Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 351 – Drucksache 16/10140
ererhöhungen oder sonstiger Regulierungen – nachteilig
verändere. 47 Eine Ansiedlungsbeihilfe könne ein Mittel
zur Absicherung spezifischer Investitionen gegen spätere
Verschlechterung und Ausbeutung durch den jeweiligen
Hoheitsträger sein (Hold-up-Problematik). Zudem sei die
Beihilfenvergabe im Standortwettbewerb der Hoheitsträger
ein möglicher Wettbewerbsparameter von vielen. Es
stelle sich daher die Frage, wieso gerade dieser Parameter
reguliert werden müsse. Der Standortwettbewerb werde
durch die Beihilfenaufsicht der EU nur auf andere Parameter
– wie den Ausbau von physischer Infrastruktur, die
kostenlose oder subventionierte Ausbildung von Arbeitskräften,
baurechtliche Vorschriften etc. – verlagert.
942. Nach Ansicht der Monopolkommission handelt es
sich bei dem Vorschlag, die Beihilfenaufsicht im Bereich
von Neuansiedlungen zugunsten eines Wettbewerbs der
Standorte abzuschaffen, um ein interessantes theoretisches
Konzept. Diese extreme Form des Systemwettbewerbs,
wonach (Ansiedlungs-)Beihilfen einen zulässigen
Wettbewerbsparameter der Standorte bilden und keiner
vorgelagerten Kontrolle unterliegen sollten, wäre in der
Praxis allerdings nur dann voll funktionsfähig, wenn das
Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verwirklicht wäre. 48
Fiskalische Äquivalenz bedeutet, dass Beihilfen vollständig
von der die Beihilfen gewährenden Region finanziert
werden und harte Budgetrestriktionen gelten, so dass eine
Region bei finanziellen Schwierigkeiten nicht mit einem
Ausgleich durch andere Hoheitsträger rechnen kann. Andernfalls
besteht die Gefahr, dass die Kosten, die mit der
Ansiedlung eines Unternehmens verbunden sind, auf andere
Hoheitsträger verlagert würden. Diese Externalisierung
von Kosten könnte dazu führen, dass eine Region zu
hohe Beihilfenangebote abgibt und infolgedessen ineffiziente
Standortentscheidungen getroffen werden. Das
Prinzip fiskalischer Äquivalenz ist allerdings kaum zu
realisieren. Unklar ist schon, auf welcher Ebene es verwirklicht
werden soll: in der einzelnen Gemeinde, in Teilen
eines Bundeslandes, in einem Bundesland insgesamt,
in mehreren Bundesländern (z. B. in Norddeutschland)
oder im gesamten Bundesgebiet. Angenommen, das einzelne
Bundesland wäre die maßgebliche Bezugsgröße, so
wäre das Problem damit nicht gelöst. Es hieße, dass
Quersubventionierungen innerhalb eines Bundeslandes
akzeptiert werden, grenzüberschreitende Quersubventionierungen
zwischen Bundesländern dagegen zu unterbinden
seien. Jedes Bundesland müsste dann selbst in dem
Standortwettbewerb die steuerliche Belastung festlegen
und über Zuwendungen an Investoren entscheiden. Diese
Prämisse eines freien Beihilfenwettbewerbs der Bundesländer
stünde in offenem Gegensatz zur Finanzverfassung
des Grundgesetzes. Soweit Steuern gemäß Artikel 106 GG
als gemeinsame Steuern auch den Ländern zustehen
– und dies gilt mit Einkommen-, Körperschaft- und Um-
47 Vgl. Haucap, J., Hartwich, T., Fördert oder behindert die Beihilfenkontrolle
der Europäischen Union den (System-)Wettbewerb, in:
Schäfer, W. (Hrsg.), Wirtschaftspolitik im Systemwettbewerb,
Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F. Bd. 309, Berlin 2006,
S. 93 ff.
48 Dies wird auch von Befürwortern dieses Ansatzes so gesehen. Vgl.
näher Gröteke, F., a. a. O., S. 206 ff.
satzsteuer für den größten Teil des Steueraufkommens –
hat der Bund gleichwohl die (konkurrierende) Gesetzgebungszuständigkeit
mit der Folge einer einheitlichen
Besteuerung, die gerade nicht nach dem Sitzland des
Steuerpflichtigen entscheidet. Auch der zwingend vorgeschriebene
Länderfinanzausgleich gemäß Artikel 107
Abs. 2 GG steht der Verwirklichung der fiskalischen
Äquivalenz entgegen. Auch in der EU ist die Politik zur
Redistribution zwischen den Regionen verpflichtet. Die
am stärksten benachteiligten Gebiete werden gemäß Artikel
158 ff. EGV im Interesse des wirtschaftlichen und sozialen
Zusammenhalts der Union gefördert. Hier finden
verteilungspolitisch motivierte Zahlungsströme in erheblicher
Größenordnung (häufig in Form von EU-Subventionen)
statt.
943. Darüber hinaus besteht bei der Vergabe von Beihilfen
die Gefahr staatlicher Fehleinschätzungen mit der
Folge, dass sich die erhofften positiven Auswirkungen für
die betreffende Region langfristig nicht einstellen. Dieses
Prognoserisiko ließe sich theoretisch dadurch verringern,
dass bei einem Ausbleiben der vermuteten positiven Auswirkungen
für die Region eine Rückzahlung der gewährten
Beihilfen erfolgt. Die Konkretisierung und Umsetzung
einer solchen Rückzahlungsverpflichtung ist jedoch
nur möglich, soweit sie Garantien zum Gegenstand hat,
die im eigenen Verantwortungsbereich des Beihilfenempfängers
liegen, wie etwa die Zusage, eine bestimmte Anzahl
von Arbeitsplätzen zu schaffen. Sie kann dagegen
nicht die externen tatsächlichen Auswirkungen einbeziehen,
welche die jeweilige Neuansiedlung in der Region
insgesamt hervorruft, da diese sich nur schwer messen
und nicht exakt vorhersagen lassen. Eine ineffiziente Gewährung
von Beihilfen kann zudem daraus resultieren,
dass die politischen Entscheidungsträger bei der Beihilfenvergabe
auch eigennützig (im Hinblick auf eine bevorstehende
Wahl) handeln und infolgedessen kurzfristig angelegte
populistische Maßnahmen ergreifen sowie
Partikularinteressen fördern. Darüber hinaus kann die in
Tz. 941 beschriebene Gefahr eines Hold-up auch mit umgekehrtem
Vorzeichen bestehen. So ist denkbar, dass das
begünstigte Unternehmen ein mit zunehmender Größe
wachsendes Drohpotenzial dahingehend aufbauen kann,
dass es mit seiner Abwanderung und dem hiermit für die
Region verbundenen Verlust an Arbeitsplätzen droht. Inwiefern
Unternehmen oder Hoheitsträger ein höheres
Drohpotenzial besitzen, hängt allerdings von der Spezifität/Irreversibilität
der getätigten Investitionen ab. Ein Unternehmen,
das erheblich in standortspezifische Einrichtungen
investiert hat (z. B. in Infrastrukturen), kann nur in
sehr begrenztem Umfang glaubwürdig mit Abwanderung
drohen.
944. Für eine supranationale Beihilfenkontrolle spricht
ferner, dass die Vergabe von Beihilfen durch einen Mitgliedstaat
in anderen Mitgliedstaaten negative Effekte in
Form von Wettbewerbsverzerrungen auf den Produktund
Dienstleistungsmärkten hervorrufen kann. Dies gilt
insbesondere in Fällen, in denen im Inland ansässige
Großunternehmen oder die Unternehmen einer bestimmten
Branche aufgebaut und gefördert werden, um ihre
Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Vergleich zu