Kolloquium Staatsrecht Sommer 2013 -- Art. 14 GG (Atomausstieg)

Prof. Dr. Wolfgang März Sommer 2013
KOLLOQUIUM ZUM STAATSRECHT (1)
18.4.2013: Eigentum und Erbrecht (Art. 14 GG)
Fall III:
Atomausstieg und Eigentumsschutz (beim BVerfG anhängig:
1 BvR 2821/11, 1 BvR 321/12, 1 BvR 1456/12 u.a.)
(Bruch/Greve, DÖV 2011, 794 ff.; Ekardt, NuR 2012, 813 ff.; Ewer, NVwZ 2011, 1035 ff.;
Ossenbühl, DÖV 2012, 697 ff.; Schröder, NVwZ 2013, 105 ff.; Schwarz, DVBl. 2013, 133 ff.;
de Witt, UPR 2012, 281 ff.; Ziehm, ZNER 2012, 221 ff.)
Seit mehr als 50 Jahren wird in Deutschland Strom in Kernkraftwerken (KKW) produziert.
Rechtsgrundlage ist das Gesetz über die friedliche Nutzung der Kernenergie
und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz – AtG). Es regelt u.a. die Voraussetzungen
für Bau und Betrieb eines KKW und legt die für den Schutz von Leben und
Gesundheit erforderlichen Sicherheitsstandards fest. Nach dem AtG bedarf ein Unternehmen,
das ein KKW betreibt, einer Genehmigung, die nach einem aufwendigen
Verwaltungsverfahren und zahlreichen Sicherheitsüberprüfungen erteilt wird. Diese
Betriebsgenehmigungen wurden für alle siebzehn KKW, die von 1975 bis 1989 ans
Netz gegangen sind und heute noch Strom erzeugen, zeitlich unbefristet erteilt. Abhängig
von Bautechnik und Zustand sind diese Kraftwerke für eine Betriebsdauer
von max. 50 Jahren ausgelegt.
Der Betrieb von KKW war von Anfang umstritten, und ab 1970 formierte sich eine
wachsende Anti-Atomkraft-Bewegung, aus der die Partei „Die Grünen“ hervorging.
Nachdem diese mit der SPD nach der Bundestagswahl 1998 eine Koalition gebildet
hatte, beschloß die Bundesregierung den Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der
Kernenergie. Sie vereinbarte nach längeren Verhandlungen mit den betroffenen
Energieversorgungsunternehmen im Jahr 2000, daß alle siebzehn KKW in Zukunft
insgesamt nur noch eine bestimmte Menge Strom erzeugen durften und dann ihren
Betrieb einzustellen hatten. Die dabei in Abhängigkeit von Alter und Zustand vereinbarte
„Reststrommenge“ jedes einzelnen KKW konnte unter bestimmten Voraussetzungen
auf andere KKW übertragen werden. Bezogen auf deren Alter und Leistung
sollte dies rechnerisch einen Atomausstieg bis spätestens 2020 bewirken. Dabei wurden
als Regellaufzeit eines KKW 32 Jahre angesetzt, ein Wert, der auch nach Meinung
der Unternehmen die Amortisation der Investitions- und Betriebskosten sowie
einen angemessenen Gewinn sicherstellte. Dieser Atomkonsens führte zu einer entsprechenden
Änderung des AtG, die im April 2002 in Kraft trat. Der Gesetzgeber
definierte dessen Zweck neu, so daß nunmehr die Nutzung der Kernenergie zur Elektrizitätserzeugung
geordnet zu beenden war (§ 1 Nr. 1 AtG 2002); Genehmigungen für
Errichtung und Betrieb neuer KKW werden nicht mehr erteilt (§ 7 Abs. 1 Satz 2 AtG
2002); die erteilte Genehmigung zum Betrieb eines KKW erlischt, wenn die für das
einzelne KKW festgelegte – und u.U. durch Übertragung verminderte oder erhöhte –
Reststrommenge produziert ist (§ 7 Abs. 1a und 1b AtG 2002).

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Die Bundestagswahl im September 2009 hatte die Bildung einer Regierungskoalition
aus CDU/CSU und FDP zur Folge, die bereits im Wahlkampf eine andere Energiepolitik
angekündigt hatten. Die neue Bundesregierung beschloß deshalb, die Laufzeiten
der siebzehn KKW unter Einhaltung der bisherigen strengen Sicherheitsstandards
zu verlängern, d.h. den bis zum Jahr 2020 prognostizierten „Atomausstieg“
zeitlich um etwa 12 Jahre hinauszuschieben. Im Herbst 2010 wurden in Verhandlungen
der Bundesregierung mit den vier betroffenen Energieversorgungsunternehmen
die Details dieses „Laufzeitverlängerungspakets“ vereinbart. Seine Umsetzung
führte u.a. zu einer entsprechenden Änderung des AtG (AtG 2010), die ordnungsgemäß
beschlossen wurde und am im Dezember 2010 in Kraft trat. Der Gesetzgeber
erhöhte darin (Anlage 3) die 2002 festgelegte Reststrommenge um zwei Drittel und
verteilte sie so auf die einzelnen KKW, daß die älteren Anlagen zusätzlich etwa acht
Jahre, die jüngeren Anlagen etwa weitere 14 Jahre Strom produzieren konnten. Dies
ergab praktisch eine durchschnittliche Laufzeitverlängerung von etwa 12 Jahren,
wobei die acht ältesten KKW nunmehr voraussichtlich bis zum Jahr 2020 abgeschaltet
werden mußten.
Diese neue Rechtslage war bekanntlich nicht von Dauer. Im März 2011 waren infolge
eines heftigen Erdbebens und eines nachfolgenden Tsunami mehrere Reaktorblöcke
eines japanischen KKW stark beschädigt worden, was zur massiven Verstrahlung von
Luft und Boden in der Umgebung des Reaktors und zur Evakuierung der Bevölkerung
geführt hatte. Die Bundesregierung beschloß deshalb wenige Tage nach dieser
Katastrophe unabhängig von der Wahrscheinlichkeit eines solchen Unglücks in
Deutschland eine abrupte Änderung ihrer Energiepolitik. Sie räumte der nuklearen
Sicherheit nunmehr absoluten Vorrang ein und kündigte an, die Nutzung der Kernenergie
zur Stromerzeugung zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu beenden. Zu diesem
Zweck wurde im zuständigen Bundesministerium folgender Entwurf eines Änderungsgesetzes
zum AtG erarbeitet: Die im Dezember 2010 beschlossene Erhöhung der
Reststrommenge wird gestrichen; die Betriebsgenehmigungen der acht ältesten KKW
und deren noch vorhandene Reststrommengen erlöschen sofort mit dem Inkrafttreten
dieses Änderungsgesetzes (§ 7 Abs. 1a Nr. 1 AtG 2011); die Betriebsgenehmigungen
aller anderen KKW erlöschen zeitlich gestaffelt bis spätestens 2022, wobei ihre jeweiligen
Reststrommengen aus dem Jahr 2002 beibehalten werden. Dieser Gesetzentwurf
wurde von der Bundesregierung beschlossen und von den sie tragenden Fraktionen
gemeinsam im Deutschen Bundestag eingebracht. Er wurde im ordnungsgemäßen
Verfahren beraten und mit deutlicher parlamentarischer Mehrheit beschlossen.
Auch der Bundesrat stimmte dem Gesetzesbeschluß zu. Nach Ausfertigung durch den
Bundespräsidenten trat das Änderungsgesetz zum AtG Ende Juli 2011 in Kraft.
Die Energieversorgungsunternehmen EnBW, RWE und Vattenfall betreiben fünf
KKW der älteren Generation, die alle vom gesetzlich angeordneten sofortigen Erlöschen
der Betriebsgenehmigung betroffen sind. Sie mußten diese Anlagen deshalb
Ende Juli 2011 vom Netz nehmen und abschalten. Die Energieversorgungsunternehmen
halten diese Gesetzesänderung für verfassungswidrig, da sie ihr Grundrecht aus

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Art. 14 GG verletzten: Das sofortige Erlöschen der Betriebserlaubnis führe dazu, daß
die KKW nicht weiter genutzt werden dürften und von den im AtG 2002 festgelegten
Reststrommengen kein Gebrauch mehr gemacht werden könne. Die fünf Reaktoren
seien dadurch vollständig entwertet und hätten keinerlei technischen oder ökonomischen
Nutzen mehr für ihre Betreiber. Dies stelle eine Enteignung dar, die aber
schon deshalb nicht die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfülle, weil der
Gesetzgeber hierfür – was zutrifft – keine Entschädigungsregelung vorgesehen habe.
Selbst wenn man die Neuregelung nicht als Enteignung ansehen wolle, mißachte der
Gesetzgeber zumindest den verfassungsgebotenen Vertrauensschutz der E hinsichtlich
des Fortbestands der Regelung im AtG 2002 und hinsichtlich der Laufzeitverlängerung
im AtG 2010. Das sofortige Erlöschen der fünf Betriebsgenehmigungen sei in
jedem Fall unverhältnismäßig gewesen und stelle einen eklatanten Verfassungsverstoß
dar.
Was ist von dieser Argumentation zu halten?