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Drucksache 17/12542 – 32 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode neare Angebote crossmedial aufeinander bezogen werden. Zudem streamen sie ihre linearen Angebote. Durch die Möglichkeit, mit geringerem technischen Aufwand über das Internet-Protokoll Rundfunk zu verbreiten, entstanden darüber hinaus neue, zumeist kleinere Veranstalter, die im Bereich Web-TV und Web-Radio aktiv sind. Betrachtet man die Seite der Mediennutzung, so ist zu beobachten, dass das traditionelle Fernsehen weiterhin noch leicht an Bedeutung zunimmt, jedenfalls was die tägliche Sehdauer angeht. 157 Hier sind allerdings Alterseffekte zu beachten, da ältere Bevölkerungssegmente überdurchschnittlich lange fernsehen und ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung zunimmt. Ebenso spielt die zeitversetzte Nutzung beim traditionellen Fernsehen eine immer größere Rolle. 158 Festzustellen ist zudem, dass die großen Rundfunkveranstalter in den vergangenen Jahren auch in wirtschaftlicher Hinsicht erfolgreich operiert haben. 159 Mit Blick auf den privaten Rundfunk werden aktuell folgende internetbezogene Entwicklungen diskutiert: – Der regulatorischen Unterscheidung zwischen linearen Rundfunkangeboten und anderen, auf Abruf verfügbaren audiovisuellen Angeboten kann eine Austauschbarkeit aus Sicht der Werbekunden und des Publikums gegenüber stehen. Vor diesem Hintergrund wird von Rundfunkveranstaltern ein sogenanntes Level Playing Field, also gleiche Bedingungen für Anbieter, die miteinander konkurrieren, eingefordert. Dies vor dem Hintergrund, dass für lineare Angebote insbesondere das Medienkonzentrationsrecht aus dem Rundfunkstaatsvertrag primär greift und – europarechtlich durch die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste vorgegeben – für lineare Angebote härtere Werberegeln gelten. 160 – Die Knappheit an analogen Sende- und Übertragungskapazitäten, die den Ausgangspunkt der klassischen Rundfunkregulierung bildete, erfuhr durch den Digitalisierungsprozess eine bedeutende Veränderung. Dieser Prozess führte zu einer Erhöhung der vorhandenen Kapazitäten und somit in der Folge zu einer Zunahme 157 Vgl.: Frees, Beate/Eineren van, Birgit: Bewegtbildnutzung im Internet 2011: Mediathek als Treiber. Ergebnisse der ARD/ZDF-Onlinestudie 2011. In: Media Perspektiven 7–8/2011, S. 352 f. 158 Vgl.: Everschor, Franz: Einer ungewissen Zukunft entgegen. Neue Sehgewohnheiten bestimmen das Gesicht des US-Fernsehens. In: Funkkorrespondenz vom 9. November 2012, Ausgabe-Nr. 45/12. 159 Vgl. dazu den Jahresumsatz der ProSiebenSat1-Group im Jahr 2011 von 2,756 Mrd. Euro. Siehe: Geschäftsbericht ProSiebenSat1 2011 sowie den Gesamtumsatz im dritten Quartal 2012 von 636,9 Mio. Euro; Siehe: Quartalsbericht ProSiebenSat1 Q3 2012. 160 Vgl.: Deutscher Bundestag: Protokoll zum öffentlichen Expertengespräch der Projektgruppe Kultur, Medien und Öffentlichkeit am 5. November 2012 im Deutschen Bundestag. Online abrufbar unter: http://www.bundestag.de/internetenquete/dokumentation/Kultur_ Medien_Oeffentlichkeit/PGKMOE_2012-11-05/PGKMOE_2012- 11-05_Protokoll_Teil1.pdf und http://www.bundestag.de/internet enquete/dokumentation/Kultur_Medien_Oeffentlichkeit/PGKMOE_ 2012-11-05/PGKMOE_2012-11-05_Protokoll_Teil2.pdf der Anzahl an Marktteilnehmern. Beide Aspekte wirken sich in positiver Weise auf die wachsende Angebots- und Meinungsvielfalt aus. Auch wenn der klassische Rundfunk nach wie vor Leitmedium bleibt, so wird die Bedeutung von Online-Diensten und Web 2.0-Angeboten für die Meinungsbildung weiter zunehmen. Auf lange Sicht kann dieser Vielfaltsgewinn und -erhalt jedoch nur garantiert werden, wenn sich alle Marktteilnehmer im Rahmen gleicher regulatorischer Bedingungen begegnen. Dies gilt auch im Hinblick auf sogenannte must be found-Regelungen, durch die die Auffindbarkeit vielfältiger Angebote optimiert werden soll. 161 – Die im Verband Privater Rundfunk und Telemedien e.V. (VPRT) zusammengeschlossenen Rundfunkveranstalter bekennen sich zur besonderen Funktion des Rundfunks für die öffentliche Meinungsbildung. Im Zuge der Diskussion um eine sogenannte Anreiz-Regulierung wird gefordert, die Übernahme von besonderen Leistungsversprechen an konkrete Privilegierungen der Regulierung (etwa im Hinblick auf die Auffindbarkeit der entsprechenden Angebote) zu knüpfen. Dies geschieht auch mit Blick auf die Unterscheidbarkeit von (anderen) Internet-Angeboten. – Die zunehmende Marktdurchdringung mit sogenannten Hybrid TV-Geräten 162 führt dazu, dass vermehrt Rundfunkprogramme und (andere) über das Internet verfügbare Dienste auf einem Endgerät zugleich angezeigt werden. Hier sehen private Rundfunkveranstalter zum einen den Schutz ihrer Leistungen durch das Immaterialgüterrecht nicht hinreichend gesichert. Zum anderen wird auch auf die Problematik des Level Playing Field verwiesen, da für die Nicht-Rundfunkangebote auf demselben Bildschirm – wie oben erwähnt – weniger Werberestriktionen gelten als für das Rundfunkprogramm. 163 – Die aus dem Europarecht entlehnte Definition von Rundfunk als linearer audiovisueller Mediendienst in § 2 des Rundfunkstaatsvertrages bringt gerade im Internet Anwendungsprobleme mit sich. So macht die Definition nicht klar, aus wie vielen einzelnen Sendungen ein Programm bestehen muss beziehungsweise wie lange ein Programm dauern muss, um ein Rundfunkprogramm zu konstituieren. Aus dieser Unsicherheit resultieren etwa Fragen wie die, ob von ein- 161 Sondervotum der Fraktionen SPD, DIE LINKE., BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der Sachverständigen Dr. Jeanette Hofmann sowie Prof. Dr. Wolfgang Schulz: „Im Hinblick auf die Übertragung von Rundfunkprogrammen im digitalen Umfeld ist inzwischen weniger die tatsächliche Knappheit von Übertragungskapazitäten das Problem als vielmehr die Auffindbarkeit von Rundfunkprogrammen in der großen Menge von Angeboten. Die damit verbundenen Fragen auch im Hinblick darauf, ob es hier einer Anpassung des Regelungsrahmens bedarf, werden unter dem Stichwort „must be found“ diskutiert.“ 162 Anmerkung: Siehe Kapitel 1.3.6 Digitale Endgeräte als neue Gatekeeper in diesem Bericht. 163 Vgl.: Deutscher Bundestag: Protokoll zum öffentlichen Expertengespräch der Projektgruppe Kultur, Medien und Öffentlichkeit am 5. November 2012 im Deutschen Bundestag. Teil 1 und 2, a. a. O.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 33 – Drucksache 17/12542 zelnen Nutzern angebotene Hang-outs (also Videochatkonferenzen in sozialen Netzwerken) oder andere Webcam-Dienste als Rundfunk einzustufen sind. Ein Teil dieses Problems mag sich dadurch lösen, dass gemäß § 2 Absatz 3 RStV nur journalistisch-redaktionelle Dienste Rundfunk darstellen. Die Abgrenzung im Einzelfall bleibt aber schwierig und hat bereits den Markteintritt von Diensten verzögert. – Ungeachtet dieser Einordnungsprobleme wird die Frage gestellt, ob die vom Nutzer oder anderen generierten Inhalte überhaupt einer Regulierung auf dem Niveau der klassischen Rundfunkregulierung unterzogen werden sollten beziehungsweise dürften. Die grundrechtliche Sonderstellung der Massenkommunikationsgrundrechte beruht im Kern auf der Erwägung, dass die Wahrnehmung von Medienfreiheiten im Gegensatz zu dem Jedermann-Grundrecht der Meinungsäußerung nur wenigen, zumeist kapitalkräftigen Unternehmen vorbehalten ist. Deshalb wurden die Medienfreiheiten in der Vergangenheit in den Dienst der Allgemeinheit gestellt und einer besonderen Regulierung unterworfen. Unter den Bedingungen moderner Massenkommunikation werden Medienfreiheiten heute hingegen vom Einzelnen ausgeübt. Medienfreiheiten avancieren zu Jedermann-Freiheiten. Deshalb wird eine Regulierung der Jedermann-Medien auf dem Niveau klassischer Rundfunkregulierung von einigen als unangemessen und nicht mehr zeitgemäß erachtet. 1.4.3 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk Die klassische Medien- und Rundfunkpolitik hat sich nicht zuletzt dadurch entwickelt, dass die Übertragungskapazitäten im Rundfunk begrenzt waren. Dort, wo es nur wenige Kanäle gab, war der Staat aufgerufen, durch Regulierung für ein möglichst breites Meinungs- und Kulturspektrum zu sorgen. Im Gegensatz zu den Anfängen des Rundfunks sind die Kapazitäten im Internet nahezu unbegrenzt. Daher wurde lange Zeit angenommen, eine Regulierung sei hier nicht notwendig, um Meinungsvielfalt sicherzustellen. Doch die Entwicklung zeigt, dass eine immense Breite an Informationen auch zu einem Weniger an Vielfalt führen kann. Hierin liegen große Herausforderungen nicht zuletzt auch für den öffentlichrechtlichen Rundfunk. Während die Ausgestaltung der äußeren Struktur zur Sicherstellung der Presse- und Filmfreiheit in der neu gegründeten Bundesrepublik nach 1949 von Anfang an privatwirtschaftlich organisiert war, wurde für den Rundfunk ein in der Programmgestaltung staatsfernes, gemeinwirtschaftliches Organisationsmodell geschaffen. 164 Vgl.: BVerfGE 12, 205. Die staatsferne Organisation des Rundfunks folgte aus dem 1. Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Februar 1961. 164 In diesem Urteil entwickelten die Verfassungsrichter nicht nur die – mit Einschränkungen bis heute geltende – Rechtsprechung zur Sondersituation des Rundfunks, sondern sie legten auch die Kompetenzen von Bund und Ländern im Bereich des Rundfunks fest. Demnach ist der Bund ausschließlich für technische Aspekte der Übertragung verantwortlich, alle anderen Bereiche, wie etwa Organisation, Programmfragen und Studiotechnik, lagen fortan in der Hoheit der Bundesländer. Dass es sich bei der Veranstaltung von Rundfunk um eine öffentliche Aufgabe und um ein meinungsbildendes Massenmedium handelt, bestätigte das Bundesverfassungsgericht in seinem Rundfunkurteil vom 27. Juli 1971. 165 Darin stellt das Gericht fest, dass „der Rundfunk wegen seiner weitreichenden Wirkungen und Möglichkeiten sowie der damit einhergehenden Gefahr der Einflussnahme auf die öffentliche Meinung nicht dem freien Spiel der Kräfte überlassen werden darf“. Auf Grund der großen Meinungsmacht durfte – laut Urteil – der Rundfunk weder dem Staat, noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen überlassen werden. Nachdem dann das Rundfunkurteil vom 16. Juni 1981 166 den privaten Rundfunk als verfassungsgemäß anerkannt hatte, stellte das Bundesverfassungsgericht 1986 167 fest, dass es im Rahmen der dualen Rundfunkordnung aus öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Anstalten sei, eine Grundversorgung für die Bevölkerung zu gewährleisten. Hierbei betonte das Gericht abermals, dass die Rundfunkprogramme eine Meinungsvielfalt innerhalb des Programms sichern müssen. In Bezug auf private Rundfunkanbieter bedeutete dies, dass der Gesetzgeber aufgerufen war, auch hier Vorkehrungen für ein gleichwertiges Maß an Vielfalt zu treffen. Eine Konkretisierung des Begriffs „Grundversorgung“ sowie die Ausweitung des Begriffs auch auf das Angebot neuer, rundfunkähnlicher Kommunikationsdienste (wie Online-Abrufdienste) nahm das Bundesverfassungsgericht dann bereits 1987 168 vor. Neben der Bestandsgarantie, die das Gericht dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in diesem Urteil zusprach, standen außerdem zwei wichtige Aspekte im Mittelpunkt: Es wurde einerseits festgestellt, dass der Rundfunkbegriff „dynamisch und entwicklungsoffen“ zu verstehen sei, andererseits wurde betont, dass der Grundversorgungsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten keine strikte Grenzziehung oder Aufgabenteilung zwischen diesem und den privaten Anbietern bedeutete. Dass trotz digitaler Medien und Konvergenz der öffentlich-rechtliche Rundfunk maßgeblich zur Meinungsbildung und Meinungsvielfalt in der Demokratie beiträgt, bestätigte das Bundesverfassungsgericht zuletzt mit dem Rundfunkurteil aus dem Jahr 2007. 169 Das Gericht bekräftigte damit die Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die auch für die Weiterentwicklung in der digitalen Welt gilt. 165 Vgl.: BVerfGE 31, 314. 166 Vgl.: BVerfGE 57, 295. 167 Vgl.: BVerfGE 73, 118. 168 Vgl.: BVerfGE 74, 297. 169 Vgl.: BVerfG NVwZ 2007, 1287 ff.
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