ORIENTIERUNGEN - Ludwig-Erhard-Stiftung
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Ordnungspolitische Positionen PRIMON-Gutachten ausgeführt, es sei wichtig, insbesondere bei Erst-Investitionen Fehlallokationen zu vermeiden und auf die betrieblichen Erfordernisse der DB AG abzustellen. Politischer Einfluss auf die Eisenbahninfrastruktur werde vom Kapitalmarkt grundsätzlich als negativ – als Veranlassung zu unwirtschaftlichem Handeln – angesehen. Dass die Infrastrukturfinanzierung des Bundes als solche ein Politikum ist, wird bei diesem Vorschlag verdrängt. Mit den Baukostenzuschüssen trägt der Bund der Bestimmung des Grundgesetzes Rechnung, dass über die Bahninfrastruktur nicht nach rein privatwirtschaftlichen Kriterien entschieden werden soll. Nach diesen Kriterien nämlich müssten die Investitionen in das Netz drastisch zurückgenommen oder sogar ganz unterlassen werden. Der Forderung, die DB AG müsse entschädigt werden, wenn politischer Einfluss sie zu unwirtschaftlichem Handeln zwinge, ist jedoch entgegenzuhalten, dass die Baukostenzuschüsse selbst eine Leistung des Steuerzahlers sind, für die dieser ein Eingehen des Unternehmens DB AG auf Belange der Allgemeinheit, etwa auf regionalpolitische Belange bei der Trassenführung für Hochgeschwindigkeitszüge, erwarten kann und muss. Den von der Infrastrukturplanung berührten allgemeinen Interessen steht das Unternehmensinteresse der DB AG gegenüber. Der Konflikt ist unlösbar. Aus Sicht des Verfassungsgebers und des Steuerzahlers müssen bei der Verwendung der Bundesmittel neben den Unternehmensinteressen der DB AG auch die Interessen der Allgemeinheit zur Geltung kommen. Dazu müssen die Vertreter des Staates auch die Möglichkeit haben, bestimmte Mittelverwendungen zu verhindern. Dann ist aber die Verlässlichkeit der Mittel selbst infrage gestellt. Private Investoren würden es sich unter diesen Bedingungen zweimal überlegen, ob sie die vom PRIMON-Gutachten für den Fall eines integrierten Börsengangs geschätzten acht Milliarden Euro bezahlen sollen. Konflikte zwischen privaten und öffentlichen Interessen Eine Privatisierung des Netzes bringt weitere Probleme mit sich. Nach Art. 87e des Grundgesetzes ist der Bund verpflichtet, zur Wahrnehmung seiner Verantwortung für die Schieneninfrastruktur bei einer Privatisierung des Netzes wenigstens eine Kontrollmehrheit von 51 Prozent der Aktien zu behalten. Damit stellt sich die Frage, wie und in welchem Interesse der Bund diese Kontrollmehrheit einsetzt: Ist er Sachwalter der öffentlichen Interessen oder der privaten Investoren Die privaten Aktionäre müssen befürchten, dass der Bund seine Aktienmehrheit nutzt, um Entscheidungen durchzusetzen, die sie belasten. Das PRIMON- Gutachten schreibt dazu, dass der Bund dies bei der Telekom und der Post nicht getan habe, sondern im Wesentlichen Aktionärsinteressen verfolgt habe. Bei Telekom und Post war jedoch von Anfang an beabsichtigt, dem ersten Börsengang weitere Aktienverkäufe folgen zu lassen. Der Bund hatte daher ein natürliches Interesse an hohen Aktienkursen. Bei der Bahn entfällt dieses Interesse spätestens dann, wenn der Aktienbesitz des Bundes in die Nähe der 51-Prozent-Schranke kommt und weitere Verkäufe nicht mehr in Aussicht stehen. Sollte zu irgendeinem Zeitpunkt die Wahrung der von der Verfassung gebotenen Infrastrukturverantwortung des Bundes einen Rückkauf von Aktien erfordern, so könnte der Bund sogar Interesse an einem niedrigen Aktienkurs haben. 6 Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 109 (3/2006)
Börsengang der Deutschen Bahn Im Übrigen hat der Bund bei Telekom und Post keine weiteren finanziellen Interessen neben seiner Position als Aktionär. Bei der Bahn jedoch begründet die Infrastrukturverantwortung des Bundes ein solches weiteres finanzielles Interesse. Dies könnte beispielsweise bewirken, dass der Bund Dividendenzahlungen an die außenstehenden Aktionäre ablehnt, da Mittel, die einbehalten und in die Bahninfrastruktur investiert werden, den Bedarf an Baukostenzuschüssen mindern. Mehrheitsaktionär und Minderheitsaktionäre haben hier diametral entgegengesetzte Interessen. Der Konflikt dürfte zu einem erheblichen Abschlag beim Emissionskurs führen. Für den Bund selbst stellt sich die Frage, inwieweit die vom Grundgesetz intendierte Verwendung der Stellung eines Mehrheitsaktionärs zur Wahrung der Infrastrukturverantwortung mit den aktienrechtlichen Pflichten eines Mehrheitsaktionärs zu vereinbaren ist. Die Doppelfunktion als Wahrer des öffentlichen Interesses und als Organ einer börsennotierten Aktiengesellschaft verwischt Zuständigkeiten und erschwert die Zurechnung von Verantwortung. Ordnungspolitisch geboten ist eine deutliche Trennung von privatwirtschaftlichen und öffentlichen Interessen und Funktionen des Bundes. Ein Arrangement, bei dem die Infrastrukturverantwortung des Bundes durch eine Beteiligung von 51 Prozent an einer ansonsten privatisierten Gesellschaft wahrgenommen werden soll, läuft dem zuwider. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Ambitionen der DB AG zu verweisen, als „nationaler Champion“ im Zuge der Liberalisierung der europäischen Bahntransportmärkte eine international führende Marktstellung zu erreichen. Die Internationalisierungsstrategie der DB AG macht eine klare Trennung von öffentlichen und privaten Belangen noch dringlicher. Wenn der Vorstand eines privaten Unternehmens eine solche Strategie verfolgt, so ist das als Ausübung autonomer Entscheidungskompetenzen zu respektieren. Jedoch sollten die Kosten und Risiken dieser Strategie nicht vom Steuerzahler getragen werden. Genau das geschieht aber, wenn der Staat mit 51 Prozent am Unternehmen beteiligt ist. Eine Belastung des Steuerzahlers erfolgt auch, wenn die Aufwendungen und Risiken internationaler Akquisitionen Rückwirkungen haben auf die Mittel, die der Bund zuschießen muss, um seiner Gewährleistungspflicht für die Infrastruktur zu genügen. Für den Bund als Mehrheitsaktionär bzw. für die Vertreter des Bundes im Aufsichtsrat des Unternehmens besteht hier ein untragbarer Interessenkonflikt. Diese Konflikte ließen sich vermeiden, wenn der Bund zu 100 Prozent die Unternehmensteile an die Börse brächte, die zur Wahrnehmung der Infrastrukturverantwortung nicht benötigt werden, und zu 100 Prozent die Unternehmensteile behielte, die für die Wahrnehmung seiner Infrastrukturverantwortung erforderlich sind. Die privatisierte Transportgesellschaft wäre dann frei, ihre Internationalisierungsstrategie nach eigenem Gutdünken zu verfolgen, ohne Rücksicht auf die Interessen des Fiskus oder der Allgemeinheit nehmen zu müssen. Großes Vermögen, geringe Ertragskraft Die laut PRIMON-Gutachten zu erwartenden Privatisierungserlöse von vier bis 15 Milliarden Euro, je nach Privatisierungsvariante, fallen kaum ins Gewicht neben den Mitteln, die der Bund seit 1994 jährlich für das Eisenbahnwesen ausgibt. Sie fallen auch kaum ins Gewicht neben dem Substanzwert der Bahninfrastruktur. Allein die mit den Baukostenzuschüssen seit 1994 finanzierten und nicht bilanzierten Investitionen belaufen sich auf 38,4 Milliarden Euro. Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 109 (3/2006) 7
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PRIMON-Gutachten ausgeführt, es sei wichtig, insbesondere bei Erst-Investitionen<br />
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vom Kapitalmarkt grundsätzlich als negativ – als Veranlassung zu unwirtschaftlichem<br />
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Bund der Bestimmung des Grundgesetzes Rechnung, dass über die Bahninfrastruktur<br />
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drastisch zurückgenommen oder sogar ganz unterlassen werden. Der Forderung,<br />
die DB AG müsse entschädigt werden, wenn politischer Einfluss sie zu<br />
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Baukostenzuschüsse selbst eine Leistung des Steuerzahlers sind, für die dieser<br />
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Den von der Infrastrukturplanung berührten allgemeinen Interessen steht das<br />
Unternehmensinteresse der DB AG gegenüber. Der Konflikt ist unlösbar. Aus<br />
Sicht des Verfassungsgebers und des Steuerzahlers müssen bei der Verwendung<br />
der Bundesmittel neben den Unternehmensinteressen der DB AG auch<br />
die Interessen der Allgemeinheit zur Geltung kommen. Dazu müssen die Vertreter<br />
des Staates auch die Möglichkeit haben, bestimmte Mittelverwendungen<br />
zu verhindern. Dann ist aber die Verlässlichkeit der Mittel selbst infrage gestellt.<br />
Private Investoren würden es sich unter diesen Bedingungen zweimal<br />
überlegen, ob sie die vom PRIMON-Gutachten für den Fall eines integrierten<br />
Börsengangs geschätzten acht Milliarden Euro bezahlen sollen.<br />
Konflikte zwischen privaten und öffentlichen Interessen<br />
Eine Privatisierung des Netzes bringt weitere Probleme mit sich. Nach Art. 87e<br />
des Grundgesetzes ist der Bund verpflichtet, zur Wahrnehmung seiner Verantwortung<br />
für die Schieneninfrastruktur bei einer Privatisierung des Netzes wenigstens<br />
eine Kontrollmehrheit von 51 Prozent der Aktien zu behalten. Damit<br />
stellt sich die Frage, wie und in welchem Interesse der Bund diese Kontrollmehrheit<br />
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Die privaten Aktionäre müssen befürchten, dass der Bund seine Aktienmehrheit<br />
nutzt, um Entscheidungen durchzusetzen, die sie belasten. Das PRIMON-<br />
Gutachten schreibt dazu, dass der Bund dies bei der Telekom und der Post<br />
nicht getan habe, sondern im Wesentlichen Aktionärsinteressen verfolgt habe.<br />
Bei Telekom und Post war jedoch von Anfang an beabsichtigt, dem ersten<br />
Börsengang weitere Aktienverkäufe folgen zu lassen. Der Bund hatte daher<br />
ein natürliches Interesse an hohen Aktienkursen. Bei der Bahn entfällt dieses<br />
Interesse spätestens dann, wenn der Aktienbesitz des Bundes in die Nähe der<br />
51-Prozent-Schranke kommt und weitere Verkäufe nicht mehr in Aussicht stehen.<br />
Sollte zu irgendeinem Zeitpunkt die Wahrung der von der Verfassung<br />
gebotenen Infrastrukturverantwortung des Bundes einen Rückkauf von<br />
Aktien erfordern, so könnte der Bund sogar Interesse an einem niedrigen Aktienkurs<br />
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6 Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 109 (3/2006)
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