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Drucksache 17/12542 – 34 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode Die Rechte und Möglichkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks haben die Länder im Drei-Stufen-Test (§ 11f Absatz 4 RStV) geregelt, der mit dem 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RStV) im Juni 2009 in Kraft trat und die Zulässigkeit der Angebote der Anstalten im Internet regelt. Danach dürfen die Rundfunkanstalten ihre Programme und Begleitinformationen nach der Sendung in der Regel sieben Tage im Internet zum Abruf bereit halten. Darüber hinausgehende Angebote sind nur dann länger zulässig, wenn sie in ein sogenanntes Telemedienkonzept der Rundfunkanstalt aufgenommen sind. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nutzen seit langem das Internet als Übertragungsweg und unterbreiten hier auch nicht-lineare Angebote. Die Auseinandersetzung um die Zulässigkeit der Finanzierung der letztgenannten Angebote durch Rundfunkgebühren (heute: Rundfunkbeiträge) war lange umstritten und führte zu einem Beihilfeverfahren bei der Europäischen Kommission, das mit einem Kompromiss endete. 170 Das Ergebnis ist ein Rechtsrahmen im Rundfunkstaatsvertrag, der dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk nun genuin das Angebot von Telemedien als Auftrag zuweist. Bestimmte Arten von Telemedienangeboten sind direkt im Gesetz genannt (etwa das Angebot im Fernsehprogramm ausgestrahlter Sendungen zum Abruf in der Mediathek für grundsätzlich sieben Tage gemäß § 11d Absatz 2 RStV). Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist es gemäß § 11d Absatz 2 RStV jedoch untersagt, bestimmte Angebote, wie „nicht sendungsbezogene presseähnliche Angebote“, online zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus haben die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Möglichkeit, ihren Programmauftrag selbst zu konkretisieren und Konzepte für Telemedien zu erstellen, die dann nach Durchlaufen des Drei-Stufen-Tests Bestandteil ihres Auftrags werden. 171 Auf dieser Grundlage bieten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht nur Online-Angebote zur Nutzung mit Web-Browsern an, sondern auch Applikationen wie beispielsweise die der Tagesschau, die im Sommer 2012 Gegenstand rechtlicher Auseinandersetzungen wurde. 172 Darüber hinaus haben öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten auf der Grundlage des Staatsvertrages die Möglichkeit, Inhalte etwa nach Ablauf der Sieben-Tage-Frist kommerziell auch im Internet zu verwerten. Im Rahmen der Drei-Stufen-Tests und der sich darum rankenden Diskussion wurde deutlich, dass sich insbesondere bei jüngeren Nutzerinnen und Nutzern die Informationsrepertoires so ändern, dass sie über traditionelle 170 Vgl.: Deutscher Bundestag: Protokoll zum öffentlichen Expertengespräch der Projektgruppe Kultur, Medien und Öffentlichkeit am 5. November 2012 im Deutschen Bundestag. Teil 2, a. a. O. 171 Anmerkung: Überblick zu den einzelnen Kriterien des Drei-Stufen- Tests bei Eifert, Martin. In: Hahn, Werner/Vesting, Thomas: Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht. 3. Aufl., München: 2012, § 11 f. RStV, Rn. 55 ff. 172 Siehe zur Unzulässigkeit der Tagesschau-App als presseähnliches Angebot in ihrer Version vom 15. Juni 2011. LG Köln, Urteil vom 27. September 2012, Az.: 31 O 360/11. lineare Rundfunkangebote zunehmend schwerer erreichbar sind. 173 Unter anderem vor diesem Hintergrund haben die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter ihre Digital-Strategie entwickelt. Der Bereich öffentlich-rechtlicher Online-Angebote ist weiterhin umstritten. Folgende Punkte prägen die Diskussion: – Aus der Sicht vor allem der Presseverlage, aber auch des privaten Rundfunks sind die Regelungen zu öffentlich-rechtlichen Online-Angeboten immer noch zu wenig konkret und auch zu weit gefasst. Insbesondere würde nicht hinreichend darauf abgestellt, dass das Angebot von kostenfreien Apps – selbst wenn sie mit freien Internet-Angeboten inhaltsgleich sind – den Markt für entsprechende privatwirtschaftliche Angebote verkleinert und damit der Presse die Möglichkeit beschränkt, ihre journalistisch-redaktionellen Angebote zu refinanzieren und wegbrechende Abonnement-Einnahmen auszugleichen. Zudem wird die Organisationsstruktur des Drei-Stufen-Tests kritisiert. An die Stelle der Prüfung durch die Kontrollgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müsse – so die Kritik – eine Prüfung durch ein externes Gremium treten, ebenso wie dies bei der Prüfung des Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) der Fall ist. – Aus der Sicht öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter stellen insbesondere die für öffentlich-rechtliche Anbieter untersagten Inhalte eine Beschränkung ihrer redaktionellen Autonomie und der Möglichkeit dar, sich veränderten Nutzungsgewohnheiten und auch den neuen journalistischen Darstellungsformen (Online-Journalismus) anzupassen. Der Drei-Stufen- Test als Möglichkeit, die europarechtlichen Anforderungen mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Entwicklungsgarantie und der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Einklang zu bringen, hat im Ergebnis ein aufwändiges Verfahren erzeugt. Verbraucherschützer monieren die kurzen Verweildauern von Material, das durch die Beiträge von den Bürgerinnen und Bürgern finanziert wurde. – Die Abgrenzungsbegriffe, die die Rechtsgrundlagen enthalten, wie etwa den Begriff der „Presseähnlichkeit“ haben in der Praxis Anwendungsschwierigkeiten hervorgerufen. Ob sich die Erwartung realisiert, die Beteiligten würden in Form von Absprachen zu aus ihren Kernkompetenzen abgeleiteten Angebotsprofilen gelangen, die sich wechselseitig nicht übermäßig behindern, wird unterschiedlich beurteilt. – Inwieweit die Möglichkeit einer Creative Commons- Lizenzierung 174 von öffentlich-rechtlichen Produktio- 173 Vgl.: Hasebrink, Uwe/Schmidt, Jan-Hinrik: Informationsrepertoires der deutschen Bevölkerung. In: Arbeitspapiere des Hans-Bredow-Instituts Nr. 24, Hamburg: 2012, S. 15, 54. 174 Vgl.: Deutscher Bundestag: Dritter Zwischenbericht der Enquete- Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“/Urheberrecht. Bundestagsdrucksache 17/7899 vom 23. November 2011. Online abrufbar unter: http://www.bundestag.de/internetenquete/dokumentation/ Urheberrecht/11-11-23_PGUR_Zwischenbericht_Urheberrecht.pdf
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 35 – Drucksache 17/12542 nen rechtlich besteht und zur Erfüllung des öffentlichrechtlichen Auftrags sinnvoll ist, wird derzeit diskutiert. 175 Würde dies positiv beschieden, bestünde die Möglichkeit einer weiteren Verbreitung der Inhalte und gegebenenfalls auch der kreativen Auseinandersetzung mit ihnen. Auf der anderen Seite werden die Inhalte dann aus den öffentlich-rechtlichen Kontexten gelöst. 1.4.4 Exkurs Auslandsrundfunk: Das Internetangebot der Deutschen Welle Das Internet ermöglicht eine grenzenlose Kommunikation. Es entsteht eine grenzüberschreitende, in Teilen sogar globale Kommunikationsgesellschaft. Politische Prozesse werden dadurch wesentlich mitbestimmt und Veränderungen häufig nicht mehr durch Entscheidungsträger, sondern über die Kommunikation von Bevölkerungsgruppen vorangetrieben. Ein Beispiel dafür sind die Veränderungsprozesse im arabischen Raum und in Asien. Die Geschwindigkeit der Kommunikation in diesem Rahmen übertrifft frühere Kommunikationsprozesse um ein Vielfaches. Parallel zu dieser Entwicklung werden auch die Finanzströme und wirtschaftlichen Zusammenhänge globalisiert. Nationale Schranken spielen zunehmend keine Rolle mehr. Die Deutsche Welle hat auch in einer durch die Digitalisierung noch einmal rasant internationalisierten Kommunikationsgesellschaft die Aufgabe, internationale Medienpräsenz für die Debatten und Anliegen der Bundesrepublik herzustellen. Diese Aufgabe wird durch das Deutsche- Welle-Gesetz genauer bestimmt. Insbesondere folgende Paragrafen sind dabei ausschlaggebend: „§ 4: Die Angebote der Deutschen Welle sollen Deutschland als europäisch gewachsene Kulturnation und freiheitlich verfassten demokratischen Rechtsstaat verständlich machen. Sie sollen deutschen und anderen Sichtweisen zu wesentlichen Themen vor allem der Politik, Kultur und Wirtschaft sowohl in Europa wie in anderen Kontinenten ein Forum geben mit dem Ziel, das Verständnis und den Austausch der Kulturen und Völker zu fördern. Die Deutsche Welle fördert dabei insbesondere die deutsche Sprache. […] § 5 (1): Die Deutsche Welle hat in ihren Sendungen die Würde des Menschen zu achten und zu schützen. Die Vorschriften der allgemeinen Gesetze, die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und zur Gleichberechtigung von Frauen und Männern sowie des Rechts der persönlichen Ehre sind einzuhalten. 175 Vgl.: Deutscher Bundestag: Protokoll zum öffentlichen Expertengespräch der Projektgruppe Kultur, Medien und Öffentlichkeit am 5. November 2012 im Deutschen Bundestag. Teil 1 und 2, a. a. O. § 5 (2): Die Sendungen müssen eine unabhängige Meinungsbildung ermöglichen und dürfen nicht einseitig eine Partei oder sonstige politische Vereinigung, eine Religionsgemeinschaft, einen Berufsstand oder eine Interessengemeinschaft unterstützen. Die sittlichen, religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen der Rundfunkteilnehmer sind zu achten. § 5 (3): Die Berichterstattung soll umfassend, wahrheitsgetreu und sachlich sein sowie in dem Bewusstsein erfolgen, dass die Sendungen der Deutschen Welle die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu ausländischen Staaten berühren. Herkunft und Inhalt der zur Veröffentlichung bestimmten Nachrichten sind mit der gebotenen Sorgfalt zu prüfen. Kommentare sind deutlich von Nachrichten zu trennen und unter Nennung des Verfassers als solche zu kennzeichnen.“ 176 Insbesondere die Aufgabe der Völkerverständigung und des kulturellen Austauschs hat die Deutsche Welle in jüngerer Vergangenheit mit den medialen Möglichkeiten des Internet und der Digitalisierung verknüpft. So vergibt die Deutsche Welle beispielsweise seit 2004 ihre internationalen Blog-Awards („Best of Blogs“). 177 Jährlich wird das weltweite Publikum der Deutschen Welle aufgefordert, für diese Preise herausragende Blogs in elf verschiedenen Sprachen zu nominieren. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Förderung der Presse- und Informationsfreiheit. 2010 in Kairo sowie 2011 in Kairo und Tunis hat die Deutsche Welle darüber hinaus einen sogenannten Young Media Summit veranstaltet 178 , der vor allem dem Miteinander junger Medienmacher aus Deutschland und den arabischen sowie nordafrikanischen Ländern diente. Dabei ging es um den Austausch über länderspezifische Arbeitsbedingungen, praktische Workshops im Bereich der Medienproduktion on- wie offline sowie um Diskussionsoder Präsentationsformate zu Presse- und Informationsfreiheit. Aus diesen beiden Veranstaltungen entwickelten sich dauerhaft kleinere Austauschformate in den beteiligten Ländern. Wenn es darum geht, weltweit Zielgruppen im Ausland zu erreichen, genügt es nicht, dass über das Internet deutschsprachige Inhalte global verfügbar sind. Vielmehr müssen über soziale Netzwerke und zielgruppengerichtete Angebote die Menschen entweder in der meistverbreiteten Sprache Englisch oder in den jeweiligen meistgesprochenen Sprachen wie Russisch, Chinesisch, Brasilianisch, Spanisch, Arabisch angesprochen werden. Hinzu kommen die noch auf lange Sicht meist genutzten linearen Fernseh- und Audioprogramme, die auf die Online-Angebote hinführen und den zu verbreitenden Content enthalten. Eine mangelnde Präsenz Deutschlands in der weltweiten Kommunikationsgesellschaft würde sich langfristig gesehen politisch, wirtschaftlich und kulturell negativ auswirken. Die Deutsche Welle hat auf der Basis der im Deutschen Bundestag begrüßten Aufgabenplanung für die Jahre 2010 bis 2013 ihre Programmangebote deutlich auf diese Bedürfnisse abgestellt und teilweise umfassend reformiert. Ein spanisch-sprachiges Fernsehprogramm wurde 176 Zit. nach: Deutsche-Welle-Gesetz. Online abrufbar unter: http:// www.dw.de/popups/pdf/11930460/dw-gesetz-pdf.pdf 177 Vgl.: http://thebobs.com/deutsch/uber-die-bobs/219-2 178 Vgl.: http://youngmediasummit.org
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