EU-Ansatz zur Konfliktlösung: Am Beispiel des Kosovo-Konflikts - AFA

Angaben zur wissenschaftlichen Arbeit
Name (Copyrightinhaber):
Titel der Arbeit:
Jun Saito
EU-Ansatz zur Konfliktlösung:
Am Beispiel des Kosovo-Konflikts
Sprache:
Verfasst bei (Professor/in, LV-Leiter/in):
Titel des Seminars/Kurses:
Deutsch
Univ.-Doz. Dr. Gernot Stimmer
M4a/G3/G7/Diss: SE VertiefungsSE: Internationale
Krisenherde und Konfliktstrategien - Afganistan-Haiti-
Iran-Kosovo-Zimbabwe
Semester: SS 2011
Universität / Fachhochschule:
Institut:
Erlangte Note:
Mailadresse für evtl. Rückfragen:
Universität Wien
Institut für Politikwissenschaft
Sehr gut
jun.saito[at]univie.ac.at
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EU-Ansatz zur
Konfliktlösung
Am Beispiel des Kosovo-Konflikts
M4a/G3/G7/Diss: SE VertiefungsSE: Internationale Krisenherde und Konfliktstrategien -
Afganistan-Haiti-Iran-Kosovo-Zimbabwe
Univ.-Doz. Dr. Gernot Stimmer
Sommersemester 20111
Mi. 11.30-13.00
Jun Saito
Matr. Nr. 0204303 St.Kz. A092 300
19. Oktober 2011

1. Problemstellung
In der vorliegenden Arbeit wird der Konfliktlösungsansatz der Europäischen Union (EU) im
Falle des Kosovo-Konflikts der Analyse unterzogen. Dabei verwende ich die von David Easton
aufgestellte Systemtheorie. Davon geleitet stelle ich die Frage: Wie geht die EU an den Konflikt
heran, um zwischen der serbischen und albanischen Bevölkerung ein friedliches und gewaltfreies
Zusammenleben der beiden Volksgruppen herbeizuführen?
Schließlich argumentiere ich, dass die EU zwecks der Konfliktlösung den Aufbau eines
funktionsfähigen politischen Systems zum Ziel hat. Es soll politische Entscheidungen, die für ein
breites Spektrum der kosovarischen Gesellschaft, besonders für die serbischen und albanischen
BürgerInnen, akzeptabel sind, treffen und umsetzen. Wie ein kosovarisches politisches System
aufgebaut wird – sei es im politischen System der Bundesrepublik Jugoslawien, der Staatenunion
Serbien und Montenegro bzw. der Republik Serbien oder sei es davon vollkommen unabhängig – ist
dabei nichts mehr als eine sekundäre Frage.
Die Diskussion ist in folgender Weise strukturiert: Im 2. Kapitel werden die Begriffe
„Konflikt“ und „Konfliktlösung“ geklärt. Im 3. Kapitel wird Eastons Systemtheorie
zusammenfassend dargestellt. Dabei wird auf den Aspekt des gesellschaftlichen Konflikts
besonders eingegangen. Im Kapitel 4 wird der Konfliktlösungsansatz der EU unter besondere
Berücksichtigung der systemtheoretischen Relevanz beschrieben. Im Kapitel 5 analysiere ich die
Politik der EU für die Konfliktlösung im Kosovo, um die systemtheoretische Relevanz des
Konfliktlösungsansatzes der EU empirisch zu belegen.
Bei der empirischen Studie verwende ich neben den Primärquellen die themenbezogene
Sekundärliteratur. Bei der Beschreibung der Lage im Kosovo greife ich in erster Linie auf
Materialien der EU zu. Denn man kann – von Robert Jervis ausgehend – davon ausgehen, dass die
EU auf Grundlage der eigenen Lagebilder die Konfliktlösung angehen (1976, 29; Haftendorn 1990,
414). Den Forschungszeitraum setze ich auf Anfang der 1990er Jahre bis heute.
2. Begriffsklärung
Bei den Begriffen „Konflikt“ und „Konfliktlösung“ gehe ich von einer Vorarbeit von Otmar
Höll aus (2000). Aufgrund des hohen Abstrahierungsniveaus erfassen sie eine weite Bandbreite von
Phänomen, die in der Alltagssprache, der politischer Praxis wie auch in Wissenschaft als
„Konflikt“ bezeichnet werden. Er definierte den Begriff „Konflikt“ damit, die verschiedenen
Definitionen in den Sozialwissenschaften zu vergleichen (ebenda, 228-231). Ein „Konflikt“ sei
schließlich so zu definieren: Spannung in gesellschaftlicher Situation,
„in der zwei oder mehreren Parteien, die voneinander abhängig sind, mit Nachdruck versuchen,
scheinbare oder tatsächlich unvereinbare Handlungspläne zu verwirklichen und sich dabei ihrer
Gegnerschaft bewusst ist.“ (ebenda, 231)
1

Mit anderen Worten ist der/ein Konflikt eine gegnerisch ausgetragene, dynamische Interaktion
zwischen mehreren Akteuren, die aus ihrer Sicht die voneinander unterschiedlichen und
unüberbrückbare Interessen verfolgen.
Beim Begriff „Konfliktlösung“ (Ankurblung im Originaltext: Anm. J.S.) geht Höll von einer
breiter gesetzten Definition aus. Demnach kann man von einer „Konfliktlösung“ sprechen, wenn
„zwischen den Parteien ein gewisses Maß an gemeinsamem politischem Konsens hinsichtlich der
den Konflikt auslösenden Elemente vorhanden ist.“ (ebenda, 232) Die „friedliche
Streitbeilegung“ ist die Maßnahme. Dabei müssen
„zwischen den Streitparteien schriftliche oder nicht-schriftliche Verständigungen über
Arrangements erreicht werden (...), sodass zumindest eine zeitliche oder inhaltliche
Verbesserung der Situation erzielt werden konnte, wobei nicht alle Elements des Konfliktes
davon notwendigerweise betroffen sein müssen.“ (ebenda, 232-233)
Höll argumentierte sowohl „praktische“ als auch „analytische“ Vorteile der breiten Definition, die
sich nicht ausschließlich auf eine „endgültige Lösung des Konfliktes“ bezieht (ebenda, 233). Denn
die vollkommene Beseitigung jeglicher Konfliktursache kann – in Anlehnung an den Vorarbeiten
von Roger Fisher und Hugh Mill – keinesfalls garantiert werden. Tatsache ist, dass „zwar in der
Regel die wichtigsten Elemente, keineswegs aber alle Elemente des Konflikts (sic!) durch das zu
treffende Konfliktbearbeitungsverfahren ausgeschaltet werden (können).“ (ebenda)
3. Theoretischer Hintergrund
David Eastons Systemtheorie 1 ist – obwohl deren abhängige Variable die Funktionsfähigkeit
eines politischen System ist – für die Analyse der Konfliktlösung anwendbar. Denn der
gesellschaftliche Konflikt ist eine ihrer unabhängigen Variablen.
Die Hauptaussage der Eastonschen Systemtheorie ist, dass ein politisches System seine
Funktionsfähigkeit durch die Interaktion mit sich und seinem nicht-politischen Umfeld erhält. Das
politische System ist ein „(menschliches) Verhaltenssystem für autoritative Wertzuweisungen für
die Gesellschaft“ (Easton 1965a, 56, siehe auch 57). Die „autoritative Wertzuweisung in einer
Gesellschaft“, d.h. die verbindliche Entscheidung ist die Politik bzw. die Funktion des politischen
Systems (ibid., 50). Seine Funktion liegt darin, es von anderen gesellschaftlichen Systemen
abzugrenzen (ibid., 24, 61-62).
Eastons Systemtheorie erklärt, wie das politische System seine Funktionsfähigkeit erhält
(ibid., 131). Dabei ging er davon aus, dass alles politisches Handeln letzten Endes auf der
Systemerhaltung – der Beibehaltung der Fähigkeit zur autoritativen Wertzuweisung – gerichtet sind
(ibid., 25, 86). Ein gesellschaftlicher Konflikt ist wegen dessen störender (disturbance) 2 Wirkung
1 Bei der Übersetzung der systemtheoretischen Begriffe in die deutsche Sprache vgl. Münch 1971.
2 Die Störung umfasst “all activities in the environment or within a system that can be expected to or do displace a system from its current pattern of
operations, regardless of whether or not it is stressful for the system” (Easton 1965a, 90-91).
2

für das Funktionieren des Systems relevant. Die oberste Skala der Störung ist die Belastung (stress).
Diese gefährdet, bedroht bzw. zerstört das System (ibid., 90-91). Die Störung ist sowohl exogen als
auch endogen. Die endogene Ursache der Störung ist der Konflikt um qualitative und quantitativ
mangelhafte Werte (ibid., 79-82).
Darüber hinaus ist das politische System belastet (d.h. mehr als gestört), wenn die
Wertzuweisung seine Mitglieder nicht befriedigt. Seine Mitglieder treffen und vollziehen in
Entscheidungszentralen (authorities) 3 verbindliche Entscheidungen – Output –, um ihre
Forderungen (demands) – das eine Input – inner- und außerhalb des politischen Systems zu erfüllen
und die Unterstützung (support) – das andere Output – zu sichern. 4 Die Unterstützung wird im
Rückkoppelungsprozess vom politischen System wahrgenommen (ibid., 25, 111, 128-130; Easton
1965b, 38). Wenn das politische System Forderungen – sei es teilweise oder sei es vollkommen –
nicht erfüllt, entziehen seine Mitglieder ihm die Unterstützung (Easton 1965b, 231). Easton ließ
Probleme des Outputs auf i) die mangelhafte Fähigkeit bzw. den fehlenden politischen Willen
(output failure) und ii) die quantitative und qualitative Überforderung (demand-input overload)
zurückführen (Easton 1965a, 119-122). Die ersteren, das mangelhafte Output, haben drei Ursachen.
Erstens ist das politische System an der Reaktion auf eine Forderung bzw. einem erwünschten
Output schuldig. Zweitens wird keine Vorsorge getroffen, um die Entstehung von Problemen
überhaupt zu verhüten. Drittens erfüllt ein Output eine Forderung nicht befriedigend, obgleich das
politische System sie wahrnimmt und darauf reagiert (Easton 1965b, 230-231).
Beim output failure kann das politische System drei Maßnahmen ergreifen, um die
Unterstützung, die durch die Belastung gefährdet bzw. bedroht ist, zu sichern: Erstens baut es sich
strukturell 5 um. Zweitens lässt es seine Mitglieder sich von dessen Leistungsfähigkeit überzeugen.
Drittens trifft es eine Entscheidung/ein Output, die/das das Anliegen von Systemmitgliedern
befriedigt (ibid., 124-126). Zur Entlastung bei der Bearbeitung von Forderungen baut das politische
System einerseits dessen Kapazität (channel capacity) aus. Andererseits entwickelt es strukturelle
und kulturelle Kontrollmechanismen, damit „gesellschaftliche Bedürfnisse (wants), Präferenz,
Wunsch, Erwartung oder Anliegen (desire)“ selektiv in den politischen Prozess aufgenommen
werden (ibid., 122, 123). Der strukturelle Mechanismus reguliert die Akteure, die die
gatekeeper-Rolle übernehmen bzw. dem System Forderungen stellen dürfen (Easton 1965b, 87-88).
Der kulturelle Mechanismus reguliert sowohl die Akteure als auch die Forderungen, die im
politischen System bearbeitet werden sollen. Dabei gehen die Kriterien von Grundwerten der
Gesellschaft aus (ibid., 106-108).
Eastons Systemtheorie ist für die Erklärung der Konfliktlösung im Sinne von Höll anwendbar,
da deren Begriff „Konflikt“ und der Ansatz zur „Konfliktlösung“ – eine unabhängige Variable
3 Die Entscheidungszentralen “ must engage in the daily affairs of a political system; they must be recognized by most members of the system as
having the responsibility for these matters, and their actions must be accepted as binding most of the time by most of the members as long as they act
within the limits of their roles.” (Easton 1965b, 212)
4 Easton unterscheidet das Input innerhalb des politischen Systems vom Input außerhalb des politischen Systems damit, das Konzept
„withinput“ einzuführen (Easton 1965a, 114-115).
5 Im Kontext der Eastonschen Systemtheorie bezieht sich das Konzept auf “the interrelationships among all political roles, individually considered”
und “such goal-oriented collections and combinations of roles as are embodied in groups and organizations” (Easton 1965b, 86).
3

seiner Theorie – damit vergleichbar sind. Wie oben erwähnt ließ Easton die Störung bzw. die
Belastung – insbesondere beim Versäumnis des Outputs – explizit auf den Konflikt zwischen
Mitgliedern des Systems unberücksichtigt. Der Konflikt ist zwar nicht der einzige jedoch ein
zentraler Faktor (ibid., 233). Easton verstand den „Konflikt“ als gegnerische Interaktion zwischen
Mitgliedern des politischen Systems (ibid., 79-82). Dabei vertritt jedes beteiligte Mitglied seine
eigene Position. Easton verwand das Konzept der „politische Kluft (political cleavage)“, um
konflikthafte Verhältnisse im politischen System darzustellen (ibid., 230). Die Unterschiede der
Positionen sind einer der Ränder der Kluft. Er definierte die politische Kluft als „differences in
attitudes, opinions and ways of life or (...) conflict among groups.” (ibid., 233, 236) Die Mitglieder
kämpfen um Einfluss auf die Entscheidung und deren Umsetzung (ibid., 234).
Wie Höll ging Easton davon aus, dass der Konflikt bzw. die Unvereinbarkeit – obwohl er die
„tatsächliche“ und „scheinbare“ nicht voneinander unterschied - auf die subjektiven Annahmen der
Unüberwindbarkeit von Unterschieden zurückführt. Im Verhältnis zum politischen System ist dem
Konflikt sowohl eine zerstörende als auch kreatibe Kraft zuerkannt. Einerseits kann er das
politische System bis zum Kollaps belasten, wenn der Unterschied in Positionen konfliktbeteiligter
Systemmitglieder unüberwindbar ist. Sie können dem politischen System wegen der hohen
gegenseitigen Feindseligkeit und dem häufigen Scheitern von Kompromissen langfristig ihr
Vertrauen entziehen, wofür die Systemstruktur verantwortlich gemacht wird. Schließlich können sie
ihr politisches System abschaffen (ibid., 240-242).
Andererseits kann ein Konflikt das politische System verstärken, wenn darin die freie
Äußerung von Forderungen garantiert ist, sich die Auseinandersetzung zwischen dessen Mitgliedern
im Verhandlungsweg austrägt und die Verhandlungen auf der Überwindung der Unterschiede –
sogar der Forderungsstellung unter Berücksichtigung der Befindlichkeiten von Anderen – gerichtet
sind. Denn ein solches konsensorientiertes Klima bildet das Vertrauen zum politischen System (ibid.,
236-238). Es lässt sich sagen, dass der kreative Aspekt des Konflikts von dessen Überwindbarkeit
bzw. Lösbarkeit ausgeht.
Der systemtheoretische Ansatz zur Konfliktbewältigung steht im Einklang mit der
Konfliktlösung im Sinne von Höll. Dabei setzt das politische System das Ziel eher auf die
nicht-belastende Konfliktaustragung als auf die Schaffung der Homogenität (ibid., 251). Mit
anderen Worten bedeutet die Konfliktlösung im systemtheoretischen Ansatz – ebenso wie bei Höll –
nicht die Auflösung aller Unstimmigkeiten.
Die Lösungsansätze zum output failure und zur Überforderung beziehen sich auf die
systemtheoretische Konfliktlösung. Die strukturelle Reform hat die Bewältigung des Konflikts bzw.
die Harmonisierung verschiedener Forderungen zum Ziel. Dabei geht es um die ausreichende
Gelegenheit zur Interessenvertretung (ibid., 250-251). Bei der Überzeugungsarbeit werden
Gemeingüter angesprochen, die die konflikthaften besonderen Anliegen überstehen (ibid., 125). Das
befriedigende Output ist das Ziel der Konfliktlösung schlechthin. Die strukturellen und kulturellen
Kontrollmechanismen für die Entlastung des Systems haben den Aspekt der Konfliktlösung. Indem
der strukturelle Mechanismus großzügig gestaltet wird, kann das politische System Anliegen vieler
Mitglieder bearbeiten und ein breites gesellschaftliches Spektrum befriedigen. Der kulturelle
4

3-5). 7 All diese Bedrohungen stehen miteinander im kausalen Zusammenhang. Die (regionalen)
Mechanismus reguliert an der Grenze zum Umfeld die Aufnahme gesellschaftlicher Anliegen und
setzt systemintern Normen zur Konfliktaustragung fest (ibid., 259-262). Es lässt sich jedoch sagen,
dass die beiden Mechanismen zugleich konfliktimmanent sind. Beim strukturellen
Kontrollmechanismen können die ins System angenommen und die daraus verbannten Mitglieder in
einen Konflikt geraten, da die letzteren nicht in der Lage sind, (sich) ihre Anliegen befriedigen zu
lassen. Beim kulturellen Kontrollmechanismus kann die Frage nicht unumstritten sein, was die
gesellschaftlichen Grundwerte eigentlich sind.
Insgesamt lässt sich im Kontext der Eastonschen Systemtheorie zusammenfassen: Der
Konflikt muss für das Funktionierens eines politischen Systems gelöst werden, indem es sich in die
Lage versetzen lässt, Anliegen von (dem Großteil) seiner Mitglieder durch dessen Outputs zu
befriedigen. Im Prozess zum Output sollen die möglichst vielen Mitglieder ihre besonderen
Anliegen äußern aber müssen zugleich einen tragbaren Konsens finden können.
4. EU-Ansatz zur Konfliktlösung
Von der konzeptiven Ebene heraus betrachtet ist festzustellen, dass Konfliktlösungsansätze
der EU mit dem systemtheoretischen vergleichbar sind. Seit Dezember 2003 verfügt die EU über
einen Grundsatz ihrer Sicherheitspolitik. Der Europäische Rat verabschiedete die Europäische
Sicherheitsstrategie (ESS) 6 und hat damit zum ersten Mal eine sicherheitspolitische Richtlinie
festgesetzt. Sie ist die Zusammenfassung der vergangenen wie auch der Ausgang zur künftigen
Sicherheitspolitik. Darin werden regionale Konflikte – wie Terrorismus, Verbreitung von
Massenvernichtungswaffen (MVW), Scheitern von Staaten und organisierter Kriminalität – als
Hauptbedrohungen für Europa angesehen, ohne den Begriff „Konflikt“ zu definieren (ESS 2003,
Konflikte sind sowohl Konsequenzen wie auch Ursachen. Einerseits ist ein (bewaffneter bzw.
gewaltsamer) Konflikt eine Konsequenz wirtschaftlicher Versagen (ebenda, 2) und der organisierten
Kriminalität (illegale Handel mit „Edelstein, Holz und Kleinwaffen“) (ebenda, 5). Andererseits
kann ein Konflikt potenziell i) den Terrorismus hervorrufen, ii) die Konfliktparteien zur Schaffung
von MVW anregen, iii) die staatlichen Institutionen betroffener Ländern kollabieren lassen und iv)
die organisierte Kriminalität begünstigen (ebenda, 4). Alle Terrorismusursachen - der
„Modernisierungsdruck, kulturelle soziale und politische Krisen sowie die Entfremdung der in
fremden Gesellschaften lebenden jungen Menschen“ (ebenda, 3) – beziehen sich auf Konflikte. Die
Krisen und der Entfremdung gehen von unterschiedlichen Handlungsplänen und Gegnerschaft im
Sinne von Höll aus. Es ist des weiteren nicht auszuschließen, dass Terroristen über MVW verfügen
(ebenda, 4). Das Verhältnis zum wirtschaftlichen Versagen ist ein „Teufelkreis von Konflikten,
Unsicherheit und Armut“ d.h. von einer wechselseitigen Kausalität charakterisiert: „Konflikte
zerstören nicht nur Infrastrukturen (einschließlich der sozialen), sondern fördern auch Kriminalität,
6 Bei der Analyse verwende ich die englische sowie deutsche Fassung der ESS.
7 Der klassische militärische Angriff gegen einen EU-Mitgliedstaat ist als „unwahrscheinlich“ beurteilt (ESS 2003, 3).
5

schrecken Investoren ab und verhindern ein normales Wirtschaftsleben.“ (ebenda, 2)
Die ESS zieht auch die Geographie in Erwägung. Sie ging davon aus, dass die räumliche
Distanz Europa kaum von Konsequenzen eines Konflikts verschont (ebenda, 4). Die Geographie ist
jedoch hinsichtlich der Betroffenheit Europas „(s)elbst im Zeitalter der Globalisierung“ immer noch
relevant (ebenda, 7). Daraus zieht die EU den Schluss, dass sein Interesse vor allem an der Stabilität
ihrer Nachbarschaft – Balkan (damit gemeint „Westlicher Balkan“ 8 ), Osteuropa, Südkaukasus,
Naher Osten und Mittelmeerraum – liegt (ebenda, 7-8).
Die EU-Sicherheitspolitik „umfasst“ 9 vielfältige Maßnahmen bzw. Instrumente, was
nachfolgend als „umfassender Ansatz (comprehensive approach)“ gekennzeichnet werden soll
(Council of the European Union 2009, 3). Die Befassung mit den Hauptbedrohungen erfordern
einen kombinierten Einsatz militärischer und ziviler Instrumente (ESS 2003, 7).
Ein (regionaler) Konflikt soll zu dessen Beilegung zuerst politisch angegangen werden
(politische Konfliktlösung). Auf die erfolgreiche politische Konfliktbeilegung folgend sollen
sowohl militärische als auch polizeiliche, wirtschaftliche Mittel und Mittel der zivilen
Krisenbewältigung eingesetzt werden, um den Staat, die Wirtschaft und die Gesellschaft
aufzubauen (ebenda). Dabei ist darauf hinzuweisen, dass militärische Einsätze in einer
Krisensituation und während eines Konflikts nicht ausgeschlossen sind (ebenda, 11; Vennesson
2007, 257).
Außerdem beziehen sich die drei Zielsetzungen der EU-Sicherheitspolitik – aktivere,
handlungsfähigere und kohärentere Sicherheitspolitik – auf den umfassenden Ansatz bei der
Konfliktlösung. Zur aktiveren Sicherheitspolitik soll die EU mit den „Instrumente der
Krisenbewältigung und Konfliktverhütung, einschließlich (ihrer) Maßnahmen im politischen,
diplomatischen, militärischen und zivilen, handels- und entwicklungspolitischen Bereichen“ ihre
strategischen Ziele verfolgen (ebenda, 11). Zur handlungsfähigeren Sicherheitspolitik soll ein
reibungsloser Übergang vom militärischen zum zivilen Einsatz eingeführt werden (ebenda, 12). Zur
kohärenteren Sicherheitspolitik müssen die „verschiedenen Instrumente und Fähigkeiten, darunter
die europäischen Hilfsprogramme und der Europäischen Entwicklungsfonds, die militärischen und
zivilen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten und anderen Instrumente“ gebündelt eingesetzt werden
(ebenda, 13). Die „Kohärenz“ sei sowohl auf EU-Ebene (die für sie verfügbaren Instrumente) wie
auch auf Ebene der Mitgliedstaaten (die außenpolitischen Handeln) gefordert (ebenda). Zudem ist
bei der Krisenbewältigung die Unterstützung für die Betroffenen auf regionaler Ebene unerlässlich
(ebenda). Bei einer Krisensituation ist die abgestimmte Setzung diplomatischer, entwicklungs-,
handels- und umweltpolitischer Maßnahmen erforderlich (ebenda). Bei der Bekämpfung der
organisierten Kriminalität – eine der möglichen Konfliktursachen – ist eine „bessere Abstimmung
zwischen den außenpolitischen Handeln und der Justiz- und Innenpolitik (sic!)“ entscheidend
(ebenda).
Vor dem Beschluss der ESS ging die EU die Konflikte im Rahmen des Vertrag über die
8 Der „Westliche Balkan“ ist ein Konzept, das Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Kosovo (gemäß der Sicherheitsratsresolution 1244),
ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien (Mazedonien), Montenegro und Serbien umfasst.
9 In der ESS wird das Wort „umfassend (comprehensive)“ noch nicht verwendet.
6

Europäischen Union (EUV) von Fall zu Fall an. Dabei ergriff sie über die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) einschließlich der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
(ESVP) hinausgehend unter anderem handels- und entwicklungspolitische Maßnahmen.
Mit dem Inkrafttreten des EUV und der Gründung der EU entwickelte sich die ehemalige
Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) zur GASP. Die EU wurde in die Lage versetzt, die
über den politischen Dialog zur Zeit der EPZ (Art. 30 Abs. 8 EEA) hinausgehenden operativen
Maßnahmen zu ergreifen. Unter den Zielen der GASP waren die „Stärkung der Sicherheit der
Union und ihrer Mitgliedstaaten in allen ihren Formen“ und die „Wahrung des Friedens und die
Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten
Nationen sowie den Prinzipien der Schlußakte von Helsinki und den Zielen der Charta von
Paris“ konfliktrelevant (Art. J.1 Abs. 2 EUV). Der Rat lann die zwei Rechtsakte – den
unverbindlichen gemeinsamen Standpunkt 10 und die verbindliche gemeinsame Aktion 11 –
beschließen (Art. J.2 Abs. 2; Art. J.3 Abs. 4 EUV). Mit dem Vertrag von Lissabon wurden die
beiden Rechtsakte jeweils von dem Standpunkt und der Aktion ersetzt, der/die von der EU
durchgeführt wird (Art. 25 EUV Lissabon)
Im EUV/der Vertrag von Maastricht kam die Aufgabe der GASP nicht näher. Erst mit dem
Vertrag von Amsterdam waren die so genannten „Petersberg-Aufgaben“ der Westeuropäischen
Union (WEU) – „humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie
Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedenschaffender Maßnahmen“ – im
Vertragstext festgeschrieben (Art. J.7 Abs. 2 EUV Amsterdam). Diese Krisenbewältigungsaufgaben
erweiterten sich mit dem Inkrafttreten des Lissaboner Vertrags bis „gemeinsame
Abrüstungsmaßnahmen“, „Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung“, „Aufgaben
der Konfliktverhütung“ und „Operation zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten.“ (Art. 43 Abs.
2 EUV Lissabon) Außerdem können alle „erweiterten Petersberg-Aufgaben“ den Aspekt der
Terrorbekämpfung haben, vor allem durch die „Unterstützung für Drittländer bei der Bekämpfung
des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet.“ (ebenda) 12
Seit Juni 1999 entwickelte sich die ESVP – die Gemeinsame Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (GSVP) seit dem Inkrafttreten des Lissaboner Vertrags – als Mittel der GASP.
Dabei handelt es sich um die Konfliktverhütung und Krisenbewältigung 13 (Europäischer Rat
03./04.06.1999). Sie bzw. die Petersberg-Aufgaben haben einen militärischen und zivilen Aspekt.
Die militärischen Mittel können in jeder Phase der Konfliktentwicklung (in der Krisensituation,
während und nach dem Konflikt) eine wesentliche Rolle spielen (Council of the European Union
10 Der zweite Satz des Art. J.2 Abs. 2 EUV (Maastricht) lautet: „Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß ihre einzelstaatliche Politik mit den
gemeinsamen Standpunkten im Einklang steht.“
11 Der Art. J.3 Abs. 4 EUV (Maastricht) lautet: „Die gemeinsamen Aktionen sind für die Mitgliedstaaten bei ihren Stellungnahmen und ihren
Vorgehen bindend.“
12 Dieses erweiterte Aufgabenspektrum war schon in gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa (Verfassungsvertrag) festgesetzt
gewesen (Art. III-309 Abs. 1 Verfassungsvertrag). Auch die ESS hatte auf die Erweiterung des Spektrums der Krisenbewältigungsaufgabe Ziel gesetzt.
Dabei werden sowohl die „Unterstützung von Drittstaaten bei der Terrorismusbekämpfung“ als auch die „Entwaffnung von Kampfparteien“ und eine
„Reform des Sicherheitsbereichs“ in Erwägung gezogen (ESS 2003, 12).
13
7

2004, 1).
Im zivilen Aspekt begann die EU – vor dem Hintergrund des Kosovo-Konflikts – mit der
Entwicklung der ebenfalls operativen nicht-militärischen bzw. zivilen Krisenbewältigung
(Europäischer Rat 10./11.12.1999). Deren Aufgaben sind:
• „Eingreifen zur Verhinderung des Ausbruchs oder Verschärfung von Konflikten;
• Konsolidierung von Frieden und interner Sicherheit in Übergangszeiten;
• Gewährleistung der Komplementarität der militärischen und der nichtmilitärischen Aspekte der
Krisenbewältigung im gesamten Spektrum der Petersberg-Aufgaben.“ (Europäischer Rat
19./20.06.2000)
Die wichtigsten Betätigungsfelder ist auf i) Polizei, ii) Stärkung des Rechtsstaats, iii) Stärkung
Zivilverwaltung und iv) Katastrophenschutz gesetzt (ebenda). Bei der polizeilichen
Krisenbewältigung wurden die nachstehenden Szenarien ausgearbeitet:
• „Verhütung bzw. Entschärfung landesinterner Krisen und Konflikte (...);
• in instabilen Situationen, wie etwa im unmittelbaren Anschluß an Konflikte, in denen solide
Kräfte zur Wiederherstellung von Recht und Ordnung benötigt werden (...);
• (...) Unterstützung der örtlichen Polizeikräfte zwecks Gewährleistung der Achtung
grundlegender Menschenrechtsstandards (...) und in den Fällen, in denen die internationalen
Polizeikräfte Exekutivaufgaben wahrnehmen, um eine rasche Rückübertragung der
Vollstreckungsgewalt auf die örtliche Polizei zu ermöglichen (...).“ (ebenda)
Die EU-Konfliktlösung lässt sich jedoch nicht auf die GASP/ESVP/GSVP reduzieren. Die
EU bezieht die Politik für Justiz und Inneres, die Entwicklungs-, Wirtschafts-, Handels- und
Umweltpolitik mit ein (European Council 2004, 6). Im April 2001, drei Jahre vor dem Beschluss
der ESS, gab die Europäische Kommission eine Mitteilung zur Konfliktprävention heraus. Sie
erfasst nicht nur die Konfliktverhütung sondern auch das Konfliktmanagement und –nachsorge.
Die Kommission sah Ursachen eines Konflikts in:
„Handel mit Menschen und insbesondere mit Frauen, Degradation der Umwelt,
grenzübergreifender Kriminalität, Verbreitung von sowohl kleinen als auch großen Waffen,
Verbreitung von Aids und anderen Krankheiten.“ (ebenda, 6)
Ein Konflikt werde weiters durch
„Armut, wirtschaftliche Stagnation, ungleiche Verteilung der Ressourcen, unzulängliche soziale
Strukturen, undemokratische Staatsführung, systematische Diskriminierung, Missachtung der
Rechte von Minderheiten, Destabilisierung durch Flüchtlingsströme, ethnische Gegensätze,
religiöse und kulturelle Intoleranz, soziale Ungerechtigkeit und Verbreitung von
8

Massenvernichtungswaffen und Kleinwaffen“ (ebenda, 5)
verschärft. In der organisierten Kriminalität ist der Drogenhandel ein Mittel zur Anschaffung von
Waffen, die für den bewaffneten Konflikt und Terrorismus eingesetzt werden (ebenda, 18). Das
Vorhandensein von Kleinwaffen kann nicht nur die Wiederherstellung von Rechtsstaatlichkeit
verhindern sondern auch den Ausbruch der Gewalt begünstigen (ebenda, 19). Die
Umweltdegradation – von der Ressourcenknappheit und dem landwirtschaftlichen
Produktivitätsrückgang begleitet – destabilisiert durch die Auswanderung und den Streit über
mangelhafte Ressourcen nicht nur die betroffene sondern die Nachbarregion (ebenda, 20-21). Die
Epidemien behindern die „soziale und wirtschaftliche Entwicklung und damit letztlich (...) die
politische Stabilität“ (ebenda, 21):
„(Sie) werfen diese (die am stärksten betroffenen Länder: Anm.J.S.) in der Entwicklung um
Jahrzehnte zurück, lassen die Lebenserwartung zurückgehen, verändern die
Produktionsstrukturen und schaffen schwerwiegende soziale und wirtschaftliche
Probleme.“ (ebenda)
Schließlich muss man vor allem die nachstehenden Probleme bewältigen:
„(E)xtreme Armut, unausgewogene Vermögensverteilung, Verknappung und Degradation der
natürlichen Ressourcen, Arbeitslosigkeit, mangelnde Bildung, ethnische und glaubensbedingte
Spannungen, Grenz- und Regionalstreitigkeiten, Zusammenbruchs des Staates oder Fehlen
friedlicher Streitbeilegungsverfahren“ (ebenda, 9-10)
Das Ziel der Krisenbewältigung ist die Herbeiführung einer strukturellen Stabilität.
Gekennzeichnet ist dieser Zustand durch
„nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung, Demokratie und Achtung der Menschenrechte,
funktionsfähige politische Strukturen, gesunde Sozial- und Umweltbedingungen, die
Veränderung verkraften, ohne dass es zu Konflikten kommt.“ (ebenda, 11: Fett geschrieben
im Original)
Dafür soll die EU alle verfügbaren Instrumente integriert – koordiniert und komplementär –
einsetzen (ebenda, 13, 33). Ihr Instrumentarium – einschließlich der Instrumente der GASP –
umfasst:
„Entwicklungszusammenarbeit und Drittlandhilfe, wirtschaftliche Zusammenarbeit und
handelspolitische Instrumente, Sozial- und Umweltpolitik, diplomatische Instrumente wie
politischen Dialog und Vermittlung sowie wirtschaftliche und sonstige Sanktionen und
schließlich die neuen Instrumente der ESVP (einschließlich Sammeln von Informationsmaterial,
9

um potenzielle Konfliktsituationen vorhersehen zu können, und Überwachung internationaler
Abkommen).“ (ebenda, 6)
Bei der Entwicklungspolitik – makroökonomische Hilfe einschließlich Schuldenentlastung –
werden verschiedene konfliktverhütende Maßnahmen in Abkommen mit Drittstaaten einbezogen.
Die EU soll Länder mit Konfliktpotenzialen vor allem im wirtschaftlichen Aspekt bei der
wirtschaftlichen Stabilisierung und Armutsbekämpfung und im politischen Aspekt bei der
„Förderung von Demokratie, rechtsstaatlicher Ordnung, Zivilgesellschaft, unabhängigen
Medien, Gleichstellung von Männer und Frauen“ sowie der Sicherheitssektorreform unterstützen
(ebenda, 4: fett geschrieben im Original; siehe auch ebenda, 12, 13-14). Die handelspolitischen
Maßnahmen (Allgemeine Präferenzsystem (APS), vollständige Zollbefreiung, autonomes
Handelszugeständnis) setzen einerseits bei konfliktbegünstigenden Faktoren – Armut und
wirtschaftliche Unterentwicklung – an. Andererseits unterstützt die EU den Aufbau der
Zollverwaltung, damit betroffene Drittländer den illegalen Handel zu bekämpfen vermögen (ebenda,
19). Zum diplomatischen Instrumentarium gehören des weiteren die „Entsendung einer
Untersuchungsmission oder eines Teams von EU-Beobachtern und die Ernennung eines
Sonderbeauftragten.“ (ebenda, 25) Der politische Dialog sowie die Einsetzung einer/eines
Sonderbeauftragten können sowohl zur Lösung der Probleme wie auch zur Frühwarnung beitragen
(ebenda, 25-26). Außerdem ergreift die EU verschiedene Sanktionsmaßnahmen, um
„schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen oder Verstößen gegen humanitäres Rechts“ zu
verhindern sowie den „Zugang zu den Mittel zur Verlängerung oder Eskalierung der Gewalt zu
versperren.“ (ebenda, 27)
Außerdem ist die Erweiterung ein Mittel zur Krisenbewältigung. Die Kommission versteht es
als Export des Friedens und der Stabilität – das Wesen der EU – nach außen. Die EU „hat im
vergangenen halben Jahrhundert die Aussöhnung und friedliche Entwicklung Westeuropas
untermauert, die Demokratie festigen und den Wohlstand sichern helfen.“ (ebenda, 5) In dieser
Hinsicht zog die Kommission eine positive Bilanz des damals noch laufenden
Osterweiterungsprozesses. Dabei unterstützte die EU die Kandidatenstaaten beim Aufbau der
Demokratie und Marktwirtschaft. Die politischen Reformen hatten im politischen Aspekt die
nationalistischen und revisionistischen Streitigkeiten (Grenzstreiten) drastisch reduziert und –
innerstaatlich – nationale Minderheiten gesellschaftlich integriert. Im wirtschaftlichen Aspekt hatten
die Wachstume mittels der Heranführungs- und Partnerschaftsstrategien Aufschwung genommen,
was dem Reformprozess eine feste Grundlage gegeben hatte (ebenda, 7). Schließlich kann die
humanitäre Soforthilfe den Konfliktausbruch verhindern, indem etwa ungelenkte Flüchtlingsströme
eingedämmt werden (ebenda, 24).
Bei der Konfliktlösung geht die EU Kooperationen mit anderen internationalen
Organisationen, Drittstaaten und Nichtregierungsorganisationen (Non-governmental Organisation:
NGO) ein (European Council 2004, 9-10). Unter den internationalen Organisationen sind die
Nordatlantische Vertragsorganisation (North Atlantic Treaty Organisation: NATO), die UNO und
die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) besonders wichtige Partner.
10

Die UNO trägt mit ihrem Sicherheitsrat die „Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens
und der internationalen Sicherheit“ (ESS 2003, 9). Die EU ist dazu bereit, mit der UNO bei der
Konfliktnachsorge intensiv zusammenzuarbeiten und sie bei kurzfristigen
Krisenmanagementeinsätzen zu unterstützen (ebenda, 11). Die OSZE ist ein „natural-born
partner“ der EU (Solana 2002, 2). Die beiden Organisationen arbeiten vor allem für die
Konfliktverhütung und die Wahrung der Menschenrechte eng zusammen (Europäischen
Kommission 2001, 32). Mit der NATO schloss die EU das so genannte Berlin Plus-Abkommen ab,
damit sie bei einer Krisenbewältigungsoperation auf die i) Planung, ii) Kommandostruktur und iii)
Mittel und Fähigkeiten der Allianz zugreifen kann (Background, 2). Vor der „operativen“ ESVP
(Lübkemeier 2002, 9) war der WEU – damals als „integrierter Bestandteil der Entwicklung der
Europäischen Union“ – die Durchführung von GASP-Beschlüssen mit verteidigungspolitischen
Bezügen anvertraut (Art. J.4 Abs. 2 EUV; siehe auch Art. 17 Abs. 3 EUV Nizza).
Die EU-Konfliktlösung ist im Allgemeinen systemtheoretisch zu verstehen oder aufzufassen.
Der Begriff „Konflikt“ wird in keinen konzeptiven Dokumenten definiert. Man muss jedes einzelne
Bild der EU von Lagen, die mit Verhältnissen mehrerer „Konflikt“parteien zu tun haben, empirisch
erheben, um einen Konfliktbegriff der EU zu definieren und die Vereinbarkeit bzw. Ähnlichkeit mit
jenem von Höll festzustellen. Zur Konfliktlösung lässt sich aus der Analyse der
sicherheitspolitischen Konzepte der EU zusammenfassen, dass die EU alle möglichen Maßnahmen
ergreift, um die in der Mitteilung der Kommission genannte strukturelle Stabilität zu schaffen. Wie
die Mitteilung erkennt auch die ESS – ohne besonderen Bezug auf Konflikte – die primäre
Bedeutung der Demokratie mit verantwortungsvoller Staatsführung für die Sicherheit Europas an. 14
Die „Verbreitung einer verantwortungsvollen Staatsführung, die Unterstützung von sozialen und
politischen Reformen, die Bekämpfung von Korruption und Machtmissbrauch, die Einführung von
Rechtsstaatlichkeit und der Schutz der Menschenrechte“ sind die „geeignetsten Mittel zur Stärkung
der Weltordnung“ d.h. eine „Welt verantwortungsvoll geführter demokratischer Staaten“ (ESS 2003,
10). Die Handels- und Entwicklungspolitik mit Konditionalität sind Instrumente dafür (ebenda).
Dieser Konfliktlösungsansatz ist zunächst mit dem Begriff der Konfliktlösung im Sinne von
Höll vereinbar. Dabei geht die EU nicht davon aus, dass alle umstrittenen Fragen zu lösen sind.
Weiters ist die Vereinbarkeit mit dem systemtheoretischen Ansatz festzustellen. Alle zivilen und
militärischen Maßnahmen sollen im Konzept der EU letzten Endes zum (Wieder-)Aufbau und
Festigung eines politischen Systems bzw. Struktur beitragen, das zur Wertezuweisung fähig ist.
5. Fallstudie: Kosovo-Konflikt
In der Sicherheitspolitik der EU genießen die Konflikte am Westlichen Balkan sind im
Vergleich zum israelisch-arabische Konflikt im Nahen Osten, den Konflikte im Mittelmeerraum und
den „Probleme“ im Südkaukasus besonderen Augenmerksamkeit (ESS 2003, 1, 8). Die EU-Politik
für den Westlichen Balkan ist ein musterhafter Fall der systemtheoretischen Konfliktlösung. Das
14 Alyson Bailes, ehemalige Direktorin des Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), führt die Ausarbeitungsprozess der ESS aus.
Dabei wird die oben ziterte Mitteilung der Kommission nicht erwähnt (Bailes 2005).
11

Ziel der EU ist es, dort verantwortungsvolle demokratische politische Systeme aufzubauen (ebenda,
8, 10). Die Heranführung an die EU ist ein Mittel dazu. Die eventuellen EU-Beitritte der Westlichen
Balkanstaaten sind sowohl ein „strategisches Ziel“ wie auch ein „Anreiz für Reform“ (ebenda, 8).
Im Folgenden lässt sich empirisch vorführen, dass der EU den Kosovo-Konflikt durch den Aufbau
eines von den akzeptablen politischen Systems bewältigt.
5.1 Lagebild der EU
Aus Sicht der EU war der Kosovo-Konflikt in den 1990er Jahren ein Konflikt im Sinne von
Höll. Die EU nahm die mangelhafte Achtung von Menschenrechte der Kosovo-AlbanerInnen und
nicht ausreichende Autonomie des Kosovo wahr (European Council 16./17.06.1997). Damals ging
sie davon aus, dass die beiden Konfliktparteien, die SerbInnen und die Kosovo-AlbanerInnen,
gegeneinander Gewalt ausübten, um die voneinander nicht akzeptablen Forderungen – den
Status-Quo und die Unabhängigkeit – durchzusetzten (Europäischer Council 15.06.1998, 35). Aus
der Forderung nach dem Dialog mit den Kosovo-AlbanerInnen (siehe unten) lässt sich feststellen,
dass die EU dem damals bestehenden jugoslawischen politischen System jegliches Vertrauen dazu
entzog, der albanischen Bevölkerung bzw. der breiten gesellschaftlichen Mehrheit im Kosovo Werte
befriedigend zuzuweisen.
Die prekären Verhältnisse zwischen der albanischen und der – nun von der Mehrheit in der
Bundesrepublik Jugoslawien zur Minderheit im Kosovo gewandelten – serbischen Bevölkerung
wird auch nach dem Ende der NATO-Operation und dem Regimewechsel in Belgrad bis heute von
der EU wahrgenommen. Nach der administrativen „Trennung“ des Kosovo durch die
UNO-Sicherheitsratsresolution 1244 rückte die mangelhafte Achtung der Menschenrechte der
serbischen BürgerInnen immer mehr den Vordergrund (Council 20.03.2000). Der massive
Gewaltausbruch im März 2004 ist als dessen Höhepunkt zu betrachten (European Council
25./26.03.2004, 20). Zum Jahr 2010 ortete die Kommission nur einen bescheidenen Fortschritt im
Bereich des Minderheitenschutzes (Kommission 2010, 18-20).
5.2 Ansatz zur Konfliktlösung
Seit der Gründung ergriff die EU die Vielfalt von Maßnahmen, um den Konflikt zwischen der
serbischen und albanischen Bevölkerung im Kosovo zu lösen. Alle Maßnahmen sind letzten Endes
auf dem Aufbau und die Festigung eines politischen Systems gerichtet. Es soll Anliegen bzw.
Aufforderungen der beiden Volksgruppen mit Ausgewogenheit erfüllen, ohne sich bis zu dessen
Kollaps zu belasten. Dabei ging die EU von der politischen Beteiligung aller BürgerInnen und
Wahrung der Menschenrechte samt den Minderheitenrechten aus. Im Kontext des Kosovo-Konflikts
ist der Kollaps des Systems – in Anlehnung am im vorigen Unterkapitel herausgefundenen Lagebild
der EU – als Zustand zu verstehen, in dem ein oder mehrere politische Systeme wegen der
minderheitenfeindlichen politischen Struktur und des politischen Unwillens das breite Spektrum der
Bevölkerung nicht befriedigen zu vermögen.
12

Während das Ziel der EU-Politik für die Lösung des Kosovo-Konflikts konstant ist, sind i)
der politische Wille bzw. die Priorität in der gesamten Politik der EU und ii) die inhaltlichen
Schwerpunkte der auf den Kosovo-Konflikt bezogenen EU-Politik zeitweise unterschiedlich. Nach
diesen Merkmalen sind ihre drei Entwicklungsphasen zu identifizieren. In der ersten Phase,
1993-1997, war der Kosovo in der EU-Politik nicht mehr als ein sekundäres Thema. In der zweiten
Phase, 1998-1999, fing die EU an, sich für die Lösung des Kosovo-Konflikts aktiv zu engagieren.
Dabei wurden auch die Zwangsmaßnahmen ergriffen, die immer mehr an politischem Gewicht
gewannen. Seit 1999/2000 befasst sich die EU noch intensiver und umfassender mit der
Konfliktlösung im Kosovo, um dort den Frieden und die Stabilität durch die Integration in sich zu
festigen.
5.2.1 Phase I (1993-1997)
Anfang der 1990er Jahre fiel das Engagement der EU äußerst bescheiden aus. Sie setzte (oder
hatte schon gesetzt) nur zwei diplomatische Schritte. Erstens war eine der Arbeitsgruppe für
ethnische und nationale Gemeinschaften unterstellte Sonderarbeitsgruppe für Kosovo-Fragen in der
Friedenskonferenz in Genf eingesetzt geworden, deren Vorsitz die EU (bzw. deren Vorgängerin EG)
mit den UNO gemeinsam führte (BMaA 1993, 105). Zweitens war die Anerkennung der
Bundesrepublik Jugoslawien auch auf der Konfliktlösung im Kosovo gerichtet (European Council
21.06.1996). Eine EU-Präsenz im Kosovo, wofür Österreich und die Niederlande Initiative ergriffen,
kam wegen des jugoslawischen Widerstands schließlich nicht zustande (BMaA 1997, 66-67; Jandl
1999, 62-67). Die damalige Zurückhaltung bzw. zögerliche Haltung der EU hat mit der Situation in
Bosnien-Herzegowina zu tun. Damals agierte die EU insgesamt beim Konflikt im Kosovo nur
zurückhaltend. In der Rat-Arbeitsgruppe (Committee on Former Yugoslavia: COYUG, nach der
thematischen Ausweitung auf Albanien Committee on the Western Balkans: COWEB) wurde die
Lage im Kosovo kaum ernst genommen (Jandl 1999, 61). Damals ging sie davon aus, dass die
Umsetzung des Dayton-Paris-Friedensabkommen die Mitwirkung des damaligen jugoslawischen
Staatspräsidenten Slobodan Milošević erforderte. Jeglicher Kompromiss in Kosovo-Fragen war ihm
kaum vorstellbar, nachdem sein großserbischer Traum ausgeträumt worden war (ebenda).
Mitte der 1990er Jahre – der ersten Phase zeitgleich – hatte die EU mit der Ausarbeitung des
„Regionalkonzepts (regional approach)“ die Verstärkung der Beziehungen zu Staaten des
ehemaligen Jugoslawiens bzw. des Westlichen Balkans in Angriff genommen (Council 26.02.1996).
Das Regionalkonzept erfasste auch Fragen der Menschenrechte, der Rechte nationaler Minderheiten
und der Demokratie. Sie waren Bestandteile des Kriteriums zur differenzierten Entwicklung der
bilateralen Beziehungen zu den südosteuropäischen Staaten (Council 26.02.1996). Bei der
Menschen- und Minderheitenrechten waren „Nichtdiskriminierung zwischen den Staatsbürgern und
Wiedereingliederung der Flüchtlinge und Vertriebenen“ die besonders wichtigen Themen
(Kommission 1999, 3). Im April 1997 ergänzte die EU das Regionalkonzept mit der
„Konditionalität“. Damit gewann der länderspezifisch differenzierte Ansatz bei der Entwicklung der
bilateralen Beziehungen an Bedeutung (Rat für Allgemeine Angelegenheiten 29.04.1997). Die
13

Demokratie sowie die Achtung und der Schutz von Minderheiten einschließlich der
Kosovo-AlbanerInnen waren zwei der an die Bundesrepublik Jugoslawien gerichteten
„Bedingungen“ (Commission of the European Union 1997, 11-12, 13-14).
5.2.2 Phase II (1998-1999)
Ende der 1990er Jahre, als sich die Lage bis zur massiven und intensiven Gewaltanwendung
der beiden Konfliktparteien zugespitzte, befasste sich die EU intensiver mit dem Kosovo-Konflikt,
um die Lageentwicklung in Richtung der Entschärfung und Lösung des Konflikts zu steuern. In
dieser Phase musste sich die EU primär um die Einstellung der Gewaltanwendung bemühen, um
den Weg zu den Verhandlungen über den Status des Kosovo zu ebnen. Im Juni 1998 forderte die EU
auf der Tagung des Europäischen Rats in Cardiff von der Bundesrepublik Jugoslawien:
I. „Abbruch aller Operationen der Sicherheitskräfte gegen die Zivilbevölkerung und Abzug der
für die Unterdrückung der Zivilbevölkerung eingesetzten Sicherheitseinheiten“,
II. „wirksame und ständige internationale Überwachung im Kosovo“,
III. „Erleichterung der Rückkehr aller Flüchtlinge und Vertriebenen in ihre Häuser und den
unbeschränkten Zugang für humanitäre Organisationen“
IV. „Erzielung rascher Fortschritte im politischen Dialog mit der Führung der
Kosovo-AlbanerInnen“ (Erklärung des Europäischen Rates 15.06.1998).
Die letzte Forderung hat auf die systemtheoretische Konfliktlösung unmittelbaren Bezug. Unter der
österreichischen Ratspräsidentschaft wurde ein Papier „EU-Comprehensive Approach on
FRY/Kosovo“ verabschiedet. Darin forderte die EU von den beiden Konfliktparteien nach dem
Beschluss in Cardiff erneut eine Verhandlungslösung und stellte sich zugleich zu deren
Unterstützung bereit (Comprehensive Approach 1998). Im Oktober 1998 baute die EU mit
Ernennung von Wolfgang Petritsch, damaliger österreichischer Botschafter in der Bundesrepublik
Jugoslawien, zum Sonderbeauftragten, ihre Präsenz in den laufenden Verhandlungen zur politischen
Konfliktlösung erheblich aus (BMaA 1999, 33). Bei den Friedensverhandlungen im Rambouillet
und Paris übernahm die EU gemeinsam mit den USA und Russland eine führende Rolle. Das im
Rambouillet ausverhandelte, aber schließlich von der jugoslawischen Delegation abgelehnte
Interim-Abkommen für den Frieden und die Selbstverwaltung im Kosovo sollte die Grundlage für
die systemtheoretische Konfliktlösung geben. Das Ziel war darauf gesetzt, dort ein demokratisches,
autonomes politisches System zu installieren. Unter den Grundsätzen des Abkommens hatten die
drei nachstehenden auf den Aufbau einer funktionsfähigen politischen Systems unmittelbaren
Bezug:
• „All citizens in Kosovo shall enjoy, without discrimination, the equal rights and freedoms
set forth in this Agreement.”
• „All authorities in Kosovo shall fully respect human rights, democracy, and the equality of
14

citizens and national communities.”
• “Citizens in Kosovo shall have the right to democratic self-government through legislative,
executive, judicial and other institutions established in accordance with this Agreement.
They shall have the opportunity to be represented in all institutions in Kosovo. The right to
democratic self-government shall include the right to participate in free and fair elections.”
• “Every person in Kosovo may have access to international institutions for the protection of
their rights in accordance with the procedure of such institutions.” (Interim Agreement
Framework Article I. 1, 3, 4, 5)
Die Statusfrage sollte jedoch erst drei Jahre nach dem Inkrafttreten des Abkommens erneut der
Verhandlung unterzogen werden (Interim Agreement Chapter 8 Article I.3). Die EU wirkte sowohl
im Vorfeld als auch während und nach den Friedensverhandlungen in Frankreich aktiv mit
(Petritsch/Kaser/Pichler 1999, 244-351).
Im Laufe des Jahres 1998 verhängte die EU gegenüber der Bundesrepublik Jugoslawien
nacheinander die folgenden Sanktionen: eine „Visa-Sperre für die Sicherheitsverantwortlichen, ein
Exportstopp für Ausrüstung, die zu Unterdrückungsmaßnahmen verwendet werden kann (...) ein
Moratorium für regierungsgestützte Exportkredite“, das „Einfrieren der Auslandsguthaben
Jugoslawiens und Serbiens (...), das Verbot neuer Investitionen in Serbien (...), ein Flugverbot für
jugoslawische Fluglinien (...) und eine Verschärfung des Waffenembargos“ (BMaA 1999, 45). Im
Jahre 1999 wurden das Exportkredits-, Flug- und Reiseverbot erweitert. Außerdem wurden neue
Sanktionen – das Öl- und Ölproduktembargo sowie ein Ausfuhrverbot für Materialien zur Reparatur
von Bombenschäden – verhängt (BMaA 2000, 40). Diese Sanktionsmaßnahmen waren prinzipiell
auf das Regime der Bundesrepublik Jugoslawien gerichtet. Zugleich lancierte die EU ein Projekt
„Energy for Democracy“, um die Zivilbevölkerung in den von der Opposition regierten Städten
durch die Lieferung von Heizöl der Notlage entkommen zu lassen (BMaA 2000, 40). Außerdem
wurde der Kosovo sowie Montenegro von dem Embargo auf Öl und Ölprodukte und dem
allgemeinen Flugverbot ausgenommen (ebenda). Die Sanktionen sind vor dem Hintergrund der
systemtheoretischen Konfliktlösung zu verstehen. Deren Zweck war die Entspannung der Lage, was
schließlich die Verhandlungen über einen Status des Kosovo – mit einem funktionsfähigen und von
den beiden Konfliktparteien akzeptablen politischen System - ermöglichen würde (European
Council 15.06.1998, 36).
5.2.3 Phase III (1999- )
Gegen Ende der NATO-Operation wurde die Konfliktlösung im Kosovo in den
Heranführungsprozess an die EU integriert, der mit einem EU-Beitritt abgeschlossen werden soll.
Aus dem in der Phase I lancierten Regionalkonzept samt der Konditionalität entwickelte die EU den
Stabilitätspakt für Südosteuropa und den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP). Die EU
befasst sich nun in diesen die gesamten Region erfassenden Rahmen mit dem Kosovo-Konflikt, um
dort letzten Endes die Konfliktlösung herbeizuführen. Die Achtung der Minderheitenrechte ist ein
15

Bestandteil der so genannten Kopenhagen-Kriterien, die jeder europäische Staat zu den
EU-Beitrittsverhandlungen erfüllen soll (Stability Pact). Der SAP und das Engagement für den
Stabilitätspakt dominieren nun den EU-Konfliktlösungsansatz, obgleich sie in der United Nations
Mission in Kosovo (UNMIK) beim wirtschaftlichen und infrastrukturellen Wiederaufbau – der so
genannten vierten Säule – die Führungsrolle übernahm (BMaA 2000, 37).
Der Ansatz der EU war mit Hölls Konfliktlösungskonzept vergleichbar. Sie damit, ein sowohl
von den albanischen wie auch von den serbischen Konfliktparteien akzeptables politisches System
zu etablieren. Die Forderung der Kosovo-AlbanerInnen nach der Beteiligung am politischen
Prozess war das Element, das den Konflikt ausgelöst hatte. Andererseits sind die Rechte der
serbischen Bevölkerung im Kosovo – wie schon oben erwähnt – nach der
sicherheitsresolutionsmäßigen Trennung des Kosovo von der Bundesrepublik Jugoslawien eine
Frage. Der Aufbau des politischen Systems, in dem die politische Beteiligung der beiden garantiert
ist, ist das Mittel für langfristige inhaltliche Verbesserung der Situation.
Der Aufbau eines gesellschaftlich umfassenden politischen Systems war das allerwichtigste
Ziel des Stabilitätspakts. Dessen Ziele waren:
I. Verhütung und Beendigung von Spannungen und Krisen;
II. Aufbau eines demokratischen politischen Prozesses;
III. Friedliche und freundliche Beziehungen zwischen den südosteuropäischen Staaten;
IV. Erhaltung der multinationalen und –ethischen Vielfältigkeit und Schutz von Minderheiten;
V. Aufbau der Marktwirtschaft;
VI. Erleichterung der wirtschaftlichen Kooperation auf regionaler, europäischer und globaler
Ebene;
VII. Förderung unbehinderter menschlicher Kontakte;
VIII. Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Korruption, Terrorismus und allen kriminellen
und illegalen Tätigkeiten;
IX. Verhütung der Zwangsvertreibung;
X. Geschützte und freiwillige Rückkehr von Flüchtlingen und Vertriebenen;
XI. Förderung vollständiger Integration der südosteuropäischen Staaten in von ihnen gewünschten
politischen, wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Strukturen (Stability Pact Paragraph 10).
Darunter haben die ersten, zweiten, dritten, vierten, neunten, zehnten und – vor dem Hintergrund
des SAP – elften Ziele unmittelbaren Bezug auf den SAP. Im Februar 2008 ließ sich der
Stabilitätspakt zum Regionalen Kooperationsrat (Regional Co-operation Council: RCC) entwickeln.
Damit bewahren sich die südosteuropäischen Staaten die weitere Möglichkeit zur Eigeninitiative
und übernehmen zugleich größere Verantwortung (Statute of RCC, Paragraph 1).
Zum Minderheitenschutz gemäß den europäischen Standards im Kosovo wurde im Rahmen
des Stabilitätspakts ein Projekt „Acceptance and Implementation of Existing
Standards“ durchgeführt (Stability Pact).
Die Konfliktlösung im Kosovo ist hinsichtlich der Bundesrepublik Jugoslawien bzw. Serbien
16

und des Kosovo ein wichtiges Element des SAP. Er wurde ursprünglich als Bestandteil des
Stabilitätspakts konzipiert (Kommission 1999, 2) und Ende Mai 1999 durch den Rat Allgemeine
Angelegenheiten zur Kenntnis genommen (European Commission 2010b; Council 26.05.1999). In
diesen Rahmen wird den Westlichen Balkanstaaten eine „Perspektive zur weiteren Annährung an
die EU und letztlich zur vollständigen Integration in die europäischen Strukturen“ (Kommission
1999, 3) und schließlich die „Perspektive der EU-Mitgliedschaft“ angeboten (ebenda, 4). Der SAP
ist ein Paket: Es umfasst i) Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA); ii) autonome
Handelsmaßnahmen und andere Wirtschafts- und Handelsbeziehungen, iii) Assistenz bei der
Demokratisierung und für die Zivilgesellschaft, iv) humanitäre Hilfe für Flüchtlinge,
RückkehrerInnen usw., v) Kooperation in Justiz und Inneres und iv) Entwicklung politischer
Dialogs (Council 21./22.06.1999). Davon ist das SAA das wichtigste. Es sollte den Beziehungen
zwischen der EU und jedem Westlichen Balkanstaat eine vertragliche Grundlage geben
(Kommission 1999, 5). Die Hauptziele des SAA sind:
• „Eröffnung der einer klaren Perspektive für die Region für die vollständige Integration in die
EU-Strukturen, (sic!)
• Förderung der Konsolidierung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, wirtschaftlicher
Entwicklung und Reform, angemessener Verwaltungsstrukturen und der regionalen
Zusammenarbeit;
• Schaffung eines formales Rahmens für den politischen Dialog sowohl auf bilateraler wie auch
auf regionaler Ebene;
• Förderung der Wirtschaftsbeziehungen, des Handels, der Investitionen, der
Unternehmenspolitik, des Verkehrs und der Entwicklung sowie Zusammenarbeit im
Zollbereich im Hinblick auf eine engere Integration in das Welthandelssystem einschließlich
der Möglichkeit einer Freihandelszone oder von Freihandelszonen, wenn die Wirtschaftsreform
weit genug gediehen ist;
• Schaffung einer Grundlage für die wirtschaftliche, soziale, zivile, bildungspolitische,
wissenschaftliche, technologische, energiepolitische, umweltpolitische und kulturelle
Zusammenarbeit (inklusive eines Plans zur Erhaltung des Kulturellen Erbes dieser Region),
unterstützt durch ‚assoziierungsorientierte’ Hilfsprogramme, die so auszulegen, daß sie die
Angleichung der Rechtsvorschriften an den einschlägigen Acquis communautaire
erleichtern.“ (ebenda, 6)
Darunter sind die ersten, zweiten, dritten und fünften Ziele unmittelbar für die Konfliktlösung
relevant. Der SAP ist ein Mittel, ein politisches System zu etablieren, das beim Output das breite
Spektrum der Gesellschaft zu befriedigen vermag. Die politische Beteiligung von Minderheiten ist
eine der Fragen, die im SAP realisiert werden sollen (Kommission 1999, 3). Auch die Fragen im
Kosovo sind vom SAP erfasst. Anfänglich waren die Demokratie und die Achtung der
Minderheitenrechte in der Bundesrepublik Jugoslawien Schlüsselbedingungen für deren Teilnahme
am SAP (Council 21./22.06.1999).
17

Die EU hilft den Westlichen Balkanstaaten beipielsweise mit zahlreichen „Twining
Projekten“ bei Verwaltungsreformen und der Ausbildung der BeamtInnen, um sie in die Lage zu
versetzen, die acquis communautaire umzusetzen (European Commission 2011b). Dafür steht seit
2007 das Instrument für Heranführungshilfe (Instrument for Pre-Accession Assistance: IPA), das
vor allem finanzielle Mittel und Expertisen umfasst, - früher die Community Assistance for
Reconstruction, Development and Stabilisation (CARDS) – zur Verfügung (European Commission
2010; Europäische Kommission 2010a). Im Jahr 2007 wurde der Kosovo (gemäß der
Sicherheitsratsresolution 1244) mit Finanzmitteln der IPA bei der Verstärkung der
Rechtsstaatlichkeit, Schutz der Kulturerben, Medien und Zivilgesellschaft, sowie Rückkehr und
Reintegration der Flüchtlinge und Vertriebenen unterstützt (European Kommission 2011a)
Die ESVP-/GSVP-Missionen im Kosovo sind Bestandteile des umfassenden
Konfliktlösungsansatzes. Im April 2006 richtete der Rat ein EU Planing Team (EUPT) ein, um eine
mögliche Übernahme von Aufgaben UNMIK vor allem im Bereich der Rechtsstaatlichkeit
vorzubereiten (Council Joint Action 2006/304/CFSP, 20-21). Die Rechtsstaatlichkeit ist ein
Bestandteil eines demokratischen und multiethnischen Kosovo (Council). Die
Krisenmanagementmissionen im Kosovo sind Mittel der SAP (Council Joint Action 2006/304/CFSP,
19). Am 4. Februar 2008 – vor der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo – beschloss der Rat die
Einrichtung der EULEX Kosovo. Sie soll die kosovarischen Institutionen, Justiz- und
Exekutivbehörden sowohl bei der Nachhaltigkeit und Rechenschaft als auch bei der
Weiterentwicklung und Verstärkung einer multiethnischen Justiz und Polizei helfen (Council Joint
Action 2008/124/CFSP, 93).
Die Einrichtungen der EUPT und der EULEX bedeuten einen Konsens aller
EU-Mitgliedstaaten darüber, dass im Kosovo ein funktionsfähiges demokratisches und
multiethnisches politisches System installiert werden soll (Lehne 2009). Der Dissens über die
Statusfrage liegt im Wesentlichen darin, ob sich das politische System, das im Kosovo die
autoritative Wertezuweisung vornimmt, entweder innerhalb (eine weitgehende Autonomie) oder
außerhalb (eine Unabhängigkeit) des serbischen politischen Systems befindet (B92 17 February
2010; Durinda 2010; Ministry of Foreign Affairs of Republic Romania; Reuters 18 February 2008;
Statements by the Foreign Ministers of Cyprus and Serbia).
6. Schlussbemerkungen
Die EU-Politik für die Konfliktlösung im Kosovo orientiert sich ständig am Aufbau und
Etablierung eines politischen Systems, in dem sich alle BürgerInnen an der Entscheidung beteiligen.
Die Outputs sind zwar verbindlich, jedoch für den großen Teil von Ihnen an- bzw. hinnehmbar. Mit
anderen Worten soll ein politisches System im Kosovo (ein „kosovarisches“ für jene Mitglieder, die
ihn schon anerkannt haben) zur autoritativen Wertezuweisung fähig sein, ohne sich selbst zu
gefährden.
Der EU-Ansatz ist vom weit angelegten Begriff der Konfliktlösung geprägt. Die EU setzt sich
nicht immer auf die Auflösung aller konfliktimmanenten Elementen zum Ziel. Vielmehr besteht ihr
18

Konzept zur Konfliktlösung darin, ein Konfliktthema, bei dem Unterschiede in Anliegen mehrerer
Parteien nicht überwindbar sind bzw. zu sein scheinen, durch die Demokratie, Rechtstaatlichkeit
und Good Governance im politischen und gewaltfreien Weg zu behandeln.
Die Sicherheitspolitik der EU ist eine Querschnittmaterie. Nach ihren sicherheitspolitischen
Konzepten soll sie Maßnahmen in den außenpolitischen, polizeilichen, justiziellen,
entwicklungspolitischen, verteidigungspolitischen, wirtschaftspolitischen, handelspolitischen und
umweltpolitischen Bereich ergreifen. Jede einzelne Maßnahme kann sich des weiteren auf dem alle
für die Konfliktlösung relevanten Politikbereiche erfassenden Instrumentarien stützen. Die
verteidigungs- (Friedensschaffung), wirtschafts- und handelspolitischen (Sanktionen) Maßnahmen
können eine Gewalteinstellung und anschließend die Verhandlungen zur politischen und friedlichen
Konfliktlösung herbeiführen. Die Entwicklungshilfe, wirtschaftliche Zusammenarbeit,
Begünstigung beim Handel, die Hilfe bei der Reform staatlicher Institutionen und die Hilfe beim
Umweltschutz können den Aufbau und die Etablierung eines politischen System fördern, das
jeglichen gesellschaftlichen Konflikt friedlich austragen lässt.
Der Aufbau eines funktionsfähigen politischen System ist und war – wie oben festgestellt –
stets das Ziel der EU-Politik für die Lösung des Kosovo-Konflikts. Dennoch hat sich der Ansatz
hierzu mehrfach gewandelt. Der Wandel ist von der Lage im Kosovo und dessen Umgebung
abhängig. Von Anfang bis Mitte der 1990er Jahre setzte die EU hauptsächlich zahnlose
diplomatische Maßnahme, auch wenn sie der Bundesrepublik Jugoslawien bei der Entwicklung der
bilateralen Beziehungen die Achtung der Minderheitenrechte zur Bedingung stellte. Diese ziemlich
bescheidene Einschaltung lässt sich auf ihre Schwerpunktsetzung auf den Frieden in
Bosnien-Herzegowina zurückführen. Die EU schaltete sich erst aktiv ein, als sich der Konflikt
zwischen den SerbInnen und den Kosovo-AlbanerInnen immer gewalttätiger iger austrug.
Einerseits engagierte sie sich für die Verhandlungen zwischen den beiden Konfliktparteien, um
schließlich das politische System der Bundesrepublik Jugoslawien so umbauen zu lassen, dass sich
die Kosovo-AlbanerInnen darin - mit dessen Outputs befriedigend – abfinden können. Andererseits
ergriff die EU Sanktionsmaßnahmen, um eine Voraussetzung für die friedliche Konfliktlösung zu
schaffen, d.h. die jugoslawischen Regierung zum Verhandlungstisch zu zwingen. Seit dem Ende der
NATO-Operation Allied Force setzte die EU primär darauf, die Reform im Kosovo durch die Anreiz
zu einer zukünftigen EU-Mitgliedschaft zu fördern. Dabei geht es nun im Wesentlichen nicht mehr
um die Integration des Kosovo bzw. der kosovo-albanischen BürgerInnen ins jugoslawische bzw.
serbische politische System sondern um den Aufbau eines funktionsfähigen, vom breiten Spektrum
der kosovarischen Gesellschaft akzeptablen kosovarischen politischen Systems, sei es autonom oder
sei es unabhängig.
Die Koppelung der Förderung der politischen Reformen mit einer Vision der Heranführung
an bzw. Integration in die EU ist trotz der zeitweise unterschiedlichen Gewichtung kontinuierlich
ein Bestandteil des Ansatzes der EU zur Konfliktlösung im Kosovo.
Zum Schluss bemerke ich, dass die vorliegende Arbeit einen Anstoß zur Weiterentwicklung
der Eastonschen Systemtheorie geben kann. Easton geht davon aus, dass der Umbau eines
politischen Systems von dessen eigenen Mitgliedern unternommen wird. Beim EU-Ansatz zur
19

Konfliktlösung im Allgemeinen und im Fall des Kosovo im Besonderen handelt es sich eigentlich
um die Reform eines politischen Systems von den außenstehenden Akteuren bzw. einem oder
mehreren anderen politischen Systemen. Sowohl der Eingriff eines politischen Systems in ein
anderes als auch die Interaktion zwischen mehreren politischen Systemen für deren Reformen sind
nicht von der ursprünglichen Systemtheorie von Easton erfasst. Daniel Frei und Peter Gaup fand
zwar eine Anwendung der Systemtheorie zur Analyse der Sicherheitspolitik. Dabei wurde jedoch
die Interaktion zwischen den politischen Systemen überhaupt außen vor gelassen (Frei/Gaupp 1978).
Ernst-Otto Czempiel führte zur Analyse der US-amerikanischen Außenpolitik das Konzept der
Verhaltenszusammenhänge mehrerer politischer Systeme (und deren gesellschaftlichen Umfelder)
ein. Er ließ jedoch die Reform eines politischen System von einem oder mehreren anderen außer
Acht.
Wie in der ESS festgeschrieben interessiert sich die EU dafür, dass die Demokratie, die
Rechtsstaatlichkeit und die Good Governance global, aber insbesondere in ihrer Nachbarschaft den
Fuß fassen. Zugleich ist sie dazu bereit, Drittstaaten dabei zu helfen. Bei den Beitrittsgesuchten und
–kandidaten verpflichtet sie dazu. Um die EU-Politik für die Konfliktlösung im Spezifischen aber
auch die Politik der EU im Allgemeinen systemtheoretisch zu erfassen, müssen die Verhältnisse
mehrerer politischer Systeme berücksichtigt werden: Nach innen ist das politische System der EU
mit jenen der Mitgliedstaaten untrennbar vernetzt. Nach außen bemüht sie sich zu diesem Zweck
ständig darum, politische Systeme von Drittstaaten sich reformieren zu lassen.
Literaturverzeichnis
Bailes, Allision J. K. (2005). The European Security Strategy: An Evolutional History, SIPRI Policy
Paper No. 10, SIPRI-Stockholm, February 2005. http://books.sipri.org/files/PP/SIPRIPP10.pdf
(abgerufen 6. August 2011)
Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten (BMaA) (Hg.) (1992). Außenpolitischer
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