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Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 33 – Drucksache 17/12542
zelnen Nutzern angebotene Hang-outs (also Videochatkonferenzen
in sozialen Netzwerken) oder andere
Webcam-Dienste als Rundfunk einzustufen sind. Ein
Teil dieses Problems mag sich dadurch lösen, dass gemäß
§ 2 Absatz 3 RStV nur journalistisch-redaktionelle
Dienste Rundfunk darstellen. Die Abgrenzung
im Einzelfall bleibt aber schwierig und hat bereits den
Markteintritt von Diensten verzögert.
– Ungeachtet dieser Einordnungsprobleme wird die
Frage gestellt, ob die vom Nutzer oder anderen generierten
Inhalte überhaupt einer Regulierung auf dem
Niveau der klassischen Rundfunkregulierung unterzogen
werden sollten beziehungsweise dürften. Die
grundrechtliche Sonderstellung der Massenkommunikationsgrundrechte
beruht im Kern auf der Erwägung,
dass die Wahrnehmung von Medienfreiheiten im Gegensatz
zu dem Jedermann-Grundrecht der Meinungsäußerung
nur wenigen, zumeist kapitalkräftigen
Unternehmen vorbehalten ist. Deshalb wurden die
Medienfreiheiten in der Vergangenheit in den Dienst
der Allgemeinheit gestellt und einer besonderen Regulierung
unterworfen. Unter den Bedingungen moderner
Massenkommunikation werden Medienfreiheiten
heute hingegen vom Einzelnen ausgeübt. Medienfreiheiten
avancieren zu Jedermann-Freiheiten. Deshalb
wird eine Regulierung der Jedermann-Medien auf dem
Niveau klassischer Rundfunkregulierung von einigen
als unangemessen und nicht mehr zeitgemäß erachtet.
1.4.3 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
Die klassische Medien- und Rundfunkpolitik hat sich
nicht zuletzt dadurch entwickelt, dass die Übertragungskapazitäten
im Rundfunk begrenzt waren. Dort, wo es nur
wenige Kanäle gab, war der Staat aufgerufen, durch Regulierung
für ein möglichst breites Meinungs- und Kulturspektrum
zu sorgen. Im Gegensatz zu den Anfängen
des Rundfunks sind die Kapazitäten im Internet nahezu
unbegrenzt. Daher wurde lange Zeit angenommen, eine
Regulierung sei hier nicht notwendig, um Meinungsvielfalt
sicherzustellen. Doch die Entwicklung zeigt, dass
eine immense Breite an Informationen auch zu einem
Weniger an Vielfalt führen kann. Hierin liegen große Herausforderungen
nicht zuletzt auch für den öffentlichrechtlichen
Rundfunk.
Während die Ausgestaltung der äußeren Struktur zur
Sicherstellung der Presse- und Filmfreiheit in der neu gegründeten
Bundesrepublik nach 1949 von Anfang an privatwirtschaftlich
organisiert war, wurde für den Rundfunk
ein in der Programmgestaltung staatsfernes,
gemeinwirtschaftliches Organisationsmodell geschaffen.
164 Vgl.: BVerfGE 12, 205.
Die staatsferne Organisation des Rundfunks folgte aus
dem 1. Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 28. Februar 1961. 164 In diesem Urteil entwickelten
die Verfassungsrichter nicht nur die – mit Einschränkungen
bis heute geltende – Rechtsprechung zur Sondersituation
des Rundfunks, sondern sie legten auch die Kompetenzen
von Bund und Ländern im Bereich des Rundfunks
fest. Demnach ist der Bund ausschließlich für technische
Aspekte der Übertragung verantwortlich, alle anderen
Bereiche, wie etwa Organisation, Programmfragen und
Studiotechnik, lagen fortan in der Hoheit der Bundesländer.
Dass es sich bei der Veranstaltung von Rundfunk um eine
öffentliche Aufgabe und um ein meinungsbildendes Massenmedium
handelt, bestätigte das Bundesverfassungsgericht
in seinem Rundfunkurteil vom 27. Juli 1971. 165 Darin
stellt das Gericht fest, dass „der Rundfunk wegen
seiner weitreichenden Wirkungen und Möglichkeiten sowie
der damit einhergehenden Gefahr der Einflussnahme
auf die öffentliche Meinung nicht dem freien Spiel der
Kräfte überlassen werden darf“. Auf Grund der großen
Meinungsmacht durfte – laut Urteil – der Rundfunk weder
dem Staat, noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen
überlassen werden.
Nachdem dann das Rundfunkurteil vom 16. Juni 1981 166
den privaten Rundfunk als verfassungsgemäß anerkannt
hatte, stellte das Bundesverfassungsgericht 1986 167 fest,
dass es im Rahmen der dualen Rundfunkordnung aus öffentlich-rechtlichem
und privatem Rundfunk Aufgabe der
öffentlich-rechtlichen Anstalten sei, eine Grundversorgung
für die Bevölkerung zu gewährleisten. Hierbei betonte
das Gericht abermals, dass die Rundfunkprogramme
eine Meinungsvielfalt innerhalb des Programms
sichern müssen. In Bezug auf private Rundfunkanbieter
bedeutete dies, dass der Gesetzgeber aufgerufen war,
auch hier Vorkehrungen für ein gleichwertiges Maß an
Vielfalt zu treffen.
Eine Konkretisierung des Begriffs „Grundversorgung“
sowie die Ausweitung des Begriffs auch auf das Angebot
neuer, rundfunkähnlicher Kommunikationsdienste (wie
Online-Abrufdienste) nahm das Bundesverfassungsgericht
dann bereits 1987 168 vor. Neben der Bestandsgarantie,
die das Gericht dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk
in diesem Urteil zusprach, standen außerdem zwei wichtige
Aspekte im Mittelpunkt: Es wurde einerseits festgestellt,
dass der Rundfunkbegriff „dynamisch und entwicklungsoffen“
zu verstehen sei, andererseits wurde betont,
dass der Grundversorgungsauftrag der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten keine strikte Grenzziehung oder
Aufgabenteilung zwischen diesem und den privaten Anbietern
bedeutete.
Dass trotz digitaler Medien und Konvergenz der öffentlich-rechtliche
Rundfunk maßgeblich zur Meinungsbildung
und Meinungsvielfalt in der Demokratie beiträgt,
bestätigte das Bundesverfassungsgericht zuletzt mit dem
Rundfunkurteil aus dem Jahr 2007. 169 Das Gericht bekräftigte
damit die Bestands- und Entwicklungsgarantie für
den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die auch für die
Weiterentwicklung in der digitalen Welt gilt.
165 Vgl.: BVerfGE 31, 314.
166 Vgl.: BVerfGE 57, 295.
167 Vgl.: BVerfGE 73, 118.
168 Vgl.: BVerfGE 74, 297.
169 Vgl.: BVerfG NVwZ 2007, 1287 ff.