Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 349 – Drucksache 16/10140
wäre denkbar, dass Arbeitnehmer keine Rücklagen für
das Alter bilden, wenn sie davon ausgehen, dass sie nach
dem Ausscheiden aus dem Arbeitsleben staatliche Transferzahlungen
erhalten. Im skizzierten Fall wird ein mögliches
Trittbrettfahrerverhalten durch die obligatorische
Altersversicherung unterbunden. Für die Kranken- und
die Pflegeversicherung ließen sich vergleichbare Argumentationen
anführen. Auch eine gewisse Förderung von
Kultur und Bildung lässt sich durch das Vorliegen positiver
externer Effekte gegebenenfalls rechtfertigen.
933. Im Zusammenhang mit einigen staatlich bereitgestellten
oder subventionierten Gütern (z. B. Personennahverkehr,
Gesundheitsvorsorge oder Rundfunk) wird auch
der verwaltungsrechtliche Begriff der Daseinsvorsorge
zur Begründung einer Beihilfenvergabe verwendet. 42 Unter
Daseinsvorsorge werden alle staatlichen Maßnahmen
subsumiert, welche die „Grundversorgung“ der Bevölkerung
sicherstellen sollen. Im Gegensatz zu den Vertretern
der Meritorik wird diese Bereitstellung nicht damit begründet,
dass es aufgrund eines fehlerhaften Einschätzens
des individuellen Nutzens zu einer ineffizienten Versorgung
mit dem jeweiligen Gut kommt. Vielmehr geht es
darum, dass der Markt das jeweilige Gut der öffentlichen
Daseinsvorsorge nicht im politisch gewünschten Umfang
bereitstellt. Dabei muss der politisch gewünschte Umfang
nicht dem ökonomisch effizienten Umfang der Leistungserstellung
entsprechen. Hiermit einhergehende ökonomische
Effizienzverluste werden bewusst zugunsten anderer
politischer Ziele in Kauf genommen. Die Monopolkommission
sieht die Verfolgung dieser anderen Ziele als ein
durchaus legitimes Vorgehen in einer Demokratie an. Jedoch
sollte bei der Bereitstellung des politisch gewünschten
Umfangs von Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge
darauf geachtet werden, dass diese zu den
geringsten volkswirtschaftlichen Kosten erfolgt, um unnötige
Wettbewerbsverzerrungen und damit einhergehende
Ineffizienzen zu vermeiden.
934. Eine effiziente Bereitstellung von Gütern der öffentlichen
Daseinsvorsorge kann durch wettbewerbskonforme
Ausschreibungsverfahren erreicht werden. Diese
sind so zu gestalten, dass das Unternehmen, welches das
entsprechende Gut in gewünschter Qualität und Menge zu
den geringsten Kosten bereitstellt, den Zuschlag erhält.
Der Teil der Kosten, der nicht im marktlichen Prozess gedeckt
ist, kann durch staatliche Zuschüsse kompensiert
werden. Diese Zuschüsse werden – wie bereits bei der
privaten Bereitstellung öffentlicher Güter erörtert – im
EU-Recht nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 87
Abs. 1 EGV qualifiziert, sofern sie innerhalb eines ordnungsgemäß
durchgeführten temporären Ausschreibungsverfahrens
vergeben werden. Eine wettbewerbskonforme
Bereitstellung der politisch gewünschten Menge an
Daseinsvorsorge kann damit sogar zu einer Erhöhung der
öffentlichen und politischen Akzeptanz von ordnungspolitischen
Reformen beitragen.
42 Vgl. zur Daseinsvorsorge auch unten Abschnitt 5.3.4.
2.3.3 Politökonomische Gründe
935. Die obigen Ausführungen machen deutlich, dass
Beihilfen einen Eingriff in den Marktmechanismus darstellen
und so erhebliche Wettbewerbsverzerrungen zur
Folge haben können. In diesem Zusammenhang verursachen
Beihilfen nicht unerhebliche volkswirtschaftliche
Kosten. Da sie aus Steuermitteln gezahlt werden, stellen
sie zunächst einen Einkommensentzug dar, der in selektiver
Form an privilegierte Industriezweige bzw. Unternehmen
ausgeschüttet wird. Zusätzlich entstehen durch die
Vergabe von Beihilfen Bürokratiekosten sowie Transaktionskosten
aufseiten der Unternehmen (z. B. für Beihilfenberatung,
Antragstellung und Berichtspflichten).
Insbesondere der Schutz einer stagnierenden Branche
durch eine Erhaltungsbeihilfe entzieht einer Volkswirtschaft
weitere Mittel. Darüber hinaus rufen Beihilfen
unerwünschte Nebeneffekte, z. B. in Form von Preisverzerrungen,
hervor, die weitere staatliche Unterstützungszahlungen
zur Folge haben können.
936. Trotz dieser bekannten Nachteile von Beihilfen ist
in der politischen Realität zu beobachten, dass diese
selbst dann gewährt werden, wenn sich andere Instrumente
zur Erreichung bestimmter wettbewerblicher bzw.
nichtwettbewerblicher Zwecke besser eignen. So weisen
einmalige subjektbezogene direkte Transfers (z. B. Einmalzahlungen
an die Beschäftigten im Bergbau) ein günstigeres
volkswirtschaftliches Kosten-Nutzen-Verhältnis
auf. Die ineffiziente Vergabe von Beihilfen ist auch darauf
zurückzuführen, dass Beihilfen im politischen Prozess
vergeben werden. Dabei verfolgen die verantwortlichen
Akteure bei politischen Entscheidungen auch eigene
Interessen. Bei Beihilfen ist die Gefahr eines eigennützigen
Verhaltens der politischen Entscheidungsträger, das
auf die persönliche Wiederwahl bzw. den Wahlerfolg der
jeweiligen Partei gerichtet ist, besonders hoch. So kann
durch kurzfristig angelegte populistische Maßnahmen der
(falsche) Eindruck vermittelt werden, dass in einer Region
infolge der Beihilfe Arbeitsplätze dauerhaft erhalten
bzw. geschaffen werden. Eine Beihilfe, die als großer
fühlbarer Betrag einer kleinen Gruppe (z. B. einem Unternehmen)
gewährt wird, ist deutlich spürbar. Die große
Gruppe der Steuerzahler finanziert diese Beihilfe hingegen
durch vergleichsweise kleine, individuell kaum spürbare
Beträge. Während die geringe Spürbarkeit aufseiten
der Steuerzahler dazu führt, dass diese nicht aktiv werden,
handeln die betroffenen Unternehmer und Arbeitnehmer
zumeist öffentlichkeitswirksam und können damit
zum Wahlerfolg eines Politikers bzw. einer Partei
beitragen.
3. Mögliche alternative Konzepte zu einer
europäischen Beihilfenkontrolle
3.1 Vollständige Harmonisierung der wirtschaftspolitischenRahmenbedingungen?
937. Innergemeinschaftliche Wettbewerbsverzerrungen
können nicht nur durch selektiv wirkende Beihilfen, sondern
auch durch allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahmen
der Mitgliedstaaten hervorgerufen werden.