Ausgabe vom Dezember 2001 - FLAG - Führen mit Leistungsauftrag ...

Der FLAG-Entscheid des Bundesrates:
Verkraftbarer schrittweiser Ausbau von FLAG auf freiwilliger Basis
Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 19. Dezember 2001 beschlossen, das
Projekt FLAG in ein Programm FLAG umzuwandeln und die vorgeschlagenen
Vereinfachungen umzusetzen. Gleichzeitig hat er die Steuergruppe FLAG beauftragt,
die Ausdehnung von FLAG auf weitere Verwaltungsbereiche zu koordinieren
und zu unterstützen sowie die Verwaltungssteuerungskonzepte für
den 2. und 3. Kreis bedarfsgerecht weiterzuentwickeln.
Aufgrund des EFD-Antrages und aufgrund der Ergebnisse des Mitberichtsverfahrens
hat der Bundesrat am 19. Dezember 2001 beschlossen:
1. Der Evaluationsbericht FLAG wird gutgeheissen.
2. Steuergruppe und Projektleitung FLAG werden beauftragt,
a) die im Aussprachepapier vom 19. Oktober 2001 und im Evaluationsbericht
FLAG des Bundesrates vorgeschlagenen Vereinfachungen zur Steuerung
bei FLAG umzusetzen;
b) die Grundmodelle (Markt-)Aufsichtsbehörde und Unternehmen (Institut,
Stiftung) mit öffentlichem Auftrag auszuarbeiten und dem Bundesrat die
nötigen Entscheidgrundlagen für die Umsetzung zu unterbreiten.
3. Die Pilotphase FLAG wird abgeschlossen; das Projekt in ein Programm FLAG
umgewandelt.
Die Steuergruppe FLAG wird beibehalten und beauftragt, die Verwaltungssteuerungskonzepte
für den 2. und 3. Kreis bedarfsgerecht weiterzuentwickeln sowie
die Ausdehnung von FLAG auf weitere Verwaltungsbereiche zu koordinieren und
zu unterstützen.
Der vom Bundesrat verabschiedete Evaluationsbericht FLAG (Bericht über das Führen
mit Leistungsauftrag und Globalbudget – Evaluation und weiteres Vorgehen)
stellt auf die Evaluationsergebnisse und Empfehlungen der Evaluatoren, auf die
Auswertung der verwaltungsinternen Erfahrungen und auf die Anliegen des Parlamentes
ab.
Januar 2002

Über die verwaltungsexterne Evaluation und ihre Empfehlungen ist in den FLAG
News bereits berichtet worden. Hier, knapp zusammengefasst, was die Auswertung
der verwaltungsinternen Erfahrungen ergeben hat, und was die Anliegen des Parlaments
sind.
Auswertung der verwaltungsinternen Erfahrungen
Alle FLAG-Verwaltungsstellen sprachen sich für eine breitere Einführung von FLAG
in der Bundesverwaltung aus. Sie zeigten sich davon überzeugt, dass FLAG zweckmässig
ist, positive Wirkungen für die Amtsleitung und die Verwaltungsführung als
Ganzes hat und dass sich der mit FLAG verbundene Mehraufwand für sie gelohnt
hat.
Etwas moderater als die operativen Verwaltungseinheiten, aber grundsätzlich auch
positiv äusserten sich die Departemente zu den Prinzipien, Zielen und Instrumenten
von FLAG. Den Departementen ist wichtig, dass die Führungsinstrumente in der
Verwaltung nicht primär erweitert, sondern vielmehr gestrafft und effektiver werden.
Sie gaben zu bedenken, dass für FLAG ein Führungsinstrument mit anderen Parametern
nötig ist als bei der traditionellen Verwaltungsführung. Dies führt im Ergebnis
zu einer Zweiteilung des departementalen Führungsinstrumentariums und zu einem
gewissen Mehraufwand. Dem stehen aber auch aus Sicht der Departemente die positiven
Auswirkungen von FLAG gegenüber – wie beispielsweise die verstärkte Auseinandersetzung
mit den Amtsaufgaben und -zielen.
Im Rahmen der Prüfungen durch die EFK musste am häufigsten die Aussagekraft
der Kosten- und Leistungsrechnung beanstandet werden. Diese war vor allem eingeschränkt,
weil die Vollständigkeit der sogenannten Proforma-Rechnungen nicht nachgeprüft
werden konnte und die kalkulatorischen Zinsen und Abschreibungen – nicht
zuletzt als Folge von fehlenden Anlagebuchhaltungen – unberücksichtigt blieben
oder nur geschätzt wurden. Auch im Zusammenhang mit der Reservebildung ergaben
sich immer wieder schwierige Fragen. Bemängelt wurden zudem die teilweise
fehlende Vergleichbarkeit mit den Vorjahren und in Einzelfällen die fehlerhafte Abstimmung
zwischen dem Zentralbuch und der Dienststellenbuchhaltung.
Die Anliegen des Parlaments
Das Parlament beurteilte – wie dies auch schon aus dem Bericht der externen Evaluatoren
hervorgeht – die Anstrengungen zur Verbesserung der leistungsseitigen
Transparenz positiv, erwartet aber noch mehr. Beanstandet wurde, dass in vielen
Fällen die für die Wirkungsmessung benötigten Impact-Daten fehlen, ebenso die
Outcome-Daten, die zur strategischen Führung notwendig sind. Kritisch beurteilte
das Parlament vor allem das Reporting und Berichtswesen. Gefordert werden „miliztaugliche“
Unterlagen, welche bezüglich Inhalt, Aufbau und Präsentation einem einheitlichen
Standard folgen und stufengerechte Informationen beinhalten.
Die Beurteilung durch Steuergruppe und Projektleitung FLAG
http://eww.epa.admin.ch/themen/flag/d 2

Die Steuergruppe und die Projektleitung FLAG kamen zum Schluss, dass die heute
zur Verfügung stehenden Unterlagen für eine Beurteilung des FLAG-Modells ausreichen.
Diese deckt sich in weiten Teilen mit den Schlussfolgerungen und Empfehlungen
der externen Evaluatoren. Aber es gibt auch Unterschiede. So empfahl die
Steuergruppe, bei der Ausdehnung von FLAG auf weitere Verwaltungsbereiche am
Grundsatz der Freiwilligkeit (mit Entscheidvorbehalt der Departemente) festzuhalten.
Dies aus der Überzeugung heraus, dass der Übergang zu FLAG nicht von oben verordnet
werden kann, weil für eine Umstellung auf FLAG erfahrungsgemäss verschiedene
Voraussetzungen erfüllt und umfangreiche Vorarbeiten geleistet werden müssen.
Im Gegensatz zu den externen Evaluatoren lehnen Steuergruppe und Projektleitung
FLAG einen stärkeren Einbezug des Parlamentes bei der Festlegung und Verabschiedung
der Leistungsaufträge ab. Sie verweisen dabei darauf, dass der Bundesrat
verschiedentlich zum Ausdruck gebracht hat, dass er aus grundsätzlichen Überlegungen
von einer Genehmigung der Leistungsaufträge durch die eidgenössischen
Räte absehen möchte. Das heutige Konsultationsverfahren bei den zuständigen parlamentarischen
Fachkommissionen bietet ausreichend Gelegenheit, gewünschte Änderungen
geltend zu machen. Nötigenfalls können die eidgenössischen Räte mit
dem neuen parlamentarischen Instrument „Der Auftrag“ Korrekturbegehren durchsetzen.
Wie die externen Evaluatoren äusserten auch Steuergruppe und Projektleitung FLAG
die Meinung, dass FLAG nur eine Zukunft hat, wenn der Aufwand auf allen Stufen
(einschliesslich Parlament) reduziert, die einzelnen Instrumente vereinfacht, die Berichterstattung
und das Reporting verwesentlicht und standardisiert werden. Vor allem
müssten jedoch klare Verbesserungen bei der Festlegung der Leistungs- und
Wirkungsziele und deren Messung erreicht werden.
Soweit die verwaltungsinterne Beurteilung und die wichtigsten Anliegen des Parlaments.
Nun zum
Beschluss des Bundesrates im Überblick
Die mehrheitlich positiven Ergebnisse der Gesamtevaluation sowie die guten Erfahrungen
der FLAG-Verwaltungsstellen, der Departemente und der Projektleitung führten
zum Entscheid des Bundesrates, FLAG sowohl quantitativ als auch qualitativ weiterzuentwickeln
und auszubauen sowie die bestehenden Mängel zu beheben. In seinem
Bericht zuhanden der Eidg. Räte stellt er fest: Der Status Quo würde weder dem
Potenzial des FLAG-Ansatzes, noch dem bisherigen Aufwand-Nutzen-Verhältnis gerecht
und die heutigen FLAG-Lösungen längerfristig gefährden. Eine generelle flächendeckende
Einführung von FLAG wäre nicht realistisch. Es fehlen vielerorts produktbezogene
Leistungs- und Wirkungsziele sowie Instrumente des Rechnungswesens
und des Controllings. Zudem könnte die bei der Einführung erforderliche zusätzliche
Arbeitsleistung kaum auf allen betroffenen Ebenen erbracht werden.
Der verkraftbare schrittweise Ausbau von FLAG soll deshalb auf freiwilliger Basis
durch die Departemente erfolgen. Zielvorstellung des Bundesrates ist es, die Reichweite
von FLAG mittelfristig zu verdoppeln, im günstigsten Fall zu verdreifachen.
http://eww.epa.admin.ch/themen/flag/d 3

Dieser Ausbauschritt kann jedoch nur getan werden, wenn der Aufwand für die Umstellung
auf allen Stufen (auch im Parlament) reduziert wird, die Instrumente vereinfacht
werden und das neue Führungsprinzip von den Departementen konsequent
umgesetzt und angewendet wird.
Zur Vereinfachung von FLAG hat der Bundesrat entschieden,
- von Produktegruppen- auf amtbezogene Globalbudgets zu wechseln, und dort,
wo die Voraussetzungen erfüllt sind, auf eine Saldosteuerung (Nettofinanzierung)
umzustellen;
- die Kompetenz zur Reservebildung an die Departemente zu delegieren;
- auf die Sparvorgabe in der heutigen Form zu verzichten;
- das Berichtswesen zu koordinieren und zu straffen; und
- die mit dem Bundespersonalgesetz gegebenen Delegationsmöglichkeiten zur
Personalführung der Departemente für FLAG-Verwaltungsstellen voll zu nutzen.
Der Bundesrat verlangt, dass vor jeder Umstellung einer Organisationseinheit geprüft
werden muss, ob die Voraussetzungen für FLAG erfüllt werden können. Dazu gehören
der im Verhältnis zur politischen Führung genügende Handlungs- und Entscheidungsspielraum
auf Stufe Departement und Verwaltungsstelle, die Messbarkeit der
Leistungs- und Wirkungsziele, klare Definition der Produkte und Leistungsbezüger,
Kosten- und Leistungsrechnung sowie ein aussagekräftiges Controlling als Basis für
die Amtsführung.
Ferner weist der Bundesrat darauf hin, dass die Evaluation zudem gezeigt hat, dass
FLAG als 2. Kreis des 4-Kreise-Modells nicht isoliert betrachtet werden darf. Es besteht
der Bedarf, den 3. Kreis einheitlicher zu definieren und die Handlungsfähigkeit
der dezentralen Bundesverwaltung zu verbessern. Der Bundesrat hat deshalb die
Projektorganisation FLAG beauftragt, zwei Grundmodelle, „(Markt-)Aufsichtsbehörden“
und „Unternehmen (Institut, Stiftung) mit öffentlichem Auftrag“, als Organisationsform
für den 3. Kreis auszuarbeiten. Es ist eine Lösung anzustreben, bei der nur
noch Ausnahmen von diesen Grundmodellen speziell geregelt werden müssen.
Schliesslich hält der Bundesrat fest, dass der Wandel im Bereich der wirkungsorientierten
Verwaltungsführung im nationalen und internationalen Umfeld erfordert, dass
das 4-Kreise-Modell als Führungs- und Organisations-Leitlinie des Bundesrates weiter
entwickelt werden muss.
http://eww.epa.admin.ch/themen/flag/d 4

Immer mehr Verwaltungsstellen informieren sich über FLAG
In den letzten Monaten häuften sich die Anfragen bei der Projektleitung, über die
(neuen) Voraussetzungen für FLAG orientiert zu werden. Das hat die Projektleitung
veranlasst, Nicht-Flag-Ämtern folgende drei alternative Informationsangebote zu unterbreiten:
1. FLAG-Info für oberes Kader, Dauer: 1 Tag.
Inhalt: Überblick über Ziele, Konzept, Voraussetzungen und Weiterentwicklung
von FLAG. Präsentation von Umsetzungserfahrungen, Grundlagen und Unterstützungsangeboten.
Nächste Termine: 26.2.02 30.4.02
2. FLAG-Workshop für Linienverantwortliche sowie interessierte Fach- und Stabsmitarbeitende,
Dauer: 2 Tage.
Inhalt: Auseinandersetzung und Reflexion zu Grundsätzen, Zielen, konzeptionellen
Grundlagen, kritischen Erfolgsfaktoren FLAG im Gespräch mit Praktikern.
Persönliche Positionierung und Standortbestimmungen für den eigenen Bereich.
Nächste Termine: 30./31.1.02 27./28.02.02 26./27.6.02
3. Amtsbezogene Standortbestimmung für Geschäftsleitungen nach gemeinsam
festgelegtem Programm.
Inhalt: Statusklärung und Eignungsprüfung FLAG. Bearbeiten organisationsspezifischer
Fragen, Themen und Schwierigkeiten. Erfahrungsaustausch mit Praktikern.
Weiteres Vorgehen handlungsorientiert festlegen.
Termine: nach Bedarf und Absprache
Bei dieser Gelegenheit machen wir Sie ebenfalls aufmerksam auf die beiden praxisorientierten
bzw. projektbegleitenden Unterstützungsangebote:
Steuern und umsetzen von Veränderungsprozessen (Beginn April 2002) und
Umsetzungsorientierte Unterstützung der Amtsführung (Beginn Mai 2002).
http://eww.epa.admin.ch/themen/flag/d 5

Weitere Angaben zum obigen Unterstützungs- und Ausbildungsprogramm finden Sie
auf www.educ.admin.ch unter "Strategischer Führung".
Auskunft: Fachlich Rolf Jenzer 031 322 70 02
Administrativ Barbara Gfeller 031 325 07 09
Adrian Mettauer 031 323 51 81
Mit freundlichen Grüssen
Projektleiter FLAG
Rolf Jenzer
Kontaktadresse
Adrian Mettauer
Eidg. Personalamt
Eigerstrasse 71
3003 Bern
031 323 51 81
adrian.mettauer@epa.admin.ch
http://eww.epa.admin.ch/themen/flag/d 6

EFD Medienmitteilung
DFF Communiqué de
presse
19. Dezember 2001
Zusätzliche FLAG-Ämter in der Bundesverwaltung
In der Bundesverwaltung sollen schrittweise geeignete weitere
Verwaltungsbereiche auf das Modell „Führen mit Leistungsauftrag und
Globalbudget“ (FLAG) umgestellt werden. Der Bundesrat hat an seiner
heutigen Sitzung entsprechenden Anträgen des Eidg. Finanzdepartementes
(EFD) zugestimmt. Ausserdem hat er verschiedene Vereinfachungen am
Führungsmodell FLAG beschlossen, wie sie von den betroffenen Ämtern und
Departementen sowie vom Parlament und verwaltungsexternen Evaluatoren
angeregt worden sind. Die Ergebnisse der durchgeführten Gesamtevaluation
sind in einem Bericht des Bundesrates an das Parlament zusammengefasst.
Seit 1997 sind in jährlichen Schritten bis heute insgesamt 12 Verwaltungsstellen
(siehe Beilage) auf FLAG umgestellt worden. Gleichzeitig sind zwei
wissenschaftliche Fachstellen – das Institut für Organisation und Personal der
Universität Bern (Prof. N. Thom) und Interface, Institut für Politikwissenschaft, Luzern
(Dr. A. Balthasar) – beauftragt worden, die Eignung des Reformvorhabens zu
evaluieren. Dabei wurden die staatspolitischen, führungsmässigen, betrieblichen,
strukturellen und kulturellen Auswirkungen ermittelt und beurteilt sowie Vorschläge
für die Weiterentwicklung von FLAG als Modell zur Umsetzung der
wirkungsorientierten Verwaltungsführung erarbeitet.
Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget – FLAG
Nachdem der Bundesrat mit dem abgeschlossenen Projekt Regierungs- und
Verwaltungsreform die Homogenität der Verwaltungstätigkeiten und die
verwaltungsinternen Strukturen überprüft und verbessert hat, zielt er mit dem Projekt
FLAG darauf ab, die Aufgaben und Führungsprozesse in der Bundesverwaltung
nach den Prinzipien der wirkungsorientierten Verwaltungsführung effektiver,
wirtschaftlicher und stärker auf die Leistungsbezüger ausgerichtet zu gestalten.
Durch präzisere Leistungsvorgaben, globale Zuteilung von Ressourcen, interne
Kostenermittlung und Berücksichtigung von Wettbewerbselementen will er die
Wirkungen staatlichen Handelns und die Leistungsorientierung der
Verwaltungsstellen stärken sowie das erforderliche Kundendenken auf allen Ebenen
in Richtung Ziel-, Ergebnis- und Kostenorientierung durch entsprechende
Massnahmen der Organisations- und Personalentwicklung fördern.
Mit FLAG steuert der Bundesrat Verwaltungsstellen über einen in der Regel
vierjährigen Leistungsauftrag, in dem die staatlichen Aufgaben und Leistungen als
Produkte definiert und in Produktegruppen zusammengefasst sind und
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2
entsprechende messbare Leistungs- und Wirkungsziele sowie die dafür
erforderlichen Ressourcen festgelegt werden. Die Departemente ihrerseits führen
ihre FLAG-Verwaltungsstellen mit jährlichen Leistungsvereinbarungen und haben
damit die Erfüllung des Leistungsauftrages sicherzustellen. Bundesrat und
Departemente übernehmen im System FLAG die Rolle des Leistungsbestellers. Die
von den FLAG-Verwaltungsstellen jährlich benötigten Finanzmittel für Personal- und
Sachausgaben sowie Investitionsgüter werden in einem Globalbudget eingestellt.
Das Budget der Verwaltungsstellen erhält damit den Charakter eines klar
umrissenen politischen Auftrags. Zugleich wird den Verwaltungsstellen bei der
Mittelverwendung mehr Handlungs- und Entscheidspielraum eingeräumt. Ob sie
beispielsweise eine Personalstelle einrichten oder stattdessen eine Sachinvestition
tätigen, liegt mit FLAG in ihrem eigenen Ermessen. FLAG-Einheiten können
kommerziell tätig sein, unter gewissen Voraussetzungen Reserven bilden. Damit
wird insgesamt ein Anreiz geschaffen, die Mittel zielgerichteter einzusetzen –
messbar leistungs- und wirkungsorientiert.
Gestützt auf die positiven Evaluationsergebnisse und die positiven praktischen
Erfahrungen der bisherigen FLAG-Verwaltungsstellen, hat der Bundesrat
beschlossen, FLAG in substanziellen, verkraftbaren Schritten auf weitere geeignete
Verwaltungsstellen auszudehnen. Für die weitere Ausdehnung von FLAG in der
Bundesverwaltung kommen neu auch Verwaltungseinheiten in Frage, die Ausgaben
im Transferbereich bearbeiten (Subventionsämter). Gleichzeitig beschloss der
Bundesrat, das bisherige Konzept FLAG zu vereinfachen.
Mit seinem Bericht über das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget –
Evaluation und weiteres Vorgehen (Evaluationsbericht FLAG) legt der Bundesrat den
eidgenössischen Räten die Auswertung seiner Erfahrungen mit dem neuen
Führungsinstrumentarium vor.
Auskunft:
Rolf Jenzer, Projektleiter FLAG, Eidg. Personalamt, Tel 031 322 70 02
Urs Baumgartner, Eidg. Finanzverwaltung, Tel 031 322 61 39
Weiterführende Informationen zu aktuellen Medienmitteilungen finden Sie im "Hot Spot"
auf unserer Website: www.efd.admin.ch.
Beilage:
Die bisherigen FLAG-Verwaltungsstellen
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3
Beilage: Liste der mit FLAG geführten Verwaltungsbereiche
Einführung
Bundesamt für Meteorologie und Klimatologie, MeteoSchweiz (ehemalige
Schweizerische Meteorologische Anstalt, SMA)
1997
Bundesamt für Landestopographie, L+T 1997
Sportivo Nazionale della Gioventù, CST (Teil des Bundesamts für Sport) 1998
Eidgenössische Münzstätte, swissmint 1998
Bundesamt für Kommunikation, BAKOM 1998
Bundesamt für Metrologie und Akkreditierung, metas (ehemaliges
Eidgenössisches Amt für Messwesen, EAM)
1999
Zentrale Ausgleichsstelle, ZAS 1999
Vollzugsstelle Zivildienst, ZIVI 1999
Geschäftseinheit Landwirtschaftliche Forschung
(Teil des Bundesamts für Landwirtschaft)
2000
Eidgenössisches Gestüt 2000
Institut für Viruskrankheiten und Immunprophylaxe, IVI 2000
Bundesamt für Sport, BASPO 2001
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