Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 384 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
– Maßgeblichkeit der Auswirkungen des fraglichen Verhaltens
bzw. der jeweiligen Transaktion auf das
Marktergebnis (effects-based approach),
– Durchführung einer umfassenden Einzelfallanalyse in
problematischen Fällen (anstelle von undifferenzierten
Per-se-Regeln),
– durchgehende Zulassung des Effizienzeinwands und
– Einsatz neuer ökonomischer Modelle, Erkenntnisse
und quantitativer Untersuchungsmethoden.
1078. Dieser von der EU-Kommission im Kartellrecht
befürwortete more economic approach ist Gegenstand
zahlreicher wissenschaftlicher Arbeiten und kontrovers
geführter Diskussionen. Hieran wird sich die Monopolkommission
im Rahmen dieses Sonderkapitels nicht beteiligen,
sondern vielmehr die Chancen und Risiken der
Anwendung eines more economic approach in der Beihilfenkontrolle
bewerten. Um jedoch die Gemeinsamkeiten
und Unterschiede zu verdeutlichen, die zwischen dem
von der EU-Kommission einerseits im Kartellrecht und
andererseits in der Beihilfenkontrolle angestrebten more
economic approach bestehen, sollen die Merkmale der
beiden Reformkonzepte im Folgenden einander gegenübergestellt
werden.
6.3.2 Charakteristika des von der EU-Kommission
in der Beihilfenkontrolle
angestrebten more economic
approach im Vergleich zum
Kartellrecht
6.3.2.1 Leitbild
Kartellrecht
1079. Die Sicherung einer kompetitiven Marktstruktur
und der Schutz der Freiheit des Wettbewerbs bilden die
traditionellen Leitbilder des deutschen Wettbewerbsrechts,
das über Jahrzehnte auch das europäische Wettbewerbsrecht
beeinflusst hat. Demnach stellt der Wettbewerb
als solcher bereits ein schützenswertes Gut dar.
Dieses durch ordoliberales Gedankengut geprägte Verständnis
basiert auf der Annahme, dass der Schutz des
Wettbewerbs langfristig und mittelbar auch dem Endverbraucher
zugute kommt und stellt darauf ab, ob das jeweilige
Verhalten mit Handlungsbeschränkungen für
Wettbewerber und Marktteilnehmer auf vor- bzw. nachgelagerten
Marktstufen verbunden ist. Der Freiheitssicherung
kommt nach diesem Ansatz ein eigenständiges Gewicht
zu. Sie beinhaltet zwei Aspekte. Zum einen geht es
um den Schutz individueller wirtschaftlicher Handlungsfreiheiten.
Zum anderen soll die marktwirtschaftliche Privatrechtsordnung
gegen die Gefährdungen geschützt werden,
die ihr daraus erwachsen, dass Interessengruppen
über den politischen Prozess Privilegien zu erwirken suchen.
1080. Die EU-Kommission möchte im Zuge des more
economic approach ein Leitbild im EU-Kartellrecht etablieren,
bei dem insbesondere die ökonomischen Ergebnisse
von Bedeutung sind. Danach soll die Effizienz der
Marktergebnisse den maßgeblichen Zielparameter bilden.
Zu betonen ist, dass Leitbilder nicht deskriptiv, sondern
normativ sind. Da die EU-Kommission offenbar keine
Änderung der primärrechtlichen Grundlagen durch den
europäischen Gesetzgeber anstrebt, muss sich die von ihr
geführte Leitbilddiskussion an den gesetzlichen Vorgaben
orientieren. Diese Diskussion kann daher allenfalls eine
veränderte Auslegung der bestehenden gesetzlichen Vorschriften
und Merkmale (etwa des Merkmals der Wettbewerbsbeeinträchtigung
in Artikel 81 Abs. 1 EGV) zum
Ziel haben, wobei über diese Auslegungsfragen letztverbindlich
die europäischen Gerichte zu entscheiden haben.
Die EU-Kommission beabsichtigt, insoweit den Schutz
der Konsumenten in den Mittelpunkt zu stellen (Konsumentenwohlfahrtsstandard).
Der Wettbewerb soll somit
nicht um seiner selbst willen und als Institution geschützt
werden, sondern vielmehr als Mittel zur Erreichung dieses
Ziels eingesetzt werden. 216
1081. Die Etablierung eines Konsumentenwohlfahrtsstandards
ist nicht unumstritten. So gibt es Stimmen in
der Literatur, die sich ebenso wie die EU-Kommission für
einen more economic approach aussprechen, in dem die
Effizienz das Leitbild der Wettbewerbspolitik bildet.
Gleichwohl wenden sie sich gegen den Konsumentenwohlfahrtsstandard
und treten stattdessen für einen Gesamtwohlfahrtsstandard
ein, der neben dem Nutzen für
den Verbraucher auch die Vorteile für die Produzenten
umfasst (total welfare standard). 217
1082. Zur Begründung für den Standpunkt der EU-Kommission,
nicht auf den sonst in der Ökonomie maßgeblichen
Gesamtwohlfahrtsstandard, sondern auf den Konsumentenwohlfahrtsstandard
abzustellen, wird darauf
verwiesen, dass im Verhältnis zwischen der Wettbewerbsbehörde
und den anmeldenden Unternehmen eine Informationsasymmetrie
bestehe und zudem den Verbrauchern
Möglichkeit und Anreiz fehlten, Lobbytätigkeiten auszuüben,
die mit denjenigen finanzstarker Unternehmen vergleichbar
wären. 218 Daher müsse bewusst eine Asymmetrie
eingeführt und der Konsumentennutzen von den
216 In seiner Rede auf der 13. Internationalen Kartellrechtskonferenz am
27. März 2007 in München „Consumer Welfare and Efficiency –
New Guiding Principles of Competition Policy?“ hat sich Generaldirektor
Philip Lowe zur Leitbildfrage wie folgt geäußert: „Ladies and
Gentleman, my overall message is short and simple. Yes, consumer
welfare and efficiency are the new guiding principles of EU competition
policy. Whilst the competitive process is important as an instrument,
and whilst in many instances the distortion of this process
leads to consumer harm, its protection is not an aim in itself. The ultimate
aim is the protection of consumer welfare, as an outcome of the
competitive process. And believe me that as head of the competition
authority charged with protecting consumer welfare, I am at least as
concerned about false negatives, i.e. under-enforcement, as I am
about false positives, i.e. over-enforcement. I am therefore committed
to make the new rules work in practice.“ , http://ec.europa.eu/
competition/speeches/text/sp2007_02_en.pdf .
217 Vgl. etwa Schmidtchen: Der „more economic approach“ in der Wettbewerbspolitik,
Wirtschaft und Wettbewerb 56, 2006, S. 6–17, 6 f.
218 Vgl. Röller, L.-H., Neven, D. J., Consumer Surplus vs. Welfare Standard
in a Political Economy, Model of Merger Control, International
Journal of Industrial Organization 23, 2005, S. 829–848;
Heidhues, P., Lagerlöf, J., On the Desirability of an Efficiency Defense
in Merger Control, International Journal of Industrial Organization
23, 2005, S. 803–827.