Gutachten Hotstegs.pdf - Starke Stadtwerke

Dr. Obst & Hotstegs, Mozartstr. 21, 40479 Düsseldorf
Stadt Bad Oeynhausen
Büro des Bürgermeisters
Fax: 05731/14-1923
Dr. Henning Obst
Fachanwalt für
Verwaltungsrecht
Robert Hotstegs
Fachanwalt für
Verwaltungsrecht
Katharina Voigt
Rechtsanwältin
(angestellt)
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91/13/rh/D2/447-13
Rechts an walt Robert Hotstegs
Tel. 0211 / 497657-16
31.05.2013
Kurzgutachten Bürgerbegehren
"Starke Stadtwerke Bad Oeynhausen"
1. Prüfauftrag
Die Vertretungsberechtigten haben mich beauftragt, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Starke
Stadtwerke" hinsichtlich seiner Zulässigkeit zu bewerten.
Mir lagen hierzu insbesondere das Bürgerbegehren selbst (Muster der Unterschriftenliste), die
Ratsvorlage VO/13/1953 vom 02.05.2013, die online veröffentlichte Beschlussniederschrift, sowie
die Presseberichterstattung zur Frage einer Beanstandung des Ratsbeschlusses über die
Zulässigkeit durch den Bürgermeister, schließlich auch die Beanstandung in Form der Ratsvorlage
VO 13/1968 vor.
Ich komme im Rahmen der vorliegenden, kurzfristigen Durchsicht zusammenfassend zu dem
Ergebnis, dass das Bürgerbegehren nach meiner Bewertung ein zulässiges Ziel verfolgt. Das
Begehren entspricht den gesetzlichen Anforderungen. Der Ratsbeschluss über die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens ist daher gem. § 54 Abs. 1 GO NRW erneut zu beschließen.
Dr. Obst & Hotstegs
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2. Sachverhalt
2.1. Konzessionsvergabe ./. Rekommunalisierung
In Bad Oeynhausen laufen die Konzessionsverträge für Strom und Gas 2013 bzw. 2014 aus.
Im Rahmen der Beratung zur Durchführung des Konzessionsvergabeverfahrens wurde auch eine
Kommunalisierung der Netzbetriebe geprüft. Die dazu durchgeführte Studie kommt zu dem
Schluss, dass der Betrieb der Strom- und Gasnetze profitabel ist und auch von einem
Kommunalunternehmen betrieben werden kann. Infolge dessen bewirbt sich auch die Stadtwerke
Bad Oeynhausen AÖR um eine entsprechende Konzession.
Als Alternative zur Kommunalisierung ist seitens der Stadt Bad Oeynhausen eine (erhöhte)
Aktienbeteiligung an der E.ON -Westfalen-Weser-AG bzw. der Erwerb von Kommanditanteilen an
einer zukünftigen Gesellschaft, die 100 % der Aktien der EWA halten wird, angedacht. Die E.ON
Energie AG hat ihre Aktien an der E.ON-Westfalen-Weser-AG zum Kauf angeboten.
Derzeit halten die Stadtwerke Bad Oeynhausen AÖR Aktien i.H.v. rd 1,24 % an der AG und
künftig 1,57 % Anteile an der GmbH & Co. KG, die auf 3,62 % oder mehr aufgestockt werden
sollen.
Am 27.02.2013 hat der Rat der Stadt Bad Oeynhausen Interesse am Ankauf der Aktien der E.ON
Energie AG durch die Stadtwerke Bad Oeynhausen AÖR bekundet, die entsprechende
Absichtserklärung wurde vom Bürgermeister unterzeichnet.
Der nunmehr veröffentlichte Gesellschaftsvertrag der Erwerbsgesellschaft sieht in § 25 vor, dass
die Erteilung der Konzession durch einen Gesellschafter an einen Dritten einen wichtigen Grund
für einen Ausschluss aus der Gesellschaft darstellt; es ist insoweit eine Verbindung zwischen der
Konzessionsvergabe und dem Gesellschaftserwerb zu konstatieren. Das Bürgerbegehren
befürchtet daher, dass eine Konzessionsvergabe an die kommunalen Stadtwerke angesichts des
dann drohenden Ausschlusses aus der Gesellschaft sehr unwahrscheinlich ist. Der Bürgermeister
bestreitet einen Zusammenhang zwischen der Konzessionsvergabe und der Aktieninhaberschaft
bzw. Unternehmensbeteiligung. Die Konzessionsvergabe erfolge nach objektiven Kriterien, die für
jeden Bewerber in gleichem Maße anzuwenden seien. Ob die Kommune als vergebende Stelle an
einem der Bewerber beteiligt sei oder nicht, sei irrelevant.

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In einer Sondersitzung am 15.05.2013 hat der Rat der Stadt Bad Oeynhausen das eingereichte
Bürgerbegehren mit einem Abstimmungsergebnis von 28 Ja-Stimmen, 12 Enthaltungen und einer
Nein-Stimme für zulässig erklärt. Der Bürgermeister hat diesen Ratsbeschluss am 16.05.2013
beanstandet und dem Rat mit der Druckvorlage VO/13/1968 zur Beratung im Rahmen der
Ratssitzung am 05.06.2013 vorgelegt.
2.2. Verfahren des Bürgerbegehrens
Das Bürgerbegehren ist am 15.02.2013 durch Rechtsanwalt Ott schriftlich angezeigt worden.
Die Verwaltung erstellte sodann eine Kostenschätzung gem. § 26 Abs. 2 GO NRW, die dem
bevollmächtigten Rechtsanwalt am 28.02.2013 zugestellt wurde.
Unstreitig wurden vor Ablauf der - verlängerten - Frist nach § 26 Abs. 3 GO NRW 456 Listen mit
3.309 Unterstützungsunterschriften (davon mindestens 2.836 ordnungsgemäß) eingereicht. Die
Listen 1 bis 183 wurden am 21.03.2013 und die Listen 184 bis 456 am 16.04.2013
entgegengenommen.
Die Zulässigkeit wird seitens des Bürgermeisters im wesentlichen zum einen hinsichtlich der zur
Entscheidung zu bringenden Frage angezweifelt. Die Fragestellung gebe nicht eindeutig zu
erkennen, ob lediglich Aktienanteile gemeint seien, die die Stadtwerke zur Zeit halten oder auch
solche, die noch zu erwerben sein könnten. Zum anderen werde in der Begründung der falsche
Eindruck vermittelt, dass die Konzessionserteilung an die Aktieninhaberschaft gekoppelt sei. Das
eingereicht Bürgerbegehren werde damit der Funktion der Begründung, die Unterzeichner über
den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären, nicht gerecht. Schließlich wird
angeführt, das Bürgerbegehren habe unzulässiger Weise eine Vorder- und eine Rückseite.
Mangels körperlicher Zusammenfassung zwischen Text auf der Vorderseite und Unterschrift auf
der Rückseite bestehe nicht die Gewähr, dass die Unterzeichner den Text auf der Vorderseite zur
Kenntnis nehmen könnten.
Am 15.05.2013 hat der Rat das Bürgerbegehren für zulässig erklärt. Am 16.05.2013 hat der
Bürgermeister den Ratsbeschluss beanstandet . Die Beanstandung genügt dem Formerfordernis
des § 54 Abs. 2 GO NRW und enthält eine "begründete schriftliche Darlegung" für die
Beanstandung , hierdurch wird bis zur erneuten Befassung des Rates die Wirksamkeit des
Ratsbeschlusses aufgeschoben,
vgl.
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, Band I, § 26 VII. Nr. 1 a.E.; Becker, in:
Articus/Schneider, Gemeindeordnung NRW, § 26 Nr. 4 lit. d).

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3. rechtliche Würdigung
Das Bürgerbegehren enthält die zwingend vorgeschriebenen Bestandteile von Frage, Begründung
und Vertretungsberechtigten. Das Bürgerbegehren ist auch der Verwaltung schriftlich angezeigt
worden. Eine Kostenschätzung der Verwaltung wurde mit Schreiben vom 28.02.2013 erstellt und
war zwingend aufzunehmen.
3.1. Abgrenzung zu anderen "Stadtwerke"-Begehren
Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass sich das Bürgerbegehren grundlegend von der Struktur
anderer, bereits in der Rechtsprechung (anderer Bundesländer) entschiedener Verfahren
hinsichtlich der Gestaltung der Energieversorgung unterscheidet.
Während die Frage der Konzessionsvergabe selbst nicht einem Bürgerbegehren zugänglich wäre
(so Verwaltungsgericht Stuttgart, Beschluss v. 29.04.2013, Az. 7 K 929/13), bleibt diese Thematik
vom Bürgerbegehren in Bad Oeynhausen völlig unberührt. Hiervon geht auch die Verwaltung
zutreffend aus.
Ebenso ist vorliegend das Stadium der Entscheidungsreife erreicht, weil sich das Begehren
gerade nicht auf das Vergabeverfahren richtet, sondern auf die Frage der gesellschaftsrechtlichen
Beteiligung (anders als der Sachverhalt in Verwaltungsgericht Münster, Beschluss v. 27.03.2012,
Az. 1 L 37/12).
3.2. unbestimmte Fragestellung / bürgerbegehrensfähiger Antrag
Der Bürgermeister beanstandet (weiterhin), dass die Fragestellung des Begehrens
auslegungsbedürftig sei und vorliegend zu keinem hinreichend bestimmten, damit im Ergebnis
auch nicht zu einem bürgerbegehrensfähigen Antrag führen würde.
Dem rechtlichen Ansatzpunkt, dass ein Bürgerbegehren hinreichend bestimmt sein muss, ist
ebenso zuzustimmen wie der Annahme, dass ein Bürgerbegehren der Auslegung zugänglich ist.
Zur Frage der Bestimmtheit haben verschiedene Obergerichte bereits entschieden. Da ein
Bürgerbegehren in allen Gemeindeordnungen und Kommunalverfassungen eine „Entscheidung“
vorbereiten soll und der spätere Bürgerentscheid die Qualität eines Ratsbeschlusses erhält, ist die
Rechtsprechung über die Bundeslandsgrenzen hinaus vergleich- und übertragbar.
Zu den Anforderungen, die an das Erfordernis der „hinreichenden Bestimmtheit“ der Fragestellung
zu stellen sind, hat so u.a. der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom
05.10.2007 - 8 TG 1562/07 ausgeführt:

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"Die hohe demokratische Legitimation von Bürgerbegehren/Bürgerentscheiden als Elemente
direkt-plebiszitär demokratischer Entscheidungen kommt in der Regelung des § 8b HGO
etwa dadurch zum Ausdruck, dass ein erfolgreiches Bürgerbegehren, dem die
Gemeindevertretung nicht nach Absatz 4 Satz 3 dieser Vorschrift folgt, in einem
Bürgerentscheid fortgeführt werden kann, der nach Absatz 7 Satz 1 mit der erforderlichen
Mehrheit die Wirkung eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung hat und nach
Absatz 7 Satz 2 und Absatz 4 Satz 1 für die Dauer von mindestens drei Jahren weder durch
die Gemeindevertretung noch durch ein neues Bürgerbegehren abgeändert werden kann,
also für diesen dreijährigen Zeitraum das Handeln der Gemeinde verbindlich bestimmt,
während auf der anderen Seite ein Beschluss der Gemeindevertretung von vornherein einen
solchen Bestandsschutz nicht genießt, sondern von einem Bürgerbegehren sofort in Frage
gestellt und bei Erfolg aufgehoben werden kann (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 13. Juli
2004 - - ff. = juris Rdnr. 46).
Fundamentale Voraussetzung für die Ordnungsmäßigkeit der kommunalen
Willensbildung ist aber die Erkennbarkeit der Zielsetzung von Bürgerbegehren. Die
zur Entscheidung zu bringende Frage muss aus dem Antrag mit hinreichender
Klarheit und Eindeutigkeit zu entnehmen sein, weil die Bürger wissen müssen,
welchen Inhalt das von ihnen unterstützte Begehren hat, und weil auch nur in diesem
Fall festgestellt werden kann, dass die notwendige Stimmenzahl für dieses Begehren
erreicht wurde. Außerdem muss der Bürgerentscheid wegen seiner Wirkung als
endgültiger Beschluss der Gemeindevertretung einen vollziehbaren Inhalt
haben.Deshalb ist für die Auslegung nicht die subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte
Vorstellung der Initiatoren von Sinn, Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern allein
der objektive Erklärungsinhalt maßgeblich, wie er in der Formulierung und Begründung des
Antrags zum Ausdruck gebracht und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und
musste. Diese Anforderungen sind im Interesse einer unverfälschten direktdemokratischen
Willensbildung vergleichsweise strikt zu handhaben (vgl. von Danwitz, DVBl. 1996 S. 134
[137 r. Sp.]). Es muss deshalb anhand der vom objektiven Empfängerhorizont ausgehenden
Auslegung zweifelsfrei geklärt werden können, über welchen konkreten Gegenstand und
welche Fragestellung die Unterzeichner die Durchführung eines Bürgerentscheids verlangen
(vgl. Spies, Bürgerversammlung/Bürgerbegehren/Bürgerentscheid, 1999, S. 165)."
Diesem Ansatz folgt auch die nordrhein-westfälische Rechtsprechung. Das Bürgerbegehren ist
nach dem Empfängerhorizont der Bürgerschaft und des Rates auszulegen.
Dabei hat das Oberverwaltungsgericht in der auch von der Verwaltung unvollständig zitierten
Entscheidung aus dem Jahr 2008 hingewiesen:

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„Der vorliegende Fall gibt Anlass zu der Feststellung, dass im Rahmen einer
Verpflichtungsklage maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Bewertung eines
Bürgerbegehrens als zulässig nicht nur der der mündlichen Verhandlung ist, sondern
dass es - gerade auch für die Bestimmtheit der Fragestellung - wegen der Erforderlichkeit
des in § 26 Abs. 4 GO geregelten Quorums aus materiell-rechtlichen Gründen auch auf den
Zeitpunkt der Unterzeichnung des Bürgerbegehrens durch die Bürger ankommt.“
vgl.
OVG NRW, Beschluss v. 30.10.2008, Az. 15 A 2027/08 (Hervorhebungen des
Unterzeichners).
Damit ist jedes Bürgerbegehren vor die Herausforderung gestellt, ein sowohl zum Zeitpunkt der
Unterschriftensammlung wie auch zum Zeitpunkt der etwa notwendigen gerichtlichen
Entscheidung hinreichend bestimmt genug zu sein.
Dem wird das vorliegende Bürgerbegehren gerecht. Die Fragestellung "...Anteile an dem
Energieunternehmen EON-Westfalen-Weser-AG (EWAG) oder deren Rechtsnachfolgerin" ist
bereits dem Wortlaut nach ausreichend konkretisiert.
Denn die Fragestellung meint, dass alle Anteile (auch wie vom Bürgermeister in seiner
Beanstandung angedachte zukünftig angekaufte) entweder der EWAG oder, wenn diese nicht
mehr existiert, sondern eine Rechtsnachfolgerin vorhanden ist, alle Anteile an dieser
Rechtsnachfolgerin auf Weisung an die SBO durch diese verkauft werden sollen.
Die Begründung des Bürgerbegehrens führt zu keinen Auslegungszweifeln. Denn wenn die Stadt
Schritte unternehmen sollte, entgegen der Intention des Bürgerbegehrens weitere Anteile zu
erwerben, unterliegen diese ebenfalls später dem Gebot eines (unterstellt: erfolgreichen)
Bürgerentscheids. Auch die neu erworbenen Anteile wären „ihre Anteile“ im Sinne des
Bürgerbegehrens/Bürgerentscheids.
Die Alternativbenennung der Rechtsnachfolgerin kann aus der o.g. Überlegung heraus, dass das
Bürgerbegehren sowohl im Zeitpunkt der Unterschriftensammlung wie auch im Zeitpunkt einer
etwaigen gerichtlichen mündlichen Verhandlung zulässig sein muss, keinen Bedenken begegnen.
Der Begriff der "Rechtsnachfolge" ist weder irreführend noch missverständlich. Der Begriff lässt
nur offen, unter welcher Firmierung die Rechtsnachfolgerin auftreten wird, da dies dem
Gründungsakt vorbehalten ist.
Hierin setzt das Bürgerbegehren auch die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts
Nordrhein-Westfalen um, wonach in den Fällen, in denen die Rechtsnachfolge oder die Folge
eines Vertragsabschlusses nicht im Begehrenstext enthalten ist, grundsätzlich

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"[...] der Gegenstand des Bürgerbegehrens nach erfolgtem Vertragsschluss auch nicht dahin
verstanden werden [kann], dass den Bürgern die Frage vorgelegt werden soll, ob der
geschlossene Vertrag im Rahmen des Möglichen rückgängig gemacht werden soll. Ein
solches Begehren mag, wenn es ein initiierendes Bürgerbegehren ist, grundsätzlich möglich
sein.
Vgl. zur Abgrenzung kassatorischer und initiierender Bürgerbegehren OVG NRW, Urteil vom
28.1.2003 - 15 A 203/02 -, S. 10 f. des amtlichen Umdrucks."
vgl. Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss v. 29.04.2003, Az. 15 A 3916/02.
Vorliegend verknüpft das Begehren daher in zulässiger Weise kassatorische wie initiierende
Elemente zu einer einheitlichen Fragestellung, die die Bürger zur Abstimmung im Bürgerentscheid
bringen wollen.
Die Fragestellung ist daher bereits unter diesen Gesichtspunkten hinreichend bestimmt und
bürgerbegehrensfähig. Sie setzt die bisherige Rechtsprechung um.
In keinem Fall handelt es sich vorliegend aber - wie die Verwaltung vermutet - um eine allgemeine
Handlungsvorgabe "ins Blaue" hinein. Dies bemisst sich bereits daran, dass der Bürgermeister,
dem die Ausführung eines beschlossenen Bürgerentscheids obliegen würde, jederzeit in der Lage
ist, das Handeln der Stadt unter die Formulierung der Fragestellung zu subsumieren. Dass Dritte
am Vorhaben des Bürgerbegehrens mitwirken müssen, also z.B. auch durch Kauf der Anteile der
SBO, Zustimmung, o.ä. steht der Bürgerbegehrensfähigkeit nicht entgegen.
In der Rechtsprechung sind eine Vielzahl von Bürgerbegehren für zulässig erklärt worden, die der
Mitwirkung Dritter (außerhalb des Rates) bedurften. So namentlich zur Sanierung von
Grundstücken, Gebäuden und Denkmälern, zum Bau oder Abriss öffentlicher Einrichtungen, zum
Verkauf oder Ankauf von Grundstücken.
Wie bereits dargelegt ist das Bürgerbegehren sowohl auf die jetzige Besitzsituation anwendbar,
wie auch auf die Umstrukturierung der Gesellschaften ("Rechtsnachfolge"). Das Bürgerbegehren
ist somit auf eine Entscheidung an Stelle des Rates gerichtet, die dieser ebenso beschließen
könnte. Dies genügt zur "Bürgerbegehrensfähigkeit".
Da ein mit einem Bürgerbegehren erzwungener Bürgerentscheid einem Beschluss des Rates
gleichsteht, müssen die zu entscheidenden Fragestellungen nur so konkret formuliert sein wie die
Ratsbeschlüsse selbst.
vgl.
u.a. Bayr. VGH, Urteil vom 08.05.2006, Az. 4 BV 05.756; VG Regensburg, Urteil vom

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02.02.2005, Az. RN 3 K 04.01408, m.w.N.; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen,
Urteil vom 23.04.2002, Az.15 A 5594/00, DÖV 2002, 961; Hess. VGH, Beschluss
vom 23.11.1995, Az. 6 TG 3539/95; Bayr. VGH, Beschluss vom 22.03.1999, Az.
4 ZB 1352, BayVBl. 1999, 439.
Ausgehend von diesen Grundsätzen erweist sich das streitgegenständliche Bürgerbegehren
jedoch als hinreichend bestimmt.
Nur vorsorglich ist darauf hinzuweisen, dass etwaigen Ungenauigkeiten der Bestimmtheit durch
eine wohlwollende, bürgerbegehrensfreundliche Auslegung zu begegnen wäre. Dies hat die
Rechtsprechung vielfach dargelegt. Stellvertretend verweise ich auf die Ausführungen des
Verwaltungsgerichts Karlsruhe, das kürzlich beschloss:
"Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Fragestellung und aus der Begründung des
Bürgerbegehrens. Bei der Auslegung eines Bürgerbegehrens ist nicht zwingend am
buchstäblichen Ausdruck der zur Entscheidung gestellten Frage festzuhalten, sondern der
wirkliche Wille der Bürger zu ermitteln. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung
dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut
Bürgerbegehren/Bürgerentscheid ist so angelegt, dass die Fragestellung von
Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden
können soll. Es kann deshalb notwendig sein und ist zulässig - wie bei Willenserklärungen
und Gesetzen auch -, den Inhalt einer Frage durch Auslegung zu ermitteln. Bei der
Auslegung hält die Rechtsprechung eine 'wohlwollende Tendenz' für gerechtfertigt, weil das
Rechtsinstitut für die Bürger handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des
Begehrens klar erkennbar ist."
vgl. so u.a. Verwaltungsgericht Karlsruhe, Beschluss v. 19.10.2012, Az 5 K 1969/12.
Am konkreten Beispiel von gesellschaftsrechtlichen Fragestellungen hat zuletzt auch das
Verwaltungsgericht Regensburg in seinem Urteil vom 11.07.2012, Az. RN 3 K 11.1641, diese
bürgerbegehrensfreundliche Auslegung angemahnt.
Dieser Anforderung wird die Beanstandung des Bürgermeisters nicht gerecht.
3.3. irreführende / unrichtige Begründung
Soweit der Bürgermeister in seiner ursprünglichen Bewertung, nun aber auch im Rahmen der
Beanstandung ausführt, der Anteilserwerb und die Konzessionsvergabe seien getrennte
Vorgänge, ist dies ebenso zutreffend wie die Darlegung des Bürgerbegehrens und des
bevollmächtigten Rechtsanwalts Ott, dass der Gesellschaftsvertrag diese beiden ursprünglich
getrennten Vorgänge miteinander verbindet und hieraus ein Kündigungsrecht aus wichtigem

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Grund ableitet.
Wenn der Bürgermeister somit bemängelt, es werde „der Eindruck vermittelt, die
Konzessionserteilung [sei] mit der Aktieninhaberschaft gekoppelt“, entspricht dies den
vorgeschlagenen vertraglichen Regelungen.
Tatsächlich kann derzeit nicht prognostiziert werden, welche Auswirkungen eine
Aktieninhaberschaft auf die Vergabe der Konzession im Ergebnis haben wird. Es steht dem
Bürgerbegehren aber völlig frei, seine Sorge um eine unbefangene Konzessionsvergabe auch im
Begehrenstext selbst zum Ausdruck zu bringen.
Nicht anderes tut das Begehren mit der Formulierung „Eine Vergabe der Konzessionen an die
örtlichen Stadtwerke ist dann aus unserer Sicht sehr unwahrscheinlich.“ Bereits sprachlich bring
das Begehren hinreichend zum Ausdruck, dass es sich hierbei um eine politische wie auch
inhaltliche Bewertung handelt. Dies wurde für jeden Unterzeichner ebenso wie für den Rat
hinreichend deutlich.
Ist diese politisch-inhaltliche Positionierung und Bewertung erkennbar und steht es somit dem
Unterzeichnenden frei ihr inhaltlich zu folgen oder aber auch sie inhaltlich abzulehnen, kann es
bereits logisch nicht zu einer Irreführung kommen bzw. gekommen sein.
Die Begründung ist daher zutreffend und nicht irreführend.
Der Vollständigkeit halber sei darauf verwiesen, dass sich natürlich die politische Frage stellen
kann, wie unabhängig die Konzessionsvergabe zukünftig noch durchgeführt werden kann. Dies ist
aber eine Auseinandersetzung, die nicht im Rahmen der Zulässigkeitsentscheidung des Rates zu
führen ist, sondern in der Vorbereitung auf den notwendigen Bürgerentscheid.
Es steht den Ratsfraktionen wie auch den Vertretungsberechtigten und dem Bürgermeister frei,
die jeweils eigene inhaltliche Position in der Öffentlichkeit zu bewerben und hierbei auf die
ausgetauschten Argumente zu verweisen. Dieser politische Wettbewerb um die Stimmen im
späteren Bürgerentscheid darf aber nicht dadurch unterlaufen werden, in dem nun eine erkennbar
subjektive Bewertung des Bürgerbegehrens mit dem Argument der „Irreführung“ für eine
Begründung der Unzulässigkeit herangezogen wird.
3.4. Form des Bürgerbegehrens (Vorder- und Rückseite)
Auch die gewählte Form des Bürgerbegehrens führt nicht zur Unzulässigkeit. Das Begehren selbst
ist auf einer einzigen DIN-A4-Seite vollständig abgedruckt. Es enthält die o.g. und bewerteten
Bestandteile, wie die Gemeindeordnung sie vorschreiben. Dazu zählen hier konkret der

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Einleitungssatz "Ich unterstütze...", die Fragestellung, die Begründung, die Kostenschätzung der
Verwaltung und die Angabe der Vertretungsberechtigten nebst anschließender Tabelle zur
Sammlung der Unterschriften.
Diese Seite ist das vollständige, in sich geschlossene und allein durch den Rat rechtlich zu
bewertende Bürgerbegehren.
Rechtsirrig nimmt die Verwaltung und mit ihr der Bürgermeister im Rahmen der Beanstandung an,
auch die Seite "Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger, ..." sei Bestandteil des Bürgerbegehrens.
Dies ist nicht der Fall. Hierzu besteht weder aus der Gestaltung beider Seiten, noch aus den
Vorgaben von Gemeindeordnung und Rechtsprechung heraus Anlass.
Die Seite "Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger..." ist bereits optisch wie auch inhaltlich als
Werbeschreiben der Bürgerinitiative gestaltet. Sie enthält keine Bestandteile des Begehrens
(Frage, Begründung, Kostenschätzung, Vertretungsberechtigte, Unterschriften), sondern wirbt
allein um die Unterstützung des Begehrens. Dies machen die Anrede, die Formulierungen "Bitte
unterstützen Sie..." oder "stimmen Sie beim Bürgerentscheid mit JA" deutlich. Darüber hinaus
erfüllt das Anschreiben offensichtlich auch weitere Werbezwecke, z.B. die Unterstützung der
Initiative durch Spenden aus der Bevölkerung.
Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass das Bürgerbegehren bereits in seinem eigenen Text
für seine Belange werben dürfte. Erst recht ist die Werbung außerhalb des Begehrens zulässig.
Dem Umstand, dass das Werbeschreiben und das Bürgerbegehren auf die Vorder- und Rückseite
des gleichen Blattes gedruckt wurden, kommt dabei keine rechtliche Bedeutung zu. Es ändert
weder den Charakter des Werbeschreibens, noch den Charakter des vollständigen und (s.o.)
zulässigen Begehrens.
Nur zur Illustration sei ergänzend darauf hingewiesen, dass auch handschriftliche Notizen auf der
Rückseite eines Bürgerbegehrens nicht dessen Zulässigkeit beeinträchtigen könnten, gleiches gilt
für Werbeaufdrucke oder Aufkleber auf Briefumschlägen oder Aktenordnern des Begehrens,
insbesondere aber auch für Werbeflyer, Handzettel, Plakate oder Berichte in den Medien.
Der Landesgesetzgeber hat den Rat mit der Aufgabe betraut die Zulässigkeit "des
Bürgerbegehrens" festzustellen. Der Rat ist nicht aufgerufen, die Öffentlichkeitsarbeit juristisch zu
bewerten.
Dies hat der Rat in seinem Beschluss über die Zulässigkeit zutreffend erkannt und ist daher auch
in diesem Aspekt der Beratungsvorlage der Verwaltung nicht gefolgt.

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4. Zusammenfassung
Das vorliegende Bürgerbegehren ist somit nach der bisherigen Bewertung im Gesamtergebnis
zulässig. Es enthält insbesondere keine unzulässige Fragestellung oder Begründung.
Düsseldorf, den 31.05.2013
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