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Drucksache V/4066
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode
Allgemeine Prüfungsergebnisse
Zusammenfassung
5. Bei der Fülle des Prüfungsstoffes, dem sich die
oberste Rechnungsprüfungsbehörde gegenübergestellt
sieht, beschränkt sich die Finanzkontrolle seit
Jahrzehnten zwangsläufig auf Stichproben. Die Aussagefähigkeit
eines derartigen Verfahrens hängt
von der Erfassung repräsentativer Sachverhalte
durch gezielte Fragestellung und von den der Situation
angepaßten Arbeitsmethoden ab. Die zweckdienliche
Auswahl des Prüfungsstoffes setzt eine
umfassende und gründliche Kenntnis der verschiedenen
Verwaltungen, ihrer Eigentümlichkeiten,
ihrer Stärke und ihrer schwachen Stellen und deren
Hintergründe voraus. Verfahrensmäßig hat sich seit
langem die entscheidende Überlegenheit der örtlichen
Prüfung gegenüber der am Sitz der Kontrollbehörde,
von der die RHO als Regelfall ausgeht,
erwiesen, da nur die örtliche Prüfung eine volle
Sachaufklärung und zugleich die Abwicklung der
Prüfungen innerhalb tragbarer Fristen zuläßt. Prüfungen
am Sitz des Rechnungshofes, d. h. Prüfungen
ausschließlich im schriftlichen Verfahren, haben
überwiegend formalen Charakter oder leiden, weil
die Prüfungsergebnisse nicht mündlich erörtert werden,
unter einem ihre sachliche Bedeutung mindernden
Zeitaufwand, an dem die geprüften Stellen
nicht immer uninteressiert sind. Es bedeutet mithin
einen Leistungsabfall für die Finanzkontrolle, wenn,
wie dies in den letzten Jahren wiederholt der Fall
war, auf beabsichtigte örtliche Prüfungen wegen
des Mangels an Reisekostenmitteln verzichtet werden
muß.
6. Welche Bedeutung der Auswahl des Prüfungsstoffes
und der Art der kritischen Fragestellung im
Hinblick auf eine zuverlässige Aussage über etwaige
Mängel in der Verwaltung und ihre Ursachen
zukommt, mag an Hand einiger Beispiele erhellen.
So erfaßt die Prüfung der Beschaffungsausgaben
eines großen Ressorts, die etwa ein Drittel des für
den betreffenden Einzelplan veranschlagten Gesamtbedarfs
ausmachen, nur einen sehr kleinen Teil
dieser Ausgaben. Die Behörden der Mittelstufe
werden im allgemeinen nur in mehrjährigem Turnus
geprüft. Die Zeitabstände schwanken bei den verschiedenen
Ausgabearten erheblich und sind zum
Teil beachtlich lang. Verfügen die Verwaltungen
über eine Vielzahl örtlicher Behörden, so kann im
Laufe eines Jahres jeweils nur ein geringer Bruchteil
von ihnen geprüft werden. Auch dann erstrekken
sich die Prüfungen regelmäßig nicht auf die
Gesamtheit der einschlägigen Haushaltsstellen; ferner
wird nach einer prima-facie-Würdigung des
vorliegenden Materials die Prüfung schwerpunktmäßig
auf bestimmte Fragen- und Beleggruppen
konzentriert, d. h. ein drittes Mal quantitativ beschränkt.
Für die Leitung der Exekutive wie für die parlamentarischen
Entlastungsorgane ist eine derart reduzierte
Kontrolle dann von Nutzen, wenn sie
gleichwohl wesentliche Erkenntnisse darüber zu ermitteln
vermag, ob die Verwaltung rechtlich einwandfrei,
in der Sache korrekt und rationell fungiert
und wie die Regierung die ihr durch Gesetz
und Haushaltsplan eingeräumten finanziellen Vollmachten
gehandhabt hat. Das bedeutet für die Kontrolle
der Verwaltung, daß es weniger wichtig ist,
einzelne Verstöße oder Mängel als solche festzustellen,
als vielmehr ihren Ursachen nachzugehen
und diese mit den aufsichtführenden Behördenleitern
und Ministerien zwecks Abhilfe zu erörtern.
Dabei kommt es für die Beurteilung der Verwaltungsführung
darauf an, die hinter den Verstößen
in den verschiedenen Funktionsbereichen stehenden
typischen Ursachen zu erkennen. Der Versuch,
die buntscheckigen Einzelergebnisse auf wenige,
typische Faktoren, die einzeln oder in unterschiedlichem
Zusammenspiel als wirkende Kräfte in der
Verwaltung in Erscheinung treten, zurückzuführen,
vermittelt Einsichten darüber, inwieweit abstellbare
Mängel entstanden sind oder aber sich ein
Verwaltungsdenken zeigt, das Ausdruck einer mehr
oder weniger politisch oder gesellschaftlich akzentuierten
Entwicklung sein kann. Demgemäß stellt
sich die Frage nach den Möglichkeiten der Abhilfe
aus dieser Sicht unter Umständen betont im politischen
Raum. Die Finanzkontrolle kann den politisch
verantwortlichen Instanzen insoweit nur Zusammenhänge
aufzeigen. Von den typischen Ursachen
für haushaltsmäßige Verstöße seien genannt:
objektive Unkenntnis von Vorschriften und Zusammenhängen
(neue Aufgaben, komplizierte
Vorschriften, unerfahrene Bedienstete); ungenaue
oder nachlässige Arbeitsweise (Großzügigkeit);
überbetontes Streben nach Beschleunigung (Zeitdruck)
;
Scheu vor dem Vorwurf rückständigen Denkens
durch Interessenten oder durch die öffentliche
Meinung; Scheu vor unbequemen personellen
Entscheidungen (also vor Beschwerden, Personalrat,
Berufsverbänden);
ungenügende Beteiligung oder Durchschlagskraft
des Sachbearbeiters für den Haushalt; ungenügende
Koordinierung zusammengehöriger Tätigkeiten;
Mängel in der Aufsicht oder Leitung
einschließlich der Organisation.
Hieraus ergibt sich einmal die besondere Bedeutung
der sachgerechten Aus- und Fortbildung der
Bediensteten. Auf diese kommt es um so mehr an,
als die Gesetze und sonstigen Vorschriften zuni
Teil übermäßig kompliziert sind und eine Tendenz
zur Vereinfachung hauptsächlich wegen der ange-