Ist eine zukunftsfähige UVP möglich? - UVP-Modernisierung

Zukunfts-Zentrum Barsinghausen
Verlag EDITION ZUKUNFT
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„www.uvp-modernisierung.de“
02-05-02
Ist eine zukunftsfähige UVP möglich
Neue Wege der Standardisierung und des Qualitätsmanagements
von
Arnim Bechmann
Joachim Hartlik
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Arnim Bechmann, Joachim Hartlik: Zukunfstfähige UVP 1
Prof. Dr. Arnim Bechmann, Dipl.-Ing. Joachim Hartlik
Ist eine zukunftsfähige UVP möglich
- Neue Wege der Standardisierung und des Qualitätsmanagements
1. Die UVP im Wandel
1.1 Anmerkungen zum Stand der Dinge
Die Umweltverträglichkeitsprüfung durchläuft in Deutschland unaufhaltsam einen in sich widersprüchlichen
Wandlungs- und Entwicklungsprozeß:
• Die von der EU geforderten und der Bundesregierung angestrebten gesetzlichen Grundlagen
sind geschaffen.
• Umweltpolitisch droht ihr durch Modifikationen der Planungsgesetzgebung (Beschleunigungsgesetze)
allerdings bereits ein Bedeutungsverlust.
• Die 1995 in Kraft getretene Verwaltungsvorschrift (UVPVwV) zum UVP-Gesetz und die sich
kontinuierlich ausweitende Rechtsprechung zum Umweltschutz lassen die Anforderungen an
Umweltverträglichkeitsprüfungen klarer und anspruchsvoller werden.
• Das in einer UVP zu verarbeitende Fachwissen ist auch seit Beginn der 90er Jahre weiter angewachsen
und zudem in manchen Bereichen präziser geworden.
In den vergangenen Jahren ist der rechtliche und organisatorische Rahmen (Institutionalisierung) für
die UVP in ausreichendem Maße geschaffen worden. Mit der Verwaltungsvorschrift zum UVP-Gesetz
kann diesen Prozeß vorerst als abgeschlossen angesehen werden.
Für die kommenden Jahre ist, auf Grund der in der Praxis zu beobachtenden Entwicklungen (s. oben
und Abschnitt 1.2), damit zu rechnen, daß sich das umweltpolitische Interesse an der UVP vor allem
auf ihre fachliche Ausgestaltung richten wird.
1.2 Erfahrungen aus der bisherigen Praxis der UVP nach dem UVP-
Gesetz
Die bisherigen praktischen Erfahrungen mit der UVP in Deutschland sind vielfältig. Eines jedoch ist
offenkundig: eine echte Professionalisierung - sei es durch die zuständigen Behörden oder durch die
beteiligten Gutachter - hat noch nicht stattgefunden.
Einige Indizien für diese hier nur pauschal belegbare These sind folgende:
• Die administrative Verfahrenspraxis, der UVP-Alltag, hat sich zwar weitgehend eingespielt; jedoch
sind in UVP-Verfahren in der Regel immer noch beachtliche Unsicherheiten hinsichtlich
der einzuhaltenden fachlichen Anforderungen zu erkennen.
Synök Institut UVPREP24 19.11.2002

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• Diese Unsicherheit können dazu führen, daß etwa Raumordnungsverfahren mit integrierter
UVP, die bekanntlich innerhalb bestimmter Fristen durchzuführen sind, in wesentlichen Teilen
ausgelagert werden und somit zum Teil mehrjährige informelle „Vorverfahren“ existieren, in denen
inhaltlich bereits soviel vorgeklärt wird, daß mit dem offiziellen Beginn das Verfahren im
Prinzip „gelaufen“ ist.
• Die Qualität der durchgeführten Umweltverträglichkeitsuntersuchungen ist sehr inhomogen. Es
herrschen Gutachterkonzepte vor, die weitgehend noch aus den 70er und 80er Jahren stammen
und dem UVP-Gesetz nicht angemessen gerecht werden.
• Eine beträchtliche Anzahl von Umweltverträglichkeitsprüfungen erfüllen die Anforderungen des
UVP-Gesetzes nur sehr eingeschränkt oder gar nicht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die
nach § 12 UVPG geforderte Bewertung.
• Ein klares und verbindliches Anforderungsprofil für UVP-Experten, an dem sich die UVP-
Kompetenz von Gutachtern und Sachverständigen messen ließe und das die Grundlage für die
Bestellung von vereidigten Sachverständigen sein könnte, wurde bislang nicht vorgelegt oder
gar eingeführt.
• Weder von staatlichen Institutionen noch im privaten Sektor wird eine umfassende Dokumentation
von Umweltverträglichkeitsuntersuchungen (bei allem Respekt vor den im UVP-Zentrum zusammen
getragenen Veröffentlichungen und grauer Fallstudienliteratur) oder eine systematische
Darstellung des Standes der Wissenschaft und der Technik zur UVP geleistet.
1.3 Chancen zur Stärkung der UVP
Die umweltpolitische Bedeutung der UVP wird sich in den kommenden Jahren vor allem aus der UVP-
Praxis ergeben. Nachdem der institutionelle Rahmen der UVP in Deutschland geschafffen ist, entscheiden
zuständige Behörden, beteiligte Fachbehörden/TöB’s und Gutachter durch ihre praktische
Arbeit letztendlich darüber, wie kompetent und entscheidungswirksam die UVP in Deutschland gehandhabt
wird. Die Praktiker haben damit die reale Chance die Bedeutung der UVP (im insgesamt
durchaus Spielräume eröffnenden rechtlichen Rahmen) durch qualitativ hochwertige Arbeit zu stärken.
Sie befinden sich für diese Aufgabe allerdings in keiner einfachen Ausgangssituation.
Die im Hinblick auf juristische und fachliche Aspekte wachsenden Anforderungen an die sachliche Reproduzierbarkeit
und Treffsicherheit der in einer UVP verarbeiteten Daten und Argumente stellen UVPbefaßte
Behörden und Gutachter unter einen permanenten Lern- und Leistungsdruck.
Hinzu kommt, daß Verwaltungen heute generell mit der Erwartung konfrontiert sind noch schneller und
effektiver zu arbeiten als bisher. Dieser Druck wird unter dem Vorzeichen knapper Finanzen auch an
Berater und Gutachter weitergegeben.
Was kann die Praxis tun, um unter den gegebenen Bedingungen die umwelt- und planungspolitische
Wirksamkeit der UVP zu erhöhen
Wir sind der Meinung, daß eine sachgerechte Standardisierung und ein zeitgemäßes Qualitätsmanagement
zur UVP, wesentlich dazu beitragen können, dem oben angesprochenen Effektivierungsdruck
zu begegnen und den wachsenden Sach-Anforderungen gerecht zu werden.
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Standardisierungen und Qualitätsmanagement heben zudem die Entscheidungsrelevanz der UVP, da
der konkrete Bezug zum Entscheidungsprozeß des Leitverfahrens verbessert wird. Sie können somit
indirekt einen stärkenden Effekt auf die umweltpolitische Position der UVP ausüben. Je fachlich klarer
und stabiler eine UVP ist, um so stärker werden ihre Ergebnisse in der Zulassungsentscheidung für
das geprüfte Projekt Berücksichtigung finden müssen.
2. Standardisierung und Qualitätsmanagement -
Fachliche Möglichkeiten zur Stärkung der UVP in
Planungs- und Zulassungsverfahren
2.1 Flexible Standardisierung von Arbeitsabläufen und Arbeitshilfen
Eine Standardisierung von Umweltverträglichkeitsprüfungen kann sowohl hinsichtlich der Verfahrensabläufe
als auch der methodisch-inhaltlichen Anforderungen angestrebt werden. Verfahrensabläufe
lassen sich durch Auflösung von Hauptarbeitsschritten in Teilarbeitsschritte und durch die Entwicklung
von Arbeitshilfen, die in diesen Teilarbeitsschritten genutzt werden können, standardisieren.
Flexible Standardisierungskonzepte der Umweltverträglichkeitsprüfung dienen vor allem dazu,
• Arbeitsabläufe möglichst eindeutig festzulegen, so daß ein bestimmter Typ von UVP-Verfahren
von jeder zuständigen Behörde, und hier wieder von jeder kompetenten Mitarbeiterin und jedem
sachkundigen Mitarbeiter, grundsätzlich in der gleichen Art und Weise - also personenunabhängig
- vollzogen werden kann,
• die fachlich-methodischen Anforderungen so zu gestalten, daß alle zu lösenden Teilaufgaben
klar umrissen und für jeden Zuständigen leistbar sind,
• auf Grund eindeutiger Vorgaben und Arbeitshilfen eine hohe Transparenz über das im Rahmen
einer UVP zu Leistende zu vermitteln und dadurch die fachliche Kommunikation zwischen allen
Verfahrensbeteiligten erheblich zu erleichtern,
• für alle Arbeitsschritte gut strukturierte, dem Stand des Wissens und der Technik angemessene
Wissensbasen (fachliches Grundlagen- und Hintergrundwissen) zur Verfügung zu stellen,
• eine Arbeitsteilung und ein Controlling als Ansatzpunkt für weitere Effektivierungsschritte zu erleichtern;
• durch strukturierte Dokumentation (durch entsprechende Analyse- und Dokumentationsraster)
durchgeführter Umweltverträglichkeitsprüfungen einen möglichst allen zugänglichen Erfahrungsund
Wissenspool aufzubauen.
• durch verkürzte Bearbeitungszeiten Effektivitätssteigerungen zu erzielen, da die Konzentration
auf das Wesentliche ermöglicht und das „Alltagsgeschäft“ durch vorstrukturierte Routinen ersetzt
wird;
• das Anforderungsniveau einer UVP anzuheben und gegen Unterschreitungen zu sichern.
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2.2 Qualitätsmanagement in Verwaltungsverfahren
Qualitätsmanagement richtet sich im Rahmen einer UVP vor allem darauf zu sichern, daß alle relevanten
Verfahrensschritte und Fachinhalte den an eine UVP heute zu stellenden Anforderungen erfüllt
werden, wie z. B.
• Beachtung aller wichtigen juristischen Vorgaben aus den gesetzlichen Regelungen und ihrer
richterlichen Interpretation.
• Beachtung des Standes des Wissens und Erreichen des Standes der Technik.
• Sicherheit und Vollständigkeit der Verfahrensgestaltung im Hinblick auf Teilschritte und fachliche
Inhalte.
• Effektivität und Fairneß bei der Verfahrensführung.
Als Instrumente der Qualitätssicherung könnten Prüfprofile für die wichtigsten UVP-Schritte eingesetzt
werden. Die Qualitätssicherung kann in der Zusammenarbeit mit einem speziell dafür ausgebildeten
Controlling-Team praktiziert werden.
3. Das computergestützte Assistenz-System UVP-
EXPERT BASIS 2.0 - ein Instrument zur
Standardisierung und zum Qualitätsmanagement für
die UVP
3.1 Vom Fachinformationssystem zum Assistenz-System
In den vergangenen Jahren Jahren wurden am Institut für Synergetik und Ökologie (SYNÖK-Institut)
Forschungs- und Entwicklungsarbeiten zur fachlichen Ausgestaltung und Unterstützung von Umweltverträglichkeitsprüfungen
durchgeführt. Der Schwerpunkt dieser Systeme lag, wie bereits der Name
verrät, vor allem im Bereich der strukturierten Dokumentation von Fachinformationen.
Im Zuge des Entwicklungsprozesses der Fachinformationssysteme sowie der damit verbundenen Einweisung
und Schulung der Benutzer kristallisierten sich zwei Gesichtspunkte heraus, die für eine
Überarbeitung und Ergänzung des reinen Informationssystems notwendig erscheinen:
1. die stärker handlungsbezogene Unterstützung und Standardisierung des UVP-Verfahrensablaufs
unter Einbindung praxisbezogener Arbeitshilfen;
2. die Integration eines Qualitätsmanagement-Systems, daß sowohl die Rechtssicherheit als auch
eine fachliche Mindestqualität durchzuführender Umweltverträglichkeitsprüfungen sicherstellt.
Auf der Basis dieser Erkenntnisse entstand das Konzept der UVP-Informationssysteme der zweiten
Generation, der Computergestützen UVP-Assistenz-Systeme (CAS). Der Prototyp dieser Systeme ist
das CAS UVP-EXPERT BASIS 2.0.
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3.2 Aufbau und Zielsetzungen von UVP-EXPERT BASIS 2.0
Abbildung 1 zeigt einen Überblick über den strukturellen Aufbau von UVP-EXPERT BASIS 2.0. Die
zweite Generation UVP-unterstützender Systeme integriert, unter Beibehaltung der bereits in der ersten
Generation eingebundenen umfangreichen Daten- und Methodenbanken, neue Führungshilfen
auf unterschiedlichen Ebenen. Im Mittelpunkt stehen dabei als Manual bezeichnete Systemmodule, die
• einen komplexen Handlungs- und Interaktionsprozeß wie die verfahrensmäßige Durchführung
der UVP (UVPG-Manual) oder die Erarbeitung der Umweltverträglichkeitsuntersuchung (UVU-
Manual) in überschaubare Teilschritte mit klaren Arbeitsanweisungen zerlegen;
• in diesen programmierten Handlungsablauf jeweils kontextsensitiv praxisbezogene Arbeitshilfen
wie Standardschreiben und Checklisten sowie relevante Daten- und Methodenbanken als Informationsangebot
integrieren;
• bei Beachtung aller Arbeitsanweisungen
und Benutzung der integrierten
Arbeitshilfen eine hohes Maß an Sicherheit
bieten, daß die UVP den
rechtlichen sowie fachlichen Mindestanforderungen
genügt.
Mit der neuen Generation der UVP-Assistenz-Systeme
werden vor allem folgende
Zielsetzungen verfolgt:
• Angebot standardisierter Verfahrensführungen,
• Bereitstellung von Arbeits- und übergeordneten
Führungshilfen zum UVP-
Verfahren und zur UVU-Gestaltung,
• Darstellung von theoretisch fundierten
Sachkonzepten, Arbeitsmodellen und
Arbeitsmethoden,
• strukturierte Übersichten und Dokumentationen
zum „state of art“ des
UVP-Fachwissens,
• Dokumentation von Rechtsprechung
und Gesetzeskommentaren.
Zielgruppen des Systems sind alle UVP-
Akteure, insbesondere verfahrensführende
und sonstige Behörden, Vorhabenträger,
Träger öffentlicher Belange, vom Vorhaben
SYSTEM-INFO
EINFÜHRUNG
FÜHRUNGSHILFEN / MANUALS
Einführung
UVPG-Manual
UVU-Manual
Qualitätsmanagement-Manual
WISSENSBASEN
Modelltheoretische Basis
UVP-Konzept
Einführung
Systembeschreibung
Wirkungsprojektion
Bewertung
Rechtliche Anforderungen
BIBLIOTHEKEN
Einführung
Fachinhalte
Indikator-Checklisten zu Vorhabentypen
Indikatorchecklisten zu Schutzgütern
Wirkungsmodelle
Wirkungsprojektionstechniken
Bewertungsmaßstäbe und -verfahren
Arbeitshilfen
Fallstudien
Literatur
Recht
Archivierung durchgeführter Verfahren
INDEX / GLOSSAR
EXTRAS
Abbildung 1
Aufbau von UVP-EXPERT BASIS
2.0 (Überblickt)
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Betroffene, Öffentlichkeit, Umweltverbände, Gutachter etc.
4. Standardisierung in der Praxis
4.1 Das Anliegen von rollen- und aufgabenspezifischen
Standardisierungen
Rollen- und aufgabenspezifische Standardisierungsansätze als Lösungsansätze einer Verfahrenseffektivierung
gehen von der typischen UVP-Praxis aus. Sie setzen rollenspezifisch am komplexen Verfahrensablauf
der UVP an, indem etwa aus Sicht einer verfahrensführende Behörde alle notwendigen
Arbeitsschritte durchstrukturiert und mit entsprechenden Handlungsanweisungen und Arbeitshilfen
unterlegt werden. Aufgabenspezifische Standardisierungen haben ihren Ansatzpunkt dagegen an einem
konkreten Arbeitsschritt wie etwa der Festlegung des Untersuchungsrahmens und formulieren in
diesem Rahmen dann für alle potentiellen Rollenträger notwendige Arbeitsschritte und Handlungsabläufe.
Im folgenden werden drei Standardisierungskonzepte, die Bestandteile des computergestützten Assistenzsystems
UVP-EXPERT BASIS 2.0 sind, beispielhaft grob umrissen:
1. Das UVPG-Manual als Beispiel für eine Verfahrensführung auf Basis des UVP-Gesetzes und
der UVPVwV.
2. Die Bearbeitung von Einwendungen mit Hilfe eines Dokumentationssystems.
3. Bewertung von Umweltauswirkungen mit Hilfe des Konzeptes der Mantelskalen.
4.2 Beispiel 1 - Ablaufführung: Verfahrensführung auf Basis von
UVPG und UVPVwV
Die vorrangige Zielsetzung des in UVP-EXPERT BASIS 2.0 integrierten UVPG-Manuals ist die Aufbereitung
der in einer Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführenden Arbeitsschritte aus Sicht der
verfahrensführenden Behörde in Form von einfachen, operationalisierten Handlungsanweisungen. Aus
der komplexen Aufgabe, die umweltrelevanten Folgen eines Vorhabens zu ermitteln und zu bündeln
und im Rahmen der Entscheidung ausreichend zu berücksichtigen, werden durch Zerlegung in Teilaufgaben
überschaubare Arbeitsschritte und Handlungsanweisungen formuliert, die relativ einfach zu
erledigen bzw. „abzuarbeiten“ sind. Neben der so vorgenommenen Komplexitätsreduktion werden an
den entsprechenden Stellen praxisbezogene Arbeitshilfen wie etwa Checklisten, Standardschreiben
oder Protokollformulare bereitgestellt.
Das UVPG-Manual soll durch seine Konzeption und seine Struktur verschiedene Aufgaben und Funktionen
erfüllen. Es soll vor allem sicherstellen, daß
• die Umweltverträglichkeitsprüfungen einen einheitlichen Ablauf und eine, soweit sinnvoll und
möglich, standardisierte Struktur auf der Basis der entsprechenden Rechtsvorschriften aufweisen,
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• durch den klaren Handlungsbezug und die klaren Handlungsanweisungen auch Personen in der
Verwaltung mit relativ wenig UVP-Erfahrung in die Lage versetzt werden, an einem solchen
Verfahren teilzunehmen oder es aktiv zu gestalten,
• Orientierungshilfen dort bereitstehen, wo es aufgrund von Auslegungsfragen und Ermessensentscheidungen
zu unterschiedliche Auffassungen und potentiellen Konfliktpunkten mit den
Verfahrensbeteiligten kommen kann,
• der durch die entsprechenden Handlungsanweisungen und Orientierungshilfen weitgehend ausgestaltete
Verfahrensrahmen einen gewisser Freiraum für die Konzentration auf die zentralen
Problembereiche im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung (z. B. das Bewertungskonzept
mit einer Interpretation des Begriffes „wirksame Umweltvorsorge“) schafft,
• infolge einer flexibel gestalteten Standardisierung von Umweltverträglichkeitsprüfungen Vertrauen
und Akzeptanz gegenüber verwaltungsbehördlichen Entscheidungen bei Vorhabenträger und
in der Öffentlichkeit steigen.
Bei der Zerlegung in Teilschritte und deren Zerlegung wiederum in weitere Arbeits- und Handlungsanweisungen
werden im Rahmen des UVPG-Manuals mehrere Hierarchieebenen verwendet, wobei mit
jeder Ebene der Konkretisierungsgrad zunimmt (vgl. Abbildung 2).
Ebene 1:
Teilverfahrensschritt I nach UVPG
Ebene 2:
Arbeitsschritt A
Ebene 3: Teilschritt A 1
Ebene 4: Arbeitsanweisung A 1.1 (Stufe 1)
Ebene 5: Arbeitsanweisung A 1.1.1 (Stufe 2)
zunehmender Konkretisierungsgrad
Abbildung 2
Hierarchischer Aufbau der Verfahrensanweisungen im UVPG-Manual
Ein Teilverfahrensschritt nach UVPG (römisch durchnumeriert) setzt sich nach diesem Muster in der
Regel aus mehreren, normalerweise größeren Arbeitsschritten (mit Buchstaben gekennzeichnet) zusammen,
diese wiederum aus mehreren Teilschritten (normal nummeriert) und diese wiederum aus
mehreren Arbeitsanweisungen zusammen. Ab Ebene 4 wird begrifflich nicht mehr differenziert, es gibt
nur noch Arbeitsanweisungen unterschiedlicher Stufen, die nun je nach Bedarf noch weiter untergliedert
und entsprechend numeriert werden. In einigen Fällen hängen die weiteren Arbeitsschritte und
-anweisungen von grundsätzlichen Entscheidungen ab, die mehrere Handlungsvarianten eröffnen. Die
nachfolgenden Schritte sind dann in der Regel mit Variante 1, Variante 2 etc. betitelt, um deutlich zu
machen, daß sich die Vorgehensweise im Rahmen des Manuals entscheidungsabhängig „verzweigt“
und nun mehrere Handlungslinien angeboten werden.
Die Integration oder der Verweis auf Arbeitshilfen kann sich von jeder dieser Ebenen aus ergeben, in
der Regel geschieht dies jedoch auf der Ebene der Arbeitsanweisungen, den Ebenen 4 und 5. Bei den
Arbeitshilfen sind verschiedene Typen zu differenzieren. An Arbeitshilfen, die jeweils fallspezifisch anzupassen
sind, können z. B. unterschieden werden:
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• Indikator-Checklisten
Zur Operationalisierung des Vorhabens und der Umwelt bzw. Schutzgüter werden umfangreiche
Indikatorenlisten bereitgestellt, die dem Benutzer eine rasche Konkretisierung der möglichen
Anforderungen an die Vorhaben- und Umweltbeschreibung erleichtern.
• Gliederungsmuster
Gliederungsmuster besitzen Orientierungs- und Empfehlungscharakter und können beispielsweise
in folgenden Verfahrens- und Arbeitsschritten eingesetzt werden:
Standard-Inhalte eine Umweltverträglichkeitsuntersuchung;
Struktur und Inhalte einer sachdienlichen, auf bestimmte Schutzgüter bezogenen behördlichen
Stellungnahme;
Struktur und Inhalte der zusammenfassenden Darstellung der Umweltauswirkungen.
• Standardschreiben
Standardschreiben stellen relativ einfache Arbeitshilfen für gut überschaubare, routinemäßige
Arbeitsabläufe dar. Sie unterliegen in jedem Falle einem Anpassungsbedarf und können in der
vorliegenden Form nicht direkt übernommen werden, da zumindest Angaben in bezug auf das
betreffende Vorhaben oder Anschriftadressen angepaßt werden müssen. Standardschreiben
können im Rahmen von Arbeitsanweisungen beispielsweise für folgende Bereiche und Situationen
eingesetzt werden:
Bekanntmachungen im Hinblick auf Anhörungen, Auslegungen von Unterlagen, Abgabe
von Stellungnahmen etc.,
Anforderungen von Informationen und Stellungnahmen Verfahrensbeteiligter,
Einladungen zu behördeninternen oder öffentlichen Anhörungen,
Protokollierung der Anwesenheit bei Sitzungen, Anhörungen etc.
Festlegungen, z. B. im Zuge der Festlegung der Unterrichtung des Vorhabenträgers über
den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen, in Form eines standardisierten Unterichtungsschreibens.
• Methodische Arbeitstechniken
Die Darstellung von Arbeitstechniken können sich z. B. auf die Konstruktion und fallbezogene
Anpassung von Mantelskalen (s. Abschnitt 4.4) beziehen oder die Auswahl geeigneter Aggregationstechniken
zur schutzgutübergreifenden Gesamtbewertung beziehen.
4.3 Beispiel 2 - Arbeitsaufgabe: Betreuung und Auswertung von
Stellungnahmen und Einwendungen
In vielen Umweltverträglichkeitsprüfungen, insbesondere bei umweltpolitisch umstrittenen Großprojekten,
sind häufig zahlreiche Einwendungen zu bearbeiten. Dabei gilt es vor allem, die Sachargumente
herauszufiltern, die im weiteren Verfahrensablauf von Bedeutung sein können und bei der Ab-
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wägung Berücksichtigung finden müssen, soll es nicht zu Verfahrensfehlern kommen. Für diese Aufgabe
stellt UVP-EXPERT BASIS 2.0 eine strukturierte Datenbank zur Verfügung, die als eigenständiger
Teilarbeitsschritt durchgeführt werden kann. Die Ergebnisse dieses Teilarbeitsschrittes werden
dann später im Rahmen der zusammenfassenden Darstellung der Umweltauswirkungen unterstützt
mit Hilfe des UVPG-Manuals wieder in das Gesamtsystem Umweltverträglichkeitsprüfung integriert.
Der Anwender wird bei der Bearbeitung der Einwendungen in folgenden Punkten unterstützt:
• durch die Bereitstellung einer vorstrukturierten, allgemeinen Eingabemaske wird eine systematische
Erfassung der relevanten Einwendungen von Anfang an gewährleistet;
• die strukturierte Eingabe der Einwendungen hilft, die Stellungnahmen zu ordnen und die
Hauptargumente zu ermitteln;
• durch diese Art der strukturierten Erfassung läßt sich eine anschließende Auswertung nach beliebigen
Gesichtspunkten stark vereinfachen;
• darüber hinaus ist eine Archivierung der schriftlichen Einwendungen (durch Einscannen und ggf.
nachgeschalteter Schrifterkennung) möglich.
Bisherige Pilotanwendungen der Datenbank bestätigten die Praxistauglichkeit bei vertretbarem Arbeitsaufwand.
4.4 Beispiel 3 - Methode: Bewertung auf Mantelkskalen
Die Bewertung der Umweltauswirkungen eines Vorhabens im Hinblick auf seine Umweltverträglichkeit
ist ein UVP-Arbeitsschritt, der in der Praxis häufig Probleme bereitet. Dabei stellen sich häufig zwei
Fragen:
1. Wie kann eine umweltvorsorgeorientierte Bewertung, die sich aus § 12 UVP-Gesetz ableiten
läßt, operationalisiert werden
2. Wie können schutzgutbezogene Teilbewertungen in bezug auf die Umweltverträglichkeit aggregiert
werden
Durch die Konstruktion einer allgemeinen Mantelskala, die den Grad der Belastung der Umwelt zunächst
in einem allgemeinen Schema wiedergibt (vgl. die drei ersten Spalten in Tabelle 1) und Bereiche
wie Vorsorge, Gefahrenabwehr, Legalität sowie Optimal- und Pessimalbereich am oberen bzw.
unteren Ende festlegt, wird ein Rahmen geschaffen, der nun einzelfall- und schutzgutbezogen ausgefüllt
werden kann. Durch die einheitliche, schutzgutübergreifende Verwendung der Mantelskala auf
gleichem Skalierungsniveau wird zudem die Basis für die Aggregation der Einzelbewertungen zu einem
Gesamtwert gelegt, der im Rahmen von Alternativenvergleichen unumgänglich ist.
Bewerten bedeutet immer auch Einstufung auf Skalen. Mit den sogennanten Mantelskalen liegt ein
Konzept vor, das es ermöglicht, auf einem gemeinsamen Grundgerüst aufbauend in unterschiedlichen
Situationen nach gleichen formalen und inhaltlichen Ideen zu bewerten. Die standardisierte Mantelskala
dient dazu, Skalierungsvorgänge auf eine immer gleichgestufte, neunstufige Grundskala zu projizieren.
Dabei kann es vorkommen, daß für einen Werträger nicht alle neun Stufen benötigt werden, so
daß einige Stufen freibleiben. Es kann auch sinnvoll sein, die Skala durch Zusammenfassen von Bereichen
beispielsweise auf eine fünf- oder auch dreistufige Skala zu schrumpfen. Eine Mantelskala
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wird in ihrer Stufung und auch in ihrer Zusammenfassung übergeordneter Bereiche fest definiert und
anschließend werträger- bzw. schutzgutbezogen inhaltlich aufgefüllt. Die Vorteile des Mantelskalenkonzeptes
lassen sich wie folgt zusammenfassen:
• Normierungsaspekt: Der Bearbeiter verfügt über ein immer gleiches Grundgerüst für alle Skalierungsvorgänge,
mit dem er aus formaler und teilweise auch inhaltlicher Sicht stets gleichbleibend
umgehen kann.
Tabelle 1
Beispiel für eine Mantelskala zur fachlichen Bewertung für den Bereich menschliche
Gesundheit - Luftschadstoffbelastung (Entwurf)
Stufe Wertstufe Wertklasse Luftschadstoffbelastung
8 Oberer
Vorsorgewert
7 Unterer
Vorsorgewert
6 Oberer Bereich
Gefahrenabwehr
5 Mittlerer Bereich
Gefahrenabwehr
4 Unterer Bereich
Gefahrenabwehr
3 Legalwert / Akzeptanzgrenze
Stufe V
Optimalbereich
Stufe IV
Vorsorgebereich
Stufe III
9 Ökologischer Optimalwert
Gefahrenabwehrbereich
Stufe II
Zulässigkeits-
Grenzbereich
annähernd natürliche
Luftqualität
> 10% TA-Luft-Werte
> 25% TA-Luft-Werte
> 1,5 µg Ruß/m 3
> 2,5 µg Benzol/m 3
nicht besetzt
> 50% TA-Luft-Werte
> 4 µg Ruß/m 3
> 5 µg Benzol/m 3
nicht besetzt
TA-Luft-Werte
8 µg Ruß/m 3
10 µg Benzol/m 3
2 Destruktionswert Stufe I
Pessimalbereich
> 120% TA-Luft-
Werte
1 Pessimalwert nicht besetzt
• Vergleichbarkeitsaspekt: Durch die allgemeine Grundinterpretation der Mantelskala wird die Einstufung
hinsichtlich unterschiedlicher Wertträger bzw. Schutzgüter vergleichbar.
• Handhabbarkeitsaspekt: Durch die gleiche Skalenlänge wird eine formal und inhaltlich begründete
Aggregation unterschiedlicher Skalen vereinfacht.
• Nachvollziehbarkeitsaspekt. Durch den „Zwang“ zur einzelfallbezogene Konkretisierung der
Grundskala werden die Werteinstufungsvorgänge transparent.
Bei den Mantelskalen werden folgende Bereiche unterschieden:
• Verbotsbereich
Der Verbots- oder Unzulässigkeitsbereich beschreibt die ökologische Verbotszone. Das Erreichen
von Wertstufen in diesem Bereich ist äußerst unerwünscht, d. h. es ist im gesellschaftlichen
Sinne „unzulässig“. Diese Unzulässigkeit kann sich aus rechtswirksamen Verboten, aus
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politisch-programmatischen Normen oder aus Gründen fehlender gesellschaftlicher Akzeptanz
ergeben.
• Zulässigkeits-Grenzbereich
Mit dem Legalbereich wird die Rechtmäßigkeitsgrenze festgelegt. Diese Zulässigkeitsgrenze
gibt an, bis zu welchem Ausmaß des Vorhabens dieses als zulässig, akzeptierbar oder tragbar
anzusehen ist. Die Begründung der Grenze beruht auf den gleichen Werten oder Normen wie
die Abgrenzung des Verbotsbereiches.
• Gefahrenabwehr-Bereich
Dieser Bereich umreißt den mit Hilfe von Werten und Normen festgelegten Bereich der Gefahrenabwehr
nach gesellschaftlich gängigen Maßstäben.
• Vorsorgebereich
Der Vorsorgebereich kennzeichnet einen durch Werte und Normen umrissenen Bereich im Sinne
einer nachhaltigen Naturnutzung, für den noch keine gesicherten Gefahren- oder Schädlichkeitsnachweise,
wohl aber diesbezügliche Hinweise vorliegen.
• Optimalbereich
Der Optimalbereich beschreibt den ökologisch optimalen Zustand bzw. das größte vorhandene
Entwicklungspotential.
5. Qualitätsmanagement aus der Sicht einer zuständigen
Behörde
Eine Qualitätssicherung im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung sollte im Normalfall verfahrensbegleitend
zum Trägerverfahren durchgeführt werden. Den allgemeinen Ablauf zeigt Abbildung 3.
Qualitätsmanagement (ein umfassenderer Begriff als der der Qualitätssicherung, der sich im Rahmen
der internationalen Normung im Bereich Qualitätswissenschaften durchgesetzt hat und deshalb in Zukunft
verwendet werden sollte) ist in den letzten Jahren nach der Etablierung der gesetzlich verbindlichen
UVP immer mehr ins Bewußtsein der Fachöffentlichkeit gerückt. Maßnahmen im Rahmen eines
umfassenden UVP-Qualitätsmanagements setzen, jeweils rollenspezifisch, auf zahlreichen unterschiedlichen
Ebenen an. Aspekte wie Implementation einer institutionseigenen Qualitätspolitik und
Formulierung von Qualitätszielen, Einrichtung von Qualitätszirkeln, regelmäßige Qualitäts-Audits, Erstellung
von Qualitätsmanagement-Handbüchern, stärkere Kunden- und Mitarbeiterorientierung sowie
Mitarbeiter-Motivation und -Schulungen sind Themen eines Total Quality Managements (vgl. z.B.
KAMISKE, G. F., BRAUER, J.-P. 1995 und MASING 1994.
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Arnim Bechmann, Joachim Hartlik: Zukunfstfähige UVP 12
1. Vorbereitungsphase
Frühzeitige Konzeption vor Beginn des Verfahrens,
in dem die Qualitätssicherung durchgeführt
werden soll. Vorab-Zusammenstellung
relevanter Materialien und Prüfinstrumente
und Entwicklung der Fragestellungen.
2. Festlegung des Prüfrahmens
Festlegung der Aufgabenstellung, der Prüfinhalte
und des Prüfumfanges sowie der Prüfinstrumente.
3. Ablaufplanung
Ablaufplanung in Anlehnung an das Trägerverfahren.
Festlegung der Prüfaktivitäten und
Zuständigkeiten.
4. Durchführung
Durchführung der Prüfaktivitäten analog der
Ablaufplanung und Erstellung einer Liste der
Lücken und Mängel.
5. Erstellen des Prüfberichtes
Zusammenfassung und Dokumentation des
Prüfablaufes, der Prüfergebnisse und Kommentierung.
Abbildung 3
Arbeitsschritte einer UVP-Qualitätssicherung
Im Hinblick auf das UVP-Qualitätsmanagement im Bereich der Unterstützung der verfahrensführenden
Behörde steht vor allem das übergeordnete Qualitätsziel Verfahrens- und Rechtssicherheit. Konkretisierte
Qualitätsziele können darüber hinaus die folgenden sein:
• vollständige Ermittlung des Sachverhalts als Grundlage und Voraussetzung für die Entscheidung
über die Zulässigkeit eines prüfpflichtigen Vorhabens:
klare und eindeutige Festlegung der Anforderungen an durch den Vorhabenträger beizubringende
Unterlagen,
Vorgabe von Anforderungen an Stellungnahmen zu beteiligender Behörden und ggf. zu
beteiligender Sachverständiger,
• klare inhaltliche und organisatorische Führung des Verfahrens durch die Behörde zur Sicherung
des fachlichen Mindeststandards bei der Ermittlung der Umweltauswirkungen,
• Dokumentation aller durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen als Basis einer ständigen
Qualitätsverbesserung:
schriftliche Dokumentation der Erfahrungen in Zusammenhang mit der UVP-
Durchführung,
schriftliche Dokumentation der wesentlichen Verfahrensschritte.
Eine Schlüsselstellung im Rahmen des UVP-Verfahrens nimmt die Festlegung des Untersuchungsrahmens
ein. Hier ist insbesondere eine möglichst vollständige, alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte
umfassende Erhebung des Tatsachenmaterials notwendig. Da hier in der Regel der Vorhabenträger
im Rahmen der Vorlage entsprechender Unterlagen nach § 6 UVP-Gesetz in der Pflicht
steht, kommt der Überprüfung dieser Informationen besondere Bedeutung zu. Zentrale Arbeitsinstru-
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Arnim Bechmann, Joachim Hartlik: Zukunfstfähige UVP 13
mente des UVP-Qualitätsmanagements des hier vorgestellten Systemmoduls sind im Rahmen des
Teilverfahrensschrittes „Festlegung des Untersuchungsrahmens“ Prüfprofile, die die rechtliche Anforderungen
fokussiert abbilden und zugleich ein Protokollformular für diese Überprüfung darstellen. Darüber
hinaus ist mit den Prüfprofilen gleichzeitig die Basis für eine Liste der Lücken und Mängel gelegt,
die dem Vorhabenträger vorgelegt werden kann.
In Prüfprofilen sind die Anforderungen an Verfahren mit integrierter UVP aus Rechtsvorschriften tabellarisch
nach einem einheitlichen Schema aufbereitet. Ziel der Verwendung von Prüfprofilen ist die
Untersuchung von Unterlagen im Hinblick auf ihre Konformität zu materiell-inhaltlichen und verfahrensrechtlichen
Anforderungen verschiedener planerisch und gesetzlich relevanter Vorgaben. Die Verwendung
schematisierter Prüfprofile soll dem Betrachter einen Überblick über relevante Rechtsvorgaben
und ihre Beachtung in zu prüfenden Unterlagen vermitteln. Sie unterstützen ihn, Differenzen zwischen
den Rechtsvorgaben und inhaltlichen Anforderungen der jeweiligen Studie übersichtlich zu ordnen. Die
Prüfprofile sind aus Kriterienlisten zusammengesetzt, die zum einen die rechtlichen Anforderungen an
Verfahren mit integrierter UVP gestaffelt darstellen und zum anderen ergänzend eine fachliche Interpretation
enthalten, die diese Anforderungen vorsorgeorientiert auslegt. Die Prüfprofile sind nach identischen
Schema in verschiedene Spalten untergliedert wie in Abbildung 4 dargestellt, aufgebaut.
Prüfprofil
Prüfkriterien
Auswertung:
Nr.
Fund-
Verfahren Inhalt fachliche In-
Darstellung
Erläute-
stelle
terpretation
rung
Abbildung 4
Titelleiste eines Prüfprofils
Die Bezeichnungen bedeuten im einzelnen:
Spaltenbezeichnung
Nr.
Fundstelle
Verfahren
Inhalt
fachliche Interpretation
Darstellung
Erläuterung
Erläuterung
Nummer des Prüfkriteriums
Quelle des Prüfkriteriums
Prüfkriterium mit verfahrensbezogenen
Anforderungen
Prüfkriterium mit inhaltlichen
Anforderungen
vorsorgeorientierte Interpretation
der Mindestanforderungen
Klassifikation der Prüfinhalte mit
standardisierten Begriffen mit
Kapitelverweis auf die Fundstelle
in der zu prüfenden Unterlage
zusätzliche Spalte zur Erläuterung
und/oder Spezifizierung eines
klassifizierten Sachverhaltes
Synök Institut UVPREP24 19.11.2002

Arnim Bechmann, Joachim Hartlik: Zukunfstfähige UVP 14
6. Ausblick - auf dem Weg zur zukunftsfähigen UVP
Eine konkrete UVP kann in dem Maße zukunftsfähig sein, in dem sie - unter Beachtung der rechtlichen
Rahmenbedingungen - den relevanten Stand des Wissens und der Technik, sowie das emotionale
Engagement unserer Gesellschaft für Umweltschutz in den Planungs- und Zulassungsprozeß für das
geprüfte Vorhaben integriert. In einer zukunftsfähigen UVP sollten Kopf (Wissen), Herz (Engagement
für die Umwelt) und Tat (Planung und Gestaltung des Vorhabens) produktiv zusammenwirken.
Qualitätsmanagement, flexible Standardisierung und der Aufbau von - diese Aufgaben unterstützenden
- Instrumenten wie z. B. das EDV-gestützte Assistenzsystem UVP-EXPERT-Basis 2.0 können
nicht nur die Qualität von UVP-Verfahren erhöhen sowie die Verfahrensbeteiligten entlasten, sondern
darüber hinaus Rechtsunsicherheiten und einer uneinheitlichen Gutachterpraxis gezielt entgegen wirken.
Wir hoffen, daß durch sie die UVP in Deutschland trotz schwieriger Rahmenbedingungen, mehr und
mehr an Zukunftsfähigkeit gewinnt.
Literatur
BECHMANN, A.: Anforderungen an Bewertungsverfahren im Umweltmanagement - dargestellt am Beispiel
der Bewertung für die Umweltverträglichkeitsprüfung. In: HAHN-HERSE, G. (Hrsg.), Bericht
der 11. Pillnitzer Planergespräche, Dresden, im Druck.
BECHMANN, A.: Manual zur Umweltverträglichkeitsuntersuchung. Unveröffentlichtes Beratungsmanuskript
für Großprojekte. Barsinghausen 1993.
BECHMANN, A., HARTLIK, J.: Entwicklung eines Bewertungskonzeptes für Umweltverträglichkeitsprüfungen
- ein Beitrag zur Standardisierung und Qualitätssicherung. Unveröffentlichter Projektantrag
für die Volkswagen-Stiftung, Barsinghausen 1995.
BECHMANN, A., HARTLIK, J.: Die Umweltverträglichkeitsprüfung - Zwischenbilanz und Ausblick. In:
FRÄNZLE, O., MÜLLER, F., SCHRÖDER, W. (Hrsg.): Handbuch der Ökosystemforschung, im Druck.
HARTLIK, J.: Qualitätsmanagement-Handbuch zur Umweltverträglichkeitsprüfung. Teil eines noch unveröffentlichten
Dissertationsmanuskripts.
KAMISKE, G. F., BRAUER, J.-P.: Qualitätsmanagement von A bis Z. Erläuterungen moderner Begriffe
des Qualitätsmanagements. 2. Auflage, München, Wien 1995.
MASING, W. (Hrsg.): Handbuch Qualitätsmanagement. 3. Auflage, München, Wien 1994.
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