2 Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau - 1 ...

2 Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau
Prof. Dr. Dr. h. c. Ulrich Blum
Präsident des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle/Saale
Zusammenfassung: Mit der Schuldenbremse hat der Gesetzgeber eine Lage geschaffen, die,
um einer Generationengerechtigkeit willen, langfristig die Einnahmen und Ausgaben der Gebietskörperschaften
ausgleichen will. Das bedeutet, dass vor allem die Ausgabenseite unter
Druck geraten wird, weil aus Gründen des internationalen Steuerwettbewerbs und auch sonst
das Anheben von Steuersätzen nur begrenzt zu erhöhten Einnahmen auf der Einnahmenseite
führt. In Ostdeutschland tritt hinzu, dass durch das Abschmelzen des Solidarpakts in erheblichem
Maße Einnahmen entfallen werden, was bezogen auf die Leistungsfähigkeit der Landeshaushalte
um die Jahrtausendwende, im Jahr 2020 einen Etatrückgang von real ungefähr
einem Drittel impliziert. Der folgende Beitrag geht der Frage nach, welche Folgen das für die
Bauwirtschaft haben kann und mit welchen Folgen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht gerechnet
werden kann. Er betrachtet zunächst die Frage, was eigentlich mit Staatsverschuldung gemeint
ist. Dann gebe ich (m)ein ordnungsökonomisches Credo, an das sich die Sachverhaltsaufklärung
und schließlich die Bewertung anschließen.
Staatsverschuldung – ein Definitionsversuch
Das Wort Schuldenkrise ist in aller Munde.
Hohe Schuldenstände in einigen Mitgliedsländern
der Europäischen Union drohen die
gemeinsame Währung zu destabilisieren.
Auf dem Höhepunkt der Weltwirtschaftskrise
hat Deutschland die „Schuldenbremse“
eingeführt, die das langfristige Zurückfahren
der Staatsschulden erzwingen soll. Die ersten
„Blauen Briefe“ des Stabilitätsrates gingen
an Länder mit kritischer Haushaltslage
heraus, die nun Sanierungskonzepte übermitteln
müssen. Neben diesen expliziten Schulden
werden zunehmend auch implizite
Schulden thematisiert, vor allem aus Versorgungsverpflichtungen
der öffentlichen Hand
und in den Sozialversicherungssystemen.
Bisher kaum beachtet wird eine weitere Kategorie:
Verdeckte Verschuldung aus Unterinvestitionen.
In Unternehmensbilanzen sind implizite
Schulden Teile der Rückstellungen, beispielsweise
aus Pensionszusagen. Unterinvestitionen
bzw. unterlassene Instandhaltungen
zeigen sich in einem Schrumpfen von
Vermögen und Eigenkapital, also einer Bilanzverkürzung,
wenn die erforderlichen Erträge
am Markt nicht mehr verdient und
dann als Liquidität sichtbar werden.
Überschüsse fallen beim Staat selten an.
Investitionen und Sozialausgaben als Anteile
am Budget haben gegenüber der Situation
vor 40 Jahren ihre Positionen getauscht (siehe
weiter unten). Schon heute gibt es im öffentlichen
Bereich einen Investitionsrückstau,
beispielsweise bei der Verkehrs- und
der Bildungsinfrastruktur. Dieser droht zum
Engpass der wirtschaftlichen Entwicklung zu
werden. In Griechenland sieht man deutlich
die Folgen einer Politik, die sich nur auf die
explizite Verschuldung konzentriert: Es werden
schlichtweg Lasten in die Zukunft verlagert,
und das verschärfte Sparen begrenzt die
Wirtschaftsleistung.

10 Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau
Die Bauwirtschaft in Deutschland klagt inzwischen
darüber, dass in vielen Bundesländern
die öffentlichen Ausgaben wegen des
Einhaltens der Schuldenkriterien sinken –
Bauinvestitionen sind oft nur noch eine Residualgröße;
sie werden dann getätigt, wenn
alle anderen Verpflichtungen erfüllt sind.
Dies wäre gänzlich unproblematisch, würde
privates Kapital einspringen, beispielsweise
im Rahmen der Privatisierung, wie aus dem
Verkehrsbereich bekannt. Doch auch hier
führt die Weltwirtschaftskrise zu Verwerfungen:
Diese Investitionen besitzen ohnehin
niedrige Renditen, die durch die langsam anziehende
Geldentwertung unter Druck geraten.
Die Verbindung zwischen Inflation,
niedriger Verzinsung und kalter Steuerprogression
führt letztendlich dazu, dass der
Staat konsumtive Ausgaben aus der Vermögenssubstanz
seiner Bürger schöpft. Auf die
Dauer kann das nicht gutgehen. Offensichtlich
wird uns das Thema weiter beschäftigen
– Generationengerechtigkeit herzustellen
wird wohl in dieser Generation nicht
gelingen.
Ordnungsökonomisches Credo –
ein Deutungsversuch
Der Weg zum Schuldenstaat wird
von vielen mit einem Verlust an
Denken in ordnungsökonomischen
Kategorien verbunden. Das bedeutet,
dass einerseits die Rolle des
Staates in der Wirtschaft zu betrachten
ist, denn ab einem gewissen Niveau
staatlichen Handelns wird private
Aktivität verdrängt und insbesondere
werden innovative Wachstumskräfte
gelähmt. Auf der anderen
Seite steht das Denken in Anreizen,
weil viele Fehlsteuerungen der Tatsache geschuldet
sind, dass die Summe des individuell
Rationalen kollektiv zum Verderb führt.
Das sei an einem Beispiel verdeutlicht:
Wenn der Staat im Rahmen des Hartz IV-
Programms die Unterstützung am Konstrukt
„Bedarfsgemeinschaft“ festmacht, dann darf
er sich nicht wundern, wenn diese „explodieren“,
weil nicht eingetragene Lebenspartnerschaften,
bzw. Unverheiratete, mehrere
Wohnungen nehmen, um damit ihr staatlich
unterstütztes Einkommen zu maximieren.
Dabei kann diese Strategie sogar im Interesse
der Wohnungsbaugesellschaften liegen,
die damit ihre Einnahmensituation verbessern
können. Statistisch wird die Problematik
des Erzeugens von Risikostrukturen
durch staatliches Handeln vor allem bei der
Armutsgefährdung deutlich: Diese liegt beispielsweise
in Sachsen-Anhalt als Flächenstaat
ungefähr 50 % über der der südlichen
Länder, und es stellt sich die Frage, woran
das liegt. Sicher ist auch die ökonomische
Lage ein Grund dafür, aber weshalb ist es
möglich, dass sich Väter regional dermaßen
unterschiedlich aus der Verantwortung ziehen
können? Kann die Hypothese völlig verneint
werden, dass mit der Großzügigkeit
staatlicher Hilfe der Wille, sich das Geld
vom Ex-Partner zu holen, erlahmt und auch
die staatliche Bürokratie dazu keinen Anreiz
gibt, weil es mit erheblichem Aufwand verbunden
ist?
Sachsen‐Anhalt
Mecklenburg‐Vorpommern
Thüringen
Sachsen
Brandenburg
Saarland
Niedersachen
Bremen
Rheinland‐Pfalz
Nordrhein‐Westfalen
Deutschland
Schleswig‐Holstein
Bayern
Hessen
Baden‐Württemberg
Hamburg
Berlin
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0
Abb. 1 Armutsgefährdungsquoten von Alleinerziehenden
2007
Offensichtlich werden wir, wie diese kleinen
Beispiele zeigen, die Ausgaben, vor allem
im Bereich der Sozialausgaben, nur dadurch
in den Griff bekommen, wenn wir die Anreize
verstärken, die das Verhalten Einzelner
auch gesamtwirtschaftlich effizient machen
und es damit in Einklang mit dem marktwirtschaftlichen
System bringen.

Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau 11
Dr. Eucken nannte diese Problematik die
Verschränkung des politischen Systems mit
dem wirtschaftlichen System. Nur die Akzeptanz
des wirtschaftlichen Systems aus
dem politischen System heraus gewährleistet
einen Ordnungsrahmen, der für die Einzelnen
und für die Gesamtheit kalkulierbar ist.
Nur der Erfolg des Wirtschaftssystems kann
auch eine politische Lage der Akzeptanz
schaffen. An dieser Stelle klaffen immer
mehr Argumentationslücken, 30.000
weil Politik zu-nehmend zu
25.000
einen ad-hoc-Geschäft im alternativlosen
Raum gewor-
20.000
15.000
den ist. Diese systematische
10.000
Zerstörung marktwirtschaftlicher
Grundlagen ist wenig
5.000
geeignet, die Probleme der 0
Zukunft zu bewältigen.
Finanzspielräume – Fiskalspielräume:
Was begrenzt
sie?
Die Schuldenbremse, die im Bund ab 2016
und in den Ländern ab 2020 greift, wird die
Notwendigkeit, die Finanzverfassung
spätestens ab 33
35
2019 neu zu justieren, verstärken
und insbesondere
31
29
27
die explizite, nicht aber die
25
implizite, Verschuldung 23
bremsen. Für die Stabilität 21
19
der Wirtschaft sind aber,
17
wie oben erwähnt, auch
15
implizite Verschuldungstatbestände,
einmal in
Richtung Sozialversicherung
(Generationenvertrag) und ein anderes
Mal in Richtung auf die Balance zwischen
Vermögensbeständen und dem entsprechend
zuzurechnenden Kapitalstock von erheblicher
Relevanz. Denn sie können ineinander
übergehen, wenn beispielsweise Mineralölsteuern
für Sozialausgaben verwendet und
dann Schulden für Verkehrsinvestitionen
aufgenommen werden. Dabei bereitet die
Bevölkerungsabnahme besondere Probleme,
weil in den betroffenen Ländern die Finanzzuweisungen
in starkem Maße bevölkerungsproportional
erfolgen. Damit werden
vermutlich die Ergebnisse der Volkszählung
besonders für die Länder mit schrumpfender
Bevölkerung bereits in den kommenden Jahren
zu erheblichen Anpassungen führen. Die
folgenden Grafiken zeigen den Grad der
Verschuldung in Deutschland nach Gebietsköperschaften
und die Entwicklung von Investitionen
und Sozialleistungen zur Verdeutlichung
staatlicher Prioritäten in den
letzten vierzig Jahren.
Abb. 2 Schuldenstände der Länder und Durchschnitte
(vorl.) per 31.12.2010
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Bruttosozialleistungen
Investitionen
Abb. 3 Investitionen und Sozialleistungen, 1970-
2010
Daraus ist ersichtlich, dass besonders die
Ausgabendynamik staatliche Haushalte belastet.
Tatsächlich sind die Investitionen seit
ihrem Höhepunkt – vereinigungsbedingt –
nicht nur zurückgegangen, sie liegen auch
unter dem Wert vor 1990. Dies hat viel mit
der Tatsache zu tun, dass sich in einem Exportüberschussland
zwingend ein Kapitalabfluss
ergibt.

12 Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau
250
230
210
190
170
150
130
110
90
70
50
Bauhauptgewerbe Hochbau Tiefbau
Abb. 4 Entwicklung der Bauwirtschaft (2005 =
100)
Externe Ersparnis: Eine Hilfe?
Der deutsche Exportüberschuss bedeutet,
dass Ersparnisse des Landes, und zwar private,
in erheblichem Maße international angelegt
werden. Für ein alterndes und damit an
Bevölkerung schrumpfendes Land stellt das
eine sinnvolle Strategie dar, um in einer späteren
Phase von der Wertschöpfung anderer
Länder leben zu können, wenn die eigene
Leistungskraft zunehmend erlahmt und sich
die Bevölkerungsstruktur hin zu den älteren
verschoben hat, womit die Leitungskraft der
jüngeren erwerbstätigen Generation schnell
unter Druck gerät.
Tatsächlich
setzt das aber
stabile Anlagemöglichkeiten
voraus. Das Exportschema
„Porsches gegen
Schrottimmobilien“
im Bezug
auf den Handel
mit Amerika ist
mit Sicherheit
kein Erfolgsmodell,
und die
Folgen werden
bereits in der Rendite von Lebensversicherungen
und anderen Anlagen sichtbar. Die
sozialen Folgen, besonders für den Mittelstand,
dürfen nicht als gering eingeschätzt
werden. Das führt zu der Erkenntnis, dass
dort, wo externe Ersparnisse
noch nicht verschenkt worden
sind, eine Kalamität durch Inflationsanpassung
zu befürchten
ist, die nicht nur als Phänomen
in den USA sondern
auch in den EU-Ländern zu
diskutieren ist. Inwieweit der
strategische Partner in den
USA, an dieser Stelle China,
das mittragen wird, ist derzeit
noch völlig offen. Es ist zu befürchten,
dass in dem Maße, in dem China
insbesondere durch seine neokoloniale Strategie
den Verlust seiner amerikanischen Devisenvorräte
durch entsprechende Positionen
in Rohstoffmärkten absichern kann, keine
Unterstützung des amerikanischen Überkonsums
mehr erfolgt. Spätestens dann wird die
Anpassungskrise durchschlagen.
Das Strukturproblem der Länder – sind
sie sanierungsfähig?
Die nachfolgende Tabelle verdeutlicht, dass
derzeit nur wenige Länder in der Lage sind,
strukturelle Finanzierungssalden auszuweisen,
die als nachhaltig interpretiert werden
können.
Tab. 1 Strukturelle Finanzierungssalden je Einwohner
in Euro

Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau 13
Es zeigt sich, dass die Krise einige der sich
bereits auf gutem Weg befindlichen Haushalte
wieder unter Druck gesetzt hat.
Binnenwirtschaftliche Wirkungen von
Bauausgaben
Bauausgaben haben die Eigenschaft, dass ein
Großteil der Wertschöpfung im eigenen
Land, ein erheblicher Teil auch in der eigenen
Region, verbleibt, weil ein hoher Anteil
davon mit Arbeit verbunden ist und auch die
Baustoffindustrie meist regional angesiedelt
ist. In der Folge finden die sogenannten
Multiplikationseffekte ihren Niederschlag in
der Region. Daraus folgt, dass der Wachstumseffekt,
der von den Bauinvestitionen
ausgeht, das Investitionsvolumen in der Regel
überschreitet und damit dem Staat meist
ein beträchtlicher
35 000
Teil der Ausgaben
in Form von Steuereinnahmen
wie-
30 000
25 000
der zurückgeführt
20 000
wird.
Zu den Verteilungsproblemen
10 000
15 000
zählt dabei, dass
5 000
die Gebietskörperschaften,
die von
0
derartigen Einnahmen
profitieren,
meist andere sind
als die, die den
Großteil der öffentlichen Bauinvestitionen
stemmen. Dies führt dann zu einem Wettlauf
von Steuereinnahmen unter Vermeidung von
Ausgaben, was man unmittelbar an den Straßenlöchern
in den Städten sehen kann. Gesamtwirtschaftlich
ist das jedoch eine ungünstige
Strategie, wie das nachfolgende
Tableau belegt.
Tatsächlich hat Ostdeutschland mit den
stabilisierenden Effekten von Bauinvestitionen
sehr gute Erfahrungen gemacht, auch
wenn sie zu einer „Baublase“ führten, die
dann Ende der 90er Jahre platzte: Ohne diese
Ausgaben wäre die ökonomische und soziale
Stabilisierung nach der Wende nicht möglich
gewesen. Dies mag die Tatsache verdeutlichen,
dass der Anteil des produzierenden
Gewerbes bereits Mitte der 90er Jahre zügig
an das westdeutsche Niveau aufgeschlossen
hat: Nur die Verhältnisse Bauwirtschaft zur
gewerblichen Wirtschaft waren genau umgekehrt
– 14:7 statt 7:14.
Kann man lernen?
Es gibt zwei Aspekte des Lernens: Zum einen,
dass Unterinvestitionen ein Land in die
Misere führen können – die DDR ist bester
Beleg. Zum anderen, dass Entwicklungsverläufe
sehr zäh – quasi pfadgebunden sind.
Beide müssen beachtet werden: Investitionen
sind nicht alles, notwendig für die Entwicklung,
aber nicht hinreichend – es bedarf
mehr: Man sieht dies deutlich an der wirtschaftlichen
Dynamik – und Stagnation in
Deutschland in den letzten 110 Jahren.
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Reich+West Germany East Germany United Germany
Abb. 5 Entwicklung des pro-Kopf-Einkommens,
1900-2010 in Euro
Während nämlich die westdeutsche Entwicklung
an die des Reiches anschließt – nach
erheblichen Einbrüchen durch zwei Weltkriege
und die Weltwirtschaftkrise, startet
die DDR – systembedingt – von einem niedrigeren
Niveau als der „westdeutsche Zwilling“;
dafür sind vor allem Demontagen und
die Autarkiepolitik maßgebend, also der
Verlust an Wettbewerbsfähigkeit (trotz besser
erhaltenen Kapitalstocks 1945 als im
Westen) und die Unmöglichkeit, die Vorteile
der Arbeitsteilung zu nutzen. Auch die Dynamik
ist damit verhaltener. Sie bricht vollends
ein, als Anfang der 70er Jahre die noch
verbliebenen Teile des Privatsektors ver-

14 Schuldenbremse, Solidarpakt und Infrastrukturbau
staatlicht werden und eine Stagnation und
Abschwungsphase auslöst, die ganz besonders
deutlich für die internationale Wettbewerbsfähigkeit
war und letztlich einen ökonomischen
Leistungsverlust bewirkte.
Die Wirtschaftskraft war zum Zeitpunkt
der Einheit mit der des Westens in den fünfziger
Jahren vergleichbar. Der Aufbau Ost
stieß damit auf ein wirtschaftlich weit stärker
ausgezehrtes Land als es der Vorstellung,
acht- bis zehntgrößte Wirtschaftsnation in
der Welt zu sein, entsprach. Den beeindruckenden
ersten Aufbaujahren, induziert vor
allem durch Großinvestitionen von außen,
folgt inzwischen eine Phase der Stagnation,
welche nur durch Wachstum der bisher in
der Größenstruktur weitgehend unterkritischen
mittelständischen Unternehmen überwunden
werden kann. Anders gewendet: Nur
wenn der heute noch DAX-lose Osten Konzernzentralen
aufbaut und seine industrielle
Forschung und Entwicklung ausbaut, wird er
auf einen neuen, höheren Wachstumspfad
gelangen. Schon heute korreliert die wachsende
räumliche Polarisierung der wirtschaftlichen
Entwicklung im Osten mit unternehmerischen
Qualitäten. Damit wird die
soziale Vorbildsfunktion des Unternehmers
– der übrigens immer investiert – sowie eine
spezifische Gründungs- und Wachstumsförderung
zum Erfolgfaktor des Ostens.