Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen - European ...

Der Inhalt der vorliegenden Veröffentlichung spiegelt nicht unbedingt die Position oder die Meinung der Europäischen Kommission wider.Das Konsortium, das diesen Bericht erstellt hat, besteht aus dem Centre for Inclusion and Diversity der University of Bradford, dem EuropeanRoma Rights Centre und dem Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte (BIM).Das ForschungskonsortiumUniversity of BradfordProjekt- und Forschungsleiter, Professor Uduak ArchibongLeitender Forschungsmitarbeiter, Dr. Jite EferakorhoProjektteam und Experten, Dr. Karl Atkin (University of York), Professor Carol Baxter (NHS Employers), Dr. Aliya Darr (NHS Employers/Universityof Bradford) und Professor Mark Johnson (De Montfort University)Rechtsteam, Professor Mark Bell (University of Leicester) und Professor Lisa Waddington (University of Maastricht)Statistiker, Andy Scally (University of Bradford)European Roma Rights Centre Tara Bedard, Tatjana Peric und Savelina Velislavova RussinovaLudwig Boltzmann Institut für Menschenrechte Katrin WladaschExperten für Länder außerhalb EuropasKanada: Professor Pat Bradshaw (York University)Südafrika: Professor Oluyinka Adejumo (Kwa-Zulu Natal University)USA: Professor Phyllis Sharps (Johns Hopkins University)DanksagungenDie Mitglieder des Konsortiums möchten sich bei allen betreffenden Organisationen, Regierungsstellen, Unternehmen, nichtstaatlichen Stellenund Einzelpersonen bedanken, die an der Erhebung, den Konsensworkshops, den Sachverständigengruppen, Interviews und Telefonkonferenzenteilgenommen haben. Das Konsortium bedankt sich außerdem für das Engagement und die großzügige Unterstützung, die es vonden Mitgliedern des Steering Committees, Management Boards und insbesondere der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheiterhalten hat. Trotz der oben genannten Beiträge sind allein die Mitglieder des Konsortiums für alle Fehler oder Irrtümer, die sichaus diesem Bericht ergeben, verantwortlich.© Fotos: University of BradfordFür die Benutzung oder den Nachdruck von Fotos, die nicht dem Copyright der Europäischen Gemeinschaften unterstellt sind, muss eineGenehmigung direkt bei dem/den Inhaber(n) des Copyrights eingeholt werden.Europe Direct soll Ihnen helfen, Antworten auf IhreFragen zur Europäischen Union zu findenGebührenfreie einheitliche Telefonnummer (*):00 800 6 7 8 9 10 11(*) Einige Mobilfunkanbieter gewähren keinen Zugang zu 00800-Nummern oder berechnen eine Gebühr.Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).© Europäische Gemeinschaften, 2009Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.Bibliografische Daten und eine Inhaltsangabe befinden sich am Ende der Veröffentlichung.Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 2009ISBN 978-92-79-11155-6doi: 10.2767/13522Printed in LuxembourgGedruckt auf chlorfrei Gebleichtem PaPier

Inhalt

InhaltContinuing the Diversity JourneyZusammenfassung ......................................................................................................................................................51 Einleitung und methodischer Ansatz ............................................................................................................ 112 Beschreibung des Kontextes ........................................................................................................................... 193 Untersuchung von positiven Maßnahmen aus rechtlicher Perspektive ................................................. 254 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen der Europäischen Union...................................................... 395 Wahrnehmung von positiven Maßnahmen in Kanada, Südafrika und den USA .................................. 536Positive Maßnahmen in Bezug auf verschiedene Dimensionen der Gleichstellung, Organisationenund Sektoren ...................................................................................................................................................... 617 Schlussfolgerungen und Empfehlungen ...................................................................................................... 71Literaturverzeichnis.................................................................................................................................................. 804

Zusammenfassung

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenEs herrscht eine weitgehend einstimmigeMeinung darüber, dass die Problematikder Diskriminierung amArbeitsplatz und bei Dienstleistungennicht von allein verschwindet. Die Regierungenspielen bei der Förderungdes Einsatzes positiver Maßnahmenzur Überwindung diskriminierenderPraktiken eine entscheidendeRolle. Auf EU-Ebene gibt es bereitseine bedeutende Reihe gesetzlicherVorschriften, welche die Grundlagefür Aktivitäten zur Vermeidung undVerhinderung von Diskriminierunggelegt haben. Bei der Definition derParameter fürpositive Maßnahmenund ihrer Umsetzung wurden bisherjedoch trotz umfassender EU-Gesetze,die den Einsatz positiver Maßnahmenunterstützen, nur mäßige Fortschritteerzielt.Diese Studie wurde durchgeführt,um die Europäische Kommission dabeizu unterstützen, einen Rahmenfür ein besseres Verständnis dafürzu entwickeln, welche Rolle positiveMaßnahmen in der Praxis bei derVermeidung oder Beseitigung vonDiskriminierungen spielen können.Die Europäische Kommission wolltezudem Aufschluss darüber gewinnen,welche Art von positiven Maßnahmenbereitsinder EU (undinden EFTA-/EWR-Ländern) durchgeführt werden.Darüber hinaus sollten Angaben überdie möglichen Kosten und Vorteileder positiven Maßnahmen gemachtwerden. Im Rahmen dieser Erhebungsollte auch ein Vergleich zwischen derEU, Kanada, den USA und Südafrikain Bezug auf rechtliche Rahmenbedingungen,Strategien und die praktischeUmsetzung positiver Maßnahmen erstelltwerden.Bei der Erhebung wurde ein gemischterMethodenansatz mit drei verschiedenenPhasen der Datenerfassungverwendet, wobei die erste Phase inLiteraturrecherche und Entwicklungeiner Begriffsdefinition von „positivenMaßnahmen“ bestand. In der zweitenPhase wurde in 27 EU-Mitgliedstaaten,zwei EFTA-/EWR-Ländern sowiein Kanada, den USA und Südafrikaeine Online-Umfrage über den Einsatzpositiver Maßnahmen durchgeführt.Die Abschlussphase bestandin einer vergleichenden Tiefenstudieder praktischen Umsetzung positiverMaßnahmen in elf Ländern. Sie stütztesich dabei auf Datenmaterial, dasaus Konsensworkshops, Interviews,rechtlichenRahmenbedingungenundOrganisationsrichtlinien in jedem dieserLänder stammte.Definition und Verständnispositiver MaßnahmenDie Studie ergab, dass für die Beschreibungder positiven Maßnahmen inden untersuchten Ländern uneinheitlicheund inkonsistente Terminologienverwendet werden. Während die europäischenLänder dazu tendierten, von„positiven Maßnahmen“ zu sprechen,war der Begriff „affirmative Maßnahmen“in den außereuropäischen Ländernweitaus üblicher. Im Vergleichzur Zielvorgabe gab es eine sehr eingeschränkteVerwendung von Quoten,und ihre starke Assoziation mit einerVorzugsbehandlung bewirkte eineeher negative Reaktion unter den Teilnehmernder Studie. Insgesamt wurdeder Eindruck gewonnen, dass Art undZweck positiver Maßnahmen eindeutigerdefiniert werden müssen. Dieswürde wiederum zu einer positiverenEinstellung hinsichtlich der Nützlichkeitund Anwendung dieser Maßnahmenführen.Zu diesem Zweck wurde von der Studieausgehend eine Definition entwickelt,die positive Maßnahmen folgendermaßenbeschreibt: „PositiveMaßnahmen sind angemessene Aktivitäten,die implementiert werden,um in der Praxis eine vollständige undeffektive Chancengleichheit für alleMitglieder von Gruppen zu gewährleisten,die sozial oder wirtschaftlichbenachteiligt sind oder anderweitigdie Folgen vergangener oder gegenwärtigerDiskriminierung oder Benachteiligungzu erleiden haben.“Über diese Definition hinaus bestehtfür die Europäische Kommission einegroße Notwendigkeit der Zusammenarbeitmit gesamteuropäischenspeziellen Interessenverbänden, wieunter anderem mit der organisiertenZivilgesellschaft, problemorientiertenLobbygruppen und Gewerkschaften,damit ein gemeinsames Verständnisentwickelt und kommuniziert werdenkann, das die Basis für einen gemeinschaftlichenEU-Ansatz bei positivenMaßnahmen legt. Um ein gemeinsamesVerständnis dafür zu fördern,welche Bedeutung den positiven Maßnahmeninnerhalb der EuropäischenUnion zukommt, sollte die EuropäischeKommission den Dialog mit derorganisierten Zivilgesellschaft und denSozialpartnern ausbauen. Auf einemsolchenDialog basierendsollten Leitprinzipienzur Bedeutung der positivenMaßnahmen auf EU-Ebene entwickeltwerden.Dies könnte in Formeines unverbindlichen Rechtsakteserarbeitetwerden, wie Empfehlungender Kommission oder eine Resolutiondes Rates. Ein alternativer Mechanismuskönnte z. B. eine GemeinsameErklärung der Sozialpartner sein.Kontext vonGleichstellung und VielfaltGenerell wurden positive Maßnahmenvon Organisationen innerhalb desRahmens von schriftlichen Gleichstellungsrichtlinien,Leitbildern undJahresberichten eingeleitet. Währendeine beträchtliche Anzahl von Organisationenüber schriftliche Richtlinienzu Gleichstellung und Vielfalt verfügten,waren größere Organisationennicht so erfolgreich, wenn es darumging, entsprechende Zielvorgabenfür Beschäftigung und Dienstleistungenzu erstellen. Das Monitoring derChancengleichheit wurde dabei alsentscheidender Faktor für die Ent-6

1. Introduction: New Business ZusammenfassungHorizons in Europewicklung positiver Maßnahmen erachtet,wobei die Gleichstellung vonMännern und Frauen die am stärkstenüberwachte und die Gleichstellung ungeachtetder sexuellen Ausrichtung dieam wenigsten überwachte Dimensiondarstellte. In Anbetracht der zentralenBedeutung, die dem Monitoring beider Förderung nachhaltiger positiverMaßnahmen zukommt, müssen Organisationenin den wichtigsten Sektorenaufgeschlüsselte Daten über alle Bereicheder Diskriminierung erfassen. Dazurzeit aufgeschlüsselte Daten in denwichtigstenBranchensektorenfehlen,bedeutet dies, dass effektive positiveProgramme nicht umfassend entwickeltund umgesetzt werden können.Dieses Problem könnte man lösen,indem positive Maßnahmen alsintegralerBestandteil eines übergreifendenAuftrags der Organisation,der Personalplanungund der Entwicklung vonDienstleistungen mit aufgenommenwürden – dies in enger ZusammenarbeitmitstaatlichenBehörden. Gleichzeitigmüssen positive Maßnahmen alsTeil eines umfassenderen normativenWandels durchgängig berücksichtigtund von Institutionen mit entsprechendemMentoring und Trainingbegleitet werden. Dazu könnten einBildungs– und Trainingsprogrammsowie Seminare und Veranstaltungengehören, um den Kenntnisstand zumThema, die praktische Umsetzung positiverMaßnahmen, ihren Nutzen undihre Rolle innerhalb von „Diversity“-Strategien zu verbessern.Einflussfaktoren beipositiven MaßnahmenDie Studie identifizierte die bestehendenRechtsvorschriften als Haupteinflussfaktorfür positive Maßnahmen.Andere wesentliche Einflussfaktorensind Altruismus, moralische/ethischeGesichtspunkte, wirtschaftliche Gründe,demografischer Wandel, sozialeVerantwortung der Unternehmen,Unternehmenspolitik und Bemühungenvon Basisorganisationen. Ineinigen Fällen, in denen OrganisationenProgramme einrichteten, umpolitische und finanzielle Gewinne zuerzielen, und sie ein nur geringes Eigeninteresseam eigentlichen Ziel positiverMaßnahme zeigten, wurden dieseMaßnahmen durch negative Faktorenvorangetrieben. Wenn man bedenkt,dass das Erreichen der Ziele einer Organisationin Bezug auf Gleichstellungund Vielfalt aufgrund des mangelndenVerständnisses der Gründefür positiveMaßnahmen erschwert werden kann(und die Notwendigkeit besteht, weiterhinüberzeugende Argumente fürdie Wirkung positiver Maßnahmen zuliefern und die Wirkung zu messen),erweist sich möglicherweise die Untersuchungökonomischer Vorteile positiverMaßnahmen als nutzbringend.Die Untersuchung sollte zum einen dieRolle positiver Maßnahmen im Rahmendes Talentmanagements berücksichtigenund zum anderen die Rolle,die Bereichsleiter und Linienmanagerbei der Umsetzung positiver Maßnahmenspielen. Außerdem könnte einAugenmerk auf das Image von Organisationenbei potenziellen Kundenoder Nutzern gerichtet werden – undim Fall von Wohltätigkeitsorganisationenund öffentlichen Körperschaftenauf das Image derer, die Gelder oderSpenden für diese Organisationen bereitstellen.Unterstützung fürpositive MaßnahmenDie Akzeptanz und Unterstützungbreiter Bevölkerungsschichten ist fürden Erfolg positiver Förderprogrammeunabdingbar. Aus der vorliegendenStudie ergaben sich divergierendeErgebnisse in Bezug auf die Unterstützungpositiver Maßnahmen. Dabeiwurden Initiativen dann als erfolgreichidentifiziert, wenn die Zielgruppen beider Gestaltung, Planung, Umsetzungund Evaluierung umfassend beteiligtwaren. Manche öffentlichen Körperschaftenbemühten sich sogar darum,diepolitischen Grenzen zu erweitern,um eine wesentlich breitere Anwendungpositiver Maßnahmen zu erreichen.Während das starke individuelleEngagement und die Unterstützungseitens der Unternehmensführung alswichtige Faktoren identifiziert wurden,zeigtesich, dass Einzelpersonenrelativgeringe Unterstützungvon Linienmanagernerhielten. Diese Faktoren warenmiteinerReihe vonHindernissenverbunden (auf die nachfolgend eingegangenwird), die einer erfolgreichenUmsetzung positiver Maßnahmenentgegenstanden. Angesichts dieserSchwierigkeiten benötigt die EuropäischeKommission Netzwerke zubewährten Verfahren für die Unterstützungder Mitgliedstaaten bei derBewältigung von Rechtsunsicherheiten,und um parallel eine Übertragungund Anwendung des EU-Ansatzes inBezug auf positive Maßnahmen sicherzustellen.Die Netzwerke solltenauf nationalen und sektorübergreifendenEbenen eingerichtet werden, umeinen Austausch von Ideen, Ansätzenund Aktivitäten zu ermöglichen undOrganisationen darin zu bestärken,Absichten in Aktionen umzusetzen.Den EU-Institutionen und Mitgliedstaatenwird, soweit erforderlich, dieEinführung von Rechtsvorschriftenzur Umsetzung positiver Maßnahmenempfohlen,um einevollständigeChancengleichheit in der Praxis zu erreichen.Hindernisse fürpositive MaßnahmenAls häufigste Hindernisse für positiveMaßnahmen wurden insbesondere inden europäischen Ländern begrenzteHuman- und Finanzressourcen angeführt.Teilnehmer der Studie sahenaußerdem mangelndes Bewusstseinfür die Vorteile positiver Maßnahmenbei den Beschäftigten und in breiterenGesellschaftsschichten sowie dieRolleder Medien beider Problematisierungdieser Maßnahmen und derallenfalls symbolischen Darstellungvon Ergebnissen als Hindernisse für7

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmendie Akzeptanz positiver Maßnahmen.Um dieses Problem anzugehen,sollten die Regierungen die Allgemeinheitdurch „Social Marketing“über positive Maßnahmen aufklären,um offenbar weit verbreitete Missverständnisseauszuräumen und eineVerknüpfung verschiedener Interessengruppenzu erleichtern, die bereitsan solchen Maßnahmen beteiligt sind.Auch breit gefächerte Kampagnen zurBewusstseinsbildung, sowohl was denBedarf an positiven Maßnahmen fürbenachteiligte Gruppen anbetrifft alsauch hinsichtlich der Vorteile solcherMaßnahmen für breite Gesellschaftsschichten,werden eine höhere Akzeptanzund eine positive Einstellung zuden Maßnahmen fördern.Ergebnisse und WirkungenEin von der Studie identifiziertes großesProblem in Bezug auf die Effektivitätpositiver Maßnahmen ist dasfehlende systematische Monitoring bezüglichLeistungen und Ergebnissen.Die Organisationen bemühten sichsehr um die Erarbeitung einer aussagekräftigenBeweisführung und tendiertendazu, sich bei der Bewertungder Wirkungen positiver Maßnahmeneher auf „weiche“ Indikatoren zu verlassen.Während positive Maßnahmeninsgesamtals effektivangesehenwerden,was die Schärfung des Bewusstseinsfür Gleichstellungsprobleme inOrganisationen betrifft, so waren dietatsächlichen Wirkungen positiverMaßnahmen auf Minderheiten, dieVerbesserung des Images und derReputation einer Organisation sowieihr potenzieller Beitrag zum Organisationsserfolgnoch nicht ausreichendbekannt. Initiativen zu positivenMaßnahmen waren weitgehend zeitlichbeschränkt und wurden nicht alslangfristige Maßnahmen angesehen.Im Allgemeinen waren den Angabenzufolge ethnische Minderheiten undFrauen diejenigen Gruppen, die ammeisten von den Initiativen profitierten,während homosexuell, bisexuellund transsexuell orientierte Menschendie am wenigstenbegünstigten Gruppenausmachten.In Anbetracht der Tatsache, dass denOrganisationen in Bezug auf Initiativenim Rahmen positiver MaßnahmenEvaluierungstools fehlten,ist es dringend notwendig, Tools zuentwickeln, um die Organisationenbei der Ermittlung von Basisdatenzu unterstützen, damit positive Maßnahmenumgesetzt werden könnenund um aussagekräftige Strategienfür die Evaluierung der Wirksamkeitvon Maßnahmen zu erarbeiten. ZurEvaluierung des Bedarfs an positivenMaßnahmen und ihrer Wirksamkeitist eine Datenerhebung erforderlich.TrotzEinhaltungder Datenschutzgesetzgebungsollten die Mitgliedstaatensicherstellen, dass Organisationen sichin den Bereichen an Datenerfassungenbeteiligen, wo sie zur Erleichterungund Analyse positiver Maßnahmendienen. Unsere Ergebnisse zeigen, dassdie Zukunft für positive Maßnahmengut aussieht und viele Organisationenkünftig die Einführung von Initiativenoder Programmen im RahmenpositiverMaßnahmen planen. Dahersollten Untersuchungen durchgeführtwerden,um die aktuelle Situation der„Benachteiligung“ im Hinblick auf dieverschiedenen Felder, in denen positiveMaßnahmen angewendet werdenkönnen, wie z. B. Beschäftigung,Bildung, Wohnverhältnisse, Gesundheitsversorgungetc., bezüglich dieserunterschiedlichen Dimensionen zuerfassen. Darüber hinaus gibt es sowenig Evaluierung von bewährtenVerfahrenbei positivenMaßnahmen,dass die Erarbeitung eines Modells fürdie Beurteilung Vorteile brächte.Positive Maßnahmenin der PraxisBeispiele für die UmsetzungpositiverMaßnahmen in Organisationen bestätigendie Unsicherheit über die Festlegungeines Umfangs von Maßnahmenund zeigen eine Überschneidung mitanderen flankierenden Maßnahmen,wie das Monitoring von Gleichstellungund Vielfalt sowie die Bewertungder Wirkungen der Maßnahmen.Die unter das Schlagwort „positiveMaßnahmen“ fallenden Aktivitätensind erstaunlich breit gefächert. VieleLänder konzentrieren sich auf spezifischeGruppen, vielleicht zulastenanderer Gruppierungen. Dies spiegeltmöglicherweise den besonderen Kontextoder die „Politik“ des jeweiligenLandes wider. Mitgliedstaaten solltennationale Rechtsvorschriften überprüfen,wenn diese die Chancen für öffentliche,private Organisationen oderfreie Initiativen beschränken, positiveMaßnahmen zu ergreifen. Tatsächlichliegt bei den positiven Maßnahmender Schwerpunkt eher auf Aus- undWeiterbildung sowie auf der Verbesserungvon Beschäftigungschancen alsauf Dienstleistungen. Die Einführungpositiver Maßnahmen in Organisationenkann einige negative Konsequenzenoder auch eine Gegenbewegungbewirken, wie z. B. negative Klischees,Stigmatisierung, fehlende Aufsicht,unehrliches Verhalten und Amtsmissbrauch.Es istbemerkenswert, dass diequalitativen Daten aus den Konsensworkshopsund Befragungen keineBeispiele fürMaßnahmen in Bezugauf Religion oder Glaubenszugehörigkeiterbrachten.Diese Studie ergab ethische, politische,soziale, strukturelle, strategischeund betriebliche Fragestellungen füralle Interessengruppen, einschließlichFührungskräften und Personalbeauftragten,die größere Gleichheit undDiversität in Organisationen ermöglichenmöchten. Positive Maßnahmenwerden weithin als politischer Streitpunktwahrgenommenunderforderneine umsichtige Verfahrensweise undeine sorgfältige Einführung oder Erneuerunginnerhalb von Organisationen.Positive Maßnahmen erfolgen ineinem komplexen Kontext – ihre Entwicklungerfordert zunehmend eine8

Zusammenfassungstarke Belegbasis erfolgreicher Praxis,um aufzuzeigen, dass sie auch zukünftigeinen effektiven Weg hin zumFortschritt in pluralistischen Kulturendarstellen und dass ihre Vorteile dieProbleme aufwiegen, die gelegentlichentstehen können. Bei der Einführungund Überarbeitung von Antidiskriminierungsgesetzenin der EU sollte sichergestelltwerden, dass öffentliche,private und freiwillige Organisationen,die sichanpositivenMaßnahmen beteiligenwollen, auch das Recht haben,dies zu tun.9

1Einleitung undmethodischer Ansatz

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen1Einleitung und methodischer AnsatzIn diesem KapitelwerdenKontext und Ziele derStudiebestimmt unddas Konzeptder Studiesowie die Entwicklung und Anwendung der Datenerfassungsmethoden auf die verschiedenenPhasen der Studie erörtert. Wir geben einen Überblick über die Verfahren fürdieLiteraturrechercheund dieErarbeitung einerArbeitsdefinitionpositiver Maßnahmen.Dieses Kapitel erläutert das Verfahren für die Erarbeitung einer Online-Befragung und gibteinen Überblick über die in der Tiefenstudie und bei der Verbreitung der Studie verwendetenunterschiedlichenMethoden.1.1Überblick über die StudieIn den letzten Jahren hat es in der EuropäischenKommission eine erheblicheAusweitung der Rechtsvorschriftenim Bereich der Gleichbehandlunggegeben. Im Jahr 2000 wurden zweiRichtlinien verabschiedet, die dieDiskriminierung aufgrund von Rasseund ethnischer Herkunft ( 1 ), sexuellerAusrichtung, Religion oderGlaubenszugehörigkeit, Behinderungund Alter untersagten ( 2 ). Daraufhinfolgten Änderungen an der langebestehenden Richtlinie 76/207/EWGzur Gleichbehandlung von Männernund Frauen, die Richtlinie imJahr 2004 ( 3 )zur Verwirklichung desGrundsatzes der Gleichbehandlungvon Männern und Frauen beim Zugangzu und bei der Versorgung mitGütern und Dienstleistungen undkürzlich die Annahme einer Neufassungder Richtlinie zur Gleichstellungder Geschlechter ( 4 ). Als Konsequenzdieser Fülle an Rechtsvorschriften istdie Europäische Gemeinschaft nun dietreibendeKraft beider Formulierungund inhaltlichen Definition nationalerAntidiskriminierungs- und Gleichstellungsgesetzein allen 27 Mitgliedstaaten.Außerdem wurdevom European( 1 ) Richtlinie 2000/43/EG des Rates.( 2 ) Richtlinie 2000/78/EG des Rates.( 3 ) Richtlinie 2004/113/EG des Rates.( 4 ) Richtlinie 2006/54/EG des Rates.Network of Independent Experts onFundamental Rights ( 5 ) (EuropäischesNetzwerk unabhängiger Experten zuGrundrechtsfragen) besonders vielArbeit in positive Maßnahmen fürRoma im Bereich Aus- und Weiterbildunginvestiert.Trotz der Ausweitung des EU-Rechtsund der erheblichen Aufstockung anPersonal und Materialien müssen dieRechtsvorschriften auf nationaler Ebeneimmer noch in erster Linie durchAktionen einzelner Diskriminierungsopferdurchgesetzt werden, die sichentschließen, gegen diskriminierendesVerhalten gerichtlich vorzugehen.DieseMechanismen zur Durchsetzungwaren bereits in den ersten Richtlinienzur Gleichbehandlung von Männernund Frauen, die Mitte der 1970erJahre erlassen wurden, gegeben, undsie wurden im Laufe der Jahre immerwieder kritisiert (Blom et al., 1995).Dies ist darauf zurückzuführen, dassOpfer eine Reihe von Hindernissenüberwinden müssen, wenn sie gegenDiskriminierung klagen. Die finanziellenund emotionalen Belastungen sinddabei besonders hoch (Bell, 2005).Positive Maßnahmen, einschließlichpositiver Pflichten zur Förderung der( 5 ) Europäisches Netzwerk unabhängiger Expertenzu Grundrechtsfragen (2005), ThematicComment No 3, The Protection of Minorities inthe European Union, unter http://ec.europa.eu/, Evetts justice_home/cfr_cdf/doc/thematic_comments_2005_en.pdf.Gleichstellung beispielsweise durchVertragserfüllungsprogramme, sindein Mittel zur Überwindung derGrenzen, die einem individuellenDurchsetzungsmodell inhärent sind,dasauf Rechtsstreiten basiert. Es gibtjedoch einen Mangel an empirischerLiteratur über den Einsatz positiverMaßnahmen in Europa, obwohl dieseMaßnahmen als Methode zur europaweitenRealisierung der Chancengleichheitempfohlen werden.Dieser Bericht ist das Ergebnis einerStudie, die durchgeführt wurde, umder Europäischen Kommission einbesseres Verständnis für die Rolle zuvermitteln, die positive Maßnahmenin der Praxis bei der Vermeidungoder Beseitigung von Diskriminierungenspielen können. Die Studiebaut dabei auf der Kenntnis des bestehendengesetzlichen Rahmensauf, der in anderen Studien (De Vos,2007) ausgeführt wurde. Sie soll dieEuropäische Kommission dabei unterstützen,Aufschluss darüber zugewinnen, welche Art von praktischenpositiven Maßnahmen bereitsin der EU (und in den EFTA-/EWR-Ländern) durchgeführt werden. Darüberhinaus sollten Angaben überdie möglichen Kosten und Vorteileder positiven Maßnahmen gemachtwerden. Im Rahmen dieser Erhebungwurde auch ein Vergleich zwischender EU, Kanada, den USA und Südafrikain Bezug auf die rechtlichenRahmenbedingungen, Strategien und12

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenbei der Umsetzung positiver Maßnahmen(Schwerpunkt auf bewährteVerfahren) und der daraus gezogenenLehren.• Untersuchung der subjektiv wahrgenommenenEffektivität derdurchgeführten Maßnahmen undwie sie verbessert werden könnte.• Identifizierung der Kernaussagenund bewährten Verfahren, um dieseInformationen an die Politik unddie Praktiker weiterzugeben.1.4Aufbau dieses BerichtsDieses Kapitel beschäftigt sich mitdem Hintergrund der Studie, ihrenformalen Aufgabenstellungen undZielen und stellt auf die Methodik unddas Konzept der Studie ab. Kapitel 2stellt die Literatur vor, Kapitel 3 untersuchtpositive Maßnahmenaus derrechtlichen Perspektive und legt eineArbeitsdefinition positiver Maßnahmenvor, die für die aktuelle Studieverwendet wird, Kapitel 4 diskutiertdie Wahrnehmung positiver Maßnahmenin der Europäischen Unionund in den EFTA-Ländern, Kapitel 5untersucht, wie positive Maßnahmenin Kanada, Südafrika und den USAwahrgenommen werden, Kapitel 6analysiert die Wahrnehmung positiverMaßnahmen durch die Teilnehmer ander Umfrage aller Länder, wobei derbesondere Schwerpunkt auf den Unterschiedenbei den Dimensionen derGleichbehandlung, den Sektoren undOrganisationsarten gelegt wird. Kapitel7 stellt die Schlussfolgerungen undEmpfehlungen vor, einschließlich einesVergleichs positiver Maßnahmenzwischen europäischen und außereuropäischenLändern.1.51.5.1Methodischer AnsatzKonzeptDas gemischte Konzept beinhaltetesowohl qualitative als auch quantitativeMethoden, um der Aufgabenstellungender Studie gerecht zu werden,mit einem Grundprinzip, das die Ausarbeitung,Erweiterung, Darstellungund Klärung der Ergebnisse einerMethode mit den Ergebnissen der anderenMethode beinhaltet (Adamsonet al.,2004). Die KombinationbeiderMethoden ermöglichte uns, ein umfassenderesBild der Situation in denverschiedenen Ländern zu gewinnen,und ergab somit eine höhere Validitätder Untersuchungsergebnisse (Tashakkoriund Teddlie, 1998).Die Studie durchlief drei Phasen: Zunächstwurde die Literatur gesichtetund eine Arbeitsdefinition positiverMaßnahmen erarbeitet, daraufhinfolgte eine Online-Umfrage in 27 Mitgliedstaaten,zwei EFTA/EWG-Ländernund drei Nicht-EU-Ländern, diean der Studie teilnahmen, und schließlichwurde eine vergleichende Tiefenstudiedurchgeführt. VorBeginn derUntersuchung hatten wir zwei Treffenzur Metaplanung mit einigen Mitgliedernder Lenkungsgruppe und demBeauftragten der Europäischen Kommission,um über Kontext und Fokusder Studie,Datenquellen undFormender Datenerhebung zu sprechen. Dabeiging es auch um Strategien für dieEinbindung verschiedener Interessengruppen.Eine ausführliche Darstellungdes bei der Studie verwendetenmethodischen Ansatzes findet sich imSynthesebericht im ersten Band derPamecus.Vor Beginn der Feldarbeit erhieltdas Forschungsteam der UniversitätBradford eine entsprechende Genehmigung,um sicherzustellen, dass dieStudie die Anforderungen des Codeof Research Ethics (forschungsethischePrinzipien) der University ofBradford und des Data Protection Act(Datenschutzgesetz) erfüllt. UnserenPartnern an der York University inKanada, der Johns Hopkins Universityin den USA und der University ofKwaZulu-Natal in Südafrika wurdenebenfalls die entsprechenden Genehmigungenerteilt.1.5.2 Literaturanalyseund Erarbeitung einerArbeitsdefinition vonpositiven MaßnahmenEs liegen bereits eine Reihe von Informationenüberpositive MaßnahmeninBerichten und Untersuchungen vor, wiez. B. die Studie von Dhami et al. (2006),Archibong et al. (2006b) undBaxter etal. (2008). Vor Beginn der Feldarbeitwurde eine eingehende Literaturrecherchedurchgeführt, um den Kontextpositiver Maßnahmen zu erforschen,die zurzeit in nichteuropäischen undin EU-Ländern implementiert werden.Es wurden ausgiebig elektronische undbibliothekarische Ressourcen sowieandere Einrichtungen genutzt, und wirführten eine umfassende Rechercheallgemeinerer Literatur zur Untersuchung,Praxis und theoretischen Diskussionpositiver Maßnahmen durch.Die sich aus der Literaturrechercheergebenden Informationen brachtendie Erkenntnis, dass eine Definitiondes Konzepts positiver Maßnahmenentwickelt werden müsste. Aufgrundder Informationen wurden außerdemThemen und Dimensionen eruiert, diein die anderen Phasen der Studie einzubringenwaren.In dieser Phase ging es dem Untersuchungsteamdarum, einen umfassendenÜberblick über die Literatur zugewinnen und auf bereits durchgeführtenStudienaufzubauen, um eineeindeutigere Vorstellung von positivenMaßnahmen zu erhalten. Die Arbeitsdefinitionwurde einer zügigen Prüfungdurch die Mitglieder des Konsortiums,des Lenkungsausschusses,des Beauftragten der EuropäischenKommission und eines Sachverständigenratesunterzogen, der aus Personalbeauftragten,Beauftragten fürChancengleichheit und Vielfalt undRechtsexperten bestand. Die Arbeitsdefinitionenund Antworten auf die14

1 Einleitung und methodischer AnsatzDefinition werden in Kapitel 3 vorgestellt.1.5.3Online-UmfrageDie Online-Umfrage wurde zwischendem 15. Mai und dem 24. Oktober2008 durchgeführt. An der Untersuchungnahmen 27 EU-Mitgliedstaaten,zwei EFTA-Länder (Island undNorwegen) und drei nichteuropäischeLänder (Kanada, Südafrika und dieUSA) teil. Wir setzten unterschiedlicheStrategien zur Datenerfassung ausmehreren Kundenkreisen von Organisationenim öffentlichen, im privatenund im Dienstleistungssektor ein. ImMai 2008 wurde ein Online-Fragebogengestartet ( 6 ). Für die Teilnehmerder Umfrage bestand die Möglichkeit,den Fragebogen in Englisch, Französischoder Deutsch auszufüllen, under wurde später in fünf weitere Sprachen(Slowakisch, Ungarisch, Bulgarisch,Polnisch und Italienisch) für dieVerwendung in der Studie übersetzt.Der Fragebogen ist in zehn Abschnittegegliedert und besteht aus 35 Fragen,die Informationen über die Implementierungvon Richtlinien zur Gleichbehandlungund Vielfalt abdecken. Inder Umfrage wurden die Organisationenauch zu potenziellen Hindernissenfür positive Maßnahmen und zuihren künftigen Plänen zur Durchführungpositiver Maßnahmen befragt.Insgesamt füllten 632 Befragte denFragebogen aus. Die Mehrheit stammteaus Italien (12,2 %), gefolgt vomVereinigten Königreich (9,2 %), Österreich(7,3 %), Belgien (6,5 %), Kanada(5,5 %) und Deutschland (5,2 %). AndereLänder waren mit einer Rücklaufquotevon weniger als 5 % vertreten( 7 ). Generell stammten 40 %derBefragten aus den acht europäischen( 6 ) Eine Kopie des Fragebogens wird in Band1 der Pamecus unter dem Synthesebericht bereitgestellt.( 7 ) Eine vollständige Aufschlüsselung der Befragtenwird in Band 2 der Pamecus im Untersuchungsberichtbereitgestellt.Ländern und 11 % aus den an der Detailstudieteilnehmenden Nicht-EU-Ländern. Gleichstellungsbeauftragte(23 %) repräsentierten den größtenPool an Befragten, gefolgt von Geschäftsführern,die mit 20 % vertretenwaren. Fast die Hälfte aller Befragtenwar seit fünf Jahren in ihrer Position,über 30%zwischen einem und fünfJahren und 12 % weniger als ein Jahr.Bezüglich der Sektorverteilung in dergesamten Stichprobe stammte diegroße Mehrheit aus dem öffentlichenSektor (39 %), gefolgt vom dritten Sektor(37 %) und dem privaten Sektor(19 %). In Nordamerika und Südafrikamachte der private Sektor mit 43 % einenhöheren Anteil aus. Während dieMehrheit der Befragten des öffentlichenSektorsvon Colleges/Universitäten(24 %) kam, stammten die meistendes dritten Sektors aus dem Bildungsbereich(20 %), und die Befragten desprivaten Sektors gehörten vorwiegenddem BereichArbeits- undDienstleistungenfür Unternehmen an (29 %).Die Befragten stammten aus unterschiedlichgroßen Organisationen, wobeidie Mehrheit (40 %) öffentlichen/privaten Organisationen mit über1000 Mitarbeitern angehörte. Über50 % derjenigen, die aus Voluntary-Initiativen/NRO stammten, verfügtenüber einen bis zehn bezahlte(n) undunbezahlte(n) Mitarbeiter. Ein Viertelder BefragtengehörteOrganisationenan,die eineNiederlassung/Tochtergesellschaftoder eine Kundenzentrale inanderen europäischen Ländern außerhalbihres eigenen Landes hatten, wohingegeneine von fünf Organisationenüber eine Niederlassung/Tochtergesellschaftoder eine Kundenzentrale inanderen Ländern außerhalb Europasverfügte.1.5.4 Vergleichende Studie zupositiven MaßnahmenEs wurde eine vergleichende Fallstudiezur Untersuchung der gesetzlichenRahmenbedingungen und zur praktischenAnwendung positiver Maßnahmenin ausgewählten nichteuropäischenLändern und in EU-Ländern(einschließlichEFTA/EWR-Ländern)durchgeführt. Der Fallstudienansatzbot eine hinreichend gründliche Untersuchungjedes Landes im Kontextdes realen Lebens, wobei mehrfacheQuellen zur Beweisführung verwendetwurden. Die Ergebnisse der vergleichendenStudie werden in den Kapiteln3, 4, 5 und 6 vorgestellt.Die nichteuropäischen Länder, die fürdie Durchführung einer eingehendenvergleichenden Fallstudie ausgewähltwurden, sind Südafrika, Kanada unddie USA. Diese Länder wurden wegenihrer Geschichte und Glaubwürdigkeitbezüglich der Antidiskriminierungsgesetzeund gezielten Maßnahmenausgewählt, die sie praktizieren. InKanada und den USA sind die Maßnahmenbereits gut etabliert, aber inSüdafrika gibt es solche Maßnahmenund den gesetzlichen Rahmen erst seiteinigen Jahren.Die an der Fallstudie beteiligten europäischenLänder sind das VereinigteKönigreich, Österreich, die Niederlande,Irland, Ungarn, die Slowakeiund Schweden. Diese Länder wurdengenerell aufgrund der geografischenBedeutung ausgewählt, da sieunterschiedliche Regionen in Europaabdecken, sowie aufgrund des Umfangspositiver Maßnahmen und derErfahrung der Länder mit ihnen inden verschiedenen Dimensionen derGleichstellung (z. B. Dhami et al.,2006). In Verhandlung mit der Kommissionwurden Änderungen bei denursprünglichen EU-Ländern vorgenommen,um möglichst viele Beispielepositiver Maßnahmen (in allenDimensionen) und Erfahrungen bezüglichder Effektivität und Replizierbarkeitder Maßnahmen zu erfassen.Darüber hinaus hielten wir es auch fürnotwendig, mit Ländern zusammenzuarbeiten,die von Mitgliedern desProjektteams repräsentiert wurden,15

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenum den Zugang zu den teilnehmendenOrganisationen zu erleichtern.Diese Vergleichsstudie erbrachte wertvolleErkenntnisse über den Bedarf anpositiven Maßnahmen, ihren EinsatzundihreWirkung.Dieser Aspekt derStudie zielte insbesondere darauf ab,den historischen, sozialen undpolitischenKontext positiver Maßnahmenaufzuzeigen, ihre Implementierung zuuntersuchen, Methoden der Messungihrer Wirkungen zu identifizieren, dieAnsichten der Organisationen überdie damit verbundenen Vorteile, Problemeund Erfolge zu untersuchenund Anregungen zur Überwindungder Schwierigkeiten für eine erfolgreicheImplementierung positiver Maßnahmenaufzugreifen. Neben einereingehenden Sichtung der einschlägigenLiteratur zum Kontext und zurAnwendung positiver Maßnahmenin den ausgewählten EU- und Nicht-EU-Ländern wurden die Daten zurvergleichenden Fallstudie mittels partizipativerMethoden erhoben. Außerdemwurden ein Konsensworkshop,Befragungen und die Analyse des gesetzlichenRahmens und schriftlicherRichtlinien der teilnehmenden Organisationendurchgeführt. Die Feldarbeitzur Detailstudie erfolgtezwischendem 10. Juli und dem 24. September2008.Konsensworkshopsund BefragungenEs wurde eine Konsensworkshop-Methode eingesetzt, bei der die Erkenntnisse,Interpretationen und Erfahrungenaller Interessenvertreterhinsichtlich bestmöglicher Ergebnisseim Kontext positiver Maßnahmen injedem Land zusammengetragen wurden(Spencer, 1989; Stanfield, 2002).Um einen tieferen Einblick in dieWahrnehmungen und Erfahrungenvon positiven Maßnahmen zu gewinnen,führten wir in neun von elf Ländern,die an der Fallstudie beteiligtwaren, Konsensworkshops durch.AlsSchwerpunkt der Datenerhebungwährend dieser Phase wurden in jedemLand, abgesehen von Frankreichund Schweden, halbtägige Konsensworkshopsdurchgeführt. In jedemWorkshop wurden zwei Diskussionsgruppenmit Vertretern aller Interessengruppen,einschließlich Arbeitgebernaus dem privaten, öffentlichenund dritten Sektor, sowie Kampagnen/Initiativen,die benachteiligteGruppen repräsentieren, Arbeitgeberverbändenund Gewerkschaftengebildet. Jeder Workshop begannmit einer Plenarveranstaltung, in derein Hauptvortrag gehalten und einÜberblick über die Forschungsstudiegegeben wurden. Darauf folgtenvon den Wissenschaftlern begleiteteGruppendiskussionen, an die sicheine erneute, zusammenfassendePlenarveranstaltung anschloss. Insgesamt272 Teilnehmer beteiligtensich an Diskussionen in 18 heterogenbesetzten Kleingruppen. Die Gruppenerhielten zur Strukturierung dereinleitenden Diskussionen eine Reihevon Fragen, aber es standihnen auchfrei, andere sachbezogene Themen zudiskutieren.Die von den Workshops erarbeitetenThemen wurden weitergehend validiert,indem gezielte persönliche odertelefonische Interviews mit einzelnenTeilnehmern des Konsensworkshops,die dazu bereit waren, ihre Ansichtendetaillierter zudiskutieren, oder mitPersonen, denen die Teilnahme nichtmöglich war, die jedoch einen Beitraghierzu leisten wollten, durchgeführtwurden. Weitere spezifische Felder,hauptsächlich kontextspezifische Fragen,wurden erörtert. Zwischen Juliund September 2008 wurden insgesamt141 ausführliche Interviews geführt.Mit Zustimmung der Befragtenwurden die meisten Interviews aufBand aufgezeichnet; sie dauerten ca.30 bis 60 Minuten. Die Interviews wurdenteilstandardisiert invertiefenderForm mit zentralen Akteuren geführt,wobei ein Interviewformular verwendetwurde,umein geleitetesGesprächzu führen (Fielding, 1993: 144).Die Fragen für die Workshops unddie Interviews waren so gestaltet, dassdas Verständnis und die Bindung anpositive Maßnahmen untersucht undBeispiele guter Praxis identifiziertwerden konnten, um die Verantwortungsträgerinnerhalb des Prozessesder Gestaltung undImplementierungsolcher Initiativen zu bestimmen sowieden Umfang, in welchem sich positiveMaßnahmen auf den gesamtenBeschäftigungszyklus und die Zieleder positiver Maßnahmen bezogen– das heißt, warum die Maßnahmeneingerichtet wurden, wer verantwortlichwar, wie sie gestaltet waren undwelche Gedanken in die Gestaltungeinflossenund wer überdie Initiativeberaten wurde. Die Workshops undInterviews wurden durchgeführt, umzu überprüfen, ob die Erfahrungenmit positiven Maßnahmen den Erwartungenan die Initiativen entsprachen.Dokumentenanalyse – Richtlinienund rechtlicher RahmenIn Ergänzungzum Konsensworkshopbeinhaltete diese Phase eine Detailanalysevon Organisationsrichtlinienbzw. rechtlichen Rahmenbedingungen,die den positiven Maßnahmenin jedem der elf Länder zugrundelagen. Die Dokumentenanalyse hateine lange Tradition in den Sozialwissenschaftenund kann eine wertvolleDatenquelle sein (Prior, 2003). DasHinzuziehen von Dokumenten kanneine relativ ökonomische undsinnvolleMethode der Datensammlung sein.Sie kann entweder in qualitativer oderquantitativer Form erfolgen. Die Wissenschaftlererstellten ausgehend vonden Aufgaben und Zielen des Projektseine erste Liste aller benötigten Dokumente.Die Befragten wurden gebeten,die relevanten Dokumente zurVerfügung zu stellen. Die Dokumentenanalysebot einen Überblick darüber,in welcher Weise die gesetzlichen16

1. Introduction: 1 Einleitung New Business und methodischer Horizons in Europe AnsatzRahmenbedingungen, Richtlinien undVerfahrensweisen die verschiedenenpositiven Maßnahmen in den beteiligtenLändernunterstützten.Die rechtlicheAnalyse wurde mithilfe einerVorlage durchgeführt und basierte aufvier zentralen Fragen, die in Kapitel 3vorgestellt werden.SachverständigeDer Ansatz, Sachverständige einzubeziehen,wurde in zwei Phasen des Projektesumgesetzt. Er wurde zum erstenMal bei der Entwicklung der Arbeitsdefinitionvon positiven Maßnahmeneingesetzt und anschließend in einerTelekonferenz, die zur Überprüfbarkeitdurchgeführt wurde ( 8 ). Daran beteiligtwaren drei Mitglieder des Untersuchungsteamsund drei Mitglieder derSachverständigengruppe, die aus demBildungs-, dem Gesundheits- und demPersonalentwicklungsbereich stammten.Die Überprüfbarkeit war für dieEinschätzung der Validität der US-Daten des Konsensworkshops erforderlich,da die Teilnehmer aus einemweniger divergenten Pool stammten.Sämtliche Mitglieder der Sachverständigengruppewurden aufgrund ihrerumfangreichen wissenschaftlichenund praktischen Erfahrung mit denThematiken der Studie ausgewählt. ZuBeginn erhielten die Mitglieder derSachverständigengruppe einen Überblickzuden zentralen Themen, insbesonderezu den Kernaussagen, dieim Rahmen des Konsensworkshops inden USA erarbeitet wurden. Sie wurdenanschließend dazu aufgefordert,weitere Perspektiven zu ihrem Verständnis,zu den Einflussfaktoren, zurEffektivität und zur Wirkung positiver(affirmativer) Maßnahmen in denUSA vorzustellen.1.6DatenanalyseDie Untersuchungsdaten wurdenmit dem Statistikprogramm „StatisticalPackage for the Social Sciences“(SPSS) analysiert, wobei eine Kombinationaus deskriptiver und schließenderStatistik angewendet wurde.Aufgrund der Schwierigkeiten, diesich bei der Stichprobenplanung ergaben,und dem daraus folgendenEinsatz des Schneeballverfahrens zurVerbesserung der Rücklaufquote istdie Stichprobe nicht völlig repräsentativfür die Grundgesamtheit allerOrganisationen inden teilnehmendenLändern und kann daher nichtwie eine Zufallsauswahl behandeltwerden. Gleichwohl hielten wir esfür nützlich, Kreuztabellierungender Antworten mit organisatorischenMerkmalen durchzuführen und einenp-Wert von 0,05 einzusetzen, umeinen Hinweis auf die Merkmale zugeben, die augenscheinlich einen Zusammenhangmit einer Antwort aufwiesen,die deutlich über oder unterdem Durchschnitt aller Antworten inden einzelnen Bereichen des Fragebogenslag. Der Chi-Quadrat-Test undder Fisher’s Exact Test wurden je nachErfordernis angewendet.Um Transparenz und einen systematischenAnsatz zu erhalten, verwendetenwir für die qualitative Datenanalyseeinen Framework-Ansatz(Silverman, 2001) in Bezug auf Konsensworkshops,Interviews, Analyseder Richtlinien und Expertendaten.Ein thematisches Framework war einQuerbezug zu Aufgabenstellungenund Zielen des Projekts und zu denHauptdiskussionspunkten, die sichaus der Literaturrecherche ergaben.Unter Verwendung einer kontextbasiertenInhaltsanalyse wurde eine Dokumentenanalyse(Prior, 2003) durchgeführt.( 8 ) Überprüfbarkeit bezieht sich auf den Grad,zu dem die Ergebnisse von anderen bestätigtoder bekräftigt werden konnten.17

2 Beschreibung desKontextes

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen2Beschreibung des KontextesIn diesem Kapitel geben wir einen Überblick überdie Verfahren für die Literaturrechercheunddie Entwicklungeiner Arbeitsdefinition vonpositiven Maßnahmen.Das dritte Kapitelbeschäftigt sich mitder Sichtung derEG-Gesetzgebungund vonRichtlinien, einschließlicheiner Analyse des rechtlichen Rahmens in den an der Studie teilnehmenden Ländern. In diesemKapitel wird jedoch die Untersuchung vorgestellt, die auf die Wirkungen der GesetzgebungenaufpositiveMaßnahmen abzielt. Wiruntersuchtendie verschiedenenMeinungenundden Umfang positiverMaßnahmen unddie damitverbundenen theoretischen Diskussionen.In dem Kapitel werden auch die wichtigsten Entwicklungen von Richtlinien undImplikationenfürdie Implementierungpositiver Maßnahmen in einigen derander Studiebeteiligten Länder beleuchtet. DieLiteraturrecherchehalfdabei,hinreichende Einblickeindie Untersuchung empirischer Daten zu gewinnen, die bei der Untersuchung und der Tiefenstudieerhoben wurden. Hinsichtlich der länderspezifischen Literatur über Richtlinien undVerfahrensweisen fürpositiveMaßnahmen (und dierechtliche Analyse)wurdenwir vonden Konsortiumspartnern bei der Sichtung sachbezogener Veröffentlichungen unterstützt,wenn Sprachbarrieren auftraten.2.1 Konzeptualisierungpositiver MaßnahmenDas Verständnis des Begriffs „positiveMaßnahmen“ und die darauf bezogeneTerminologie variiert zwischen deneinzelnen Ländern, Sektoren und Dimensionender Gleichstellung erheblich.Diese Situation wird noch durchdie Tatsache verschärft, dass Begriffewie „positive Maßnahmen“, „positiveDiskriminierung“, „affirmative Maßnahmen“und „korrektive Maßnahmen“in unzähligen Kontexten synonymverwendetwerden (Adam, 1997;Archibong et al., 2006a). AlternativeBezeichnungen für positive Maßnahmensind unter anderem „konstruktiveMaßnahmen“, „strukturelle Initiativen“.Groschi und Doherty (1999)erwähnen „Diversifizierungsstrategien“,„Gender Mainstreaming-Projekte“und McCrudden (2007) „ausgleichendeMaßnahmen“. Diese Begriffe könnenzwar als auf die Thematik bezogenundals Grenzfällebetrachtet werden,jedoch postulieren Archibong et al.(2006a), dass die Begriffe von den„positiven Maßnahmen“ abgegrenztwerden sollten. Genauer wird auf einigedieser Konzepte in Kapitel 3 beiErläuterung der rechtlichen Hintergründeder Definition eingegangen.Als noch weitergehende Bedeutungbegreifen Iles und Hayers (1997) denallumfassenden „Diversity-Kompetenz-Ansatz“,um eine effektive internationaleTeamarbeit zu beschreiben,wohingegen Miller & Rowney (1999)„Diversity Management“ bevorzugen.Diversity Management ist ein aufkommendesParadigma unter Fachleutenfür Personalentwicklung, dasdie Maximierung des Potenzials unterschiedlicherMitarbeiter definiert,um das Leitbild der Organisation zuerfüllen (Dhami et al., 2006; Thomasund Ely, 2002). Dhami et al. (2006)definieren Diversity Management alseinen Prozess, der darauf abzielt, einepositive Arbeitsumgebung zu schaffenund aufrechtzuerhalten, in der die Unterschiededer einzelnen Mitarbeiterso geschätzt werden, dass alle ihr Potenzialnutzen und einen maximalenBeitrag zu den strategischen Zielen derOrganisation leisten können (S. 22).Während positive Maßnahmen aufeiner gesetzlichen Grundlage aufbauen,basiert Diversity Management aufeiner Managementtechnik, die positiveMaßnahmen ergänzt. ErgänzendeMaßnahmen können den Erfolg unddie Nachhaltigkeit fördern und im Gegenzugdie Wirkung positiver Maßnahmenmaximieren (Welsh et al., 1994).Nach Auffassung von Archibong etal. (2007) beinhalten positive Maßnahmendrei bedeutende Begriffsdimensionen:Die gesetzgebende, dieexekutive oder praktische sowie diepolitische Dimension, die Kommunikationoder Debatten über das Umfeldbeinhaltet. Sie geben Positionen vor,während die gesetzgebenden Organedas legislative Konzept erörtern. Managerwenden das Konzept schließlichdurch Diversity-Maßnahmen am Arbeitsplatzan – aber insgesamt sind positiveMaßnahmen in einen größerenpolitischen Kontext eingebettet. DieseFaktoren können auf die Art von posi-20

2 Beschreibung des Kontextestiven Maßnahmen undInitiativen wirkenund Fehlinterpretationen positiverMaßnahmen zur Folge haben. Diesführt hingegen möglicherweise dazu,dass positive Maßnahmen überhauptnicht oder nur eingeschränkt durchgeführtwerden (Chater und Chater,1992; Johns, 2005; Archibong et al.,2007).McCrudden (1986) unterscheidet„fünf Typen( 9 )positiverMaßnahmen,„… nicht in dem Sinn, was rechtlichzulässig ist, sondern darin, wie derBegriff im üblichen Sprachgebrauchverwendet wird“ (S. 223). Die Arbeitvon Burrows und Robinson (2007)„untersucht einige der Möglichkeiten,positive Maßnahmen in Bezug aufden sexistischen Kontext der Gesetzgebungin der EU und Großbritannienbegrifflich zu erfassen“ (S. 24).Die Autoren führen an, dass das EU-Recht progressiver sei und demzufolgeAnregungen für eine mögliche Rechtsreformim Vereinigten Königreich bietenwürde. Die Autoren äußern auchihre Frustration über den langsamenFortgang von Rechtsreformen undfordern Großbritannien auf, seineGesetzgebung der Europäischen Gemeinschaftim Hinblick auf die Chancengleichheitvon Frauen am Arbeitsplatzanzugleichen. Ihr Artikel bieteteine eingehendere Analyse positiverMaßnahmen und stützt sich auf einschlägigeLiteraturbei der Darlegungder zugrundeliegenden Prinzipien(z. B. in Bezug auf die Gleichstellung),die fürkünftige Änderungender Gesetzeslageein potenzielles Hindernisdarstellen. Sich auf McCruddensAnalyse berufend, stellen die Autorendrei Typen positiver Maßnahmen vor,„die im Kontext einer Überarbeitungder Arbeitsgesetzgebung eingesetzt( 9 )McCruddens Typisierung positiver Maßnahmen:1. Vollständige Beseitigung von Diskriminierungen;2. augenscheinlich neutrale,aber gezielte, umfassende Richtlinien; 3. Beratungsprogramme;4. Vorzugsbehandlung amArbeitsplatz und 5. Neudefinition von „Leistung“.werden könnten“ (Burrows und Robinson,2007, S. 26), nämlich zielgerichteteumfassende Richtlinien, beratendeMaßnahmenundbevorzugteBehandlung.2.2 Untersuchung positiverMaßnahmen in denverschiedenen SektorenIn diesem Abschnitt werden die aufpositive Maßnahmenbezogenen Untersuchungsergebnissein der Literaturaus den verschiedenen Sektoren zusammengefasst.Die Literatur umfasstwenige Untersuchungen über positiveMaßnahmen in den verschiedenenSektoren (Shields und Price, 2001;Carter, 2000; Sheffield et al., 1999; Bagilhole,1999; Iganski et al., 2001); diemeisten stammten aus dem privatenund öffentlichen Sektor. Generell bestandein Mangel an Untersuchungenin Bezug auf positive Maßnahmen imdritten Sektor.Die Kategorien der öffentlichen undprivaten Sektoren sind nicht eindeutigdefiniert, und es ist daher schwierig,Organisationen des öffentlichen unddes privaten Sektors klar voneinanderabzugrenzen. Die meisten Untersuchungenbezogen sich auf positiveMaßnahmen im öffentlichen Sektorin Bezug auf Gesundheit und Bildung.Eine Studie untersuchte mehrereInitiativen im Rahmen positiver Maßnahmenbei Großunternehmen desUK National Health Service (NHS)(Staatlicher Gesundheitsdienst), dievon Erfahrungen am Arbeitsplatzund Mentorenprogrammen bis hin zuAusbildungsprogrammen reichten, dieder Förderung der Chancengleichheitund Vielfalt am Arbeitsplatz dienensollten (Baxter et al., 2008), jedochlandesweit nicht sorgfältig koordiniertwurden (Arbeitgeber des NHS, 2005).Eine andere Studie untersuchte positiveMaßnahmen in Gesundheits- undBildungseinrichtungen (Archibong etal., 2006b) und deutet darauf hin, dasses verschiedene Auslegungen oderUnklarheiten hinsichtlichder Gleichstellungspraktikenund der Richtlinienfür positive Maßnahmen gab.Im Allgemeinen waren die meistenTeilnehmer der Studie der Meinung,dass es mehr positive Aktivitäten inNHS- und Bildungseinrichtungengab,die auf die Gleichstellung von Frauen,Farbigen und ethnischen Minderheitenals auf Menschen mit Behinderungenabzielten.Murphys (1993) Untersuchung einesdreijährigen Projekts im Rahmen positiverMaßnahmenin Nordirland ergabeine Programmerweiterung, einehohe Erfolgsquote bei Frauen, dieeine Arbeitsstelle suchten, und Vorteilefür die gesamte Gemeinde. DasProjekt war zu einem Auslöser fürregionale, nationale und europaweiteVerbindungen geworden. Es gab eineganze Reihe weiterer Organisationen,die sich am Angebot positiver Aktionsprogrammebeteiligten, wie z. B.die Museums Association (größterbritischer Museumsverband). DieseProgramme wurden regelmäßigüberwacht und evaluiert und geltenals erfolgreich (Museums Association,2008). Darüber hinaus besteheneinige Projekte, die nicht als positiveMaßnahmen bezeichnet werden.Dazu gehören Initiativen wie CulturalUnderstanding in Leadership and ManagementProject – CULM (Projektzum Kulturverständnis inFührungund Management) (Archibong undBurford,2007). Im Rahmen dieser Initiativeentstanden eine vertrauensvolleund sichere Umgebung fürdie Beantwortungunangenehmer Fragen undeine offene und lockere Atmosphärezur Meinungsäußerung.Mathur-Helm (2005) fand heraus, dasstrotz einiger affirmativer Maßnahmenund Initiativen zur Förderung derChancengleichheit Frauen in Südafrikaständig mit Hindernissen bei Beförderungenkonfrontiert waren, weil eineVorherrschaft patriarchaler Strukturenin den Organisationen besteht, die ih-21

Internationale Sichtweisen International zu positiven perspectives Maßnahmen on positive action measuresnen das Vordringen in die Führungsspitzeerschwert. Außerdem konntensie nicht von staatlichen Richtlinienund Gesetzen profitieren, um ihreKarrieren voranzubringen (S. 58). Inder Untersuchung von Mathur-Helmwerden Statistiken angeführt, nachdenen Frauen in Top-Führungspositionenbedeutend unterrepräsentiertwaren. Lediglich 3 % waren Mitgliedervon Aufsichtsräten und nur 1,9 % vonihnen in der Geschäftsleitung.Die qualitative Studie von Parker et al.(1998) ergab, dass die Implementierungvon Richtlinien zur Gleichstellungvon Mann und Frau im Bankwesenzu reellen Aufstiegsmöglichkeitenfür Frauen in das Management führte,während das TelekommunikationsunternehmenBritish Telecommunications(BT) von Liff (1999) wegenseiner progressiven Ansätze bezüglichpositiver Maßnahmen gelobt wurde,zu denen z. B. gezielte Einstellungsaktivitäten,Aus- und Weiterbildungenfür Mitarbeiter, die ethnischenMinderheiten angehören, die Förderungvon Teilzeitarbeitsplätzen unddie Kinderbetreuung zählten. Zu denBeispielen positiver Initiativen, dieim dritten Sektor angesiedelt sind, gehörtein von der britischen Regierungfinanziertes Programm unter der Bezeichnung„Positive Action Trainingin Housing (PATH)“ (Karriere imsozialen Wohnungsbau), das Angehörigenethnischer Minderheiten in einemUnternehmen des sozialen Wohnungsbauseine Anstellung vermitteltund ihnen die Teilnahme an einemBerufsausbildungsprogramm ermöglicht(Echiejile, 1994; Bowes und Sim,2008; PATH, 2008).2.3 Messung der Wirkung/des Erfolgs positiverMaßnahmenDie Untersuchung ergab keine klareListe von Erfolgskriterien, die „erfolgreiche“Maßnahmenauszeichnen.Der Erfolg ist jedoch in hohem Maßedavon abhängig, welche Ziele für eineInitiative definiert werden. Folglichgibt es nur wenig evaluative Literaturzum Thema positiver Maßnahmen.Möglichkeiten zur Messung des Erfolgsund zur Bewertung ergriffenerMaßnahmen finden sich inder Literaturentweder – und dies gilt in denmeisten Fällen – gar nicht, oder siesind unvollständig (Band und Parker,2002) und stattdessen wird ausweichenderörtert, was „Erfolg“ bedeutet.Immerhin fanden sich Erwähnungenermutigender Ergebnisse positiverMaßnahmen im Gesundheits- undBildungssektor (Payne und Huffman,2005). Es ist zwingend notwendig,dass direkt oder indirekt von solchenMaßnahmen betroffene Personen eineklare Vorstellung von deren Zweckhaben und dass der Nutzen und Wertvon Initiativen, deren Einführung mitgroßem finanziellem Aufwand verbundenist, klar nachgewiesen werdenkann.Dhami et al. (2006) kommen mit ihrerEinordnung der Effektivitätsmessungaffirmativer MaßnahmenindenUSA als schwieriges Unterfangen zumselben Schlusswie wir. Sieführen an,dass die meisten Untersuchungenzum Thema sich auf die wirtschaftlicheLeistung ethnischer Minderheitengruppenkonzentrieren. Währendeinige Studien aber die allgemeinenErgebnisse betrachten, setzen andereden Schwerpunkt auf die Teilhabeder betrachteten Gruppen an der Arbeitnehmerschaft,und wieder anderekonzentrieren sich auf das erzielteEinkommen. All diese Faktoren beeinflussendie Bewertungen. WährendStephanopolous und Edley (1995) beiihrer Untersuchung der Effizienz affirmativerMaßnahmen inden USAzum Schluss kommen, dass insgesamtunklar sei, in welchem Maßedie affirmativen Maßnahmen zu einerstärkeren Repräsentierung von MinderheiteninqualifiziertenPositionengeführt hatten, bewerteten sie die untersuchtenProgramme doch als effektiv,wenngleich vermutlich eine fairereUmsetzung möglich wäre. In anderenStudien beobachten Holzer und Neumark(2000) klare Hinweise auf einebessere medizinische Versorgung vonMinderheiten und Geringverdienerndurch affirmative Maßnahmen in derMedizinerausbildung. Holzer and Ihlanfeldt(1998) vertreten die These,dass Kunden es in der Regel genießen,von Mitarbeitern gleicher Ethnie bedientzu werden, und implizieren, dassKunden aus Minderheiten aufgrundaffirmativer Maßnahmen glücklicher(und weiße Kunden weniger glücklich)sein könnten.Die Bewertung der Effektivität vonGesetzesrecht und politischen Instrumentenauf dem Gebiet affirmativerMaßnahmen in den Niederlandenwird wegen der daraus erwachsendenzusätzlichen Belastung für die Arbeitgeberweithin als „bürokratischeMonströsität“ (Glastra et al., 1998) bezeichnet.Ungeachtet der rechtlichenKonsequenzen (strafrechtliche Folgen)halten sichdie meistenUnternehmennicht vollständig an die gesetzlichenVorschriften, weil die Arbeitgeber dieRealität der Beschäftigung(slosigkeit)von Minderheiten „eher als Problemder Angebots- als der Nachfrageseite“betrachten (Dhami et al.,2006,S.44).Als Alternative zu den unterschiedlichenFormen der Bindung an gesetzlicheVorschriften schlug die Regierungeine Reihe freiwilliger Maßnahmenvor, zu denen auch „Diversitätsverträge“,die Einrichtung eines Zentrumsfür Management und Diversität underweiterte freiwillige „Abkommen“zählen. Hinsichtlich dieser Entwicklungenin den Niederlanden bestätigtenWorkshop-Teilnehmer, dass derTerminus der „enjoying currency“sich auf das Diversitätsmanagementbezieht, während in der Literatur zurBeschreibung ähnlicher Aktivitäten inden Niederlanden die Begriffe affirmativeMaßnahme (affirmative action:z. B. Dhami et al., 2006; Vries und Pettigrew,1994)undpositive Maßnahme22

2 Beschreibung des Kontextes(positive action: z. B. Bacchi, 2004)verwendet werden.In aktuellen Studien wurde der nordirischeFair Employment Act (Gesetzzur fairen Beschäftigung) empirischuntersucht und die Muster der Abkommenüber affirmative Maßnahmenzwischen der Fair EmploymentCommission und nordirischen Arbeitgebernin den Jahren von 1990 bis2000 analysiert (Heaton und Teague,1997; Osborne und Shuttleworth2004; McCrudden et al., 2004). Heatonund Teague führen an, dass ineinem friedlichen Klima besser mitder Spannung zwischen einem positiveninstitutionellen Rahmen für affirmativeMaßnahmen und negativenreligiösen Grundverhältnissen umgegangenwerden kann. In jüngererVergangenheit untersuchten Osborneund Shuttleworth (2004) die Effekteder Gesetzgebung „eine Generationspäter“ und hoben den Erfolg der affirmativenMaßnahmen bei der Sicherungdes Wandels und insbesonderehinsichtlich einer erheblichen Verbesserungdes Beschäftigungsprofils katholischerArbeitnehmer hervor, dieheute auch ingehobenen Positionengut vertreten sind.Berichte bewerten Initiativen häufigdann als „erfolgreich“, wenn sich einevermehrte Einstellung Angehörigervon Minderheitengruppen feststellenlässt. Tatsächlich konzentriert sich eingroßer Teil der Literatur zum Themapositive Maßnahmen im Beschäftigungsbereichvorrangig auf den Aspektder Einstellung (Secker, 2001;Refugee Council, 2006; Ward, 2006).Sicherlich ist diese Konzentration aufdie Umsetzung von Zielen nicht ganzabwegig. Dainty et al. (1999) beobachtenbeispielsweise, dass Frauen andersals Männern nur selten von Freunden,Familie oder Rollenmodellen gleichenGeschlechts dazu geraten wird, imBaugewerbe tätig zu werden. Deshalbwar es wichtig, ihre Repräsentation zustärken; und diese Studie ergab, dassFrauen in der Branche inder Regeldurch Werbekampagnen oder Literaturangezogen worden waren, die explizitdarauf abzielten, Frauen für diesenSektor zu interessieren. Doch dasErreichen von Zielen oder die Steigerungvon Zahlen sind nicht zwingendmit einem „Erfolg“ gleichzusetzen.Forschungen im Bereich positiverMaßnahmen in der Luftfahrt ergabenzwar, dass positive Maßnahmen zu einerstärkeren Vertretung von Frauenin der Branche geführt hatten, zugleichwaren es aber auch weibliche Beschäftigte,die die Branche in weitaus größererZahl wieder verließen. Obwohl alsoFrauen durch positive Maßnahmengewonnen wurden, kann dieser Umstandalleine noch nicht automatischals Erfolg gewertet werden, weil vielevon ihnen mit der Arbeit in einer vonMännern dominierten Organisationeinhergehende Schwierigkeiten erlebten(Davey und Davidson, 2000).In einer kanadischen Studie vertrittAgocs (2002) die Meinung, dass formalisierteGleichberechtigungsprogrammeim Beruf (eine alternativeUmschreibung positiver Maßnahmen)mit verpflichtenden Zielsetzungenund einer strengen Durchsetzungdurch die Behörden wichtige Erfolgsfaktorensind. Die Studie gibt Organisationenden Rat, „verpflichtendeGleichbehandlungsgrundsätze fürUnternehmen freiwilligen vorzuziehen…“ (Agocs, 2002:22). Obwohlder Autor feststellt, dass Kanada übereine im Vergleich zu anderen Ländernfortschrittliche und inAnwendungsowie Geltungsbereich umfassendeGesetzgebung verfügt, besteht docheine Kluft zwischen den Versprechender Regelungen und den begrenztenFolgen, die sich aus mangelhafterUnterstützung ihrer Um- und Durchsetzungdurch politische Führer undUnternehmer sowie fehlendes Engagementund fehlende Ressourcen erklärt.Thomas und Jain (2004) versuchten,aus den in Kanada gemachten Erfahrungenpotenzielle Lehren fürSüdafrikaabzuleiten, und kamen zu demSchluss, dass „Gleichberechtigung inBeschäftigung und Beruf sowohl auseiner Makro- wie aus einer Mikroperspektivebetrachtet werden muss …und die wirkliche Herausforderungdarin besteht, über die Einhaltungvon Regelungen hinauszugehen sowiesicherzustellen, dass sich die obersteFührungsebene der der Gesetzgebungzugrundeliegenden Weltanschauungverpflichtet fühlt und sich für eine holistischeEntwicklungder Mitarbeiterund einer Organisationskultur ohnejegliche historische Diskriminierungeinsetzt“ (S. 51).Andere Studien berichten von einerVerbesserung der inneren Einstellungund Weltanschauung der beteiligtenPersonen durch positive Maßnahmen(Brew und Garavan, 1995; Band undParker, 2002). Die Bewertung einesMentorenprogramms für Studentenaus ethnischen Minderheiten in denersten Studienjahren durch Band undParker (2002) führte die Zufriedenheitder Betreuten und die Erfüllungihrer Erwartungen insbesondere bezüglichihrer Karriereentwicklung,ihres Selbstvertrauens und ihrer studentischenFähigkeiten als Erfolge an.Außerdem wurden zur BewertungdesErfolgs der Maßnahme auch Begeisterungund Engagement der Mentorensowie deren Zufriedenheit mit demfür die Studenten erzielten Nutzen herangezogen.Unterschiedliche Initiativenberichten, dass Teilnehmerdie Initiativegenossen (Brew und Garavan,1995) und werteten dies als „Erfolg“.Es gibt jedoch Hinweise darauf, dassSelbsteinschätzungen nicht immerverlässlich und ein stichhaltiges Mittelzur Erfolgsmessung sind (David undSutton 2004).Alle besprochenen Erfolgsfaktorenwurden mit einer Veränderung derIndividuen selbst in Verbindung gebracht.Zugleich wurde aber auchfestgestellt, dass Individuen nicht ineinem Vakuum handeln, sondern im23

Internationale Sichtweisen International zu positiven perspectives Maßnahmen on positive action measuresbreiteren Kontext einer Organisation,in dem Faktoren wie die Wahrnehmungvon Fairness, Bedrohungund Nützlichkeit den Erfolg positiverMaßnahmen individuell oder kollektivbeeinflussen können (Kottke undAgars, 2005). Sich auf eine Fallstudiebeziehend erklärt Anderson (2004),dass Fortbildung auf diesem Gebietdie Wahrnehmung sensibilisieren undVerständnis für Organisationsstrukturenwecken kann, betont aber auch,dass solche Initiativen nur begrenztenEinfluss haben werden, sofern sienicht im Rahmen eines umfassenderenMaßnahmenpakets zur Herbeiführungvon Veränderungen auf organisationellerEbene verwirklicht werden. ImRahmen dieser Literaturrecherche fandenwir jedoch keine Studie, in der derEffekt positiver Maßnahmen auf eineKultur auf der Grundlage von Beweisenund Messungen evaluiert wurde.Auch für eine Erforschung des längerfristigenErfolgs positiver Maßnahmenfanden wir kaum Belege. Typischerweisebeschäftigt sich die Bewertungvon Maßnahmen mit ihren unmittelbarenbis mittelfristigen Effekten. EineStudie von Payne und Huffman (2005)jedoch macht Mut: Sie ergab, dass dieBetreuung von Offizieren der amerikanischenArmee durch Mentorensich positiv auf deren emotionales Engagementund negativ auf ihr Fluktuationsverhaltenauswirkte. Außerdembietet sie auch langfristige Erkenntnissedazu, dass das emotionale Engagementteilweise den Zusammenhangzwischen der Betreuung und dem tatsächlichenFluktuationsverhalten zehnJahre später beeinflusste.2.4 ÜberblickWährend politische Initiativen im Bereich positiver Maßnahmen typischerweise alle Sektoren betreffen, lässt sich insbesondereim stärker auf öffentliche Gelder angewiesenen öffentlichen Sektor eine allgemeine Tendenz erkennen, dieGesetzgebung aus diesem Gebiet eins zu eins umzusetzen. Außerdem sind in die positiven Maßnahmen integrierte Mechanismen,z. B. zur Bewertung ihrer Wirkung, für Organisationen im öffentlichen Sektor ein wichtiger Anreiz zu derenUmsetzung. Im Gegensatz dazu werden Organisationen aus dem Privatsektor, die bei der Umsetzung positiver Maßnahmenweniger stark überwacht werden, von wirtschaftlichen Zwängen angetrieben. Die Dokumentation im Bereich vonOrganisationen aus dem Dritten Sektor macht deutlich, dass hier die Umsetzung weiter geht als in den Organisationendes öffentlichen Sektors. Im Dritten Sektor engagieren sich weit mehr Akteure im Bereich positiver Maßnahmen fürdie Visionenund Missionihrer Organisation alsinden finanziell (privaterSektor) oder durchKontrollen (öffentlicherSektor) motivierten Bereichen. Der allgemeine Mangel an Forschungsergebnissen zu den Auswirkungen positiver Maßnahmenim Dritten Sektor muss jedoch als Einschränkung für diese Literaturrecherche betrachtet werden.Diese kurze Bestandsaufnahme der Literatur zum Thema positive Maßnahmen ergibt ethische, politische, soziale,strukturelle, strategische und betriebliche Ansatzpunkte für Führungskräfte und Personalbeauftragte, die größereGleichheit und Diversität in Organisationen ermöglichen möchten. Positive Maßnahmen werden überwiegend alspolitisch schwieriges Thema wahrgenommen und erfordern vorsichtiges Handeln und eine sorgfältige Einführung oderErneuerung innerhalb von Organisationen. Sie werden in einem komplexen Kontext ergriffen – ihre Entwicklung erfordertzunehmend eine starke Belegbasis erfolgreicher Beispiele aus der Praxis, um aufzuzeigen, dass sie auch in Zukunfteinen effektiven Weg hin zum Fortschritt in pluralistischen Kulturen darstellen und dass ihre Vorteile die Problemeaufwiegen, die gelegentlich entstehen können.24

3Untersuchungvon positivenMaßnahmen aus rechtlicherPerspektive

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen3Untersuchung von positiven Maßnahmenaus rechtlicher PerspektiveAngesichts der Wichtigkeit des gesetzlichen Rahmens soll die Thematik positiver Maßnahmen indiesemKapitel ausrechtlicherPerspektive betrachtet werden. Im ersten Teil desKapitelswerdenpositive Maßnahmen aus der Perspektive des EG-Rechts untersucht und die relevanten gesetzlichenBestimmungen sowiedie Rechtsprechung desEuropäischen Gerichtshofeserörtert. Eineumfassende Beschäftigungmit demEG-RechtindiesemBereich bildet auchdie GrundlagefürdieArbeitsdefinition des Begriffes der positiven Maßnahme, die zum Gebrauch in dieser Studie entwickeltwurde.ArbeitsdefinitionundAnmerkungendazufinden Sieimzweiten Teil diesesKapitels.Außerdem wird über die Reaktion der Befragten auf die Arbeitsdefinition berichtet. Nicht zuletztbietet dieses Kapitel außerdem einen vergleichenden Überblick über die Gesetze, die in den elf inFallstudien betrachteten Ländern die Anwendung positiver Maßnahmen regulieren.3.1EuropäischesGemeinschaftsrecht ( 10 )In Anbetracht der Tatsache, dassalle positiven Maßnahmen in einemrechtlichen Rahmen angenommenund umgesetzt werden müssen, ist esnotwendig, den gesetzlich festgelegtenRahmen und die geltenden Beschränkungenfür positive Maßnahmen zukennen. In der Europäischen Uniondefinieren eine Reihe vonRichtliniendes Rates und der EG-Vertrag selbstsowie die Rechtsprechung des EuropäischenGerichtshofes auf diesem Gebietdie rechtlichen Rahmenbedingungenfür die Durchführung positiverMaßnahmen. Im Grunde gebendieseInstrumente den Mitgliedstaaten dieMöglichkeit, innerhalb eines bestimmtenRahmens positive Maßnahmenzuzulassen. In allen Mitgliedstaatenund auch in den nichteuropäischenStaaten, mit denen sich die Pamecus-Studie beschäftigt, werden die Grenzender positiven Maßnahmen durchverschiedenste Rechtsinstrumente definiert,zu denen die nationalen Verfassungenund das Fallrecht zählen.( 10 ) Teile dieses Abschnitts basieren auf einemAuszug aus L. Waddington und M. Bell (2001),„More Equal than Others: DistinguishingEuropean Union Equality Directives“, 2001,Common Market Law Review 38, S. 587-611.Mitgliedstaaten der EU können keinepositiven Maßnahmen vorsehen, diedie vom Gemeinschaftsrecht festgelegtenGrenzenüberschreiten; es bestehtaber auch keine Verpflichtung, positiveMaßnahmen im maximalen im Gemeinschaftsrechtfestgelegten Umfangzu gestatten. So können national weitere,im EG-Recht nicht vorgeseheneGrenzen gezogen werden.Viele Jahre lang befasste sich das europäischeGemeinschaftsrecht lediglichim Bereich der Geschlechtergleichheitmit der Nichtdiskriminierung undfolglich auch mit positiven Maßnahmen.Die Situation änderte sich imJahr 1999 mit der Aufnahme des Artikels13inden EG-Vertrag, der derGemeinschaft die Kompetenzen zusprach,Diskriminierungen aufgrunddes Geschlechts ( 11 ), der Rasse, derethnischen Herkunft, der Religionoder der Weltanschauung, einer Behinderung,des Alters oder der sexuellenAusrichtung zu bekämpfenund dem die Richtlinien zur Gleichbehandlungohne Unterschied der( 11 ) Wie bereits erwähnt, räumten frühereVersionen des EG-Vertrags einen gewissenSpielraum für denBeschluss vonGesetzenzurGleichstellung der Geschlechter ein.Rasse ( 12 )und zur Gleichbehandlungim Bereich der Beschäftigung( 13 ) folgten.Um einen umfassenden Einblickin den durch das Gemeinschaftsrechtgegebenen Rahmen für positive Maßnahmenzu erhalten, ist es dennochwichtig, zunächstdie entsprechendenBestimmungen der Gleichstellungsrichtliniender 1970er und 1980erJahre ( 14 ) und die damit zusammenhängendeRechtsprechung näher zubeleuchten. Derzeit gibt esindiesemGebiet noch keine weitere Rechtsprechungdes EuGH bezüglich andererBestimmungen des Artikels 13 EG-Vertrag.Die ursprüngliche Gleichstellungsrichtliniezum Thema Diskriminierung( 12 ) Richtlinie 2000/43/EG zur Anwendung desGleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschiedder Rasse oder der ethnischen Herkunft,ABI. L 180 vom 19.7.2000, S. 22.( 13 ) Richtlinie 2000/78/EG zur Festlegung einesallgemeinen Rahmens fürdie Verwirklichungder Gleichbehandlung in Beschäftigungund Beruf, ABI. L 303 vom 2.12.2000, S. 16.( 14 ) Insbesondere Richtlinie 76/207/EWG zurVerwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlungvon Männern und Frauen hinsichtlichdes Zugangs zur Beschäftigung, zurBerufsbildung und zum beruflichen Aufstiegsowie inBezug auf die Arbeitsbedingungen,ABI. L 39 vom 14.2. 1976, S. 40 (im Folgenden:ursprüngliche Gleichstellungsrichtlinie).26

International perspectives on positive 3 Untersuchung action measures von positiven 1. Introduction: Maßnahmen New Business aus rechtlicher Horizons Perspektive in Europeim Beruf sah in Artikel 2 Absatz 4 eineAusnahme vom Diskriminierungsverbotfür positive Maßnahmen vor:„Diese Richtlinie steht nicht den Maßnahmenzur Förderung der Chancengleichheitfür Männer und Frauen,insbesondere durch Beseitigung dertatsächlich bestehenden Ungleichheiten,die die Chancen der Frauen …beeinträchtigen, entgegen.“ Bereits indieser frühen Bestimmung wird einwesentliches Element des gemeinschaftlichenAnsatzes zu positivenMaßnahmen deutlich: Es gibt keineVerpflichtung für Mitgliedstaaten oderandereAkteure, positive Maßnahmenzu genehmigen oder durchzuführen.Stattdessen hat De Vos (2007) zufolge:„die Gemeinschaft mit ihren Bestimmungenüber positive Maßnahmenden Mitgliedstaaten eine politischeOption geschaffen, die sie innerhalballgemeiner [durch das Gemeinschaftsrechtdefinierter, MB/LW] Grenzen imGrunde nach eigenem Gutdünken nutzenkönnen“ (De Vos, 2007, S. 38).Der Europäische Gerichtshof (imFolgenden: EuGH; Gericht) hatteverschiedene Gelegenheiten, die Bedeutungdes Artikels 2 Absatz 4 derRichtlinie zu hinterfragen ( 15 ). In seinerstrittigsten Entscheidung in derRechtssache Kalanke betonte das Gericht,dass „Artikel 2 Absatz 4 als Ausnahmevon einem in der Richtlinieverankerten individuellen Recht engauszulegen ist“ ( 16 ).Im Jahr 1999 wurde mitdem Vertragvon Amsterdam eine neue Bestimmungzum Thema positive Maßnahmenin den EG-Vertrag aufgenom-( 15 ) Siehe Rechtssache C-450/93, Kalanke/FreieHansestadt Bremen [1995] Slg. I-3069; RechtssacheC-409/97, Marschall/Land Nordrhein-Westfalen, [1997] Slg. I-6363; RechtssacheC-158/97, Badeck/Hessischer Ministerpräsident,[2000] Slg. I-1875;Rechtssache C-407/98,Abrahamsson und Anderson/Fogelqvist,[2000] Slg. I-5539;Rechtssache C-476/99, Lommers/Ministerievan Landbouw, Natuurbeheeren Visserij, [2002] Slg. I-2891.( 16 ) Kalanke, ebd., S. 3078.men. Artikel 141 Absatz 4 besagt: „ImHinblickauf die effektive Gewährleistungder vollen Gleichstellung vonMännern und Frauen im Arbeitslebenhindert der Grundsatz der Gleichbehandlungdie Mitgliedstaaten nichtdaran, zur Erleichterung der Berufstätigkeitdes unterrepräsentierten Geschlechtsoder zur Verhinderung bzw.zum Ausgleich von Benachteiligungenin der beruflichen Laufbahn spezifischeVergünstigungen beizubehaltenoder zu beschließen“. Obgleich dieseFormulierung positiver ist als die desArtikels 4 Absatz 4 der vorstehenderwähnten Richtlinie, lässt die Interpretationdes Artikels 141 Absatz 4EG-Vertrag durch den EuGH dochdarauf schließen, dass der Spielraumfürpositive Maßnahmennicht erheblicherweitert wurde ( 17 ).Seit dem Urteil in der RechtssacheKalanke hat der EuGH immer wiederbetont, dass erkeine positiven Maßnahmenanerkennt, die durch automatischeMechanismen auf der Auswahlstufe„gleiche Resultate“ erbringen.Gleichzeitig ist festzustellen, dass dasGericht durchaus bereit ist, vor demPunkt der Auswahl der Arbeitnehmereine große Bandbreite positiver Maßnahmenund auch strikte Quotenzuzulassen. So war das Gericht beispielsweisein derRechtssache Badeckbereit, Maßnahmen zu akzeptieren,mit denen eine strikte Quote zur Reservierungvon mindestens 50 % derAusbildungsplätze für Frauen eingeführtwurde und die darüber hinausfestlegte, dass mindestens 50 % der zuVorstellungsgesprächen eingeladenenBewerber Frauen sein sollten( 18 ). Außerdemhat der EuGH positive Maßnahmenzum Zeitpunkt der Auswahlnicht prinzipiell abgelehnt, fordertaber,dassdiese flexibel sindund eineobjektive und individuelle Bewertungaller Kandidaten ermöglichen( 19 ).( 17 ) Abrahamsson und Anderson/Fogelqvist.( 18 ) Badeck, Randnrn. 55 und 63.( 19 ) Marschall, Randnr. 35.Zudem hat sich der EuGH auch mitpositiven Maßnahmen im Bereich derArbeitsbedingungen befasst. In derRechtssache Lommers, inder es umeine Bestimmung ging, die weiblichenMitarbeitern Zugang zu Einrichtungenzur Kinderbetreuung einräumteund männlichen Angestellten denZugang zu solchen Einrichtungen nurim „Notfall“ zugestand, entschied derEuGH, dass „es nicht Arbeitsplätzesind, die für Frauen reserviert werden,sondern der Genuss bestimmterArbeitsbedingungen, die deren Karrieremöglichkeitenund -fortschrittbegünstigen …“( 20 ). Der EuGH bewertetediese Maßnahmen als „Teil des begrenztenKonzepts zur Verwirklichungder Chancengleichheit“ ( 21 ), wie es inArtikel 2 Absatz 4 vorgesehen ist.Inzwischen wurde die ursprünglicheGleichstellungsrichtlinie durch die„neugefasste“ Richtlinie ( 22 ) ersetzt,die alle älteren Richtlinien zur Gleichstellungder Geschlechter im Berufzusammenfasst.Artikel 2 Absatz 4 wurdegestrichen, stattdessen dient nun Artikel141Absatz 4 EG-Vertrag als Grundlagealler positiven Maßnahmen zurGleichstellung der Geschlechter ( 23 ).Sich auf neuere Instrumente besinnend,besagt Artikel 5der Richtliniezur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzesohne Unterschiedder Rasse oder der ethnischen Herkunft:„Der Gleichbehandlungsgrundsatzhindert die Mitgliedstaaten nichtdaran, zur Gewährleistung der vollenGleichstellung in der Praxis spezifischeMaßnahmen, mit denen Benachteiligungenaufgrund der Rasse oderethnischen Herkunft verhindert oderausgeglichen werden, beizubehalten( 20 ) Lommers, Randnr. 38.( 21 ) Ebd.( 22 ) Richtlinie 2006/54/EG zur Verwirklichungdes Grundsatzes der Chancengleichheit undGleichbehandlung von Männern und Frauenin Arbeits- und Beschäftigungsfragen (Neufassung),ABI. L 204 vom 26.7.2006, S. 23.( 23 ) Siehe Artikel 3 der „Neufassung“.27

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenoder zu beschließen“. Während dieserText streng dem des Artikels 141Absatz 4 EG-Vertrag folgt, entfälltdas positive Element dieses Artikels,nämlich die Möglichkeit der Vergabe„spezifischer Vorteile, mit denen demunterrepräsentierten Geschlecht dasErgreifen einer beruflichen Aktivitäterleichtert wird“. Auf den ersten Blickscheint Artikel 5 der Richtlinie zurAnwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzesohne Unterschied derRasse oder der ethnischen Herkunftenger gefasst zu sein als Artikel 141Absatz 4 EG-Vertrag. Ähnlich behebtArtikel 7 Absatz 1 der Richtlinie zurGleichbehandlung im Bereich derBeschäftigung lediglich die Dimensiondes Einsatzes „positiver Maßnahmenzur Kompensation von Fehlernder Vergangenheit“ des Artikels 141Absatz 4EG-Vertrag ( 24 ). Dennochlässt sich daraus nicht ableiten, dassder Raum für positive Maßnahmendurch die beiden Richtlinien aus demJahr 2000 stärker eingeschränktist alsder in Gleichstellungsfragen durchdie Bestimmungen des Artikel 141Absatz 4 EG-Vertrag definierte. Zunächstliegt angesichts der RechtssacheAbrahamsson kein Hinweis daraufvor, dass diese Unterschiede in derFormulierung einen weiteren Rahmenfür positive Maßnahmen zum Vorteildes weiblichen Geschlechts als für andereDiskriminierungsopfer gemäßArtikel 13 EG-Vertrag abstecken. Indiesem Fall entschied sich der EuGHdagegen, einen Neubeginn im Bereichgeschlechtsspezifischer positiverMaßnahmen im Gemeinschaftsrechtzu machen, und verwob Artikel 141Absatz 4 EG mit den Prinzipien derbisherigen Rechtsprechung. Außerdemsind die Situationen, die vergan-( 24 ) „Der Gleichbehandlungsgrundsatz hindertdie Mitgliedstaaten nicht daran, zur Gewährleistungder völligen Gleichstellung imBerufsleben spezifische Maßnahmen beizubehaltenoder einzuführen, mit denen Benachteiligungenwegen eines in Artikel 1 genanntenDiskriminierungsgrunds verhindert oderausgeglichen werden.“gene und gegenwärtige Geschichte derBenachteiligung und Diskriminierungsowie die Natur dererlebtenGrenzender acht in Artikel 13 EG-Vertragaufgenommenen Diskriminierungsgründeoder Personengruppen nichtdieselben, und dieser Faktor könntedie Entscheidung beeinflussen, welcheArten positiver Maßnahmen mitdem europäischen Gemeinschaftsrechtvereinbar sind. Der Formulierungder Richtlinie folgend ließe sichargumentieren, dass, wo eine Gruppeeine besonders schwere Form der Benachteiligungerlebt, radikalere undweitergehende Formen der positivenMaßnahmen erlaubt werden solltenals dort, wo die Benachteiligung wenigerstark ausgeprägt ist. Das würdedarauf hindeuten, dass die „Einheitslösung“( 25 ), die der EuGH in den1990er Jahren auf Gleichstellungsfälleanwandte, im Kontext der Richtlinienzur Gleichbehandlung ohne Unterschiedder Rasse und zur Gleichbehandlungim Bereich der Beschäftigungnicht angemessen wäre.Aus Ermangelung von Entscheidungendes Gerichtshofs zu den neuenBestimmungen auf europäischer Ebenebleibt eine Reihe positiver Maßnahmen,deren Vereinbarkeit mit demeuropäischen Gemeinschaftsrechtnoch zu überprüfen ist. Während derEuGH beispielsweise in der RechtssacheBadeck bereit war, Fortbildungsprogrammezuzulassen, in denen50 % der Plätze für Frauen reserviertwaren, ist unklar, wie der Gerichtshofauf Fortbildungsprogramme reagierenwürde, die ausdrücklichPersonenbestimmterethnischer Herkunft vorbehaltensind( 26 ).( 25 ) Diese Bezeichnung bezieht sich auf Urteile,die darauf abzielen zu definieren, welche Artpositiver Maßnahmen immer, für alle Mitgliedstaatenund unter allen Umständen verbotensind.( 26 ) Dies ist beispielsweise in den Artikeln 37und 38 des British Race Relations Act von 1976(britisches Gesetz zur Beziehung der Rassen)vorgesehen.Ein weiteres Problem dürfte die Vereinbarkeitvon Beschäftigungsquotenmit der Richtlinie zur Gleichbehandlungim Bereich der Beschäftigungdarstellen. Eine bedeutende Anzahlvon Mitgliedstaaten der EuropäischenUnion sehen die eine oder andereForm von (obligatorischen) Quotenvor( 27 ), und in Ländern wie FrankreichundDeutschland sindQuotenzentralerBestandteil der Politik im Bereichder Beschäftigung Behinderter. SolcheModelle würden die in der RechtssacheKalanke etablierte Überprüfungnatürlich nicht bestehen, obwohl, wiebereits weiter oben festgestellt, dasGericht den unterschiedlichen sozialenKontext der verschiedenen Diskriminierungsfälleunter Umständen alsRechtfertigung für eine Veränderungdes für positive Maßnahmen gestecktenRahmens bedenken könnte. Darüberhinaus sieht Artikel 7 Absatz 2der Richtlinie zur Gleichbehandlungim Bereich der Beschäftigung zusätzlichenSchutz für positive Maßnahmenzugunsten behinderter Arbeitnehmervor: „Im Falle von Menschen mit Behinderungwiderspricht der Gleichbehandlungsgrundsatzweder dem Rechtder Mitgliedstaaten, Bestimmungenzum Schutz der Gesundheit und derSicherheit am Arbeitsplatz beizubehaltenoder zu erlassen, noch stehter Maßnahmen entgegen, mit denenBestimmungen oder Vorkehrungeneingeführt oder beibehalten werdensollen, die einer Eingliederung vonMenschen mit Behinderung in dieArbeitswelt dienen oder diese Eingliederungfördern.“ Letzteres Elementdieser Bestimmung scheint auf Vorschlägenderniederländischen Delegation( 28 ) zu basieren, die den Wunsch( 27 ) Weitere Informationen finden sich bei LisaWaddington, „Reassessing the Employment ofPeople with Disabilities in Europe: From Quotasto Anti-discrimination Laws“, ComparativeLabor Law Review 18 (1996), S. 62-101.( 28 ) Rat der Europäischen Union (2000) Beratungsergebnisseder Arbeitsgruppe Sozialfragenvom 14. und 28. März 2000, 6941/00,Brüssel, 31. März 2000, S. 5-6.28

3 Untersuchung von positiven 1. Introduction: Maßnahmen New Business aus rechtlicher Horizons Perspektive in Europezeigte, bereits bestehende Elementeniederländischer Gesetzgebung zuschützen, die eine VorzugsbehandlungBehinderter vorsehen, um deren Wiedereingliederungin den Arbeitsmarktzu unterstützen ( 29 ). Weniger klar ist,wie sich der Bezug auf Bestimmungenzu Gesundheit undSicherheit am Arbeitsplatzmit positiven Maßnahmenfür Behinderte vereinbaren lässt. Dielogischste Erklärung ist die,dassdieseBestimmung den Mitgliedstaaten dieMöglichkeit einräumt, ihre Regelungenfür Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatzan die besonderen Bedürfnissebehinderter Arbeitnehmer anzupassen.Dies unterstreicht bestimmtebereits inRichtlinien zu Gesundheitund Sicherheit am Arbeitsplatz festgelegteUnternehmerverpflichtungen(30 ).Nichtsdestotrotz besteht aber auch dasRisiko, dass übermäßig protektionistischeMaßnahmen, die vordergründigdazu dienen, die Gesundheit undSicherheit behinderter Arbeitnehmeram Arbeitsplatz zu garantieren, in derRealität dazu führen, dass Behinderteausgeschlossen und eben nicht gleichbehandelt werden ( 31 ).3.2Arbeitsdefinitionpositiver MaßnahmenZum Gebrauch in der vorliegendenStudie wurde aus dem Gemeinschafts-( 29 )Insbesondere Artikel 7des Wet opde(re)integratie arbeidsgehandicaten.SieheLisaWaddington, „Tweede-generatie richtlijnenGelijkeBehandeling: de nieuwe Richtlijninzakegelijke behandeling ongeacht ras of etnischeafstamming en de Kaderrichtlijn gelijkebehandeling inarbeid enberoep“, SociaalRecht 12 (2000), S. 357-362.( 30 ) Siehe z. B. Richtlinie 89/391/EWG über dieDurchführung von Maßnahmen zur Verbesserungder Sicherheit und des Gesundheitsschutzesder Arbeitnehmer bei der Arbeit,ABI. L 183 vom 29.6.1989, S. 1, Artikel 15.( 31 ) Eine Betrachtung dieses Problems aus britischerPerspektive bieten Jackie Davies undWilliam Davies, „Reconciling Risk and theEmployment of Disabled Persons in a ReformedWelfare State“, Industrial Law Journal29 (2000), S. 347-377.recht eine Arbeitsdefinition des Begriffes„positive Maßnahme“ entwickelt.So werden positive Maßnahmen indieser Studie als verhältnismäßigeMaßnahmenangesehen, die mitdemZweck ergriffen werden, in der Praxiseine vollständige und wirksameGleichstellung für Angehörige vonGruppen zu erzielen, die sozial oderwirtschaftlich benachteiligt sind oderauf andere Art und Weise die Konsequenzenvergangener oder gegenwärtigerDiskriminierung oder Benachteiligungerfahren. Zu diesem Zwecksind positive Maßnahmen darauf ausgelegt,eines oder mehrere der folgendenZiele zu erreichen:• Verhinderung oder Ausgleich vonBenachteiligungen und Diskriminierung,gleichgültig, ob diese inder Vergangenheit auftraten odernach wie vor erlebt werden;• Förderung substanzieller Gleichbehandlungdurch Beachtung derspeziellen Situation derAngehörigenbenachteiligter Gruppen undDurchbrechen des Benachteiligungskreislaufs,der mit der Zugehörigkeitzu einer bestimmtenGruppe einhergeht;• Bekämpfung vonUnterrepräsentationund Förderung von Diversitätbei der Partizipation aller Gruppenam sozialen, wirtschaftlichen, kulturellenund politischen Leben.• Positive Maßnahmen erreichendiese Ziele, indem sie darauf einwirken,wie soziale Güter wie Beschäftigung,Bildung, Unterkunftoder medizinische Behandlungvergeben werden.Zu den positiven Maßnahmen zählteine große Vielzahl von Maßnahmen;automatische und nicht an Bedingungengebundene Vorzugsbehandlungenfür Frauen (oder Männer) bei derAuswahl von Arbeitnehmern (z. B.Quoten) werden im europäischen Gemeinschaftsrechtjedoch nicht zu denpositiven Maßnahmen gezählt. ImSinnedes Gemeinschaftsrechtshat dasKonzept der positiven Maßnahmenaber hinsichtlich Behinderter eine weitergehendeBedeutung und umfassthier auch Maßnahmen, die darauf abzielen,BedingungenoderEinrichtungenzu schaffen oder beizubehalten, diedie Integration behinderter Menschenin die Arbeitswelt sichern oder fördern.Dies beinhaltet die VorzugsbehandlungBehinderter, z. B. durch Quoten.3.3 Kommentar zurDefinition positiverMaßnahmenWie ausvorstehender Definition klarhervorgeht, können positive Maßnahmenauf viele unterschiedlicheGruppen abzielen, miteinander in Zusammenhangstehende und dennochunterschiedliche Ziele verfolgen undvieleverschiedene Lebensbereiche beeinflussen.Außerdem können positiveMaßnahmen landesweit gelten unddurch das Gesetz oder die Regierungeingeführt, durch die Bemühungeneines Einzelnen am Arbeitsplatz umgesetztwerden oder eine Mischformdieser beiden Extreme sein. PositiveMaßnahmen können sich also erheblichvoneinander unterscheiden.Um weiteren Einblick in die verschiedenenMittel zu gewähren, die als positiveMaßnahmen bezeichnet werdenkönnen, sollen in diesem Kommentarunterschiedliche Aspekte der für dieseStudie entwickelten Definition der„positiven Maßnahme“ erörtert undausgearbeitet werden.3.3.1 Terminologie – positiveMaßnahme, positiveDiskriminierung, affirmativeMaßnahmeObwohl für diese Studie der Begriff„positive Maßnahme“ gewählt wurde,besteht in der wissenschaftlichen29

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenLiteratur doch wenig Einigkeit darüber,was dieser beinhaltet. Diese Unklarheitwird durch die Verwendunganderer ähnlicher Begriffe wie „affirmativeMaßnahme“, „positive Diskriminierung“oder auch „Gegendiskriminierung“noch verschärft.Affirmative Maßnahme ist ein Begriff,der in Europa eher selten verwendetwird, in den USA jedoch vorherrscht.In diesem Kontext wird er mit einergroßen Vielzahl von Maßnahmen inVerbindung gebracht, zu denen auchausgeprägte Formen der Vorzugsbehandlungfür benachteiligte Gruppenzählen, z. B. Quoten für ethnischeMinderheiten. Die europäische Situationist in zweifacher Hinsicht einzigartig.Zunächst werden, mit Ausnahmeder Gleichstellung Behinderterund in geringerem Maße auch derGeschlechter, generell weniger ausgeprägteFormen der Vorzugsbehandlungeingesetzt. Zum anderen hat derEuGH in seiner Rechtsprechung zurGleichstellung der Geschlechter herausgearbeitet,dass Maßnahmen, diedem unterrepräsentiertenGeschlecht(typischerweise Frauen) auf dem Gebietder Arbeitnehmerauswahl absoluteund bedingungslose Prioritäteinräumen, einegesetzeswidrigeDiskriminierungdes anderen Geschlechtsdarstellen ( 32 ). Folglichist es hilfreich,die für unterschiedliche Maßnahmen,mit denen benachteiligten Gruppengeholfen werden soll, gebrauchte Terminologiezu unterscheiden.Die positive Maßnahme ist generellso definiert, dass der Begriff alleMaßnahmen beinhaltet, die sozialoder wirtschaftlich benachteiligtenGruppen zugutekommen sollen, ohneaber eine bedingungslose Bevorzugungbeider Zuteilungsozialer Güterausschließlich auf der Grundlage derMerkmale eines Individuums zu beinhalten.Im Gegensatz hierzu steht die( 32 ) Siehe z. B. Randnr. 27, RechtssacheC-319/03 Briheche Slg. 2004, I-8807.positive Diskriminierung für Maßnahmen,die darüber hinaus gehen, wennalso beispielsweise die Angehörigenethnischer Minderheiten mit geringerenAufnahmeanforderungen ander Universität eingeschrieben werdenals andere Studenten. Im Kontextder Gleichstellung der Geschlechterim Arbeitsmarkt reflektiert dieseUnterscheidung zwischen positivenMaßnahmen und positiver Diskriminierungdie Grenze des durch dasGemeinschaftsrecht Erlaubten; positiveMaßnahmen sind legal, währendpositive Diskriminierung gesetzeswidrigist. Obgleich inder Regeldavon ausgegangen wird, dass derEuGH auch auf andere Formen derDiskriminierung ähnliche Prinzipienanwenden wird ( 33 ), ist dies in derPraxis noch nicht erwiesen. Auch dieeindeutige Unterscheidung zwischenpositiven Maßnahmen und positiverDiskriminierung bleibt schwierig. ImFalle Behinderter wird in der Richtliniezur GleichbehandlungimBereichder Beschäftigungder Begriff„positiveAktion“ verwendet, und es werdenso Maßnahmenermöglicht,die anderenfallsindieKategorieder positivenDiskriminierung fallen würden ( 34 ).3.3.2 Nutznießerpositiver MaßnahmenWie ausvorstehender Definition klarersichtlich, dienen positive Maßnahmender Verbesserung der Positionsozial oder wirtschaftlich benachteiligterGruppen sowie von Gruppen,die die Konsequenzen vergangeneroder gegenwärtiger Diskriminierungoder Benachteiligung erfahren. Weil esGruppen aber von Natur aus zueigenist, aus mehreren Individuen zu bestehen,sind auch die Nutznießer positiverMaßnahmen Individuen, nämlich( 33 ) Kommission, „Zur Anwendung der Richtlinie2000/43/EG vom 29.Juni 2000 zur AnwendungdesGleichbehandlungsgrundsatzesohne Unterschied der Rasse oder der ethnischenHerkunft“, KOM(2006) 643, S. 7.( 34 ) Artikel 7 Absatz 2, Richtlinie 2000/78/EG.die Mitglieder der Zielgruppe. Durchdas Abzielen auf und die Bevorteilung(einer genügend großen Anzahl)vonMitgliedern der fraglichen Gruppesollen positive Maßnahmen dafürsorgen, dass die Benachteiligung derGruppe als solche beendet wird.Nicht alle Gruppen sind (potenzielles)Ziel positiver Maßnahmen – stattdessenwenden sich solche Maßnahmenan sozial oder wirtschaftlich benachteiligteGruppen sowie Gruppen, diedie Konsequenzen vergangener odergegenwärtiger Diskriminierung oderBenachteiligung erfahren. Weil dieIntensität der sozialen und wirtschaftlichenBenachteiligung ebenso wie dieGeschichte der Diskriminierung gelegentlichvom Stand der wirtschaftlichenEntwicklung eines Landes odereines Wirtschaftssektors und von derkulturellen Wahrnehmung beeinflusstwird, ist es wichtig, echte Benachteiligungzu erkennen und zu identifizieren,bevor mit der Ausarbeitung einesModells für positive Maßnahmen begonnenwerden kann.Die in diesem Bericht angeführtenBeispiele zeigen außerdem, dass positiveMaßnahmen auf viele unterschiedlicheGruppen abzielen können.Im Gegensatz dazu beschäftigt sichdas europäische Gemeinschaftsrechtlediglich mit der Nichtdiskriminierungund damit positiven Maßnahmenbezüglich sechs genannter Kategorien,nämlich Gruppen, die sichdurch ihr Geschlecht, ihre Rasse oderethnische Herkunft, ihre Religionoder Weltanschauung, eine Behinderung,ihr Alter oder ihre sexuelleAusrichtung abheben. Dies impliziert,dass jedes Maßnahmenpaket, das aufnationaler oder Organisationsebeneauf solche Gruppen abzielt, demNichtdiskriminierungsgesetz der Gemeinschaftentsprechen muss. Auf dieGrenzen, die das Gemeinschaftsrechtfür positive Maßnahmen aufgrundvon Geschlecht oder Behinderungenvorsieht, wurde in der Definition und30

3 Untersuchung von positiven 1. Introduction: Maßnahmen New Business aus rechtlicher Horizons Perspektive in Europevorstehend bereits kurz eingegangen;sie ergeben sich aus der EG-Gesetzgebungund der Rechtsprechung desEuropäischen Gerichtshofs ( 35 ). DasGemeinschaftsrecht zieht jedoch keinedirekten Grenzen für positive Maßnahmenzugunsten von Gruppen, dienicht in diese Kategorien fallen, wiebeispielsweise Vorbestrafte oder Asylbewerber.Dennoch kann die nationaleGesetzgebung die Möglichkeiten zurDurchführung positiver Maßnahmenfür bestimmte Gruppen beschränkenund diesbezüglich sogar enger gefasstwerden als das europäische Gemeinschaftsrecht.3.3.3 Für die Umsetzungpositiver Maßnahmenzuständige StellenDie Entscheidung, ob und in welchenGrenzen positive Maßnahmen zugelassenwerden, kommt (im Rahmender EG-Gesetzgebung) den einzelnenStaaten zu. Sobald positive Maßnahmenaber vom Staat grundsätzlichzugelassen werden, kann eine großeVielzahl von Akteuren die unterschiedlichstenMaßnahmen und Programmeumsetzen. Der Staat selbstkann per Gesetz positive Maßnahmenwie beispielsweise die Einführungeiner (verpflichtenden) Beschäftigungsquotezugunsten von Personenmit Behinderungen einführen oderin seiner Eigenschaft als Arbeitgeber( 35 ) Insbesondere Artikel 2 Absatz 4 der Richtlinie76/207/EWG zur Verwirklichung desGrundsatzes der Gleichbehandlung von Männernund Frauen hinsichtlich des Zugangs zurBeschäftigung, zur Berufsbildung und zumberuflichen Aufstieg sowie in Bezug auf dieArbeitsbedingungen, ABI. L 39 vom 14.2.1976,S. 40, und die entsprechende Rechtsprechung(einen guten Überblick über die RechtsprechungbietetM.H.S.Gijzen,„Selected Issuesin Equal Treatment Law: A multi-layered comparisonofEuropean,Englishand Dutchlaw”,Dissertation, Intersentia, 2006, S. 227-234 (Titeldes Abschnitts: From Kalanke to Briheche);und Artikel 7 der Richtlinie 2000/78/EG zurFestlegung eines allgemeinen Rahmens fürdie Verwirklichung der Gleichbehandlungin Beschäftigung und Beruf, ABI. L 303 vom2.12.2000, S. 16.und Dienstleister sowie bei der Vergabevon Stipendien positive Maßnahmenumsetzen. Solche Initiativenkönnen im Rahmen ihrer Befugnissevon der Regierung, aber auch vonden Behörden föderaler Einheitenoder lokaler Stellen ergriffen werden.Private Arbeitgeber und Dienstleisterkönnen ebenso wie Arbeitgeber undDienstleister im öffentlichen Sektor,z. B. Universitäten und Krankenhäuser,oder auch Organisationen aus demSektor der Freiwilligenorganisationenpositive Maßnahmen ergreifen. SolcheMaßnahmenkönnen vongroßen oderkleinen Organisationen umgesetztwerden und ihren gesamten Betrieboder lediglich einen bestimmten Teilihres Tätigkeitsgebiets betreffen.3.3.4 Positive Maßnahmen müssenverhältnismäßig seinPositive Maßnahmen verschaffen Mitgliedernbenachteiligter Gruppen besserenZugang zu bestimmten sozialenGütern und erfüllen spezielle Ziele.Doch positive Maßnahmen könnenauch negative Auswirkungen auf Individuenhaben, die nicht zur Zielgruppegehören – wenn nämlich für diese derZugang zu sozialen Gütern schwierigerwird, als er es anderenfalls gewesenwäre. Dies erklärt sich durch denUmstand, dass soziale Güter wie freieArbeitsplätze oder Unterkünfte nurin begrenztem Maße verfügbar sind;ein Vergabeschema, das eine Gruppebevorteilt, muss deshalb zwangsweisedie Chancen anderer Gruppen minimieren.NichtsdestotrotzsindpositiveMaßnahmen notwendig und angemessen,wenn unter anderem die vorherigeVergabemethode die Mitgliederbestimmter Gruppen unverhältnismäßigbevorteilte und die positive Maßnahmedazu dient, diese Ungleichbehandlungzu korrigieren.Positive Maßnahmen können jedochnur solange gerechtfertigt werden,wie die Zielgruppe sozial oder wirtschaftlichbenachteiligt ist oder dieKonsequenzen vergangener oder gegenwärtigerDiskriminierung oderBenachteiligung erfährt und die positiveMaßnahme dazu dient, dieseBenachteiligung auszuräumen oderzu minimieren. Im Wesentlichen bedeutetdies, dass die Verhältnismäßigkeitder positiven Maßnahmen fürdas verfolgte Ziel gegeben sein muss.Wenn beispielsweise eine Gruppe einebesonders schwere Benachteiligung,Ausgrenzung und Diskriminierungerfährt, folgt aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip,dass radikalere positiveMaßnahmen gerechtfertigt seinwerden als im Falle einer Gruppe, dieweniger stark benachteiligt ist. Außerdemsetzt das Verhältnismäßigkeitsprinzipvoraus, dass positive Maßnahmen,sowie sie ihr Ziel erreicht habenund die soziale oder wirtschaftlicheBenachteiligung der Gruppe oderdie Konsequenzen vergangener odergegenwärtiger Diskriminierung oderBenachteiligung entfallen, beendetwerden. Daraus lässt sich jedoch nichtableiten, dass alle positiven Maßnahmenvon Natur aus lediglich temporärsind. Einige Formen der Ausgrenzungund Benachteiligung sindso tief verwurzelt, dass sienur durchlangfristige positive Maßahmen korrigiertwerden können; und woeineGruppencharakteristik wahrscheinlichzu einer permanenten Reduktionder (Berufs- undBildungs-)Chancenführen wird, wiedas beibestimmtenArten (geistiger) Behinderung derFall ist, können permanente positiveMaßnahmen verhältnismäßig und berechtigtsein.3.3.5 Positive Maßnahmen undDatenerhebungHäufig sind positive Maßnahmenengmit der Erhebung vonDaten verknüpft,wenngleich essich auch umzwei separate Bereiche handelt. UnterDatenerhebung wird das Sammelnvon Informationen zur Situation benachteiligterGruppen verstanden.Dieses kann in unterschiedlichster31

Internationale perspectives Sichtweisenon zu positivenaction Maßnahmen measuresForm geschehen ( 36 ). Einerseits kanneine quantitative Datenerhebung dieAuflösung von Statistiken nach Geschlechtoder Alter oder alternativauch die Auswertung des Anteils dereiner ethnischen Minderheit zuzuordnendenBewerber um einen Arbeitsplatzbeinhalten. Andererseits könnenzur qualitativen Datenerhebungbeispielsweise Umfragen bei Lesbenund Schwulen durchgeführt werden,um Einblicke in ihre Erfahrungen mitdem Gesundheitswesen zu erhalten.Die Sammlung von Daten allein erfülltkeines der Ziele positiver Maßnahmen,die in der für dieses Projekt entwickeltenDefinition genannt werden.Die Erstellung von Statistiken stelltkeine Kompensation für Benachteiligungenoder frühere Diskriminierungdar und bekämpft keine Unterrepräsentation.Hauptzweck der Datenerfassung ist esvielmehr, herauszufinden, welche Ungleichheitenes derzeit gibt. Diese Datenbilden dann den Kontext, in dempositive Maßnahmen ergriffen werdenkönnen. Ergibt die Datenerhebungbeispielsweise, dass nur wenige jungeschwarze Jurastudenten an den Universitäteneingeschriebensind, wäre esangemessen, positive Maßnahmen zuentwickeln, um dem entgegenzuwirken– z. B. spezielle Programme, mitdenen diese Gruppe fürdas Studiumbegeistert werden soll.( 36 )Eine Reihe von Beispielen bietet T.Makkonen,Europäisches Handbuch zuGleichstellungsdaten(Luxemburg: Amt für amtlicheVeröffentlichungen derEuropäischen Gemeinschaften,2006); Europäische Kommission,Vergleichende Studie über die Sammlung vonDaten mit dem Ziel der Bemessung des AusmaßesundderAuswirkungvon Diskriminierungin den Vereinigten Staaten, Kanada, Australien,Großbritannienundden Niederlanden (Luxemburg:Amt für amtliche Veröffentlichungender Europäischen Gemeinschaften, 2004).3.3.6 Positive Maßnahmen undMainstreamingMainstreaming ist ein Ansatz, derdurch die Mobilisierung aller BereichevonGesetz undPolitik Gleichheiterreichen möchte ( 37 ). Statt lediglichauf spezielle Maßnahmen wie Antidiskriminierungsgesetzezu vertrauen,geht das Mainstreaming davon aus,dass bei jeder Handlung für Gleichberechtigunggesorgt werden muss.In der Praxis bedeutet dies, dass es dieGleichberechtigung bei der Formulierung,der Umsetzung und Bewertungvon Bestimmungen zu beachtengilt. Man könnte beispielsweise davonausgehen, dass der Gleichheitsproblematikin der Verkehrspolitik eine eheruntergeordnete Bedeutung zukommt.Im Gegensatz dazu fordert das Mainstreaming,dass die Verkehrspolitikzur Förderung der Gleichberechtigungeingesetztwird.Dies könnte beinhalten,dass sichergestellt wird,dassöffentliche Verkehrsmittel auch fürbehinderte Personen zugänglich sind,oder dass die Transportinfrastrukturin Stadtgebieten mit einem hohenMinderheitenanteil genauso gut istwie in anderen Teilen der Stadt.Obwohl sich argumentieren lässt, dassMainstreaming und positive Maßnahmenmiteinander verwandt sind, ist esdoch unzweifelhaft näherliegend, diebeiden als völlig unterschiedliche Dingezu betrachten. Während positiveMaßnahmen auf zielgerichteten Mittelnbasieren, die unter anderem versuchen,spezifische Benachteiligungenzu kompensieren, ist der Anspruch desMainstreaming weiter gefasst. Die NaturseinerMethoden isteherprozedural:die Integration der Förderung derGleichheit in EntscheidungsprozesseundDiensterbringung. Mainstreamingzielt darauf ab, die geistige Haltung derpolitischen Entscheidungsträger so zu( 37 ) Centre for Strategy and Evaluation Services,Antidiskriminierungs­Mainstreaming– Instrumente, Fallstudien und der Weg in dieZukunft (Brüssel: Kommission, 2007).verändern, dass Gleichheit zum zentralenAnliegenwird. Wirktdieser Ansatzeffektiv, liegt die Vermutung nahe,dass er politische Entscheidungsträgerdazu motiviert, positive Maßnahmenzu ergreifen. Mainstreaming könntebeispielsweise bedeuten, dass ein Museumim Bestreben, seine Besucherzahlenzu erhöhen auch bedenkt, obbestimmte Gruppen – beispielsweisemuslimische Frauen – derzeit unterrepräsentiertsind. Sobald diese Thematikauf die Tagesordnung gefundenhat, könnte das Museum in einemnächsten Schritt positive Maßnahmenplanen: z. B. ein Programm, mit dembestimmte Zielgruppen angesprochenwerden sollen.3.3.7 Unterscheidungpositiver Maßnahmen vonangemessenen VorkehrungenAuf den ersten Blick kann die Pflichtzum Ergreifen angemessener Vorkehrungenfür Menschen mit Behinderung( 38 ) wie eine spezielle Formder positiven Maßnahme wirken,schließlich bietet sie Individuen ausder Gruppe der Menschen mit Behinderung„Vorteile“. Dieser Eindruck istjedoch irreführend, und die Verpflichtung,angemessene Vorkehrungen zutreffen, lässt sich besser als spezielleForm einer Nichtdiskriminierungsbestimmungcharakterisieren, die mitden bestehenden Formen direkterund indirekter Diskriminierung zusammenhängt,jedochnicht damitzuverwechseln ist ( 39 ).Die Verpflichtung zum Treffen angemessenerVorkehrungen erwartet vonArbeitnehmern und anderen Anbieternsozialer Güter, Behinderungennicht zu ignorieren, wie das bei denmeisten Elementen der Nichtdiskrimi-( 38 ) Wie in Artikel 5 der Richtlinie 2000/78/EGvorgesehen.( 39 ) Siehe Artikel 2 der Richtlinien 2000/78/EGund 2000/43/EG für eine rechtliche Definitionder Konzepte direkter und indirekter Diskriminierung.32

3 Untersuchung von positiven Maßnahmen aus rechtlicher Perspektivenierungsgesetzgebung der Fall ist( 40 ),sondern fordert vielmehr speziell dazuauf, Behinderungen zu bedenken. DieVerpflichtung zum Treffen angemessenerVorkehrungen verbietet es beispielsweiseeinem Arbeitgeber, einemMenschen mit Behinderung eine Anstellungsmöglichkeitzu verwehren,weil er das geschützte Merkmal nichtberücksichtigt, sofern eine solche Berücksichtigung– durch eine Änderungder Aufgabe oder der physischenUmgebung des Arbeitsplatzes – demBewerber gestatten würde, die Arbeitauszuführen.Das Konzept der „angemessenen Vorkehrungen“basiert aus dieser Perspektiveauf einem Modell der Diskriminierungdurch „Andersartigkeit“. DiesesModell berücksichtigt, dass Individuen,die über das relevante Charakteristikumverfügen, sich in einem relevantenMerkmalvon Individuen entscheiden,auf die diesnicht zutrifft, unddass eineGleichbehandlung zu Diskriminierungführen kann. Es erfordert beispielsweise,dass Arbeitgeber manche Personen– Personen mit Behinderung, die qualifiziertwären, wenn der Arbeitgeber dieAufgabe so ändern würde, dass sie sie( 40 ) Die konventionelle Gesetzgebung gegenDiskriminierung in Beschäftigung und Berufeinschließlich der seit langem bestehendenEG-Richtlinien zur Gleichstellung derGeschlechter und der Richtlinie zur Anwendungdes Gleichbehandlungsgrundsatzesohne Unterschied der Rasse oder der ethnischenHerkunft (2000/43/EG) basieren auf derVoraussetzung, dass sich Arbeitgeber durchbestimmte Merkmale wie Geschlecht oderRasse nicht beeinflussen lassen sollen. DieseMerkmale werden im Allgemeinen als unbedeutendund für die Einstellungsentscheidungnicht relevant angesehen. So verfolgt die Nichtdiskriminierungsgesetzgebunginder Regeleinen symmetrischen Ansatz, in dem sowohldie dominante Gruppe (z. B. Männer, dieethnische Mehrheit) wie auch die benachteiligteGruppe (z. B. Frauen, die ethnische Minderheit)durch das Diskriminierungsverbotgeschützt werden. Dies lässt sich als „Gleichheitsmodell“derDiskriminierungbezeichnen.Diesem Modell zufolgeliegt immerdann eineDiskriminierung vor, wenn Individuen, dieim Grunde gleich sind, aus gesetzeswidrigenGründen unterschiedlich behandelt werden.ausführen könnten – anders behandelnals andere. Dies ist ein asymmetrischerAnsatz und erfordert die Einbindungeiner Definition oder Klassifikationder betroffenen Gruppe in die Gesetzgebung.Die Verpflichtung, angemessene Vorkehrungenzutreffen, lässt sich auchin prozeduraler Hinsicht von positivenMaßnahmen unterscheiden. ImGegensatz zuden meisten Formenpositiver Maßnahmen zugunsten Angehörigersozial oder wirtschaftlichbenachteiligter Gruppen haben angemesseneVorkehrungen einen individualisiertenCharakter ( 41 ). Deshalbsind statistische Daten, denen zufolgeeine bestimmte Gruppe der Beschäftigten,z. B. Frauen oder ethnischeMinderheiten, in der Organisationeines bestimmten Arbeitsgebers zahlenmäßigunterrepräsentiert sind, fürEntscheidungen auf dem Gebiet derangemessenen Vorkehrungen weitgehendirrelevant. Im Gegensatz zureinmaligen Entscheidung, einer Frauoder einem Angehörigeneiner ethnischenMinderheit Zugang zu einemArbeitsplatz oder einer Ausbildung zuverschaffen, können solche Vorkehrungenauch regelmäßige und fortlaufendeAusgaben wie die Bereitstellungpersönlicher Hilfe beinhalten. Sotreten im Kontext der Verpflichtungzum Treffen „angemessener Vorkehrungen“auch nicht die mit klassischenpositiven Maßnahmen immer wiedereinhergehenden Probleme der unzureichendenoder übermäßigen Eingliederungauf. Nicht zuletzt wird dieVerpflichtung zum Treffen angemessenerVorkehrungen in der Regel wie imFalle der Richtlinie für GleichberechtigunginderBeschäftigungdurch das( 41 ) Eine Ausnahme stellt in diesem Kontextdas Konzept des Treffens verhältnismäßigerVorkehrungen imVorfeld dar, das im VereinigtenKönigreich im Bereich des Zugangszu Gütern undDienstleistungen zumEinsatzkommt und auf die Gruppe der Menschen mitBehinderungen als Ganzes abzielt. Diese Ausnahmewird hier nicht weiter erörtert.Gesetz auferlegt, während Arbeitgebernund Anbietern sozialer Güter dieEntscheidung für positive Maßnahmenin der Regel freigestellt ist.3.3.8 Abgrenzung positiverMaßnahmen von allgemeinenpolitischen Mitteln zurFörderung der sozialenEingliederungEin letzter zu betrachtender Punkt istdieschwierigeBestimmungder Grenzezwischen positiven Maßnahmenund allgemeinen politischen Mittelnzur Förderung der sozialen Eingliederung.Manche Initiativen lassen sichproblemlos als positive Maßnahmenkategorisieren; mandenke nurandaszu Beginn dieses Kommentars zitiertePraktikantenprogramm des Krankenhausesin Leeds, zu dem nur Schwarzeoder Angehörige ethnischer Minderheitenzugelassen wurden. Am anderenEnde des Spektrums gibt es Maßnahmen,die benachteiligten Gruppenzwar im weitesten Sinne entgegenkommen,die aber eher traditionelleElemente des sozialstaatlichen Systemsals positive Maßnahmen sind. Die Bereitstellungstaatlicher Renten für ältereMenschen ist hier ein gutes Beispiel.Die Rente zielt auf die soziale Realitätab,dass ältereMenschensichlangsamaus dem Arbeitsmarkt zurückziehenund ein alternatives Einkommen benötigen.Obwohl indiesem Kontextvoneinem ausgleichenden Systemgesprochenwerden kann, werden Rentenin der Regel doch eher als grundlegendersozialer Anspruch betrachtet, dersich aus dem Beitrag zur Gesellschaft(finanziell oder anderweitig) nährt,den Individuen während früherer Lebensabschnitteerbringen. Außerdemsind Renten keine zeitlich begrenzteMaßnahme zur Bekämpfung einer Benachteiligung,sondern ein unbegrenztesMerkmal des Sozialstaats. Nichtzuletzt sind staatliche Renten häufignicht darauf ausgerichtet, Benachteiligungenauszugleichen; tatsächlich istes so, dass diejenigen, die während des33

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenBerufslebens mehr in das Rentensystemeingezahlt haben, möglicherweiseauch eine höhere Rente erhalten alswirtschaftlich schlechter gestellte. Einanderes Beispiel wäre das Angebotkostenloser Bildung für junge Menschen,die insofern eine Bevorzugungdarstellt, als dieses Angebot für ältereMenschen nicht besteht. Dennochwäre es eigenartig, das Bildungssystemals altersbedingte Form einer positivenMaßnahme betrachten zu wollen.Zwischen diesen beiden Extremen gibtes im Grenzgebiet zwischen Sozialpolitikund positiven Maßnahmen angesiedelteMaßnahmen. Ist beispielsweisedie finanzielle Unterstützung vonBehinderten oder Alleinerziehendendurch den Staat, durch die Letzterezur Aufnahme einer geringfügigenBeschäftigung animiertwerden sollen,eine Form der positiven Maßnahme(die darauf angelegt ist, Benachteiligungenauszugleichen) oder Element desSozialstaates? Angesichts der Vielzahlsolcher Maßnahmen ist eine lückenloseAufzählung unmöglich. Dennochist den positiven Maßnahmen näherkommendenMaßnahmen Folgendesgemein: Erstens richten sie sich an eineeindeutig definierte soziale Gruppe.Zweitens zielen sie darauf ab, Benachteiligungenin einem bestimmten Bereichwie beispielsweise dem Zugang zuAusbildung oder Arbeit auszugleichen.Und drittens wird die Notwendigkeitpositiver Maßnahmen regelmäßig hinterfragt.Wie bereits an anderer Stellebetont, bedeutet dies nicht, dass positiveMaßnahmen zeitlich begrenzt seinmüssen, es kann aber auch nicht automatischvon einer unbegrenzten Laufzeitausgegangen werden.3.3.9 Reaktionen aufdie Arbeitsdefinitionpositiver MaßnahmenDie für die vorliegende Studie entwickelteDefinition wurde von unzähligenExperten auf dem Gebiet der Diversitätsowie dem Publikum einer imJuni 2008 an der WirtschaftsuniversitätIzmirin der Türkei stattfindendeninternationalen Konferenz zum Thema„Geschlecht und positive Maßnahmen“positivaufgenommen. Die Ergebnisseder Umfrage – 81 % der Befragten gabenan,dass die Definition weit genuggefasst sei, um die Maßnahmen dereigenen Organisation abzudecken –bestätigten diesen Eindruck. Die Resonanzder Geschäftsführer (87 %) undim Sektor der Freiwilligenorganisationen/NRO(86 %) fiel am positivstenaus. Keine andere über das Land oderein anderes Merkmal definierte Gruppelag mit ihrer Antwort signifikantunterhalb des Gesamtniveaus.Auf die Frage, ob die Definition problemlosin der eigenen Organisationangewendet werden könne, antworteten66 % mit Ja. Hier lag die höchsteZustimmungsquote mit 77 % im Sektorder Freiwilligenorganisationen/NRO, bei den Organisationen aus demGebiet der Aus- und Weiterbildunglag die Zustimmungsquote sogar bei86 %. Im Gegensatz dazu antwortetenmit nur 48 % deutlich weniger Teilnehmeraus dem öffentlichen Sektor,dass die Definition sich problemlosin ihren Organisationen anwendenlasse, hier lag die niedrigste Zustimmungsratemit 45 % in der Unterkategorieder höheren Bildungsinstitute.Ein erstaunliches Ergebnis angesichtsder Tatsache, dass Organisationen ausdem öffentlichen Sektor eher durchgesetzliche Anforderungen geleitetwerden und man deshalb davon ausgehensollte, dass ihnen die Definitionder positiven Maßnahmen dieser Studienäherliegen sollte.3.4 Die rechtlichenRahmenbedingungenin europäischen undnichteuropäischenLändernDieser Abschnitt des Berichts bieteteinen Überblick über die Gesetzeslageauf dem Gebiet positiver Maßnahmenin den für die Fallstudienausgewählten Ländern innerhalb ( 42 )und außerhalb der EU ( 43 ). Die Analyseder Rechtslage in Ungarn und derSlowakei beschränkte sich in Übereinstimmungmit den Zielsetzungen derGesamtstudie auf die Bestimmungenim Bereich positiver Maßnahmen zugunstender Roma. Die nachfolgendenInformationen basieren auf den Antwortennationaler Experten zu einemrechtlichen Fragebogen. DetailliertereInformationen zu den jeweils geltendenrechtlichen Bestimmungen findensich in den Berichten zu den Fallstudiender einzelnen Länder ( 44 ).Gibt es gesetzlichvorgesehene Maßnahmen?Durch diese Frage sollen Informationenzu Situationen erfasst werden,in denen positive Maßnahmen direktdurch das Gesetz eingeführt und nichtOrganisationen gesetzlich dazu aufgefordertoder verpflichtet werden, eigenepositive Maßnahmen umzusetzen.Es ist nicht weiter verwunderlich, dassvonverhältnismäßig wenigen gesetzlichverankerten positiven Maßnahmenberichtet wurde. Am eindeutigstenin diese Kategorie fielen positiveMaßnahmen für Behinderte und dieEinführung von Behindertenquotenauf dem Arbeitsmarkt. Solche Quotengibt es in Frankreich und Österreich.In Frankreich müssen Behörden undArbeitgeber aus dem Privatsektor mitmehr als 20 Vollzeitmitarbeitern sicherstellen,dass 6 % der Belegschaftaus Behinderten bestehen ( 45 ). In Österreichmüssen alle Arbeitgeber mitmehr als 25 Angestellten sicherstellen,( 42 ) Frankreich, Irland,die Niederlande, Österreich,Schweden,die Slowakei, Ungarn,VereinigtesKönigreich.( 43 ) Kanada, Südafrika, USA.( 44 ) Erhältlich auf der Pamecus-Website: http://www.brad.ac.uk/acad/health/research/cid/pamecus.php.( 45 ) Artikel L5212-2 Arbeitsgesetzbuch.34

3 Untersuchung von positiven Maßnahmen aus rechtlicher Perspektivedass auf 25nichtbehinderte Arbeitnehmerein Behinderter kommt ( 46 ).Beide Gesetze sehen jedoch alternativzur Einhaltung dieser Quoten dieMöglichkeit einer Ausgleichszahlungdurch den Arbeitgeber vor. In Irlandsind öffentliche Einrichtungen durchden Disability Act 2005 (Gesetz zurVerbesserung der SituationBehinderter)dazu verpflichtet, sicherzustellen,dass Behinderte 3 % ihrer Belegschaftausmachen, „sofern kein guter Grunddagegen spricht“ ( 47 ).Ein weiteres Beispiel für gesetzlichverankerte positive Maßnahmen jenseitsder Gleichstellung Behinderterfindet sich in Nordirland. Um diehistorische Unterrepräsentation katholischerGlaubensangehöriger inder Polizei zu bekämpfen, wurde imPolice (Northern Ireland) Act 2000(Nordirisches Polizeigesetz) eineQuotenregelung eingeführt, der dasPrinzipzugrundeliegt, dass fürjedeneingestellten NichtkatholikenaucheinKatholik einzustellen ist.Gibt es gesetzlicheVerpflichtungen fürOrganisationen desöffentlichen oder privatenSektors, positive Maßnahmenzu ergreifen?In den betrachteten EU-Mitgliedstaatengab es die unterschiedlichstenVorgehensweisen bezüglich einer Verpflichtungzu positiven Maßnahmen.Für Irland, die Niederlande und dieSlowakei wurde von keinerlei generellengesetzlichen Verpflichtungenberichtet. Im Gegensatz dazu hatteneinige andere Länder Gesetze verabschiedet,die Organisationen dazuverpflichten, Schritte zur Förderungder Gleichberechtigung einzuleiten. In( 46 )Behinderteneinstellungsgesetz BGBl. Nr.22/1970, zuletzt geändert durch das BundesgesetzblattNr. 82/2005.( 47 ) Artikel 47(4).Schweden werden Arbeitgeber durchunterschiedliche Gesetze dazu verpflichtet,„zielgerichtete Maßnahmen“zu ergreifen, um die Gleichstellung derGeschlechter undethnische Diversitätzu fördern ( 48 ). Ähnliche Verpflichtungenbestehen für Universitäten; diesesind jedoch noch weiter gefasst undbeziehen sich auch auf die Religion, sexuelleOrientierung und Menschen mitBehinderung ( 49 ). Universitäten sindaußerdem verpflichtet, Jahrespläne zuerstellen, in denen die zur Förderunggleicher Rechte für alle Studenten nötigenMaßnahmen untersucht werden.Eine ähnliche Verpflichtung zur Erarbeitungvon Jahresplänen besteht fürBehörden aus dem Bildungssektor, dieSchulen, Vorschulen und BetreuungseinrichtungenfürSchulkinderbetreiben( 50 ). Dieser auf Organisationsplänenbasierende Ansatz wird auch imVereinigten Königreich verfolgt. Hierhaben Behörden die gesetzliche Pflicht,die Gleichberechtigung von Menschenunterschiedlicher Rasse, unterschiedlichenGeschlechts oder mit einer Behinderungzu fördern ( 51 ). Das bedeutet,dass viele Behörden unter anderem„Gleichstellungsprogramme“ erstellenmüssen, die über die jeweiligen Maßnahmenzur Förderung der GleichbehandlungAuskunft geben. In Ungarnist die Gesetzgebung weniger detailliert,doch müssen öffentliche Einrichtungenund Organisationen mit mehrals 50 Arbeitnehmern einen Chancengleichheitsplanerarbeiten( 52 ).( 48 ) Gesetz zur Chancengleichheit 1991; Gesetzzu Maßnahmen gegen die ethnische Diskriminierungim Arbeitsleben 1999.( 49 ) Gesetz über die Gleichbehandlung vonStudenten an Universitäten 2002.( 50 ) Gesetz zum Verbot der diskriminierendenoder anders herabsetzenden Behandlung vonKindern und Schülern 2006.( 51 ) In Nordirland besteht diese Verpflichtunghinsichtlich einer längeren Liste von Diskriminierungsgründeneinschließlich Religion,Alter, sexueller Orientierung und Personenmit Angehörigen (Artikel 75 Northern IrelandAct 1998: Nordirlandgesetz).( 52 ) Artikel 63 Absatz 4, Gleichstellungsgesetz.Die vorstehend diskutiertenBeispieledefinieren weitgefasste Ziele für diejeweiligen Organisationen, in einigenFällen kommen aber auch enger gefassteMaßnahmen zum Einsatz. Sosind Arbeitgeber mit mehr als zehnAngestellten in Nordirland verpflichtet,die religiöse Zusammensetzungihrer Belegschaft zu beachten. Ist keine„faire Teilnahme“ der katholischenund protestantischen Gemeinschaftgegeben, besteht eine gesetzlichePflicht, „affirmative Maßnahmen“ zuergreifen ( 53 ). In Frankreich müssenArbeitgeber bei der Entscheidung überdie Kündigung von Arbeitnehmernderen Alter und gegebenenfalls vorhandeneBehinderungen beachten ( 54 ).Unternehmen mit über 50 Beschäftigtenmüssen zusätzliche Anforderungenerfüllen, bevor über fünfzigjährigenBeschäftigten gekündigt werdenkann. Behinderte Arbeitnehmer sindaußerdem nicht der normalen Konkurrenzim Bewerbungsverfahren imöffentlichen Dienst ausgesetzt, und esgibt besondere SchutzmechanismenfürBehinderte, denen eineKündigungdroht.In Kanada, Südafrika und den USAscheint es mehr gesetzliche Regelungenzu geben, durch die Organisationenzum Ergreifen positiver Maßnahmenverpflichtet werden ( 55 ). InKanada zielt der Federal EmploymentEquity Act von 1995 (Bundesgesetzzur Gleichstellung im Berufsleben)darauf ab, die in der Vergangenheiterfolgte Diskriminierung von Frauen,Behinderten, Aborigines und Angehörigensichtbarer Minderheiten auszugleichen.Das Gesetz gilt für Bun-( 53 ) Artikel 55 Absatz 2, Fair Employment andTreatment (Northern Ireland) Order 1998[Anweisung zurfairenBeschäftigungund Behandlung(Nordirland)] , SI 3162 (NI 21).( 54 ) Artikel L1233-5 Arbeitsgesetzbuch.( 55 ) „Positive Maßnahme“ (positive action) istnicht der in diesen Staaten verwendete Begriff,wird hier aber gebraucht, um die terminologischeEinheitlichkeit des Berichts zu gewährleisten.35

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmendesbehörden und durch den Bundregulierte Arbeitgeber mit mehr als100 Beschäftigten. Solche Organisationenmüssen Pläne zur Gleichstellungim Berufsleben erstellen. Zusätzlichmüssen Organisationen, die mit derBundesregierung Verträge über mehrals 200 000 CAD (etwa 132 000 EUR)abschließen, und solche, die über 100Mitarbeiter beschäftigen, sich schriftlichdazu verpflichten, sich im Einklangmit den gesetzlichen Bestimmungenfür Gleichberechtigung imBerufsleben einzusetzen. In Kanadagibt es darüber hinaus auch in der Gesetzgebungder Provinzen bedeutendeBeispiele für Verpflichtungen zu positivenMaßnahmen. Sie werden hierausPlatzgründen nicht angeführt, genauereInformationen zu diesem Themafinden sich jedoch im Bericht zurkanadischen Fallstudie.Ein ähnliches Muster der gesetzlichverankerten Verpflichtung für Unternehmen,die für die VereinigtenStaaten tätig werden, findet sich inden USA. Im Jahr 1961 führte dieExecutive Order 10925 (Erlass desPräsidenten) eine Verpflichtung fürAuftragnehmer des Bundes ein, „affirmativeMaßnahmen zu ergreifen,um sicherzustellen, dass Bewerberund Angestellte bei der Bewerbungund im Arbeitsleben ohne Ansehender Rasse, des Glaubens, ihrerHautfarbe oder nationalen Herkunftbehandelt werden“. Executive Order11246 aus dem Jahr 1964 verpflichtetAuftragnehmer dazu, schriftlicheProgramme für affirmative Maßnahmenzu entwickeln, sofern siemehr als 50 Mitarbeiter beschäftigtund Verträge mit einem Volumenvon mehr als 50 000 USD (etwa38 750 EUR) abgewickelt werden sollen(Hepple et al., 2000). Artikel 202Absatz 1 besagt: „Der Auftragnehmerergreift affirmativeMaßnahmen, umsicherzustellen, dass Bewerber undAngestellte bei der Bewerbung undim Arbeitsleben ohne Ansehen derRasse, ihrer Hautfarbe, Religion odernationalen Herkunft behandeltwerden“( 56 ).In Südafrika sind Behörden und Arbeitgebermitmehrals 50 Beschäftigtenan den Employment Equity Actvon 1998 (Gesetz zur Gleichstellungim Arbeitsleben) gebunden. Es begründeteinerechtliche Verpflichtungfür Arbeitgeber, sicherzustellen, dassihre Belegschaft die südafrikanischeBevölkerung insbesondere hinsichtlichder ethnischen Herkunft, desGeschlechts oder von Behinderungenrepräsentiert. Bestimmte Organisationensind dazu verpflichtet, derGleichstellungskommission jährlichoder halbjährlich Berichte über dieZusammensetzung ihrer Belegschaftzukommen zu lassen. Außerdemmüssen sie die zur Förderung derGleichberechtigung im Arbeitslebenergriffenen Maßnahmenmit ihrerBelegschaftabstimmen. Artikel 15 Absatz1 bezieht sich auf das Ziel einergleichmäßigen Repräsentation in allenBerufsgruppen und Organisationsebenen.Der nationale Experte berichtet,dass diesem Artikel häufig durch dieEinführung von Quoten entsprochenwird, obgleich diese im Gesetz nichtexplizit vorgesehen sind. Außerdemsieht der Broad Based Black EconomicEmpowerment Act von 2003 (Gesetzfür die wirtschaftliche Ermächtigungder schwarzen Bevölkerung auf breiterBasis) die Einführung von Quotenin speziellen Bereichen durch TransformationCharters und Verfahrensregelnvor.Welche Formen der positivenMaßnahmen sind gesetzlichgestattet, jedoch nichtvorgesehen?Die Vorgehensweise der EU-Mitgliedstaatenhinsichtlich der Gestat-( 56 )Der gesamte Text der Executive Order11246 (Erlass des Präsidenten) kann unterhttp://www.dol.gov/esa/ofccp/regs/statutes/eo11246.htmeingesehen werden. Stand:28. November 2008.tung positiver Maßnahmen ist sehrunterschiedlich. In Österreich undIrland wurden Texte in die nationaleGesetzgebung aufgenommen, derenAnsatz dem der EU-Richtlinien sehrnahe kommt. In Irland gab es zusätzlicheBestimmungen zu positivenMaßnahmen in Bereichen, die nichtmit der Arbeitswelt inVerbindungstehen. Artikel 14 der Equal StatusActs (Gleichstellungsgesetze) der Jahre2000-2004 gestattet „bevorzugteBehandlung oder das Ergreifen positiverMaßnahmen in gutem Glauben,dass diese – (i) Chancengleichheit fürPersonen fördern, die anderen Personengegenüber benachteiligt sind ...“.Eine vergleichbare Ausnahmeregelungzur Ermöglichung positiverMaßnahmenauch außerhalb der Arbeitsweltfindet sich auch im British Race RelationsAct von 1976 (britisches Gesetzzur Beziehung der Rassen). Artikel 35dieses Gesetzes sieht Maßnahmen zugunstenbestimmter rassischer Gruppenvor, um „die besonderen Bedürfnissevon Menschen dieser Gruppebezüglich deren Ausbildung, Weiterbildungoder Wohlergehen …“ zu befriedigen.Was die Diskriminierungsgründe angeht,bezüglich deren positive Maßnahmengenehmigt werden, herrschteine gewisse Divergenz in der Gesetzgebungder Mitgliedstaaten. ImBereich der Beschäftigung gibt es inÖsterreich, Irland und im VereinigtenKönigreich Bestimmungen, die bezüglichaller Diskriminierungsgründepositive Maßnahmen vorsehen. Hinsichtlichder Gesetzgebung zur DiskriminierungBehinderter im VereinigtenKöngreich ist dies implizit; derDisability Discrimination Act aus demJahr 1995 (Gesetz zur DiskriminierungBehinderter) verbietet lediglichdie Diskriminierung von Menschenmit Behinderung. Folglich könnenpositive Maßnahmen für Menschenmit Behinderung nicht als Diskriminierunggegen Nichtbehinderte angefochtenwerden. Vom selben rechtli-36

3 Untersuchung von positiven Maßnahmen aus rechtlicher Perspektivechen Ansatz wird auch aus Schwedenberichtet.In mehreren Staaten wurde eine Tendenzzur Erlaubnis positiver Maßnahmenin Beziehung zu sozioökonomischemNachteil festgestellt, dieDiskriminierungsgrundlage standdabei weniger im Vordergrund. Inden Niederlanden sind positive Maßnahmengesetzlich lediglich bezüglichGeschlecht, Rasse und Behinderungexplizit gestattet ( 57 ). In Frankreichgibt es keine allgemeinen gesetzlichenBestimmungen zu positiven Maßnahmenmit einer Erwähnung von Diskriminierungsgründen,obwohl voneiner großen Vielzahl von MaßnahmenzurBekämpfung sozioökonomischenNachteils berichtet wird. Durchdie Konzentration dieser Maßnahmenauf benachteiligte Gegenden kommensolche Programme indirekt Menschenmit Migrationshintergrund zugute. Inder Slowakei ermöglicht ein im Jahr2008 erlassenes Gesetz den Behörden,„affirmative Maßnahmen“ zu ergreifen,wenn diese auf sozioökonomischeBenachteiligung und Benachteiligungenaufgrund von Alter und Behinderungabzielen ( 58 ). Auch in Ungarnzielen positive Maßnahmen meist aufsozial benachteiligte Gruppen ab, anstattexplizit die Roma als Zielgruppeanzugeben.In Bezug auf die betrachteten Staaten,dienicht Mitgliedstaaten derEUsind, liegt der Hauptschwerpunkt derBemühungen auf den im vorhergehendenAbschnitt behandelten gesetzlichenSchemata für positive Maßnahmen.In Kanada sehendie meistenMenschenrechtsbestimmungen dereinzelnen Provinzen spezielle oder( 57 ) Artikel 2 Absatz 3, Algemene Wet GelijkeBehandeling (Allgemeines Gesetz zur Gleichbehandlung);Artikel 5 Absatz 1, Gesetz zurGleichbehandlung von Männern und Frauenund Art. 7:646(4), Burgerlijk Wetboek (BürgerlichesGesetzbuch).( 58 ) Artikel 8(a), geänderte Fassung 85/2008von Gesetz 365/2004, dem Gesetz zur Gleichbehandlung.bestärkende Programme zur Verbesserungder Situation benachteiligter Personenvor. InSüdafrika können sichOrganisationen, die nicht formell andie Verpflichtungen des EmploymentEquity Act (Gesetz zur Gleichstellungim Arbeitsleben) gebunden sind, dennochfreiwillig daran binden und inseinem Rahmen positive Maßnahmenergreifen. In den USA räumt Artikel706 Absatz g Satz 1 von Titel VII desCivil Rights Act (Bürgerrechtsgesetz)von 1964 Gerichten die Möglichkeitein, positive Maßnahmen zur Bekämpfungerfolgter illegaler Diskriminierungzu verhängen: „Stellt dasGerichtfest, dass der Beklagte bewussteiner in der Klage genannten illegalenBeschäftigungspraxis nachgeht oderdieser nachgegangen ist, kann das GerichtdemBeklagten untersagen, einesolche illegale Beschäftigungspraxis zuverfolgen, und angemessene affirmativeMaßnahmen anordnen“ ( 59 ).Gibt es gesetzlich untersagtepositive Maßnahmen?In einigen Mitgliedstaaten der EU sinddie Grenzen positiver Maßnahmenausdrücklich im Gesetz festgehalten.In Ungarn bietet das Gleichstellungsgesetzden Rahmen für Maßnahmen,die hier „bevorzugte Behandlung“genannt werden; dies gilt jedoch nur,solange diese auf der Grundlage einesGesetzes, eines Erlasses der Regierungoder eines Tarifvertrags ergriffenwerden ( 60 ). Außerdem müssensolche Maßnahmen zeitlich begrenztsein, oder ihre Begrenzung mussdurch die Angabe eines bestimmtenzu erfüllenden Umstandes definiertwerden. Ähnlich enthält in der Slowakeidie Gesetzgebung aus dem Jahr2008 eine Liste der gesetzlichen Einschränkungen,durch die bestimmtwird, in welchem Rahmen positiveMaßnahmen gesetzeskonform sind.( 59 ) Siehe außerdem, M. Connolly, DiscriminationLaw (Dikriminierungsgesetze) (London:Thomson Sweet & Maxwell, 2006), S. 365.( 60 ) Artikel 11 Absatz 1.Sie enthält auch die Bestimmung, dasspositive Maßnahmen ausschließlichdurch staatliche Stellen und nur dannergriffen werden können, wenn „einebelegbare bestehende Ungleichheitbesteht“ ( 61 ). In den Niederlanden gibtes keinegesetzliche BestimmungzumSchutz positiver Maßnahmen auf derGrundlage der sexuellen Orientierung,der Religion oder des Alters ( 62 ).Dennoch werden Maßnahmen zurBeschäftigungsförderung innerhalbbestimmter Altersgruppen nicht alsillegale Diskriminierung betrachtet,wenn solche Maßnahmen durch dasGesetz zur Gleichberechtigung unterschiedlicherAltersgruppen in derArbeitswelt ( 63 ) vorgesehen sind odermit diesem übereinstimmen. Wievorstehend erwähnt, gibt es im französischenAntidiskriminierungsrechtkeine ausdrückliche Bestimmung zupositiven Maßnahmen, und es stehtaußer Zweifel, dass positive Maßnahmen,die offenkundig auf der Grundlageder ethnischen Herkunft erfolgen,nicht gesetzmäßig sind.In Schweden wurden die Grenzen positiverMaßnahmen erst kürzlich gerichtlichgeprüft. Im Jahr 2006 hatteder oberste Gerichtshof entschieden,dass ein Programm der juristischenFakultät Uppsala, in dessen Rahmen10 %der Studienplätze an Studentenmit ausländischem Hintergrund vergebenwurden, eine gegen das Gesetzverstoßende Diskriminierung auf der( 61 ) Artikel 8(a), geänderte Fassung 85/2008von Gesetz 365/2004, dem Gesetz zur Gleichbehandlung.( 62 )Aufgrund desfehlenden gesetzlichenSchutzeswerden Maßnahmen, die auf der Grundlageder sexuellen Orientierung, Religion oderdes Alters Vorteile in Bereichen gewähren,die in den Geltungsrahmen der Nichtdiskriminierungsgesetzefallen, vermutlich als Diskriminierung(der jeweils anderen Gruppen)betrachtet werden. Umgekehrt gilt, dass positiveMaßnahmen in Bereichen, in denen wiebei der Diskriminierung aufgrund des Altersbeim Zugang zu Gütern undDienstleistungenkein Diskrimierungsverbot anwendbar ist, automatischrechtmäßig sind.( 63 ) Artikel 7 Absatz 1a.37

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen3.5 ÜberblickVorherrschendes Merkmal positiver Maßnahmen im EG-Gemeinschaftsrecht ist deren permissiver Charakter. Esscheint keine Verpflichtungen zum Ergreifen positiver Maßnahmen zu geben, und folglich ist es nicht weiter verwunderlich,dass die nationale Praxis auf diesem Gebiet ausgesprochen vielfältig ist. Diese Diversität herrscht sowohlbezüglich der Merkmale, auf deren Grundlage positive Maßnahmen zugestanden oder eingefordert werden, als auchbezüglich der Intensität, mit der die nationale Gesetzgebung Organisationen dazu verpflichtet, positive Maßnahmenzu ergreifen.Die Haupteinschränkung durch das Gemeinschaftsrecht der EU besteht auf dem Gebiet der Gleichstellung der Geschlechter.Hier lässt der Europäische Gerichtshof keine Maßnahmen zu, die dem unterrepräsentierten Geschlechtautomatischund bedingungslos Prioritäteinräumen. Ohne weitereEntscheidungendes Gerichtshofs istesderzeitschwierig vorherzusehen, ob der Gerichtshof auch bezüglich positiver Maßnahmen aus anderen Gründen oder positiverMaßnahmen in Bereichen außerhalb der Arbeitswelt (z. B. in der Bildung) ähnlichen Linien folgen wird. Richtlinie2000/78/EG deutet darauf hin, dass der gesetzliche Rahmen im Bereich der Behinderungen weiter gefasst sein dürfte.Dies entspricht der nationalen Praxis; Behinderung ist das weitgehend einzige Merkmal, für das MitgliedstaatenMaßnahmen wie Quoten vorsehen. Die drei Fallstudien aus Ländern außerhalb der EU belegen einen deutlicherenWillen, Organisationen des privaten und öffentlichen Sektors zur Förderung von Gleichheit und zum Ergreifen positiverMaßnahmen zu verpflichten. Es zeichnet sich jedoch ab, dass vergleichbare Instrumente auch innerhalb der EU,insbesondere in Schweden und im Vereinigten Königreich, entwickelt werden.Grundlage ethnischer Herkunft darstellte(64 ). Wie weithin bekannt, hat esin den USA eine Reihe von Gerichtsverhandlungenzur Frage der Legalitätpositiver Maßnahmen gegeben, und esist unmöglich, den großen Bestand anFallrecht in den engen Grenzen diesesBerichtes im Detail darzulegen. Zusammenfassendlässt sich jedoch sagen,dass der Oberste Gerichtshofder USAzu dem Schluss gekommen ist, dassjede Klassifizierung auf der Grundlageder Rasseeiner „strengenPrüfung“ zuunterziehen ist, mit anderen Wortenalso jedes Programm ein triftiges Inte-resse verfolgen und den Bedürfnissenmöglichst genau entsprechen muss ( 65 ).Erst kürzlich akzeptierte der ObersteGerichtshof im Fall Grutter gegen Bollinger,dass bei der Vergabe von Studienplätzenan juristischen Fakultätendie Rasse in die Annahmeentscheidungeinfließt, um gegen die Unterrepräsentationethnischer Minderheiten anzugehen( 66 ). Das Oberste Gericht warjedoch nicht gewillt, diese Entscheidungauf ein Programm auszuweiten,in dem die Zuweisung von Kindernan bestimmte weiterführende Schulenaufgrund der Rasse erfolgte ( 67 ).In Kanada erfordert das Fallrecht Aussagenzufolge zudem eine rationaleVerbindung zwischen den positivenMaßnahmen und ihrem Verbesserungsziel.In Südafrika schließlich hatdas Oberste Gericht in einer aktuellenEntscheidung klargestellt, dass positiveMaßnahmen nicht als Rechtfertigungfür anderweitig willkürliche Entscheidungenbei der Vergabe von Arbeitsplätzenangeführt werden können ( 68 ).( 64 ) Der Staat gegen Lönn und Midander,Fall T_400/06, 21. Dezember 2006. Siehe außerdem:A.Numhauser-Henning, Report onmeasures to combat discrimination: Directives2000/43/EC and 2000/78/EC. Country report:Sweden (2007),S.16. Verfügbar unter: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/pdf/legnet/svrep07_en.pdfStandvom 28. November 2008.( 65 ) S. Fredman, Discrimination Law (Oxford:Oxford University Press, 2002), S. 147.( 66 ) Grutter gegen Bollinger 539 USA; 306, 123S Ct 2325 (2003).( 67 ) An öffentlichen Schulen involvierte Elterngegen Seattle School District No 1 et al, 127 SCt 2738 (2007).( 68 ) Supreme Court of Appeal (Oberstes Berufungsgericht)(17. September 2008) MartinGordon v Department of Health KwaZulu-Natal (337/2007) [2008] ZASCA 99.38

4Wahrnehmung der positivenMaßnahmen in derEuropäischen Union

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen4Wahrnehmung der positiven Maßnahmenin der Europäischen UnionDieses KapitelbieteteinedetaillierteAnalyse derWahrnehmung positiverMaßnahmen in derEuropäischen Union und insbesondere der Wahrnehmung von Personen aus acht europäischenLändern, die an der Detailstudie teilnahmen. Die Analyse erfolgt hauptsächlich auf der Basis derim Konsensworkshopund in Gesprächen in deneinzelnen Ländernerhobenen Datensowie derErkenntnisse der Studie und Analyse des gesetzlichen Rahmens sowie der jeweiligen RichtliniendokumentationzumVorgehen dereinzelnen Länder im Bereichpositiver Maßnahmen. LediglichhinsichtlichFrankreichbasierendie Erkenntnisse aufder Sekundäranalyseeines Landesberichtszu Frankreich zu Maßnahmen im Kampf gegen die Diskriminierung ( 70 ). Das Kapitel beginnt miteinem Vergleichzum Verständnispositiver Maßnahmen,wie es in Organisationen in derEuropäischenUnion undinsbesondereinden acht Ländern, zu denen Fallstudienerstelltwurden,zumTragenkommt.Dabei wurdeauchbetrachtet, welche Maßnahmen voneinzelnen Individuendem Bereichder positivenMaßnahmen zugeordnetwurden. Auch die Motivation hinterpositivenMaßnahmen sowieFaktoren, die derEffektivität positiverMaßnahmen alszuträglichgelten,sollenerläutert werden.Als Teil dieserAnalysewirdaußerdem darauf eingegangen, wieOrganisationen die Wirkungpositiver Maßnahmen messen undGruppen bestimmen, die ammeistenoderwenigsten vongezieltenInitiativen profitierthaben. Schließlichwerden die wichtigstenGrenzen genannt, die die Umsetzung positiver Maßnahmen einschränken, und Pläne fürzukünftige positive Maßnahmen erörtert.4.1 Verständnis positiverMaßnahmenIn den an der Studie beteiligten Mitgliedstaatender EU gibt es kein einheitlichesVerständnis dessen, wasunter einer positiven Maßnahme zuverstehen ist. Teilnehmer aus verschiedeneneuropäischen Ländern zeigtensich unterschiedlich gut mit dem Begriffvertraut und in unterschiedlichemMaße bereit, ihn zur Beschreibungihrer Aktivitäten zu verwenden.In Ländern wie dem Vereinigten Königreich,Irland und Ungarn werdenpositive Maßnahmen als spezielleMaßnahmenangesehen, die ergriffen( 69 ) Siehe S. Latraverse (2007). Report on measurestocombat discrimination: Directives2000/43/EC and 2000/78/EC. Country report:France. Erhältlich unter http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/policy/aneval/mon_en.htm.werden, um in der Vergangenheit gescheheneDiskriminierung gegenübereiner bestimmten Gruppe mit demZiel der Gleichstellung dieser Gruppemit der Mehrheit der Gesellschaft zubekämpfen. In den genannten Ländernherrschte allgemein Einigkeitdarüber, dass positive Maßnahmensoziale Ungleichheiten ausgleichen,Nachteile ausräumen und sie sogaraufwiegen sollen. Die Teilnehmer ausdiesen Ländern assoziierten positiveMaßnahmen mit der Beseitigungvon Grenzen, mit sozialer und globalerGerechtigkeit, dem Eintretenfür andere und Empowerment. Dochobwohl sie uns eine klare Definitiondes Begriffs lieferten, waren nichtalle Teilnehmer der Meinung, dass„positive Maßnahmen“ eine adäquateUmschreibung ihres Verständnissesdieses Konzepts darstellte. Im VereinigtenKönigreich wurde der Begriffder „positiven Maßnahme“ (positiveaction) als konzeptuelles Wirrwarr bezeichnetund vorgeschlagen, ihn durchden Begriff „balancing measures“, alsoetwa „ausgleichende Maßnahmen“ zuersetzen, um so das Konzept leichterverständlich und auch der breiten Öffentlichkeitzugänglicher zu machen.In anderen europäischen Ländernwird der Begriff der „positiven Maßnahme“in einem anderen Licht gesehen.In den Niederlanden werdenpositive Maßnahmen als altmodischesKonzept angesehen, die Studienteilnehmerhatten ihre Problemedamit. Sie wollten positive Maßnahmenlieber als wichtiges Instrumentinnerhalb einer weiter gefassten Diversitätsstrategiebetrachten, die alleMethoden zur Bekämpfung der Effektevon Ausgrenzung, Diskriminierungund Stereotypieren bestimmter Grup-40

4 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen in der Europäischen Unionpenbeinhaltet und darauf abzielt,eineGesellschaft mitmehr Gleichberechtigungzu schaffen. Für die Teilnehmeraus den Niederlanden zählten dazuGesetzgebung, Fortbildung, organisatorischeEntwicklung und Coaching.Allgemein war man sich einig, dasspositive Maßnahmen als Teil einervielschichtigen Strategie eingesetztwerden müssen, um langfristig effektivzu sein. Jede Maßnahme mit dem Ziel,mehr Gleichheit zu schaffen, wird alsnutzlos eingeschätzt, solange sie nichtvon der gesamten Gesellschaft getragenwird. Um einen Unterschied machenzu können, erfordert der Einsatzpositiver Maßnahmen den Teilnehmernzufolge eine kritische Masse. Siegingen davon aus, dass positive MaßnahmenTeil eines permanenten undkohärenten Vorgehens sein müssen,das einer für den Wandel offenen undzielorientierten Strategie folgt. Diesdeckt sich mit der vorgebrachten Argumentation,dass positive Maßnahmenniemals lediglich in einer Abteilungoder auf einer Hierarchieebene,sondern stets in allen Geschäftsbereicheneingeführt werden sollten.Ähnlich ist auch in Schweden der Begriffder positiven Maßnahmen nichtgebräuchlich und findet sich auch inder Gesetzgebung zum Thema nicht.Vielmehr wird hier der Begriff der„aktivenMaßnahmen“gebraucht.Verwirrungüber das Konzept erwächstaus dem Umstand, dass Gesetz undPolitiker in Schweden die Notwendigkeitdes Ergreifens positiver Maßnahmenunterstreichen, gleichzeitigaber eine Reihe von Verboten undEinschränkungen verhängt wird undauch das Fallrecht restriktiv ist. Diemeisten der in Schweden befragtenMenschen konnten keine Definitionpositiver Maßnahmen geben, da siedies als zu komplex empfanden.In Österreich maßen Workshop-Teilnehmer und Befragteden Vorteilenpositiver Maßnahmen größerenWert bei. Die Teilnehmer betonten,dass positive Maßnahmen einen Gewinnfürdie Allgemeinheit darstellenund deshalb in allen Bereichen derGesellschaft und für alle bedürftigenGruppen eingesetzt werden sollten.Der Sichtweise, dass positive Maßnahmenschlicht die Gelegenheit zurbevorzugten Behandlung einer oderzweier Gruppen darstellt, wurde widersprochen.Bevorzugt wurde derAnsatz, offen dafür zu sein, wer zuwelchem Zeitpunkt welche Art derUnterstützung benötigt. Damit dieserProzess effektiv sein kann, wurdeder Schaffung eines Bewusstseins fürUnterschiede und Diskriminierung inihrer strukturellen Dimension zentraleBedeutung eingeräumt.In einigen Punkten entspricht dies derHaltung in Frankreich zum Themapositive Maßnahmen. Wie in Kapitel 2hervorgehoben, werden positive Maßnahmenin Frankreich im Allgemeinennicht als Mittel zur Bekämpfungvon Ungleichheiten angesehen odereingesetzt. Die fehlende Vertrautheitmit dem Konzept erklärt unserer Meinungnach auch, wieso es uns nichtgelang, bei Personen aus dem französischenöffentlichen, privaten unddritten Sektor genügend Interesse fürdie Teilnahme an einem Konsensworkshopzuwecken.In Ermangelungvon Daten französischer Befragter zupositiven Maßnahmen in Frankreichverglichen wir Daten aus den in Konsensworkshopsund Befragungen inanderen europäischen Ländern erhobenenDaten mit unserer Literaturanalysezum Thema positive Maßnahmenin Frankreich. Insgesamt scheinen dasPrinzip der Gleichheit aller Mitgliederder französischen Gesellschaft und dieTatsache, dass gesetzlich kein Teil derfranzösischen Bevölkerung Rechteals Minorität geltend machen kann,dazu geführt zu haben, dass es keinepolitischen Maßnahmen gibt, die aufspezielle, durch ihren Ursprung definierteethnische Gruppen abzielt (vgl.dazu die Analyse der Gesetzeslage inFrankreich). Kategorien für positiveMaßnahmen sind nur dann als solcheakzeptabel, wenn sie auf neutralenKriterien – z. B. sozioökonomischenÜberlegungen – basieren, die nichtsmit der Identität der Zielgruppe zutun haben. Folglich gibt es lediglichpolitische Maßnahmen zugunsten derRoma – die nicht durchihre ethnischeZugehörigkeit definiert werden – unddie deren Lebensweise hinsichtlichUnterbringung und Ausbildung ermöglichensollen. Positive MaßnahmenfürMenschen mit Behinderungsind gesetzlich erlaubt, derzeit sindähnliche Maßnahmen für Lesben,Schwule, Bisexuelleund Transgenderaber nicht möglich.In Frankreich gibt es eine Reihe vonInitiativen, die sich als positive Maßnahmenbeschreiben lassen, wenngleichsie bisher nicht unter diesemBegriff zusammengefasst wurden.Im Jahr 2005 beispielsweise verfolgteman Pläne zur Einführung umfassenderWeiterbildungs- und Unterstützungsprogrammezur EingliederungArbeitsloser in die Arbeitswelt,zur Schaffung regionaler Beschäftigungszentrenund zur Einführungeiner Reihe von Programmen undDienstleistungen zur Unterstützungvon Langzeitarbeitslosen. Zusätzlichwurden unter dem Oberbegriff dessozialen Zusammenhalts Versucheunternommen, arbeitslose benachteiligteJugendlicheund ältereLangzeitarbeitslosedurch Praktika und Weiterbildungsprogrammeim privatenund öffentlichen Sektor anzusprechen.Außerdem waren massive Investitionenin den sozialen Wohnungsbauzugunsten benachteiligter Gegendenund zur Bereitstellung von Notunterkünftengeplant. Ähnlich gab es imBildungswesen Pläne zur Konzentrationauf Kinder mit ernsthaften Schwierigkeiten,um die Chancengleichheitdurch spezielle Unterstützung vonKindern in benachteiligten Bereichenund durch die Zuweisung speziellerBudgets an Schulen in bestimmtengeografischen Gebieten zu verbessern.41

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenSchließlich ging das Institut d’EtudesPolitiques angesichts der praktischenUnmöglichkeit für Kinder aus benachteiligtenGegenden, spezialisierterehöhere Eliteschulen zu besuchen(um eine solche handelt es sich auchin diesem Falle), eine Partnerschaftmit Schulen in solchen Gegenden ein,um deren beste Schüler auszuwählenund ein Parallelsystem zur Schüleraufnahmezu schaffen. Andere Schulenfolgten diesem Beispiel.In der Gruppe der europäischen Länderzeigte sich in der Slowakei das geringsteVerständnis fürdas Konzeptder positiven Maßnahmen; Problemeim Bereich der Gleichberechtigungund Chancengleichheit werden hierausgesprochen abstrakt diskutiert. Diewenigsten Workshopteilnehmer undBefragten verfügten über ein tiefergehendesVerständnis positiver Maßnahmen;nahezu jede Initiative wurdeunabhängig von ihrer Zielsetzung alssolche verstanden und bezeichnet. EinigeTeilnehmer verstanden unter einerpositiven Maßnahme ausnahmslosjede Initiative zur Unterstützungder Roma und führten Initiativen wiegezielte Ausbildung, Anstellung, Stipendien,Wohnprojekte und Sprachunterstützungan. Die Teilnehmerräumten ein, dass diese Maßnahmenalle Roma als ethnische Gruppe ansprechenkönnen, doch das Gesprächüber konkrete Beispiele konzentriertesich in der Regel auf Maßnahmen, diein anderem Kontext als Instrumentezur Bekämpfung sozialer Ausgrenzungangesehen würden. Andererseitsrealisierten die Teilnehmer, dass nichtnur arme oder sozial ausgegrenzteRoma diskriminiert werden und dassauch anderen Gruppen der Romamehr Aufmerksamkeit zukommensollte. Slowakische Organisationengaben an, dass das bisherige Fehlengesetzlicher Regelungen zu positivenMaßnahmen dazu geführt habe, dasses kein allgemeines Verständnis diesesBegriffs gebe. Außerdem wiesensie darauf hin, wie wichtig es sei, dassdie Regierung hinsichtlich einigerEinschränkungen der aktuellen GesetzgebungKlarheit schaffe und einöffentliches Bewusstsein für positiveMaßnahmen fördere. Die Tatsache,dass diese erst imJahr 2008 Eingangin die Gesetzgebung gefunden haben,mag erklären, warum die Slowakeieines der Länder mit den geringstenAntwortzahlen in der Umfrage war.Es ist außerdem wichtig zu bemerken,dass in Ungarn und der Slowakeigleichermaßen die meisten Programme,die als positive Maßnahmen fürRoma betrachtet werden könnten, mitpolitischen Maßnahmen zu sozialerEingliederung und allgemeinen Strategienbezüglich der Situation dieserGruppe verknüpft sind.In manchen dieser Länder wurde alsnegative Folge auf das Ergreifen positiverMaßnahmen in Unternehmen eineGegenreaktion einzelner Personen beobachtet,die die Überlegungen hinterden positiven Maßnahmen nichtvollständig verstanden und diese als„Bevorzugung“ bestimmter Gruppenwahrnahmen. In den Niederlandenherrscht das Gefühl vor, dass positiveMaßnahmen eng mit Quoten undanderen Formen der bevorzugten Behandlungverknüpft sind. Deshalb gabes unterschiedliche Reaktionen aufbevorzugte Behandlung zur Verbesserungder Repräsentation bestimmterGruppen. Die Bedeutung des Quotensystemszur besseren Repräsentationvon Frauen im öffentlichen Dienstwurde als positive Folge bevorzugterBehandlung angesehen, zugleich wurdeaber auch bemerkt, dass es Vorurteilegegenüber Personen gibt, von denenangenommen wird, dass sie ihreArbeitsstelle einem Quotensystem zuverdanken haben. Diese Vorurteilewiederum führen zu einer gewissenZögerlichkeit von Seiten derer, die indiesem System bevorzugt angestelltwürden. Einige schwedische Teilnehmerverbanden in ihrem Verständnispositive Maßnahmen auch mit Quotenoder bevorzugter Behandlung alsMittel zur Bekämpfung von Benachteiligung.Viele der Befragten vertratendie Meinung, dass positive Maßnahmenhäufig als gegen das Prinzip derGleichheit verstoßend angesehen werden,Gegner des Konzepts argumentiertengerne mit der Notwendigkeit,„alle Menschen gleich zu behandeln“.Eine Besonderheit im slowakischenVerständnis ist es, dass hier nicht zwischenpositiven Maßnahmen und positiverDiskriminierung unterschiedenwird; einige Teilnehmer erklärten sichzwar mit der Legitimität von Quoteneinverstanden, äußerten jedoch ernsteVorbehalte bezüglich ihrer Effektivität.Dies bestätigt Ergebnisse der Umfrage,die signifikante Verwirrung über positiveMaßnahmen ergab. Insgesamt19 % der Befragten verwechselten positiveMaßnahmen mit positiver Diskriminierung.Diese Unsicherheit warin Österreich mit 48 %, Griechenland(42 %), Ungarn (33 %) und Bulgarien(32 %) besonders hoch und lag in denacht europäischen Ländern, in denenFallstudien erarbeitet wurden, insgesamtbei 23 %.4.2Motivation fürpositiveMaßnahmenIn den europäischen Ländern dienteine Vielzahl von Faktoren als Impulsgeberfür positive Maßnahmen,einige davon sind mehreren Länderngemein. Die Umfrage ergab, dass dieGesetzgebung (47 %) den wichtigstenAntrieb darstellt. In Ländern wie demVereinigten Königreich und Irlandgaben die gesetzlichen Bestimmungenzu positiven Maßnahmen einenstarken Anstoß zum Wandel. Diesgilt insbesondere für den Umgangmit Behinderungen in Irland, woQuoten gesetzlich vorgesehen sind.Der gesetzliche Rahmen in diesenLändern verpflichtet Arbeitgeber undDienstleister zu speziellen proaktivenMaßnahmen, durch die die Gleichbehandlungaller ohne Ansehen vonUnterschieden sichergestellt werdensoll. Dieser gesetzliche Rahmen deckt42

4 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen in der Europäischen Unionin Irland neun Diskriminierungsgründeab(Geschlecht, Ehestand,Familienstand,sexuelleOrientierung,Religion, Alter, Behinderung, Rasseund Zugehörigkeit zur Gemeinschaftder Zigeuner), im Vereinigten Königreichimmerhin sechs (Alter, Behinderung,Geschlecht, Rasse, Religion,sexuelle Orientierung). Die Umfrageergab außerdem, dass das VereinigteKönigreich (84 %) und Irland (83 %)mit Abstand den höchsten Anteil anAntwortenden aufweisen, die überschriftliche Richtlinien zu Gleichbehandlungund Diversität verfügen.Eine Analyse der von Organisationenaus diesen beiden Ländern zurVerfügunggestelltenDokumente wieUnternehmensleitbildern und Jahresberichtenzeigte außerdem eineüber bloße Rhetorik hinausgehendeVerpflichtung zur Gleichbehandlung.Am unteren Ende lagen bezüglich desVorhandenseins von GleichstellungsundDiversitätsrichtlinien die Slowakei(29 %), Griechenland (25 %),Bulgarien (24 %) und Polen (13 %).Insgesamt verfügten 59 % der acht inderkomparativenStudie betrachtetenEU-Länder über schriftliche Richtlinienzu Gleichbehandlung und Diversität.In Österreich werden Gesetze zurGleichstellung aufgrund der ihnenzugrundeliegenden Ziele der Chancengleichheit,der Behebung vonDefiziten und der Anerkennung derRechte aller als positive Maßnahmeschlechthin gewertet. Im Gegensatzdazu wird gesetzlichen Regelungen inLändernwie denNiederlandenkeineentscheidende Rolle zur Förderungpositiver Maßnahmen zugeschrieben,weil Organisationen in diesenLändern es ablehnen, positive Maßnahmenzu ergreifen, und Gesetze zurErhebung von Daten zum ethnischenHintergrund ihrer Belegschaft offenmissachten, ohne dass die RegierungSanktionen verhängt hätte (vgl. dieAnalyse der Rechtslage in den Niederlanden).In gewissem Ausmaß, so denken Teilnehmerin den Niederlanden, gibtweniger rechtlicher Druck, sondernvielmehr das Bedürfnis, anderen zuhelfen, den Ausschlag zum Ergreifenpositiver Maßnahmen. Diese Motivationwurde gemeinsam mit demWunsch geäußert, einen guten Ruf zuerlangen und soziale Schande zu vermeiden.Dieser Überlegung kommtwohl bei öffentlichenOrganisationenund Regierungsabteilungen mehrBedeutung zu als bei Privatunternehmen,weil erstere zur Selbstlegitimierungdie Diversität der Gesellschaft inihrer Organisation abbilden müssenund dies als Teil ihrer öffentlichenVerpflichtung als Rollenmodell ansehen.So wurden jüngst Initiativen imJustizwesen, die Zahl der Richter mitMigrationshintergrund zuerhöhen,durch die Beobachtung motiviert, dasskeine Allochthone (Minderheiten) imJustizwesen vertreten sind und dieserFaktor zu einer verschobenen Wahrnehmungund mangelndem Wissenum strukturelle Diskriminierung sowiezur Beeinflussung der Einstellunggegenüber Klienten und sogar derGerichtssprechung durch Vorurteileführen könne.Wie in den Niederlanden stellt auchin Ungarn die moralische Grundlagepositiver Maßnahmen eine starkeMotivation für ihre Umsetzung dar.Dies gilt insbesondere hinsichtlich einerVerbesserung der benachteiligtenSituation der Roma-Gemeinschaft.Auch in der Slowakei lässt sichbeobachten,dass Projekte zur Besserstellungder Roma nicht auf gesetzlichenVorschriften basieren oder aus derMenschenrechtsperspektive begründetsind, sondern vielmehr auf demVerständnis der schwierigen sozialenSituation innerhalb der Roma-Gemeinschaftenaufbauen.Neben den gesetzlichen Vorschriftenwird auch die Möglichkeit einer Verbesserungder UnternehmensleistungalswichtigeTriebfederfürdie Implementierungpositiver Maßnahmenangesehen. Auf Veränderungen in derBevölkerung reagierend, greifen Unternehmenzunehmend auf sie zurück,um durch gezielte Personalwerbungsund-bindungspraktikenArbeitsplätzezu schaffen, die die örtlichen Gemeinschaftenwiderspiegeln. In Ländernwie den Niederlanden, Österreich,Schweden und Irland berichten Teilnehmervon positiven Maßnahmenals Bestandteil guter Geschäftspraktikenund betrachten die Förderungder Gleichbehandlung durch positiveMaßnahmen als Möglichkeit fürUnternehmen,sich einen Wettbewerbsvorteilzuverschaffen. Auch die Bedeutungdes öffentlichen Bildes undder PR-Aspekt positiver Maßnahmenwurden erwähnt. In Schweden undden Niederlanden liegt die größereBetonung auf der Bedeutung positiverMaßnahmen für die Privatwirtschaft,in der es nicht länger akzeptabel ist,ein Team „männlicher Weißer“ zupräsentieren oder eine Belegschaftzu haben, die sich ausschließlich aus„blonden, blauäugigen Schweden“zusammensetzt. Die Beschäftigungeiner multiethnischen Belegschaftgilt außerdem als Möglichkeit, neueMarktsegmente zuerschließen, weilsie ein breites Zielpublikum anspricht.Im Gegensatz dazu wird in Ländernwie dem Vereinigten Königreich dieNotwendigkeit diskutiert, dass Organisationendes öffentlichen Sektors dieGesellschaft besser abbilden, um insbesondereim Gesundheitssektor dieBedürfnisse aller ihre Dienste in Anspruchnehmenden Menschen besserabdecken zu können. Außerdem werdenUnternehmen durch die Furchtvor Verurteilungen und Schadenersatzforderungendazu motiviert, denVorschriften zu entsprechen.In Ungarn und der Slowakei sind dieBeweggründe für das Ergreifen positiverMaßnahmen zugunsten der Romanicht so klar; sie scheinen tendenziellaus unterschiedlichen Gründendurchgeführt zu werden. Die meisten43

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenpositiven Maßnahmen privater undstaatlicher Organisationen zielen aufeine Besserstellung der Roma im Allgemeinenab, einige Maßnahmen nehmensich der besonderen Bedürfnisseder Roma-Frauen an, und viele Bildungs-und Ausbildungsprogrammezielen auf junge Roma ab. Das Bedürfnisnach mehr Arbeitskräften bewogOrganisationen dazu, der Anstellungvon Roma sehr viel offener gegenüberzustehen;und auch die Möglichkeitfinanzieller Unterstützung fürRoma-Programme motivierte einigeOrganisationen zur Aufnahme einerZusammenarbeit mit ihnen. Aus derUmfrage geht hervor, dass viele derOrganisationen aus Bulgarien (84 %)und Ungarn (75 %) sich selbst klareZiele in den Bereichen Dienstnutzung/Kundenprofilund Diensterbringunghinsichtlich benachteiligterGruppen gesetzt haben. Die deutlichniedrigsten Quoten klar gesetzter Zielewerden im Vereinigten Königreich(45 %) undIrland(33 %) erzielt.DieserUmstand ist angesichts der langenGeschichte der Gleichberechtigungsgesetzedieser Länder und insbesondereauch der im Vereinigten Königreichbestehenden Verpflichtungenbesonders erwähnenswert. BezüglichZielsetzungen für Gleichheit und Diversitätim Bereich der Diensterbringungwerden die höchsten Anteile inden EG-Ländern aus Organisationenin Bulgarien (76 %), Ungarn (75 %),Italien (66 %) und die niedrigsten ausDeutschland (24 %) berichtet.Teilnehmer aus der Slowakei und Ungarnsprachen über die Notwendigkeit,Arbeitslosigkeit, niedrige Bildungsniveausund die in vielen Roma-Kultureninsgesamt unterdurchschnittlichenWohnverhältnisse zu bekämpfen.Auch hier basieren positive Maßnahmenzugunsten der Roma auf einerähnlich eigenartigen Motivationsvielfalt,darunter auch die Wahrnehmungfinanzieller und anderer Bedrohungendurch die demografische Entwicklung.Aufgrund höherer Geburtenraten inRoma-Familien werden nämlich dieKosten fürihresoziale Eingliederungweiter steigen, sofern eine echte Veränderungausbleibt (und so entstehenauch bei weiterer Tatenlosigkeit dieselbenKosten).Teilnehmer aus unterschiedlichenEU-Ländern erklärten außerdem,wie positive Maßnahmen ihnen dieMöglichkeit gaben, ihre Gleichstellungsrichtlinienumzusetzen undechte praktische Folgen zu erreichen.Betont wurde die Bedeutung positiverMaßnahmen, um „Worten Tatenfolgen zu lassen“ und „das Vertrauender Bevölkerung in den öffentlichenDienst sicherzustellen“. Des Weiterenhaben Unternehmen durch die Förderungvon Fairness und GleichheitDiversitätsrichtlinien und ein starkesUnternehmensimage geschaffen, dassie durch positive Maßnahmen in vielerleiHinsicht ausbauen können. Imbritischen Gesundheitssektor werdenpositive Maßnahmen, in deren RahmenPersonalbeschaffungsstrategienund Anstellungsvoraussetzungen aufBehinderte („Two ticks“) 70 , Lesben,Schwule, Bisexuelle oder Transgender(„Stonewall Diversity Champions“) 71 ,das Alter („Age Positive“) 72 und Menschenmit psychischen Störungen(„Mindful Employer“) ausgerichtetwerden, als nützliches Mittel zur Vertrauensbildungin örtlichen Gemeinschaftenverstanden. Aus Schwedenwird berichtet, dass eine größere Diversitätim höheren Bildungssektor„die Qualität der Bildung steigert“, undaufgrund gesetzlicher Vorschriften zuRichtlinien für positive Maßnahmenberichten die meisten Befragten voneinem Reichtum an Richtlinien zurUnterstützung von Diversitätsinitiativen.In Irland stellte die Verpflichtungzur internen Richtlinie für Chancen-( 70 )http://www.direct.gov.uk/en/DisabledPeople/Employmentsupport/LookingForWork/DG_4000314( 71 ) http://www.stonewall.org.uk/workplace/( 72 ) www.agepositive.gov.ukgleichheit für einige Unternehmeneinen Teil des größeren institutionsstrategischenZiels dar. In Österreich,wo das Bewusstsein für die steigendeBedeutung sozialer Verantwortungalshoch eingestuft wird, werden positiveMaßnahmen von der Geschäftsleitungvorrangig als Instrument zur Steigerungder Mitarbeiterzufriedenheitund -effizienz eingesetzt und schaffenso Vorteile und Chancen für Managementund Mitarbeiter gleichermaßen.Organisationen in den meisten Ländernberichteten von der engen Ausrichtungder positiven Maßnahmenan ihrem Organisationsleitbild unddavon, wie sie ihnen bei der effektiverenErfüllung ihrer Ziele geholfenhaben. In Irland wurde beispielsweiseeine Reihe auf die besonderen Bedürfnisseder Zigeunergemeinschaften zugeschnittenerProjekte eingeführt. InSchweden betrachten UnternehmenGleichheit und Diversität als Teil ihresUnternehmensleitbilds und sehenklare Zusammenhänge zwischen positivenMaßnahmen und ihren speziellenPflichten, z. B. der Polizeiarbeit. InUngarn sahen Teilnehmer darüber hinausauch einen Zusammenhang zwischenpositiven Maßnahmen und demBestehen ihrer Organisation sowie derRegierungspolitik zur Integration derRoma in Ungarn.Auch ein Gefühl der Eigentümerschaftan einem Projekt hat sich als wichtigerErfolgsfaktor erwiesen. In Irland werdenEngagement und Unterstützungdes Managements als zusätzliches Kriteriumfür den Erfolg positiver Maßnahmenbetrachtet. Ähnlich wird auchin Schweden der Unterstützung durchdie obere Führungsebene zentrale Bedeutungbeigemessen und die Beteiligungder Zielgruppeselbst von Beginnan als ebenso wichtig bezeichnet. Lediglichim Vereinigten Königreich fandensich Hinweise auf gesellschaftlicheGruppen und Organisationen an derBasis, die sich angetrieben von der eigenenUnzufriedenheit mit der beste-44

4 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen in der Europäischen Unionhenden Situation für positive Maßnahmeneinsetzten und die Einrichtungspezieller Dienste zur Befriedigungihrer Bedürfnisse erreichten.4.3Unterstützung fürpositive MaßnahmenTrotz einer gewissen Verwirrung undbeträchtlichen Unterschieden im Verständnisdessen, was eine positiveMaßnahme ist, wurde das Konzeptvon Teilnehmern in allen an der Studiebeteiligten europäischen Ländernausgesprochen positiv aufgenommen.Diese Unterstützung ist jedoch nichtbedingungslos; so wurde die Ansichtvertreten, dass positive Maßnahmennur unter bestimmten Bedingungenerfolgreich sein können; und indenunterschiedlichen Ländern herrschtweitgehend Einigkeit darüber, welcheFaktoren hier ausschlaggebend sind.Teilnehmer aus den meisten Ländernrechneten der Verfügbarkeit von Ressourceneinschließlich finanziellerMittel eine zentrale Rolle bei der Umsetzungpositiver Maßnahmen zu. Amausführlichsten äußerten sich Teilnehmeraus Österreich und den Niederlandendazu, welche Erfolgsfaktorenund Umstände zu einem möglichst effektivenEinsatz positiver Maßnahmenbeitragen. Für sie sind fürden Erfolgeine positive Einstellung bei den Organisatorender Initiative sowie dieEntwicklung individueller Strategienerforderlich, die sich in Abhängigkeitvon Zielgruppe, Sektor und Organisationskulturunterscheiden. DiePrüfung einer Veränderung der Ursprungssituationbezüglich des formuliertenZiels wird als zentrales Kriteriumgenannt. Auch die Ermächtigungder Beschäftigten und ein starkes Engagementder oberen Führungsebeneund anderer leitender Akteure innerhalbder Organisation haben sich alswichtige Antriebsfaktoren fürerfolgreicheInitiativen erwiesen. Darüberhinaus ist es notwendig, dass die Relevanzder Diskriminierung und derstrukturellen Grenzen für bestimmtein der Organisation vertretene Gesellschaftsgruppenwahrgenommen wird;ebenso bedeutend sind ein klares Engagementund Bewusstsein auf allenHierarchieebenen, besonders aber aufder Ebene des Top-Managements unddie Beteiligung aller Abteilungen einerOrganisation an der Entwicklung undUmsetzung dieser Maßnahmen. Effektivitätistnurdannmöglich, wenn dieVorteile der Diversität fortwährenderörtert werden. Anderenfalls ist dasRisiko groß, die grundlegende Unterstützungfür die positiven Maßnahmenzu verlieren.In Ländern wie Schweden, den Niederlandenund dem Vereinigten Königreichwurde die Bedeutung einer Bewertungzur Effektivitätsmessung unddie Notwendigkeit der Lernbereitschaftbetont. Unabhängig von der Größenordnungder Initiative können positiveMaßnahmen nicht spontan umgesetztwerden, sondern erfordern stets sorgfältigePlanung, kritische Reflektionund eine realistische Messung der Ergebnisse.Insbesondere in Schwedenwerden die Bedeutung der Erarbeitungpraktischer Pläne, die Notwendigkeit,sich bestimmte Ziele zu setzen, unddie Wichtigkeit fortwährender AusundWeiterbildung in diesem Bereichin den Vordergrund gerückt.In der Slowakei wie in Irland wurdedie Ansicht vertreten, dass die Effektivitätpositiver Maßnahmen fürRoma- bzw. Zigeunergemeinschaftenvon einer Reihe von Faktoren abhängt,denen bislang nur unzureichend Beachtunggeschenkt wurde. Obwohldie Natur der Projekte völlig unterschiedlichist, ergaben sich aus demFeedback zu ProjektenzugunstenvonRoma- und Zigeunergemeinschaftenin den beiden Ländern Themen, denenbei der Planung solcher Projekte mehrAufmerksamkeit geschenkt werdenmuss. Zusammenfassend lassen sichdie Beteiligung der Gemeinschaftenan der Entwicklung der Initiativen unddie Motivation zur Verbesserung ihrerSituation als wichtige Voraussetzungenfür positive Maßnahmen nennen. EinenNachhall findet diese Erkenntnisin der in Ungarn herrschenden allgemeinennegativen Einstellung gegenüberAngehörigen der Roma-Gemeinschaften.Außerdem brachte dieEntwicklung positiver Maßnahmenin Ungarn, wo Roma-Projekte durchOrganisationen entwickelt wurden,die von der Verfügbarkeit finanziellerMittel für solche Projekte angezogenworden waren, jedoch nicht notwendigerweiseauch die Bedürfnisse der Roma-Gemeinschaftenverstanden, eineReihe moralischer Fragen mit sich.Die Umfrage zeigt, dass am ehestenInitiativen wie die Schaffungvon Netzwerken und Foren, Ausbildungs-und Leadership-Programmesowie Programme zur Förderung vonKommunikation und Selbstvertrauenbewertet wurden – und zwar insbesonderebezüglich Geschlecht, Behinderungund ethnischer Zugehörigkeit.Das europäische Land mit der mitAbstand höchsten Rücklaufquote mitBeschreibungen der als positive Maßnahmenergriffenen Maßnahmen warÖsterreich mit 89 % – die allgemeineRücklaufquote lag bei 72 %.4.4Ergebnisse undAuswirkungenTrotz starker Worte über die Wichtigkeitauf Fakten basierender Strategienförderte die Studie klar zutage, dassVerlauf und Ergebnis eines Großteilsder in europäischen Ländern initiiertenpositiven Maßnahmen nicht systematischüberwacht werden. Lediglichknapp über ein Drittel der Befragtenaus den acht im Rahmen von Fallstudienuntersuchten Ländern gaben an,dass die Maßnahmen durch externeStellen überprüft werden, fast dieHälfte verließ sich zur Bewertung derEffektivitätder positivenMaßnahmenauf Einzelberichte. Dennoch konntendie Teilnehmer eine gewisse Bewer-45

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmentung des Erfolgs der umgesetzten Projektevornehmen und von beobachtetenVerbesserungen berichten.In Österreich haben positive Maßnahmendemzufolge zu einem verändertenUmgang mit Frauen und Behindertengeführt, besonders betont wurde diegestiegene Zahl der Gleichstellungsgesetzezugunsten dieser Gruppen.Insgesamt scheinen das öffentlicheBewusstsein und die Aufmerksamkeitkulturellen Differenzen gegenübergewachsen zu sein. Außerdem wirdeine Verhaltensänderung innerhalbvon Organisationen beobachtet; konkreteMaßnahmen hatten ein besseresVerständnis für die Bedürfnisse derBeschäftigten sowie Interaktion innerhalbder Belegschaft gefördert undneue interne Kommunikationskanälegeöffnet.In den Niederlanden ergab die Auswertungdes Zeitraums, in dem Datenzu ethnischen Minderheiten erhobenwurde, dass es keine effektive Verbesserungder Repräsentation ethnischerMinderheiten am Arbeitsplatz gegebenzu haben scheint. Dennoch, so wurdeberichtet, hatten sie einen positiven Effekt,denn die Vorgabe, Daten zum ethnischenHintergrund der Beschäftigtenzu erheben, hattedie Aufmerksamkeitauf die unterschiedlichen Hintergründeund die Realität des Ungleichgewichtsin der Repräsentation von Menschenunterschiedlicher Herkunft inUnternehmen, auf dem Arbeitsmarktund in der Gesellschaft gelenkt. Außerdem,so wurde argumentiert, wäredie Umsetzung von Strategien zurVeränderung des Einstellungsverhaltensin einem Unternehmen ein zeitraubenderProzess gewesen und werdedies auch in Zukunft sein, so dass eineErfolgsprüfung ohnehin erst nach einemlängerenZeitraumdurchgeführtwerden könne.Die in den 1990er Jahren verfolgtePraxis der positiven Diskriminierung,d. h. die Anstellung von Menschen aufgrundihres ethnischen Hintergrundsundinder Hoffnung, die Bedürfnisseund Ziele dieser Gruppe besser zu verstehen,hat sich nicht als erfolgreicherwiesen. Die zwei Jahrzehnte andauerndenBemühungen der niederländischenPolizei um die Einstellung Angehörigerethnischer Minderheiten hattezwar die Personalzusammensetzungverändert, zugleich aber zur Bildungeiner Brigade mit marokkanischenPolizisten, einer mit türkischen undeiner Brigade mit Polizisten von denAntillen geführt, die für die LösungvonKonflikteninnerhalb der eigenenGemeinschaften verantwortlich sind.So ergaben sich unglücklicherweisekaum Auswirkungenauf die Kultur derniederländischen Polizei, die in ersterLinie durch männliche Niederländergeformt wurde, und die Maßnahmetrug sogar zum Weiterbestehen vonStereotypen und Grenzen innerhalbder Organisation bei. Die hohe Anzahlder sich anschließenden Austritte ausdem Polizeidienst führte schließlichzu der Schlussfolgerung, dass ein bessererWeg, die Attraktivität eines Arbeitgebersfür die gesamte Nation zuerhöhen, in der Unterstreichung desStellenwertes läge, den Diversität undGleichheit innerhalb der Organisationeinnehmen.Seitdem steht bei Unternehmen undOrganisationen in den NiederlandenABBILDUNG 1: GLEICHSTELLUNGSMERKMALE, HIER GEMESSENGleichstellungsmerkmale, bewertetGeschlechtAlterBehinderungRassische oderethnische HerkunftReligion oderGlaubenszugehörigkeitSexuelle OrientierungSonstigesANHAND VERSCHIEDENER KATEGORIEN0 10 20 30 40 50die Fähigkeit, qualifizierte Mitarbeiteraus den bisher nicht angesprochenenGruppen anzuziehen, als wichtigsteund förderlichste Auswirkung positiverMaßnahmen imVordergrund.Dabei hatten Veränderungen indenEinstellungsprozessen bedeutendenAnteil am Abbau von Grenzen undder Verwirklichung von mehr Gleichberechtigungbeim Zugang zu einerBeschäftigung. Kulturell verzerrteTests, die Tradition, Mitarbeiter überspezielle Studentenvereinigungenanzuwerben, Sprachbarrieren oderschlicht Vorurteile hatten die Personaleinstellungbeeinflusst. Eine Analysedieser Prozesse und die anschließendeEntwicklung und Umsetzungangepasster Vorgehensweisen habendie Situation grundlegend verändertund zu einer höheren Heterogenitätder Gruppe der Erwerbstätigen geführt.Netzwerke bestimmter Gruppenim Fokus positiver Maßnahmenhaben sich von ihren ursprünglichenZielsetzungen gelöst, verfolgen heuteeigene Ziele und repräsentieren dieUnternehmensidentität in ihrer Diversität.Die Ergebnisse der Workshops undBefragungen widerspiegelnd, zeigteauch die Studie (Abbildung 1), dassGeschlecht, ethnische Zugehörigkeitund Behinderungen die am meistenbeachteten DiskriminierungsgründeGegenwärtige MitarbeiterBewerberAnwerbungAus- und WeiterbildungBeförderungKonsumenten vonDienstleistungen/KundenprofilePersonalbindungKategorien0 10 20 30 40 50 60 7046

4 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen in der Europäischen Uniondarstellen. Außerdem ergab sie, dassin den Organisationen in geringeremMaße auch dem Alter Aufmerksamkeitzukommt; Gespräche in Workshopsund Befragungen ergaben jedochkaum Hinweise auf Aktivitätenin diesem Bereich.Im Vereinigten Königreich werdenmehrere Gruppen als Gewinner positiverMaßnahmen genannt, insbesondereMenschen mit Behinderung,Schwarze und ethnische Minderheitensowie Frauen (hier insbesondere Südasiatinnen).Der eindeutige Charakterder gesetzlichen Regelungen hinsichtlichBehinderungenunddie in der Gesellschaftweit verbreitete Akzeptanzder Benachteiligung, der Behinderteausgesetzt sind, wurden als zentraleFaktoren zur Verbesserung ihrer Positiongenannt. Aus demselben Grundwird davon ausgegangen, dass positiveMaßnahmen zugunsten dieser Gruppein der Gesellschaft mit geringererWahrscheinlichkeit auf Widerstandstoßen würden. Als weitere Nutznießerpositiver Maßnahmen werdenFrauen sowie Schwarze und ethnischeMinderheiten genannt, die in wenigertraditionellen Arbeitsgebieten stärkervertreten zu sein scheinen. Maßnahmenzugunsten dieser Gruppen beruhenhauptsächlich auf den Bedürfnissender Gemeinschaften vor Ort,auf Regierungsgeldern, die unterrepräsentiertenGruppen in Organisationenzugute kommen sollen, oderinternen Prüfverfahren innerhalb derOrganisationen. Vertreter des Freiwilligensektorshaben dennoch die Befürchtung,dass positive Maßnahmenkeine langfristige Verpflichtung zurFörderung der Gleichberechtigungdarstellen. Nur wenige Befragte gabenan, dass sich die Situation von Lesben,Schwulen oder Bisexuellen durch positiveMaßnahmen tief greifend veränderthabe, Transgender scheinen amwenigsten profitiert zu haben.Insgesamt wurden nur wenige Informationenüber die zur Überprüfungpositiver Maßnahmen eingesetztenSysteme geboten. Es wurde offensichtlich,dass nicht alle Organisationengerne über die Auswirkungen ihrerInitiativen sprachen; ein Umstand,der sichauf mangelnde Klarheit überdie ursprüngliche Zielsetzung der Initiativenund deren Verhältnis zu denjeweiligen Ergebnissenzurückführenlässt. Im öffentlichen Sektor wurdedie Notwendigkeit des Belegens derEffektivität positiver Maßnahmen eherbestätigt; ohne diese Belege laufen dieOrganisationen Gefahr, den Antriebzur Weiterführung der ergriffenenMaßnahmen zu verlieren. PositiveMaßnahmen auf dem Gebiet der Beschäftigungwurden folglich generellals erfolgreich betrachtet, weil sie dieChancen der Betroffenen auf eine Anstellung(wenn auch auf niedrigeremNiveau) und innerhalb der Organisationenverbessert, einen Beitrag zurVerbesserung ihrer Karrierechancenundzur Gründung von Personalnetzwerkengeleistet und Gelegenheitenfür Mentorenprogramme geschaffenhatten. Ähnliches lässt sich auf demGebiet der Dienstleistung beobachten:Die Veränderung des Lebensstilsder Patienten, ihres Wohlbefindensund der Zugang zu Angeboten im Gesundheitssektorgelten als ausreichenderBeleg für den Erfolg der Patientenaufklärungdurch Beratungsstellenfür Schwarze und Angehörige ethnischerMinderheiten (einschließlichjunger Immigrantengemeinschaftenaus Ostafrika) in den Midlands. DieseProjekte waren in der Regel kurzfristigangelegt und gesundheitsbezogen, siewandten sich an Schwarze und Angehörigeethnischer Minderheiten. Auchdie Möglichkeit der Nutzung positiverMaßnahmen zur Behandlung Angehörigerethnischer Minderheiten durchalternative therapeutische Ansätze giltals positiver Nebeneffekt.Insgesamt lässt sich in Irland einedurchweg zustimmende Reaktion aufpositive Maßnahmen verzeichnen,allerdings ist sie angesichts fehlenderBewertungsinstrumentarien und derTatsache, dass viele der Programmesich noch in der Anfangsphase befinden,noch zurückhaltend. Hauptnutznießerpositiver Maßnahmenin Irland sind Frauen, Zigeunergemeinschaften,Behinderte, ethnischeMinderheitengruppenund Langzeitarbeitslose.In Schweden gelten wie im VereinigtenKönigreich ethnische Minderheitenund Frauen als Hauptnutznießerpositiver Maßnahmen durch InitiativenwieAus- undWeiterbildungsprogramme,gezielte Einstellungs- undMentorenprogramme. Weniger Aufmerksamkeitwurde Lesben, SchwulenundTransgenderngewidmet, obwohlsich auch die Aufmerksamkeit fürdiese Gruppen durch die Schaffungvon Netzwerken und Foren im öffentlichenSektor verbesserte. Bedenkenwurden auch und insbesondere hinsichtlichBildung und Beschäftigungder Roma-Gemeinschaft in Schwedengeäußert.Hinsichtlich erreichter Verbesserungenwurde berichtet, dass die positivenMaßnahmen zu größerer Sensibilitätfürdie Bedeutung vonUnterschiedenund deren Folgen für Ungleichheiten,einer Einstellungsänderung und zu einerneuen Rollendefinition innerhalbvon Organisationen geführt haben.Zusätzlich wurde die Repräsentationbestimmter Gruppen verbessert,Kommunikationsbarrieren wurdenabgebaut, und es gibt mehr interneBeförderungen und Weiterbildungsangebote.Schweden ist das europäischeLand mit den meisten Prüfsystemenfür positive Maßnahmen, so dassdetaillierte Bewertungen bestimmterProjekte vorliegen. Außerdem wurdenbeispielsweise über von allen betroffenenMitarbeitern auszufüllende Bewertungsformulareim Internet Datenerhoben und in einer Informationsdatenbankgesammelt. Nur wenigeInitiativen verfügten nicht über eineBewertungskomponente.47

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenWie bereits festgestellt, richten sich positiveMaßnahmen in Ungarn und derSlowakei an Roma-Gemeinschaften,und so lassen sich Ähnlichkeiten herausarbeiten.In beiden Ländern wurdein Gesprächen insbesondere die Problematikdes Datenschutzes und dessenAuswirkungen auf die Möglichkeiten,positive Maßnahmen zugunsten derRoma zu ergreifen, angesprochen.Sowohl in Ungarn wie in der Slowakeiist die Erhebung ethnischer Datennur im Rahmen strenger gesetzlicherVorschriften möglich; häufig entstehtdeswegen der Eindruck, diese seiengesetzeswidrig (dies ist nicht derFall, sie unterliegen jedoch strengenAuflagen). Probleme entstehen, weilspeziell auf die Roma abzielende positiveMaßnahmenals gesetzeswidrigangesehen werden könnten. Das Vorgehender Regierung spiegelt diesenUmstand wider: Maßnahmen zur besserenEingliederung der Roma werdenhäufig als zugunsten „benachteiligterGruppen“ bezeichnet, anstatt offiziellals Maßnahmen für die ethnischeGruppe der Roma gekennzeichnet zuwerden. Dies wird der historischenDiskriminierung, die zur Notwendigkeitpositiver Maßnahmen geführthat, nicht gerecht. In der Slowakei beziehensich selbst die Bestimmungendes Antidiskriminierungsgesetzes aufpositive Maßnahmen, die auf der Basissozialer Benachteiligung gesetzesmäßigsind. Datenschutzüberlegungenerschweren eine offizielle Begleitungund Evaluierung der positiven Maßnahmenzugunsten der Roma und derenAuswirkungen.Positive Maßnahmen zugunsten derRoma in Ungarn und der Slowakeikönnen klar und ohne jeden Zweifelder Sozialpolitik zur Eingliederungder Roma in Verbindung zugerechnetwerden, und erst in der jüngstenVergangenheit gehen die positivenMaßnahmen auf gesetzliche Bestimmungenauf diesem Gebiet zurück.Die meisten Programme werden imRahmen der Regierungsstrategie zumJahrzehnt der Roma-Eingliederungverwirklicht. Auch die frühen nationalenProgramme für eine Verbesserungder Situation der Roma undderen Finanzierung sind mit dieserRegierungsstrategie verknüpft. Abschließendlässt sich also sagen, dassdie Politik positive Maßnahmen zugunstender Roma in Ungarn undderSlowakei fördert und zugleich auf eigenartigeWeise einschränkt.Die Verknüpfung der positiven Maßnahmenzugunsten der Roma mitder Politik bringt logischerweise eineDiskontinuität der Programme mitsich, die dazu führt, dass diese häufigenden, bevor das zugrunde liegendegrößere Ziel erreicht werden konnte.Dieser Umstand spiegelt die negativenAuswirkungen von Änderungender Politik auf echte Verbesserungendurch (insbesondere durch den öffentlichenund Freiwilligen Sektordurchgeführten) positive Maßnahmenwider. Viele der ausdrücklichals positive Maßnahmen zugunstender Roma bezeichneten Projekte inUngarn und der Slowakei sind ausdrücklichan Ausschreibungen undProjekte gebunden, die zeitlich begrenztsind und nicht unbedingt (tatsächlicheher selten) erneuert werden.Viele von ihnen werden durch die Regierungfinanziert (auch diese Quellenverändern sich mit Änderungenin der Politik), manche jedoch auchdurch Privatorganisationen mit sichwandelnden Prioritäten, die sich imWechsel der unterstützten Programmeniederschlägt. Dies gilt in geringeremMaße auch für den Privatsektor,in dem positive Maßnahmen durchfinanzielle Mittel der Unternehmengetragen werden, obwohl positiveMaßnahmen im Privatsektor wenigerweit verbreitet sind.Sowohl in Ungarn wie in der Slowakeigab es heftige Diskussionen über dienegative Reaktion der Nicht-Romaauf diese Programme, die als lediglichden Roma (und nicht der Gesellschaftals Ganzes) zugutekommend wahrgenommenwerden. Dies reflektiertzumeinen die weite Verbreitung einer negativenund von Vorurteilen geprägtenWahrnehmung der Roma in beidenLändern, zum anderen aber auchmangelndes Verständnis für positiveMaßnahmen imAllgemeinen. Dienegative Wahrnehmung lässt sich aufsignifikante Unzulänglichkeiten vonInformationskampagnen und bei derBekanntmachung positiver Maßnahmen(einem relativ neuen Konzept) inbeiden Ländern zurückführen.In Ungarn und der Slowakei lässt sicheine Kluft zwischen den zum Erreichenadäquater Verbesserung nötigenkomplexen Programmen und dentatsächlich umgesetzten Maßnahmenbeobachten. Es gibt isolierte Programme,die zu Verbesserungen ineinzelnen Bereichen führen mögen,letztlich jedoch negative Entwicklungenauf anderen Gebieten mit sichbringen (siehe dazu die Fallstudie zuWohnprogrammen in Ungarn), weilihre volle Tragweite nicht ausreichendbedacht wurde.Auch bei der Bewertung der Projektegibt es Probleme. Vielen Initiatorenpositiver Maßnahmen zugunsten derRoma in Ungarn ist nicht klar, wieihre Auswirkungen gemessen werdensollten. Tatsächlich gibt es bei einerVielzahl von Programmen, sofern diesenicht ausdrücklich erforderlich ist,keinerlei systematische Bewertung,weil viele der von örtlichen Behördenin Ungarn umgesetzten Programmesich an sozial benachteiligte Gruppenim Allgemeinen und nicht an dieRoma im Besonderen wenden. Als beiweitem erfolgreichste positive Maßnahmein der Slowakei gilt derzeit dasProgramm für Lehrassistenten ausRoma-Gemeinschaften. Es wird nichtzuletzt deshalb am häufigsten als erfolgreichesProgramm genannt, weiles seit mehreren Jahren besteht undsich einige sichtbare Fortschritte imBildungsbereich verzeichnen lassen.48

4 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen in der Europäischen UnionDie Mehrheit der Länder gab keineAuskunft über Zukunftspläne imBereich positiver Maßnahmen. Diesmag sich teilweise durch den Umstanderklären lassen, dass wir in denWorkshops nicht explizit nach Weiterführungs-und Entwicklungsplänenfragten. In den Befragungen zeigtensich die Organisationen jedoch interessiertdaran, mehr über bewährteVerfahren zu erfahren, und interessiertensich auch für Vorschläge dazu, wiesich bereits bestehende Programmebewerten lassen könnten. Insbesonderein Schweden sprachen einige Organisationendavon, den Umfang ihrerAktivitäten zu vergrößern und dieseauch auf andere Gebiete und weiterebenachteiligte Gruppen auszuweiten.Einige schwedische Universitäten würdenihre positivenMaßnahmen gerneauf die Merkmale soziale Klasse undsexuelle Orientierung ausweiten, sindaber aufgrund begrenzter Ressourcennicht dazu in der Lage. Eine Reihe vonInstitutionen gab außerdem an, dassab 2009 auch das Alter aufgrund desneuen Antidiskriminierungsgesetzesin die Überlegungen einfließen müsse,räumten aber auch ein, nicht zu wissen,wie sie damit umgehen sollten.Frankreicherwies sichals daseuropäischeLand in der Studie, das mit 78 %Antworten zum Thema für die ZukunftgeplanterpositiverMaßnahmenam höchsten und damit erheblich überden durchschnittlichen 55 % lag. Dasist insbesondere deshalb erstaunlich,weil wir wegen der unterschiedlichenWahrnehmung des Nutzens positiverMaßnahmen in den unterschiedlichenWahlbereichen erhebliche Schwierigkeitenbei der Organisation desWorkshops hatten. Weit unterhalb desDurchschnitts europäischer Länderlag der Rücklauf bezüglich für die ZukunftgeplanterpositiverMaßnahmenim Vereinigten Königreich (47 %) undin den Niederlanden (35 %).Abschließend lässt sich feststellen, dassallgemeine Einigkeit darüber herrscht,dass nur gut geplante, komplexe, angemessenfinanzierte und partizipativeMaßnahmen signifikante Veränderungenfür Roma-Gemeinschaftenergeben können. Leider unterscheidetsich die Wirklichkeit insbesondere inder Slowakei noch erheblich von diesemAnspruch.4.5Hindernisse fürpositiveMaßnahmenEs wurden einige Hindernisse ausgemacht,die die Auswirkungen positiverMaßnahmen hemmen. Einige dieserHindernisse betreffen mehrere Länder,wohingegen sich andere auf einebestimmte Situation beziehen.Zu diesen Hindernissen zählt etwa diepotenzielleOffenlegungsensibler Daten,die aus unterschiedlichen Gründenals problematisch betrachtet wird.In Irland geht es beispielsweise umden Bereich Behinderungen, wohingegenim Vereinigten Königreich diesexuelle Orientierung im Vordergrundsteht. Zudem machte die Umfragedeutlich, dass Organisationen zögern,wenn es darum geht, potenziellen undaktuellen Arbeitnehmern Fragen zudiesen Themen zu stellen. Monitoringim Bereich Behinderungen findet lediglichbei 26 % der Organisationenstatt, im Bereich sexuelle Orientierungsind es kaum 10 %.Es besteht die Meinung, dass negativeEinstellungen seitens der Gesellschaftsowie von den Medien gepflegte Klischeesund Vorurteile zu einer Problematisierungpositiver Maßnahmenführen und die Ergebnisse positiverMaßnahmen zu rein symbolischenErgebnissenwerden lassen. Währendetwa die schwedische Gesellschaft inBezug auf die Gleichstellung der Geschlechterund entsprechende Maßnahmenrelativ aufgeklärt scheint,werden Afrikaner und Muslime ausdem Nahen Osten sowie Menschenmit Behinderungen eher am unterenEnde der Hierarchie innerhalb derbenachteiligten Gruppen angesiedelt.Darüber hinaus werden positive Maßnahmennicht als vorteilhaft betrachtet,und es gibt kein Bewusstsein fürden Wert solcher Maßnahmen. DieBefragten gaben an, dass sie manchmalkeine Unterstützung ihrer Kollegenerhalten oder auf Widerstandbeim Management stoßen, die ihreGleichheitsverpflichtungen als reineFormalitäten ansehen und lediglichdie gesetzlich erforderlichen Bemühungenunternehmen.EinigeArbeitnehmersind überzeugt, dass nur dieDiversitätsquoten verbessert werdenmüssen, um das „Immigrantenalibi“zu erlangen. Problematisch sind zudemdie geschlossenen Strukturen,wie zum Beispiel bei der Polizei. Esfinden keine externen Anwerbungsverfahrenstatt, und es besteht nurwenig oder kaum Raum für Veränderungen.Andererseits haben einigeGemeinschaften, wie etwa die Romaund Immigranten, wenig Vertrauen inschwedische Einrichtungen. Aufgrundihrer in der Vergangenheit gemachtenErfahrungen inSchweden oder auchin ihren eigenen Ländern misstrauensie der Polizei und dem Justizwesen.Als weiteres Hindernis wurden vonden Teilnehmern der Studie die Gesetzein Schweden genannt, da sie dieDatenerfassung untersagen, wodurchdie Bewertung positiver Maßnahmenanders als in anderen Ländernerschwert wird. Auch der Mangel anRessourcen im Bereich Personal, Finanzenund Zeit werden als wichtigeStolpersteine wahrgenommen. PositiveMaßnahmen werden gelegentlichals eine zusätzliche Verpflichtung angesehen.Während viele Universitätenund große Unternehmen eigens Mitarbeiterfür Gleichstellungsaufgabeneingestellt haben, werden in vielenkleinen Unternehmen und Einrichtungendie Mitarbeiter häufig zusätzlichmit Aufgaben der Gleichstellungund Vielfalt belastet. In Bezug aufden Bereich Anstellung beklagteneinige Befragte, dass ihre Unterneh-49

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenmen mehr Mitarbeiter entlassen alseinstellen, wodurch ein Umfeld geschaffenwird,indem die Einstellungvon mehr Frauen oder Minderheitenerschwert wird. Des Weiteren wurdehervorgehoben, dass die meisten positivenFörderungsmaßnahmen alsProjekt durchgeführt werden und dassdie Notwendigkeit für ein langfristigesEngagement besteht, da Erfolge Zeitund Anstrengungen erfordern. Auchdas Geld spielt häufigeine Rolle, dapositive Maßnahmen als kostspieligbetrachtet werden. In Bezug auf positiveMaßnahmen für Menschen mitBehinderungen beispielsweise wirddie Einrichtung von Zugangsmöglichkeitenals sehr teure Investitionbetrachtet.In Frankreich werden Fortschritte imBereich der positiven Maßnahmen dadurcherschwert, dass keine regelmäßigeErfassung von Monitoringdatenerfolgt. Obwohl kein Verbot zur Erfassungvon Daten auf der Grundlage derethnischen Herkunft, der Religion, desAlters, einer Behinderung oder dersexuellen Orientierung existiert, ist inden meistenFällen eineGenehmigungzur Erfassung dieser Daten erforderlich.Staatliche Statistikeinrichtungenlehnen es ab, bei der nationalen VolkszählungDaten über die Rasse oder dieethnische Herkunft zu erfassen, außeres betrifft die Nationalität und dieHerkunft Verwandter ersten Grades.Daher stehen keine rassischen oderethischen statistischen Indikatoren zurVerfügung, die eine Bewertung derAuswirkungen von Richtlinien oderMonitoring ermöglichen würden.In den Niederlanden wurden Hindernisseausgemacht, die eher mit denVerhaltensweisen der Zielgruppe selbstalsmit den Verhaltensweisenvon Personen,die positive Maßnahmen umsetzensollen, in Verbindung stehen.Es besteht der Eindruck, dass Werbeanzeigen,die eine bevorzugte Behandlungthematisieren, nicht effektiv sind,da die betreffenden Personen nicht als„Quotenperson“ bezeichnet werdenmöchten. Die Teilnehmer hatten denEindruck, dass die aktive Ansprachespezieller Zielgruppen die betreffendenPersonen davon abhält, sich für eineStelle zu bewerben. Denn sie möchtennicht mit dem Stigma belegt werden,der „Bewerber der affirmativenMaßnahme“ zu sein. Um derartigenReaktionen entgegenzuwirken, wirdes als notwendig erachtet, ein Klimader Befürwortung zu schaffen, in demsich Menschen unabhängig von ihremHintergrund, ja sogar gerade wegenihres andersartigen Hintergrundes,willkommen und anerkannt fühlen.Auch im Zusammenhang mit Programmenpositiver Maßnahmen, dieauf die Roma in der Slowakei ausgerichtetsind, wurden einige Problemefestgestellt. Diese Probleme begrenzendie Effektivität der Programmein Bezug auf die Verbesserung derAusbildungs- und Beschäftigungschancenund führen in einigen Fällenmöglicherweise sogar zu einer verstärktenAusgrenzung. Die spontanenund kurzfristigen Projekte sind nur ingeringem Maße in der Lage, die Maßnahmenvoranzutreiben und die Lageder Roma auf nationaler, regionalerund lokaler Ebene zu verbessern. Aufgrunddes fehlenden Monitoring undder fehlenden Bewertung werden effektiveordnungspolitischeVerfahrenverhindert, in denen die Erfahrungenin die zukünftige Politik einfließen.Aus der Sicht der NRO-Teilnehmerist die Ursache für die Diskontinuitätim Geldbeschaffungssystem zusehen. Es ist nahezu unmöglich, Programmeund Maßnahmen mit langfristigenZielen zu entwickeln, da dieFinanzmittelgeberständig innovativeProgramme fordern und gleichzeitigbestehende Dienstleistungen nur zögerlichunterstützen (z. B. Pflegehelferund Lehrkräfte, die der Gruppe derRoma angehören).In Ungarn beispielsweise hat die Einstellungder Mehrheit der Bevölkerungzu den Roma nicht zu einer Stärkungeiner positiven Beziehung zwischenbeidenSeitenbeigetragen. Kunden ausder Gruppe der Roma wurde häufigvorgeworfen, dass sie nicht mit Dienstleisternzusammenarbeiten möchten,die ihrerseits nicht lange zögern unddie Roma als unzuverlässig bezeichnen.Eine Reihe gut gemeinter Programmewurde aufgrund einer breiten Ablehnungseitens der Mehrheit der Bevölkerungin den Slowakei blockiert. Dieswurde insbesondere auf lokaler Ebenesichtbar, wo sich die lokale, nicht denRoma angehörende Bevölkerung gegendie Maßnahmen des Bürgermeistersoder einer NRO gestellt hat. Dochauch auf lokaler Ebene ist zumindestin geringem Maße politischer Wille zuerkennen, sicheffektivfürdie Belangeder Roma einzusetzen.50

4 Wahrnehmung der positiven Maßnahmen in der Europäischen Union4.6 ZusammenfassungDurch die vergleichende Analyse positiver Maßnahmen, die in der Europäischen Union umgesetzt wurden, wurdeeine Reihe signifikanter Probleme deutlich. Positive Maßnahmen werden unterschiedlich stark als effektives Mittelzum Ausgleich von Benachteiligungen, die spezielle Gruppen innerhalb der Gesellschaft erleiden, begrüßt. Die Teilnehmerausvielen Ländernsindgegen die Möglichkeiteiner bevorzugten Behandlung. Dieses Konzept hateindeutigzu Unmut und einer feindseligen Einstellung, berechtigt oder unberechtigt, gegenüber der Umsetzung positiverMaßnahmen geführt. Bei denjenigen, die von positiven Maßnahmen profitieren sollen, herrscht die Wahrnehmungvor, dass sie einen unfairen Vorteil erhalten, was ebenso Besorgnis auslöst. Angesichts dieser Spannungen betoneneinige Länder, wie Australien oder die Niederlande, die Bedeutung positiver Maßnahmen als Teil einer umfassendenGleichstellungsstrategie im Vergleich zu isolierten Maßnahmen.In acht Ländern beziehen sich die bestehenden positiven Maßnahmen insbesondere auf die Bereitstellung von Ausbildungsmöglichkeitenund die Verbesserung von Beschäftigungsmöglichkeiten und weniger auf die Bereitstellungvon Dienstleistungen. Menschen mit Behinderungen, Frauen und ethnische Minderheiten scheinen am stärkstenvon den positiven Maßnahmen zu profitieren, wobei die Gesetze und die soziale Einstellung eine wichtige Rolle beider Förderung von Maßnahmen zugunsten dieser Gruppen spielen. In zunehmendem Maße sind gerade in Ländern,die einem demografischen Wandel unterliegen, Organisationen aufgrund des hohen finanziellen Drucks und politischerEinflussfaktoren gezwungen, ihre Anwerbungsverfahren und die Art der Bereitstellung von Dienstleistungenzu ändern. Bei einigen Gruppen wird dies durch die Verfügbarkeit von Fördermitteln unterstützt. In der Regel jedochstellen begrenzte Ressourcen ein Haupthindernis für die Umsetzung dar.Trotz der Unterstützung positiver Maßnahmen werden Fortschritte in diesem Bereich durch die mangelnde Datenerfassungseitens der Organisationen behindert, denn diese Daten könnten für zukünftige Maßnahmen verwendetwerden. Die Tatsache beispielsweise, dass nicht alle Organisationen ein Monitoring ihrer Belegschaft im Hinblickauf die unterschiedlichen Dimensionen der Gleichstellung durchführen, führt dazu, dass sämtliche Strategien aufeiner schwachen Datenbasis beruhen werden. Negativ wirkt sich in diesem Zusammenhang auch aus, dass – wieetwa im Bereich Behinderung und sexuelle Orientierung ersichtlich wurde – einige Personen möglicherweise nichtbereit sind, Daten in einem Umfeld offenzulegen, in dem sie Diskriminierungen ausgesetzt sein könnten und in demihnen das Gefühl gegeben werden könnte, anders zu sein. Diese Unfähigkeit zur Datenerfassung und zum Datenmonitoringist auch in Organisationen zu finden, die Programme positiver Maßnahmen umsetzen. Infolgedessensinddie meisten Organisationen, obwohlsie sich über die für den Erfolg ihres Projekts erforderlichen Ergebniskennzahlenbewusst sind, nicht in der Lage, quantitative Daten zu den Fortschritten oder auch zu fehlenden Fortschrittenbereitzustellen. Stattdessen verlassen sich Organisationen auf „weiche“ Indikatoren, die sich auf eine allgemeinwahrgenommene Verbesserung, eine größere Sensibilität für die Bedürfnisse von Randgruppen sowie ein besseresVerständnis für die Andersartigkeit beziehen.51

5Wahrnehmung von positivenMaßnahmen in Kanada, Südafrikaund den USA

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen5Wahrnehmung von positivenMaßnahmen in Kanada, Südafrika und den USAIn diesemKapitel wird aufder Grundlageder Datender Online-Umfrage, derDokumentenanalyse,desKonsensworkshops undaus Einzelgesprächen eine Analyseder positivenMaßnahmenin Kanada,Südafrikaund denUSA vorgestellt.Dabei erfolgt eine detaillierte Analyseder Wahrnehmungvonpositiven Maßnahmen,die vonden in diesenLändern ansässigen Organisationendurchgeführtwerden. Dabeiwerden insbesondere Maßnahmen betrachtet,die voneinzelnenPersonen dem Bereichder positivenMaßnahmen zugeordnetwurden,sowie EinflussfaktorenfürpositiveMaßnahmen undFaktoren, die derEffektivität positiverMaßnahmen alszuträglichgelten. DesWeiterenwirduntersucht, wieOrganisationen die Wirkungpositiver Maßnahmenmessen. Zudem wird festgestellt,welcheGruppen am stärkstenoderamgeringstenvon gezieltenInitiativenprofitieren.Darüberhinauswerden die wichtigstenHindernissegenannt,die dieUmsetzungpositiver Maßnahmen behindern, undPläne fürzukünftige positive Maßnahmenerörtert. In diesenLändern wird derBegriffaffirmative Maßnahmeverwendet,wennBezug aufProgrammegenommenwird, die aufdie Beseitigungvergangenerund gegenwärtigerUngerechtigkeitenimZusammenhangmitRandgruppen derGesellschaftausgerichtetsind.IndiesemKapitel werden die Begriffe affirmative Maßnahme und positive Maßnahme daher synonymverwendet.5.1 Verständnis positiverMaßnahmenEs bestehen zwar große Unterschiedeunter den Ländern, was das Verständnisvon positiven Maßnahmen anbelangt,dennoch können einige Verallgemeinerungengetroffen werden.Die meisten Teilnehmer der in denLändern durchgeführten Workshopsstimmen in der Regel überein, dass affirmativeMaßnahmen ein Paket speziellerMaßnahmen zur Bekämpfungvergangener oder gegenwärtiger Diskriminierungengegenüber bestimmten,aus der Gesellschaft ausgegrenztenGruppen darstellen. Es bestehenjedoch zwischen diesen LändernUnterschiede bei der Wahrnehmungund der Umsetzung von positivenMaßnahmen sowie bei den Gesetzenundpolitischen Leitlinien fürpositiveMaßnahmen. Anders als Kanada unddie USA, die seit langer Zeit affirmativeMaßnahmen umsetzen, steht dieEntwicklung und Umsetzung solcherMaßnahmen in Südafrika noch amAnfang. Dadurch entsteht ein interessanterGegensatz zu den nordamerikanischenLändern. Die Teilnehmerin Südafrika beschrieben ihre Erfahrungensehr emotional, was sich in derWortwahl widerspiegelte, die sie zurErläuterung ihres Verständnisses positiverMaßnahmen und ihres diesbezüglichenEngagements verwendeten.Aufgrund des Erbes der Apartheidund der Segregation zwischen denverschiedenen rassischen Gruppenwerden affirmative Maßnahmen inSüdafrika als politische Linie begrüßt,doch bestehen Bedenken in Bezug aufderen Umsetzung. Die Unterstützungvon affirmativen Maßnahmen spiegeltsich in den gesetzlichen Rahmenbedingungenvon Südafrika wider. Nachdem Ende der Apartheid wurden affirmativeMaßnahmenvonder nachfolgendenRegierung von Südafrikaeingeleitet, um die Ungerechtigkeitenund Missverhältnisse zwischen denRassen zu bekämpfen, die auf die systematischenAuswirkungen der Apartheidin dem Land zurückgeführt wurden.Es wurde angenommen, dass dieaffirmativen Maßnahmen sicherstellenwürden, dass der zuvor benachteiligtenBevölkerung von Südafrika (inArtikel 1des Employment Equity ActNr. 55 von 1998; Gesetz zur Gleichstellungim Arbeitsleben (Departmentof Labour Republic of South Africa,2008; Arbeitsministerium von RepublikSüdafrika) auch als „designatedgroups“ (benachteiligte Gruppen)bezeichnet) die gleichen Vorteile undChancen zuteil werden, die durchdie Verfassung aus der Zeit nach derApartheid für alle rassischen Gruppengarantiert werden.In Kanada besteht eine stärkere gesetzlicheUnterstützung von affirmativenMaßnahmen als in den USA. In54

5 Wahrnehmung von positiven Maßnahmen in Kanada, Südafrika und den USAKanada wird der Begriff „Gleichstellungim Arbeitsleben“ verwendet, umDistanz zwischen den damit einhergehendenpositiven Maßnahmen undder harten Reform über affirmativeMaßnahmen (z. B. Quoten) in denUSA zu schaffen, die im Grunde alspositive Diskriminierung betrachtetwerden kann (Bacchi, 2004). Die affirmativenMaßnahmensindinKanadain der Verfassung verankert, in derjedem Menschen diegleichen Rechtegewährt werden; in der KanadischenCharta der Rechte und Freiheiten(Canadian Charter of Rights andFreedoms) wird ausdrücklicherklärt,dass jedes Individuum vor und nachdem Gesetz gleich ist und das Rechtauf den gleichen gesetzlichen Schutzund die gleichen gesetzlichen Vorteilehat, und zwar ohne diskriminiert zuwerden, insbesondere aufgrund derRasse, der nationalen oder ethnischenHerkunft, der Farbe, der Religion, desGeschlechts, des Alters oder einerphysischen oder psychischen Behinderung( 73 ).In den USA besteht im Bewusstseinder Bevölkerung ein enger Zusammenhangzwischen den affirmativenMaßnahmen durch Quoten sowieanderen Formen der bevorzugten Behandlung.Deshalb hat die bevorzugteBehandlung, die auf eine verbesserteRepräsentation bestimmter Gruppenabzielte, in den USA häufig zunegativenReaktionen geführt. In dieserUmfrage verstand die Mehrheit derTeilnehmer affirmative Maßnahmenals eine Reihe von Strategien, die inerster Linie von Arbeitgebern undBildungseinrichtungen, insbesonderehöheren Bildungseinrichtungen, verwendetwerden, um gleiche Chancenund Fairness in Bezug auf Arbeitsplätzeund die Zulassung zu Universitätenund Colleges zu schaffen. Insbesonderein den USA werden affirmative( 73 ) Charter of Rights and Freedoms, Teil I desConstitution Act, 1982, Schedule B des CanadaAct 1982 (U.K.), 1982, c.11.Maßnahmen in den Medien negativals Mittel zur Bereitstellung vonChancen für unqualifizierte Personenund Personen, die dies nicht verdienen,dargestellt. Diese Wahrnehmungist weitverbreitet. In der Literatur wirddie Behauptung unterstützt, dass affirmativeMaßnahmen inden Medienpolitisch ausgenutzt werden, um derenWert zu untergraben.Obwohl das Verständnis von affirmativenMaßnahmen in Kanada aufErfahrungen am Arbeitsplatz oderinnerhalb von Organisationen beruht,herrscht allgemeine Einigkeit darüber,dass „die positiven Maßnahmengleichen Zugang, eine vollständigeTeilnahme und eine Verbesserungin allen Bereichen der kanadischenGesellschaft – sozial, politisch, wirtschaftlichund kulturell – sicherstellen.“Darüber hinaus besteht teilweisedas Gefühl, dass ein strategischer,durchdachter Ansatz erforderlichist, um historische Hindernisse zuüberwinden und einen systemischenWandel herbeizuführen. Es fand eineDiskussion über die Verwirrung umdie Begriffe „affirmative Maßnahmen“und „positive Maßnahmen“ statt, damehrere unterschiedliche staatlicheBehörden, Richtlinien und Gesetzesdokumenteexistieren, die die Anforderungenund Erwartungen in Bezugauf diese Thematik beeinflussen. Zuden in der Analyse der Gesetzeslagegenannten verschiedenen gesetzlichenGruppen und Dokumenten zählender Employment Equity Act (Gesetzzur Gleichstellung im Arbeitsleben),der Ontario Human Rights Code(Menschenrechtskodex von Ontario)sowie Gesetze auf Gemeindeebeneund Unternehmensrichtlinien. Darüberhinaus gab es eine Diskussionüber die Tatsache, dass in Kanadakeine Quoten existieren, wohl aberZiele für spezielle Minderheiten. DieDiskussion bezog sich außerdem aufden Unterschied zwischen den Begriffen„gleich“ (gleiche Behandlungaller Menschen) und „Gleichheit“(faire Behandlung aller Menschen).Während die Teilnehmer des kanadischenWorkshops bei der Erwähnungder „positiven Diskriminierung“ dieStirn runzelten, wurden affirmativeMaßnahmen von den TeilnehmernausSüdafrikaund den USA alsMaßnahmenzur positiven Diskriminierungbeschrieben.Bei Antworten auf Fragen zum Verständnisvon positiven Maßnahmenergab die Umfrage, dass die Befragtenaller Nicht-EU-Länder zusammen ineinem bedeutend geringeren Maße(9 %) positive Maßnahmen und positiveDiskriminierung verwechseln.Interessanterweise war bei keinem der18 Teilnehmer der Umfrage aus denUSA diese Verwechslung zu erkennen.Diese Ergebnisse machen denWiderspruch zwischen der Literatur(Bacchi, 2004), die in den USA positiveDiskriminierung automatischmit affirmativen Maßnahmen in Verbindungbringt, und den Ansichtender Workshop-Teilnehmer deutlich.Es wird darauf hingewiesen, dass essich weit mehr um einen indikativenals um einen bilanzierenden Vergleichder Ergebnisse der Umfrage und desWorkshops handelt. Dies liegt in demvollkommen unterschiedlichen Kontextund der unterschiedlichen Anzahlvon Teilnehmern aus den Nicht-EU-Ländern [von den insgesamt 70 Befragtenkamen 35 aus Kanada (5,5 %),18 aus den USA (2,8 %) und 17 ausSüdafrika (2,7 %)] begründet.5.2Einflussfaktoren beipositiven MaßnahmenWährend der Workshops herrschte inden meisten Ländern allgemeine Einigkeitdarüber, dass die Gesetze denwichtigsten Einflussfaktor für positiveMaßnahmen darstellen. Und auchvon den Teilnehmern der Umfragewurden die Gesetze alshöchster Einflussfaktoreingestuft, was nicht weiterüberraschte. Gesetzliche Bestimmungenstelleneinen starkenEinflussfak-55

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmentor für affirmative Maßnahmen dar;dies gilt insbesondere für Kanada undSüdafrika und in geringerem Maßefür die USA. Wie aus den Umfragedatenhervorgeht, gaben 71 % der Befragtenaus diesen Nicht-EU-Ländernan, über schriftliche Leitlinien zuGleichstellung und Vielfalt zu verfügen.Weitere Einflussfaktoren sind u. a.Business Case, soziale Verantwortungder Unternehmen, moralische undethische Gesichtspunkte, Führungskräfteund Unternehmenspolitik. Eswird darauf hingewiesen, dass dieseEinflussfaktoren in Abhängigkeit derFaktoren Teilnehmerpool, Kontext,Sektor und Land eine jeweils unterschiedlichePriorität aufwiesen. InKanada stellt der Business Case denwichtigsten Impulsgeber dar. Darüberwurde im Zusammenhang mit demUmgang mit der sich auf dem kanadischenArbeitsmarkt entwickelndenReduzierung von Fachkräften undim Zusammenhang mit der Sicherstellung,dass die Belegschaft die rassischeundethnische KomplexitätderGesellschaft widerspiegelt, diskutiert.Als weiterer Einflussfaktor für dieUmsetzung positiver Maßnahmenwurden die richtlinienbezogenen Reaktionenauf Regulierungen genannt.Während große Unternehmen gemäßEmployment Equity Act (Gesetz zurGleichstellung imArbeitsleben) verpflichtetsind, positive Maßnahmenumzusetzen, kommen in kleinerenUnternehmen Richtlinien wie etwaantirassistische Erklärungen und Leitbilder,die den Business Case einbeziehen,zur Anwendung.Als Impulsgeber für affirmative Maßnahmenwurden im Rahmen desUSA-Workshops die demografischeNotwendigkeit, Bemühungen vonBasisorganisationen, das Zivilrechtzur Bekämpfung der Segregation sowieder Business Case genannt. DieGesetze spielen zwar eine Rolle, sindjedoch nicht so wichtig wie in Kanadaoder in Südafrika. Dies könnteim Wesentlichen auf die Flexibilitätbei der Umsetzung von Programmenaffirmativer Maßnahmen in Einrichtungenund Sektoren zurückzuführensein. Viele beschrieben eineVeränderung des Kontexts, wie etwader „sich verändernde Charakter“der Nation – mit anderen Worten,dass die Vielfalt in den USA wächstund dass die „herkömmlichen Methoden“nicht mehr so wirkungsvollsind wie in der Vergangenheit. Sieerklärten, dass durch die Bemühungender Basisorganisationen aus denumliegenden Gemeinschaften dieaffirmativen Maßnahmen vorangetriebenwerden könnten, damit sichdie umliegenden Gemeinschaften inden Organisationen widerspiegeln.Sie waren außerdem der Ansicht,dass Organisationen, die eine größereVielfalt aufweisen und bei der Einstellungauf eine stärkere Vielfalt achten,mehr Kunden aus den Gemeinschaftenvor Ort anziehen würden. Anderenannten den historischen Kontextals Einflussfaktor für affirmative oderpositive Maßnahmen. Ein Pädagogeerklärte, dass Afroamerikaner früherkeinen Zugang zu Schulen und zu einerhöheren Bildung erhielten.In Kanada wurden zudem Führungskräfteals wichtiger Einflussfaktorgenannt, was auch aus der folgendenÄußerung eines Workshop-Teilnehmershervorgeht: „Die Mitarbeiterwerden sagen, dass sie selten in einemTeam gearbeitet hätten, in dem einederart große Vielfalt vorzufinden ist.Die beiden obersten Führungskräfte[Befragte und ihr Vorgesetzter] verfügenüber ein breites Fachwissen undprofundeErfahrungauf ihrem GebietundsindMenschen, die sichauchfrüherschon für die Vielfalt eingesetzthaben. Daherunterscheiden sich ihreBemühungen für eine stärkere Vielfaltvon den Bemühungen anderer, zudemwerden die Bemühungen wohlüberlegtund ganz bewusst unternommen. Esist ein Unterschied, ob man lediglicheiner Verpflichtung nachkommt oderob man Ziele verfolgt. Es kann nurfunktionieren, wenn die Führungskräfteden Worten auch Taten folgenlassen.“ Neben den Gesetzen wurdenin Südafrika auch eine Reihe von moralisch-ethischenGesichtspunkten alswichtige Einflussfaktoren ausgemacht.Zu den Impulsgebern für affirmativeMaßnahmen zählen Gerechtigkeit,Fairness, Integration, EmanzipationundBemühungen vonBasisorganisationen.Von den Teilnehmern der Umfragewurden die Gesetze als wichtigsterEinflussfaktor für positive Maßnahmeneingestuft, was eigentlich nichtüberraschte. Dies deckt sich weitestgehendmit den Antworten bei demWorkshop, bei dem in allen Länderninsbesondere die Gesetze als größterEinflussfaktor genannt wurden. Beinäherer Betrachtung der Umfragedatenwird jedoch deutlich, dass Faktorenwie „interne Beratungsgespräche“,„gutes Vorbild“ sowie „Arbeit mitInteressengruppen“ als nahezu ebensowichtig eingestuft wurden. DerUnternehmensnutzen wurde bei denUmfrageantworten relativ weit untenangesiedelt. Andererseits stuften dieWorkshop-Teilnehmer den BusinessCase als wichtigeren Hebel für Programmepositiver Maßnahmen ein.Daneben nannten sie auch einige andereEinflussfaktorenwiedasOrganisationsleitbild/dieOrganisationsvision,ethisch-moralische Aspekte sowiedie sozialeVerantwortung der Unternehmen.Die Ergebnisse der Umfrageund des Workshops weichen zum Teilvoneinander ab, decken sich jedochteilweise auch. Hierbei ist darauf hinzuweisen,dass die methodologischenUnterschiede die Antworten möglicherweisebeeinflusst haben. Bei derUmfrage wurde eine begrenzte Listemit Antwortmöglichkeiten bereitgestellt,und die Befragten mussten ihreAntworten mit den vorgegebenenAntwortmöglichkeiten abstimmen.Dies stellt, wie aus der nun folgenden56

5 Wahrnehmung von positiven Maßnahmen in Kanada, Südafrika und den USAAnalyse deutlich wird, eine rekurrenteDynamik dar, was erneut hauptsächlichauf die Stichprobengröße zurückzuführenist.5.3Unterstützung fürpositive MaßnahmenDie Umfrage und der Workshop liefertenzum Teil unterschiedliche undzum Teil sich deckende Ergebnisse.Die folgenden Faktoren wurden vonden Teilnehmern der Umfrage alsunterstützende Faktoren fürpositiveMaßnahmen genannt, wobei sie ihrerPriorität nach angeordnet sind:starkes individuelles Engagementder Beteiligten, Unterstützung derFührungskräfteund deroberen Führungsebene,positives Feedback vonden Konsumenten derDienstleistungen/Kunden,breite Unterstützung derArbeitnehmer sowie Unterstützungder Linienmanager. Die Workshop-Teilnehmer nannten neben diesen diepositivenMaßnahmen unterstützendenFaktoren zudem unter anderemdie Unterstützung durch Gesetze, dieVerantwortung der Unternehmen sowiefinanzielle Ressourcen. In Kanada,den USA und Südafrika wurdenfolgende unterstützende Faktorengenannt: Gesetze, Führungskräfte,demografische Notwendigkeit, sozialeVerantwortung der Unternehmen,gesetzlich eingerichtete Behörden sowieLeitbild der Organisation. Die Ergebnisseder Umfrage und des Workshopsweichen zum Teil voneinanderab, decken sich jedoch teilweise auch.Hierbei ist darauf hinzuweisen, dassdie methodologischen Unterschiededie Antworten möglicherweise beeinflussthaben (ähnlich wie bei der obenerörterten Frage nach den Einflussfaktorenfür positive Maßnahmen).Bei dieser Frage beispielsweise musstendie Teilnehmerder UmfrageeineAntwort aus einer begrenzten Listemit Antwortmöglichkeiten wählen,wohingegen die Workshop-Teilnehmerbei der Nennung unterstützenderFaktoren vollkommen frei waren.5.4Ergebnisse undAuswirkungenViele Teilnehmer sind überzeugt, dassdurch die affirmativen Maßnahmeneffektiv Chancen für Gruppen geschaffenwerden, die zuvor diskriminiertoder unfair behandelt wurden. Jedochwerden Problemebei der Umsetzungder affirmativen Maßnahmen genannt.In den USA werden unbeabsichtigteFolgen der affirmativen Maßnahmen,negative Einstellungen gegenüber denaffirmativen Maßnahmen, ein feindseligespolitisches Klima sowie Fehlinformationenaufgrund der von denMedien betriebenen ManipulationalsProblemeaufgezählt. In Südafrikadagegen werden die Probleme bei derUmsetzung auf negative Klischees,Stigmatisierung, fehlende Aufsicht,unehrliches Verhalten und Amtsmissbrauchzurückgeführt. Ein Teilnehmerbrachte die Probleme, die mit der Umsetzungaffirmativer Maßnahmen assoziiertwerden, auf den Punkt, indemer die Folgen affirmativer Maßnahmenmit dem Apartheidsystem verglich. Inbeiden Fällen kam es in der Folge zunegativen Erscheinungen.In Kanada erklärten einige Teilnehmer,dass die affirmativen Maßnahmendurch einen umfassenden normativenWandel und die Unterstützungvon Institutionen begleitet werdenmüssten, damit sie effektiv seien; sieerklärten zudem, dass für den Erfolgvon affirmativen Maßnahmen dieUnterstützung von Führungskräften(obere Führungsebene) in Organisationenund in einigen Fällen auch kompensierendeMaßnahmen erforderlichseien. Die affirmativen Maßnahmenmüssten darüber hinaus Teil einerumfassenden Unternehmensstrategiesein, damit sie effektiv sind. Zu Fällen,in denen positive Maßnahmenerfolgreich sind, sagte ein Teilnehmer:„Dies erfordert das Engagement deroberen Führungsebene. Nur wenn dieGeschäftsführungund die obereFührungsebenedies zu ihrem Projekt machen,funktioniert es. Ist dies nicht derFall, sind Fortschritte nur sehr schwerzu erzielen.“Die Ergebnisse der Umfrage macheneine überraschend unterschiedlicheDynamik in Bezug auf das Ergebnisund die Auswirkungen von positivenMaßnahmen deutlich. Während essich bei den im Workshop eingesetztenMethoden zur Bewertung von Ergebnissenüberwiegend um qualitativeMethoden handelte, wurden bei derUmfrage qualitative, auf der Anzahlder Teilnehmer basierende Methodeneingesetzt. Die Ergebnisse des Workshopslassen sich jedoch anhand derübereinstimmenden Äußerungen derTeilnehmer quantifizieren. Die Teilnehmerder Umfrage stuften nichtgreifbareFaktoren wie „Schärfungdes Bewusstseins für Gleichstellungsproblemein Organisationen“, „Verbesserungdes Organisationsimages“sowie „Stärkung des Vertrauens derBeteiligten“ an höchster Stelle ein; andereFaktoren, die von den Workshop-Teilnehmern hoch eingestuft wurden,wie z. B. „Repräsentation in der Belegschaftoder demografische Notwendigkeit“,„bessere finanzielle Ergebnisse“oder „Business Case“ wurden von denTeilnehmern der Umfrage niedrigereingestuft.Bei der Frage, welche Gruppen amstärksten von affirmativen Maßnahmenin den drei Ländern profitieren,stimmten die Teilnehmer der Nicht-EU-Länder darin überein, dass diesvor allem auf ethnische und rassischeMinderheiten sowie Frauen zutrifft.In den USA spüren die Auswirkungeninsbesondere Frauen und alleethnischen Minderheiten. Dies zeigtsich inerster Linie bei der Beförderungin Führungspositionen in Organisationensowie bei der Zahl dereingeschriebenen Hispanoamerikanerund Afroamerikaner in höherensowie weiterführenden Bildungseinrichtungen.In Südafrika betonten dieTeilnehmerden Nutzen, den die „Kö-57

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmennigsmacher“, die im Weiteren von denTeilnehmern als Dynastien, politischverbundene Mitglieder oder Familienvon Managern beschrieben wurden,aus den affirmativen Maßnahmen zogen.In Südafrika und den USA wurdenLesben, Schwule, Bisexuelle undTransgender sowie Menschen mitBehinderungen als die Gruppen genannt,die am wenigsten von affirmativenMaßnahmen profitieren, da sienoch immer schwach in der arbeitendenBevölkerung vertreten sind. Dieswar angesichts der starken Gesetze imBereich Behinderungen, insbesonderedes Americans with Disabilities Act(ADA) und Individuals with DisabilitiesEducation Act (IDEA), ziemlichüberraschend. Die Teilnehmerin Kanada jedoch erklärten, dass sichdie affirmativen Maßnahmen positivauf diese Gruppen auswirken. Diesläge an „einer schwulen oberen Führungskraft,die sich intern für die Sacheeinsetze“ und der systematischenUmsetzung von Strategien zur Barrierefreiheitfür behinderte Menschen.5.5Hindernisse fürpositiveMaßnahmenDie Teilnehmer nannten eine Reihevon Hindernissen, die ihre Bemühungenzur Umsetzung positiver Maßnahmenhemmen. Im Allgemeinenherrschte der Eindruck vor, dass derMangel an einer geeigneten Aufklärungüber den Nutzen von affirmativenMaßnahmen in der Gesellschaftsowie Fehlinformationen der Mediennegative Einstellungen gegenüber affirmativenMaßnahmenhervorrufen,wie es in den USA der Fall ist.Unklare und mehrdeutige Gesetzewurden ebenfalls als Faktoren empfunden,die den Erfolg von ProgrammenaffirmativerMaßnahmenbeeinträchtigenwürden. Die Ausnutzungder Vorteile von affirmativen Maßnahmenfür politische Zwecke wirdals schwierige Herausforderung fürProgramme affirmativer Maßnahmengesehen. In einigen Fällen führe dieszu unnötigen Rechtsstreitigkeiten.Es herrschte Einigkeit darüber, dassdie affirmativen Maßnahmen Teil einerumfassenden Unternehmensstrategiesein müssten, damit sie effektivseien. Einige Teilnehmer argumentierten,dass sich die affirmativenMaßnahmen sogar als kontraproduktiverweisen könnten, wenn sie nichtTeil eines umfassenderen normativenWandels wären und von Institutionendurch entsprechendes Mentoring undentsprechende Schulungen begleitetwürden. Auch das mangelnde Engagementder oberen Führungsebene inOrganisationen sowie in einigen Fällender Mangel an kompensierendenMaßnahmen können den Erfolg vonaffirmativen Maßnahmen gefährden.Die Teilnehmer in Südafrika hattendas Gefühl, dass einige Begünstigtefür die Übernahme von Verantwortungam Arbeitsplatz nicht ausreichendvorbereitet und qualifiziertsind. Dies führte zur Abwanderungvon qualifizierten Arbeitskräften insAusland und zu dem Vorwurf der positivenDiskriminierung, da von Mitarbeiternerwartet wurde, dass sie dieAufgaben übernehmen, die eigentlichvon den unqualifizierten Kollegen hättendurchgeführt werden sollen.Darüber hinaus wurde die Rolle derZielgruppen als wichtiger Faktor fürden Erfolg von Projekten gesehen. DasEngagement und die Sichtbarkeit vonMitgliedern dieser Zielgruppe wurdeals vorteilhaft für das Erreichen derZiele von Programmen affirmativerMaßnahmen betrachtet. Daher findensich inKanada Beispiele dafür, dassMitglieder der Gemeinschaft der Lesben,Schwulen, Bisexuellen und Transgenderaktiv an speziellen Programmenmitwirken. Die Ergebnisse derUmfrage zeigten, dass im Vergleichzur Gesamtgruppe (51 %) bedeutendweniger Organisationen in Nicht-EU-Ländern (36 %) über Zielsetzungen zuGleichheit und Diversität imBereichder Diensterbringung verfügen; in Kanadasind es sogar nur 26 %.Anders als die Teilnehmer der in denLändern durchgeführten Workshopsnanntendie Teilnehmerder Umfragein einem erstaunlich höheren MaßeFaktoren wie fehlende finanzielle Mittelund Mangel an Zeit als Haupthindernissefür positive Maßnahmen.Faktoren wie Gesetze, Unterstützungder Linienmanager und Widerstandvon Arbeitnehmern wurden bei derBewertung von Hindernissen für positiveMaßnahmen als relativ gering eingestuft.Diese Unterschiede zwischenden Ergebnissen des Workshops undder Umfrage sind aufgrund der imAbschnitt zur Methodologie erörtertenProbleme, die sich durch die Stichprobengrößeergeben, mit Vorsicht zubetrachten.58

5 Wahrnehmung von positiven Maßnahmen in Kanada, Südafrika und den USA5.6 ZusammenfassungObwohl der Begriff affirmative Maßnahmen je nach nationalem Kontext sehr unterschiedliche Bedeutungenhat,herrscht eine überwältigende Einigkeit darüber, dass ein derartiges Programm auf die Bekämpfung vergangenerund gegenwärtiger Ungerechtigkeiten abzielt. Die unterschiedlichen Bedeutungen sind in hohem Maße auf nationaleGesetze und Richtlinien zurückzuführen. In Kanada beispielsweise sind affirmative Maßnahmen stark auf dieMenschenrechte ausgerichtet. Trotz der Einigkeit in Bezug auf die Bedeutungen dieses Begriffs wurden in Südafrikain einigen Fällen unangemessenes Verhalten und Amtsmissbrauch als Faktoren genannt, die der Effektivität vonProgrammen affirmativer Maßnahmen entgegenwirken. Die breite Mehrheit der Teilnehmer stimmte darin überein,dass die Gesetze den wichtigsten Einflussfaktor für Programme affirmativer Maßnahmen darstellen. Gleich darauffolgten Business Case (insbesondere in Kanada), demografische Notwendigkeit, Leitlinien und Führungskräfte. Trotzder Vorteile wird dieUmsetzung mitProblemen wie negative Einstellungengegenüber affirmativen Maßnahmen,Manipulation durch die Medien, mehrdeutige Gesetze, fehlendes eigenes Engagement, Mangel an angemessenenfinanziellen Mitteln, negative Stereotypen/Klischees und fehlende Aufsicht in Verbindung gebracht.59

61. Introduction: New Business Horizons in EuropePositive Maßnahmenin Bezug auf verschiedeneDimensionen der Gleichstellung,Organisationen und Sektoren

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen6Positive Maßnahmen in Bezug auf verschiedene Dimensionender Gleichstellung, Organisationen und SektorenIn diesem Kapitel erfolgt eine Analyse der Wahrnehmung positiver Maßnahmen seitens der Teilnehmeraller Länder, die an dieser Umfrage teilgenommen haben, wobei der besondere Schwerpunktauf die Unterschiede bei den Dimensionen der Gleichbehandlung, den Sektoren undOrganisationsartengelegtwird. Darüberhinauserfolgt in diesemKapitel eine DarstellungderErgebnisse des Workshops sowie eine Analyse der Richtlinien. Zu Beginn des Kapitels werden derKontextvon Gleichstellung undVielfaltinden teilnehmenden Organisationen,das VerständnispositiverMaßnahmen,Einflussfaktoren,die vorhandene Unterstützungsowie die Hindernissefüreine erfolgreiche Umsetzungbeschrieben. DesWeiterenwirddarüberberichtet,wie Organisationendie Wirkung positiver Maßnahmen messen. Zudem werden Beispiele für positive Maßnahmen,die in den an der Fallstudie teilnehmenden Ländern durchgeführt werden, gegeben.6.1 Kontext vonGleichstellungund VielfaltWie in den vorherigen Abschnittendargelegt, betonten die Teilnehmer,dass die positiven Maßnahmen injeder Organisation als Teil einer umfassendenStrategie zur Gleichstellungund Vielfalt betrachtet werden müssten.Es wurde untersucht, ob Organisationenüber schriftliche Leitlinien zuGleichstellung und Vielfalt verfügenund welche Unterschiede zwischenSektorenund Organisationen bestehenkönnten. Ausden Umfragedaten gehthervor, dass nahezu die Hälfte (49 %)der kontaktierten Organisationenüber schriftliche Richtlinien für Chancengleichheitverfügen, wobei zwischenden demografischen Gruppenbeträchtliche Unterschiede bestehen.Organisationen mit 5000 Mitarbeiternund mehr aus dem öffentlichen Sektorverfügen eher über schriftliche Leitlinienzu Gleichstellung und Vielfalt(81%) als Organisationen mit wenigeralszehnMitarbeitern(24 %) ausdemdritten Sektor. Die Teilnehmer ausdem öffentlichen Sektor verfügen zwareher über schriftliche Leitlinien (59 %),doch bestehen Unterschiede zwischenden verschiedenen Arbeitsbereichen:Gesundheitsorganisationen (79 %)sowie Colleges/Universitäten (64 %)verfügen eher über schriftliche Leitlinienzu Gleichstellung und Vielfalt alsim Bereich der sozialen Fürsorge tätigeOrganisationen aus dem dritten Sektor(38 %). Diese Verteilung überrascht ingewisser Hinsicht nicht, denn sie spiegeltdie Tendenz wider, dass für Organisationenaus dem öffentlichen Sektoreine Verpflichtung bestehen wird,schriftliche Leitlinien zu verfassen.Unter den Teilnehmern der Umfrageherrscht weitestgehend Einigkeitdarüber, dass das Monitoring vonGleichstellung und Vielfalt Arbeitgebernermöglicht, die Effektivität ihrerRichtlinien und Verfahren zu überprüfen.Dies wird als erforderlicheVoraussetzung fürdie Entwicklungund Umsetzung von zielgerichtetenStrategien gesehen. Das Monitoringstellt einen wichtigen Faktor für eineerfolgreiche Umsetzung von positivenMaßnahmen dar, wobei eine deutlicheHierarchie zu erkennen ist: Monitoringfindet hauptsächlich inBezugauf geschlechtsspezifische Aspektestatt (49 %), Monitoring der sexuellenOrientierung findet dagegen in sehrgeringem Maße statt (15 %). Die Organisationen,die ein Monitoring fürihre Maßnahmen zuGleichstellungund Vielfalt durchführen, führen diesin erster Linie für gegenwärtige Angestelltedurch, an nächster Stelle erfolgtdas Monitoring für Bewerber. Nahezudie Hälfte (48 %) der Organisationen,die ein aktives Monitoring der Vielfaltdurchführen, veröffentlichen einigeoder alle Daten.55 % der an der Umfrage teilnehmendenOrganisationen verfügen über klareZiele bezüglich Nutzern von Dienstleistungenund Kundenprofilen, wasdie Gleichstellung von Gruppen anbelangt;im Vergleich dazu verfügen wesentlichmehrlokaleBehörden(75 %)undimBereichder sozialen Fürsorgetätige Organisationen über derartigeZiele. Überraschend ist, dass Organisationenmit wenigen Mitarbeitern(11-25) eher über klare Ziele bezüglichder Bereitstellung von Dienstleistungenverfügen (81 %) – bei einer Rücklaufquotevon 51 % der befragten Organisationen– als Organisationen mitvielen Mitarbeitern (5000 +) (37 %).6.2Verständnispositiver MaßnahmenWie aus Abbildung 2 hervorgeht,wurde bei der Frage, welche Aussa-62

6 Positive Maßnahmen in Bezug auf verschiedene Dimensionen der Gleichstellung, Organisationen und SektorenABBILDUNG 2: BESCHREIBUNG DES VERSTÄNDNISSESVON POSITIVEN MASSNAHMEN IN ORGANISATIONENEngagement der Organisation für Gleichstellung und VielfaltMaßnahmen zum Ausgleich von Benachteiligung und DiskriminierungMaßnahmen zur Bekämpfung von StereotypenGesetzliche Verpflichtung zum Umgang mit Gleichstellung und VielfaltMaßnahmen zur Bekämpfung der UnterrepräsentierungBestärkende Maßnahmen in Bezug auf die positive DiskriminierungPositive Diskriminierung zur bevorzugten Behandlung einiger GruppenKeiner der genannten Punktege am ehesten dem Verständnis vonpositiven Maßnahmen in der Organisationentspricht, nur die Aussage„Engagement der Organisation fürGleichstellung und Vielfalt“ von überder Hälfte (56 %) der Stichprobe übereinstimmendausgewählt. Rund 40 %nannten „Maßnahmen zur Bekämpfungvon Benachteiligung und Diskriminierung“sowie „Maßnahmen zurBekämpfung von Klischees“. Mehr alsein Drittelnanntedie gesetzliche Verpflichtungzum Umgang mit Gleichstellungund Vielfalt, Maßnahmen zurBekämpfung der Unterrepräsentierungsowie „affirmative Maßnahmenin Bezug auf die positive Diskriminierung“.Die Unterschiede zwischen denGruppen, die positive Maßnahmenmit positiver Diskriminierung verwechseln,sind in erster Linie länderspezifisch.Dies wurde in den Kapiteln4 und 5 ausführlich dargelegt.Die allgemeine Wahrnehmung derVorteile von positiven Maßnahmenwurde zu Beginn und am Ende derUmfrage bewertet; beim zweiten Malsollten die Teilnehmer die Aussageunter Berücksichtigung der indieserUmfrage verwendeten Definition fürpositive Maßnahmen bewerten. AusAbbildung3gehthervor, dass die Bewertungenbeim zweiten Mal höherwaren, wobei der gesamte Anstiegbezogen auf den übereinstimmendenAnteil der Teilnehmer bei 3 %lag. Die Reihenfolge der AntwortenSonstiges0 10 20 30 40 50 60blieb gleich. Dies deutet darauf hin,dass die Verdeutlichung des Wesensund Zwecks von positiven Maßnahmenzu einem besseren Verständnisihres eigentlichen Wesens führten.Dies hat möglicherweise eine positivereAntwort oder Einstellung zupositiven Maßnahmen bewirkt undbei den Teilnehmern zu einer größerenWertschätzung des Nutzens dieserMaßnahmen geführt. Trotz der offensichtlichenVerwirrung, die über dasWesen von positiven Maßnahmen besteht,hat eine deutliche Mehrheit derTeilnehmer eine positive Einstellungzu positiven Maßnahmen. Wenn eineVerdeutlichung den Anteil der positivenAntworten unter den Teilnehmernerhöht, kann zumindest angenommenwerden, dass ein stärkeres Bewusstseinbei den Personen, die derzeitnur wenig über positive Maßnahmenwissen, eine noch größere Wirkunghaben würde. Darüber hinaus zeigtendie Ergebnisse, dass nahezu alle Teilnehmer,die als leitende Angestellte/Geschäftsführer tätig sind oder Positionenauf einer ähnlichen Ebenebekleiden, bestimmte Punkte höherbewerteten: „Positive Maßnahmen[würden/werden] [können] von dieserOrganisation als wertvoll angesehen[werden]“ (im Durchschnitt 76 %vor und 85 % nach Abschluss der Umfrage)wurde von den leitenden Angestellten/Geschäftsführernmit90 %vor und mit 94 % nach der Umfragebewertet. „Positive Maßnahmen stellenein strategisches Ziel der Organi-ABBILDUNG 3: WAHRNEHMUNG DES NUTZENS VON POSITIVEN MASSNAHMEN ZUANFANG UND IM WEITEREN VERLAUF DER STUDIEa) Wahrnehmung des Nutzens von positiven Maßnahmen zu Beginn der StudiePositive Maßnahmen sind für die Beteiligten von VorteilPositive Maßnahmen sind für die lokale Gemeinschaft von VorteilPositive Maßnahmen sind für die Organisation von VorteilPositive Maßnahmen werden von dieser Organisation als wertvoll angesehenPositive Maßnahmen sind Bestandteil der strategischen Ziele der Organisationb) Nutzen von positiven Maßnahmen nach Abschluss der StudiePositive Maßnahmen können für die Beteiligten von Vorteil seinPositive Maßnahmen können für die Organisation von Vorteil seinPositive Maßnahmen können für die lokale Gemeinschaft von Vorteil seinPositive Maßnahmen können von der Organisation als wertvoll angesehen werdenPositive Maßnahmen sind Bestandteil der strategischen Ziele der Organisation-200 -100 0 100 200 300 400 500 600Definitiv nein Eher nein Weder noch Eher ja Definitiv ja-200 -100 0 100 200 300 400 500 60063

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmensation dar“ (im Durchschnitt 69 % vorund 73 % nach der Umfrage) wurdevon leitenden Angestellten mit 82 %vor und mit 88 % nach der Umfragebewertet. Gemeinnützige Organisationenund NRO tendierten ebenso zuetwas höheren Bewertungen.6.3Einflussfaktoren beipositiven MaßnahmenIn der allgemeinen Stichprobe stelltendie Gesetze den wichtigsten Einflussfaktorfür positive Maßnahmen dar(47 %). Die Antworten zu den anderenfestgestellten Einflussfaktorenverteiltensich relativ einheitlich, wobei 17 %auf den Einfluss von Finanzierungseinrichtungenund 36 %auf interneBeratungsgespräche entfielen (sieheAbbildung 4). Alle Maßnahmen, diedarauf ausgerichtet sind, Organisationenzur Entwicklung von positivenMaßnahmen zu bewegen, müssen eineReihe von möglichen Einflussfaktorenberücksichtigen, deren Relevanz jenach Organisationstyp unterschiedlichsein kann.6.4Unterstützung fürpositive MaßnahmenAus Abbildung 5 geht hervor, dass einegroße Mehrheit der Teilnehmer (85 %)darin übereinstimmte,das ein starkesindividuelles Engagement der Beteiligtenvorhanden ist. Der Prozentsatz lagbei NRO sowie gemeinnützigen Organisationenetwas höher, bei 88 %, beimöffentlichen Sektor (78 %) und in großenOrganisationen mit 1000-5000Mitarbeitern (73 %) lag der Prozentsatzjedoch niedriger. 78 % nanntenübereinstimmend Unterstützung derFührungskräfte und der oberen Führungsebene;leitende Angestellte undGeschäftsführer zeigten sich hier optimistischer(90 %), bei Organisationenim öffentlichenSektor lagdie Rate mit70 % niedriger und bei Colleges undUniversitäten mit 60 %sogar nochniedriger. Personen, die angaben, dasssie im Rahmen ihrer gegenwärtigenABBILDUNG 4: EINFLUSSFAKTOREN FÜR DIE UMSETZUNGVON POSITIVEN MASSNAHMENPosition im Bereich Gleichstellungund Vielfalt tätig sind, waren wenigervon der Unterstützung durch die Vorgesetztenüberzeugt (64 %). Drei Viertel(76 %) erklärten übereinstimmend,dass sie von den Konsumenten derDienstleistungen/Kunden ein positivesFeedback erhielten. Der einzige signifikanteUnterschiedbeidieserBewertungbestand zwischen den Sektoren,wobei gemeinnützige Organisationensowie NRO diesen Punkt mit 81 %höher und Organisationen aus demöffentlichen Sektor diesen Punkt mit70 % niedriger bewerteten. Ein etwasniedrigerer Prozentsatz (72 %) war derAnsicht, dass eine breite Unterstützungder Arbeitnehmer vorhanden ist. AuchGesetzeInterne BeratungsgesprächeGutes Vorbild durch andereZusammenarbeit mit InteressengruppenAnalyse des MitarbeiterprofilsAnalyse der Konsumenten von Dienstleistungen/KundenprofileGespräche mit Konsumenten der Dienstleistung/KundenVertretungen von Gewerkschaften/Mitarbeitervereinigungen etc.Unternehmensnutzen (oder Gegenwert)Einfluss von FinanzierungseinrichtungenSonstigesPolitik gegenüber Aktionären/Investoren0 10 20 30 40 50dies wurde von gemeinnützigen Organisationenund NRO höher (80 %)und von Organisationen aus demöffentlichen Sektor niedriger (60 %)bewertet. Deutlich niedriger lag dieBewertung auch bei Colleges undUniversitäten (48 %). Die niedrigsteBewertung entfiel auf Unterstützungvon Linienmanagern (69 %). Solltedies ein Problem darstellen, scheinensich leitende Angestellte und Geschäftsführerdessen nicht bewusst zusein, da ihre Bewertung bei 82 % lag.Organisationen aus dem öffentlichenSektor sowie Colleges und Universitätenlagen mit ihren Bewertungen auchhier mit 62 % beziehungsweise 35 %unter dem Durchschnitt. Personen,ABBILDUNG 5: UNTERSTÜTZUNG FÜR POSITIVE MASSNAHMENStarkes individuelles Engagement der BeteiligtenUnterstützung der Führungsebene und des ManagementsPositives Feedback von Konsumenten der Dienstleistungen/KundenBreite Unterstützung der ArbeitnehmerUnterstützung der Linienmanager-150 -100 -50 0 50 100 150 200 250 300 350Definitiv nein Eher nein Weder noch Eher ja Definitiv ja64

6 Positive Maßnahmen in Bezug auf verschiedene Dimensionen der Gleichstellung, Organisationen und Sektorendie im Bereich Gleichstellung undVielfalt tätig sind, bewerteten dies mit59 % ebenfalls niedriger.6.5Hindernisse fürpositiveMaßnahmenFehlende finanzielle Mittel sowie einMangel an Zeit stellten die am häufigstengenannten Hindernisse fürpositive Maßnahmen dar (46 % beziehungsweise37 %). Zurückhaltung beider Teilnahme seitens der Zielgruppen,mangelnde Unterstützung derLinienmanager und Widerstand vonArbeitnehmern wurde von wenigerals 20 % der Teilnehmer genannt. Einrelativniedriger Anteil der Befragten(13 %)war der Ansicht,dasserheblicherWiderstand sowie Zynismus derArbeitnehmer ein wichtiges Hindernisdarstellen. Angesichts der selektivenAuswahl der Stichprobe könnteangenommen werden, dass diesespotenzielle Hindernis in der breiterenBevölkerung noch bedeutsamer seinkönnte. Unter Berücksichtigung dervorherigen Diskussion zur Definition/zum Verständnis von positiven Maßnahmenkönnte dieses Problem angegangenwerden, indem die allgemeineÖffentlichkeit besser über das Wesenvon positiven Maßnahmen informiertwird.6.6Ergebnisseund WirkungenAus Abbildung 6 geht hervor, wie dieWirkung von positiven Maßnahmenin verschiedenen Bereichen betrachtetwird. Interessant ist hierbei, dass diehöchsten Bewertungen auf wenigergreifbare Punkte wie etwa BewusstseinfürProbleme, Imageder Organisationund Selbstvertrauen der Personen entfallen;diese Punkte wurden von mehrals drei Viertel der Befragten genannt.Der potenzielle Beitrag von positivenMaßnahmen zum Geschäftserfolgwurde seltener genannt. Nur ein Drittelder Befragten (32 %) stimmte darinüberein, dass positive Maßnahmen zubesseren finanziellen Ergebnissen führen.Die Bewertungen von leitendenAngestellten/Geschäftsführern lagenim Allgemeinen höher und im öffentlichenSektor, insbesondere bei Collegesund Universitäten, niedriger.Die Befragten nannten zahlreicheKennzahlen, die von ihnen eingesetztwerden, wobei keine einzige Kennzahlvon mehr als 40 % der Teilnehmer genanntwurde. Lediglich 16 % lasseneine Bewertung durch externe Stellendurchführen, und nur 26 %verfügenüber Ziele/Leistungsindikatoren.Weitere Kennzahlen sind regelmäßigeABBILDUNG 6: WIRKUNG VON POSITIVEN MASSNAHMENSchärfung des Bewusstseins für Gleichstellungsprobleme in der OrganisationVerbesserung des OrganisationsimagesStärkung des Vertrauens der BeteiligtenBereitstellung von NetzwerkmöglichkeitenBereitstellung von beruflichen WeiterentwicklungsmöglichkeitenVerbesserung der Repräsentation der Zielgruppen in der BelegschaftVerbesserung der Servicequalität/KundenzufriedenheitVerbesserung der Arbeitsleistung der BelegschaftSteigerung der EffizienzVerbesserung der PersonalbindungVerbesserung der finanziellen ErgebnisseSonstiges-350 -300 -250 -200 -150 -100 -50 0 50 100 150 200 250 300 350Nicht zutreffend Gar nicht effektiv Wenig effektiv Ziemlich effektiv Sehr effektivoder Ad-hoc-Überprüfungen, Gesprächemit Mitarbeitern und Nutzern sowieEinzelberichte,wobeidieseihremWesen nach eher einstellungsbezogensind und weniger messbare Ergebnisseliefern.6.7Positive Maßnahmenin der PraxisInsgesamt erklärten 72 % der Befragten,dass ihre Organisation über Maßnahmenoder Programme verfügt, dieihrer Meinung nach als positive Maßnahmenbezeichnet werden könnten.Wie aus Abbildung 7 hervorgeht, setzen50 % oder mehr der BefragtenMaßnahmen inden Bereichen Alter,Behinderung, rassische und ethnischeHerkunft sowie Geschlecht um;ein Drittel verfügt über Maßnahmenim Bereich Religion oder Religionszugehörigkeit,und ein Fünftel verfügtüber Maßnahmen im Bereichsexuelle Orientierung. Die Antwortenverteiltensichrelativ gleichmäßig aufdie in dem Fragebogen ausgemachtenArten von positiven Maßnahmen.Dies macht deutlich, dass mehrereMaßnahmen Anwendung in den verschiedenenDimensionen der Gleichstellungfanden. Bei der Frage, wannpositive Maßnahmen zum ersten Maleingesetzt wurden, erklärte nahezudie Hälfte der Befragten (48 %), dassderartige Maßnahmen vor über fünfJahren eingeführt wurden, 40 % gabeneinen Zeitraum von ein bis fünfJahren und 8 % einen Zeitraum vonunter einem Jahr vor Durchführungder Umfrage an.Das Gesamtbild spiegelt die Ergebnissedes Workshops und der Befragungenwieder, wie aus Abbildung 7hervorgeht. Die einzige Diskrepanzbestehtjedochim Bereichder Einrichtungvon Netzwerken und Foren, wasin den an der Fallstudie teilnehmendenLändern nicht so stark verbreitetzu sein scheint. Der Grund hierfürkönnte darin bestehen, dass lediglichzehn Länder an den Konsenswork-65

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenABBILDUNG 7: POSITIVE MASSNAHMEN FÜR VERSCHIEDENE DIMENSIONEN DER GLEICHSTELLUNGNetzwerke und ForenAus- und Weiterbildung sowieWeiterentwicklung von FührungskräftenUnterstützung bei der Kommunikation/VertrauensbildungUnterstützung beim Erwerb weiterer QualifikationenVerwendete KennzahlenVerbesserung der Work-Life-BalanceGezielte EinstellungSchulung zu positiven MaßnahmenBeratungsstellenMentorenprogrammeZielvorgabenBefürwortungsprogrammeQuotenGeschlechtRassische oderethnische HerkunftBehinderungAlterReligion oderGlaubenszugehörigkeitSexuelle OrientierungBereicheSonstiges0 10 20 30 40 50 %Sonstiges0 10 20 30 40 50 60 70 80shops und Befragungen teilnahmen,während 32 Länder an der Umfrageteilnahmen. Nichtsdestotrotz wurdemit Überraschung festgestellt, dasskein Land Beispiele für positive Maßnahmenim Bereich Religion oderGlaubenszugehörigkeit nannte.erhebliche Missverständnis darüber,was eine positive Maßnahme darstellt,sowie die Überschneidung mitanderen ergänzenden Maßnahmen,wie z. B. Monitoring von Gleichstellungund Vielfalt sowie Bewertungder Wirkungen der Maßnahmen. Esexistierten keine Beispiele für positiveMaßnahmen im Bereich Religion undGlaubenszugehörigkeit.6.7.1Beispiele fürpositiveMaßnahmenZum Zweck eines besseren Überblicksüber die Arten von Maßnahmen, dieals positive Maßnahmen betrachtetwerden können, werden konkreteBeispiele für positive Maßnahmengegeben, die in der EuropäischenUnion, in Kanada, Südafrika undden USA umgesetzt wurden. Abbildung8 enthält eine Aufstellung allerpositiven Maßnahmen, die von denTeilnehmern der Umfrage in den ander Fallstudie beteiligten Länderngenanntwurden. Diese Beispiele sindder aktuellen Umfrage entnommenund spiegeln lokale Interpretationenvon positiven/affirmativen Maßnahmenwider. Eine detaillierte Beschreibungdieser Beispiele ist in den Länderberichtenverfügbar. Die Analysenin diesen Berichten bestätigen dasABBILDUNG 8: INTENSITÄT DER POSITIVEN MASSNAHMENIN DENANDER FALLSTUDIE TEILNEHMENDENLÄNDERNQuoten(2)Mentorenprogramme/Netzwerke und Foren (7)Befürwortungsprogramme/Beratungsstellen (12)Schulung zur positiven Maßnahmen,Schulung der Führungskräfte, Vertrauensbildung (15)Gezielte Einstellung/Zielvorgaben (15)Überprüfung von Dienstleistungen/RichtlinienSchärfung des Bewusstseins für positive Maßnahmen (19)66

6 Positive Maßnahmen in Bezug auf verschiedene Dimensionen der Gleichstellung, Organisationen und SektorenDie folgenden Beispiele für positiveMaßnahmen stammen aus den an derFallstudie beteiligten Ländern:Farbige sowieethnische Minderheitenund Berufsbildung imVereinigten KönigreichDas Leeds Mental Health TeachingNational Health Service Trust (einKrankenhaus) im Vereinigten Königreichermutigt Farbige und Angehörigeethnischer Minderheiten, Praktikazu absolvieren. Ziel ist dabei, dass diePraktikanten Selbstvertrauen gewinnenund Fähigkeiten erwerben und nachAbschluss des Praktikums beim NationalHealth Service (staatlicher Gesundheitsdienst)weiter angestellt bleiben.Asylsuchende undBeschäftigung in ÖsterreichDurch ein von dem ESF (EQUAL)finanziertesProjekt,FluEQUAL, werdenfür Asylsuchende mehr Chancenauf dem Arbeitsmarkt geschaffen.Dies geschieht, indem sie Zugang zuDeutschkursen und zur Berufsbildungerhalten und ermutigt werden, amArbeitsleben teilzunehmen.Menschen mitBehinderungen undhöhereBildungim Vereinigten KönigreichDie Universität Birmingham hat einProgramm eingerichtet, das StipendienfürStudentenmit Behinderungen,darunter auch Studenten mit Dyslexie,vergibt, um sie bei ihrem Studium zuunterstützen. Diese Gelder müssennicht für spezielle Hilfsmittel für Behinderteausgegeben werden. Durchdas Stipendium wird vielmehr demUmstand Rechnung getragen, dassStudentenmit BehinderungenhäufigSchwierigkeiten haben, ihr Einkommendurch Teilzeitarbeit neben demStudium zu bestreiten.Eltern ethnischerMinderheiten undBildung in ÖsterreichDie Stadt Wien hat in Zusammenarbeitmit verschiedenen ethnische Minderheitenrepräsentierenden Organisationenein Projekt ins Leben gerufen(MA 17), das auf die Förderung einerstärkeren Einbeziehung von Elternethnischer Minderheiten bei der Ausbildungihrer Kinder abzielt. DiesesProjekt umfasst Informationsveranstaltungen,ÜbersetzungsdienstleistungensowieKinderbetreuungsdienstleistungenund bietet Deutschkurse für MüttervonKindern, die einer ethnischenMinderheit angehören. Diese findenan den Schulen der Kinder statt.Verschiedene Gruppenund WohnraumDie für den Wohnraum zuständigeAbteilung der Stadt Wien hat ein Programmzur Bewältigung von interkulturellenKonflikten zwischen denBewohnernvon Sozialwohnungen derStadt eingerichtet. Die Stadt beschäftigteine Gruppe von interkulturellenMediatoren, die in gemischten Teamsarbeiten und Unterstützung bieten,die leicht zugänglich ist und von möglichstvielen Personen angenommenwird.Der in dem Programm verwendeteBegriff „Kultur“ bezieht sich nichtnur auf Personen mit unterschiedlicherHerkunft und unterschiedlichenTraditionen, sondernumfasst ebensoKonflikte zwischen jungen und älterenMenschen sowie Menschen, die dieGebärdensprache verwenden.Ethnische Minderheitenund HochschulenDie Einrichtung Netherlands Organisationfor Scientific Research (NOW)hat ein Förderprogramm (Mozaic)eingerichtet, um die Zahl der Forscheraus ethnischen Minderheitenzu erhöhen, die an einem Doktoratsprogramman niederländischen Universitätenteilnehmen. Das Programmrichtet sich ausschließlich an Bewerber,die einer ethnischen Minderheitangehören.Sozial benachteiligteGruppen und Zulassungzu UniversitätenIn Ungarn ist in Artikel 19/A desRegierungserlasses 268/2000 zu denallgemeinen Bestimmungen für dasZulassungsverfahren zu Universitätenfestgelegt, dass ein Bewerber oder eineBewerberin aus einer sozial benachteiligtenGruppezu der FakultäteinerUniversität zugelassen werden muss,wenn er oder sie 80 % des für die Zulassungzu dieser Fakultät erforderlichenWertes erreicht. Die Kategorie„sozial benachteiligte“ Personen umfasstunter anderem Personen, derenEltern nur über einen Grundschulabschlussverfügen. Die Zahl der auf derGrundlage dieses Verfahrens zugelassenenStudenten darf 3 % der Gesamtzahlder zu dieser Fakultät zugelassenenStudenten nicht überschreiten.IntegrierteAusbildung für RomaSeit 2004 ruft dasBildungs- undKulturministeriumvon Ungarn Programmeins Leben, um die Ausgrenzungvon Roma-Kindern durch die Platzierungin unterdurchschnittlichenSchulen/Klassen sowie in Schulen/Klassen für Kinder mit einer geistigenBehinderung zu reduzieren unddie Einbindung dieser Kinder in dieStandardausbildung zu fördern. DieProgramme der Regierung umfassenMaßnahmen wie die Bereitstellungvon Integrationsmitteln fürSchulen,die Kinder mit speziellen Bildungsbedürfnissenbeherbergen. Ein Programmmit dem Titel „Last Bench“zielt darauf ab, Roma-Kinder, die zuUnrecht als unfähig klassifiziert wurden,wieder in normale Klassen zuintegrieren. Zu den Maßnahmen derRegierung zählt zudem die Einfüh-67

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenrung der Bestimmung, dass Schulenkonkrete Gleichstellungsrichtlinienübernehmen und umsetzen müssen,um einen Anspruch auf die Mittel desStrukturfonds zu haben.Roma und Zugangzu BeschäftigungIn der Slowakei existiert bei dem inKosice ansässigen Unternehmen USASteel ein spezielles Beschäftigungsprogrammfür die Roma-Gemeinschaft.Im Rahmen dieses Programms arbeitetUSA Steel eng mit den lokalenBehörden der drei angrenzendenGebiete (Vel’ka Ida, Saca und LunikIX) zusammen, um in der Roma-GemeinschaftBewerber für eine Anstellungin der Fabrik des Unternehmensauszuwählen. USA Steel schließt überdie lokale Behörde für die Dauer voneinem Jahr einen Untervertrag mitden Bewerbern aus der Roma-Gemeinschaftab. Nach Ablauf dieser Zeitkönnen die betreffenden Personen füreine reguläre Anstellung in Betrachtgezogen werden.Projekte zurBarrierefreiheit in KanadaDie Unterrepräsentation von Menschenmit Behinderungen in der Belegschaftvon Unternehmen führte zu einerÜberprüfung potenzieller Hindernisse.In der Folge wurden die Vorkehrungsleitlinienverbessert und modernisiert,damit Arbeitnehmer und Managergeeignete technische Lösungen besserbewerten und anfordern können.Ability-Edge-Projektin KanadaEine Initiative, bei der sich mehrereBanken zusammenschlossen, Praktikumsmöglichkeitenfür Menschen mitBehinderungen zu schaffen. Darüberhinaus erhalten Studenten mit Behinderungenein Stipendium für postsekundäreBildungseinrichtungen.PraktikumsprogrammefürStudenten, die von denUreinwohnern abstammen,in KanadaDie Bank von Montreal gibt Studenten,die von den Ureinwohnern abstammen,die Möglichkeit, Berufserfahrungin der Bank zu erwerben. DesWeiteren vergibt die Bank für dieseStudenten Stipendien für postsekundäreBildungseinrichtungen.Wien brauchtDich – Polizisten mitMigrationshintergrundUm die Zahl der Polizisten mit Migrationshintergrundin Wien zu erhöhen,wurde im November 2007 eine Rekrutierungsinitiativeins Leben gerufen,die sich an Personen mit österreichischerStaatsangehörigkeit und Migrationshintergrundrichtet. Ein „Tandempaar“aus einem Polizisten mitMigrationshintergrund und einemVertreter der Abteilung für Vielfaltder Stadt Wien besucht Schulen undVereinigungen von Migrantengemeinschaften,um ihnendie Initiative vorzustellenund ein Vorbild zu sein.Es existieren keine Quoten und keineausdrückliche bevorzugte Behandlungvon Bewerbern mit einem Migrationshintergrund.Mingo MigrantEnterprises in ÖsterreichIm Mai 2008 wurde eine Stelle eingerichtet,die kostenlos Informationenund Beratung in verschiedenenSprachen für Unternehmen mit Migrationshintergrundbereitstellt, dieaufgrund von sprachlichen Hindernissenund kulturellen Unterschiedenhäufig Schwierigkeiten haben, die allgemeinenUnterstützungsangebote inAnspruch zu nehmen. Die Unterstützungumfasst die Bereitstellung vonInformationenund Hilfe bei der praktischenUmsetzung von Innovationensowie Unterstützung beim Umgangmit Agenturen und Behörden.An die Roma gerichtetesPraktikumsprogramm fürJournalisten und Redakteurein UngarnDas Ziel dieser Initiative besteht darin,die positive Präsenz der Roma inden Medien zu erhöhen. Das öffentlicheFernsehen und Radio vergibt einzehnmonatiges Praktikum an fünfPersonen. Während des Praktikumsnehmen die Praktikanten anKursenzum Erwerb bestimmter Berufsqualifikationenteil und erhalten Instrumentean die Hand, um psychologischheikle Situationen, in die sie geratenkönnten, zu bewältigen. Zudem wirdihnen ein professioneller Mentor zurSeitegestellt, undsie erhalten ein Stipendiumsowie ein Zertifikat nachAbschluss des Praktikums.Chancengleichheit beiBrustkrebs für sozialbenachteiligte Frauenin UngarnIn Zusammenarbeit mit den NRO derRoma sowie Vertretern suchen die OrganisationenKontakt zu Roma-Frauen,um die Durchführung von Brustkrebsuntersuchungenauf breiterer Ebenezu fördern. Dazu zählt der Transportzu den Untersuchungseinrichtungensowie die Bereitstellung von Untersuchungsgerätenin abgeschiedenenGebieten. Im Rahmen dieses Projektswurde über die Zusammenarbeit mitVertretern der Roma und Gesundheitsdienstleisternversucht, die Nach-68

6 Positive Maßnahmen in Bezug auf verschiedene Dimensionen der Gleichstellung, Organisationen und Sektorenhaltigkeit durch die Schaffung eineroffenen Kommunikation und Zusammenarbeitzu fördern.Akzeptanz vonArbeitsplatzmodellenin UngarnUm der hohen Schwundquote in einemgeflügelverarbeitenden Werkentgegenzuwirken, arbeitete das Unternehmenmit dem örtlichen Arbeitsamtund Bildungszentrum zusammen,um ein Projekt ins Leben zu rufen,in dessen Rahmen eine betrieblicheFortbildung für Arbeitgeber und Arbeitnehmer,darunter viele Ungelerntemit einem niedrigen Bildungsniveau,bereitgestellt wurde.Roze in den NiederlandenAufgrund der Probleme, denen Lesben,Schwule, Bisexuelle und Transgenderim Berufsleben begegnen – Zugang zuBeschäftigung und Arbeiten in einemfeindseligen Umfeld – gründeten sie einNetzwerk innerhalb der GewerkschaftRoze. Sie errichteten eine Website undein webbasiertesForum, um einen Erfahrungsaustauschzu ermöglichen.Dies wird auch als Plattform für dieOrganisation öffentlicher Veranstaltungenund Kampagnen zur Verstärkungder Sichtbarkeit von Lesben, Schwulen,Bisexuellen und Transgendern im Beschäftigungsbereichgenutzt.Soziale Feldarbeitin der SlowakeiDas Hauptziel dieses Projekts bestehtdarin, den sozial ausgegrenzten und inspeziellen Siedlungen lebenden Romahochwertige soziale Beratung undUnterstützung bereitzustellen. DasProgramm wird von dem Sozialentwicklungsfondsverwaltetund richtetsich an Gemeinden, in denen Roma-Gemeinschaften leben. Das Dorf oderdie Stadtkanngemessenander GrößeMittel für einen oder mehrere Straßensozialarbeiterbeantragen. Die Arbeitsbelastungist eindeutig festgelegt,und die Straßensozialarbeiter helfenEinzelpersonen oder Familien.Gezielte Einstellungenauf Management- undFührungsebene in Südafrika1993 führte ein staatliches Elektrizitätsunternehmendie gezielte Einstellungvon Farbigen im Unternehmendurch, um die Zahl der Farbigen aufder Management- und Führungsebenezu erhöhen. Formelle Mentorprogrammewurden geschaffen, damitMitarbeiterauf nachgeordneten Ebenenin Managementpositionen aufsteigenkönnen. Gleichzeitig wurdenweiße Mitarbeiter, die diese Positionenbereits bekleideten, ermutigt, alsMentoren zur Verfügung zu stehen.Des Weiteren wurden Stipendieneingerichtet, damit Farbige an einergeeigneten Universität in und außerhalbvon Südafrika studieren könnenund anschließend in der Lage sind, diePositionen, die von Weißen bekleidetwerden, zu übernehmen.Verbesserung derEinstellungsmöglichkeitenim Gesundheitsdienstfür Personen mit einemchinesischen oder einemgemischten ethnischenHintergrund im VereinigtenKönigreichEin Grundversorgungsfonds führteeine Reihe von Initiativen durch, umdie Repräsentation von unterrepräsentiertenGruppen unter den Erwerbstätigen,einschließlich ethnischerGruppen, zu verbessern. Um mehrBewerber mit chinesischem oder gemischtemethnischem Hintergrundanzuziehen, wurden E-Mails mit Stellenangebotenan 300 Organisationenvon Gemeinschaften verschickt. Zudemwurden diese Stellenangeboteüber das wöchentliche Bulletin derOrganisation verbreitet. Darüber hinauswurden 80 Stellenanzeigen aufder nationalen Website „Ethnic Britain“veröffentlicht. Und es wurde eineAnleitung, wie potenzielle BewerberZugang zu Stellen im staatlichen Gesundheitsdiensterhalten können, inverschiedene Sprachen übersetzt.Mosaic-Initiative in den USAAls Teil der Strategie der Universitätfür mehr Vielfalt und eine bessere Repräsentationvon unterrepräsentiertenethnischen Gruppen an der Fakultätwurden seit Mai 2008 1 Mio. USD fürdie Mosaic-Initiative zur Verfügung gestellt.Im Rahmen dieses Projekts könnendie Abteilungen finanzielle Mittelvom Dekan oder Direktor des Bereichsbeantragen, um die Kosten für PostenwieGehälter,ForschungsprojekteoderLaborausstattung zu decken.Open-Up-Projektin SchwedenIm Rahmen dieses Entwicklungsprojektswurde von SEKO tele Stockholmein Beschäftigungsprogramm für jungeMenschen mit funktionellen Behinderungenins Leben gerufen, um fürdiese Personen eine Beschäftigung imIT-/Telekommunikationssektor zu finden.Dieses Projekt unterstützt zudemUnternehmen, die Personen aus dieserGruppe anstellen und ganz allgemeinKontakt zuMenschen mit Behinderungen,die ihre Dienste in Anspruchnehmen, herstellen möchten.Drogenprojekt in IrlandEin Projekt für ein stärkeres Bewusstseingegenüber Drogen wurde geschaf-69

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmenfen, das sich vor allem an Pavee-Elternrichtet. Denn wie Forschungsergebnissezeigten, besteht in dieser Gemeinschaftein Drogenproblem. Das Zieldes Projekts besteht darin, die Zahlder drogenkonsumierenden Personenzu reduzieren und zu versuchen,Diskussionen über Drogen durch dieEinbeziehung der Gemeinschaft in diemit dem Drogenkonsum verbundenenProbleme zu normalisieren. Bis heutewurde der zehn Sitzungen umfassendeKurs in weniger als zwei Jahren fünfMal durchgeführt.Lehrkräfte in der SlowakeiEs wurde ein Programm zur Finanzierungvon Lehrkräften in Schuleneingerichtet, damit sie sozial benachteiligteKinder bei Sprachproblemenund individuellen Lernproblemen unterstützenund so die im Bildungssystemvorhandenen Hindernisse überwundenwerden. Dieses Programmbegann als NRO-Initiative, wird nunjedoch von dem Bildungsministeriumüber die regionalen Schulbehörden finanziert.6.8 ZusammenfassungIn diesem Kapitel wurde deutlich, dass im privaten Sektor positive Maßnahmennur in begrenztem Maße vorhanden sind. Der Schwerpunktliegt bei Organisationen, die positive Maßnahmen einführen, eher aufder Behebung von Ungleichgewichten in der Belegschaft als auf der Bereitstellungvon Dienstleistungen. Bei Organisationen aus dem DrittenSektor besteht ein günstigeres Umfeld für die Umsetzung positiver Maßnahmen.In diesem Bereich ist es wahrscheinlicher, dass die Personenein breiteres Verständnis von positiven Maßnahmen entwickeln undVertrauen schaffen, Mitarbeiter bestärken und Nachhaltigkeit sicherstellen.Insgesamt wächst das Verständnis von positiven Maßnahmen miteinem stärkeren Bewusstsein. Zudem bedarf es hierfür der kontinuierlichenUnterstützung durch Führungskräfte und Manager.70

1. Introduction: New Business Horizons in EuropeSchlussfolgerungen 7undEmpfehlungen71

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen7Schlussfolgerungen und EmpfehlungenDieses Kapiteldientzunächstder Zusammenfassungder vorliegendenStudie.SodannwirdeinVergleichder praktischen Umsetzungpositiver Maßnahmen in europäischen undnichteuropäischenLändern sowie ein Vergleich der praktischen Umsetzung in Bezug auf verschiedene DimensionenderGleichstellung,Organisationenund Sektoren angestellt,und es werden SchlussfolgerungenausdiesenVergleichen gezogen. Abschließendwerden Empfehlungen ausgesprochenund Auswirkungen für Forschung, Strategien und Praxis erörtert.7.1Schlussfolgerungen7.1.1 Vergleiche zwischen EU- undNicht-EU-LändernEine grundsätzliche Schlussfolgerung,die aus den Forschungsarbeiten gewonnenwerden kann, ist etwa, dass dieKonzepte bezüglich positiver Maßnahmenzwischen den verschiedenenLändern zwar stark variieren, einigeVerallgemeinerungen aber dennochgetroffen werden können. Die für dieBeschreibung der Maßnahmen zur Beseitigungvergangener und gegenwärtigerUngerechtigkeiten im Zusammenhangmit Randgruppen verwendetenTerminologien sind dabei bisweilensehr unterschiedlich. In den Nicht-EU-Ländern ist etwa der Begriff „affirmativeaction“ (affirmative Maßnahme)weit verbreitet. In Europa ist hingegender Terminus „positive action“ (positiveMaßnahmen) gebräuchlicher. Diein dieser Studie verwendete Definitionvon „positiven Maßnahmen“ wurdeim vierten Kapitel vorgestellt und alsangemesseneAktivitätenbeschrieben,die implementiert werden, um in derPraxis eine vollständige und effektiveChancengleichheitfüralleMitgliedervon Gruppen zu gewährleisten, diesozial oder wirtschaftlich benachteiligtsind oder anderweitig die Folgenvergangener oder gegenwärtiger Diskriminierungoder Benachteiligungzuerleiden haben.Aus der Studie wird deutlich, dassallgemein Konsens darüber besteht,dass positive Maßnahmen bestimmteMaßnahmen zum Ausgleich vonDiskriminierungen begründen, diebestimmten Gruppen in einer Gesellschaftwiderfahren. Während in verschiedenenLändern besonderer Wertauf die Definition von positiven Maßnahmengelegt wird, wird deutlich,dass erhebliche Unterschiede in derVerwendungshäufigkeit und im Verständnisdes Begriffs existieren. Ausqualitativer Sicht offenbart die Studieeher verschiedene Ansätze zur Interpretationdes Begriffs positive Maßnahmen,wohingegen die Ergebnisseder Umfrage eine einheitlichere Sichtder Teilnehmer zeigt.Es bestehen vor allem Unterschiedebei der Verwendung des Begriffspositive Maßnahmen sowie bei denGesetzen und der Politik in Bezugauf diese Maßnahmen. In einigenLändern halten die Teilnehmer positiveMaßnahmen für eine „veraltete“Strategie und hatten Mühe, diesen Begriffenihnen bekannte Maßnahmenauf lokaler Ebene zuzuordnen. Sobetrachten beispielsweise Teilnehmeraus den Niederlanden positive Maßnahmenvielmehr als wichtiges Instrumentinnerhalb einer umfassenderenDiversitätsstrategie, die alle Methodenzur Bekämpfung der Effekte der Ausgrenzung,Diskriminierung und desStereotypierens bestimmter Gruppenumfasst und darauf abzielt, eine Gesellschaftmit mehr Gleichberechtigungzu schaffen. In Südafrika wirdder Begriff hingegen aufgrund derdurch Apartheid und Rassentrennunggeprägten Vergangenheit, mit der derBegriff „affirmative Maßnahme“ verbundenwird, als „Stand-Alone“-Strategiewahrgenommen.Diese unterschiedliche Wahrnehmungund Haltung gegenüber dem Begriff„positive Maßnahmen“ spiegelt sichletztlich im gesetzlichen Rahmen beiderLänder wider. Während in einigenLändern der allgemeine Trend dahingeht, positive Maßnahmen wenigerper Gesetz durchzusetzen (beispielsweiseinden Niederlanden), findenaffirmative Maßnahmen in Ländernwie Kanada und Südafrika eine stärkeregesetzliche Verankerung. Insgesamtkamen Quoten sehr selten zur Anwendung,und die damit verbundene Vorzugsbehandlungrief in der Regel einnegatives Echo hervor.Die Ergebnisse dieser Studie legen denSchluss nahe, dass Rechtsvorschriftenden wichtigsten Faktor bei derDurchsetzung positiver Maßnahmendarstellen. Zahlreiche Teilnehmer hattenallerdings das starke Gefühl, dassdiese Rechtsvorschriften durch wirksameMechanismen zur Durchsetzunggestützt werden müssten und eine aufgeblähteBürokratiein diesem Bereicheine Umsetzung in Unternehmen undOrganisationen behindere. Weiteredurch die Studie identifizierte Einflussfaktorenumfassen den BusinessCase, soziale Verantwortung der Unternehmen,moralische und ethischeGesichtspunkte, Führungskräfte und72

7 Schlussfolgerungen und EmpfehlungenUnternehmenspolitik. Bemerkenswertin diesem Zusammenhang istdes Weiteren, dass positive Maßnahmennicht unmittelbar durch Rechtsvorschriftenuntermauert wurden,vielmehrdie moralische Begründungeinen starken Anreiz darstellte. Diesfiel vor allem dort auf, wo bestimmteGemeinschaften (zum Beispiel Roma)unter ärmlichen sozioökonomischenBedingungen lebten.Die Ergebnisse der vorliegenden Studiezeigten divergierende Resultate inBezug auf die Unterstützung positiverMaßnahmen. Vor dem Hintergrund,dassein starkes Engagement von Einzelpersonensowie die Unterstützungdurch die Unternehmensführung alsdie entscheidenden Faktoren identifiziertwerden konnten, ist die Tatsache,dass die Teilnehmer relativ wenigUnterstützung durch Linienmanagererhielten, besorgniserregend. Ein Umdenkenist hier unbedingt erforderlich.Dies, zusammen mit einer Reiheweiterer Hindernisse im Hinblick aufmenschliche und finanzielle Ressourcen,kann eine erfolgreiche Umsetzungpositiver Maßnahmen ernsthaftgefährden.Der Vergleich von qualitativen undquantitativen Aspekten dieser Studieergab recht unterschiedliche Folgenpositiver Maßnahmen. Die Teilnehmerder Umfrage stuften nicht greifbareFaktoren wie „Schärfung des Bewusstseinsfür Gleichstellungsproblemein Organisationen“, „Verbesserung desOrganisationsimages“ sowie „Stärkungdes Vertrauens der Beteiligten“ als hochein; andere Faktoren in Bezug auf dieRepräsentation in der Belegschaft undbessere finanzielle Ergebnisse warenhingegen für Workshop-Teilnehmervon höherer Bedeutung.Während diese Studie die Vorteile positiverMaßnahmen klar herausstellte,gibt es gleichzeitig auch Berichte übernegative Auswirkungen. Einige dernachteiligen Folgen, darunter etwaKompetenzengpässe aufgrund des„Brain-Drain-Effekts“ und eine Gettoisierunginnerhalb der Belegschaftinfolge von gezielten Einstellungen,wurden in manchen Ländern beobachtet.Die Ausnutzung der Vorteilevon affirmativen Maßnahmen fürpolitische Zwecke wird als schwierigeHerausforderung fürProgrammeaffirmativer Maßnahmen gesehen.Hier besteht die Gefahr, dass dies zuunnötigen Rechtsstreitigkeiten führenkönnte, die ihrerseits (andere) Einrichtungenvon der Umsetzung positiverMaßnahmen abhalten könnte.Es liegt auf der Hand, dass sich Organisationenmit der Entwicklung einerDatenbasis für positive Maßnahmenschwer tun. In einigen Ländern (darunterSchweden) wird dieser Prozessdurch Gesetzesschranken behindert(z. B. durch das gesetzliche Verbotder Datenerfassung unter Berücksichtigungder ethnischen Herkunft),wohingegen in anderen Ländern(darunter Südafrika und das VereinigteKönigreich) eine Methode zurErfassung von Daten unter Berücksichtigungvon Behinderungen odersexueller Orientierung noch nichtumfassend erarbeitet worden ist.In EU-Ländern wie auch in Nicht-EU-Ländern konnten vergleichbareVersuche von Gruppen beobachtetwerden, die nur ein geringes Interesseam Ethos positiver Maßnahmen habenund die Situation zu deren Vorteilzu nutzen suchten. Deutlich wurdedies vor allem in Ländern, in denenpositive Maßnahmen Missbrauch undunehrliches Verhalten begünstigten.Diese Studie förderte zudem zutage,dass es sowohl in den Belegschaftenals auch in der Gesellschaft selbst einmangelndes Bewusstsein im Hinblickauf die Vorteile positiver Maßnahmengibt. Hinzu kommen durch Medienverbreitete Fehlinformationen. Sehrausgeprägt war dieses Phänomen inLändern, in denen die Medien eineProblematisierung positiver Maßnahmenförderten und die Ergebnissepositiver Maßnahmen zu rein symbolischenErgebnissen abstempelten.Ebenso wurden Gruppen wie Afrikanerund Moslems aus dem NahenOsten sowie Menschen mit Behinderungennicht als Zielgruppe positiverMaßnahmen ausgemacht, währendschwedische Teilnehmer der Auffassungwaren, dass ihre Gesellschaftim Hinblick auf die geschlechtlicheGleichberechtigung grundsätzlich aufgeklärtund fortschrittlich sei.Im Hinblick auf die Formulierungpositiver Maßnahmen gibt es inmanchen Ländern Bedenken überdie Einbeziehung der betroffenenZielgruppen. In Kanada herrschte dieAuffassung vor, dass ein Mangel anEngagement und Sichtbarkeit von Mitgliederndieser Zielgruppen den Erfolgaffirmativer Maßnahmen untergrabenkönnte. Als Folge sahen wir, dass Mitgliederder Gemeinschaft der Lesben,Schwulen, Bisexuellen und Transgenderaktiv Verantwortung übernahmen.Ebenso konnten im Vereinigten KönigreichGruppen und Basisorganisationenbetroffener Randgruppen ausgemachtwerden, die angetrieben durchihre Unzufriedenheit mit dem Statusquo eine Lobby für positive Maßnahmenetablierten und erfolgreich aufihre Bedürfnisse abgestimmte Dienstleistungeneinrichteten.Unsere Ergebnisse zeigen, dass dieZukunft für positive Maßnahmengut aussieht und viele Organisationenkünftig die Einführung von Initiativenoder Programmen im Rahmen positiverMaßnahmen planen.7.1.2 Unterschiede beiOrganisationen und SektorenUnter den Teilnehmern der Umfrageherrscht weitestgehend Einigkeitdarüber, dass das Monitoring vonGleichstellung und Vielfalt Arbeitgebernermöglicht, die Effektivität ihrer73

Internationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenRichtlinien und Verfahren zu überprüfen.Dies wird als erforderliche Voraussetzungfür die Entwicklung undUmsetzung von zielgerichteten Strategiengesehen. Die zentrale Bedeutungdes Monitoring für die erfolgreicheUmsetzung positiver Maßnahmenzeigte, dass Geschlecht, Alter, Behinderungund ethnische Herkunft zuden am meisten überwachten Aspektengehörten, während sexuelle OrientierungundReligionoderGlaubedieam wenigsten überwachten Aspektedarstellten.Das Ausmaß, in dem Sektoren ein geeignetesUmfeld für die Entwicklungpositiver Maßnahmen bereitstellten,variierte stark. Während eine beträchtlicheAnzahl von Organisationenüber schriftliche Richtlinien zuGleichstellungund Vielfalt verfügten,waren größere Organisationen nichtso erfolgreich, wenn es darum ging,entsprechende Zielvorgaben fürBeschäftigungund Dienstleistungen zuerstellen. Monitoring ist ein wichtigesHilfsinstrument bei der Umsetzungpositiver Maßnahmen, da hierdurcheine Grundlage für den Nachweis vonUnterrepräsentationgeschaffen wird.Während einige Organisationen denWert des Monitoring anerkennen,kann das Nichtvorhandensein relevanterDaten Bemühungen zunichtemachen, geeignete positive Maßnahmenzu formulieren.Eine Verdeutlichung des Wesens undZwecks von positiven Maßnahmenführte zu einem besseren VerständnisdeseigentlichenWesenspositiverMaßnahmen. Die Antworten inBezugauf die Einflussfaktoren positiverMaßnahmen waren sehr ausgeglichen,wobei gesetzgeberische Einflussfaktorenhäufig genannt wurden. Dahermüssen Aktionen, die auf die Förderungder Entwicklung von Positionenoder Initiativen durch Organisationenabzielen, eine Vielzahl von potenziellenEinflussfaktoren berücksichtigen,deren Relevanz je nach betroffenerOrganisation variiert.Es gab einen breiten Konsens über dieNotwendigkeit organisatorischer Unterstützungfür positive Maßnahmen,insbesondere Management Buy-In.Allerdings bestanden in verschiedenenSektoren Unterschiede, wobei Organisationenaus dem dritten Sektor positiveMaßnahmen eher unterstützten alsOrganisationen aus dem öffentlichenund privaten Sektor. Bemerkenswertwar, dass ein relativ niedriger Teil derBefragtender Ansicht war, dass erheblicherWiderstand sowie Zynismus derArbeitnehmer ein wichtiges Hindernisdarstellen.Zahlreiche Methoden wurden zurBewertung der Auswirkungen positiverMaßnahmen herangezogen. Eskonnte jedoch die Tendenz festgestelltwerden, sich auf „weiche“ Ansätze zurEvaluierung zu verlassen, darunterAd-Hoc-Überprüfungen und Einzelberichte.Während die quantitativenDaten der Umfrage eine Streuung derpositiven Maßnahmen im Hinblickauf die verschiedenen Dimensionennahelegen, lieferten die qualitativenDaten aus Konsens-Workshops undBefragungen keine Beispiele für Maßnahmenin Bezug auf die Zugehörigkeitzu einer bestimmten ReligionsoderGlaubensgemeinschaft, obgleichder traditionellen AnwendungshierarchieFolge geleistet worden ist.7.2KernaussagenAus diesem Bericht können eine Reihe von Kernaussagen gewonnen werden, die ihrerseits unter den Hauptüberschriftenzusammengefasst werden können, die den in den vorherigen Kapiteln erörterten Ergebnissen dervorliegenden Studie entsprechen.Kontext von Gleichstellung und Vielfalt (diversity)• Generell werden positive Maßnahmen innerhalb des Rahmens schriftlicher Gleichstellungsrichtlinien, vonLeitbildern und von Jahresberichten eingeleitet, die eine Verpflichtung zur Gleichbehandlung widerspiegeln.• Monitoring und bestimmte Zielvorgaben in Bezug auf Gleichstellung und Vielfalt sind weitverbreitet, wobeidie geschlechtsspezifische Dimension die am intensivsten überwachte Dimension und die sexuelle Orientierungdie am wenigsten überwachte Dimension darstellt.• Der Mangel an aufgeschlüsselten Daten in den wichtigsten Branchensektoren bedeutet, dass effektive positiveProgramme nicht umfassend entwickelt und umgesetzt werden können.• Die Förderung von Vielfalt in der Gemeinschaft bedeutet nicht notwendigerweise eine Änderung von Kulturund Einstellung gegenüber positiven Maßnahmen.74

7 Schlussfolgerungen und EmpfehlungenDefinition und Verständnis positiver Maßnahmen• Die Studie ergab, dass für die Beschreibung der positiven Maßnahmen in den untersuchten Ländern uneinheitlicheund inkonsistente Terminologien verwendet werden.• Das gemeinsame Verständnis der Bedeutung positiver Maßnahmen in Europa, innerhalb der Länder und inden einzelnen Sektoren ist mangelhaft.• Eine Klärung des Wesens und des Zwecks positiver Maßnahmen kann ein besseres Verständnis der tatsächlichenNatur der Maßnahmen fördern und des Weiteren zu einer positiveren Einstellung und Wahrnehmungder Nützlichkeit dieser Maßnahmen führen.• Der betreffende historische und politische Hintergrund eines Landes beeinflusst dabei die sprachliche Ausgestaltungund praktische Umsetzung der positiven Maßnahmen.Einflussfaktoren bei positiven Maßnahmen• Rechtsvorschriften bleiben ein Haupteinflussfaktor für positive Maßnahmen. Andere wesentliche Einflussfaktorensind Altruismus, moralische/ethische Gesichtspunkte, wirtschaftliche Gründe, demografischer Wandel,soziale Verantwortung der Unternehmen, Unternehmenspolitik und Bemühungen von Basisorganisationen.• In einigen Fällen, in denen Organisationen Programme einrichteten, um politische und finanzielle Gewinnezu erzielen, und sie ein nur geringes Eigeninteresse am eigentlichen Ziel positiver Maßnahmen zeigten, werdendiese Maßnahmen durch negative Faktoren vorangetrieben.Hindernisse für positive Maßnahmen• Als häufigste Hindernisse für positive Maßnahmen werden in den europäischen Ländern insbesondere mangelndezeitliche,menschliche und finanzielleRessourcen angeführt. DerMangel an Engagement vonEinzelpersonensowie an Unterstützung durch die Organisationsführung bleibt bedeutendes Hindernis für denErfolg und die Nachhaltigkeit positiver Maßnahmen.• Der gesetzliche Rahmen für positive Maßnahmen bleibt weit hinter den Forderungen der Sozialpolitik zurück,und kollidierende Datenschutzvereinbarungen in einigen Ländern schaffen ernsthafte Schranken fürdie Umsetzung positiver Maßnahmen.• Es gibt Schwierigkeiten bei der Sicherstellung, dass der gesetzliche Rahmen in der Praxis tatsächlich einheitlichangewandt wird. Darüber hinaus werden in den verschiedenen Ländern Sanktionen gegen Organisationen,die positive Maßnahmen entweder gar nicht umsetzen oder es nicht schaffen, eine Gleichberechtigungherzustellen, unterschiedlich umgesetzt.• Außerdem werden mangelndes Bewusstsein für die Vorteile positiver Maßnahmen bei den Beschäftigten undin breiteren Gesellschaftsschichten sowie die Rolle der Medien bei der Problematisierung dieser Maßnahmenund allenfalls symbolische Ergebnisse als Hindernisse für die Akzeptanz positiver Maßnahmen gesehen.Unterstützung für positive Maßnahmen• DieAkzeptanz undUnterstützungbreiter Bevölkerungsschichten ist für den Erfolg positiverFörderprogrammeunabdingbar. Starkes individuelles Engagement und Unterstützung durch Kollegen, Führungskräfte undUnternehmensführung sind für die Nachhaltigkeit positiver Maßnahmen unabdingbar.75

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen• In Bezug auf die Einstellung gegenüber positiven Maßnahmen und deren Umsetzung bestehen nicht unerheblicheUnterschiede zwischen sämtlichen Sektoren. Manche öffentlichen Körperschaften bemühten sich um eineErweiterung der politischen Grenzen, um so eine wesentlich breitere Anwendung positiver Maßnahmen zuerreichen.• Positive Maßnahmen sind am erfolgreichsten, wenn die Zielgruppen einbezogen werden und an Gestaltung,Planung, Umsetzung und Bewertung umfassend beteiligt werden.Ergebnisse und Auswirkungen• Das systematische Monitoring der Effizienz positiver Maßnahmen in Bezug auf Leistungen und Ergebnisse istmangelhaft. Die Organisationen bemühen sich sehr um die Erarbeitung einer aussagekräftigen Beweisführungund tendieren dazu, sich bei der Bewertung der Wirkungen positiver Maßnahmen eher auf „weiche“ Indikatorenzu verlassen.• Während positive Maßnahmen insgesamt als effektiv angesehen werden, was die Schärfung des Bewusstseins fürGleichstellungsprobleme in Organisationen betrifft, sind die tatsächlichen Wirkungen positiver Maßnahmen aufMinderheiten, die Verbesserung des Images und der Reputation einer Organisation und ihr potenzieller Beitragzum Unternehmenserfolg noch nicht ausreichend bekannt.• Initiativen zu positiven Maßnahmen sind weitgehend zeitlich beschränkt und werden nicht als langfristige Maßnahmenangesehen. Im Allgemeinen profitieren ethnische Minderheiten und Frauen am meisten von positivenMaßnahmen, Mitglieder der Gemeinschaft der Lesben, Schwulen, Bisexuellen und Transgender sowie Menschenmit Behinderungen am wenigsten.Positive Maßnahmen in der Praxis• Beispiele für die Umsetzung positiver Maßnahmen in Organisationen bestätigen die Unsicherheit über die Festlegungeines Umfangs von Maßnahmen und zeigen eine Überschneidung mit anderen flankierenden Maßnahmen,wie das Monitoring von Gleichstellung und Vielfalt sowie die Bewertung der Wirkungen der Maßnahmen.• Die unter das Schlagwort „positive Maßnahmen“ fallenden Aktivitäten sind erstaunlich breit gefächert. VieleLänder konzentrieren sich aufspezifische Gruppen, vielleicht zu Lasten anderer Gruppierungen. Dies spiegeltmöglicherweise den besonderen Kontext oder die „Politik“ dieses Landes wider.• Tatsächlich liegt bei den positiven Maßnahmen der Schwerpunkt eher auf Aus- und Weiterbildung sowie auf derVerbesserung von Beschäftigungschancen als auf Dienstleistungen.• Die Einleitung positiver Maßnahmen innerhalb von Organisationen kann einige negative Konsequenzen oderauch eine Gegenbewegung bewirken, wie z. B. negative Klischees, Stigmatisierung, fehlende Aufsicht, unehrlichesVerhalten und Amtsmissbrauch.7.37.3.1EmpfehlungenUntersuchungen über positive Maßnahmen• Untersuchungen sollten durchgeführt werden, um die aktuelle Situation der „Benachteiligung“ im Hinblick aufdie verschiedenen Felder, in denen positive Maßnahmen angewendet werden können, wie z. B. Beschäftigung,Bildung, Wohnverhältnisse, Gesundheitsversorgung etc., bezüglich dieser unterschiedlichen Dimensionen zu76

7 Schlussfolgerungen und Empfehlungenerfassen. Dies istwesentlichund kann die Verwendung vonWerkzeugen erforderlichmachen, die in einemBereich oder einer Dimension der Gleichberechtigung/Diskriminierung geschaffen worden sind, um paralleleEffekte zu untersuchen, die durch eine andere Dimension sozialer Ausgrenzung verursacht wird.• Diese Untersuchung sollte auf nationaler Ebene durchgeführt werden, da zu erwarten ist, dass die Situation inBezug auf unterschiedliche Dimensionen der Gleichstellung in den jeweiligen Mitgliedstaaten variieren kann.Diese nationalen Studien sollten sodann die Grundlage für weitere politische Evaluierungen, die Neuausrichtungpositiver Maßnahmen (in Bezug auf Bereiche und Dimensionen) sowie die Identifizierung von (öffentlichen)Ressourcen für bestimmte Formen positiver Maßnahmen bilden.• Untersuchungen müssen angestellt werden, um Gerichte bei ihrer Entscheidung zu unterstützen, ob eineSituation, in der Personen benachteiligt werden, die Anwendung einer bestimmten positiven Maßnahmerechtfertigt. Diese Untersuchungen sollten die Gerichte auch dabei unterstützen, die relevanten Fragen oderProbleme zu erkennen, die es zu klären gilt, und könnten zudem zur Beantwortung von grundlegendenFragen beitragen (die dann von Fall zu Fall konkretisiert werden könnten), mit denen sich die Gerichteauseinanderzusetzen haben. Die Untersuchung sollte auf europäischer Ebene erfolgen. Die Beantwortungder grundlegenden Fragen könnte in der Folge europarechtliche Rahmenbedingungen für die Beurteilungvon „Benachteiligungen“ schaffen sowie zur Umsetzung dieser in nationales Recht beitragen. Es könnte analogzur „Kosten-Nutzen-Analyse“ ein Ansatz auf der Grundlage von Gerechtigkeitsmaßnahmen entwickeltwerden.• Wenn manbedenkt,dassdas Erreichender Zieleeiner OrganisationinBezug aufGleichstellungund Vielfaltaufgrund des mangelnden Verständnisses der Gründefürpositive Maßnahmenerschwert werden kann (unddie Notwendigkeit besteht, weiterhin überzeugende Argumente für die Auswirkung positiver Maßnahmenzu liefern unddie Auswirkungen zu messen), erweist sichdie Untersuchung ökonomischer Vorteile positiverMaßnahmen als nutzbringend.• Zur Entwicklung eines kohärenten Modells/einer Theorie zur Erfolgsmessung ist eine umfassende Interventionsstudieerforderlich, die den Typ der umzusetzenden positiven Maßnahme bestimmen würde.• Darüber hinaus gibt es eine so geringe Evaluierung von bewährten Verfahren bei positiven Maßnahmen, dassdie Erarbeitung eines Modells für die Identifikation,Evaluierung undWeitergabe von Maßnahmen zu bewährtenVerfahren Vorteile bringen würde.• In Anbetracht der zentralen Bedeutung, die dem Monitoring bei der Förderung nachhaltiger positiver Maßnahmenzukommt, müssen Organisationen in den wichtigsten Sektoren aufgeschlüsselte Daten über alle Bereicheder Diskriminierung erfassen. Dies scheint nicht gerade ein radikaler oder innovativer Vorschlag zu sein,dennoch sind wir angesichts der mangelhaften Umsetzung der Auffassung, dass dieser trotz der Nennung alsletzte Maßnahme in dieser Auflistung von höchster Bedeutung ist und sich für die meisten Organisationen undVerwaltungsstellen in der Praxis als innovativ herausstellen wird.7.3.2Rechtliche und politische Entwicklung• Um ein gemeinsames Verständnis dafür zu fördern, welche Bedeutung den positiven Maßnahmen innerhalbder Europäischen Union zukommt, sollte die Europäische Kommission den Dialog mit der organisiertenZivilgesellschaft und den Sozialpartnern ausbauen.• Auf einem solchen Dialog basierend sollten Leitprinzipien zur Bedeutung der positiven Maßnahmen auf EU-Ebene entwickelt werden. Dies könnte in Form eines unverbindlichen Rechtsaktes erarbeitet werden, wie Empfehlungender Kommission oder eine Ratsresolution. Ein alternativer Mechanismus könnte z. B. eine GemeinsameErklärung der Sozialpartner sein.77

Internationale Sichtweisen zu positiven Maßnahmen• Bei der Einführung und Überarbeitung von Antidiskriminierungsgesetzen in der EU sollte sichergestellt werden,dass öffentliche oder private Organisationen oder freie Initiativen, die sich an positiven Maßnahmen beteiligenwollen, auch das Recht haben, dies zu tun.• Mitgliedstaaten sollten nationale Rechtsvorschriften überprüfen, wenn diese die Chancen für öffentliche oderprivate Organisationen oder freie Initiativen beschränken, positive Maßnahmen zu ergreifen.• Zur Evaluierung des Bedarfs an positiven Maßnahmen und ihrer Wirksamkeit ist eine Datenerhebung erforderlich.Trotz Einhaltung der Datenschutzgesetzgebung sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Organisationensich in den Bereichen an Datenerfassungen beteiligen, in dem sie zur Erleichterung und Analyse positiver Maßnahmendienen.• Den EU-Institutionen und Mitgliedstaaten wird, soweit erforderlich, die Einführung von Rechtsvorschriften zurUmsetzung positiver Maßnahmen empfohlen, um eine vollständige Chancengleichheit in der Praxis zu erreichen.7.3.3PraxisEuropäische und nationale Ebene• Schaffung eines Rahmens für das Verständnis positiver Maßnahmen auf europäischer Ebene und Bestimmungspezifischer Erfolgsindikatoren bei der Umsetzung dieser Maßnahmen. Die Europäische Kommission benötigtNetzwerke zu bewährten Verfahren für die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bewältigung von Rechtsunsicherheitenund um parallel eine Übertragung und Anwendung des EU-Ansatzes in Bezug auf positive Maßnahmensicherzustellen. Die Netzwerke sollten auf nationalen und sektorübergreifenden Ebenen eingerichtet werden,um einen Austausch von Ideen, Ansätzen und Aktivitäten zu ermöglichen und Organisationen darin zu bestärken,Absichten in Aktionen umzusetzen. Dies könnte zur Aufgabe bloßer Rhetorik und zur Erreichung tatsächlicherErgebnisse beitragen.• Regierungen sollten die Allgemeinheit mithilfe von „Social Marketing“ über positive Maßnahmen aufklären, umso scheinbar weitverbreitete Missverständnisse auszuräumen und eine Verknüpfung verschiedener Interessengruppenzu erleichtern, die bereits an solchen Maßnahmen beteiligt sind. Auch breit gefächerte Kampagnen zurBewusstseinsbildung – sowohl was den Bedarf an positiven Maßnahmen für benachteiligte Gruppen anbetrifft alsauch hinsichtlich der Vorteile solcher Maßnahmen für breite Gesellschaftsschichten – werden eine höhere Akzeptanzund eine positive Einstellung gegenüber den Maßnahmen fördern.• Entwicklung klarer Strategien zur Identifikation und Bewältigung der negativen Folgen positiver Maßnahmen(bzw.deren Missbrauch undVerwendunginbetrügerischerAbsicht). Die Rolleder Medienund anderer robusterKommunikationswege sollte in Betracht gezogen werden. Schaffung von Bildungsforen und -netzwerken zur Förderungvon Verständnis und Dialog im Hinblick auf positive Maßnahmen.• Regierungsstellen auf sämtlichen Ebenen sollten aktiv dazu ermuntert werden, positive Maßnahmen für benachteiligteGruppen umzusetzen, um so im Hinblick auf die Einstellung gegenüber solchen Maßnahmen mit gutemBeispiel voranzugehen. Mindeststandards für die Durchführung von positiven Maßnahmen sowie geeignete Wegezur Kommunikation diesbezüglicher Erfolge und Herausforderungen sollten durch die Europäische Kommissionaufeuropäischer Ebenefestgelegt werden. DerWichtigkeit dieses Vorhabenskönnte noch dadurch Nachdruckverliehen werden, dass Möglichkeiten der Sanktionierung von Körperschaften, die Gleichbehandlungs- und Menschenrechtsgrundsätzeverletzen, sowie zur Durchsetzung dieser Sanktionen erarbeitet werden.• Bereitstellung angemessener Finanzmittel durch nationale Regierungen oder die Europäische Union zur Förderungkomplexer Programme für die effektive Umsetzung und Evaluierung positiver Maßnahmen. Zu diesenProgrammen können dabei auch Programme gehören, die sektorübergreifende Ansätze zur Nichtdiskriminierungfördern.78

7 Schlussfolgerungen und Empfehlungen• Entwicklung von Werkzeugen zur Unterstützung der Organisationen bei der Erfassung von Basisdaten, damitpositive Maßnahmen umgesetzt und aussagekräftige Strategien für die Evaluierung der Wirksamkeit von Maßnahmenerarbeitet werden können. Verabschiedung eines EU- sowie eines nationalen Aktionsplans zur Identifizierungvon Systemen, die für ein effizientes und lückenloses Monitoring erforderlich sind. Für diese Zwecke kannein Werkzeug zur Folgenabschätzung bereitgestellt werden.Ebene der Organisationen• Positive Maßnahmen müssen als Teil eines umfassenderen normativen Wandels durchgängig berücksichtigt undvonInstitutionen mitentsprechendem Mentoringund Trainingbegleitetwerden. Steigernder internen undexternenAkzeptanz vonpositiven Maßnahmen durch Steigerung desBewusstseinsfür dieNatur und dieVorteilepositiver Maßnahmen. Ein Bildungs- und Trainingsprogramm sowie Seminare und Veranstaltungen zur Steigerungdes Wissens um das Thema und die praktische Umsetzung positiver Maßnahmen sowie deren Nutzen undderen Rolle innerhalb von „Diversity“-Strategien.• Förderung positiver Maßnahmen als integraler Bestandteil eines übergreifenden Auftrags des Unternehmens, derPersonalplanung und der Entwicklung von Dienstleistungen, und zwar in enger Zusammenarbeit mit staatlichenBehörden. Integration positiver Maßnahmen in das Talentmanagement, in Nachfolge- und Einstellungsregelungensowie in Verfahren zur Dienstleistungsentwicklung. Dies kann zur Sicherstellung eines koordinierteren Ansatzeseine abteilungsübergreifende Zusammenarbeit erforderlich machen.• Schaffung eines kohärenteren und auf Zusammenarbeit zwischen Organisationen basierenden Ansatzes für dieEtablierung positiver Maßnahmen. Die Zusammenarbeit wird dabei nicht nur die Akzeptanz der Programmesteigern, sondern auch die Geschäftsführung von den zu erwartenden Vorteilen überzeugen, nicht zuletzt wennes sich bei den anderen Organisationen um Konkurrenzorganisationen handelt. Eine in den USA erfolgreicheingesetzte Strategie zielt auf die Schaffung eines Wettbewerbs zwischen den Organisationen im Hinblick auf dieAnerkennung auf dem Gebiet der Gleichstellung und Vielfalt (diversity): Durch den Wettbewerb im Hinblickauf positive Maßnahmen wird eine gesunde Konkurrenzsituation geschaffen. Zur Förderung dieses Wettbewerbskönnen zudem Auszeichnungen ins Leben gerufen und öffentlich verliehen werden.• Einbeziehung vonAngehörigenvon Minderheiten in die Entwicklung undEvaluierungpositiverMaßnahmen.Einzelpersonen, die von positiven Maßnahmen profitieren konnten, sollten sich an der Ausweitung dieser Programmebeteiligen, um so deren Präsenz unter den Förderern positiver Maßnahmen zu erhöhen.79

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Europäische KommissionInternationale Sichtweisen zu positiven MaßnahmenEine vergleichende Analyse in der Europäischen Union, in Kanada, in den USA und in SüdafrikaLuxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften2009 — 83 S. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-79-11155-6doi: 10.2767/13522Diese Studie wurde durchgeführt, um der Europäischen Kommission zu helfen, einen Rahmen zumbesseren Verständnis der Rolle zu entwickeln, die Aktionsprogramme in der Praxis übernehmen können,wenn es darum geht, Diskriminierungen zu verhindernoder zu beseitigen. Darüber hinaus wurden aufdiese Weise Einblicke in die Natur der praktischen Aktionsprogramme gegeben, die in der EU bereitsdurchgeführtwerden (und auch in den EFTA-Ländernbzw.den EWR-Ländern), sowie in die eventuellenKosten und Vorteile von Aktionsprogrammen. Außerdem war es eine der Aufgaben der Studie, dierechtlichen Rahmenbedingungen, politischen Maßnahmen und Praktiken für Aktionsprogramme in derEU mit denen in Kanada, den USA und Südafrika zu vergleichen.Die Druckausgabe dieser Veröffentlichung ist in Englisch, Französisch und Deutsch erhältlich.

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