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Forum Den Schopf nicht im Sumpf versenken Fahrenschon fordert Subsidiarität bei der Bankenregulierung Europa steht in diesen Monaten vor wesentlichen Weichenstellungen. Dr. Georg Fahrenschon, BKU-Mitglied und Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, kommentiert die anstehenden Reformen. Er plädiert für eine von EU-Seite koordinierte Nutzung etablierter nationaler Strukturen, statt zentrale europäische Behörden zu schaffen. Entscheidend sei, die einzelnen Märkte und Geschäftsmodelle zu berücksichtigen und Risiken nicht zu vergemeinschaften. Die Entscheidungen, die im Bereich Bankenregulierung bis zum kommenden Frühjahr getroffen werden sollen, werden die Zukunft der Europäischen Union erheblich beeinflussen. Dabei geht es um nicht weniger als die Frage, ob sich Europa künftig zu einem zentralistischen, in wesentlichen Punkten aus Brüssel gesteuerten Gebilde entwickelt oder ob Europa ein Zusammenschluss selbstbestimmter Staaten bleibt, die ihre Kräfte bündeln, um gestärkt aus der Krise zu kommen und wieder eines der wirtschaftlichen Kraftzentren weltweit zu sein. Die unterschiedlichen Linien lassen sich am Projekt der Bankenunion verdeutlichen. Dabei klingt der Begriff Bankenunion zunächst einmal harmlos, ja geradezu positiv – wer könnte etwas gegen eine Bankenunion haben, die dazu beiträgt, dass sich Europa am eigenen Schopf aus dem Krisensumpf zieht? Schaut man genauer hin, so wird aber schnell deutlich, dass diese Bankenunion mit ihren einzelnen Bausteinen mitnichten harmlos ist. Sie besitzt geradezu das Potenzial, auch den Schopf noch in den Sumpf zu versenken. Das Projekt ist, nüchtern betrachtet, der Versuch der EU- Kommission, möglichst viel Macht Dr. Georg Fahrenschon. Foto: Himsel auf der europäischen Ebene zu zentralisieren. Der Zeitpunkt scheint günstig gewählt, denn im Jahr sieben der europäischen Krise hat die Hoffnung einzelner Länder spürbar zugenommen, die Lösung der jeweils eigenen wirtschaftlichen Probleme auf europäischer Ebene zu finden. Und Brüssel ist gewillt, diesem Ansinnen mit der Bankenunion nachzukommen. Deren erste und inzwischen am weitesten fortgeschrittene Säule ist die zentrale Bankenaufsicht. Ihr sollen ab Herbst 2014 insgesamt 128 Kreditinstitute aus der Eurozone unterliegen. Dabei ist es – entgegen den ursprünglichen Vorstellungen der EU-Kommission – richtig gewesen, der EZB nur die Aufsicht über die systemrelevanten Kreditinstitute zu übertragen. Für die großen, weltweit tätigen Bankkonzerne ist eine Aufsicht auf Augenhöhe, wie sie die EZB leisten kann, eine richtige und wichtige Konsequenz aus den Fehlern der Vergangenheit. Die EZB ist aber sicher nicht in der Lage, die Aufsicht über alle gut 6.000 Kreditinstitute der Eurozone zu übernehmen. Denn Aufsicht muss dort stattfinden, wo die Geschäfte gemacht werden. Sie muss dem jeweiligen Geschäftsmodell Rechnung tragen und es nachvollziehen können. In dem nun verfolgten Aufsichtsmodell behält sich die EZB das Recht vor, in besonderen Fällen die Aufsichtsbefugnis auf die „Kleinen“ auszudehnen. Man wird darauf achten müssen, dass diese Befugnis nicht zu extensiv genutzt wird und die Zahl der zentral beaufsichtigten Institute nicht schleichend steigt. Dass die Institute, die unter die EZB-Aufsicht fallen, im Vorfeld fit für diesen Schritt gemacht werden, ist nachvollziehbar. Es wird aber darum gehen, sowohl die Bilanzüberprüfung, also das sogenannte Balance Sheet Assessment, als auch die vorgelagerten Stresstests richtig auszugestalten. Zum einen sollten die entsprechenden Risikoportfolien länderspezifisch statt länderübergreifend ausgewählt und bewertet werden. Zum anderen sollten die Stressszenarien diejenigen Kapitalregeln zugrunde legen, die zum Zeitpunkt des Tests Gültigkeit haben. Man darf gespannt sein, was EZB und EBA sich hier einfallen lassen. Neben einer gemeinsamen Aufsicht für große Bankkonzerne muss es möglich sein, dass erfolglose Banken aus dem Markt ausscheiden und abgewickelt werden. Auch dies sollte auf nationaler Ebene erfolgen. Nicht zielführend wäre es, eine neue Zentralbehörde zur Bankenabwicklung zu schaffen. Ihr fehlte jegliche demokratische Legitimation. Der Apparat würde entscheiden, wer abgewickelt wird – und wer zahlt. Zudem wäre eine solche Riesenbehörde für ganz Europa kaum vernünftig zu steuern. Anstelle des schnellen Eingriffs „vor Ort“ müsste bei Schieflage eines Instituts immer der Gremienmechanismus bemüht werden. Vorgesehen ist ein kompliziertes Geflecht von Empfehlungen ➞ 22 BKU-Journal 4 2013
Forum ➞ unterschiedlicher nationaler und europäischer Behörden. Die alleinige Entscheidung darüber, ob und mit welcher Strategie ein Institut abgewickelt wird, läge nach diesen Vorschlägen bei der EU-Kommission. Nationalen Aufsichtsbehörden bliebe dabei allein die Funktion des „ausführenden Organs“, das die entsprechenden Vorgaben umsetzen muss. Abgesehen davon, dass für die Bildung eines solchen Mechanismus jegliche europäische Rechtsgrundlage fehlt, darf bezweifelt werden, dass die Entscheidungsprozesse dem enormen Handlungsdruck bei einer Institutskrise gerecht werden. Ebenso wenig ist nachvollziehbar, warum zur Abwicklung ein staatlicher, zentraler europäischer Fonds geschaffen werden muss, der nach Aussage der Kommission im Krisenfall die Steuerzahler vor Inanspruchnahme schützt. Es erscheint zweifelhaft, dass ein einheitlicher Abwicklungsfonds für mehr Finanzstabilität sorgt. Warum dies bei nationalen Abwicklungsfonds, die nach einheitlichen Kriterien befüllt werden müssen, nicht der Fall sein soll, leuchtet nicht ein. Entgegen dem Wunsch der Kommission muss es das Ziel sein, eine Vergemeinschaftung der Risiken zu vermeiden. Es widerspräche jeder ökonomischen Logik, wenn in marktwirtschaftlich organisierten Märkten kleine, gesunde Institute – wie Sparkassen, Kreditgenossenschaften und Regionalbanken – Mittel zur Abwicklung großer internationaler Investmentbanken mit risikoträchtigem Geschäftsmodell bereitstellen müssten. Subsidiarität ist bei der Bankenregulierung oberstes Gebot. Eine effiziente europäische Bankenregulierung muss auf bereits vorhandenen und seit vielen Jahren bewährten nationalen Strukturen aufsetzen. Zudem müssen für diejenigen Fälle, bei denen eine grenzüberschreitende Koordinierung der Abwicklung erforderlich ist, vereinheitlichte Instrumentarien geschaffen werden. Nur so können die von der Kommission nach eigenem Bekunden angestrebten Synergien erreicht werden. Statt einer zentralen neuen EU-Agentur ist ein Netzwerk etablierter, nationaler Abwicklungsbehörden der bessere Weg für Europa. Ein solches Netzwerk kann die Probleme vor Ort einschätzen und mittels gemeinsamer Standards lösen. Dass dabei in einigen Mitgliedstaaten die Behörden (noch) nicht mit der erforderlichen „Durchschlagskraft“ arbeiten, stellt diese Lösung nicht in Frage. Sollte es in diesem Netzwerk Bedarf für einen einheitlichen europäischen Restrukturierungsfonds bei Bankenabwicklungen geben, so muss er durch diejenigen gespeist werden, die einen solchen Fonds im Ernstfall in Anspruch nehmen könnten. Dennoch wachsen die Zweifel, ob sich der Netzwerkgedanke letztlich durchsetzen wird. Auch der jüngste Kompromissvorschlag aus Brüssel sollte vor diesem Hintergrund genau geprüft werden. Einen zentralen Aufsichtsmechanismus zu schaffen, der „nur“ für die systemrelevanten Institute zuständig sein soll, klingt zwar konsistent. So würde aber eine zentrale Behörde entstehen. Hier scheint Vorsicht geboten. Der Blick auf die Bankenunion zeigt, dass Brüssel immer noch allein vom Leitbild börsennotierter Bankkonzerne ausgeht. Dieses Modell – offenbar die Blaupause für sämtliche Finanzmarktregulierungen – soll möglichst zentral überwacht und kontrolliert werden. Das blendet aber einen Großteil der Finanzindustrie völlig aus. In nahezu allen Ländern Europas gibt es regional ausgerichtete Kreditinstitute, die ihr Geschäft eng an der Realwirtschaft ausgerichtet haben. Sie finanzieren die mittelständischen Unternehmen und sind Finanzpartner aller gesellschaftlichen Gruppen vor Ort. Diese Institute sind meist Stabilitätsanker für ihre jeweilige Volkswirtschaft. So richtig es als Lehre aus der Krise ist, große Bankkonzerne strengeren Regulierungen zu unterwerfen, so sehr ist es notwendig, die einzelnen Maßnahmen bei Anwendung auf die „Kleinen“ deren Bedürfnissen und Geschäftsmodellen anzupassen. Nachhaltige wirtschaftliche Stabilität in Europa zu erlangen, erfordert, funktionierende Strukturen zu stärken und zunächst dort regulierend einzugreifen, wo dies aufgrund des Geschäftsmodells beziehungsweise der Risikoaversität geboten ist. Es ist die große Vielfalt, die Europa ausmacht. Dieser Vielfalt durch falsche Regulierung und zu viel Zentralismus die Luft abzuschneiden, wäre ein Fehler. Diesen Weg sollte Europa nicht gehen. G. Fahrenschon Investing for the Common Good: Internationale Finanzmarktexperten bei Uniapac-Tagung Über ethisches Investment diskutieren am 12. Dezember internationale Finanzmarktexperten, Unternehmer und Vertreter aus Kirche und Wissenschaft in Paris. „Investing for the Common Good“ lautet das Thema der Tagung, die der europäische Dachverband christlicher Unternehmerverbände gemeinsam mit dem Päpstlichen Rat für Gerechtigkeit Europe und Frieden sowie weiteren Partner organisiert. Neben anderen spricht Bischof Adrianus van Luyn, ehemaliger Präsident der europäischen Bischofskonferenz COMECE, über „Business and the Common Good“. BKU-Journal 4 2013 23
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