Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 36 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
77.* Im November 2007 hat die Europäische Kommission
Leitlinien zu nichthorizontalen Fusionen veröffentlicht.
Die Monopolkommission teilt die Auffassung, dass
von nichthorizontalen Zusammenschlüssen in der Regel
geringere Risiken für den Wettbewerb als von horizontalen
Fusionen ausgehen. Sie gibt allerdings zu bedenken,
dass eine Unterscheidung zwischen horizontalen und
nichthorizontalen Zusammenschlüssen in der Praxis erhebliche
Schwierigkeiten aufwerfen kann. Vor diesem
Hintergrund wird ein rein verhaltensbezogener Ansatz bei
der Prüfung nichthorizontaler Zusammenschlüsse skeptisch
gesehen. Schon früher hat die Monopolkommission
sich dafür ausgesprochen, auch bei konglomeraten Zusammenschlüssen
Marktstrukturkriterien, wie sie z. B.
§ 19 Abs. 2 GWB vorsieht, zu berücksichtigen. Die Monopolkommission
wendet sich ferner gegen die Untersuchung
von Missbrauchspraktiken im Rahmen der Fusionskontrolle.
78.* Eine wesentliche Neuerung der Verordnung
Nr. 139/2004 besteht darin, dass die Europäische Kommission
nach Erwägungsgrund 29 begründeten und wahrscheinlichen
Effizienzvorteilen Rechnung tragen soll. Die
Europäische Kommission hat sich gleich in mehreren Fällen
– Korsnäs/Cartonboard, T-Mobile Austria/Tele.ring
sowie Inco/Falconbridge und Ryanair/Aer Lingus – mit
möglichen Effizienzvorteilen auseinandergesetzt. Eine
eingehende Prüfung findet in den Zweite-Phase-Verfahren
Inco/Falconbridge und Ryanair/Aer Lingus statt. In
keinem der genannten Fälle wurde das Ergebnis der Wettbewerbsanalyse
aufgrund der geltend gemachten Effizienzen
revidiert. In Fällen, in denen die Europäische
Kommission erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigungen
befürchtete, wurde der Effizienzeinwand abgelehnt, weil
die erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.
Eine echte Abwägung zwischen Wettbewerbsbeschränkung
auf der einen Seite und Effizienzgewinnen auf der
anderen Seite musste die Europäische Kommission daher
noch nicht vornehmen.
79.* Die Monopolkommission bewertet das Vorgehen
der Europäischen Kommission in dem Fall Korsnäs/
Cartonboard, der in der ersten Verfahrensphase ohne Bedingungen
und Auflagen freigegeben wurde, kritisch. Obwohl
die Wettbewerbsbehörde bereits im ersten Schritt
das Vorliegen wettbewerblicher Bedenken verneinte,
setzte sie sich in einem zweiten Schritt mit den geltend
gemachten Effizienzvorteilen auseinander. Die Monopolkommission
spricht sich nachdrücklich für eine Trennung
zwischen der vorrangigen Untersuchung wettbewerbsbeschränkender
Wirkungen und der nachfolgenden Effizienzprüfung
aus. Eine Effizienzprüfung ist nur dann
vorzunehmen, wenn die Wettbewerbsanalyse ernsthafte
Bedenken gegen den Zusammenschluss ergeben hat. Diesem
Ansatz ist auch die Europäische Kommission in den
Fällen Inco/Falconbridge und Ryanair/Aer Lingus gefolgt.
80.* In dem Verfahren Ryanair/Aer Lingus erfüllt nach
Ansicht der Europäischen Kommission keiner der vorgetragenen
Effizienzvorteile sämtliche erforderlichen Voraussetzungen.
Die Entscheidung macht deutlich, dass die
reine Behauptung oder Annahme der Parteien, es werde
durch den Zusammenschluss zu Effizienzvorteilen kommen,
nicht für einen positiven Bescheid der Wettbewerbsbehörde
ausreicht. Ein wichtiges Indiz für die Seriosität
der dargelegten Vorteile stellen Dokumente dar, die vor
dem konkreten Zusammenschluss erstellt worden sind
und die vorgebrachte Argumentation stützen. Die Verfügung
bestätigt ferner, dass nur solche Effizienzvorteile
berücksichtigt werden, die aus dem Zusammenschluss
hervorgehen. Keine Berücksichtigung finden hingegen
Kosteneinsparungen, die auch ein Unternehmen alleine
erzielen könnte. Zudem stellt die Europäische Kommission
klar, dass nur zusätzliche Effizienzgewinne berücksichtigt
werden. Für die betroffenen Unternehmen bedeutet dies,
dass sie aus erhöhter Nachfragemacht resultierende Kosteneinsparungen
nicht als effizienzfördernd im Fusionskontrollverfahren
geltend machen können.
81.* Während des Berichtszeitraums sind 31 Erste-
Phase- und zehn Zweite-Phase-Entscheidungen unter Bedingungen
und Auflagen ergangen. In fast allen Zweite-
Phase-Verfahren hat die Europäische Kommission strukturelle
Zusagen entgegengenommen. Zum Teil tritt neben
die Veräußerung von Produktionsanlagen die Abgabe von
Lieferverträgen, Marken oder Technologie. Vereinzelt
bilden jedoch auch verhaltensorientierte Verpflichtungen
den Schwerpunkt der den Parteien auferlegten Maßnahmen,
so z. B. in den Verfahren SFR/Télé2France und
Axalto/Gemplus. Nur in einem einzigen Verfahren
– Ryanair/Aer Lingus – hielt die Europäische Kommission
die angebotenen Zusagen nicht für ausreichend und
sprach eine Untersagung aus. Die Zahl der Untersagungen
bleibt damit auf einem anhaltend niedrigen Niveau.
Der Eindruck verfestigt sich, dass die Europäische Kommission
eher bereit ist, umfangreiche Zusagen entgegenzunehmen
als ein Verbot zu erteilen. Die Monopolkommission
bewertet dieses Vorgehen insbesondere vor dem
Hintergrund der in der Vergangenheit festgestellten Defizite
bei der Umsetzung von Abhilfemaßnahmen skeptisch.
Sie weist auch auf die Gefahr hin, dass die Wettbewerbsbehörde
das Instrument der Abhilfemaßnahmen zu
einer aktiven Industriepolitik nutzen kann.
82.* Im April 2007 hat die Europäische Kommission
den Entwurf von überarbeiteten Leitlinien zu Abhilfemaßnahmen
vorgelegt. Sie reagierte damit vornehmlich
auf eine im Jahr 2005 veröffentlichte Studie, die erhebliche
Defizite bei der Zusagendurchsetzung festgestellt
hatte. Die Monopolkommission begrüßt die Initiative der
Europäischen Kommission insbesondere vor dem Hintergrund
der aufgedeckten Mängel. Ein strengerer Ansatz
bei der Entgegennahme von Zusagen, wie er in dem Entwurf
zum Ausdruck kommt, ist notwendig, da sich in der
Vergangenheit nur etwa die Hälfte der Abhilfemaßnahmen
als wirkungsvoll erwiesen hat. Besonders bedeutsam
ist ein solcher Ansatz vor dem Hintergrund, dass die Europäische
Kommission eher dazu neigt, umfangreiche
Verpflichtungen aufzuerlegen als Untersagungen auszusprechen.
Im Einzelnen teilt die Monopolkommission die grundsätzlichen
Bedenken der Europäischen Kommission ge-