Ergebnisse einer Befragung - HA Hessen Agentur GmbH
Ergebnisse einer Befragung - HA Hessen Agentur GmbH
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Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
- <strong>Ergebnisse</strong> <strong>einer</strong> <strong>Befragung</strong> -<br />
Dr. Kerstin Frings<br />
Gergana Petkova<br />
Report Nr. 795<br />
Wiesbaden 2011
Eine Veröffentlichung der<br />
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong><br />
Postfach 1811<br />
D-65008 Wiesbaden<br />
Abraham-Lincoln-Straße 38-42<br />
D-65189 Wiesbaden<br />
Telefon 0611 / 774-81<br />
Telefax 0611 / 774-8313<br />
E-Mail info@hessen-agentur.de<br />
Internet http://www.hessen-agentur.de<br />
Geschäftsführer:<br />
Jürgen Illing<br />
Vorsitzender des Aufsichtsrates:<br />
Dieter Posch,<br />
Hessischer Minister für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung<br />
Nachdruck – auch auszugsweise – ist nur mit Quellenangabe<br />
gestattet. Belegexemplar erbeten.
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
- <strong>Ergebnisse</strong> <strong>einer</strong> <strong>Befragung</strong> -<br />
Inhalt<br />
Seite<br />
1 Einleitung 1<br />
2 Konzeption der Untersuchung 3<br />
3 <strong>Ergebnisse</strong> der <strong>Befragung</strong> und der Expertengespräche 5<br />
3.1 Regionale Verteilung der Aufträge 6<br />
3.2 Sektorale Verteilung der Aufträge 10<br />
3.3 Erfahrungen bei der Auftragsvergabe 13<br />
3.3.1 Kapazitätsengpässe 15<br />
3.3.2 Preissteigerungen 18<br />
3.4 Gestaltung der Auftragsvergabe 20<br />
3.5 Ausblick 24<br />
3.6 Zwischenbilanz und Lehren aus der bisherigen Umsetzung der<br />
Konjunkturprogramme 25<br />
Expertenverzeichnis 29<br />
Abbildungsverzeichnis 30<br />
Tabellenverzeichnis 30<br />
Literaturverzeichnis 31<br />
I
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
1 Einleitung<br />
Angesichts des sich abzeichnenden Konjunktureinbruchs Ende 2008 / Anfang 2009<br />
haben das Land <strong>Hessen</strong> und der Bund Investitionsprogramme aufgelegt, um die<br />
wirtschaftliche Entwicklung zu stabilisieren. Insgesamt wurden mehr als 2,6 Milliarden<br />
Euro an Fördermitteln für Investitionsmaßnahmen in <strong>Hessen</strong> bereitgestellt.<br />
Die <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> analysiert im Auftrag des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft,<br />
Verkehr und Landesentwicklung die ökonomischen Effekte der Investitionen<br />
der öffentlichen Hand für das Land <strong>Hessen</strong>, welche im Rahmen des Hessischen<br />
Sonderinvestitionsprogramms und des Zukunftsinvestitionsgesetz des Bundes getätigt<br />
werden. Die Untersuchung der <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> erfolgt über den Zeitraum der<br />
Investitionsförderung hinweg im Rahmen eines mehrstufigen modularen Vorgehens.<br />
Ergänzend zum im Jahr 2010 bereits vorgelegten Bericht, der sich mit der konjunkturellen<br />
Entwicklung – insbesondere im Schlüsselsektor des Baugewerbes – sowie<br />
mit Umfang, Struktur und Abwicklung der konjunkturpolitischen Maßnahmen auseinandersetzt,<br />
sind im Sommer des Jahres 2010 eine Erhebung bei den verantwortlichen<br />
Ansprechpartnern für die Maßnahmenumsetzung in den Kommunen und sonstigen<br />
Institutionen (wie Hochschulen und private Schulträger) sowie Expertengespräche<br />
durchgeführt worden. Im Fokus des Interesses standen die bei der Umsetzung<br />
der Maßnahmen gemachten Erfahrungen und Indizien für mögliche Crowdingout-Prozesse.<br />
Auswertungen der amtlichen Statistik hatten im Vorfeld keine konkreten<br />
Hinweise auf eine Überhitzung des Baugewerbes durch die zunehmenden öffentlichen<br />
Bauaufträge ergeben, auch wenn vereinzelte Preiseffekte aufgrund bestimmter<br />
regionaler Gegebenheiten oder knapper Kapazitäten nicht ausgeschlossen<br />
werden konnten. 1<br />
In Kapitel 2 des vorliegenden Berichts wird die Konzeption der Untersuchung vorgestellt.<br />
In Kapitel 3 werden die <strong>Ergebnisse</strong> der Erhebung bei den verantwortlichen<br />
Ansprechpartnern für die Maßnahmenumsetzung und der Expertengespräche zusammengefasst.<br />
Dabei befasst sich Kapitel 3.1 mit der regionalen Verteilung der<br />
Aufträge und Kapitel 3.2 mit deren sektoraler Verteilung. Kapitel 3.3 beschreibt die<br />
Erfahrungen bei der Auftragsvergabe, insbesondere im Hinblick auf das Vorliegen<br />
von Kapazitätsengpässen und Preiseffekten. Kapitel 3.4 geht auf die Gestaltung der<br />
Auftragsvergabe ein, unter anderem vor dem Hintergrund des hessischen Vergabebeschleunigungserlasses.<br />
Kapitel 3.5 setzt sich mit der erwarteten Entwicklung der<br />
öffentlichen Bauinvestitionen und den Aussichten für die Bauwirtschaft auseinander.<br />
Mit Kapitel 3.6 wird eine Zwischenbilanz bezüglich Ausgestaltung, Umsetzung und<br />
Auswirkungen der Konjunkturprogramme aus Sicht der <strong>Befragung</strong>steilnehmer und<br />
1 Vgl. Dimitrova, G., Frings, K. u. Schippers, B. (2010).<br />
1
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Experten vorgelegt. Verschiedene Empfehlungen, die sich aus den Erfahrungen mit<br />
den Konjunkturprogrammen ableiten lassen, werden dort ebenfalls thematisiert.<br />
Im Rahmen der weiteren Begleitung der Konjunkturprogramme durch die <strong>Hessen</strong><br />
<strong>Agentur</strong> soll im Jahr 2011 die Berichterstattung über die konjunkturelle Entwicklung<br />
mit Schwerpunkt Baugewerbe fortgeführt werden. Zudem sollen die regionalökonomischen<br />
Wirkungen näher analysiert werden.<br />
2
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
2 Konzeption der Untersuchung<br />
Die Untersuchungsergebnisse basieren auf <strong>einer</strong> im Sommer des Jahres 2010<br />
durchgeführten anonymen <strong>Befragung</strong> bei den verantwortlichen Ansprechpartnern<br />
für die Maßnahmenumsetzung sowie auf im Laufe dieses Jahres durchgeführten<br />
Expertengesprächen. Ziel war es, erste Erkenntnisse 2 zur regionalen und sektoralen<br />
Verteilung der Finanzmittel aus den Konjunkturprogrammen zu gewinnen<br />
sowie die Erfahrungen bei der Maßnahmenumsetzung zu erfassen und Hinweise<br />
auf mögliche Crowding-out-Prozesse zu erhalten.<br />
In Vorbereitung der Erhebung wurden zunächst die kommunalen Spitzenverbände<br />
(Hessischer Städtetag, Hessischer Städte- und Gemeindebund, Hessischer<br />
Landkreistag) informiert und um Unterstützung für die Erhebung ersucht. Um eine<br />
hohe Beteiligung an der Erhebung zu erreichen, wurden zudem alle Kommunen<br />
und die sonstigen Maßnahmenträger durch ein Anschreiben des Hessischen<br />
Staatsministers für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung um ihre Mitarbeit<br />
gebeten. Im Anschluss daran wurden die konkret verantwortlichen Ansprechpartner<br />
für die Umsetzung von Investitionsmaßnahmen im Rahmen des Hessischen<br />
Sonderinvestitionsprogramms und des Zukunftsinvestitionsgesetz des Bundes<br />
von der <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> per E-Mail kontaktiert. Dabei wurden sie um die Beantwortung<br />
des Fragebogens gebeten. Der Liste der Ansprechpartner lagen vorausgegangene<br />
<strong>Befragung</strong>en des Hessischen Ministeriums der Finanzen zu Grunde.<br />
Diese Angaben des Hessischen Ministeriums der Finanzen für die einzelnen<br />
Maßnahmen wurden um Doppelerfassungen bereinigt und in Einzelfällen ergänzt<br />
oder korrigiert. Angeschrieben wurden letztlich rund 900 Personen. Die Begleitung<br />
der Erhebung hat allerdings gezeigt, dass die Zahl der direkt angeschriebenen<br />
Personen allenfalls näherungsweise mit dem maximal zu erwartenden Rücklauf<br />
gleichzusetzen sein dürfte, da einzelne <strong>Befragung</strong>steilnehmer ihre Angaben<br />
gebündelt oder den Fragebogen differenziert nach Maßnahmen beantwortet haben.<br />
Die Beantwortung des Fragebogens erfolgte online, per Fax oder Post. Die<br />
Daten wurden nur anonymisiert verarbeitet.<br />
Im Anschluss an eine erste Auswertung der <strong>Befragung</strong>sergebnisse wurden Expertengespräche<br />
durchgeführt. So wurden im Rahmen eines Workshops mit<br />
kommunalen Vertretern (Hessischer Städtetag, Hessischer Städte- und Gemeindebund,<br />
Hessischer Landkreistag sowie ausgewählte Kommunen) die <strong>Befragung</strong>sergebnisse<br />
diskutiert und vertieft. Weitere Einzelgespräche fanden mit<br />
Branchenvertretern der Bauwirtschaft (Handwerkskammer, Verband baugewerblicher<br />
Unternehmer <strong>Hessen</strong>, Bauindustrieverband <strong>Hessen</strong>-Thüringen) statt, um<br />
2 Da die Umsetzung der Konjunkturprogramme noch nicht abgeschlossen ist, können diese <strong>Ergebnisse</strong> nicht als endgültig<br />
betrachtet werden. Es empfiehlt sich, in <strong>einer</strong> späteren Phase der Umsetzung vor allem die regionale Verteilung der Aufträge<br />
vertiefend zu untersuchen.<br />
3
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
deren Erfahrungen und Perspektive zu beleuchten. Eine Liste der Ansprechpartner<br />
ist im Anhang zu finden. Diese Gespräche hatten das Ziel, den Umsetzungsprozess<br />
der Investitionsprogramme und Indizien für Crowding-out-Effekte zu diskutieren<br />
und dadurch die <strong>Ergebnisse</strong> der Erhebung zu spiegeln und zu vertiefen.<br />
Im Folgenden werden die <strong>Ergebnisse</strong> der <strong>Befragung</strong> sowie das Feedback der<br />
Experten zusammengefasst und nach Themen dargestellt.<br />
4
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
3 <strong>Ergebnisse</strong> der <strong>Befragung</strong> und der Expertengespräche<br />
Die nachfolgende Auswertung stützt sich auf einen Rücklauf von 352 ausgefüllten<br />
Fragebögen, die bis zum Zeitpunkt der Auswertung bei der <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> eingegangen<br />
waren. 3 Es dürften also von über einem Drittel der angeschriebenen Personen<br />
4 Antworten vorliegen, was erfahrungsgemäß einen guten Rücklauf darstellt.<br />
Regional konnten keine Verzerrungen beim Rücklauf festgestellt werden, d. h. die<br />
Verteilung der Antworten nach Regierungsbezirken entspricht weitgehend der regionalen<br />
Verteilung der angeschriebenen Ansprechpartner. Insofern dürften die <strong>Befragung</strong>sergebnisse<br />
ein repräsentatives Bild vermitteln.<br />
Zugleich beziehen sich die ausgewerteten Fragebögen insgesamt auf ein durch erteilte<br />
Aufträge gebundenes Volumen in Höhe von 1 Mrd. Euro bei einem geplanten<br />
Investitionsvolumen im Rahmen der Konjunkturprogramme insgesamt 5 für <strong>Hessen</strong><br />
von über 3,3 Mrd. Euro. Sie beziehen sich also etwa auf ein Drittel des Gesamtumfangs<br />
der Konjunkturprogramme. Auch dies spricht für einen guten Rücklauf. Die<br />
Höhe des jeweils gebundenen Volumens ist im Rahmen der <strong>Befragung</strong>sauswertung<br />
zur Gewichtung der Angaben zur Verteilung der bislang erteilten Aufträge herangezogen<br />
worden (vgl. Kapitel 3.1 und 3.2).<br />
Die Höhe des allein durch erteilte Aufträge der <strong>Befragung</strong>steilnehmer gebundenen<br />
Volumens spricht für eine zügige Abwicklung der Konjunkturprogramme in <strong>Hessen</strong>.<br />
Die <strong>Befragung</strong>sergebnisse zeigen, dass bis zum Zeitpunkt der <strong>Befragung</strong> (Juni/Juli<br />
2010) gut drei Viertel des gesamten geplanten Investitionsvolumens in <strong>Hessen</strong><br />
durch Aufträge gebunden wurde. Wesentliche Unterschiede in der Umsetzungsgeschwindigkeit<br />
der hessischen Regierungsbezirke können nicht festgestellt werden.<br />
Zu beachten ist jedoch, dass sich dieses Ergebnis auf die Umsetzung der Maßnahmen<br />
sowohl aus dem Landeskonjunkturprogramm als auch aus dem Bundeskonjunkturprogramm<br />
bezieht. Die zeitlichen Vorgaben der beiden Programme sind allerdings<br />
unterschiedlich: Das Landesprogramm sieht einen Maßnahmenbeginn (d.h.<br />
wesentliche Teile der Maßnahme wurden beauftragt) grundsätzlich im Jahr 2009<br />
vor, das Bundesprogramm ermöglicht einen Beginn bis Ende 2010. Somit ist für<br />
<strong>Hessen</strong> davon auszugehen, dass zunächst die Aufträge aus dem Landeskonjunkturprogramm<br />
erteilt wurden und die Umsetzung des Bundeskonjunkturprogramms<br />
zum <strong>Befragung</strong>szeitpunkt noch nicht so weit fortgeschritten war.<br />
3 Die Anzahl der berücksichtigten Fragebögen (N) variiert allerdings von Frage zu Frage, da z. B. nicht alle Anbieter jeweils<br />
alle Fragen beantwortet haben bzw. aufgrund von Filterfragen zu beantworten hatten.<br />
4 Rechnerisch entsprechen 352 ausgefüllte Fragebögen einem verwertbaren Rücklauf von 39 % der angeschriebenen<br />
Personen. Die Zahl der direkt angeschriebenen Personen dürfte allerdings – wie in Kapitel 2 bereits erläutert – nur näherungsweise<br />
mit dem maximal zu erwartenden Rücklauf gleichzusetzen sein.<br />
5 Wenn in der vorliegenden Studie von Konjunkturprogrammen die Rede ist, sind damit das Hessische Sonderinvestitionsprogramm<br />
(Landesprogramm) und das Zukunftsinvestitionsgesetz des Bundes (Bundesprogramm) gemeint. Andere konjunkturpolitische<br />
Instrumente sind nicht Gegenstand der Betrachtung.<br />
5
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
3.1 Regionale Verteilung der Aufträge<br />
Für eine fundierte Abschätzung der Auswirkungen der Konjunkturprogramme für<br />
<strong>Hessen</strong> ist es notwendig zu wissen, welcher Anteil dieser Mittel in <strong>Hessen</strong> wirksam<br />
wird und direkt der heimischen Wirtschaft zugute kommt. Obwohl die Programme<br />
noch nicht komplett umgesetzt sind, wurde daher im Rahmen der Untersuchung angestrebt,<br />
erste Hinweise auf die regionale Verteilung der Aufträge zu gewinnen.<br />
Dabei wurde auch der Aspekt „Vergabe an Generalunternehmer“ thematisiert, da<br />
angenommen werden kann, dass ein Zusammenhang mit den Angaben zum regionalen<br />
Mittelverbleib besteht. Zum einen hat der Auftraggeber bei einem hohen Anteil<br />
der an Generalunternehmer vergebenen Aufträge möglicherweise einen weniger guten<br />
Überblick darüber, in welche Region letztendlich die Finanzmittel fließen. Die<br />
Frage nach der regionalen Verteilung der erteilten Aufträge ist somit schwieriger zu<br />
beantworten. Zum anderen wird oft die Meinung vertreten, dass ein kommunaler<br />
Auftraggeber eher auf eine heimische Vergabe von Einzelaufträgen achten würde<br />
als ein mit Unterauftragnehmern arbeitender „echter“ 6 Generalunternehmer, für den<br />
der Kostenfaktor oft eine stärkere Rolle spielt. Dahinter steht die Überlegung, dass<br />
kommunale Auftragnehmer neben wirtschaftlichen Zielen auch politische Ziele stärker<br />
im Fokus haben.<br />
Abbildung 1:<br />
Anteil von an Generalunternehmer erteilten Aufträgen<br />
RB Darmstadt<br />
11,9 %<br />
RB Gießen<br />
3,2 %<br />
RB Kassel<br />
1,4 %<br />
<strong>Hessen</strong><br />
7,8 %<br />
0 10 20 30 40 50<br />
N=333<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
6 Gemeint sind keine Stadtwerke sowie weitere kommunale Einrichtungen, die als Generalunternehmer agieren.<br />
6
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Abbildung 1 zeigt den Anteil der an Generalunternehmer erteilten Aufträge im Rahmen<br />
der Konjunkturprogramme gemäß den <strong>Ergebnisse</strong>n der <strong>Befragung</strong>. 7 Im <strong>Hessen</strong>-Durchschnitt<br />
wurden knapp 8 % der Aufträge an Generalunternehmer erteilt.<br />
Die überwiegende Mehrheit der Aufträge haben andere Unternehmen erhalten. Dabei<br />
bestehen zwischen den Regierungsbezirken merkliche Unterschiede: Während<br />
für Maßnahmen im Regierungsbezirk Kassel nur 1 % und für Maßnahmen im Regierungsbezirk<br />
Gießen 3 % der Aufträge an Generalunternehmer vergeben wurden,<br />
waren es für Maßnahmen im Regierungsbezirk Darmstadt knapp 12 %.<br />
Eine erste Erklärung hierfür ist in von der <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> ausgewerteten Daten des<br />
Hessischen Ministeriums der Finanzen (Stand 31.12.2009) zu finden. Die Maßnahmengröße<br />
ist in Südhessen tendenziell etwas höher als in Mittel- und Nordhessen,<br />
ebenso wie mit zunehmender Gemeindegröße tendenziell vermehrt auch größere<br />
Investitionsprojekte geplant sind. Da es nicht immer als sinnvoll erachtet wird, eine<br />
größere Maßnahme in mehrere kleine Aufträge aufzuteilen, kann dies zu einem<br />
stärkeren Rückgriff auf Generalunternehmer führen. Diese sind gegebenenfalls als<br />
alleiniger Ansprechpartner gegenüber der kommunalen Verwaltung für die gesamte<br />
Maßnahme verantwortlich. Im Rahmen der Expertengespräche wurden weitere Erklärungsansätze<br />
genannt: So wird auf eine unterschiedliche „Vergabetradition“ im<br />
stärker städtisch geprägten Südhessen und in den ländlicher geprägten Regierungsbezirken<br />
Gießen und Kassel hingewiesen. Die kommunale Verwaltung in Mittel-<br />
und Nordhessen tendiere eher dazu, die einzelnen Aufträge selbst zu koordinieren,<br />
und vor allem kl<strong>einer</strong>e Kommunen verfügen möglicherweise über einen besseren<br />
Überblick über die potenziell für einen Auftrag in Frage kommenden Anbieter<br />
aus der Region. Vor diesem Hintergrund neigen sie dazu, stärker an Einzel- statt an<br />
Generalunternehmer zu vergeben. Außerdem hätten die befragten Verantwortlichen<br />
für die Umsetzung der Maßnahmen Stadtwerke sowie weitere kommunale Einrichtungen<br />
möglicherweise zu den Generalunternehmern gezählt. Derartige Einrichtungen<br />
dürften im Regierungsbezirk Darmstadt mit seinem eher städtisch ausgeprägten<br />
Charakter eine bedeutendere Rolle als in den ländlichen Regionen <strong>Hessen</strong>s spielen,<br />
so dass dies auch zur Erklärung des <strong>Befragung</strong>sergebnisses beitrage.<br />
Um die regionale Verteilung der erteilten Aufträge im Rahmen der Konjunkturprogramme<br />
zu ermitteln, wurden die <strong>Befragung</strong>steilnehmer gebeten, – soweit dies<br />
möglich wäre – auch die Unterauftragsvergaben von beauftragten Generalunternehmern<br />
zu berücksichtigen. Die regionalen Unterschiede hinsichtlich des Mittelverbleibs<br />
hängen möglicherweise mit der Bedeutung der Generalunternehmer als<br />
Auftragnehmer zusammen und werden durch deren Unterauftragsvergabe beeinflusst.<br />
7 Die Angaben sind – der <strong>Befragung</strong>sintention entsprechend – auf das erteilte Auftragsvolumen bezogen, also nicht auf die<br />
Anzahl der erteilten Aufträge.<br />
7
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Abbildung 2:<br />
Anteil der im Regierungsbezirk verbliebenen Aufträge<br />
RB Gießen<br />
79,9 %<br />
RB Kassel<br />
76,9 %<br />
RB Darmstadt<br />
61,0 %<br />
<strong>Hessen</strong><br />
68,1 %<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
N=334<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Abbildung 3:<br />
Anteil der in <strong>Hessen</strong> verbliebenen Aufträge<br />
RB Gießen<br />
89,1 %<br />
RB Kassel<br />
86,3 %<br />
RB Darmstadt<br />
73,9 %<br />
<strong>Hessen</strong><br />
79,6 %<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
N=328<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Wie Abbildung 2 zeigt, 8 wurden für Maßnahmen im Regierungsbezirk Darmstadt<br />
zwar die meisten Aufträge (61 %) an Unternehmen, die im Regierungsbezirk selbst<br />
ansässig sind, erteilt. Der Anteil der Aufträge, die im jeweiligen Regierungsbezirk<br />
verbleiben, liegt allerdings in den Regierungsbezirken Gießen und Kassel mit 80 %<br />
8 Die Angaben sind – der <strong>Befragung</strong>sintention entsprechend – auf das erteilte Auftragsvolumen bezogen, also nicht auf die<br />
Anzahl der erteilten Aufträge.<br />
8
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
und 77 % deutlich höher. Im <strong>Hessen</strong>-Durchschnitt wurden 68 % der Aufträge im jeweils<br />
heimischen Regierungsbezirk vergeben.<br />
Ähnlich fallen die <strong>Ergebnisse</strong> aus, wenn nach dem Verbleib der Aufträge in <strong>Hessen</strong><br />
– d.h. nicht nur im jeweiligen Regierungsbezirk, sondern auch in den anderen beiden<br />
hessischen Regierungsbezirken – gefragt wird (vgl. Abbildung 3). 89 % der Aufträge<br />
für Maßnahmen im Regierungsbezirk Gießen und 86 % der Aufträge für Maßnahmen<br />
im Regierungsbezirk Kassel verbleiben in <strong>Hessen</strong>. „Nur“ 74 % der Aufträge<br />
für Maßnahmen im Regierungsbezirk Darmstadt wurden an hessische Auftragsnehmer<br />
erteilt.<br />
Die regionalen Unterschiede hinsichtlich dieser Verbleibsquoten dürften – auch über<br />
den Aspekt der Generalunternehmer hinaus – verschiedene Ursachen haben. Einige<br />
Erklärungsansätze wurden auch in den Expertengesprächen erwähnt: Ein wichtiger<br />
Faktor dürfte die starke wirtschaftliche Verflechtung innerhalb der Metropolregion<br />
Rhein-Main sein, die über die Landesgrenzen hinweg vorhanden ist. Verstärkt<br />
wird dieser Faktor dadurch – so ein Experte –, dass vor allem das benachbarte<br />
fränkische Baugewerbe in der Lage sei, günstigere Preise als das heimische Baugewerbe<br />
anzubieten. Somit dürften einige Aufträge in die benachbarten Bundesländer<br />
geflossen sein, ohne dass unbedingt von einem vergleichbar großen Strom an<br />
Aufträgen Richtung Rhein-Main/<strong>Hessen</strong> ausgegangen werden könne. Das thüringische<br />
Baugewerbe habe dagegen für die nördlicheren Landesteile eine vergleichsweise<br />
geringe Bedeutung als Auftragnehmer der Kommunen wie von Generalunternehmen,<br />
da die Verflechtung schwächer sei und wirtschaftliche Beziehungen zwischen<br />
<strong>Hessen</strong> und Thüringen eine weniger lange Tradition haben. Auch könne es<br />
sein, dass die Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung in Mittel- und Nordhessen<br />
aufgrund der unterschiedlichen Strukturen generell stärker auf die eigene Region<br />
fokussiert seien als diejenigen in Südhessen. Außerdem begünstige eine möglicherweise<br />
bessere Übersicht über die potenziell für einen Auftrag in Frage kommenden<br />
Anbieter in Mittel- und Nordhessen freihändige Vergaben und beschränkte<br />
Ausschreibungen, was der heimischen Wirtschaft in der Regel stärker zugute kommen<br />
dürfte. Hinweise in dieser Richtung geben auch die <strong>Befragung</strong>sergebnisse in<br />
Bezug auf die Gestaltung der Auftragsvergabe (Vgl. Kapitel 3.4). Diese deuten darauf<br />
hin, dass in Südhessen tendenziell weniger auf eine regionale Vergabe geachtet<br />
wird als in Mittel- und Nordhessen.<br />
Letztlich sind gemäß der Erhebung knapp 80 % der zum <strong>Befragung</strong>szeitpunkt im<br />
Rahmen der Konjunkturprogramme erteilten Aufträge in <strong>Hessen</strong> verblieben, was als<br />
eine sehr hohe Verbleibquote eingeschätzt werden kann. 9 Die Experten bestätigen<br />
9 Im Rahmen <strong>einer</strong> empirischen Untersuchung zu den voraussichtlichen Wirkungen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms<br />
wurde am Beispiel des Hochtaunuskreises für die dem Konjunkturprogramm vorangegangenen Jahre eine<br />
Verbleibsquote in <strong>Hessen</strong> von 50 % ermittelt. Vgl. Götz, D. (2009), S. 5f.<br />
9
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
das <strong>Befragung</strong>sergebnis eines für die Konjunkturprogramme erheblichen regionalen<br />
Mittelverbleibs in <strong>Hessen</strong>. Die hohe Verbleibsquote mag mit einem starken öffentlichen<br />
Interesse an den Konjunkturprogrammen und dem Verbleib der eingesetzten<br />
Steuergelder zusammenhängen, welches das Verhalten der Entscheidungsträger<br />
beeinflussen kann. Allerdings hat eine heimische Auftragsvergabe – insbesondere<br />
innerhalb <strong>einer</strong> Kommune oder eines Regierungsbezirkes – ihre Grenzen, da – wie<br />
vor allem die kommunalen Vertreter erklären – nicht immer alle benötigten Gewerke<br />
und Spezialisten vor Ort vorhanden sind bzw. hinreichend große Anbieter/Lieferanten<br />
oder Bietergemeinschaften fehlen. Gegebenenfalls würde dies dazu<br />
führen, dass außerhalb der Region gesucht werden müsse, um eine ausreichende<br />
Zahl an Angeboten zu erhalten. Vor allem in Grenzgebieten könne es dabei zu <strong>einer</strong><br />
in stärkerem Maße „außerhessischen“ Vergabe kommen. Hinsichtlich der Höhe der<br />
Verbleibsquote ist nicht auszuschließen, dass sich diese mit fortschreitender Umsetzung<br />
von Landes- wie Bundesprogramm noch ändert.<br />
3.2 Sektorale Verteilung der Aufträge<br />
Weitere wichtige Fragestellungen, denen im Rahmen dieser Untersuchung nachgegangen<br />
wird, beziehen sich darauf, welche Wirtschaftsbereiche von den Konjunkturprogrammen<br />
unmittelbar am meisten profitiert haben und ob dies Branchen waren,<br />
die Unterstützung gebraucht haben.<br />
Abbildung 4 zeigt, 10 dass bis zum Zeitpunkt der <strong>Befragung</strong> sowohl das Ausbaugewerbe<br />
(knapp 42 % der erteilten Aufträge) als auch das Bauhauptgewerbe (37 %<br />
der erteilten Aufträge) erheblich von den Konjunkturprogrammen profitiert haben.<br />
Etwas überdurchschnittlich gegenüber „normalen“ Zeiten ohne Konjunkturprogramme<br />
haben gemäß Expertenmeinungen zudem die Planungs-, Architektur- und Ingenieurbüros<br />
Aufträge bekommen (15 %). Grund hierfür sei zum einen die im Interesse<br />
<strong>einer</strong> zügigen Abwicklung der Konjunkturprogramme überdurchschnittliche Auslastung<br />
der kommunalen Verwaltungen, die ansonsten einen Teil der Planungsaufgaben<br />
übernehmen. Zum anderen seien durch die Konjunkturprogramme auch größere<br />
Maßnahmen ermöglicht worden, die ohnehin eine intensivere Einbeziehung<br />
externer Dienstleister benötigen. Auf die sonstigen Wirtschaftsbereiche (Handel,<br />
Verarbeitendes Gewerbe etc.) sind 6 % der Aufträge entfallen. Diesbezüglich wurden<br />
von den <strong>Befragung</strong>steilnehmern vor allem die Beschaffung von Einrichtungsgegenständen<br />
und Mobiliar, EDV-Ausstattung, Kraftfahrzeugen, sonstigen technischen<br />
Geräten oder Baustoffen angeführt. Die sonstigen Wirtschaftsbereiche dürften vor<br />
allem auch durch die so genannten Pauschalmittel im Rahmen des Landesprogramms<br />
profitiert haben, die kurzfristig bereitgestellt wurden und z. B. der EDV- und<br />
Raumausstattung an Schulen zugute kommen sollten.<br />
10 Die Angaben sind – der <strong>Befragung</strong>sintention entsprechend – auf das erteilte Auftragsvolumen bezogen, also nicht auf die<br />
Anzahl der erteilten Aufträge.<br />
10
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Abbildung 4:<br />
Sektorale Verteilung der erteilten Aufträge<br />
6,4%<br />
14,8%<br />
41,9%<br />
Ausbaugewerbe<br />
Bauhauptgewerbe<br />
Planungs-, Architektur-, Ingenieurbüros u. Ä.<br />
Sonstiges (Verarbeitendes Gewerbe, Handel etc.)<br />
36,9%<br />
N=320<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Dabei weisen die <strong>Befragung</strong>sergebnisse auf regionale Unterschiede hinsichtlich der<br />
sektoralen Verteilung der Aufträge hin. So entfielen für Maßnahmen in den Regierungsbezirken<br />
Gießen und Kassel 46 % bzw. sogar 52 % der Aufträge auf Unternehmen<br />
des Ausbaugewerbes und nur jeweils 27 % auf Unternehmen des Bauhauptgewerbes.<br />
Demgegenüber konnten für Maßnahmen im Regierungsbezirk<br />
Darmstadt mit 44% der Aufträge am stärksten Unternehmen des Bauhauptgewerbes<br />
profitieren, wohingegen der Anteil des Ausbaugewerbes bei knapp 37% lag.<br />
Nach Ansicht der Experten könnte eine Ursache die vorhandene Bausubstanz sein,<br />
welche in regional unterschiedlichem Maße Neubauten oder Renovierungen erforderlich<br />
macht. Als ein weiterer Faktor werden unterschiedliche demografische Entwicklungen<br />
genannt. Mittel- und insbesondere Nordhessen weisen bereits seit einigen<br />
Jahren Wanderungsverluste und diese vor allem in den jüngeren Bevölkerungsgruppen<br />
der unter 40-Jährigen auf. Dadurch sind sowohl der Bevölkerungsrückgang<br />
als auch die relative Zunahme älterer Menschen deutlich stärker ausgeprägt<br />
als im Süden des Landes. 11 Vor dem Hintergrund der sich auch in Zukunft abzeichnenden<br />
demografischen Entwicklungen dürften in Mittel- und Nordhessen tendenziell<br />
die Sanierung und die Modernisierung der vorhandenen Infrastruktur einem<br />
kompletten Neubau vorgezogen werden. Südhessen und dabei primär die städtischen<br />
Gebiete profitieren hingegen von der Zuwanderung gerade auch jüngerer<br />
Menschen. Die Zahl der Einwohner nimmt sogar leicht zu und der altersstrukturelle<br />
11 Zur demografischen Entwicklung in <strong>Hessen</strong> vgl. van den Busch, U. (2010a und 2010b).<br />
11
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Wandel der Bevölkerung vollzieht sich deutlich abgeschwächter. Dies dürfte – auch<br />
in Verbindung mit der vergleichsweise hohen Wirtschaftskraft - größere Bauprojekte<br />
und Neubauvorhaben begünstigen.<br />
Insgesamt wurden die <strong>Befragung</strong>sergebnisse zur sektoralen Verteilung von den Experten<br />
bestätigt. Die Branchenvertreter waren sich darüber einig, dass Unternehmen<br />
aus dem Ausbaugewerbe – in der Regel kleine und mittlere Unternehmen - im<br />
Rahmen der Konjunkturprogramme beträchtlich profitiert haben. Das Bauhauptgewerbe<br />
konnte ebenfalls im Rahmen der Konjunkturprogramme profitieren, auch<br />
wenn es sich teilweise mehr zusätzliche Nachfrage erhofft hätte. Vor dem Hintergrund,<br />
dass das Bauhauptgewerbe – wie auch das Ausbaugewerbe – von der Wirtschaftskrise<br />
betroffen war, 12 könne alles in allem die Ausrichtung der Konjunkturprogramme<br />
als sehr erfolgreich bezeichnet werden. Die öffentlichen Mittel seien sinnvoll<br />
und an der „richtigen“ Stelle eingesetzt worden, um zum einen – auch in Verbindung<br />
mit der Möglichkeit zur Kurzarbeit – den weiteren Beschäftigungsabbau und<br />
Betriebsschließungen im angeschlagenen Bausektor zu beschränken sowie zum<br />
anderen die Konjunktur kurzfristig anzukurbeln. Auch wenn die Wirkung nicht „exorbitant“<br />
gewesen sei und Grenzen der Kompensierbarkeit von Nachfrageeinbrüchen<br />
z. B. im Wirtschaftsbau durch den Öffentlichen Bau bestünden, hätten die Programme<br />
doch zu <strong>einer</strong> spürbaren Milderung der Krise für die Bauwirtschaft beigetragen.<br />
Dies zeigt auch die amtliche Statistik: Im Jahr 2009 gingen für <strong>Hessen</strong> die Aufträge<br />
im Wirtschaftsbau um 16 % (233 Mio. Euro) im Vorjahresvergleich zurück, im Gegenzug<br />
nahmen die öffentlichen Aufträge um 13 % oder 207 Mio. Euro zu. 13 Zu <strong>einer</strong><br />
gewissen Stabilisierung bzw. sogar positiven Entwicklung der Umsätze im Bauhauptgewerbe<br />
kam es erst ab dem Frühjahr des Jahres 2010. 14 Auch Planungs-,<br />
Architektur- und Ingenieurbüros hätten unter der Krise zu leiden gehabt und die zusätzliche<br />
Nachfrage insofern gebraucht. Von den kommunalen Vertretern wird außerdem<br />
auf die indirekten Effekte zusätzlicher Nachfrage für die Bauwirtschaft durch<br />
Verflechtung mit anderen Bereichen, z. B. im Rahmen benötigter Vorleistungen, 15<br />
hingewiesen.<br />
Ein klarer Unterschied wurde von den Experten zwischen den Auswirkungen des<br />
Landes- und des Bundeskonjunkturprogramms gemacht. Die breitere Ausrichtung<br />
und die größere Freiheit in Bezug auf die Maßnahmendefinition im Rahmen des<br />
Landeskonjunkturprogramms hätten dazu geführt, dass ein breiteres Spektrum von<br />
12 Die Aufträge des hessischen Bauhauptgewerbes gingen im Sommer 2008 moderat und in den Wintermonaten 2008/2009<br />
kräftig zurück. Insbesondere der Wirtschaftsbau hat unter einem Rückgang gelitten. Vgl. Dimitrova, G., Frings, K. u.<br />
Schippers, B. (2010), S. 37ff.<br />
13 Vgl. Dimitrova, G., Frings, K. u. Schippers, B. (2010), S. 38.<br />
14 Vgl. hierzu Hessisches Statistisches Landesamt (Hrsg.) (2010a).<br />
15 Derartige Verflechtungen lassen sich z. B. anhand der Input-Output-Rechnung des Statistischen Bundesamtes erkennen.<br />
12
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Gewerken/Branchen von der Förderung profitieren konnte. 16 Zudem hätten die strafferen<br />
Zeitvorgaben des Landeskonjunkturprogramms zu <strong>einer</strong> zeitnahen Unterstützung<br />
der von der Wirtschafts- und Finanzkrise betroffenen Bereiche der Bauwirtschaft<br />
beigetragen. Dabei umfasst das Landesprogramm fast zwei Drittel der Fördergelder<br />
für Investitionsmaßnahmen in <strong>Hessen</strong> von mehr als 2,6 Mrd. Euro (inklusive<br />
Kofinanzierungsmittel), die von Bund und Land <strong>Hessen</strong> insgesamt bereitgestellt<br />
wurden. 17<br />
3.3 Erfahrungen bei der Auftragsvergabe<br />
Ein weiterer Fokus der Untersuchung liegt auf der Frage, inwieweit die Konjunkturprogramme<br />
– neben den angestrebten positiven Effekten auf die Konjunktur –<br />
möglicherweise auch Marktungleichgewichte und Verdrängungseffekte erzeugen.<br />
Um Hinweise darauf zu erhalten, ob und inwiefern dies zutrifft, wurden die Verantwortlichen<br />
für die Umsetzung der Investitionsmaßnahmen gefragt, ob und wenn ja<br />
welche Schwierigkeiten bei der Auftragsvergabe für sämtliche Investitionsmaßnahmen<br />
in ihrem Zuständigkeitsbereich, die im Rahmen der Konjunkturprogramme<br />
stattfinden, beobachtet wurden. Dabei waren mehrfache Nennungen zugelassen.<br />
Abbildung 5:<br />
Beobachtete Schwierigkeiten bei der Auftragsvergabe<br />
Kapazitätsengpässe<br />
48,3 %<br />
Preiseanstiege<br />
40,4 %<br />
Vorbehalte gegenüber der öffentlichen Hand als<br />
Auftraggeber<br />
6,1 %<br />
sonstige Schwierigkeiten<br />
12,8 %<br />
keine Schwierigkeiten<br />
35,8 %<br />
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%<br />
Mehrfachnennungen möglich<br />
Bei der Auswertung der <strong>Befragung</strong> wurde darauf geachtet, dass die Antworten in sich konsistent sind, d.h. beobachtete Schwierigkeiten bei<br />
der Auftragsvergabe haben zum Ausschluss der Antwortkategorie „keine Schwierigkeiten“ geführt.<br />
N=327<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
16 Die Bundesprogrammmittel finden im kommunalen bzw. kommunalersetzenden Straßenbau beispielsweise nur für Lärmschutzmaßnahmen<br />
Anwendung. Zudem liegt ein deutlicher Fokus des Bundesprogramms auf der energetischen Sanierung.<br />
17 Vgl. zu Umfang und Struktur der Programme Dimitrova, G., Frings, K. u. Schippers, B. (2010), S. 9ff.<br />
13
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Wie Abbildung 5 zeigt, haben 48 % der Befragten geantwortet, dass in bestimmten<br />
Bereichen/Branchen nicht ausreichend freie Kapazitäten verfügbar waren. An zweiter<br />
Stelle, d.h. von rund 40 % der <strong>Befragung</strong>steilnehmer, wurde das Problem genannt,<br />
dass in bestimmten Bereichen/Branchen die Preise merklich gestiegen sind,<br />
so dass die Angebotskosten höher als erwartet waren. Dagegen spielten die Vorbehalte<br />
gegenüber der öffentlichen Hand als Auftraggeber eine deutlich untergeordnete<br />
Rolle – nur 6 % der Befragten haben dies als Schwierigkeit bei der Auftragsvergabe<br />
erwähnt. Unter den sonstigen Schwierigkeiten, die aufgetreten sind, wurden<br />
am häufigsten die Folgenden genannt: geringe Anzahl geeigneter Anbieter bzw. potenzieller<br />
Auftragnehmer, zu hoher Zeitdruck und zu hoher administrativer Aufwand<br />
bei der Umsetzung des Konjunkturprogramms sowie entsprechende Personalüberlastung<br />
bei den Kommunen/dem Auftraggeber, Kritik an der freihändigen Vergabe<br />
durch die Unternehmen sowie Liefer- und Fertigstellungsverzögerungen. Positiv ist<br />
zu werten, dass bei knapp 36 % der Befragten k<strong>einer</strong>lei Schwierigkeiten bei der Auftragsvergabe<br />
auftraten. 18<br />
Vor allem für Maßnahmen im Regierungsbezirk Gießen kann eine überwiegend<br />
problemlose Auftragsvergabe im Rahmen der Konjunkturprogramme festgestellt<br />
werden: Rund 46 % der befragten Verantwortlichen für Maßnahmen im Regierungsbezirk<br />
Gießen melden k<strong>einer</strong>lei Schwierigkeiten, während dies für Maßnahmen in<br />
den Regierungsbezirken Kassel und Darmstadt „nur“ 34 % bzw. 33 % der befragten<br />
Verantwortlichen bestätigen. Dementsprechend ist für Maßnahmen in Nord- und<br />
Südhessen der Anteil derjenigen, die Kapazitätsengpässe (jeweils über 50 %) und<br />
Preisanstiege (jeweils über 40 %) melden, deutlich höher als für Maßnahmen in Mittelhessen<br />
(Kapazitätsengpässe melden 37 % und Preisanstiege 36 % der Befragten).<br />
Darüber hinaus lässt die regionale Betrachtung darauf schließen, dass im Regierungsbezirk<br />
Darmstadt Vorbehalte gegenüber der öffentlichen Hand als Auftraggeber<br />
tendenziell etwas stärker zur Zurückhaltung bei der Angebotsabgabe geführt<br />
haben als in den Regierungsbezirken Gießen und Kassel. Knapp 8 % der befragten<br />
Verantwortlichen für die Maßnahmenumsetzung im Regierungsbezirk Darmstadt<br />
bestätigen eine Zurückhaltung aus diesem Grund, während es nur jeweils 4 % der<br />
Verantwortlichen für die Maßnahmenumsetzung in den Regierungsbezirken Gießen<br />
und Kassel sind.<br />
Diese <strong>Ergebnisse</strong> wurden von den Experten zwiespältig aufgenommen: Während<br />
die kommunalen Vertreter diese Probleme und Schwierigkeiten als durchaus plausibel<br />
bezeichneten, äußerten sich die Branchenvertreter eher verwundert über die<br />
Beschwerden über Kapazitätsengpässe und Preissteigerungen.<br />
18 Bei der Auswertung der <strong>Befragung</strong> wurde darauf geachtet, dass die Antworten in sich konsistent sind, d.h. beobachtete<br />
Schwierigkeiten bei der Auftragsvergabe haben zum Ausschluss der Antwortkategorie „keine Schwierigkeiten“ geführt.<br />
14
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Die Branchenexperten waren sich einig, wenn es solche Phänomene gegeben habe,<br />
dann seien davon nur einzelne Gewerke in eng abgegrenzten Regionen oder<br />
sogar lediglich einzelne Anbieter betroffen gewesen. In der Regel dürfte es sich außerdem<br />
allenfalls um kurzfristige Phänomene gehandelt haben, so dass die Investitionsvorhaben<br />
in „angemessener/zumutbarer Zeit“ hätten realisiert werden können.<br />
Zudem müssten nicht unbedingt bzw. ausschließlich die Konjunkturprogramme für<br />
die gemachten Erfahrungen ursächlich sein. Dass es im Rahmen der Umsetzung<br />
der Konjunkturprogramme zu allgemeinen Ungleichgewichten auf dem Baumarkt<br />
gekommen wäre bzw. die Nachfrage in einem Engpässe auslösenden Ausmaß gestiegen<br />
sei, wurde von den Branchenvertretern nachdrücklich bestritten. Die Existenz<br />
von Vorbehalten gegenüber der öffentlichen Hand als Auftraggeber wurde dagegen<br />
von den Branchenvertretern bestätigt. Hauptgrund hierfür sei die oft mangelhafte<br />
Zahlungsmoral der öffentlichen Auftraggeber, die zuweilen zu massiven Liquiditätsproblemen<br />
vor allem bei kl<strong>einer</strong>en Unternehmen führen könne. Daneben beklagen<br />
die Branchenvertreter aber auch ein wenig attraktives Verhältnis von Aufwand<br />
und Ertrag bei Aufträgen durch die öffentliche Hand sowie die Komplexität bei<br />
solchen Aufträgen einzuhaltender (rechtlicher) Vorgaben.<br />
Die kommunalen Vertreter weisen darauf hin, dass die Erfahrungen bei der Umsetzung<br />
des Landes- und des Bundeskonjunkturprogramms differenziert zu betrachten<br />
sind. Während das Landesprogramm, welches auf einen zügigeren Maßnahmenbeginn<br />
setzt und von der Art der Maßnahmen breiter ausgelegt ist, zunächst kaum mit<br />
Kapazitätsengpässen und Preissteigerungen im Bereich der Bauwirtschaft einhergegangen<br />
sei, bereiteten die Projekte im Rahmen des Bundesprogramms zunehmend<br />
Schwierigkeiten. Zu erklären wäre dies damit, dass die Auslastung der Baubranche<br />
im Jahr 2009 und Anfang 2010 eher niedrig gewesen sei, so dass die zusätzlichen<br />
Aufträge keine Engpässe verursachen konnten. Im Laufe des Jahres<br />
2010 dagegen, als auch die private Nachfrage eine Belebung verzeichnete, hätten<br />
sich zunehmend Kapazitätsengpässe und Preisanstiege abgezeichnet. Besonders<br />
deutlich sei dies beispielsweise bei Gewerken der Fall gewesen, die im Bereich<br />
energetischer Sanierungen – einem Schwerpunkt des Bundeskonjunkturprogramms<br />
– tätig sind.<br />
3.3.1 Kapazitätsengpässe<br />
Die Branchen/Bereiche, die am häufigsten im Zusammenhang mit Kapazitätsengpässen<br />
von den befragten Verantwortlichen für die Maßnahmenumsetzung genannt<br />
wurden, sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Besonders stark scheint der Bereich<br />
Heizung, Klima, Sanitär betroffen, gefolgt von den Dachdeckern und dem Bereich<br />
Fensterbau. Aber auch zahlreiche andere Gewerke und Bereiche oder übergeordnete<br />
Gruppen (wie das Bauhaupt- oder das Ausbaugewerbe) wurden von den be-<br />
15
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
fragten Maßnahmenverantwortlichen genannt. Einige der befragten Personen meinen<br />
sogar in der gesamten Bauwirtschaft Kapazitätsengpässe beobachtet zu haben.<br />
Tabelle 1:<br />
Von Kapazitätsengpässen betroffene Gewerke/Bereiche<br />
Gewerk/Bereich*<br />
Anzahl der Nennungen<br />
Heizung, Klima, Sanitär 34<br />
Dachdecker 27<br />
Fensterbau 27<br />
Elektroinstallation 25<br />
Zimmerer, Tischler, Schr<strong>einer</strong>, Holzbau 23<br />
Metallbau, Schlosser 21<br />
Technische Gebäudeausstattung 16<br />
Gerüstbau 14<br />
Fassadenbau 13<br />
Verputzarbeiten 11<br />
Planer, Architekten, Ingenieure 9<br />
Maler 9<br />
Straßenbau 9<br />
Rohbau allgemein 9<br />
Trockenbau allgemein 9<br />
Bauhauptgewerbe allgemein 8<br />
Ausbaugewerbe allgemein 8<br />
Tiefbau allgemein 7<br />
Dämmung 7<br />
Boden, Fliesen 6<br />
Garten- und Landschaftsbau, Sportplatzbau 4<br />
Sonstige 4<br />
Alle Bereiche sind betroffen 8<br />
* Die Gewerke/Bereiche wurden anhand von Stichworten aus den erhobenen Angaben<br />
zusammengefasst. Die Angaben erfolgten als Freitext, so dass die Nennungen sowohl<br />
einzelne Gewerke als auch übergeordnete Gruppen von Gewerken/Bereichen umfassen.<br />
Auf eine noch stärkere Zusammenfassung nach übergeordneten Gruppen wurde im<br />
Rahmen der Auswertung verzichtet, da dies zu einem hohen Informationsverlust geführt<br />
hätte.<br />
N=148<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms<br />
und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Die befragten Branchenexperten sind zwar generell der Ansicht, dass grundsätzlich<br />
nicht von vorhandenen Kapazitätsengpässen gesprochen werden kann. Sie bestätigen<br />
allerdings, dass es sich bei den in Tabelle 1 vorrangig genannten Gewerken/Bereichen<br />
um solche handelt, die von den Konjunkturprogrammen besonders<br />
stark profitieren konnten. Wenn im Einzelfall bzw. kurzfristig Kapazitätsengpässe<br />
aufgetreten wären, sei es daher möglich, dass es sich am ehesten tatsächlich um<br />
die vorrangig genannten Gewerke/Bereiche oder aber um unabhängig von den Konjunkturprogrammen<br />
stark nachgefragte Spezialisten handelte.<br />
16
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Die Branchenexperten weisen außerdem darauf hin, dass vermeintliche Kapazitätsengpässe<br />
im Bausektor oft eher auf eine Verzögerung bei der Lieferung von Materialien<br />
oder Gebrauchsgütern als auf eine Überlastung der Bau- oder Handwerksbetriebe<br />
zurückzuführen sind. Bei Generalunternehmern könne es im Übrigen aufgrund<br />
von Kapazitätsengpässen bei Unterauftragnehmern zu Schwierigkeiten kommen.<br />
Abbildung 6:<br />
Konsequenzen im Fall von Kapazitätsengpässen<br />
geringe Zahl geeigneter<br />
Anbieter<br />
81,5 %<br />
zeitliche Verzögerung<br />
54,9 %<br />
Preissteigerungen<br />
49,5 %<br />
Aufgabe / Abbruch des<br />
Projekts<br />
2,2 %<br />
Sonstiges<br />
8,7 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%<br />
Mehrfachnennungen möglich<br />
N=184<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Abbildung 6 gibt Auskunft über die Konsequenzen vorhandener Kapazitätsengpässe<br />
für die Umsetzung der Maßnamen im Rahmen der Konjunkturprogramme.<br />
Von den Maßnahmenverantwortlichen, die bei der Auftragsvergabe mit Kapazitätsengpässen<br />
der Anbieter konfrontiert waren, erklären 82 %, dass in der Folge nur eine<br />
relativ geringe Zahl geeigneter Anbieter zur Verfügung stand, um einen Auftrag<br />
zu übernehmen. Diese Erfahrung wurde auch durch die kommunalen Experten bestätigt.<br />
Teilweise mussten Ausschreibungen wiederholt werden. In einigen Fällen hätte<br />
die geringe Zahl geeigneter Anbieter aus der Region dazu geführt, dass die Auftraggeber<br />
auf Anbieter von außerhalb <strong>Hessen</strong> ausweichen mussten.<br />
Mit großem Abstand wird von 55 % der befragten Verantwortlichen als zweithäufigste<br />
Konsequenz vorhandener Kapazitätsengpässe eine zeitliche Verzögerung bei der<br />
Maßnahmenumsetzung angegeben. Dass eine Überlastung in bestimmten Gewerken<br />
zu höheren Preisen geführt hat, haben nach eigener Aussage 49 % der Befragten<br />
beobachtet. Nur selten mussten Maßnahmen/Projekte aufgrund knapper Kapazitäten<br />
abgebrochen werden, gerade mal 2 % der Befragten haben dies festgestellt.<br />
17
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Als sonstige Folgen von beobachteten Kapazitätsengpässen in den Baubranchen<br />
werden neben überregionalen Vergaben und notwendigen Neuausschreibungen<br />
auch eine unzulängliche Planung der Maßnahmen bzw. Schwierigkeiten im Bauverlauf<br />
sowie ein gesteigerter Personalbedarf für Koordinations- und Abstimmungsprozesse<br />
genannt.<br />
3.3.2 Preissteigerungen<br />
Die Branchen/Bereiche, die am häufigsten im Zusammenhang mit Preisanstiegen<br />
genannt wurden und damit am stärksten betroffen gewesen sein dürften, sind in<br />
Tabelle 2 zusammengefasst. Der Bereich Heizung, Klima, Sanitär wird in Bezug auf<br />
Preissteigerungen am häufigsten genannt, dicht gefolgt von den Dachdeckern und<br />
dem Bereich Fensterbau. Ein Vergleich mit Tabelle 1 hinsichtlich der Reihenfolge<br />
der häufig genannten Gewerke/Bereiche lässt vermuten, dass die Preisentwicklung<br />
mit der Betroffenheit von Kapazitätsengpässen zusammenhängt. Dafür spricht auch,<br />
dass Preissteigerungen als Konsequenz von Kapazitätsengpässen beobachtet werden<br />
(vgl. Kapitel 3.3.1). Einige <strong>Befragung</strong>steilnehmer sind der Ansicht, dass es zu<br />
einem allgemeinen Preisanstieg in der Bauwirtschaft gekommen sei.<br />
Von den Experten werden „Preissteigerungen“ als weniger kritisch angesehen als<br />
Kapazitätsengpässe. Auch wenn im Einzelfall höhere Preise festzustellen gewesen<br />
seien, könne man – so auch die kommunalen Vertreter – kaum von allgemeinen<br />
Preissteigerungen sprechen. Dies wird auch von der Statistik zumindest bis Ende<br />
2009 bestätigt, erst im Laufe des Jahres 2010 konnte eine gewisse Beschleunigung<br />
der Preisentwicklung im Bausektor beobachtet werden, auch wenn diese Beschleunigung<br />
vergleichbar mit dem allgemeinen kräftigeren Anstieg der Verbraucherpreise<br />
war. Im Sommer 2010 hat sich die Preisdynamik der Bauleistungen wieder etwas<br />
beruhigt. 19 Vielfach könnten bei den kommunalen Maßnahmen laut kommunalen<br />
Vertretern im Einzelfall höhere Preise auch durch niedrigere Preise in anderen Bereichen<br />
ausgeglichen werden.<br />
Die Branchenexperten betonen, dass („höchstens vereinzelt“) beobachtete Anstiege<br />
bei den Angebotspreisen häufig mit <strong>einer</strong> Verteuerung der Materialien oder<br />
Gebrauchsgüter zusammenhängen dürften und nicht auf die eigentliche Bau- bzw.<br />
Handwerksleistung zurückzuführen seien. Die Preise seien „nicht überzogen“. Im<br />
Einzelfall sei es außerdem nicht auszuschließen, dass die Einschätzungen der Maßnahmenverantwortlichen<br />
auf Fehleinschätzungen der Preise im Rahmen der unter<br />
hohem Zeitdruck erfolgenden Planung zurückzuführen sind.<br />
19 Vgl. Dimitrova, G., Frings, K. u. Schippers, B. (2010), S. 45ff. sowie Hessisches Statistisches Landesamt (Hrsg.) (2010b).<br />
18
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Tabelle 2:<br />
Von Preissteigerungen betroffene Gewerke/Bereiche<br />
Gewerk/Bereich*<br />
Anzahl der Nennungen<br />
Heizung, Klima, Sanitär 20<br />
Dachdecker 19<br />
Dämmung 17<br />
Fensterbau 16<br />
Metallbau, Schlosser 15<br />
Elektroinstallation 12<br />
Fassadenbau 12<br />
Rohbau allgemein 12<br />
Technische Gebäudeausstattung 12<br />
Gerüstbau 10<br />
Zimmerer, Tischler, Schr<strong>einer</strong>, Holzbau 9<br />
Straßenbau 9<br />
Verputzarbeiten 8<br />
Bauhauptgewerbe allgemein 8<br />
Trockenbau allgemein 7<br />
Tiefbau allgemein 6<br />
Ausbaugewerbe allgemein 6<br />
Maler 5<br />
Boden, Fliesen 4<br />
Garten- und Landschaftsbau, Sportplatzbau 3<br />
Planer, Architekten, Ingenieure 1<br />
Sonstige 3<br />
Alle Bereiche betroffen 12<br />
* Die Gewerke/Bereiche wurden anhand von Stichworten aus den erhobenen Angaben<br />
zusammengefasst. Die Angaben erfolgten als Freitext, so dass die Nennungen sowohl<br />
einzelne Gewerke als auch übergeordnete Gruppen von Gewerken/Bereichen umfassen.<br />
Auf eine noch stärkere Zusammenfassung nach übergeordneten Gruppen wurde im<br />
Rahmen der Auswertung verzichtet, da dies zu einem hohen Informationsverlust geführt<br />
hätte.<br />
N=121<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms<br />
und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Die am häufigsten genannte Konsequenz im Fall von höheren Preisen bei der Auftragsvergabe<br />
war laut <strong>Befragung</strong>sergebnissen ein höherer Einsatz von zusätzlichen<br />
Eigen- bzw. Drittmitteln (neben Programmmitteln) als ursprünglich beabsichtigt.<br />
Abbildung 7 zeigt, dass 65 % der Befragten, die sich mit dem Problem steigender<br />
Preise konfrontiert sahen, dies als Folge genannt haben. Eine Senkung der Ansprüche<br />
in Bezug auf die Investitionsvorhaben gegenüber der ursprünglichen Planung<br />
wurde von 59 % der <strong>Befragung</strong>steilnehmer als eine Konsequenz gemeldet. Es handelt<br />
sich in der Regel nicht um die Inkaufnahme <strong>einer</strong> Qualitätsverschlechterung,<br />
sondern beispielsweise um Änderungen des Maßnahmenumfangs oder der vorgesehenen<br />
Ausstattung, wie von den Experten bestätigt wurde. Im Fall von Preissteigerungen<br />
haben – im Unterschied zur Problematik von Kapazitätsengpässen – anteilig<br />
mehr (11 %) der betroffenen Verantwortlichen angegeben, dass die Folge der<br />
19
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Abbruch bzw. die Aufgabe des Projekts war. Dies dürfte insbesondere dann geschehen<br />
sein, wenn die zusätzlich benötigten Eigen- bzw. Drittmittel nicht aufgebracht<br />
werden konnten und eine Verschlankung der Maßnahme nicht möglich oder<br />
sinnvoll war. Als sonstige Folge wurden beispielsweise nötige Neuausschreibungen<br />
erwähnt, um Angebote zu bekommen, welche die Einhaltung eines angemessenen<br />
Kostenrahmens ermöglichen.<br />
Abbildung 7:<br />
Konsequenzen im Fall von Preisanstiegen<br />
erhöhter Einsatz von<br />
zusätzlichen Eigen- bzw.<br />
Drittmitteln<br />
65,3 %<br />
Senkung der Ansprüche in<br />
Bezug auf die<br />
Investitionsvorhaben<br />
58,5 %<br />
Aufgabe/Abbruch des<br />
Projekts<br />
10,9 %<br />
Sonstiges<br />
10,2 %<br />
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%<br />
Mehrfachnennungen möglich<br />
N=147<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
3.4 Gestaltung der Auftragsvergabe<br />
Die eigentliche Gestaltung der Auftragsvergabe ist ebenfalls Bestandteil der Erhebung<br />
bei den Verantwortlichen für die Umsetzung von Investitionsmaßnahmen im<br />
Rahmen der Konjunkturprogramme und der Expertengespräche gewesen. Dabei<br />
standen die Aspekte Auftragsgestaltung zugunsten kl<strong>einer</strong> und mittlerer Unternehmen,<br />
Auftragsvergabe an heimische Unternehmen sowie der Vergabebeschleunigungserlass<br />
und dessen Auswirkungen auf das Vergabeverfahren im Vordergrund.<br />
Der hessische Vergabebeschleunigungserlass 20 wurde mit dem Ziel erlassen, die<br />
Konjunktur in <strong>Hessen</strong> zu stützen und eine schnelle Umsetzung der Konjunkturprogramme<br />
zu ermöglichen.<br />
Etwa 32 % der befragten Ansprechpartner stimmen – wie Abbildung 8 veranschaulicht<br />
– der folgenden Aussage in hohem Maße zu: „Bei der Gestaltung der Aufträge<br />
20 Gemeinsamer Runderlass betr. Öffentliches Auftragswesen (Vergabebeschleunigungserlass) vom 18.03.2009, StAnz.<br />
14/2009 S. 831ff., Wiesbaden.<br />
20
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
ist besonders auf kleine Losgrößen geachtet worden, um auch kleinen und mittleren<br />
Unternehmen eine Chance als Auftragnehmer zu geben.“ Weitere 45 % geben an,<br />
dass diese Aussage zur Gestaltung der Auftragsvergabe zumindest auf einen Teil<br />
der Maßnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich zutrifft. Der Anteil derjenigen, die<br />
keine gezielte Rücksichtnahme auf kleine und mittlere Unternehmen bei der Auftragsvergabe<br />
beobachtet haben, beträgt dagegen nur 14 %. Einer Aufteilung in kleine<br />
Losgrößen sind allerdings – wie die kommunalen Vertreter erklären – auch Grenzen<br />
gesetzt. Dies mag z. B der Fall sein, wenn dadurch Wirtschaftlichkeit und Zielerreichungsaussichten<br />
merklich eingeschränkt werden. In solchen Fällen – so die<br />
kommunalen Vertreter – wurde oft versucht, kl<strong>einer</strong>e Anbieter zu animieren, sich im<br />
Rahmen <strong>einer</strong> Anbietergemeinschaft zu bewerben. Dieses Modell scheint jedoch<br />
noch nicht sehr populär zu sein.<br />
Abbildung 8:<br />
Zustimmung zur Aussage:<br />
„Bei der Gestaltung der Aufträge ist besonders auf kleine Losgrößen geachtet worden, um<br />
auch kleinen und mittleren Unternehmen eine Chance als Auftragnehmer zu geben.“<br />
8,8%<br />
32,2%<br />
14,3%<br />
keine Aussage möglich<br />
trifft überhaupt nicht zu<br />
trifft zum Teil zu<br />
trifft in hohem Maße zu<br />
44,7%<br />
N=342<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Regional differenziert wird eine gezielte Rücksichtnahme auf kleine und mittlere Unternehmen<br />
für Maßnahmen im Regierungsbezirk Kassel am häufigsten bestätigt,<br />
danach für Maßnahmen im Regierungsbezirk Gießen. Für Maßnahmen im Regierungsbezirk<br />
Darmstadt findet die Aussage anteilig am wenigsten Zustimmung der<br />
Verantwortlichen.<br />
21
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Noch deutlicher stimmen die befragten Ansprechpartner aufgrund ihrer Erfahrungen<br />
der folgenden Aussage zu: „Heimische Unternehmen (aus Land, Kreis oder Gemeinde)<br />
werden als potenzielle Auftraggeber bevorzugt, wenn das Vergaberecht<br />
dies ermöglicht.“ Mehr als jeder zweite <strong>Befragung</strong>steilnehmer (51 %) bewertet dies<br />
als in hohem Maße zutreffend (vgl. Abbildung 9). Ein weiteres Drittel (34 %) erachtet<br />
dies zumindest für einen Teil der Maßnahmen im Zuständigkeitsbereich als richtig.<br />
Der Anteil derjenigen, die nicht davon ausgehen, dass gezielt auch heimischen Unternehmen<br />
im Rahmen der vergaberechtlichen Spielräume Chancen zum Erhalt von<br />
Aufträgen eröffnet wurden, beläuft sich lediglich auf 11 %.<br />
Abbildung 9:<br />
Zustimmung zur Aussage:<br />
„Heimische Unternehmen (aus Land, Kreis oder Gemeinde) werden als potenzielle Auftraggeber<br />
bevorzugt, wenn das Vergaberecht dies ermöglicht.“<br />
4,4%<br />
11,4%<br />
keine Aussage möglich<br />
50,6%<br />
trifft überhaupt nicht zu<br />
trifft zum Teil zu<br />
33,6%<br />
trifft in hohem Maße zu<br />
N=342<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Regional differenziert sind es anteilig deutlich mehr Verantwortliche für Maßnahmen<br />
in den Regierungsbezirken Kassel und Gießen, welche diese Aussage bestätigen,<br />
als im Regierungsbezirk Darmstadt. Die gezielte Eröffnung von Chancen zum Erhalt<br />
von Aufträgen für heimische Unternehmen dürfte sich zum Teil auch in der regionalen<br />
Verteilung der tatsächlich erteilten Aufträge widerspiegeln (Kapitel 3.1). Insofern<br />
lassen sich die Einschätzungen zur Vergabe an heimische Unternehmen zumindest<br />
als Indiz für die Argumentation, dass die Entscheidungsträger in Mittel- und<br />
Nordhessen aufgrund der unterschiedlichen Strukturen generell stärker auf die eigene<br />
Region fokussiert seien als diejenigen in Südhessen, interpretieren.<br />
22
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Die Beurteilung der folgenden Aussage ist – wie Abbildung 10 zeigt – strittiger: „Der<br />
Vergabebeschleunigungserlass hat dazu geführt, dass mehr Aufträge ohne Ausschreibung<br />
frei vergeben werden.“ Zwar stimmt ein Viertel (25 %) der hessenweit<br />
befragten Verantwortlichen für die Umsetzung der Konjunkturprogramme dieser<br />
Aussage in hohem Maße zu, und weitere 37 % haben zumindest für einen Teil der<br />
Maßnahmen mehr freie Vergaben praktiziert. Allerdings widersprechen auch 30 %<br />
dieser Aussage.<br />
Abbildung 10:<br />
Zustimmung zur Aussage:<br />
„Der Vergabebeschleunigungserlass hat dazu geführt, dass mehr Aufträge ohne Ausschreibung<br />
frei vergeben werden.“<br />
7,6%<br />
25,1%<br />
keine Aussage möglich<br />
30,3%<br />
trifft überhaupt nicht zu<br />
trifft zum Teil zu<br />
trifft in hohem Maße zu<br />
37,0%<br />
N=343<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Die regionalen Unterschiede fallen dabei relativ gering aus. Tendenziell findet die<br />
Aussage jedoch für Maßnahmen im Regierungsbezirk Gießen anteilig am meisten<br />
Zustimmung der Verantwortlichen, gefolgt von Maßnahmen im Regierungsbezirk<br />
Kassel. Eine stärkere Zurückhaltung bei freien Vergaben im Regierungsbezirk<br />
Darmstadt passt zu den Argumenten, die zur Begründung der Unterschiede hinsichtlich<br />
der regionalen Verteilung der Aufträge herangezogen wurden (Kapitel 3.1).<br />
Insgesamt gesehen wird der Vergabebeschleunigungserlass von kommunalen wie<br />
Branchenvertretern positiv bewertet. Die Expertengespräche haben zwar deutlich<br />
gemacht, dass die einzelnen Kommunen den Erlass in unterschiedlichem Maße ge-<br />
23
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
nutzt haben, 21 grundsätzlich habe dieser aber zu <strong>einer</strong> raschen Umsetzung der Konjunkturprogramme<br />
beigetragen. Zudem sei es im Rahmen freihändiger Vergaben<br />
oder beschränkter Ausschreibungen möglich gewesen, der heimischen Wirtschaft<br />
im Rahmen des notwendigen Wettbewerbs bessere Chancen bei der Auftragsvergabe<br />
zu eröffnen.<br />
3.5 Ausblick<br />
Die befragten Ansprechpartner erwarten für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich<br />
überwiegend, dass die (Infrastruktur-)Investitionen für die Zeit nach den Konjunkturprogrammen<br />
(ab 2012) zurückgefahren werden (vgl. Abbildung 11). Rund 69 %<br />
rechnen sogar in hohem Maße mit einem Investitionsrückgang, weitere 24 % erwarten<br />
einen solchen Rückgang in geringem Maße. Lediglich 6 % gehen davon aus,<br />
dass die Investitionen nach dem Auslaufen der Konjunkturprogramme nicht zurückgefahren<br />
werden. Wesentliche regionale Unterschiede sind hier nicht festzustellen.<br />
Abbildung 11:<br />
Erwartungen bzgl. Investitionen / Infrastrukturmaßnahmen für die Zeit nach den Konjunkturprogrammen<br />
(ab 2012)<br />
6,5%<br />
24,1%<br />
kein Zurückfahren<br />
Zurückfahren in geringem Maße<br />
69,4%<br />
Zurückfahren in hohem Maße<br />
N=340<br />
Quelle: <strong>Befragung</strong> „Investitionen im Rahmen des Hessischen Sonderinvestitionsprogramms und des Bundeskonjunkturprogramms II“ der<br />
<strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> im Juni/Juli 2010.<br />
Da das Hessische Sonderinvestitionsprogramm und das Zukunftsinvestitionsgesetz<br />
des Bundes in erster Linie als Instrumente <strong>einer</strong> antizyklischen Konjunkturpolitik gedacht<br />
gewesen sind und kurzfristig zusätzliche Nachfrage generieren sollten, ist die<br />
21 Ein Grund, das Vergabeverhalten nicht anzupassen, bestand z. B. darin, eine möglichst hohe Transparenz der Vergabeentscheidungen<br />
zu wahren.<br />
24
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Erwartung eines Investitionsrückgangs nach dem Auslaufen der Programme durchaus<br />
mit der Programmgestaltung vereinbar.<br />
Allein das Ausbleiben weiterer zusätzlicher Investitionen, die im Rahmen der Konjunkturprogramme<br />
gefördert sind, dürfte nach Beendigung der Programme zu einem<br />
Rückbau der Investitionssumme insgesamt beitragen. Außerdem habe – so die<br />
kommunalen Vertreter – die Darlehensfinanzierung der Investitionen auch die Verschuldung<br />
der öffentlichen Haushalte erhöht. Dies macht in stärkerem Maße Anstrengungen<br />
zur Haushaltskonsolidierung erforderlich und reduziert den finanziellen<br />
Gestaltungsspielraum. Dadurch dürften die Investitionen der öffentlichen Hand weiter<br />
eingeschränkt werden.<br />
Allerdings haben die Konjunkturprogramme auch dazu geführt, dass durch energetische<br />
Sanierungen für einzelne Immobilien künftig geringere Unterhaltungskosten<br />
anfallen. Weiterhin kommt eine Abmilderung der Wirkungen der Konjunkturkrise –<br />
wie sie gemäß der Einschätzung von Branchenvertretern aus der Bauwirtschaft<br />
durchaus stattgefunden hat (vgl. Kapitel 3.2) – auch den Haushalten der öffentlichen<br />
Hand zugute. Den Nachteilen <strong>einer</strong> höheren Verschuldung der öffentlichen Haushalte<br />
sind insofern die Vorteile aus den Konjunkturprogrammen gegenüber <strong>einer</strong> Situation<br />
ohne Konjunkturprogramme gegenüberzustellen.<br />
Die Branchenvertreter aus der Bauwirtschaft rechnen ebenfalls mit Auswirkungen<br />
der beabsichtigten Haushaltskonsolidierungen durch die öffentliche Hand und einem<br />
Rückgang der öffentlichen (Infrastruktur-)Investitionen bereits ab dem Jahr 2011.<br />
Die Einschätzungen zur weiteren Entwicklung der Bauwirtschaft sind entsprechend<br />
zurückhaltend. Dazu trägt auch bei, dass die Entwicklung im Wirtschaftsbau aufgrund<br />
des fehlenden Vertrauens in den einsetzenden Aufschwung noch als unsicher<br />
eingestuft wird. Die Entwicklung im Wohnungsbau wird tendenziell als weniger kritisch<br />
empfunden, wozu gemäß Branchenvertretern unter anderem Förderungen von<br />
Sanierungen zur Steigerung der Energieeffizienz von Gebäuden oder von altersgerechten<br />
Umbauten sowie die steuerliche Absetzbarkeit von Arbeitslohn aus Handwerkerrechnungen<br />
beitragen. Letztlich stellt sich jedoch mit Blick auf die kommenden<br />
Jahre die nicht abschließend zu beantwortende Frage, inwieweit Wirtschaftsbau<br />
und Wohnungsbau gegebenenfalls einen Nachfragerückgang im öffentlichen Bau<br />
kompensieren werden müssen und können.<br />
3.6 Zwischenbilanz und Lehren aus der bisherigen Umsetzung der<br />
Konjunkturprogramme<br />
Für eine abschließende Bewertung der Wirkungsmechanismen und der Ausgestaltung<br />
der Konjunkturprogramme ist es zu diesem Zeitpunkt noch zu früh. Die bisherigen<br />
Erfahrungen der Verantwortlichen für die Umsetzung der Investitionsmaßnah-<br />
25
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
men sowie der Experten geben jedoch erste Hinweise. Dabei sind der hohe regionale<br />
Mittelverbleib und die antizyklische Wirkung für die Bauwirtschaft aus hessischer<br />
Sicht erfreulich und werden so auch von Verantwortlichen und Experten empfunden.<br />
Im Einzelfall hätte bei der Gestaltung der Konjunkturpakete allerdings stärker darauf<br />
geachtet werden können, bestimmte Gewerke weniger durch verschiedene Programme<br />
parallel zu fördern. Vor allem das Landeskonjunkturprogramm, das durch<br />
eine größere Flexibilität bei der Gestaltung der Maßnahmen, aber straffere zeitliche<br />
Vorgaben charakterisiert ist, wird von befragten Experten positiv bewertet. Kritik<br />
wurde von den <strong>Befragung</strong>steilnehmern im Rahmen <strong>einer</strong> offenen Frage vor allem an<br />
dem mit den Programmen verbundenen Verwaltungsaufwand, aber auch am zeitlichen<br />
Druck geäußert.<br />
Zu Beginn der Konjunkturprogramme sei – so die befragten Verantwortlichen und<br />
kommunalen Experten – der Abstimmungsaufwand zwischen Politik und Verwaltung<br />
hoch gewesen, die Einbindung verschiedener Gremien habe eine zügige Abwicklung<br />
erschwert. Zeitdruck und Zusätzlichkeit der Maßnahmen hätten eine Überlastung<br />
von Teilen des Verwaltungspersonals hervorgerufen. Im Laufe der Umsetzung<br />
habe dann auch eine aufwändige Berichterstattung zu <strong>einer</strong> Zusatzbelastung der<br />
knappen Kapazitäten der kommunalen Verwaltung geführt.<br />
Die engen Zeitvorgaben der Programme werden differenzierter betrachtet. Einerseits<br />
wird gesehen, dass der straffe Zeitrahmen für die Umsetzung der Investitionsmaßnahmen<br />
wesentlich zu der gewünschten antizyklischen Wirkung der Konjunkturprogramme<br />
beigetragen hat. Besonders das Landesprogramm habe den von der<br />
Krise betroffenen Bau- und Handwerksbetrieben schnell unter die Arme gegriffen<br />
und sei zunächst kaum mit Kapazitätsengpässen und Preissteigerungen im Bereich<br />
der Bauwirtschaft einhergegangen. Erst im Rahmen der Konjunkturbelebung im<br />
Jahr 2010 seien auf dem Baumarkt vermehrt Kapazitätsengpässe in einzelnen Gewerken<br />
und teilweise höhere Preise zu beobachten gewesen, ohne dass dabei nach<br />
Ansicht der Branchenvertreter von einem generellen und ursächlich unbedingt auf<br />
die Konjunkturprogramme zurückzuführenden Phänomen ausgegangen werden<br />
könne. Der Zeitdruck der Konjunkturprogramme hat nach Ansicht von Experten aber<br />
noch zu anderen positiven Effekten geführt: Disziplinierung und Mobilisierung der<br />
Verwaltung, eine deutliche Effizienzerhöhung sowie eine bessere Zusammenarbeit<br />
verschiedener Verwaltungsstufen und Gremien. Andererseits werden als Schattenseiten<br />
des Termindrucks von <strong>Befragung</strong>steilnehmern und Experten eine zum Teil<br />
nicht ausreichende Vorbereitung und Planung der Investitionsmaßnahmen sowie<br />
weitere organisatorische Schwierigkeiten genannt. Dies hätte in einigen Fällen<br />
Nachbesserungen und Nachträge zur Folge gehabt und sei mit Mehrkosten verbunden<br />
gewesen.<br />
26
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
In Einzelfällen lassen die <strong>Befragung</strong>sergebnisse darauf schließen, dass die Maßnahmen<br />
im Rahmen der Konjunkturprogramme – sei es aufgrund von Kapazitätsengpässen<br />
in der Verwaltung oder Mehrkosten – zur Verschiebung anderer Investitionsvorhaben<br />
geführt haben. 22 Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob und in welchem<br />
Maße die antizyklische Wirkung der Konjunkturprogramme beeinträchtigt wird.<br />
Von Maßnahmenverantwortlichen und Experten wird angeregt, bei künftigen Konjunkturprogrammen<br />
zu prüfen, ob die zeitlichen Vorgaben für die Programme und<br />
die erteilten Aufträge etwas flexibler gestaltet werden können. Zunächst sei ein hoher<br />
Zeitdruck zwar wichtig, um die Konjunktur schnell anzukurbeln. Danach sei im<br />
Laufe der Umsetzung jedoch genügend Flexibilität sinnvoll, um Marktungleichgewichte<br />
vermeiden oder damit zumindest besser umgehen zu können. Dies wäre<br />
auch aus Sicht der Branchenexperten begrüßenswert, da im Rahmen eines Konjunkturprogramms<br />
kurzfristige Nachfragewellen, die möglicherweise mit saisonalen<br />
Effekten zusammenfallen, zu Nachfrageüberschüssen und damit zu Marktungleichgewichten<br />
führen können. Grundsätzlich haben sich die Branchenexperten eher für<br />
eine Verstetigung der öffentlichen Nachfrage ausgesprochen.<br />
Der Vergabebeschleunigungserlass wird zwiespältig bewertet. So wurde <strong>einer</strong>seits<br />
die Meinung vertreten, dass dieser der Wirtschaft vor Ort zugute gekommen sei: Lokale<br />
Anbieter sowie kl<strong>einer</strong>e Betriebe konnten besser berücksichtigt werden. Zudem<br />
habe der Erlass zur Beschleunigung der Umsetzung geführt. Andererseits wurde<br />
von einem Teil der Experten argumentiert, dass der Vergabebeschleunigungserlass<br />
trotz guter Dienste im Rahmen der Konjunkturprogramme nicht auf Dauer beibehalten<br />
werden sollte, da die Regelungen zu Intransparenz und Verzerrung des Wettbewerbs<br />
führen könnten.<br />
Auf die Frage, wie das Anlaufen und die Umsetzung der Konjunkturprogramme<br />
noch hätte verbessert werden können, haben die Experten darauf hingewiesen,<br />
dass dies noch stärker von den Organisationsabläufen in den einzelnen Kommunen<br />
als von den Vergaberichtlinien abhängt. In einigen Fällen würden sich die Experten<br />
künftig eine bessere Abstimmung der Ministerien untereinander wünschen, da verschiedene<br />
Maßnahmen <strong>einer</strong> Koordinierung zwischen verschiedenen Ressorts bedürften.<br />
Auch die Branchenvertreter haben darauf hingewiesen, dass eine gute Zusammenarbeit<br />
aller Beteiligten (Politik, Verwaltung, Interessenvertreter und Wirtschaft),<br />
z.B. im Rahmen eines „Runden Tisches“, zur passenden Ausrichtung, Beschleunigung<br />
und flüssigen Umsetzung der Programme beiträgt. Zum Teil sei dies<br />
bei den laufenden Konjunkturprogrammen bereits sehr erfolgreich praktiziert worden.<br />
22 Zu diesem Schluss gelangt auch eine Studie des DIW. Für das Jahr 2010 wird in stärkerem Maße mit der Zurückstellung<br />
anderer, nicht förderfähiger Investitionsprojekte gerechnet, während die bei Anlaufen der Konjunkturprogramme bereits<br />
vorliegenden Haushaltspläne eine derartige Substitution 2009 begrenzt haben. Vgl. Gornig, M. u. Hagedorn, H. (2010),<br />
S. 5.<br />
27
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Die kommunalen Vertreter beklagen schließlich anfangs widersprüchliche oder nicht<br />
rechtzeitig bekannte Informationen zu den Konjunkturprogrammen, ihrer Abwicklung<br />
und Finanzierung. Letztlich seien die Konjunkturprogramme zwar gut für die regionale<br />
Wirtschaft gewesen, hätten jedoch auch belastende Effekte für die Kommunen<br />
gehabt. So treibe die Darlehensfinanzierung die Verschuldung der Kommunen in die<br />
Höhe. Eine Nichtinanspruchnahme der Förderung durch die Kommunen wäre aber<br />
fast unmöglich gemacht worden. Hierzu ist allerdings anzumerken, dass die Kommunen<br />
auch profitieren, wenn die Wirkungen der Krise auf die heimische Wirtschaft<br />
gemildert werden. Die Verschuldung sei zudem – so ein Branchenexperte – insofern<br />
akzeptabel, als dass die Investitionen in die Infrastruktur auch Leistungsabgabeeffekte<br />
nach sich zögen und ein erheblicher Nachholbedarf an Infrastrukturinvestitionen<br />
bestanden habe. Letztlich dürften die Leistungsabgabeeffekte zusammen mit<br />
der antizyklischen Wirkung auf die Wirtschaft zu der hohen Akzeptanz der Konjunkturprogramme<br />
geführt haben, die sich in den Expertengesprächen gezeigt hat.<br />
Alles in allem wurden die Konjunkturprogramme von den Experten durchweg gelobt<br />
und als erfolgreich angesehen. Als positiv wurde genannt, dass in diesem Fall ein<br />
unabhängig von der Krise vorhandener Bedarf befriedigt werden konnte. Die Neuverschuldung<br />
würde nicht nur durch die Unterstützung der Bauwirtschaft und der<br />
Wirtschaft insgesamt, sondern auch durch den vorhandenen Bedarf an Infrastrukturinvestitionen<br />
legitimiert. Von politischer Seite wurde – so die übereinstimmende Meinung<br />
– im Rahmen der Möglichkeiten schnell und adäquat auf die Wirtschaftskrise<br />
reagiert, so dass als Ergebnis der konjunkturpolitischen Maßnahmen bislang eine<br />
positive antizyklische Wirkung erzielt werden konnte.<br />
28
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Expertenverzeichnis<br />
Eckart Drosse<br />
Bernhard Mundschenk<br />
Bernd Sperzel<br />
Dr. Ben Michael Risch<br />
Alexandra Rauscher<br />
Torsten Schrodt<br />
Dr. Thomas Rautenberg<br />
Isabel Messer<br />
Heinz-Joachim Rink<br />
Rainer von Borstel<br />
Bauindustrieverband <strong>Hessen</strong>-Thüringen e.V.<br />
Handwerkskammer Wiesbaden<br />
Hessischer Landkreistag<br />
Hessischer Städtetag<br />
Hessischer Städte- und Gemeindebund<br />
Landkreis Marburg-Biedenkopf<br />
Stadt Frankfurt am Main<br />
Stadt Wiesbaden<br />
Stadt Wiesbaden<br />
Verband baugewerblicher Unternehmer <strong>Hessen</strong> e.V.<br />
29
Auswirkungen der Konjunkturprogramme für <strong>Hessen</strong><br />
Abbildungsverzeichnis<br />
Abbildung<br />
Seite<br />
1 Anteil von an Generalunternehmer erteilten Aufträgen 6<br />
2 Anteil der im Regierungsbezirk verbliebenen Aufträge 8<br />
3 Anteil der in <strong>Hessen</strong> verbliebenen Aufträge 8<br />
4 Sektorale Verteilung der erteilten Aufträge 11<br />
5 Beobachtete Schwierigkeiten bei der Auftragsvergabe 13<br />
6 Konsequenzen im Fall von Kapazitätsengpässen 17<br />
7 Konsequenzen im Fall von Preisanstiegen 20<br />
8 Zustimmung zur Aussage:<br />
„Bei der Gestaltung der Aufträge ist besonders auf kleine Losgrößen geachtet<br />
worden, um auch kleinen und mittleren Unternehmen eine Chance als<br />
Auftragnehmer zu geben.“ 21<br />
9 Zustimmung zur Aussage:<br />
„Heimische Unternehmen (aus Land, Kreis oder Gemeinde) werden als<br />
potenzielle Auftraggeber bevorzugt, wenn das Vergaberecht dies ermöglicht.“ 22<br />
10 Zustimmung zur Aussage:<br />
„Der Vergabebeschleunigungserlass hat dazu geführt, dass mehr Aufträge<br />
ohne Ausschreibung frei vergeben werden.“ 23<br />
11 Erwartungen bzgl. Investitionen / Infrastrukturmaßnahmen für die Zeit<br />
nach den Konjunkturprogrammen (ab 2012) 24<br />
Tabellenverzeichnis<br />
Tabelle<br />
Seite<br />
1 Von Kapazitätsengpässen betroffene Gewerke/Bereiche 16<br />
2 Von Preissteigerungen betroffene Gewerke/Bereiche 19<br />
30
<strong>HA</strong> <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> <strong>GmbH</strong> – Wirtschaftsforschung und Landesentwicklung –<br />
Literaturverzeichnis<br />
Dimitrova, G., Frings, K. u. Schippers, B. (2010): Auswirkungen der Konjunkturprogramme<br />
für <strong>Hessen</strong> – Umfang und Struktur der konjunkturpolitischen Maßnahmen / Entwicklung<br />
des Baugewerbes, <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> Report Nr. 787, Wiesbaden.<br />
Gornig, M. u. Hagedorn, H. (2010): Konjunkturprogramme: Stabilisierung der Bauwirtschaft<br />
gelungen, befürchtete Einbrüche bleiben aus, in: Wochenbericht des DIW Berlin Nr.<br />
47/2010, S. 2-11.<br />
Götz, D. (2009): Eine wirtschaftspolitische Evaluation des hessischen Sonderinvestitionsprogramms,<br />
unveröffentlichtes Manuskript.<br />
Hessisches Statistisches Landesamt (Hrsg.) (2010a): Das Bauhauptgewerbe in <strong>Hessen</strong><br />
im August 2010, Statistische Berichte, E II 1 – m 8/10, Wiesbaden.<br />
Hessisches Statistisches Landesamt (Hrsg.) (2010b): Messzahlen für Bauleistungspreise<br />
und Preisindizes für Bauwerke in <strong>Hessen</strong> im August 2010, Statistische Berichte, M I 4 – vj<br />
3/10, Wiesbaden.<br />
Van den Busch, U. (2010a): Demografische Rahmenbedingungen zur langfristigen Bevölkerungsentwicklung<br />
in <strong>Hessen</strong> und seinen Regierungsbezirken: Eine Projektion für den<br />
Zeitraum von 2010 bis 2030 und eine Trendfortschreibung bis 2050, <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> Report<br />
Nr. 791, Wiesbaden.<br />
Van den Busch, U. (2010b): Bevölkerungsvorausschätzung für die hessischen Landkreise<br />
und kreisfreien Städte bis 2050, <strong>Hessen</strong> <strong>Agentur</strong> Report Nr. 792, Wiesbaden.<br />
Gemeinsamer Runderlass betr. Öffentliches Auftragswesen (Vergabebeschleunigungserlass)<br />
vom 18.03.2009, StAnz. 14/2009, S. 831ff., Wiesbaden.<br />
31