Thesenpapier Peer Rosenthal / Dr. Jörg Sommer - Friedrich-Ebert ...

Bremen, im September 2010
Peer Rosenthal (Arbeitnehmerkammer Bremen)
Tel. 0421 / 36301 992
rosenthal@arbeitnehmerkammer.de
Dr. Jörg Sommer (Institut Arbeit und Wirtschaft)
Tel. 0421 / 218 7273
jsommer@iaw.uni-bremen.de
Thesenpapier zum Vortrag auf dem Workshop des Gesprächskreises Arbeit und Qualifizierung
der Friedrich-Ebert-Stiftung zum Thema „Öffentlich geförderte Beschäftigung
– Integrationspolitik für Langzeitarbeitslose“ am 29. September 2010 in Berlin.
„Öffentlich geförderte Beschäftigung im Stadtstaatenvergleich:
Zwischenergebnisse aus einem Forschungsprojekt“
1 Ausgangslage
Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sowie die Arbeitsmarktpolitik sind in der öffentlichen
Wahrnehmung ein bundespolitisches Thema und in erster Linie eine „Domäne des Nationalstaats“.
In der tatsächlichen Bearbeitung des gesellschaftlichen Problems verfestigter (Langzeit)Arbeitslosigkeit
entfaltet aber nicht nur der Bundesgesetzgeber seine Wirkung. Es spielt
darüber hinaus neben den Rechtsvorschriften und Förderprogrammen der Europäischen Union
(EU) und der Bundesländer insbesondere die lokale Ebene eine wichtige Rolle: So wurden
auf lokaler Ebene durch die Kommunen bereits seit den späten 1970er Jahren in breitesten
Variationen eigene Instrumentarien und Ansätze zur Abmilderung der mit der (Langzeit)Arbeitslosigkeit
einhergehenden Problemlagen entwickelt. Obgleich durch die Einführung
des Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) völlig neue Governancestrukturen implementiert
worden sind und eine bundesweit einheitliche Rechtsgrundlage geschaffen worden
ist, existieren weiterhin zum Teil große Divergenzen in der Ausgestaltung auf lokaler Ebene,
der eine große Bedeutung zugemessen werden müssen.
Somit bestehen bis heute die in den letzten drei Dekaden entwickelten Varianzen hinsichtlich
der Zielzuschreibungen sowie der Governance der arbeitsmarktpolitischen Beschäftigungsförderung
fort, was sich sowohl in den das Handeln regelnden Strukturen als auch im Prozess
der Regelungen widerspiegelt. Für die Governance arbeitsmarktpolitischer Beschäftigungspolitik
scheint es von Relevanz zu sein, wie auf lokaler Ebene die Handlungsanforderungen
wahrgenommen und politisch umgesetzt werden, d.h. welche Instrumente zum Einsatz gebracht
werden und ob für die Realisierung selbst gesetzter arbeitsmarktpolitischer Zielsetzungen
verfügbare Eigenmittel Verwendung finden. Da aus diesem ausdifferenzierten Problemund
Regelungsgefüge „Politikverflechtungsfallen“ resultieren (können), welche die Steuerungsfähigkeit
der lokalen Ebene aushöhlt, findet politische Steuerung zunehmend in Politiknetzwerken
statt. Hierbei handelt es sich um ein Beziehungsgeflecht, in dem an einem Politik-
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feld interessierte und einflussreiche Akteure agieren, d.h. staatliche und gesellschaftspolitische
Akteursgruppen gleichermaßen, wie z.B. Regierungen, Parlamente, Verwaltungen, Parteien
oder Verbände. Steuerungserfolge hängen entscheidend davon ab, ob in diesem Netzwerk
Akteure vertreten sind, die in der Lage sind, Interessen gesellschaftlicher Gruppen zu
formieren, zu artikulieren und auf dem Verhandlungswege zu vermitteln, aber auch für die
verbindliche Einhaltung der unter ihrer Beteiligung ausgehandelten Problemlösung zu sorgen.
Häufig variieren zwischen den Akteuren die jeweiligen Handlungsorientierungen sowie
Handlungsrestriktionen und -möglichkeiten, was sich auch in der Schwerpunktsetzung und
konkreten Ausgestaltung der arbeitsmarktpolitischen Beschäftigungsförderung widerspiegeln
dürfte.
Vor diesem Hintergrund wird in einem gemeinsamen Projekt der Arbeitnehmerkammer Bremen
und dem Institut Arbeit und Wirtschaft (IAW) der Universität Bremen die Governance
der arbeitsmarktpolitischen Beschäftigungsförderung im Stadtstaatenvergleich seit Einführung
des SGB II beschrieben und analysiert. Im Mittelpunkt des Projekts steht die Frage, ob
die unterschiedliche Ausgestaltung in der Beschäftigungsförderung lediglich die Besonderheiten
des lokalen Arbeitsmarktes widerspiegeln, oder ob sich diese Varianzen auch durch die
Eigenschaften des Politiknetzwerkes lokale Arbeitsmarktpolitik und die jeweiligen Akteurskonstellationen
erklären lassen. Diese Fragestellung wird im Rahmen eines Stadtstaatenvergleichs
bearbeitet, da die verantwortlichen Akteure, insbesondere in den zuständigen Fachressorts,
über Voraussetzungen und Kompetenzen verfügen, um aktive Arbeitsmarktpolitik ohne
Hilfe der Bundesagentur für Arbeit (BA) zu gestalten.
Im Projektverlauf wurde mittels vorliegender Datensätze und offizieller Dokumente die Lage
am Arbeitsmarkt sowie die Strukturen und Zusammensetzung des Politiknetzwerkes lokale
Arbeitsmarktpolitik in den drei Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin formal beschrieben.
Ergänzt wurde diese Dokumentenanalyse durch insgesamt 20 leitfadengestützte qualitative
Experteninterviews mit Personen aus den Bereichen Politik, Verwaltung, Verbände und
Träger. Im Mittelpunkt der Befragung standen drei Fragenkomplexe, und zwar (1.) zur Situation
am lokalen Arbeitsmarkt, (2.) zur Ausgestaltung der Beschäftigungsförderung, sowie (3.)
zur Zusammensetzung und Arbeitsweise des Politiknetzwerkes lokale Arbeitsmarktpolitik.
Aufgrund der personellen und finanziellen Ressourcen des Projekts musste zwar eine enge
Auswahl der Interviewpartnerinnen und -partner erfolgen, aber es konnte sichergestellt werden,
dass die Interviews mit den entscheidungsrelevanten Akteuren geführt werden konnten.
Die Interviews wurden protokolliert, akustisch aufgezeichnet und anschließend teiltranskribiert.
Zum jetzigen Zeitpunkt wird das empirische Material systematisch ausgewertet.
Nachfolgend werden erste Zwischenergebnisse der empirischen Analyse sowie daraus abgeleitete
offene Fragen für eine verbesserte Steuerung arbeitsmarktpolitischer Beschäftigungsförderung
zur Diskussion gestellt. 1
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Die Auswertung des vorliegenden empirischen Materials ist noch nicht abgeschlossen, so dass der Aussagegehalt
der Zwischenergebnisse zum jetzigen Zeitpunkt nicht überinterpretiert werden darf. Überdies
ist darauf hinzuweisen, dass die Befragung in Berlin im Bezirk Friedrichshain/Kreuzberg (Agenturbezirk
Berlin-Mitte) durchgeführt worden ist. Inwiefern sich die Befunde auch auf die anderen Berliner
Bezirke übertragen lassen, kann zum jetzigen Zeitpunkt der Untersuchung nicht hinreichend beantwortet
werden.
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2 Zwischenergebnisse
Auf Basis des vorliegenden empirischen Materials werden nachfolgend sechs Zwischenergebnisse
in Form von Thesen formuliert, die sich auf die Lage am lokalen Arbeitsmarkt (These
1), die Ausgestaltung der Beschäftigungsförderung (These 2-4), sowie auf die Governance
der Politiknetzwerke (These 5-6) beziehen.
These 1
Es ist eine deutliche Spaltung der lokalen Arbeitsmärkte erkennbar, die sich
durch einen Fachkräftemangel einerseits und einer Verfestigung im SGB II
bei bestimmten „Problemgruppen“ des Arbeitsmarktes andererseits auszeichnet.
Die lokalen Arbeitsmärkte in den drei Stadtstaaten sind durch eine durchaus vergleichbare
Ausgangslage gekennzeichnet: Auf der einen Seite zeichnen sich die lokalen Arbeitsmärkte
(trotz des sektoralen Strukturwandels sowie der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise als zentrale
arbeitsmarktpolitische Herausforderungen) durch eine positive Entwicklung aus, namentlich
durch eine hohe Dynamik im Bereich des SGB III und einer wachsenden Arbeitskräftenachfrage,
insbesondere im Dienstleistungssektor. Als problematisch in diesem Zusammenhang
wird der zunehmende Fachkräftemängel wahrgenommen, der sich angesichts der demographischen
Entwicklung weiter zu verstärken droht. Auf der anderen Seite sehen sich die
drei Stadtstaaten aber auch mit einer Verfestigung im Bereich des SGB II konfrontiert, wobei
die Empfängerinnen und Empfänger von SGB II-Leistungen eine relativ heterogene Gruppe
darstellen. Als „Problemgruppen“ des Arbeitsmarktes gelten aber gemeinhin:
- Jugendliche,
- Alleinerziehende,
- Menschen mit Migrationshintergrund,
- ältere Menschen, sowie übergreifend
- Menschen ohne ausreichende schulische / berufliche Qualifizierungen.
Diese Gruppen sind vom Arbeitsmarkt weitestgehend ausgeschlossen, und es werden von den
befragten Akteuren nur wenige Möglichkeiten gesehen, diese Menschen in den ersten Arbeitsmarkt
integrieren zu können. Darüber hinaus ist zu konstatieren, dass sich die aus der
Arbeitslosigkeit resultierenden Problemlagen in einigen Quartieren / Bezirken verfestigt haben,
was die Segregation in den drei Stadtstaaten weiter vorantreibt.
Zu erwarten ist, dass vor dem Hintergrund der identifizierten und in den drei Stadtstaaten anerkannten
Problemlagen die arbeitsmarktpolitische Beschäftigungsförderung vergleichbare
Zielsetzungen verfolgt und auch ähnliche Konzepte zur Anwendung gebracht werden.
These 2
Seit 2005 entwickeln sich das Ausgabenniveau und der Instrumenteneinsatz
für öffentlich geförderte Beschäftigung in Hamburg auf der einen sowie
Bremen und vor allem Berlin auf der anderen Seite deutlich auseinander.
Im Zeitverlauf haben sich sowohl das Ausgabenniveau für öffentlich geförderte Beschäftigung
als auch der Instrumenteneinsatz in den drei Stadtstaaten auseinanderentwickelt. Seit
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2005 nimmt Beschäftigungsförderung im Leistungsspektrum zwar eine große Bedeutung ein
– allerdings mit abnehmender Tendenz. Entfielen 2005 noch rund zwei Drittel der SGB-II-
Eingliederungsmittel in Berlin, Hamburg und Bremen auf Beschäftigung schaffende Maßnahmen,
ist der Anteil bis 2008 auf 54 Prozent in Berlin, 43 Prozent in Bremen und 38 Prozent
in Hamburg gesunken.
Während direkt nach Einführung des SGB II in allen drei Städten die Förderungen von Arbeitsgelegenheiten
in der Mehraufwandsvariante (AGH MAE) dominant waren, wurden 2008
in Hamburg 38 Prozent, in Bremen 29 Prozent und in Berlin 24 Prozent des Eingliederungsbudgets
für diese Förderungen verausgabt. In Bremen (14 Prozent) aber vor allem in Berlin
mit 30 Prozent spielen auch andere (sozialversicherungspflichtige) Förderinstrumente (Arbeitsgelegenheiten
in der Entgeltvariante, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Beschäftigungszuschuss)
eine große Rolle, während sie in Hamburg kaum zum Einsatz kommen.
Gleichzeitig spielen auch Ko-Finanzierungen aus Landes- bzw. ESF-Mitteln eine unterschiedliche
Bedeutung: während in Berlin sowohl Landes- als auch ESF-Mittel in die Finanzierung
aktiver Arbeitsmarktpolitik eingebracht werden, beschränkt sich Bremen auf Ko-
Finanzierungen aus dem ESF. In Hamburg spielt dagegen eine Ko-Finanzierung öffentlich geförderter
Beschäftigung eine vergleichweise untergeordnete Rolle.
These 3
Die mit geförderter Beschäftigung verbundenen Zielstellungen unterscheiden
sich zum einen zwischen den drei Städten. Zum anderen wird aber auch
in den drei Städten von den befragten Akteuren vor allem die Arbeitsmarktintegrationsfunktion
unterschiedlich bewertet.
Trotz ähnlicher Beschreibungen der Arbeitsmarktsituation und der Zielgruppendefinition sind
die mit dem Einsatz von Beschäftigungsförderung verbundenen Zielsetzungen in den drei
Städten nicht deckungsgleich. Nach den Ergebnissen der SGB-III-Evaluation von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
können fünf Ziele von Beschäftigungsmaßnahmen identifiziert werden,
und zwar
- Arbeitsmarktintegration,
- Beschäftigungsfähigkeit,
- Strukturwirksamkeit,
- Zielgruppeninklusion und
- Marktersatz.
Diese fünf Ziele werden in den drei untersuchten Stadtstaaten unterschiedlich betont. Während
in Hamburg explizit das Ziel der Arbeitsmarktintegration, dem sich alle weiteren möglichen
Zielsetzungen unterzuordnen haben, prioritär zu sein scheint, ist die Zielsetzung in Bremen
und Berlin differenzierter. So spielt in Bremen die Zielgruppeninklusion und Strukturwirksamkeit
(sozialräumliche Orientierung) eine scheinbar stärkere Rolle. In Berlin wird darüber
hinaus teilweise auch noch die Marktersatzfunktion hervorgehoben.
Allerdings ist dieses Bild (noch) als uneinheitlich zu beschreiben. So deuten die Befragungen
in allen drei Städten in die Richtung, dass die lokale Arbeitsagentur, Grundsicherungsträger
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und die jeweiligen Fachressorts die Arbeitsmarktintegrationsfunktion deutlich stärker betonen
als die. Landesgesellschaften, Beschäftigungsträger oder die Vertreterinnen und Vertreter der
lokalen Ebene. Somit ist zusammenfassend ein unterschiedlicher Blick auf die Beschäftigungsförderung
zwischen aber auch innerhalb der Städte zu beobachten.
These 4
Die nicht einheitlichen Zielstellungen verweisen darauf, dass in allen drei
Stadtstaaten eine grundsätzliche strategische Zielformulierung nicht stattgefunden
hat bzw. nicht von allen Akteuren getragen wird.
Die uneinheitlichen Zielvorstellungen innerhalb der Städte verweisen darauf, dass eine grundsätzliche
strategische Zielformulierung jeweils nicht stattgefunden hat bzw. nicht von allen
Interviewten getragen wird.
In Hamburg ist eine Konsensfindung zwischen den Akteuren erklärtermaßen nicht angestrebt
worden. In Bremen werden die sozialräumliche Orientierung und der verstärkte Einsatz sozialversicherungspflichtiger
Instrumente zwar von den interviewten Akteuren akzeptiert, jedoch
wird vereinzelt auch weiterhin die Integration in den ersten Arbeitsmarkt betont, während an
anderer Stelle darauf verwiesen wird, dass diese Zielstellung für bestimmte Personengruppen
grundsätzlich nicht realisierbar sei. Schließlich scheint in Berlin allein die Vielzahl der beteiligten
Akteure eine kohärente und strategische Zielformulierung zu erschweren, wenngleich
erste Schritte in diese Richtung mit der Verabschiedung einer „Gemeinsamen Erklärung über
den öffentlich geförderten Beschäftigungssektor“ unternommen worden sind.
Die strategische Ausrichtung an dem Ziel „Integration erster Arbeitsmarkt“ wird dabei in den
drei Stadtstaaten zuweilen grundsätzlich als hinderlich angesehen, da es an der Realität bestimmter
erwerbsfähiger Hilfebedürftiger vorbei zielt.
Zudem beeinträchtigen weitere Aspekte eine strategisch ausgerichtete Beschäftigungsförderung:
So werden von den Akteuren u.a. die rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen
der Beschäftigungsförderung kritisiert. Insbesondere die jährliche Neuaufstellung des Eingliederungstitels
(EGT) der Grundsicherungsträger erlaube nur kurzfristige Planungen, die auf
eine nachhaltige gezielte Förderung der Problemgruppen kontraproduktiv wirken könne. Hinzu
kommt scheinbar mangelndes Wissen über die Zielgruppe(n) und deren tatsächliche Bedarf.
Bemängelt wird zudem, dass aktive Arbeitsmarktpolitik allein nicht in der Lage sei, die
vielschichtigen Probleme der Zielgruppen abzufedern; vielmehr bedarf es ganzheitlicher
Betreuungsansätze, etwa durch eine Verzahnung von Arbeitsmarkt-, Bildungs-, Familien- und
Gesundheitspolitik. Wie sich diese Verzahnung aber konkret darstellen könnte, darüber gibt
es höchst unterschiedliche Vorstellungen.
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These 5
Die konzeptionelle Ausgestaltung in der Beschäftigungsförderung wird nicht
nur durch die bundesgesetzlichen Vorgaben und die Lage am lokalen Arbeitsmarkt,
sondern auch durch die Governance der Politiknetzwerke determiniert.
Die reformierten gesetzlichen Regelungen der Hartz-Gesetzgebung haben die Kooperation
zwischen Kommunalverwaltung und regionalen Arbeitsagenturen verändert, woraus für die
lokale Ebene veränderte Handlungsspielräume resultieren: Zwar werden diese nach wie vor
maßgeblich von den ökonomischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen sowie der
bundespolitischen Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik und durch unterschiedliche Förde
programme der EU, des Bundes und der Länder beeinflusst. Für die Governance arbeitsmarktpolitischer
Beschäftigungspolitik ist aber auch relevant, wie auf lokaler Ebene die
Handlungsanforderungen wahrgenommen und politisch umgesetzt werden:
Das Politiknetzwerk in Hamburg zeichnet sich durch eine hohe Kontinuität und auch eine
weitestgehend identische und kohärente Zielzuschreibung in der Beschäftigungsförderung
aus. Größere Veränderungen in der Beschäftigungsförderung haben auf der Ziel- wie auch auf
der Instrumentenebene in den letzten Jahren nicht stattgefunden. Obwohl sich beispielsweise
Bündnis 90/Die Grünen im letzten Wahlkampf stark für eine stärkere sozialräumlichorientierte
Beschäftigungsförderung eingesetzt hatte, fanden auch nach ihrer Regierungsbeteiligung
nur graduelle Verschiebungen statt. Ansonsten stoßen neue Ansätze in der Beschäftigungsförderung,
wie z.B. das Konzept der Bürgerarbeit, auf kein großes Interesse. Sofern dieses,
und auch andere Bundes-Programme, dennoch umgesetzt werden, dann zumeist nicht aus
konzeptionellen Erwägungen, sondern weil es politisch nicht opportun ist, entsprechende Finanzmittel
des Bundes abzulehnen.
In Bremen scheint das Politiknetzwerk relativ offen für Umgestaltungen zu sein, wobei Anstöße
dazu nicht nur von den strategischen, sondern auch von den operativen Akteuren induziert
sein können. Das Verhältnis und die Zusammenarbeit der Akteure im Politiknetzwerk
wird als kollegial wahrgenommen, insbesondere was die Beziehung zwischen Fachressort,
Arbeitsgemeinschaft und Bundesagentur für Arbeit betrifft. In dieser Atmosphäre gelang eine
Umsteuerung in der Beschäftigungsförderung, die durch den neuen grünen Koalitionspartner
forciert worden war: Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante wurden zugunsten
von Sozialversicherungspflichtigen Instrumenten abgebaut. Dieser Prozess wurde von der
bremer arbeit GmbH (bag), die als operatives Dienstleistungsunternehmen für die Umsetzung
der Beschäftigungsförderung verantwortlich zeichnet, von den Sozialpartnern, den Beschäftigungsträgern
bzw. deren Verbänden sowie von den Quartiersmanagern aktiv begleitet. Dennoch
kommt es auch zu Auseinandersetzungen zwischen den Akteuren.
Im Politiknetzwerk in Berlin agieren zahlreiche Akteure, angefangen von der zuständigen Senatsverwaltung,
Arbeitsagenturen über die zwölf Bezirke und den zwölf Jobcentern bis hin
zur Regionaldirektion Berlin-Brandenburg. Als weitere wichtige Akteure sind die Sozialpartner
und Beschäftigungsträger bzw. deren Verbände zu nennen. Aus diesem Grund ist das Berliner
Politiknetzwerk als äußert weitläufig und auf den 1. Blick auch als diffus zu bezeichnen.
Eine wichtige Funktion haben insbesondere die Bezirksämter inne, da in den Trägervertretun-
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gen der zwölf Berliner JobCenter nicht die Senatsverwaltung, sondern die Bezirksämter den
kommunalen Part wahrnehmen. Die unterschiedlichen Förderphilosophien und Zielsetzungen
des Landes und der Bezirke einerseits sowie der Arbeitsagenturen und Jobcenter andererseits
münden in zahlreiche Arbeitsmarktprogramme und Projekte. Dies führt mitunter zu einer unübersichtlichen
Gemengelage, in denen sich Neuerungen scheinbar relativ leicht implementieren
lassen, aber auch relativ schnell in Frage gestellt werden: So befindet sich zwar seit 2007
ein öffentlich geförderter Beschäftigungssektor (ÖBS) im Aufbau, in dem auch mittlerweile
7.500 sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse geschaffen worden sind.
Beim ÖBS handelt es sich aber nicht um ein gemeinschaftliches Vorhaben des Politiknetzwerkes,
sondern um ein politisches Projekt der Partei Die Linke, die in Berlin an der Regierung
beteiligt ist. Der ÖBS wird vom Land Berlin aber nur kofinanziert, ein Großteil der Finanzmittel
stammt aus den Eingliederungstiteln (EGT) der 12 Berliner Jobcenter, in denen der
öffentlich geförderte Beschäftigung zunehmend positiv wahrgenommen wird. Die Jobcenter
agieren nicht gegen den Berliner ÖBS, weil zwischen den Akteuren gute persönliche Beziehungen
zu den Bezirken bestehen, und letztere von der Einrichtung der Beschäftigungsverhältnisse
profitieren. Dennoch wird der ÖBS von einigen entscheidungsrelevanten Akteuren,
insbesondere der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg, überaus kritisch beurteilt.
These 6
Bei den Politiknetzwerken lokale Arbeitsmarktpolitik sind eine Hierarchisierung
von strategischen und operativen Akteuren sowie unterschiedliche
Steuerungsformen erkennbar.
Die Governance der Politiknetzwerke lokale Arbeitsmarktpolitik weisen einige grundsätzliche
Gemeinsamkeiten, aber auch wesentliche Unterschiede in den beiden Dimensionen Akteursbeziehungen
und Steuerungsformen auf.
Hinsichtlich der Akteursbeziehungen ist festzustellen, dass die Politiknetzwerke lokale Arbeitsmarktpolitik
grundsätzlich in strategische und operative Akteure hierarchisiert sind, deren
Handlungsspielräume und Einflussmöglichkeiten unterschiedlich ausgestaltet sind. Als
strategische Akteure in der Beschäftigungsförderung müssen die Bundesagentur für Arbeit,
die Grundsicherungsträger, die Fachressorts sowie eingeschränkt auch die Regierungsfraktionen
gelten. Als operative Akteure können die Landesgesellschaften, Beschäftigungsträger und
Verbände, die Sozialpartner sowie die lokale Ebene (Quartiere, Bezirke) identifiziert werden.
Eine Zwischenstellung nehmen die Regionaldirektionen wahr. Aber nicht nur die Relevanz
einzelner Akteure innerhalb eines Politiknetzwerkes ist divergent, sondern es existieren auch
einige markante Unterschiede zwischen den drei betrachteten Stadtstaaten. In der nachfolgenden
Abbildung wird der Einfluss der Akteure bei der konzeptionellen Ausgestaltung in der
Beschäftigungsförderung zum Ausdruck gebracht: Je weiter ein Akteur vom Mittelpunkt entfernt
ist, desto mehr Einfluss hat er.
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Regionaldirektionen
Bundesagentur für Arbeit
5
4
3
Grundsicherungsträger
lokale Ebene (Bezirke, Quartiere)
2
1
0
Senat / Fachressorts
Sozialpartner
Regierungsfraktionen
Beschäftigungsträger und -verbände
operative
Dienstleistungsunternehmen
Bremen Hamburg Berlin
Hinsichtlich der Steuerungsformen ist grundsätzlich feststellbar, dass institutionelle Rahmenbedingungen,
administrative Strukturen und damit auch klare Verantwortungen zwar eine
dominierende Rolle zu spielen scheinen. Aber auch persönliche Netzwerke und informelle
Kontakte zwischen den entscheidungsrelevanten Akteuren werden als überaus wichtig eingeschätzt.
Allerdings scheinen die persönlichen Netzwerke unterschiedlich gut bzw. schlecht zu
funktionieren: die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren in Bremen wird als kollegial bezeichnet,
wohingegen in Berlin die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren eher von Konflikten
geprägt ist. Erschwerend kommt dort hinzu, dass auch die Bezirke (und auch die Regionaldirektion)
in der Beschäftigungsförderung involviert sind, was zusätzliche Spannungen
erzeugt. In Hamburg scheint ein hierarchischer Politikstil vorherrschend zu sein.
Für die konzeptionelle Ausgestaltung der Beschäftigungsförderung scheint es von Bedeutung
zu sein, inwieweit strategische gemeinsam mit operativen Akteuren im Politiknetzwerk zusammenarbeiten
und Governance-Strukturen entwickelt haben. Diese operativen Akteure unterliegen
zwar auch spezifischen Restriktionen und mögen auch andere Handlungsorientierungen
als strategische Akteure verfolgen, was auch zu Spannungen führen kann. Die operativen
Akteure verfügen aber jeweils über eigene Potentiale, die für die Wirkung arbeitsmarktpolitischer
Aktivitäten maßgeblich sind. Vor diesem Hintergrund kann konstatiert werden,
dass sich in festen Netzwerkstrukturen Wandlungsprozesse scheinbar nur schwer durchsetzen
lassen, wohingegen lockere Netzwerkstrukturen unterschiedliche Möglichkeiten bieten, Veränderungen
auf der Ziel- und auf der Instrumentenebene herbeizuführen. Die getroffenen Vereinbarungen
stehen aber unter einem relativ hohen Rechtfertigungsdruck, so dass entsprechende
Entscheidungen auch vergleichsweise schnell wieder revidiert werden.
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3 Offene Fragen
Vor dem Hintergrund der vorliegenden Zwischenergebnisse sollen abschließend einige offene
Fragen zur Diskussion gestellt werden mit dem Ziel, auf eine verbesserte Steuerung arbeitsmarktpolitischer
Beschäftigungsförderung hinzuwirken.
Folgt man der Zielsetzung einer Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik „vor Ort“, um diese an
den lokalen Rahmenbedingungen und Bedarfen ausrichten zu können, rücken vier Aspekte ins
Zentrum. Erstens wäre der Übersichtlichkeit halber anzuraten, die Instrumente der Beschäftigungsförderung
auf zwei relativ frei handhabbare Instrumente zu reduzieren. Zweitens zeigen
die Erfahrungen mit BEZ, dass Beschäftigungsförderung nicht in der Lage ist, unbefristete
Arbeitsverhältnisse anzubieten, weil einerseits die Selbstfinanzierungseffekte für die Träger
zu gering und andererseits die Mittelbindungen für die Arbeitsverwaltung zu hoch wären.
Drittens stellt sich die Frage, inwieweit Sonderprogramme des Bundes wie der Kommunal-
Kombi oder jetzt die Bürgerarbeit zielführend erscheinen oder ob sie nicht vielmehr die bereitgestellten
Mittel der BA filettieren und den Einfallsreichtum und die Handlungsoptionen
der Akteure vor Ort beschränken. Viertens ist erneut zu prüfen, inwieweit durch die Aktivierung
passiver Mittel unter dem Primat ‚Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren’ der Mitteleinsatz
effektiviert werden könnte.
Auf Landes- und kommunaler Ebene ist eine strategische Zielformulierung für Programmkonzeption
und -evaluation unabdingbar, um den ‚Erfolg’ der Maßnahmen auf die Zielformulierung
rückbeziehen zu können.
Darüber hinaus muss auf Landes- und kommunaler Ebene das Spannungsverhältnis von öffentlich
geförderter Beschäftigung und Beschäftigung im öffentlichen Dienst bearbeitet werden.
Insbesondere vor dem Hintergrund der Betonung des Ziels der Infrastrukturverbesserung
stellt sich die Frage vor dem Hintergrund des Stellenabbaus im öffentlichen Dienst, inwieweit
Übergänge aus geförderter Beschäftigung in reguläre Tätigkeiten im öffentlichen Dienst gelingen
können bzw. gelingen sollen.
Die geplanten Kürzungen im Eingliederungstitel des SGB II ab 2011 stellen die Frage nach
der Zukunft öffentlich geförderter Beschäftigung in verschärfter Form. Die Fokussierung auf
Maßnahmeförderungen unter Effizienzgesichtspunkten läuft dabei Gefahr, das Ziel der Arbeitsmarktintegration
noch stärker in den Mittelpunkt der Arbeitsmarktpolitik zu rücken und
dadurch weitere positive Effekte geförderter Beschäftigung auf der individuellen wie auf der
gesamtwirtschaftlichen Ebene in den Hintergrund treten zu lassen. Hier wäre auch die Arbeitsmarktforschung
aufgerufen, ein Bewertungsraster jenseits der Nettointegrationseffekte
für die Instrumentenbewertung zu entwickeln.
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