Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 301 – Drucksache 16/10140
henen Zusagen ihre Bedenken gegen den Zusammenschluss
zerstreuen konnten. Das EuG bestätigt daneben
die bisherige Rechtsprechung zur Zulässigkeit und Prüfung
von Verhaltenszusagen. Hiernach sind verhaltensbezogene
Verpflichtungszusagen nicht schon ihrem Wesen
nach unzulänglich, um die Begründung oder Verstärkung
einer beherrschenden Stellung zu verhindern. Vielmehr
seien sie ebenso wie strukturelle Verpflichtungszusagen
von Fall zu Fall zu prüfen. Veräußerungsverpflichtungen
seien zwar entsprechend der Mitteilung über die Abhilfemaßnahmen
vorzugswürdig, sie stellten jedoch nicht die
einzige mögliche Maßnahme dar. Insbesondere wenn sich
eine Veräußerung als unmöglich erweise, müsse die Europäische
Kommission entscheiden, ob auch andere Arten
von Abhilfemaßnahmen ausreichten, um wirksamen
Wettbewerb wiederherzustellen. Im vorliegenden Fall
habe die Kommission hinreichend dargelegt, dass weder
ein lebensfähiger Geschäftsteil zur Veräußerung zur Verfügung
stand noch dass die Veräußerung von Flugzeugen
die aufgeworfenen Wettbewerbsprobleme wirksam beheben
konnte. Die Wettbewerbsbehörde habe in nachvollziehbarer
Weise begründet, dass die Hauptschranke für
den Marktzutritt die begrenzte Anzahl von Slots auf den
großen Flughäfen darstelle. Die Europäische Kommission
habe daher keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler
begangen, als sie Zusagen entgegennahm, die sich auf
die Begrenzung von Marktzutrittsschranken und nicht auf
die Veräußerung von Vermögensgegenständen bezogen.
Insgesamt stuft das Gericht die dauerhafte Abgabe von
Slots unter den Bedingungen des vorliegenden Falles als
strukturelle Abhilfemaßnahme ein.
Zuletzt führt das Gericht erster Instanz aus, dass die Europäische
Kommission nicht verpflichtet war, einen neuen
Marktteilnehmer konkret zu benennen, da sich im Verwaltungsverfahren
verschiedene Wettbewerber interessiert
gezeigt hatten, die angebotenen Slots zu übernehmen.
Das Gericht hält es außerdem für unerheblich, dass
bislang kein neuer Teilnehmer in die betroffenen Märkte
eingetreten ist. Die angefochtene Entscheidung sei nämlich
anhand der tatsächlichen Umstände zu prüfen, die
zum Zeitpunkt ihres Erlasses vorlagen und nicht unter
Berücksichtigung späterer Umstände. Das EuG geht weiter
davon aus, dass die Durchdringung eines neuen Marktes
gewisse Zeit in Anspruch nehmen könne. Neue
Marktteilnehmer müssten in der Lage sein zu prüfen, ob
der Eintritt in diesen Markt für sie rentabel sei. Nach der
Mitteilung über Abhilfemaßnahmen dürften zwar nur solche
Zusagen in der ersten Verfahrensphase entgegengenommen
werden, die innerhalb kurzer Zeit durchführbar
sind. Diese Vorgabe hält das Gericht aber für erfüllt, da
die Slots einen Monat nach Durchführung des Zusammenschlusses
angeboten werden mussten.
755. Bemerkenswert ist vor allem, dass das Gericht die
im vorliegenden Fall getroffene Abhilfemaßnahme
durchaus für wirksam hält. Seiner Auffassung nach resultiert
aus der Verpflichtung zur Slot-Abgabe ein gewisser
Wettbewerbsdruck für die Zusammenschlussparteien,
selbst wenn kein neuer Teilnehmer in die betroffenen
Märkte eintreten sollte. Jedenfalls bei einer von den Parteien
durchgeführten Preissteigerung würde sich laut EuG
die Attraktivität eines Markteintritts für Dritte erhöhen.
Maßgeblich für die Wirksamkeit der Abhilfemaßnahme
ist nach Ansicht des Gerichts somit schon die Bereitstellung
der Slots zur Abgabe, nicht erst die Übertragung auf
einen Wettbewerber. Nach Auffassung der Monopolkommission
kann dem Gericht zwar insoweit gefolgt werden,
als mit der Verpflichtung zur Slot-Abgabe eine Senkung
der Marktzutrittsbarrieren und somit – jedenfalls prinzipiell
– eine Stärkung des Wettbewerbsdrucks einhergeht.
Denn ohne verfügbare Zeitnischen ist ein Markteintritt
von vornherein ausgeschlossen. Ferner trifft es zu, dass
potenziellen Wettbewerbern ein gewisser Zeitraum für
eine Rentabilitätsprüfung zugebilligt werden muss.
Nichtsdestoweniger verbleibt es bei dem Umstand, dass
zwischen der Kommissionsentscheidung und dem Erlass
des vorliegenden Urteils über zwei Jahre vergangen sind,
ohne dass tatsächlich ein Wettbewerber die angebotenen
Slots oder einen Teil derselben übernommen hätte. Das
Gericht hat sich nicht mit der Frage auseinandergesetzt,
ob dies auch als Indiz dafür gewertet werden könnte, dass
die auferlegten Abhilfemaßnahmen unzureichend waren
und z. B. eine zu geringe Anzahl von Slots umfassten, unattraktive
Strecken einbezogen oder in sonstiger Weise
ungeeignet waren, potenzielle Wettbewerber anzulocken.
Nach Ansicht der Monopolkommission bedeutet die Abgabe
von Slots zunächst nur eine rechtliche Chance von
Konkurrenten, einen Flughafen zu bedienen. Es ist jedoch
nicht gesagt, dass die geringe Verfügbarkeit von Slots die
einzige Marktzutrittsschranke bildet und keine weiteren
Hindernisse bestehen. Problematisch erscheint des Weiteren
die Dauer der Abhilfemaßnahme im geschilderten
Fall. Sie ist auf unbefristete Zeit angelegt, was eine dauerhafte
Überwachung durch den bestellten Treuhänder
impliziert. Diese Überwachung endet laut Zusagenvereinbarung
erst dann, wenn sich die gegenwärtigen Verhältnisse
so grundlegend ändern, dass die Abhilfemaßnahme
im Rahmen der vorgesehenen Überprüfungsklausel aufgehoben
werden kann.
756. Zu bedenken ist darüber hinaus, dass den Parteien
im Rahmen von Abhilfemaßnahmen, mit deren Hilfe
Marktzutrittsschranken abgebaut werden sollen, im Allgemeinen
maßgebliche Gestaltungsspielräume sowie erhebliches
Diskriminierungspotenzial im Hinblick auf die
konkreten Zugangsmodalitäten verbleiben. Daraus resultieren
häufig beträchtliche Schwierigkeiten beim praktischen
Vollzug des Zugangs, die die Wirksamkeit der Abhilfemaßnahme
insgesamt infrage stellen können. Bei der
Abgabe von Slots sind die Wettbewerber zwar zunächst
auf die Infrastruktur des neutralen Flughafenbetreibers
angewiesen, Vollzugsprobleme können in der Praxis aber
dennoch eine Rolle spielen. So sind die Parteien etwa bei
den Umsteigemöglichkeiten an den Hubs oder bei der
Aufnahme in Frequent-Flyer-Programme zur Einflussnahme
imstande.
757. Einige der genannten Bedenken greift die Europäische
Kommission selbst in ihrer Untersagungsentscheidung
Ryanair/Aer Lingus auf. 184 Die Tätigkeit der Betei-
184 Vgl. Tz. 630 ff., 692 ff., 737 ff.