Deutscher Bundestag Unterrichtung
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<strong>Deutscher</strong> <strong>Bundestag</strong> – 16. Wahlperiode – 351 – Drucksache 16/10140<br />
ererhöhungen oder sonstiger Regulierungen – nachteilig<br />
verändere. 47 Eine Ansiedlungsbeihilfe könne ein Mittel<br />
zur Absicherung spezifischer Investitionen gegen spätere<br />
Verschlechterung und Ausbeutung durch den jeweiligen<br />
Hoheitsträger sein (Hold-up-Problematik). Zudem sei die<br />
Beihilfenvergabe im Standortwettbewerb der Hoheitsträger<br />
ein möglicher Wettbewerbsparameter von vielen. Es<br />
stelle sich daher die Frage, wieso gerade dieser Parameter<br />
reguliert werden müsse. Der Standortwettbewerb werde<br />
durch die Beihilfenaufsicht der EU nur auf andere Parameter<br />
– wie den Ausbau von physischer Infrastruktur, die<br />
kostenlose oder subventionierte Ausbildung von Arbeitskräften,<br />
baurechtliche Vorschriften etc. – verlagert.<br />
942. Nach Ansicht der Monopolkommission handelt es<br />
sich bei dem Vorschlag, die Beihilfenaufsicht im Bereich<br />
von Neuansiedlungen zugunsten eines Wettbewerbs der<br />
Standorte abzuschaffen, um ein interessantes theoretisches<br />
Konzept. Diese extreme Form des Systemwettbewerbs,<br />
wonach (Ansiedlungs-)Beihilfen einen zulässigen<br />
Wettbewerbsparameter der Standorte bilden und keiner<br />
vorgelagerten Kontrolle unterliegen sollten, wäre in der<br />
Praxis allerdings nur dann voll funktionsfähig, wenn das<br />
Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verwirklicht wäre. 48<br />
Fiskalische Äquivalenz bedeutet, dass Beihilfen vollständig<br />
von der die Beihilfen gewährenden Region finanziert<br />
werden und harte Budgetrestriktionen gelten, so dass eine<br />
Region bei finanziellen Schwierigkeiten nicht mit einem<br />
Ausgleich durch andere Hoheitsträger rechnen kann. Andernfalls<br />
besteht die Gefahr, dass die Kosten, die mit der<br />
Ansiedlung eines Unternehmens verbunden sind, auf andere<br />
Hoheitsträger verlagert würden. Diese Externalisierung<br />
von Kosten könnte dazu führen, dass eine Region zu<br />
hohe Beihilfenangebote abgibt und infolgedessen ineffiziente<br />
Standortentscheidungen getroffen werden. Das<br />
Prinzip fiskalischer Äquivalenz ist allerdings kaum zu<br />
realisieren. Unklar ist schon, auf welcher Ebene es verwirklicht<br />
werden soll: in der einzelnen Gemeinde, in Teilen<br />
eines Bundeslandes, in einem Bundesland insgesamt,<br />
in mehreren Bundesländern (z. B. in Norddeutschland)<br />
oder im gesamten Bundesgebiet. Angenommen, das einzelne<br />
Bundesland wäre die maßgebliche Bezugsgröße, so<br />
wäre das Problem damit nicht gelöst. Es hieße, dass<br />
Quersubventionierungen innerhalb eines Bundeslandes<br />
akzeptiert werden, grenzüberschreitende Quersubventionierungen<br />
zwischen Bundesländern dagegen zu unterbinden<br />
seien. Jedes Bundesland müsste dann selbst in dem<br />
Standortwettbewerb die steuerliche Belastung festlegen<br />
und über Zuwendungen an Investoren entscheiden. Diese<br />
Prämisse eines freien Beihilfenwettbewerbs der Bundesländer<br />
stünde in offenem Gegensatz zur Finanzverfassung<br />
des Grundgesetzes. Soweit Steuern gemäß Artikel 106 GG<br />
als gemeinsame Steuern auch den Ländern zustehen<br />
– und dies gilt mit Einkommen-, Körperschaft- und Um-<br />
47 Vgl. Haucap, J., Hartwich, T., Fördert oder behindert die Beihilfenkontrolle<br />
der Europäischen Union den (System-)Wettbewerb, in:<br />
Schäfer, W. (Hrsg.), Wirtschaftspolitik im Systemwettbewerb,<br />
Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F. Bd. 309, Berlin 2006,<br />
S. 93 ff.<br />
48 Dies wird auch von Befürwortern dieses Ansatzes so gesehen. Vgl.<br />
näher Gröteke, F., a. a. O., S. 206 ff.<br />
satzsteuer für den größten Teil des Steueraufkommens –<br />
hat der Bund gleichwohl die (konkurrierende) Gesetzgebungszuständigkeit<br />
mit der Folge einer einheitlichen<br />
Besteuerung, die gerade nicht nach dem Sitzland des<br />
Steuerpflichtigen entscheidet. Auch der zwingend vorgeschriebene<br />
Länderfinanzausgleich gemäß Artikel 107<br />
Abs. 2 GG steht der Verwirklichung der fiskalischen<br />
Äquivalenz entgegen. Auch in der EU ist die Politik zur<br />
Redistribution zwischen den Regionen verpflichtet. Die<br />
am stärksten benachteiligten Gebiete werden gemäß Artikel<br />
158 ff. EGV im Interesse des wirtschaftlichen und sozialen<br />
Zusammenhalts der Union gefördert. Hier finden<br />
verteilungspolitisch motivierte Zahlungsströme in erheblicher<br />
Größenordnung (häufig in Form von EU-Subventionen)<br />
statt.<br />
943. Darüber hinaus besteht bei der Vergabe von Beihilfen<br />
die Gefahr staatlicher Fehleinschätzungen mit der<br />
Folge, dass sich die erhofften positiven Auswirkungen für<br />
die betreffende Region langfristig nicht einstellen. Dieses<br />
Prognoserisiko ließe sich theoretisch dadurch verringern,<br />
dass bei einem Ausbleiben der vermuteten positiven Auswirkungen<br />
für die Region eine Rückzahlung der gewährten<br />
Beihilfen erfolgt. Die Konkretisierung und Umsetzung<br />
einer solchen Rückzahlungsverpflichtung ist jedoch<br />
nur möglich, soweit sie Garantien zum Gegenstand hat,<br />
die im eigenen Verantwortungsbereich des Beihilfenempfängers<br />
liegen, wie etwa die Zusage, eine bestimmte Anzahl<br />
von Arbeitsplätzen zu schaffen. Sie kann dagegen<br />
nicht die externen tatsächlichen Auswirkungen einbeziehen,<br />
welche die jeweilige Neuansiedlung in der Region<br />
insgesamt hervorruft, da diese sich nur schwer messen<br />
und nicht exakt vorhersagen lassen. Eine ineffiziente Gewährung<br />
von Beihilfen kann zudem daraus resultieren,<br />
dass die politischen Entscheidungsträger bei der Beihilfenvergabe<br />
auch eigennützig (im Hinblick auf eine bevorstehende<br />
Wahl) handeln und infolgedessen kurzfristig angelegte<br />
populistische Maßnahmen ergreifen sowie<br />
Partikularinteressen fördern. Darüber hinaus kann die in<br />
Tz. 941 beschriebene Gefahr eines Hold-up auch mit umgekehrtem<br />
Vorzeichen bestehen. So ist denkbar, dass das<br />
begünstigte Unternehmen ein mit zunehmender Größe<br />
wachsendes Drohpotenzial dahingehend aufbauen kann,<br />
dass es mit seiner Abwanderung und dem hiermit für die<br />
Region verbundenen Verlust an Arbeitsplätzen droht. Inwiefern<br />
Unternehmen oder Hoheitsträger ein höheres<br />
Drohpotenzial besitzen, hängt allerdings von der Spezifität/Irreversibilität<br />
der getätigten Investitionen ab. Ein Unternehmen,<br />
das erheblich in standortspezifische Einrichtungen<br />
investiert hat (z. B. in Infrastrukturen), kann nur in<br />
sehr begrenztem Umfang glaubwürdig mit Abwanderung<br />
drohen.<br />
944. Für eine supranationale Beihilfenkontrolle spricht<br />
ferner, dass die Vergabe von Beihilfen durch einen Mitgliedstaat<br />
in anderen Mitgliedstaaten negative Effekte in<br />
Form von Wettbewerbsverzerrungen auf den Produktund<br />
Dienstleistungsmärkten hervorrufen kann. Dies gilt<br />
insbesondere in Fällen, in denen im Inland ansässige<br />
Großunternehmen oder die Unternehmen einer bestimmten<br />
Branche aufgebaut und gefördert werden, um ihre<br />
Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Vergleich zu