'Komitologie' nach dem Vertrag von Lissabon - Alexandra Thein
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„Komitologie“ <strong>nach</strong> <strong>dem</strong> <strong>Vertrag</strong> <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong><br />
1. Grundsätzliches<br />
Die vom Rat und Europäischen Parlament verabschiedeten Gesetzgebungsakte geben oft<br />
nur einen allgemeinen Rahmen vor und es bleiben viele Umsetzungs- oder<br />
Durchführungsfragen offen, die im Nachgang zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren<br />
noch geregelt werden müssen. Um die einheitliche Umsetzung europäischer Verordnungen,<br />
Richtlinien und Beschlüsse in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten, wurde bereits 1962 das<br />
Komitologieverfahren eingeführt. Als Exekutivorgan übt die Kommission dabei im Rahmen<br />
der ihr übertragenen Kompetenzen Legislativfunktionen aus und wird in dieser Aufgabe <strong>von</strong><br />
den Mitgliedstaaten über Fachausschüsse (frz. comité) unterstützt und kontrolliert.<br />
Insbesondere bei Rechtsakten mit einem technisch-wissenschaftlichen Anwendungsbereich<br />
spielen Komitologieverfahren eine wichtige Rolle – viele technische Bestimmungen oder<br />
Details werden nicht in einem Basisrechtsakt geregelt, sondern erst auf der<br />
Durchführungsebene festgelegt (zum Beispiel Anpassung <strong>von</strong> Richtlinien an den<br />
technischen und wissenschaftlichen Fortschritt). Aus diesem Grund sind die<br />
Komitologieverfahren gerade für das regulatorische Umfeld der chemischen Industrie <strong>von</strong><br />
großer Bedeutung.<br />
Im <strong>Vertrag</strong> <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong> wurden die Komitologieverfahren, die bisher über den<br />
Ratsbeschluss 1999/468/EG vom 28. Juni 1999 geregelt wurden, mit den Artikeln 290 und<br />
291 grundsätzlich geändert. An die Stelle der Komitologiebeschlüsse treten nun „delegierte<br />
Rechtsakte“ (Art. 290 AEUV) und „Durchführungsrechtsakte“ (Art. 291 AEUV). Damit wird<br />
erstmals im <strong>Vertrag</strong> eine Unterscheidung zwischen der Ausübung legislativer Gewalt durch<br />
die Kommission (delegierte Rechtsakte) sowie der Übertragung <strong>von</strong> reinen<br />
Durchführungsbefugnissen zum europaweit einheitlichen Vollzug des Unionsrechts<br />
(Durchführungsrechtsakte) vorgenommen. 1 Die Befugnis dazu muss der Kommission <strong>von</strong><br />
den Gesetzgebern Rat und EP im jeweiligen Basisrechtsakt ausdrücklich übertragen werden<br />
und kann <strong>von</strong> den Gesetzgebern auch widerrufen werden.<br />
Weiterhin „genügt“ sich Art. 290 zum Erlass <strong>von</strong> delegierten Rechtsakten selbst – das<br />
Verfahren wurde direkt in diesem Artikel verankert. Demgegenüber mussten die Regeln für<br />
den Erlass <strong>von</strong> Durchführungsrechtsakten <strong>nach</strong> Art. 291 erst noch über eine Verordnung im<br />
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt werden. Dies ist über die Verordnung (EU)<br />
182/2011 erfolgt, die am 1. März 2011 in Kraft getreten ist.<br />
Der Zugang zu Informationen und Dokumenten der Verfahren zum Erlass <strong>von</strong><br />
Durchführungsrechtsakten wird wie bisher über das <strong>von</strong> der Kommission eingerichtete<br />
Komitologieregister 2 gewährleistet. Dieses Register enthält allerdings keine Informationen zu<br />
delegierten Rechtsakten! Ferner sind auch zahlreiche wichtige Dokumente, wie<br />
beispielsweise die Kommissionsentwürfe, Protokolle der Ausschusssitzungen oder das<br />
Abstimmungsverhalten der Ausschussmitglieder im Register nicht öffentlich zugänglich. Eine<br />
effiziente Advocacy-Arbeit zu diesen Verfahren gestaltet sich <strong>dem</strong>zufolge als äußerst<br />
schwierig.<br />
1 Vgl. Heinz Hetmeier, in: Lenz / Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge. Kommentar <strong>nach</strong> <strong>dem</strong> <strong>Vertrag</strong> <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong>, 5.<br />
Aufl., 2010, S. 2678f.<br />
2 Das Komitologieregister kann unter der Adresse http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm<br />
abgerufen werden.<br />
1
2. Delegierte Rechtsakte <strong>nach</strong> Art. 290 AEUV<br />
2.1. Anwendung des Verfahrens<br />
Delegierte Rechtsakte sind Rechtsakte <strong>von</strong> allgemeiner Tragweite zur Ergänzung oder<br />
Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften eines Basisrechtsaktes bzw. zur<br />
Anpassung der Bestimmungen an den technischen Fortschritt. Damit entsprechen die<br />
Kriterien für die Anwendung <strong>von</strong> delegierten Rechtsakten weitgehend den Kriterien für<br />
Rechtsakte, die bisher unter das Regelungsverfahren mit Kontrolle (RMK) <strong>nach</strong> Art. 5a des<br />
Ratsbeschlusses 1999/468/EG fielen.<br />
Neue Gesetzgebungsakte werden daher auf Art. 290 AEUV und nicht mehr auf das<br />
Regelungsverfahren mit Kontrolle verweisen. Auch bei Reviews oder Revisionen<br />
existierender Gesetze wird eine Anpassung an Art. 290 vorgenommen. Weiterhin plant die<br />
Kommission, Vorschläge zur Änderung sämtlicher Rechtsakte vorzulegen, die noch auf das<br />
Regelungsverfahren mit Kontrolle verweisen, um diese an den <strong>Vertrag</strong> <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong><br />
anzupassen. Das Nebeneinander des Regelungsverfahrens mit Kontrolle (für<br />
Basisrechtsakte vor <strong>dem</strong> 01.12.2009) und des Verfahrens für delegierte Rechtsakte<br />
(für Basisrechtsakte <strong>nach</strong> Inkrafttreten des <strong>Vertrag</strong>s <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong>) soll es somit ab<br />
der nächsten Wahlperiode des Europäischen Parlaments (ab Sommer 2014) nicht<br />
mehr geben.<br />
2.2. Verfahrensablauf<br />
Artikel 290 AEUV ermöglicht eine Befugnisübertragung für das Erlassen <strong>von</strong> delegierten<br />
Rechtsakten an die Kommission. Voraussetzung hierfür ist, dass der Kommission in einem<br />
Basisrechtsakt das Recht übertragen wird, Bestimmungen zur Ergänzung, Änderung oder<br />
Anpassung dieses Basisrechtsaktes an den technischen Fortschritt zu erlassen. Ziele, Inhalt,<br />
Geltungsbereich und -dauer des delegierten Rechtsaktes werden im Basisrechtsakt<br />
ausdrücklich <strong>von</strong> Fall zu Fall festgelegt. Durch diese Flexibilisierung haben der Rat und das<br />
Europäische Parlament die Möglichkeit, die weitgehenden Gestaltungsmöglichkeiten der<br />
Kommission im Verfahren etwas einzuschränken – beispielsweise durch eine Befristung der<br />
Befugnisübertragung auf 5 Jahre.<br />
Im Gegensatz zum alten Komitologieverfahren sieht Art. 290 AEUV keine Konsultierung<br />
und keine Kontrollmöglichkeiten durch Sachverständige nationaler Behörden vor. Die<br />
Kommission hat zwar zugesagt, nationale Experten bei Bedarf zu konsultieren. Eine<br />
rechtliche Verpflichtung gibt es hierfür jedoch nicht! Insofern ist die Konsultation nationaler<br />
Experten nicht mit den fest eingerichteten Komitologieausschüssen des bisherigen Systems<br />
zu vergleichen. Auch das Komitologieregister der Kommission enthält <strong>dem</strong>zufolge keinerlei<br />
Informationen über laufende oder abgeschlossene Verfahren zum Erlass delegierter<br />
Rechtsakte. Künftig haben die nationalen Experten eine ausschließlich beratende<br />
Funktion und keine institutionelle Rolle im Entscheidungsprozess inne. Im Gegensatz<br />
zum RMK sind die Kontrollfunktionen bei den delegierten Rechtsakten somit künftig rein<br />
politischer Natur (durch Parlament und Rat). Die beim RMK vorgeschaltete „technische bzw.<br />
fachliche Kontrolle“ durch das Votum des Komitologieausschusses fällt in Zukunft weg.<br />
Im neuen System können sich das Europäische Parlament und der Rat im Basisrechtsakt<br />
sowohl ein Einspruchsrecht als auch ein Widerrufsrecht einräumen. Sie können also im<br />
2
Verfahren gegen den Kommissionsvorschlag Einspruch erheben oder auch noch <strong>nach</strong><br />
Abschluss des Verfahrens die im Basisrechtsakt vorgenommene Befugnisübertragung<br />
widerrufen.<br />
Der <strong>Vertrag</strong> setzt die Schwelle für Einspruchs- und Widerrufsrecht jedoch sehr hoch: beide<br />
bedürfen einer absoluten Mehrheit im Europäischen Parlament oder einer qualifizierten<br />
Mehrheit im Rat. Diese sehr hohe Hürde ist kaum zu überwinden und schränkt die<br />
Möglichkeiten des Rates und des Europäischen Parlamentes stark ein.<br />
Das Verfahren für delegierte Rechtsakte (Art. 290 AEUV)<br />
3
Das Regelungsverfahren mit Kontrolle (altes Komitologieverfahren)<br />
4
3. Durchführungsrechtsakte <strong>nach</strong> Art. 291 AEUV<br />
3.1. Anwendung der Durchführungsrechtsakte<br />
Der Vollzug des Europarechts obliegt grundsätzlich den Mitgliedstaaten. Durchführungsrechtsakte<br />
sollen erlassen werden, wenn ein europaweit einheitlicher Vollzug erforderlich<br />
ist. Da Durchführungsrechtsakte rein exekutiver Art sind, soll die Kontrolle derselben<br />
ausschließlich den Mitgliedstaaten überlassen werden. Im Gegensatz hierzu obliegt die<br />
Kontrolle bei delegierten Rechtsakten <strong>dem</strong> Europäischen Parlament und <strong>dem</strong> Rat, da es sich<br />
hier um „quasi-legislative“ Rechtsakte handelt.<br />
Das Verfahren zur Verabschiedung <strong>von</strong> Durchführungsrechtsakten wird nicht direkt im<br />
AEUV, sondern über die Verordnung (EU)182/2011 3 vom 16. Februar 2011 geregelt, die am<br />
01. März 2011 in Kraft getreten ist. Dem<strong>nach</strong> werden die alten Komitologieverfahren<br />
(Beratungsverfahren, Verwaltungsverfahren und einfaches Regelungsverfahren gemäß<br />
Ratsbeschluss 1999/468/EG) nun vollständig ersetzt. Wenn in einem bestehenden<br />
Basisrechtsakt auf den soeben erwähnten Ratsbeschluss 1999/468/EG Bezug genommen<br />
wird, sollen künftig automatisch die neuen Verfahren für Durchführungsrechtsakte <strong>nach</strong> der<br />
Verordnung (EU) 182/2011 angewendet werden. Auf diese Weise wird eine Anpassung<br />
bestehender Rechtsakte an den <strong>Vertrag</strong> <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong> über ein Omnibus-Verfahren unnötig 4 .<br />
Einzig das Regelungsverfahren mit Kontrolle <strong>nach</strong> Art. 5a des Beschlusses 1999/468/EG<br />
bleibt erhalten.<br />
Das Beratungsverfahren wird in seiner bestehenden Form nahezu unverändert<br />
beibehalten, wohingegen das Verwaltungsverfahren und das Regelungsverfahren ohne<br />
Kontrolle durch das neue Prüfverfahren ersetzt werden. Darüber hinaus besteht die<br />
Möglichkeit, dass die Kommission einen Durchführungsrechtsakt sofort erlassen kann, wenn<br />
äußerste Dringlichkeit geboten ist.<br />
3.1.1. Anwendung des Prüfverfahrens<br />
Das Prüfverfahren soll in folgenden Fällen angewandt werden:<br />
• zum Erlass <strong>von</strong> Durchführungsrechtsakten <strong>von</strong> allgemeiner Tragweite zur Umsetzung<br />
<strong>von</strong> Basisrechtsakten und speziellen Maßnahmen mit potenziell bedeutenden<br />
Auswirkungen;<br />
• zum Erlass <strong>von</strong> Durchführungsmaßnahmen in Bezug auf Programme, die erhebliche<br />
Auswirkungen auf den Haushalt haben;<br />
• zum Erlass <strong>von</strong> Durchführungsmaßnahmen in den Bereichen Umwelt, Schutz <strong>von</strong><br />
Menschen, Tieren und Pflanzen, Handel, Steuern, Agrar- und Fischereipolitik.<br />
3 http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2011:055:SOM:DE:HTML<br />
4 Für den Bereich der Handelspolitik, wo das EP jetzt auch als Mitgesetzgeber fungiert, ist dennoch ein<br />
Omnibus-Verfahren notwendig, um bestehende Gesetzgebungsakte an die neuen Verfahren <strong>nach</strong> Art. 290 und<br />
Art. 291 anzupassen. Die Kommission hat am 07. März 2011 einen Verordnungsvorschlag für die Anpassung<br />
<strong>von</strong> handelsrechtlichen Gesetzgebungsakten an die neuen Verfahren vorgelegt (KOM (2011) 82).<br />
5
3.1.2. Anwendung des Beratungsverfahrens<br />
Das Beratungsverfahren soll in all den Fällen angewandt werden, in denen das<br />
Prüfverfahren nicht zur Anwendung kommt.<br />
3.1.3. Anwendung der neuen Verfahren bei Basisrechtsakten, die vor <strong>dem</strong> 01.12.2009<br />
in Kraft traten<br />
Wird im Basisrechtsakt auf das Beratungsverfahren <strong>nach</strong> Art. 3 des Beschlusses<br />
1999/468/EG verwiesen, so wird automatisch das Beratungsverfahren <strong>nach</strong> Art. 3 der VO<br />
(EU) 182/2011 angewendet.<br />
Wird im Basisrechtsakt auf das Verwaltungsverfahren <strong>nach</strong> Art. 4 des Beschlusses<br />
1999/468/EG verwiesen, so findet automatisch das Prüfverfahren <strong>nach</strong> Art. 5 der VO (EU)<br />
182/2011 Anwendung, wobei der Ausschuss eine qualifizierte Mehrheit gegen den<br />
Kommissionsvorschlag erreichen muss, um den Entwurf zu stoppen bzw. den Prüfausschuss<br />
anzurufen.<br />
Wird im Basisrechtsakt auf das einfache Regelungsverfahren <strong>nach</strong> Art. 5 des Beschlusses<br />
1999/468/EG verwiesen, so wird automatisch das Prüfverfahren <strong>nach</strong> Art. 5 der VO (EU)<br />
182/2011 angewendet, wobei im Ausschuss zunächst eine Sperrminorität gegen den<br />
Kommissionsvorschlag reicht, um den Entwurf zu stoppen bzw. den Prüfausschuss<br />
anzurufen. Im Prüfausschuss ist dann aber eine qualifizierte Mehrheit gegen die Kommission<br />
notwendig, um den Kommissionsvorschlag abzulehnen.<br />
Exkurs: Anwendung der Verfahren am Beispiel der REACH-Verordnung<br />
Die Artikel 131 bis 133 der REACH-Verordnung regeln die Durchführungsvorschriften zu<br />
REACH sowie die Regeln zur Anpassung der Anhänge. Da die REACH-Verordnung vor <strong>dem</strong><br />
01.12.2009 in Kraft getreten ist, gelten prinzipiell die „alten“ Komitologieregeln <strong>nach</strong> <strong>dem</strong><br />
Beschluss 1999/468/EG, auf den in Artikel 133 auch Bezug genommen wird. REACH sieht in<br />
diesem Artikel die mögliche Anwendung <strong>von</strong> drei Verfahren vor: das Beratungsverfahren,<br />
das Regelungsverfahren und das Regelungsverfahren mit Kontrolle.<br />
Artikel 13 der Verordnung (EU) 182/2011 vom 16. Februar 2011 sieht beim<br />
Beratungsverfahren, Verwaltungsverfahren und Regelungsverfahren jedoch vor, dass diese<br />
automatisch durch die neuen Verfahren für Durchführungsrechtsakte ersetzt werden. Dieser<br />
Passus kommt auch bei der REACH-Verordnung zur Anwendung. Wo immer in der REACH-<br />
Verordnung auf das Beratungsverfahren <strong>nach</strong> 1999/468/EG verwiesen wird, gilt nun das<br />
neue Beratungsverfahren <strong>nach</strong> VO (EU) 182/2011. Wird in der Verordnung auf das einfache<br />
Regelungsverfahren verwiesen, so ist künftig das Prüfverfahren anzuwenden.<br />
Demgegenüber bleibt das Regelungsverfahren mit Kontrolle, das für die Anpassung der<br />
Anhänge der REACH-Verordnung angewendet werden soll, erhalten – hier wird keine<br />
automatische Anpassung vorgenommen.<br />
6
Anzuwendende Verfahren <strong>nach</strong> der REACH-Verordnung<br />
Beratungsverfahren <strong>nach</strong> VO (EU) 182/2011<br />
• Art. 64 (Entscheidung über Erteilung oder Versagung einer Zulassung)<br />
• Art. 69 (Entscheidung über erneute Prüfung einer bestehenden Beschränkung <strong>nach</strong><br />
Anhang XVII)<br />
Prüfverfahren <strong>nach</strong> VO (EU) 182/2011<br />
• Art. 7 (Registrierung und Anmeldung <strong>von</strong> Stoffen in Erzeugnissen)<br />
• Art. 45 (Entscheidung über zuständige Behörde)<br />
• Art. 47 (Anforderung weiterer Informationen zur Stoffbewertung)<br />
• Art. 51 (Erlass <strong>von</strong> Entscheidungen im Rahmen <strong>von</strong> Dossierbewertungen)<br />
• Art. 59 (Ermittlung <strong>von</strong> in Art. 57 genannten Stoffen)<br />
• Art. 74 (Entscheidung über Gebühren)<br />
• Art. 89 (Festlegung der Qualifikationsanforderungen der Mitglieder der<br />
Widerspruchskammer)<br />
• Art. 93 (Festlegung der Verfahren der Widerspruchskammer)<br />
• Art. 129 (Entscheidung über Zulässigkeit einer vorläufigen Maßnahme eines<br />
Mitgliedstaates)<br />
Regelungsverfahren mit Kontrolle <strong>nach</strong> Beschluss 1999/468/EG<br />
• Änderung sämtlicher Anhänge<br />
• Art. 13 (Gewinnung <strong>von</strong> Informationen über inhärente Stoffeigenschaften)<br />
• Art. 41 (Prüfung der Registrierungsdossiers)<br />
• Art. 58 (Aufnahme/Streichung <strong>von</strong> Stoffen in Anhang XIV)<br />
• Art. 68/ Art. 73 (Änderung <strong>von</strong> Anhang XVII)<br />
• Art. 138 (Änderung <strong>von</strong> Anhang XIII)<br />
3.2. Verfahrensablauf<br />
Im Gegensatz zu den delegierten Rechtsakten bleibt bei Durchführungsrechtsakten das<br />
System der (Komitologie-)ausschüsse bestehen. Die Ausschüsse setzen sich aus Vertretern<br />
der Mitgliedstaaten zusammen. Die Kommission führt den Vorsitz im Ausschuss, ist aber<br />
nicht stimmberechtigt.<br />
Die Kontrollfunktionen des Europäischen Parlaments und des Rates sind in beiden<br />
Verfahren äußerst eingeschränkt. Beide Gesetzgeber haben nur die Möglichkeit, während<br />
des Verfahrens zum Erlass eines Durchführungsrechtsaktes darauf hinzuweisen, dass die<br />
Kommission die ihr im Basisrechtsakt übertragenen Befugnisse mit <strong>dem</strong> vorgelegten<br />
Entscheidungsentwurf überschreitet. Dieser Einwand kann nur während des Verfahrens<br />
erfolgen, nicht mehr <strong>nach</strong> <strong>dem</strong> Erlass des Durchführungsrechtsaktes. Außer<strong>dem</strong> ist der<br />
Hinweis vom Europäischen Parlament und / oder vom Rat auf Überschreitung der<br />
Befugnisse für die Kommission nicht bindend: sie kann daraufhin ihren Entwurf abändern,<br />
muss dies aber nicht. Diese äußerst schwache Rolle der Co-Gesetzgeber wird dadurch<br />
begründet, dass die Kontrolle laut Art. 291 AEUV ausschließlich den Mitgliedstaaten<br />
vorbehalten sein sollte – daher das Votum des Ausschusses der Mitgliedstaaten.<br />
7
Völlig neu bei Durchführungsrechtsakten ist die Einrichtung eines Berufungsausschusses<br />
im Prüfverfahren, <strong>dem</strong> der Entwurf im Fall eines ablehnenden Votums im Ausschuss<br />
unterbreitet werden kann. Der Berufungsausschuss setzt sich aus Vertretern der<br />
Mitgliedstaaten auf <strong>dem</strong> Verfahren angemessener und „hinreichend hohe[r] […] Ebene<br />
(einschließlich Ministerebene)“ 5 zusammen, wobei „die Vertretung nicht unterhalb der Ebene<br />
der Mitglieder des Ausschusses der Ständigen Vertreter der Regierungen der<br />
Mitgliedstaaten angesiedelt sein [sollte]“ 6 . Den Vorsitz führt hier ebenfalls die nicht<br />
stimmberechtigte Kommission. Der Berufungsausschuss tritt an die Stelle des Rates, der als<br />
solcher nicht mehr im Verfahren involviert ist.<br />
3.2.1. Das Beratungsverfahren (Art. 4 der VO (EU) 182/2011)<br />
Im Beratungsverfahren unterbreitet die Kommission <strong>dem</strong> Ausschuss einen Entwurf eines<br />
Durchführungsrechtsaktes. Im Ausschuss wird über den Entwurf diskutiert und <strong>nach</strong> einer<br />
<strong>von</strong> der Kommission vorgegebenen Frist muss eine Stellungnahme abgegeben werden. Der<br />
Ausschuss stimmt dabei mit einfacher Mehrheit ab, sein Votum ist jedoch nicht bindend:<br />
Die Kommission ist zwar angehalten, Vorschläge vorzulegen, „die im Ausschuss eine<br />
möglichst breite Unterstützung finden“ 7 und „so weit wie möglich das Ergebnis der<br />
Beratungen im Ausschuss und die abgegebene Stellungnahme [zu] berücksichtig[en]“ 8 , kann<br />
sich aber auch über ein negatives Votum des Ausschusses hinwegsetzen und den<br />
Durchführungsrechtsakt erlassen. Der Kommission kommt somit eine sehr starke Rolle in<br />
diesem Verfahren zu.<br />
5 Geschäftsordnung des Berufungsausschusses, Amtsblatt C 183 vom 24.06.2011, Art. 1 Abs. 5.<br />
6 Ebd.<br />
7 Verordnung (EU) 182/2011 vom 16. Februar 2011, Art. 3 Abs. 4.<br />
8 Ebd., Art. 4 Abs. 2.<br />
8
3.2.2. Das Prüfverfahren (Art. 5 der VO (EU) 182/2011)<br />
Das Prüfverfahren ähnelt im Ablauf <strong>dem</strong> vormaligen Regelungsverfahren <strong>nach</strong> 1999/468/EG,<br />
allerdings tritt mit <strong>dem</strong> Berufungsausschuss nun eine neue Instanz an die Stelle des Rates,<br />
der sich mit Durchführungsrechtsakten künftig nicht mehr selbst befasst.<br />
Im Prüfverfahren unterbreitet die Kommission wie im Beratungsverfahren <strong>dem</strong> Ausschuss<br />
ihren Vorschlag und legt eine Frist für die Stellungnahme des Ausschusses fest. Im<br />
Gegensatz zum Beratungsverfahren stimmt der Ausschuss hier mit qualifizierter Mehrheit<br />
(mit doppelter Mehrheit ab <strong>dem</strong> 1. November 2014) ab. Nimmt der Ausschuss den<br />
Kommissionsentwurf mit qualifizierter Mehrheit an, so kann die Kommission den<br />
Durchführungsrechtsakt erlassen. Für die Ablehnung des Entwurfs reicht im Ausschuss<br />
prinzipiell eine einfache Mehrheit. 9 Wenn weder eine qualifizierte Mehrheit für noch eine<br />
einfache Mehrheit gegen den Kommissionsentwurf zustande kommt, so kann die<br />
Kommission den Durchführungsrechtsakt erlassen, außer der Rechtsakt betrifft Steuern,<br />
Finanzdienstleistungen, endgültige multilaterale Schutzmaßnahmen oder den Schutz der<br />
Gesundheit / Sicherheit <strong>von</strong> Menschen, Tieren oder Pflanzen. Weiterhin können der Rat und<br />
das Europäische Parlament im Basisrechtsakt ausdrücklich festlegen, dass der Entwurf im<br />
Falle einer fehlenden Stellungnahme des Ausschusses nicht erlassen werden darf – somit<br />
besteht die Möglichkeit, dass auch eine Sperrminorität ausreichend ist, um den<br />
Kommissionsvorschlag zunächst zu blockieren. Es ist anzunehmen, dass der Rat dies in<br />
allen Basisrechtsakten einfordern wird, um sich den größtmöglichen Einfluss im Verfahren zu<br />
sichern. Das Europäische Parlament würde da<strong>von</strong> allerdings nicht profitieren, seine<br />
Einflussmöglichkeiten bleiben grundsätzlich auf den nicht bindenden Einwand der<br />
Kompetenzüberschreitung beschränkt. Mit dieser Klausel wurde ähnlich wie bei den<br />
delegierten Rechtsakten eine gewisse Flexibilisierung des Verfahrens geschaffen, die es<br />
in den alten Komitologieverfahren nicht gab. Somit wird neben der Frage da<strong>nach</strong>, welches<br />
Verfahren (Verfahren <strong>nach</strong> Art. 290 oder <strong>nach</strong> Art. 291 AEUV) anzuwenden ist, künftig auch<br />
die Frage da<strong>nach</strong>, wie das jeweilige Verfahren anzuwenden ist, eine wesentliche Rolle bei<br />
der Erstellung eines Basisrechtsaktes im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren spielen.<br />
Falls die Kommission <strong>nach</strong> <strong>dem</strong> Votum des Ausschusses ihren Entwurf nicht erlassen kann,<br />
hat sie zwei Möglichkeiten: sie kann ihren Entwurf abändern und den neuen Entwurf <strong>dem</strong><br />
Ausschuss vorlegen oder sie kann den nicht abgeänderten Entwurf <strong>dem</strong><br />
Berufungsausschuss vorlegen. Der Berufungsausschuss tritt frühestens 2 Wochen und<br />
spätestens 6 Wochen <strong>nach</strong> seiner Befassung mit <strong>dem</strong> Vorschlag zusammen und hat dann<br />
eine Frist <strong>von</strong> 2 Monaten, seine Stellungnahme abzugeben. Abweichend zum Ausschuss<br />
benötigt der Berufungsausschuss nun eine qualifizierte Mehrheit gegen den<br />
Kommissionsentwurf. Wird diese Mehrheit nicht erreicht, so kann die Kommission den<br />
Durchführungsrechtsakt erlassen. Somit benötigen die Mitgliedstaaten trotz der niedrigeren<br />
Schwelle im Prüfausschuss letztlich doch eine qualifizierte Mehrheit gegen den<br />
9 Prinzipiell schreibt Art. 5 Abs. 3 der VO (EU) 182/2011 vor, dass der Ausschuss zur Ablehnung des Entwurfs<br />
ebenfalls eine qualifizierte Mehrheit braucht. Kommt diese Mehrheit nicht zustande, kann die Kommission den<br />
Durchführungsrechtsakt erlassen. Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 2c enthält jedoch eine allgemein anzuwendende<br />
Ausnahme, die die Hürde <strong>von</strong> Art. 5 Abs. 3 deutlich senkt: Wenn die Mitglieder des Ausschusses den Entwurf<br />
mit einfacher Mehrheit ablehnen, so kann die Kommission den Durchführungsrechtsakt nicht erlassen, sondern<br />
muss entweder <strong>dem</strong> Ausschuss einen neuen Entwurf oder ihren nicht geänderten Entwurf <strong>dem</strong><br />
Berufungsausschuss vorlegen.<br />
9
Kommissionsentwurf, um diesen zu Fall zu bringen. Eine einfache ablehnende Mehrheit oder<br />
gegebenenfalls eine Sperrminorität im Ausschuss hat nur aufschiebende Wirkung.<br />
Dies gilt nicht hinsichtlich der Annahme endgültiger multilateraler Schutzmaßnahmen.<br />
Will die Kommission solche Maßnahmen im Prüfverfahren annehmen, ist die Zustimmung<br />
des Berufungsausschusses mit qualifizierter Mehrheit zum Entwurf zwingend notwendig.<br />
Demzufolge ist hier eine Sperrminorität im Berufungsausschuss ausreichend, um die<br />
Annahme des Kommissionsentwurfs zu verhindern.<br />
Zur Annahme <strong>von</strong> endgültigen Antidumping- oder Ausgleichsmaßnahmen wurde eine<br />
Übergangsfrist eingeführt: bis zum 1. September 2012 wird über Antidumping- oder<br />
Ausgleichsmaßnahmen im Berufungsausschuss mit einfacher Mehrheit abgestimmt.<br />
Demzufolge reicht bis zu diesem Zeitpunkt eine einfache Mehrheit gegen den<br />
Kommissionsvorschlag, um diesen abzulehnen. Nach <strong>dem</strong> 1. September 2012 ist hierfür<br />
dann auch eine qualifizierte Mehrheit im Berufungsausschuss notwendig.<br />
10
3.2.3. Verfahren für sofort geltende Durchführungsrechtakte in Fällen äußerster<br />
Dringlichkeit (Art. 8 der VO (EU) 182/2011)<br />
In „hinreichend begründeten Fällen äußerster Dringlichkeit“ 10 kann die Kommission, wenn<br />
der Basisrechtsakt dies vorsieht, einen Durchführungsrechtsakt sofort erlassen, ohne diesen<br />
zuvor <strong>dem</strong> Ausschuss unterbreitet zu haben. Ein solcher Durchführungsrechtsakt ist für<br />
höchstens 6 Monate gültig, es sei denn der Basisrechtsakt legt explizit eine andere<br />
Gültigkeitsdauer fest. Angewendet werden soll dieses Verfahren beispielsweise für<br />
vorläufige Antidumping- oder Ausgleichsmaßnahmen. In diesen Fällen muss die<br />
Kommission jedoch vor der Annahme der Maßnahmen die Mitgliedstaaten konsultieren oder<br />
bei äußerster Dringlichkeit zumindest unterrichten.<br />
Das Dringlichkeitsverfahren für einen sofort geltenden Durchführungsrechtsakt ist sowohl für<br />
das Beratungs- als auch für das Prüfverfahren anwendbar. In beiden Fällen muss die<br />
Kommission den bereits erlassenen Rechtsakt einer <strong>nach</strong>träglichen Kontrolle durch<br />
den Ausschuss unterziehen: spätestens 14 Tage <strong>nach</strong> <strong>dem</strong> Erlass des Rechtsaktes muss<br />
die Kommission den Vorschlag <strong>dem</strong> Ausschuss unterbreiten. Allerdings ist die Kommission<br />
nur im Prüfverfahren an das Votum des Ausschusses gebunden: lehnt der Ausschuss<br />
den Durchführungsrechtsakt mit absoluter Mehrheit ab, so muss die Kommission den bereits<br />
erlassenen Rechtsakt unverzüglich aufheben. Im Falle eines sofort erlassenen<br />
Durchführungsrechtsaktes in Verbindung mit <strong>dem</strong> Beratungsverfahren bleibt der Rechtsakt<br />
auch bei einem negativen Votum des Ausschusses in Kraft. Deshalb kann nur das Votum im<br />
„dringlichen Prüfverfahren“ als echte <strong>nach</strong>trägliche Legitimation der Kommissionsentscheidung<br />
gesehen werden.<br />
Dringliches Beratungsverfahren (Art. 4 in Verbindung mit Artikel 8 der VO (EU) 182/2011)<br />
10 Verordnung (EU) 182/2011 vom 16. Februar 2011, Art. 8 Abs. 1.<br />
12
Dringliches Prüfverfahren (Art. 5 in Verbindung mit Art. 8 der VO (EU) 182/2011)<br />
4. Schlussfolgerungen für die Advocacy-Arbeit<br />
Es fällt auf, dass die Komitologieverfahren mit <strong>dem</strong> <strong>Vertrag</strong> <strong>von</strong> <strong>Lissabon</strong> deutlich<br />
flexibilisiert wurden. Sämtliche Verfahren können über den Basisrechtsakt in gewissen<br />
Grenzen angepasst werden. Weiterhin sind die Fälle, in denen delegierte Rechtsakte oder<br />
Durchführungsrechtsakte angewendet werden sollen, nicht scharf <strong>von</strong>einander abgegrenzt.<br />
Da die Verfahrenswahl große Auswirkungen auf den möglichen Einfluss der Institutionen hat,<br />
wird im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zur Erstellung eines Basisrechtsaktes künftig<br />
nicht nur inhaltlich, sondern auch verstärkt prozedural darüber diskutiert werden, wie<br />
welches Verfahren in Anwendung kommen soll. Aufgrund der kaum vorhandenen<br />
Kontrollmöglichkeiten bei Durchführungsrechtsakten ist zu erwarten, dass das Europäische<br />
Parlament häufig für die Anwendung <strong>von</strong> delegierten Rechtsakten plädieren wird, um sich so<br />
ein Mitspracherecht zu sichern. Für die Advocacy-Arbeit ist es notwendig, sich auch als<br />
Stakeholder eine Meinung darüber zu bilden, welche Verfahren aus unserer Sicht jeweils<br />
idealerweise anzuwenden wären. Deshalb ist es wichtiger denn je, genaue Kenntnis über die<br />
möglichen Verfahren sowie deren mögliche Modifikationen zu haben.<br />
Weiterhin ist eine deutliche „Entpolitisierung“ der Verfahren feststellbar. So wurde gerade<br />
die Rolle des Europäischen Parlaments in den Verfahren deutlich geschmälert. Bei<br />
Durchführungsrechtsakten hat das Europäische Parlament keine feste Rolle im Prozess inne<br />
und ist auf die Möglichkeit beschränkt, während des Verfahrens darauf hinzuweisen, dass<br />
die Kommission ihre Kompetenzen überschreitet. Dazu muss das Europäische Parlament<br />
aber initiativ den jeweiligen Kommissionsentwurf eines Durchführungsrechtsaktes aufgreifen<br />
und tätig werden - eine systematische Befassung des Europäischen Parlaments mit den<br />
Durchführungsrechtsakten findet nicht statt. Bei delegierten Rechtsakten kann zwar ein<br />
Einspruchs- und Widerrufsrecht für Parlament und Rat im Basisrechtsakt verankert werden.<br />
Da die Hürden für diese Kontrollmöglichkeiten aber sehr hoch sind – der Ein- oder<br />
13
Widerspruch braucht im Europäischen Parlament eine absolute Mehrheit – ist eine<br />
tatsächliche Inanspruchnahme dieses Rechtes in der Praxis kaum vorstellbar. Gerade zu<br />
den sehr technischen Fragen, die in den Komitologieverfahren geklärt werden, ist es kaum<br />
möglich, die Mehrheit der Abgeordneten zu überzeugen, gegen den Kommissionsvorschlag<br />
zu stimmen.<br />
Ähnlich problematisch ist es für den Rat, sich Gehör zu verschaffen, da die Hürde für den<br />
Einspruch zu delegierten Rechtsakten mit einer qualifizierten Mehrheit dagegen ebenfalls<br />
sehr hoch liegt. Darüber hinaus wird der Rat künftig auch bei Durchführungsrechtsakten<br />
nicht mehr direkt gehört. Im Gegensatz zum alten Regelungsverfahren <strong>nach</strong> Ratsbeschluss<br />
1999/468/EG fungiert künftig nicht mehr der Rat selbst als zweite Kontrollinstanz <strong>nach</strong> <strong>dem</strong><br />
Ausschuss, sondern ein Beratungsausschuss aus Vertretern der Mitgliedstaaten. Deshalb ist<br />
es für die Advocacy-Arbeit unerlässlich, die Industrieposition sehr früh im Verfahren,<br />
idealerweise noch vor Fertigstellung des Kommissionsentwurfes, einzubringen. Sobald der<br />
Entwurf im Ausschuss behandelt wird, ist es aufgrund der beschriebenen<br />
Mehrheitsverhältnisse sehr schwierig, noch Einfluss zu nehmen.<br />
Zugleich sind die Verfahren in Zukunft weniger transparent und es wird somit noch<br />
schwieriger, Informationen über den Inhalt der Debatten und den Stand der Verfahren<br />
zu bekommen. Bisher wurden mit den Tagesordnungen und Ergebnissen der Ratssitzungen<br />
auch Informationen über Komitologieverfahren veröffentlicht. Dies ist hinsichtlich der<br />
Sitzungen des Berufungsausschusses nicht zu erwarten. Dadurch wird es erheblich<br />
schwieriger, systematisch Informationen zum Stand der Verfahren oder den<br />
Abstimmungsergebnissen zu erlangen. Darüber hinaus wird der Verfahrensstand zu<br />
delegierten Rechtsakten überhaupt nicht im Komitologieregister der Kommission aufgeführt.<br />
Stefan Solle, VCI-Brüssel<br />
August 2011<br />
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