Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 347 – Drucksache 16/10140
922. In der EU und den Mitgliedstaaten werden Beihilfen
häufig als Instrument der sektoralen Strukturpolitik
eingesetzt. Diese hat zum Ziel, die sich aus dem Strukturwandel
vom landwirtschaftlichen (primären) und warenproduzierenden
(sekundären) Sektor hin zum Dienstleistungssektor
(tertiären Sektor) ergebenden Probleme
sozialverträglich abzumildern. Die Notwendigkeit einer
sektoralen Strukturpolitik wird in den zuvor skizzierten
Flexibilitätsmängeln gesehen.
923. Ökonomisch lassen sich als wirtschaftspolitisches
Instrument der sektoralen Strukturpolitik unter bestimmten
Voraussetzungen allenfalls Anpassungsbeihilfen
(bzw. Umstrukturierungsbeihilfen im europäischen
Recht) rechtfertigen. Anpassungsbeihilfen werden Unternehmen
mit dem Ziel gewährt, den Anpassungsprozess
an die gegebenen wirtschaftlichen Verhältnisse zu vereinfachen.
So wurden nach der Wiedervereinigung insbesondere
landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften in
den neuen Bundesländern mit Anpassungsbeihilfen gefördert.
Durch die Beihilfen, die z. B. für die Anschaffung
von modernen landwirtschaftlichen Geräten gezahlt
wurden, sollte eine schnellere Annäherung an die marktwirtschaftlichen
Bedingungen ermöglicht werden.
924. Prinzipiell ist eine Anpassungsbeihilfe als Hilfe
zur Selbsthilfe gedacht. Sie sollte nur so lange ausgezahlt
werden, bis eine notwendige Anpassung an geänderte
strukturelle Rahmenbedingungen vollzogen ist. Jedoch
war in der Vergangenheit häufig zu beobachten, dass eine
ursprünglich als kurzfristige Maßnahme gedachte Beihilfe
aufgrund des politischen Drucks zu einer dauerhaften
Begünstigung eines bestimmten Wirtschaftszweiges
bzw. bestimmter Unternehmen wurde. Hierdurch blieben
alte Strukturen erhalten und die ursprüngliche Intention,
eine Beschleunigung der Anpassungsprozesse, wurde
konterkariert. Eine dauerhafte Begünstigung stellt jedoch
kein ursachenadäquates Instrument zur Beseitigung des
fraglichen – durch Anpassungsmängel hervorgerufenen –
Marktversagens dar. Vielmehr werden durch dauerhafte
Begünstigungen, die den Charakter von Erhaltungssubventionen
annehmen, andere wirtschaftspolitische Zwecke
verfolgt.
2.3 Außerökonomische Zwecke von
Beihilfen
2.3.1 Regional-, verteilungs-, beschäftigungs-
und industriepolitische Zwecke
925. Erhaltungssubventionen, im europäischen Recht
auch Rettungsbeihilfen genannt, werden als strukturpolitisches
Instrument eingesetzt, um wirtschaftliche, kulturelle
und landeskulturelle Strukturen zu bewahren. Sie
werden dabei z. B. in Form einer Ausgleichszulage in den
Bereichen Landwirtschaft und Bergbau gewährt. Durch
den Einsatz von Erhaltungsbeihilfen soll das Einkommen
der Beschäftigten in dem vom Strukturwandel betroffenen
Sektor (z. B. Steinkohlenbergbau) auf einem bestimmten,
sozial gewünschten Niveau (verteilungspolitische
Zielsetzung) gehalten und eine übermäßige
Arbeitslosigkeit in den betroffenen Regionen vermieden
werden (beschäftigungspolitische Zielsetzung). 31 Eine bekannte
Form der Erhaltungssubventionen stellten auch
die Preisstützungskäufe in der EU dar. 32
926. Generell sind Beihilfen als strukturpolitisches Instrument,
sowohl in Form einer Anpassungs- als auch in
Form einer Erhaltungsbeihilfe, aufgrund ihrer fehlenden
Zielgenauigkeit und der durch sie hervorgerufenen negativen
Nebeneffekte kritisch zu sehen. Insbesondere Erhaltungsbeihilfen
setzen falsche Preissignale auf den
Produktmärkten und führen so zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen
zugunsten der subventionierten Industrie.
Ferner haben die hieraus resultierenden falschen
Einkommenssignale zur Folge, dass Arbeitnehmer in
nicht mehr zukunftsträchtigen Arbeitsverhältnissen verbleiben.
Hierdurch wird der notwendige strukturelle Anpassungsprozess
behindert, was weitere volkswirtschaftliche
Effizienzverluste nach sich zieht. Andere
Instrumente wie die Subjektförderung der Arbeitnehmer
sind zur Erreichung beschäftigungs- und verteilungspolitischer
Ziele besser geeignet. Durch eine gezielte Förderung
der Arbeitnehmer in Altindustrien, z. B. in Form von
Weiterbildungs- und Umschulungsmaßnahmen, ließen
sich die Ziele ohne die negativen Nebenwirkungen effizienter
und nachhaltiger erreichen.
927. Der Fokus der Regionalpolitik liegt auf der Verteilung
des Produktionspotenzials und auf der infrastrukturellen
Entwicklung der Räume innerhalb einer Volkswirtschaft.
Das Ziel regionalpolitischer Maßnahmen ist die
Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse in einer Region.
Vor diesem Hintergrund werden in strukturschwachen
Gebieten, die durch eine hohe Arbeitslosigkeit gekennzeichnet
sind, unter anderem Ansiedlungsbeihilfen
gewährt, um Unternehmen aus zukunftsträchtigen Branchen
anzulocken und so die Arbeitsnachfrage zu erhöhen.
Zusätzlich erhoffen sich die politischen Entscheidungsträger
mit der Ansiedlung von Unternehmen auch weitere
positive Auswirkungen wie Agglomerationsvorteile. 33
Regionalpolitisch motivierte Beihilfen sind jedoch mit ei-
31 Neben beschäftigungspolitischen und verteilungspolitischen Zielen
wird für Subventionen in den Bereichen Kohlenbergbau und Landwirtschaft,
die in der Vergangenheit in Deutschland eine herausragende
Bedeutung einnahmen, insbesondere die Versorgungssicherheit
eines Landes als Argument angeführt. Diese nationalstaatliche
Betrachtungsweise verliert im europäischen Kontext an Bedeutung.
32 Diese fanden insbesondere auf dem Agrarmarkt Anwendung, um bei
gleichzeitiger Festlegung eines Mindestpreises ein bestimmtes Einkommen
der Branche zu garantieren. Der Mindestpreis wurde dabei
über dem markträumenden Gleichgewichtspreis angesetzt. Das hierdurch
hervorgerufene überschüssige Angebot, das die Anbieter zu
dem gegebenen Mindestpreis nicht am Markt absetzen konnten, wurde
von den staatlichen Entscheidungsträgern zu dem zuvor festgelegten
Interventionspreis aufgekauft und – sofern möglich – als Vorrat
gelagert. Diese Lagerung führte zu den bekannten „Butter- und
Schweinebergen“. Alternativ lässt sich die Preisstützung auch durch
eine Beihilfenzahlung erreichen, die an eine Kapazitätsbeschränkung
gekoppelt ist (z. B. Stilllegungsprämien).
33 Beihilfen im Rahmen der Regionalpolitik können einen Wettbewerb
unterschiedlicher Jurisdiktionen „um die Ansiedlung privater Unternehmen“
hervorrufen, der in dynamischer Hinsicht zu Effizienzgewinnen
führen kann. So ist es denkbar, dass sich von mehreren Leistungspaketen
das effizienteste Leistungspaket durchsetzt – somit die
Region, die der Unternehmensansiedlung den höchsten Wert beimisst.
Auf diesen Punkt wird in Abschnitt 3 gesondert eingegangen.