04/2013 Der Fall Åkerberg Fransson

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DeLuxe – Europarecht aktuell – 04/2013 DeLuxe – Europarecht aktuell – 04/2013 zuvor wurden gegen ihn wegen des gleichen Sachverhalts steuerrechtliche Sanktionen verhängt. Für das Strafgericht stellte sich nun die Frage, ob einer möglichen Bestrafung nicht das auch unionsrechtlich in Art. 50 GRCh geregelten Verbot der Doppelbestrafung entgegenstehe. Im Rahmen des Vorlageverfahrens musste der EuGH jedoch zunächst zu klären, ob dieses EU- Grundrecht vorliegend überhaupt anwendbar war. Mehrere an dem Verfahren beteiligte Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission als auch der Generalanwalt Cruz Villalón in seinen Schlussanträgen verneinten diese Frage, da ihrer Ansicht nach weder die steuerrechtlichen Sanktionen noch das Strafverfahren auf der Durchführung von Unionsrecht beruhten (vgl. Rn. 16). Der Gerichthof – als Große Kammer entscheidend (!) – gelangte hingegen zur gegenteiligen Auffassung und bejahte vorliegend die Voraussetzung des Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh für die Bindung der Mitgliedstaaten in zwei Schritten (Rn. 17 bis 31): Zunächst stellt der EuGH mit Blick auf den Wortlaut überraschend fest, dass Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh seine bisherige Rechtsprechung zur mitgliedstaatlichen Grundrechtsbindung bestätigt, wonach nationale Bestimmungen dann am Maßstab der EU-Grundrechte zu messen sind, wenn sie in den Geltungsbzw. Anwendungsbereich (die Begriffe werden in der deutschen Sprachfassung des Urteils offensichtlich synonym verwendet) des Unionsrechts fallen (Rn. 18 f.). Überraschend ist diese Feststellung deshalb, weil die Formulierung des Art. 51 Abs. 1 GRCh ursprünglich gerade die weiterreichende Rechtsprechung des Gerichtshofs zumindest für den Charta-Bereich eingrenzen und auf die allgemein anerkannte sog. agency-Situation zurückführen sollte, in denen die Mitgliedstaaten lediglich als verlängerter Arm der EU-Hoheitsgewalt zwingende unionalen Vorgaben innerstaatlich vollziehen (Verordnungen) oder umsetzen (Richtlinien). Dieses Ansinnen wird allerdings durch die als „nützliche Interpretationshilfe“ bezeichneten Erläuterungen zur Grundrechtecharta, die nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 3 EUV bei deren Auslegung gebührend zu berücksichtigen sind, nicht unerheblich konterkariert. Denn in den Erläuterungen zu Art. 51 GRCh wird insoweit die bisherige Rechtsprechung zur mitgliedstaatlichen Grundrechtsbindung in Bezug genommen. Und so verwundert es nicht weiter, dass der Gerichthof diese Erläuterungen zur Bestätigung seiner Auffassung heranzieht (Rn. 20). Im Ergebnis stellt der EuGH hierdurch jedenfalls den Gleichlauf der beiden EU-Grundrechtsquellen bezüglich der mitgliedstaatlichen Bindung her. Dieses Anliegen ist grundsätzlich zu begrüßen. Entscheidend ist hierbei allerdings vielmehr, in welcher Weise der EuGH sodann die Formel vom Geltungs- bzw. Anwendungsbereich des Unionsrechts oder der so verstandenen Durchführung desgleichen ausfüllt. Vorliegend begründete der Gerichtshof die Anwendungsvoraussetzung wie folgt (Rn. 25 bis 27): Die Mehrwertsteuerrichtlinie 2006/12 verpflichte die Mitgliedstaaten allgemein, die Erhebung der Mehrwertsteuer zu gewährleisten und Betrug hiergegen zu bekämpfen. Im Übrigen gebiete Art. 325 AEUV generell die Bekämpfung von Handlungen, die gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtet sind. Zudem umfassten die EU-Eigenmittel Einnahmen aus dem mitgliedstaatlichen Mehrwertsteueraufkommen. Somit führe jedes Versäumnis bei der Erhebung der Mehrwertsteuern potenziell zu einer Verringerung der Mehrwertsteuermittel für den Unionshaushalt. Vor diesem Hintergrund handele es sich bei dem Steuerstrafverfahren gegen Herrn Åkerberg Fransson wegen unrichtiger Angaben zur Mehrwertsteuer (zumindest auch) um eine Durchführung des Unionsrechts im Sinne des Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh. In die bisher gängigen Fallgruppen lässt sich diese Konstellation nur bedingt einordnen: da weder die Mehrwertsteuerrichtlinie noch Art. 325 AEUV zwingende Vorgaben zur Umsetzung dieser allgemeinen Verpflichtungen enthalten, liegt jedenfalls keine agency-Situation vor. Auch dienten die dem Straf- und dem Steuerverfahren zugrunde liegenden Vorschriften nicht dem Ausfüllen von Umsetzungs- oder Vollzugs- bzw. Ermessensspielräumen (vgl. Rn. 28), die 2
DeLuxe – Europarecht aktuell – 04/2013 DeLuxe – Europarecht aktuell – 04/2013 den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Richtlinien oder Verordnungen zukommen (vgl. hierzu Fuchs, DeLuxe 1/2012, N.S.). Schließlich sind auch keine Grundfreiheiten oder die Freizügigkeit nach Art. 21 AEUV einschlägig, im Rahmen derer EU-Grundrechte als Schranken oder Schranken-Schranken zur Anwendung gelangten. Gleichwohl entspricht die Åkerberg Fransson-Konstellation der hinter den beiden letzt genannten Fallgruppen stehenden Tendenz, wonach es nicht darauf ankommt, dass mitgliedstaatliches Handeln – wie bei der agency-Situation – vollständig durch Unionsrecht bestimmt wird. Das Neue in kasuistischer Hinsicht ist diesmal, dass für die mitgliedstaatliche Bindung sogar allgemein-sachbezogene Handlungspflichten genügen, die sich hier kumulativ aus dem Primärrecht (Art. 325 AEUV) und dem Sekundärrecht (Mehrwertsteuerrichtlinie) ergeben, soweit nur die in Frage stehenden nationalen Vorschriften oder Maßnahmen zumindest in objektiver Hinsicht zu deren Erfüllung einen Beitrag leisten. Auf die mitgliedstaatliche Veranlassung bzw. Motivation zur Anwendung der betreffenden Maßnahmen kommt es nicht an. Derartige allgemeine Handlungspflichten sind in zahlreichen Richtlinien aus unterschiedlichen Rechtsbereichen enthalten. Potentiell unterliegt somit das gesamte nationale Recht der EU-Grundrechtsbindung und zwar auch dort, wo das EU-Recht eben keine oder kaum inhaltliche (und zwingende) Vorgaben aufstellt – sei es, weil die EU übertragene Kompetenzen insoweit noch nicht ausgeübt hat, sei es, weil die betreffenden materiellen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verblieben sind. Hierdurch etabliert der Gerichtshof die EU-Grundrechte als – neben die Grundfreiheiten und die Freizügigkeit tretende – Kompetenzausübungsschranken für (autonomes) nationales Recht im Rahmen der von den Mitgliedstaaten wahrgenommenen Zuständigkeiten. Der Unterschied zu den genannten Gewährleistungen besteht nur noch darin, dass die EU-Grundrechte die Eröffnung des (nunmehr weit zu verstehenden) Anwendungsbereichs des Unionsrechts voraussetzen, da sie diesen nicht – wie die Grundfreiheiten und die Freizügigkeit – aus sich selbst heraus begründen können (vgl. Kubicki, De- Luxe 2/2013, Iida). Ungeachtet dieser Akzessorietät werden die EU- Grundrechte in der Åkerberg Fransson-Konstellation vollends ihres ursprünglichen Gewandes entkleidet, nämlich die EU-Hoheitsgewalt, ggf. vermittelt über die Mitgliedstaaten, einer autonomen unionalen Grundrechtskontrolle zu unterwerfen. Weitere Konsequenz dieser EuGH-Rechtsprechung ist die Intensivierung einer bereits bestehenden, zweifachen Konkurrenzsituation: materiell zwischen den EU-Grundrechten und den nationalen Grundrechten und prozessual zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten, in Deutschland dem BVerfG, hinsichtlich der grundrechtlichen Deutungshoheit. Dass dem Gerichtshof beide Konkurrenzsituationen bewusst sein durften, lässt sich aus Rn. 29 schlussfolgern: Danach steht es nationalen Behörden und Gerichten in Fällen, in denen mitgliedstaatliches Handeln nicht vollständig durch das Unionsrecht bestimmt wird, frei, nationale Grundrechte anzuwenden, soweit hierdurch weder das Schutzniveau der Grundrechtecharta, noch der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrecht beeinträchtigt werden. Der EuGH öffnet durch diese, in der praktischen Handhabung sicher nicht unproblematische Formel einer parallelen Anwendung von EU- Grundrechten und nationalen Grundrechten die Tür, stellt letztere allerdings unter einen unionalen „Soweit“-Vorbehalt, der ihm das letzte Wort in (konkurrierenden) Grundrechtsfragen sichern soll. Die Antwort des BVerfG Die Antwort des BVerfG kommt postwendend und angesichts der potentiellen Reichweite der Åkerberg Fransson-Konstellation auch wenig überraschend. Gegenstand des Urteils zur Antiterrordatei war zwar eine Prüfung des einschlägigen Gesetzes am Maßstab grundgesetzlicher Grundrechte (1 BvR 1215/07). Gleichwohl äußert sich das BVerfG auch zur Einschlägigkeit unio- 3
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