Restriktive Anwendung von Verkehrszeichen - SVR

Kettler, Restriktive Anwendung von Verkehrszeichen | A U F S ÄT Z E
unbeschränkt fort mit der Folge der Anwendbarkeit des § 11
Abs. 7 FeV. Der Betroffene muss die Wiedererlangung seiner
Fahreignung im Neuerteilungsverfahren nachweisen, wobei
es an ihm ist, die Abstinenzzeit durch Drogenscreenings zu
belegen. Nur in dem Ausnahmefall, dass solche schon existieren
und nur noch eine kurze Spanne bis zum Ablauf der
Abstinenzzeit besteht, hat die Behörde im Entziehungsverfahren
ein Gutachten in Auftrag zu geben, wobei die Vorlagefrist
entsprechend angepasst werden muss. Das wäre eine rechtlich
einwandfreie und praktisch handhabbare Vorgehensweise.
6. Zusammenfassung
Der Vollzug des Fahrerlaubnisrechts ist für alle Beteiligten – Behörden
wie Betroffene und deren anwaltschaftliche Vertreter
– nicht einfacher geworden. Das liegt nicht nur an den komplizierten
und unübersichtlichen rechtlichen Regelungen, sondern
auch an der uneinheitlichen Rechtsprechung, die sich
teilweise als wenig praxisorientiert und detailverliebt darstellt.
Es ist zu hoffen, dass hier – nicht nur auf europäischer Ebene
– eine nachhaltige Konsolidierung einsetzt; die Rechts- und
Verkehrssicherheit gebieten das.
Restriktive Anwendung von Verkehrszeichen
Der ignorierte Absatz 9 von § 45 StVO
Rechtsanwalt Dr. Dietmar Kettler, Kiel
Der Gesetzgeber hat 1997 die §§ 45 IX und 39 I StVO geschaffen,
um die Verkehrszeichenflut einzudämmen. Die Studie
„Weniger Verkehrszeichen“ der Bundesanstalt für Straßenwesen
hatte erhebliches Reduktionspotenzial aufgezeigt. 1 Zwei
unterschiedliche Argumentations-Stränge waren für den Gesetzgeber
wesentlich: Erstens sind viele Schilder für die Verkehrssicherheit
kontraproduktiv, 2 zweitens stehen die Freiheitsrechte
der Bürger unbegründeten Einschränkungen des
Verkehrs entgegen. Bisher hatten die Gerichte § 45 IX StVO
zum großen Teil ernst genommen, doch nun mehren sich die
Urteile, die den Regelungsgehalt der Norm mit neuen Argumentationsmustern
beseitigen.
1. Grundlegendes
§ 45 IX StVO ist nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte,
und Normzweck „nicht nur ein Hinweis oder eine
Anregung, sondern eine verbindliche Anweisung des Verordnungsgebers.“
3 „Besondere Umstände“ im Sinne von § 45 IX 1
StVO sind „z.B. eine gegenüber dem Durchschnitt ähnlicher
Strecken signifikant erhöhte Unfallrate (ggf. auch Unfalldichte),
die erkennbar mit der Ursache zusammenhängt, deren Bekämpfung
das vorgesehene Verkehrszeichen dienen soll. Aber
auch besonders gefahrenträchtige Streckenführung oder Straßenschäden,
Minderbelastbarkeit von Brücken usw. können
Anordnungen begründen [...]. Nicht dagegen z.B. die allgemeine
Erwägung, [...] ein durch Zeichen angeordnetes Überholverbot
könne (ergänzend zu den sicher „ausreichenden“
Bestimmungen des § 5) wegen der besseren Einprägsamkeit
nur nützlich sein. Solche allgemeinen Sicherheitsüberlegungen
sind dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber vorbehalten,
der dabei alle Aspekte einer Abwägung der Erfordernisse der
– stets „gefahrgeneigten“ - Mobilität und der Verkehrssicherheit
berücksichtigen muss.“ 4 Angesichts der im europäischen
Vergleich sehr hohen Verkehrszeichendichte in Deutschland
besteht sonst zunehmend die Gefahr, dass insbesondere Kraftfahrer
sich zu sehr auf das „Verkehrszeichen-Umfeld“ verlassen.
Eine weitere Steigerung der Verkehrssicherheit hängt aber entscheidend
von mehr Eigenverantwortlichkeit ab. „Die bestehende
Häufung von Verkehrszeichen ist geeignet, die Einsicht
der Verkehrsteilnehmer in die objektive Notwendigkeit solcher
Regelungen zu gefährden, so dass häufig Anordnungen durch
Verkehrszeichen auch dann nicht „ernst genommen“ werden,
wenn ihre Befolgung objektiv dringend geboten ist.“ 5
§ 45 IX StVO gilt auch zugunsten von Radfahrern und LKW-
Fahrern und anderen aus Sicht von Behördenmitarbeitern
und Richtern vielleicht randständigen Verkehrsteilnehmergruppen.
Das zeigen die wörtliche und die systematische Auslegung
und auch der Verordnungsgeber selbst, indem er nur
punktuell die aus seiner Sicht zu weit gehenden Inhalte nach
1997 wieder zurückgenommen hat: 2000 in Bezug auf Tempo-30-Zonen
und verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche 6 und
2005 in Bezug auf das Verbot von Mautausweichverkehren. 7
2. Zum Tatbestand
Die Anwendung des § 45 IX StVO umgehen oder vermeiden
einige Gerichte nun auf verschiedenen Wegen.
2.1 Offene Verweigerung
Am weitesten geht das VG Lüneburg. Es verweigert dem Kläger
die Anwendung des § 45 IX StVO, weil die VwV-StVO es nicht
für „erforderlich“ halte, dass dem Kläger zugestanden wird,
worauf er aus § 45 IX StVO ein Recht hätte. 8 Das Gericht verkennt
damit die Normenhierarchie. Aus der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
zur StVO kann sich niemals ergeben, dass
StVO-Vorschriften nicht gelten. Die VwV-StVO ist ergänzendes
1 Aprath / Behrendt / Dilling / Ellinghaus / Erke / Vogt, Modellversuch „Weniger
Verkehrszeichen“, Forschungsbericht der BASt Nr. 264, Bergisch-Gladbach
1992.
2 Bouska/Leue, StVO, 22. Auflage 2007, § 45 StVO, Rz. 22.
3 Bouska/Leue, § 45 StVO, Rz. 23. Grundlegend zu § 45 IX StVO: Kettler, NZV
2002, 57.
4 Bouska/Leue, § 45 StVO, Rz. 23.
5 Bouska/Leue, § 39 StVO, Rz. 2a.
6 § 45 IX 2 StVO erster Halbsatz n.F., BGBl I 1690.
7 § 45 IX 3 StVO n.F., BGBl I 3714.
8 VG Lüneburg, Urteil 2 A 425/06 vom 7.6.2007 (Einbahnstraße), SVR 2007,
435. Ähnlich schon VG Magdeburg, Urteil 1 A 18/05 MD vom 29.04.2005
(Einbahnstraße), das ebenfalls die Rechtsfolgen aus § 45 IX StVO versagt, weil
die Voraussetzungen der VwV-StVO IV.1. zu Zeichen 220 nicht vorlägen.
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und erläuterndes Recht, nicht aber gegenüber der StVO höher
stehendes, verdrängendes. 9 Zwar enthält die VwV-StVO zahlreiche
Detailregelungen, die Behördenmitarbeiter und offenbar
auch Richter auf einen falschen Pfad zu bringen geeignet
sind. 10 Doch kann die VwV-StVO weder die allgemeine Verkehrsfreiheit
des Grundgesetzes aushebeln noch die der StVO
und auch nicht § 45 IX StVO.
Angelegt war die Missachtung des § 45 IX StVO jedoch schon
beim OVG Schleswig, das weder eine besondere Gefährlichkeit
dargetan hatte noch gar eine örtliche Besonderheit des streitgegenständlichen
Abschnitts: Es „bedarf keiner näheren Erläuterung“,
dass oder ob Unfallgefahren aus „Elefantenrennen“
resultierten, noch gar, ob diese denn „erheblich übersteigen“
im Sinne von § 45 IX StVO, meinte das Gericht. 11 Getragen
war das dort zu beurteilende Verbot allein von allgemeinen
Überlegungen ohne jeden örtlichen Bezug. 12 Trotzdem schließen
sich Verwaltungsgerichte dem mit der lapidaren Behauptung
an, jene Erwägungen seien „zutreffend“, beziehungsweise
„überzeugend“. 13 Das macht jede örtliche Besonderheit im
Sinne von § 45 IX 2 StVO entbehrlich.
2.2 Zahlenspielereien
Von den Beklagten werden nur selten Unfallstatistiken oder
anderes Material zur Verkehrssicherheit vorgelegt. Wehren
sich PKW-Fahrer gegen sie belastende Anordnungen, bekommen
sie schnell und schon deswegen Recht, weil kein „belastbares
Datenmaterial“ vorgelegt wird. 14 Wehrt sich hingegen
ein Nicht-PKW-Fahrer gegen eine ihn belastende Verkehrsbeschränkung,
leiten die Gerichte aus Unfallstatistiken ohne nähere
Prüfung und ungeachtet des tatsächlichen Zahlenmaterials
gerne ab, dass örtliche Besonderheiten im Sinne von § 45 IX
StVO vorlägen. Doch dabei unterlaufen ihnen immer wieder
grobe Fehler.
Zum Teil werden statistisch unzulässige Rechenoperationen
vorgenommen, die an Taschenspielertricks erinnern. So hat
das VG Oldenburg aus umfangreichem Zahlenmaterial über
die Vorher-Nachher-Situationen, das die Effektlosigkeit der
dort angefochtenen Maßnahme nachwies, abgeleitet, die Verkehrsunfallzahlen
seien um rund ein Drittel zurückgegangen.
Obwohl in wissenschaftlichen Untersuchungen bundesweit
noch nirgends überhaupt nur ein signifikanter Effekt solcher
Maßnahmen nachgewiesen wurde und noch weniger ein
solch extremer und daher die vermeintlichen Rückgänge am
eigenen Ort höchst unwahrscheinlich waren, sah das Gericht
keinen Anlass zu einer Überprüfung seiner Rechnung auf Plausibilität
und statistisch-mathematische Richtigkeit. 15 So werden
örtliche Besonderheiten konstruiert, die es nicht gibt.
Auf einen ähnlich falschen Pfad geriet das OVG Schleswig,
das Zahlen mit beeindruckenden Unfallrückgängen vorgelegt
bekam, die sich auf andere, nicht streitgegenständliche
Abschnitte bezogen. Auch unterließ das Gericht jeden Signifikanztest.
16
Als örtliche Besonderheit bezeichnen es die Gerichte nun
auch, dass eine überdurchschnittliche Verkehrsbelastung vorliege.
17 Eine solche ist indessen keine örtliche Besonderheit im
Sinne des § 45 IX StVO, 18 sie liegt vielmehr begriffsnotwendig
auf exakt der Hälfte der Streckenabschnitte vor. Noch weniger
wohnt einer überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung per
se eine das allgemeine Risiko erheblich übersteigende Gefahrenlage
inne, wie es § 45 IX StVO verlangt. Zwar meint das VG
Oldenburg lapidar und ohne jeden Beleg: „Auch liegt es auf
der Hand, dass angesichts des hohen Anteils des Schwerlastverkehrs
eine im Vergleich zu weniger belasteten oder mehr als
vierspurig ausgebauten Teilstrecken von Autobahnen deutlich
erhöhte Unfallgefährdung vorliegt.“ 19 Doch ist das nicht der
in § 45 IX StVO wörtlich verlangte Vergleich mit dem Durchschnitt
ähnlicher Strecken, mit Stammtischwissen lässt sich
der Tatbestand nicht füllen.
2.3 Allgemeine Erwägungen
Recht soll es nun auch sein, dass allgemeine Erwägungen und
bundesweit vorkommende Umstände örtliche Verbote rechtfertigen
können, obwohl der Bundesgesetzgeber 1997 bei der
Einfügung der §§ 45 IX und 39 I in die StVO ausdrücklich von
der Kontraproduktivität der so hervorgerufenen Verkehrszeichendichte
ausging und obwohl mit solchen Verboten die
Kompetenz des Verordnungsgebers verletzt wird. 20 So soll der
Wille, nach StVO ohnehin verbotenes Tun – etwa: „Elefantenrennen“
(§ 5 II 2 StVO) - zu verbieten, verkehrsbeschränkende
Maßnahmen – etwa: Überholverbot für LKW - rechtfertigen. 21
Und Radwegebenutzungspflichten werden damit gerechtfertigt,
die „Ordnung des Verkehrs“ erfordere trotz des klaren
Regel-Ausnahme-Verhältnisses von § 2 I und IV StVO eine
Entmischung der Verkehre, 22 oder damit, ohne sie müsse der
motorisierte Verkehr auch den Radverkehr beachten. 23 Doch
weder allgemeine Erwägungen noch allgemeine Sicherheitsüberlegungen
reichen aus, ein örtliches Verbot zu rechtfertigen.
24 Solche Verkehrszeichen verletzen ebenso wie die in den
80er Jahren viel diskutierten landesweiten Tempolimits auf
Autobahnen die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. 㤠45
StVO ist nicht für generalisierende verkehrspolitische Groß-
9 Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 39. Auflage 2007, Einl., Rz. 4a.
10 Neben der VwV-StVO IV.1. Rz. 8ff zu Zeichen 220 zur Öffnung von Einbahnstraßen
etwa noch VwV-StVO III. Rz. 7 zu Zeichen 220 zur Einrichtung von
Einbahnstraßen, VwV-StVO IV. Rz. 4 zu Zeichen 223.1 bis 223.3 zu LKW-
Überholverboten und VwV I.2. Rz. 4 zu den §§ 39 bis 43 StVO zur Flüssigkeit
des Verkehrs, die manchen Anwender zu PKW-privilegierenden Handlungen
verleitet.
11 OVG Schleswig-Holstein, Urteil 4 LB 7/05 vom 27.04.2006 (BAB-LKW-Überholverbot),
NordÖR 2006, 300.
12 Dass nämlich „Elefantenrennen“ zu verbieten seien, obwohl diese – wie das
OVG unter Hinweis auf die bei jedem Lkw eingebauten Geschwindigkeitsbegrenzer
sogar hervorhebt -, auf allen Autobahnen vorkommen und also
keine örtliche Besonderheit sind. Ergänzend bringt das Gericht vor, es sei der
Polizei aus personellen Gründen keine effektive Kontrolle des § 5 II 2 StVO
möglich; auch das gilt indessen für alle Autobahnen.
13 VG Lüneburg, Urteil 2 A 25/06 vom 30.11.2006 (BAB-LKW-Überholverbot);
VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
14 VG Düsseldorf, Urteil 6 K 6183/02 vom 20.11.2003 (Sperrpfosten).
15 VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
16 OVG Schleswig-Holstein, Urteil 4 LB 7/05 vom 27.04.2006 (BAB-LKW-Überholverbot).
17 OVG Schleswig in seinem Urteil vom 27.04.2006 (BAB-LKW-Überholverbot);
VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot);
ergänzend auch: ein überdurchschnittlich hoher Anteil Schwerlastverkehr.
18 VG Schleswig, NZV 2006, 333 (BAB-LKW-Überholverbot); Bouska/Leue, § 45
StVO, Rz. 22-24.
19 VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
20 Bouska/Leue, § 45 StVO, Rz. 22 und 23.
21 OVG Schleswig, Urteil 4 LB 7/05 vom 27.04.2006 (BAB-LKW-Überholverbot)
und VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
22 VG Regensburg, Urteil RO 5 K 03.2192 vom 28.11.2005 (Z 240).
23 VG Köln, Urteil 11 K 7554/05 vom 21.07.2006 (Z 240).
24 Bouksa/Leue, § 45 StVO, Rz. 23.
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projekte heranziehbar“ und eine vom Bund bislang bewusst
nicht getroffene Entscheidung für ein bestimmtes Verbot auf
deutschen Autobahnen „kann nicht durch Aktionismus einzelner
gebietsweise zuständiger Verkehrsbehörden ersetzt werden.“
25 Auch die Herausnahme bestimmter Strecken („Ventile“)
hat nur Feigenblattfunktion und kann die Verbote nicht
retten. 26
2.4 Privilegien vs. Privilegienfeindlichkeit der StVO
Schule macht es auch, dass die allgemeine Handlungsfreiheit
der Betroffenen hinter der Verbesserung des Verkehrsflusses
für Andere zurückstehen muss und die grundsätzliche Privilegienfeindlichkeit
des Straßenverkehrsrechts 27 nur zugunsten
der PKW-Fahrer gelte. 28
3. Ermessensdefizite
Fehlt es schon an den tatbestandlichen Voraussetzungen der
besonderen örtlichen Verhältnisse und einer außergewöhnlichen
Gefahrenlage im Sinne des § 45 IX StVO, ist für eine
Ermessensausübung kein Raum mehr. 29 Da die Gerichte aber
in ihrer neuen, rechtsirrigen Dogmatik vom Vorliegen des
Tatbestands ausgehen, prüfen sie die Verhältnismäßigkeit. 30
Sie verkürzen sie dabei jedoch oft, obwohl das Bundesverwaltungsgericht
bisher immer eine vollständige Verhältnismäßigkeitsprüfung
für erforderlich gehalten hat und jüngst auch das
Bundesverfassungsgericht betont, dass eine Beschränkung des
Kraftfahrzeugführens nur dann verfassungsmäßig, also rechtmäßig
sein kann, wenn sie zur Zielerreichung geeignet, erforderlich
und verhältnismäßig in engerem Sinne ist. 31
3.1 Geeignetheit
Die Geeignetheit kann sich nur aus der Betrachtung einer
großen Zahl Konflikte ergeben, denn eine hinreichend große
Zahl von Beobachtungen ist Voraussetzung dafür, dass man
überhaupt statistisch abgesicherte und gültige Schlüsse ziehen
kann. 32 Die Geeignetheit oder Ungeeignetheit einer bestimmten
verkehrsbeschränkenden Maßnahme für die Gefahrenabwehr
auf einer Strecke bestimmter Charakteristik wird
sich daher in der Regel aus großräumigen Studien ergeben, die
zahlreiche Abschnitte und längere Zeiträume umfassen.
Nur wenn sehr große Unfallzahlen vorliegen, kann auch ein
einzelner Streckenabschnitt darüber Auskunft geben, ob eine
Maßnahme wirksam ist. Auf Streckenabschnitten mit hohem
Verkehrsaufkommen kann also ein Blick auf das bisherige Unfall-
und Verkehrsgeschehen einen guten Blick auf die Geeignetheit
der Maßnahme eröffnen. In diesen Fällen liegt bis zum
Tag der mündlichen Verhandlung in der Regel genügend Material
vor, um die Prognoseentscheidung der Behörde an der
tatsächlichen Entwicklung zu messen: Ist etwa auf einer schon
länger bestehenden Autobahn kein signifikanter Effekt des neu
angeordneten LKW-Überholverbots auf die Verkehrssicherheit
nachzuweisen, ist die Anordnung schon deshalb rechtswidrig.
Irgendeinen Signifikanztest – für jeden Statistiker eine Selbstverständlichkeit
- führt aber kein Gericht durch.
Auf neuen oder wesentlich veränderten Strecken kann die Behörde
Verkehrsbeschränkungen auch anordnen, ehe die erste
Unfalltypensteckkarte oder gar –dreijahreskarte fertig ist, weil
Straßenverkehrsrecht als Gefahrenabwehrrecht zukunftsge-
wandt ist. 33 In solchen Fällen kann und muss wie bei Streckenabschnitten
mit geringer Verkehrsbelastung auf anderenorts
gesammelte (z.B. in wissenschaftlichen Studien veröffentlichte)
Erfahrungen abgehoben werden.
Es stellt sich auch die Frage, ob die von der jeweiligen Beklagten
vorgelegten Unfallzahlen überhaupt mit der Ursache zusammenhängen,
deren Bekämpfung das angefochtene Verkehrszeichen
dienen soll. 34 Insbesondere bei Verkehrsbeschränkungen,
die nur eine bestimmte Verkehrsteilnehmergruppe treffen,
ist diese Frage von größter Wichtigkeit. Mit gutem Grund ist
bundesweit seit 1970 eine einheitliche Unfallbekämpfung vorgeschrieben,
die mit Unfallsteckkarten arbeitet und Unfalltypen
unterscheidet. 35 Doch ist soweit ersichtlich noch keinem
Gericht eine nach Unfalltypen aufgegliederte Unfallstatistik
vorgelegt worden und trotzdem kein Gericht der Frage nachgegangen,
ob das fragliche Verbot überhaupt gegen die belegten
– in ihrem Unfalltyp aber undifferenzierten - Unfälle wirken
kann. Selbst wenn man von den deutlichen Unfallrückgängen
ausgeht, die die Gerichte in ihren Urteilen – teils fälschlich -
annehmen, ist eine Untersuchung der Unfalltypen notwendig,
um nicht Falschinterpretationen oder Zufallsergebnissen
aufzusitzen. 36 Doch Ausführungen zu Unfallursachen sucht
man in den Urteilen vergebens.
3.2 Erforderlichkeit
Die Erforderlichkeit leiten die Gerichte daraus ab, dass eine engmaschige
und effektive Kontrolle der allgemeinen StVO-Verbote
einen erheblichen zusätzlichen Aufwand an polizeilichem
Personal und Gerät erfordern würde und vielleicht nicht zu
leisten sei. 37 Doch das kann kein Verbot rechtfertigen. 38 Auch
das ist ein bundesweit einheitlicher Zustand, keine örtliche
25 Ludovisy, DAR 1993, 313. Der Gesetzgeber hat bisher davon abgesehen, LKW-
Überholverbote wegen Elefantenrennen anzuordnen; ihm ist vom 40. VGT
2002 und von der Verkehrsministerkonferenz 2007 auch davon abgeraten
worden. Die allgemeine Radwegebenutzungspflicht hatte der Gesetzgeber
1997 absichtlich aufgehoben.
26 Vgl. Cramer, DAR 1986, 207.
27 Zur grundsätzlichen Privilegienfeindlichkeit des Verkehrsrechts: BVerwG,
NJW 1967, 1627; BVerwG, NJW 1971, 1419; BVerwG, NJW 1973, 71; BVerwG,
NZV 1993, 284; AG Aachen, NJW 1995, 1911; BVerwG, NJW 1998, 2840.
28 So im Ergebnis VG Regensburg, Urteil RO 5 K 03.2192 vom 28.11.2005 (Z 240)
und OVG Schleswig-Holstein und in seinem Gefolge VG Lüneburg und VG
Oldenburg in ihren Urteilen zu BAB-LKW-Überholverbot. Umgekehrt früher
VG Berlin, NZV 2001, 318 (Z 237): solche Privilegien seien „prinzipiell nicht
mit § 45 IX StVO vereinbar“ und VG Berlin, NZV 2004, 488 (Radwegebenutzungspflicht).
29 VG Karlsruhe, Urteil 11 K 3908/04 vom 14.04.2005 (Z 241); VG Schleswig,
NZV 2006, 335 (BAB-LKW-Überholverbot).
30 In den Sachakten der Beklagten ist i.d.R. keinerlei Ermessensausübung dokumentiert.
31 BVerfG, NJW 2005, 350 (§ 24a StVG). Zu den Inhalten einer solchen Prüfung
im Straßenverkehrsverwaltungsrecht s. auch Allgemeine Verwaltungsvorschrift
vom 16.12.1996, VkBl 1997, 31.
32 Bortz, Statistik, 6. Auflage 2005, 104.
33 BVerwG, NJW 2001, 3139 (BAB-Tempolimit).
34 Bouska/Leue, § 45 StVO, Rz. 23.
35 VwV zu § 44 StVO; Institut für Straßenverkehr, Unfalltypen-Katalog, Köln
1998; dasselbe, Untersuchungen an Unfalltypen-Steckkarten, Köln 1998;
dasselbe; Führen und Auswerten von Unfalltypen-Steckkarten, Köln 1998.
Der Unfalltypen-Katalog unterscheidet in einem dreistelligen System 999
verschiedene Unfalltypen. Lediglich einer davon kann mit einem LKW-Überholverbot
bekämpft werden.
36 Dem steht nicht entgegen, dass das BVerwG, NJW 2001, 3140 (BAB-Tempolimit),
bei multikausalen Unfällen auf Autobahnen die erwiesenermaßen dagegen
geeignete und an alle Verkehrsteilnehmer gerichtete Maßnahme der
Temporeduktion für gerechtfertigt hält.
37 OVG Schleswig-Holstein, Urteil 4 LB 7/05 vom 27.04.2006 (BAB-LKW-Überholverbot);
VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-
Überholverbot).
38 VG Kassel, Urteil 2 E 319/02 vom 06.05.2003 (BAB-LKW-Überholverbot); VG
Schleswig, NZV 2006, 333 (BAB-LKW-Überholverbot).
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Besonderheit und erweist sich damit als allgemeine Erwägung.
Selbst wenn Haushaltsmittel für die eigentlich erforderlichen
Gefahrenabwehrmaßnahmen fehlen, rechtfertigt das generell
nicht, statt dessen billigere zu ergreifen; entsprechende Überlegungen
der Behörden sind sachfremde Erwägungen. 39 Besonders
pikant ist die Argumentation mit der engmaschigen
Kontrolle in den Verfahren, in denen von Polizei und Beklagter
offen angegeben wird, dass nicht die vom Verbot betroffenen
Verkehrsteilnehmer, sondern andere die Störer sind. So geben
in den Verfahren gegen LKW-Überholverbote auf BAB Polizei
und Beklagte teilweise gleichermaßen ehrlich an, dass die Gefahr
von Rasern, Abstandssündern und Rechtsüberholern ausgehe
und nicht etwa von den vom Verbot betroffenen LKW-
Fahrern. 40 Zeichen 254 werden offen mit der Begründung
angeordnet, dass von den Autofahrern kein regelgerechtes
Verhalten zu erwarten sei. 41 Eine Radwegebenutzungspflicht
wurde mit der Feststellung gerechtfertigt, ohne sie müsse doch
tatsächlich der „motorisierte Verkehr zusätzlich zu den Verkehrsbewegungen
durch Kraftfahrzeuge den Radfahrverkehr
[...] beachten“. 42 Und in dem Einbahnstraßen-Verfahren des
VG Lüneburg hatte die Beklagte ihren ablehnenden Bescheid
ausdrücklich damit gerechtfertigt, dass sich mit der von ihr
angeordneten Freigabe der Fußgängerzone für Kraftfahrer das
KFZ-Aufkommen erheblich erhöhte und die dadurch veranlasste
„weitere Gefährdung der Radfahrer nicht hingenommen
werden konnte“. 43 Der gefährdete Verkehr wird jeweils verboten,
der gefährdende bleibt unbehelligt. Das im Rechtsstaat
und damit grundsätzlich im gesamten Gefahrenabwehrrecht
geltende Prinzip, dass zunächst der greifbare Störer anzugehen
ist und nicht der Nichtstörer, 44 wird im Straßenverkehrsrecht
zunehmend ignoriert.
Ferner soll sich die Erforderlichkeit daraus ergeben, dass von
anderen, milderen Mitteln der Gefahrenabwehr „wesentlich
mehr Kraftfahrer betroffen“ seien als von dem angefochtenen
Verbot, „allein der Schwerverkehr“ würde andere Mittel der
Gefahrenabwehr als mildere erleben. 45 Damit wird die Angemessenheit
allein anhand der Zahl der von verschiedenen
Maßnahmen (vermeintlich) betroffenen Bürger bemessen.
Straßenverkehrsrecht ist jedoch Gefahrenabwehrrecht und als
solches grundsätzlich keiner Mehrheitsbildung zugänglich. 46
Grundrechte lassen sich nicht abzählen. Da es kein Grundrecht
auf Schnellfahren gibt, 47 muss nicht einmal das Verfahren
der „praktischen Konkordanz“ bemüht werden, eine einfache
Mehrheitsbildung ist grundrechtsdogmatisch jedoch von
vorne herein ausgeschlossen.
3.3 Verhältnismäßigkeit i.e.S.
Der gewünschte bessere Verkehrsfluss für Einzelne muss in den
Urteilen nicht nur für die „örtliche Besonderheit“ herhalten,
sondern auch für die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.
Das VG Oldenburg führt aus, die allgemeine Handlungsfreiheit
des Klägers müsse hinter der Verbesserung des Verkehrsflusses
für schnellfahrwillige PKW-Fahrer zurückstehen. 48 Die bloße
Verbesserung des Verkehrsflusses für PKW-Fahrer ist indessen
kein hinreichender Grund für ein an andere Verkehrsteilnehmer
gerichtetes Verbot 49 und widerspricht der grundsätzlichen
Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts. Die
grundsätzliche Privilegienfeindlichkeit ist zwar ursprünglich
in der Rechtsprechung zu Verkehrszeichen zu Lasten des privaten
PKW-Verkehrs erarbeitet worden. Es ist aber kein rechtsdogmatischer
Grund ersichtlich, warum die Privilegienfeindlichkeit
nur zugunsten der PKW-Fahrer gelten sollte.
Ferner führen die Gerichte zur Verhältnismäßigkeit im engeren
Sinne aus, es gebe zumutbare Ventile. Radfahrer könnten
in dem Fall des VG Lüneburg statt durch die streitgegenständliche
Straße auch durch die übernächste Parallelstraße fahren, 50
die LKW-Fahrer werden im Fall des VG Oldenburg darauf verwiesen,
dass vor und hinter dem streitgegenständlichen LKW-
Überholverbot kein solches gelte. 51 Die Gerichte übersehen
dabei, dass ein repressives Verbot nicht dadurch rechtmäßig
wird, dass woanders kein ebensolches gilt. Das grundlegend
Fehlerhafte der Überlegung zeigt sich daran, dass dieses „Argument“
versagt, wenn die Behörden das Straßennetz in einer
Art „Salamitaktik“ mit entsprechenden Verboten überziehen.
Genau das ist vielerorts zu beobachten.
Auch die Widmung wird bei Verboten für bestimmte Verkehrsteilnehmer
nur ungenügend beachtet. Radwegebenutzungspflicht
und Zeichen 254 haben in Bezug auf die allgemeine
Fahrbahn auch eine räumliche Komponente und ebenso LKW-
Überholverbote in Bezug auf die linken Fahrstreifen. 52 Daher
liegt in diesen Verboten jeweils eine Zuweisung des Verkehrsraums
an eine bestimmte Verkehrsteilnehmergruppe zur bevorzugten
Nutzung, 53 die grundsätzlich widmungswidrig ist.
4. Fazit
Ermutigte Bouska kurz nach Inkrafttreten des § 45 IX StVO die
von Verkehrsbeschränkungen betroffenen Bürger noch zu Zivilcourage,
Beschwerde bei der zuständigen Behörde und Klage,
54 muss man heute bei der völligen Inhaltsentleerung des
Paragrafen durch einige Gerichte deutlich vorsichtiger sein.
Was dort heute gutgeheißen wird, wäre bei einer sorgfältigen
Verhältnismäßigkeitsprüfung schon nach der bis 1997 geltenden
Rechtslage rechtswidrig. Dahinter fällt die genannte
Rechtsprechung jedoch sogar noch zurück. Die Intention des
Gesetzgebers, dass endlich der Schilderwald gelichtet werde,
wird negiert.
39 Rinze, NZV 1999, 399; VG Berlin, NZV 2004, 488 (Radwegebenutzungspflicht);
VG Hannover, NZV 2005, 223 (Z 240).
40 Verfahren VG Oldenburg 7 A 5067/04 (BAB-LKW-Überholverbot).
41 Verfahren VG Stuttgart 10 K 3536/03 (Z 254).
42 VG Köln, Urteil 11 K 7554/05 vom 21.07.2006 (Z 240).
43 Verfahren VG Lüneburg 2 A 425/06 (Einbahnstraße).
44 BVerfG, Beschluss 2 BvR 1295/05 vom 27.06.2006 (§ 85 StVollzG).
45 VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
46 OVG Saarlouis, VerkMitt 2003, 46 (Absperrschranke).
47 VG Berlin, NZV 2001, 318 (Z 237); VG Berlin, NZV 2004, 488 (Radwegebenutzungspflicht);
VG Schleswig, NZV 2006, 333 (BAB-LKW-Überholverbot).
Selbst Ronellenfitsch, der immerhin das „Grundrecht auf Automobilität“
behauptet, behauptet kein solches auf Schnellfahren.
48 VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
49 VG Berlin, NZV 2001, 318 (Z 237): solche Privilegien seien „prinzipiell nicht
mit § 45 IX StVO vereinbar“; VG Berlin, NZV 2004, 488 (Radwegebenutzungspflicht);
VG Schleswig, NZV 2006, 333 (BAB-LKW-Überholverbot).
50 VG Lüneburg, Urteil 2 A 425/06 vom 07.06.2007 (Einbahnstraße); früher
ähnlich schon VG Magdeburg, Urteil 1 A 18/05 MD vom 29.04.2005 (Einbahnstraße)
für eine kilometerlange Umwegführung.
51 VG Oldenburg, Urteil 7 A 5067/04 vom 26.06.2007 (BAB-LKW-Überholverbot).
52 VG Berlin, NZV 2001, 318 (Z 237); VG Schleswig, NZV 2005, 221 (Z 240).
53 Dazu: Hentschel/König, § 45 StVO, Rz. 28ff und Steiner, DAR 2006, 664.
54 Bouska in 37. VGT 1999, 145.
450 | S VR 12/2007