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Drucksache 17/12542 – 148 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode Eine gesonderte medienspezifische Regulierung der genannten heterogenen Dienste erscheint schon angesichts des sich bereits abzeichnenden Wettbewerbs vieler offener Angebote in einem sich entwickelnden Markt nicht erforderlich, sie könnte sich sogar als schädlich für die weitere Markt- und Vielfaltentwicklung erweisen. Sie ist zudem aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht angezeigt. Das Bundesverfassungsgericht hat hinsichtlich der Ausgestaltung der deutschen Rundfunkordnungen noch im Jahr 2007 angeführt, dass die in einer Reihe von Entscheidungen entwickelten besonderen Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt sind. 441 Damit bringt das Bundesverfassungsgericht zum Ausdruck, dass Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG und die daraus abgeleitete Rundfunkordnung gegenüber der allgemeinen Grundrechtsdogmatik, nach der Grundrechte in erster Linie als Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe zu verstehen sind, weiterhin eine Sonderstellung einnehmen. Bei der Rundfunkfreiheit handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts um eine „dienende Freiheit“, welche bereits auf der Ebene des Schutzbereichs einer Ausfüllung durch die Einführung einer positiven Rundfunkordnung erfordert. Außerhalb dieses engen Sonderbereichs der Rundfunkfreiheit gilt die allgemeine Grundrechtsdogmatik: Dies unterstreicht auch Artikel 5 GG mit dem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liberal geprägten Instituts „Freie Presse“ selbst. Die Pressefreiheit als Abwehrgrundrecht setzt im Vergleich zu der sogenannten „dienenden“ Rundfunkfreiheit keine intensive ex ante Sonderregulierung, wie sie für den klassischen Rundfunk gilt, voraus. 442 Solange das Bundesverfassungsgericht an der skizzierten, sektoriellen Sonderdogmatik festhält, sind auch die daraus abgeleiteten Ordnungsmaximen nur auf den Bereich des Rundfunks mit seiner besonderen Meinungsrelevanz anzuwenden. Eingriffe in die Grundrechte der mit der vorliegenden Frage adressierten heterogenen Diensteanbieter durch neue spezifische Regulierungsinstrumente sind daher verfassungsrechtlich besonders zu rechtfertigen. Inwieweit eine ex ante Sonderregulierung des Rundfunks in einer konvergenten Medienlandschaft in Zukunft noch erforderlich ist, kann an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden. Die Möglichkeit einer Liberalisierung der rundfunkspezifischen Regulierung wäre unseres Erachtens jedoch zu überprüfen. Der Rundfunkstaatsvertrag trägt den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung und etabliert ein detailliertes Ordnungsregime für den Rundfunk, welches insbesondere die Lizenzpflicht gemäß §§ 21 ff RStV, die Sicherung der Meinungsvielfalt gemäß §§ 25 ff RStV sowie Werberestriktionen gemäß §§ 7 ff und 43 ff RStV umfasst. Der Bedeutung des Rundfunks, speziell des Fernsehens, als „Leitmedium“ 443 wird andererseits aber auch durch eine Privilegierung im Zusammenhang mit sogenannten „Must Carry“-Verpflichtungen sowie mit der Plattformregulierung gemäß §§ 50 ff RStV und schließlich der Regulierung der technischen Zugangsfreiheit nach § 52c RStV Rechnung getragen. Die vielfältigen das „Leitmedium“ Rundfunk privilegierenden Regeln entfalten ihre Wirkung andererseits nur in dem betroffenen rundfunkbezogenen Kontext. Die mit der Frage adressierten heterogenen Dienste (Suchmaschine, Soziale Medien und Smart TV) befinden sich zutreffender Weise nicht in diesem Kontext, insbesondere findet die Plattformregulierung keine Anwendung. Die Anbieter solcher Dienste sind keine Plattformbetreiber im Sinne des § 2 Absatz 2 Nummer 13 RStV. Entscheidend für die Plattformbetreibereigenschaft ist die Verantwortung für die Bündelung bestimmter audiovisueller Inhalte zu einem vermarktbaren Gesamtangebot. Durch Selektion aus einer Vielzahl audiovisueller Inhaltedienste ein Gesamtangebot zu schaffen, dessen kommerzieller Wert gerade in der Aggregation dieser speziellen Inhalte-Zusammenstellung besteht, ist aber nicht das Geschäftsmodell der adressierten heterogenen Dienste. 444 Auch Suchmaschinen dienen nicht der Aggregation bestimmter audiovisueller Angebote, sondern eröffnen dem Nutzer eine Möglichkeit, sich einen Zugang zu der Vielzahl von Inhalten des Internet, die anhand technischer Algorithmen geordnet werden, zu verschaffen. Soziale Netzwerke ermöglichen wiederum den Nutzern, den mit ihnen verbundenen Personen auch audiovisuelle Inhalte zu empfehlen, wohingegen der Anbieter ebenfalls kein „Gesamtangebot“ an Inhalten schafft. Suchmaschinen und Dienste für soziale Netze bewegen sich aber nicht in einem rechtlichen Vakuum. Sie unterliegen insbesondere dem gesetzlichen Rahmen für Telemedien. In diesem Zusammenhang ist zum Beispiel die Transparenzverpflichtung hinsichtlich kommerzieller Kommunikation gemäß § 6 Absatz 1 TMG sowie das werberechtliche Trennungsgebot gemäß § 58 RStV zu nennen. Auch im Hinblick auf Smart TV-Angebote kommen die Regeln der Plattformregulierung nicht in Betracht, da die Legaldefinition des Plattformanbieters auf die Zusammenfassung von audiovisuellen Inhaltediensten „auf digitalen Übertragungskapazitäten oder digitalen Datenströmen“ (§ 2 Absatz 2 Nummer 13 RStV) abstellt. Mit Endgeräten beziehungsweise mit den sie steuernden Betriebssystemen wird aber nicht ein Gesamtangebot „auf digitalen Übertragungskapazitäten oder digitalen Datenströmen“ geschnürt. Es werden regelmäßig lediglich Links zu Online-Angeboten gesetzt, die Übertragungskapazitäten nutzen, bezüglich derer der Zugang nicht beeinflusst oder kontrolliert wird. 445 Wenn Endgeräte über einen offenen Browser verfügen, wie dies bei Geräten, die GoogleTV einsetzen, der Fall ist, oder jedenfalls dessen 441 Vgl.: BVerfG 119, 181. 442 Vgl.: Hain, Karl-E.: Medienmarkt im Wandel: Technische Konvergenz und Anbieterkonkurrenz als Herausforderung an Verfassungsrecht und Regulierung. In: AfP 2012, S. 313, 315 ff. 443 Siehe: BVerfGE 97, 228, (256 f.) „Leitmedium“; BVerfGE 119, 181, (216) „2. Gebührenurteil“. 444 Vgl.: Hain, Karl-E.: Medienmarkt im Wandel. A. a. O., S. 325 f. 445 Vgl.: ebd., S. 327.
Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiode – 149 – Drucksache 17/12542 leicht zu bewerkstelligende Installation ermöglichen und der Nutzer die Anordnung von Apps nach eigenen Präferenzen vornehmen kann, ist auch in diesem Bereich keine regulatorische Neuerung erforderlich. In diesem Zusammenhang plädierte auch der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz und Vorsitzende der Rundfunkkommission der Länder Kurt Beck im Rahmen der Veranstaltung medienpolitik@IFA dafür, dass es dem Zuschauer auch künftig überlassen bleiben müsse, welche Programme und Inhalte er auf seinem Fernseher zulässt. Insofern stelle Smart TV keine Gefahr, sondern eine inhaltliche Bereicherung dar, die bei genügend offenen Browsern eine Regulierung seitens der Politik nicht erforderlich mache. 446 Abschließend kann konstatiert werden, dass die Einführung regulatorischer Instrumente, die in Anlehnung an den Gedanken des „Must Carry“ eine „Must Be Found“- Regel für den Rundfunk in neuen Diensten etablieren, weder rechtlich vorgesehen noch in tatsächlicher Hinsicht umsetzbar erscheinen. Ein solcher Ansatz ist auch verfassungsrechtlich nicht angezeigt. Grundsätzlich sollte bei allen Regulierungsüberlegungen, die die konvergente Welt des Internet betreffen, die Entwicklungsoffenheit im Vordergrund stehen: Eine Medienordnung für die digitale Welt muss Raum für Innovation schaffen. Dies gilt besonders für die Dienste und Angebote des Internet, welche dem Nutzer unter anderem durch die Loslösung von Übertragungskapazitäten neue Souveränität und Wahlfreiheit verschaffen. (Vgl. Frage 4: Das heutige Medienkonzentrationsmodell ist sehr fernsehorientiert. Was könnte man künftig tun, damit Meinungsbildungsprozesse und Bewertungen des Medienkonzentrationsmodells sich stärker im Kontext des Internet bewegen?) 446 Vgl.: http://www.medienwoche.de/2012/medienpolitiknetzpolitikrueckblick 447 Siehe: Ständige Rechtsprechung, mit dieser Begründung seit BVerfGE 57, 295, 323; vgl. zuletzt BVerfGE 119, 181, 216. 448 Siehe: BVerfGE 97, 228, (256 f.) „Leitmedium“. Im Rahmen der Antwort auf Frage 3 wurde bereits darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht die dienende Rolle des Rundfunks in seiner Rechtsprechung zu Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG besonders hervorhebt. Hiernach käme insbesondere dem Fernsehen als „Leitmedium“ schlechthin konstituierende Bedeutung für den Meinungsbildungsprozess zu. Das herausragende Wirkungspotenzial des Rundfunks ergibt sich aus seiner besonderen Meinungsrelevanz, welche an der Begriffstrias „Suggestivkraft, Breitenwirkung und Aktualität“ festgemacht wird. 447 Das Fernsehen verfügt über die größte Suggestivkraft, denn es kombiniert Text, bewegtes Bild und Ton miteinander und vermittelt dadurch in besonderer Weise Authentizität der dargestellten Inhalte. 448 Die Breitenwirkung ergibt sich daneben aus der Reichweite des Fernsehens in der Gesamtbevölkerung und der Möglichkeit der Beeinflussung großer Bevölkerungsteile. Die Aktualität erfolgt aus der schnellen, sogar zeitgleichen Übertragungsmöglichkeit von Fernseh-Inhalten an den Zuschauer. Das Internet, das eine Vielfalt neuer dynamischer Dienste ermöglicht, stellt im Lichte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht in Frage, dass der besondere Ordnungsrahmen zur Sicherung der Meinungsvielfalt initial mit Blick auf das Fernsehen konstruiert ist. 449 Mit der hier aufgeworfenen Frage wird dagegen suggeriert, dass vielfaltssichernde Maßnahmen nicht mehr am Fernsehen orientiert werden sollten, sondern Ausgangspunkt eines spezifischen Medienkonzentrationsmodells auch einzelne Dienste des Internet sein müssten. Eine solche Haltung widerspricht unseres Erachtens nicht nur der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, sondern auch den tatsächlichen Gesichtspunkten, die eine gesonderte – unabhängig von der ex post Kontrolle des Kartellrechts – medienspezifische Regulierung von Meinungsmacht rechtfertigen könnten. 450 Die umfassende Untersuchung von Neuberger/Lobigs 451 zeigt, dass der Meinungsbildungsprozess weiterhin durch traditionelle Massenmedien dominiert ist, auch wenn daneben neue Angebote des Internet an Bedeutung gewinnen können. Der professionelle Internetjournalismus ist nach dem für die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) erstellten Gutachten immer noch fast ausschließlich in den Medienorganisationen von Presse und Rundfunk angesiedelt. 452 Suchmaschinen können dabei im Internet eine wichtige technische Suchhilfe darstellen. Ihre Rolle als Wegweiser zu den besonders meinungsrelevanten Angeboten (der traditionellen audiovisuellen Medien) darf jedoch nicht überbewertet werden, da sie nicht den gesamten Bereich der Suche im Internet abdecken. Um den Zugang zu meinungsrelevanten Inhalten zu erlangen, werden nach der Untersuchung von Neuberger/ Lobigs 453 weitere Suchhilfen wie zum Beispiel RSS- Feeds, Tagging, Rankings, Hyperlinks, persönliche Bookmarks im Browser und das Domainnamen-System herangezogen. Weiterhin ist zu beachten, dass nicht bei jeder Nutzung Suchhilfen erforderlich sind, sondern dass das Internet in hohem Maße habitualisiert genutzt wird, also bestimmte, bereits bekannte Websites regelmäßig aufgesucht werden. Dies gilt besonders für die bekannten Marken des Fernsehens, die ihre Web-Adressen selbstreferentiell in ihren Programmen und darüber hinaus bewerben. Dies gilt ebenso für die großen Presseverlage mit ihren Online-Angeboten wie Bild.de, SPIEGEL Online und FOCUS Online. Universelle Suchmaschinen haben – so 449 Siehe: BVerfGE 19, 181 (215 ff.) „2. Gebührenurteil“. 450 Vgl. zur Bedeutung des Spannungsverhältnisses zwischen vom Gesetzgeber auszugestaltender Rundfunkordnung und entgegenstehender unternehmerischer Freiheit der Medienunternehmen sowie ihnen auch individuell zustehender Rundfunkfreiheit BayVGH, Urteil vom 15. Februar 2012 – 7 BV 11.285 (Fortsetzung der Anbietertätigkeit von Fernsehveranstaltern nach Veränderung von Beteiligungsverhältnissen, MMR 2012, 489, 491 ff.). 451 Neuberger, Christoph/Lobigs, Frank: Die Bedeutung des Internets im Rahmen der Vielfaltssicherung. Gutachten im Auftrag der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Berlin: 2010. 452 Vgl.: ebd., S. 37. 453 Vgl.: ebd., S. 45 f.
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