Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 383 – Drucksache 16/10140
Beihilfenart und die Marktnähe der geförderten Tätigkeit).
1074. Vor dem Hintergrund, dass die Rechtfertigungsgründe
in Artikel 87 Abs. 3 EGV sehr weit formuliert
sind, sieht es die Monopolkommission als positiv an, dass
die EU-Kommission ihr Vorgehen bei der Prüfung näher
konkretisieren und auf die Besonderheiten von FuEuI-
Beihilfen zuschneiden will. Hierdurch werden die Transparenz
und das ökonomische Fundament der Beihilfenentscheidungen
der EU-Kommission im FuEuI-Bereich
im Vergleich zur früheren Praxis erhöht. Kritisch ist zu
bewerten, dass die EU-Kommission die Wettbewerbssituation
nicht bereits auf Tatbestandsebene (Artikel 87
Abs. 1 EGV), sondern erstmals auf Rechtfertigungsebene
innerhalb der Vereinbarkeitsprüfung – Stufe 3 des Abwägungstests
– untersucht. Vielmehr sollte – anders als nach
dem Konzept der EU-Kommission und der gegenwärtigen
Praxis – das Vorliegen einer grenzüberschreitenden
Wettbewerbsverfälschung bereits im Vorfeld auf Tatbestandsebene
ökonomisch fundiert festgestellt worden
sein, bevor die EU-Kommission im Rahmen der Vereinbarkeitsprüfung
die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer
Beihilfenmaßnahme im Hinblick auf das mit ihr verfolgte
ökonomische oder verteilungspolitische Ziel
untersucht.
1075. Nach Ansicht der Monopolkommission ist zudem
zu beanstanden, dass die EU-Kommission dem Kriterium
des Anreizeffekts im Vergleich zu den anderen Prüfungspunkten
einen zentralen Stellenwert einräumt und den
Anreizeffekt als „wichtigsten Bestandteil“ ihres Abwägungstests
beschreibt. 214 Nach Auffassung der Monopolkommission
sollte dieses Kriterium im Vergleich zu anderen
Prüfungspunkten nicht überbewertet und nicht an
einen so aufwendigen und komplexen Nachweis gebunden
werden, wie dies in Kapitel 7 des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens
vorgesehen ist. Obwohl Beihilfen grundsätzlich
nur vergeben werden sollten, wenn sie einen
Anreiz zur Verhaltensänderung setzen, da andernfalls
Mitnahmeeffekte entstehen, stellt aus wettbewerblicher
Sicht das bloße Nichtvorhandensein eines Anreizeffekts
keinen Beleg für das Vorliegen einer Wettbewerbsbeeinträchtigung
dar. Falls die Beihilfe keine Verhaltensänderung
in Bezug auf das geförderte Projekt bewirkt, bedeutet
dies, dass das begünstigte Unternehmen ohne die
Beihilfe keine anderen Preis- oder Mengenentscheidungen
auf den betrachteten Märkten getroffen und insoweit
gerade keine Wettbewerbsverzerrung hervorgerufen
hätte. Zwar kann umgekehrt aus dem Fehlen eines Anreizeffekts
nicht auf das Fehlen einer Wettbewerbsverfälschung
geschlossen werden, da ein Unternehmen langfristig
betrachtet die Ressourcen, die ihm durch die
Beihilfengewährung zur Verfügung gestellt werden und
sein Betriebsergebnis begünstigen, einsetzen kann, um
– etwa auf benachbarten Märkten – einen Wettbewerbsvorsprung
zu erzielen. Innerhalb der von der EU-Kommission
auf den Schutz des grenzüberschreitenden Wettbewerbs
ausgerichteten Abwägungsprüfung stellt das
214 Vgl. Ziff. 7.3.3. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen.
Kriterium des Anreizeffekts jedoch kein geeignetes Prüfkriterium
dar.
1076. Wenn die Funktionsweise eines bestimmten Marktes
gravierenden Einschränkungen unterliegt, führt ein
unverfälschter Wettbewerb in allokativer Hinsicht nicht
zu effizienten Ergebnissen. Die EU-Kommission sollte
jedoch im Rahmen der Vereinbarkeitsprüfung näher untersuchen,
inwiefern das jeweilige Marktversagen spezifisch
und wirksam durch die Beihilfe beseitigt werden
kann und ob offensichtlich mildere Mittel zur Verfügung
stehen, die den Wettbewerb weniger verzerren. Denn
auch wenn ein Marktversagen vorliegt, bedeutet dies
nicht automatisch, dass die Situation durch einen staatlichen
Eingriff verbessert wird. Vielmehr besteht die Gefahr,
dass Beihilfen aufgrund staatlicher Fehleinschätzung
die gewünschte Wirkung verfehlen und die Wettbewerbssituation
nachteilig verändern. Die EU-Kommission
sollte daher auch überprüfen, ob gegebenenfalls
mehrere Marktversagenstatbestände vorliegen und sich
die Wettbewerbssituation – falls nur ein Marktversagen
durch eine Beihilfe gezielt bekämpft wird – durch den
staatlichen Eingriff voraussichtlich verschlechtert (Second-best-Problematik).
6.3 Kennzeichen des more economic
approach in der Beihilfenkontrolle
6.3.1 Ursprünge des more economic
approach im EU-Wettbewerbsrecht
1077. Unter Berufung auf einen more economic
approach hat die EU-Kommission zunächst nur die schrittweise
Neuausrichtung im Bereich der unternehmensbezogenen
Wettbewerbsbestimmungen (Kartellrecht 215 )
angestrebt. Hier liegen die Ursprünge des neuen Reformansatzes
der EU-Kommission, der sich auf mehrere
Ebenen und Fragestellungen erstreckt:
– die Frage nach dem maßgeblichen Leitbild,
– die Frage, wie die Typisierung von Recht bzw. Leitlinien
(soft law/policy) erfolgen sollte, und
– die Frage, welche ökonomischen Erkenntnisse und
Methoden in Einzelfallentscheidungen zugrunde gelegt
werden sollten.
Der Begriff des more economic approach ist somit vielschichtig
und seine Realisierung im Wettbewerbsrecht in
unterschiedlichen Ausprägungen denkbar. Eine allgemein
gültige Definition gibt es nicht. Nachfolgend soll der Ansatz,
den speziell die EU-Kommission unter Bezugnahme
auf den Begriff des more economic approach verfolgt, näher
charakterisiert werden. Die Ziele, die die EU-Kommission
dabei im Kartellrecht verfolgt, lassen sich wie
folgt zusammenfassen:
– Ausrichtung der kartellrechtlichen Wettbewerbsregeln
auf den Schutz der Konsumentenwohlfahrt,
215 Der Begriff „Kartellrecht“ wird in diesem Sonderkapitel in einem
weiten Sinn verwendet und erfasst auch die Bereiche der Missbrauchs-
und Fusionskontrolle.