Rechtsgutachten zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf ...

Lenz und Johlen · Postfach 102365 · D 50463 Köln
Köln, den 17.04.2013
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Sekretariat:
Frau Joisten
Rechtsgutachten
Tel.: +49 221 97 30 02-74
a.beutling@lenz-johlen.de
zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln
auf Golfplatzflächen nach § 17 PflSchG
PV
Prof. Dr. Heribert Johlen
PV
Dr. Klaus Schmiemann
P
Dr. Franz-Josef Pauli
PVM
Dr. Rainer Voß
PV
Dr. Michael Oerder
PV
Dr. Thomas Lüttgau
PB
Thomas Elsner
PV
Rainer Schmitz
PVM
Dr. Alexander Beutling
PV
Dr. Markus Johlen
PB
Eberhard Keunecke
Dr. Inga Schwertner
PF
Dr. Philipp Libert
Dr. Christian Giesecke, LL.M.
PV
Dr. Felix Pauli
VD
Dr. Giso Hellhammer-Hawig
V
Dr. Tanja Lehmann
Martin Hahn
E
Dr. Kai Petra Dreesen, LL.M.
Nick Kockler
Dr. Tobias Volkwein
Béla Gehrken
PV
PVL
P Partner i.S.d. PartGG
V Fachanwalt für Verwaltungsrecht
B Fachanwalt für Bau- u. Architektenrecht
M AnwaltMediator DAA
(Dr. Rainer Voß auch FU Hagen)
L McGill University (Montreal, Kanada)
E Master of European Studies
D Magister der Verwaltungswissenschaften
(DHV Speyer)
F Maîtrise en droit (Université Paris X)
Gegründet von RA Wolfgang Lenz
Dr. Alexander Beutling
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
im Auftrage
des Bundesverbandes Golfanlagen e.V., Zorneding
Lenz und Johlen Tel. +49 221 973 002-0 Partnerschaftsgesellschaft Sparkasse KölnBonn Commerzbank AG
Kaygasse 5 Fax +49 221 973 002-22 Sitz Köln, AG Essen PR 1775 Kto.-Nr. 14 002 018 Kto.-Nr. 15 15 600
D 50676 Köln www.lenz-johlen.de Ust.ID.-Nr. DE 122725191 BLZ 370 501 98 BLZ 370 400 44

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Inhaltsverzeichnis:
A. Sachverhalt 3
B. Rechtliche Würdigung 6
I. Voraussetzungen des § 17 Abs.1 PflSchG 7
1. Golfplätze als Teil des Sammelbegriffs Sportplätze 7
2. Verhältnis der Begriffe „für die Allgemeinheit bestimmt“ und „öffentlich
zugänglich“ 8
II. Auslegung 9
1. Auslegung des Merkmals „bestimmt“ 9
2. Anforderungen an die Zweckbestimmung 10
a. Zahlungspflicht als Kriterium für die Zweckbestimmung 11
b. Öffnung für die „Allgemeinheit“ als Kriterium für die Zweckbestimmung 12
c. Öffentlich zugängliche Spazierwege 16
4. Zwischenergebnis 17
5. Exkurs: Verwendung von Pflanzenschutzmitteln nach § 12 PflSchG 18
III. Endergebnis 20

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A. Sachverhalt
Der Bundesverband Golfanlagen e.V. ist die Dachorganisation der gewerblich betriebenen
Golfanlagen in Deutschland. Sein Pendant ist der seit mehr als 100 Jahren bestehende
Deutsche Golfverband e.V., der die Interessen der vereinsgeführten Golfanlagen
vertritt. Traditionell wurden Golfanlagen von Vereinen gebaut und unterhalten.
Die Finanzierung erfolgte über Spenden. Nachdem diese Möglichkeit aufgrund von
Interventionen durch die Finanzverwaltung entfallen ist, werden neue Golfunternehmen
nahezu ausschließlich auf gewerblicher Basis etabliert – mit allen steuerlichen
und betriebswirtschaftlichen Konsequenzen wie sie bei deinem mittelständischen Unternehmen
üblich sind. Parallel zum Golfanlagenbetrieb wird meist ein Verein etabliert,
der jedoch ausschließlich die sportlichen und sozialen Belange der Mitglieder
organisiert.
Die Golfbetriebe werden als GmbH oder KG bzw. auch deren Mischformen gegründet.
Diese Firmen errichten dann meist auf gepachtetem Land den Golfplatz, der von der
Finanzverwaltung als Betriebsvorrichtung eingestuft wird und als bewegliches Wirtschaftsgut
abgeschrieben und gegebenenfalls veräußert wird. Die betroffenen Flächen
unterliegen der Grundsteuer B. Die Investitionssumme liegt alleine für einen Platz bei
ca. 2,5 Mio. EUR ohne Maschinen und Clubhaus.
Der Errichtung eines Golfplatzes geht ein Genehmigungsverfahren voraus, in der Regel
mit einer vorhergehenden Bauleitplanung. Der Investor muss, um eine Baugenehmigung
zu erhalten, einen sogenannten Landschaftspflegerischen Begleitplan beibringen,
auf dem intensiv gepflegte Flächen und unbehandelt zu belassene Flächen dargestellt
sind. Hier wird festgelegt, welche Behandlungs- und Pflegemaßnahmen auf den
einzelnen Geländebauteilen erlaubt sind. Ergänzend werden ökologische Ausgleichsflächen
festgelegt. Diese Ausgleichsflächen sind kein Bestandteil des Spielbetriebes.
Sie sind naturzubelassen und dienen einem „ökologischen Ausgleich“ für den Eingriff
in Landschaft und Natur.

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Neben den angesprochenen ökologischen Ausgleichflächen besteht eine Golfanlage
beispielhaft aus folgenden wesentlichen Flächen:
Abschläge (Tees) 0,23 ha
Spielbahnen (Fairways) 1,8 ha
Grüns (Greens) 1,0 ha
Semi-Rough Flächen 5,8 ha
Rough Flächen 12 ha
Intensiv gepflegt werden Abschläge, Greens und Spielbahnen sowie in geringerem
Umfang die Semi-Roughs. Die Rough-Flächen bleiben der natürlichen Entwicklung
überlassen. Die intensive Pflege umfasst eine ausreichende Düngung, die Bekämpfung
von Fremdbewuchs (mittels Herbiziden) sowie die Bekämpfung von Krankheiten und
Schädlingen (u.a. mittels Fungiziden). Schon allein aufgrund der hiermit verbundenen
Kosten werden diese Maßnahmen so sparsam wie möglich durchgeführt. Ohne eine
solche Unterstützung würden Pilzkrankheiten die Gräser zerstören oder würden Klee
und Löwenzahn die wertvollen Gräser in kurzer Zeit verdrängen.
Ein Golfplatz ist Arbeitgeber von bis zu 15 Personen, wovon 6 bis 7 Personen ihre
Arbeit in der Grünpflege finden. Die Gesamtbetriebskosten liegen jährlich über 1. Mio.
EURO.
Die Spielberechtigung erwirbt das Mitglied (der Kunde) aufgrund eines Nutzungsvertrages,
der über ein Jahr oder auch länger laufen kann. Dieser Vertrag regelt die Einzelheiten
der Mitgliedschaft und des täglichen Spielbetriebs. Nur aufgrund einer solchen
Berechtigung besteht die Erlaubnis, den Golfplatz zu betreten. Auf spezielle Eingriffe
in den Spielbetrieb, wie etwa das Besanden oder andere Behandlungsmaßnahmen,
wird gesondert über ein Info-Bord am Eingang, am Rezeptionscounter und über
die Internet-Seite hingewiesen. Die Anlagen akzeptieren auch Tagesgäste, sogenannte
Greenfeespieler. Dabei handelt es sich um Golfspieler, die Mitglieder einer anderen

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Golfanlage sind. Nur die vorstehend erwähnten Personenkreise dürfen den Platz betreten.
Golfanlagen werden häufig von Spazierwegen durchzogen, bei denen regelmäßig keine
Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden, da diese Wege nicht dem Spielbetrieb dienen.
Von dort aus hat jedermann die Möglichkeit, das Golfspiel zu beobachten. Zur
allgemeinen Freizeitgestaltung stehen die übrigen Flächen nicht zur Verfügung. Ein
Betreten dieser Flächen durch Spaziergänger wäre auch zu gefährlich (fliegende Bälle)
und könnte die Platzqualität gefährden (z.B. Fußspuren auf den Grüns). Der landschaftspflegerische
Begleitplan bzw. die Baugenehmigung sehen vor, dass diese Wege
der Öffentlichkeit zugänglich sein müssen, nicht aber der Golfplatz selbst.

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B. Rechtliche Würdigung
Am 14.02.2012 ist das Gesetz zum Schutz von Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz -
PflSchG) in Kraft getreten. Eine besondere Vorschrift für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln
auf Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt sind, enthält § 17
PflSchG, der wie folgt lautet:
„§ 17 Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Flächen, die für die Allgemeinheit
bestimmt sind.
(1)
Zusätzlich zu den Vorschriften nach § 12 darf auf Flächen, die für die Allgemeinheit
bestimmt sind, nur ein zugelassenes Pflanzenschutzmittel angewandt
werden,
1.das als Pflanzenschutzmittel mit geringem Risiko nach Artikel 47 der Verordnung
(EG) Nr. 1107/2009 zugelassen ist,
2.für das vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit im
Rahmen eines Zulassungsverfahrens die Eignung für die Anwendung auf Flächen,
die für die Allgemeinheit bestimmt sind, festgestellt worden ist oder
3.das auf Grund seiner Eigenschaften vom Bundesamt für Verbraucherschutz
und Lebensmittelsicherheit für die Anwendung auf Flächen, die für die Allgemeinheit
bestimmt sind, nach dem Verfahren nach Absatz 2 genehmigt worden
ist.
Zu Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt sind, gehören insbesondere öffentliche
Parks und Gärten, Grünanlagen in öffentlich zugänglichen Gebäuden,
öffentlich zugängliche Sportplätze einschließlich Golfplätze, Schul- und Kin-

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dergartengelände, Spielplätze, Friedhöfe sowie Flächen in unmittelbarer Nähe
von Einrichtungen des Gesundheitswesens.“
§ 17 Abs.1 S.1 PflSchG schreibt hiernach für Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt
sind, eine restriktive Anwendung von Pflanzenschutzmitteln vor. Der Dachverband
der gewerblichen Golfanlagenbetreiber („Bundesverband Golfanlagen e.V.“)
befürchtet, dass durch die Neuregelung des PflSchG die Bekämpfung von Wildkräutern
(Klee, Löwenzahn, etc.) und Schimmelpilzen nahezu unmöglich gemacht werde.
Dadurch seien erheblichen Gewinneinbußen zu befürchten, die zu einer existenziellen
Bedrohung für die Mitglieds-Betriebe führen könnten.
Gegenstand des Gutachtens ist die Frage, ob gewerblich betriebene Golfanlagen, bei
denen eine Nutzung durch Personen nur aufgrund eines individuellen Nutzungsvertrages
zulässig ist, unter den Regelungsinhalt des § 17 Abs.1 S.1, 2 PflSchG fallen.
I. Voraussetzungen des § 17 Abs.1 PflSchG
§ 17 Abs.1 PflSchG nennt die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Norm.
1. Golfplätze als Teil des Sammelbegriffs Sportplätze
Ausgehend vom bloßen Wortlaut der Vorschrift, die ausdrücklich „Golfplätze“ nennt,
könnte die Frage entstehen, ob Golfanlagen bereits aufgrund der reinen Nennung im
Gesetz vorbehaltlos unter den Anwendungsbereich der Norm fallen. In diesem Fall
bedürfte es einer Definition des Begriff „Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt
sind“ nicht.
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Golfplätze unter Verwendung des Begriffs
„einschließlich“ in die Aufzählung eingefügt worden sind. Dadurch wird klargestellt,
dass zu dem Sammelbegriff Sportplätze auch Golfplätze gehören können. Sportplätze
sind aber nicht per se Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt sind, sondern nur
bei öffentlicher Zugänglichkeit. Deshalb sind auch nur öffentlich zugängliche Golfplätze
für die Allgemeinheit bestimmt.

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2. Verhältnis der Begriffe „für die Allgemeinheit bestimmt“ und „öffentlich zugänglich“
Damit stellt sich aber die Frage, in welchem Verhältnis die Begriffe „Flächen, die für
die Allgemeinheit bestimmt sind“ und „öffentliche Zugänglichkeit“ zueinander stehen.
Unproblematisch ist aus dem Wortlaut der Norm zu erkennen ist, dass es sich bei den
„Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt sind“ um eine echte Voraussetzung handelt,
die erfüllt sein muss, damit die restriktiven Regelungen des § 17 PflSchG Anwendung
finden. Fraglich ist, ob § 17 Abs.1 S.2 PflSchG darüber hinaus eine weitere
Voraussetzungen enthält, indem er für bei einigen der aufgezählten Flächen eine „öffentliche
Zugänglichkeit“ fordert. Gegen eine solche Auffassung spricht bereits, dass
das Merkmal der öffentlichen Zugänglichkeit nicht allen aufgezählten Flächen vorangestellt
worden ist. Weiterhin handelt es sich bei der Aufzählung des § 17 Abs.1 S.2
PflSchG um Regelbeispiele, wie sich bereits aus dem Wortlaut der Norm („gehören
insbesondere“) erkennen lässt. Darüber hinaus ergibt sich dies auch aus dem Gesetzesentwurf
der Bundesregierung, dessen Regelung in § 17 Abs.1 PflSchG wörtlich mit der
als Gesetz beschlossenen Fassung dieser Vorschrift übereinstimmt (S.47 Drucksache
17/7317):
„[…] Absatz 1 enthält entsprechende Regelbeispiele. […]“
Regelbeispiele tauchen insbesondere im Strafrecht auf; sind aber auch im Zivil- und
Verwaltungsrecht häufig anzutreffen. Nach der Rechtsmethodik handelt es sich bei
Regelbeispielen nicht um einen Teil des Tatbestands. Darüber hinaus sind Regelbeispiele
auch weder abschließend noch bindend. Von ihrem Charakter her können sie
keine zwingende Voraussetzung für eine Ermächtigungsgrundlage darstellen, sondern
dienen nur der Erläuterung und Veranschaulichung. Mit ihrer Hilfe können die Voraussetzung
für den Eingriff definiert werden, sie stellen jedoch selbst keine Voraussetzung
dar.

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Alleinige Voraussetzung für die Anwendung des § 17 Abs.1 PflSchG ist somit, ob es
sich um eine Fläche handelt, die für die Allgemeinheit bestimmt ist.
II. Auslegung
Daher ist die Bedeutung der Begriffe anhand der anerkannten Auslegungsmethoden zu
ermitteln.
1. Auslegung des Merkmals „bestimmt“
Maßgeblich ist, dass die Fläche für die Allgemeinheit bestimmt ist. Daher ist zu klären,
was unter dem Begriff zu verstehen ist. Umgangssprachlich wird mit der Formulierung
„bestimmen“ eine Zweckbestimmung verbunden. Ebenso hat der Gesetzgeber in seinem
Gesetzesentwurf argumentiert (Gesetzesentwurf der Bundesregierung Drucksache
17/7317 S.47):
„§ 17 regelt die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Flächen, die für die
Allgemeinheit bestimmt sind. Hierzu gehören z. B. öffentliche Parks, Gärten
und Grünflächen aber auch solche in Privatbesitz, die von dem Eigentümer
oder Verfügungsberechtigten für die Allgemeinheit zugänglich gemacht worden
sind. Absatz 1 enthält entsprechende Regelbeispiele. Gemeinsam ist ihnen, dass
die genannten Flächen bewusst für die Nutzung durch die Allgemeinheit geöffnet
sind bzw. von vornherein für diese Nutzung geplant wurden.[…]
Durch diese Begründung wird ersichtlich, dass der Gesetzgeber zwischen Flächen die
der öffentlichen Hand gehören, und solchen Flächen unterscheidet, die im Eigentum
Privater stehen. Öffentliche Flächen entstehen dadurch, dass sie durch einen hoheitlichen
Rechtsakt einer besonderen öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung unterstellt
werden. Dies ist die Widmung. Der Hoheitsträger gibt die Sache bewusst und zweckgerichtet
zur Nutzung für die Allgemeinheit frei. Für Sachen im Eigentum Privater
muss selbiges gelten. Nur durch eine bewusste und zweckgerichtete Öffnung durch
den Berechtigten wird eine Sache zur Nutzung für die Allgemeinheit freigegeben. Eine
solche Deutung, die eine Zweckbestimmung fordert, lässt sich auch schon aus dem

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Wortlaut der Regelbeispiele in § 17 Abs.1 S.2 PflSchG entnehmen. Wie bereits erwähnt,
sind einige der Beispiele mit dem Begriff „öffentlich zugänglich“ versehen;
dies stellt jedoch keine Voraussetzung zur Anwendung der Norm dar. Auf den Begriff
ist bei solchen Flächen verzichtet worden, die sich typischerweise in öffentlicher Trägerschaft
befinden (Schulen und Kindergärten, Spielplätze, Friedhöfe). Dagegen wird
der Begriff solchen Beispielen vorangestellt, die typischerweise in privater oder öffentlicher
Trägerschaft vorzufinden sind (Parks und Gärten, Sportplätze). Da die öffentliche
Zugänglichkeit ein Indiz dafür ist, dass eine Zweckbestimmung hinsichtlich einer
Öffnung für die Allgemeinheit vorhanden ist,
vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 20.08.2007 – 14 K 274/07 –, DVP 2008, 212
wird durch die Verwendung in § 17 Abs.1 S.2 PflSchG darauf hingewiesen, dass eine
Zweckbestimmung zugunsten der Allgemeinheit zwingend erforderlich ist.
2. Anforderungen an die Zweckbestimmung
Nach dem bereits gesagten, ist eine bewusste, positive Öffnung zugunsten der Allgemeinheit
erforderlich. Daher kann ein rein tatsächlicher, eventuell nur zufällig ermöglichter
Zugang nicht ausreichen, um eine Fläche als für die Allgemeinheit bestimmt, zu
qualifizieren. Im Umkehrschluss bedeutet dies zwar nicht, dass Umzäunungen oder
Verbotsschilder aufgestellt werden müssen. Sind solche jedoch vorhanden, muss eine
bewusste Öffnung negiert werden.
Andererseits kann eine bewusste Zweckbestimmung auch konkludent erfolgen, beispielsweise
durch schlüssiges Verhalten. Für Golfplätze könnte eine solche Öffnung
durch konkludente Zur-Verfügung-Stellung der Anlage zu bejahen sein. Golfplätze
werden typischerweise nicht lediglich von ihrem Inhaber genutzt, sondern von vielen
Personen aufgesucht. Der Inhaber ist gerade darauf angewiesen, dass viele Personen
seine Anlage nutzen. Nur so kann er einen Gewinn erzielen. Daher könnte man sagen,
dass bereits aus diesem Grund eine Öffnung vorliegt, die den Golfplatz zu einer für die
Allgemeinheit bestimmten Fläche macht.

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a. Zahlungspflicht als Kriterium für die Zweckbestimmung
Fraglich ist jedoch, ob durch den gestatteten Zugang zahlender Kunden bereits der
Allgemeinheit Zugang gewährt worden ist.
Durch die Notwendigkeit der Zahlung eines Eintrittsgeldes bzw. eines Vereinsbeitrags
könnte im Gegenteil die öffentliche Zugänglichkeit beschränkt und das Merkmal der
Allgemeinheit zu verneinen sein. Zur Beantwortung dieser Frage hilft wieder der Vergleich
mit dem öffentlichen Sachenrecht. Zur Nutzung von Straßen im Gemeingebrauch
beispielsweise, ist nach der Begriffsbestimmung des BVerfG, jedermann
ohne besondere Zulassung berechtigt, soweit er die Straße gemäß der hoheitlichen
Zweckbestimmung und in üblicher Weise zum Verkehr nutzt.
BVerfG, Urt. v. 10.12.1975 – 1 BvR 118/71 –, E 40, 371, 378.
Hiernach könnte man darauf schließen, dass der zulassungsfreie Zugang ein Kriterium
der Zugänglichkeit für die Allgemeinheit sei. Allerdings gibt es nicht nur öffentliche
Sachen im Gemeingebrauch, sondern auch öffentliche Sachen im Sonder- oder Anstaltsgebrauch.
Auch sie dienen unstreitig der Allgemeinheit; der Zugang zu ihnen ist
jedoch reglementiert.
BVerwG, Urt. v. 30.11.1995 – 7 C 55.94 –, E 100, 70, 74ff.
Ebenso können auch öffentliche Einrichtungen gemäß § 8 Abs.3 GO NRW eine Nutzungsgebühr
erheben, ja sich sogar in privater Trägerschaft befinden, ohne dass deshalb
ihre öffentliche Zweckbestimmung zu negieren wäre. Golfplätze sind daher nicht
bereits deshalb vom Anwendungsbereich des § 17 Abs.1 PflSchG ausgenommen, weil
die Nutzung der Spielbahnen nur nach Zahlung eines Eintrittsgeldes möglich ist.

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b. Öffnung für die „Allgemeinheit“ als Kriterium für die Zweckbestimmung
Golfplätze könnten aber deshalb nicht vom Anwendungsbereich des § 17 Abs.1
PflSchG erfasst sein, weil nur ein eng umgrenzter, nach speziellen Kriterien unterscheidbarer
Personenkreis die Spielbahnen benutzen darf. Damit könnte das Merkmal
der Allgemeinheit negiert sein.
Wie der Begriff „Allgemeinheit“ zu verstehen ist, kann dem Gesetz selbst nicht entnommen
werden. Weder aus § 17 noch aus § 2 PflSchG, der Begriffsbestimmungen
enthält, lässt sich eine Definition entnehmen.
Der Begriff „Allgemeinheit“ wird jedoch auch in anderen Gesetzen verwendet. So
kann zur Auslegung des § 17 Abs.1 PflSchG auch die baurechtliche Vorschrift in § 5
Abs.2 Nr.2 lit.a BauGB mit in den Blick genommen werden, die die Darstellung von
dem der Allgemeinheit dienenden baulichen Anlagen und Einrichtungen des Gemeinbedarfs
im Flächennutzungsplan betrifft. Der Begriff der Allgemeinheit wird in diesem
Zusammenhang als ein nicht fest bestimmter, wechselnder Teil der Bevölkerung verstanden.
vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn.26; BVerwG,
Beschl. v. 18.05.1994 – 4 NB 15.94 –; Söfker, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg,
BauGB, § 9 Rn.58; BVerwG, Beschl. v. 18.05.1994 – 4 NB 15.94 –.
Ebenso bestimmt § 7 Abs.1 S.1 FStrG, dass jedermann - im Rahmen der Widmung
und der verkehrsbehördlichen Vorschriften – der Gebrauch von Bundesfernstraßen
gestattet ist. Die Berechtigung für „jedermann“ bedeutet, dass kein Ausschluss bestimmter
Menschen oder Personenkreise vom Gemeinbrauch erfolgen darf; der Kreis
der Benutzer also unbestimmt ist. Davon zu unterscheiden sind Privatstraßen, die
nicht der Allgemeinheit zur Verfügung stehen.

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Sie dürfen nur von solchen Personen genutzt werden, die schon vor dem Gebrauch
zum Verfügungsberechtigten in einer engen persönlichen Beziehung stehen.
VG Berlin, Urt. v. 31.10.2011 – 1 K 177/10 –.
Ebenso verhält es sich auch mit dem Zugang zu einem Golfplatz. Zugang zur Spielbahn
einer Golfanlage hat nicht jedermann. Voraussetzung ist vielmehr, dass man Mitglied
in dem angeschlossenen Golfverein ist bzw. durch einen Nutzungsvertrag eine
Spielberechtigung individuell erworben hat. Darüber hinaus wird von den Spielern die
Platzreife gefordert. Zwar können auch Mitglieder anderer Vereine als sog. Greenfeespieler
die Anlage nutzen, allerdings wird auch von diesen Gästen erwartet, dass sie
über eine zertifizierte Platzreife verfügen. Die Benutzung ist daher nur einem nach
besonderen Merkmalen bestimmbaren, vom Verfügungsberechtigten festgelegten
Personenkreis erlaubt. Durch das dauerhafte Vertragsverhältnis und durch den Nachweis
der Platzreife treten Golfplatzinhaber und Spieler in eine qualifizierte und individualisierbare
Beziehung, die diesen Personenkreis gegenüber der Allgemeinheit abgrenzt.
Hierdurch wird dem Golfanlagenbetreiber auch die Möglichkeit eingeräumt,
den Spieler auf die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln hinzuweisen und vor Gefahren
zu warnen.
Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zur Gesetzgebung ebenfalls die Ansicht
geäußert, dass § 17 Abs.1 PflSchG keine Anwendung findet, wenn der Kreis der
Nutzer genau bestimmt ist:
„[…] Die Regelung dient der Umsetzung von Artikel 12 der Richtlinie
2009/128/EG. Bei Sportplätzen, die nur einem bestimmten Kreis von Nutzern
und nicht der Allgemeinheit zugänglich sind, kann die Entscheidung über die
durchzuführenden Pflanzenschutzmaßnahmen eigenverantwortlich durch die
Eigentümer bzw. Nutzer getroffen werden. Der Vorschlag würde über eine
1:1- Umsetzung der Richtlinie 2009/128/EG hinausgehen.“ (Seite 2 Drucksache
17/7369)

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Dieses Verständnis der Bundesregierung deckt sich auch mit dem Zweck der Regelung.
Während das Pflanzenschutzgesetz gemäß § 1 Nr.3 PflSchG allgemein den
Zweck verfolgt,
„Gefahren, die durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln oder durch
andere Maßnahmen des Pflanzenschutzes, insbesondere für die Gesundheit von
Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, entstehen können, abzuwenden
oder ihnen vorzubeugen“,
also primär ökologischen Gesichtspunkten dient, wird durch die strengeren Voraussetzungen
für den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln nach § 17 Abs.1 PflSchG ein darüber
hinausgehender Zweck verfolgt. Dieser wird in der Richtlinie 2009/128/EG -
Abs. 16 der Erwägungen - genannt:
„In sehr empfindlichen Gebieten — z. B. Natura-2000- Schutzgebieten gemäß
der Richtlinie 79/409/EWG und der Richtlinie 92/43/EWG — kann die Verwendung
von Pestiziden besonders gefährlich sein. An anderen Orten, z. B. in öffentlichen
Parks und Gärten, auf Sport- und Freizeitplätzen, Schulgeländen und
auf Kinderspielplätzen sowie in unmittelbarer Nähe von Einrichtungen des Gesundheitswesens
besteht bei einer Pestizidexposition ein hohes Risiko. In diesen
Gebieten sollte die Verwendung von Pestiziden minimiert oder verboten werden.
Wenn Pestizide verwendet werden, sollten geeignete Risikomanagementmaßnahmen
getroffen werden, wobei Pestiziden mit einem geringen Risiko sowie
biologischen Bekämpfungsmaßnahmen der Vorzug gegeben werden sollte.“
In Art. 12 der Richtlinie heißt es weiterhin:
„Verringerung der Verwendung von Pestiziden bzw. der damit verbundenen
Risiken in bestimmten Gebieten

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Die Mitgliedstaaten stellen unter angemessener Berücksichtigung der Anforderungen
an die notwendige Hygiene, an die öffentliche Gesundheit und biologische
Vielfalt oder der Ergebnisse einschlägiger Risikobewertungen sicher, dass
die Verwendung von Pestiziden in bestimmten Gebieten soweit wie möglich minimiert
oder verboten wird. Es sind geeignete Risikomanagementmaßnahmen
zu treffen, und der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln mit geringem Risiko
im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sowie biologischen Bekämpfungsmaßnahmen
ist der Vorzug zu geben. Diese bestimmten Gebiete sind:
a) Gebiete, die von der Allgemeinheit oder von gefährdeten Personengruppen
im Sinne von Art.3 der Verordnung (EG) Nr.1107/2009 genutzt werden, wie
öffentliche Parks und Gärten, Sport- und Freizeitplätze, Schulgelände und
Kinderspielplätze sowie Gebiete in unmittelbarer Nähe von Einrichtungen
des Gesundheitswesens; […]“
Die hier genannten „gefährdeten Personengruppen“ werden nach Art.3 Nr.14 der Verordnung
(EG) Nr. 1107/2009 (des Europäischen Parlaments und des Rates vom
21.10.2009 über die Inverkehrbringung von Pflanzenschutzmitteln, verkündet im
Amtsblatt der Europäischen Union vom 24.11.2009) definiert als
„Personen, die bei der Bewertung akuter und chronischer Gesundheitsauswirkungen
von Pflanzenschutzmitteln besonders zu berücksichtigen sind. Dazu
zählen schwangere und stillende Frauen, Kinder im Mutterleib, Säuglinge,
Kinder, ältere Menschen, sowie Arbeitnehmer und Anrainer, die über einen
längeren Zeitraum einer hohen Pestizidbelastung ausgesetzt sind“
Von diesem Zweck hat sich auch der nationale Gesetzgeber leiten lassen (vgl. Seite 47
der BT-Drucksache 17/7317):
㤠17 dient der Umsetzung von Art.12 der Richtlinie 2009/128/EG, soweit sich
diese auf Flächen, die von der Allgemeinheit genutzt werden, bezieht“

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Zweck des § 17 Abs.1 PflSchG ist es somit, einen besonders hohen Schutz auf solche
Flächen zu gewähren, auf denen sich typischerweise Personen aufhalten, für die die
Belastung mit Pflanzenschutzmitteln besonders gravierende Gesundheitsauswirkungen
haben kann (wie Kinder in Kindergärten, Schulen, Spielplätzen). Da solche Flächen
typischer Weise weitläufig, auf zahlreichen Wegen zugänglich sind und auf ihnen häufig
eine starke Fluktuation herrscht, kann ein Kontakt mit Pflanzenschutzmitteln durch
Informationstafeln und Gefahrenhinweise nicht in einem gleich geeignetem Maße verhindert
werden, wie dies durch die Reduzierung der Pflanzenschutzmittel der Fall ist.
Art. 16 der Erwägungen besagt jedoch auch, dass geeignete Risikomanagement-
Maßnahmen getroffen werden können. Bei einer Fläche, die nur von einem bestimmten
Personenkreis betreten werden darf, sind solche geeignete Risikomanagement-
Maßnahme z.B. die Information der Spieler oder die Anordnung von verhaltensregelnden
Maßnahmen.
In der Zugänglichmachung des Golfplatzes für Golfspieler, die spezielle Voraussetzungen
erfüllen, ist somit keine Zweckbestimmung für die Allgemeinheit zu sehen.
c. Öffentlich zugängliche Spazierwege
Eine Zweckbestimmung für die Allgemeinheit könnte darin liegen, dass die Wege auf
Golfplätzen auch von Spaziergängern genutzt werden.
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Spaziergänger lediglich die durch den Golfplatz
führenden Wanderwege betreten dürfen; ihnen der Zutritt zu den Spielbahnen
dagegen untersagt ist. Daher mag man zwar die Wanderwege als für die Allgemeinheit
bestimmt qualifizieren; in keinen Fall aber die zum Sport dienenden Teilflächen. Ein
intensiver Kontakt mit dem behandelten Grün ist für den Fall, dass an den Spielbahnen
vorbei spaziert wird, ausgeschlossen. Insbesondere führen die Wanderwege nicht direkt
an den behandelten Flächen vorbei, sondern sind von diesen noch durch die nicht
behandelten Flächen des Rough getrennt. Auch sind gefährdete Personen nach Art.3

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Nr.14 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 keiner höheren Belastung ausgesetzt, als
dies der Fall wäre, wenn sie auf Spazierwegen neben landwirtschaftlich genutzten Flächen
vorbei wandern würden. Diese Flächen sind auch nicht für die Allgemeinheit
bestimmt, nur weil sie an Wanderwege angrenzen.
Die Existenz von für die Öffentlichkeit bestimmten Wanderwegen auf dem Golfplatz
führt daher nicht dazu, dass die Golfplätze in Gänze (einschließlich ihrer Spielbahnen)
als für die Allgemeinheit bestimmt anzusehen sind.
4. Zwischenergebnis
Der Begriff „Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt sind“, ist daher so auszulegen,
dass eine bewusste und zweckgerichtete Öffnung der Fläche für einen nicht bestimmbaren
Personenkreis erfolgen muss.
An dieser Voraussetzung fehlt es bei gewerblich betriebenen Golfanlagen, bei denen
eine Nutzung durch Personen nur aufgrund eines individuellen Nutzungsvertrages zulässig
ist.
Dieses Zwischenergebnis wird dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber Golfplätze allgemein
zu den gärtnerisch genutzten Freilandflächen im Sinne des § 12 Abs. 2
PflSchG zählt. Unter gärtnerischer Nutzung ist nicht nur der Erwerbsgartenbau zu verstehen,
sondern jede gärtnerische Nutzung z.B. Haus- und Kleingärten, Parks, sonstige
Grünanlagen, Sportanlagen, Golfplätze sowie Friedhöfe.
Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, Drucksache 17/7317, Seite 45
Die Anforderungen des § 17 PflSchG sollen damit gerade nicht generell für alle Golfplätze
Anwendung finden, sondern nur für solche, die „für die Allgemeinheit bestimmt
sind.“

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5. Exkurs: Verwendung von Pflanzenschutzmitteln nach § 12 PflSchG
Auch wenn die strengen Voraussetzungen des § 17 PflSchG hiernach keine Anwendung
finden, ist der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln gleichwohl nicht uneingeschränkt
möglich. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln richtet sich dann nach
der allgemeinen Vorschrift des § 12 PflSchG:
§ 12 Vorschriften für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln
(1) Pflanzenschutzmittel dürfen einzeln oder gemischt mit anderen nur angewandt
werden, wenn sie zugelassen sind, die Zulassung nicht ruht und nur
1. in den in der Zulassung festgesetzten, jeweils gültigen Anwendungsgebieten,
2. entsprechend den in der Zulassung festgesetzten, jeweils gültigen
Anwendungsbestimmungen.
(2) Pflanzenschutzmittel dürfen nicht auf befestigten Freilandflächen und nicht
auf sonstigen Freilandflächen, die weder landwirtschaftlich noch forstwirtschaftlich
oder gärtnerisch genutzt werden, angewendet werden. […]
(6) Abweichend von Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 dürfen zugelassene Pflanzenschutzmittel
auch in einem anderen als mit der Zulassung festgesetzten Anwendungsgebiet
angewandt werden, wenn die zuständige Behörde eine Genehmigung
nach § 22 Absatz 2 erteilt hat.
Nach Abs. 2 S. 1 ist der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf Freilandflächen grundsätzlich
verboten. Ausnahmen gelten jedoch unter anderem für solche Freilandflächen,
die gärtnerisch genutzt werden. Unter den Begriff der „gärtnerischen Nutzung“ fällt
dabei nicht nur der Erwerbsgartenbau, sondern jede gärtnerische Nutzung; so auch die
Pflege von Golfanlagen.
Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, Drucksache 17/7317, Seite 45

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Allerdings ist zu berücksichtigen, dass nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 PflSchG nur solche
Pflanzenschutzmittel verwendet werden dürfen, die auch für das jeweilige Anwendungsgebiet
zugelassen sind; die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln in anderen
Anwendungsgebieten ist daher nicht zulässig. Für Anwendungsgebiete mit geringfügigem
Umfang oder geringer gesamtwirtschaftlicher Bedeutung (zum Beispiel die Rasenflächen
auf Golfplatzanlagen), kann dies zu dem Problem führen, dass das spezielle
Anwendungsgebiet bei keiner Zulassung festgesetzt worden ist. In einem solchen Fall
würde § 12 Abs. 1 Nr. 1 PflSchG der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln daher
entgegen stehen, obwohl (eventuell) ein wirksames Pflanzenschutzmittel vorhanden
ist.
Damit für solche „Lückenkulturen“ (auch „Lückenindiktionen“ genannt) dennoch ein
effektiver Pflanzenschutz gewährleistet werden kann, sieht § 12 Abs. 6 PflSchG in
Verbindung mit § 22 Abs. 2 PflSchG vor, dass die zugelassenen Pflanzenschutzmittel
in Einzelfällen auch in einem anderen als mit der Zulassung festgesetzten Anwendungsgebiet
angewandt werden dürfen (frühere sogenannte „18b-Genehmigung“). Für
eine solche Anwendung ist ein Genehmigungserfordernis – bezogen auf den Einzelfall
– beibehalten worden.

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III. Endergebnis
Gewerblich betriebene Golfanlagen, bei denen eine Nutzung durch Personen nur aufgrund
eines individuellen Nutzungsvertrages und unter besonderen Voraussetzungen
zulässig ist, sind nicht im Sinne des § 17 Abs. 1 PflSchG als Flächen zu qualifizieren,
die „für die Allgemeinheit bestimmt“ sind. Es an einer bewussten „Bestimmung“ dieser
Golfplätze für die Allgemeinheit – eine „Bestimmung“ erfolgt sogar im Gegenteil
dahingehend, dass nur ein gegenüber der Allgemeinheit abgrenzbarer und individualisierbarer
Personenkreis diese Plätze nutzen darf.
Für diese Auslegung sprechen der Wortlaut, die europarechtlichen Bezüge, die Gesetzesmaterialien
sowie der Sinn und Zweck der Vorschrift.
Ein anderes Ergebnis ergibt sich für solche (Wander-)Wege, die nach den jeweiligen
Genehmigungsunterlagen (bewusst) für eine Nutzung durch die Allgemeinheit bestimmt
worden sind.
(Dr. Alexander Beutling)
Rechtsanwalt