Sicherheit im öffentlichen und halböffentlichen Raum - Walker Späh ...

PBGZÜRCHER ZEITSCHRIFT FÜRÖFFENTLICHES BAURECHT2/200 2aktuellSicherheit im öffentlichenund halböffentlichen Raumvon Carmen Walker Späh

THEMA 5Sicherheit im öffentlichen undhalböffentlichen RaumCarmenWalker SpähBildmaterial: Stadt WinterthurI. EinleitungDie Erkenntnis, dass nicht nur Menschen, sondern auch RäumeAngst machen können ist vergleichsweise neu 1 . Solche«Angsträume» können ganze Areale (Zonen) betreffen,welche durch ihre Nutzungseinseitigkeit (z.B. nur Tag- undNachtnutzung zu bestimmten Zeiten) Anonymität ausstrahlenund vor allem bei Einbruch der Dunkelheit zu Problemzonenwerden. Ebenso neu ist gestützt auf diese Erkenntnisdie Definition eines besonderen Gewaltbegriffesstädtebaulicher bzw. ortsbaulicher Art. Dieser neue Gewaltbegriffbezieht sich im Gegensatz zum traditionellen Gewaltbegriffnicht unmittelbar auf das menschliche Handeln;seine Ausgangslage bildet vielmehr die gebauten Orts- undStadtstrukturen und ihre Auswirkungen auf die Bevölkerung.Er steht daher in einem komplexen Zusammenhang zwi-«Der neue Gewaltbegriffbezieht sichim Gegensatz zumtraditionellen Gewaltbegriffnichtunmittelbar aufdas menschlicheHandeln; seineAusgangslage bildetvielmehr diegebauten Orts- undStadtstrukturenund ihre Auswirkungenauf die Bevölkerung.»

6THEMAschen gesellschaftlichen (soziologischen) und räumlichen(orts- und städtebaulichen) Kriterien und Rahmenbedingungenund verlangt auch nach einer neuen Beurteilung vonUrsache und Wirkung einzelner (baulicher) Massnahmenim öffentlichen und halböffentlichen Raum 2 .«Der Bau wichtigerVerkehrsachsentrennteganze Orts- undStadtteile, währendfür dieFussgängerinnenund FussgängerUnterführungengebaut wurden.»Die Bedeutung des öffentlichen Raumes hat sich in den letztenJahren stark gewandelt. Insbesondere seine zunehmendeBeherrschung durch den Verkehr in der Nachkriegszeitbrachte ein rein auf die diesbezügliche Funktionalität bedachterUmgang mit dem öffentlichen Raum mit sich. Wichtigfür den Fussgängerfluss war denn auch weniger diegestalterische Qualität des öffentlichen Raumes; vielmehrsollte der Raum vor allem der Fussgängersicherheit (vor demrollenden Verkehr) dienen. Der Bau wichtiger Verkehrsachsentrennte ganze Orts- und Stadtteile, während für die Fussgängerinnenund Fussgänger Unterführungen gebaut wurden.Eine Unterführung: Dunkles Loch ohne Ausweg

THEMA 7Zu wenig bedacht wurde der Umstand, dass solche reinauf ihre Verkehrsfunktionalität reduzierten Räume zubestimmten Zeiten unwirtlich sind und daher gemiedenwerden. Wer sie dennoch benutzte bzw. benutzen musste,fühlte sich zunehmend unsicher, zum Beispiel aufgrund vonVandalismus und der dominierenden Nutzung dieser Räumedurch einzelne Personengruppen zu bestimmten Tages- undNachtzeiten. Parallel zu dieser Entwicklung verabschiedetesich die Bevölkerung zusehends von ihrer Verantwortungfür den öffentlichen Raum und delegierte diese weitgehendan den Staat.«Parallel zu dieserEntwicklung verabschiedetesichdie Bevölkerungzusehends vonihrer Verantwortungfür den öffentlichenRaumund delegiertediese weitgehendan den Staat.»Heute ist demgegenüber eine Tendenz zu beobachten, denverloren gegangenen öffentlichen Raum wieder für verschiedene(auch private) Nutzungen zurückzuerobern. AnstehendeSanierungsarbeiten an öffentlichen Infrastrukturanlagen(Werkleitungsbauten) werden zum Anlass genommen,den öffentlichen Raum neu zu gestalten. Multi-Typische Hinterhofsituation: Abstellraum, versteckt und wenig begangen

8THEMAfunktionale öffentliche Räume sind heute angesagt. DieseNeugestaltung bietet auch die Gelegenheit, vorhandene«Angsträume» (z.B. Unterführungen) wieder aufzuheben undmit gezielten Massnahmen dafür zu sorgen, dass sie sichin Zukunft für Gewaltakte weniger eignen.Durchgang: Nachts unheimlich

THEMA 9II. Die konkrete Umsetzung1. Planen...Vorbeugen ist besser als heilen! Dieses alte Sprichwort giltauch dann, wenn es darum geht, die Sicherheit im öffentlichenRaum zu erhöhen. Im Rahmen der Bau- und Zonenplanungauf der Grundlage der Richplanung sind die Nutzungsdichteund Nutzungsart sowie deren Durchmischungentscheidend, ebenso wie deren Erschliessung durch denmotorisierten und öffentlichen Verkehr. Dies gilt selbstredendauch für die Sondernutzungsplanungen. Wenn immermöglich ist die Ausscheidung monofunktionaler Gebietezu vermeiden. Neue Quartiere sollten so gestaltet werden,dass soziale Begegnungen und Kontakte später einfachmöglich sind und die notwendigen Strukturen (Quartierlädenetc.) vorhanden sind. Damit kann der Anonymitätentgegengewirkt werden. Weiter ist für kurze Wegbeziehungen(Verkehrsnetz) zu sorgen. Zentrales Anliegen istdas Definieren von sog. Heimwegen, vor allem von der Innenstadtin die Aussenquartiere.«Wenn immermöglich ist dieAusscheidungmonofunktionalerGebiete zuvermeiden.»«Zentrales Anliegenist dasDefinieren vonsog. Heimwegen,vor allem vonder Innenstadtin die Aussenquartiere.»Die Bevölkerung kann im Rahmen der öffentlichen Mitwirkungsverfahrenauf die Planung Einfluss nehmen.2. ...und BauenAber nicht nur im Rahmen von Richt- und Nutzungsplanunginkl. Sondernutzungsplanung werden die ersten wichtigenWeichenstellungen gelegt; auch bei konkreten Bauprojektenkann dem Aspekt der baulichen Sicherheitangemessen Rechnung getragen werden. Dasselbe giltfür die Sanierung (Reparatur) bestehender Bauten undAnlagen im öffentlichen Raum.Bereits im Vorfeld konkreter Planungen werden entscheidendeWeichen gelegt, so unter anderem bei der Formulierungder Wettbewerbsbedingungen. Auch hier ist daraufzu achten, dass dem Sicherheitsaspekt gebührend Nachachtungverschafft wird.«Bereits im VorfeldkonkreterPlanungen werdenentscheidendeWeichengelegt, so unteranderem bei derFormulierungder Wettbewerbsbedingungen.»

10THEMA«Die einzelnenMassnahmen konzentrierensichzunächst aufsog. empfindlicheOrte, das heisstOrte, welche einenwichtigen Beitragan einen sog.angstfreien Zugangzum öffentlichenRaum leisten.»a) Die MassnahmenDie einzelnen Massnahmen konzentrieren sich zunächstauf sog. empfindliche Orte, das heisst Orte, welche einenwichtigen Beitrag an einen sog. angstfreien Zugang zum öffentlichenRaum leisten (können). Bauliche Massnahmensind so auszuführen, dass sie zur Erhöhung des Sicherheitsgefühlsbeitragen. Es handelt sich dabei im Einzelnenum folgende Bauten und Anlagen:• Fusswege, insbesondere Heimwege• öffentliche Plätze• öffentliche Durchgänge und Passagen• Velowege und Veloabstellplätze• öffentliche und private Kehrricht- und andereSammelstellen• Unterführungen• WC-Anlagen• Parkhäuser• Baustellen auf öffentlichem und privatem GrundVerkehrsinsel mit sichtbehindernder Bepflanzung

THEMA11Diese Orte können mit gezielten Massnahmen aufgewertetwerden, wobei auf folgende Merkmale besonders zu achtenist:• Es sind möglichst kurze, direkte und übersichtlicheWegbeziehungen (vom Ausgangsort zum Ziel) zu schaffen.• Auf eine gute Ausleuchtung des öffentlichen Raumes, insbesondereder Heimwege, ist zu achten.• Sichtbehindernde Büsche und Seitenwände auf typischenHeimwegen sind zu vermeiden.• Fuss- und Velowege sind parallel zu führen.• Abstellplätze sind nachts ausreichend zu beleuchten.• Es ist dafür zu sorgen, dass die Orientierung jederzeitgewährleistet ist (gute Beschriftung und Hinweistafelnan übersichtlichen und leicht auffindbaren Ortenetc.).• Bei sensiblen Bauten und Anlagen ist eine Beziehung zubelebten Orten und Gebäuden herzustellen.Gut: Veloweg parallel mit Fussweg, genügend breit zumAusweichen, markierter Trennstreifen

12THEMAGut: Das Tageslichtwird überOberlichter in dieHalle geführt• Bestimmte Raumnutzungen sind mit Personenpräsenzzu versehen (z.B. öffentliche Toilettenanlagen).• Es sollten ausreichende Fluchtwege insbesondere in öffentlichgenutzten Räumen (z.B. Parkhäuser) angebotenwerden.• Mögliche Verstecke und uneinsehbare Nischen müssenvermieden werden.• Öffentliche Durchgänge mit privaten Zugängen sindu.U. nachts zu schliessen.• Der Unterhalt und die Reinigung insb. von öffentlichenWC-Anlagen ist mit einem hohen Standard zu betreiben.Auf die Materialisierung ist besonderes Augenmerk zuleben; wenn möglich sind helle und abwaschbare Materialienzu wählen.• Es sind Sicherheitskonzepte (zum Beispiel für Parkhäuser)zu erstelllen, verbunden mit weiteren Massnahmenwie Frauenabstellplätze, Situierung der Kassen an publikumsnaherStelle, das Anbieten von bargeldlosemZahlungsvekehr etc.).

THEMA13• Auf den Neubau unterirdischer Anlagen und Wege istzu verzichten! Falls diese dennoch erstellt werdenmüssen (z.B. Bahnunterquerungen) ist auf eine gute Beleuchtung,wenn möglich natürliches Licht, zu achten.• Der öffentliche Raum ist zu beleben (soziale Vernetzungfördern), indem verschiedene Einrichtungen wie Telefon,WC-Anlagen, Kiosk, Touristeninformation etc. aneinem zentralen Ort mit einer Bedienung rund um dieUhr angeordnet werden.Schlecht:Unterirdischer,verwinkelter ZuundWeggangSchlecht:Keine sozialeKontrollemöglich

14THEMA• Baustellen sind vom öffentlichen Raum deutlich abzuschranken;Öffnungen ins Baugelände sind zu vermeiden.• Sofern notwendig sind ergänzende polizeiliche Massnahmenanzuordnen (die Anwesenheit von Securitas oderPolizei kann Schutz und Hilfe signalisieren).Gut: ErweiterungvonGassen undStrassen zuPlätzenGut: Der Fusswegwird durchdas Gerüstnicht spürbarverkleinertEine gute und ausführliche Grundlage der verschiedenensensiblen Orte sowie konkrete Massnahmen zur Erhöhungder Sicherheit stellt der Winterthurer Bericht dar, auf denan dieser Stelle verwiesen werden kann 3 .

THEMA 15a) FachstellenIn verschiedenen Schweizer Städten sind in den letztenJahren Fachstellen für die Sicherheit im öffentlichen Raumerrichtet worden. Ihre Interventionsmöglichkeiten sindnoch sehr unterschiedlich; dennoch leisten sie einen wichtigenBeitrag zu einem noch relativ neuen und deshalb nochum Anerkennung ringenden Thema 4 .c) Statistische Untersuchungen und PersonenbefragungenImmer mehr wird anerkannt, dass zwischen Sicherheitsgefühlund tatsächlicher Sicherheit ein Zusammenhang besteht.An Orten, wo sich die Bevölkerung im öffentlichenRaum unsicher fühlt, werden tatsächlich mehr Straftatenbegangen. Es ist also von grosser Bedeutung, dass Bevölkerungsbefragungennicht nur einfach das Sicherheitsgefühlim Allgemeinen herauszufinden versuchen, sondernkonkrete Orte bezeichnen, an denen sich die Befragten unsicherfühlen. Denn konkrete bauliche Massnahmen zurVerbesserung der Situation wie gut beleuchtete Heimwegeetc. können nur dann ergriffen werden, wenn bei solchenStudien genau in Erfahrung gebracht wird, wer sich wounsicher fühlt und wo deshalb die Massnahmen angesetztwerden müssen.III. RechtsgrundlagenDie Erkenntnis, dass auch orts- oder städtebauliche Aspekteeinen Einfluss auf das Sicherheitsempfinden von Menschenhaben können, ist – wie bereits dargelegt – vergleichsweiseneu. Entsprechend wurde das Thema weder vom eidgenössischen(z.B. Bundesgesetz über die Raumplanung, RPG)noch kantonalzürcherischen Gesetzgeber (z.B. PlanungsundBaugesetz, PBG) beachtet. Sicherheitsaspekte fandenbis anhin Eingang in der Strassengesetzgebung im Zusammenhangmit der Verkehrssicherheit (Beleuchtung, Strassensignalisation,Strassenverkehr etc., meist in Verordnungenoder privaten Normenwerken geregelt). Auch die Bestimmungendes schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB)kennen keinen Bezug zu orts- und städtebaulichen Kri-«Die Fachstellenleisteneinenwichtigen Beitragzu einemnoch relativneuen und deshalbnoch umAnerkennungringendenThema.»«Es ist von grosserBedeutung,dass Bevölkerungsbefragungennicht nureinfach das Sicherheitsgefühlim Allgemeinenherauszufindenversuchen, sondernkonkreteOrte bezeichnen,an denen sich dieBefragten unsicherfühlen.»

16THEMAterien. Somit galt die Aufmerksamkeit für räumlich wirkendeSicherheitsaspekte bisher – mit nachfolgender Ausnahme– ausschliesslich der Fragen im Zusammenhang der sog.«Bausicherheit» im Sinne von technischen, konstruktivenoder statischen Anforderungen.Rückeroberungdes öffentlichenRaumesDie Stadt Winterthur hat mit ihrem Art. 59 a der Bau- undZonenordnung 5 erstmals eine Vorschrift erlassen, welchedem Sicherheitsempfinden im öffentlichen und halböffentlichenRaum aus städtebaulicher Sicht Rechnung getragenhat. Die Bestimmung lautet wie folgt:«SicherheitBei der Gestaltung von öffentlichen und halböffentlichen Räumenin Bauten und Anlagen ist den Sicherheitsbedürfnissender Benutzer und Benutzerinnen, insbesondere von Frauenund Kindern sowie alten und gebrechlichen Personen, Rechnungzu tragen; zu vermeiden sind unter anderem unübersichtlicheund des nachts- unausgeleuchtete Bereiche. BesondereBeachtung ist der Ausgestaltung der Freiräume zu schenken.»

THEMA 17Es handelte sich dabei um einen echten Pionierartikel. DerRegierungsrat hat die Bestimmung mit Beschluss RRB Nr.1830 vom 19. Juni 1996 genehmigt, allerdings unter dem Vorbehalt,dass er von der kommunalen Baubehörde PBG-konformausgelegt werde. Gestützt auf das Resultat einer besonderseingesetzten Arbeitsgruppe, genehmigte der Stadtratmit Beschluss vom 17. September 1997 besondere «Richtlinienfür die Erhöhung der Sicherheit im öffentlichen undhalböffentlichen Raum der Stadt Winterthur» 6 . Die StadtWinterthur hat sich seither in ihren öffentlichen Bautätigkeit(Gestaltung des öffentlichen Raumes) im Sinne einerSelbstbindung an die Vorschrift von Art. 59 a BZO und diegestützt darauf erlassenen stadträtlichen Richtlinien gehalten.Im übrigen wurde vor allem mittels Empfehlungen versucht,die Sensibilität privater Investoren für die Ausgestaltungihres halböffentlichen Raumes zu erhöhen 7 .«Die Revision deskantonalen Planungs-und Baugesetzes(NPBG)bietet derzeitdie Gelegenheit,diesem wichtigenAnliegen aufkantonaler EbeneGehör zu verschaffen.»Die Revision des kantonalen Planungs- und Baugesetzes(NPBG) bietet derzeit die Gelegenheit, diesem wichtigen Anliegenauf kantonaler Ebene Gehör zu verschaffen. Der Entwurfdes Teilprojekts 3 gemäss Phase Schnitt III geht davonaus, dass das Anliegen der Sicherheit im dargelegtenSinn grundsätzlich berechtigt ist; entsprechend wird einerseitseine Ergänzung des Strassengesetzes, andererseitseine neue Bestimmung im neugestalteten Planungs- undBaugesetz vorgeschlagen 8 .IV. AusblickEs ist offensichtlich, dass das Phänomen «Gewalt» im öffentlichenund halböffentlichen Raum in einem kompliziertenKontext zwischen gesellschaftlichen und städtebaulichen-(ortsbaulichen) Rahmenbedingungen steht. Ebenso offensichtlichist, dass sich Gewalt im öffentlichen und halböffentlichenRaum auch mit dem besten baulichen Massnahmenund Vorkehrungen nicht ganz vermeiden lässt. Auchin Zukunft wird es Orte geben, wo Gewalt im öffentlichenund halböffentlichen Raum häufiger anzutreffen ist. Dennochwächst die Erkenntnis, dass mit der gezielten Gestal-«Die Erkenntniswächst, dass mitder gezieltenGestaltung undNutzung dieserRäume ein wichtigerBeitrag andas Sicherheitsgefühlund die Bewegungsfreiheitseiner Benützerinnenund Benutzergeleistet werdenkann.»

18THEMABestellung:Die Broschüre«Bericht undRichtlinien zurErhöhung derSicherheit imöffentlichen undhalböffentlichenRaum der StadtWinterthur»kann bestelltwerden bei derStadt WinterthurDepartement Bau/BaupolizeiamtNeumarkt 48402 WinterthurTel. 052 267 54 32e-mail:baupolizeiamt@win.chtung und Nutzung dieser Räume ein wichtiger Beitrag andas Sicherheitsgefühl und die Bewegungsfreiheit seiner Benützerinnenund Benutzer geleistet werden kann. Profitierendavon werden alle: Der in seiner Verantwortung für dieAusgestaltung des öffentlichen Raumes stehende Staat, indemsich dessen Benützerinnen und Benützer wohl und sicherfühlen, was sich auch positiv auf die Förderung einesOrtes als Wohn- und Wirtschaftsstandortes (Marketing) auswirkt.Die Privaten wiederum sorgen mit den wenigen aberbewusst eingesetzten Mitteln für eine Wertsteigerung bzw.Werterhaltung ihrer Liegenschaften. Beide leisten damiteinen wichtigen Beitrag an ein attraktives bauliches Umfeldund dessen Standortgunst.Carmen WalkerSpäh, Rechtsanwältin,Zürich1 Die Autorin hat als ehemalige stellvertretende Bausekretärin der Stadt Winterthurzwischen 1994 bis 1997 die vom Stadtrat zur Erarbeitung von Richtlinieneingesetzte Arbeitsgruppe «Sicherheit im öffentlichen und halböffentlichenRaum» geleitet.2 Gemäss Ziff. 1.1 der Richtlinien der Stadt Winterthur zur Erhöhung der Sicherheitim öffentlichen und halböffentlichen Raum gelten als öffentliche RäumeStrassen, Wege, Plätze, öffentliche Gebäude resp. Teile, die der Allgemeinheitzur freien Benützung offen stehen. Als halböffentliche Räume geltenprivate Strassen, Wege, Plätze, Gebäude, resp. deren Teile, die einemgrossen Teil der Allgemeinheit zur freien Benützung offen stehen.3 vgl. Bericht und Antrag zur Erhöhung der Sicherheit im öffentlichen und halböffentlichenRaum der Stadt Winterthur vom September 19974 vgl. dazu auch P,A,F, Ausgabe 3/2001 zum Thema Standortbestimmung«Sicherheit im öffentlichen Raum»5 Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur vom 11. März 1986; gemässneuer Bau- und Zonenordnung (Revisionsantrag von 1999) neu und unverändertin Art. 70 geregelt.6 Beschluss des Winterthurer Stadtrates vom 17. September 19977 vgl. auch Ziffer. 1.2 der Winterthurer Richtlinien8 Zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses dieser Ausgabe von PBG aktuellläuft die interne Vernehmlassungsfrist zum neugestalteten PBG gemässPhase Schnitt III. Das entsprechende Ergebnis ist abzuwarten.