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Drucksache 17/12542 – 24 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode Hinsichtlich der Religionsfreiheit (sogenannte Mohammed- Karikaturen, sogenanntes Mohammed-Video und Ähnliches) sind die gleichen Abwägungsregeln anzuwenden, wie bei jedem anderen kollidierendem Grundrecht. Eine Sonderstellung des Artikel 4 GG ist der Grundrechtssystematik des Grundgesetzes nicht zu entnehmen. Artikel 4 GG ist daher nur dann unbedingter Vorrang einzuräumen, wenn es sich um Schmähkritik handelt. Sind die Grenzen zulässiger Meinungsäußerung nicht überschritten, kann gleichwohl ein Verbot der Verbreitung einer an sich zulässigen Form von Meinungsäußerung gerechtfertigt sein, wenn anderenfalls die öffentliche Sicherheit konkret gefährdet ist. In Parallele zur polizeilichen Notstandshaftung ist ein solches Verbot zulässiger Meinungsäußerung jedoch an enge Voraussetzungen geknüpft (konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, Fehlen von Alternativen bei der Gefahrenabwehr und so weiter). 1.3 Schwerpunkt Plattformregulierung: Machtverschiebungen und die Rolle von Plattformen 118 1.3.1 Ausgangspunkt und Fragestellung In der verfassungsrechtlichen Diskussion in der Weimarer Republik (und auch bereits zuvor) wurde darauf hingewiesen, dass die Freiheit öffentlicher Kommunikation nicht nur durch den Staat gefährdet werden kann, sondern auch durch andere Akteure – vor allem Unternehmen – die eine herausgehobene Rolle im Kommunikationsprozess erlangen, die mit dem Risiko verbunden ist, die Freiheit öffentlicher Kommunikation zu stören. Zu den Zielen, die die Rechtsordnung in Bezug auf Medien verfolgt, gehört seitdem – neben vielen anderen – auch, zu verhindern, dass derartige Vermachtungen entstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht zur „Pflichtaufgabe“ des Gesetzgebers erklärt. 119 Dies gilt wegen der besonderen Wirkmacht vor allem für den Rundfunk. 120 Die verfassungsrechtliche Aufgabe ist allerdings weiter zu verstehen. Traditionell stehen dabei die Unternehmen im Fokus, die Massenmedien beherrschen, so dass konsequenter Weise das Recht bei der Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht an den Rundfunkveranstalter anknüpft (§§ 26 ff. RStV). 118 Anmerkung: Der folgende Text ist eine gekürzte, überarbeitete und aktualisierte Fassung von Schulz, Wolfgang/Dreyer, Stephan/ Hagemeier, Stefanie: Machtverschiebungen in der öffentlichen Kommunikation. Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin: 2011. 119 Siehe: BVerfGE 73, 118 (159). 120 Vgl. dazu: Hasebrink, Uwe/Schulz, Wolfgang/Held, Thorsten: Macht als Wirkpotenzial. In: Medien-Kurzanalysen April 2009, Berlin: 2009, S. 3 ff. Vor allem internetbasierte Kommunikation kann die Frage aufwerfen, ob dieser Fokus nicht angesichts der Veränderung von öffentlicher Kommunikation zu eng gewählt ist. Die folgende Untersuchung stellt daher wissenschaftliche Beobachtungen zusammen, die Aufschlüsse darüber geben sollen, inwieweit eine Erweiterung dieses Fokus sinnvoll oder gar geboten erscheint. Sie greift dabei unterschiedliche Typen von Angeboten heraus, anhand derer sich Vermachtungsrisiken zeigen können. Darüber hinaus werden Trends dargestellt, die sich im Nutzungsverhalten von Internetdiensten und den Angeboten selbst in den vergangenen Jahren abgezeichnet haben, und deren soziale und politische Implikationen – auch im Hinblick auf Machtverschiebungen – diskutiert. 1.3.2 Vorüberlegung: Kommunikative Chancengerechtigkeit als Ausgangspunkt Das Bundesverfassungsgericht orientiert sich bei der Auslegung der Kommunikationsfreiheiten im Artikel 5 Absatz 1 GG am Ziel der „freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung“. 121 Wann dieser Prozess als „frei“ angesehen werden kann, oder andersherum, wann eine Störung vorliegt, die zum Urteil der Unfreiheit dieses Prozesses führt, dies hat das Bundesverfassungsgericht noch nicht auf eine bestimmte Formel gebracht. Aus unterschiedlichen Entscheidungen lässt sich aber herauslesen, dass es von einem Paradigma der „kommunikativen Chancengerechtigkeit“ ausgeht. Vergleichbar der Grundkonstruktion des „normativen Öffentlichkeitsbegriffes“, etwa im Werk von Jürgen Habermas 122 , ist davon auszugehen, dass öffentliche Kommunikation gewissen Bedingungen gehorchen muss, damit sie als Basis für eine freie Meinungs- und schließlich Willensbildung normativ anerkannt werden kann. Erlangen Teilnehmer in der öffentlichen Diskussion eine kommunikativ nicht begründete Machtstellung, wird die öffentliche Kommunikation insoweit verzerrt und „unfrei“. Dies wäre etwa zu unterstellen, wenn ein Zustand „vorherrschender“ Meinungsmacht im Sinne von § 26 RStV erreicht ist. Die Sicherung von Zugangsfreiheit durch § 52c RStV stellt eine Maßnahme dar, die die Rundfunkfreiheit im Rahmen von Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG ausgestaltet. Danach sind die Landesgesetzgeber aufgerufen, zu gewährleisten, dass freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung stattfinden kann. 123 Diesem „Primärziel“ der Ausgestaltung dient es, rechtliche Rahmenbedingungen für kommunikative Chancengerechtigkeit zu schaffen. Im Prozess der Massenkommunikation sollen nur kommunikativ begründete Kriterien für die Verbreitungschancen von Kommunikationsinhalten ausschlaggebend sein. Ökonomische oder technisch begründete Machtstellungen sollen diese Chancen möglichst nicht beeinflussen. 124 Dabei wird zunehmend deutlich, dass nicht nur die Perspektive des Kommunikators, sondern auch die des Rezipienten im Hinblick auf Zugangschancengerechtigkeit zu beachten ist. 125 121 Siehe beispielsweise: BVerfGE 57, 295 (319 f.). 122 Habermas, Jürgen: Strukturwandel der Öffentlichkeit. Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft. 4. Aufl., Neuwied: 1969. 123 Siehe vor allem: BVerfGE 57, 295 (319 f.). 124 Anmerkung: Zum Konzept vgl. Hoffmann-Riem, Wolfgang: Kommunikationsfreiheiten. Baden-Baden: 2002, S. 27 ff. und Schulz, Wolfgang/Kühlers, Doris: Konzepte der Zugangsregulierung für digitales Fernsehen. Berlin: 2000, S. 11 ff. 125 Vgl.: Schulz, Wolfgang/Held, Thorsten/Kops, Manfred: Perspektiven der Gewährleistung freier öffentlicher Kommunikation. Baden-Baden: 2002. S. 58 ff. und 62 ff.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 25 – Drucksache 17/12542 Zum Ausgleich verzerrter Kommunikationschancen im Rahmen von Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG kann es gehören, Privilegierungen für Angebote vorzusehen, die eine besondere Rolle für die öffentliche oder individuelle Meinungsbildung spielen, wenn sie bei rein marktmäßiger Erbringung strukturell benachteiligt erscheinen. Insofern kann es verfassungsrechtlich zulässig oder sogar geboten sein, bestimmte Inhalte zu privilegieren oder aber Akteure zu bevorzugen, von denen die Produktion oder Distribution derartiger Inhalte aus strukturellen Gründen eher erwartet werden kann. Hierzu gehören typischerweise öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, aber auch nichtkommerzielle Rundfunkveranstalter und Anbieter lokaler beziehungsweise regionaler Programme. 126 Um Gegenstand ausgestaltender Regulierung der Landesgesetzgeber zu sein, müssen die betreffenden Dienstleistungen nicht selbst Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne darstellen. Die Einordnung als Rundfunk im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG hat allerdings in zwei Richtungen Bedeutung für den Gesetzgeber und den Gesetzesanwender. Zum einen muss für Nicht-Rundfunk ein „ausreichender Inhaltsbezug“ 127 gegeben sein, um ihn in den Bereich der Rundfunkfreiheit und damit der Ausgestaltung einzubeziehen. Zum anderen hat der Gesetzgeber bei Rundfunk im Rahmen der Ausgestaltung etwa die Wahrung der Programmautonomie bei der Regulierung zu beachten. 1.3.3 Informationsordnung und Meinungsmacht Explizit der Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht dienen die Regelungen in § 26 ff. RStV. Die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht ist eine Ausgestaltungsaufgabe des Gesetzgebers, die in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes bei den Ländern liegt. Aber auch andere – zum Teil in Bundeskompetenz stehende – Rechtsbereiche haben jedenfalls mittelbar Einfluss auf die kommunikative Chancengerechtigkeit. So ist etwa bei denjenigen, die das Kartellrecht nicht für ausreichend halten, auch im Rundfunkbereich für die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht zu sorgen, anerkannt, dass das Kartellrecht dessen ungeachtet dieses Regelungsziel befördert, dass der ökonomische Wettbewerb auch eine machtbegrenzende, disziplinierende Funktion auf Unternehmen ausübt. 128 Ebenso kann daneben das Haftungsrecht beispielsweise Machtspielräume in der öffentlichen Kommunikation eröffnen oder begrenzen. 126 Vgl.: Schulz, Wolfgang/Kühlers, Doris: Konzepte der Zugangsregulierung für digitales Fernsehen. A. a. O., S. 13. 127 Siehe: BVerfGE 77, 346 (354); BVerfGE 78, 101 (103). 128 Vgl.: Hoffmann-Riem, Wolfgang: Kommunikationsfreiheiten. A. a. O., S. 219. 1.3.4 Erkennbare Strukturverschiebungen 1.3.4.1 Bedeutung der Plattformen Der Begriff „Plattform“ wird im digitalen Alltag in vielfältiger Weise verwendet. Während die Landesgesetzgeber ihn mit Blick auf Rundfunk in § 2 Absatz 2 Nummer 13 RStV definieren und auf solche Dienstleistungen beschränken, die im Bereich der Verbreitung des Rundfunks und vergleichbarer Telemedien relevant sind, werden in der Alltagssprache auch Online-Marktplätze oder Streaming-Portale häufig als Plattformen bezeichnet. Von diesem weiteren Verständnis sind damit vor allem auf der Basis des Internet-Protokolls angebotene Dienste umfasst, die von Dritten inhaltlich gestaltet und vom Anbieter lediglich zugänglich gemacht werden, ohne dass diese Bündelung die Qualität einer redaktionellen Verantwortung erlangt. 129 Nach diesem Verständnis wären etwa Verkaufsplattformen wie eBay als Plattformen zu bezeichnen, aber auch Angebote, bei denen audiovisuelle Inhalte von Nutzern hochgeladen und von anderen dort betrachten und kommentiert werden können, wie etwa bei You- Tube. Da Plattformen im weiteren Sinne recht unterschiedliche Konzepte und Geschäftsmodelle zu Grunde liegen und sie nicht unter die Definition des Rundfunkstaatsvertrages fallen, ist es wichtig, sie klar von Plattformen nach dem Rundfunkstaatsvertrag zu unterscheiden. Wie die Regelungen zur Plattformregulierung im RStV zeigen, unterstellt das Medienrecht ihnen strukturell die Möglichkeit, Einfluss auf die kommunikative Chancengerechtigkeit der zugänglichen Inhalte zu erlangen. Strukturell wird dieses Risiko vor allem dort gesehen, wo objektiv technische Engpässe bestehen, so dass Auswahlentscheidungen über Inhalteanbieter zu treffen sind. Bei digitalen Plattformen ist schon die Beantwortung dieser Frage schwierig. Das hat die Diskussion um den 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, mit dem die Plattformregulierung in das Rundfunkrecht eingeführt wurde, gezeigt. 130 Im Bereich internetvermittelter Kommunikation wird diskutiert, ob und wie stark technische Engpässe derzeit bestehen und was dies für Auswirkungen auf Fragen der Netzneutralität hat. 131 Darüber hinaus gibt es Netzwerkeffekte: Je mehr Nutzerinnen und Nutzer eine Plattform frequentieren, desto größer wird der Nutzen für die anderen Nutzer der entsprechenden Plattform. 132 Neben der Frage der Netzneutralität wird daher auch über Plattformneutralität diskutiert, und zwar insbesondere dann, wenn Unternehmen technische Plattformen betreiben und zudem auch Inhalte anbieten oder an Inhalteanbietern beteiligt sind. 129 Anmerkung: Zu diesem Begriff vgl. Schulz, Wolfgang/Heilmann, Stefan: Redaktionelle Verantwortung. Anmerkungen zu einem zentralen Begriff der Regulierung audiovisueller Mediendienste. IRIS Spezial. Straßburg: 2008. 130 Vgl. etwa: Grewenig, Claus: Rechtliche Rahmenbedingungen für Plattformanbieter. In: ZUM 2009, S. 703–709; Weisser, Ralf/Glas, Vera: Die medienrechtliche Regulierung von Plattformen. In: ZUM 2009, S. 914 und Ritlewski, Kristoff M.: Pluralismussicherung im 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag. In: ZUM 2008, S. 403. 131 Vgl.: Deutscher Bundestag: Vierter Zwischenbericht der Enquete- Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“/Netzneutralität. Bundestagsdrucksache 17/8536 vom 2. Februar 2012. Online abrufbar unter: http://www.bundestag.de/internetenquete/dokumentation/ Netzneutralitaet/Netzneutralitaet_Zwischenbericht_1708536.pdf 132 Vgl. hierzu: Klodt, Henning/Laaser, Claus F./Lorz, Jens O./Maurer, Rainer: Wettbewerb und Regulierung in der Telekommunikation. Tübingen: 1995, S. 40 ff.
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