Deutscher Bundestag 4. Wahlperiode Drucksache IV/ 2400 Entwurf ...

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Drucksache IV/2400 Deutscher Bundestag - 4. Wahlperiode Die Erhöhung des Sonderausgaben-Pauschbetrags ist als eine Anpassungsmaßnahme zu betrachten. Es läßt sich heute schon übersehen, daß bei weiter steigenden Lohneinkommen in einigen Jahren Anpassungsmaßnahmen ähnlicher Art vorgenommen werden müssen, wenn man bei der jetzigen Verfahrensweise bleibt. III. Weitere Anpassungsmaßnahmen im Einkommensteuerrecht 1. Übertragung der bei der Veräußerung bestimmter Anlagegüter aufgedeckten stillen Reserven auf Neuinvestitionen Die ökonomisch sinnvolle Anpassung der Wirtschaft an strukturelle Veränderungen produktionstechnischer, verteilungswirtschaftlicher und regionaler Art wird gegenwärtig dadurch erschwert, daß bei der Veräußerung von Anlagegütern wegen der zumeist niedrigen Buchwerte oftmals hohe Veräußerungsgewinne entstehen, die der Gewinnbesteuerung unterliegen. Das gilt vor allem bei der Veräußerung von Grund und Boden, bei der durch den starken Anstieg der Verkehrswerte die Unterschiede zu den Buchwerten besonders kraß in Erscheinung treten. Der Zugriff der Gewinnsteuern auf die Veräußerungsgewinne hat zu einer weitgehenden Stagnation des Veräußerungsverkehrs nicht nur von Grundstücken, sondern auch von Beteiligungen und sonstigen Anlagen mit langfristiger Anlagedauer geführt, soweit diese Anlagegüter zum Betriebsvermögen gehören. Das wirkt sich vor allem dann nachteilig aus, wenn z. B. betriebseigene Industriegrundstücke in Ballungsgebieten zugunsten der Errichtung von modernen Anlagen in standortgünstigeren Gebieten veräußert werden sollen. Solche volkswirtschaftlich - erwünschten Standortverlagerungen unterbleiben heute vielfach, so z. B., wenn die betriebswirtschaftlichen Vorteile aus dem Standortwechsel geringer sind als die damit verbundenen Kosten, zu denen auch die Steuern zu rechnen sind. Ähnliche Schwierigkeiten treten auf, wenn z. B. Beteiligungsverhältnisse aus volkswirtschaftlichen Gründen ausgetauscht oder umgewandelt werden sollen. Es ist das Ziel der Steuerpolitik der Bundesregierung, daß ökonomisch erwünschte Anpassungsprozesse im Wirtschaftsleben nicht durch steuerliche Bestimmungen behindert werden. Der Gesetzentwurf sieht daher die Übertragung von bei der Veräußerung gewisser Anlagegüter aufgedeckten stillen Reserven auf neu angeschaffte oder hergestellte Anlagegüter vor, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden. Das im Gesetzentwurf ausgebildete Verfahren wirkt bei abschreibungsfähigen Anlagegütern wie eine Steuerstundung. Wenn auch — auf die Dauer gesehen — eine Versteuerung der Buchgewinne eintritt, so werden doch durch diese Stundungswirkung die Finanzierungsmöglichkeiten der Unternehmen, die von der Vorschrift Gebrauch machen, verbessert. 2. Sonderabschreibungen für Anlagegüter, die der Forschung und Entwicklung dienen Der Verlust, den die deutsche Wirtschaft durch Kriegs- und Nachkriegsfolgen auf dem Gebiet der Forschung und Entwicklungstätigkeit erlitten hat, konnte bisher trotz großer Anstrengungen noch nicht wieder aufgeholt werden. Ein Anzeichen dafür ist, daß z. B. Patente und Lizenzen heute in weit größerem Umfang vom Ausland hereingenommen und in geringerem Umfang an das Ausland vergeben werden, als dies vor dem Krieg der Fall war. Während 1935 17 Millionen DM mehr für Lizenzen und Patente an das Ausland gezahlt werden mußten als dafür eingenommen wurden, waren es 1963 für das sehr viel kleinere Gebiet der Bundesrepublik 518 Millionen DM; eine solche Zunahme des Passivsaldos um das Dreißigfache ist selbst unter Berücksichtigung der Kaufkraftunterschiede sehr ernst zu beurteilen. Ein hoch industrialisiertes Land wie die Bundesrepublik Deutschland kann sich in der Weltwirtschaft auf die Dauer nur behaupten, wenn die wirtschaftseigene Forschung und Entwicklung nicht hinter der anderer Industrienationen zurücksteht. Eine solche Aufgabe, die oftmals über die Kraft eines einzelnen Unternehmens hinausgeht und die Bildung zwischenbetrieblicher Arbeitsgemeinschaften erfordert, ist nicht nur mit erheblichen Kosten, sondern auch mit großen Risiken verbunden. Auf Grund dieser Überlegungen gewähren andere Industriestaaten, so u. a. England und Frankreich, erhebliche steuerliche Abschreibungsbegünstigungen für Investitionen im Bereich der Forschung und Entwicklung. Die im Gesetzentwurf vorgesehenen Vorschriften über Sonderabschreibungen für Anlagegüter, die der Forschung und Entwicklung dienen, geben damit auch der deutschen Wirtschaft die notwendigen steuerlichen Investitionserleichterungen. 3. Sonstige Maßnahmen auf dem Gebiet des Einkommensteuerrechts Wegen der sonstigen hier nicht einzeln erwähnten Maßnahmen des Gesetzentwurfs wird auf die Einzelbegründung verwiesen. IV. Neuregelung der Sparförderung als weiteres Kernstück des Gesetzentwurfs 1. Der gegenwärtige Stand der staatlichen Sparförderung muß auf dem Hintergrund der historischen Entwicklung gesehen werden. Waren bereits vor 1945 Beiträge zu Lebensversicherungen und Bausparkassen im Rahmen bestimmter Höchstbeträge als Sonderausgaben bei der Einkommensteuer abzugsfähig, so folgte in den ersten Jahren nach dem Kriege die einkommensteuerliche Begünstigung von Kapitalansammlungsverträgen. Diese Formen der Sparförderung haben jedoch nicht nur den Nachteil, daß sie nur von Steuerpflichtigen in Anspruch genommen werden können, die mit Einkommensteuer belastet sind, sondern auch die Wirkung,
Deutscher Bundestag — 4. Wahlperiode Drucksache IV/2400 daß das Ausmaß der Begünstigung (abgesehen von Familienstand und Kinderzahl) mit der Höhe des Einkommens und damit der Steuerbelastung steigt. Um diese eigentumspolitisch unerwünschten Wirkungen zu mildern, ist zunächst im Jahre 1952 das Wohnungsbau-Prämiengesetz eingeführt worden, das auch für die Bausparkassenbeiträge der nicht oder nur gering mit Einkommensteuer belasteten Staatsbürger eine Begünstigung in Form von Prämien geschaffen hat. Im Jahre 1959 schließlich wurde unter weiterer Ausgestaltung dieses Prinzips — bei gleichzeitiger Streichung der steuerlichen Begünstigung der Kapitalansammlungsverträge — mit dem Spar-Prämiengesetz auch das nicht zweckgebundene Sparen in bestimmten Grenzen prämiiert. Dabei hat sich eine Vereinheitlichung nach der Höhe der begünstigten Sparleistungen einerseits und der Prämiensätze andererseits nicht verwirklichen lassen. 2. Es ist offensichtlich, daß die bestehenden Formen der Sparförderung unbefriedigend sind. Die bereits seit längerer Zeit angestellten Überlegungen zu einer Verbesserung der Sparförderung haben gezeigt, wie schwierig es ist, eine ökonomisch und gesellschaftspolitisch sinnvolle Lösung zu finden, die zugleich auch den haushaltswirtschaftlichen und verwaltungstechnischen Notwendigkeiten Rechnung trägt. Der Gedanke an ein einheitliches Sparförderungsgesetz, das gleiche (nach Familienstand und dgl. gestaffelte) Prämiensätze für alle zur Zeit durch besondere Prämiengesetze oder im Rahmen des § 10 EStG begünstigten Sparleistungen vorsieht, erscheint bei erster Betrachtung zweifellos von bestechender Logik, dürfte jedoch nicht zu verwirklichen sein. Im Hinblick auf die große Zahl der über 20 Millionen Sozialversicherungspflichtigen und auf die Unzahl der kleineren Versicherungsverträge ist - es verwaltungsmäßig nicht möglich, die Versicherungsbeiträge aus der Berechnung des Ausgabenabzugs herauszunehmen und in ein Prämienverfahren zu überführen oder durch einen Abzug von der Steuer, der zusätzlich das Problem der Negativsteuer aufwirft, zu begünstigen. Eine derartige Regelung würde zudem zu einer völligen Gleichschaltung insbesondere der Aufwendungen für die Altersvorsorge und zu einer Einschränkung der Sonderausgabenbegünstigung für Personen führen, deren Einkommen progressiv besteuert wird. Es fragt sich, ob eine solch weitgehende Egalisierung vertretbar erscheint, und ob nicht die derzeitige Steuerbegünstigung der Versicherungsbeiträge, die in ihrer Auswirkung auf die soziale Stellung des Steuerpflichtigen Rücksicht nimmt, schichtenspezifisch der Förderung einer individuellen Alterssicherung besser dient als die Prämienbegünstigung oder ein einheitlicher Abzug von der Steuer. Wenn jedoch einerseits die Vorrangstellung des Versicherungssparens im Rahmen der Sonder ausgaben nach § 10 EStG bestehen bleiben soll, j so ist es andererseits notwendig, eine etwaige mißbräuchliche Ausnutzung der Steuerbegünstigung für Lebensversicherung u. a. — d. h. das kurzfristige Versicherungssparen — auszuschalten. In dem vorliegenden Gesetz ist daher eine Verlängerung der Sperrfrist für Lebensversicherungen u. a. vorgesehen, so daß künftig nur noch die Beiträge für eine langfristige Altersversorgung begünstigt werden. 3. Nach diesen Überlegungen scheidet die Einführung eines einheitlichen Sparförderungsgesetzes unter Einschluß der Sozialversicherung und von Versicherungsverträgen aus, doch fragt es sich, ob nicht wenigstens die Steuerbegünstigung für Bausparkassenbeiträge sowie das Wohnungsbau-Prämiengesetz und das Spar-Prämiengesetz eine einheitliche Regelung nach dem Prämiensystem finden könnten. Auf die Dauer gesehen erscheint eine solche Lösung, die die Begünstigung der verschiedenen Sparformen — mit Ausnahme der Versicherungen — harmonisiert, durchaus sinnvoll. Die Bundesregierung konnte sich jedoch nicht zu einer solch weitgehenden Entscheidung entschließen, die ohne stufenweisen Übergang die Vorrangstellung des bisher als besonders förderungswürdig angesehenen Bausparens beenden würde. 4. Da die Fortführung der Sparförderung — abgesehen von der schon erwähnten Begünstigung des echten Vorsorgesparens im Rahmen des § 10 EStG und der vorübergehenden Aufrechterhaltung der Begünstigung des Bausparens in § 10 EStG aus wohnungsbaupolitischen Gründen — nur im Hinblick auf die Bevölkerungskreise mit kleinem und mittlerem Einkommen vertretbar erscheint, sollte der Höchstbetrag der begünstigten Sparleistungen auf die Sparfähigkeit dieser allein förderungsbedürftigen Sparer abgestellt werden. Die jeweils gegebene Sparfähigkeit, die bei den unteren und mittleren Einkommensschichten eng mit dem „zumutbaren" Konsumverzicht zusammenhängt, ist schwer zu beurteilen. Es ist offensichtlich, daß die effektive Sparquote mit sinkendem Einkommen abnimmt. So beträgt z. B. nach den Wirtschaftsrechnungen der Haushalte die effektive Sparquote für Jahreseinkommen zwischen 9600 und 14 400 DM = 4 v. H. ; der absolute Sparbetrag liegt also im Durchschnitt weit unter 1000 DM. Auf Grund der Einkommenssituation des Jahres 1963 beziehen aber mehr als 92 v. H. der Steuerpflichtigen Jahreseinkommen von weniger als 16 000 DM. Es ist überdies darauf hinzuweisen, daß von mehr als 26 Millionen Einkommen- und Lohnsteuerpflichtigen nur rd. 400 000 oder knapp 2 v. H. einkommensstarke und daher nicht förderungsbedürftige Steuerpflichtige die gegenwärtigen Sparmöglichkeiten voll ausnutzen können. Diese Feststellung spricht dafür, wie in diesem Gesetzentwurf vorgesehen, a) die kumulative Inanspruchnahme der ver schiedenen Sparbegünstigungen für nach dem 31. Dezember 1964 abgeschlossene Verträge.
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