Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 344 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
von Marktversagen ist der klassische ökonomische
Rechtfertigungsgrund für die Vergabe von Beihilfen und
anderen Subventionen. Diese klassischen Marktversagenstatbestände
werden in Abschnitt 2.2 erörtert. Darüber hinaus
gibt es aber auch außerökonomische Ziele, welche
durch die Vergabe von Beihilfen erreicht werden sollen.
Diese außerökonomischen Ziele sind Gegenstand von
Abschnitt 2.3.
2.2 Kompensation von Marktversagen als
Zweck für die Gewährung von Beihilfen
902. Beihilfen können prinzipiell dazu beitragen, ein
Markt- bzw. Wettbewerbsversagen einzudämmen. In der
ökonomischen Literatur werden als Ursachen für ein
Markt- bzw. Wettbewerbsversagen gravierende externe
Effekte, öffentliche Güter, natürliche Monopole, asymmetrische
Informationen und Anpassungsmängel genannt.
Dabei bleibt stets zu beachten, dass durch den
staatlichen Eingriff oftmals selbst Ineffizienzen entstehen,
die zu Staats- oder Politikversagen führen können.
Ursachen eines Staats- oder Politikversagens bei der Vergabe
von Beihilfen können insbesondere Informationsdefizite,
fehlerhafte Analysen und Prognosen, Entscheidungs-
und Wirkungsverzögerungen beim Mitteleinsatz
sowie Fehlanreize innerhalb der Politik und der öffentlichen
Bürokratie darstellen. Vor diesem Hintergrund sollte
im Vorfeld einer Beihilfenvergabe eine Prüfung im Sinne
eines komparativ-institutionenökonomischen Ansatzes
durchgeführt werden, in der das etwaige Marktversagen
mit dem drohenden Staatsversagen abgewogen wird.
Schließlich ist eine Beihilfenvergabe nicht bereits dann
gerechtfertigt, wenn ein Marktversagen vorliegt, sondern
nur wenn sich die Beihilfe zur Korrektur dieses Marktversagens
in besonderem Maße eignet. 19
2.2.1 Externe Effekte
903. Positive und negative externe Effekte entstehen,
wenn von der Aktivität (z. B. Produktion oder Konsum)
eines Wirtschaftssubjekts Wirkungen auf den Nutzen (Erhöhung
bzw. Beeinträchtigung) anderer Wirtschaftssubjekte
ausgehen, ohne dass diese Wirkungen im marktlichen
Preissystem berücksichtigt werden oder eine
anderweitige Kompensation erfolgt. 20 Externe Effekte
sind die unmittelbare Folge unzureichend definierter bzw.
definierbarer oder nicht hinreichend durchsetzbarer Verfügungsrechte.
904. Negative externe Effekte sind aus der Umweltpolitik
bekannt. Haben von einer Umweltverschmutzung Betroffene
keine durchsetzungsfähigen Eigentumsrechte an
dem Gut Umwelt, so wird es ihnen typischerweise nicht
gelingen, den Verursacher an der Umweltverschmutzung
zu hindern bzw. ihm die Kosten für die Umweltver-
19 Vgl. dazu schon Coase, R. H., The Problem of Social Cost, Journal of
Law and Economics 3, 1960, S. 1-44 sowie Demsetz, H., Information
and Efficiency: Another Viewpoint, Journal of Law and Economics
12, 1969, S. 1-22.
20 Da diese Effekte außerhalb der freiwilligen Marktbeziehungen auftreten,
werden sie als externe Effekte bezeichnet.
schmutzung (externe Kosten) anzulasten. Diese fehlende
Einbeziehung der externen Kosten in den marktlichen
Preismechanismus (fehlende Internalisierung) hat eine
übermäßige Umweltverschmutzung zur Folge. Zum Beispiel
sind CO 2-Emissionen, die etwa im Rahmen der
Stromproduktion (insbesondere bei Kohlekraftwerken)
anfallen, mit negativen externen Effekten verbunden, sofern
diese Kosten nicht durch geeignete politische Maßnahmen
(z. B. Steuern oder Emissionszertifikate) internalisiert
werden.
905. Das Auftreten positiver externer Effekte wird z. B.
im Bereich der Grundlagenforschung vermutet. Die
Grundlagenforschung ist dadurch gekennzeichnet, dass
Dritte kaum von der Nutzung der gewonnenen Erkenntnisse
ausgeschlossen werden können, da aufgrund der
mangelnden Möglichkeit der Patentierung keine durchsetzungsfähigen
Eigentumsrechte existieren. Aufgrund
der fehlenden Ausschlussmöglichkeit profitieren auch
Dritte von der Grundlagenforschung, ohne dass sie dafür
eine Kompensation leisten müssten.
906. Die fehlende Zuordnung der Eigentumsrechte führt
sowohl im Falle negativer als auch im Falle positiver externer
Effekte dazu, dass der Preismechanismus allein
nicht für effiziente Marktergebnisse sorgen kann. So
würde bei einer reinen Marktlösung mehr als die volkswirtschaftlich
effiziente Menge an CO 2 ausgestoßen und
weniger als volkswirtschaftlich effizient für Grundlagenforschung
ausgegeben. Ein staatlicher Eingriff muss im
Fall gravierender externer Effekte darauf abzielen, dass
die Divergenz zwischen einzelwirtschaftlich berücksichtigten
und tatsächlich für die Gesamtgesellschaft anfallenden
Kosten und Erträgen durch Maßnahmen zur Internalisierung
der externen Effekte beseitigt wird.
907. Prinzipiell kann eine Beihilfe, die z. B. in Form
einer Investitionsprämie für die Reduktion von Umweltbelastungen
gewährt wird, zur Internalisierung negativer
externer Effekte beitragen. Eine ähnliche Wirkung können
Beihilfen im Bereich der Grundlagenforschung haben.
Jedoch bleibt zu beachten, dass der externe Effekt
zunächst als gravierend identifiziert und in Form von externen
Kosten quantifiziert werden muss. 21 Dabei ist die
Bewertung des externen Effektes durch das subjektive
Empfinden und den Informationsstand des Entscheidungsträgers
beeinflusst. Zusätzlich ist der Betrachtungszeitraum
für das Ausmaß des externen Effektes bzw. die
Höhe der externen Kosten relevant. Schließlich ist das
wirtschaftspolitische Instrument der Beihilfe auf seine
besondere Eignung zur Internalisierung der externen Effekte
zu untersuchen. Ähnlich wie bei Steuern lässt sich
die Gütermenge im sozialen Optimum nur näherungsweise
bzw. in einem langwierigen Trial-and-Error-Verfahren
erreichen. Darüber hinaus erscheint die Gewäh-
21 Streng genommen, lässt sich kaum eine ökonomische Aktivität vorstellen,
bei der keinerlei positive oder negative Externalitäten auftreten
(Ubiquität externer Effekte). Würde der Staat versuchen, sämtliche
Externalitäten zu internalisieren, käme dies einem umfassenden
Interventionismus gleich, der die private Wirtschaftsaktivität vielfach
lähmen würde.