Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 343 – Drucksache 16/10140
Stelle. 12 Die überdurchschnittlich hohen Beihilfen für den
Umweltschutz und den Kohlenbergbau sind ein wesentlicher
Grund für das hohe Beihilfenniveau in Deutschland
im Vergleich zu den übrigen EU-Mitgliedstaaten. 13
1.3 Auswirkungen auf den Wettbewerb
894. Die Vergabe von Beihilfen ist mit unterschiedlichen
Kosten und Auswirkungen verbunden. Auf der Kostenseite
sind zunächst die entstehenden Finanzierungsoder
Opportunitätskosten sowie die Wohlfahrtsverluste,
die infolge der notwendigen Steuererhebung in anderen
Bereichen auftreten (Schattenpreis der Besteuerung), in
Rechnung zu stellen. Zudem können Beihilfen, bedingt
durch Mitnahmeeffekte und Fehlprognosen, zu einer ineffizienten
Verwendung öffentlicher Mittel führen.
895. Neben diesen volkswirtschaftlichen Kosten besteht
auch die Gefahr nachteiliger Auswirkungen auf den Wettbewerb.
Aus wettbewerbspolitischer Sicht sind die erheblichen
Wettbewerbsverzerrungen, die durch Beihilfen auf
den betroffenen Produkt- und Dienstleistungsmärkten
hervorgerufen werden können, von herausragender Bedeutung.
Eine so induzierte Wettbewerbsbeschränkung
setzt Fehlanreize in allokativer, produktiver und dynamischer
Hinsicht.
896. In allokativer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass
vorhandene Ressourcen durch Beihilfen in weniger nutzenstiftende
Verwendungen gezogen werden können. Ist
der Wettbewerb funktionsfähig, sendet der Markt klare
Signale an die Anbieter darüber, welche Produkte und
Dienstleistungen von den Konsumenten erwünscht sind.
Sollte die Beihilfe das begünstigte Unternehmen dazu
veranlassen, den Preis zu senken, können diese Signale
verzerrt und deshalb mehr Ressourcen für die subventionierte
Tätigkeit verwendet werden. Wird ein ganzer Sektor
begünstigt, kann dies nachteilige Wirkungen auf andere
Sektoren zur Folge haben. Hinzu kommt, dass
Marktteilnehmern anderer Branchen in ihrer Funktion als
Steuerzahler finanzielle Mittel entzogen werden. Diese
allokative Fehlsteuerung ist z. B. im Kohlenbergbau evident.
897. Beihilfen können ferner dazu führen, dass weniger
leistungsfähige Unternehmen künstlich am Leben gehalten
werden und dadurch neuen, effizienten Unternehmen
der Markteintritt erschwert wird. Die produktive Effizienz
von Unternehmen kann auch dadurch beeinträchtigt
werden, dass diese ihre Ressourcen für Rent-seeking-Aktivitäten
verwenden, die sie bei einem Wirken freier
Marktkräfte produktiv einsetzen könnten. Zudem beste-
12 Dies dürfte insbesondere auf die Ausnahmeregelungen zurückzuführen
sein, die selektiv für deutsche energieintensive Unternehmen geschaffen
wurden. Denn Maßnahmen, die sämtliche Unternehmen
gleichermaßen betreffen, stellen keine Beihilfen dar; es fehlt insoweit
an dem von Artikel 87 Abs. 1 EGV geforderten Merkmal der Selektivität.
Wenn alle in Deutschland produzierenden Unternehmen gleichermaßen
belastet würden, handelte es sich dementsprechend um
eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme, die nicht in der
Beihilfenstatistik ihren Niederschlag fände.
13 Vgl. 21. Subventionsbericht der Bundesregierung, a. a. O., S. 43.
hen für Unternehmen geringere Anreize, effizient zu produzieren
und zu investieren, wenn sie davon ausgehen
können, dass der Staat ihnen bei finanziellen Engpässen
(zum Erhalt von Arbeitsplätzen) zu Hilfe kommt (Verringerung
des Kostendrucks).
898. Sofern eine Beihilfe die Profitabilität einer Investition
ändert, kann dies Unternehmen dazu veranlassen,
Höhe, Art und Zeitpunkt der Investition zu verändern.
Auf diese Weise können verzerrende Investitionsentscheidungen
getroffen und die dynamische Effizienz beeinträchtigt
werden.
899. Besonders problematisch sind Beihilfen, die zur
Förderung der Marktmacht eines einzelnen Unternehmens
beitragen. Die Vergabe von Beihilfen an etablierte
Unternehmen kann eine Markteintrittsbarriere für Newcomer
bewirken, zu einer Abschottung des Heimatmarktes
beitragen und Verdrängungspraktiken erleichtern. Ist
es dem Unternehmen zudem möglich, eine so erlangte
Marktmacht durch eine Quersubventionierung auf angrenzende
Märkte zu übertragen, wird das wettbewerbliche
Problem weiter verschärft.
2. Mögliche Zwecke einer Beihilfenvergabe
2.1 Arten von Beihilfen
900. Beihilfen sind in vielerlei Formen anzutreffen; die
Unterschiede betreffen
– die Form der Begünstigung 14 ,
– die Bindung an bestimmte Projekte 15 ,
– die absolute Höhe und relative Größe im Verhältnis zu
den Kosten der geförderten Tätigkeit,
– die Art und Weise der Vergabe 16 ,
– die Dauer 17 ,
– die Breitenwirkung 18 sowie
– die mit der Beihilfenvergabe verfolgten Zwecke.
901. Nachfolgend werden die Zwecke für die Vergabe
von Beihilfen näher erläutert, anhand derer sich die Eignung
dieses wirtschaftspolitischen Instruments untersuchen
lässt. Diese Zwecke spielen für die Rechtmäßigkeit
einer Beihilfe eine große Rolle. Beihilfen können dazu
dienen, sog. Marktversagen zu kurieren. Die Beseitigung
14 So können Beihilfen beispielsweise in Form eines Darlehens oder einer
Steuervergünstigung gewährt werden.
15 Beihilfen können an eine bestimmte Tätigkeit gebunden sein oder
aber als Betriebsbeihilfen, über die das begünstigte Unternehmen frei
verfügen kann, gewährt werden.
16 Beihilfen können beispielsweise in einem transparenten Ausschreibungsverfahren
vergeben werden.
17 Beihilfen können als Einmalzahlung oder aber wiederholt gewährt
werden.
18 Eine Beihilfenmaßnahme kann individuellen Charakter aufweisen
und lediglich ein bestimmtes Unternehmen begünstigen. Daneben
gibt es Beihilfenmaßnahmen, die alle Unternehmen eines bestimmten
Sektors begünstigen. Schließlich gibt es Beihilfen mit horizontaler
Zielsetzung, die nicht von vornherein auf einen bestimmten Wirtschaftszweig
beschränkt sind.