Als Jurist in der Mongolei und in China - Bayerische ...

Bayerischen Verwaltungsschule e.V.
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Jürgen Harbich
Als Jurist in der Mongolei
und in China

Schriften der Freunde der Bayerischen Verwaltungsschule e.V.
Bisher erschienen:
Heft 1: Teaching by Benedikt, Anselm Bilgri, 2004
Heft 2: Wandel und Identität der Bayerischen Verwaltungsschule,
Jürgen Harbich, 2005
Heft 3: Als Jurist in der Mongolei und in China, Jürgen Harbich, 2011
Impressum
Jürgen Harbich
Als Jurist in der Mongolei
und in China
Heft 3 - Als Jurist in der Mongolei und in China, 2011
Herausgeber:
Verein der Freunde der Bayerischen Verwaltungsschule e.V.
Meisenstraße 3, 82256 Fürstenfeldbruck
Redaktion: Dr. Frank Höfer
Konzept und Satz: Michael Bauer, m-images
Bezug: www.bvs.de/vereinderfreunde
Abdruck nur mit ausdrücklicher Genehmigung des Herausgebers

Vortrag in Holzhausen am Ammersee am 5. November 2010*
Als Jurist in der Mongolei
und in China
schlimme Vorurteile zu erdulden – in früheren Zeiten ebenso
wie heute. Immerhin bezeichnete vor kurzem die Süddeutsche
Zeitung in einem lichten Moment den Juristen als ein nützliches
Glied der Gesellschaft.
Im Ausland jedenfalls genießt ein deutscher Vertreter der juristischen
Zunft ein erfreulich gutes Ansehen. Das habe ich erlebt
bei vielen „juristischen Aufenthalten“ in Afrika, in Südamerika,
in den ehemals sozialistischen Ländern Mittel- und Osteuropas,
also in der Tschechischen Republik, in der Slowakei, in Slowenien,
Kroatien, in Ungarn, Polen, in der Ukraine, auch in Rußland einschließlich
Sibirien, in Mittelasien, d. h. in Usbekistan und Kirgisien, und
besonders in der Mongolei und in China.
Der nun folgende Bericht ist kein touristischer; er ist ein Arbeitsund
Erlebnisbericht und meinen Aufgaben entsprechend juristisch
eingefärbt. Da kann es auch einmal zu einer politischen Aussage
kommen. Ich bitte Sie jedoch, diese nicht parteipolitisch zu
werten.
Meine sehr verehrten Damen und Herren!
Der Referent für den heutigen Abend ist Jurist. Derselbe hat
angesichts kritischer Zuhörer eine diffizile Aufgabe, an die er furchtsam
und schüchtern herangeht. Denn Juristen haben hier zu Lande
In die meisten Länder hat mich die Hanns-Seidel-Stiftung
geschickt. Diese Stiftung erhält wie die anderen politischen Stiftungen
auch die finanziellen Mittel für die Auslandsarbeit aus dem Bundeshaushalt;
daher wird die Auslandsarbeit der Stiftungen mit dem
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung (BMZ) abgestimmt.
Ich berichte über meine Eindrücke in China (Teil 1) und in der
Mongolei (Teil 2).
* Zum gleichen Thema sprach Jürgen Harbich auch in den Volkshochschulen Feldkirchen-Westerham
und Bad Aibling

Teil I
China
Im Auftrag des bayerischen Kultusministeriums und der Hanns-
Seidel-Stiftung war ich das erste Mal 1994 in China, und zwar in
Jinan, der Hauptstadt der Provinz Shandong; die Provinz Shandong
ist Partnerin des Freistaates Bayern, liegt an der Ostküste Chinas
und hat heute etwa 95 Mill. Einwohner; sie ist die Provinz, in der
Konfuzius geboren (551 – 479 v. Chr.) ist, der in neuerer Zeit in
China wieder großes Ansehen genießt.
Mir war damals die Aufgabe gestellt, in einem 40-stündigen
Wochenseminar mit Professoren und Direktoren von Personalämtern
der Provinz über Prinzipien des deutschen Verfassungs- und
Verwaltungsrechts zu referieren. Auf ausdrücklichen Vorschlag
der Chinesen hatte ich auch über Grundrechte, insbesondere die
Meinungsfreiheit und das Demonstrationsrecht, das Mehrparteiensystem
und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts zu
sprechen. Alle Seminarteilnehmer – übrigens sehr diszipliniert,
diskussionsfreudig und auch humorbegabt – waren Mitglieder der
Partei; doch ein Chinese, den ich seit langem kenne, versicherte
mir vor Beginn des Seminars, daß ich absolute Redefreiheit habe;
und das war dann auch so. Die Atmosphäre war herzlich und heiter.
Aber meiner Bitte, auch mit Studenten zusammenzukommen, ist
die Hochschule ausgewichen: Das sei organisatorisch nicht möglich;
die Studenten unterzögen sich gerade verschiedenen Prüfungen
usw. Mit anderen Worten: Man wollte nicht. Das konnte ich
damals aus chinesischer Sicht verstehen, weil die chinesischen
Studenten ihr Fragerecht recht frei auszuüben pflegen.
Einige Jahre später...
Einige Jahre später (2002, 2003, 2007, 2010) war die Situation in
Jinan und anderen Städten eine völlig andere. Nun organisierten
die chinesischen Gastgeber, – kurzfristig auf meine Bitte – Vorlesungen
auch für Studenten – zu einem Thema meiner Wahl.
Professor Dr. Dr. h. c. Heinrich Scholler, Universität München, und
ich sprachen vor einigen Jahren in Qingdao vor Studenten und
Professoren der juristischen und germanistischen Fakultät über den
demokratischen Rechtsstaat und dabei natürlich auch über Grundrechte.
Die Studenten diskutierten lebhaft, frei, ohne jede Scheu und
stellten ihre Fragen z. T. in gutem Deutsch. Eine Studentin konfrontierte
uns zu Beginn der Diskussion mit der Frage: „Was sollen wir
Chinesen zur Verbesserung unserer Menschenrechtssituation tun?“
In einem anschließenden Vier-Augen-Gespräch mit einem uns
wohlbekannten Germanistikprofessor meinte ich, daß wir Deutschen
die freie Diskussion schon erstaunlich finden. Der Germanist
sagte, die Kommunistische Partei Chinas habe in den letzten
Jahren eingesehen, daß sie das Geschehen an den Universitäten
nicht mehr so wie früher kontrollieren könne. Das entspricht, wie
ich da und dort - zuletzt vor wenigen Wochen – feststellen konnte,
offensichtlich den Tatsachen.
Als ich im Jahr 2007 an einer chinesischen Universität durch die
Gänge ging, entdeckte ich an den Wänden viele Tafeln, auf denen
europäische Staats- und Rechtsphilosophen abgebildet sind und
dazu einige Kernsätze ihrer philosophischen Ideen. Auf der Tafel
für Charles de Montesquieu (1689 – 1755) war sinngemäß zu
lesen: „Wer Macht hat, neigt dazu, seine Macht zu mißbrauchen. Die
Gewaltenteilung ist Bedingung für die Freiheit der Menschen.
Daher darf die Macht im Staat nicht in einer Hand konzentriert sein.
Wo das der Fall ist, leidet die Freiheit der Bürger.“

Im März 2010...
Im März 2010 war eine Delegation aus der Provinz Guangdong in
München: Ein chinesischer Professor sprach davon, daß China ein
starker Staat sei, aber schwache Bürger habe. Und er fragte: Was
sei zu tun, wenn man das ändern will?
Nach meinem Eindruck ist die chinesische Elite sensibilisiert
genug, um das heutige China und dessen Probleme realistisch zu
sehen. Das wurde auch deutlich bei einer Veranstaltung in einem
kleinen Kreis mit einem hochrangigen Vertreter der Parteihochschule
Peking in München im Juli 2010. Überraschend war, daß
in der Diskussion zwei chinesische Stipendiaten den Pekinger
Professor wegen inkonsequenter Korruptionsbekämpfung durch
die Parteiführung hart angriffen. Der so Attackierte antwortete
erstaunlich ruhig und höflich.
Chinesische Professoren scherzen, äußern
sich frei und kritisch
Ich erinnere mich an ein Gespräch an der Universität Peking, an
dem fünf chinesische Professoren und zwei deutsche Juristen teilnahmen.
Alle sprachen deutsch. Ein chinesischer Professor, der
mehrere Jahre in Deutschland studiert hatte und uns wohlbekannt
ist, fragte uns, ob wir davon erfahren haben, daß die Satzung der
Partei Chinas geändert wurde, so daß jetzt auch Kapitalisten in die
Partei aufgenommen werden können. „Natürlich wissen wir das“,
sagten wir und fragten, ob nun in der Tat Kapitalisten in die Partei
aufgenommen würden. „Wir glauben“, sagten unsere Gesprächspartner,
„daß die Satzung wegen der Führungskräfte der Partei
geändert werden mußte“; und alle am Tisch lachten verständnisvoll.
Und wenn man mit Professoren und Studenten in der Kantine
das Essen einnimmt, kann man Zeuge sein, daß sich ein Professor
ironisch über die Partei äußert. Alle lachen; weiter passiert nichts.
Gerade auch in letzter Zeit äußern sich chinesische Universitäts-
Professoren in deutschen Tageszeitungen frei und kritisch über die
Politik der Partei. Als Leser juristischer Bücher, die in Deutschland
erscheinen, kann man feststellen, daß chinesische Professoren
Prinzipien ihres Rechtssystems unter freiheitlichen Aspekten ganz
offen kritisieren und ihrem Land, z. B. für die Freiheit der Lehre,
eine Übernahme deutscher Prinzipien empfehlen. In München
war ich Zeuge eines Gesprächs, das stattfand zwischen hochrangigen
bayerischen Politikern und einer chinesischen Professoren-
Delegation, die unter der Leitung des Vizepräsidenten der Parteihochschule
Pekings Bayern bereiste, um sich mit Prinzipien des
Rechtsstaates, mit Fragen der Grundrechte, der Marktwirtschaft
und der Stellung der Frau in Staat und Gesellschaft vertraut zu
machen. Immer wieder sprach der Vizepräsident davon, daß sich
die Welt verändere und daß China auf neue Herausforderungen
neue Antworten finden müsse; daher studieren sie die Verhältnisse
in der westlichen Welt. Als wir fragten, was man sich unter
„neuen Antworten“ konkret vorstellen solle, meinte der Vizepräsident,
in der Parteiführung werde z. B. darüber gesprochen, ob man
die Meinungsfreiheit innerhalb der Partei freigeben solle. - Und
in kleinem Kreis hört man immer wieder, China wolle nicht das
erleben, was in der Sowjetunion geschehen ist.
Bei einer Vortragsveranstaltung in München im Juli 2010 gab es
Gelegenheit, einen Professor der Parteihochschule zu fragen, wie
es heute mit der Meinungsfreiheit innerhalb der Partei stehe.
Selbstverständlich gebe es diese, erklärte er, doch müsse jeder für
seine Meinungsäußerung auch die Verantwortung übernehmen.
Ich persönlich bin überzeugt, daß die Chinesen den mit der deutschen
Bundesregierung vereinbarten „Dialog über Rechtsstaat und Demokratie“
ernst nehmen - nicht, weil die Parteiführung Chinas morgen
einen demokratischen Rechtsstaat installieren will, sondern weil die
Chinesen wissen wollen, wie ein demokratischer Rechtsstaat funk-

tioniert; sie wollen vorbereitet sein, was morgen kommen könne.
Aber nach wie vor gilt: Das Einparteiensystem ist unantastbar!
Und deswegen ist die öffentliche Meinungsäußerung über mangelnde
Redefreiheit für die chinesische Führung so ärgerlich! Ich
erinnere nur an die Reaktion der Partei auf die Verleihung des Friedensnobelpreises
an den chinesischen Dissidenten Liu Xiaobo.
Wie auch immer: Einiges ist im Gange; doch für Euphorie besteht
sicher noch kein Anlaß. Denn politische Dissidenten werden – wie
wir alle wissen – nach wie vor mit Macht unterdrückt.
Die Menschenrechte
Wenn deutsche Politiker nach China reisen, erwartet unsere Presse,
daß die Deutschen nicht nur große Geschäfte abschließen,
sondern auch die Menschenrechte ansprechen. Das haben viele
Regierungsmitglieder der verschiedenen Koalitionen getan, was in
deutschen Medien als erfreulich und mutig gewürdigt wird. Doch
wenn man als deutscher Zeitgenosse genau liest bzw. zuhört,
stellt man fest, daß diese Äußerungen regelmäßig in Universitäten
getan werden; darüber berichten die chinesischen Medien nicht.
Das sind Veranstaltungen unter Ausschluß der Öffentlichkeit. Ich
erinnere Sie daran, daß im November 2009 US-Präsident Barrack
Obama China besucht hat. Über den Beginn des Besuchs berichtet
die Süddeutsche Zeitung in ihrer Ausgabe vom 17.11.2009 folgendes:
„In einer Rede vor ausgewählten Studenten in Shanghai warb
der Präsident für universale Werte. Die Freiheiten der Rede, der
Religionsausübung, des Zugangs zu Informationen und der politischen
Partizipation sind universale Rechte, die für alle Menschen
gelten sollten, ob sie nun in den USA, in China oder irgendeiner anderen
Nation leben.... Obamas Rede wurde nicht im chinesischen
Fernsehen gezeigt, wie amerikanische Diplomaten gehofft hatten.“
So läuft das üblicherweise ab. Und wenn man eine solche Rede
im westlichen Fernsehen sieht und hört, denkt man: „Respekt,
Respekt“. Je nach Begleittext des Fernseh- oder Radioberichts
weiß man nicht, ob und wie man getäuscht wird. Erfreulich fand
ich, daß Präsident Obama den Dalai Lama am 18. Februar 2010 in
Washington im Weißen Haus – trotz der zu erwartenden Proteste
aus Peking – empfangen hat.
Mit der Praxis, über Menschenrechte nur vor Studenten zu sprechen,
hat unsere Bundeskanzlerin Angela Merkel gebrochen. Sie hat in der
chinesischen Öffentlichkeit die Respektierung von Menschenrechten
angemahnt. Das war im Jahr 2007; der chinesischen Führung hat
das sehr mißfallen. Ein früherer Bundeskanzler hat es kurz danach
fertiggebracht, diese Politik Merkels in China öffentlich zu kritisieren.
Darüber habe ich mit Chinesen im kleinen Kreis gesprochen; und es
waren die Chinesen, die mir gegenüber meinten, dieses Verhalten
des früheren Bundeskanzlers sei wohl eine Frage des Stils.
Zuletzt war Angela Merkel im Juli 2010 auf Staatsbesuch in China.
Die Süddeutsche Zeitung schreibt dazu in ihrer Ausgabe vom
17./18. Juli 2010: Die Bundeskanzlerin hat „in ihren bislang fünf
Besuchen in Peking jeweils auch den Dialog mit dem Dalai Lama,
die Einhaltung der Menschenrechte und die Freilassung inhaftierter
Dissidenten angemahnt. Merkel tut das seit Jahren konsequent,
nicht laut polternd, aber auch nicht verschämt und leise. Das hat ihr
in China Respekt verschafft. Es gebe kaum einen anderen westlichen
Premier, der China so gut verstehe, wie Merkel dies tue, ist
nun aus hochrangigen chinesischen Regierungskreisen zu vernehmen.“
Weiter sagte Merkel in Peking: in China gebe es nur eine
Partei – und deshalb stelle sich die Frage, ob es gelingen könne,
alle möglichen Strömungen, Ideen und Bedürfnisse in einer einzigen
Partei auszugleichen..... „Kann das auf Dauer gut gehen?“ So

wörtlich Angela Merkel. Ich meine, China muß sich und wird sich
an solche Äußerungen westlicher Politiker gewöhnen. Konsequentes,
ehrliches Auftreten haben die Chinesen schon zu Zeiten von
Franz Josef Strauß respektiert.
Stilfragen
In Stilfragen sind die Chinesen bewandert. Nur ein Beispiel dazu:
Nach einem erfolgreichen Seminar in Jinan erschien das Fernsehen
und führte mit dem deutschen Gast ein kleines Interview.
Anschließend lud der Vize-Gouvernuer, also der stv. Regierungschef
der Provinz Shandong, zu einem offiziellen Abschiedsessen
mit etwa zehn Personen ein. Als Gast wurde ich gefragt, was ich
zu trinken wünsche. Und wenn man sagt: „am liebsten Weißwein
und Wasser“, bekommt man das natürlich; aber: Das gilt dann
auch für alle anderen, die am Tisch sitzen, auch wenn sie, wie ich
von einigen Chinesen wußte, lieber Bier und Wodka trinken. Das
Essen wird sowieso für alle gemeinsam serviert. Und aus Erfahrung
weiß man, daß gleiches Essen und gleiche Getränke das
Gemeinschaftsgefühl verstärken. Derartiges habe ich in China oft
erfahren, nicht allerdings bei ähnlichen Gelegenheiten in Deutschland.
Da trinkt - zumindest in München - jeder, was er mag.
Die Studenten
Bei Vorträgen an Universitäten, deren Teilnahme für die Studenten
in aller Regel freiwillig ist, gewinnt man den Eindruck, daß die
chinesischen Studenten jede Gelegenheit wahrnehmen, einen
Referenten aus dem Westen zu hören. Denn die Hörsäle sind
meistens übervoll, auch wenn sie Platz für 200 Zuhörer bieten. Die
Diskussionen nehmen manches Mal kein Ende und werden nach
meiner Rückkehr nach Deutschland per E-Mail fortgesetzt.
Die Diskussionen gehen immer weit über das im Referat behandelte
Thema hinaus. So wurde ich in Jinan gefragt, wie ich den
Empfang des Dalai Lama durch Bundeskanzlerin Angela Merkel
beurteile, und was ich davon halte, daß die chinesische Regierung
daraufhin das vereinbarte Gespräche mit der Bundesregierung
abgesagt hat. Ausweichen kann man diesen Fragen nicht. Man
spürt als Referent, was die Fragenden bewegt. Alle Gespräche –
auch mit westlich orientierten Chinesen – zeigen immer wieder,
daß die Chinesen aber in der Frage der territorialen Einheit Chinas
(man denke an Taiwan, an Tibet!) durch die Bank einig sind. Daß der
– bereits erwähnte – Empfang des Dalai Lama durch US-Präsident
Obama im Weißen Haus am 18. Februar 2010 von massiven Protesten
Pekings begleitet wurde, durfte daher niemanden überraschen.
Was die Menschenrechte betrifft, kann man in unseren Regionen
noch hören, daß der Westen seine Grundrechte anderen Völkern
mit anderen kulturellen Traditionen nicht aufdrängen dürfe; in diesem
Zusammenhang wurde und wird gar von Kulturimperialismus
gesprochen. Solchen Ideen muß man m. E. heftig widersprechen:
Natürlich geht es nicht darum, daß andere Länder unseren Grundrechtskatalog
übernehmen. Aber: Lassen Sie mich ein paar Selbstverständlichkeiten
aussprechen:
• Kann Folter Bestandteil einer Kultur sein?
• Ist das Kultur, wenn man Menschen ohne Gerichtsverfahren
jahrelang ins Gefängnis steckt? Und welche Kultur gebietet
es, Strafgerichtsverfahren unter Ausschluß der Öffentlichkeit
durchzuführen?
• Und was für eine Kultur soll das sein, wenn die politische
Führung jede ihr widersprechende Meinung brutal
unterdrückt? Soll die Niederwalzung der studentischen
Proteste in Peking im Juni 1989 Ausdruck von Kultur sein?

Schließlich werden die Forderungen nach menschenrechtlichen
Freiheiten von den Angehörigen der unterdrückten Völker selbst
erhoben. Erschütternde Beispiele – zuletzt das Beispiel des diesjährigen
Friedensnobelpreisträgers Liu Xiaobo – zeigen das immer
wieder. Es gibt keine Alternative zur Globalisierung von Gerechtigkeit
und Solidarität! Die Unterdrückten erwarten daher zu Recht,
daß die Angehörigen der freien Länder nicht schweigen und, wo
immer sie können, die Menschenrechte und deren Respektierung
zum Thema machen. Ich meine: Der Westen hat die Pflicht, sich
dieser Verantwortung zu stellen.
Teil 2
Mongolei
Zur Lage
Die Mongolei ist ein Land mit riesigen Ausmaßen: Auf einer Fläche
von etwa 1,5 Mio km² leben ungefähr 2,9 Mio Menschen (1,9 Einwohner
pro km²). Die Mongolei ist etwa viermal so groß wie das
vereinigte Deutschland (357.000 km², 82 Mio Menschen, 230 Einwohner
pro km²). Etwa 30% bis 40 % der Mongolen leben heute
noch als Nomaden. Konkretes Beispiel: Ein Aimag, also eine der
21 mongolischen Provinzen, hat die Fläche Bayerns; doch leben in
manchen Aimags nur 25.000 Menschen. Das Land hat nur zwei
Nachbarn: Rußland im Norden und China im Süden. Das Land ist
reich an Bodenschätzen: Erdöl, Erdgas, Gold, Kupfer, Zink u. a.; ein
großer Teil der Bodenschätze ist noch nicht ausgebeutet; die Landwirtschaft
produziert Fleisch, Wolle, Leder, Felle; die Cashmere-
Produkte – made in Mongolia – sind weltberühmt.
Zur Geschichte
• 1206 Einigung der mongolischen Stämme durch Dschingis Khan
• 1260 – 1368 beherrschten die Mongolen China
• 1628/35 – 1911 unter chinesischer Herrschaft;
danach russische Oberhoheit
• 1921 selbständige Republik,
• 1924 Mongolische Volksrepublik sozialistischen Typs
• 1990 politische Wende - „friedliche Revolution“
• 1992 neue Verfassung (Demokratie, Gewaltenteilung,
Grundrechte)

Das Lied des demokratischen Rechtsstaats
Seit Jahren verfolgt die Politik der Bundesregierung das Ziel, die
Mongolei zwischen den beiden großen Nachbarn als freiheitlich
demokratischen Rechtsstaat zu stabilisieren. Und in diesem Rahmen
nehme ich meine Aufgabe als Jurist wahr. Im April 1995 trat ich die
erste Reise in die Mongolei an. Dabei hatte ich mir die bange Frage
gestellt: Was wird mich in dem Land erwarten, aus dem einst die
wilden Horden Dschingis-Khans aufbrachen, um Asiens und Europas
Völker zu unterwerfen? Doch bereits beim ersten Aufenthalt
in der Mongolei spürt der Neuankömmling die Natürlichkeit, die
Freundlichkeit, ja die Herzlichkeit der Mongolen. Man erlebt eine
Liebe auf den ersten Blick, und diese Liebe wird bei allen weiteren
Besuchen in diesem faszinierenden Land nicht enttäuscht, sie
wird gefestigt und dauert an. Die Hanns-Seidel-Stiftung hat sich –
im Einklang mit der Bundespolitik – zum Ziel gesetzt, die Mongolei
auf dem Weg zu einem modernen Verfassungsstaat zu begleiten
und zu unterstützen. Und so singe ich in der Mongolei seit 15 Jahren
jahrein, jahraus das Lied des demokratischen Rechtsstaates.
Vor und nach 1990
Doch zunächst muß ich zurückblenden auf die Zeit vor 1990: Die
Mongolei war zwar ein selbständiges Land, also nicht Bestandteil
der Sowjetunion, jedoch ein treuer Vasall dieser Sowjetunion. Zu
sozialistischen Zeiten erhielten sehr viele Mongolen Stipendien für
ein Studium in der DDR. Das Ergebnis war und ist ein positives
Erbe in zweifacher Hinsicht:
1. Fast 1 % der Mongolen, etwa 25.000 Mongolen, sprechen
heute deutsch, z. T. ein ganz exzellentes Deutsch, auch wenn
sie in Sachsen studiert haben; und:
2. Viele mongolische Studenten haben im Herbst 1989 in der
DDR miterlebt, wie eine sozialistische Diktatur mit friedlichen
Demonstrationen in die Knie gezwungen wurde.
Diese Erfahrungen nutzten auch mongolische Studenten im Frühjahr
1990 in der Mongolei: In der Hauptstadt Ulan Bator – auf
einem großen Platz vor dem Staatspalast – versammelten sich
junge Mongolen und protestierten mit einem Hungerstreik gegen
die politische Führung. So kam es auch in der Mongolei zu einer
Revolution, bei der – wie in der DDR – kein Blut floß, keine Fensterscheibe
zu Bruch ging.
Der politische Umbruch führte zur Zulassung weiterer politischer
Parteien und 1992 zu einer Verfassung, die sich zu Demokratie,
Gewaltenteilung und Grundrechten bekennt. Damit hat sich die
Mongolei in die Gruppe der modernen Verfassungsstaaten eingereiht.
1995 eröffnete die Hanns-Seidel-Stiftung in Ulan Bator ein
Büro, das bis heute von einer mongolischen Juristin geleitet wird.
Diese Juristin, inzwischen Professorin an der Mongolischen Staatsuniversität
und Mitglied des Mongolischen Verfassungsgerichts, hat
in Deutschland studiert und promoviert; sie spricht fließend deutsch.
Zusammenarbeit mit der Hanns-Seidel-Stiftung
Im Vertrag zwischen der mongolischen Regierung und der Hanns-
Seidel-Stiftung wurden – glücklicherweise – die juristische Ausbildung,
die Rechtsberatung und die Rechtsentwicklung zu Hauptarbeitsgebieten
der Zusammenarbeit erklärt. Die mongolischen
Partner sind u. a.:
• das Justiz- und Innenministerium,
• das Verfassungsgericht,
• das Oberste Gericht,
• die Staatsuniversität.
Für die deutsche Rechtswissenschaft war es immer eine Selbstverständlichkeit,
über die Grenzen des eigenen Landes zu blikken:
So hat sich ein bayerischer Professor bereits zu Beginn des

19. Jahrhunderts mit dem mongolischen Recht befaßt (s. dazu
Heinrich Scholler, Grundrechte und Rechtskultur auf dem Weg
nach Europa, 2010, S. 127). Nach der politischen Wende von 1990
fanden in den ersten Jahren der Zusammenarbeit in Ulan Bator
zahlreiche internationale Symposien statt, auf der wir deutschen
Juristen Vorträge über Menschenrechte, den Verfassungsstaat und
die Verfassungsgerichtsbarkeit gehalten haben.
Stellung und Aufgaben des Verfassungsgerichts
In den internationalen Symposien ging es ganz wesentlich darum,
die Stellung des neuen Verfassungsgerichts zu stärken und dabei
auch den politischen Kräften, den Abgeordneten und Ministern, zu
verdeutlichen, welch wichtige Aufgabe ein Verfassungsgericht in
einem demokratischen Rechtsstaat hat. Nun wissen wir alle, daß
ein Verfassungsgericht, das Parlamentsentscheidungen, also auch
Gesetze, für verfassungswidrig erklären kann, bei Politikern nicht
immer beliebt ist. Zur Erinnerung: Konrad Adenauer kommentierte
Entscheidungen unseres Bundesverfassungsgerichts, die ihm
nicht ganz genehm waren, vor gut 50 Jahren mit den Worten: „Dat
ham wir uns so nich vorjestellt!“
Mongolische Parlamentarier drückten ihr Unbehagen einmal so
aus: „Das Verfassungsgericht solle die Verfassung nicht auslegen,
sondern anwenden!“ In solchen Bemerkungen zeigen sich Ängste
von Machthabern im Staate, die wir auch aus der europäischen
Rechtsgeschichte kennen. Es ist die Furcht, daß Juristen, daß Richter
aus dem monarchisch oder auch demokratisch gesetzten Recht
durch ihre Auslegung etwas anderes machen, als der Gesetzgeber
gewollt hat. Im 18. Jahrhundert, z. T. noch im 19. Jahrhundert, war
in Europa die Idee anzutreffen, daß die Richter bei der Anwendung
der Gesetze keine Spielräume haben dürfen. Diese Vorstellung
führte sogar zu Verboten der Kommentierung und Auslegung von
Gesetzen: So verbot Napoleon, seinen Code Civil von 1084 zu kommentieren;
doch dieses Verbot hielt nicht einmal ein Jahr (s. Rainer
Maria Kiesow, JZ 2010, S. 585, 586). Zum bayerischen Strafgesetzbuch
von 1813 erließ der bayerische König Max I. den Befehl,
wonach kein Staatsdiener und kein Privatgelehrter einen Kommentar
zum Strafgesetzbuch in Druck geben dürfe. Heute wissen wir,
daß das dummes Zeug ist, erscheinen uns derartige Vorstellungen
geradezu absurd. Daher mußten wir deutschen Juristen uns auch
in die mongolische Diskussion einschalten und darlegen, daß eine
vernünftige Gesetzesanwendung ohne Gesetzesauslegung nicht
möglich ist.
Ein einfaches Beispiel macht die mongolischen Parlamentarier
nachdenklich: Die mongolische Verfassung sagt – wie unser Grundgesetz:
„Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen.“
Dieser einfache Satz wirft, wie Kundige wissen, manche
Fragen auf, z. B.: Was sollen wir unter „Gesetz“ verstehen? Nur die
vom Parlament erlassenen und so bezeichneten „Gesetze“? Ist die
„Verfassung“ nicht auch ein „Gesetz“ in diesem Sinn? Was ist mit
der „Verordnung“, z. B. der Straßenverkehrsordnung? Was ist mit
dem gemeindlichen „Bebauungsplan“? Sind das auch „Gesetze“,
an die die Richter gebunden sind? Nun, das möchte man doch
wohl meinen! Das heißt: Wenn die Verfassungen von „Gesetzen“
sprechen, meinen sie das eine Mal nur die „Parlamentsgesetze“
und ein anderes Mal jede Rechtsvorschrift. Zu diesem Ergebnis
kommt man aber nur durch eine Auslegung, die nach dem Sinn der
jeweiligen Vorschrift fragt. Vernunftbegabte Menschen – und damit
auch die Mongolen – sehen das ein.
Die Gastfreundschaft
Wenn man sich als juristischer Entwicklungshelfer in der Mongolei
aufhält – und das tue ich Jahr für Jahr –, dann ist man an den Werktagen
8 Stunden, manchmal auch 10 Stunden eingespannt mit
Gesprächen, Vorträgen und Seminaren; ein Regierungsmitglied,

ein Gerichtspräsident, lädt gelegentlich auch zum Abendessen ein.
Doch am Wochenende führen die Mongolen den deutschen Gast
aufs Land. Diese Ausflüge bringen unvergeßliche Eindrücke. Manches,
was Bücher über die Mongolei schreiben, erlebt man auch
heute als Wirklichkeit: Eine Legende, die aus dem 13. Jahrhundert
stammt, also aus einer Zeit, die mit dem Begriff „Pax Mongolica“
charakterisiert wird (die Zeit bis etwa 1260), berichtet folgendes:
„Eine Jungfrau mit einem Topf Gold auf dem Kopf kann den Weg
von einem Ende des Reiches bis zum anderen Ende zurücklegen,
ohne daß ihr – und dem Gold – etwas geschieht.“ Auf dem Land
ist dieser Mongolische Frieden auch heute zu erleben. Immer
wieder haben wir – also meine mongolischen Begleiter und ich
– Nomaden aufgesucht, die keiner von uns kannte. Und immer
wurden wir aufgefordert, in die Jurte, also ins Zelt, einzutreten.
Man bekommt zu trinken: Milchtee, Suppe, Kumys, die vergorene,
d. h. alkoholhaltige Stutenmilch, etwas Wodka (wovon ein paar
Tropfen den Göttern und Geistern zustehen); und gegessen wird
Hammelfleisch, das zuweilen sehr fett sein kann, Brot u. a. Solche
Überlandausflüge machen einem bewußt, daß für die Autofahrten
wegen der Straßen eine solide Wirbelsäule nützlich ist, und für die
Mahlzeiten schadet ein stabiler Magen nicht. Mein Magen übrigens
wurde bisher bei meinen etwa 25 Asien-Reisen, wie auch bei
allen anderen Reisen in den Osten, manches Mal strapaziert, aber
nur in einem Fall auf eine harte Probe gestellt. Vor einem kultivierten
Publikum lasse ich weitere Details beiseite.
Während des Essens und Trinkens in der Jurte wird viel gesprochen:
Die Nomaden wollen wissen, woher ihre Gäste kommen
und was sie in der Mongolei tun. Im Gegenzug erfahren wir, wie
groß die Familie ist, wie viele Tiere, also Schafe, Ziegen, Rinder
und Pferde, sie ihr eigen nennen. Mit 300 Pferden ist man noch
nicht der reichste Nomade. Insgesamt gibt es in der Mongolei 27
Mio, vielleicht sogar mehr als 30 Mio Tiere der genannten Arten.
Und dann kommt der Moment, da die Frau des Hauses (wenn man
sie so nennen darf) das erste Lied anstimmt. Die mongolischen
Volkslieder – Melodien mit lang gezogenen Tönen – besingen die
Landschaft, die Liebe und die Mutter, gelegentlich auch den Vater.
Und singen, wunderbar singen können die Mongolen. Man
muß ein Banause sein, wenn man sich in die Frauenstimmen nicht
verliebt. Schließlich wenden sich die Mongolen an ihre Gäste mit
den Worten: „Jetzt seid Ihr dran zu singen!“ Das erste Mal, als
uns das widerfuhr, waren wir drei kräftige deutsche Männer mit
schönen Baß-Stimmen. Wir einigten uns schnell auf das Lied „Am
Brunnen vor dem Tore ....“ Es war zur Sommerzeit, die Eingangstür
der Jurte stand offen, wir legten unsere ganze Kraft in den
Gesang. Kurzum, wir waren von unserer Darbietung ganz begeistert.
Ein kleiner Junge, vielleicht vier Jahre alt, spielte vor dem
Zelt und schaute – durch unseren Gesang neugierig geworden – in
die Jurte hinein und ... schüttelte ganz heftig den Kopf. Das Urteil
dieses Knaben gab unserem musikalischen Selbstbewusstsein
einen gewissen Dämpfer. Weitere gesangliche Aktivitäten haben
wir an diesem Nachmittag nicht mehr entfaltet. Aber die Gastfreundschaft
der Mongolen hat durch unseren Gesang nicht gelitten. Der
Chef des Hauses führte uns aus der Jurte hinaus und zeigte uns
einige seiner prachtvollen Pferde. Und wer reiten wollte, durfte sich
aufs Pferd setzen und zeigen, was er kann. Bei unseren Überlandfahrten
kamen wir auch zu Jurten, die offen standen; und deren
Besitzer waren nicht in Sicht. Wir warteten, bis jemand von der
Nomadenfamilie kam. Natürlich wurden wir gebeten, einzutreten;
wir wurden bewirtet usw. Als wir uns wunderten, daß die Jurte offen
stand, obwohl von der Familie weit und breit niemand zu sehen
war, und als wir meinten, daß die Nomaden Diebe anscheinend
nicht fürchten, wurden wir aufgeklärt: Die offene Tür der Jurte habe
nichts mit der Furcht oder mangelnden Furcht vor Dieben zu tun.
Nein, der Grund sei ein anderer: Es könnte ja sein, daß jemand des
Weges kommt und, z. B. wegen eines Unwetters, Schutz braucht;

in einem solchen Fall darf er eintreten und im Schutz der Jurte das
Unwetter abwarten.
waltungsbehörden gewähren muß – durch Richter, die dafür ausgebildet
sind. Das heißt: Die Bürger müssen das Recht haben, einen
Steuerbescheid, die Ablehnung einer Baugenehmigung, die Schließung
eines Gewerbebetriebs, einen Bescheid des Zollamtes usw.
usw. von unabhängigen fachkundigen Richtern überprüfen zu lassen.
Es leuchtete unseren Gesprächspartnern ein, daß solche Gerichte
für die mongolischen Staatsbürger selbst, aber auch für ausländische
Investoren rechtsstaatlich – und auch aus Gründen der wirtschaftlichen
Entwicklung des Landes – notwendig sind.
Die Mongolische Staatsuniversität
Die juristische Arbeit
Zurück zur juristischen Mission der deutschen Juristen: In Zusammenarbeit
mit der Juristischen Fakultät der Staatsuniversität ist es
gelungen, die juristische Ausbildung effektiver und praxisbezogen
zu gestalten. Inzwischen haben die Mongolen auch das deutsche
System von zwei juristischen Staatsexamina übernommen.
Doch das bisher größte Gemeinschaftsprojekt – der Aufbau der
Verwaltungsgerichtsbarkeit – nahm Jahre in Anspruch, und die Folgemaßnahmen
beanspruchen uns noch heute: Noch in den neunziger
Jahren gelang es uns, die Mongolen zu überzeugen, daß ein
moderner Rechtsstaat Rechtsschutz gegen belastende Akte der Ver-
Und dann begannen mehrjährige Beratungen: Gespräche mit
Arbeitsgruppen in der Mongolei und auch in München. Auf deutscher
Seite waren der Münchner Professor Dr. Dr. h. c. Heinrich
Scholler und meine Wenigkeit federführend. Auf diese Weise sind
Prinzipien des deutschen Verwaltungsprozeßrechts, die sich vom
anglo-amerikanischen Recht grundlegend unterscheiden, in das
mongolische Recht eingeflossen, so z. B. das sog. Offizialprinzip.
Dafür haben wir mit voller Kraft gekämpft.
Dieses Prinzip besagt, daß das Gericht den Sachverhalt von Amts
wegen erforscht, das Gericht also von sich aus Zeugen vernehmen,
Akten von Behörden beiziehen, einen Ortstermin ansetzen
kann und auch muß, ohne daß eine Prozeßpartei einen entsprechenden
Antrag stellt. Schließlich hat das Parlament der Mongolei
im Dezember 2002 die Verwaltungsgerichtsordnung beschlossen,
die dann am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist. Seit dieser Zeit gewährt
die Mongolei - erstmals in der Geschichte des Landes -
durch Verwaltungsgerichte Rechtsschutz gegen belastende Akte
der Verwaltungsbehörden.
Wir hatten Gelegenheit, bereits im Jahr 2003 Seminare für die
künftigen Verwaltungsrichter durchzuführen. Man muß wissen,
daß die Verwaltungsgerichtsbarkeit – von der Verfassungsgerichts-

arkeit abgesehen – die politisch brisanteste Gerichtsbarkeit ist,
weil in der Regel der Staat als Beklagter Prozesspartei ist und eine
Gerichtsentscheidung in massiver Weise in die Arbeit der Behörden
hineinwirken kann. Ich habe den mongolischen Verwaltungsrichtern
von Anfang an und immer wieder „eingeschärft“, daß sie
keine Gefälligkeitsentscheidungen treffen dürfen. Wenn sie das
täten, würden sie nichts als Geringschätzung und Verachtung ernten.
Der Richter darf kein Interesse an einem bestimmten Ausgang
des Prozesses haben. Er ist neutral und hat seine Arbeit nur am
Gesetz auszurichten. Das predige ich in Seminaren und Konferenzen
seit Jahren immer und immer wieder. Das heißt: Der Richter
muß es in Kauf nehmen, sich beim Staat unbeliebt zu machen –
auch wenn dieser Staat den Richter anstellt, befördert und bezahlt.
Wenn man weiß, daß in den ersten Jahren – also von 2004 bis heute
– mehr als 50 % der zulässigen Klagen für den Bürger erfolgreich
waren, dann weiß man, daß die Richter bei ihren Entscheidungen
nicht nach dem Staat schielen. Das führt dazu, daß das Volk die
neue Gerichtsbarkeit, die Verwaltungsgerichtsbarkeit, schätzt, daß
andererseits Spannungen zwischen der Richterschaft und den Verwaltungsbehörden
einschließlich der Ministerien nicht ausbleiben.
Diese Spannungen sind normal und müssen ausgehalten werden,
was ich mit Beispielen aus dem Freistaat Bayern belege.
Die Bildung einer Multiplikatorengruppe
Da die Mongolen bis vor wenigen Jahren keine Erfahrung mit
der Verwaltungsgerichtsbarkeit hatten, während in Deutschland
die ersten Verwaltungsgerichte in den 60 er Jahren des 19. Jahrhunderts,
also vor fast 150 Jahren, installiert wurden, legen die
Mongolen im Rahmen der Zusammenarbeit sehr großen Wert auf
die Schulung, auf die Fortbildung ihrer derzeit etwa 60 Verwaltungsrichter
durch deutsche Juristen. Auf diesem Gebiet liegt seit
Jahren der Schwerpunkt meiner mongolischen Arbeit. Da weder
ich allein – noch in Zusammenarbeit mit deutschen Kollegen – 60
Verwaltungsrichter fortbilden kann, haben sich die Mongolen entschlossen,
eine 10-köpfige Multiplikatorengruppe zu bilden, die
nach der Schulung durch deutsche Juristen die Fortbildung ihrer
Kollegen übernimmt.
Die Gruppe besteht aus acht Richtern der 1. Instanz, einer Richterin
der Berufungsinstanz und dem obersten Verwaltungsrichter der
Mongolei. Mit diesen 10 Richtern (acht Frauen, zwei Männern) habe
ich in den letzten Jahren manche Wochen intensiv gearbeitet, im
Jahr 2008 einmal zwei Wochen lang als Alleinunterhalter – jeden
Tag 8 Stunden. Wenn die Verwaltungsrichter nach Bayern kommen,
nehmen sie auch an mündlichen Verhandlungen der Verwaltungsgerichte
teil. Die bayerischen Kollegen sind sehr hilfsbereit,
führen mit den mongolischen Gästen eine Vorbesprechung durch
und stehen den mongolischen Kollegen auch nach der Verhandlung
für Erläuterungen zur Verfügung.
Übrigens äußerten sich vor kurzem bei einer Zusammenkunft (in
der Bayerischen Staatskanzlei im März 2010) 30 Stipendiaten, die
aus Rußland, China und den USA kamen, äußerst positiv über die
Kooperationsbereitschaft der deutschen Behörden, eine Hilfsbereitschaft,
die sie in anderen Ländern so nicht erleben.
Doch nochmals zu den mongolischen Richtern: Diese zehnköpfige
Multiplikatorengruppe ist einzigartig: sehr diszipliniert, sehr interessiert,
sehr diskussionsfreudig und sehr humorvoll. Ich habe in
meinem ganzen Berufsleben keine solche Gruppe erlebt. Die Teilnehmer
– im Alter zwischen 34 und 55 Jahren – sind nach neuester
westlicher Mode gekleidet, der oberste Richter stets in dunkelblauem
Anzug mit weißem Hemd und erlesener Krawatte. (Im
Gegensatz dazu kommt in Deutschland mancher Seminarteilnehmer
auch schon mal im Schlabberpullover daher!)

Von Anfang an habe ich für die Arbeit im Seminar mit den Verwaltungsrichtern
die Parole ausgegeben: „In unserem Seminar
kann jeder jeden kritisieren.“ Und von dieser Regel wird lebhaft
Gebrauch gemacht! Man muß sich das konkret vorstellen: Der
oberste Verwaltungsrichter des Landes diskutiert ernsthaft mit einer
jungen Kollegin, die erst seit ein paar Jahren im Amt ist und
läßt es selbstverständlich zu, daß sie ihm widerspricht. Ich habe
Ähnliches in Slowenien, aber sonst in keinem anderen Land erlebt!
Und wie sieht die Arbeit in den Seminaren aus?
Wir erörtern theoretisch und an praktischen Beispielsfällen das
mongolische Verwaltungsprozeßrecht; denn das mongolische
Gesetz wirft manche Zweifelsfrage auf. In einer wichtigen Frage
– es geht um die Frist für die Erhebung bestimmter Klagen – enthält
das Gesetz eine Lücke. Darf der Richter, der ja an das Gesetz
gebunden ist, diese Lücke schließen und die Einhaltung einer
Klagefrist verlangen? In den beiden letzten Seminaren haben wir
an konkreten Beispielen das Abfassen von Urteilsgründen geübt,
haben wir doch in Deutschland – wie ich meine – eine gute „Begründungskultur“.
Erst vor kurzem forderte der Präsident des
Obersten Gerichts die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit auf,
die Urteile so gut zu begründen, wie das die Verwaltungsrichter tun!
In einem Seminar habe ich zehn Themen für Referate vorgestellt.
Es ist selbstverständlich, daß jeder Teilnehmer, auch der oberste
Richter, ein Referat hält und sich einer kritischen Diskussion stellt.
Da ich bei den Beratungen über die mongolische VwGO mitgewirkt
habe, da ich mit dem erwähnten Münchner Professor Scholler
vor zwei Jahren einen Kurzkommentar zur mongolischen VwGO
geschrieben habe (der in deutscher und mongolischer Sprache
erschienen ist), da ich in der Mongolei seit 1995 viele öffentliche
Vorträge gehalten habe und von mir manche juristischen Aufsätze
in der Mongolei (ebenfalls in mongolischer Übersetzung, z. T. auch
in deutscher Sprache) veröffentlicht sind, genieße ich – das ist mir
peinlich zu sagen, aber es ist so – genieße ich in der Mongolei ein
gewisses juristisches Ansehen. Und so kommt es, daß mir immer
wieder neue Aufgaben anvertraut werden.
Bevor ein Seminar zu Ende geht, diskutieren wir über die Themen
des nächsten Seminars. Als ich einmal sagte, daß wegen der
gewünschten Thematik evtl. ein anderer Jurist aus Bayern anreisen
werde, meinte eine Richterin: „Das geht nicht; Sie müssen auf
jeden Fall auch kommen, weil sich meine Nachbarin in Sie verliebt
hat!“ Man stelle sich vor, eine solche Bemerkung wäre in einem
Seminar bei uns in Deutschland gefallen – nicht auszudenken!
„Politically incorrect“, würde man hören können! Doch die Mongolen
– alle miteinander – haben nur gelacht! Und ich natürlich auch!
Doch rätsle ich immer noch, ob die Richterin ihre rechte oder ihre
linke Nachbarin meinte.
Abschiedszeremonien
Am letzten Seminartag haben wir üblicherweise in der Regel in
einem Restaurant ein Abschiedsessen. Die Leiterin des Projektbüros
der Hanns-Seidel-Stiftung, der oberste Richter und ich halten
jeweils eine kurze Rede; dann wird gegessen und getrunken. Und
auf einmal steht eine Richterin auf und beginnt ein Volkslied zu
singen, die erste, die zweite, die dritte und manchmal auch noch
die fünfte Strophe, und die ganze Gruppe singt mit. Man unterhält
sich wieder. Dann steht die nächste Richterin auf und singt; das
geht so fort; und auch der oberste Richter singt solo und im Chor.
Das ist ganz wunderbar anzuhören, haben doch alle so schöne
Stimmen. Schließlich – da habe ich keine Handlungsfreiheit – muß
auch ich eine Gesangsprobe abliefern.
Zum Abschluß des letzten Seminars – das war im September 2010
– luden mich die Richter ein: zu einem Ausflug aufs Land, in die

Region der alten Hauptstadt Karakorum (350 km westlich von Ulan
Bator). Der Weg führte über einen Ausläufer der Wüste Gobi; und
ehe ich mich versah, saß ich auf einem Kamel. Darüber hinaus:
Es war faszinierend zu sehen, wie sich die Richterinnen und Richter
aufs Pferd schwingen und welch elegante Figur sie als Reiterinnen
und Reiter machen. Alle können reiten: entweder weil sie
Nomadenkinder sind oder als Stadtkinder die Sommerferien auf
dem Land verbracht haben. Dieses und manch anderes mehr zeigt
mir, wie naturverbunden die Mongolen sind, auch wenn sie von
Berufs wegen ein Richteramt, ja ein hohes Richteramt, ausüben.
Doch nicht nur reiten können die Mongolen; auch der Umgang
mit dem Gewehr ist ihnen wohlvertraut. Bei meinem Aufenthalt
vor ein paar Jahren organisierte die Hanns-Seidel-Stiftung einen
Wochenendausflug, zu dem auch der frühere Justizminister (Prof.
Dr. Chimid) und der damalige Präsident des Verfassungsgerichts
(Prof. Dr. Jantsen) eingeladen waren. Herr Chimid kam mit einem
Gewehr und verkündete: „Heute wird geschossen!“ Als wir an
einem Bach in einem malerischen Gelände angekommen waren,
nahm Herr Chimid ein herumliegendes Stück Blech, befestigte es
in einer Entfernung von etwa 100 m an einem Baum und überreichte
mir das Gewehr; ich sollte zeigen, wie gut ich schießen kann.
Das war peinlich für mich – in zweifacher Hinsicht: Erstens war
das Gewehr so schwer, daß ich es kaum halten konnte, und zum
zweiten habe ich das Stück Blech gar nicht mehr gesehen, war
es doch in weiter Ferne! „Also“, sagte Herr Jantsen, der Präsident
des Verfassungsgerichts, „also werde ich schießen müssen!“ Er
legte an – kurze Konzentration –, dann ein Schuß, ein Knall, und
das Blech fiel vom Baum. Ich sagte nur: “Respekt, Respekt!“ und
voll der Bewunderung gratulierte ich. Herr Jantsen meinte: „Da
gibt es nicht viel zu bewundern. Für uns Nomaden ist der Umgang
mit dem Gewehr eine Frage des Überlebens. Im Winter, wenn
die Wölfe im Wald nichts mehr zu fressen hatten und sich daher
an unseren Schafen vergreifen wollten, hielt in der Nacht immer
ein männliches Mitglied unserer Familie Wache vor dem Zelt. Und
wenn der Wolf aus dem Wald herauskam und sich unserer Jurte
näherte, dann mußten wir schießen – und natürlich auch treffen!“
Goethe in der Mongolei
Mit Herrn Jantsen verbinden uns viele juristische Veranstaltungen
und Gespräche. Er ist als Nomadenkind naturverbunden, sehr
kommunikativ und bereitet seinem Gegenüber beim Schachspiel
manche Kopfschmerzen. Als wir ihm einmal als Gastgeschenk
„Goethes Faust“ in russischer Sprache mitbrachten, fing er an
zu zitieren, bevor er das Buch aufschlagen konnte – in russischer
Sprache:
„Habe nun, ach! Philosophie,
Juristerei und Medizin,
Und leider auch Theologie
Durchaus studiert, mit heißem Bemühn.
Da steh’ ich nun, ich armer Tor!
Und bin so klug als wie zuvor;
…“
Als wir uns vor Staunen nicht beruhigen wollten, meinte er:
„Nun, das haben wir alle in der Schule gelernt.“
Manches Mal haben uns die Mongolen mit ihren Kenntnissen über
die deutsche Sprache, die deutsche Politik, die deutsche Fußballwelt
und die deutsche Literatur überrascht. So erinnere ich mich an
folgendes: Nach einer internationalen Konferenz gab der mongolische
Justizminister für alle Teilnehmer und Ehrengäste ein großes
Festessen. Gegen Ende des Abends wurde gesungen; der Conferencier
gab dem Justizminister das Mikrophon; dieser eröffnete
den Gesangsreigen. Das war ein gelungener Auftakt. Es folgte

der russische Bildungsminister, der wie ein Profi auftrat und bei
seiner Darbietung das Mikrophon von einer Hand in die andere
warf. Nach dem Gesang einer Abgeordneten des mongolischen
Parlaments, der man den ganzen Abend hätte zuhören können,
veranlaßte der Justizminister (der mich bereits seit Jahren kennt
und es im allgemeinen gut mit mir meint), daß mir das Mikrophon
gereicht wird: Da stand ich nun – mit dem Mikrophon in der
zitternden Hand, alle Augen auf mich gerichtet. Einen Rest Erkältung
spürte ich noch in meiner Kehle. Hätte ich deswegen meinen
Auftritt ablehnen können? Hätte das vielleicht zu diplomatischen
Verwicklungen geführt? Das alles schoß mir durch den Kopf. Tollkühn
entschloß ich mich anzukündigen: „Ich singe ein Liebeslied
von Johann Wolfgang von Goethe.“ Und wenn die Mongolen
und Russen den „Namen Goethe“ hören, bekommen sie einen
andächtig verklärten Gesichtsausdruck; denn Gedichte und
Dramen von Goethe kennt man. Und also sang ich per Mikrophon
mit sonorer Stimme: „Sah ein Knab’ ein Röslein stehn .....“ Ich
erhielt lebhaften Beifall und war von mir sehr angetan. Ja, das hätte
für mich der Beginn einer neuen Karriere sein können.
Ein Blick in die mongolische Rechtsgeschichte
Die Mongolen wollen weiterhin von uns lernen. Es ist aber auch
interessant, in die mongolische Rechtsgeschichte zu blicken. So
wird überliefert, daß nach den Gesetzen von Dschingis-Khan die
Rechtsstellung der Ehefrau und Mutter relativ stark war; daß in der
Mongolei schon um das Jahr 1200 Religionsfreiheit herrschte –
bereits damals lebten neben Buddhisten auch Christen im Lande.
Für stabile Verhältnisse im Innern sorgte Dschingis-Khan mit einer
rigorosen Gesetzgebung: Diebstahl und Betrug wurden mit dem
Tode bestraft, ebenso eine vorsätzliche Lüge. Manchmal denke
ich mir bezüglich unwahrer Aussagen: Wie praktisch wären solche
Gesetze für unsere politische Gegenwart.
Bemerkenswert ist auch, daß Dschingis-Khan seine Heerführer
nicht nach ihrer familiären Herkunft, also nach Zugehörigkeit zur
Adelsklasse, auswählte, sondern seine Soldaten nur nach Leistung
beförderte. M. a. W.: Was seit 1949 in unserem Grundgesetz steht,
hat Dschingis-Khan schon im Jahr 1200 praktiziert. Über Dschingis-Khan
wird auch sonst manch Erstaunliches berichtet: Nach einer
gewonnenen Schlacht, in der Dschingis-Khan durch den Pfeil
eines Feindes verletzt worden war, versammelte er die gefangen
genommenen Soldaten um sich und fragte sie, wer es war, der ihn
mit dem Pfeil getroffen habe. Mit dem Soldaten, der sich meldete,
führte er ein weiteres Gespräch und machte ihn zu einem seiner
Heerführer, zu einem General. Diese Entscheidung erläuterte er
seiner Umgebung mit den schlichten Worten: „Wer als Gefangener
so viel Mut aufbringt, um sich gegenüber seinem Feind zu seiner
Tat zu bekennen, ist ein ehrenwerter Mann, auf den ich mich verlassen
kann.“ So einfach war Menschenkenntnis und Menschenführung
vor 800 Jahren!
Die Früchte der Arbeit
Kann man – werde ich manchmal gefragt – Fortschritte feststellen
nach 15-jähriger juristischer Arbeit?
„Ja, durchaus“, muß man sagen.
• Zum einen: Die Juristenausbildung ist eindeutig besser
geworden. An der juristischen Fakultät arbeiten u. a. vier
Dozentinnen, die in Deutschland mehrere Jahre studiert und
z. T. auch promoviert haben. Eine dieser Juristinnen ist bereits
Lehrstuhlleiterin.
• Zweitens: Seit Installierung der Verwaltungsgerichte im Jahr
2004 - so hört man immer wieder - seien die Verwaltungsbehörden
vorsichtiger geworden, wenn sie belastende Akte
erlassen. Das kann man als großen Fortschritt betrachten.

• Drittens: Ich könnte über einige konkrete Beispiele berichten,
die in der mongolischen Öffentlichkeit Aufsehen erregten und
uns positiv stimmen; hier nur ein Beispiel:
Eine uns gut bekannte Professorin des Rechts wurde im Jahr
2002 auf Vorschlag des Obersten Gerichts vom Parlament zur
Verfassungsrichterin gewählt. Gegen Ende der 6-jährigen Amtszeit
zeigte sie Interesse für eine weitere 6-jährige Amtszeit. Doch
einige Zeit, bevor das Parlament über die zweite Amtszeit zu entscheiden
hatte, gab es einen Verfassungsprozeß gegen den Parlamentspräsidenten,
der ein mächtiger Mann in seiner Partei ist. Die
Professorin war Berichterstatterin in diesem Verfassungsprozeß.
Kurzum: Der Parlamentspräsident hat den Prozeß klipp und klar
verloren – nicht ohne Zutun dieser Professorin. Einige Zeit danach
sollte das Parlament über die zweite Amtsperiode dieser Professorin
entscheiden. Wenn man bedenkt, daß der Parlamentspräsident
eine mächtige Figur im Staate ist, kann man sich denken, was man
in Fachkreisen vermutete. Viel wurde spekuliert. Schließlich kam
es im Parlament zur Abstimmung; und siehe da: einer weiteren
Amtszeit wurde zugestimmt bei nur zwei Gegenstimmen.
Das ist nicht der einzige spektakuläre Fall, der ermutigend wirkt.
Natürlich bedeutet das nicht, daß schon in alle Amtsstuben der
Rechtsstaat eingezogen ist. Das ist in einem Staat, der erst seit
etwa 20 Jahren ein demokratischer Staat ist, auch nicht möglich.
Auch Unerfreuliches könnte ich berichten. Wie auch immer: Der
Kampf gegen alte Praktiken ist weiter zu führen.
Das Ansehen der Älteren
Man muß in diesem Zusammenhang daran erinnern, daß es nach
1990 vor allem die Älteren waren, also die 55-, 60- und 70- Jährigen,
die die rechtsstaatlichen Reformen vorangebracht haben. Sie
sprechen offen von der Einseitigkeit der sozialistischen Ideologie,
die sie nun hinter sich gelassen hätten.
Es ist überhaupt immer wieder erstaunlich, wie man in Asien auf
die Älteren, auf die Alten hört, welches Ansehen die ältere Generation
genießt. Im Westen, auch in Deutschland, ja sogar in Bayern,
weiß man, daß die Älteren, daß die Alten nicht viel gelten. Man
hört und liest, daß sich das Verhältnis der Jungen zu den Alten bei
uns – zunächst zahlenmäßig – dramatisch verändert. Vor kurzem
schrieb die SZ, daß bald auf einen Leistungsträger zwei Gebißträger
kommen. Solche Gedanken sind dem Osten, den Chinesen
und Mongolen, völlig fremd. Den Jugendwahn unserer westlichen
Welt kennt man dort nicht – im Gegenteil! Ein beliebtes Spiel in der
Mongolei ist – wenn man sich etwas näher kennt – das Raten des
Alters. Nicht nur einmal war ich Opfer eines solchen Ratespiels.
Die mir angeborene Bescheidenheit verbietet es mir, darüber zu
sprechen, welche Ergebnisse ich bei diesen Ratespielen erziele.
Offenbare ich dann den Mongolen mein wahres Alter, so protestieren
sie: „Nein, nein, Märchen dürfen Sie uns nicht erzählen.
Wir wissen genau, wie ein Mann in dem von Ihnen genannten Alter
aussieht; schließlich haben wir einen Großvater in diesem Alter!“
Man muß über das Verhältnis der Generationen in der Mongolei
wissen: Zum einen duzt der ältere Mongole die Jüngeren, die
damit ihre Jugend anerkannt sehen. In umgekehrter Richtung wird
„per Sie“ gesprochen. Das heißt: Die ältere Schwester duzt ihre
jüngere Schwester, während die Jüngere die um 3 Jahre ältere
Schwester „mit Sie“ anspricht. Ganz allgemein gilt: Je älter man
ist, desto größer werden Achtung und Respekt, die einem entgegengebracht
werden. Und jetzt ganz abstrakt gesprochen: Wenn
man noch Schwung und Power hat und in der Mongolei sagt, man
sei über 70, gerät man in den Verdacht, Respekt einzufordern, der
einem altersmäßig nicht zusteht. Seit ich das weiß, bin ich in der
Mongolei aus moralischen Gründen gezwungen, mich jünger zu
machen als ich bin, um nicht als Schwindler dazustehen.

Ausblick
Zurzeit bin ich in die Ausarbeitung eines neuen Gesetzes über das
Recht der Ordnungswidrigkeiten eingebunden, nehme an Sitzungen
des entsprechenden mongolischen Arbeitskreises teil, gebe
mündlich und schriftlich Stellungnahmen ab.
Wer noch nicht in der Mongolei war und noch besser verstehen
will, warum dieses Land und seine Menschen so sehr faszinieren,
möge sich – am besten im Kino – den Film „Die Geschichte vom
weinenden Kamel“ ansehen. Er ist von der Mongolin Byambasuren
gedreht und zeigt vieles vom wirklichen Leben in der Mongolei.
In den ersten Jahren der Zusammenarbeit haben wir Deutschen
die Mongolen manchmal gefragt, warum sie sich entschlossen
haben, mit einem mitteleuropäischen Land auf dem Gebiet des
Rechts so eng zusammenzuarbeiten. Nicht nur einmal hörten wir
als Antwort, wir Europäer sollten davon ausgehen, daß sich die
Mongolei als östlichstes Land Europas betrachtet. Die Mongolei
bekennt sich auch bewußt zum kontinental-europäischen, zum
germanisch-römischen Rechtssystem.
Die Mongolei und andere Länder Asiens, Mittel- und Osteuropas,
auch Afrikas und Amerikas sehen in Deutschland einen willkommenen
Partner für eine konstruktive Zusammenarbeit. Erstaunlich
ist, daß in all diesen Ländern die deutsche Geschichte der 1. Hälfte
des 20. Jahrhunderts bei den Begegnungen mit den verschiedenen
Altersgruppen nicht thematisiert wird. Vielmehr findet der
deutsche Jurist überall, sei es in Universitäten, Ministerien oder
Gerichten, offene Türen und wird mit herzlicher Sympathie willkommen
geheißen. Voller Hochachtung sprechen die Gastgeber
über unser Land, das wirtschaftlich stark sei, das eine attraktive
Infrastruktur habe, das über ein verläßliches Rechtswesen verfüge.
Und in vielen Ländern werden wir beneidet um unser Verfassungsgericht
in Karlsruhe, dessen Rechtsprechung nicht nur auf
die Mitgliedsländer der Europäische Union und den Europäischen
Gerichtshof ausstrahlt, sondern auch auf Afrika, Amerika und
Asien. Ein britischer Politik-Wissenschaftler aus Oxford äußerte im
Februar 2009 in der Süddeutschen Zeitung: Es gebe auf unserem
Globus zwei goldene politische Texte: die Verfassung der USA von
1787 und das deutsche Grundgesetz von 1949! Das mag auch
erklären, daß man im Ausland immer wieder die Bestätigung
erhält: Als „Botschafter des deutschen Rechts“ ist man geschätzt
und gefragt. Kurzum: Durch die Arbeit im Ausland wird der deutsche
Jurist ein deutscher Patriot.
Aus unserer Sicht ist die Zusammenarbeit mit den Mongolen fachlich
und in menschlicher Sicht äußerst angenehm; denn es begegnen
einem selbstbewußte Menschen, die natürliche Freundlichkeit
und Herzenswärme ausstrahlen, Menschen, die zuhören, kritisch
diskutieren, Menschen, die die Härte des Lebens kennen und doch
auch lachen können, Menschen, die ihr Land lieben und daher für
ihr Land arbeiten.

Anhang
Vorschläge zur Änderung der
mongolischen Verwaltungsgerichtsordnung
–
Ein Beitrag aus deutscher Sicht
Die zehnköpfige Multiplikatorengruppe. In der unteren Reihe 2. v. l.: Orosoo Zandraa,
(Vorsitzender der Verwaltungskammer des Obersten Gerichts), 3. v. l.: Prof. Dr. Dr. h. c.
Heinrich Scholler (Universität München). In der oberen Reihe stehend 1. v. r.:
Khukhiisuren Batsuren (seit Januar 2011 Präsident des Haupstadtgerichts in Ulan Bator)
Richter, Richterinnen und Richterassistentinnen des neuen Berufungsgerichts. Untere
Reihe 1. v. l.: Richter M. Batsuur, 5. v. l.: Präsident Ts. Tsogt, 6. v. l.: N. Erdenetsogt
(Exekutivdirektor der Akademie „Rechtsbildung“ und Dolmetscher, 1. v. r.: Richterin P.
Soyol-Erdene, 2. v. r.: Richterin T. Enkhmaa; die anderen Damen sind Richterassistentinnen
Von Dr. Jürgen Harbich, Vorstand der Bayerischen Verwaltungsschule
a. D., Ehrendoktor der Mongolischen Staatsuniversität
Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), vom Großen Staatskhural
am 26. Dezember 2002 beschlossen, ist am 1. Juni 2004 in
Kraft getreten. Durch dieses Gesetz ist die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
eine für die Mongolei absolut neue Gerichtsbarkeit, ein
für einen Rechtsstaat notwendiger Baustein. Verwaltungsrichter,
Verwaltungsbehörden, Rechtsanwälte und Bürger, ja die gesamte
Öffentlichkeit, blickt auf eine bald sechsjährige Erfahrung mit der
VwGO. Es ist eine normale Erscheinung, dass sich eine grundlegend
neue Regelung unterschiedlich bewährt. Niemanden überrascht
es daher, daß da und dort über Änderungen der VwGO
gesprochen wird, daß die zuständigen staatlichen Stellen entsprechende
Gesetzentwürfe ausarbeiten, die im Staatskhural eingebracht
werden sollen.
Der Autor dieses Beitrages hat die Entstehung der Verwaltungsgerichtsbarkeit
aktiv mitverfolgen können und hatte im vergangenen
Jahr Gelegenheit, mit zahlreichen mongolischen Juristen über
Änderungen der VwGO zu sprechen. In diesen Gesprächen wurde
er aufgefordert, einige Gedanken zur Änderung der VwGO aus
seiner Sicht schriftlich niederzulegen. Ohne Frage gibt es Anlaß,

sich mit einigen grundsätzlichen Fragen zu befassen; das jedoch
schließt nicht aus, auch andere Fragen aufzuwerfen.
I. Zur Struktur des Obersten Gerichts
Das Oberste Gericht besteht derzeit aus 17 Richtern: dem Präsidenten,
fünf Richtern der Zivilkammer, fünf Richtern der Strafkammer
und sechs Richtern der Verwaltungskammer. Die Besonderheit
der Verwaltungskammer ist, daß sie z. T. als Berufungsinstanz,
z. T. als Revisionsinstanz fungiert. Wird gegen eine Entscheidung
des Berufungsgerichts, das in der Besetzung von drei Richtern der
Verwaltungskammer entscheidet, Revision eingelegt, so stehen
für das revisionsgerichtliche Verfahren nur drei Richter der Verwaltungskammer
zur Verfügung, weil es Richtern nicht gestattet ist, in
derselben Sache in zwei Instanzen tätig zu werden. Da das Oberste
Gericht als Revisionsgericht in der Besetzung von fünf Richtern
entscheidet, müssen zu den drei ständigen Mitgliedern der Verwaltungskammer
zwei Richter aus den anderen beiden Kammern
„zugezogen“ werden. Das bedeutet, daß bei verwaltungsrechtlichen
Streitigkeiten in der Revisionsinstanz zwei „sachfremde“
Richter mitwirken, die zusammen mit einem Richter der Verwaltungskammer
die Mehrheit bilden. Eine solche Regelung wird der
Bedeutung revisionsgerichtlicher Entscheidungen nicht gerecht.
Je nach Streitgegenstand kann die revisionsgerichtliche Entscheidung
landesweite Auswirkungen haben; sie kann auch das künftige
Handeln der Exekutive maßgeblich beeinflussen. Wenn man
zudem bedenkt, daß die vom Revisionsgericht zu entscheidenden
Rechtsfragen sehr diffizil und schwierig sein können, erscheint es
nicht angemessen, bei Entscheidungen von überragender Bedeutung
Richter mitwirken zu lassen, die sich nicht ständig, sondern
nur gelegentlich mit verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten befassen.
Dieses Dilemma, das sich aus der gegenwärtigen Struktur
des Obersten Gerichts und seiner Aufgabe ergibt, in Verwaltungsrechtsstreitigkeiten
als Berufungs- und als Revisionsgericht zu
fungieren, sollte im Zuge der anstehenden Gesetzesänderungen
gelöst werden.
Als Lösung könnte man sich vorstellen, das Oberste Gericht von
der Funktion als Berufungsgericht zu entlasten und ein eigenes
Berufungsgericht – oder wegen der großen Ausdehnung des Landes
zwei Berufungsgerichte – zu installieren.
Soweit auch in erstinstanzlichen Verfahren bei verwaltungsrechtlichen
Streitigkeiten Zivil- und Strafrichter mitwirken, z. B. der
Gerichtspräsident als Vorsitzender bei einer Besetzung mit drei
Richtern, sollte auch hier eine gesetzliche Regelung angestrebt
werden, die die drei Gerichtszweige klar voneinander trennt.
Durch die aufgezeigte Struktur wäre künftig gewährleistet, daß
verwaltungsrechtliche Streitigkeiten nur von Verwaltungsrichtern
entschieden werden.
II. Zur sachlichen Zuständigkeit der
Verwaltungsgerichte
Der Gesetzgeber, der Große Staatskhural, hat sich im Jahr 2002
bei Erlass der VwGO für das Enumerationsprinzip entschieden
und in § 4.1. die Behörden aufgeführt, deren Verwaltungsakte (s.
§ 4.2.) von den Verwaltungsgerichten überprüft werden können. In
§ 4.1.1. und in § 4.1.6. waren auch die Regierung der Mongolei und
die Zentrale Wahlkommission als mögliche Beklagte eines verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens genannt. Veranlaßt durch ein Gutachten
des Verfassungsgerichts vom 31. März 2005 hat der Staatskhural
die Regierung der Mongolei und die Zentrale Wahlkommission
aus dem Katalog des § 4.1. VwGO herausgenommen, weil Streitigkeiten,
an denen die Regierung und Zentrale Wahlkommission
beteiligt sind, Verfassungsstreitigkeiten seien. Diese Entscheidung
hat in Juristenkreisen und in der mongolischen Öffentlichkeit

großes Aufsehen erregt und scheint – nach meinem Eindruck – bis
heute umstritten zu sein. Die Konsequenz der Entscheidung ist
eine spürbare Einschränkung der sachlichen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte;
und sollte die Regierung der Mongolei auch im
Beschwerdeverfahren nach §§ 6 ff. VwGO als Beschwerdebehörde
fungieren, wäre die Zurückdrängung der Verwaltungsgerichtsbarkeit
noch größer, als man vermuten würde, wenn man nur § 4.1.1.
und § 4.1.6. im Blick hätte.
Nun kann es einem deutschen Juristen nicht darum gehen, Entscheidungen
des mongolischen Verfassungsgerichts und des mongolischen
Gesetzgebers zu kritisieren. Dem deutschen Juristen
möge erlaubt sein darzulegen, wie Fragen der angesprochenen Art
nach deutschem bzw. bayerischem Recht gesehen werden:
1) Die Regierung als Beklagte
Nach deutschem und bayerischem Recht kommt es bei der
gerichtlichen – verfassungsgerichtlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen
– Überprüfung von Akten der Regierung darauf an, in welcher
Funktion die Regierung gehandelt hat: ob als Verfassungsorgan
oder als Verwaltungsorgan.
Wenn z. B. die Regierung im Parlament Fragen der Opposition
nach deren Meinung nicht ausreichend beantwortet, kann sich die
parlamentarische Opposition an das Verfassungsgericht wenden,
um prüfen zu lassen, ob die Regierung bei der Beantwortung der
Fragen die verfassungsmäßigen Rechte der parlamentarischen
Minderheit beachtet oder mißachtet hat. In diesem Fall handelt
die Regierung als Verfassungsorgan und kann daher vor dem Verfassungsgericht
„verklagt“ werden; denn es geht um einen Streit
zwischen Verfassungsorganen, einen Streit zwischen Organen des
Verfassungslebens.
Die Regierung wird aber nicht ausschließlich als Verfassungsorgan
tätig. So ernennt in Bayern die Staatsregierung die höheren
Ministerialbeamten, den Regierungspräsidenten als Leiter der
staatlichen Mittelbehörde und z. B. auch den Präsidenten des
Verwaltungsgerichtshofs. In diesen Fällen handelt die Regierung
des Freistaates Bayern als Verwaltungsbehörde; die erwähnten
Ernennungen von Beamten und des Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs,
also des höchsten Verwaltungsrichters Bayerns, sind
Verwaltungsakte. Wenn ein unterlegener Konkurrent (Mitbewerber)
die Rechtmäßigkeit solcher Verwaltungsakte anzweifelt und
den Rechtsweg beschreiten will, wendet er sich selbstverständlich
an das Verwaltungsgericht.
Ergänzend sei angemerkt: Wenn in Deutschland der Gesetzgeber
eine Rechtsnorm, die das Verfassungsgericht als verfassungswidrig
erklärt hat, erneut erlassen will, so ist der Gesetzgeber rechtlich
daran nicht gehindert. Es besteht nach herrschender Meinung
kein „Normwiederholungsverbot“. Der Gesetzgeber wird aber eine
Rechtsnorm, die früher für verfassungswidrig erklärt wurde, nur
dann erneut erlassen, wenn er die Regelung für wichtig hält und
glaubt, in einem evtl. erneuten Verfassungsprozess gute Argumente
vortragen zu können, die das Verfassungsgericht überzeugen,
so daß das Verfassungsgericht an seiner Auffassung, die seiner
früheren Entscheidung zugrunde liegt, nicht festhält. Einen Fall,
der einer solchen Konstellation ähnlich ist, hat es in Bayern vor
mehr als zehn Jahren gegeben.
2) Grundrechtsverletzungen durch Verwaltungsbehörden
Wenn eine Behörde – wie die Zentrale Wahlkommission – darüber
entscheidet, daß ein Bürger bei der Parlamentswahl nicht wählen
darf, so betrifft die Entscheidung die Grundrechtssphäre des Bürgers;
wenn die Entscheidung rechtswidrig ist, verletzt sie ein ele-

mentares Grundrecht. Nach deutschem Rechtsverständnis ist eine
solche Entscheidung ein Verwaltungsakt, dessen Überprüfung
Aufgabe der Verwaltungsgerichte ist. Diese Streitigkeit zwischen
Bürger und Behörde ist eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit;
sie wird nicht dadurch, daß der Streit um ein Grundrecht geht, zu
einer Verfassungsstreitigkeit, für die ein Verwaltungsgericht nicht
zuständig wäre. Der Maßstab, an dem die Verwaltungsgerichte
Verwaltungsakte überprüfen, ist die gesamte Rechtsordnung, also
auch die Verfassung und damit auch die Grundrechte. Über diese
Frage gibt es in Deutschland keine Meinungsverschiedenheiten.
Für das deutsche Recht könnte man – zugespitzt – formulieren: Es
ist die vornehmste Aufgabe der Verwaltungsgerichte, die Bürger
vor Verletzungen der Grundrechte zu schützen.
Wenn man die Frage – Überprüfung eines Verwaltungsaktes am
Maßstab der Grundrechte – nach mongolischem Recht zu beantworten
hat, wird man § 2.2. der mongolischen VwGO heranziehen
müssen. Nach dieser Bestimmung stützt sich das Verwaltungsgericht
bei seinen Entscheidungen u. a. auch auf die Normen der Verfassung,
und das sind bei verwaltungsgerichtlichen Klagen wohl in
erster Linie die Grundrechte.
Vertritt man die gegenteilige Ansicht, d. h. wenn man den Verwaltungsgerichten
nicht zugesteht, Verwaltungsentscheidungen am
Maßstab der Grundrechte zu überprüfen, dann führt das aus der
Sicht des Bürgers zu einer erheblichen Verkürzung des Rechtsschutzes:
Der Bürger könnte sich im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren nicht auf seine wichtigsten Rechte, die Grundrechte,
berufen, weil das Verwaltungsgericht Grundrechtsnormen nicht
anwenden darf. Und der Weg zum Verfassungsgericht ist dem Bürger
auch versperrt, weil das mongolische Recht die Verfassungsbeschwerde
des Bürgers gegen Einzelakte der Exekutive nicht kennt.
Ein solches Ergebnis ist in einem Verfassungsstaat, der sich zu
Grundrechten bekennt, sehr mißlich.
Eine Klarstellung durch den Gesetzgeber, daß das Wort „Verfassung“
in § 2.2. VwGO den Grundrechtsteil der Verfassung auch
umfasst, wäre zu begrüßen.
III. Zum Beschwerdeverfahren (Vorverfahren)
nach §§ 6 ff. VwGO
1) Überprüfung des mit Beschwerde angefochtenen
Verwaltungsakts
Die zuständigen Verwaltungsorgane überprüfen im Vorverfahren
die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (§ 7.1.1. VwGO). Ein Problem
stellt die Überprüfung von Ermessensentscheidungen der
Verwaltungsbehörden dar. Es geht um die Fälle, in denen die
Behörde durch eine Rechtsnorm nicht zu einer bestimmten Entscheidung
verpflichtet ist, sondern zwischen zwei oder mehreren
rechtmäßigen Entscheidungen wählen kann. Ist die „Wahl“ der
Behörde ermessensfehlerhaft, so ist die Verwaltungsentscheidung,
also der angefochtene Verwaltungsakt, rechtlich fehlerhaft,
also rechtswidrig, und wird, wenn er Rechte bzw. gesetzmäßige
Interessen des Beschwerdeführers verletzt, von der Beschwerdebehörde
aufgehoben (§ 8.1.2. VwGO; siehe auch die Ausführungen
von Heinrich Scholler in: Scholler/Harbich, Deutscher Kommentar
zur Verwaltungsgerichtsordnung der Mongolei, § 6 „II. Das Widerspruchsverfahren“,
§ 7 „I. Allgemeines“). Ob aber der Verwaltungsakt
zweckmäßig ist, wird nach den Vorschriften des Vorverfahrens
von der Beschwerdebehörde nicht überprüft. Das ist mißlich. Denn
die Beschwerdebehörde hat als höhere Behörde auch die Aufgabe,
in ihrem Amtssprengel – d. h. in ihrem räumlichen Zuständigkeitsbereich
– dafür zu sorgen, daß die Gesetze rechtmäßig vollzogen
und bei Ermessensentscheidungen gleichmäßig angewendet

werden. Die Zweckmäßigkeitskontrolle im Vorverfahren setzt aber
voraus, daß der Beschwerdeführer in einem subjektiven Recht betroffen
ist. Denn die – z. B. im deutschen Recht (§ 68 deutsche
VwGO) vorgesehene – Überprüfung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts
eröffnet keinen Popularwiderspruch.
Zur Erläuterung: Ein Popularrechtsbehelf ist ein Rechtsbehelf, der
von einer Person erhoben werden kann, ohne dass die Person
behaupten muß, in ihren Rechten verletzt bzw. betroffen zu sein.
Bei einer Änderung der mongolischen VwGO sollte erwogen werden,
im Beschwerdeverfahren auch die Zweckmäßigkeitsüberprüfung
vorzusehen. Dabei versteht es sich von selbst, daß diese
Zweckmäßigkeitsüberprüfung nur bei Ermessensentscheidungen
der Verwaltung in Betracht kommt; bei gebundenen Verwaltungsentscheidungen
– wenn also die Behörde kraft einer Rechtsnorm
in bestimmter Weise entscheiden muss, z. B. wenn sie auf Grund
des Gesetzes die Fahrerlaubnis „zu entziehen hat“ – dürfen weder
die Ausgangsbehörde noch die Beschwerdebehörde Zweckmäßigkeitserwägungen
anstellen.
2) Gewährung der Fristverlängerung gemäß § § 6.3. VwGO
Wenn eine Person die Beschwerdefrist von 30 Tagen (§ 6.1.VwGO)
aus einem zu entschuldigenden Grund versäumt, so kann die zuständige
Verwaltungsbehörde die Beschwerdefrist verlängern.
Nach dem Wortlaut von § 6.3. Satz 1 VwGO besteht auf die
Gewährung der Fristverlängerung kein Anspruch, weil die Fristverlängerung
eine „Kann-Entscheidung“, also eine Ermessensentscheidung,
ist. Diese Regelung hat zur Folge, daß die Exekutive
bei entschuldbarer Fristversäumnis darüber entscheiden kann, ob
ein Verwaltungsakt mit Beschwerde und ggfs. mit einer gerichtlichen
Klage zulässigerweise angefochten werden kann. Das ist
mit den Rechten des Bürgers und der Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit
nicht vereinbar: Denn es muß in der Entscheidungsfreiheit
der einzelnen Person liegen, ob sie einen Verwaltungsakt
mit einer Beschwerde und ggfs. mit einer Klage anfechten will.
Das kann – wenn die Frist entschuldbar, z. B. wegen Krankheit,
versäumt wurde – nicht von einer Ermessensentscheidung der
Exekutive abhängen.
Bei einer Änderung der VwGO sollte in § 6.3. Satz 1 das Wort
„kann“ durch das Wort „muß“ ersetzt werden. Dabei sollte
berücksichtigt werden, dass der Hinderungsgrund für die Einlegung
der Beschwerde auch länger als drei Monate bestehen kann.
Dem Adressaten des Verwaltungsaktes müßte durch Gesetz eine
bestimmte Frist gewährt werden, innerhalb der er nach Wegfall
des Hindernisses (z. B. Entlassung aus dem Krankenhaus) die
Fristverlängerung beantragen kann.
IV. Zur Klagefrist
Legt eine Person gegen einen belastenden Verwaltungsakt
Beschwerde ein, so muß sie das nach § 6.1. innerhalb von 30 Tagen
nach Erhalt oder Kenntnisnahme vom Verwaltungsakt tun.
Wird die Beschwerde zurückgewiesen, so sieht die VwGO für die
nun mögliche Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage keine
Frist vor. Lediglich für den Sonderfall des § 12.2. VwGO kennt das
Gesetz eine Klagefrist von 30 Tagen. Doch für die übrigen Fälle,
d. h. für die meisten Fälle, enthält die VwGO keine Klagefrist. Welches
Schicksal hat demnach eine Klage, die z. B. nach 60 Tagen
nach Erhalt der Beschwerdeentscheidung erhoben wird? Ist diese
Klage fristgerecht oder verspätet erhoben?
Die angesprochene Gesetzeslücke kann bei Personen, die Rechtsschutz
suchen, und bei der Rechtsanwendung zu Unsicherheiten
führen. Nun kann man rechtstechnisch mit einer Analogie zu § 12.2.

VwGO und zu den Vorschriften, die die Zulässigkeit von Berufung
und Revision von der Einhaltung einer Frist abhängig machen, zum
Ergebnis kommen, daß die Klage nicht unbefristet, sondern innerhalb
von 30 Tagen nach Erhalt der Beschwerdeentscheidung erhoben
werden muß (siehe dazu die Ausführungen von Harbich in:
Scholler/Harbich, Deutscher Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung
der Mongolei, Erläuterungen zu § 33.1.). In Deutschland
würden wir sagen, es wäre „sauberer“, wenn der Gesetzgeber die
Lücke schließt und eine bestimmte Klagefrist festsetzt.
Bei einer gesetzlichen Regelung müßte jedoch bedacht werden,
daß nicht für alle verwaltungsgerichtlichen Klagen eine Frist vorzusehen
wäre. Als Klagen, die ohne Einhaltung einer Klagefrist erhoben
werden können, kommen in Betracht alle Klagen, denen kein
Beschwerdeverfahren nach §§ 6 ff. VwGO vorausgeht. Das ist die
Klage auf Feststellung
• der offensichtlichen Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes
(§ 32.5.2.); das ist die Klage auf Feststellung der Nichtigkeit
eines Verwaltungsakts (§ 70.2.3.); in diesem Fall sollte aus
rechtsstaatlichen Gründen auf die Einhaltung einer Klagefrist
verzichtet werden;
• des Bestehens oder Nicht-Bestehens eines
Rechtsverhältnisses (§ 70.2.2.).
Die zuletzt genannte Feststellungsklage ist zwar nicht in § 32
VwGO genannt; nach allgemeinen Grundsätzen muß der mögliche
Inhalt einer gerichtlichen Entscheidung auch durch eine entsprechende
Klage beantragt werden können.
V. Zur Klageerhebung
Gemäß § 32.1. VwGO ist die Klage beim Verwaltungsgericht schriftlich
einzureichen. Der Kläger hat dabei eine Reihe gesetzlicher
Anforderungen zu beachten. Im Hinblick darauf, daß die mongolische
VwGO für die Klageerhebung und das gesamte gerichtliche
Verfahren keinen Anwaltszwang vorschreibt, könnte man daran
denken, bei der anstehenden Gesetzesänderung eine Erleichterung
für die Klageerhebung vorzusehen, indem man dem rechtsunkundigen
Kläger von Staats wegen entsprechende Hilfe gewährt.
Nach deutschem Recht, das für das erstinstanzliche Verfahren keinen
Anwaltszwang kennt, kann die Klage beim Verwaltungsgericht
zur Niederschrift eines entsprechend ausgebildeten Beamten (der
in jeder Geschäftsstelle der Verwaltungsgerichte arbeitet), erhoben
werden. Dieser Beamte ist dem rechtsunkundigen Bürger bei
der Formulierung der Klageschrift behilflich. Auf diese Weise ist
gewährleistet, daß Klagen, die mit Hilfe des zuständigen Beamten
formuliert werden, nicht wegen formaler Fehler unzulässig sind.
VI. Zur Rechtsbehelfsbelehrung
Die VwGO sieht nicht vor, daß den Verwaltungsakten, den Beschwerdeentscheidungen
und Gerichtsentscheidungen eine
schriftliche Belehrung beigefügt wird, aus der der Adressat der
jeweiligen Entscheidungen entnehmen kann, welchen Rechtsbehelf
(Beschwerde, Klage, Berufung, Revision) er innerhalb welcher
Frist bei welcher Behörde bzw. bei welchem Gericht einlegen kann.
Zwar konnte ich bei mündlichen Verhandlungen des Hauptstadtgerichts
und des Obersten Gerichts (als Berufungsgericht), an denen
ich als Zuhörer teilgenommen habe, feststellen, daß die Richter
am Ende der mündlichen Urteilsbegründung die unterlegene Partei
belehren, welchen Rechtsbehelf sie in welcher Frist bei welchem
Gericht einlegen kann. Die Richter geben diese Belehrung
nicht auf Grund einer gesetzlichen Verpflichtung, sondern in Erfüllung
eines „nobile officium“, d. h. einer „vornehmen, freiwilligen

Dienstpflicht“.
Im Verfahren zur Änderung der VwGO wäre zu überlegen, ob –
der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung folgend – eine Vorschrift
in die VwGO aufgenommen wird, wonach die Frist für einen
Rechtsbehelf nur zu laufen beginnt, wenn der Beteiligte über den
Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde bzw. das Gericht, deren Adresse
und die einzuhaltende Frist belehrt worden ist. Für den Fall,
daß die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt ist, sollte der
Gesetzgeber anordnen, daß die Einlegung des Rechtsbehelfs nur
innerhalb eines Jahres seit Bekanntgabe der Entscheidung zulässig
ist. Auch sollte der Gesetzgeber eine Regelung für den Fall
vorsehen, daß ein Beteiligter einen Rechtsbehelf infolge höherer
Gewalt nicht einlegen kann. Die Vorschrift des § 6.3. – mit der Pflicht
zur Fristverlängerung – könnte entsprechend angewandt werden.
VII. Zur Rechtsposition einer behinderten Person
in der mündlichen Verhandlung
Alle Personen, die an einer gerichtlichen Verhandlung als Beteiligte
oder Zuhörer teilnehmen, haben gegenüber dem Gericht
Respekt zu zeigen (§ 63.1. VwGO); denn es geht um die Würde
des Gerichts, das im Auftrag und im Namen des Staates die Aufgabe
der Rechtsprechung wahrnimmt. § 63.2. schreibt vor, daß
sich die Beteiligten in der Gerichtsverhandlung von den Plätzen
erheben, wenn sie das Wort ergreifen. Ist jedoch ein Beteiligter
aus einem entschuldbaren Grund nicht imstande, sich vom Platz
zu erheben, so kann er sich gemäß § 63.3 VwGO mit Zustimmung
des Vorsitzenden der Gerichtsverhandlung sitzend äußern.
Der Wortlaut der genannten Bestimmung ist nicht eindeutig; er
läßt die Interpretation zu, daß es im Ermessen des Vorsitzenden
der Gerichtsverhandlung liegt, der – zeitweilig oder dauerhaft –
behinderten Person, z. B. einem Rollstuhlfahrer, zu gestatten, sich
sitzend zu äußern. Eine solche Ermessensregelung verträgt sich
nicht mit dem Rechtsschutzgedanken der Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Da für den Bürger nach der VwGO kein Zwang besteht,
sich im Prozess durch einen Rechtsanwalt vertreten zu lassen,
muß dem – behinderten – Bürger gestattet werden, seine Ausführungen
im Sitzen zu machen. Hier darf es für den Vorsitzenden
der Gerichtsverhandlung kein Ermessen geben. Man sollte daher
erwägen, § 63.3. wie folgt zu fassen: „Ist ein Beteiligter aus einem
entschuldbaren Grund nicht imstande, sich vom Platz zu erheben,
gestattet ihm der Vorsitzende der Gerichtsverhandlung, sich im Sitzen
zu äußern.“
VIII. Zur Frage der Verweisung in der VwGO auf
andere Gesetze
Die VwGO verweist in mehreren Paragraphen (z. B. § 6.2., § 13,
§ 21.2., § 22.5., § 25, § 29.4., § 30, § 48, § 50, § 51.2., § 53, § 55.2.,
§ 58.3., § 63.5., § 68.5., § 69.1., § 80, § 82.1., § 91, § 92, § 93) auf
andere Gesetze, in den meisten Fällen auf die Zivilprozeßordnung
(ZPO).
Bei der „Technik der Verweisung“ handelt es sich weitgehend um
Fragen der Zweckmäßigkeit, über die man unterschiedlicher Meinung
sein kann. Befürworter der Verweisungstechnik sprechen
davon, daß durch Verweisungen die Zahl der Vorschriften kleiner
gehalten werden kann. Doch kann man Verweisungen nicht
immer gutheißen. Problematisch ist z. B. die Verweisung durch
§ 30 VwGO auf die Regelungen der Beweisaufnahme im Zivilprozeß,
z. B. auf § 43.2. ZPO, wonach das Gericht Zeugen auf Grund
eines Antrages eines Beteiligten lädt. Zwar enthält § 30.1. VwGO
die Einschränkung „soweit in diesem Gesetz nichts anderes
bestimmt ist“, und § 31.1. VwGO verpflichtet das Verwaltungsgericht
zur Sammlung und Aufnahme von Beweismitteln, d. h. zur
Erforschung des Sachverhalts von Amts wegen; dennoch kann die

Verweisung in § 30 VwGO auf Beweisregeln des Zivilprozesses,
die sich vom Beweisrecht des Verwaltungsprozesses grundlegend
unterscheiden, zu Mißverständnissen führen.
Bei den anstehenden Änderungen der VwGO sollte man erwägen,
die VwGO so zu fassen, daß Verweisungen auf andere Gesetze,
insbesondere auf die ZPO, grundsätzlich unterbleiben. Das würde
unterstreichen, daß die Verwaltungsgerichtsbarkeit eine eigenständige
Gerichtsbarkeit ist, die der Zivilgerichtsbarkeit und der
Strafgerichtsbarkeit gleichwertig ist.
IX. Abschließende Bemerkung
Gesetzliche Änderungen, die die Struktur der Verwaltungsgerichtsbarkeit
betreffen (siehe die Ausführungen zu I.), führen zu Mehrausgaben
des Staates, sollten aber deswegen nicht unterbleiben.
Denn nach wie vor bewegen sich die finanziellen Aufwendungen
für die gesamte Justiz der Mongolei in einem gut vertretbaren
Rahmen, vor allem wenn man die Ausgaben im Verhältnis zum
gesamten Staatshaushalt betrachtet (z. Z. etwa 0,4 % des Staatshaushalts,
wie ich erfahren habe). Schließlich darf man nicht vergessen,
daß eine gut funktionierende Justiz zu den wesentlichen
Merkmalen eines Rechtsstaates gehört. Und ein Rechtsstaat gewährt
einem Land und dessen Bürgern viele Wohltaten; er darf
seinen Preis haben.
Dieser Beitrag ist in der mongolischen Fachzeitschrift „Staat und Recht“ 2010-
Nr. 1, S. 7-14, in deutscher Sprache und mongolischer Übersetzung erschienen.
Inzwischen hat das mongolische Parlament die Verwaltungsgerichtsordnung
vom 26.Dezember 2002 mit Gesetz vom 29. Oktober 2010, in Kraft
getreten am 1. Januar 2011, u.a. wie folgt geändert:
1. Für die verwaltungsgerichtliche Klage wurde eine Frist von 30 Tagen
eingeführt.
2. Es wurde ein eigenes Berufungsgericht mit dem Sitz in Ulan Bator
eingerichtet, so daß das Oberste Gericht nunmehr auch für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit nur noch als Revisionsgericht fungiert.
Zur Person von
Jürgen Harbich
Geboren 1936 in Teschen/
(damalige)Tschechoslowakei
Juristische Ausbildung in München
1963 Promotion zum Dr. jur an der Universität
München mit der Arbeit „Der Bundesstaat und
seine Unantastbarkeit“; 1965 erschienen im Verlag Duncker & Humblot,
Berlin; unveränderter Nachdruck 2000
Berufliche Stationen:
• Verwaltungsgericht München 1964/65
• Landratsamt Bad Aibling 1965 - 1972
• Nebenamtliche Leitung von Arbeitsgemeinschaften für
Rechtsreferendare 1971 - 1973
• Bayerische Verwaltungsschule 1972 - 1999, von 1974 - 1999
Vorstandsvorsitzender bzw. Vorstand dieser Schule
• Lehrauftrag für Staats- und Verfassungsrecht an der Universität der
Bundeswehr München 1987 - 1989
Mitherausgeber der apf – Zeitschrift für die staatliche und kommunale
Verwaltung 1974 - 1999
Ehrenamtlicher Richter in der Arbeitsgerichtsbarkeit erster und
zweiter Instanz 1982 - 2002
Mitglied des begutachtenden Ausschusses für die Feststellung der
Befähigung von Beamten des gehobenen Dienstes für den höheren Dienst
beim Bayerischen Landespersonalausschuss 1982 - 1999
Ernennung zum Ehrenprofessor der Verwaltungshochschule
Shandong/China 1994
Verleihung des Bundesverdienstkreuzes 2000
Verleihung der Ehrendoktorwürde durch die Juristische Fakultät der
Mongolischen Staatsuniversität, Ulan Bator, 2005
Zahlreiche (über 120) Beiträge in Fachzeitschriften, Büchern und
Festschriften des In- und Auslands
Seit 1986 umfangreiche Vortrags- und Seminartätigkeit in Afrika, Südamerika,
Mittel- und Osteuropa, Mittelasien, Sibirien, in der Mongolei und in China
Seit 2008 Mitglied des „International editorial board“ einer slowenischen
Fachzeitschrift, hrsg. von der Universität Ljubljana
Verleihung des Ehrenzeichens des Obersten Gerichts der Mongolei, 2010
Seit Januar 2011 Mitglied des „Scientific Council of Comparative Law“, hrsg.
von der Universität Lublin/Polen

Bayerischen Verwaltungsschule e.V.
Wir haben es uns zur Aufgabe gemacht, die
nebenamtliche Freunde der BVS LogoVektor.indd 1Mitarbeit in der Bayerischen
30.06.10 12:23
Verwaltungsschule zu stärken. Sie ist ein
wesentliches Element der Bayerischen Verwaltungsschule:
Mit ihr steht und fällt die Qualität
der Aus- und Fortbildung. Unser Ziel ist es, diese
Qualität zu fördern. Wir wollen insbesondere
die Beziehungen zwischen den nebenamtlichen
Lehrbeauftragten, den Führungskräften der Verwaltung
und anderen Organisationen einerseits
und der Bayerischen Verwaltungsschule und
ihren Beschäftigten anderseits pflegen und vertiefen
durch:
• pädagogische Fortbildungsangebote,
• Förderung praxisorientierter Lehrmethoden
und
• Steigerung der regionalen Präsenz in Bayern.