ORIENTIERUNGEN - Ludwig-Erhard-Stiftung

Gerechtigkeit im Steuersystem
Die praktische Steuerpolitik sieht in der Steuer
nicht nur ein Mittel der Staatsfinanzierung, sie
sieht in ihr auch ein Allerwelts-Lenkungsmittel. So
wird wirtschaftspolitisch im weiteren Sinne, umweltpolitisch,
energiepolitisch, kultur-politisch,
wohnungsbaupolitisch, verkehrspolitisch, vermögensbildungspolitisch,
kurz: interessenpolitisch gelenkt
oder beeinflusst. Auch wenn man annimmt,
dass mit Steuern gelenkt werden dürfe: Beliebige
oder willkürliche Interventionen sind nicht zulässig.
Vergünstigungen, die nur zum Zwecke des
Stimmenfangs gewährt werden, sind willkürlich.
Da im Rechtsstaat Steuern nur aufgrund von Gesetzen
erhoben werden dürfen, ist Steuerpolitik
gedachte oder geplante Gesetzgebung. Da die Gesetzgebung
aber an die Verfassung, insbesondere
an die Grundrechte der Verfassung, ferner an das
Europarecht und an Doppelbesteuerungsabkommen
gebunden ist, gilt diese Bindung auch für die
Steuerpolitik, die eben Steuerrechtspolitik sein
muss. Die Steuerpolitik ist also nur in rechtlichen
Grenzen Herr über die Gesetzgebung. Im Rechtsstaat
ist nicht alles Recht, wofür sich eine Mehrheit
findet. Gesetzesvorschriften erhalten ihre Legitimation
nicht allein dadurch, dass sie von einer
Mehrheit beschlossen worden sind; hinzukommen
muss im Rechtsstaat die Verankerung im Recht,
insbesondere im Verfassungsrecht. Einen Primat
der Politik vor dem Recht gibt es nicht. Die Legitimation
der Mehrheitsentscheidung wird durch die
Verfassung begrenzt; dadurch wird zugleich die
Minderheit geschützt.
Das Leistungsfähigkeitsprinzip
ist Verfassungsprinzip
Was die Bindung an die Verfassung angeht: Der
Gesetzgeber ist der erste, der sein Vorhaben an der
Verfassung messen muss. Er trägt damit die Erstverantwortung
für sie. So wenig wie das Verfassungsgericht
sich an Wählerwünschen orientiert,
darf das die Gesetzgebung tun. Die Bindung an
das Recht des Grundgesetzes (siehe Art. l Abs. 3;
Art. 20 Abs. 3 GG) ist vor allem Bindung an den
Gleichheitssatz (Art. 3 GG). Die Anwendung des
Gleichheitssatzes ist auf einen Vergleichsmaßstab
angewiesen. Dieser Maßstab ist für das Steuerrecht
grundsätzlich das Leistungsfähigkeitsprinzip. Damit
sich eine gleichmäßige Besteuerung nach der
Leistungsfähigkeit einstellt, darf der Gesetzgeber
für das Fiskalsteuerrecht nur solche Steuerbemessungsgrundlagen
bestimmen, die diesem Grundsatz
entsprechen. Die angewandte Steuerpolitik
hat also Rechtsentscheidungen, Entscheidungen
mit Rechtsqualität zu treffen, das heißt sich konsequent
an Rechtsprinzipien oder Wertungen zu
orientieren.
Anders als die exakten (harten) Naturwissenschaften
ist die Steuerrechtswissenschaft eine auf Wertungen
angewiesene Geisteswissenschaft. Die Wertungen,
die das Leistungsfähigkeitsprinzip und seine
Unterprinzipien verlangen, lassen sich mehr oder
weniger schwer objektivieren. Aus der Verfassung
lässt sich wegen bestehender Wertungsspielräume
kein bis in die Details hinein bestimmtes Steuerrecht
ableiten. Soweit innerhalb des Wertungsspielraums
mehrere Wertungen vertretbar, begründbar,
diskutabel sind, darf der Gesetzgeber diejenige Wertung
bevorzugen, die ihm am plausibelsten erscheint,
und ebenso darf es der Steuerpolitiker.
Immer müssen Steuerrechtspolitik und Gesetzgeber
aber darauf bedacht sein, dem Gemeinwesen eine
dem Recht verpflichtete Steuerordnung zu geben.
Mit dieser Aufgabe sind freischöpferische Entscheidungen
der Beliebigkeit oder Willkürlichkeit
nicht vereinbar. Daher darf nicht beschlossen werden,
was prinzipiell unvertretbar, indiskutabel, unbegründbar
ist. Eine Politik, die sich opportunistisch
nur an den Wünschen der eigenen Wählerklientel
orientiert, oder an den Wünschen von
Interessenverbänden oder DAX-Unternehmen, ist
keine Rechtspolitik. Allein die demokratische Legitimation
der Abgeordneten reicht nicht aus, gesetzliche
Privilegien und Diskriminierungen zu rechtfertigen.
Kein Abgeordneter ist durch seine Wahl
legitimiert, an ungerechten, unnötig komplizierten
und unverständlichen Steuergesetzen mitzuwirken.
Die vorhandenen Bewertungsspielräume
Steuerpolitik und Steuergesetzgebung sind relativ
frei, wenn es um die Höhe von Steuersätzen – Eingangs-
und Spitzensteuersatz eingeschlossen –
geht oder um die Höhe einer Steuerentlastung,
um die Art einer Gegenfinanzierung; in Grenzen
auch, wenn das Verhältnis der Belastung mit direkten
oder indirekten Steuern zu bestimmen ist.
Oft stehen der einen vertretbaren Lösung eine
oder mehrere andere Lösungen gegenüber, die
ebenfalls vertretbar sind. Wer daran zweifelt, mag
sich die von Steuerwissenschaftlern stammenden
Einkommensteuergesetz-Entwürfe ansehen. Trotz
gemeinsamer Grundüberzeugungen überwiegt
nicht selten die Vielfalt der Detaillösungen, nicht
die einheitliche Lösung. Konsequenz muss allerdings
auf jeden Fall verlangt werden.
60 Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 109 (3/2006)