Polizei- und Ordnungsrecht - Philipps-Universität Marburg

Philipps-Universität Marburg WS 2013/2014
Polizei- und Ordnungsrecht
- 14 Doppelstunden -
Lehrbeauftragter RVGH i.R. Falko Jeuthe
Donnerstag, 16. Januar 2014
(2 Doppelstunden)
IX. Verwaltungszwang
1. Allgemeines
Mit dem Erlass einer Gefahrenabwehrverfügung verschafft sich die Behörde selbst
einen vollstreckbaren Titel, mit dem sie ihre Gebote und Verbote zur Gefahrenabwehr
im Einzelfall zwangsweise durchsetzen kann. Die Anwendung behördlichen
Zwangs, besonders auch durch die polizeiliche Vollzugshilfe gemäß
§ 44 HSOG für andere Behörden und durch unmittelbaren polizeilichen Zwang bis
hin zum Schusswaffengebrauch, ist eine klassische Erscheinungsform des „Gewaltmonopols
des Staates“ und bedarf der engen rechtsstaatlichen Einbindung und
Kontrolle in Form besonderer Ermächtigungsgrundlagen. Aus dem Übermaßverbot,
dem Rechtsstaatsprinzip und dem Gesetzesvorbehalt ergibt sich eine Form- und
Regelungsstrenge des Verwaltungsvollstreckungsrechts.
Die Vollstreckungsvorschriften des Hessischen Gefahrenabwehrrechts sind recht
unübersichtlich.
Die in Gefahrenabwehrverfügungen enthaltenen Gebote und Verbote, mit denen
eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gefordert wird, werden – neben dem für
Bundesbehörden maßgeblichen VwVG – für hessische Behörden nach den
§§ 47 ff. HSOG durchgesetzt, wenn sie von Ordnungs- oder Polizeibehörden erlassen
werden, und nach den §§ 1 bis 14 und §§ 68 ff. HVwVG wenn sie von allgemeinen
Verwaltungsbehörden erlassen werden. Die Vollstreckung wegen Geldforderungen
erfolgt stets gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 HVwVG, also auch dann nach
diesem Gesetz, wenn es sich um Leistungsbescheide der Ordnungs- oder Polizeibehörden
handelt.

2
Die Standardbefugnisse der §§ 12 bis 43 HSOG beinhalten zwar teilweise Vollstreckungselemente
(Anhalten, Festhalten, Durchsuchung oder Wegnahme), deren
zwangsweise Durchsetzung bei Widerstand richtet sich aber auch nach den allgemeinen
Vollstreckungsvorschriften.
Wichtig für Verständnis und Anwendung des Verwaltungszwanges ist, dass es sich
entsprechend seinem Präventivcharakter nicht um Sanktionen für begangenes Unrecht,
sondern allein um Beugemittel handelt, die in erster Linie den Pflichtigen zur
freiwilligen Erfüllung der ihm zum Zwecke der Gefahrenabwehr auferlegten Gebote
oder Verbote zwingen sollen. Zwangsmittel können deshalb etwa gemäß § 48 Abs. 3
HSOG bzw. § 71 Abs. 1 bis 3 HVwVG – ohne Verstoß gegen Art. 103 Abs. 3 GG o-
der Art. 22 Abs. 3 HV – auch neben einer Strafe oder Geldbuße angewandt und
solange wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt wird,
der angestrebte Erfolg auf andere Weise eintritt oder sich der Verwaltungsakt auf
andere Weise erledigt. Zwangsmittel dürfen gemäß § 48 Abs. 4 HSOG bzw. § 71
Abs. 4 HVwVG nicht zur Erzwingung einer unmöglichen Leistung eingesetzt werden.
Ein privatrechtlicher Hinderungsgrund, wie etwa Miteigentum oder ein Besitzrecht,
stellt deshalb ein Vollstreckungshindernis dar, das durch eine unwiderrufliche
Einverständniserklärung des Berechtigten oder eine an ihn gerichtete sofort vollziehbare
Duldungs- oder Vornahmeverfügung beseitigt werden kann. Wenn der Erfolg
erreicht ist oder nicht mehr erreicht werden kann, ist die Vollstreckung gemäß
§ 3 HVwVG einzustellen und sind die Vollstreckungsmaßnahmen aufzuheben.
Grundsätzlich ist die Behörde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen
hat, gemäß § 47 Abs. 3 HSOG bzw. § 68 Abs. 1 HVwVG als Vollstreckungsbehörde
auch für die Durchführung des Verwaltungszwangs zuständig. Da § 47 Abs. 1 und
2 HSOG keine Vollstreckungspflicht begründet, steht die Entscheidung über die
Zwangsanwendung nach dem das Gefahrenabwehrrecht beherrschenden Opportunitätsprinzip
im pflichtgemäßen Entschließungs- und eingeschränktem Auswahlermessen
der Vollstreckungsbehörde.
2. Vollstreckungsverfahren
a) Das vom Gesetz für den Normalfall vorgesehene Verfahren wird als sog. gestrecktes
Vollstreckungsverfahren bezeichnet.

3
(1) Als Vollstreckungsgrundlage bedarf es zunächst eines vollstreckungsfähigen
Grundverwaltungsaktes.
Dieser muss seinem Regelungsinhalt nach als Ge- oder Verbot auf die Vornahme einer
Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet sein; feststellende und gestaltende Verwaltungsakte
sind nicht vollstreckbar, weil sie die angestrebte Rechtswirkung unmittelbar
selbst herbeiführen.
Die Vollstreckungsfähigkeit eines Ge- oder Verbotes setzt die hinreichende Bestimmtheit
der getroffenen Regelung voraus; es muss für den Pflichtigen eindeutig erkennbar
sein, welches Handeln, Dulden oder Unterlassen von ihm verlangt wird.
Schließlich setzt die Vollstreckungsfähigkeit eines gemäß § 43 Abs. 1 und 3
HVwVfG wirksamen und nicht nichtigen Grundverwaltungsaktes gemäß § 47 Abs. 1
HSOG bzw. § 2 HVwVG voraus, dass er unanfechtbar ist oder dass ein Rechtsbehelf
keine aufschiebende Wirkung hat, er also gemäß § 80 Abs. 2 VwGO sofort vollziehbar
ist. Das gilt etwa nach Satz 1 Nr. 4 dieser Vorschrift, wenn die Behörde „die
sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines
Beteiligten“ ausdrücklich anordnet; das muss sie nach Abs. 3 grundsätzlich
schriftlich besonders begründen. Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sind auch
„unaufschiebbare Anordnungen von Polizeivollzugsbeamten“ schon kraft Gesetzes
sofort vollziehbar (i.d.R. bei Eilzuständigkeit nach § 2 Satz 1 HSOG); zu beachten ist,
dass diese Regelung sich nicht auf Anordnungen der Ordnungsbehörden und der
allgemeinen Verwaltungsbehörden bezieht, auch wenn sie (unaufschiebbare) Gefahrenabwehraufgaben
wahrnehmen. Für Letztere sieht allerdings § 72 Abs. 1 HVwVG
für Fälle einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eine
Vollziehung unter Abweichung u.a. von § 2 Nr. 1 HVwVG, also vor Unanfechtbarkeit
des Grundverwaltungsakts vor. Da eine entsprechende Regelung im HSOG fehlt,
sind Ordnungsbehörden auf eine Vollziehungsanordnung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1
Nr. 4 VwGO angewiesen.
Eine danach „verfrühte“ Vollsteckungshandlung ist rechtswidrig.
Obwohl nach dem eindeutigen Wortlaut der vollstreckungsrechtlichen Vorschriften
die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Grundverwaltungsaktes keine Vollstreckungsvoraussetzung
ist, wird dies in der Literatur teilweise angenommen. Es wird
ein sog. Rechtmäßigkeitszusammenhang hergestellt, wonach die Rechtmäßigkeit
der Grundverfügung grundsätzlich Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Zwangsan-

4
wendung sei. Dabei ist allerdings zu beachten, dass den dafür sprechenden Grundsätzen
der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und des effektiven Rechtsschutzes neben
dem Gesetzeswortlaut auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Effizienz
der Verwaltung gegenüberstehen.
Danach besteht Einigkeit, dass aus Rechtssicherheitsgründen bei Unanfechtbarkeit,
also bei Bestandskraft des Grundverwaltungsaktes dessen Rechtmäßigkeit in der
Vollstreckung und der gerichtlichen Kontrolle nicht mehr in Frage gestellt wird. Beim
Sofortvollzug gemäß § 47 Abs. 2 HSOG bzw. § 72 Abs. 2 HVwVG und bei der unmittelbaren
Ausführung einer Maßnahme gemäß § 8 Abs. 1 HSOG (dazu weiter
unten), die ohne Grundverwaltungsakt ergehen, erstreckt sich dagegen die Prüfung
der Vollzugsmaßnahme auf die Rechtmäßigkeit eines „hypothetischen“ Grundverwaltungsakts.
Problematisch ist lediglich der Fall, dass ein sofort vollziehbarer Verwaltungsakt vor
Eintritt seiner Unanfechtbarkeit vollzogen wird. Nach den gesetzlichen Regelungen
ist dies zwar unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit rechtlich zulässig, allerdings mit
dem Risiko für die Behörde, dass vom Verwaltungsgericht die sofortige Vollziehbarkeit
und/oder der Verwaltungsakt selbst rückwirkend aufgehoben und die erfolgte
Vollziehung rückabgewickelt wird. Der Betroffene kann nämlich gegen den Vollzug
zunächst einstweiligen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO in Anspruch nehmen.
Dabei wird die Rechtmäßigkeit des sofort vollziehbaren Verwaltungsakts als
Teil der gerichtlichen Interessabwägung jedenfalls summarisch geprüft und verneinendenfalls
seine Vollstreckbarkeit rückwirkend beseitigt. Das setzt die fristgerechte
Einlegung eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache, also Widerspruch und/oder Anfechtungsklage
gegen den Grundverwaltungsakt voraus, der letztlich zur Aufhebung
eines rechtswidrigen Grundverwaltungsaktes führen kann. Das wäre nicht möglich,
wenn er sich vorher durch eine irreversible Vollstreckung im Wege der Ersatzvornahme
oder des unmittelbaren Zwangs erledigt hätte. Für diesen Fall vertritt ein Teil
der Literatur die Auffassung, dass seine Rechtswidrigkeit – wie bei einer (Fortsetzungs-)
Feststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 bzw. § 43 VwGO – auch gegen
einen nachfolgenden Bescheid auf Erstattung der Vollstreckungskosten geltend
gemacht werden kann, obwohl die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes keine
gesetzliche Vollstreckungsvoraussetzung ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch
mit Urteil vom 25. Sept. 2008 (NVwZ 2009 S. 122) in einem solchen Fall die
Erledigung des Grundverwaltungsaktes verneint, weil zwar nicht seine Rechtmäßig-

5
keit, wohl aber seine Wirksamkeit für das Vollstreckungsverfahren von rechtlicher
Bedeutung bleibt, seine nachträgliche Aufhebung also der Vollstreckung die Grundlage
entzieht. Deshalb kann er trotz seines Vollzugs bestandskräftig werden, so dass
der Betroffene gegen ihn rechtzeitig Widerspruch und/oder Klage erheben muss, um
sich den Einwand seiner Rechtswidrigkeit zu erhalten. In der Literatur wird deshalb
eine entsprechend erweiterte Rechtsbehelfsbelehrung bzw. die Anwendung des § 58
Abs. 2 VwGO (Jahresfrist) vorgeschlagen. Hier sind viele Fragen streitig.
(2) Vor Einleitung des Vollstreckungsverfahrens hat die Vollstreckungsbehörde nach
pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
gemäß § 4 HSOG bzw. § 70 HVwVG eine Auswahl unter den in § 48 Abs. 1 HSOG
bzw. den in den §§ 74 ff. HVwVG abschließend aufgeführten (drei) Zwangsmitteln
zu treffen.
Dem Zwangsmittel der Ersatzvornahme gemäß § 49 HSOG bzw. § 74 HVwVG
kommt unter dem Gesichtspunkt der Willensbeugung des Pflichtigen die geringste
Eingriffsintensität zu. Dabei wird eine vertretbare Handlung auf Kosten des Pflichtigen,
die auch im Voraus verlangt werden können, durch die Vollstreckungsbehörde
selbst (Selbstvornahme) oder durch eine beauftragten Dritten (Fremdvornahme)
ausgeführt.
Duldungs- und Unterlassungspflichten sind nicht vertretbar und deshalb nicht im Wege
der Ersatzvornahme durchsetzbar.
Für diese und auch für andere unvertretbare Handlungen kommt das in seinem
Beugecharakter stärkere Zwangsgeld gemäß § 50 HSOG bzw. § 76 HVwVG in Betracht,
das nach § 76 Abs. 1 Satz 2 HVwVG auch zur Erzwingung einer vertretbaren
Handlung eingesetzt werden kann. Die Auswahl ist dann unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten
nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls zu treffen. Einzelne
vollstreckungsrechtliche Regelungen, die den Vorrang eines Zwangsmittels statuieren,
wie etwa § 11 Abs. 1 VwVG (Bund) für die Ersatzvornahme, sind nicht verallgemeinerungsfähig.
Die auf Antrag vom Verwaltungsgericht anzuordnende Ersatzzwangshaft
gemäß § 51 HSOG bzw. § 76 a HVwVG ist kein eigenständiges
Zwangsmittel, sondern stellt die Fortsetzung der auf Willensbeugung gerichteten
Vollstreckung mittels Zwangsgeldes dar, wenn dieses uneinbringlich ist.
Ein Zwangsgeld kann nach dem Tod des Pflichtigen nicht im Wege der Rechts-

6
nachfolge gegen dessen Erben beigetrieben werden, weil seine Zahlung wegen seines
Beugecharakters als höchstpersönliche Pflicht anzusehen ist.
Streitig ist, ob ein Zwangsgeld noch festgesetzt und beigetrieben werden kann, wenn
gegen ein unter Zwangsgeldandrohung ausgesprochenes Verbot verstoßen wurde,
ein weiterer Verstoß – etwa wegen Befristung des Verbots – aber nicht mehr möglich
ist; einerseits wäre die Zwangsgeldandrohung ohne nachfolgende Durchsetzung
als Beugemittel untauglich, andererseits enthielte das Zwangsgeld dadurch einen
spezial- bzw. general-präventiven Strafcharakter.
Das „schärfste“ Zwangsmittel des unmittelbaren Zwanges ist in dem für die Vollstreckung
durch allgemeine Verwaltungsbehörden anwendbaren HVwVG nicht vorgesehen,
hier sind lediglich einzelne Befugnisse geregelt, nämlich für die Wegnahme
beweglicher Sachen gemäß § 77 HVwVG, die Zwangsräumung unbeweglicher Sachen,
Räume oder Schiffe gemäß § 78 HVwVG und die Vorführung gemäß § 79
HVwVG. Unmittelbarer Zwang darf gemäß § 52 Abs. 1 HSOG nur von Polizeibehörden
oder bestimmten Vollzugsbediensten oder sonstigen Berechtigten gemäß § 63
HSOG und nur als „ultima ratio“ angewandt werden, „wenn andere Zwangsmittel
nicht in Betracht kommen oder keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind“;
zur Erzwingung einer Erklärung ist unmittelbarer Zwang nicht zulässig. Nach der Legaldefinition
in § 55 Abs. 1 HSOG ist unmittelbarer Zwang „die Einwirkung auf Personen
oder Sachen durch körperliche Gewalt, durch ihre Hilfsmittel und durch Waffen„;
diese Aufzählung ist abschließend, so dass eine psychische Einwirkung durch
Drogen oder Hypnose nicht zulässig ist.
Bei der Einwirkung auf Sachen ist der unmittelbare Zwang grundsätzlich zur Ersatzvornahme
in Form der Selbstvornahme abzugrenzen, und zwar dahin, dass bei
unmittelbarem Zwang nicht genau die dem Pflichtigen auferlegte Handlung ausgeführt,
sondern der Erfolg auf anderem Wege herbeigeführt wird. Diese Unterscheidung
ist aber nicht immer von relevanter Bedeutung. Die Polizei muss die Kosten
unmittelbaren Zwangs im allgemeinen selbst tragen, dies gilt auch für die Selbstvornahme,
wenn diese - wie etwa gemäß § 10 VwVG (Bund) - nicht als (kostenpflichtige)
Ersatzvornahme geregelt ist. In Hessen verweist dagegen § 52 Abs. 1 Satz 3
HSOG für die Kosten des unmittelbaren Zwangs auf die Kostenregelung für die unmittelbare
Ausführung gemäß § 8 Abs. 2 HSOG, so dass sie hier ebenfalls kostenpflichtig
ist.

7
Die Aufzählung der Hilfsmittel körperlicher Gewalt in § 55 Abs. 3 HSOG ist nicht
abschließend, wohl aber die der Waffen in Absatz 4; sie kann aber nach Satz 2
durch Verwaltungsvorschriften erweitert werden.
In den §§ 60 ff. HSOG sind Voraussetzungen bzw. Einschränkungen des (gestuften)
Schusswaffengebrauchs abschließend geregelt; die zivil- und strafrechtlichen
Rechtfertigungsgründe (Notwehr, Nothilfe und Notstand) begründen keine polizeilichen
Zwangsanwendungsbefugnisse. Für den äußersten Fall „einer gegenwärtigen
Lebensgefahr oder einer gegenwärtigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung
der körperlichen Unversehrtheit“ ist mit Änderungsgesetz vom 15. Dezember 2004
der sog. finale Rettungsschuss gemäß § 60 Abs. 2 Satz 2 HSOG zugelassen worden,
wenn er das einzige Abwehrmittel ist.
(3) Nach der Auswahl des Zwangsmittels wird das gestreckte Verfahren in drei Vollstreckungsstufen
durchgeführt.
Der erste Vollstreckungsschritt ist die Zwangsmittelandrohung, die das ausgewählte
Zwangsmittel und das „Programm“ der Vollstreckung dem Pflichtigen gegenüber
festlegt. Die Zwangsmittelandrohung stellt das Kernstück des auf Willensbeugung
gerichteten Vollstreckungsverfahrens dar. Der Pflichtige wird in aller Klarheit und Unzweideutigkeit
unter Fristsetzung zur freiwilligen Erfüllung aufgefordert und ihm wird
deutlich vor Augen geführt werden, mit welchem konkreten Zwangsmittel er andernfalls
zu rechnen hat. Im Wesentlichen durch diese Warnung bzw. Drohung soll er zur
Erfüllung seiner Verpflichtung gezwungen werden. Deshalb ist ein bestimmtes
Zwangsmittel gemäß § 53 HSOG bzw. § 69 HVwVG für jede einzelne Handlungs-,
Duldungs- oder Unterlassungspflicht gesondert schriftlich anzudrohen; dabei sollen
für eine angedrohte Ersatzvornahme deren voraussichtliche Kosten und für ein
Zwangsgeld ein bestimmter Betrag angegeben werden. Nach § 53 Abs. 3 Satz 2
HSOG können mehrere Zwangsmittel zwar gleichzeitig angedroht werden, vorab ist
aber die Reihenfolge ihrer Anwendung zu bestimmen. Nach § 76 Abs. 3 HVwVG
kann mit entsprechendem Hinweis die erneute Festsetzung eines weiteren, gleich
hohen Zwangsgeldes für den Fall angedroht werden, dass dessen Vollstreckung wirkungslos
geblieben ist. Die früher im preußischen Polizeiverwaltungsgesetz für Verbote
enthaltene Androhung eines Zwangsmittels „für jeden Fall der Nichtbefolgung“
ist nach der Rechtslage in Hessen nicht (mehr) vorgesehen und deshalb unzulässig.

8
Die Zwangsmittelandrohung ist zuzustellen und kann bzw. soll im Falle der sofortigen
Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes mit diesem verbunden werden. Die
Verbindung mit einem nicht sofort vollziehbaren Verwaltungsakt ist zwar zulässig,
birgt aber für die Behörde die Gefahr, dass durch die bloße Einlegung eines Rechtsbehelfs
wegen seiner rückwirkenden aufschiebenden Wirkung auch die Vollstreckungsgrundlage
rückwirkend entfällt.
Nach dem Wortlaut des § 53 Abs. 1 Satz 2 HSOG ist „in der Androhung“ (selbst) eine
angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung zu bestimmen, nach § 69 Abs. 1
Nr. 2 HVwVG ist die Frist „verbunden mit der Androhung“ zu setzen. Es kann deshalb
fraglich sein, ob eine nicht in der Androhung, sondern in der Grundverfügung eingeräumte
„Erledigungsfrist“ als eine solche „Erzwingungsfrist“ angesehen werden kann.
Die Zwangsmittelandrohung ist ein selbständiger Verwaltungsakt, der als Maßnahmen
der Verwaltungsvollstreckung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m.
§ 16 Satz 1 HAGVwGO sofort vollziehbar ist.
Nach erfolgloser Androhung folgt als nächster Schritt die Festsetzung des Zwangsmittels,
die sich im Rahmen der Androhung halten muss. Die Zwangsmittelfestsetzung
ist ausdrücklich nur für das Zwangsgeld (Leistungsbescheid) in § 50 Abs. 2
HSOG geregelt und in § 76 HVwVG vorausgesetzt, ihr wird aber auch im Übrigen
Verwaltungsaktscharakter zuerkannt.
Die letzte Vollstreckungsstufe in Form der Zwangsmittelanwendung erfolgt beim
Zwangsgeld durch dessen Beitreibung nach den §§ 15 ff. HVwVG. Fraglich ist, ob die
Anwendung der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwanges ebenfalls als Verwaltungsakt
(konkludente Duldungsverfügung) oder bloß als Realakt einzuordnen ist.
b) Dieses „gestreckte Vollstreckungsverfahren“ ist wegen des notwendigen Zeitaufwands
in Fällen einer akuten Gefahr zur effektiven Gefahrenabwehr nicht geeignet.
Wenn zur Abwehr einer Gefahr, „insbesondere weil Maßnahmen gegen Personen
nach den §§ 6 bis 9 (HSOG) nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen“,
ein sofortiges behördliches Einschreiten erforderlich ist, lässt der Gesetzgeber
ein sog. „einstufiges Verfahren“ zu.
(1) Dazu ermöglichen § 47 Abs. 2 HSOG und § 72 Abs. 2 HVwVG bei Gefahrenabwehrmaßnahmen
eine unmittelbare Zwangsanwendung ohne vorausgehende Gefahrenabwehrverfügung
und gemäß § 53 Abs. 1 Satz 4 HSOG bzw. § 72 Abs. 1

9
HVwVG auch ohne Zwangsmittelandrohung. Dieser sog. „Sofortvollzug“ ist nicht zu
verwechseln mit der sofortigen Vollziehbarkeit eines Grundverwaltungsaktes gemäß
§ 80 Abs. 2 VwGO, der in diesen Fällen gerade entbehrlich ist.
Bei der unmittelbaren Zwangsanwendung in Form des „Sofortvollzugs“ muss die Behörde
„innerhalb ihrer (gesetzlichen) Befugnisse“ handeln. Das bedeutet, dass die
formellen und materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für den Erlass eines (fiktiven)
Grundverwaltungsaktes vorliegen müssen und dass das Zwangsmittel selbst
rechtmäßig angewandt wird. Entsprechend dem aus § 18 Abs. 2 VwVG (Bund) zu
entnehmenden allgemeinen Rechtsgrundsatz sind gegen die Anwendung eines
Zwangsmittels ohne vorausgehenden Verwaltungsakt dieselben Rechtsmittel zulässig,
die gegen Verwaltungsakte allgemein gegeben sind.
(2) Angesichts der weitgehend identischen Voraussetzungen und Rechtsfolgen im
Verhältnis zur unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme gemäß § 8 Abs. 1
HSOG, bei der ebenfalls wegen einer akuten Gefahrensituation ein vollziehbarer
Grundverwaltungsakt und Zwangsmittelandrohung und -festsetzung nicht ergehen
müssen, aber dogmatisch teilweise zu einem fiktiven Verwaltungsakt zusammengefasst
werden, bereitet die Abgrenzung dieser beiden polizei- und ordnungsrechtlichen
Rechtsinstitute erhebliche Schwierigkeiten.
Teilweise wird eine der beiden Regelungen für überflüssig gehalten, teilweise wird
in § 47 Abs. 2 HSOG eine Ergänzung zu § 8 Abs. 1 HSOG gesehen, teilweise wird
- auch vom Hess.VGH - ein Anwendungsvorrang des § 8 Abs. 1 HSOG angenommen
(Primärmaßnahme der Gefahrenabwehr) und teilweise wird danach abgegrenzt,
dass § 47 Abs. 2 HSOG Fälle zwangsweiser Willensbeugung (insbesondere
bei der Durchführung unvertretbarer Handlungen) erfasse, während die unmittelbare
Ausführung gemäß § 8 Abs. 1 HSOG bei nicht anwesendem, nicht willensbildungsfähigem
oder nicht erreichbarem Verantwortlichen der Durchführung
einer vertretbaren Handlung entsprechend seinem tatsächlichen oder mutmaßlichen
Willen, also ohne Willensbeugung diene.
(3) Diese Rechtsfiguren und Abgrenzungsschwierigkeiten sind von besonderer Bedeutung
in den Fällen des Abschleppens abgestellter Fahrzeuge.
Die rechtliche Einordnung des Abschleppvorgangs ist nicht generell möglich, sondern
von der jeweiligen Fallkonstellation abhängig.

10
Zunächst kommt es auf die behördliche Zielrichtung an.
So kann die Polizei repressiv im Zusammenhang mit einer Strafverfolgung im Wege
einer strafprozessualen Beschlagnahme, z.B. zur Spuren- bzw. Beweissicherung
vorgehen. Sie kann aber auch präventiv zur Gefahrenabwehr handeln, was hier allein
zu behandeln ist. In einer Gemengelage genügt es, wenn sie überwiegend präventiv
vorgeht.
Im Rahmen der Gefahrenabwehr ist weiter danach zu differenzieren, ob das Kfz wegen
einer von ihm selbst ausgehenden Gefahr abgeschleppt und in amtlichen Gewahrsam
genommen werden soll, etwa weil es ungesichert ist und vor dem Zugriff
Dritter geschützt, einem notorischen Raser entzogen oder als Gefahrenquelle wegen
eines mangelhaften bzw. schrottreifen Zustands entfernt werden soll; dann kommt
eine Sicherstellung gemäß § 40 HSOG in Betracht.
Fall: Ein unversteuerter Pkw ohne TÜV und Profil
Eine Sonderregelung dazu enthält § 17 a Abs. 1 des Hessischen Straßengesetzes,
wonach ein ohne Erlaubnis bzw. verbotswidrig abgestelltes Autowrack durch die für
die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde selbst oder durch beauftragte Dritte
auf Kosten des Pflichtigen abgeschleppt werden kann.
In der Mehrzahl der Abschleppfälle geht es aber den Gefahrabwehrbehörden darum,
die von dem verkehrswidrigen Abstellen eines Kfz wegen seiner „Lage im Raum“
ausgehende Gefahr bzw. Störung für den Straßenverkehr zu beseitigen.
Als Ersatzvornahme gemäß § 49 HSOG sind Abschleppvorgänge zu qualifizieren,
die der Durchsetzung eines auf Beseitigung gerichteten Grundverwaltungsaktes
dienen.
Unproblematisch sind Fälle, in denen der Fahrer bzw. Halter anwesend ist und einer
behördlichen Beseitigungsanordnung nicht nachkommt.
Die Beseitigungsanordnung kann mündlich erfolgen, sie ist als unaufschiebbare
Maßnahme von Polizeivollzugsbeamten oder nach einer ausdrücklichen mündlichen
Vollziehungsanordnung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder 4 VwGO sofort vollziehbar
und bei der Notwendigkeit eines sofortigen Abschleppens kann gemäß § 53
Abs. 1 Satz 4 HSOG von einer Zwangsmittelandrohung abgesehen werden.

11
Ähnliches gilt trotz Abwesenheit des Fahrers bzw. Halters nach der sog. Verkehrszeichenrechtsprechung,
wenn das Kfz unter Verstoß gegen ein durch ein Verkehrsschild
oder eine Verkehrseinrichtung (z.B. Parkuhr) angeordnetes Halte- oder
Parkverbot abgestellt ist. Nach dieser Rechtsprechung, die Verkehrszeichen als
Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen gemäß § 35 Satz 2 (H)VwVfG
ansieht, ist darin zugleich ein Wegfahrgebot enthalten, das in Analogie zu § 80
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbar ist und durch das Abschleppen im Wege
der Ersatzvornahme ohne vorherige Androhung gemäß § 53 Abs. 1 Satz 4 HSOG
durchgesetzt wird.
Teilweise wird diese Konstruktion dann nicht für anwendbar gehalten, wenn das Halteverbotsschild
nach einem zunächst erlaubten Abstellen des Kfz nachträglich
aufgestellt wird, der Fahrer es also deshalb nicht wahrnehmen konnte und ihm gegenüber
kein Wegfahrgebot ergangen sei. Nach der neueren Rechtsprechung des
BVerwG (vgl. Urteil vom 11.12.1996, BVerwGE 102 S. 316 ff.) wird ein Verkehrszeichen
gemäß § 41 Abs. 3 (H)VwVfG und § 45 Abs. 4 StVO aber durch Aufstellen oder
Anbringen öffentlich bekannt gemacht und dadurch unabhängig von der subjektiven
Kenntnisnahme als verkehrsrechtliche Regelung eines bestimmten Straßenabschnitts
(sog. dinglicher Verwaltungsakt) gegenüber allen Verkehrsteilnehmern
wirksam, zu denen auch der Halter eines am Straßenrand geparkten Fahrzeugs gehört,
solange er Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Fahrzeug ist.
Nach dieser Rechtsprechung stellt der Abschleppvorgang auch gegenüber dem Halter
eine Ersatzvornahme zur Durchsetzung des in dem später aufgestellten Verkehrszeichen
verkörperten Wegfahrgebots dar. Die Anfechtungsfrist, die mangels
schriftlicher Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 58 Abs. 2 VwGO ein Jahr beträgt, beginnt
aber im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG erst zu laufen, wenn er zum ersten Mal
auf das Verkehrszeichen trifft; sie wird allerdings nicht erneut ausgelöst, wenn er sich
dem Verkehrszeichen später ein weiteres Mal gegenübersieht.
Kaum überwindbare Schwierigkeiten für die sog. Verkehrszeichenrechtsprechung
bestehen aber dann, wenn nicht die für das Aufstellen der Verkehrszeichen als Straßenverkehrsbehörde
zuständige Ordnungsbehörde, sondern die (Vollzugs-) Polizeibehörde
das verkehrswidrig abgestellte Kfz abschleppt bzw. abschleppen lässt,
denn nach § 47 Abs. 3 HSOG ist nur die Behörde für die Anwendung von Zwangsmitteln
zuständig, die den ordnungsbehördlichen oder polizeilichen Verwaltungsakt
erlassen hat. Mangels Identität von Ausgangs- und Vollstreckungsbehörde wäre das

12
polizeiliche Abschleppen keine rechtmäßige Ersatzvornahme.
Teilweise wird zur Entkräftung des Einwands der polizeilichen Unzuständigkeit auf
ihre Eilzuständigkeit gemäß § 2 Satz 1 HSOG und teilweise darauf verwiesen, das
Verkehrszeichen sei auch der Polizei zuzurechnen, weil es der Anordnung eines Polizeivollzugsbeamten
gleichgestellt sei.
In der Rechtsprechung des Hess.VGH wird in diesen Fällen eine unmittelbare Ausführung
durch die Polizei gemäß § 8 Abs. 1 HSOG angenommen, wobei der Verstoß
gegen die verkehrsrechtliche Regelung wegen der Verletzung der Rechtsordnung
als eine Störung der öffentlichen Sicherheit gewertet wird.
Dasselbe gilt nach allgemeiner Auffassung, wenn sich das Halte- und Parkverbot
nicht aus einem Verkehrszeichen, sondern unmittelbar aus der StVO ergibt, wie
etwa auf Gehwegen, vor Kreuzungen und Einmündungen oder in Kurven. Dann lässt
sich bei Abwesenheit von Fahrer bzw. Halter keine vollstreckbare Beseitigungsanordnung
konstruieren, so dass eine unmittelbare Ausführung gemäß § 8 Abs. 1
HSOG vorliegt.
Unter dem Gesichtspunkt des Übermaßverbotes bzw. Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
werden zu den Abschleppfällen u.a. folgende Fallgruppen und Fragen
diskutiert:
Dazu, ob allein der straßenverkehrsrechtliche Verstoß zur Rechtfertigung des Abschleppens
ausreicht oder ob zusätzlich eine konkrete Verkehrsbehinderung erforderlich
ist, hat sich die Rechtsprechung auch unter Einbeziehung spezial- und generalpräventiver
Überlegungen (negative Vorbildwirkung) mehr zu einer „abschleppfreundlichen“
Einstellung entwickelt.
Zunehmend wird die bloße Möglichkeit einer Behinderung durch die eingetretene
Funktionsbeeinträchtigung der Verkehrsregelung für ausreichend erachtet, so für
verbotswidriges Parken im absoluten Halteverbot, an einer abgelaufenen Parkuhr,
auf einem Behinderten-, Bus- oder Anwohnerparkplatz, in Fußgänger- und Sicherheitszonen
oder in einer Feuerwehreinfahrt.
Beim Halten an unübersichtlichen Straßenstellen, in scharfen Kurven, in Einmündungs-
und Kreuzungsbereichen oder vor bzw. gegenüber Grundstücksein- und
-ausfahrten ist bei Bejahung eines verkehrsrechtlichen Verstoßes i.d.R. wegen der
dadurch indizierten Gefährdung bzw. Behinderung des Straßenverkehrs ein sofortiges
Abschleppen erforderlich.

13
Neben einer „Wartefrist“ etwa vor einer abgelaufenen Parkuhr oder an einem Taxenstand
stellt sich weiter die Frage, ob vor dem Abschleppen bei abwesendem Fahrer
bzw. Halter eine Nachforschungspflicht nach deren Verbleib besteht.
Das wird wegen der geringen Erfolgsaussicht und der zusätzlichen Verzögerung
grundsätzlich verneint, es sei denn, wegen der besonderen Umstände des konkreten
Falles wäre mit einem schnellen und sicheren Erfolg zu rechnen. Eine Halteranfrage
wird generell nicht gefordert. Auch eine Anwohnerparkberechtigung soll nicht zu
einer erhöhten Schutzwürdigkeit führen.
Eine im Kfz sichtbare Erreichbarkeits- und Bereitschaftserklärung muss eine
kurzfristige und zuverlässige Störungsbeseitigung ohne unzumutbaren Behördenaufwand
gewährleisten; die Angabe des nahe gelegenen Aufenthaltsortes des Fahrers
oder das bloße Hinterlassen einer Tel.- oder handy-Nr. ohne konkret nachvollziehbaren
Situationsbezug wird wegen des spezial- und generalpräventiven Zwecks
der Abschlepppraxis als nicht ausreichend angesehen.
Besonders problematisch sind die Fälle der mobilen Halteverbotsschilder, die etwa
zur Einrichtung einer Baustelle, für einen Wohnungsumzug, für ein privates Straßenfest
oder für Faschingsumzüge an Stellen aufgestellt werden, an denen bereits Fahrzeuge
erlaubtermaßen parken. Das Abschleppen – als Vollzug des jetzt bestehenden
Wegfahrgebots – einschließlich der Kostenbelastung soll nach der Rechtsprechung
zulässig sein, wenn seit dem Aufstellen der Verkehrszeichen eine Vorlaufzeit
von zwei bis vier Tagen vergangen ist. Dies wird mit einer Art Obliegenheit des Fahrers
bzw. Halters begründet, bei einem Dauerparken regelmäßig, spätestens alle vier
Tage „nach dem Rechten“ zu sehen.
Auf der „Sekundärebene“ sollten für die Auferlegung der Abschleppkosten im Sinne
einer angemessenen Risikoverteilung in solchen Fällen folgende Gesichtspunkte
einbezogen werden: Vorhersehbarkeit der Verkehrsregelung, Bekanntmachung der
auslösenden Veranstaltung, Information an die Fahrzeughalter und eine erhöhte behördliche
Nachforschungspflicht.
Fall: Der traditionelle Fastnachtumzug
Schließlich kann auch allein ein geringfügiges Umsetzen eines verbotswidrig abgestellten
Kfz auf eine Fläche in der Nähe angemessen sein, wenn die Gefahrenlage
dadurch beseitigt wird, das Fahrzeug dort nicht gefährdet und für den Fahrer leicht
auffindbar ist.

14
D. Entschädigung und Kosten
I. Entschädigungsansprüche
Die Frage, ob dem Bürger aufgrund von Beeinträchtigungen durch behördliche Gefahrenabwehrmaßnahmen
Entschädigungsansprüche zustehen, betrifft im weitesten
Sinne den Bereich der „Staatshaftung“, also Amtshaftung, enteignungsgleicher bzw.
enteignender Eingriff oder Aufopferung; daneben enthält das Gefahrenabwehrrecht
eigene Ausgleichsregelungen in den §§ 64 ff. HSOG. Dabei ist zwischen rechtmäßigen
und rechtswidrigen Maßnahmen zu unterscheiden.
1. Rechtmäßige Maßnahmen
Den rechtmäßig nach den §§ 6 oder 7 HSOG in Anspruch genommenen Verantwortlichen
stehen grundsätzlich keine Entschädigungs- oder Ersatzansprüche
zu; teilweise anders gesehen wird dies etwa für Grundstückseigentümer, die z. B.
wegen eines Tankwagenunfalls „selbst Opfer“ sind.
a) Dagegen gewährt § 64 Abs. 1 Satz 1 HSOG dem im Rahmen eines polizeilichen
Notstands rechtmäßig gemäß § 9 HSOG in Anspruch genommenen Nichtstörer,
etwa dem Vermieter bei einer Obdachloseneinweisung, einen Ausgleichsanspruch,
der eine gesetzliche Ausgestaltung des allgemeinen Aufopferungsgedankens wegen
eines Sonderopfers darstellt. Diese Regelung bezieht sich aber nur auf eine gezielte
hoheitliche Inanspruchnahme.
b) Einem unbeabsichtigt geschädigten unbeteiligten Dritten, etwa einem durch eine
verirrte Polizeikugel Getroffenen, steht in Hessen mangels einer ausdrücklichen gesetzlichen
Regelung ein Entschädigungsanspruch allenfalls in entsprechender Anwendung
des § 64 Abs. 1 Satz 1 HSOG oder aus dem allgemeinen Aufopferungsanspruch
zu.

15
c) Demgegenüber besteht für den sog. freiwilligen Nothelfer ein Ausgleichsanspruch
gemäß § 64 Abs. 3 HSOG; ohne diese gesetzliche Regelung hätte er keinen
Anspruch, weil er sich nicht in einer „Sonderopfer-Situation“ befindet.
d) Noch umstritten ist die Entschädigung aufgrund der Inanspruchnahme eines sog.
Anscheinsstörers oder nach einem Gefahrenerforschungseingriff wegen eines Gefahrenverdachtes.
Im Wesen der Anscheinsgefahr liegt es, dass nach einer ex-post-
Betrachtung objektiv keine Gefahr vorlag und auch der Gefahrenverdacht kann sich
als unbegründet erweisen, obwohl beide Eingriffe nach der dafür erforderlichen exante-Sicht
gerechtfertigt waren. In diesen Fällen wird von der inzwischen wohl h. M.
den Betroffenen in entsprechender Anwendung des § 64 Abs. 1 Satz 1 HSOG ein
Ausgleichsanspruch zugebilligt, wenn sie die Anscheinsgefahr bzw. den Gefahrenverdacht
nach der ex-post-Beurteilung nicht in zurechenbarer Art und Weise gesetzt
und deshalb nicht zu verantworten haben. Die Differenzierung zwischen der
Primärebene der Gefahrenabwehr und der Sekundärebene der gerechten Lastenverteilung
erscheint auch sachgerecht; diese Auffassung hat in § 24 Abs. 1
BBodSchG ihren gesetzlichen Niederschlag gefunden.
2. Rechtswidrige Maßnahmen
a) Bei rechtswidrigen Maßnahmen zur konkreten Gefahrenabwehr durch Gefahrabwehr-
oder Polizeibehörden gewährt § 64 Abs. 1 Satz 2 HSOG einen verschuldensunabhängigen
Schadensausgleichsanspruch. Der Begriff „Maßnahmen“ erfasst
sowohl Verwaltungsakte als auch Realakte; es spricht einiges dafür, dass entgegen
der wohl h. M. darunter auch pflichtwidriges behördliches Unterlassen im Falle einer
bestehenden Garantenpflicht fällt.
Für die haftungsbegründende Rechtswidrigkeit der Maßnahme dürfte wohl nur auf
das sog. Handlungsunrecht, nicht aber auf ein etwa zufällig eingetretenes sog. Erfolgsunrecht
abzustellen sein (z. B. verirrte Polizeikugel nach rechtmäßigem
Schusswaffengebrauch).

16
b) Bei schuldhaft rechtswidrigem Verwaltungshandeln kommen Amtshaftungsansprüche
gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG in Betracht, die gemäß § 64 Abs. 4
HSOG in Anspruchskonkurrenz zur Haftung aus Absatz 1 Satz 2 dieser Vorschrift
stehen.
3. Art und Umfang
Inhalt, Art und Umfang des Ausgleichsanspruchs gemäß § 64 HSOG sind in den
§§ 65 ff. HSOG geregelt. Neben dem unmittelbaren Vermögensschaden können
unter bestimmten Voraussetzungen auch mittelbare Schäden, wie etwa entgangener
Gewinn und Nutzungsausfall berücksichtigt und kann bei Körper- oder Gesundheitsverletzungen
oder Freiheitsentziehung Schmerzensgeld gewährt werden.
Der Anspruch ist nach § 64 Abs. 2 HSOG ausgeschlossen, soweit die – dazu objektiv
geeignete und rechtmäßige – Maßnahme zum Schutz der Person oder des Vermögens
des Geschädigten selbst getroffen wurde.
Der Ausgleichsanspruch richtet sich gemäß § 68 Abs. 1 HSOG grundsätzlich gegen
die Anstellungskörperschaft, also bei Handlungen der Polizeibehörden gegen das
Land Hessen und bei Handlungen der Gefahrenabwehrbehörden gegen die jeweilige
Kommune. Bei Vollzugshilfe gemäß § 44 HSOG ist die Körperschaft der ersuchenden
Behörde ausgleichspflichtig; sie hat gemäß § 68 Abs. 3 HSOG ggf. einen Erstattungsanspruch
gegen das Land als Anstellungskörperschaft, wie auch generell gemäß
§ 69 HSOG ein – ggf. gesamtschuldnerischer – Ersatzanspruch der ausgleichspflichtigen
Körperschaft gegen die Verantwortlichen nach § 6 oder 7 HSOG
besteht.
Der Schadensausgleichsanspruch gemäß §§ 64 bis 68 Abs. 1 und 2 HSOG ist gemäß
§ 70 HSOG im ordentlichen Rechtsweg vor den Zivilgerichten geltend zu machen,
der Erstattungs- oder Rückgriffsanspruch gemäß § 68 Abs. 3 bzw. § 69 HSOG
gehört dagegen vor die Verwaltungsgerichte.

17
II. Gefahrenabwehrkosten
1. öffentliche Kostentragung
Die allgemeinen Kosten für die dem Land Hessen gemäß § 81 HSOG obliegende
staatliche Aufgabe der Gefahrenabwehr tragen gemäß §§ 104 ff. HSOG grundsätzlich
die öffentlich-rechtlichen Aufgabenträger (Land und Kommunen), denen gemäß
§ 109 HSOG – unabhängig vom Finanzausgleich – auch die mit der Tätigkeit der Polizeibehörden
verbundenen Einnahmen zufließen.
Die öffentliche Kostentragung entspricht dem Umstand, dass die Gewährleistung
öffentlicher Sicherheit den aus den Freiheitsgrundrechten folgenden verfassungsrechtlichen
Schutzpflichten des Staates und seiner rechtsstaatlichen Verpflichtung
aus Art. 20 Abs. 3 GG entspringt, das staatliche Gewaltmonopol legitimiert und im
Kernbereich der Maßnahmen mit Sicherheitsfunktion und Sanktionscharakter zu den
nach Art. 33 Abs. 4 GG unverzichtbaren Staatsaufgaben gehört. Diese sind nach
dem finanzverfassungsrechtlichen Steuerstaatsprinzip grundsätzlich durch allgemeine
Steuern zu finanzieren.
Wenn aber ein Verantwortlicher gemäß §§ 6 oder 7 HSOG eine Gefahr mit eigenen
Mitteln beseitigt hat, bleibt die Kostenlast trotzdem bei ihm, weil sie die Konsequenz
aus seiner Verantwortlichkeit ist.
2. Kostenerstattung
In gewissem Umfang können aber die dem Staat für Gefahrenabwehrmaßnahmen
entstandenen Kosten einfachgesetzlich einzelnen Betroffenen auferlegt werden,
wenn ihnen eine solche behördliche Tätigkeit individuell zurechenbar ist.
Dabei muss unterschieden werden zwischen der „Primärebene“ des polizeilichen
Eingriffs mit dem öffentlichen Interesse an einer schnellen und effektiven Gefahrenabwehr
bzw. Störungsbeseitigung einerseits und der „Sekundärebene“ der Kostenhaftung
mit dem Gebot einer gerechten Lastenverteilung andererseits.
Nach diesen Grundsätzen kann die Kostenpflicht bei einer Anscheinsstörung oder
bei Gefahrenverdacht davon abhängig gemacht werden, ob bei einer ex-post-
Betrachtung eine individuell zurechenbare Verursachung anzunehmen ist.

18
Bei Großveranstaltungen, wie etwa Bundesliga-Fußballspielen, Pop-Konzerten,
politischen Kundgebungen, Castor-Transporten, könnte eine Zurechnung über die
Figur des sog. Zweckveranlassers erfolgen, weil die zu erwartenden Störungen billigend
in Kauf genommen werden. Zweifelhaft ist aber, ob der Veranstalter zu den
konkreten Schutzmaßnahmen, die die Polizei durchführt, selbst hätte verpflichtet
werden können; nur dann könnte er auch zur Erstattung der der Polizei dafür entstandenen
Kosten herangezogen werden. Es käme deshalb nur eine gesetzliche
Kostenhaftung des Veranstalters nach Gebührenrecht in Frage, die aber für politische,
gewerkschaftliche oder religiöse Veranstaltungen verfassungsrechtlich ausgeschlossen
und allenfalls für kommerzielle Veranstaltungen zu erwägen sein dürfte.
Ähnliches gilt für den Anmelder oder Veranstalter von Demonstrationen. Wenn diese
verboten oder aufgelöst werden, kommt eine Kostenhaftung von Teilnehmern in
Betracht, die einen Polizeieinsatz verursachen.
Beim polizeilichen Einschreiten im Zusammenhang mit Hausbesetzungen zum
Schutz privater Rechte des Hauseigentümers kann dieser bei entsprechenden landesrechtlichen
Regelungen erstattungs- bzw. gebühren- und auslagenpflichtig sein.
Wird ein Einschreiten im öffentlichen Interesse zur Gefahrenabwehr erforderlich, sind
die Hausbesetzer als Störer kostenpflichtig.
Die gebührenrechtliche Auferlegung von Polizeikosten aufgrund von Fehlalarmen
privater Alarmanlagen ist unter den Gesichtspunkten der Privatnützigkeit und der Zuordnung
des Fehlfunktionsrisikos in die Sphäre des Betreibers gerechtfertigt.
Da in Hessen das HSOG für die Erhebung allgemeiner Verwaltungskosten in Form
von Gebühren und Auslagen keine Grundlage bietet, können die öffentlichen Kostenträger
der Gefahrenabwehr diese nur insoweit geltend machen, als in dem auch für
Amtshandlungen von Landes- und kommunalen Gefahrenabwehrbehörden geltenden
Hessichen Verwaltungskostengesetz gebührenpflichtige Tatbestände enthalten
sind. Grundlage bietet die für Gefahrenabwehrbehörden entsprechend anwendbare
Verwaltungskostenordnung für Amtshandlungen im Geschäftsbereich des Hessischen
Ministeriums des Innern und für Sport mit einem Verwaltungskostenverzeichnis.
Für die Durchführung bestimmter Maßnahmen finden sich dagegen Kostenregelungen
im HSOG, nämlich für die unmittelbare Ausführung in § 8 Abs. 2 HSOG, der
gemäß § 52 Abs. 1 Satz 3 HSOG auch für die Kosten unmittelbaren Zwangs entsprechend
anwendbar ist, für die Ersatzvornahme in § 49 HSOG und für die Si-

19
cherstellung einschließlich Verwahrung und Verwertung in § 43 Abs. 3 HSOG.
Die gesetzlichen Kostenregelungen sind abschließend, so dass danach nicht erstattungsfähige
Kosten nicht auf einer anderen Grundlage, etwa nach den Grundsätzen
der Geschäftsführung ohne Auftrag, geltend gemacht werden können.
3. Beispiel: Kfz-Abschleppkosten
Die Anwendung der im HSOG besonders geregelten Kostenerstattungsvorschriften
wird insbesondere im Fall der Kfz-Abschleppkosten praxisrelevant.
Nach allen Vorschriften ist die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme Voraussetzung
des Kostenerstattungsanspruchs.
Bei einer unmittelbaren Ausführung sind dabei neben den Dringlichkeitsgründen
gemäß § 8 Abs. 1 HSOG auch die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für einen fiktiven
Grundverwaltungsakt in Form einer Beseitigungsanordnung gegen den abwesenden
Betroffenen zu prüfen.
Bei einer Ersatzvornahme zur Vollstreckung eines Grundverwaltungsaktes in Form
einer Beseitigungsanordnung gegenüber dem anwesenden Fahrer bzw. Halter oder
eines Wegfahrgebots aufgrund eines Verkehrszeichens stellt sich auch hier die Frage,
ob über die Vollstreckbarkeit des vollzogenen Verwaltungsaktes hinaus auch
dessen Rechtmäßigkeit Prüfungsgegenstand im Kostenverfahren ist.
Zu den unmittelbar durch die Maßnahme verursachten Kosten gehören die an den
beauftragten Unternehmer zu zahlenden Abschleppkosten, die auch die gemäß
§ 53 Abs. 4 bzw. § 49 Abs. 2 HSOG vorläufig veranschlagten Kosten der Ersatzvornahme
übersteigen können.
Zu den Erstattungskosten gehört auch ein besonderer, über den allgemeinen Verwaltungsaufwand
hinausgehender behördlicher Personal- und Sachaufwand, etwa
durch Überstunden oder Gutachterkosten.
Durch die Verweisungen in § 49 Abs. 1 und § 8 Abs. 2 HSOG auf § 43 Abs. 3 HSOG
ist klargestellt, dass auch Verwahrungs- und ggfs. Verwertungskosten verlangt
werden können. Aufgrund dieser Verweisungen kann unabhängig von der rechtlichen
Einordnung der Abschleppmaßnahme die Herausgabe eines abgeschleppten und
verwahrten Fahrzeugs von der Zahlung der Abschleppkosten abhängig gemacht

20
werden. Ob danach Dritten nicht nur die Verwahrung und die Einziehung der Kosten,
sondern auch das behördliche Zurückbehaltungsrecht übertragen werden kann,
erscheint allerdings zweifelhaft, weil dessen Ausübung im behördlichen Ermessen
liegt. Dem kann dadurch Rechnung getragen werden, dass ein beauftragtes Abschleppunternehmen
jederzeit – ggfs. telefonisch – eine Behördenentscheidung über
die Herausgabe des abgeschleppten Fahrzeugs einholen kann.
Der Erstattungsanspruch kann gemäß § 8 Abs. 2, § 43 Abs. 3 und § 49 Abs. 2
HSOG gegenüber den nach §§ 6 oder 7 HSOG Verantwortlichen „ im Verwaltungsvollstreckungsverfahren
(gemäß §§ 15 ff. HVwVG) beigetrieben“, also durch Leistungsbescheid
in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens geltend gemacht werden.
Zuständig für die „Erhebung der Kosten von Maßnahmen der Polizeibehörden“ ist
gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 HSOG-DVO das Präsidium für Technik, Logistik und Verwaltung.
Der Kostenerstattungsbescheid stellt nach herrschender – aber bestrittener – Auffassung
keine gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sofort vollziehbare „Anforderung
von öffentlichen Abgaben und Kosten“ dar, weil er nicht der Deckung des (haushaltsmäßig
erfassten) allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs dient.
Soweit der Abschleppvorgang vollstreckungsrechtlich eingeordnet wird, ist der Erstattungsbescheid
in Hessen nach der 2008 erfolgten Neufassung des § 16 Satz 1
HAGVwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO als „’Anforderung von Kosten oder
voraussichtlichen Kosten der Verwaltungsvollstreckung einschließlich Zinsen“
sofort vollziehbar. Damit sollte nach der Gesetzesbegründung (LT/Ds 17/368 S. 31)
der Streit in der Rechtsprechung hinsichtlich der Ersatzvornahmekosten für die
Vollstreckungspraxis im Sinne der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit geklärt werden,
weil vor dem Hintergrund knapper Haushaltsmittel auf eine sofortige Vollziehbarkeit
der Kostenbescheide nicht verzichtet werden könne. Fraglich ist, ob dies auch
für die Kosten einer unmittelbaren Ausführung gemäß § 8 Abs. 2 HSOG gilt.
Kostenschuldner des Erstattungsanspruchs ist in erster Linie der gemäß § 6 HSOG
verantwortliche Fahrer des verbotswidrig abgestellten Kfz. Die Kosten können aber in
Ausübung des Auswahlermessens unter Berücksichtigung einer gerechten Lastenverteilung
ggfs. auch gemäß § 7 HSOG dem Halter und Eigentümer auferlegt werden.
Dessen Haftung endet allerdings mit Veräußerung und Besitz- und Eigentumsübertragung.

21
Letzteres gilt nach der – bestrittenen – Rechtsprechung des Hess.VGH auch dann,
wenn der Veräußerer unter Verstoß gegen § 27 Abs. 3 StVZO Name und Anschrift
des Erwerbers nicht (richtig) an die Zulassungsstelle gemeldet hat und deshalb die
Kosten für das Abschleppen des später „wild“ abgelagerten Autowracks vom Erwerber
nicht erhoben werden können; es besteht nämlich kein polizeirechtlicher Verursachungszusammenhang
zwischen diesem Pflichtverstoß des Veräußerers und der
beseitigten Störung.