Rechtsgutachten zu FLAG - FLAG - Führen mit Leistungsauftrag und ...

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 3/36Den Gutachtern wurden folgende Unterlagen zur Verfügung gestellt:−−−−−Balthasar Andreas/Rieder Stefan/Thom Norbert/Ritz Adrian, EvaluationFLAG, Schlussbericht im Auftrag der Projektleitung FLAG, November2001Bundesrat, Bericht über das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget– Evaluation und weiteres Vorgehen (Evaluationsbericht FLAG), 19.Dezember 2001Eidgenössisches Finanzdepartement, Bericht über das Führen mit Leistungsauftragund Globalbudget – Evaluation und weiteres Vorgehen (EvaluationsberichtFLAG), 10. Dezember 2001Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, Subkommission „AllgemeineFragen der GPK und der Subkommission 1 der Finanzkommission“,Protokoll der Sitzung vom 20. Februar 2002Leistungsauftrag für die Schweizerische Meteorologische Anstalt (SMA-Meteo Schweiz), Eidgenössisches Departement des Innern, für die Jahre2000 – 2003II.Ausgangslage1. Projektstart und RechtsgrundlagenIm April 1996 begann auf Bundesebene mit dem Projekt FLAG (Führen mitLeistungsauftrag und Globalbudget) die versuchsweise Umsetzung von Verwaltungsführungsformennach dem Modell des New Public Management.Heute sind davon insgesamt 12 vorwiegend betrieblich ausgerichtete unddienstleistungsorientierte Verwaltungseinheiten betroffen, was zirka 5 Prozentder Funktionsausgaben und 7 Prozent der Stellen der Bundesverwaltung entspricht.Der Versuch basiert insbesondere auf Art. 44 RVOG und Art. 33RVOV (Leistungsaufträge), Art. 38a FHG (Verwaltungsbereiche mit Leistungsaufträgen)sowie Art. 22 quater GVG (Auftrag) und nimmt verschiedenemoderne Grundsätze der Verwaltungsführung nach der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzgebungsowie nach der neuen Personalgesetzgebungauf. Zudem ist in der neuen Bundesverfassung mit Art. 170 BV (Überprüfungder Wirksamkeit) ein bedeutendes weiteres Element der wirkungsorientiertenSteuerung (Evaluationen) verankert worden.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 4/362. Externe EvaluationNach Art. 65 RVOG legt der Bundesrat den eidgenössischen Räten spätestensvier Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes einen Evaluationsbericht zumit FLAG gemachten Erfahrungen vor. Zu diesem Zweck hat der Bundesrateine externe Evaluation des Projekts in Auftrag gegeben. Nach einem mehrstufigenVerfahren liegt nun der entsprechende Schlussbericht vor. Die vorwiegendaus betriebswirtschaftlicher und politikwissenschaftlicher Sicht durchgeführteEvaluation zeichnet ein differenziertes Bild: Auf der im vorliegendenZusammenhang besonders interessierenden Ebene der politischen Steuerungkommt die Gesamtbeurteilung basierend auf Interviews in den Jahren 1998,2000 und 2001 sowie einer schriftlichen Befragung im Jahr 2000 zumSchluss 1 , dass sich das Konsultationsverfahren im Verlauf der Versuchsphaseeingespielt hat (insb. koordinierte Stellungnahme der zuständigen Kommissionenbeider Räte und koordinierte Amtsbesuche, Mitbericht der FLAG-Subkommissionen zu den Leistungsaufträgen zuhanden der Fachkommissionen),auch wenn die fachliche und zeitliche Belastung als beträchtlich beurteiltund ein deutliches Informationsgefälle zwischen den Mitgliedern der betroffenenKommissionen und andern Parlamentsmitgliedern bzw. dem Plenum festgestelltwird. Namentlich die hohe Belastung aber auch das erforderliche besondereSachwissen führen dazu, dass die Parlamentarier und Parlamentarierinnendie ihnen zur Verfügung stehenden Gestaltungsmöglichkeiten oft zuwenig nutzen können. Dennoch wird insgesamt dafür gehalten, dass das Parlamentmit dem neuen Instrumentarium seine politisch-strategische Ausrichtungverbessern und die Steuerungsfähigkeit bezüglich der Ämter (nicht dagegenbezüglich Regierung und Departementen) optimieren kann, auch wenndie Miliztauglichkeit im Jahr 2001 noch nicht erreicht werden konnte.Allerdings werden bezüglich der Behandlung der – im Übrigen zu standardisierendenund mit Zielen und Indikatoren auf der Impact- und Outcome-Ebene zuergänzenden – Leistungsaufträge konzeptionelle Mängel ausgemacht. Zwarwerden die als Anregung wirkenden Modifikationen der parlamentarischenKommissionen an Leistungsaufträgen vom Bundesrat in der Regel übernommen,doch ist dem Parlament eine verbindliche Beeinflussung bzw. Mitgestaltungvon strategischen Elementen in Leistungsaufträgen verwehrt. Auch derAuftrag kann dies nur beschränkt ausgleichen, wirkt er doch lediglich alsRichtlinie. Zudem bestehen kaum wirksame Möglichkeiten, um bei der Behandlungder – im Übrigen zu vereinfachenden, zu verdichtenden und zustandardisierenden – Berichterstattung hinreichend Einfluss zu nehmen, auchwenn das Parlament bei der jährlichen Beschlussfassung über den Voran-1 ANDREAS BALTHASAR/STEFAN RIEDER/NORBERT THOM/ADRIAN RITZ, Evaluation FLAG, Schlussberichtim Auftrag der Projektleitung FLAG, November 2001, S. 16 ff.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 5/36schlag indirekt auch die Leistungserstellung beeinflussen kann. Insgesamt istwohl gerade auch vor diesem Hintergrund nach Einschätzung einer Mehrheitder befragten Parlamentarierinnen und Parlamentarier mit FLAG ein Machtverlustzugunsten von Regierung und Verwaltung verbunden. Dabei wird allerdingsauch erkannt, dass eine Reduktion an Einflussmöglichkeiten in Detailfrageninsofern zu begrüssen ist, als damit eine Konzentration auf die wesentlichenSteuerungsfunktionen des Parlaments erfolgen kann: „Die Kompetenzverschiebungsei nicht nur negativ zu beurteilen. Eine Reduktion der Einflussmöglichkeitenin Detailfragen sei im Gegenteil zu begrüssen, da ja die ureigensteKompetenz der Gesetzgebung als Steuerungsmöglichkeit beim Parlamentbleibe. Es zeigt sich, dass die Definition der Parlamentsarbeit entscheidendist für die Bewertung der Kompetenzverschiebung. Wer einen Schwerpunktder parlamentarischen Arbeiten bei der Einflussnahme auf Details legt,sieht tatsächlich seine Kompetenzen beschnitten. Wer sich hingegen an NPM-Grundsätzen orientiert, sieht den Verlust an Detailkontrolle als Gewinn undgewichtet die Konzentration auf die strategische Steuerung höher. Jemandformulierte es so: Wer auf den FLAG-Instrumenten spielen könne, habe keineAngst vor Kompetenzverlust. Schliesslich ist auch der neu geschaffene ‚Auftrag‘ein parlamentarisches Instrument zur Einflussnahme auf strategischeZiele.“ 2Auf der Ebene des Bundesrates wurde sowohl bezüglich der Gesamtregierungals auch bezüglich der Departementsvorstehenden festgestellt, dass das mitFLAG zur Verfügung stehende Instrumentarium noch wenig genutzt wird: „DieDepartementsvorsteher sind als ‚Mitspieler‘ bisher nur in Ausnahmen mit demFLAG-Prozess direkt in Kontakt gekommen. Dies war vereinzelt bei der Verhandlungder Leistungsaufträge zwischen Departementen und Ämtern derFall. Der Bundesrat als Kollektiv hat unseres Wissens nie substantiell überLeistungsaufträge oder Globalbudgets diskutiert und somit auch kaum Einflussauf deren konkreten Inhalt genommen. Das heisst, die Schnittstelle zum Parlamentrespektive zu den Ämtern bilden immer die Departemente. Die Gesamtregierungfand bisher keinen Platz im System FLAG.“ 3In der Gesamtbeurteilung kommt die externe Evaluation bezüglich der Behandlungvon Leistungsaufträgen zu folgendem Schluss: „Einen konzeptionellenSchwachpunkt bildet nach Ansicht der Evaluation der mangelhafte Einbezugdes Parlaments in die Leistungsaufträge. Hier müsste der Rückzug derLegislative aus den Rubriken der Staatsrechnung mit einem adäquaten Kompetenzzuwachsbei den Leistungsaufträgen kompensiert werden. Nur so lässt2 BALTHASAR/RIEDER/THOM/RITZ (Anm. 1), S. 21.3 BALTHASAR/RIEDER/THOM/RITZ (Anm. 1), S. 24.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 6/36sich das Postulat einer strategischen Ausrichtung des Parlaments einlösen.“ 4Daraus wird die Empfehlung abgeleitet, dass das Parlament inskünftig die Zieleder Leistungsaufträge mitgestalten und dies in einen zwischen Fachkommissionenund Finanzkommissionen abgestimmten Kommissionsantrag mündensoll. Dies wird abgesehen von den im Rahmen der Evaluation gewonnenenErkenntnissen namentlich auch damit begründet, dass nach dem NPM-Modell die Leistungen und Finanzen auch auf Stufe Parlament zusammengefügtwerden sollen. Eine einseitige Konzentration auf die Globalbudgets führezu einer asymmetrischen Kompetenzverteilung. Um ein Milizparlament in dieLage zu versetzen, Leistungsaufträge zu verabschieden, werden zwei Voraussetzungengenannt: Verbesserung der Ausbildung des Parlaments undgestaffelte Behandlung 5 .3. Evaluationsbericht des BundesratesUnter Würdigung der externen Evaluation, der Erfahrungen der FLAG-Verwaltungsstellen/Querschnittsämter/Departemente sowie der Anliegen undHinweise der involvierten parlamentarischen Kommissionen hat der Bundesratam 19. Dezember 2001 zuhanden der eidgenössischen Räte den Bericht überdas Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget – Evaluation und weiteresVorgehen (Evaluationsbericht FLAG) verabschiedet. Im Weiteren hat der Bundesratdie Steuerungsgruppe FLAG bzw. die Projektleitung FLAG unter anderembeauftragt, die Verwaltungssteuerungskonzepte für den 2. und 3. Kreis 6weiterzuentwickeln sowie die im Evaluationsbericht FLAG vorgeschlagenenVereinfachungen der Steuerung umzusetzen.Bezüglich der Auswirkungen von FLAG auf das Parlament hält der Bundesratfest: „Im Parlament gewinnt die Meinung an Gewicht, es könne die AufsichtsundSteuerungsaufgabe mit Leistungsaufträgen und Globalbudgets besserwahrnehmen als über Detailrubriken im Voranschlag und in der Staatsrechnung.“7 In Bezug auf die Behandlung der Leistungsaufträge im Besonderenvertritt der Bundesrat eine von externen Evaluatoren abweichende Auffassung:„Was die Frage eines verstärkten Einbezugs des Parlaments bei derFestlegung und Verabschiedung der Leistungsaufträge anbelangt, hat derBundesrat verschiedentlich zum Ausdruck gebracht, dass er aus grundsätzlichenÜberlegungen von einer Genehmigung der Leistungsaufträge durch die4 BALTHASAR/RIEDER/THOM/RITZ (Anm. 1), S. 40.5 BALTHASAR/RIEDER/THOM/RITZ (Anm. 1), S. 46 ff.6 Siehe zum Vier-Kreise-Modell Ziffer III.2. hiernach.7 Bundesrat, Bericht über das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget – Evaluation und weiteresVorgehen (Evaluationsbericht FLAG), 19. Dezember 2001, S. 23.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 7/36eidgenössischen Räte absehen möchte. Das heutige Konsultationsverfahrenbei den zuständigen parlamentarischen Fachkommissionen bietet, wie die Erfahrungzeigt, ausreichend Gelegenheit zur Geltendmachung von gewünschtenÄnderungen. Nötigenfalls können die eidgenössischen Räte mit dem neuenparlamentarischen Instrument des Auftrags Korrekturbegehren durchsetzen.“8 Der Bundesrat kommt im Übrigen insbesondere „zum Schluss, dassFLAG nur dann langfristig Erfolg haben kann, wenn der Aufwand von FLAGauf allen Stufen (einschliesslich Parlament) reduziert, die einzelnen Instrumentevereinfacht und die Berichterstattung und das Reporting verwesentlicht undstandardisiert werden.“ 94. Parlamentarische Behandlung des EvaluationsberichtsDie parlamentarische Behandlung des Evaluationsberichts FLAG ist in der Juni-Session2002 vorgesehen. Die nationalrätliche FLAG-Subkommission hatanlässlich ihrer Sitzung vom 20. Februar 2002 den Bericht gewürdigt und istbezüglich der Behandlung der Leistungsaufträge zum Schluss gekommen,dass diese (insbesondere die strategischen Ziele) inskünftig dem Parlamentzum Entscheid bzw. zur Genehmigung unterbreitet werden sollen. Die dafürnotwendige Änderung von Art. 44 Abs. 2 RVOG soll mittels Kommissionsmotionoder parlamentarischer Initiative erreicht werden. Die Ergebnisse der Sitzungsollen in einem Bericht zuhanden der Gesamtkommissionen zusammengefasstwerden. Eine weitere Sitzung ist am 8. April 2002 geplant.Die Behandlung des Evaluationsberichts FLAG in der ständerätlichen FLAG-Subkommission ist am 16. April 2002 vorgesehen.III.Das Modell FLAG im Umfeld von NPM1. NPM-WesenselementeTrotz der Vielfältigkeit der in der Schweiz verbreiteten NPM-Modelle lässt sicheine Reihe von gemeinsamen Reformzielen umschreiben: Angestrebt werdeninsbesondere eine Steigerung der Wirksamkeit (höherer Zielerreichungsgrad)und der Effizienz (besseres Kosten-/Nutzenverhältnis), eine Verbesserung derErgebnisverantwortung, Transparenzgewinne, grössere Handlungsfreiräume,ein Innovationsschub, eine bewusstere Kundenorientierung sowie eine Ver-8 Evaluationsbericht FLAG (Anm. 7), S. 25.9 Evaluationsbericht FLAG (Anm. 7), S. 25.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 8/36besserung der Mitarbeiterzufriedenheit. Um diese Reformziele zu erreichen,stehen verschiedene teilweise neue Steuerungsinstrumente zur Verfügung: Allenvoran zu nennen sind das Globalbudget und die Leistungsvereinbarungzwischen Regierung und Departementen/Direktionen und/oder zwischen Departementen/Direktionenund Verwaltungseinheiten. Zentrale Steuerungselementesind dabei das Produkt und die Produktegruppe. Damit erfolgt eingrundlegender Wechsel von der input- zur outputorientierten Steuerung. Regierungund Verwaltung erhalten zusätzliche Handlungsfreiräume. WesentlichesMerkmal ist zudem eine über sämtliche Steuerungsinstrumente erfolgendeVerknüpfung von Leistungen und Ressourcen.Der Steuerungs- und Führungsprozess wird als Regelkreis verstanden: Parlament,Regierung und Verwaltung setzen auf ihrer Ebene stufengerechteWirkungs- oder Leistungsziele, sorgen für deren Umsetzung, überprüfen dieZielerreichung und treffen nötigenfalls Umlenkungsmassnahmen. Damit bestehenmodellhaft drei kommunizierende Steuerungskreise 10 . Dies ist mit einererheblichen Steigerung von Rationalität und Transparenz des Staats- undVerwaltungshandelns verbunden.Das Steuerungsinstrumentarium wird ergänzt durch mittel- und längerfristigePlanungsinstrumente wie insbesondere eine Finanz- und Aufgabenplanungsowie das ebenfalls Leistungen und Ressourcen verknüpfende Legislaturprogramm.Im demokratischen Rechtsstaat nach wie vor bedeutendstes Steuerungsinstrumentbleibt allerdings das Gesetz, auch wenn dieses zunehmendfinaler ausgestaltet ist – also mit präziseren Zielvorgaben ergänzt wird undden Behörden zusätzliche Handlungsspielräume einräumt. Mit dem Auftragsollen ferner die Möglichkeiten des Parlaments verbessert werden, auch in delegiertenBereichen Einfluss zu nehmen – allerdings lediglich mit Richtliniencharakter.Der Führung mit Zielvorgaben stehen intensivere Kontrollmechanismen gegenüber,die eine hinreichende Wahrnehmung der Aufsicht bzw. Oberaufsichtgewährleisten sollen: Zu nennen sind etwa ein aussagekräftigeres Reporting,die Kosten- und Leistungsrechnung, Kundenbefragungen, Leistungsvergleiche(Benchmarking), Evaluationen sowie ein erweiterter Prüfungsbereich der Finanzkontrolle.Ergänzend zum betrieblichen soll auch ein politisches Controllingaufgebaut werden. Mittels Leistungs- und Wirkungsindikatoren kann dieZielerreichung besser gemessen werden.10 Mitunter werden auch bloss zwei Kreise (politischer und betrieblicher Kreis) unterschieden DANIELBRÜHLMEIER/THEO HALDEMANN/PHILIPPE MASTRONARDI/KUNO SCHEDLER, Politische Planung, Bern/Stuttgart/Wien2001, S. 2, 20 f., 37.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 10/36Nach dem für die Bundesverwaltung entwickelten Vier-Kreise-Modell sind diemit Leistungsauftrag und Globalbudget geführten Verwaltungseinheiten im zurZentralverwaltung zählenden 2. Kreis angesiedelt. Die sog. Ministerialverwaltung(1. Kreis), die hauptsächlich Koordinations- und Steuerungsleistungenerbringt, sowie die öffentlichen Unternehmungen des Bundes, wie beispielsweisedie Post als Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigener Rechnung(3. Kreis) oder die Swisscom als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft(4. Kreis) sind bisher vom Projekt FLAG nicht erfasst worden. Mit seinem Beschlussvom 19. Dezember 2001 hat der Bundesrat allerdings die SteuerungsgruppeFLAG beauftragt, die Verwaltungssteuerungskonzepte auch fürden 3. Kreis weiterzuentwickeln.Für die betriebliche Führung wichtigste Steuerungsgrösse sind das Produktund die Produktegruppe (Art. 33 Abs. 1 Bst. c RVOV). Anhand der Produktdefinitionsollen die aufgrund der Aufgabenumschreibung zu verfolgenden Zieleund die unmittelbaren Leistungsadressaten (Kunden) bestimmt, die Kosten erfasst,die Wirkungen beurteilt und die Transparenz optimiert werden. Als zentralesSteuerungsinstrument gilt der in der Regel auf vier Jahre abgeschlosseneLeistungsauftrag zwischen Bundesrat und Verwaltungseinheit. Hervorzuhebenist dabei, dass der Bundesrat vorgängig die zuständige parlamentarischeKommission jedes Rates zu konsultieren hat (Art. 44 RVOG, Art. 7 Abs.3 RVOV). Der Bundesrat hält dazu fest: „Das für Leistungsaufträge zu beschreitendeKonsultationsverfahren gemäss Art. 44 Abs. 2 RVOG und Art. 7Abs. 3 RVOV ermöglicht den zuständigen Kommissionen beider Räte, ihrebegleitende Aufsichtsfunktion wahrzunehmen. Insbesondere könnenLeistungs- und Wirkungsziele auf ihre Zweckeignung beurteilt und allfälligeKorrekturen angeregt beziehungsweise über das Instrument des parlamentarischenAuftrags (Geschäftsverkehrsgesetz; Art. 22 quater ) mit Parlamentsbeschlussdurchgesetzt werden. Die Budgethoheit bleibt unangetastet. Der imLeistungsauftrag für die gesamte Leistungsvereinbarungsperiode festgehalteneFinanzierungsbedarf ist als Orientierungsgrösse zu verstehen und hat nichtden Charakter eines Mehrjahresbudgets.“ 11Leistungsaufträge weisen nach dem Modell FLAG gegenwärtig grundsätzlichfolgende Gliederung auf 12 :• Grundlagen− Ingress− Kap. 1 Rechtliche Grundlagen11 Evaluationsbericht FLAG (Anm. 7), S. 8.12 Eidgenössisches Finanzdepartement, Reformprogramm FLAG, Handbuch, Bern 1999, Register2.4.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 11/36• Zielvorgaben− Kap. 2 Allgemeine Leistungsvorgaben (übergeordnete Ziele,Hauptaufgaben, Allgemeine Grundsätze zur Aufgabenerfüllung)−Kap. 3 Gesamtstrategie und spezifische Ziele für die Leistungsauftragsperiode− Kap. 4 Leistungen (Beschrieb Produktegruppen, strategische Zielepro Produktegruppen, Leistungs-/Wirkungsziele für dieLeistungsauftragsperiode mit Indikatoren, finanziellerRahmen für die gesamte Leistungsauftragsperiode)• Geschäftsbedingungen− Kap. 5 Betriebliche Rahmenbedingungen (Finanzielle Führung,Personalführung)− Kap. 6 Besondere Regelungen (Zentraler Einkauf, weitere besondereRegelungen)− Kap. 7 Leistungssteuerung und Qualitätssicherung (JährlicheLeistungsvereinbarung, Öffentliche Ausschreibung, Vergabean Dritte)− Kap. 8 Änderung und Auflösung des Leistungsauftrags• AnhangIm Zusammenhang mit der Vereinheitlichung des Berichtswesens wird von externenExperten vorgeschlagen, die Leistungsaufträge in einen allgemeinenTeil (Beschreibung der Hauptaufgaben des Amtes und Gesamtstrategie für dieAmtsführung) und einen spezifischen Teil (strategische Vorgaben für die jeweiligeLeistungsauftragsperiode, sowie Jahresziele, finanzielle Vorgaben undBeschreibung/Messung der Indikatoren pro Produktegruppe) zu gliedern undmit Anhängen (gesetzliche Grundlagen, spezifische betriebliche Rahmenbedingungen)zu versehen. Damit soll namentlich eine klarere Trennung zwischengenerellen Vorgaben und Elementen für die Leistungsauftragsperiodeerreicht werden 13 . Dabei wird zudem von diesen externen Experten angeregt,das Parlament verstärkt in die strategische Führung einzubeziehen und dieVierjahresziele (strategische Ziele, beabsichtigte Wirkungen auf den EbenenImpact und Outcome) von den Kommissionen beschliessen zu lassen 14 . Begründetwird dies mit der Notwendigkeit einer Optimierung der strategischenSteuerung einerseits und der Schwerfälligkeit der Gesetzgebung anderseitssowie mit dem Bedürfnis, adäquat auf das Verfehlen von strategischen Zielenreagieren zu können.13 STEFAN RIEDER/LUZIA LEHMANN, Berichtswesen FLAG, Vorschläge für die formale und inhaltlicheVereinheitlichung des Berichtswesens, FLAG Doku, Juli 2001, Ziffer 7.1; siehe auch EvaluationsberichtFLAG (Anm. 7), S. 32.14 RIEDER/LEHMANN (Anm. 13), Ziffer 8.1.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 12/36Die mehrjährigen Leistungsaufträge werden in jährlichen Leistungsvereinbarungenzwischen Departement und FLAG-Verwaltungsstelle auf Produkteebenekonkretisiert (Art. 33 Abs. 1 Bst. a RVOV). Pendant zum Leistungsauftragist das Globalbudget (Art. 38a FHG). Die Mittelzuteilung erfolgt dabei nachProduktegruppen. Der jährlichen Beschlussfassung unterliegen allerdings gegenwärtignicht die Saldi der Produktegruppen, wie dies nach dem „NPM-Grundmodell“ vorgesehen ist, sondern nach wie vor die Bruttoausgaben und -einnahmen. Dennoch können Mehrausgaben mit entsprechenden Mehreinnahmenin derselben Produktegruppe kompensiert werden. Im Rahmen der inAussicht genommenen Weiterentwicklung des FLAG-Modells will der Bundesratnun allerdings von der Produktegruppenebene auf amtsbezogene Globalbudgetswechseln und unter bestimmten Voraussetzungen zur Saldosteuerungübergehen. Hervorzuheben ist ferner, dass die in den Globalbudgetsaufgeführten Angaben zur Leistungserstellung dem Parlament als wichtige Informationenzur Verfügung stehen, ohne allerdings Beschlussgegenstand zusein – auch dies eine bedeutende Differenz zum „NPM-Grundmodell“.Der mit Leistungsauftrag und Globalbudgetierung verbundenen grösserenHandlungsfreiheit der Verwaltung steht ein intensiviertes Berichtswesen (Art.33 Abs. 1 Bst. b RVOV) mit Kosten- und Leistungsrechnung (Art. 33 Abs. 1Bst. c RVOV) sowie einem sämtliche Stufen erfassenden Controlling (sieheallgemein Art. 21 RVOV) gegenüber. Hervorzuheben ist auch der – losgelöstvon FLAG – um das Kriterium der Wirtschaftlichkeit erweiterte Prüfungsauftragder Eidgenössischen Finanzkontrolle (Art. 5 FKG). Hinzuweisen ist ferner aufdie in der neuen Bundesverfassung ausdrücklich verankerte Aufgabe derBundesversammlung, dafür zu sorgen, dass die Massnahmen des Bundes aufihre Wirksamkeit überprüft werden (Art. 170 BV).Mit der Schaffung der gesetzlichen Grundlagen für die Führung mit Leistungsauftragund Globalbudget ist im Geschäftsverkehrsgesetz der Auftrag als neuesInterventionsinstrument eingeführt worden (Art. 22 quater GVG) 15 . Damit kannder Bundesrat angewiesen werden, einen Leistungsauftrag gemäss Art. 44RVOG zu erlassen oder abzuändern. Als Auftrag im Zuständigkeitsbereich derRegierung wirkt dieser lediglich – aber immerhin – als Richtlinie, von der nur inbegründeten Fällen abgewichen werden kann. Dass der Auftrag zum Leistungsauftraglediglich die Wirkung einer Richtlinie hat, macht deutlich, dass dieLeistungsaufträge zum Kompetenzbereich des Bundesrates zählen. Hervorzuhebenist ferner, dass der Auftragsentwurf in der parlamentarischen Beratungabgeändert werden kann. Zusätzlich zum Auftrag stehen selbstverständ-15 Der Entwurf für ein neues Parlamentsgesetz sieht nun in Konkretisierung von Art. 171 BV (Aufträgean den Bundesrat) vor, dass dem Bundesrat Aufträge erteilt werden können, eine Planung vorzunehmenoder zu ändern (Art. 28 Abs. 1 Bst. b des Entwurfs für ein neues Parlamentsgesetz des Bundesin der Fassung gemäss Bericht vom 1. März 2001 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates[BBl 2001 3467 ff.]).

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 13/36lich weiterhin auch die anderen parlamentarischen Interventionsrechte (insb.Motion, Postulat, Interpellation/Einfache Anfrage, parlamentarische Initiative)und Informationsrechte (insb. Auskunfts- und Einsichtsrechte) zur Verfügung.IV.Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen1. MilizprinzipDas politische System der Schweiz ist massgeblich durch das Milizprinzip gekennzeichnet.Nach dieser staatspolitischen Organisationsmaxime sollen politischeEntscheide durch Träger von Mehrfachrollen gefällt werden. Legislativbehördemitgliedernehmen ihre Aufgaben im Nebenamt wahr. Auf Bundesebenekann allerdings aufgrund der durchschnittlichen zeitlichen Belastungvon einem Halbberufsparlament gesprochen werden. Aufgrund des Milizprinzipssollen Strukturen, Instrumente und Abläufe im politisch-administrativenSystem so ausgestaltet werden, dass auch Nichtspezialisierte in nützlicherFrist ihre Aufgaben wahrnehmen können, wobei Regierung und Verwaltungsowie den Parlamentsdiensten eine wichtige Rolle in der Politikvorbereitungzukommt.Sollen Leistungsaufträge der Regierung an die Verwaltung einer parlamentarischenBehandlung unterliegen, müssen diese insbesondere einheitlich strukturiertsein und klar zwischen politikrelevanten, strategischen und operativenElementen unterscheiden. Dies erlaubt es dem Parlament, sich grundsätzlichauf die aus politischer Sicht wesentlichen Teile von Leistungsaufträgen zukonzentrieren. Die Leistungsaufträge müssen zudem eine hohe sachliche undzeitliche Kohärenz zu anderen Steuerungs- und Führungsinstrumenten aufweisen(insb. zur längerfristigen Planung und zum Voranschlag). Ferner ist fürdie parlamentarische Behandlung genügend Zeit vorzusehen, insbesonderedann, wenn im Zweikammersystem mehrere Kommissionen involviert sind.2. GewaltenteilungsgrundsatzDer Gewaltenteilungsgrundsatz gilt als zentraler Grundsatz des Organisationsrechtssowie als organisatorisches Prinzip der schweizerischen Demokratie.Auch in der neuen Bundesverfassung ist der Grundsatz der Gewaltenteilungallerdings nicht ausdrücklich verankert. Das Prinzip lässt sich aber teilweiseaus dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) ableiten. Für die Bundesebeneergibt sich die Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Gewalten

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 15/36rungsinstrument des Bundesrates handelt, kann es durch das Parlament nichtunmittelbar beeinflusst werden. Immerhin bestehen im Rahmen der parlamentarischenOberaufsicht zumindest Offenlegungs- sowie Berichterstattungspflichten.Zudem kann es berechtigten Anliegen nach einem verstärkten Einbezugin die politische Planung entsprechen, das Parlament bereits in derPhase der Erteilung von Leistungsaufträgen angemessen einzubeziehen. Dasin Art. 44 Abs. 2 RVOG vorgesehene Konsultationsverfahren und die nach Art.22 quater GVG bestehende Möglichkeit, bezüglich Leistungsaufträgen dem BundesratAufträge zu erteilen, wollen diese Bedürfnisse aufnehmen. Die nichtüber die Konsultation hinaus gehende Mitgestaltung sowie die Wirkung desAuftrags als Richtlinie sollen dabei verhindern, dass die Kompetenzen unddamit auch die Verantwortlichkeiten zwischen Parlament und Regierung verwischtwerden. Vielmehr soll sich das Parlament seinen Funktionen entsprechendauf die politisch wesentlichen Aspekte konzentrieren und sich grundsätzlichnicht in operative Einzelheiten der Verwaltungsführung einmischen.Die Ausgestaltung der Leistungsaufträge muss deswegen deutlich zwischenpolitisch wesentlichen Teilen und anderen Teilen unterscheiden.3. LegalitätsprinzipNach dem Gesetzmässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) bedarf es für staatlichesHandeln einer Rechtsgrundlage. Grundlegende und wichtige rechtsetzendeBestimmungen bedürfen dabei eines Gesetzes im formellen Sinn (Art.164 BV). Damit wird deutlich, dass im demokratischen Rechtsstaat derRechtssatz als zentrales Steuerungsinstrument gilt. Allerdings wird auch erkannt,dass die Steuerungsfunktion des Gesetzes teilweise beschränkt ist. Mitsog. finaler (wirkungsorientierter) Rechtsetzung soll diesem Defizit begegnetwerden. Zudem nimmt auch die Bedeutung anderer Steuerungsinstrumentezu. Zu denken ist insbesondere an längerfristige Planungsinstrumente (z.B.politische Programme, Legislaturplanungen und Aufgaben- und Finanzplanungen)mit dynamischem Charakter. Nach wie vor bedeutendes Steuerungsinstrumentist ferner der Voranschlag, auch wenn dessen Steuerungskraftteilweise ebenfalls beschränkt ist. Insofern kann bildlich von drei Steuerungsschienenausgegangen werden: Rechtsetzung, Planung und Voranschlag.Planung und Voranschlag können sich allerdings nur im Rahmen der Rechtsetzungenentfalten und diese grundsätzlich nicht ersetzen. Die Planung erfolgtzudem unter Vorbehalt des Voranschlags, sofern diese Planung nicht ihrerseitsmit einem höheren Verbindlichkeitsgrad ausgestattet ist. In Bezug aufdie Kompetenzverteilung ist zudem zu beachten, dass das Steuerungsinstrumentariumdes Parlamentes nicht in die delegierten Kompetenzen der Regierungeingreifen darf. So müssen insbesondere auch parlamentarische Pla-

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 16/36nungen sowie der Voranschlag das Verordnungsrecht sowie die Verwaltungsführungsfunktionder Regierung beachten.In Bezug auf die parlamentarische Behandlung von Leistungsaufträgen derRegierung an Verwaltungseinheiten bedeutet dies insbesondere, dass klarzwischen rechtssatzmässigen Vorgaben und planerischen bzw. führungsorientiertenVorgaben unterschieden wird und dass die jeweiligen Kompetenzenrespektiert werden. Leistungsaufträge können nicht Rechtssatzcharakter entfaltenund stehen unter Vorbehalt der verbindlichen Ressourcenzuteilung imVoranschlag.4. BudgethoheitDie Budgethoheit als Bestandteil der Finanzgewalt gilt als klassische Kompetenzdes Parlaments. Nebst der Ressourcenzuteilungsfunktion und der Planungsfunktionkommt dem Voranschlag insbesondere auch eine gewisse Kontrollfunktionzu. Die Rechtsnatur des Voranschlags wird nicht einheitlich beurteilt:Je nach Sichtweise wird von einem Plan, einem Verwaltungsakt, einemlegislativen Regierungsakt oder einem staatsleitenden Akt gesprochen. Einigkeitbesteht in der Lehre demgegenüber, dass dem Voranschlag auf Bundesebene– im Unterschied etwa zu Deutschland – nicht Gesetzescharakter zukommt.Im Budgetprozess können damit die für die Aufgabenerfüllung notwendigengesetzlichen Grundlagen nicht kurzfristig und spontan geändertwerden. Die Bundesverfassung sieht allerdings im Übrigen kein bestimmtesBudgetmodell vor, sondern überlässt die konkrete Ausgestaltung der Gesetzesebene(Art. 167, 183 BV) 16 .Der Budgethoheit kommt im Zusammenhang mit einer Umsetzung des NewPublic Management deshalb besondere Bedeutung zu, weil danach einerseitseine Beschränkung auf eine globale Mittelzuteilung erfolgt (Globalbudgetierung)und anderseits eine durchgehende Verknüpfung zwischen Ressourcenund Leistungen postuliert wird (Koppelungstheorie). Mit der Beschränkung aufglobale Ressourcenvorgaben (Saldi nach Produktegruppe oder – insbesonderefür die dezentrale Verwaltung – sogar nur noch nach Dienststellen) scheintdie Budgethoheit empfindlich geschwächt zu werden. Dabei ist allerdings zubeachten, dass der Voranschlag nunmehr mit aussagekräftigen Angaben zurLeistungserstellung ergänzt wird 17 . Das Parlament verfügt damit bei der Be-16 Demgegenüber war in Art. 85 Abs. 10 aBV noch die Jährlichkeit des Voranschlags ausdrücklichvorgeschrieben.17 Für die gesamte Verwaltung umschreibt der Bundesrat zudem nunmehr Jahresziele (Art. 19RVOV). Nach Art. 143 des Entwurfs für ein neues Parlamentsgesetz in der Fassung gemäss Bericht

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 17/36schlussfassung über wesentlich bessere Entscheidungsgrundlagen. Produktegruppenbudgetserlauben es dem Parlament zudem, gezielter zu steuern alsbisher. Ferner sollen die nach den Grundsätzen des New Public Managementgesteuerten Verwaltungseinheiten eine Kostenrechnung führen, was dieTransparenz auch für die parlamentarische Finanzaufsicht erheblich erhöht.Zudem ist zu beachten, dass für die Finanzhaushaltsführung das Bruttoprinzip,das Prinzip der Vollständigkeit, das Spezifikationsprinzip sowie das Jährlichkeitsprinzip(Art. 3 FHG) grundsätzlich unverändert erhalten bleiben. DasParlament bzw. die zuständigen Aufsichtskommissionen können vom Bundesratjederzeit entsprechende Zusatzinformationen verlangen. Insofern kanndurchaus die Auffassung vertreten werden, die neue Art der Budgetierung führenicht zu einer Schwächung der parlamentarischen Budgethoheit. Vielmehrkann damit sogar das Gegenteil der Fall sein, indem sich das Parlament aufpolitisch bedeutsame Zielgrössen konzentrieren kann und diesbezüglich überwesentlich weitergehende Informationen zur Mittelverwendung und damit übergrössere Transparenz über den Finanzhaushalt verfügt.In der Lehre wird allerdings auch vertreten, dass das Parlament mit der Globalbudgetierungan Kompetenzen verliere und dass dieser Kompetenzverlustmit einer Beschlussfassung auch der Angaben zur Leistungserstellung zukompensieren sei (Kompensationstheorie). Dazu ist zunächst festzuhalten,dass diese Theorie von einer bestimmten Gewaltenteilungsordnung ausgeht,die sich so weder aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz noch aus der verfassungsrechtlichenKompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung undBundesrat ableiten lässt.Auf kantonaler Ebene finden sich beide Modelle mit unterschiedlicher Ausgestaltung.Die damit gewonnenen Erfahrungen zeichnen ein differenziertes Bild:Während einerseits eine unmittelbare Einflussnahme auf die Leistungsseiteteilweise begrüsst wird, zeigt sich anderseits auch, dass für das Parlamentdamit faktisch relativ geringe Steuerungsmöglichkeiten bestehen (insb. aufgrundder kurzfristigen Ausrichtung des Voranschlags) und diese auch kaumgenutzt werden. Zudem betreffen die Angaben zur Leistungserstellung imVoranschlag wesensgemäss eher die operative als die politische Ebene. Derauch damit verbundenen geringen Steuerungskraft steht eine erhebliche Zusatzbelastungder parlamentarischen Kommissionen gegenüber 18 . Aus staatsrechtlicherSicht erscheint eine unmittelbare Leistungssteuerung im Budgetprozesszudem namentlich deshalb problematisch, weil damit einerseits derRechtsetzungsprozess und anderseits die Führungsverantwortung der Regievom1. März 2001 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (BBl 2001 3467 ff.; SeparatumS. 108) sollen diese Jahresziele inskünftig ausdrücklich auf Gesetzesstufe verankert werden.18 Siehe für einen Überblick ULRICH ZIMMERLI/URS BOLZ/ANDREAS LIENHARD/PHILIPPE MASTRONARDI,NPM: Welche Optionen für das Parlament?, NZZ Nr. 279 vom 29. November 2000, S. 16.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 18/36rung unterlaufen werden kann. Aus diesen Gründen wird nach der hier vertretenenAuffassung empfohlen, auf die Genehmigung der Leistungsseite imGlobalbudget zu verzichten. Das Parlament soll aber insbesondere mittels Erklärungenund Aufträgen die Leistungsseite des Voranschlags mittelbar beeinflussenkönnen.Auch wenn es vorliegend nicht um die Genehmigung der Leistungsseite desVoranschlags geht, besteht zur Behandlung von Leistungsaufträgen doch eingewisser Zusammenhang. So können die auf kantonaler Ebene teilweise gemachtennegativen Erfahrungen bezüglich der Beschlussfassung über dieLeistungsvorgaben im Globalbudget auch auf Bundesebene beobachtet werden,führte doch bereits das Konsultationsverfahren zu einer erheblichenMehrbelastung bei den zuständigen parlamentarischen Kommissionen. Zudemfinden sich ferner auch bei den Leistungsaufträgen zu einem wesentlichenTeil eher operative Vorgaben, die für eine parlamentarische Behandlungals nicht stufengerecht erscheinen. Vielmehr erfolgt damit eine Einmischung inKompetenzen der Regierung und deren Verwaltungsführungsverantwortung.Einzig bezüglich des im Vergleich zum Voranschlag längeren Zeitraumes undder damit verbundenen grösseren Steuerungswirkung lassen sich Gründe dafüranfügen, das Parlament bei der Erteilung von Leistungsaufträgen stärkereinzubeziehen.5. Funktionen und Instrumentarium des ParlamentsSeit längerem – und losgelöst von wirkungsorientierten Verwaltungsführungsmodellen– ist bei den Parlamenten teilweise ein Steuerungsverlust erkennbar.Gründe dafür werden viele genannt: Im Vordergrund steht die rasante Zunahmevon Umfang und Komplexität staatlicher Aufgaben in einem sich raschwandelnden, zunehmend von Unberechenbarkeit gekennzeichneten Umfeldsowie ein tendenzieller Kompetenzzuwachs von Regierung und Verwaltung.Die Ausgestaltung parlamentarischer Strukturen, Instrumente und Prozessestehen aus diesen Gründen vor grossen Herausforderungen.Mit dem New Public Management soll ein Instrumentarium zur Verfügung gestelltwerden, welches dem Parlament erlaubt, seine Funktionen wieder besserwahrzunehmen. Mit der Verwesentlichung der Kompetenzen im Sinne derKonzentration auf grundlegende und wichtige Fragen sowie durch eine Steigerungder Transparenz sollen freie Kapazitäten geschaffen werden. Damit solldie Strategiefähigkeit des Parlaments wesentlich erhöht und den Anforderungenan die Oberaufsicht wieder besser entsprochen werden. Dabei kann zunächstdavon ausgegangen werden, dass die parlamentarischen Grundfunkti-

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 19/36onen (Gesetzgebungs-, Staatsleitungs-, Budget-, Planungs-, Wahl- und Oberaufsichtsfunktion)auch im Umfeld des New Public Management grundsätzlicherhalten bleiben, auch wenn sich teilweise Schwergewichtsverlagerungen abzeichnen.Mit dem New Public Management zunehmende Bedeutung erlangen wird dieGesetzgebungsfunktion. Denn das Gesetz wird im demokratischen Rechtsstaatweiterhin das zentrale Steuerungsinstrument bleiben und aufgrund seinerwirkungsorientierten und in diesem Sinn finalen Ausrichtung an Steuerungskraftgewinnen. Die Gesetzgebungsmethodik und –technik sowie dasGesetzgebungsverfahren stehen damit vor neuen Herausforderungen. Allerdingsdürften andere Steuerungsinstrumente wie mittel- und längerfristige Planungennoch vermehrt Funktionen übernehmen, die bisher häufig vom Gesetzwahrgenommen wurden.Von zunehmender Wichtigkeit wird gerade auch vor diesem Hintergrund diePlanungsfunktion sein. Denn Parlamente sollen noch vermehrt eine aktiveRolle in der Staatsleitung wahrnehmen, um frühzeitig politisch-strategischeSchwerpunkte setzen zu können. Dies über die Gesetzgebung hinaus insbesondereauch im Rahmen der traditionell als Legislaturplanung bezeichnetenlängerfristigen Gesamtplanung 19 sowie aufgrund von neuartigen, mittelfristigenFinanz- und Aufgabenplanungen 20 . Zudem sind über die Legislatur hinausgehendepolitische Programme denkbar, welche die langfristigen Ziele der Aufgabenerfüllungund deren Finanzierung auf einer hohen Abstraktionsebene(Aufgabenbereich, Aufgabenfelder) zum Gegenstand haben. Mit Art. 173 Abs.1 Bst. g BV (Sie [die Bundesversammlung] wirkt bei den wichtigen Planungender Staatstätigkeit mit) ist die Planungsfunktion des Parlaments in der neuenBundesverfassung hervorgehoben worden 21 . Daraus allerdings ein Mitwirkungsrechtbei der Erteilung von Leistungsaufträgen abzuleiten, wäre wohlverfehlt. Vielmehr geht es hier hauptsächlich um die politische Planung („wichtigePlanungen der Staatstätigkeit“). „Damit soll das Parlament bei der politischenPlanung ähnlich wie in der Aussenpolitik vermehrt selber Akzente setzenund damit die Schwerpunkte in der Politik ganz allgemein frühzeitig er-19 Die Legislaturplanung soll neu der Beschlussfassung unterliegen (Art. 145 Abs. 1 des Entwurfs fürein neues Parlamentsgesetz des Bundes in der Fassung gemäss Bericht vom 1. März 2001 derStaatspolitischen Kommission des Nationalrates (BBl 2001 3467 ff.; Separatum S. 24 ff., 109 f.). DerNationalrat hat die Vorlage als Erstrat am 4. Oktober 2001 beraten und ist dem Antrag der Kommissiongefolgt. Der Ständerat hat am 5. März 2002 diesem Beschluss des Nationalrates zugestimmt.20 Siehe dazu Ziffer V.2.2. hiernach.21 Siehe nun auch Art. 28 des Entwurfs für ein neues Parlamentsgesetz in der Fassung gemäss Berichtvom 1. März 2001 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (BBl 2001 3467 ff.; SeparatumS. 21 ff., 133).

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 20/36kennen und aktiv mitgestalten können (z.B. im Sinne einer rollenden integriertenFinanz- und Aufgabenplanung, IFAP).“ 22Die Budgetfunktion kann aufgrund der Verknüpfung mit der Leistungsplanunggestärkt werden, auch wenn globale Ressourcenvorgaben die Finanzgewaltzu schwächen scheinen 23 . Abstriche bei der Gestaltungskraft des Voranschlagssind eher aufgrund der faktischen Unzulänglichkeiten eines jährlichenPlanungshorizontes zu verzeichnen, was wiederum die Bedeutung mittelfristigenSteuerung unterstreicht.Noch stärkeres Gewicht wird die Oberaufsichtsfunktion erhalten. Dies insbesonderedeshalb, weil mit tendenziell zunehmenden Kompetenzdelegationender Kontrollbedarf ansteigt. Die Oberaufsichtsfunktion wird aber auch deshalbanspruchsvoller, weil dem Parlament mit dem New Public Management wesentlichaussagekräftigere Informationen zur Verfügung stehen als bisher.Oberaufsicht wird allerdings zunehmend nicht mehr als eindimensionale Tätigkeitsondern als Bestandteil des Staatsleitungsprozesses verstanden. Siemuss bis zu einem gewissen Grad auch mitschreitend sein, ohne allerdings ineine aktiv steuernde Regierungstätigkeit münden oder in delegierten Kompetenzeneingreifen zu dürfen. Die Oberaufsicht kann sich dabei nicht streng andie vom New Public Management modellhaft geforderte Trennung zwischenpolitischen, strategischen und operativen Kompetenzen halten. Vielmehr mussdas Parlament zumindest dann auf die operative Ebene einwirken können,wenn dies aufgrund der politischen Bedeutung (z.B. Ausrüstung der Polizei)geboten ist. Oberaufsicht muss dabei durchwegs sowohl auf die Leistungserstellungals auch auf die Ressourcenzuteilung und Finanzierung ausgerichtetsein. Eine Trennung dieser Aufsichtsbereiche lässt sich aufgrund der durchgehendenVerbindung von Leistungs- und Ressourcensteuerung kaum längeraufrechterhalten.Damit wird deutlich, dass die Funktionen des Parlaments auf das Grundlegendeund Wichtige bzw. auf das politisch Wesentliche ausgerichtet sind, auchwenn dem Parlament insbesondere bei der Behandlung des Voranschlagssowie im Rahmen der Oberaufsicht teilweise weitergehende Kompetenzenzukommen. Das Gesetz bleibt dabei auch im New Public Management zentralesSteuerungsinstrument und kann mit einer wirkungsorientierten Ausgestaltungan Steuerungskraft zurückgewinnen. Zunehmende Bedeutung dürften allerdingsauch die länger- und mittelfristigen Planungsinstrumente entfalten.Das Parlament kann damit die grundlegenden und wichtigen Aspekte wesentlichbesser beeinflussen, als mit kurzfristigen Steuerungsinstrumenten wie22 ULRICH ZIMMERLI, Bundesversammlung, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller(Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz/Droit constitutionnel Suisse, Zürich 2001, Rz. 32.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 22/36Im Zusammenhang mit dem New Public Management steht aber die Verwaltungsführungsfunktionim Vordergrund. Der Regierung kommt die Aufgabe zu,die politisch-strategischen Ziele zu operationalisieren und dabei den Verwaltungseinheitengenügend Handlungsspielraum einzuräumen. Die Regierungmuss aufgrund der damit verbundenen Kompetenzdelegationen aber auch dieKohärenz der Verwaltung sicherstellen, einer Zersplitterung der Verwaltungentgegenwirken und diese hinreichend beaufsichtigen (Koordinations- undAufsichtsfunktion). Dazu sind hinreichende Managementfähigkeiten, Managementkapazitätenund Managementinstrumente notwendig. Ein wirksamesControlling sowie eine funktionierende Systemprüfung sind unabdingbar. Andernfallskann die Regierung ihre Verantwortung gegenüber dem Parlamentbzw. dem Stimmvolk nicht hinreichend wahrnehmen. In Art. 178 Abs. 1 BVkommt die Verwaltungsführungsfunktion deutlich zum Ausdruck: „Der Bundesratleitet die Verwaltung. Es sorgt für ihre zweckmässige Organisation und einezielgerichtete Erfüllung der Aufgaben.“Nach dem New Public Management zentrales Instrument zur Wahrnehmungder Verwaltungsführungsfunktion ist der Leistungsauftrag. Leistungsaufträgeoperationalisieren die Planung und konkretisiereren die finale Rechtsetzung.Leistungsaufträge an Behörden der Zentralverwaltung sind allerdings keineVerträge im Rechtssinne, sondern nach einem kooperativen Führungsstilpartnerschaftlich erarbeitete interne Abmachungen mit weisungsähnlichemCharakter. Sie sind ausschliesslich behördenverbindlich und können Dritteweder berechtigen noch verpflichten (keine Aussenwirkung). Doch auch Kontraktenmit blosser Innenwirkung sind aufgrund des Legalitätsprinzips gewisseGrenzen gesetzt: Denn die Verwaltungsorganisation und die Verfahren sindgrundsätzlich in Rechtssätzen zu umschreiben – soweit Grundlegendes undWichtiges betreffend sogar in einem formellen Gesetz 27 . Leistungsvereinbarungendürfen insofern nicht über das hinausgehen, was für Verwaltungsverordnungenals zulässig erachtet wird.Für die Steuerung mit Leistungsaufträgen bestehen verschiedene Modelle:jährliche Leistungsvereinbarungen mit oder ohne mehrjährige Rahmenkontrakte,wobei als mit den Verwaltungseinheiten kontraktierende Partner dasübergeordnete Departement/die übergeordnete Direktion oder die Regierungauftreten. Nach dem betriebswirtschaftlichen Grundmodell wird zudem auchdas Verhältnis zwischen Parlament und Regierung als „Leistungsauftrag“ bezeichnet.Dabei handelt sich aber nicht um ein Instrument der Verwaltungsführung,sondern um einen „politischen Auftrag“, der von einer Vielzahl von Instrumentengekennzeichnet ist (insb. Gesetze, Planungen, Voranschlag,Sach-/Kreditbeschlüsse). Mit einer gewaltenteiligen und verwaltungshierar-27 Siehe für die Bundesebene auch Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 23/36chisch ausgestalteten Kompetenzordnung nicht zu vereinbaren wären dagegenvom Parlament beschlossene Kontrakte mit einzelnen Verwaltungseinheiten.Denkbar und jedenfalls in besonderen Konstellationen zweckmässig erscheintallerdings eine gewisse Mitwirkung des Parlaments im Leistungsvereinbarungsprozesszwischen Regierung und Verwaltung. So kann die Auffassungvertreten werden, dass Leistungsaufträge an politisch bedeutsame Trägerder dezentralen Verwaltung dann vom Parlament zu genehmigen sind,wenn darin über die Verwaltungsführung im engeren Sinn hinaus auch politischrelevante Zielsetzungen und Rahmenbedingungen vereinbart und zudemdie zur Verfügung stehenden Ressourcen für einen längeren Zeitraum verbindlichfestgelegt werden. Dies ist beispielsweise aufgrund einer spezialgesetzlichenRegelung bezüglich der Leistungsvereinbarung (inkl. Zahlungsrahmen)mit den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) der Fall 28 . In der Zentralverwaltung– zu der auch die im 2. Kreis 29 angesiedelten FLAG-Ämter gehören– rechtfertigt sich eine solche Zuständigkeitsordnung hingegen nicht.Eine im Vergleich zur Genehmigung abgeschwächte Form der parlamentarischenBehandlung besteht in der Form der Konsultation, wie sie in Art. 44Abs. 2 RVOG vorgesehen ist. Auf diese Weise werden zwar die Kompetenzenfür die Erteilung von Leistungsaufträgen formell nicht verändert, doch ist kaumvorstellbar, dass der Bundesrat einen im Rahmen des Konsultationsverfahrensformulierten Antrag nicht berücksichtigt 30 . Insofern hat ein solcher Antragfaktisch richtlinienähnlichen Charakter, von dem nur in begründeten Fällenabgewichen wird. Dies ist mit dem als Richtlinie wirkenden Auftrag nach Art.22 quater GVG vergleichbar, der aber über die Legitimation beider Räte verfügt.Damit wird deutlich, dass es sich beim Konsultationsverfahren um ein relativstarkes Mitwirkungsrecht des Parlaments handelt.Die Behandlung von Leistungsaufträgen durch das Parlament bzw. die zuständigenKommissionen strapaziert aufgrund des damit verbundenen Zusatzaufwandesdas Milizprinzip 31 . Erhebliche Kräfte werden dadurch gebundenund stehen dementsprechend nicht für die Wahrnehmung anderer Aufgabenoder Funktionen zur Verfügung. Dies ist um so weniger zu vertreten, alsdie Leistungsaufträge – jedenfalls in ihrer bisherigen Ausgestaltung – ihrerBestimmung als Instrument zur Verwaltungsführung entsprechend in weitenTeilen operative Vorgaben enthalten. Damit und auch weil die Ressourcenzuteilungnach wie vor im jährlichen Voranschlag erfolgt, besteht kaum politischesSteuerungspotential. Entstehen können dafür Zuständigkeitskonfliktesowie Verantwortlichkeitsverwischungen. Dies insbesondere dann, wenn dieparlamentarischen Kommissionen faktisch unmittelbar in den Vereinbarungs-28 Art. 8 SBBG.29 Siehe zum Vier-Kreise-Modell Ziffer III.2. hiervor.30 Wie dies auch die externe Evaluation gezeigt hat.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 24/36prozess mit dem Ämtern einbezogen werden und insofern sowohl der Bundesratals auch die Departementsebene umgangen wird. Verfassungsrechtlichheikel ist auch die Einstufung des Konsultationsverfahrens als Instrument zurbegleitenden Oberaufsicht. Denn diese ist nach gefestigter Auffassung grundsätzlicheine nachträgliche, auch wenn dem kooperativen Gewaltenteilungsverständniseine begleitende Beaufsichtigung bis zu einem gewissen Grad inhärentist und die mit dem New Public Management verbundenen Kompetenzdelegationenteilweise eine mitschreitende Oberaufsicht rechtfertigenkönnen. Vor diesem Hintergrund erscheint das in Art. 44 Abs. 2 RVOG umschriebeneKonsultationsverfahren als nicht unproblematisch. Dies bedeutetallerdings nicht, dass Konsultationen von vornherein als heikel zu beurteilenwären. Vielmehr können solche Mitwirkungsformen insbesondere dannzweckmässig sein, wenn parallele Kompetenzen bestehen, wie etwa im Bereichder politischen Planung (Art. 173 Abs. 1 Bst. g BV) oder im Bereich derAussenpolitik (Art. 166, Art. 184 Abs. 1 BV, Art. 47 bis a Abs. 3 GVG). Die Verwaltungsführungliegt dagegen in der Verantwortung des Bundesrates (Art.178 Abs. 1 BV).V. Beantwortung der einzelnen Fragen1. Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Bundesrat – Auswirkungenauf die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive1.1. Kann die Aussage von Parlamentsmitgliedern, dass durch die Ausweitungbzw. Vereinfachung von FLAG eine Kompetenzverschiebung vom Parlamentzum Bundesrat stattfindet und diese mit der Genehmigung der Leistungsaufträgedurch das Parlament kompensiert werden muss, durch sachliche Argumentegestützt werden? Wenn ja, durch welche?Die Befürchtungen, das New Public Management bzw. FLAG führe zu einerMachtverschiebung vom Parlament zum Bundesrat bzw. zur Verwaltung stehenim Wesentlichen im Zusammenhang mit der Einführung der Globalbudgetierung.Dem ist allerdings insbesondere folgendes entgegenzuhalten:• Mit der Produktegruppenbudgetierung kann das Parlament im Vergleichzur Budgetierung nach Sachgruppen gezielter steuern. Bei einer allfälligenDienststellenbudgetierung wären geeignete Möglichkeiten und Modalitätender politischen Diskussion sowie hinreichende Mitwirkungsrechtedes Parlaments im Budgetprozess zu definieren.31 Dies hat die externe Evaluation auch gezeigt.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 25/36• Auch bei der Saldosteuerung bleiben die finanzhaushaltsrechtlichenGrundsätze der Spezifikation, der Bruttodarstellung sowie der Jährlichkeitgrundsätzlich erhalten.• Zudem kann mit der Kostenrechnung die Mittelverwendung besser überprüftwerden.• Hervorzuheben ist ferner, dass der Zahlenteil mit aussagekräftigen Angabenzur Leistungserstellung ergänzt wird, was die Transparenz derAufgabenerfüllung wesentlich erhöht.• Im Weiteren bestehen mit dem Konsultationsverfahren sowie mit demAuftrag neuartige parlamentarische Mitwirkungsmöglichkeiten im Bereichder Leistungsaufträge.• Schliesslich stehen nach wie vor die ordentlichen parlamentarischen Interventions-und Informationsrechte zur Verfügung.Damit kann insgesamt kaum von einer Machtverschiebung vom Parlamentzum Bundesrat bzw. zur Verwaltung gesprochen werden. Wenn dem so wäre,ist im Übrigen festzuhalten, dass sich weder aus dem Gewaltenteilungsgebotnoch aus der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung zwischen Parlamentund Regierung ein Verbot jeglicher Gewichtsverschiebung ergibt. Vielmehrsind bestimmte Kompetenzverschiebungen im Zusammenhang mit demNew Public Management auch aus der Sicht des Parlaments grundsätzlicherwünscht (z.B. Entlastung bezüglich Detailsteuerung zugunsten politischerSchwerpunktbildung), was auch die externe Evaluation deutlich gemacht hatund ebenso im Evaluationsbericht des Bundesrates hervorgehoben wird.Dass einzelne Parlamentsmitglieder einen Machtverlust verspüren, mag fernerdamit zusammenhängen, dass sich das Parlament im Zusammenhang mitdem Konsultationsverfahren mit einer Aufgabe konfrontiert sieht, die nichtstufengerecht erscheint und gerade auch deshalb mit einem für Milizparlamentekaum verkraftbaren Mehraufwand verbunden ist. Eine Vereinfachung desInstrumentariums sowie ein Überdenken des Konsultationsverfahrens kanndiesbezüglich Abhilfe verschaffen, auch wenn die externe Evaluation insgesamteine Verbesserung der politisch-strategischen Steuerungsfähigkeit desParlaments aufgrund des neuen Instrumentariums feststellt.Die Anliegen des Parlaments nach einer verstärkten Mitwirkung in der Politikgestaltungsind dennoch ernst zu nehmen. Dabei ist allerdings zunächst hervorzuheben,dass das Parlament noch vermehrt von den ihm zur Verfügungstehenden Instrumenten Gebrauch machen soll, wie dies auch die externe

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 26/36Evaluation hervorhebt. Weil im Rahmen des Konsultationsverfahrens gemachteAnregungen vom Bundesrat in der Regel übernommen werden, kann insbesonderenicht behauptet werden, diese Mitwirkungsmöglichkeit sei zuschwach. Im Weiteren müsste sich aber die Mitwirkung den Funktionen desParlaments entsprechend insbesondere auch auf Steuerungsinstrumente konzentrieren,welche die wesentlichen politischen Zielsetzungen und damit verbundeneRessourcenvorgaben zum Gegenstand haben. In Ergänzung zurGesetzgebung werden diesbezüglich mittel- und längerfristige Planungsinstrumentewie Legislaturplanungen sowie Finanz- und Aufgabenplanungen anBedeutung gewinnen. Demgegenüber kann solchen Anliegen mit einer Genehmigungder Leistungsaufträge, wie sie sich nach geltender Praxis präsentieren,kaum Nachachtung verschafft werden.1.2. Ist die Genehmigung von Leistungsaufträgen durch das Parlament im Gefügeder Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Bundesrat stufen- undsachgerecht? Wie kann verhindert werden, dass das Parlament direkt in dieVerwaltungssteuerung eingreift und damit Funktionen ausübt, welche in denZuständigkeitsbereich der Exekutive fallen?Der Leistungsauftrag als Wesenselement des New Public Management istauch nach dem Modell FLAG ein Führungsinstrument des Bundesrates. Diesessoll der Regierung denn auch ermöglichen, ihre Verwaltungsführungsfunktionbesser wahrzunehmen und die ihr mitunter vorgehaltene Führungsschwächeauszugleichen. Konzeption, Aufbau und Inhalt der Leistungsaufträge werdendementsprechend massgeblich durch Managementziele bestimmt, dieweit in den operativen Bereich hineinreichen. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichenFunktionen von Parlament und Regierung, den Bestrebungennach einer insgesamt ausgewogenen Machtverteilung sowie der in der Bundesverfassungvorgesehenen Kompetenzausscheidung erscheint es wederstufen- noch sachgerecht, das Parlament bezüglich der Erteilung von Leistungsaufträgenan die Verwaltung noch stärker einzubeziehen, als dies nachdem geltenden Gesetzes- und Verordnungsrecht der Fall ist. Seine politischeSteuerungskraft kann das Parlament im Übrigen mit anderen Instrumentenwesentlich besser einsetzen. Im Vordergrund stehen dabei im Bund gegenwärtiginsbesondere• die Gesetzgebung,• die mit dem Legislaturfinanzplan verknüpften Richtlinien der Regierungspolitik,• der Finanzplan,• das Globalbudget sowie• die Sach-/Kreditbeschlüsse.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 27/36Diese Steuerungsinstrumente bilden denn auch massgebliche Vorgaben fürdie bundesrätlichen Leistungsaufträge an die Verwaltungsstellen. Zudem kanndas Parlament noch vermehrt Wirksamkeitsprüfungen vornehmen lassen (Art.170 BV), sich bezüglich Wirtschaftlichkeitsprüfungen noch intensiver von derEidgenössischen Finanzkontrolle unterstützen lassen (Art. 1 Abs. 1 Bst. ai.V.m. Art. 5 Abs. 2 FKG) und noch vermehrt von seinen Informations- und InterventionsrechtenGebrauch machen.Die nach Art. 44 Abs. 2 RVOG bzw. nach Art. 22 quater GVG bloss – aber immerhin– wie eine Richtlinie wirkenden Anträge im Rahmen des Konsultationsverfahrensbzw. als Richtlinie wirkenden Aufträge zu den Leistungsaufträgensollen verhindern, dass das Parlament trotz dieser Mitwirkung bei der Erteilungvon Leistungsaufträgen unmittelbar in die Verwaltungsführung eingreifenkann. Wie dies allenfalls auch sichergestellt werden könnte, wenn demParlament Genehmigungsbefugnisse zuerkannt würden, wird bei der Beantwortungder Frage 1.3. aufgezeigt.Nicht ausser Acht gelassen werden darf schliesslich, dass die Erteilung vonLeistungsaufträgen nach Art. 44 Abs. 1 RVOG im Ermessen des Bundesratesliegt („kann“-Vorschrift) und das Parlament nur mit dem Auftrag nach Art.22 quater GVG den Bundesrat anweisen kann, einen Leistungsauftrag zu erlassen.Sofern dem Parlament über die Konsultation hinaus weitergehende Befugnissezuerkannt werden sollten, wäre nicht auszuschliessen, dass derBundesrat von diesem neuen Führungsinstrument kaum mehr Gebrauch machenwürde. Die Weiterführung von FLAG als Programm mit dem Potential einernachhaltigen Reform der Verwaltungsführung auf Bundesebene könntedamit ernsthaft in Frage gestellt werden.1.3. Was ist durch das Parlament zu regeln, welche Elemente des heutigen Leistungsauftragswären im Falle der Genehmigung durch die eidg. Räte nichtstufengerecht?Soweit trotz den aus staatsrechtlicher Sicht geäusserten Bedenken die Mitwirkungdes Parlaments bei der Erteilung von Leistungsaufträgen im Sinne derGenehmigung ausgedehnt werden sollte, müsste sich diese jedenfalls auf diepolitisch-strategischen Vorgaben beschränken. Nach der geltenden Praxis zurGliederung der Leistungsaufträge 32 würden damit sowohl die Geschäftsbedingungen(Kap. 5 – Kap. 8) sowie der Anhang für eine Genehmigung nicht inBetracht fallen. Ebensowenig könnte sich die Genehmigung auf produkte- undproduktegruppenspezifische Leistungsziele (Output) und Managementvorga-32 Siehe dazu Ziffer III.2. hiervor.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 28/36ben beziehen (in Kap. 4). Schon eher in Betracht gezogen werden könnte allenfallseine Genehmigung von Wirkungszielen (Income und Outcome) für dieLeistungsauftragsperiode (in Kap. 4), von nach aussen gerichteten strategischenSchwerpunkten für die Aufgabenerfüllung (in Kap. 3) sowie von Hauptaufgaben(in Kap. 2). Im Vordergrund einer verstärkten parlamentarischenMitwirkung bei der Erteilung von Leistungsaufträgen würden allerdings die ü-bergeordneten Ziele (in Kap. 2) stehen, auch wenn es sich selbst diesbezüglicheigentlich um eine Interpretation des politischen Gesamtauftrags (Gesetzgebung,übergeordnete Planung) handelt, die dem Bundesrat als Basis für dieVerwaltungsführung dient. Zudem könnte erwogen werden, dem finanziellenRahmen für die gesamte Leistungsauftragsperiode (in Kap. 4) eine höhereVerbindlichkeit zukommen zu lassen. Nach der von externen Experten vorgeschlageneninskünftigen Zweiteilung der Leistungsaufträge dürften diese Elementeim allgemeinen Teil angesiedelt sein.Art. 44 Abs. 2 RVOG müsste dementsprechend unter allen Umständen sinngemässdahingehend präzisiert werden, als das Parlament bzw. die zuständigenKommissionen lediglich die politisch wesentlichen Vorgaben in den Leistungsaufträgengenehmigen würden.2. Verhältnis Konsultationspflicht (Stellungnahme zu Leistungsauftrag) –Genehmigung2.1. Was ist unter Genehmigung von Leistungsaufträgen zu verstehen? WelcheRechtswirkung kommt der Genehmigung zu? Welche Wirkungen hat eineNichtgenehmigung?Planungsinstrumente und Berichte werden vom Parlament entweder beschlossen,genehmigt oder zur Kenntnis genommen 33 . Diese Unterscheidunghat einerseits Konsequenzen in Bezug auf die politische Verantwortung bzw.in Bezug auf die Verbindlichkeit: Während bei der Beschlussfassung und beider Genehmigung das Parlament in der Regel politische Verantwortung übernimmtund an seinen eigenen, für die Regierung jedenfalls politisch verbindlichenEntscheid 34 grundsätzlich gebunden ist (Selbstbindung unter Vorbehaltder Änderung der Umstände), liegt bei der blossen Kenntnisnahme die Ver-33 Die Terminologie ist allerdings oft unscharf – insbesondere bezüglich der Unterscheidung zwischenBeschlussfassung und Genehmigung.34 In Bezug auf die rechtliche Verbindlichkeit von Planungen kann zwischen unverbindlicher informativer,indikativer, rechtlich relevanter influenzierender und verbindlicher imperativer Planung unterschiedenwerden. Soweit die (relative) rechtliche Verbindlichkeit mit Behördenverbindlichkeit gleichzusetzenist, fällt sie mit der politischen Verbindlichkeit zusammen (siehe dazu THOMAS COTTIER, DieRechtsnatur „unverbindlicher“ Entwicklungspläne, ZSR 1984 I 394 ff.). Teilweise entfalten Beschlüsseaber auch Rechtswirkungen gegenüber Dritten.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 29/36antwortung nach wie vor bei der Regierung. Gebunden ist diesfalls die Regierung,während das Parlament auf seinen Entscheid zurückkommen kann. DieKenntnisnahme entfaltet weder rechtliche noch politische Verbindlichkeit, auchwenn ihr durchaus politische Wirkung zukommen kann. Die Kenntnisnahmebietet zudem Gelegenheit zum Diskurs und kann Anlass für parlamentarischeVorstösse sein. Anderseits besteht ein Unterschied in Bezug auf die Art bzw.die Intensität der Mitwirkung des Parlaments: Bei der Kenntnisnahme und derGenehmigung hat das Parlament lediglich die Möglichkeit, einer Vorlage zuzustimmenoder diese abzulehnen 35 . Demgegenüber kann das Parlament beider Beschlussfassung den Inhalt des Instruments unmittelbar verändern bzw.diesen von sich aus bestimmen.Würde das Parlament inskünftig die Leistungsaufträgen genehmigen, könntendiese ihre für die Verwaltungsführung relevante Wirkung nur entfalten, wenndas Parlament zugestimmt hat. Mit der Genehmigung würde zudem das Parlamentdie politische Verantwortung bezüglich sämtlicher Bestandteile derLeistungsaufträge übernehmen. Damit würde das Parlament eine aktiv steuerndeRolle in der Verwaltungsführung übernehmen, was der verfassungsrechtlichverankerten Verwaltungsführungsfunktion der Regierung zuwiderlaufenwürde. Im Falle der Nichtgenehmigung könnte die Verwaltungsführungnicht mehr ordnungsgemäss wahrgenommen werden. Vor dem Hintergrunddes Gebots einer ausgewogenen Machtverteilung wäre damit zudem einekaum zu vertretende Machtkonzentration beim Parlament verbunden.2.2. Gibt es Alternativen zur Genehmigung (z.B. Anpassung im Globalbudget, Verbindlicherklärungeiner mittelfristigen Finanzplanung, Optimierung der Berichterstattung)?Wie in der Beantwortung der Frage 1.3. zum Ausdruck kommt, würde sich eineverstärkte Mitwirkung des Parlaments bei der Erteilung von Leistungsaufträgenauf die politisch wesentlichen Vorgaben für die Aufgabenerfüllung be-35 Art. 44bisAbs. 2 GVG sieht ausdrücklich vor, dass von einem Bericht in zustimmendem oder in ablehnendemSinn Kenntnis genommen werden kann. Demgegenüber ist die Stellungnahme zu Berichten,wie sie etwa der Kanton Bern kennt, auf Bundesebene nicht vorgesehen. Art. 61 BE GRG (Stellungnahmezu Berichten) lautet:1 In einer eigenen Erklärung kann der Grosse Rat zu Berichten des Regierungsrates gemässArt. 58-60 in einer allgemeinen Würdigung zu einzelnen Teilen Stellung nehmen.2 Der Grosse Rat nimmt von solchen Berichten zustimmend, ablehnend, in der Form der Erklärungoder ohne Stellungnahme Kenntnis.3 Wird ein Bericht an den Regierungsrat zurückgewiesen, ist anzugeben, in welchem Sinn eineÜberarbeitung erfolgen soll.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 30/36ziehen und wäre allenfalls mit einer verstärkten Verbindlichkeit des finanziellenRahmens zu verbinden. Diese Elemente entsprechen zu einem wesentlichenTeil der bereits erwähnten Integrierten Finanz- und Aufgabenplanung (IFAP).Diesem Steuerungsinstrument kommt im New Public Management eine zentraleBedeutung zu. Finanzpläne im herkömmlichen Sinn, die wesensgemässausschliesslich oder vorwiegend lediglich Angaben über die Finanzentwicklungenthalten, vermögen demgegenüber die Anforderungen an eine ganzheitlichemittelfristige Planung kaum mehr zu erfüllen. Vielmehr wird es inskünftignotwendig werden, Aufgaben und Ressourcen auch in der mittelfristigen Planunghinreichend zu verknüpfen.Der Finanz- und Aufgabenplan konkretisiert die Legislaturplanung allenfalls bisauf Stufe Produktegruppe. Als mittelfristiges Steuerungsinstrument ist ein Planungshorizontvon drei bis vier Jahren angezeigt, wobei eine rollende Planungals zweckmässig erscheint. Die Art der Behandlung des Finanz- und Aufgabenplansim Parlament wird nicht einheitlich beurteilt: Für eine Beschlussfassungspricht die an sich gebotene starke parlamentarische Mitwirkung bei diesemfür die wirkungsorientierte Steuerung zentralen Planungsinstrument. Voneiner blossen Kenntnisnahme ist dagegen eher dann auszugehen, wenn sichdie Planung im Wesentlichen auf den operativen Bereich bezieht, weil die Planungsverantwortunggrundsätzlich der Regierung zukommt sowie wegen derpotentiellen parlamentarischen Selbstbindung. Eine den verschiedenen GegebenheitenRechnung tragende Lösung kann darin bestehen, dass der FinanzundAufgabenplan zwar vom Parlament grundsätzlich bloss zur Kenntnis genommenwird, dieses dabei allerdings Erklärungen abgeben kann. Soweit sichin einer späteren Entwicklungsphase die Bedeutung des Finanz- und Aufgabenplanshin zu einem Instrument der verbindlichen Ressourcenzuteilung bewegt,könnte zu einer Beschlussfassung übergegangen werden 36 . Eine Beschlussfassungdes Finanz- und Aufgabenplans kann ferner dort zweckmässigsein, wo besondere Flexibilitäts- und Autonomiebedürfnisse bestehen 37 .Auf Bundesebene erfolgt zwar heute eine Verknüpfung zwischen den Richtliniender Regierungspolitik (Aufgabenplanung) und dem Finanzplan der Legislaturperiode(Art. 45 bis GVG) 38 . Doch fehlt es noch an einer Integrierten Finanz–und Aufgabenplanung (IAFP) im Sinne des New Public Management,wie sie von verschiedenen Kantonen bereits umgesetzt ist. Nach dem Entwurffür ein neues Parlamentsgesetz soll zwar die Finanzplanung inskünftig derBeschlussfassung durch das Parlament unterliegen, ohne dass allerdings einehinreichende Verknüpfung mit der Leistungsseite (Zielsetzungen) vorgenom-36 Diesfalls würde dann der jährliche Voranschlag vom Parlament lediglich noch zur Kenntnis genommen.37 Dies ist insbesondere in Bereichen ausserhalb der Zentralverwaltung der Fall.38 Siehe dazu auch Ziffer IV.5.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 31/36men wird 39 . In der ständerätlichen Debatte wurde allerdings an der blossenKenntnisnahme festgehalten. Deutlich zum Ausdruck kam hingegen aufgrundeines Kommissionsantrags die Bedeutung der Verbindung zwischen SachundFinanzplanung 40 . Unterstrichen wurde auch die funktionale Gliederungnach Aufgabenbereichen 41 . Soweit vorläufig dennoch weiterhin von einer flächendeckendenIntegrierten Finanz- und Aufgabenplanung im Sinne des NewPublic Management abgesehen werden sollte, könnte allenfalls wenigstens fürdie mit Leistungsaufträgen und Globalbudgets geführten Verwaltungseinheitenein dem IAFP entsprechendes Steuerungsinstrument geschaffen werden.Auf eine mögliche Verbindlicherklärung des Finanzplans wurde im Zusammenhangmit der Genehmigung von Teilen des Leistungsauftrag hingewiesen42 . Eine Anpassung im Bereich der Globalbudgets erscheint demgegenüberim vorliegenden Zusammenhang nicht als notwendig 43 , wogegen eineOptimierung der Berichterstattung auch aus staatsrechtlicher Sicht zu begrüssenist. Zudem erscheint eine bessere Abstimmung zwischen der Leistungsauftrags-und der Legislaturplanungsperiode durchaus als wünschenswert 44 .VI. Zusammenfassende Würdigung und Empfehlungen ausstaats- und verwaltungsrechtlicher SichtDie Verwaltungsführung liegt nach der Funktionenordnung im gewaltenteiligenSystem bei der Regierung. Die Bundesverfassung hebt dies in Art. 178 Abs. 1deutlich hervor („Der Bundesrat leitet die Verwaltung. Es sorgt für ihre zweckmässigeOrganisation und eine zielgerichtete Erfüllung der Aufgaben.“). Auchnach einem kooperativen Gewaltenteilungsverständnis muss die Kompetenzordnunggewahrt und dürfen die Verantwortlichkeiten nicht verwischt werden.Nach dem Modell FLAG ist der Leistungsauftrag ein Führungsinstrument desBundesrates (Art. 44 Abs. 1 RVOG). Trotzdem erlaubt das in Art. 44 Abs. 2RVOG vorgesehene Konsultationsverfahren eine relativ starke parlamentari-39 Art. 142 des Entwurfs für ein neues Parlamentsgesetz in der Fassung gemäss Bericht vom 1. März2001 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (BBl 2001 3467 ff.; Separatum S. 24 ff.,108). Der Nationalrat hat der Vorlage als Erstrat am 4. Oktober 2001 zugestimmt und ist dem Antragder Kommission gefolgt. Zu den neuen Modalitäten bezüglich der Legislaturplanung siehe Ziffer IV.5.(Anm. 19).40 Siehe insbesondere Votum LAURI zu Art. 142 des Gesetzesentwurfs (Amtliches Bulletin des Ständeratesvom 5. März 2002).41 Siehe auch Votum HUBER-HOTZ zu Art. 142 des Gesetzesentwurfs (Amtliches Bulletin des Ständeratesvom 5. März 2002).42 Siehe Beantwortung der Frage 1.3. hiervor.43 Siehe dazu auch Ziffer IV.4 hiervor.44 So auch Evaluationsbericht FLAG (Anm. 7), S. 35.

Prof. U. Zimmerli/Dr. A. Lienhard Rechtsgutachten FLAG (Leistungsaufträge) 32/36sche Mitgestaltung. In Anbetracht der in Art. 178 Abs. 1 BV dem Bundesratübertragenen Verantwortung für die Verwaltungsführung und der mit dem Gewaltenteilungsgrundsatznicht zu vereinbarenden Gefahr von Kompetenzverwischungensowie des Milizprinzips ist diese Form der Mitwirkung allerdingsauch dann nicht unproblematisch, wenn das Parlament die Oberaufsicht überdie Bundesverwaltung ausübt (Art. 169 Abs. 1 BV). Schon aus diesem Grundwird empfohlen, auf eine Ausdehnung der parlamentarischen Mitwirkung beider Erteilung von Leistungsaufträgen zu verzichten.Eine ganzheitliche Betrachtung der Kompetenzverteilung zwischen Parlamentund Bundesrat führt zum Ergebnis, dass diese aufgrund von FLAG gegenwärtigkeine Verschiebung erfährt, die mit einer Genehmigung der Leistungsaufträgekompensiert werden müsste. Eine Genehmigung wäre denn auch in Anbetrachtder in den Leistungsaufträgen in weiten Teilen enthaltenen Managementzielenund vor dem Hintergrund der Funktionenordnung weder stufennochsachgerecht und würde die Verantwortlichkeiten verwischen sowie dieVerwaltungsführung behindern. Empfohlen wird aber, dass das Parlament geradeauch im Zusammenhang mit FLAG das zur Verfügung stehende Instrumentariumnoch vermehrt nutzt (insb. Gesetzgebung, mit dem Legislaturfinanzplanverknüpfte Richtlinien der Regierungspolitik, Finanzplan, Globalbudget,Sachbeschlüsse, Wirksamkeits- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen, Auftragund andere Interventionsrechte sowie Informationsrechte).Um allerdings den berechtigen Anliegen des Parlaments nach einer verstärktenMitwirkung in der politischen Planung noch besser gerecht werden zukönnen, wird empfohlen, für den Bereich FLAG die Einführung einer IntegriertenFinanz- und Aufgabenplanung (IFAP) im Sinne des New Public Managementnäher zu prüfen. Ein solches Instrument würde es dem Parlament insbesondereerlauben, sich mittelfristig auf die politisch wesentlichen Ziele derAufgabenerfüllung zu konzentrieren und dabei zugleich eine engere Verknüpfungmit der Ressourcenzuteilung anzustreben, ohne mit der Verwaltungsführungsverantwortungder Regierung in Konflikt zu geraten.Soweit trotz den aus staatsrechtlicher Sicht geäusserten Bedenken und denvorstehenden Empfehlungen die Mitwirkung des Parlaments bei der Erteilungvon Leistungsaufträgen im Sinne der Genehmigung ausgedehnt werden sollte,müsste sich diese jedenfalls auf politisch wesentliche Vorgaben beschränken.

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