SV Klausurenkurs - unirep - Humboldt-Universität zu Berlin

Universitätsrepetitorium der Humboldt-Universität zu Berlin
Prof. Dr. Rosemarie Will
Examensklausurenkurs
5. Klausur im öffentlichen Recht am 17.01.2014
(der Sachverhalt hat 3 Seiten)
Wintersemester 2013/2014
In den Wahlen zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013 setzt sich die CDU/ CSU-
Fraktion als stärkste Partei mit 41,5 % der Zweitstimmen durch und kann 311 Sitze beanspruchen.
Sie verfehlt damit jedoch die absolute Mehrheit und bedarf zur Regierungsbildung eines
Koalitionspartners. Allerdings verpasste ihr vormaliger Partner, die FDP, mit 4,8 % der Zweitstimmen
knapp und zum ersten Mal in der Geschichte ihres Bestehens den Einzug in den Bundestag.
Zweitstärkste Fraktion wird die SPD mit 25,7 % der Zweitstimmen und 193 Sitzen, gefolgt
von den Fraktionen Die Linke mit 64 und Bündnis 90/ Die Grünen mit 63 Sitzen. Mit vier
Überhangmandaten und 29 Ausgleichsmandaten gehören dem 18. Bundestag damit 631 Abgeordnete
an.
Weil sich die Koalitionsverhandlungen zwischen den beiden größten Faktionen schon über einige
Wochen hinziehen und erst noch ein Mitgliederentscheid der SPD-Basis den etwaigen Ergebnissen
zustimmen muss, steht die Aufnahme der regulären Parlamentsarbeit in den Sternen. Auf
Antrag und mit den Stimmen der potentiellen Koalitionsfraktionen CDU/ CSU und SPD richtet
der Bundestag einen Hauptausschuss ein, der bis zur Konstituierung der eigentlichen Ausschüsse
alle durch das Plenum des Bundestages überwiesenen Beschlussvorlagen beraten und Empfehlungen
hierzu abgeben soll. Hintergrund dessen ist die Parlamentspraxis, wonach die Bundestagsausschüsse
und ihre Zuständigkeiten spiegelbildlich zu dem von der jeweiligen Koalition
gewählten Ressortzuschnitt bzw. den Zuständigkeiten der Ministerien gebildet werden. Offen ist
jedoch, wer dort die jeweiligen Minister/innen- und Staatssekretärsposten einnimmt. Diejenigen
kämen dann nämlich für die Ausschüsse des Bundestages nicht in Frage oder müssten wieder
ausscheiden. Dem neuen Hauptausschuss sollen unter dem Vorsitz des Präsidenten 47 Mitglieder
angehören. Auf die CDU/ CSU-Fraktion entfallen dabei 23 Sitze, auf die SPD 14. Die Linke
und Bündnis 90/ Die Grünen können jeweils 5 Mitglieder entsenden. Der Hauptausschuss soll
zugleich Ausschuss im Sinne der Artikel 45, 45a und 45c GG sowie Haushaltsausschuss sein.
Mit der Konstituierung der ständigen Ausschüsse soll er aufgelöst und alle nicht erledigten Vorlagen
an die jeweils zuständigen Ausschüsse überwiesen werden.
Bereits in der letzten Legislaturperiode hatte der Bundestag eine Änderung des Filmförderungsgesetzes
(FFG) beschlossen. Das FFG existiert seit 1967 in Form eines jeweils zeitlich befristeten
Gesetzes und entsprechender Folgegesetze. Durch die nach §§ 1, 2 FFG geschaffene Filmförderungsanstalt
(FFA) soll die „Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische
Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im
Ausland“ gefördert werden (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG). Dafür wird von Kinobetreibern und den
Zwischenhändlern der Videobranche eine Abgabe in Höhe von bis zu 3 % des Jahresumsatzes
erhoben (§ 66 FFG). Mit den öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehanstalten dagegen
schließt die FFA Verträge über die Höhe ihrer Zahlungsverpflichtungen ab (§ 67 FFG). Die
Vergabe von Fördermitteln erfolgt in der sog. Referenzförderung in Relation zum Erfolg des
vorherigen Filmes eines/einer Antragsteller/in. Bisher wurde dieser Erfolg anhand von Besucher/innenzahlen
ermittelt. Nach der Neufassung des Gesetzes sollen nun auch Auszeichnungen
und Festivalerfolge maßgeblich sein (§§ 15 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. 22 Abs. 3 FFG). Zusätzlich ver-
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langt § 15 Abs. 1 Nr. 5 FFG nunmehr als Voraussetzung für die Gewährung der Förderhilfe,
dass der Film kulturelle, historische oder gesellschaftliche Fragen zum Thema hat. Laut der Gesetzesbegründung
solle damit den europarechtlichen Vorgaben aus Art. 87 EGV Genüge getan
werden. Das Gesetz wurde bis zum 31. Dezember 2013 befristet.
Gegen die Abgabenbescheide der FFA hatten einige Kinobetreiber geklagt. Aus ihrer Sicht lägen
die Voraussetzungen für eine Sonderabgabe nicht vor: Das Bundesverfassungsgericht unterwerfe
Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion in ständiger Rechtsprechung [BVerfGE 55, 274 (298 ff.); 67,
256 (275 ff.); 82, 159 (179 ff.); 91, 186 (201); 101, 141 (148); zuletzt Urteil vom 3. Februar 2009, Az.: 2 BvL 54/06, juris Rn. 97 ff.]
strengen Anforderungen. Es stütze dieses Erfordernis auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion
der bundesstaatlichen Finanzverfassung, die den/der Abgabepflichtigen neben der allgemeinen
Steuerpflicht aufgebürdeten Zusatzbelastungen und das Budgetrecht des Parlaments, um zu gewährleisten,
dass Sonderabgaben gegenüber den Steuern seltene Ausnahme bleiben. Nach diesen
Maßstäben dürfe nur eine homogen gebildete Gruppe zu Sonderabgaben herangezogen werden,
die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten
Zweck stehe und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden
könne. Darüber hinaus müsse das Abgabenaufkommen gruppennützig verwendet werden.
Weil die öffentlich-rechtlichen und die privaten Fernsehveranstalter ohne sachlichen Grund von
der Abgabepflicht ausgenommen seien und lediglich freiwillige Beiträge leisteten, sei die Gruppe
der Abgabepflichtigen im FFG vom Gesetzgeber nicht homogen gewählt worden und würde
dadurch zugleich gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Auch
liege die Förderung des deutschen Kinofilms nicht in der speziellen Verantwortung der Betreiber
von Filmtheatern. Zudem werde die Abgabe nicht im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen
verwendet, denn mit deutschen Filmen – gefördert oder nicht – ließen sich keine wesentlichen
Einnahmen erzielen. Ihr Anteil am Kinomarkt liege gerade einmal bei 10–17 %. Die für die
Festsetzung der Abgabenhöhe herangezogenen Umsätze stammten im Wesentlichen aus der
Vorführung von US-amerikanischen Blockbuster-Filmen. Durch die Heranziehung zur Filmabgabe
sehen sich die Kinobetreiber/innen in den vom BVerfG entwickelten Maßstäben verletzt.
Der Gesetzgeber hat die Existenz dieser Maßstäbe nicht bestritten, ging aber davon aus, ihnen
genügt zu haben, weil sich TV-Sender anders als Filmveranstalter/innen oder Videoverleihbetriebe
oft auch direkt an der Produktion von Filmen beteiligen.
Als die Klage der Kinobetreiber in erster Instanz vor dem VG Berlin ohne Erfolg blieb, legten
die Prozessvertreter Sprungrevision zum BVerwG ein. Dieses stellte sich auf den Standpunkt,
dass das FFG den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verletze, wonach diejenigen einer Gruppe,
die vom Zweck einer Abgabe profitieren, bei der Finanzierung auch gleichermaßen herangezogen
werden müssten. Die Verletzung ergebe sich daraus, dass das FFG zwar Kinos und Videovertriebe
als „Filmverwerter“ zu der Zwangsabgabe verpflichte, TV-Sender jedoch mit der
FFA frei verhandelte Verträge abschließen könnten. Es setzte daher die Verfahren aus und legte
dem BVerfG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vor, ob §§ 66, 66a und 67
Abs. 1 und 2 FFG mit Art. 3 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG vereinbar sind.
Die Staatsministerin für Kultur und Medien der geschäftsführenden Bundesregierung drängt
nach der Wahl zur Eile. Nicht nur müsse eine Verlängerung des Gesetzes über den 31. Dezember
2013 hinaus auf den Weg gebracht werden, auch die Bedenken des BVerwG sollten ernstgenommen
und damit eine Negativentscheidung des BVerfG abgewendet werden. Sie schlägt daher
eine Gesetzesänderung vor, wonach auch öffentlich-rechtliche und private Fernsehveranstalter
rückwirkend zum Zeitpunkt der letzten Novellierung in die Abgabepflicht einbezogen werden.
Um hierbei Unbilligkeiten zu vermeiden, sollen für abgelaufene Wirtschaftsjahre keine Ab-
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gaben nachgefordert werden können, die höher sind als vertraglich vereinbart wurde. Um weiteren
Zeitverzug zu vermeiden, wie er durch eine Vorabbeteiligung des Bundesrates entstehen
würde, und weil von den geschäftsführenden FDP-Minister/innen niemand bereit ist, das Gesetz
in das amtierende Kabinett einzubringen, dringt die Staatsministerin bei den Fraktionsvorsitzenden
von CDU/CSU und SPD darauf, dass diese den Gesetzentwurf direkt in den Bundestag einbringen.
So kommt es dann auch.
Das Plenum des Bundestages überweist den Entwurf in der ersten Lesung in den Hauptausschuss,
der gegen die Stimmen der Opposition die Annahme der Gesetzesänderung und dessen
Entfristung empfiehlt. Ohne weitere Aussprache schreitet der Bundestagspräsident zur Schlussabstimmung.
Aus Protest gegen dieses wiederholte Übergehen der Beteiligungsrechte der Opposition
verlassen die Mitglieder der Fraktionen von Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen bis
zum Ende des Tagesordnungspunktes den Saal. Mit dem Stimmen von SPD und CDU/CSU beschließt
der Bundestag die Neufassung des FFG. Das beschlossene Gesetz wird dem Bundesrat
zugeleitet, der sich mit der Angelegenheit aber nicht weiter befasst. Als Mitte Dezember noch
immer kein Votum des Bundesrates vorliegt, wird das Gesetz nach Gegenzeichnung durch den
Bundeskanzler und den zuständigen Bundesminister dem Bundespräsidenten zugeleitet. Dieser
unterzeichnet und verkündet es ordnungsgemäß. Es tritt am 23. Dezember 2013 in Kraft. Noch
am gleichen Tag nimmt das BVerwG seinen Vorlagebeschluss zum BVerfG zurück und weißt
die Revision der Kläger zurück: Die Heranziehung der Kinobetreiber, der Videobetriebe und
(nun auch) der TV-Sender sei sachgerecht, da es sich bei diesen um eine homogene Gruppe von
„Produktionsverwertern“ des deutschen, geförderten Films handle – unabhängig davon, ob sie
diese auch tatsächlich vorführten. Die rückwirkende Einbeziehung der TV-Sender nach den
Maßstäben des FFG sei für diese finanziell günstiger oder zumindest neutral und daher zulässig.
Die zukünftigen Oppositionsfraktionen sind dennoch empört: Es erweise sich die Arroganz der
Macht noch bevor die Große Koalition in „Sack und Tüten“ ist. Nicht nur sei eine ordnungsgemäße
Beratung in den dafür vorgesehen Ausschüssen unterblieben, auch die Rechte des Bundesrates
seien systematisch übergangen worden. Es gehe ihnen ums Prinzip: Sie wollen in Karlsruhe
die Nichtigkeit des FFG feststellen lassen. Dazu müssten Oppositionsparteien auch unabhängig
von dem in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG festgelegten Antragsquorum berechtigt sein. Bei ihrem
Vorhaben finden die Fraktionen Unterstützung durch den Ministerpräsidenten des Landes Baden-Württemberg.
Er ist der Meinung, Filmförderung sei Kunstförderung und Kunst ist Ländersache.
Dem Bund fehle es daher schon an einer entsprechenden Gesetzgebungskompetenz.
Durch die Neufassung gehe es nicht mehr nur um die Förderung der Filmwirtschaft, sondern
vornehmlich um Qualität und kulturelle Werthaltigkeit. So habe auch die europäische Kommission
die Filmförderung als Beihilfe zur Förderung der Kultur und nicht etwa der Wirtschaft genehmigt
(Art. 87 Abs. 3 lit. d EG; jetzt Art. 107 Abs. 3 lit. d AEUV). Jedenfalls sei eine bundesgesetzliche
Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG nicht erforderlich gewesen.
Bearbeiter/innenvermerk:
Fertigen Sie ein Gutachten über die Erfolgsaussichten entsprechender Anträge der Fraktionen Die
Linke und Bündnis 90/ Die Grünen sowie der Landesregierung von Baden-Württemberg auf Feststellung
der Nichtigkeit der Neufassung des FFG vor dem Bundesverfassungsgericht an. Auf alle aufgeworfenen
Rechtsfragen ist – gegebenenfalls hilfsgutachterlich – einzugehen.
Schreibzeit von 9:00–14:00 Uhr
Abgabe bis einschließlich Montag, 20.01.2014, 10:00 Uhr (nur mit Korrekturwertmarke) ins Postfach des
Lehrstuhls von Frau Prof. Dr. Will. Dieses befindet sich beim Wachschutz in der Pförtnerloge der
Juristischen Fakultät im Foyer des Alten Palais.
Besprechung und Rückgabe der Klausur: Montag, den 27.01.2014, 12:00–14:00 Uhr c.t. in UL 9, R. 213
Universitäts-Repetitorium der Humboldt-Universität zu Berlin
Öffentliches Recht / Prof. Dr. R. Will