Materialien und begleitende Unterlagen - Regionalverband Mittlerer ...

Karlsruher Institut für Technologie
Vorlesung Regionalplanung
Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Materialien und begleitende Unterlagen
Sommersemester 2013
INHALTSVERZEICHNIS
A. Planung, Planungssystem
B. Regionalplanung und Bauleitplanung
C. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003
D. Regionale Freiraumstruktur
E. Flexibilität versus Kontinuität
Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung
F. Der Aufbau eines Regionalverbandes
G. Teilregionalpläne
H. Bürgerbeteiligung bei der Planung
I. Metropolregionen
J. Regionale Organisationsformen
K. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit
L. Exkursion: Ettlingen
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DATUM
17.04.2013
17:30-19:00 Uhr
24.04.2013
17:30-19:00 Uhr
THEMA
Das Planungssystem in Deutschland,
Grundbegriffe der Regionalplanung
Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003
01.05.2013 entfällt
08.05.2013
17:30-19:00 Uhr
15.05.2013
17:30-19:00 Uhr
Flexibilität versus Kontinuität,
Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung
Regionale Freiraumstruktur
22.05.2013 entfällt
29.05.2013
17:30-19:00 Uhr
05.06.2013
17:30-19:00 Uhr
12.06.2013
15:30-17:00 Uhr
19.06.2013
17:30-19:00 Uhr
26.06.2013
17:30-19:00 Uhr
03.07.2013
17:30-19:00 Uhr
10.07.2013
17:30-19:00 Uhr
17.07.2013
17:00-19:30 Uhr
Teilregionalpläne (Wind, Rohstoff, Einzelhandel)
Vorbereitung Sitzung des Planungsausschusses,
Organisation des Regionalverbandes MO
Sitzung des Planungsausschusses
Bürgerbeteiligung in der Planung
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit, Metropolregionen
Regionale Organisationsformen, Regionalmanagement
Vorbereitung Exkursion, Regionalplanung und
Bauleitplanung
Exkursion: Ettlingen
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
A. Planung, Planungssystem
1. Das Wort Plan besitzt in unserer Sprache verschiedene Bedeutungen. Es steht
für eine zusammenfassende geographische Übersicht, für eine großmaßstäbliche
Landkarte, für eine ebene Fläche, für einen Kampfplatz; in unserem Zusammenhang
umfasst es Vorstellungen über eine künftige Handlungsabfolge.
Planung ist dann die gedankliche Vorwegnahme von Handlungsschritten, die zur
Erreichung eines Ziels notwendig erscheinen. Ein Planer setzt sich ein Ziel oder
erhält es vorgegeben und macht sich Gedanken darüber, auf welchem Weg, mit
welchen Maßnahmen er oder sein Auftraggeber dieses Ziel erreichen kann. Voraussetzung
für Planung ist eine gewisse Autonomie, sowohl was die Zielsetzung
als auch die Wahl der Mittel betrifft.
2. Planung ist nur sinnstiftend, wenn die Ist-Situation, die Mittel und die Handlungsmöglichkeiten
erhoben und bewertet werden; Planung beschreibt in der
Regel einen längerfristigen Prozess. Am Ende steht ein beschlossenes Ergebnis,
darauf folgt die Phase der Umsetzung. Der Plan als Produkt des Planungsprozesses
fixiert ein Ergebnis, er kann weit oder eng, verbindlich oder unverbindlich,
kurz-, mittel- oder langfristig angelegt sein. Wichtig für die Planungsqualität
sind:
- Analyse der Ist-Situation,
- Bestimmung von Planbeteiligten und Adressaten,
- Klarheit über die Planinstrumente und
- Überblick über die einsetzbaren Mittel (Ressourcen).
3. In der politischen Wissenschaft und den Wirtschaftswissenschaften wird der
Begriff Planung auch mit der zentralverwaltungswirtschaftlichen Herrschaftsperiode,
insbesondere in den Staaten des Warschauer Paktes, in Verbindung gebracht.
Die Staaten des sog. Ostblocks haben versucht, mittels einer staatlichen
Planwirtschaft, durch Unterdrücken der Mechanismen des freien Marktes, durch
zentralstaatliche 5-Jahrespläne ihre Volkswirtschaften zu entwickeln. Dieses
Wirtschaftssystem hat in den Ruin aller beteiligten Volkswirtschaften geführt.
Gleichzeitig entstand ein bürokratisches Herrschaftssystem mit einer alles dominierenden
Nomenklatura, das den Bürgern viele Freiheiten nahm und ihre politische
Beteiligung kanalisierte. Hinzu kam ein großer, unproduktiver Repressionsapparat
(NKWD, Stasi, KGB, Securitate etc.). An dieser Geschichtsperiode zeigten
sich die Grenzen, die der Planung gesetzt sind:
Der Gegenstand der Planung darf nicht zu komplex sein. Daran litten die Zentralverwaltungswirtschaften,
sie erzeugten enorme bürokratische Apparate (z. B.
die sowjetrussische Gosplan), die für sich schwer steuerbar waren, trotz des Einsatzes
rationaler Methoden (z. B. Kybernetik) zu irrationalen Entscheidungen
neigten, den Wirtschaftskreislauf oft blockierten, ihre Herrschaft und Privilegien
verfestigten und nach einer Periode relativer Erfolge zunächst zum ökonomischen
Stillstand, am Ende zu einem ökonomischen Niedergang führten.
Zudem dürfen planerische Vorgaben nicht zu starr sein. Sie wirken in ein Kräftefeld,
in dem Menschen agieren und deren individuelles Verhalten nur begrenzt
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vorhersehbar ist. Deshalb entwickelt sich Wirklichkeit stets anders als der Plan.
Wenn ein Plan eine längerfristige Steuerungswirkung entfalten will, muss er flexibel
sein und unvorhersehbare Konstellationen integrieren. Deshalb müssen
Pläne immer wieder der Wirklichkeit angepasst werden, um in eben dieser Wirklichkeit
reale Steuerungswirkung zu entfalten. Hier erwiesen sich die zentralwirtschaftlichen
Vorgaben als viel zu starr.
Dennoch kommt ein modernes Wirtschaftsleben nicht ohne Planung aus. Jeder
Marktteilnehmer setzt sich Ziele und entwickelt Vorstellungen über den Einsatz
seiner Ressourcen zur optimalen Zielerreichung. Jedes Unternehmen, jede öffentliche
Körperschaft, jeder private Verein macht sich Gedanken über seine
Haushaltsführung und plant den Einsatz seiner (stets knappen) Mittel. Geschichtlich
ist der zentrale Staatsplan zur Steuerung einer gesamten Volkswirtschaft
gescheitert, die Planung bleibt aber ein selbstverständlicher und notwendiger
Bestandteil eines modernen Gesellschafts- und Wirtschaftslebens.
4. Deshalb finden wir sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor eine bunte
Vielfalt von Planung und Plänen, die von individuellen Vorgaben für einen Menschen
bis zum Wirtschaftsplan eines Großkonzerns und zu staatlichen Haushaltsplänen
von Nationen mit einem Volumen bis zu 1 Billion Euro reichen. Als
Beispiele seien genannt:
- Eingliederungsplan für einen behinderten Menschen
- Belegungsplan der Räume eines Universitätsinstitutes
- Geschäftsplan eines Schachvereines
- Bebauungsplan „Schießhüttenäcker“ der Gemeinde Karlsbad
- Haushaltsplan 2013 der Stadt Ettlingen
- Entwicklungsplan der Landesregierung zum Ausbau der regenerativen Energien
- Fahrplan des Karlsruher Verkehrsverbundes
- Plan der Bundesnetzagentur zum Ausbau des Hochspannungsnetzes in der
Bundesrepublik Deutschland
5. Nach ihrer Bindungswirkung unterscheidet die Wissenschaft drei Formen von
Plänen:
- indikative Pläne enthalten Daten und Vorausberechnungen. Sie dienen der
Information und liefern Daten für die Entscheidungen in einem bestimmten
Sachbereich. Sie haben die Zielrichtung, private Rechtsträger oder staatliche
Instanzen über den Ist-Zustand in einem bestimmten Bereich und über Entwicklungstendenzen
zu informieren. Sie liefern damit Material für weitere
Entscheidungen oder Dispositionen. Hier handelt es sich um einen Grenzfall
der Planung am Übergang von reinen Datensammlungen zu einer zukunftsgerichteten
Handlungsanweisung.
- influenzierende Pläne wollen ein bestimmtes Verhalten nach Maßgabe der
planerischen Zielvorstellungen veranlassen. Sie setzen nicht auf Befehl und
Zwang, sondern möchten die Planadressaten durch bestimmte Anreize zu
planentsprechendem Verhalten veranlassen bzw. durch bestimmte Nachteile
von planwidersprechenden abhalten. Vorteile können z. B. Zuschüsse, Steuervergünstigungen,
der Bau von Infrastruktureinrichtungen sein. Nachteil sind
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insbesondere der Entzug von Vorteilen, steuerliche Belastungen oder der
Abbau von Einrichtungen, Behörden, die Aufgabe von Standorten.
Beispiele:
Zuschüsse oder Steuervorteile bei der Ansiedlung eines Betriebes in einer
bestimmten Region (Aufbau Ost), Subvention bei der Stilllegung von Ackerflächen
durch die EU (Stilllegungsprämien), Anschubfinanzierung beim Ausbau
von Kindertagesstätten durch ein Bundesland, finanzielle Anreize zu
Gemeindezusammenschlüssen in den 1970er Jahren in Baden-Württemberg
(Sporthallenprämie).
- imperative Pläne sind für die Planadressaten verbindlich. Sie arbeiten mit
rechtlichen Vorgaben, die nicht umgangen werden können. Hier besteht keine
Wahl, ob die Planvorgaben eingehalten werden; sie sind rechtlich verbindlich,
wer dagegen verstößt, muss mit Sanktionen rechnen, entgegengesetztes
Verhalten wird aufgehoben. Hierher gehören etwa die staatlichen Haushaltspläne,
die kommunalen Bauleitpläne oder die Regionalpläne.
6. In Deutschland findet sich ein stark gestuftes System der räumlichen Planung.
Ihre Aufgabe besteht darin, die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den
Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang zu bringen und zu einer
dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung zu führen (nachhaltige Raumbewirtschaftung).
Räumliche Planung in Deutschland behandelt die Nutzungskonflikte
der verschiedenen Raumansprüche in einem dichtbesiedelten, ökologisch
vielgestaltigen Industriestaat. Im Kern geht es um Nutzungskonflikte bei
der Bewirtschaftung der Flächen in einem bestimmten Gebiet. Raumplanung besitzt
einen überortlichen, überfachlichen zusammenfassenden Ansatz zur Entwicklung
und Ordnung eines bestimmten Raumes.
7. Der Betrachtungsrahmen der Raumordnung bezieht sich auf ein Bundesland o-
der eine Region (Regional- und Landesplanung). Im Vordergrund stehen deshalb
die Regionalpläne (z. B. Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003) und die
Landesentwicklungspläne (z. B. Landesentwicklungsplan BW 2002). Mittlerweile
bestehen auch Notwendigkeiten, dass der Bund räumliche Gesamtpläne aufstellt.
Diese in der föderalen Kompetenzordnung zunächst fragwürdige Entwicklung
zeigt sich besonders bei der Nutzung der küstennahen Meeresgewässer.
Hier sind in den vergangenen Jahren erhebliche Nutzungskonflikte entstanden,
die nur durch eine räumliche Planung ausgeglichen werden können (Naturschutz,
Seefahrt, Fischfang, Rohstoffgewinnung, Energienutzung, Leitungssysteme
etc.). Neuestens reklamiert der Bund auch eine Planungskompetenz beim
Ausbau der Stromleitungsnetze auf der obersten Ebene (Bundesnetzplan).
8. Deutschland besitzt ein ausgeprägtes System der verbindlichen räumlichen Planung.
An der Spitze stehen die Landesentwicklungspläne, ihnen folgen die Regionalpläne.
Aus ihnen werden die kommunalen Bauleitpläne entwickelt. Die
vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungspläne) und die verbindliche Bauleitplanung
(Bebauungspläne) konkretisieren die Vorgaben aus den Raumordnungsplänen.
Auf der Grundlage eines Bebauungsplanes wird am Ende die Nutzung
einer bestimmten Parzelle durch eine bestimmte Person zugelassen (z. B.
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privates Einfamilienhaus, Industriebetrieb, Hotel etc.). Die einzelnen Planungsebenen
unterscheiden sich in der Maßstäblichkeit ihrer Planaussagen und in der
Körnigkeit, in denen die betroffenen Belange bearbeitet werden (LEP 1:100.000,
Regionalplan 1:50.000, FNP 1:10.000, Bebauungsplan 1:1000).
9. Neben der räumlichen Planung steht die Fachplanung. Sie behandelt einen bestimmten
Sachbereich unter den Voraussetzungen und den Zielen eines bestimmten
fachlichen Ansatzes. Dazu gehören insbesondere die Umwelt- und die
Verkehrsplanung. Die Fachverwaltungen entwickeln Pläne z. B. für den Verkehrswegebau,
die Abfallwirtschaft, die Wasserwirtschaft, den Naturschutz, den
Artenschutz oder die Luftreinhaltung. Fachpläne und Raumordnungspläne werden
von verschiedenen Administrationen in getrennten Verfahren erarbeitet. Entscheidend
für eine geordnete Entwicklung der Gesellschaft ist die Abstimmung
zwischen diesen beide Planungssystemen. Dabei handelt es sich um ein komplexes
Austauschsystem, das keiner Planung einen eindeutigen Vorrang einräumt
und deshalb von Information, Beteiligung und dem Ausgleich zwischen der
Raumplanung und der Fachplanung lebt.
Beispiele:
Raumordnungsverfahren zur Prüfung von Trassenalternativen einer im Bundesverkehrswegeplan
ausgewiesenen Bundesautobahn. Großräumige Sicherung
der Freiräume im Zusammenspiel von Regionalplanfestlegungen und Naturschutz-
und Landschaftsschutzgebieten.
B. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003
1. Die 12 Regionalverbände in Baden-Württemberg organisieren sich als Körperschaften
des öffentlichen Rechts. Ihr Hauptprodukt ist der Regionalplan. Er ergeht
als landesrechtliche Satzung, d. h. als Rechtsnorm mit unmittelbarer Bindungswirkung
für seine Adressaten. Betroffen sind in erster Linie die Gemeinden
und die Fachplanungsträger, die Bürger erreichen die regionalen Plansätze nur
mittelbar, aufgrund der kommunalen Bauleitplanung und der Zulassungsentscheidungen
der Fachbehörden (z. B. Immissionsschutzgenehmigung). Im Kern
löst der Regionalplan Raumnutzungskonflikte in einem bestimmten Gebiet für einen
festgelegten Zeitraum. Seine Festlegungen möchten die sozialen und wirtschaftlichen
Ansprüche an den Raum mit den ökologischen Funktionen in Einklang
bringen und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung
führen (Leitbild der nachhaltigen Raumentwicklung).
2. In unserer Region, am Mittleren Oberrhein, gilt der Regionalplan 2003. Sein Planungszeitraum
umfasst ca. 15 Jahre. Mit den ersten Planentwürfen hat die Verbandsverwaltung
bereits im Jahr 1998 begonnen. In den Aufstellungsverfahren
beteiligt der Verband eine Vielzahl von Trägern öffentlicher Belange, sog. TÖB’s,
aber auch eine weite Spanne von Nichtregierungsorganisationen (z. B. Naturschutzverbände,
Sportverbände, Bürgervereine etc.). Zudem werden die Pläne
öffentlich ausgelegt und bekannt gemacht, dass jeder seine Anregungen in den
Prozess der Planaufstellung einbringen kann (Bürgerbeteiligung, Öffentlichkeit).
Im Jahr 2001 hat die Verbandsversammlung (80 gewählte Mitglieder) den Plan
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als Satzung beschlossen. Aufgrund der Ausweisung von FFH-Gebieten (Natura
2000-Netz der EU) und einer Vielzahl von neuen Konflikten hat das Wirtschaftsministerium
als damalige Genehmigungsbehörde (heute Ministerium für Infrastruktur
und Verkehr, MVI) die Rechtsnorm nicht genehmigt. Nach einer neuen
Anhörungsrunde und verschiedenen Planänderungen legte der Verband die Satzung
dem Ministerium erneut vor (2002). Im Jahr 2003 genehmigte die oberste
Landesplanungsbehörde den Plan. Nach seiner Verkündung im Staatsanzeiger
Baden-Württemberg trat er im selben Jahr in Kraft.
Aufstellungsbeschluss
Planentwurf
SUP
Beteiligung TÖB
Beteiligung Öffentlichkeit
Beratung der Anregungen
Planänderung
ja
nein
Satzungsbeschluss
Genehmigung
ja
z. T.
nein
Verkündung
Schema Planungsablauf
3. Der Plan besteht aus vier Teilen:
Textteil, Begründung, Anhang, Karten
Der Textteil enthält die Ziele (als Z gekennzeichnet), Grundsätze (G), Hinweise
(H) und nachrichtlichen Übernahmen (N), die eigentlichen inhaltlichen Aussagen
des Regionalplans. Jeder der Plansätze erhält eine Begründung. Sie erläutert
die inhaltlichen Festlegungen, sie nimmt aber nicht an der rechtlichen Verbindlichkeit
der Planaussagen teil. Im Anhang werden die im Text verwendeten
Fachbegriffe erläutert. Damit möchte der Plangeber die Verständlichkeit und
Lesbarkeit des Planwerkes erhöhen. Denn der Text wurde in einer sehr fachspezifischen
Sprache abgefasst. Wegen der sprachlichen Konzentration und Abstraktion
sind die Aussagen exakt und die Seitenzahl konnte begrenzt werden,
dieses Vorgehen bringt aber Nachteile bei der Verständlichkeit des Plans mit
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sich, es ist ein Dokument von Fachleuten für Fachleute. Der Kartenteil vermittelt
die räumliche Dimension der Planaussagen. Ein Regionalplan wird erst in der
Zusammenschau von Text und Karte verständlich. Mit Abstand die größte Bedeutung
besitzt die Raumnutzungskarte, die die Planaussagen für die gesamte
Region (über 2.000 km²) optisch konkretisiert.
4. Der Textteil gliedert sich in 4 Kapitel:
- räumliche Ordnung und Entwicklung der Region, z. B. Aufgaben im größeren
Raum, Entwicklung de gewerblichen Wirtschaft
- regionale Siedlungsstruktur, z. B. zentrale Orte, Entwicklungsachsen
- regionale Freiraumstruktur, z. B. Grünzüge, Grünzäsuren
- Bereiche für Trassen und Infrastrukturvorhaben, z. B. Verkehr, Energie
5. Die Planaussagen unterscheiden sich aufgrund ihrer rechtlichen Verbindlichkeit
erheblich. Sie enthalten Ziele, Grundsätze, Vorschläge und nachrichtliche Übernahmen.
Am Rande des Textes vermerkt der Plan für jede einzelne Planaussage
ihre Einstufung als Ziel (Z), Grundsatz (G), Vorschlag (V) oder nachrichtliche
Übernahme (N). Dieser Kennzeichnung folgen alle Regional- und Raumordnungspläne.
6. Ziele (Z) sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten
oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen
textlichen oder zeichnerischen Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung
und Sicherung des Raumes. Entscheidend für die Zielqualität ist die landesplanerische
Letzt-Entscheidung. Nachfolgende Träger der räumlichen oder
fachlichen Planung sind an diese Entscheidung gebunden. Sie müssen die Ziele
beachten, sie ihren weiteren inhaltlichen Aussagen zugrunde legen. In den nachfolgenden
Plänen (kommunale Bauleitplanung, Fachpläne) und Einzelgenehmigungen
(z. B. immissionsschutzrechtliche Genehmigung, wasserrechtliche Erlaubnis)
dürfen die Behörden Ziele der Raumordnung konkretisieren, sie entsprechend
ihrer Maßstabsebene ausformen, sie dürfen die Ziele aber nicht beiseite
schieben, sie nicht überwinden. In einem Bauleitplan kann der Rand einer
zielförmig festgelegten Grünzäsur noch parzellenscharf fixiert werden, er kann
aber in der Grünzäsur keine Bebauung festsetzen.
7. Dagegen besitzen die Grundsätze der Raumordnung eine geringere Bindungskraft
für die nachgeordneten Entscheidungsträger. Grundsätze (G) sind Aussagen
zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für
nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Die nachgeordneten,
konkreteren Entscheidungsebenen müssen die Grundsätze berücksichtigen.
Bei einer Abwägungsentscheidung, beispielsweise in einem Bebauungsplan,
gehören die Grundsätze der Raumordnung zum Abwägungsmaterial. Der nachgeordnete
Plangeber muss sich mit den Inhalten der Grundsätze beschäftigen,
er darf aber, wenn er gute Gründe besitzt, von ihnen abweichen und anderen öffentlichen
Belangen ganz oder teilweise den Vorzug geben.
8. Vorschläge (V) sind raumordnerische Aussagen ohne rechtliche Bindungswirkung.
Die weiteren Planungsebenen müssen die Vorschläge zur Kenntnis neh-
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men, sich aber nicht unbedingt weiter mit ihnen auseinandersetzen. Vorschläge
wirken durch ihren sachlichen Vernunftgehalt, sie wollen raten und überzeugen,
aber niemanden zu einem Verhalten zwingen.
9. Nachrichtliche Übernahmen (N) enthalten Hinweise auf (verbindliche) Regelungen
in anderen Rechtsnormen. Im Vordergrund stehen die vielen Pläne der Umweltfachverwaltungen.
Soweit sie verbindlich sind, enthalten sie raumrelevante
Festsetzungen, die für die Raumnutzung unmittelbare Wirkungen haben. Im
Vordergrund steht der flächenbezogene Naturschutz, z. B. das Natura 2000-Netz
der EU mit den Vogelschutz- und den FFH-Gebieten, die Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete
oder die Wasserschutzgebiete. Hier zeigt sich der überfachliche
und integrierende Ansatz der Raumordnung. Der Plannutzer soll in einem
Planwerk erkennen, welche gravierenden Raumnutzungskonflikte an einem
bestimmten Standort bestehen. Nachrichtliche Übernahmen (N) besitzen deshalb
große Bedeutung für die Lesbarkeit der Raumnutzungskarte.
Auszug Raumnutzungskarte mit Landschaftsschutzgebiet (N)
10. Inhaltliche Vorgaben für den Regionalplan folgen aus dem Landesentwicklungsplan
(LEP BW 2002), den Grundsätzen der Bundesraumordnung aus dem
Raumordnungsgesetz (ROG) und den fachlichen Entwicklungsplänen (z. B. Bundesverkehrswegeplan,
Generalverkehrsplan BW). Ein Regionalplan formt ihre
Grundsätze und Ziele räumlich und fachlich aus. Die Aussagen der höherstufigen
Pläne sind häufig sehr abstrakt und auf regionale Konkretisierung angelegt,
sie können aber auch schon ganz konkrete Inhalte ausweisen. So beginnt z. B.
der erste Grundsatz der bundesdeutschen Raumordnung mit folgenden Worten:
„Im Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und in seinen Teilräumen sind
ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, ökologische, wirtschaftliche und kulturelle
Verhältnisse anzustreben. Dabei ist die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern,
nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Innovation sind zu unterstützen,
Entwicklungspotenziale sind zu sichern und Ressourcen nachhaltig zu schützen.“
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Diese Aussagen lassen noch einen weiten Spielraum zur regionalen Konkretisierung
und Umsetzung. Die Entscheidungsspielräume der Regionalplanung werden
nicht sehr stark eingeengt, zumal die Aussagen im Einzelnen durchaus ambivalente,
sogar teilweise gegenläufige Tendenzen enthalten.
Andererseits legt der LEP BW 2002 kurz fest: „Oberzentrum der Region Mittlerer
Oberrhein ist die Stadt Karlsruhe.“ Hier bleibt keinerlei Entscheidungsmöglichkeit
für die nachgeordnete Planungsebene. Konsequenterweise wiederholt der Plansatz
2.1.2 N (1) diese Vorgabe als nachrichtliche Übernahme.
C. Regionalplanung und Bauleitplanung
1. Raumordnungspläne (Landesentwicklungsplan, Regionalpläne) wirken mit ihren
Zielen und Grundsätzen in erster Linie auf die kommunalen Bauleitpläne, d. h.
auf die Flächennutzungspläne (vorbereitender Bauleitplan) und die Bebauungspläne
(verbindlicher Bauleitplan). Die Bauleitpläne sind an die Ziele der Raumordnung
anzupassen, Grundsätze der Raumordnung bilden Abwägungsmaterial
in der Bauleitplanung. Die Bauleitplanung ist ein zentraler Baustein der kommunalen
Selbstverwaltung. Dies ist sowohl in der Bundesverfassung (Grundgesetz)
als auch in der Landesverfassung Baden-Württemberg stark geschützt. Deshalb
müssen die Raumordnungspläne ihrerseits auf die Bauleitpläne und damit auf
die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Rücksicht nehmen (Gegenstromprinzip).
Dies hat Auswirkungen auf die Raumordnung in vielen Dimensionen.
2. Inhaltlich müssen die Raumordnungspläne auf bestehende Bauleitpläne eingehen.
Diese sind wichtiges Abwägungsmaterial bei der Aufstellung des Raumordnungsplanes.
Ein Raumordnungsplan kann eine raumordnerische Fehlentwicklung
in der Bauleitplanung korrigieren und eine Fläche anders überplanen, als
sie in einem vorhandenen Bauleitplan ausgewiesen ist. Dazu sind allerdings
überörtliche Gesichtspunkte von höherem Gewicht notwendig. Und der Raumordnungsplan
muss sich mit dem Status quo und den Änderungsmöglichkeiten
intensiv auseinandersetzen. Wenn der Raumordnungsplan verabschiedet wird,
löst er eine Anpassungspflicht für die Bauleitplanung aus. Sie ist aber nur schwer
durchsetzbar. In der Praxis entstehen am häufigsten solche Konflikte bei der
Steuerung des Einzelhandels (z. B. EKZ Kuppenheim, Globus in Waghäusel).
3. Das Gegenstromprinzip hat auch eine verfahrensleitende Funktion. Beim Erlass
und jeder Änderung eines Raumordnungsplanes müssen die betroffenen Kommunen
gehört werden. Ein Raumordnungsplan darf erst beschlossen werden,
wenn die Kommunen Gelegenheit zur Äußerung erhalten haben. Auch wenn sie
nicht Stellung nehmen, müssen ihre wichtigsten Belange von Amts wegen mit in
den Entscheidungsfindungsprozess eingebunden werden. Auch wenn der Plan
im Verfahren geändert wird und Interessen einer Kommune davon betroffen sein
können, muss die betroffene Kommune erneut Gelegenheit zur Stellungnahme
erhalten.
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4. Hinzu kommt die Organisation des Trägers der Raumordnung. Auf der Ebene
der Regionalplanung, die der kommunalen Bauleitplanung unmittelbar vorgelagert
ist, müssen die gebietsangehörigen Kommunen in den Entscheidungsorganen
vertreten sein. Damit wird die kommunale Selbstverwaltung auch institutionell
abgesichert. In den Regionalverbänden entscheidet die Verbandsversammlung
über den Regionalplan. Diese setzt sich aus Vertretern der Stadt- und
Landkreise zusammen, die wiederum aus den Kommunalwahlen hervorgehen.
Diese Gremien besitzen aufgrund ihres Wahlhintergrunds ein ausgesprochen
kommunalfreundliches Selbstverständnis. Gleichzeitig dürfen sie die übergemeindlichen,
raumordnerischen Belange bei ihren Entscheidungen nicht unberücksichtigt
lassen.
5. Raumordnung in Baden-Württemberg entwickelt sich in einer dynamischen Austauschbeziehung
zwischen örtlichen und überörtlichen Aufgaben und Interessen.
Sie formuliert Spielregeln für die Entwicklung der Gemeinden, die überörtlich gelten
und den Wettbewerb der lokalen Raumansprüche steuern. Deshalb ist für die
Praxis bei der Umsetzung der raumordnerischen Vorgaben so wichtig, dass die
einzelnen Gemeinden gleich behandelt werden und dennoch jeder Fall entsprechend
seiner spezifischen Sachgesetzlichkeiten gelöst wird. Wie groß die Ausformungsspielräume
eines Grünzuges sind, welche Möglichkeiten das Kongruenzgebot
beim Einzelhandel in den Verflechtungsräumen bietet, welche
Funktionen ein Kleinzentrum bei der Ausweisung von Wohngebieten besitzt –
das muss die Raumordnung generell gleich vorgeben und gleichzeitig auch beachten,
dass sich in Zukunft andere Kommunen auf gerade diesen Einzelfall berufen
werden, wenn die Raumordnung großzügig entschieden hat.
6. Die Gemeinden konkretisieren die raumordnerischen Vorgaben in den Bauleitplänen.
Diese wenden sich unmittelbar an die Bürger, aus ihnen können direkt
Baurechte oder auch Bau- und Nutzungsansprüche durch den Einzelnen abgeleitet
werden. In den letzten Jahren wirken auch raumordnerische Vorgaben
mehr und mehr direkt auf die Bürger. Im BauGB ist vorgesehen, dass im Außenbereich
raumordnerische Ziele einem Vorhaben im Außenbereich entgegenstehen
können. Raumbedeutsame Vorhaben, d. h. Vorhaben von einigem überörtlichen
Gewicht, dürfen im Außenbereich nicht Zielen der Raumordnung widersprechen.
Wichtig sind zunächst die Grünfestlegungen (z. B. Grünzug, Grünzäsur),
die einer großflächigen Bebauung entgegenstehen. Hinzu kommen die sog.
Konzentrationszonen. In ihnen legt ein Raumordnungsplan fest, dass bestimmte
Nutzungen in einer bestimmten Fläche bevorzugt zulässig sind, z. B. Windenergieanlagen,
Rohstoffabbau, Biomasseanlagen. Gleichzeitig sind solche Anlagen
in den anderen Gebieten (sog. Ausschlussgebiete) in der Regel unzulässig. Damit
steuert die Raumordnung auch konkrete Ansiedlungsentscheidungen (z. B.
Baugenehmigung) auf der Vorhabensebene und entscheidet unmittelbar über
einzelne Rechtspositionen der Betroffenen.
7. Zum Schutz der Stadtzentren wirken raumordnerische Belange mittlerweile
selbst innerhalb des Siedlungsverbundes. Einzelhandelsvorhaben dürfen keine
schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde
oder in anderen Gemeinden haben. Raumordnerische Fernwirkungen auf be-
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nachbarte Kommunen müssen von den Baugenehmigungsbehörden bei der Zulassung
eines Einzelhandelsvorhabens mit beachtet werden. Damit dürfte die
Grenze der Steuerungsmöglichkeiten raumordnerischer Belange erreicht sein.
Denn die Raumordnung bearbeitet nur großräumige Entwicklungen, i.d.R. losgelöst
von konkreten Einzelfällen.
D. Regionale Freiraumstruktur
1. Alle Regionalpläne in Baden-Württemberg enthalten Festlegungen zur regionalen
Freiraumstruktur. Im Regionalplan Mittlerer Oberrhein behandelt das Kapitel
3 das Thema Freiraum. In der Raumnutzungskarte werden die textlichen Aussagen
räumlich konkretisiert. Die regionalplanerischen Vorgaben gelten für die
Bauleitplanung, die Landschafts- und Fachplanungen und müssen in der Umweltverträglichkeitsprüfung
mit beachtet werden.
2. Folgende Freiraumfestlegungen sind möglich:
- Grünzug
- Grünzäsur
- Schutzbedürftigen Bereich für Naturschutz und Landschaftspflege
- Schutzbedürftigen Bereich für die Landwirtschaft
- Schutzbedürftigen Bereich für die Forstwirtschaft
- Schutzbedürftigen Bereich für die Erholung
- Schutzbedürftigen Bereich für den vorbeugenden Hochwasserschutz
- Schutzbedürftigen Bereich für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe
In den Schutzbedürftigen Bereichen ist jeweils nur eine vorrangige Freiraumfunktion
festgelegt (monofunktional). Die einzelnen Bereiche überlagern sich grundsätzlich
nicht. Ausnahmen bestehen für die Erholung und den Hochwasserschutz.
Regelmäßig steht eine Funktion bei der künftigen Nutzung des Freiraums
im Vordergrund. Die Landnutzung des Bereiches muss sich an der bestimmenden
Funktion ausrichten. Dagegen besitzen die regionalen Grünzüge
und Grünzäsuren mehrere Funktionen (multifunktional). Auch sie überlagern sich
nicht. Der Umfang der Freiraumfestlegungen ergibt sich aus der Raumnutzungskarte.
In der dicht besiedelten Rheinebene sind nahezu alle Flächen außerhalb
des Siedlungsverbandes und den Erweiterungsflächen mit Freiraumfestlegungen
beplant. Weiße Fläche ohne planerische Aussagen sind selten.
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Auszug Raumnutzungskarte mit Grünzäsur (Z)
3. Grünzäsuren sollen bandartige Siedlungsentwicklungen verhindern. Sie sind die
härtesten regionalplanerischen Ziele (PS 2.2.3). Sie haben verschiedene Funktionen:
bandartige Siedlungsstrukturen (Siedlungsbrei) entgegenwirken, Identität
der Gemeinden sichern, optimale bauliche Entwicklung, ökologischer und genetischer
Austausch, Kleinklima, ortsnahe Erholung. In Ausnahmefällen zulässig
sind im Außenbereich privilegierte Vorhaben, Verkehrsanlagen und Leitungen,
wenn ihre Verwirklichung der generellen Zielsetzung der Grünzäsur nicht entgegensteht,
d. h. in eher geringfügigem Umfang.
4. Grünzüge nehmen Ausgleichsfunktionen für die besiedelten Flächen wahr. Plansatz
3.2.2 möchte großflächige, zusammenhängende Teile der freien Landschaft
für ökologische Funktionen oder Freiraumnutzungen erhalten. Dazu gehört auch
die Erholung. Eine Bebauung ist regelmäßig ausgeschlossen. Auch hier können,
bei Wahrung der Ausgleichsfunktion insgesamt, punktuell privilegierte Vorhaben,
Leitungen und Verkehrsanlagen zugelassen werden. Im Vordergrund steht die
Bewahrung der ökologischen Funktionen in einem dichtbesiedelten Raum mit
hohem Siedlungsdruck. Dennoch soll der Naturhaushalt intakt bleiben und großräumige
naturschutzfachliche Vernetzungsmaßnahmen möglich sein.
5. Wertvolle Biotope werden als Schutzbedürftige Bereiche für Naturschutz und
Landschaftspflege durch PS 3.3.1.2 gesichert. Im Vordergrund steht der Schutz
größerer Biotope, aber auch kleinere Biotope sollen gesichert werden (PS
3.3.1.2). Am Mittleren Oberrhein findet sich eine vielgestaltige Biotopstruktur in
den drei Naturräumen Rheinniederung, Kraichgauer Hügelland und Nordschwarzwald.
Am naturnächsten finden wir den Schwarzwald, der noch große
unzerschnittene Räume aufweist. Der fruchtbare Kraichgau wird intensiv landwirtschaftlich
genutzt, im biologisch vielfältigen Rheintal bestehen die stärksten
Nutzungskonflikte. Eine Bebauung der Schutzbedürftigen Bereiche für Naturschutz
und Landschaftspflege soll weitgehend vermieden werden. Allerdings fin-
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det insbesondere im Rheintal ein schleichender Zersiedlungsprozess statt, u. a.
getrieben von der industrialisierten Landwirtschaft.
6. Die Schutzbedürftigen Bereiche für die Landwirtschaft gliedern sich entsprechend
der Bodenfruchtbarkeit in die Stufen I und II. In Stufe I herrscht ein Bauverbot
(Ziel) mit Ausnahmen für die Landwirtschaft, Verkehrsanlagen und Leitungen.
Bei der Stufe II sollen andere Nutzungen nur in unbedingt notwendigem
Maße zugelassen werden (PS 3.3.2.2). Sie sind durch einen Grundsatz (G 4) –
und damit schwächer - geschützt. Besonders gute Böden finden sich im Kraichgauer
Hügelland. Durch die industrialisierte Agrarwirtschaft ging die Biotopvielfalt
deutlich zurück (ausgeräumte Landschaften). In den letzten Jahren hat die
Landwirtschaft eine deutliche Renaissance erlebt. Eine wachsende Weltbevölkerung
benötigt Nahrungsmittel, hinzu kommt in zunehmendem Umfang die Energieproduktion.
Sie führt zum Rückgang der Fläche zur Nahrungsmittelproduktion,
gleichzeitig entstehen große Monokulturen („Vermaisung“) und die regenerativen
Energieerzeugungsanlagen (z. B. Solarparks) führen zur weiteren Aufsiedelung
der Freiflächen.
7. Die Schutzbedürftigen Bereiche für die Forstwirtschaft (PS 3.3.3.2) sichern den
Wald. Hier besteht daneben ein noch stärkerer Schutz durch das Forstrecht
(Fachplanung, in Deutschland traditionell stark). Die Steuerungswirkung des Regionalplanes
ist deshalb gering. Im Prinzip muss Waldfläche bei Ausstockung
mindestens flächengleich ersetzt werden. Deshalb nimmt die Waldfläche in der
Region immer noch leicht zu. Allerdings finden sich heute in manchen Bereichen
nur noch schwer Ersatzaufforstungsflächen in unserer Region. Die Nutzungskonkurrenz
zur Landwirtschaft ist groß. Bisher setzt sich aber der Forst regelmäßig
durch. Für die Zukunft wird die weitere ökologische Aufwertung des Waldes
eine große Rolle spielen. Der derzeit diskutierte Nationalpark Nordschwarzwald
würde im Wesentlichen Waldflächen (100 km² Minimum nach internationalen
Standards) in Anspruch nehmen.
8. Die Schutzbedürftigen Bereiche für die Erholung sichern besonders geeignete
Freiräume mit günstiger Verkehrserschließung für die Erholung des Menschen.
Dabei steht die Naherholung für die Bewohner der Ballungsräume im Vordergrund.
Sie sind offen für eine Bebauung mit Erholungseinrichtungen (PS
3.3.4.2).
9. Schutzbedürftige Bereiche für den vorbeugenden Hochwasserschutz sind für natürliche
Überflutungen und die Retention von Hochwässern sowie für Maßnahmen
der Gewässerentwicklung und Auenrenaturierung zu sichern (PS 3.3.5.2).
Bauliche Nutzungen sind ausgenommen, nur zwingende Maßnahmen im öffentlichen
Interesse sind möglich (z. B. Hochwasserschutz, Polizei etc.). Durch den
Verlust an Retentionsraum in Deutschland hat die Bedeutung des Hochwasserschutzes
stark zugenommen. Der Schutz auch von überschwemmungsgefährdeten
Bereichen steht dabei im Vordergrund. Hier wird der Schutz vor Hochwasserereignissen
bestimmter Jährlichkeiten angestrebt. Entlang des Rheins soll der
Schutz von HQ 200 erreicht werden, entlang der Nebenflüsse ist HQ 100 die
Zielmarke. Das Integrierte Rheinprogramm aus dem Jahr 1988 hat daneben die
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Auenrenaturierung im Blick. Das Programm ist bis heute nur teilweise umgesetzt,
hier fehlen die finanziellen Mittel, um rascher zum Ziel zu gelangen. Zudem
gibt es starke politische Protestbewegungen, getragen vor allem von den
Gemeinden vor Ort.
10. In den Schutzbereichen für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe hat die Rohstoffgewinnung
Vorrang vor anderen Nutzungen. Alle Maßnahmen, die der Rohstoffgewinnung
entgegenstehen, sind nicht zulässig (PS 3.3.6.2). Der Planungshorizont
beträgt hier ausnahmsweise 30 Jahre. Wichtige Rohstoffe unserer Region
sind Kies, Sand, Festgestein, daneben Ton. Der Regionalplan 2003 enthält
nach Ansicht des Landes nicht ausreichend Flächen zur Rohstoffsicherung. Deshalb
hat der Regionalverband bereits seine Rohstoffkapitel überarbeitet (Festgestein)
oder befindet sich in der Fortschreibung (Kies, Sand). Am Oberrhein bestehen
mächtige nutzbare Kieslager (siehe dazu die Karte mineralische Rohstoffe
des Landesamtes für Geologie und Rohstoffwesen, Freiburg). Gleichzeitig
steht das Grundwasser hoch an. Bei der Auskiesung entstehen große Seen
(Nassauskiesung). Die Nutzungskonflikte sind deshalb sehr hoch. Die laufende
Teilfortschreibung strebt die planerische Sicherung von Kiesvorkommen von 300
Mio. Tonnen an. Sie orientiert sich an der durchschnittlichen Jahresförderrate
der letzten Dekade von ca. 10 Mio. Tonnen.
E. Flexibilität versus Kontinuität
Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung
1. Regionalpläne ergehen als Rechtsnormen. Sie fordern von den Planadressaten,
dass sie sich an ihre Regelungen tatsächlich halten. Dafür ist einmal nötig, dass
die staatlichen Aufsichtsbehörden die Normerfüllung überwachen und Verstöße
auch tatsächlich sanktionieren. In Deutschland ist der Normbefolgungsgrad traditionell
hoch. Deshalb können die Pläne ihren Steuerungsansatz in der Realität
durchsetzen. Gleichzeitig geht das Leben im Plangebiet weiter, häufig anders als
bei der Planerstellung vorausgesehen. Deshalb benötigt der Plan einen Anpassungsmodus,
der Reaktionen auf grundlegende Änderungen rasch zulässt,
gleichzeitig aber die planerischen Grundlagen nicht erschüttert. Ein Plan, der reale
Steuerungskraft erzeugen will, lebt von der richtigen Mischung aus Kontinuität
und Flexibilität. Gleichzeitig ist wichtig, dass der Plangeber bestimmend auf
die Änderungen einwirken kann, sonst wird ihm schleichend der Einfluss auf seinen
Plan entzogen. Gleichzeitig kann der Plangeber in einem großen Planungsraum
nur eine begrenzte Anzahl von Konflikten bearbeiten, entscheiden und politisch
verkraften. Deshalb besitzt die Planungspraxis eine gestufte Folge von
Plananpassungsmechanismen: Planausformung für unbedeutende Fälle, die
Zielabweichung für größere, aber noch überschaubare Entwicklungen, die Planänderung
bei grundlegenden Veränderungen in den Plangrundlagen. Beispielsweise
gingen wir am Mittleren Oberrhein in den 1980er Jahren von einer moderaten
Bevölkerungssteigerung aus. Dementsprechend haben wir neue Wohnbaugebiete
nur in begrenztem Umfang zugelassen. Dann fiel 1989 die Berliner
Mauer, zehntausende von Neubürgern aus der DDR strömten in den Südwesten.
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Hier war eine schnelle Planänderung notwendig, wir wiesen neue Wohnungsbauschwerpunkte
aus, etwa in Bretten.
2. Die Ausformung der Planziele markiert die kleine Münze der Planänderung.
Hochstufige Pläne werden bewusst abstrakt gefasst. Und ihre Karten besitzen
einen großen Maßstab. Regionalpläne enthalten regelmäßig keine parzellenscharfen
Festlegungen, sondern bieten gebietsscharfe Aussagen. Die nachfolgenden
Planungsebenen formen diese Vorgaben näher aus, konkretisieren sie
für ihre – genauere – Maßstabsebene. Dabei besitzen sie einen gewissen Spielraum,
jeweils abhängig von der konkreten Aussage des höherstufigen Plans. Mit
diesem Vorgehen wird gleichzeitig die Planaufstellung auf der höherrangigen
Ebene entlastet. Diese kann sich auf die großen Linien konzentrieren, die Einzelheiten
überlässt sie den weiteren Planebenen. Damit kann das Abwägungsmaterial
für großräumige Planungen überschaubar gehalten, die Problemdichte
begrenzt, damit wird eine Planung überhaupt erst möglich gemacht. Gleichzeitig
erhält die nächste Planungsstufe die Spielräume, die sie für einen Interessenausgleich
in den konkreten Einzelfällen benötigt. Weiterhin darf sie aber in den
Einzelfällen, auch nicht durch eine Summe von Einzelfällen, das Grundgefüge
der übergeordneten Vorgaben in Frage stellen. Wenn der Regionalplan eine
Trasse für eine Straße sichert, darf die Planfeststellung in Einzelpunkten auch
einmal 50 oder 100 m abweichen, wenn sie die generelle Linienführung einhält.
Dagegen darf eine Gemeinde in eine Grünzäsur nicht in dieser Tiefe hineinplanen.
Hier sind allenfalls Randkorrekturen, etwa in einer Bebauungstiefe, denkbar
und zulässig. Orientiert sich die Grünzäsur etwa an einem Gewässerlauf, darf
die Gemeinde jenseits dieser natürlichen Barriere keine Baugebiete ausweisen,
ihr Spielraum ist hier auf Null geschrumpft.
3. Die Zielabweichung bietet eine konkrete Möglichkeit, von den Festlegungen eines
Zieles der Raumordnung in einem Einzelfall abzuweichen. Das Ziel wird in
einem speziellen Verfahren gerade für den genannten Fall außer Kraft gesetzt,
bleibt aber für alle anderen Fälle gültig. Die Abweichungsfälle haben eine mittlere
Dimension, soweit Flächen betroffen sind in dem Bereich zwischen (1 – 10 ha
Anhaltsgröße). Wichtig ist die Begrenzung auf einen besonderen Einzelfall, soweit
sich die Belange auf eine Vielzahl vergleichbarer Einzelfälle übertragen lassen,
kommt eine Zielabweichung nicht in Betracht. Voraussetzung dafür ist, dass
die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertreten werden
kann und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Raumordnerisch
vertretbar erscheinen Lösungen, die der Plangeber auch hätte planen können.
Deshalb kann und darf nicht gegen höherrangige Ziele oder Fachplanungen verstoßen
werden. Zudem sind extreme, nicht abwägbare Lösungen ausgeschlossen.
Die Grundzüge der Planung bezeichnen das planerische Gefüge, das dem
vorhandenen Plan zugrunde liegt. Wesentliche planerische Voraussetzungen
dürfen durch die Einzelfallabweichung nicht in Frage gestellt werden. Das
Hauptanliegen des Ziels darf allenfalls geringfügig beeinträchtigt werden. Besonders
deutlich wird dies bei nachträglichen, bei der Zielformulierung noch nicht
vorhersehbaren Umständen. Beispiel: der letzte Laden zur Grundversorgung
schließt in einer kleinen Gemeinde, Fusion mehrerer Feuerwehren, Aufgabe eines
Unternehmens. In diesen außerordentlichen Fällen kann eine Zielabwei-
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chung Gegenmaßnahmen erfordern, die Zielen der Raumordnung entgegenstehen,
z. B. den Festlegungen Integrationsgebot, Grünzug, Wohnungsbauschwerpunkt.
Hinzu kommen Härtefälle im Grenzbereich eines Zielverstoßes, z. B. ein
Verstoß gegen das Kongruenzgebot im Einzelhandel bei einem Flughafenshop
in einem nicht zentralen Ort (Baden-Airpark).
Die Zielabweichung wird in einem speziellen Verwaltungsverfahren, dem Zielabweichungsverfahren,
zugelassen. Zuständig ist in Baden-Württemberg die höhere
Raumordnungsbehörde, das Regierungspräsidium. In dem Verfahren wird der
Plangeber, d. h. der Regionalverband und/oder das Land angehört. Seiner Stellungnahme
kommt wesentliche Bedeutung zu. Davon kann die Raumordnungsbehörde
abweichen, in der Praxis sind solche Fälle äußerst selten. Das Verfahren
beginnt auf Antrag eines Antragsberechtigten. Dazu gehören nur diejenigen,
die das Ziel, von dem abgewichen werden soll, beachten müssen, die Antragsbefugnis
folgt der Zielbeachtungspflicht. Zur Zielbeachtung verpflichtet sind die
Träger der Bauleitplanung, die Fachplanungsträger, Bahn und Post und ganz
selten auch Private, z. B. bei den Konzentrationsplanungen für privilegierte Außenbereichsvorhaben
(insbesondere Windkraftanlagen). Regelmäßig unterliegen
Private nur einer mittelbaren Zielbindung und können dann keine Zielabweichung
beantragen. Z. B. ein Möbelhändler möchte auf einem Grundstück, das
bisher unbebaut ist, einen Markt errichten. Dafür benötigt er einen kommunalen
Bebauungsplan (SO-Gebiet). Diesem Plan stehen Raumordnungsziele entgegen,
die Gemeinde darf den Bebauungsplan nicht erlassen. Ein Zielabweichungsverfahren
kann nur die Gemeinde als Träger der Bauleitplanung beantragen,
nicht der private Möbelhändler (IKEA-Rastatt als prominentes Beispiel). Das
Zielabweichungsverfahren schließt mit einer Entscheidung der höheren Raumordnungsbehörde.
Dagegen können die Beteiligten Klage bei den Verwaltungsgerichten
einreichen.
4. Große Änderungen eines Raumordnungsplanes können nur im Wege der Planänderung
zugelassen werden (Faustformel > 10 ha bei flächenhaften Festsetzungen).
Zuständig dafür ist der Plangeber selbst, er kann bei Änderungen der
Ausgangssituation seinen Plan den geänderten Verhältnissen anpassen. Dabei
besitzt er die planerische Freiheit, auf eine neue Situation zu reagieren oder aber
den Plan so zu belassen, wie bisher. Bei einem Regionalplan entscheidet darüber
die Verbandsversammlung nach Vorberatung durch den Planungsausschuss.
Eine Planänderung setzt ein förmliches Verfahren voraus. Die Verbandsverwaltung
erarbeitet einen Planentwurf. Dazu gehört auch ein Umweltbericht,
der die Voraussetzung für eine Strategische Umweltprüfung (SUP) bildet.
In ihm werden die Auswirkungen der Planänderung auf die Umweltmedien erhoben,
beschrieben und bewertet. Der Planentwurf wird danach den Trägern öffentlicher
Belange zugeleitet und der Öffentlichkeit, u. a. im Internet, vorgestellt.
Die eingegangenen Äußerungen der Privaten und der Behörden stellt die Verwaltung
zusammen, gibt eine Stellungnahme ab und formuliert einen Entscheidungsvorschlag.
Die Verbandsgremien beraten dann darüber und entscheiden,
ob der Planentwurf geändert wird oder bestehen bleibt. Bei wesentlichen Änderungen
muss erneut eine Beteiligungsrunde durchgeführt werden. Ansonsten
beschließt die Verbandsversammlung nach Vorberatung im Planungsausschuss
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die Planänderung. Die Verwaltung legt dann den Plan zur Genehmigung der o-
bersten Landesplanungsbehörde vor (derzeit Ministerium für Verkehr und Infrastruktur).
Nach der Genehmigung und der Verkündung im amtlichen Verkündungsorgan
tritt die Planänderung als Rechtsnorm in Kraft. Beispiel: Regionalplanänderung
zur Zulassung des Industriegebiets Rüdtwald in Bretten-Gölshausen
zur Umsiedlung eines großen Betriebes in dem Mittelzentrum (ca. 25 ha
Wald wurden überplant).
F. Der Aufbau eines Regionalverbandes
1. Regionalverbände sind in Baden-Württemberg Körperschaften des öffentlichen
Rechts. Sie sind mitgliedschaftlich strukturierte, eigenständige juristische Personen,
gehören zur mittelbaren Landesverwaltung und besitzen eigene Beamte
und Beschäftigte. Ihr wichtigstes Organ ist die Verbandsversammlung. Weiteres
Organ ist der Verbandsvorsitzende. Zudem bildet die Verbandsversammlung
Ausschüsse, die die eigentliche Alltagsarbeit bewältigen. In ihrer Struktur ähneln
die Regionalverbände den Gemeinden.
2. Im Südweststaat gibt es 12 Regionalverbände. Zwei Verbände greifen über Baden-Württemberg
hinaus, der Verband Region Rhein-Neckar mit Teilen in Rheinland-Pfalz
und Hessen sowie der Regionalverband Donau-Iller mit bayerischen
Teilen. Die Verbände Region Stuttgart und Rhein-Neckar besitzen zusätzliche
Kompetenzen, die weit über die Regionalplanung hinausgehen (z. B.
SPNV/Planung in Rhein-Neckar, Betrieb in Stuttgart, Wirtschaftsförderung). Der
größte Verband ist der Verband Region Stuttgart bei der Bevölkerung (ca. 2,5
Mio. Einwohner), der Verband Heilbronn-Franken bei der Fläche (ca. 4.600 km²).
Der Regionalverband Mittlerer Oberrhein besitzt die kleinste Regionsfläche (ca.
2.100 km²), aber die vierthöchste Bevölkerung (1,01 Mio. Einwohner). Seine
Siedlungsdichte ist besonders hoch. Die Regionen besitzen in der Regel ein
Oberzentrum, die „Hauptstadt“ der Region. Unser Oberzentrum ist Karlsruhe mit
ca. 300.000 Einwohnern. Daneben gibt es in der Region 7 Mittelzentren, am bekanntesten
ist die Kurstadt Baden-Baden.
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Die Regionen in Baden-Württemberg
3. Hauptorgan des Regionalverbandes ist die Verbandsversammlung. Ihre 80 Mitglieder
(bei den einwohnerschwächeren Regionen entsprechend weniger) werden
von den Kreistagen der Landkreise und den Stadträten der kreisfreien Städte
gewählt. Die Amtszeit beträgt fünf Jahre. Die Verbandsversammlung sorgt für
die demokratische Legitimation der Entscheidungen des Regionalverbandes und
tagt 1 - 2 Mal im Jahr. Sie entscheidet die wichtigen Angelegenheiten, insbesondere
verabschiedet sie den Regionalplan und den Haushalt, zudem wählt sie
den Verbandsvorsitzenden auf 5 Jahre und den Verbandsdirektor auf 8 Jahre.
Die Zusammensetzung ergibt sich aus der Einwohnerzahl der 4 Gebietskörperschaften,
die den Regionalverband tragen: die Landkreise Karlsruhe und Rastatt
sowie die Stadtkreise Karlsruhe und Baden-Baden. Mit Abstand die einwohnerstärkste
Gebietskörperschaft ist der Landkreis Karlsruhe, er besitzt ca. 43 % der
Bewohner. In dem Gremium gruppieren sich die Mitglieder entsprechend ihrer
Zugehörigkeit zu den politischen Parteien. Die CDU stellt die größte Fraktion.
Der Arbeitsstil entspricht den Kommunen, die Suche nach Konsens und überparteilicher
Gemeinsamkeit steht im Vordergrund. Die politische Alltagsarbeit geschieht
nicht im Plenum, sondern in den Ausschüssen. Im RVMO wurden 2 Ausschüsse
mit jeweils 26 Mitgliedern gebildet: der Planungsausschuss und der
Verwaltungs- und Finanzausschuss. Am wichtigsten ist der Planungsausschuss,
er tagt in der Regel ein Mal pro Monat.
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4. Die Verbandsversammlung wählt aus ihrer Mitte einen ehrenamtlichen Vorsitzenden.
Er leitet die Sitzungen aller Gremien und vertritt den Verband nach außen.
Der – hauptamtliche – Verbandsdirektor wird auf 8 Jahre gewählt. Er vertritt
den Vorsitzenden ständig und leitet die operative Arbeit der Verbandsverwaltung.
Der Sitz des RVMO ist in Karlsruhe.
5. Der Verband finanziert sich durch eine Umlage, Zuschüsse des Landes und
sonstige Einnahmen. Die Umlage leisten die 4 Gebietskörperschaften. Sie deckt
etwa 85 % des gesamten Aufwandes ab. Der Regionalverband besitzt ein Recht
der Selbstverwaltung in Planungsangelegenheiten, das aber schwach ausgeprägt
ist gegenüber der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Aufsichtsbehörden
sind das Regierungspräsidium Karlsruhe als obere und das Ministerium
für Verkehr und Infrastruktur als oberste Landesplanungsbehörde.
6. Wichtigste Zuständigkeit des Regionalverbandes ist die Regionalplanung. Dazu
kommen die Landschaftsplanung, die Raumbeobachtung, das Regionalmanagement
und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Im Vordergrund steht
die räumliche Planung im Dialog mit den 57 regionsangehörigen Kommunen,
daneben die politische Interessensvertretung der Region.
G. Teilregionalpläne
1. Neben dem Hauptprodukt der Regionalverbände, dem auf die Freiraum- und
Siedlungsentwicklung ausgerichteten Regionalplan, finden sich Teilaspekte, die
politisch einen hohen Stellenwert besitzen und häufig in selbstständigen Teilregionalplänen
bearbeitet und entschieden werden. Am Mittleren Oberrhein führten
die Teilregionalpläne zur Windkraftnutzung, zum großflächigen Einzelhandel und
zur Rohstoffsicherung zu intensiv diskutierten, eigenständigen Planungskonzeptionen.
Im Vordergrund steht die räumliche Steuerung von Nutzungskonflikten,
im Hintergrund werden gesellschaftliche Auseinandersetzungen in den politisch
kontroversen Lebensbereichen entschieden.
2. Bei den erneuerbaren Energien besitzt Deutschland eine Vorreiterrolle und einen
Exportschlager: Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Darin werden für die
einzelnen Energieträger Abnahmeverpflichtungen der Netzbetreiber und feste
Vergütungen über einen langen Zeitraum (z. B. für 20 Jahre) festgelegt. Die Gesamtheit
der Strombezieher bezahlt dafür einen erhöhten (subventionsbelasteten)
Strompreis. Im Jahr 2011 haben die Strombezieher ca. 12 Mia. € an Entgelten
an die Betreiber der Anlagen bezahlt. Gefördert werden etwa die Wasserkraft,
die Biomasse, die Photovoltaik und die Windenergie. Diese erhöhte Einspeisevergütung
hat zu einem massiven Ausbau der regenerativen Energien in
Deutschland geführt, aber auch den Strompreis deutlich erhöht.
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Photovoltaikanlagen
24,43 ct/kWh
Windkraft (onshore)
8,93 ct/kWh
Geothermie
25,00 ct/kWh
Biomasse
14,30 ct/kWh
Deponie
8,60 ct/kWh
Wasserkraft
12,70 ct/kWh
Quelle: Stadtwerke Schönbeck, Stand 1.01.2012
Vergütung nach EEG
Eine der marktnächsten, d. h. gering subventionierten Stromerzeugungsformen
ist die Windenergie an Land. Moderne Windenergieanlagen (WEA) besitzen eine
Nennleistung von 2 – 3 MW, eine Nabenhöhe von 100 – 140 m und eine Gesamthöhe
von 150 – 180 m. Sie sind raumbedeutsame Vorhaben und unterliegen
der Steuerung durch die Regionalplanung.
Der Bundesgesetzgeber hat WEA im Außenbereich privilegiert (§ 35 I Nr. 5
BauGB). Gleichzeitig hat er einen Planvorbehalt erlassen. Die Regionalplanung
oder die Flächennutzungsplanung können sog. Konzentrationszonen ausweisen.
Dort hat die Windkraftnutzung Vorrang vor anderen Nutzungen. Der Rest des
Plangebietes erhält dann durch das Gesetz den Status eines Ausschlussgebietes.
Voraussetzungen sind eine gesamträumliche Planung und eine substanzielle
Chance für die Windenergienutzung im Planungsraum. Im Verhältnis von Regionalplan
und Flächennutzungsplan geht der Regionalplan vor. Wenn ein Regionalplan
vorhanden ist, entfalten seine Festlegungen eine Bindungswirkung,
wenn sie zielförmig formuliert und rechtlich einwandfrei abgewogen sind.
Der RVMO hat das Thema Windenergie frühzeitig (2001) aufgegriffen und einen
Teilregionalplan Windenergie aufgestellt. Die anfängliche Euphorie wich unter
starken Bürgerprotesten schnell einer gewissen Ernüchterung. In einem aufwändigen
Standortsuchverfahren erarbeitete die Verwaltung 19 Standorte für Windfarmen
für jeweils 3 – 5 Anlagen (Bündelungsprinzip). Nach intensiven politischen
Debatten blieben 4 Standorte für 20 Anlagen übrig. Die Planung erhielt im
Jahr 2003 die Genehmigung der obersten Landesplanungsbehörde und wurde
durch alle Instanzen vor den Verwaltungsgerichten beklagt. Am Ende hat das
Bundesverwaltungsgericht die Planung bestätigt. Von den 4 Vorrangstandorten
wurde bis heute (11/12) kein einziger realisiert.
Im Jahr 2010 begann die Verwaltung mit den Vorarbeiten für eine neue Planung.
Mit dem Windatlas legte das Land Baden-Württemberg unterstützt von den
Windenergieverbänden und den Regionalverbänden eine neue Windfibel mit
sehr genauen Daten über die mögliche Windernte im ganzen Land vor. Auf die-
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ser Grundlage führt der RVMO seine Planung fort. Nach der Reaktorhavarie in
Fukushima erhielt das Verfahren weitere Aktualität. Gleichzeitig beschloss die
neue grün-rote Landesregierung eine Beschränkung der Planungskompetenzen
der Regionalverbände. Sie dürfen nur noch Vorranggebiete, aber keine Ausschlussgebiete
mehr ausweisen (Windnovelle 2012). Die vorhandenen Regionalpläne
werden zu einem Stichtag aufgehoben (31.12.2012). Damit wird der
Weg frei für die kommunalen Flächennutzungspläne. Ein Plan wird durch eine
Vielzahl von Plänen ersetzt. Wenn die jeweiligen Kommunen keinen FNP erstellen,
greift die baurechtliche Privilegierung der WEA. Dann kann an jedem Ort im
Außenbereich, soweit keine öffentlichen Belange entgegenstehen, eine oder
mehrere WEA platziert werden. Deshalb haben die meisten Kommunen im Verbandsgebiet
mit einer – isolierten – Flächennutzungsplanung für die Windenergienutzung
begonnen. Gleichzeitig plant der RVMO Vorranggebiete. Der Arbeitsund
Abstimmungsaufwand ist erheblich. Ziel ist es, in Baden-Württemberg bis
zum Jahr 2020 10 % der Stromerzeugung durch Windkraft im Land zu gewinnen.
Dazu müssen in den nächsten Jahren ca. 1.200 neue Anlagen installiert werden.
Derzeit gibt es in Baden-Württemberg lediglich ca. 380 WEA.
Auszug Windatlas 2011
Der Standortsuchlauf hat mittlerweile begonnen. Parallel dazu planen die Gemeinden
für ihr Gebiet weitere Windstandorte.
3. Das Zentrale-Orte-System bildet das Rückgrat der regionalen Siedlungsstruktur.
Der Begriff stammt aus der ökonomischen Theorie, erstmals verwendete ihn
Walter Christaller in seiner Doktorarbeit 1933. In der Abfolge von Zentren bestimmter
Stufen zielt es auf eine gute Versorgung aller Teile der Region mit Gütern
und Dienstleistungen. Die Abstufung reicht vom Oberzentrum, den Mittelzentren
über die Unterzentren bis hin zum Kleinzentrum. Den Zentren werden
bestimmte Bereiche zur Versorgung zugewiesen (z. B. Mittelbereich Bruchsal).
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Die Verkehrsinfrastruktur soll auf diese Zentren abgestimmt sein. Die einzelnen
Zentrenstufen nehmen bestimmte Versorgungsfunktionen wahr.
Oberzentren decken den hochqualifizierten Bedarf (z. B. Universität, Großarena,
Spezialkliniken, Opernhaus) ab, Mittelzentren bedienen den gehobenen Bedarf
(Krankenhaus, Gymnasien, Berufsschulzentren, Kinos), Unterzentren den
Grundbedarf des Nahbereiches (Ärztezentrum, Einzelhandel). Damit soll insbesondere
die Versorgung der Bevölkerung in der Fläche sichergestellt und eine
ausgewogene Siedlungsentwicklung erreicht werden. Allerdings gibt es in der
Realität viele gegenläufige Entwicklungen, z. B. Ausdünnung der Infrastruktur im
ländlichen Raum, Zusammenwachsen der Siedlungsbereiche, ungesteuerte urbane
Zentren auf der grünen Wiese, Agglomerationen entlang von Verkehrskreuzen,
Wachstum eines peripheren Industriestandortes.
Die Ausstattung mit Einzelhandelsunternehmen in den zentralen Orten entsprechend
der Zentrenstruktur ist seit Jahrzehnten eines der wichtigsten Anliegen
der Raumordnung. In diesem Segment hat sie eine erhebliche Steuerungswirkung
entfaltet, aber auch viele Konflikte ausgefochten. Grundgedanke ist die europäische
Stadt, die einen lebendigen Stadtkern besitzt. Dazu gehört der Handel
als Frequenzbringer, Ort der Begegnung und belebendes Element. Hinzu kommt
der Wunsch nach Versorgung der Fläche mit Gütern des täglichen Bedarfs, idealtypischer
Weise im Ortskern. Allerdings bestehen in der Einzelhandelswirtschaft
starke gegenläufige Entwicklungen. In Deutschland findet sich eine außerordentliche
Konzentration der Anbieter. Die 10 größten Konzerne haben einen
Marktanteil von deutlich über 90 %. Kleine und mittlere Anbieter verschwinden.
Zudem haben autoorientierte Standorte außerhalb der Zentren wesentliche
Wettbewerbsvorteile (Platz, Kosten, wenige Auflagen). Im Einzelhandel besteht
der Trend zur Größe, Verkaufsfläche ersetzt Arbeitskraft, die Einzugsbereiche
der einzelnen Betriebe werden immer größer, kleinere Gemeinden oder Ortsteile
erhalten keine Grundversorgung mehr. Handwerksbetriebe besitzen erhebliche
Wettbewerbsnachteile gegen die Einkaufsmacht der Großbetriebe.
Die Raumordnung möchte einen Rahmen für den Wettbewerb aufstellen. Ziele
sind vor allem lebendige Innenstädte und eine ausgewogene Grundversorgung
in der Fläche. Dazu hat sie 4 Maxime festgelegt:
- Konzentrationsgebot
- Integrationsgebot
- Kongruenzgebot
- Beeinträchtigungsverbot
Das Konzentrationsgebot fordert eine Konzentration der großflächigen Einzelhandelsvorhaben
auf die zentralen Orte höherer Stufe. Ausnahmen sind zum
Schutz der Grundversorgung zugelassen.
Das Integrationsgebot verlangt, dass großflächige Einzelhandelsvorhaben mit
zentrenrelevantem Sortiment (insbesondere Bekleidung, Schuhe) sich in integrierten
Lagen (Stadtzentrum) ansiedeln. Für nicht-zentrenrelevante Sortimente
dürfen auch Randlagen in Anspruch genommen werden.
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Das Kongruenzgebot verlangt, dass sich der Einzugsbereich von Einzelhandelsgroßbetrieben
mit dem Verflechtungsbereich der Standortgemeinde im Wesentlichen
decken (+ 30 % von außen möglich).
Das Beeinträchtigungsverbot verlangt, dass neue Ansiedlungen von Einzelhandelsgroßprojekten
die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne und die
verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich nicht wesentlich
beeinträchtigen. Eine erhebliche Beeinträchtigung wird bei einem Kaufkraftabfluss
von 10 % vermutet.
Einzelhandelsgroßprojekte werden ab einer Verkaufsfläche von 800 m² angenommen.
Ab der 800 m² VK-Grenze besitzt ein Betrieb nur ein Baurecht, wenn
für ihn ein Sondergebiet (SO) oder ein Kerngebiet (MK) vorhanden ist oder ausgewiesen
wird. Da SO-Gebiete selten bestehen, muss die Belegenheitsgemeinde
ihre Bauleitpläne i.d.R. ändern. Hier greift die Steuerung der Raumordnung,
da Bauleitpläne sich den Zielen der Raumordnung anpassen müssen. Deshalb
besteht im Handelssektor eine starke Handlungsoption der Raumordnung, aber
auch eine heftige Gegenbewegung bei den großen Anbietern. Sie wirken im politischen
Raum gegen diese „Bevormundung“. Zudem rufen die Vorhabensträger
häufig die Verwaltungsgerichte an. In den letzten Jahren erhoben die Anbieter
vor allem europarechtliche und verfassungsrechtliche Einwände gegen die Begrenzung
ihrer Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Besonders spektakulär
ist die Auseinandersetzung um die Zulassung eines IKEA-Einrichtungskaufhauses
in Rastatt. Es wird auch die europäische Ebene beschäftigen.
4. Ein wichtiger Aspekt der Regionalplanung ist die Rohstoffsicherung. Deutschland
ist arm an natürlichen Bodenschätzen. In der Oberrheinebene finden sich jedoch
große Kies- und Sandlager, Grundstoffe für die Bauwirtschaft. Die Rohstoffwirtschaft
besitzt keine eigene Fachplanung. Sie ist auf die Ausweisung von Standorten
in der Regionalplanung angewiesen. In der dicht besiedelten Oberrheinebene
besteht eine erhebliche Nutzungskonkurrenz zu anderen Bodennutzungen.
Eine Auskiesung benötigt große Flächen über lange Zeiträume. Der Grunderwerb
durch die Firmen ist nur sinnvoll, wenn Gewissheit besteht, dass die Flächen
in vielen Jahren auch tatsächlich für die Auskiesung zur Verfügung stehen.
Hier bietet eine Ausweisung im Regionalplan langfristig Investitionssicherheit.
Am Oberrhein steht das Grundwasser sehr dicht unter der Geländeoberfläche.
Rohstoffgewinnung heißt dann, dass ein See entsteht. Dadurch verändert sich
die Landschaft, eine Nachnutzung ist nur beschränkt möglich, die Qualität des
Grundwassers und der Trinkwasserversorgung wird gefährdet und wertvolle
Ökosysteme, gerade in der sensiblen Rheinniederung, verschwinden. Deshalb
bestehen erhebliche Zielkonflikte zwischen der Rohstoffgewinnung und anderen
wichtigen öffentlichen Belangen.
Am Anfang der Planung stand die Frage nach dem Bedarf. Wir legten die durchschnittliche
Rohstoffförderung der letzten Jahre zugrunde. Sie beläuft sich auf
leicht über 10 Mio. Tonnen p. a., d. h. für jeden Einwohner ca. 10 Tonnen Kies
und Sand im Jahr. Diese Menge entspricht auch in etwa dem tatsächlichen
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Verbrauch für die Baugrundstoffe. Wegen der langen Investitionszyklen haben
wir die Planung auf 2 x 15 Jahre angelegt: Abbaubereiche für die ersten 15 Jahre,
Sicherungsbereiche für die zweite Periode. Zur Garantie, dass die ausgewiesenen
Standortflächen auch tatsächlich für die Rohstoffgewinnung zur Verfügung
stehen, legt sie der Plan als Ziele (Z) der Raumordnung fest. Verboten sind
gegenläufige Nutzungen, z. B. Gewerbe, erlaubt sind unschädliche Nutzungen,
z. B. Land- und Forstwirtschaft.
In einem umfassenden Standortsuchlauf wurden zuerst Gebiete ausgeschlossen,
die einer Rohstoffgewinnung dauerhaft entgegenstehen: Siedlungsbereiche,
Verkehrsflächen, Gewässer, Naturschutzgebiete, Wasserschutzgebiete Zone 1
und 2, Schonwald und Bannwald. Entfallen können auch Flächen ohne Kies- und
Sandvorkommen. Das verbleibende Gebiet bildet den Planungsraum. In diesem
Raum haben wir Konfliktkriterien und Eignungskriterien einander gegenübergestellt.
Konfliktkriterien nannten wir Belange, die gegen eine Rohstoffnutzung
sprechen, ohne sie auszuschließen. Beispiele: Landschaftsschutzgebiete, Erholungswald,
fruchtbare Böden. Als Eignungskriterien dient alleine die Rohstoffmächtigkeit.
Je mächtiger das nutzbare Kies- und Sandlager ansteht, desto mehr
spricht für seine Inanspruchnahme. Beide Kriterien haben wir miteinander verschnitten
( Matrix) und damit 5 Klassen von Gebieten gebildet.
Klasse 1 enthält Flächen mit hoher Rohstoffmächtigkeit (> 40 m) und geringer
Konfliktdichte (weniger als 2 Konflikte). Klasse 5 enthält Flächen mit geringer
Rohstoffmächtigkeit und hoher Konfliktdichte.
Die Suche nach geeigneten Standorten begann in der Klasse 1. Da davon nicht
genug Flächen zur Verfügung standen, griffen wir auch auf die Klasse 2 zurück.
Diese Gebiete gingen in die öffentliche Anhörung, insbesondere die betroffenen
Gemeinden, die Kiesunternehmer, die Behörden der Wasserwirtschaft und Naturschutzvertreter
(privat, öffentlich) haben sich geäußert. Die vielen Anregungen
führten zu erheblichen Änderungen der Planung. Eine erneute Offenlage der geänderten
Unterlagen zeigte sich als unumgänglich. Der Teilregionalplan Kies und
Sand soll im Jahr 2012, von der Verbandsversammlung als Satzung beschlossen
werden.
Mächtigkeit
Konfliktdichte
> 40 m
20 – 40 m
< 20 m
gering
< 2
1
2
3
mittel
(2-3)
2
3
4
hoch
> 3
3
4
5
Planungsmatrix Kiesabbau
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
H. Bürgerbeteiligung bei der Planung
1. Großvorhaben greifen stark in die Interessen der Betroffenen ein. In unserer
dicht besiedelten Industriegesellschaft treffen neue Nutzungen stets auf bereits
vorhandene Nutzungen, die von Vorhaben ausgelösten Nutzungskonflikte sind
gravierend. Großvorhaben benötigen Raum, zerstören gewachsene Strukturen,
lösen Verkehre aus, verändern die Kulturlandschaft, verursachen Emissionen.
Das löst Gegenkräfte aus. Bei der Planung von Großvorhaben wird neben den
Trägern der berührten öffentlichen Belange die Öffentlichkeit einbezogen.
2. Unsere industrielle Gesellschaft lebt davon, dass sie in die Transport- und Verteilnetze
der globalisierten Wirtschaft eingebunden ist. Dazu gehört eine leistungsfähige
Verkehrsinfrastruktur. Deshalb besteht in einer Region i. d. R ein politischer
Konsens, dass die Verkehrsvorhaben verwirklich werden. Dagegen stehen
häufig die direkt Betroffenen mit dem Anliegen, von weiteren Belastungen
verschont zu bleiben. In diesem Widerspruch entstehen Konflikte. Zudem fordern
die mündigen Bürger reale Mitsprache in ihren Angelegenheiten. In den letzten
Jahren ging die Integrationsleistung der repräsentativen Demokratie zurück. Die
Bürger möchten nicht nur bei Wahlen mitbestimmen, sondern auch bei wichtigen
Einzelentscheidungen während der Legislaturperioden. Dazu gehören vor allem
Infrasturkurvorhaben. Hier fordern die Betroffenen Gehör, Mitsprache, Mitentscheidung,
mittlerweile auch oft die Letztentscheidung. Alle Formen der unmittelbaren
Demokratie haben heute Konjunktur. Dazu gehören Volksabstimmungen,
Referenden auf Bundes- und Landesebene oder Bürgerbegehren und Bürgerentscheide
in den Gemeinden.
Beispiel: Volksentscheid über S 21, Bürgerentscheid über eine Ortsumfahrung,
Bürgerentscheid über den Bau einer dritten Startbahn des Flughafens München.
3. Aus diesem allgemeinen Unbehagen entwickeln sich soziale Bewegungen, politische
Parteien und heftige politische Auseinandersetzungen. Häufig standen Infrastruktureinrichtungen
im Brennpunkt des Geschehens. Aus den Protesten entstand
die Bürgerinitiativbewegung, die Partei „Die Grünen“ und die manch heftige
Auseinandersetzung, etwa die Anti-Atomkraft-Bewegung, der Kampf um die
Startbahn 18 West in Frankfurt oder die Auseinandersetzung um Stuttgart 21 mit
den schon sprichwörtlichen „Wutbürgern“. In unserem Raum seien die Diskussionen
um die Staustufe Neuburgweier oder um die 2. Rheinbrücke bei Karlsruhe
genannt. Der Widerstand der Bürger gruppierte sich immer wieder um die selben
Themen:
- Grenze der Belastung erreicht
- keine ernsthafte Bürgerbeteiligung
- lange und intransparente Verfahren.
Die Politik sieht sich einem Dilemma ausgesetzt. Auf der einen Seite fordert die
Bevölkerung Wohlstand und Wachstum. Auf der anderen Seite möchte sie den
Wohlstand in Ruhe genießen und von der Infrastruktur zumindest in ihrer Nähe
verschont bleiben, die es aber zur Sicherung und zum Ausbau des gleichfalls
erwarteten Wohlstandes bedarf. Ein Beispiel geben die Bürgerinitiativen gegen
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
den Ausbau der Mobilfunknetze wegen der Gefahren des Elektrosmogs, deren
Mitglieder keinen Widerspruch darin sehen, intensiv das Mobiltelefon zu nutzen.
4. Die Vorhabenszulassung bietet in Deutschland zwei grundlegende Modelle an:
Die Planfeststellung und die Bauleitplanung. In beiden Modellen ist eine Bürgerbeteiligung
vorgesehen, allerdings in unterschiedlicher Form. Und beide Modelle
sind eingebunden in eine Abfolge von vorangehenden Verfahren, die die Entscheidungen
aus übergeordneten Gesichtspunkten vorprogrammieren und inhaltlich
mitbestimmen.
Verfahrenswegebau: Bundesverkehrswegeplan – Raumordnungsverfahren - Linienbestimmungsverfahren
– Planfeststellung.
Räumliche Planung: Landesentwicklungsplan – Regionalplan - Flächennutzungsplan
– Bebauungsplan.
Die vorgelagerten, raumübergreifenden Planungen sind weit weg vom konkreten
Fall, abstakt und hoch komplex. Eine formelle Bürgerbeteiligung ist idR nicht
vorgesehen und wird, wenn sie informell durchgeführt wird – häufig nur in geringem
Maße genutzt. Zudem dauern diese Verfahren häufig sehr lange und der
unmittelbare Bezug zu einer konkreten Maßnahme kann nur sehr schwer wieder
hergestellt werden. In einer schnelllebigen Zeit können vor mehreren Jahren erzielte
Ergebnisse häufig nicht wieder mobilisiert werden. Legitimation und Akzeptanz
verlieren im Verlauf mehrerer Jahre ihre Wirkkraft.
5. Das Planfeststellungsverfahren war bisher die entscheidende Drehscheibe für
die Beteiligung der Öffentlichkeit auf dem Weg zur Realisierung von Infrastrukturprojekten.
Dieses Verfahren legt das Gesetz als klassisches und konventionelles
Verwaltungsverfahren zur Zulassung einer Einzelmaßnahme fest. Für die
Beteiligung der Bürger weist es aber viele entscheidende Nachteile auf:
- Das Planfeststellungsverfahren kommt zu spät. Zur Diskussion und Disposition
stehen nur noch Detailfragen und kleinräumige Alternativen. Über das
„Ob“ der Maßnahme, über die weiträumigen Weichenstellungen und die weiträumigen
Alternativen wurde schon Jahre vorher intern entschieden. Bei den
Bürgern entsteht der Eindruck, dass alles schon klar ist, bevor sie gefragt
werden und sie nur noch pro Forma eingebunden werden (Alibi-Veranstaltung).
- Das Planfeststellungsverfahren konzentriert sich auf technische Einzelheiten.
In den Planfeststellungsverfahren steht ein ganz konkretes, im Detail ausgearbeitetes
Konzept zur Diskussion. Der Vorhabensträger hat sich schon festgelegt,
langjährige und kostspielige Vorarbeiten geleistet und die Probleme
bis in die kleinsten Verästelungen bedacht. Im Verfahren verhandeln Experten
mit Experten. Im Vordergrund stehen komplizierte Einzelfragen des Vogelschutzes,
des Naturschutzes, des Artenschutzes, des Immissionsschutzes
etc. Wer daran teilnehmen will, muss sich gut auskennen und bis in das
Detail vorbereitet sein, sonst besitzt seine Intervention kein Gewicht, sein
Beitrag keine Bedeutung. Bei den Bürgern entsteht der Eindruck, dass sie
nicht kompetent mitreden können.
27

Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
- Im Vordergrund des Planfeststellungsverfahrens stehen juristische Probleme.
Der Planfeststellungsbeschluss besitzt für die Betroffenen sehr einschneidende
Wirkungen. Nicht vorgebrachte Einwendungen dürfen später nicht
mehr vorgebracht werden (Präklusion) und auf seiner Grundlage kann Eigentum
entzogen werden (enteignungsrechtliche Vorwirkungen). Wegen dieser
tiefgreifenden Folgen für die Betroffenen müssen die belastenden Maßnahmen,
die mit der Verwirklichung des Vorhabens einhergehen, rechtlich sehr
genau vorbereitet und durchdacht sein. In den Erörterungsterminen diskutieren
Rechtskundige bis in kleinste Verästelungen komplizierte Rechtsfragen.
Für die anwesenden Bürger fehlt die Transparenz, die langen Diskurse (oft
über mehrere Tage) ermüden die Teilnehmer. Bei den Bürgern entsteht häufig
das Gefühl, dass sie nicht mitreden können und dürfen, dass einige
rechtskundige Schamanen einen geheimen Kult vorführen.
- Das Planfeststellungsverfahren wendet sich nur an die Betroffenen. Beteiligen
an dem Diskurs können sich nicht alle Bürger, sondern nur die Personen,
deren Belange durch das Vorhaben berührt werden. Auch in dem zentralen
Erörterungstermin darf nicht die Öffentlichkeit allgemein teilnehmen,
sondern nur die Betroffenen, die rechtzeitig Einwendungen an die Planfeststellungsbehörde
herangetragen haben. Bei den Bürgern entsteht der Eindruck
einer geschlossenen Gesellschaft, zu der er keinen Zutritt hat.
- Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren dauert oft mehrere Tage.
Dort werden ziemlich ermüdend nach genauen Verfahrensregeln vorbereitete
Statements von Experten vorgetragen. Wer hier aktiv teilnehmen will,
opfert viel Zeit und benötigt viel Geduld, die Darstellungen sind oft wenig anschaulich,
die Teilnahme bereitet den meisten Anwesenden wenig Vergnügen.
Die Bürger haben häufig den Eindruck, dass sie durch Langeweile,
Langwierigkeit und Ermüdung abgeschreckt werden sollen.
6. Die Bauleitplanung verfolgt bei der Öffentlichkeitsbeteiligung ein zweistufiges
Verfahren (frühzeitige und förmliche Beteiligung). Bei der frühzeitigen Beteiligung
besteht eine große Formenfreiheit. Die Öffentlichkeit ist möglichst frühzeitig über
die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende
Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten.
Dabei muss Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung gegeben werden.
In der Ausgestaltung besitzt die Gemeinde eine große Freiheit. Neben klassischen
Formen der Beteiligung mit Bekanntgabe und Erörterungstermin kann
sie Beiräte einberufen, Bürgerforen durchführen, Planungszellen initiieren, Bürgergutachten
in Auftrag geben, Internetforen einrichten, Haushalte befragen etc.
Wichtig sind Offenheit des Prozesses und die möglichst frühzeitige Information.
Die Ergebnisse müssen dokumentiert werden, damit sie im weiteren Planungsprozess
nicht verloren gehen. Im zweiten Schritt folgt die formelle Öffentlichkeitsbeteiligung.
Die Entwürfe der Bauleitpläne werden öffentlich ausgelegt für
einen Monat. Ort und Dauer der Auslegung werden eine Woche zuvor ortsüblich
bekannt gemacht. Stellungnahmen können während der Auslegungsfrist abgegeben
werden. Fristgerecht abgegebene Stellungnahmen sind zu prüfen; das
Ergebnis ist mitzuteilen. Am Ende entscheidet der Gemeinderat über die Stellungnahmen.
Die Gemeindeverwaltung bereitet diese Entscheidung vor.
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
Die Bürgerbeteiligung möchte die Planbetroffenen einbeziehen, ihre Kenntnisse
und ihren Sachverstand nutzen und die Akzeptanz fördern. Die Praxis zeigt,
dass Planung deutlich transparenter, häufig auch sachlich besser durchgeführt
wird. Wichtig ist, dass die Verwaltung bereits eine klare Vorstellung über die
Grundzüge der Planung und das Planungsverfahren hat und gleichzeitig offen
für Modifikationen ist. Gerade bei dem sehr konkreten Endpunkt der Planung,
dem Bebauungsplan, spielen aber auch sehr konkrete Einzelinteressen eine große
Rolle. Hier muss die Verwaltung vermitteln und darf sich nicht zu stark von
dem Partikularinteressen leiten lassen.
Wichtig ist schließlich, sich Zeit für die Diskussion zu nehmen und dennoch die
Zielrichtung des Prozesses, den Plan als Ergebnis des Verfahrens, nicht aus den
Augen zu verlieren.
7. Derzeit diskutieren die Experten aus Politik, Wissenschaft und den Verwaltungen
über die Chancen einer verstärkten Beteiligung der Öffentlichkeit und der Betroffenen
an den Verfahren zum Ausbau der Infrastruktur, namentlich bei den Verkehrsanlagen.
Als Lösungen kommen in Frage:
- Raumordnungsverfahren mit genereller Öffentlichkeitsbeteiligung
- Öffnung der Planfeststellungsverfahren für die Allgemeinheit
- Vorstellung der Vorhaben vor Verfahrensbeginn oder am Anfang des Verfahrens
in allgemeinverständlicher Form
- Vorbereitende Öffentlichkeitsarbeit unter Einsatz der elektronischen Medien
- Verstärkter Einsatz von Plebisziten
- Beschleunigung und Straffung der Verfahren.
In den Lösungsansätzen stecken einige gravierende Zielkonflikte. Behörden sollen
die Verfahren schneller durchführen und gleichzeitig die Bürger intensiver beteiligen.
Beteiligung braucht aber Zeit. Bei den Plebisziten stellt sich die Frage
nach dem Personenkreis, der abstimmen darf. Nur die unmittelbar Betroffenen
oder ein möglichst großer Kreis von Personen. Je kleiner der Kreis der Abstimmungsberechtigten
gezogen wird, desto eher kommt es zur Ablehnung des Eingriffs
(s. Stuttgart 21). Was geschieht, wenn alle Entscheidungen rechtmäßig getroffen
wurden, ja das Vorhaben schon gebaut ist, der Protest aber dennoch
nicht zu Ende geht (Flughafen Frankfurt mit den Montagsdemonstrationen der
Anlieger)? Bei informellen Bürgerinformationen entsteht die Frage, wie die dabei
gewonnenen Erkenntnisse in die förmlichen Verfahren einfließen können und
dürfen (s. Faktencheck zur 2. Rheinbrücke in Karlsruhe).
8. Ein Ende der Diskussion kann noch nicht abgesehen werden. Im Trend liegen
derzeit der Ausbau der Bürgerbeteiligung in den förmlichen Verfahren, mehr direkte
Demokratie und die offene Information schon in einem frühen Verfahrensstadium.
Ob damit eine Befriedung der Auseinandersetzungen erreicht werden
kann und ob eine Beschleunigung der Verfahren umsetzbar ist, erscheint noch
fraglich. Sicher steht uns in den kommenden Jahren eine intensive Auseinandersetzung
um die richtige Ausgestaltung der Zulassungsverfahren für die Verkehrsinfrastruktur
bevor.
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
9. In den letzten Jahren wurden verstärkt neutrale Dritte in die Öffentlichkeitsbeteiligung
mit einbezogen. Damit wird externer Sachverstand mobilisiert, das Renommee
einer bestimmten Person einbezogen und eine neutrale Stelle mit in
das Verfahren eingebracht. Dabei lassen sich verschiedene Konstellationen unterscheiden:
- Der Verwaltungshelfer ist ein Dritter, den die Verwaltung in den Ablauf des
Verfahrens mit einbezieht. Er unterstützt die Verwaltung und besitzt keine
Entscheidungsbefugnis. Verwaltungshelfer bereiten einen Termin vor, unterstützen
bei der Durchführung, dokumentierten die Ergebnisse oder erstellen
die Sitzungsunterlagen. Sie können auch als Moderator die Verhandlung leiten
und durch das Programm führen. Sie können auch bei der Planerstellung
behilflich sein.
- Der Mediator ist ein neutraler Dritter, der auf eine interessensgerechte kooperative
Konfliktlösung hinarbeitet. Er mobilisiert die Konfliktlösungskräfte der
beteiligten Parteien und wirkt auf eine tauschförmige Interessensoptimierung
hin. Er legt keinen eigenen Entscheidungsvorschlag vor, sondern motiviert
die Beteiligten zur eigenen Lösungsformulierung. Der Einsatz von Mediatoren
setzt bereits einen erheblichen Konflikt voraus und kann nur bei einer grundsätzlichen
Bereitschaft der Beteiligten zur Konfliktlösung gelingen.
- Der Schlichter ist ein neutraler Dritter, der mit den streitenden Parteien ein
verabredetes, vorgegebenes Verfahren durchführt. Er wirkt auf eine Einigung
zwischen den Beteiligten hin. Wenn eine Einigung nicht zustande kommt, legt
er einen Schlichterspruch vor. An diesen sind die Parteien nicht gebunden,
sie können ihn annehmen, müssen es aber nicht. Der Einsatz von Schlichtern
ist bei Tarifauseinandersetzungen üblich. Er lebt von der Neutralität, der Ausstrahlung
und dem öffentlichen Renommee des Schlichters. Bei den Auseinandersetzungen
um das Verkehrsprojekt Stuttgart 21 wurde der ehemalige
Bundespolitiker Heiner Geißler als Schlichter eingesetzt. Er hat erheblich zur
Beruhigung und Versachlichung des Konflikts beigetragen.
- Der Schiedsrichter ist ein neutraler Dritter, auf den sich die streitenden Parteien
einigen. Er führt ein vereinbartes Verfahren durch. Auch hier ist das Ziel
die Einigung zwischen den Parteien. Falls keine Einigung zustande kommt,
entscheidet der Schiedsrichter verbindlich den Konflikt. Er ist im deutschen
Planungsrecht bisher nicht vorgesehen.
10. Raumordnungsverfahren
Großvorhaben besitzen häufig erhebliche Auswirkungen auf viele öffentliche und
private Belange. Beispiele: Pumpspeicher, Leitungstrassen, Hotelkomplexe,
Bundesstraßen, Kraftwerke, Flughäfen. Für ihre Standortwahl bietet die Raumordnung
ein besonderes behördliches Verfahren (Raumordnungsverfahren), in
dem die Auswirkungen unter überörtlichen Gesichtspunkten geprüft werden. Dazu
gehören auch vom Planungsträger eingeführte Standort- und Trassenalternativen.
An dem Verfahren werden die in ihren Belangen berührten Träger öffentlicher
Verwaltung beteiligt, (z. B. Naturschutzbehörden, Wasserwirtschaft, Regionalverbände,
Gemeinden). Die Öffentlichkeit kann einbezogen werden. Regelmäßig
wird eine Öffentlichkeits- und Verbändeanhörung durchgeführt (Legitimation,
Akzeptanz, Ermittlung der Betroffenheiten). Das Raumordnungsverfahren
schließt eine raumordnerische Umweltverträglichkeitsprüfung ein. Am Ende steht
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
eine raumordnerische Beurteilung. In ihr stellt die höhere Raumordnungsbehörde
(Regierungspräsidium) fest:,
- ob das Verfahren raumordnungskonform ist,
- wie es mit anderen raumbedeutsamen Planungen abgestimmt ist und durchgeführt
werden kann,
- wie es sich zu Standort- und Trassenalternativen verhält.
Das Raumordnungsverfahren soll die raumordnerisch günstigste Lösung aufzeigen.
Beide Ergebnisse werden in den nachfolgenden Planungen berücksichtigt,
unmittelbare Rechtsbindungen löst es nicht aus, faktisch wird regelmäßig nur
noch die günstigste Lösung weiter verfolgt.
I. Metropolregionen
1. Seit mehr als 20 Jahren diskutiert die deutsche und europäische Raumwissenschaft
intensiv über die Beschreibung und die Funktion von Metropolregionen.
Die Verstädterung der Welt, eine globale funktionale Arbeitsteilung, die weite
Zersiedelung des Stadtumlandes und eine mobilitätsorientierte Lebens- und
Wirtschaftsform haben zu einer Integration stadtregionaler Räume geführt, die
mit dem Wort Metropolregion beschrieben werden können. Es entstand der Gedanke
eines Netzes von Räumen mit internationaler, kontinentaler, in wenigen
Fällen sogar globaler Ausstrahlung und Knotenpunkten, die wichtige Aufgaben in
den globalen Austauschbeziehungen übernehmen. Der Blick richtete sich auf eine
stadtregionale Kategorie oberhalb der aus dem Zentrale-Orte-System bekannten
Oberzentren. Dabei stand nicht der Versorgungsgedanke für einen
räumlichen Bereich, sondern die Rolle als Impulsgeber für die ökonomische, soziale
und kulturelle Raumentwicklung im Vordergrund. (Stärken stärken)
2. Dieser raumwissenschaftliche Ansatz geriet schnell auch in den Blick von Politik
und Wirtschaft. Das Erklärungsmuster entsprach dem Globalisierungsprozess,
ermöglichte eine Einordnung in diese oft als bedrohlich empfundene Entwicklung,
erlaubte eine eigene Positionsbestimmung und lieferte Lösungswege, wie
der Prozess beeinflusst werden kann. Durch die Darstellung verschiedener Metropolregionsklassen
(Ranking) konnte der Stellenwert der eigenen Regionen im
nationalen und internationalen Vergleich festgelegt werden. Und die Stärkung
der Metropolfunktionen, z. B. Ansiedlung von Institutionen, Ausbau der Verkehrsinfrastruktur,
Aufbau von Clustern in Wissenschaft, Kreativwirtschaft, Kultur etc.
zeigte einen Weg zur Gestaltung des Globalisierungsprozesses.
3. Durch den Metropolregionsdiskurs erhielt ein fachwissenschaftliches Erklärungsmuster
viel öffentliche Aufmerksamkeit und politische Wirkungsmacht.
Gleichzeitig geriet der Diskurs in das Gravitationsfeld politischer Interessen und
zielgerichteter Forderungen, die sich nicht mehr an fachlichen Erkenntnissen,
sondern an tagespolitischen Zwecken ausrichteten. Im globalen Wettlauf um Investitionen
und Institutionen steht die Profilierung metropolitaner Zentren im
Vordergrund. Der bisherige Mainstream der raumorientierten Politiken und wissenschaftlichen
Arbeiten fokussierte aber eher auf den Ausgleich, einheitliche
Lebensverhältnisse und Versorgungssicherheit, z. B. die europäische Agrarpoli-
31

Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
tik oder nationale Ausgleichsmechanismen. Damit entstanden Fragen über den
Sinn und die Effizienz großer Geldströme, Interessenvertreter meldeten sich z.
T. vehement zu Wort. Dem Motto „Stärken stärken“ begegnete eine auf Ausgleich
angelegte (Fach)Öffentlichkeit mit Misstrauen. Diese Einwände schlugen
zurück auch auf die Fachdiskussion, die nun wieder die Verantwortungsgemeinschaften
zwischen Zentrum und Fläche betonte und nicht mehr die Motorfunktion
der Metropolregionen für die Teilhabe an der globalen wirtschaftlichen Entwicklung.
4. Hinzu kam ein zweites Phänomen. Der Metropolregionsgedanke beschreibt einen
in der Wirklichkeit vorhandenen Trend. Durch die erhöhte Mobilität der Menschen
entstanden über die administrativen Grenzen der Städte hinaus Lebensräume,
in denen sich die Bevölkerung zwischen Wohnen – Arbeiten – Freizeit
wie selbstverständlich bewegt. Diese funktionalen Gebiete haben gemeinsame
Probleme und Interessen, verschiedene Akteure fanden sich entlang der Problemlösung
zu informellen Handlungsgemeinschaften zusammen. Diese ungenau
abgegrenzten Räume entsprechen dem Lebensgefühl der dort lebenden Menschen,
die mentalen Zugehörigkeiten orientieren sich an den realen Aktionskreisen.
Deshalb verbündeten sich Raumakteure, um nach innen eine Abstimmung
der handelnden Institutionen zu erreichen und ihre Region nach außen als attraktiven
Lebens- und Arbeitsstandort zu profilieren. Der Prozess des Regionenbauens
entsprach den politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in den Regionen.
Die sich formierenden Einheiten verlangten nach einer konsistenten Beschreibung,
öffentlicher Anerkennung und Aufnahme in den politischen Integrationsprozess.
Ein gutes Beispiel dafür gibt der Wettbewerb um die Auszeichnung
als Metropolregion im Raumordnungsbericht des Bundesamtes für Raumordnung
und Bauwesen 2005.
5. Ein Meilenstein des Diskurses war die Studie von Roger Brunet „Les villes européennes“
im Auftrag der französischen Raumentwicklungsbehörde DATAR aus
dem Jahr 1989. Darin verwiesen die Raumwissenschaftlicher auf die „blaue Banane“,
den wirtschaftlichen Kernraum der EU, der sich von London – Randstadt
– Brüssel über das Rheintal bis nach Oberitalien zieht, an Frankreich vorbei. Zudem
zeigte die Studie, dass neben dem starken Zentrum Paris in Frankreich keine
Städte in der zweiten Liga der europäischen Metropolen vorhanden sind. Dies
sollte durch Städtenetze geändert werden. In der Folgestudie aus dem Jahr
2002 von Rozenblat und Cicille (deutsche Übersetzung BBR 2004) vertiefte die
DATAR ihre Erkenntnisse. Auch hier zeigte sich, dass neben Paris, das als Zentrum
der 1. Kategorie in der Weltliga spielt, kein zweites Zentrum von erheblichem
Gewicht in Frankreich existiert. Lyon, Marseille und Toulouse werden in
die Kategorie 4 (von 7) eingeordnet. Seitdem unternimmt unser Nachbarstaat
erhebliche Anstrengungen, über großräumige Zusammenarbeit die internationale
Stellung der Zentren zu verbessern.
32

Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
Metropolen in Europa
6. Die Positionierung einer Region hängt davon ab, wie die Metropolitanität festgestellt
wird. Entscheidend sind zwei Gesichtspunkte: welcher Raum wird betrachtet
und welche Indikatoren bestimmen die Metropolklasse. Der räumliche Umgriff
orientiert sich an den funktionalen und administrativen Verflechtungen, er beschreibt
einen realen gemeinsamen Lebens- und Arbeitsraum (Agglomerationsbereiche).
Allerdings gab es – außerhalb der Wissenschaft – immer wieder Ansätze
zur Vergrößerung des Gebietes, um ein Mehr an Metropolfunktionen zu erlangen.
Dieser Prozess lief parallel mit der Integration politischer und gesellschaftlicher
Akteure, mit dem Zusammenschluss einer Raumschaft zu neuen (informellen)
governance-Strukturen.
Stärker dem wissenschaftlichen Ansatz verpflichtet war die Auswahl der Indikatoren,
durch die die Metropolitanität einer Region abgebildet werden soll. Am Anfang
steht die Bevölkerungszahl, der Blick richtete sich schnell auf Funktionen,
die Metropolen erfüllen müssen. Der Raumordnungsbericht 2005 des BBR legte
seiner Betrachtung 3 Funktionen zugrunde:
- Steuerungs- und Kontrollfunktion („Machtzentrum“)
- Innovations- und Wettbewerbsfunktion („kreatives Milieu“)
- Gatewayfunktion (Einbindung in die Verkehrsnetze)
Diese einzelnen Funktionen werden anhand von verschiedenen, messbaren Kriterien
bestimmt.
Beispiele für Indikatoren:
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Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
- Zahl der Studenten
- Herausgabe wissenschaftlicher Zeitschriften
- Patentanmeldungen
- Hauptsitz großer Unternehmen
- Zahl der Flugpassagiere
- Zahl der Übernachtungen
- bis hin zur Anzahl der Konzerte der Rolling Stones.
Dieses Indikatorenset wurde noch weiter verfeinert, z. B. BBSR Studie 2010
„Metropolräume in Europa“, das den Metropolregionsindex über 5 Funktionsbereiche
und 38 Indikatoren bestimmt. Im Kern ist die Vorgehensweise aber bei allen
Studien ähnlich. Für räumlich festgelegte Agglomerationen werden die Indikatoren
bestimmt. Je mehr Metropolindikatoren in größerem Maß erfüllt werden,
desto besser ist die Stellung im Index. Pro Raum wird eine Zahl ermittelt, je größer
die Zahl, desto höher die Metropolitanität. Zur Vergleichbarkeit werden dann
bestimmte Klassen gebildet, in denen sich Räume vergleichbarer Metropolitanität
zusammenfinden.
Beispiel: DATAR-Studie 2002
180 Agglomerationsräume, 15 Indikatoren, 7 Kategorien:
Kategorie 1: London, Paris
Kategorie 2: Madrid, Amsterdam, Mailand
Kategorie 3: z. B. Berlin, Brüssel, München
Kategorie 4: z. B. Köln, Lyon, Dublin, Frankfurt
Kategorie 5: z. B. Stuttgart, Straßburg, Basel, Bordeaux
Kategorie 6: z. B. Freiburg, Graz, Liverpool
Kategorie 7: z. B. Belfast, Karlsruhe, Kassel, Turku
7. In der bundesdeutschen Raumordnung fand sich erstmals in dem Beschluss der
MKRO „Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen“ aus dem Jahre 1995 die
Bedeutung der europäischen Metropolregionen für die Raumentwicklung in
Deutschland und Europa hervorgehoben. An Stelle eines „ungezügelten Wettbewerbs“
sollten die Entwicklungspotenziale von internationaler Bedeutung auf
„hierfür besonders geeignete Schwerpunkte konzentriert“ werden. Sie sollen internationale
und interkontinentale Funktionen zusätzlich zu den zentralörtlichen
Aufgaben in nationalem Maßstab erfüllen. Folgende sechs Regionen nannte der
Beschluss: Berlin/Brandenburg, Hamburg, München, Rhein-Main, Rhein-Ruhr,
Stuttgart. Als potenzielle Metropolregion war die Stadtregion Halle/Leipzig –
Sachsendreieck vorgesehen.
Zwei Typen lassen sich unterscheiden: monozentrische Metropolregionen mit einer
starken Kernstadt (München, Hamburg) und polyzentrische Metropolregionen
mit mehreren Zentren (Rhein-Ruhr, Rhein-Neckar).
Wegen der politischen Dynamik, die aus diesem Ansatz entstand und der öffentlichen
Aufmerksamkeit, die mit der Auszeichnung verbunden war, versuchten
viele Räume, die begehrte Bezeichnung zu erreichen. Am Ende des Wettbewerbs
stand ein Beschluss der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) aus
dem Jahre 2006 auf Grundlage des Raumordnungsberichts 2005. Im Leitbild 1
34

Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
„Wachstum und Innovation“ erhielten 4 weitere Regionen die Anerkennung als
europäische Metropolregion: Hannover-Braunschweig-Göttingen; Nürnberg;
Rhein-Neckar; Bremen-Oldenburg. Der Beschluss bezeichnet sie als Motoren
der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung. Diese nun 11 Regionen
benennt die bundesdeutsche Raumordnung für den europäischen Wettbewerb.
Seit 2001 arbeiten die Regionen im Initiativkreis Europäische Metropolregionen
in Deutschland (IKM) zusammen. Sie werden national und international
mit ihren Aussagen und Anliegen wahrgenommen.
8. Der Oberrheinraum hat die Anerkennung durch die bundesdeutsche Raumordnung
als Metropolregion 2005/2006 nicht erhalten. Nach einer Zeit der politischen
Diskussion hat sich die Raumschaft entschlossen, sich nicht weiter um die
Anerkennung als zwölfte Metropolregion zu bewerben. Um dennoch eine gute
Position bei dem Wettbewerb um Investitionen und Institutionen zu erlangen (z.
B. Europastadt Straßburg, Transitkorridor Rheintal, Universitäten am Oberrhein),
entstand der Gedanke einer Trinationalen Metropolregion Oberrhein. Anerkannt
werden sollen die erste grenzübergreifende Metropolregion sowohl auf europäischer
Ebene (ESPON-Prozess) als auch durch die MKRO Deutschland (Fortschreibung
der Leitbilder). Die räumliche Ausdehnung der TMO ist sehr groß, sie
entspricht dem Perimeter der ORK und reicht vom Kanton Jura im Süden bis
nach Bruchsal im Norden. Mit 6 Millionen Einwohnern hat sie auch auf europäischer
Ebene metropolitane Größe, die Frage nach der notwendigen Dichte der
funktionalen Verflechtungen muss noch beantwortet werden. Die TMO hat sich
auch politisch zusammengefunden. In den 4 Säulen Politik, Wirtschaft, Wissenschaft
und Zivilgesellschaft arbeiten viele Institutionen an gemeinsamen Projekten.
In der weiten Raumschaft stellt sich ganz dringlich die Frage nach der jeweils
richtigen Ebene für die konkrete Zusammenarbeit (multi-level-governance).
Mittlerweile haben sich auch andere Grenzräume in Deutschland zusammengefunden.
Die Partner TMO - Bodenseeraum – Großregion Saar-Lor-Lux und Aachen-Maastricht-Lüttich
arbeiten im Initiativkreis metropolitaner Grenzregionen
(IMeG). Sein Ziel ist die Anerkennung der Raumkategorie „grenzüberschreitender
metropolitaner Verflechtungsräume“ durch die nationale und die europäische
Raumordnung.
Literatur
- Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau: Raumordnungspolitischer
Handlungsrahmen, Bonn 1995.
- Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung: Die Städte in Europa – Eine vergleichende
Analyse, Bonn 2004 als Übersetzung des Werkes von Céline Rozenblat
und Patricia Cicille aus dem Jahr 2002 im Auftrag der französischen Behörde
für Raumplanung und regionale Entwicklung DATAR.
- Blotevogel in Akademie für Raumforschung und Landesplanung: Handwörterbuch
der Raumordnung, 4. Auflage 2005, Artikel Metropolregionen, S. 642 –
647.
- Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung: Leitbilder und Handlungsstrategien
für die Raumentwicklung in Deutschland, Berlin 2006.
35

Dr. iur. Gerd Hager, Verbandsdirektor
Vorlesung Regionalplanung – Materialien und begleitende Unterlagen – SS 2013
- Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Metropolräume in
Europa, Bonn 2010.
- Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung: Metropolitane Grenzregionen
– Abschlussbericht des Modellvorhabens der Raumordnung, Berlin
2011.
J. Regionale Organisationsformen
1. Verwaltungsorganisationen sind kein Selbstzweck, sondern Mittel zur rationalen
und effizienten Organisation öffentlicher Dienstleistungen. Deutschland versteht
sich als föderaler Bundesstaat mit zwei staatlichen Ebenen: dem Bund und den
16 Bundesländern. Beide Ebenen sind Staaten und Völkerrechtssubjekte, der
Schwerpunkt liegt beim Bund. Aber auch die Länder reklamieren für sich eine eigene
Staatlichkeit, sie besitzen eine Exekutive, eine Legislative und eine Jurisdiktion.
Der Schwerpunkt der Länder liegt in der Exekutive, alle Länder besitzen
ausdifferenzierte Verwaltungen. Innerhalb der Länder gliedert sich die Administration
in die – staatliche – Landesverwaltung und die kommunale Selbstverwaltung.
Dabei bedienen sich sowohl der Bund als auch die Länder der Kommunen
und ihren orts- und bürgernahen Verwaltungen. Die Gemeinden organisieren z.
B. vor Ort die Bundestags- und die Landtagswahlen, sind Pass- und Ausländerbehörden,
erteilen Führerscheine und erledigen Umweltschutzaufgaben. Sie führen
dabei bundes- oder landesstaatliche Aufgaben durch.
2. Die allgemeine Landesverwaltung in einem Flächenstaat gliedert sich regelmäßig
in 3 Ebenen. An der Spitze stehen die Ministerien, die politische und administrative
Leitungsaufgaben für das ganze Land erledigen, z. B. Ministerium für
Verkehr und Infrastruktur mit Sitz in Stuttgart. Derzeit gibt es 9 Ministerien in Baden-Württemberg.
Als Mittelinstanz agieren 4 Regierungspräsidien mit Sitz in
Stuttgart, Karlsruhe, Freiburg und Tübingen. Sie bündeln alle Zuständigkeiten
der allgemeinen Verwaltung auf einer mittleren Ebene, z. B. Bauen, Polizei,
Umweltschutz, Landwirtschaft, Straßenbau. Auf der unteren Ebene werden die
staatlichen Aufgaben durch Kommunalverbände wahrgenommen. 35 Landkreise
erledigen neben ihren eigenen Selbstverwaltungsaufgaben auch staatliche Aufgaben.
Hinzu kommen 9 Kreisfreie Städte, z. B. Stuttgart, Mannheim, Karlsruhe,
die als Kommunen staatliche Zuständigkeiten übernehmen. Daneben finden sich
staatliche Sonderbehörden für einzelne Verwaltungsbereiche, etwa Schulämter,
die Finanzverwaltung oder der Justizvollzugsdienst. Im wissenschaftlichen Bereich
erledigen staatliche Selbstverwaltungskörperschaften (Universitäten,
Hochschulen) Aufgaben der Wissenschaftsverwaltung.
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Ministerien
Regierungspräsidien
9
4
Landratsämter
35
Schema Landesverwaltung
3. Eine große Tradition besitzt in unserem Land die gemeindliche Selbstverwaltung.
Von den Städten des Mittelalters über die Stein-Hardenbergsche Reform in
Preußen führt die Linie in das aufgeklärte Baden und den Neubeginn unserer
staatlichen Ordnung nach dem Nationalsozialismus. Unter dem Grundgesetz erhielten
die Gemeinden in der Verfassung die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
Dazu gehören eine Allzuständigkeit bei Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft, die Wahl der Selbstverwaltungsorgane Gemeinderat (alle 5
Jahre) und Bürgermeister (alle 8 Jahre) und eine angemessene Finanzausstattung.
Hinzu kommen staatliche Aufgaben aus dem übertragenen Wirkungskreis.
Die Kommunen besitzen in der Landespolitik eine starke Stellung, unser Land ist
von unten nach oben aufgebaut, die Gemeinden nehmen im Land traditionell eine
herausgehobene Stellung ein. Das Amt des Oberbürgermeisters von Stuttgart,
der Landeshauptstadt und größten Stadt des Landes, gilt als der zweitwichtigste
politische Posten im Land, nach dem Ministerpräsidenten.
4. Seit vielen Jahren wird intensiv die Aufgabe und der Stellenwert der Regionen
diskutiert. Ausgangspunkt war die Stadt-Umland-Problematik. Zum Teil schon in
den 1920er Jahren, aber intensiv nach dem 2. Weltkrieg, haben sich die Städte
in ihr Umland hinaus entwickelt. Die Gemeindegrenzen wurden für die Siedlungsexpansion
der Zentren zu eng. Wohnen – Gewerbe – Handel siedelten sich
verstärkt im Umfeld der großen Städte an. Die Siedlungsgebiete wuchsen zusammen,
insbesondere entlang der großen Verkehrsachsen. Allerdings blieben
die Umlandgemeinden politisch selbstständig. In dem „Speckgürtel“ steigerte
sich der Wohlstand, in den Zentren akkumulierten sich soziale Probleme. Durch
das Zusammenwachsen der Siedlungsbereiche entstand ein gemeinsames
Siedlungsgebiet, die einheitliche Entwicklung war jedoch durch die politischen
Gemeindegrenzen erschwert. Zudem verlangten die Zentren einen Ausgleich für
die Lasten, die sie für ihr Umland tragen (Oper, Museen, Zoo, Krankenhaus, Bäder,
Bibliotheken etc.). Durch die gesteigerte Massenmobilität trugen die Menschen
diese Entwicklung in einen zweiten Ring um die Städte. Entlang der Achsen
des ÖPNV entstanden Stadtteile weit ab vom eigentlichen Zentrum (klassisch
Münchener S-Bahn). In der globalisierten Welt werden Zentren erst ab einer
gewissen Größe und mit einem bestimmten Infrastrukturniveau wahrgenommen
(Flughafen, Universität, Großarena). Die Grenzen der Großstädte sind
dafür zu eng. Daraus entstand der Druck zur regionalen Zusammenarbeit und zu
einer regionalen Organisationsform.
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5. Idealtypisch lassen sich drei Organisationsformen unterscheiden:
a Freiwillige Zusammenarbeit
Die politischen Kräfte in einer Region vereinbaren eine freiwillige Zusammenarbeit.
Bei der Freiwilligkeit bestimmt der kleinste gemeinsame Nenner den
Integrationsgrad. Finanzielle Ausgleichsmechanismen sind selten. Die Finanzausstattung
der regionalen Akteure bleibt begrenzt. In der Region Karlsruhe
haben sich die Stadt- und Landkreise schon vor 25 Jahren zu einer regionalen
Gemeinschaft zusammengefunden. Die TechnologieRegion Karlsruhe
organisiert die freiwillige Zusammenarbeit in einem Raum von 1,2 Mio. Menschen.
Sie ist als Gesellschaft des bürgerlichen Rechts organisiert. Hier arbeiten
Wirtschaft, Kultur, Politik gemeinsam an der Regionalentwicklung (governance).
Der Etat ist vergleichsweise gering, im Vordergrund steht das Regionalmarketing.
b Verbandslösungen
In Städten mit stärkeren Stadt-Umland-Verflechtungen haben sich verschiedene
Verbandslösungen herausgebildet (schon ganz früh im Ruhrgebiet).
Regelmäßig sind die Verbände kommunal verfasst. Ihre Organisation entspricht
den Kommunalverbänden. Die Mitgliedschaft kann nicht frei gewählt
werden, sie legt ein (Landes-) Gesetz verbindlich fest. Die Zuständigkeiten
gehen weit über Kooperationen im Standortmarketing hinaus. In der Region
Rhein-Neckar findet sich der Raum Mannheim-Heidelberg-Ludwigshafen über
die Grenzen von drei (Bundes) Ländern hinweg zusammen. Pflichtaufgaben
sind die Regionalplanung, die Wirtschaftsförderung, die ÖPNV-Planung, Trägeraufgaben
im Tourismusmarketing und bei der Landschaftsplanung. Hinzu
kommt eine intensive Zusammenarbeit mit Wirtschaft und Gesellschaft. Der
Metropolraum Frankfurt arbeitet noch intensiver zusammen. Seine große Innovation
ist der Regionale Flächennutzungsplan, eine Kombination aus Regionalplan
und Flächennutzungsplan. Die stärkste Verbandslösung hat sich im
Raum Stuttgart etabliert. Der Verband Region Stuttgart besitzt neben Regionalplanung,
Wirtschaftsförderung, Tourismus, Messewesen die Trägerschaft
für den regionalbedeutsamen SPNV. Damit steuerte die Region einen wesentlichen
Treiber der Regionalentwicklung, eine Aufgabe mit einem erheblichen
Finanzvolumen, und die Regionsbürger begegnen ihrer Region jeden
Morgen am Bahnsteig. Der Regionshaushalt übersteigt die Grenze von 250
Mio. € p.a. Die Regionalversammlung wird direkt vom Volk gewählt.
c Die weitgehendste Lösung für die regionale Zusammenarbeit markiert in
Deutschland der Regionalkreis. Im Regionalkreis verschmelzen kommunale
und staatliche Aufgaben. Der Kommunalkreis organisiert sich als ein großer
Landkreis, in dem das Regionszentrum mit aufgeht. Dort bündeln sich kommunale
Aufgaben, Aufgaben der Landkreise und staatliche Zuständigkeiten.
Die Organe des Regionalkreises gehen aus direkten Wahlen hervor und besitzen
damit eine besondere demokratische Legitimation. Der Regionalkreis
ist eine sehr große und schlagkräftige Verwaltungsstruktur mit vielen hundert
bzw. tausenden von Beschäftigten, einem großen Etat (1 Mia.-€-Dimension),
vielen Einwohnern und umfassenden Verwaltungszuständigkeiten. Das be-
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rühmteste Modell ist die Region Hannover, zu der sich die Landeshauptstadt,
der Landkreis Hannover und der dortige Regionalverband zusammengeschlossen
haben. Die Region Hannover hat ca. 1,1 Mio. Einwohner. Auch in
Baden-Württemberg werden Regionalkreise diskutiert. Gedacht ist an 10 – 12
Verwaltungseinheiten, die kommunale, regionale und raumordnerische Kompetenzen
zusammenfassen.
K. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit
1. Der Mittlere Oberrhein besitzt entlang des Rheins eine lange Grenze mit Frankreich.
Unser Oberzentrum Karlsruhe strahlt in den Grenzraum aus, für viele
Menschen im Nordelsass erfüllt die Stadt wichtige Versorgungsaufgaben. Dazu
gehören etwa der Einzelhandel, der Zoo oder das Arbeitsplatzangebot. Hinzu
kommt Baden-Baden, als ehemaliges Hauptquartier der französischen Streitkräfte
in Deutschland, als Bäder-, Kur-, Kultur- und Eventstadt. Auch der Baden-
Airport wird gerne von den Nachbarn genutzt. Die Regionalverbände haben in ihrer
Zuständigkeit die Aufgabe der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.
2. Der Oberrheinraum besitzt in Europa einen großes Renommee und ein beispielhaftes
Niveau bei der Zusammenarbeit über den Rhein hinweg. Sein nördlichster
Ausläufer, der PAMINA-Raum, arbeitet traditionell sehr eng miteinander zusammen.
PAMINA steht für Mozarts Zauberflöte, aber auch für die drei Teilräume
Pfalz (PAlatinat), Mittlerer Oberrhein (MI) und Nord Alsace (NA).
3. Unser heute traditionell gutes Miteinander begann nach dem zweiten Weltkrieg
mit Misstrauen und Abgrenzung. Einzelne Personen organisierten informelle
Treffen, Gemeindevertreter lernten sich kennen, ein Austausch im kleinen
Grenzverkehr startete. Wir haben im europäischen Kontext gelernt, dass Grenzen
von Nationalstaaten Trennlinien sind, die vorhandene Zusammenhänge zerschneiden,
vorhandene Gemeinsamkeiten negieren. Die wirtschaftliche Entwicklung
verlief getrennt, der Arbeitsmarkt war separiert, Verkehrslinien enden abrupt,
die Umweltpolitik kann grundverschieden sein, etwa bei der Reaktion auf
die Havarie des Tschernobyl-Reaktors. An der Grenze zeigen sich die unterschiedlichen
Kulturen der Nationen, treffen sehr unterschiedliche Verwaltungsstrukturen
aufeinander (Zentralstaat versus Föderalismus), finden sich sehr unterschiedliche
Rechtssysteme.
4. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit gelingt, wenn sie die Gemeinsamkeiten
sucht ohne die Unterschiede zu leugnen. Sie kann auch ergänzende Handlungsmöglichkeiten
nutzen, etwa: ein Standort, zwei Märkte, hohe Jugendarbeitslosigkeit
auf der einen, Fachkräftemangel auf der anderen Seite; TGV fährt
nach Deutschland, die Stadtbahn nach Frankreich; unterschiedliche Preise für
Gebrauchsgüter führen die Menschen in das Nachbarland; andere Gewohnheiten/Bräuche
fördern die Neugier auf einen intensiven Austausch. Am Beginn einer
Entwicklung werden kontroverse Themen ausgeklammert und der kleinste
gemeinsame Nenner gesucht. Danach muss Vertrauen wachsen. Und Vertrauen
basiert auf längeren guten Erfahrungen. Deshalb ist grenzüberschreitende Zu-
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sammenarbeit ein langwieriger Prozess von notwendigerweise kleinen Schritten.
Mit der Zeit können auch kontroverse Themen aufgegriffen werden. Die Zusammenarbeit
lebt von Menschen, die vorangehen, gegen Vorurteile und Widerstände
ankämpfen und aufstehen, wenn andere noch sitzen bleiben. Grenzüberschreitende
Prozesse dauern lange, brauchen Zeit und viele Begegnungen.
Rückschläge dürfen nicht zum Ende der Kooperation führen (z. B. Baden-Airport,
FOC Roppenheim), Erfolge sorgen für zusätzliche Motivation (z. B. Landesgartenschau
Kehl).
5. Und so haben sich vor mehr als 25 Jahren die Planer des RVMO aufgemacht
und einen Dialog mit ihren Kollegen im Elsass und der Pfalz begonnen. Daraus
hat sich der Eurodistrict PAMINA entwickelt. 15 kommunale Gebietskörperschaften
haben sich zu einem Zweckverband französischen Rechts zusammengeschlossen
mit dem Ziel der Förderung der deutsch-französischen Zusammenarbeit,
zur Weiterführung eines Raumentwicklungskonzepts, zur Betreuung europäischer
Programme und zur Information und Beratung der Bürger, insbesondere
der Grenzgänger (informelle Zusammenarbeit im Rahmen von governance-
Strukturen). Als oberstes Organ des Eurodistrikts agiert die Verbandsversammlung
mit 33 Mitgliedern, paritätisch besetzt aus den drei Teilräumen.
3 Ausschüsse bewältigen die Alltagsarbeit, ein Vorstand mit 6 Personen führt
den Verband, ein auf 3 Jahre gewählter Präsident repräsentiert den Eurodistrikt.
Heute arbeiten 10 Personen im alten Zollhaus in Lauterbourg unter einem Dach,
direkt an der Grenze, in einer umgebauten Grenzstation. Dort treffen sich die
grenzüberschreitenden Netzwerke, dort findet die Bürgerberatung statt, dort wird
ein Interreg-Programm betrieben, hinzu kommt ein kleiner Touristikverband. Weitere
wichtige Institutionen sind die PAMINA-Volkshochschule oder der PAMINA-
Rheinpark, ein Museum in der Landschaft mit vielen Stationen links und rechts
des Rheins. Ein gut markiertes, grenzüberschreitendes Radwegenetz verbindet
die Menschen in Baden, Elsass und Pfalz.
Karte Regio PAMINA
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6. In der Oberrheinkonferenz (ORK) arbeiten die Verwaltungen von Frankreich, der
Schweiz und Deutschlands zusammen. Sie hat eine Vielzahl von Facharbeitsgruppen
gebildet, z. B. Umwelt, Verkehr, Tourismus. Die ORK hat sich auch für
kommunale Vertreter geöffnet, sie bildet das ganze Spektrum der administrativen
Kooperationen ab. Eine besonders aktive Arbeitsgruppe ist die AG Raumordnung.
Sie versucht, die vielfältigen Raumordnungskonzepte in dem großen
Gebiet zusammenzuführen. Der Oberrhein reicht von dem schweizerischen Kanton
Jura über Basel, Colmar, Freiburg, Straßburg bis nach Karlsruhe und in die
Südpfalz. In dem Raum leben fast 6 Mio. Menschen, die Fläche übersteigt
20.000 km². Auch das Interreg IV-Programm Oberrhein deckt mit dem schweizerischen
Partnerprogramm den Gesamtraum ab. Zu der governementalen Kooperation
tritt die Vertretung der Gewählten, der Oberrheinrat. Hier begegnen sich
die Parlamentarier aus den drei Teilräumen. Bei der räumlichen Spannweite der
Organisationen ist es immer wichtig, die richtigen Themen für die richtige Ebene
zu identifizieren. Heute geschieht die grenzüberschreitende Zusammenarbeit am
Oberrhein in drei Perimetern: weiträumiger Ansatz in den Gremien von ORK,
ORR und Trinationale Metropolregion Oberrhein (TMO), regionaler Ansatz in den
4 Eurodistrikten Basel, Straßburg/Ortenau, Mitte, PAMINA und den vielfältigen
kommunalen Projekten im unmittelbaren Gegenüber (klassisch: Feuerwehren
von Wissembourg und Bad Bergzabern). Bei den vielen Gremien und Ebenen ist
die Abstimmung untereinander und die Bestimmung der Schnittstellen von großer
Bedeutung (multi level governance). Bei der Vielfalt der Gremien besteht der
Wunsch nach schlankeren Organisationsansätzen, eine wichtige Aufgabe für die
TMO. Gleichzeitig wirken die europäische Integration, die Angleichung der
Rechtssysteme und der europäische Binnenmarkt in unserem Raum. Sie führen
zu einer immer stärkeren Integration des Gebietes und seiner Wirtschaft. Die
Begegnung zwischen den Menschen nimmt zu, die funktionalen Verflechtungen
wachsen und mit ihnen die Notwendigkeit von administrativen Strukturen (governement),
die diese Realitäten abbilden und rational steuern. Deshalb wird der Integrationsprozess
an einer Nahtstelle der europäischen Entwicklung (Europastadt
Straßburg, Transitkorridor Oberrheingraben, Wissenschaftsstandort) weiterhin
dynamisch bleiben.
L. Exkursion: Ettlingen
1. Lage im Raum
Ettlingen liegt im Übergang der Rheinebene in den nördlichen Schwarzwald südlich
des Oberzentrums Karlsruhe und ist Teil des Albtals. Die Alb fließt mitten
durch die Kernstadt. Während der Hauptort noch am Rand des Oberrheingrabens
liegt (Hardtebene mit ihren Niederterrassenresten und die östlich daran anschließenden
nur wenig höheren, relativ ebenen Ortenau-Bühler-Vorberge), befinden
sich einige ihrer ländlich geprägten Ortsteile bereits im deutlich höher gelegenen
Bereich der Nordschwarzwald-Randplatten. Ettlingen ist ein Mittelzentrum
innerhalb der Region Mittlerer Oberrhein. Zum Mittelbereich Ettlingen gehören
darüber hinaus die Gemeinden Karlsbad, Malsch, Marxzell und Waldbronn.
Die Böden in der Oberrheinebene sowie auf den lößüberwehten Hochebenen
der Nordschwarzwald-Randplatten sind sehr fruchtbar.
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2. Strukturdaten
In Ettlingen leben ca. 38.500 Menschen in der Kernstadt und in sechs Stadtteilen.
In der Kernstadt selbst wohnen 22.500 Menschen. Die Stadtteile liegen jeweils
als einzelne Siedlungskörper und haben daher ihr eigenes Gewicht.
Bruchhausen ist mit 5.100 Einwohnern der größte Stadtteil, dessen Zusammenwachsen
mit dem Hauptort durch Grünzäsuren unterbunden wird.
Für die wirtschaftliche Entwicklung von großer Bedeutung ist das Industriegebiet
im Westen der Kernstadt mit einer Größe von ca. 150 ha. Ingesamt weist Ettlingen
rund 275 ha Gewerbe- und Industriegebiete auf, die namhafte und innovative
Unternehmen beherbergen. Ettlingen besitzt einen mittelalterlichen, durch
den Wiederaufbau nach einem großen Stadtbrand im Jahr 1689 teilweise barock
geprägten Ortskern, der auf eine große Geschichte hinweist. Seit über dreißig
Jahren finden alljährlich im Sommer die Schlossfestspiele statt, die mit ihren
Theater- und Musicalaufführungen im Schlosshof ein überregionales Publikum
nach Ettlingen anziehen und von vielen anderen kulturellen Events in der Innenstadt
begleitet werden.
Die Bevölkerungszahl hat sich seit Ende der 80er Jahre wenig geändert und erreichte
im Jahr 2003 mit 39.000 Menschen ihren Höchststand. Im Vergleich zu
den Durchschnittswerten der Region Mittlerer Oberrhein hat Ettlingen einen hohen
Anteil älterer Menschen über 60 Jahren (30,7% gegenüber 25,7%). Dennoch
ist der Anteil an Kinder und Jugendlichen unter 18 Jahren nicht geringer als
im regionalen Durchschnitt (15,6% gegenüber 16,3%). Die Einwohnerzahl wird in
den nächsten Jahren leicht zurückgehen. Der Anteil ausländischer Mitbürger ist
im regionalen Kontext mit 9,6% eher gering.
3. Der Flächennutzungsplan
Ettlingen ist Mitglied im Nachbarschaftsverband Karlsruhe. Der gemeinsame
Flächennutzungsplan wurde zuletzt 2004 als Gesamtplan fortgeschrieben und
2009 aktualisiert. Derzeit ist die nächste Gesamtfortschreibung und Aufstellung
des Flächennutzungsplans 2025 in Bearbeitung.
Für die Stadt Ettlingen sind 102 ha geplante Siedlungsflächen dargestellt. 58 ha
davon allein in der Kernstadt. Für die gewerbliche Entwicklung im Planungszeitraum
bis ins Jahr 2025 wird für Ettlingen ein zusätzlicher Bedarf an ca. 15 ha
prognostiziert.
4. Innenstadt, Einzelhandel
Ettlingen besitzt eine charmante, von barocken Bauten und mittelalterlichen
Fachwerkhäusern geprägte Innenstadt. Entlang der durch die Altstadt fließenden
Alb sind viele idyllische Kleinode, begrünte Plätze und Holzbrücken zu entdecken.
Die innenstadttypischen Sortimente (z. B. Bekleidung, Schuhe, Bücher)
werden in Ettlingen überwiegend im zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt
angeboten. Im Vergleich zu anderen Städten ist bei diesen Sortimenten die
Konkurrenz von Anbietern auf der grünen Wiese sehr gering, da bis auf SB-
Warenhäuser keine größeren Wettbewerber in den Gewerbegebieten liegen. Die
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Einzelhandelsstruktur der Innenstadt ist kleinteilig, attraktiv und von zahlreichen
inhabergeführten Fachgeschäften geprägt. Die Geschäfte profitieren von der hohen
Funktionsvielfalt und den damit verbundenen Kopplungsmöglichkeiten mit
Dienstleistungen, Gastronomie, Kultur und Wohnen. Publikumsfrequenz und
Verweildauer sind entsprechend hoch. Das Ettlinger Lichtkonzept verstärkt durch
Beleuchtungen die Aufenthaltsqualität in den Abendstunden. Mit dem Einzelhandelskonzept
2011 soll der innerstädtische Einzelhandel gesichert und Neuansiedlungen
von zentrenrelevanten Angeboten in Gewerbegebieten weiterhin
vermieden werden. Dabei wird auch der Zielkonflikt diskutiert, wie durch Zusammenlegungen
von Ladengeschäften modernen Erfordernissen entsprochen
und zugleich das attraktive architektonische Erscheinungsbild erhalten werden
kann.
Literatur
- Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, 5 Auflage
2009
- Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 11. Auflage 2009
- Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL), Handwörterbuch der
Raumordnung 2005
- Vogt, Raumstruktur und Raumplanung, 3. Auflage 1999
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