Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 386 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
kommt. Ferner kann eine fortwährende Beihilfenvergabe
durch die dauerhafte Veränderung der relativen Preise gesamtwirtschaftliche
Verzerrungen nach sich ziehen und
Fehlallokationen der Ressourcen verursachen. Die Monopolkommission
begrüßt es daher, dass die EU-Kommission
offenbar nicht beabsichtigt, im Beihilfenbereich einen
Konsumentenwohlfahrtsstandard in der Form zu
etablieren, in der sie ihn im Kartellrecht befürwortet. 224
1088. Wie bereits dargelegt wurde, bildet gemäß Artikel
87 Abs. 1 und Artikel 3 Abs. 1 Buchstabe g EGV der
Schutz des Wettbewerbs im europäischen Binnenmarkt
das maßgebliche Leitbild in der europäischen Beihilfenkontrolle.
Eine fiskalpolitische Kompetenz steht der EU-
Kommission im Rahmen der Artikel 87 ff. EGV nicht zu.
Die EU-Kommission sollte sich daher ihrem gesetzlichen
Auftrag entsprechend in der Beihilfenkontrolle darauf
konzentrieren, negative Auswirkungen von Beihilfen für
den grenzüberschreitenden Wettbewerb im europäischen
Binnenmarkt zu verhindern oder auf das erforderliche
Maß zu reduzieren. Für die Beurteilung der Frage, ob eine
Beihilfe Wettbewerbsbeeinträchtigungen hervorruft, kann
die kurzfristige Preisentwicklung, die infolge der Beihilfe
auf den relevanten Produktmärkten aus Konsumentensicht
eintritt, einer von mehreren zu berücksichtigenden
Faktoren sein. Daneben ist insbesondere erheblich, in
welchem Ausmaß die Beihilfe geeignet ist, die übrigen
Marktteilnehmer – derselben Markstufe, der vor- und
nachgelagerten Marktstufen sowie auf benachbarten
Märkten – zu beeinträchtigen und grenzüberschreitend in
das Marktgeschehen einzugreifen.
6.3.2.2 Auswirkungsansatz (effects-based
approach)
Kartellrecht
1089. Im Zuge der Einführung des Konsumentenwohlfahrtsstandards
als Leitbild verfolgt die EU-Kommission
mit der Ausrichtung des europäischen Wettbewerbsrechts
im Lichte eines more economic approach im Kartellrecht
das Ziel, einen Auswirkungsansatz (effects-based approach)
im Gegensatz zu dem traditionellen strukturorientierten
Ansatz (form-based approach) zu etablieren. 225
Nach dem Strukturansatz kommt es maßgeblich auf die
Sicherung einer funktionsfähigen Wettbewerbsstruktur
an. Eine abstrakte Gefährdung genügt, um einen wettbewerbsbehördlichen
Eingriff zu rechtfertigen. Bei der Ver-
224 In einem Fachgespräch zwischen den Mitgliedern der Monopolkommission
und Vertretern der Generaldirektion Wettbewerb am
10. April 2008 in Bonn haben diese bestätigt, dass die EU-Kommission
im Beihilfenrecht nicht den im Kartellrecht verwendeten Konsumentenwohlfahrtsstandard
heranzuziehen beabsichtigt und insoweit
dargelegt: „Even leaving equity considerations aside, State aid assessment
focuses on the effect of the aid on rivals and on the competitive
process rather than measuring the direct effect on consumers.
Such a focus is justified by the fact that if efficient rivals are weakened
by aid measures, effective competition may be hindered with the
result that allocative efficiency is reduced in the long run.“
225 Vgl. Albers, M. (Mitglied der GD Wettbewerb), Der more economic
approach bei Verdrängungsmissbräuchen: Zum Stand der Überlegungen
der Europäischen Kommission, S. 2 f.; http://ec.europa.eu/
comm/ competition/antitrust/art82/index.html.
wendung struktureller Merkmale ist der Nachweis einer
Zuwiderhandlung regelmäßig leichter möglich als bei Zugrundelegung
des Auswirkungsansatzes, bei dem auf die
konkreten Wirkungen einer Maßnahme abgestellt wird.
Nach dem Auswirkungsansatz müssen in kritischen Einzelfällen
mehr Informationen als bisher einbezogen werden,
um eine Untersagung zu rechtfertigen.
1090. Der Auswirkungsansatz spiegelt sich in der Formulierung
jüngerer Sekundärrechtsvorschriften sowie in
den Leitlinien der EU-Kommission wider, in welchen
diese die Grundzüge ihrer eigenen Rechtsanwendungspraxis
offen legt und sich insoweit selbst bindet (soft
law). 226 Der Auswirkungsansatz soll nach dem Willen der
EU-Kommission in der Einzelfallpraxis eine maßgebliche
Rolle spielen. Demnach sind die Effekte für das Marktergebnis
in problematischen Fällen unter Einsatz industrieökonomischer
Modelle und quantitativer Untersuchungsmethoden
umfassend zu untersuchen. Dem Leitbild des
Konsumentenwohlfahrtsstandards folgend, soll maßgeblich
sein, ob die jeweiligen Auswirkungen gegebenenfalls
vorteilig für die Verbraucher sind, wobei die tatsächlichen
wie auch die wahrscheinlichen Auswirkungen in Betracht
zu ziehen sind. 227 So kommt es etwa bei der Beurteilung
einer Fusion maßgeblich darauf an, wie sich im Falle des
Zusammenschlusses die Preise voraussichtlich entwickeln
werden. Veränderungen der Marktstruktur oder die
Form einer Wettbewerbshandlung sollen insoweit von
Bedeutung sein, als mit ihnen Aussagen über die Folgen
für die Verbraucher verbunden werden können. 228
Beihilfenrecht
1091. Weder der State Aid Action Plan noch die bisher
ergangenen Umsetzungsmaßnahmen sehen vor, dass die
EU-Kommission bereits auf der Ebene des Tatbestands
– Artikel 87 Abs. 1 EGV – die ökonomischen Auswirkungen
auf den Wettbewerb näher untersucht. Die bisherige
Praxis, nach der innerhalb des Artikel 87 Abs. 1 EGV
bei den Merkmalen der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen
Handels und der Wettbewerbsverfälschung lediglich
eine pauschale ökonomische Prüfung ohne genaue
Marktabgrenzung vorgenommen wird, wird nicht aufgegeben.
Diese Praxis der EU-Kommission wurde in der
Vergangenheit von den europäischen Gerichten gedeckt.
Die Anforderungen, die die Rechtsprechung an die ökonomische
Beweisführung der EU-Kommission im Beihilfenrecht
stellt, weicht somit grundlegend von den Regeln
ab, die sie insoweit innerhalb der kartellrechtlichen Verbotsbestimmungen
– Artikel 81, 82 EGV sowie Artikel 2
Abs. 3 FKVO – aufgestellt hat.
226 Ein Beispiel bilden die Leitlinien zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse
(ABl. EU Nr. C 31 vom 5. Februar 2004, S. 5 ) und die
dortigen Ausführungen zu den nicht koordinierten Wirkungen (sog.
unilateralen Effekten) in Rn. 24 ff.
227 Vgl. Albers, M., a. a. O., S. 2.
228 Vgl. Kommission, Leitlinien für vertikale Beschränkungen, ABl. EG
Nr. C 291 vom 13. Oktober 2000, S. 1, hier. S. 3, Rn.. 7; Leitlinien
zur Bewertung horizontaler Zusammenschlüsse, a. a. O., Rn. 8 f. sowie
DG Competition discussion paper on the application of Article
82 of the Treaty to exclusionary abuses, December 2005, Rn. 4, http:/
/ec.europa. eu/comm/competition/antitrust/art82/ index.html.