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Drucksache 17/12542 – 38 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode
eine Zulassung von Rundfunkveranstaltern erforderlich
ist. 189
In einigen Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht
die Strukturen der dualen Rundfunkordnung geprägt,
die zwar nicht verfassungsrechtlich vorgegeben
sind, aber bestimmten verfassungsrechtlichen Leitlinien
folgen müssen, wenn der Gesetzgeber sich für eine solche
Ordnung entscheidet. Dazu gehört, dass – anders als in
anderen Staaten – öffentlich-rechtlicher Rundfunk nicht
als kompensatorisch ausgleichend für die Bereiche verstanden
wird, in denen private Angebote nicht in hinreichender
Qualität zur Verfügung stehen, sondern die
Rundfunkordnung – so formuliert es ein Teil der rechtswissenschaftlichen
Literatur – „strukturelle Diversifizierung“
anstrebt. Das heißt, die Qualität des Gesamtprogramms
gewinnt dadurch, dass private und öffentlichrechtliche
Rundfunkveranstalter in einen publizistischen
Wettbewerb treten, bei dem sie unterschiedliche Vor- und
Nachteile durch ihre Finanzierungsweise mitbringen. Für
den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat das Bundesverfassungsgericht
zudem eine verfassungsrechtlich gesicherte
Bestands- und Entwicklungsgarantie festgestellt. 190
Auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur ist diese
Interpretation der Verfassung umstritten. Es wird auch gefordert,
dass öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter
Angebote liefern, die private Sender so nicht zur Verfügung
stellen.
Für den Rundfunk insgesamt gilt der Grundsatz der
Staatsferne. Das heißt, staatliche Stellen dürfen weder
selbst Rundfunk veranstalten, noch durch Präsenz in Aufsichtsgremien
oder andere Maßnahmen beherrschenden
Einfluss gewinnen.
Darüber hinaus sind einige Regelungsmaterien für bestimmte
Dienste europarechtlich koordiniert. In der
Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste finden sich
etwa Regelungen zur Werbung und zum Jugendschutz,
aber auch zu weiteren Regelungsmaterien. Die AVMD-
Richtlinie unterscheidet nach linearen Angeboten (nach
deutscher Diktion „Rundfunk“) und Angeboten auf Abruf,
für die nur eingeschränkte Regelungen gelten.
1.4.6.2 Einfachgesetzlicher Regelungsrahmen
Auf dieser Grundlage ist die Kommunikationsordnung in
der Bundesrepublik Deutschland grob zweigeteilt. Es
existieren allgemeine Regelungen, die für alle Angebote
in gleicher Weise gelten, wie beispielsweise äußerungsrechtliche
Regeln, die die Rechtmäßigkeit von Berichterstattung
über Personen betreffen.
189 Siehe: BVerfGE 74, 295.
190 Siehe: BVerfGE 83, 238.
Darüber hinaus existieren für die Presse nur ordnungsrechtliche
Vorschriften in den Landespressegesetzen, für
den Rundfunk und zum Teil für Telemedien dagegen spezifische
Vorgaben im Rundfunkstaatsvertrag und in einzelnen
Gesetzen der Länder. Ein Kernregelungsziel für
den Rundfunk ist die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht
(§§ 26 ff. RStV). Diese Regelungen greifen
nur, wenn jedenfalls auch ein Rundfunkveranstalter betroffen
ist. Im Bereich der Werberegulierung existieren
die Werbemengen begrenzenden Regelungen nur für den
linearen Rundfunk, nicht für Telemedien. Ob diese Sonderrolle
des Rundfunks so noch sachgerecht ist und an die
richtigen Kriterien angeknüpft wird, ist umstritten.
1.4.7 Auswirkungen der Digitalisierung und
der Konvergenz für den deutschen
Mediensektor
Die föderale Struktur des Medienbereichs findet seinen
Ausgang im Aufbau einer neuen, dezentralen deutschen
Medienlandschaft unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg.
Strukturell erfolgte dieser zunächst in den drei
westlichen Besatzungszonen. In der Folge wurden die
Gesetzgebungskompetenzen der Länder für den Rundfunkbereich
im Grundgesetz verankert. Durch die Leitentscheidung
des Bundesverfassungsgerichts in Sachen
„Deutschland-Fernsehen“ 191 sowie in jüngerer Zeit durch
die Föderalismus-Kommission 2003 bis 2004 (Autonomie-Wahrung)
wurde die prägende Rolle der Bundesländer
abgesichert. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben,
dass stets Rundfunk und Pressewesen im Fokus
der Medienpolitik gestanden haben. Das erklärte Ziel der
klassischen Medienpolitik liegt in der Sicherung von vielfältigen
Medieninhalten. Vor diesem Hintergrund gibt es
somit in der deutschen Medienpolitik eine historisch gewachsene
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.
Der fortschreitende europäische Integrationsprozess
und das damit verbundene Ziel der Entwicklung eines gemeinsamen
Binnenmarktes führte dazu, dass Ende der
1980er Jahre mit der Europäischen Gemeinschaft eine zusätzliche
Ebene prägenden Einfluss auf die Medienpolitik
in Deutschland gewann.
Mit dem Aufkommen des Satelliten- und Kabelfernsehens
erarbeiteten das Europäische Parlament und der Rat
die 1989 verabschiedete Richtlinie Fernsehen ohne
Grenzen, die 1997 sowie 2007 überarbeitet und 2010
schließlich kodifiziert wurde. 192 Im Jahr 2010 hat die Europäische
Union in der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste
Regeln festgelegt, die die EU-weite Harmonisierung
nationaler Gesetzgebung für alle audiovisuellen
Medien, sowohl herkömmliche Fernsehsendungen (linear)
als auch Dienste auf Abruf (nicht-linear), regelt. Zu
den Vorgaben zählen unter anderem die Einführung europaweit
gültiger Regeln für die Bereiche der Werbung und
des Jugendschutzes. Mit dieser Richtlinie schuf die Europäische
Union einen gemeinsamen Rechtsrahmen für audiovisuelle
Mediendienste, unabhängig vom Verbreitungsweg
und von der genutzten Technologie. Ähnlich
wie bei der Regulierung der Telekommunikationsmärkte
ist es ein Ziel des EU-Rechtsrahmens, einen Binnenmarkt
für audiovisuelle Medien zu schaffen. Vor diesem Hinter-
191 Siehe: BVerfGE 12, 205 (1961).
192 Siehe: Richtlinie 2010/13/EU zur Koordinierung bestimmter Rechtsund
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung
audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle
Mediendienste).