Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 362 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
989. Bei den genannten Kriterien des Artikel 87 Abs. 3
EGV, nach denen eine Freistellung nicht nur aus wirtschaftspolitischen
Gründen, sondern insbesondere auch
aus außerökonomischen Erwägungen (regionalpolitischer,
sozialer, kultureller Art) in Betracht kommt, handelt
es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die der EU-
Kommission einen erheblichen Ermessensspielraum einräumen.
Infolgedessen wird die Gefahr intransparenter
Entscheidungsfindung und (industrie-)politischer Einflussnahme
trotz supranationaler Beihilfenkontrolle nicht
ausgeräumt. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund,
dass die EU-Kommission nicht als unabhängige Wettbewerbsbehörde
konzipiert ist, sondern vielmehr als ein politisches
Gremium, das mit weitreichenden legislativen
und exekutiven Befugnissen ausgestattet ist und sich aus
zahlreichen Generaldirektionen zusammensetzt. Die Generaldirektionen
verfolgen zum Teil naturgemäß auch gegenläufige
Ziele (z. B. GD Umwelt und GD Unternehmen
und Industrie). Darüber hinaus verfolgen auch die
Mitgliedstaaten auf europäischer Ebene häufig nationale
Interessen und versuchen, entsprechenden Einfluss zu
nehmen. In der Praxis werden die meisten Freistellungen,
die die EU-Kommission im Einzelfall oder pauschal innerhalb
von Gruppenfreistellungsverordnungen erteilt,
auf der Basis von Artikel 87 Abs. 3 Buchstabe a oder c
EGV erteilt.
5.3.3 Bisherige Veröffentlichungen zwecks
Konkretisierung der Genehmigungspraxis
der EU-Kommission
990. Die EU-Kommission hat 100 in der Vergangenheit
eine Vielzahl von Leitlinien und Gemeinschaftsrahmen
erlassen, in denen sie die Genehmigungsbedingungen
konkretisiert und die Abwägungsvorgänge typisiert. Sie
bezweckt hiermit, bei der Anwendung des Artikel 87
Abs. 3 EGV und der dort – insbesondere in den Buchstaben
a und c – enthaltenen Rechtfertigungsgründe Transparenz
und Rechtssicherheit zu gewährleisten. So ist ein
komplexes System verschiedener Regelwerke entstanden,
in denen zumeist an die Zielsetzung der Beihilfen angeknüpft
und zwischen folgenden Kategorien unterschieden
wird (vgl. Übersicht VI.1).
991. Für die in der Vergangenheit ergangenen Veröffentlichungen
(Gemeinschaftsrahmen, Mitteilungen, Leitlinien)
101 ist kennzeichnend, dass mehrere, vergleichsweise
leicht feststellbare und kumulativ zu erfüllende
Bedingungen aufgestellt werden, an deren Vorliegen automatisch
bestimmte Rechtsfolgen (wie die Vereinbarkeit
einer Beihilfe mit Artikel 87 Abs. 3 EGV) geknüpft sind.
Die Rechtsfolgen hängen dementsprechend nicht von den
ökonomischen Auswirkungen der betreffenden Maßnahme
ab. Vielmehr spielt die richtige Kategorisierung
100 Dies geschah zum Teil unter Mitwirkung des Rates der EU.
101 Nur bei den Gemeinschaftsrahmen handelt es sich um allgemeine
Rechtsakte, nicht dagegen bei den Leitlinien und Mitteilungen der
EU-Kommission. Diese Instrumente, bei denen die EU-Kommission
eine Selbstbindung eingeht, sind vergleichbar mit den aus dem deutschen
Recht bekannten sog. „Verwaltungsvorschriften“.
der jeweiligen Maßnahme (etwa als horizontale Umweltschutzbeihilfe
oder als Regionalbeihilfe) eine entscheidende
Rolle. Deshalb wird die bisherige Vorgehensweise
auch als „form-based approach“ bezeichnet. 102
992. Neben diesen – die Vereinbarkeitsprüfung nach
Artikel 87 Abs. 3 EGV betreffenden – Maßnahmen
(Rechtfertigungsebene), hat die EU-Kommission 103 Mitteilungen
und Verordnungen veröffentlicht, die folgende
Bereiche betreffen:
– die Auslegung des Verbotstatbestands des Artikel 87
Abs. 1 EGV (Beispiel: De-minimis-Verordnung 104),
– die Anmeldepflicht nach Artikel 88 Abs. 3 EGV (insbesondere
Gruppenfreistellungsverordnungen 105),
– bestimmte Formen von Beihilfen (z. B. Haftungsverpflichtungen
und Bürgschaften),
– finanzielle Transfers an öffentliche Unternehmen und
an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse erbringen sowie
– das durchzuführende Verfahren (Vor- und Hauptprüfverfahren
der EU-Kommission, Rückforderung zu
Unrecht gewährter Beihilfen durch die Mitgliedstaaten).
106
993. Die genannten Sekundärrechtsakte und Maßnahmen
ergänzen sich und verfolgen zum Teil überschneidende
Zielsetzungen. So werden Regionalbeihilfen für
strukturschwache Regionen, die horizontale Ziele verfolgen,
privilegiert. Ferner gibt es mehrere Regelungen, die
Privilegierungen für kleine und mittlere Unternehmen
(KMU) enthalten. 107 Im State Aid Action Plan (SAAP –
Aktionsplan Staatliche Beihilfen), in dem die EU-Kommission
ihr neues Reformkonzept vorstellt, trifft sie selbst
die zutreffende Feststellung, dass es im Lauf der Zeit zu
einer zunehmenden Unübersichtlichkeit und Vielzahl von
Texten gekommen sei, die eine Revision erforderlich
machten. 108
102 Vgl. Lowe, P., Some Reflections on the European Commission’s State
Aid Policy, Competition Policy International 2, 2006, S. 77 ff.
103 Teilweise unter Mitwirkung des Rates der EU.
104 Hierin ist vorgesehen, dass bestimmte Beihilfen, die einen festgesetzten
Betrag nicht überschreiten, keine Beeinträchtigung im Sinne von
Artikel 87 Abs. 1 EGV auslösen und infolgedessen nicht bei der EU-
Kommission nach Artikel 88 Abs. 3 Satz 1 EGV angemeldet werden
müssen.
105 Der Rat der Europäischen Union hat die EU-Kommission in der auf
Artikel 89 EGV gestützten Verordnung Nr. 994/98, ABl. EG Nr. L 142
vom 14. Mai 1998, S. 1, zum Erlass von Gruppenfreistellungsverordnungen
für bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen ermächtigt.
Die Kommission darf demnach für bestimmte horizontale Sachgebiete
diejenigen Beihilfevorhaben bestimmen, die per se mit dem Gemeinsamen
Markt vereinbar sind.
106 Vgl. Verfahrensverordnung Nr. 659/1999.
107 Z. B. die Leitlinien über staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen
in kleine und mittlere Unternehmen (ABl. EU
Nr. C 194 vom 18. August 2006, S. 2), die Leitlinien für staatliche
Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007 bis 2013 (ABl. EU Nr. C 54
vom 4. März 2006, S. 13), die unter anderem sog. Unternehmensbeihilfen
für kleine Unternehmen in Fördergebieten für ihre Entwicklung
in der Start-up- und Frühphase vorsehen.
108 Vgl. SAAP, Tz. 17.