Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 341 – Drucksache 16/10140
Kapitel VI
Der more economic approach in der europäischen Beihilfenkontrolle
1. Einleitung
1.1 Untersuchungsgegenstand
886. Der Begriff des more economic approach – also eines
stärker ökonomisch fundierten Ansatzes – ist in der
öffentlichen Diskussion und wissenschaftlichen Auseinandersetzung
zur europäischen Wettbewerbspolitik allgegenwärtig.
Die Generaldirektion Wettbewerb der EU-
Kommission verfolgt seit einigen Jahren das Ziel, das
Wettbewerbsrecht unter Berufung auf einen more economic
approach Schritt für Schritt neu auszurichten. In der
ökonomischen und juristischen Fachwelt wird über diesen
Ansatz, seine Ziele und Inhalte sehr kontrovers diskutiert.
Im Zentrum des allgemeinen Interesses stehen bislang
das europäische Kartellrecht1 (Artikel 81, 82 EGV
sowie die europäische Fusionskontrollverordnung) und
die Reformvorhaben der EU-Kommission in diesem Bereich.
2 Die EU-Kartellrechtsbestimmungen, deren Adressat
die im europäischen Binnenmarkt agierenden Unternehmen
sind, bilden jedoch nicht den Gegenstand dieses
Sonderkapitels. Vielmehr geht es um die mögliche Anwendung
eines more economic approach auf dem Gebiet
der EU-Beihilfenkontrolle (Artikel 87 ff. EGV). Diese
bildet den zweiten Teil der europäischen Wettbewerbsregeln
und richtet sich gegen Wettbewerbsbeschränkungen,
die durch staatliche Hoheitsträger in Form einer Beihilfenvergabe
verursacht werden. Die EU-Kommission
möchte auch diesen Bereich durch eine stärkere ökonomische
Ausrichtung grundlegend reformieren. 3 Die derzeitige
Wettbewerbskommissarin Kroes misst der Reform
des Beihilfenrechts erhebliche Bedeutung bei und bezeichnet
diese sogar als „flagship project“ ihrer Amtszeit.
4
887. Der neue Ansatz im Beihilfenrecht ist nicht identisch
mit den Methoden und Konzepten, welche die EU-
Kommission im Zusammenhang mit dem more economic
approach im EU-Kartellrecht anwendet. Das Beihilfenrecht
ist zwar ebenso wie das EU-Kartellrecht auf
den Schutz des Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt
1 Der Begriff „Kartellrecht“ wird in diesem Sonderkapitel weit ausgelegt
und erfasst sämtliche unternehmensbezogenen Wettbewerbsbestimmungen
unter Einschluss der Fusionskontrolle.
2 Zurzeit insbesondere Aspekte der Missbrauchskontrolle, Artikel 82
EGV.
3 Die EU-Kommission verwendet im Zusammenhang mit der angestrebten
Reform der Beihilfenkontrolle neben dem Begriff des more
economic approach auch den Ausdruck „refined“ economic approach.
4 Neelie Kroes, „European Competition Policy in a changing world
and globalised economy: fundamentals, new objectives and challenges
ahead“, SPEECH/07/364, GCLC/College of Europe Conference
on „50 years of EC Competition Law“, Brussels, 5th June 2007.
ausgerichtet. 5 Gleichwohl bestehen entscheidende Unterschiede.
Die Verursacher möglicher Wettbewerbsbeschränkungen
sind im Beihilfenrecht nicht Unternehmen
und Marktteilnehmer, sondern staatliche
Hoheitsträger. Ferner sind im Beihilfenrecht nicht nur
ökonomische Ziele, sondern auch andere Zielsetzungen
sozialer, verteilungspolitischer und kultureller Art von
Bedeutung. Zudem ist die europäische Beihilfenkontrolle
durch ein Transferschema gekennzeichnet. Die Zuwendungen
stammen aus Steuern, die ihrerseits Wohlfahrtsverluste
nach sich ziehen oder anders eingesetzt
werden könnten (Opportunitätskosten).
1.2 Beihilfen als besondere Form der
Subvention
1.2.1 Beihilfenbegriff
888. Der Begriff „Beihilfen“ (engl.: state aid) wird im
europäischen Recht für Subventionen verwendet, die unter
den Anwendungsbereich des europäischen Beihilfenverbots
in Artikel 87 Abs. 1 EGV fallen. 6 Hierin wird der
Beihilfenbegriff wie folgt konkretisiert: „Soweit in diesem
Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche
oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen
gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter
Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb
verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem
Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel
zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
Es müssen also fünf Voraussetzungen vorliegen, damit
eine Maßnahme als Beihilfe zu qualifizieren ist und der
europäischen Beihilfenkontrolle unterliegt:
– Es handelt sich um eine „Begünstigung“, also einen
wirtschaftlichen Vorteil für den Empfänger.
5 Dies kommt bereits in der gesetzlichen Systematik zum Ausdruck.
So gliedert sich das Kapitel „Wettbewerbsregeln“ des Titels VI des
EG-Vertrages in „Abschnitt 1 – Vorschriften für Unternehmen“ und
„Abschnitt 2 – Staatliche Beihilfen“. Während Abschnitt 1 die Artikel
81 bis 86 EGV umfasst und die kartellrechtlichen Bestimmungen
enthält, beinhaltet Abschnitt 2 die europäischen Beihilfenbestimmungen
(Artikel 87 bis 89 EGV).
6 Der Begriff der Beihilfe wird im Detail sehr unterschiedlich verwendet.
So wird etwa in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung des
Statistischen Bundesamtes und daran anlehnend in der fiskalpolitischen
Ökonomie ein enger Beihilfenbegriff zugrunde gelegt, der ausschließlich
positive finanzielle Zuwendungen (Geldtransfers) an Unternehmen
erfasst; vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches
Jahrbuch 2007, S. 439; Brümmerhoff, D., Finanzwissenschaft, München
2007, S. 17 ff. Demgegenüber ist beispielsweise das Kieler
Institut für Weltwirtschaft der Auffassung, dass sämtliche Vorteile,
welche die Allokation der gesamtwirtschaftlichen Ressourcen verzerren,
als Beihilfen zu qualifizieren sind; vgl. Boss, A., Rosenschon, A.,
Beihilfen in Deutschland: Eine Bestandsaufnahme, Kieler Arbeitspapiere
Nr. 1267, Kiel 2006, S. 4 ff.