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Europäische Währungsunion Europäischer Stabilitätsmechanismus: Wie weit umschulden, wie weit aushelfen Prof. Dr. Charles B. Blankart Institut für öffentliche Finanzen, Humboldt Universität zu Berlin Die Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion haben bisher dreistellige Milliardenbeträge zur Rettung des Euro bereitgestellt. Doch der sogenannte Rettungsschirm wirkt nicht disziplinierend auf die nationalen Haushaltspolitiken. Auch der Europäische Stabilitätsmechanismus, der ab Mitte 2013 wirksam werden soll, ist mit diesem Mangel behaftet. Staatsfinanzkrisen sind in der Geschichte nichts Besonderes. In einer jüngeren Studie wird belegt, dass in den vergangenen hundert Jahren gut ein Fünftel aller Staaten ein oder mehrere Male ban - krott waren. 1 An den derzeitigen Euro-Staatsban - krotten fällt auf, dass ihre Kosten weit über den Kosten der Staatsbankrotte der 1990er Jahre, beispielsweise dem in Argentinien, liegen. Wohin wird das führen Der von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble unterstützte Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) zum Auffangen bankrotter Euro-Staaten, der ab 2013 wirksam werden soll, wird bis zu 500 Milliarden Euro erfordern. Wenn Deutschland nach Berechnungen des Münchner ifo-Instituts inklusive Folgeverpflichtungen hierzu bis zu 360 Milliarden Euro ohne Aussicht auf Rückzahlung beitragen muss, so steigt seine Staatsschuld um 18 Prozent. Das würde sich für breite Bevölkerungsschichten in einer spürbaren Senkung des verfügbaren Einkommens und Wohlstands niederschlagen. Weitere Erhöhungen des Fonds sind nicht ausgeschlossen. Der Weg in die Euro-Krise: Versäumnisse der EU-Kommission Erste Anzeichen der Euro-Staatsfinanzkrise zeigten sich im Herbst 2008, als die Regierungen der westlichen Industriestaaten als Folge der zusammengebrochenen Bank Lehman Brothers beschlossen, größere Banken in ihren jeweiligen Staaten nicht mehr in Konkurs gehen zu lassen. Sie vereinbarten, notfalls deren Schulden zu übernehmen. In der Folge wurden die Gläubiger von Staatsanleihen skeptisch. Die Zinsdifferenzen zwischen Staaten 1 Vgl. Carmen M. Reinhart/Kenneth S. Rogoff, This Time Is Different, Eight Centuries of Financial Folly, Princeton 2010. mit solider und unsolider Budgetpolitik nahmen erstmals seit Gründung der Währungsunion beträchtlich zu. In Brüssel wurden jedoch keine Konsequenzen gezogen. Statt für den Fall einer Staatsinsolvenz ein Umschuldungsverfahren zu entwickeln, das dem Verbot der gegenseitigen Haftung, dem No-bail-out, Rechnung trägt, beruhigte die Europäische Kommission die Gläubiger, indem sie den gefährdeten Staaten nicht näher bestimmte Lösungen für ihre Schuldenprobleme in Aussicht stellte. 2 Dadurch hat die Kommission, die traditionell als „Hüterin des Vertrags“ bezeichnet wird, über ein Jahr wertvolle Zeit verstreichen lassen, um dem Rat eine vertragsgemäße Lösung zu unterbreiten. Als dann im Januar 2010 die Zinsdifferenzen für griechische Staatsanleihen erneut drastisch anstiegen, musste die Kommission den anfänglich abgeneigten Europäischen Rat dazu bringen, einem Hilfsprogramm zugunsten Griechenlands zuzustimmen. Dieses wurde im März und April 2010 entwickelt und am 2. Mai 2010 in der Höhe von 110 Milliarden Euro erlassen. Eine Beruhigung der Märkte bewirkte es nicht. Im Gegenteil: Ausgelöst durch defizitäre Staatshaushalte der sogenannten GIIPS-Staaten Griechenland, Irland, Italien, Portugal und Spanien brach kurzfristig die Nachfrage nach Staatspapieren dieser Euro-Staaten ein. Erst die Zustimmung des Deutschen Bundestages zum Griechenlandpaket am 7. Mai 2010 brachte wieder Beruhigung in die Märkte. Dennoch standen die Staats- und Regierungschefs noch unter dem Schock des Kurseinbruchs der Vortage, als sie sich am 7./8. Mai 2010 2 EU-Kommissar Joaquin Almunía am 3. März 2009: „Wenn eine solche Krise in einem Euro-Staat auftritt, gibt es dafür eine Lösung, bevor dieses Land beim Internationalen Währungsfonds (IWF) um Hilfe bitten muss.“ Er fügte hinzu: „Es ist nicht klug, öffentlich über diese Lösung zu sprechen, aber die Lösung besteht“ (Quelle: Bloomberg). 46 Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik <strong>127</strong> (1/2011)
Euro-Rettung zum Gipfelgespräch in Brüssel einfanden. Insbesondere fürchtete Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy, die französischen Banken könnten wegen der Kurseinbrüche insolvent werden und damit auch den Kurs von französischen Staatsanleihen in Mitleidenschaft ziehen, wenn nicht sogar Frankreichs Solvenz gefährden. Zu einem Eklat kam es, als der Präsident der Europäischen Zentralbank (EZB), Jean-Claude Trichet, auf seine Unabhängigkeit pochend, sich nicht unmittelbar bereitfand, auf Anweisung von Frankreich und der anderen südlichen Mitgliedstaaten deren Staatsanleihen aufzukaufen. Als Ausweg aus der Verhandlungskrise und zur Entlastung der EZB schlug Kanzlerin Angela Merkel als Kompromiss den nunmehr bekannten „Schutzschirm“ in der Höhe von 750 Milliarden Euro vor, bestehend aus der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) von 440 Milliarden Euro, dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) in Höhe von bis zu 60 Milliarden Euro aus Sicherheitsreserven des EU-Haushalts und erhofften 250 Milliarden Euro vom Internationalen Währungsfonds (IWF). Auf Deutschland entfallen anteilig 220 Milliarden Euro. Nicht eingerechnet sind die von der Deutschen Bundesbank dem EZB-System gewährten Kredite von über 300 Milliarden Euro. Auch diese Großmaßnahme führte nur eine Zeit lang zur erhofften Besänftigung der Märkte. Im November 2010 wurde klar, dass auch Irland die seinen Banken zugesagten Garantien in Höhe von 270 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht einhalten konnte und daher Unterstützung des Schutzschirms in Höhe von etwa 100 Milliarden Euro benötigte. Dass Portugal und Spanien nicht mit in den Strudel gerissen wurden, dürfte wohl damit zusammenhängen, dass die EZB in großem Umfang deren Staatsanleihen aufkaufte. Wie die EZB diese Titel wieder los wird und welche Verluste die Euro-Regierungen als Anteilseigner dabei erleiden werden, ist unklar. Mittlerweile wurde seitens des Präsidenten der EU-Kommission José Manuel Barroso das Gerücht verbreitet, der Rettungsschirm reiche nicht aus, um allen erwarteten Verpflichtungen nachzukommen. Obwohl es sich dabei um einen schlichten Rechenfehler handelt, verschwand das Gerücht nicht aus der Welt. 3 Es erhielt aber möglicherweise doch seine Berechtigung, weil inzwischen die Idee aufkam, Griechenland solle Geld aus dem Rettungsschirm erhalten, um seine ausstehende Altschuld zurückzukaufen. Dadurch könne bei einem aktuellen Kurs von 70 Prozent ein freiwilliger Forderungsteilverzicht der Gläubiger erreicht werden. Dass aber mit einem solchen Aufkauf die Kurse bald wieder klettern würden, wurde verschwiegen. Ebenfalls verschwiegen wurde, dass damit das Griechenland-Engagement der Euro-Staaten von den vereinbarten 110 Milliarden Euro wohl dauerhaft auf etwa 315 Milliarden Euro im Jahr 2010 ansteigen würde. Ein Betrag von weit über einer Billion Euro ergibt sich, wenn aus Gründen der Gleichbehandlung auch die Altschulden Spaniens, Portugals, Irlands und Italiens aufgekauft werden sollten. Die EZB wäre für solche Aufkauf - aktionen der EFSF dankbar: Sie findet einen Abnehmer für die vorher von ihr hastig zusammengekauften Staatsanleihen der Krisenstaaten und verbessert so ihre Bilanz. Doch was soll mit den Krediten geschehen, die Griechenland zum Aufkauf seiner Anleihen gewährt werden sollen Es bleibt wohl nichts anderes, als sie bei der EFSF zu lagern. Diese nimmt dann die Funktion einer Bad Bank wahr, während die Last auf die Steuerzahler der Gläubigerstaaten zurückfällt. Überhöhte Kosten der Krisenbewältigung Die wirtschaftliche Bedeutung Griechenlands ist relativ gering. Das griechische BIP in Höhe von 330 Milliarden Euro macht nicht einmal zwei Prozent des BIP der gesamten EU im Jahr 2010 aus. Die griechischen Staatsausgaben betragen weniger als ein Prozent des EU-BIP. Wenn der griechische Staat einen Teil seiner Zahlungen einstellt, so wird dadurch noch lange nicht ein systemischer Effekt auf den Rest der EU-Volkswirtschaften ausgelöst. Griechenlands Schuldenproblem hätte in einer Gläubigerkonferenz im Rahmen des Londoner Clubs ohne großes Aufheben gelöst werden können. Erfahrungsgemäß geht von Verhandlungen vor dem Londoner Club eine besänftigende Wirkung auf die Märkte aus. 4 Möglicherweise wären einige Auslandsbanken, die sich zu stark in griechischen Staatsanleihen engagiert haben, in Bedrängnis geraten. Damit verbundene Probleme wären im jeweiligen Sitzstaat nach dessen eigenen Regeln bewältigt worden, so wie diese ja vereinbart haben, ihre Banken nach dem Lehman-Kollaps zu retten. Nur für Banken mit Sitz in Griechenland wäre eine EU-Gemeinschaftslösung erforderlich gewesen, weil Griechenland als Retter seiner Ban- 3 Vgl. Hans-Werner Sinn, Aufstockung des Euro-Rettungsschirms unnötig, Präsentation vom 3. Februar 2011. 4 Vgl. Ernst-Moritz Lipp, Umschulden gegen die Euro-Finanzkrise, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13. Januar 2011, Seite 12. Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik <strong>127</strong> (1/2011) 47
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