Deutscher Bundestag Unterrichtung
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Drucksache 16/10140 – 386 – <strong>Deutscher</strong> <strong>Bundestag</strong> – 16. Wahlperiode<br />
kommt. Ferner kann eine fortwährende Beihilfenvergabe<br />
durch die dauerhafte Veränderung der relativen Preise gesamtwirtschaftliche<br />
Verzerrungen nach sich ziehen und<br />
Fehlallokationen der Ressourcen verursachen. Die Monopolkommission<br />
begrüßt es daher, dass die EU-Kommission<br />
offenbar nicht beabsichtigt, im Beihilfenbereich einen<br />
Konsumentenwohlfahrtsstandard in der Form zu<br />
etablieren, in der sie ihn im Kartellrecht befürwortet. 224<br />
1088. Wie bereits dargelegt wurde, bildet gemäß Artikel<br />
87 Abs. 1 und Artikel 3 Abs. 1 Buchstabe g EGV der<br />
Schutz des Wettbewerbs im europäischen Binnenmarkt<br />
das maßgebliche Leitbild in der europäischen Beihilfenkontrolle.<br />
Eine fiskalpolitische Kompetenz steht der EU-<br />
Kommission im Rahmen der Artikel 87 ff. EGV nicht zu.<br />
Die EU-Kommission sollte sich daher ihrem gesetzlichen<br />
Auftrag entsprechend in der Beihilfenkontrolle darauf<br />
konzentrieren, negative Auswirkungen von Beihilfen für<br />
den grenzüberschreitenden Wettbewerb im europäischen<br />
Binnenmarkt zu verhindern oder auf das erforderliche<br />
Maß zu reduzieren. Für die Beurteilung der Frage, ob eine<br />
Beihilfe Wettbewerbsbeeinträchtigungen hervorruft, kann<br />
die kurzfristige Preisentwicklung, die infolge der Beihilfe<br />
auf den relevanten Produktmärkten aus Konsumentensicht<br />
eintritt, einer von mehreren zu berücksichtigenden<br />
Faktoren sein. Daneben ist insbesondere erheblich, in<br />
welchem Ausmaß die Beihilfe geeignet ist, die übrigen<br />
Marktteilnehmer – derselben Markstufe, der vor- und<br />
nachgelagerten Marktstufen sowie auf benachbarten<br />
Märkten – zu beeinträchtigen und grenzüberschreitend in<br />
das Marktgeschehen einzugreifen.<br />
6.3.2.2 Auswirkungsansatz (effects-based<br />
approach)<br />
Kartellrecht<br />
1089. Im Zuge der Einführung des Konsumentenwohlfahrtsstandards<br />
als Leitbild verfolgt die EU-Kommission<br />
mit der Ausrichtung des europäischen Wettbewerbsrechts<br />
im Lichte eines more economic approach im Kartellrecht<br />
das Ziel, einen Auswirkungsansatz (effects-based approach)<br />
im Gegensatz zu dem traditionellen strukturorientierten<br />
Ansatz (form-based approach) zu etablieren. 225<br />
Nach dem Strukturansatz kommt es maßgeblich auf die<br />
Sicherung einer funktionsfähigen Wettbewerbsstruktur<br />
an. Eine abstrakte Gefährdung genügt, um einen wettbewerbsbehördlichen<br />
Eingriff zu rechtfertigen. Bei der Ver-<br />
224 In einem Fachgespräch zwischen den Mitgliedern der Monopolkommission<br />
und Vertretern der Generaldirektion Wettbewerb am<br />
10. April 2008 in Bonn haben diese bestätigt, dass die EU-Kommission<br />
im Beihilfenrecht nicht den im Kartellrecht verwendeten Konsumentenwohlfahrtsstandard<br />
heranzuziehen beabsichtigt und insoweit<br />
dargelegt: „Even leaving equity considerations aside, State aid assessment<br />
focuses on the effect of the aid on rivals and on the competitive<br />
process rather than measuring the direct effect on consumers.<br />
Such a focus is justified by the fact that if efficient rivals are weakened<br />
by aid measures, effective competition may be hindered with the<br />
result that allocative efficiency is reduced in the long run.“<br />
225 Vgl. Albers, M. (Mitglied der GD Wettbewerb), Der more economic<br />
approach bei Verdrängungsmissbräuchen: Zum Stand der Überlegungen<br />
der Europäischen Kommission, S. 2 f.; http://ec.europa.eu/<br />
comm/ competition/antitrust/art82/index.html.<br />
wendung struktureller Merkmale ist der Nachweis einer<br />
Zuwiderhandlung regelmäßig leichter möglich als bei Zugrundelegung<br />
des Auswirkungsansatzes, bei dem auf die<br />
konkreten Wirkungen einer Maßnahme abgestellt wird.<br />
Nach dem Auswirkungsansatz müssen in kritischen Einzelfällen<br />
mehr Informationen als bisher einbezogen werden,<br />
um eine Untersagung zu rechtfertigen.<br />
1090. Der Auswirkungsansatz spiegelt sich in der Formulierung<br />
jüngerer Sekundärrechtsvorschriften sowie in<br />
den Leitlinien der EU-Kommission wider, in welchen<br />
diese die Grundzüge ihrer eigenen Rechtsanwendungspraxis<br />
offen legt und sich insoweit selbst bindet (soft<br />
law). 226 Der Auswirkungsansatz soll nach dem Willen der<br />
EU-Kommission in der Einzelfallpraxis eine maßgebliche<br />
Rolle spielen. Demnach sind die Effekte für das Marktergebnis<br />
in problematischen Fällen unter Einsatz industrieökonomischer<br />
Modelle und quantitativer Untersuchungsmethoden<br />
umfassend zu untersuchen. Dem Leitbild des<br />
Konsumentenwohlfahrtsstandards folgend, soll maßgeblich<br />
sein, ob die jeweiligen Auswirkungen gegebenenfalls<br />
vorteilig für die Verbraucher sind, wobei die tatsächlichen<br />
wie auch die wahrscheinlichen Auswirkungen in Betracht<br />
zu ziehen sind. 227 So kommt es etwa bei der Beurteilung<br />
einer Fusion maßgeblich darauf an, wie sich im Falle des<br />
Zusammenschlusses die Preise voraussichtlich entwickeln<br />
werden. Veränderungen der Marktstruktur oder die<br />
Form einer Wettbewerbshandlung sollen insoweit von<br />
Bedeutung sein, als mit ihnen Aussagen über die Folgen<br />
für die Verbraucher verbunden werden können. 228<br />
Beihilfenrecht<br />
1091. Weder der State Aid Action Plan noch die bisher<br />
ergangenen Umsetzungsmaßnahmen sehen vor, dass die<br />
EU-Kommission bereits auf der Ebene des Tatbestands<br />
– Artikel 87 Abs. 1 EGV – die ökonomischen Auswirkungen<br />
auf den Wettbewerb näher untersucht. Die bisherige<br />
Praxis, nach der innerhalb des Artikel 87 Abs. 1 EGV<br />
bei den Merkmalen der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen<br />
Handels und der Wettbewerbsverfälschung lediglich<br />
eine pauschale ökonomische Prüfung ohne genaue<br />
Marktabgrenzung vorgenommen wird, wird nicht aufgegeben.<br />
Diese Praxis der EU-Kommission wurde in der<br />
Vergangenheit von den europäischen Gerichten gedeckt.<br />
Die Anforderungen, die die Rechtsprechung an die ökonomische<br />
Beweisführung der EU-Kommission im Beihilfenrecht<br />
stellt, weicht somit grundlegend von den Regeln<br />
ab, die sie insoweit innerhalb der kartellrechtlichen Verbotsbestimmungen<br />
– Artikel 81, 82 EGV sowie Artikel 2<br />
Abs. 3 FKVO – aufgestellt hat.<br />
226 Ein Beispiel bilden die Leitlinien zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse<br />
(ABl. EU Nr. C 31 vom 5. Februar 2004, S. 5 ) und die<br />
dortigen Ausführungen zu den nicht koordinierten Wirkungen (sog.<br />
unilateralen Effekten) in Rn. 24 ff.<br />
227 Vgl. Albers, M., a. a. O., S. 2.<br />
228 Vgl. Kommission, Leitlinien für vertikale Beschränkungen, ABl. EG<br />
Nr. C 291 vom 13. Oktober 2000, S. 1, hier. S. 3, Rn.. 7; Leitlinien<br />
zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse, a. a. O., Rn. 8 f. sowie<br />
DG Competition discussion paper on the application of Article<br />
82 of the Treaty to exclusionary abuses, December 2005, Rn. 4, http:/<br />
/ec.europa. eu/comm/competition/antitrust/art82/ index.html.