Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 356 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
jedoch nach Ansicht der Monopolkommission mit
Schwierigkeiten verbunden. Problematisch wäre insbesondere,
dass die EU sich selbst kontrollieren würde und
überdies dasselbe Organ zuständig wäre. Denn die EU-
Kommission ist nicht nur mit der Durchführung der Beihilfenkontrolle
betraut, vielmehr fällt auch die Verwaltung
der europäischen Fördermittel und Fonds in ihren
Aufgabenbereich. Denkbar wäre eine Übertragung der
Kontrollfunktion auf die europäischen Gerichte. Allerdings
gestehen diese der EU-Kommission in politisch geprägten
Entscheidungen traditionell einen weiten Ermessensspielraum
zu. Deshalb erscheint fraglich, ob auf diese
Weise eine effiziente Kontrolle der EU-Beihilfen erzielt
werden könnte. Vorzugswürdig wäre es demgegenüber,
die Kontrolle auf eine neu zu errichtende, unabhängige
europäische Aufsichtsbehörde zu übertragen, die frei von
politischer Einflussnahme agieren kann. Neben etwaigen
EU-bezogenen Maßnahmen ist zu erwägen, sich verstärkt
auf internationaler Ebene für die Einführung eines verbesserten
Kontrollregimes innerhalb des WTO-Rahmens
einzusetzen.
964. Zum Schutz des grenzüberschreitenden Wettbewerbs
im EU-Binnenmarkt erfüllt die europäische Beihilfenkontrolle
eine wichtige und tragende Funktion. In
außereuropäischen Staaten fehlen entsprechende Schutzmechanismen
häufig, so dass die Vergabe von Beihilfen
durch die politischen Entscheidungsträger keiner strengen
Kontrolle wie in der EU unterliegt. Infolgedessen besteht
bei international umworbenen Großprojekten die Möglichkeit,
dass Drittstaaten den Unternehmen höhere Beihilfenbeträge
(Subventionen) in Aussicht stellen können
als die an Artikel 87 ff. EGV gebundenen EU-Mitgliedstaaten.
Nach Ansicht der Monopolkommission sollten
die EU-Beihilfenregeln jedoch auch in solchen Konstellationen
keine Einschränkung erfahren und nicht aufgeweicht
werden. Vielmehr sollte angestrebt werden, bessere
Schutzstandards auf internationaler Ebene zu
etablieren und die Einführung strengerer Subventionsregeln
(insbesondere im Rahmen der WTO) auch im Verhältnis
zu Drittstaaten zu erwirken.
5.2 Tatbestandsebene (Artikel 87 Abs. 1 EGV)
5.2.1 Gewährung einer Begünstigung
965. Obwohl Artikel 87 Abs. 1 EGV eine Definition des
Begriffs der Beihilfe enthält, handelt es sich bei den dort
genannten Merkmalen um unbestimmte Rechtsbegriffe,
die unterschiedlich auslegbar sind und einer Konkretisierung
bedürfen. Um zu verdeutlichen, unter welchen Voraussetzungen
eine Maßnahme bislang als Beihilfe qualifiziert
wird und dem europäischen Kontrollregime
unterworfen ist, werden im Folgenden die Merkmale des
Artikel 87 Abs. 1 EGV im Einzelnen sowie ihre traditionelle
Auslegung durch die EU-Organe dargestellt.
966. Eine Maßnahme stellt nur dann eine Beihilfe dar,
wenn sie eine „Begünstigung“ im Sinne des Artikel 87
Abs. 1 EGV beinhaltet. Diese kann aus positiven staatlichen
Leistungen resultieren. Insoweit wird ein breites
Spektrum von Beihilfenformen unter den Begriff der Beihilfe
subsumiert. So werden – im Gegensatz zum Beihil-
fenbericht der Bundesregierung – auch Staatsbürgschaften
erfasst. Darüber hinaus gelten Maßnahmen als
Beihilfe, welche die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen
normalerweise zu tragen hat. Unter die europäische
Beihilfenaufsicht fallen somit z. B. auch die Gewährung
von Krediten zu Vorzugsbedingungen sowie
Zahlungserleichterungen bei Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen.
967. Das Beihilfenverbot des Artikel 87 Abs. 1 EGV erstreckt
sich nicht nur auf einseitige staatliche Maßnahmen,
sondern auch auf Vorteile, die der Staat einem Unternehmen
im Rahmen einer Austauschbeziehung gewährt.
Die Mitgliedstaaten dürfen zwar durchaus als
Investoren mit Gewinnerzielungsabsicht am Wirtschaftsleben
teilnehmen (Artikel 295 EGV). Um jedoch Umgehungen
zu vermeiden, wird eine Begünstigung im Sinne
von Artikel 87 Abs. 1 EGV auch dann angenommen, wenn
die staatliche Leistung nicht mit einer angemessenen Gegenleistung
einhergeht (sog. teilweise Unentgeltlichkeit,
z. B. Verkauf eines Grundstücks unter Marktpreis). Inwiefern
eine Kapitalzuführung, ein Verlustausgleich oder ein
Gewinnverzicht eine Beihilfe darstellt oder aber als
marktgerechtes Verhalten anzusehen ist, wird von der
EU-Kommission im Einzelfall näher geprüft. Für die Abgrenzung
zwischen tatbestandlicher Begünstigung und
marktgerechtem staatlichem Verhalten ist nach ständiger
Rechtsprechung das Kriterium des marktwirtschaftlich
handelnden Privatinvestors heranzuziehen („private investor
test“). 68
968. Lediglich bei dieser Voraussetzung des Artikel 87
Abs. 1 EGV nimmt die ökonomische Analyse bereits seit
längerem breiten Raum ein. Die Erstellung und Verwendung
ökonomischer Gutachten ist zumindest in problematischen
Fällen bei der Prüfung, ob eine Begünstigung vorliegt
(insbesondere im Rahmen des „private investor
test“), – anders als bei den übrigen Tatbestandsmerkmalen
– in der Praxis üblich.
5.2.2 Begünstigung „bestimmter Unternehmen
oder Produktionszweige“
5.2.2.1 Mögliche Begünstigte
969. Das Vorliegen einer Beihilfe setzt ferner voraus,
dass der betreffende Vorteil einem Unternehmen oder
Produktionszweig zugute kommt. Der Begriff des Unternehmens
in Artikel 87 Abs. 1 EGV entspricht dem Unternehmensbegriff
in den anderen Bestimmungen des EU-
Wettbewerbsrechts. Ebenso wie etwa bei Artikel 81
Abs. 1 EGV erfasst der Begriff des Unternehmens „jede
eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig
von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung“
(sog. funktionaler Unternehmensbegriff). 69 Zuwen-
68 Der EuGH hat in diesem Zusammenhang präzisiert, dass die Mitgliedstaaten
weniger an einer kurzfristigen als an einer längerfristigen
Rentabilität ihrer Investitionen interessiert sind. Ihr Verhalten als
öffentliche Investoren müsse daher mit dem von Holdinggesellschaften
oder privaten Unternehmensgruppen verglichen werden, deren
Rentabilitätsdenken auf längere Sicht angelegt sei.
69 EuGH, Urteil vom 17. Februar 1993, Verb. Rs. 159/91 und 160/91,
Poucet/AGF und Camulrac und Pistre/Cancava, Slg. 1993, I-637, Rn 17.