Masterarbeit - Daniel Höpker

Daniel Höpker
Die Umsetzung des
Neuen Kommunalen
Finanzmanagements in
kreisangehörigen
nordrhein-westfälischen
Gemeinden
eine empirische Analyse

Titelfoto
„Geld
Geld“ von Henry, http://www.flickr.com/photos/schnurrbart/102134092/
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Liebe Leserin,
lieber Leser,
die kommunale Finanzwirtschaft war in den letzten Jahren von einigen Änderungen geprägt. So hat
der Großteil der Bundesländer mittlerweile auf kommunaler Ebene die Abkehr von der kameralen
Buchführung zu einer an die kaufmännische Buchführung beschlossen. In Nordrhein-Westfalen
wurde hier das Neue Kommunale Finanzmanagement eingeführt.
Bisher scheint hierbei in der Hauptsache an die Buchführung gedacht worden zu sein. Ein zweiter
Part, nämlich der der Zahlungsabwicklung wird in der Literatur kaum behandelt. Auch wenn eines
der Ziele der Reform verständlicherweise die Abkehr von der rein zahlungsbezogenen Sichtweise
kommunalen Handelns war, so kann dennoch nicht unbeachtet bleiben, dass die „alteingesessenen“
Akteure, nämlich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeindekassen, nicht umfassend
berücksichtigt wurden.
Gerade aus diesem Grunde ist es aber zu erwarten, dass die Reform insbesondere bei diesen
„Reformverlierern“ zu erheblichen Widerständen führen wird. Eindrucksvolle Beispiele für diese
These bilden die recht aktuellen Anmerkungen innerhalb der KKZ – dem Verbandsorgan des
Fachverbandes der Kommunalkassenverwalter. Vor diesem Hintergrund habe ich im Rahmen
meiner Masterarbeit versucht, ein Bild der Reform aus Sicht der Kassenleiterinnen und Kassenleiter
zu zeichnen. Allein der Begriff der Kassenleiterinnen und Kassenleiter, ja gar der „Gemeindekassen“
an sich ist mittlerweile nicht mehr unproblematisch, da die neuen gesetzlichen Regelungen von der
„Finanzbuchhaltung“ bestehend aus „Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ sprechen.
Nicht zuletzt ist mir diese Problematik aus meinem eigenen beruflichen Umfeld nicht unbekannt.
Noch bis zum 01. Januar 2009 war ich selbst mit der Einführung des NKF in einer Stadtkasse
beschäftigt und erfuhr somit einige der Widrigkeiten in der Interpretation gesetzlicher Vorschläge,
unklarer Handreichungen und fehlender Folgeregelungen am eigenen Leib. Allerdings war ich stets
der Meinung, dass diese neugewonnene und ungewohnte „Freiheit“ eben auch eine große Chance
zum Abschneiden alter Zöpfe war.
In meiner Masterarbeit habe ich eine Stichprobe aus kreisangehörigen Gemeinden gewählt. Diese
Einschränkung ist nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, dass mir im Rahmen einer Masterarbeit, für
die drei Monate Bearbeitungszeit zur Verfügung standen, keine ausführlichere Studie möglich war.
Im Nachhinein hätte ich auch bei der Entwicklung des Fragebogens noch einige Änderungen
vorgenommen. So waren die Antworten bei vielen Fragen durchaus vorhersehbar. Eine alternative
Befragung, die sich beispielsweise auf konkrete Verbesserungsvorschläge gestützt hätte, wäre im
Nachhinein sinnvoller gewesen.
Dieses Dokument basiert auf der ursprünglichen Masterarbeit, wurde jedoch überarbeitet, so dass
die Lesbarkeit verbessert wurde.
Nichts desto trotz wünsche ich den geneigten Lesern Vergnügen bei der Lektüre, viele Anregungen
und freue mich über Lob genauso wie über Kritik.
Ein herzliches Dankeschön geht an alle Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Umfrage, die
Korrekturleserinnen und Korrekturleser und natürlich an die beiden Betreuer und Prüfer der
Universität Kassel.
Düsseldorf im Februar 2010
Ihr
Daniel Höpker

Inhaltsübersicht
1 Einleitung...........................................................................................................6
1.1 Entwicklung des NKF........................................................................................6
1.2 Kameralistik und NKF im Vergleich ................................................................6
2 Ablauf der Erhebung .........................................................................................9
2.1 Grundgesamtheit...............................................................................................9
2.2 Stichprobe ..........................................................................................................9
2.3 Erhebung der Merkmalswerte.........................................................................10
2.4 Rücklaufquote..................................................................................................10
3 Ergebnis der Erhebung....................................................................................12
3.1 Allgemeine Fragen ...........................................................................................12
3.1.1 Organisation der Finanzbuchhaltung ............................................................12
3.1.2 Anzahl der Mitarbeiter innerhalb der Stadtkasse ..........................................14
3.1.3 Jahr der Umstellung ........................................................................................15
3.2 Beurteilung des NKF als Einheit.....................................................................16
3.2.1 Kenntnisstand bezüglich des NKF..................................................................16
3.2.2 Einstellung zum und Stimmung im NKF ......................................................18
3.2.3 Nutzen des NKF...............................................................................................21
3.2.4 Vor- und Nachteile des NKF ..........................................................................23
3.3 Software und Projektmanagement .................................................................24
3.3.1 eingesetzte Software und Probleme................................................................24
3.3.2 Projektorganisation .........................................................................................27
3.3.3 Aufwandstreiber und Beachtenswertes ..........................................................29
3.3.4 Hilfestellungen.................................................................................................31
3.4 Zustimmungsfragen ........................................................................................33
3.4.1 Wegfall der GemKVO .....................................................................................33
3.4.2 Berücksichtigung der Belange kommunaler Kassen......................................35
3.4.3 Effizienteres Wirtschaften durch „neue“ Datenbasis ....................................37
3.4.4 Ermöglichung der outputorientierten Steuerung..........................................38
3.4.5 Erhöhung des Personalbedarfes......................................................................39
3.4.6 Kameralistik als ausreichendes Buchungssystem...........................................40
3.4.7 Nutzung betriebswirtschaftlicher Standardsoftware .....................................41
3.4.8 Arbeitsabläufe ..................................................................................................42
3.4.9 Unerlässliche Outputorientierung..................................................................44
3.4.10 Verbesserung nach „Kinderkrankheiten“ ......................................................45
3.4.11 Zusammenarbeit mit der Kämmerei..............................................................47
3.4.12 Informationen des NKF helfen der Zahlungsabwicklung.............................47
3.4.13 Das NKF betrifft die Haushaltsausführung....................................................48

3.4.14 Gesamtüberblick über den „Konzern Kommune“........................................49
3.5 Freie Äußerungen der Teilnehmer .................................................................50
3.5.1 Änderungswünsche an das NKF.....................................................................50
3.5.2 Meinung der Teilnehmer zu der Umfrage .....................................................51
4 Zusammenfassung...........................................................................................53
5 Literaturverzeichnis.........................................................................................55
5

1 Einleitung
Am 21. November 2003 beschloss die ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der
Länder (IMK) die Reform des kommunalen Haushaltsrechtes auf Grundlage ihrer vorherigen
Beschlüsse vom 11.06.1999 sowie vom 24.11.2000. 1 Dabei empfahl sie entweder die Umsetzung
eines doppischen Haushalts- und Rechnungswesens, oder wahlweise die Einführung der sog.
erweiterten Kameralistik. In Nordrhein-Westfalen (NRW) entschloss sich der Landesgesetzgeber auf
Grund der bereits seit 1999 in einem Modellprojekt gesammelten Erfahrungen für die Einführung
des sog. Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF), das an die in der Privatwirtschaft übliche
doppelte Buchführung (Doppik) anlehnt. Mit diesem Schritt sollte das reine
Geldverbrauchskonzept „Kameralistik“, welches auf Einnahmen und Ausgaben basierte, durch das
Ressourcenverbrauchskonzept „NKF“ ersetzt werden. Das NKF wurde mit dem NKF
Einführungsgesetz NRW (NKFEG) am 16.11.2004 (GV. NRW S.644) vom Landtag verbindlich
vorgeschrieben. Den Kommunen in NRW wurde im § 1 NKFEG eine Übergangsfrist für die
Umstellung auf das NKF bis zum Haushaltsjahr 2009 gegeben. Mit diesem Gesetz traten einige
weitere Änderungen in Kraft, die in den folgenden Unterkapiteln kurz dargestellt werden.
1.1 Entwicklung des NKF
Das NKF in Nordrhein-Westfalen basiert im Wesentlichen auf den Überlegungen von LÜDER.
Dieser stellte 1991 in der Schrift „Vergleichende Analyse öffentlicher Rechnungssysteme:
konzeptionelle Grundlagen für das staatliche Rechnungswesen mit besonderer Berücksichtigung der
Bundesrepublik Deutschland“ die Grundzüge der sog. „Drei-Komponenten-Rechnung“ dar. Im
Hinblick auf den Entstehungsort wurde diese Drei-Komponenten-Rechnung als Speyerer Verfahren
bekannt. Demnach sollten die Kommunen zur Erhöhung der intergenerativen Gerechtigkeit sowie
der Wirtschaftlichkeit ein an die kaufmännische doppelte Buchführung angelehntes
Rechnungswesen einführen. Die kaufmännische doppelte Buchführung besteht für gewöhnlich aus
einer Vermögensrechnung (Bilanz) und einer Erfolgsrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung).
Für die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung wurde diese Basis um eine Kapitalflussrechnung
(Finanzrechnung) erweitert, in welcher neben dem Vermögen und den Erträgen und
Aufwendungen auch die Ein- und Auszahlungen erfasst werden sollten. „Die Ergebnisrechnung ist
notwendiger, aber nicht hinreichender Bestandteil eines Rechnungswesens nach dem Speyerer
Verfahren. Selbstverständlich werden wie im traditionellen öffentlichen Rechnungswesen –
allerdings in anderer Struktur – auch die Zahlungen erfasst. Dies geschieht im Rahmen der
Finanzrechnung.“ 2 SCHUSTER sieht die praktische Umsetzung des Drei-Komponenten-Modells
jedoch kritisch, da seiner Meinung nach die unverzichtbaren Bestandteile „Haushaltsüberwachung“
und „Kassenwesen“ im Buchungskreislauf des „Drei-Komponenten-Systems“ nicht berücksichtigt
seien. 3
1.2 Kameralistik und NKF im Vergleich
In diesem Unterkapitel werden Kameralistik und NKF gegenübergestellt. Dabei liegt der Fokus auf
dem Wandel, der insbesondere die Gemeindekassen betrifft.
Die Kameralistik als Rechnungswesen der öffentlichen Hand hatte ihren Ursprung in der Zeit des
Absolutismus vom 16. bis zum 18. Jahrhundert. Die Wirtschaftspolitik dieser Epoche wurde als
„Kameralismus“ bezeichnet. 4 „Bei der Verwaltungskameralistik handelt es sich ursprünglich um ein
Rechenwerk, das dem Erhalt eines Fürstenstaates dienen sollte.“ 5 Der Kern der Kameralistik ist nach
BUDÄUS in erster Linie die Dokumentation der Staatsfinanzen auf alleiniger Basis des aktuellen
Geldbestandes. 6 Die Geldbestände wurden dabei von den Kassen verwaltet. Dieses Buchungssystem
wurde in der Folgezeit für das Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung fortgeschrieben. In
NRW war das Haushaltsrecht der Kommunen in den beiden Verordnungstexten
1
IMK(2003), S.19
2
Lüder(2004), S. 109
3
Schuster(2003), S. 149f.
4
Wikipediaartikel „Kameralismus“, http://de.wikipedia.org/wiki/Kameralismus ; Abruf am 27.07.2009.
Übereinstimmend vgl. auch Budäus(2009), S.13
5
Schuster(2008I), S.3
6
vgl. Budäus(2009), S. 14
6

Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO aF) und Gemeindekassenverordnung (GemKVO)
normiert. Zentrale Organisationseinheiten für das am Geldverbrauch orientierte Rechnungswesen
waren die Gemeindekassen, denen neben den Aufgaben des reinen Zahlungsverkehrs nach
§ 1 Abs. 1 Nr. 4 GemKVO auch „die Buchführung einschließlich der Sammlung der Belege“
zugeordnet war. Mit dem NKFEG wurde die GemKVO jedoch abgelöst. Teile dieser Regelung
gingen in die neue GemHVO über.
Der neue Begriff der Finanzbuchhaltung teilt sich nach § 93 Gemeindeordnung NW (GO) in die
Teile Buchführung und Zahlungsabwicklung. Der Begriff der „Gemeindekasse“ ist nicht mehr Inhalt
des Verordnungs- bzw. Gesetzestextes. Dabei wurde grundsätzlich festgelegt, dass die Buchführung
und die Zahlungsabwicklung nicht vom selben Beschäftigten wahrgenommen werden dürfen.
Inwieweit die Organisationen für Buchführung und Zahlungsabwicklung zu trennen sind, ist nicht
geregelt. Den Kenntnissen des Verfassers nach haben sich hier mehrere unterschiedliche Modelle
entwickelt (s.a. Kapitel 3.1.1). SCHUSTER fasst die Änderung so zusammen: „Auffallend ist, dass es
eine Gemeindekassenverordnung in Nordrhein-Westfalen mit der Einführung des NKF nicht mehr
gibt. Damit stellt sich die Frage, ob mit dem Wegfall der Gemeindekassenverordnung auch die
Gemeindekasse »auf der Strecke« bleiben wird.“ 7
Der überwiegende Teil der gesichteten Literatur befasst sich jedoch nicht mit diesem oben
beschriebenen Problem und der Stellung der „alten“ Gemeindekasse im NKF. Vielmehr behandeln
die einschlägigen Lehrbücher und Abhandlungen die veränderte Steuerungsqualität durch die
Einführung von Ressourcenverbrauchskonzepten und produktorientierten Haushalten. Auch
Informationen zu Fragen der Bewertungen in der Eröffnungsbilanz oder zu allgemeinen
Anforderungen der Verwaltungs-Doppik sind zahlreich vorhanden.
Der Verband der Kommunalkassenverwalter NRW sah die ersten Gesetzesentwürfe des
Modellprojektes als Änderungen mit „epochaler Bedeutung“, da sie die „gesetzliche Abschaffung der
Gemeindekasse und des Kassenverwalters“ vorsähen. 8 „Ohne Not werden in den
Regelungsvorschlägen die teilweise jahrhunderte alten Strukturen und Prinzipien des kommunalen
Kassenrechtes zur örtlichen Disposition gestellt bzw. sogar gesetzlich abgeschafft […].“ 9 Diese
Aussage des Verbandes der Kommunalkassenverwalter zeigt, dass bezüglich der Einführung des
NKF innerhalb der Gemeindekassen durchaus keine allzu positive Haltung zu erwarten wäre, zumal
sich die Regelungen zwischen der dort diskutierten Entwurfsversion und der letztendlich vom
Landtag verabschiedeten Gesetzesvorlage nicht mehr wesentlich unterscheiden.
Das Innenministerium NRW hat bereits eine Umfrage zur Umsetzung des NKF in den nordrheinwestfälischen
Kommunen in Auftrag gegeben. Die Umfrage wurde vom Beratungsunternehmen
Steria Mummert Consulting durchgeführt und erhebt die Erfahrungen und Einschätzungen der
Kämmerer der Gemeinden. Auch diese Umfrage gibt keine Auskünfte über die Einschätzung der
Verantwortlichen in den Gemeindekassen oder deren Stellung im kommunalen Rechnungswesen.
Dennoch ist das „Kassenwesen“ weiterhin Bestandteil der Finanzbuchhaltung, auch wenn diese
funktionale Definition unter dem Begriff „Zahlungsabwicklung“ zusammengefasst wird. Die
Zahlungsabwicklung umfasst nach § 30 GemHVO weiterhin die Annahme von Einzahlungen und
die Leistung von Auszahlungen, sowie die Verwaltung der Finanzmittel. Diese Definition ist fast
wörtlich auch in § 1 GemKVO zu finden. Hier wurden diese Aufgaben konkret der
Organisationseinheit „Gemeindekasse“ zugeordnet. Die gesetzliche Fixierung einer bestimmten
Organisationseinheit wurde auf die örtlichen Regelungen verlagert. Danach sollen die Kommunen
ihre Finanzbuchhaltung nun nach ihren Bedürfnissen regeln.
In dieser Masterarbeit, deren Thema sich auf „Die Umsetzung des Neuen Kommunalen
Finanzmanagements in der Zahlungsabwicklung kreisangehöriger nordrhein-westfälischer
Gemeinden“ erweitern ließe, soll also nun untersucht werden, ob die Kassenleiterinnen und
Kassenleiter 10 nach der Einführung des NKF eine ähnlich abweisende Haltung haben, wie diese noch
aus der Stellungnahme zum Gesetzentwurf hervorgeht und ob und inwiefern sich die Einstellung
7
Schuster(2005I), S.177
8
vgl.: Kassenverwalter(2003), S. 221
9
ebd. (Rechtschreibfehler „jahrhunderte alt“ im Original)
10
Mit dem Begriff der Kassenleiterinnen und Kassenleiter sind die jeweiligen Leiter der Zahlungsabwicklung nach
„neuer“ Terminologie eingeschlossen.
7

von der der Kämmerer unterscheidet. Dabei ist die Trennung der Begriffe Gemeindekasse (kamerale
Sichtweise) und Zahlungsabwicklung (NKF-Sichtweise) nicht immer eindeutig zu definieren, da der
Begriff „Zahlungsabwicklung“ sowohl funktional, als auch organisatorisch gesehen werden kann. Im
Wesensgehalt wurden die Begriffe synonym verwendet und bezeichnen in der Regel eine
Organisationseinheit. Soweit es sich um die betriebliche Funktion der „Zahlungsabwicklung“
handelt, wird dieses aus dem Kontext deutlich.
8

2 Ablauf der Erhebung
In diesem Kapitel wird kurz dargestellt, wie der Verfasser dieser Arbeit bei der Erhebung der Daten
und den entsprechenden Vorarbeiten vorgegangen ist. Dieser Abschnitt dient dem bei DIEKMANN
dargestellten Grundsatz, „dass bei empirischen Untersuchungen die einzelnen methodischen
Schritte genauestens dokumentiert werden“ 11 . Zunächst wurde die bereits erwähnte NKF-Befragung
des IM ausgewertet. Hier ergab sich nach Angaben der Steria-Mummert ein durchaus positives Fazit
der Kämmerer. Mit der Erhebung des Verfassers sollte nun die Meinung der jeweiligen Kassenleiter
erfasst werden. Hierzu wurde eine Online-Befragung unter einer ausgewählten Stichprobe
veranstaltet.
2.1 Grundgesamtheit
Grundsätzlich sollte die Erhebung, analog zur Umfrage von Steria-Mummert, einen Überblick über
die Umsetzung des NKF in Kommunen in ganz Nordrhein-Westfalen geben. Hierbei bestünde die
Grundgesamtheit also aus:
Bezeichnung
Anzahl 12
Einwohner 13
(Stichtag 31.12.2007)
Kreisfreie Städte 23 7.402.555
Kreise 31 (10.594.066)
Kreisangehörige Gemeinden 373 10.594.066
Summe 427 17.996.621
Tabelle 1 - Struktur der Gebietskörperschaften in Nordrhein-Westfalen
Dabei ist jedoch zu beachten, dass das Aufgabenspektrum aller drei Formen von
Gebietskörperschaften äußerst unterschiedlich ist. Vereinfacht lässt sich sagen, dass kreisfreie Städte
das Aufgabenspektrum von Kreisen und kreisangehörigen Kommunen abdecken. Die Kreise
übernehmen überörtliche Aufgaben für die ihnen zugehörigen Gemeinden. Weiterhin ergäbe sich
das Problem, dass die Einwohnerzahlen, sollten Sie als Merkmal herangezogen werden, für den
Bereich der kreisangehörigen Gemeinden doppelt gezählt werden würden, da die Summe derer
Einwohner ebenfalls die Einwohnerzahl des zugehörigen Kreises ergibt. Demnach müsste man bei
einer Befragung unter allen Gebietskörperschaften NRWs eine Unterscheidung in der
anschließenden Beurteilung der Ergebnisse treffen. Um dennoch die Vergleichbarkeit zu
gewährleisten, wurde die Grundgesamtheit der Befragung auf kreisangehörige Städte und
Gemeinden eingeschränkt. Mit diesem Schritt wird es möglich, die Befragungsergebnisse zu
vergleichen. Weiterhin bietet sich der Vorteil, dass die Grundgesamtheit zahlenmäßig größer ist als
die der beiden anderen Gruppen, so dass die Rücklaufquote geringer ausfallen kann, ohne die
Aussagekraft der Ergebnisse zu beeinträchtigen. Zu beachten ist hierbei jedoch, dass in den 373
kreisangehörigen Gemeinden mit 10.594.066 Einwohnern lediglich 59% der nordrheinwestfälischen
Bevölkerung vertreten sind. Eine Übertragung auf die Kommunen, die die restlichen
41% der Einwohner beinhalten, ist nicht möglich.
Aus dieser Grundgesamtheit wurde aus Gründen der Vereinfachung eine Stichprobe ausgewählt.
Das Vorgehen zur Wahl der Stichprobe wird im folgenden Unterkapitel beschrieben.
2.2 Stichprobe
Um den Aufwand für die Ermittlung der Anschriften und für die Auswertungen möglichst gering zu
halten, wurde aus der oben genannten Grundgesamtheit von 373 Merkmalsträgern eine Stichprobe
gezogen. Als Methode zur Stichprobenermittlung wurde das Verfahren „ziehen ohne zurücklegen“
angewandt. Hierzu wurde jedem Element der Grundgesamtheit mit Hilfe von MS-Excel eine
Zufallszahl zwischen 1 und 500 zugeordnet. Anschließend wurde die Liste nach dieser Zufallszahl
11
Diekmann(2004), S. 71
12
Internetangebot des Landesbetriebes „Information und Technik Nordrhein-Westfalen“ (IT.NRW) -
http://www.it.nrw.de/statistik/a/daten/eckdaten/r311geo2.html - Abruf am 01.07.2009
13
Internetangebot IT.NRW – Landesdatenbank – „Bevölkerungsstand - Gemeinden - Stichtag“ –
http://www.landesdatenbank.nrw.de – Tabellencode: 12411-01i – Abruf am 01.07.2009
9

aufsteigend sortiert. Die Stichprobe sollte einen Umfang von mehr als einem Drittel der
Grundgesamtheit umfassen. Diese Zahl (ca. 124) wurde dann auf die nächsten vollen 50 Elemente
aufgerundet. Somit waren 150 Elemente in die Stichprobe aufzunehmen. Hierbei wurden also die
ersten 150 Elemente der nach der Zufallszahl sortierten Liste in die Stichprobe übernommen.
Um zu überprüfen, ob die Stichprobe in der Kerngröße auch der der Grundgesamtheit entspricht,
wurde die -sowohl in der Grundgesamtheit, als auch in der Stichprobe bekannte- Einwohnerzahl als
Schätzer herangezogen. Mit dieser Einwohnerzahl wurde sodann, ausgehend von der Gauß’schen
Normalverteilung, das Konfidenzintervall mit einem Konfidenzniveau von 95% ermittelt. Hierbei
ergab sich aus der Stichprobe, dass der arithmetische Mittelwert der Grundgesamtheit mit einer
Wahrscheinlichkeit von 95% zwischen den Grenzen 27.302,46 und 34.543,30 liegen müsse. Das
arithmetische Mittel der Einwohnerzahl in der Grundgesamtheit beträgt tatsächlich 28.402,32. Dies
liegt in den Grenzen des Konfidenzintervalls. Die Stichprobe ist also an der Einwohnerzahl
gemessen dazu geeignet, die Ergebnisse der Befragung auf die Grundgesamtheit zu übertragen.
Nachdem die Stichprobe gezogen war, schlossen sich die im folgenden Unterkapitel beschriebene
Ermittlung der Ansprechpartner sowie die Erhebung der Merkmalswerte an.
2.3 Erhebung der Merkmalswerte
Nachdem die Stichprobe gezogen war, wurden die Kassenleiterinnen und Kassenleiter der
Gemeinden innerhalb der Stichprobe ermittelt. Hierbei wurden die Internetangebote der jeweiligen
Gemeinden ausgewertet. Fünf Gemeinden wurden nachträglich aus der Stichprobe ausgeschlossen,
da diese im Gegensatz zum Untersuchungsgegenstand ihre Zahlungsabwicklung anders organisiert
haben. Diese fünf Gemeinden verfügten jeweils über eine Gemeinschaftskasse. Das heißt, mehrere
Gemeinden haben sich hier zu einem Verbund für Gemeindekassen zusammengeschlossen. Um die
Ergebnisse vergleichbar zu halten, wurden diese Teilnehmer bereits im Vorfeld ausgeschlossen. Die
Zahl der potentiellen Teilnehmer lag also bei 145.
Die schloss sich die Entwicklung des Fragebogens an, welcher im Kapitel 3 ausführlicher behandelt
wird. Aus diesem Grunde wird an dieser Stelle auf eine gesonderte Darstellung an dieser Stelle
verzichtet. Für die Erhebung an sich wurde ein multimediales Vorgehen für die Befragung gewählt.
Grundsätzlich sollten die Kassenleiter den Fragebogen im Internet ausfüllen. Die Umfrage wurde
mit dem Studentenangebot der Firma 2Ask erstellt und durchgeführt. 14 Neben dem Online-
Angebot, wurde der Fragebogen als PDF-Dokument auch auf der Internetseite des Verfassers 15
veröffentlicht. Zudem wurde angeboten, den Fragebogen postalisch, per E-Mail oder per Fax zu
versenden. Auch eine telefonische Beantwortung der Fragen wäre möglich gewesen. Mit diesen
Maßnahmen sollte verhindert werden, dass Teilnehmer nur auf Grund eines fehlenden
Internetanschlusses ausgeschlossen würden. Anschließend wurde der Online-Fragebogen für den
Zeitraum vom 15. Juni 2009 bis zum 30. Juni 2009 freigeschaltet. Die Teilnehmer wurden
anschließend mit einem personalisierten PDF-Dokument zur Teilnahme eingeladen. Jedem Nutzer
wurde ein eindeutiger Zugangscode zugeordnet. Das ermöglichte, sowohl Erinnerungs-E-Mails
verschicken, als auch im Nachhinein Verbindungen zur Landesstatistik herstellen zu können.
Weiterhin sollte hierdurch verhindert werden, dass die Teilnehmer Fragebögen mehrfach abgeben.
2.4 Rücklaufquote
Von den 145 angeschriebenen Gemeinden füllten insgesamt 68 Teilnehmer den Fragebogen aus.
Dies entspricht einer Quote von ungefähr 47%. Die Verteilung der Rückläufe auf die einzelnen
Regierungsbezirke lässt sich der Tabelle 2 entnehmen.
Regierungsbezirk
Anzahl in
Stichprobe
Beantwortete
Fragebögen
Düsseldorf 19 9 47 %
Köln 39 18 46 %
Münster 26 13 50 %
Rücklaufquote
(gerundet)
14
Informationen unter http://www.2ask.de
15
http://www.daniel-hoepker.de
10

Detmold 30 15 50 %
Arnsberg 31 13 42 %
Summe 145 68 47 %
Tabelle 2 - Rücklaufquoten
uoten
Die Rücklaufquote liegt zwischen 42 und 50 Prozent und ist somit in allen Regierungsbezirken
vergleichbar hoch. In der vergleichbaren Untersuchung unter den Kämmerern der Gemeinden
Nordrhein-Westfalens lag die Rücklaufquote jedoch bei 69% 16 . Ein Vergleich des Anteiles der
Gemeinden spezieller Größenordnungen in der Umfrage unter Kämmerern und in dieser Umfrage
lässt sich der Tabelle 3 entnehmen.
Größenklasse
Anzahl
Rückläufe
Rücklauf-quote
inner
nnerhalb der
Klasse
Anzahl Ge-
meinden in
Stichprobe
Anteil am
Gesamt-
rücklauf
Vergleich:
Kämmerer-
befragung 17
Bis 10.000 14 8 57 % 12 % 11 %
10.001 bis
25.000
25.001 bis
50.000
50.001 bis
100.000
mehr als
100.000
58 23 40 % 34 % 40 %
51 25 49 % 37 % 23 %
20 11 55 % 16 % 11 %
2 1 50 % 1 % 15 %
Summe 145 68 - 100 % 100 %
Tabelle 3 - Vergleich Anteil Rücklauf nach Größenklassen
Aus Tabelle 3 lässt sich entnehmen, dass der Rücklauf innerhalb der einzelnen Größenklassen
ebenfalls vergleichbar verteilt ist. In jeder Klasse lag der Rücklauf zwischen 40 und 57 Prozent. Der
jeweilige Anteil einer Größenklasse am Gesamtrücklauf lässt sich mit dem Rücklauf innerhalb der
Kämmererbefragung vergleichen. Die einzige Ausnahme besteht lediglich darin, dass die Klasse über
100.000 Einwohnern bei der Kämmererbefragung höher vertreten ist. Dies lässt sich jedoch damit
begründen, dass bei der Umfrage von Steria-Mummert die kreisfreien Städte ebenfalls Teil der
Grundgesamtheit waren. Die beiden Umfragen sind also anhand ihrer Teilnehmerstruktur
grundsätzlich vergleichbar, sofern eine Unterscheidung zwischen kreisangehörigen Städten und
übrigen Kommunen getroffen wird.
Fraglich ist jedoch noch, ob der Rücklauf insgesamt Schlüsse auf die Grundgesamtheit zulässt.
Hierzu wird wieder die Einwohnerzahl als Schätzer gewählt. Die durchschnittliche Einwohnerzahl
innerhalb des Rücklaufes beträgt 33.539,24. Bei einem Konfidenzniveau von 95% liegt die
durchschnittliche Einwohnerzahl der zugehörigen Grundgesamtheit zwischen den Grenzen von
27.809,32 und 39.269,15. Wie in Kapitel 2.2 bereits dargestellt, beträgt der arithmetische Mittelwert
der Einwohnerzahl innerhalb der Grundgesamtheit 28.402,32. Der arithmetische Mittelwert
innerhalb der Grundgesamtheit lag somit auch innerhalb des Konfidenzintervalls der Rückläufer.
Insofern lässt sich das Ergebnis aus der Befragung auf alle kreisangehörigen Gemeinden Nordrhein-
Westfalens übertragen.
16
Steria-Mummert(2008), S. 10
17
a.a.O, S. 11; Hinweis: Innerhalb der Befragung der Kämmerer überschneiden sich die Klassen, da der Beginn der
nächsthöheren Klasse auf den letzten Wert der vorherigen Klasse gelegt wurde.
11

3 Ergebnis der Erhebung
Nachdem die Art und Weise der Befragung in Kapitel 2 beschrieben wurde, soll in diesem Teil der
Fragebogen erläutert werden. Dabei werden die einzelnen Fragen erläutert und, sofern möglich, mit
den Ergebnissen aus der Befragung der Kämmerer verglichen.
Der Fragebogen, der verwendet wurde, unterteilt sich in insgesamt fünf Bereiche:
1. Allgemeine statistische Angaben
2. Beurteilung des NKF insgesamt
3. Software und Projektmanagement
4. Zustimmung zu einzelnen Aussagen
5. Meinung zur Umfrage
Die Teilnehmer wurden in der Einleitung zum Fragebogen darauf hingewiesen, dass in dieser
Umfrage die Begriffe Zahlungsabwicklung und Stadtkasse synonym verwendet wurden, da diese
Begriffe nicht eindeutig zu trennen sind (s.a. Kapitel 1.2) Dieses Problem wird unter Kapitel 3.1.1
noch detaillierter beschrieben.
3.1 Allgemeine Fragen
Unter den allgemeinen Fragen wurden solche gestellt, dem Verfasser dazu geeignet erschienen, die
Ergebnisse dieser Fragen für Korrelationsanalysen heranzuziehen. Diese vier allgemeinen
statistischen Fragen werden im Folgenden beschrieben.
3.1.1 Organisation der Finanzbuchhaltung
Das kamerale Buchungssystem, welches ursprünglich entwickelt wurde um die Existenz von
Fürstenstaaten zu sichern 18 , beruht im Wesentlichen aus der Trennung von Zahlungsabwicklung,
Anordnungswesen und Ermächtigung. Nach SCHUSTER sollte dieses System insbesondere
sicherstellen, dass sowohl die Entscheidungen des Fürsten durchgesetzt wurden, als auch die
Liquidität gewährleistet war. Zunächst wurde demnach geplant, was wofür ausgegeben werden
durfte. Eine weitere Stelle verfügte anschließend über den so aufgestellten Ansatz, welcher von der
dritten Stelle (der Kasse) anschließend nach Beauftragung (Anordnung) ausgegeben werden musste.
Dieses Buchführungssystem wurde später weiterentwickelt, sodass an die Stelle des Fürsten die
demokratisch legitimierten Organe traten. Die Trennung zwischen Haushaltsplanung,
Haushaltsausführung und Zahlungsabwicklung blieb jedoch erhalten. 19 Diese Grundzüge waren bis
dahin sowohl in der Gemeindeordnung, der Gemeindehaushaltsverordnung, als auch in der
Gemeindekassenverordnung normiert. Mit der Einführung des NKF wurde nun die GemKVO
abgeschafft und in Teilen in die neue GemHVO integriert. Die bis dorthin gültige und eindeutige
Regelung über das Trennungsprinzip wurde ersetzt durch die in § 93 I GO getroffene Regelung, dass
die Finanzbuchhaltung aus Buchführung und Zahlungsabwicklung besteht. § 30 GemHVO definiert
die Zahlungsabwicklung. Demnach gehört zur Zahlungsabwicklung
- die Annahme von Einzahlungen,
- die Leistung von Auszahlungen,
- die Verwaltung der Finanzmittel, sowie
- das Mahnwesen und die Zwangsvollstreckung.
Es ist also festzustellen, dass die Zahlungsabwicklung im NKF ausschließlich funktional definiert ist.
Das Gesetz zählt hier die Tätigkeiten auf, die als Zahlungsabwicklung bezeichnet werden. Im
Unterschied dazu war in § 1 der GemKVO noch geregelt, dass die Gemeindekasse diese Aufgaben zu
erledigen hat. Unter kameralen Bedingungen war nicht nur die Funktion beschrieben, sondern auch
die zugehörige Organisation. Des Weiteren wurde in § 1 Abs. 1 Nr. 4 GemKVO NRW noch
18
vgl: Schuster (2008I), S. 3
19
vgl. ebd.
12

aufgeführt, dass „die Buchführung einschließlich der Sammlung der Belege“ eine Aufgabe ist, die die
Gemeindekasse zu erledigen habe. Die Legaldefinition der Organisationseinheit „Gemeindekasse“
entfiel ebenfalls und wurde durch die Bestimmung in § 30 III GemHVO ersetzt, nach der
Buchführung und Zahlungsabwicklung nicht von demselben Beschäftigten wahrgenommen werden
dürfen.
Zur Buchführung gehört nach neuem Recht (§ 27 I GO) die Aufzeichnung der Geschäftsvorfälle
sowie der Nachweis der Vermögens- und Schuldenlage in den Büchern nach dem System der
doppelten Buchführung.
Die Verwendung von gleichen Bezeichnungen für vollkommen unterschiedliche Gegebenheiten,
birgt also die Möglichkeit in sich, dass bei der Abgrenzung zwischen den künftigen Geschäften der
Zahlungsabwicklung und denen der Buchführung Probleme entstehen. Hierzu führt SCHUSTER
aus: „Fest steht, dass diese Vorgehensweise des Gesetzgebers bzw. Verordnungsgebers in den
nordrhein-westfälischen Gemeinden erhebliche Irritationen hervorgerufen hat, die immer noch
nicht völlig abgebaut worden sind.“ 20
Die konkrete Umsetzung der Organisation der Finanzbuchhaltung ist den jeweiligen Gemeinden
selbst überlassen, welche nach §31 GemHVO NRW nähere Vorschriften unter Berücksichtigung der
örtlichen Gegebenheiten über deren Organisation zu erlassen haben. Da mittlerweile keine
verbindliche Organisation mehr vorgeschrieben ist, behandelte die erste Frage des Fragebogens die
gewählte Organisationsform innerhalb der jeweiligen Gemeinden. Denkbar waren hier insbesondere
die Zentralisation der Buchführung sowie die Umsetzung der Trennung von Zahlungsabwicklung
und Buchführung anhand zweier unabhängiger Organisationseinheiten.
Die Kassenleiter wurden also befragt, wie die Finanzbuchhaltung innerhalb ihrer Kommune
organisiert ist. Das Ergebnis ist Diagramm 1 zu entnehmen. Demnach haben 64 von 68 Rückläufen
ihre Finanzbuchhaltung zentral organisiert. Bei 14 dieser Kommunen werden sowohl das
Hauptbuch als auch die Zahlungsabwicklung in der Stadtkasse bebucht. Bei einer Kommune
existiert eine Mischform aus zentraler und dezentraler Finanzbuchhaltung. Folglich haben etwa 95%
der kreisangehörigen Gemeinden Nordrhein-Westfalens ihre Finanzbuchhaltung zentral organisiert.
Dieses Ergebnis deckt sich ungefähr mit der Angabe aus der Befragung der Kämmerer, bei denen
diese Quote 88% betrug. 21 Hierbei ist zu beachten, dass die NKF-Befragung bereits im Jahr 2008
durchgeführt wurde. Zu diesem Zeitpunkt hatten erst etwa 73% der Kommunen auf das NKF
umgestellt.
20
Schuster (2008II) S.28
21
Steria-Mummert (2008), S. 40
13

Organisation der Finanzbuchhaltung
50
50
Anzahl der Antworten
45
40
35
30
25
20
15
10
14
5
0
zentral - zwei Organisationen 50
zentral - eine OrgEinheit 14
Dezentral 2
keine der oben genannten,
sondern
1
2 1
Wie ist die Finanzbuchhaltung in Ihrer Kommune organisiert?
Diagramm 1 - Organisation der Finanzbuchhaltung
3.1.2 Anzahl der Mitarbeiter innerhalb der Stadtkasse
Weiterhin wurden die Teilnehmer nach der Anzahl der in der Stadtkasse beschäftigten Mitarbeiter
befragt. Dabei sollten die Mitarbeiter innerhalb der Vollstreckung jedoch nicht berücksichtigt
werden. Im Ergebnis sind durchschnittlich 4,44 Mitarbeiter je Gemeinde in der Stadtkasse
beschäftigt. Grundsätzlich zeigt sich dabei, dass die Anzahl der Mitarbeiter innerhalb der Stadtkasse
abhängig von der Anzahl der Einwohner (Diagramm 2) ist.
Diagramm 2 - Mitarbeiter je Einwohnergrößenklasse
14

Dabei ist jedoch zu beachten, dass insgesamt nur sechs kreisangehörige Gemeinden in NRW der
Größenklasse mit mehr als 100.000 Einwohnern angehören. Von diesen hat nur eine an der
Befragung teilgenommen. Die durchschnittliche Mitarbeiterzahl lässt sich in diesem Bereich nicht
ohne Weiteres übertragen.
Weiterhin ist es interessant zu wissen, ob die im vorhergehenden Kapitel dargestellte
Organisationsform einen Einfluss auf die Anzahl der Mitarbeiter hat. Hierbei ist jedoch zu beachten,
dass die dezentrale Organisation bzw. die Mischform nicht in die Analyse mit einbezogen werden
darf, da die Anzahl der Merkmalsträger hier zu gering ist. Es zeigt sich, dass die Anzahl der
Mitarbeiter in zentralen Finanzbuchhaltungen, in denen das Hauptbuch außerhalb der Stadtkasse
geführt wird, grundsätzlich niedriger ist, als in Stadtkassen, bei denen das Hauptbuch ebenfalls in
der Stadtkasse bedient wird (Diagramm 3). Dies lässt sich einfach damit erklären, dass die Anzahl
der Mitarbeiter der Anzahl der Aufgaben folgt. Werden sowohl Buchhaltung, als auch
Zahlungsabwicklung innerhalb der Stadtkasse wahrgenommen, so steigt die Anzahl der Mitarbeiter
allein schon wegen des größeren Aufgabenumfangs. Allerdings ist auch hier zu beachten, dass die
Anzahl der Merkmalsträger, die der Berechnung zu Grunde liegen, voneinander abweicht. Während
50 Gemeinden eine zentrale Finanzbuchhaltung mit Trennung angaben, waren es bei der
gemeinsamen Organisationseinheit nur 14.
Durchschnittliche Anzahl Mitarbeiter je Organisationsform
7
6,64
6
Durchschnittliche Mitarbeiteranzahl
5
4
3
2
1
3,61
0
zentr. FiBu - Hauptb. und Zahlabw. getrennt
zentr. FiBu - Hauptb. und Zahlabw. in Stadtk.
Diagramm 3 - Mitarbeiter je Organisationsform
3.1.3 Jahr der Umstellung
Als weitere statistische Messgröße wurde das Umstellungsdatum erfasst. Dazu wurde gefragt, zu
welchem Datum die jeweilige Gemeinde vollständig auf das NKF umgestellt hat. Hier wäre es
denkbar, dass Gemeinden, die ihre Buchführung bereits seit einigen Jahren nach doppischen Regeln
vornehmen andere Einstellungen zu NKF-Themen haben, als diejenigen, die zum Zeitpunkt der
Umfrage erst ein halbes Jahr doppisch buchen.
Umstellung zum
01.01. des Jahres
Anzahl der Gemeinden
Relativer Anteil (gerundet)
2005 3 4 %
2006 2 3 %
2007 20 29 %
2008 25 37 %
15

2009 18 26 %
Summe 68 99 % 22
Tabelle 4 - Umstellungsdatum
Demnach haben ca. ¾ der Kommunen bereits zum 01.01.2008 auf das NKF umgestellt und somit
mehr als ein Jahr Erfahrung im täglichen Umgang mit dem neuen Buchungsstoff.
Diagramm 4 – Umstellungsdatum – Jeweils zum 01.01.
3.2 Beurteilung des NKF als Einheit
Im zweiten Teil des Fragebogens wurden die Kommunen nach ihrer grundsätzlichen Einstellung
zum NKF befragt. Hierbei stand hauptsächlich das NKF als Ganzes im Mittelpunkt. Fragen zu
einzelnen Themen des NKF folgten in einem späteren Teil des Fragebogens. Einige der gestellten
Fragen sind explizit aus der NKF-Befragung der Kämmerer übernommen worden, um diese direkt
vergleichen zu können. Über fünf Fragen wurden die Einschätzungen des Kenntnisstandes über das
NKF innerhalb der Kommune, der Stimmung bezüglich des NKF, und des Nutzens des NKF für die
Kommune, sowie die drei größten Nach- und Vorteile ermittelt.
3.2.1 Kenntnisstand bezüglich des NKF
Das Buchungssystem des NKF wurde innerhalb der Pilotkommunen vorwiegend im Hinblick auf
die Bilanzierung und die Bewirtschaftung nach veränderten Regeln auf Grundlage des HGB
entwickelt. Die jeweiligen Stadtkassen wurden, dem Fachverband der Kommunalkassenverwaltern
zur Folge, nur sporadisch und spät beteiligt (s. Zitat am Ende dieses Absatzes). Dieses Vorgehen
folgt der Grundaussage, dass es das Ziel sei, die Generationengerechtigkeit des Verwaltungshandelns
zu stärken. Zielgruppe für die Einführung des NKF sind also eher die politischen Entscheider, die
über neue Kenngrößen die Planung des Haushaltes vornehmen sollen. Ausfluss findet dieses Prinzip
in der gesetzlichen Vorgabe (§ 12 GemHVO), dass im Haushaltsplan auch Ziele und Zielgrößen
22
Differenz zu 100 = Rundungsdifferenz
16

vorzugeben sind. 23 Das operative Geschäft soll stärker auf die Verwaltung übergehen. Die Kritik an
dieser Vorgehensweise macht die folgende Einschätzung des Verbandes der
Kommunalkassenverwalter NRW deutlich: „Wir haben nicht den Eindruck, dass die
Pilotgemeinden sich in der nun vorliegenden Abschlussdokumentation und in den vorgelegten
Regelungsempfehlungen zum Kassenrecht inhaltlich mit unseren teilweise kritischen Einwänden
auseinandergesetzt haben. Zudem glauben wir, dass die kassenrechtlichen Aspekte im praktischen
Pilotbetrieb zu kurz gekommen sind.“ 24 Auch der Abschlussbericht des NKF-Netzwerkes führt
lediglich ein „Kassenthema“ auf, bei dem es jedoch nicht um die täglichen Verfahrensabläufe geht,
sondern um die Bewertung von Forderungen im Hinblick auf die jeweils zu erstellende Bilanz. 25
Vor diesem Hintergrund ist es interessant zu erfahren, ob sich der Kenntnisstand bezüglich des NKF
in den Kämmereien und Stadtkassen unterscheidet. Als Grundlage für die Beurteilung dient hier
sowohl die Selbsteinschätzung der Kämmerer 26 , als auch die in dieser Befragung erhobenen Daten
zur Einschätzung der Kassenleiterinnen und Kassenleiter.
Die Kassenleiter wurden hierbei befragt, wie sie den Kenntnisstand bezüglich des NKFs innerhalb
der Stadtkasse, innerhalb der Kämmerei, sowie innerhalb der restlichen Verwaltung einschätzen. In
Diagramm 5 ist zu erkennen, dass die Kassenleiterinnen und Kassenleiter der Meinung sind, dass
der Kenntnisstand bezüglich des NKF in der Kämmerei mit mehr als 90% als gut bzw. sehr gut zu
bewerten ist. Im Vergleich dazu werden die Kenntnisse innerhalb der Stadtkassen zu etwas mehr als
50% als gut bzw. sehr gut eingeschätzt. Die Einschätzung bezüglich der restlichen Verwaltung weist
schließlich nur noch ca. 3% gute Kenntnisse auf.
Diagramm 5 - Kenntnisstand innerhalb des NKF
50% der Befragten schätzen den NKF-Kenntnisstand innerhalb der Verwaltung als schlecht oder
sehr schlecht ein. Im Gegensatz dazu fällt die Beurteilung dieser Gruppe bei der vergleichbaren
23
Inwiefern die Steuerung tatsächlich über Ziele und Kennzahlen erfolgt und welchen Anteil das so genannte
„Gullydeckeldenken“ weiterhin hat, bleibt zunächst dahingestellt. Der Begriff „Gullydeckeldenken“ findet sich
beispielsweise im Newsletter 05/2007 des NKF-Netzwerkes (http://www.neues-kommunalesfinanzmanagement.de/html/img/pool/1_NKF-Newsletter-5-07.pdf
Abruf am 07.07.2009) und beschreibt die
angenommene Tendenz, dass die politische Führung der Gemeinde in operative Entscheidungen bis auf die Ebene eines
einzelnen „Gullydeckels“ eingreife.
24
Kommunalkassenverband(2003), S. 221
25
vgl. NKF-Netzwerk(2008)
26
Steria-Mummert(2008), S. 13
17

Frage unter den Kämmerern anders aus. Hier sollte der Kenntnisstand der Mitarbeiter außerhalb
der Kämmerei mit den Kategorien „Der Aufbau und die Ziele sind im Detail bekannt“, „Der Aufbau
und die Ziele sind in Grundzügen bekannt“ und „Der Aufbau und die Ziele sind unbekannt“
bewertet werden. Fasst man nun die, in der Kassenleiterbefragung ermittelten, Einschätzungen in
drei Kategorien zusammen, so ergibt sich der in Diagramm 6 dargestellte Vergleich. Hierbei wurden
die aus der Tabelle 5 ersichtlichen Einordnungen bezüglich der Kategorie vorgenommen.
Kategorie
entspricht
Einschätzung der
Kassenleiter
Anteil
entspricht Einschätzung
der Kämmerer 27
negativ sehr schlecht / schlecht 50,00 % Aufbau und Ziele sind
unbekannt
neutral neutral 39,71 % Aufbau und Ziele sind in
Grundzügen bekannt
positiv gut / sehr gut 2,94 % Aufbau und Ziele sind im
Detail bekannt
keine
Angabe
Keine Angabe / weiß
nicht
Anteil
3,70 %
85,00 %
11,00 %
7,35 % Kann ich nicht einschätzen 0,30 %
Tabelle 5 - Kategorisierung Vergleich Kenntnisstand
Kenntnisstand der Gesamtverwaltung im NKF - Vergleich der
Einschätzungen der Kassenleiter und Kämmerer
100%
90%
80%
Anteil Einschätzungen
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
keine Angabe
positiv
neutral
negativ
0%
Kassenleiter
Kämmerer
Diagramm 6 - Kenntnisstand der Verwaltung - Vergleich der Einschätzungen der Kassenleiter und der Kämmerer
Im Ergebnis zeigt sich deutlich, dass die Einschätzung der Kämmerer über den NKF-Kenntnisstand
positiver ausfällt als die der Kassenleiter. Dies wird zu einem Teil daran liegen, dass die Fragen und
vor allem die Antwortmöglichkeiten nicht identisch waren. Das deutliche Verhältnis zwischen den
negativ gewerteten Einschätzungen von 50% zu 3,70% lässt dennoch den Schluss zu, dass die
Einschätzungen beider Gruppen abweichen. Ein gewisser Trend ist somit trotz der
unterschiedlichen Antwortmöglichkeiten zu erkennen.
3.2.2 Einstellung zum und Stimmung im NKF
Neben dem Kenntnisstand wurde in der Befragung auch die persönliche Stimmung bzw. die
Einschätzung der Stimmung innerhalb der Gesamtverwaltung abgefragt. Dabei bestand die
Möglichkeit, die Einschätzung zur eigenen Einstellung in fünf Stufen von sehr negativ, über neutral
bis hin zu sehr positiv anzugeben. Insgesamt zeigt sich, dass keiner der befragten Kassenleiter dem
27
Werte bezüglich der Einschätzungen der Kämmerer aus Steria-Mummert(2008), S. 13
18

NKF sehr negativ gegenübersteht. Etwas mehr als 20% der Antwortenden schätzen ihre eigene
Einstellung als eher negativ ein (Diagramm 7). Mit 45% steht der Großteil dem NKF neutral
gegenüber. 32% bezeichnen ihre eigene Einstellung als eher positiv oder sehr positiv. Die
Einschätzung der Stimmung innerhalb der Gesamtverwaltung fällt jedoch deutlich negativer aus.
Hier schätzen nahezu 50% der Kassenleiterinnen und Kassenleiter die Stimmung als eher negativ
oder sehr negativ ein. Nur etwas mehr als 4% schätzen die Stimmung als eher positiv ein.
Stimmung im NKF (relative Darstellung)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Ihre Eigene Stimmung
In der Gesamtverwaltung
keine Angabe / weiß nicht 0,00% 13,24%
sehr positiv 13,24% 0,00%
eher positiv 19,12% 4,41%
neutral 45,59% 33,82%
eher negativ 22,06% 44,12%
sehr negativ 0,00% 4,41%
Diagramm 7 - Einschätzung der Stimmung im NKF
Auch diese Frage wurde den Kämmerern gestellt. 28 Unter den Kämmerern bewerteten 75% der
Befragten ihre eigene Einstellung zum NKF als positiv, 14% als neutral und 11% als negativ. Im
Vergleich schätzen ungefähr doppelt so viele Kassenleiterinnen und Kassenleiter ihre eigene
Stimmung als negativ ein. Bezüglich der positiven Einstellung handelt es sich jedoch um weniger als
die Hälfte. Der Vergleich ist in Diagramm 8 noch einmal grafisch aufbereitet.
28
Steria-Mummert (2008), S. 15f.
19

Selbsteinschätzung zur eigenen Einstellung zum NKF -
Vergleich der Einschätzungen der Kassenleiter und Kämmerer
100%
Anteil Einschätzungen
80%
60%
40%
20%
0%
Kassenleiter
Kämmerer
keine Angabe 0,00% 0,00%
positiv 32,35% 75,00%
neutral 45,59% 14,00%
negativ 22,06% 11,00%
Diagramm 8 - Selbsteinschätzung zur Einstellung zum NKF - Vergleich Kämmerer und Kassenleiter
Wie oben in Kapitel 3.1.3 „Jahr der Umstellung“ bereits angedeutet, kann der Wert der Einstellung
zum NKF nun mit dem Datum der Umstellung in Verbindung gebracht werden. Hierzu wurden die
Antworten der Kassenleiter kodiert. Die Kodierung kann Tabelle 6 entnommen werden.
sehr negativ
eher negativ
neutral
eher positiv
sehr r positiv
Wert 1 2 3 4 5
Tabelle 6 - Kodierung der Angaben zur eigenen Einstellung
Mit Hilfe der Kodierung wurde für jedes Jahr ein Mittelwert der Einstellung ermittelt. Demnach
pendelt die Einstellung zum NKF in jedem Jahr der Einführung um den Wert 3 (Diagramm 9),
welcher einer neutralen Einstellung entspricht. Hierbei ist zu beachten, dass es sich nur um eine
hilfsweise Darstellung handelt, da die Variable zur Stimmung im NKF kein metrisches Skalenniveau
besitzt.
20

4
Durchschnittlicher Zufriedenheitswert
sehr negativ=1; eher negativ=2; neutral=3; eher positiv=4; sehr positiv=5
Die einzelnen Werte wurden summiert und durch die Anzahl der Antworten je Jahr
geteilt.
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2005 2006 2007 2008 2009
Diagramm 9 - Durchschnittliche Einstellung zum NKF nach Umstellungszeitpunkt
Diese Grafik deutet bereits darauf hin, dass die Einstellung zum NKF nicht von der Dauer des
produktiven Betriebes unter NKF-Bedingungen abhängt. Zur genauen Überprüfung wird jedoch
der Rangkorrelationskoeffizient R nach Spearman berechnet. Demnach ergeben sich die folgenden
Werte 29 :
6 • ( r − s
i = 1
R = 1 −
3
n − n
⇒ R = 1 −
6 • 57.158
3
68 − 68
⇔ R = 1 −
342.948
314.364
⇔ R = 1 − 1,091
⇒
R
≈
n
∑
− 0 ,09
Formel 1 - Rangkorrelation Umstellungsjahr & eigene Einstellung
Demnach besteht zwischen der Einstellung der Kassenleiter und dem Zeitraum seit der Umstellung
auf das NKF kein Zusammenhang.
3.2.3 Nutzen des NKF
Im weiteren Verlauf der Umfrage wurden die Teilnehmer befragt, wie sie den Nutzen des NKF
einschätzen. Auch in diesem Fall wurden von Steria-Mummert entsprechende Vergleichswerte
ermittelt, die in der Publikation auch für kreisangehörige Kommunen einzeln ausgewiesen werden.
Die Befragung der Kassenleiterinnen und Kassenleiter hat - wie in Diagramm 10 ersichtlich -
ergeben, dass ungefähr ein Viertel der Befragten den Nutzen des NKF insgesamt als hoch oder sehr
hoch einschätzen. Ein weiteres Viertel schätzt den Nutzen als gering ein. Allerdings beurteilen 40%
der Befragten den Nutzen im Hinblick auf die Zahlungsabwicklung als gering. Hier liegt der Anteil
derjenigen, die den Nutzen hoch einschätzen nur noch bei etwa 15%. Dieses Verhältnis dreht sich
i
)
2
29
Die Werte wurden in Excel berechnet. Hierzu wurde die gleiche Kodierung verwendet, wie in Tabelle 6 bereits
beschrieben. Der jeweilige Rang wurde mit dem in der Excel-Hilfe beschriebenen Korrekturfaktor ermittelt
(Rang(Zahl,Bereich,1)-Korrekturfaktor).
21

ins Gegenteil, wenn es um den Nutzen für die Haushaltsausführung geht. Hierbei halten ca. 15%
den Nutzen für gering und ungefähr 34% für hoch. Der Bereich der neutralen Nutzeneinschätzung
liegt in allen drei Kategorien bei 40% ± 2 Prozentpunkte.
Nutzen des NKF (relativ)
100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Nutzen des NKF
insgesamt.
Nutzen des NKF im
Bezug auf
Haushaltsausführung
Nutzen des NKF im
Bezug auf
Zahlungsabwicklung
keine Angabe / weiß nicht 5,88% 11,76% 2,94%
sehr hoch 5,88% 5,88% 1,47%
eher hoch 19,12% 27,94% 13,24%
neutral 42,65% 38,24% 42,65%
eher niedrig 25,00% 16,18% 30,88%
sehr niedrig 1,47% 0,00% 8,82%
Diagramm 10 - Nutzen des NKF - relative Darstellung
Im Vergleich zur Einschätzung der Kassenleiter, fällt die Einschätzung der Kämmerer
kreisangehöriger Gemeinden positiver aus (Diagramm 11). Hier sind ungefähr 50% der Befragten
der Meinung, der Nutzen des NKF sei als hoch zu bewerten. Die Werte für die Einschätzung eines
niedrigen Nutzens weichen jedoch nicht all zu sehr voneinander ab. Hier schätzen etwa 20% der
Kämmerer den Nutzen als negativ ein.
22

Vergleich der Einschätzung des Nutzens des NKF -
Kämmerer und Kassenleiter
Anteil
66,0%
60,0%
54,0%
48,0%
42,0%
36,0%
30,0%
24,0%
18,0%
12,0%
6,0%
0,0%
Kämmerer
Kassenleiter
sehr hoch 4,0% 5,9%
eher hoch 47,0% 19,1%
neutral 27,0% 42,7%
eher niedrig 19,0% 25,0%
sehr niedrig 3,0% 1,5%
Diagramm 11 - Vergleich der Nutzeneinschätzung Kassenleiter und Kämmerer 30
3.2.4 Vor- und Nachteile des NKF
Die Kassenleiterinnen und Kassenleiter wurden befragt, welche Vor- und Nachteile das NKF bietet.
Hierzu konnten jeweils bis zu drei Antworten gegeben werden.
3.2.4.1 Vorteile
Insgesamt wurden von den Befragten 71 Vorteile genannt. Diese wurden vom Verfasser in
Kategorien zusammengefasst. Antworten wie „Es gibt keine Vorteile“ wurden aus der Beurteilung
ausgenommen. Die häufigsten Antworten sind in Tabelle 7 dargestellt.
Nr.
Bezeichnung
Anteil
1 Darstellung des Ressourcenverbrauchs / Abschreibungen 23%
2 Übersicht Vermögen und Schulden 20%
3 Transparenz / Kostentransparenz 15%
4 Nachhaltigkeit / intergenerative Gerechtigkeit 8%
5 Produktorientierung 3%
6 Jahresabgrenzung 3%
7 KLR / Leistungsverrechnung 3%
8 Steuerungsverbesserung 3%
30
Quelle für die Daten bezüglich der Kämmerer: Steria-Mummert (2008), S.22. Übernommen wurden nur die Werte für
die Kämmerer der kreisangehörigen Gemeinden NRWs. Zu 100% fehlende Werte entsprechen der Angabe „Keine
Angabe/Weiß nicht“.
23

9 Vergleichbarkeit mit anderen Kommunen 3%
10-23 sonstige Antworten 18%
Tabelle
le 7 - meistgenannte Vorteile des NKF
Es fällt auf, dass unter den genannten Vorteilen ausschließlich solche zu finden sind, die zumindest
keinen unmittelbaren Bezug auf die tägliche Arbeit innerhalb der Zahlungsabwicklung haben.
Hieraus könnte geschlossen werden, dass die Kassenleiter keine speziellen Vorteile des NKF für die
Zahlungsabwicklung sehen. Die Begründung könnte dabei darin liegen, dass sich entweder keine
großen Veränderungen für den Spezialbereich ergeben haben, oder darin, dass die Vorteile
hauptsächlich außerhalb der Zahlungsabwicklung liegen.
3.2.4.2 Nachteile
Auch bei den Nachteilen konnte eine entsprechende Rangliste (Tabelle 8) gebildet werden. Hierbei
wurde das gleiche Verfahren angewandt.
Nr.
Bezeichnung
Anteil
1 hoher Buchungs- / Arbeitsaufwand 32%
2 gestiegene Anforderungen / Komplexität 12%
3 höhere Kosten / Personalintensität 12%
4 neue Software notwendig / Probleme bei der Technik 10%
5 Umständlichkeit / Unübersichtlichkeit 5%
6 Finanzrechnung / Finanzstatistik 4%
7 Rechtsunsicherheit 4%
8 Abschreibungen belasten den Haushalt 3%
9 Abweichung von kaufmännischer Doppik 3%
10 Kameralistik war einfacher 3%
11 weniger Transparenz 3%
12-20 sonstige Antworten 12%
Tabelle 8 - meistgenannte Nachteile des NKF
Bei der Auflistung ist zu beachten, dass die Abgrenzung zwischen „höherer Buchungs- /
Arbeitsaufwand“ sowie „höhere Kosten / Personalintensität“ nicht immer eindeutig zu treffen war.
Es ist also denkbar, dass es zwischen beiden Kategorien eine gewisse Schnittmenge gibt.
Im Unterschied zu den genannten Vorteilen lassen sich die aufgeführten Nachteile durchaus auf das
„Tagesgeschäft“ innerhalb der Zahlungsabwicklung beziehen. Insbesondere die ersten fünf
genannten Kategorien deuten auf Probleme im täglichen Umgang mit der neuen Buchungsmaterie
hin.
3.3 Software und Projektmanagement
Im dritten Teil der Befragung standen Fragen über die eingesetzte Software und das
Projektmanagement im Vordergrund. Hintergrund der Fragen über die Software war, dass 58% der
Kämmerer in ihrer Umfrage angaben, Probleme mit der NKF-Software zu haben. 31 Dabei bestanden
6% der benannten Problemarten in der Integration der Kasse. 32
3.3.1 eingesetzte Software und Probleme
Bei den befragten Kommunen werden Softwareprodukte von 12 unterschiedlichen
Softwareanbietern eingesetzt, wobei die beiden meistgenannten Anbieter gemeinsam bereits mehr
als 50% aller Antworten ausmachen (Diagramm 12).
31
Steria-Mummert(2008), S.22
32
ebd.
24

Eingesetzte Software
25
20
21
17
15
10
5
0
9
6
5
2 2 2 2
1 1
INFOMA
KIRP
SAP
AB-
DATA
MPS
DATEV
Mach
H&H
KIS
OKFIS
SASKIA
Anzahl
Softwareprodukt
Diagramm 12 - eingesetzte Software
Wie bereits in Tabelle 8 dargestellt, lassen sich 10% der genannten Nachteile des NKF in eine
Gruppe einordnen, die sich mit den Problemen in der Software beschreiben lässt. Nach Ansicht des
Verfassers verbietet es sich jedoch im Rahmen dieser Masterarbeit Verknüpfungen zwischen der
eingesetzten Software eines Teilnehmers und seiner Einschätzung über die Nachteile des NKF zu
ziehen, da diese Aussagen in der Regel ein bestehendes Vertragsverhältnis betreffen. Deshalb findet
sich in Diagramm 13 auch nur die allgemeine Zufriedenheit der Nutzer mit ihrer jeweils
eingesetzten NKF-Software im Vergleich zur unter kameralen Bedingungen eingesetzten Software.
Eine Analyse in Abhängigkeit zur eingesetzten Software findet bewusst nicht statt.
Insgesamt sind ungefähr 41% der Kassenleiterinnen und Kassenleiter mit der NKF-Software
zufrieden. Dem stehen ca. 31% gegenüber, die mit der eingesetzten Software unzufrieden sind.
Insgesamt sind also mehr Kassenleiterinnen und Kassenleiter mit der Software zufrieden, als
unzufrieden. Allerdings zeigt sich im Vergleich, dass fast 68% der Befragten mit der unter kameralen
Bedingungen eingesetzten Buchungssoftware zufrieden waren. Der Anteil der Unzufriedenen liegt
unter 10%.
25

Zufriedenheit mit der eingesetzten Software - Vergleich "kamerale" Software und NKF-
Software
100%
90%
prozentualer Anteil der Antworten
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mit der NKF-Software
Mit der vormals eingesetzten
kameralen Software
keine Angabe / weiß nicht 1,47% 1,47%
vollkommen zufrieden 4,41% 20,59%
ziemlich zufrieden 36,76% 47,06%
weder zufrieden, noch unzufrieden 26,47% 23,53%
ziemlich unzufrieden 27,94% 5,88%
absolut unzufrieden 2,94% 1,47%
Diagramm 13 - Zufriedenheit mit der NKF-Software und der kameralen Software
Dieser Wandel in der Einschätzung mag unterschiedliche Gründe haben. Es wäre durchaus denkbar,
dass die Teilnehmer das NKF grundsätzlich negativer einschätzen, als die (vertraute) Kameralistik,
und dass diese Einstellung sich auf die Einschätzung der eingesetzten Software überträgt. Weiterhin
wäre es plausibel, diese Stimmungsänderung auf das „Alter“ der Software und die Erfahrung ihrer
Hersteller mit dem entsprechenden Rechnungslegungssystem selbst zurückzuführen. Die
Kameralistik als Buchführungssystem wird seit dem 16. Jahrhundert angewandt 33 . In den siebziger
Jahren des vergangenen Jahrhunderts wurden zunehmend Datenverarbeitungssysteme in den
Kommunalverwaltungen eingeführt. Die sogenannte „HKR-Kasse“ wurde beispielsweise bei der
Landeshauptstadt Düsseldorf seit Mitte der 1970er Jahre entwickelt und insbesondere auf die
Bedürfnisse der Kasse ausgerichtet und weiterentwickelt. 34 Die Softwarelösungen, die sich auf die
Belange des Neuen Kommunalen Finanzmanagements ausrichten, haben ihre entsprechende
Entwicklung erst nach dem Jahr 1999 begonnen. In der Zwischenzeit wurde das Gesetz entworfen
und mehrfach geändert. Wie auch in Kapitel 3.1.3 dargestellt, arbeiten mehr als 90% der befragten
kreisangehörigen Gemeinden noch nicht länger als 2½ Jahre im produktiven NKF-Betrieb. Aus
diesem Grunde scheint es durchaus plausibel, dass die zugehörige Software noch nicht die gefühlte
Qualität besitzt, wie es die „alte“ Kassensoftware hatte.
Dennoch wurde den Teilnehmern die Möglichkeit gegeben, Angaben über konkrete Probleme mit
der eingesetzten Software zu machen. Diese Meinungen wurden anschließend vom Verfasser
anonymisiert 35 , kategorisiert und in einer Rangliste zusammengefasst, die in Tabelle 9 noch einmal
abgebildet ist. Von den 68 Teilnehmern an der Umfrage haben 30 mindestens eine Angabe zu
Problemen mit der Software gemacht. Von diesen 30 konnten zwei Aussagen nicht gewertet werden,
da diese keine Probleme in der Software sahen. Die verbleibenden 28 Teilnehmer haben insgesamt
81 Probleme benannt.
Nr.
Bezeichnung der Kategorie
Anteil
1 umständlich / komplex / überfrachtet / unübersichtlich 20%
33
s.o Kapitel 1.2.
34
Nach Auskunft der IT-Kooperation Rheinland (IT-Dienstleister für die Stadt Düsseldorf).
35
Einige Antworten hätten sonst direkte Schlüsse auf die eingesetzte Software zugelassen.
26

2 fehlende Auswertungen / Massenverarbeitungen 11%
3 Programmfehler / Buchungsfehler / Buchungen nicht
nachvollziehbar
11%
4 mangelhafter Support 7%
5 unausgereift 6%
6 Geschwindigkeit / Antwortzeiten 5%
7 Schnittstellen 5%
8 Unkenntnis des Herstellers über Kassenwesen 5%
9 zeitaufwändig 5%
10 fehlende Dokumentation 2%
11 Updates verändern funktionierende Funktionen 2%
12-27 sonstige Antworten 21%
Tabelle 9 - Häufige Probleme mit der Software
3.3.2 Projektorganisation
Des Weiteren wurde erhoben, ob zur Umstellung auf das NKF eine Projektgruppe gebildet wurde
und ob diese gegebenenfalls auch mit einer Mitarbeiterin oder einem Mitarbeiter aus der Stadtkasse
besetzt war. Mit dieser Frage soll ermittelt werden können, ob eine Beteiligung der Stadtkasse dazu
führt, dass die Meinung bezüglich des NKF positiv beeinflusst werden kann.
Projekt eingerichtet?
Anzahl
relativer Anteil
Ja 52 76 %
davon: mit Beteiligung
der Stadtkasse
39 -
Nein 14 21 %
Weiß nicht / keine
Angabe
2 3 %
Summe 68 100 %
Tabelle 10 - Einführung des NKF in Projektorganisation
Im Großteil aller kreisangehörigen Gemeinden wurde eine Projektgruppe zur Einführung des NKF
installiert. In drei Vierteln dieser Projektgruppen war mindestens ein Mitarbeiter der Stadtkasse
beteiligt. Wie im einleitenden Satz dieses Kapitels bereits erwähnt, soll überprüft werden, ob ein
Zusammenhang zwischen der eigenen Einstellung der Befragten und der Beteiligung am
Einführungsprojekt besteht.
27

eigene Einstellung zum NKF im Vergleich zur
Projektgruppensituation
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Insgesamt
keine
Projektgruppe
PG ohne Kasse
PG mit Kasse
sehr positiv 13,24% 0,00% 7,69% 20,51%
eher positiv 19,12% 21,43% 15,38% 20,51%
neutral 45,59% 50,00% 46,15% 43,59%
eher negativ 22,06% 28,57% 30,77% 15,38%
sehr negativ 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Diagramm 14 - Eigene Einstellung im Vergleich zur Projektorganisation
Demnach ist erkennbar, dass zwischen der Bildung einer Projektgruppe zur Einführung des NKF
unter Beteiligung der Stadtkasse und der eigenen Einstellung der Kassenleiter zum NKF ein
Zusammenhang besteht. Unter Beteiligung der Zahlungsabwicklung an Einführungsprojekten fällt
die positive Einstellung um ca. 20 Prozentpunkte höher aus, als ohne deren Beteiligung. Dieser
Zusammenhang kann nun rechnerisch mit der Rangkorrelation ermittelt werden. Hierzu wurden
die Angaben zu Projektgruppen wie folgt kodiert:
keine Angabe
keine PG
PG ohne Kasse
PG mit Kasse
1 2 3 4
Tabelle 11 - Kodierung der Projektbeteiligung
Daraus ergibt sich die folgende Formel für die Rangkorrelation nach Spearman:
R
⇒
⇔
⇔
⇒
= 1 −
R
R
R
R
=
=
=
≈
6
• ∑
0 ,39
n
i = 1
( r
−
s
3
n − n
6 • 3 2 .121
1 −
3
68 − 68
192.726
1 −
314.364
1 − 0 ,613
i
)
2
Formel 2 - Rangkorrelation Projektbeteiligung und eigene Einstellung
28

Also besteht bei einem Rangkorrelationskoeffizienten von 0,39 ein mäßiger Zusammenhang
zwischen der Beteiligung am Einführungsprojekt und der eigenen Einstellung zum NKF. Dennoch
gilt auch hier, dass die Korrelation in diesem Bereich keine Kausalität begründet.
3.3.3 Aufwandstreiber und Beachtenswertes
Da bereits aus der Umfrage der Kämmerer zu erwarten war, dass ein großer Teil der Meinung ist,
dass die Implementation der Software einen wichtigen und aufwändigen Punkt bei der Einführung
des NKF einnimmt, wurde in diesem Teil der Umfrage nach den wichtigsten zu beachtenden
Dingen und nach den größten Aufwandstreibern bei der Einführung des NKF gefragt.
In der Umfrage unter Kämmerern belegt die „Geeignete Software“ mit 30% den ersten Rang in den
„Top 5 der wichtigsten Dinge“. Gleichzeitig waren 53% der Meinung, dass die Einführung der
Software nach der Vermögenserfassung und -bewertung (mit 68%) den größten Aufwandstreiber
bei der Einführung des NKF darstellt. 36 Die Kassenleiterinnen und Kassenleiter wurden ebenfalls
danach befragt, welche Dinge bei einer erfolgreichen Einführung des NKF unbedingt zu beachten
sind, und welche Aspekte die größten Aufwandstreiber darstellen. Hierzu wurde die Möglichkeit
eingeräumt, bis zu drei Antworten zu geben.
3.3.3.1 Beachtenswert
Bei der Frage, welche Dinge unbedingt zu beachten seien, haben 44 von 68 Teilnehmern eine
Angabe gemacht. Diese 44 Angaben ergeben insgesamt 105 Aspekte. Somit hat jeder Teilnehmer,
der hier eine Angabe gemacht hat etwa 2,3 Antworten gegeben. Diese Antworten wurden ebenfalls
kategorisiert und in einer Rangfolge dargestellt (Tabelle 12).
Für die Tabelle gelten die folgenden Eigenschaften:
Anteil I - Verhältnis der Antwort im Vergleich zu allen gegebenen Antworten (Basis: 105)
Anteil l II – Verhältnis der Antwort im Vergleich zu den Teilnehmern, die mindestens eine Antwort
gegeben haben (Basis 44)
Anteil III – Verhältnis der Antwort im Vergleich zu allen Teilnehmern (Basis 68)
Nr. Bezeichnung der Kategorie Anteil I Anteil II Anteil III 37
1 Schulungen / Ausbildung 28% 66% 43%
2 Beteiligung der Mitarbeiter / Motivation
durch Verwaltungsspitze
10% 23% 15%
3 Software 9% 20% 13%
4 Anpassung der Organisation 7% 16% 10%
5 Bewertung und Erfassung von Vermögen 7% 16% 10%
6 Datenbereinigung / Datenübernahme 7% 16% 10%
7 genügend Zeit 5% 11% 7%
8 genügend Personal 5% 11% 7%
9 Projektorganisation 4% 9% 6%
10 Testphasen 3% 7% 4%
11-24 sonstige Antworten 15% 43% 28%
Tabelle 12 - Bei der Einführung zu beachtende Dinge
Im Vergleich dazu nannten nur 19% der Kämmerer die Qualifizierung von Personal als wichtigstes
Element. 38 Hier lag die Projektorganisation mit 24% noch vor der Mitarbeiterqualifizierung. In der
Steria-Mummert Publikation sind bezüglich der Basis keine Angaben gemacht. Allerdings ergeben
sich prozentuale Werte, die in ihrer Summe über 100% liegen, sodass die Angaben auf jeden Fall
nicht 1 zu 1 mit der in Tabelle 13 dargestellten Spalte zu „Anteil I“ verglichen werden können.
36
Beide Angaben aus: Steria-Mummert (2008), S. 45f.
37
Hierbei haben 35% der Befragten keine Angabe gemacht.
38
Steria-Mummert(2008), S. 45
29

Dennoch bleibt unklar, ob die Werte mit den Spalten „Anteil II“ oder „Anteil III“ verglichen werden
können. Deshalb muss der Vergleich auf der Rangfolge beruhen, da die Wahl der Basis auf diese
Rangfolge keinen Einfluss hat (solange die Möglichkeit „keine Angabe“ nicht betrachtet wird).
3.3.3.2 die größten Aufwandstreiber
Wie bereits in der kurzen Einleitung zu diesem Kapitel dargestellt, schätzten 68% der Kämmerer die
Vermögenserfassung und -bewertung als größten Aufwandstreiber ein. Die Kassenleiter wurden
ebenfalls befragt, was aus ihrer Sicht die größten Aufwandstreiber waren. In diesem Fall haben 45
Teilnehmer insgesamt 87 Antworten gegeben. Dies entspricht ungefähr 1,9 Antworten pro
Teilnehmer. Auch diese Antworten wurden wiederum kategorisiert und in eine Rangfolge gebracht
(Tabelle 13). Auch hier sind drei unterschiedliche Anteilswerte mit unterschiedlichen Basen
dargestellt:
Anteil I - Verhältnis der Antwort im Vergleich zu allen gegebenen Antworten (Basis: 87)
Anteil II – Verhältnis der Antwort im Vergleich zu den Teilnehmern, die mindestens eine Antwort
gegeben haben (Basis 45)
Anteil III – Verhältnis der Antwort im Vergleich zu allen Teilnehmern (Basis 68)
Nr.
Bezeichnung der Kategorie
Anteil I
Anteil II
Anteil III 39
1 Vermögenserfassung 25% 49% 32%
2 Softwareumstellung / Anpassen an Bedürfnisse 18% 36% 24%
3 Schulungen / Ausbildung 10% 20% 13%
4 Altdatenbereinigung / Überleitung 7% 13% 9%
5 erhöhter Personalaufwand 6% 11% 7%
6 Neuorganisation 5% 9% 6%
7 Projektgruppenarbeit / Besprechungen 3% 7% 4%
8 Umstellungsphase 3% 7% 4%
9 "Werbung" machen / Akzeptanz schaffen 2% 4% 3%
10 Abschreibungen 2% 4% 3%
11 Anlagenbuchhaltung 2% 4% 3%
12 Gesetzesgrundlagen / rechtliche Prüfungen 2% 4% 3%
13-23 sonstige Antworten 15% 24% 16%
Tabelle 13 - Größte Aufwandstreiber bei der Einführung des NKF
Auch in diesem Fall ist in der Publikation von Steria-Mummert nicht ersichtlich, ob die Zahl der
Antworten die Basis für die prozentuale Angabe war oder die Anzahl der Teilnehmer. Auch hier gilt
jedoch der in Kapitel 3.3.3.1 erwähnte Zusammenhang der Rangfolgen.
Bei der Beurteilung der größten Aufwandstreiber sind sich die Kämmerer und die Kassenleiter
überwiegend einig. Bei beiden Umfragen stehen die Vermögenserfassung und die
Softwareumstellung jeweils auf Rang eins und zwei. Allerdings priorisieren die Kämmerer die
Schulungen erst auf Rang vier. Bei Ihnen liegen externe Beratungen und Prüfungen noch vor den
Schulungen. Diese fallen bei der Einschätzung der Kassenleiterinnen und Kassenleiter unter den
Punkt „sonstige Antworten“. Die „gesetzlichen Erfordernisse“ liegen in der Umfrage von Steria-
Mummert auf Rang fünf, bei den Kassenleitern auf Rang 12. 40 Dies mag darin begründet sein, dass
die neuen gesetzlichen Anforderungen in erster Linie den Arbeitsbereich der Buchhaltung bzw. die
Eröffnungsbilanz betreffen und nicht die Zahlungsabwicklung.
39
Hierbei haben 34% der Befragten keine Angabe gemacht.
40
Alle Angaben bezüglich der Kämmerer: Steria-Mummert(2008), S.46
30

3.3.4 Hilfestellungen
Die Pilotkommunen haben unter Beteiligung des Innenministeriums und der bereits mehrfach
erwähnten Beratungsgesellschaft Steria-Mummert das sog. „NKF-Netzwerk“ gegründet, mit
welchem sie den Einführungsprozess bei den nordrhein-westfälischen Gemeinden begleitet haben.
Das NKF-Netzwerk betrieb eine Internetseite mit Forum und „FAQ“ 41 , eine telefonische NKF-
Hotline, vertrieb einen NKF-Newsletter und veranstaltete Themenworkshops zu ausgewählten
Fachthemen. Den Kassenleiterinnen und Kassenleitern wurde die Frage nach der Nutzung der
Angebote des NKF-Netzwerkes gestellt. Dabei waren Mehrfachantworten möglich. Wie Diagramm
15 zu entnehmen ist, waren etwas mehr als 23% der Kassenleiter die Angebote des NKF-Netzwerkes
nicht bekannt oder wurden von ihnen nicht genutzt.
Welche Angebote des NKF-Netzwerkes haben Sie genutzt
50,00%
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
47,06%
27,94%
38,24%
13,24%
23,53%
11,76%
den NKF-
Newsletter
die
Themenworkshops
das Internetforum /
die Internetseite
die NKF-Hotline
Gar keine / das
NKF-Netzwerk ist
mir nicht bekannt
Anteil der Kommunen
sonstige Angebote
und zwar:
Angebot
Diagramm 15 - Genutzte Angebote des NKF-Netzwerkes
Netzwerkes
Den NKF-Newsletter haben fast die Hälfte der Stadt- und Gemeindekassen empfangen. Weiterhin
gaben 11% der Befragten an, sonstige Angebote des NKF-Netzwerkes genutzt zu haben. Allerdings
muss hier angemerkt werden, dass die textliche Erläuterung bei 7 von 8 Antworten im Bereich von
Schulungen – vornehmlich in Zusammenarbeit mit dem örtlichen Rechenzentrum – lagen. Diese
wurden nicht vom NKF-Netzwerk angeboten. Bezüglich der Themenworkshops haben im Vergleich
zu den Angaben der Kassenleiter bereits 93% der Gemeinden im Bereich ihrer Kämmerei an einem
solchen teilgenommen. Bei den Kassen liegt dieser Wert zwischen 25 und 30%. Die
Themenworkshops lassen sich, wenn die Titel der selbigen betrachtet werden, zu ihrem Großteil
dem Bereich der Buchhaltung und Bewertung für die Eröffnungsbilanz zuordnen. 42 Dies erklärt den
relativ geringen Anteil von Teilnahmen der Kassenmitarbeiter.
Eine weitere Hilfestellung, die den Kommunen geboten wurde, ist die sogenannte „Handreichung
des Innenministeriums“ 43 . Mit dieser Handreichung verfolgte der Innenminister ausweislich des
Vorwortes folgenden Ansatz:
„Mit der 3. Auflage der Handreichung kommt das Innenministerium dem Bedürfnis der
Gemeinden und ihrer Aufsichtsbehörden nach, insgesamt die Erkenntnisse aus der örtlichen Praxis
mit dem aktuellen Stand der haushaltsrechtlichen Vorschriften zu verknüpfen und dies für alle
41
FAQ (engl. Abkürzung) –Frequently asked questions – Häufig gestellte Fragen.
42
vgl.: http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de/cms/website.php?id=/nkfnetzwerk/themenworkshops.htm
; Abruf am 02.07.2009. Demnach waren aus Sicht des Verfassers lediglich zwei
Workshops für die Zahlungsabwicklung von Belang, da diese sich mit der Organisation der Finanzbuchhaltung
befassten.
43
Innenministerium NRW – Handreichung für Kommunen, 3. Auflage, Düsseldorf, 2008
31

Interessierten öffentlich zu machen. Die Handreichung soll für die Gemeinden die Anwendung des
NKF vor Ort weiterhin erleichtern, aber auch die Arbeit der Aufsichtsbehörden unterstützen. Die
Handreichung ist lediglich eine Arbeitshilfe und deshalb weder eine Rechtsvorschrift noch ein Erlass
des Innenministeriums.“ 44 Die erste Auflage sei vorher bereits ständiger Begleiter für die NKF-
Verantwortlichen in den Gemeinden gewesen. 45 96% der Kämmerer hielten die Handreichung des
Innenministers für hilfreich. 46 Aus der Sicht des Verfassers behandelt die Handreichung jedoch in
erster Linie die Belange der Haushaltsausführung, des Jahresabschlusses und der Bilanzierung.
Daher wurden die Kassenleiterinnen und Kassenleiter zu ihrer Meinung über die Handreichung
befragt.
Beurteilung der Handreichung für Kommunen
100%
90%
80%
Anteil Zustimmung
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
keine Angabe / w eiß nicht 14,71%
sehr hilfreich 4,41%
hilfreich 27,94%
neutral 26,47%
w enig brauchbar 11,76%
unbrauchbar 1,47%
ist mir nicht bekannt 13,24%
Diagramm 16 - Beurteilung der Handreichung für Kommunen im Hinblick auf die Zahlungsabwicklung
Als erstes fällt auf, dass die entsprechende Handreichung in 13% der Kommunen nicht bekannt ist.
Weitere 13% halten die Handreichung für wenig brauchbar oder unbrauchbar. Ungefähr ein Viertel
der Kassenleiterinnen und Kassenleiter beurteilt die Handreichung neutral. Etwas mehr als 30%
halten die Handreichung für hilfreich oder sehr hilfreich. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die
Begriffspaare hilfreich und brauchbar keine eindeutigen Antonyme sind. Leider ist dem Verfasser
dieser Fehler erst aufgefallen, als der Fragebogen bereits freigeschaltet war. Um zu verhindern, dass
die Befragten unterschiedliche Fragebögen erhielten, durfte der Fragebogen nachträglich nicht mehr
geändert werden. Die Einschätzung der Kämmerer kann ebenfalls nicht direkt verglichen werden, da
in der Befragung der Kämmerer lediglich von den beiden Kategorien „hilfreich“, „sehr hilfreich“
und „weniger hilfreich“ die Rede ist. Es ist zumindest nicht auszuschließen, dass das Stimmungsbild
der Kämmerer bei der Möglichkeit, aus mehr als drei Kategorien zu wählen, ähnlich ausgefallen
wäre. Allerdings reichen die Prozentwerte innerhalb der Befragung der Kassenleiter auch dann nicht
annähernd an die 96% der positiven Einschätzungen der Kämmerer heran, wenn die neutralen
Antworten dazugerechnet werden. Hierbei läge die Einschätzung als „hilfreich“ bei ca. 58% und
damit immer noch 38 Prozentpunkte unter der Einschätzung der Kämmerer.
44
ebd., S. 3
45
vgl. ebd.
46
Steria-Mummert (2008), S. 55
32

Hieraus lässt sich unter Umständen deuten, dass die Handreichung des Innenministers im Bezug
auf die Zahlungsabwicklung noch nicht den Bedarf der Stadt- und Gemeindekassen deckt.
3.4 Zustimmungsfragen
Im vierten Teil der Umfrage wurde die Zustimmung zu 14 einzelnen Aussagen abgefragt. Ein Teil
dieser Aussagen wurde, soweit sie auf die Zahlungsabwicklung übertragbar waren, den auf Seite 26
der NKF-Befragung 2008 aufgeführten Aussagen entlehnt. Insgesamt wurden fünf Aussagen aus der
NKF-Befragung 2008 entnommen. Die übrigen neun Aussagen wurden im Hinblick auf die in
Kapitel 1 dargestellten Erwartungen und bezüglich spezifischer Bedingungen für die
Zahlungsabwicklung aufgenommen.
Im folgenden Teil werden die Aussagen nun ausgewertet. Die Befragten konnten alle Aussagen mit
„stimme überhaupt nicht zu“, „stimme weniger zu“, „neutral“, „stimme etwas zu“, „stimme voll zu“
und „Keine Angabe/weiß nicht“ bewerten.
3.4.1 Wegfall der GemKVO
Wie bereits oben erwähnt, fiel die GemKVO mit der Verabschiedung des NKF-Gesetzes weg.
Zeitgleich wurde den Kommunen durch § 31 GemHVO eingeräumt, örtliche Regelungen als Ersatz
für den Wegfall zu erlassen. Hiermit sollte das Prinzip durchgesetzt werden, dass Kommunen
unterschiedlicher Größe auch unterschiedliche Bedürfnisse innerhalb der Kassen haben. Es sollte
also nicht mehr ein Gesetz sowohl Regelungen für die größte nordrhein-westfälische Stadt Köln mit
995.397 Einwohnern und der kleinsten nordrhein-westfälischen Gemeinde Dahlem mit 4.204
Einwohnern enthalten. 47 Dies war, der Handreichung des Innenministeriums zur
Gemeindehaushaltsverordnung nach, einer der Hauptgründe für den Wegfall der GemKVO. „Der
Gesetzgeber hat dafür [die Anpassung der Organisation; Anm. d. Verfassers] weitgehend auf
Vorgaben durch gesetzliche Regelungen verzichtet und den Gemeinden stärker als bisher die
Möglichkeit eingeräumt, ihre Aufbau- und Ablauforganisation selbst nach den örtlichen
Erfordernissen zu gestalten.“ 48 Mit der Frage nach der Zustimmung zu der Aussage „Mit dem
Wegfall der GemKVO können wir unsere besonderen Bedürfnisse besser abdecken, weil wir in den
örtlichen Regelungen freier sind.“ sollte überprüft werden, ob die Aussage, dass eine örtliche
Regelung sinnvoller sei als eine landesweit einheitliche, die Zustimmung der Umfrageteilnehmer
findet.
47
Einwohnerzahlen zum Stichtag 31.12.2007, Quelle: Internetangebot IT.NRW – Landesdatenbank –
„Bevölkerungsstand - Gemeinden - Stichtag“ – http://www.landesdatenbank.nrw.de – Tabellencode: 12411-01i – Abruf
am 01.07.2009
48
Innenministerium NRW(2008), S. 544
33

Wegfall der GemKVO - örtliche Regelungen
stimme voll zu
4,41%
k.A. 4,41%
stimme überhaupt
nicht zu 5,88%
stimme etw as zu
20,59%
stimme w eniger zu
22,06%
neutral 42,65%
Diagramm
17 - Zustimmung zur Aussage: „bessere Abdeckung örtlicher Bedürfnisse ohne GemKVO 49
Das Ergebnis dieser Einschätzung ist Diagramm 17 zu entnehmen. Demnach verteilen sich
Zustimmung und Ablehnung nahezu gleich. Sowohl Zustimmung als auch Ablehnung liegen in
etwa bei 25%. Dabei liegt die ablehnende Haltung ca. 3 Prozentpunkte höher. Die meisten
Antworten entfielen auf die neutrale Position. Interessant wäre es nun, zu erfahren, worin die
Ablehnung begründet ist. Es wäre zunächst denkbar, dass die Größe der Kommune, gemessen an
der Einwohnerzahl in Zusammenhang zur Zustimmung zu der Aussage steht. Hierzu wurde
wiederum der Rangkorrelationskoeffizient nach Spearman berechnet, da das Skalenniveau für die
Zustimmung nicht metrisch ist. Dabei wurden die Werte, die unter die Kategorie „keine Angabe /
weiß nicht“ fallen vorher heraus gerechnet. Alles in allem ergibt sich hier ein
Rangkorrelationskoeffizient von ungefähr 0,06. Es besteht also kein Zusammenhang zwischen der
Einwohnerzahl der Gemeinde und der Einschätzung, der Wegfall der GemKVO sei vorteilhaft, da
die besonderen Bedürfnisse besser abgedeckt werden können. Allerdings findet sich ein solcher,
wenn auch mäßiger Zusammenhang mit der Einschätzung des Nutzen des NKF bezüglich der
Zahlungsabwicklung (Kapitel 3.2.3).
49 “
49
k.A. = „keine Angabe / weiß nicht“. Die Abkürzung gilt für die folgenden Diagramme gleichermaßen.
34

R
⇒
⇔
⇔
⇒
=
R
R
1
R
R
−
=
=
=
≈
1
6
1
1
−
−
−
0 , 49
n
• ∑
i = 1
( r
−
s
3
n − n
6 • 22 .465
3
64 − 64
134.793
262.080
0 ,514
i
)
2
,5
Formel 3 - Rangkorrelation Nutzen Zahlungsabwicklung und Wegfall GemKVO
Wie in Formel 3 berechnet, beträgt der Rangkorrelationskoeffizient zwischen der Einschätzung des
Nutzens des NKF für die Zahlungsabwicklung und der Beurteilung der Aussage, dass die
Bedürfnisse durch den Wegfall der GemKVO besser abgedeckt werden können, 0,49. Dabei wurden
die Merkmalsträger, die bei einer oder auch beiden Merkmalen „keine Angabe / weiß nicht“
angegeben haben, nicht mit in die Berechnung aufgenommen. Daher beträgt die Anzahl der
Merkmalswerte n auch 64. Der Korrelationskoeffizient deutet auf einen mäßigen Zusammenhang
der beiden Merkmale hin. Allerdings bleibt auch hier fraglich, ob das eine Merkmal für das andere
Merkmal ursächlich ist. Denkbar wäre, dass die Einschätzung, der Wegfall der GemKVO ließe eine
bessere Anpassung an örtliche Bedürfnisse zu, dazu führt, den Nutzen des NKF für die
Zahlungsabwicklung höher einzuschätzen. Es wäre aber genauso denkbar, dass eine dritte, nicht
erfasste Variable für die Korrelation verantwortlich ist und der Zusammenhang auf diese
zurückzuführen wäre. Eine solche dritte Variable könnte darin liegen, dass unter Umständen die
besoldungsrechtliche Einordnung der Kassenleiter wegen einer möglichen vergrößerten
Leitungsspanne erhöht wurde und dadurch die Einstellung zum NKF positiver ausfällt. Dieses
Beispiel ist jedoch bewusst frei gewählt. Es soll lediglich zeigen, dass die Kausalität für
Zusammenhänge auch außerhalb der im Fragebogen erhobenen Daten liegen kann.
Die gleiche Schlussfolgerung gilt für die ermittelten Rangkorrelationskoeffizienten zu anderen
Merkmalen, die der nachfolgenden Tabelle 14 entnommen werden können.
weiteres Merkmal
R (gerundet)
Eigene Einstellung zum NKF 0,35
Einschätzung der Handreichung des
Innenministers
Kenntnisse über das NKF innerhalb der
Stadtkasse
0,27
0,25
Einschätzung des Nutzen des NKF insgesamt 0,24
Jahr der vollständigen Umstellung auf das NKF -0,16 50
Anzahl der Mitarbeiter 0,13
Tabelle 14 - Rangkorrelationskoeffizient R im Vergleich zum Merkmal "Wegfall GemKVO"
3.4.2 Berücksichtigung der Belange kommunaler Kassen
Die Regelungen aus der vormals gültigen GemKVO wurden durch Regelungen in der GemHVO
ersetzt. Hierbei entfällt – wie bereits erwähnt – der Begriff der kommunalen Kasse. Eine
Verordnung, die vormals 48 Paragrafen umfasste, wurde nun in 3 Paragrafen der neuen Regelung
integriert. Es wäre denkbar, dass dieses Vorgehen zur Irritation der Beteiligten führen könnte. Aus
50
Der Koeffizient ist negativ, da das kleinste Jahr mit der kleinsten Ziffer kodiert wurde. Wäre eine Rangfolge der
bisherigen Dauer des Produktiv-Betriebes erstellt worden, wäre der Koeffizient positiv.
35

diesem Grunde sollten die Umfrageteilnehmer ihre Zustimmung zu der Aussage „Die neue
GemHVO berücksichtigt alle Belange der kommunalen Kassen“ beurteilen. Hierbei sollte in
Zusammenhang zu der in Kapitel 3.4.1 gewonnenen Einschätzung bezüglich der Vorteilhaftigkeit
eigener Regelungen überprüft werden, ob einige Umfrageteilnehmer eine stärkere Berücksichtigung
kommunaler Belange im Verordnungstext wünschen.
Belange Kommunaler Kassen
stimme voll zu
0,00%
k.A. 8,82%
stimme
überhaupt nicht
zu 5,88%
stimme etwas zu
11,76%
stimme weniger
zu 32,35%
neutral 41,18%
Diagramm 18 - Zustimmung zur Aussage: „Belange der kommunalen Kassen sind berücksichtigt“
Die Einschätzung der Umfrageteilnehmer ist in Diagramm 18 dargestellt. Der Aussage, dass alle
Belange der kommunalen Kasse in der gesetzlichen Regelung berücksichtig seien, stimmen ca. 38%
weniger oder überhaupt nicht zu. Weitere 12% stimmen der Aussage etwas zu. Wie bereits bei der
Frage nach der Abdeckung der besonderen Bedürfnisse durch örtliche Regelung stehen etwas mehr
als 40% der Aussage neutral gegenüber. Auch hier wurde die Rangkorrelation für mehrere andere
Merkmale berechnet. Der stärkste Zusammenhang ergibt sich demnach mit der im vorherigen
Unterkapitel dargestellten Einschätzung, dass die besonderen Bedürfnisse durch örtliche
Regelungen besser abgedeckt werden können.
R = 1 −
⇒ R
⇔ R
⇔ R
⇒ R
=
=
=
≈
6
• ∑
0 ,37
n
i = 1
( r
−
s
3
n − n
1 −
6 • 23 .659
3
61 − 61
1 −
141.954
226.920
1 − 0 ,626
i
)
2
Formel 4 - Rangkorrelation Wegfall GemKVO und Berücksichtigung Kassenbelange ange in GemHVO
36

Der Rangkorrelationskoeffizient beträgt also 0,37 und deutet wiederum auf einen mäßigen
Zusammenhang beider Variablen hin. Auch in diesem Falle wurde die Anzahl n dadurch ermittelt,
dass die Antworten „keine Angabe / weiß nicht“ unberücksichtigt blieben. Dieser
Korrelationskoeffizient drückt aus, dass tendenziell die Zustimmung zu der Aussage, die neue
GemHVO berücksichtige alle Belange der kommunalen Kassen mit der Aussage zusammenhängt,
dass die örtlichen Bedürfnisse durch örtliche Regelungen besser abgedeckt werden können. Hier
lässt sich also kein Widerspruch feststellen. Vielmehr erscheint es logisch, dass die Meinung, örtliche
Regelungen seien besser, auch zu der Meinung führt, dass die geltende Verordnung alle Belange
berücksichtigt, da ja fehlende Regelungen in die örtlichen Regelungen aufgenommen werden
könnten. Die weiteren berechneten Korrelationen sind in der Tabelle 15 aufgeführt.
weiteres Merkmal
R (gerundet)
Eigene Einstellung zum NKF 0,23
Einwohnerzahl der Gemeinde -0,23 51
Nutzen des NKF für die Zahlungsabwicklung 0,20
Zufriedenheit mit der eingesetzten NKF-Software 0,13
Tabelle 15 - Rangkorrelationskoeffizient R im Vergleich zum Merkmal "Berücksichtigung"
der Kassenbelange"
3.4.3 Effizienteres Wirtschaften durch „neue“ Datenbasis
Ein Ziel des NKF-Reformprozesses bestand darin, das Wirtschaften der öffentlichen Verwaltung in
Anknüpfung zu den Konzepten Neuer Steuerungsmodelle (NSM) effizienter zu gestalten. 50% der
Kämmerer stimmten der Aussage zu, dass „durch die im NKF bereitgestellten Daten […] ein
effizienteres Wirtschaften gefördert“ werde. 52 Dieser Punkt ist einer, bei welchem die Meinung der
Kassenleiterinnen und Kassenleiter mit denen der Kämmerer verglichen werden soll. Aus diesem
Grunde, wurden die Teilnehmer der Befragung über den Grad ihrer Zustimmung zu der v.g.
Aussage befragt (Diagramm 19).
k.A. 10,29%
effizienteres Wirtschaften
stimme
überhaupt nicht
zu 1,47%
stimme weniger
zu 11,76%
stimme voll zu
11,76%
neutral 27,94%
stimme etwas zu
36,76%
Diagramm 19 - Zustimmung zur Aussage: "effizienteres Wirtschaften"
51
Dieser negative Koeffizient deutet darauf hin, dass Gemeinden mit weniger Einwohnern ihre Belange tendenziell
besser berücksichtigt sehen.
52
Steria-Mummert(2008), S.26 (Tabelle 13)
37

Dieser Aussage stimmen 48,5% der Kassenleiter zu. Die Einschätzung ist also nahezu identisch zu
der der Kämmerer. Diese Aussage lässt sich darauf übertragen, dass die Hälfte der Kassenleiter der
Meinung ist, dass durch die Einführung des NKF eines der zentralen Ziele des Reformprozesses
erfüllt wird. Diese Einschätzung steht nun jedoch im Kontrast zu der in Diagramm 10 dargestellten
ermittelten Einschätzung des Nutzens des NKF. Hier schätzen nur 25% der Teilnehmer den Nutzen
des NKF als hoch oder sehr hoch ein. Auch hier sind wieder mehrere Gründe für diese Abweichung
denkbar. Zum einen wäre es möglich, dass die Befragten zwar zustimmen, dass das NKF effizienteres
Wirtschaften ermögliche, diese positive Einstellung jedoch nur einen relativ geringen Beitrag zur
Bewertung des NKF insgesamt leistet. So könnten negativere Bewertungen bezüglich anderer Ziele
des NKF die Einschätzung dieser speziellen Frage überlagern.
Hinzu kommt unter Umständen, dass das Potential des NKF bezüglich eines effizienteren Einsatzes
von Ressourcen zwar erkannt wird, dieser Teilaspekt jedoch nicht als „Nutzen“ bewertet wird.
3.4.4 Ermöglichung der outputorientierten Steuerung
Traditionell wurde das Verwaltungshandeln anhand des „Input“ also anhand des
Finanzmitteleinsatzes gesteuert. Diese Erkenntnis war auch Grundlage für die Entwicklung neuer
Steuerungsmodelle, die davon ausgehen, dass eben nicht der Geldmitteleinsatz das Maß des
Verwaltungshandelns sein sollte, sondern das, was mit diesen Finanzmitteln bewirkt wird. Mit dem
NKF werden nach § 12 GemHVO nun Ziele und Kennzahlen verbindlich in die jeweiligen
Haushaltspläne mit aufgenommen. 53 Hierdurch soll das Prinzip der Outputorientierung
unterstrichen werden. Mit diesem Instrument soll nun also die Inputorientierung abgelöst werden.
Das Gesetz schreibt jedoch nicht vor, wie die Ziele und Kennzahlen zu entwickeln sind.
In der Praxis hat der Verfasser dieser Arbeit bisher jedoch die Erfahrung gemacht, dass die
vorgegebenen Ziele und insbesondere deren Kennzahlen in den Haushaltsplänen fast ausschließlich
sog. „Allgemeine Finanzkennzahlen“ oder von der Kommune nicht (sinnvoll) beeinflussbare
Kennzahlen abbilden. Hierzu gehört für den einen Bereich beispielsweise der
„Aufwandsdeckungsgrad“ oder der „Verwaltungs- und Betriebsaufwand je Einwohner“. Für den
anderen Bereich eine Kennzahl „Anzahl der Schweine im Zuständigkeitsgebiet“ innerhalb der
Produktgruppe der Veterinärüberwachung. 54 Bei solchen rein statistischen Kennzahlen ist es
fraglich, ob diese dazu geeignet sind, eine outputorientierte Steuerung umzusetzen, da diese
Kennzahlen aus Sicht des Verfassers für die „eigentlichen“ Produktziele keine Aussagekraft besitzen.
Anhand dieser Kennzahlen müsste weiterhin ausschließlich über den Ressourceneinsatz (Input)
gesteuert werden. Es ist nur schwer vorstellbar, dass eine Gemeinde die Anzahl der Schweine zur
zielgerichteten Steuerung des Produktes „Veterinärüberwachung“ beeinflussen kann. Diese
Kennzahl wäre vielleicht im Bereich der Wirtschaftsförderung sinnvoll.
„Durch das NKF wird eine outputorientierte Steuerung möglich.“ Dieser Aussage stimmten 59%
der Kämmerer zu. Bei den Kassenleitern ergibt sich das in Diagramm 20 dargestellte Bild.
53
Die Formulierung „sollen“ im Gesetzestext kann auch als „müssen, wenn kann“ übersetzt werden.
54
Diese Beispiele wurden anhand vierer willkürlich ausgewählter Internetangebote (in denen die Haushaltspläne trotz
der Bestimmungen zur Barrierefreiheit noch vorhanden waren) ermittelt und sind keinesfalls repräsentativ. Eine
genauere Auswertung solcher Kennzahlen wäre ein interessantes Thema für eine weitere Masterarbeit.
38

stimme
überhaupt
nicht zu;
0,00%
Outputorientierte Steuerung durch das NKF
k.A.; 8,82%
stimme
weniger zu;
11,76%
stimme voll
zu; 16,18%
neutral;
23,53%
stimme etwas
zu; 39,71%
Diagramm 20 - Zustimmung zur Aussage: "Outputor
orientierte Steuerung durch das NKF"
Mit 55% sind die Meinungen der Kassenleiterinnen und Kassenleiter auch in diesem Fall mit denen
der Kämmerer vergleichbar. Aus diesen Angaben geht jedoch nicht hervor, ob die Kassenleiterinnen
und Kassenleiter die outputorientierte Steuerung auch als wichtig oder gar unerlässlich einstufen.
Aus diesem Grunde wurde der Grad der Zustimmung noch für eine weitere Aussage aus dem
Bereich der outputorientierten Steuerung abgefragt. Diese wird in Kapitel 3.4.9 dargestellt.
3.4.5 Erhöhung des Personalbedarfes
In Tabelle 8 innerhalb von Kapitel 3.2.4.2 wurde bereits erwähnt, dass ein Großteil der Kassenleiter
der Meinung ist, dass das NKF zu einem erhöhten Buchungsaufwand und einer erhöhten
Personalintensität führe. In der Umfrage unter Kämmerern stimmten der Aussage „Das NKF führt
zu einer Erhöhung des Personalbedarfs“ 79% der Teilnehmer zu. Damit lag die Antwort in der
Rangliste der Aussagen auf Rang 1. 55 Nach den Ausführungen in Tabelle 8 ist zu erwarten, dass die
Zustimmung der Kassenleiter zu dieser Aussage ähnlich ausfallen wird.
55
Steria-Mummert(2008), S. 26
39

Erhöhung des Personalbedarfs im NKF
k.A.; 0,00%
stimme
überhaupt
nicht zu;
1,47%
stimme
weniger zu;
8,82%
stimme voll
zu; 50,00%
neutral;
19,12%
stimme etwas
zu; 20,59%
Diagramm 21 - Zustimmung zur Aussage: "Erhöhter Personalbedarf"
Die Zustimmung zu der oben genannten Aussage liegt auch bei den Kassenleiterinnen und
Kassenleitern mit ca. 70% auf Rang 1 der nach Zustimmung geordneten Liste. Der Anteil der
Personalausgaben an allen Ausgaben innerhalb des Verwaltungshaushaltes lag im Jahr 2008 für alle
kreisangehörigen Gemeinden Nordrhein-Westfalens bei durchschnittlich 23,98% 56 . Mit der
Einführung des NKF wäre also nach Einschätzung der Kämmerer und Kassenleiter damit zu
rechnen, dass sich dieser Anteil erhöht. Es wäre also interessant, ob diese Einschätzung anhand der
nächsten Vierteljahresstatistik des Landesbetriebes Informationstechnik NRW nachvollzogen
werden kann.
3.4.6 Kameralistik als ausreichendes Buchungssystem
Das NKF hat die bis dahin gültige Kameralistik abgelöst. In Norwegen buchen die Kommunen
bereits seit 1924 mit einem System der doppelten Buchführung. Dieses System solle in den letzten
Jahren vermehrt zu einem System der kaufmännischen doppelten Buchführung weiterentwickelt
werden. 57 MONSEN geht davon aus, dass ein solches System jedoch für die Belange der öffentlichen
Verwaltung nicht passend sei, da das „[…]Gemeinderechnungswesen immer noch die
kameralistischen Zwecke erfüllen (Verwaltung öffentlicher Einnahmen[…] und Haushaltskontrolle)
[soll]. Darüber hinaus soll die Zahlungskontrolle […], die ein wichtiger kameralistischer Zweck ist,
im Gemeindebereich in Norwegen fortgeführt werden.“ 58 Im Ergebnis führe dies dazu, dass neben
der verpflichtend zu führenden doppelten Buchführung eine Nebenrechnung aufgebaut werden
müsse, um genau die kameralistischen Zwecke zu erfüllen. Aus diesem Grunde plädiert er dafür, die
kameralistische Buchführungsmethode in das Gemeinderechnungswesen in Norwegen wieder
einzuführen. 59 Demnach wäre das kamerale Buchführungssystem für die Zwecke der öffentlichen
Verwaltung absolut ausreichend. Die Kassenleiter wurden befragt, ob sie diese Einschätzung teilen,
56
Eigene Berechnung, auf Basis der „Vierteljährliche Kassenergebnisse der Gemeinden/GV-Ausgaben“, Abgerufen im
Internet unter http://www.landesstatistik.nrw.de Tabellencode: 71137-01iz, Abruf am 15.07.2009
57
vgl. Monsen(2006), S.32
58
ebd., S. 39
59
ebd.
40

indem sie ihre Zustimmung zu der Aussage „Die Kameralistik ist ein für kommunale Zwecke
ausreichendes Rechnungswesen.“ angeben sollten.
Die Kameralistik reicht für kommunale Zwecke aus.
k.A.; 2,94%
stimme
überhaupt
nicht zu;
4,41%
stimme voll
zu; 22,06%
stimme
weniger zu;
25,00%
stimme etwas
zu; 23,53%
neutral;
22,06%
Diagramm 22 - Zustimmung zur Aussage: "Die Kameralistik reicht aus"
Dieser Aussage stimmen 45% der teilnehmenden Kassenleiterinnen und Kassenleiter zu. Im
Vergleich dazu sind 29% der Teilnehmer der Meinung, dass die Kameralistik kein für kommunale
Zwecke ausreichendes Buchführungssystem sei. Unklar bleibt hierbei jedoch, ob die sogenannte
erweiterte Kameralistik dem NKF vorzuziehen wäre oder ob sich diese Einschätzung vielleicht nach
einer längeren Zeitspanne des Produktivbetriebes ändert.
3.4.7 Nutzung betriebswirtschaftlicher Standardsoftware
Als weiterer Vorteil für die Einführung des NKF galt auch, dass es mit der Umstellung auf
kaufmännische Buchführung gleichzeitig auch möglich sei, betriebswirtschaftliche
„Standardsoftware“ nutzen zu können. Neben dem Vorteil der Übersicht innerhalb des
Gesamtabschlusses mit allen Beteiligungen der Kommune, nennt RIDDER eben auch „the
possibility of using standard accrual accounting software“ 60 als starkes Argument dafür, dass das
NKF in seinem Entwurf auf den Regelungen für die doppelte Buchführung innerhalb der
Privatwirtschaft gelte. Damit verbunden ist die Annahme, dass die Nutzung von Standardsoftware
auch zu Einsparungen führen könnte, da keine Entwicklungskosten getragen werden müssten. Wie
auch Tabelle 13 zu entnehmen ist, rangiert die Implementation der Software auf Rang 2 der größten
Aufwandstreiber bei der Einführung des NKF. Aus diesem Grunde sollte die Aussage „Das NKF
erleichtert die Nutzung betriebswirtschaftlicher Software.“ nach dem bekannten Muster beurteilt
werden. Die Zustimmung zu dieser Aussage innerhalb der Gruppe der Kämmerer liegt mit 32% auf
Rang 11 von 13 Rängen in der Liste der Zustimmungen. 61 Die Zustimmung innerhalb der
Kassenverwalter ist in Diagramm 23 dargestellt.
60
Ridder, et al. (2005), S.449. Eine vergleichbare Aussage treffen Budäus et al. (2005), S. 52
61
Steria-Mummert(2008), S.26
41

Diagramm 23 - Zustimmung zur Aussage: "Nutzung betriebswirtschaftlicher Software"
Auch in diesem Fall sind sich Kämmerer und Kassenleiter nahezu einig. 29% der Kassenleiter
stimmen der o.g. Aussage zu. Mit 35% ist jedoch ein größerer Teil einer gegenteiligen Ansicht. Aus
der Publikation von Steria-Mummert geht jedoch nicht hervor, wie hoch der Anteil der „Nicht-
Zustimmung“ unter den Kämmerern ist. Dennoch kann festgehalten werden, dass das Argument,
das NKF erleichtere die Nutzung betriebswirtschaftlicher Standard-Software so keine Zustimmung
der Kassenleiter findet.
Hierfür spricht auch, dass die Produkte der Softwareanbieter „KIRP“ und „Infoma“ die beiden
häufigst eingesetzten Softwareprodukte (Diagramm 12) sind. KIRP hatte seine Wurzeln zunächst im
sogenannten IRP. Das IRP stellte hierbei betriebswirtschaftliche Funktionen bereit, die insbesondere
in den kostenrechnenden Einrichtungen der Kommunen genutzt wurden. Später wurde das IRP
dann um Module für die (kamerale) Haushaltsplanung und -ausführung ergänzt und in KIRP
umbenannt. Als weitere Erweiterung wurde die KIRP-Kasse entwickelt, die Haushaltsplanung,
Haushaltsausführung und Zahlungsabwicklung in ein geschlossenes System brachte. Gemeinsam
mit einigen Pilotkommunen wurde die Software anschließend um Elemente für die kommunale
Doppik, also das NKF, ergänzt. Der Ursprung dieser Software ist also eindeutig im Bereich des
kommunalen Rechnungswesens zu sehen und gilt nicht als „Standardsoftware“. Infoma newsystem
kommunal, die häufigst eingesetzte Software ist ebenfalls eine auf kommunale Belange spezialisierte
Software, deren „kameraler“ Kern um die für das NKF benötigten Komponenten erweitert wurde.
Einzig die an Rang drei gelegene SAP-Lösung basiert tatsächlich im Kern auf betriebswirtschaftlicher
Software aus der Privatwirtschaft, für die es spezielle Anpassungen für Kommunen gibt (z.B. den
sog. Kommunalmaster der Datenzentrale Baden-Württemberg). Dies entspricht dem
Vertriebskonzept von SAP, bei dem die sog. „Partner“ das Buchungssystem vertreiben und
entsprechend der Anforderungen anpassen.
3.4.8 Arbeitsabläufe
Traditionell gliederte sich der Ablauf bei der Bearbeitung von Geschäftsvorfällen im
Rechnungswesen in der Kameralistik in mehrere Stufen. Einen Überblick über diese bietet
42

eispielsweise SCHUSTER 62 . Die folgenden Ausführungen sind an diese Quelle angelehnt. Demnach
legt der Rat den Haushaltsplan fest. „Die große Bedeutung des Liquiditätszieles macht auch im
kommunalen Bereich eine zentrale Steuerung der Einnahmen und Ausgaben erforderlich. […]
Gleichwohl wird die Liquiditätssicherung im Bereich der Kommunen traditionell von zwei
Organisationseinheiten wahrgenommen, von der Kämmerei und der Kasse. Der Grund für die
Verteilung dieser an sich zentralen Aufgabe auf zwei „Schultern“, liegt in einer im Vergleich zur
Privatwirtschaft stärkeren Betonung der Führungsfunktion „Kontrolle“ […]“ 63 . Zu dieser
Zweiteilung im Bereich des Rechnungswesens kommt noch die Trennung zwischen der
Anordnungsbefugnis und dem Zahlungsverkehr. Hierbei erteilte der „Anordnungsbefugte“ der
Gemeindekasse den Auftrag eine Auszahlung zu leisten oder eine Einzahlung anzunehmen und zu
verbuchen. Das formell in § 6 GemKVO geregelte Verfahren ist mittlerweile zugunsten „örtlicher
Regelungen“ weggefallen. Die Neugestaltung der Geschäftsprozesse sowie der Aufbau- und
Ablauforganisation ist eines von mehreren zentralen Themen bei der Einführung des NKF. 64
Allgemein kann davon ausgegangen werden, dass die Neugestaltung von Geschäftsprozessen im
Rahmen der Arbeitsablauforganisation stets auf eine gewisse Verbesserung des Ausgangszustandes
ausgelegt sein sollte. Vor diesem Hintergrund sollten die Kassenleiter ihre Zustimmung zu der
Aussage, dass sich durch das NKF vereinfachte Arbeitsabläufe ergäben, einschätzen.
Diagramm 24 - Zustimmung zur Aussage: "Vereinfachung der Arbeitsabläufe durch das NKF"
In diesem Fall fällt das Ergebnis der Einschätzung sehr eindeutig aus. Etwas mehr als 69% der
Befragten stimmen der Aussage „Durch das NKF ergeben sich vereinfachte Arbeitsabläufe“
überhaupt nicht oder weniger zu. Es bleibt jedoch unklar, ob diese Einschätzung nur der Tatsache
geschuldet ist, dass Veränderungen häufig auch Widerstände innerhalb der Gruppe der Betroffenen
hervorrufen. Aus diesem Grunde wurde auch hier die Rangkorrelation in Abhängigkeit zum
Umstellungsdatum ermittelt.
62
Schuster(2005), S. 179f.
63
ebd., S. 179
64
vgl. zum Beispiel: Innenministerium(2008),S. 544
43

2
6 • ( r − s
i
)
i = 1
R = 1 −
3
n − n
⇒ R = 1 −
6 • 33 .950 ,75
3
65 − 65
⇔ R = 1 −
203.705,50
274.560
⇔ R = 1 − 0 .741
⇒
R
≈
0 , 26
n
∑
Formel 5 - Rangkorrelation Jahr der Einführung und Vereinfachung Arbeitsabläufe
Demnach ergibt sich ein Rangkorrelationskoeffizient von 0,26. Dieser Wert deutet auf einen
mäßigen Zusammenhang zwischen dem Umstellungsdatum und der Einschätzung, dass das NKF
die Arbeitsabläufe verbessern kann, hin. Zu beachten ist hierbei, dass die Antworten für das
Einführungsjahr umkodiert wurden. Dabei wurde dem Jahr 2005 der Wert 6 zugeordnet und dem
Jahr 2009 der Wert 1. Dies bedeutet, dass ein früheres Einführungsjahr (also auch mehr Erfahrung
im Produktivbetrieb) tendenziell dazu führt, dass die Zustimmung zur genannten Aussage besser
ausfällt. Erklären lässt sich dieses Phänomen damit, dass ein Teil der Teilnehmer zum Zeitpunkt der
Umfrage erst seit einem halben Jahr im Produktivbetrieb waren. Dabei ist es zumindest
nachvollziehbar, dass gerade in der Anfangsphase noch nicht alle Abläufe reibungslos funktionieren
(s.a. 3.4.10).
3.4.9 Unerlässliche Outputorientierung
In Diagramm 20 wurde bereits dargestellt, dass mehr als die Hälfte der Kassenleiterinnen und
Kassenleiter der Ansicht sind, das NKF ermögliche die outputorientierte Steuerung. Vor diesem
Hintergrund wäre es durchaus wissenswert, ob die outputorientierte Steuerung aus Sicht der
Zahlungsabwicklung überhaupt wichtig ist. Es wurde also die Zustimmung zur Aussage „Die
outputorientierte Steuerung ist aus Sicht der Zahlungsabwicklung unerlässlich“ erfragt.
44

Diagramm 25 - Zustimmung zur Aussage: "Unerlässliche Outputorientierung"
Wie in Diagramm 25 zu erkennen ist, stimmten dieser Aussage etwa 19% der Befragten zu.
Ungefähr 43% sehen diese Aussage neutral und weitere 30% stimmen der Aussage weniger oder
überhaupt nicht zu. Es lässt sich also feststellen, dass der Großteil der Kassenleiterinnen und
Kassenleiter der Meinung sind, das NKF würde die Outputorientierung fördern. Diese Eigenschaft
des NKF wird jedoch von nur etwa einem Fünftel der Teilnehmer als unerlässlich angesehen.
3.4.10Verbesserung nach „Kinderkrankheiten“
Im Zusammenhang mit der im Vergleich zur Einstellung der Kämmerer eher negativen
Grundeinstellung der Kassenleiter zum NKF, die darauf hindeutet, dass das NKF als Ganzes nicht
als „gutes“ Buchführungssystem angesehen wird, wurden die Teilnehmer bezüglich ihrer Einstellung
zur Aussage „Wenn die »Kinderkrankheiten« überwunden sind, wird das NKF ein sehr gutes
Buchführungssystem werden.“ befragt. Hiermit sollte herausgefunden werden, ob sich das
„Ansehen“ des NKF unter den Kassenleitern mit Blick auf die Zukunft noch ändern könnte.
45

Diagramm 26 - Zustimmung zur Aussage: "sehr gutes Buchführungssystem nach den »Kinderkrankheiten«“
Im Vergleich zu Diagramm 8 fällt der Ausblick in die Zukunft durchaus weniger pessimistisch aus.
Während die eigene Einstellung der Kassenleiter zum NKF noch von 22% als negativ bezeichnet
wurde, stimmen der Aussage, das NKF werde in Zukunft ein sehr gutes Buchführungssystem nur
noch 13% weniger oder überhaupt nicht zu. Auch hier wäre es interessant zu erfahren, ob die
beiden Erkenntnisse zusammenhängen, ob also tendenziell diejenigen, die ihre eigene Stimmung
positiver einschätzen auch die Zukunftschancen des NKF positiver einschätzen. Also wurde auch
hier der Spearman’sche Rangkorrelationskoeffizient ermittelt. In diesem Fall konnten nur 59
Angaben gewertet werden, da der Anteil von 13%, die keine Angaben gemacht haben 9 Antworten
entspricht.
6 • ( r − s
i
i = 1
R = 1 −
3
n − n
⇒ R = 1 −
6 • 13 .242
3
59 − 59
⇔ R = 1 −
79.455
205.320
⇔ R = 1 − 0 .387
⇒
R
≈
0 ,61
n
∑
)
2
.5
Formel 6 - Rangkorrelation eigene Einstellung zum NKF und „sehr gutes Buchführungssystem nach
»Kinderkrankheiten«“
Mit einem Korrelationskoeffizienten von 0,61 liegt ein mäßig hoher Zusammenhang zwischen der
eigenen Einstellung der Kassenleiterinnen und Kassenleitern gegenüber dem NKF und der
Einschätzung, dass das NKF nach Wegfall der „Kinderkrankheiten“ ein sehr gutes
46

Buchführungssystem werde vor. Dies bedeutet also, dass eher diejenigen, die ohnehin schon eine
positive Einstellung gegenüber dem NKF haben auch die Zukunftsfähigkeit des NKF positiver
beurteilen.
3.4.11Zusammenarbeit mit der Kämmerei
Den Erfahrungen des Verfassers nach wurde das NKF zumeist sowohl von der Kämmerei, als auch
von den Stadt- und Gemeindekassen eingeführt. Bei den meisten Kommunen wurde hierzu eine
Projektgruppe gebildet (s. Tabelle 10). Bei der Einführung des NKF mussten aus den in der
Einleitung genannten Gründen einige Aufgaben neu definiert und entsprechend abgegrenzt werden.
Diese neuen Zuständigkeiten könnten dazu führen, dass eine gewisse „Rivalität“ zwischen den
beiden Organisationseinheiten entsteht, da mit verbreitertem Aufgabenspektrum auch
Leitungsspannen und damit besoldungsrechtliche Einordnungen wachsen könnten. Der Verfasser
ging also davon aus, dass die Zusammenarbeit zwischen der Kämmerei und der Gemeindekasse eher
negativ beurteilt würde. Hierin hätte auch ein Erklärungsmuster für die unterschiedliche Einstellung
zum NKF zwischen Kämmerern und Kassenleitern liegen können.
„Die Zusammenarbeit mit der Kämmerei war bei der Einführung des NKF hervorragend“ war aus
diesem Grunde die Aussage, zu dem die Zustimmung eingeschätzt werden sollte.
Diagramm 27 - Zustimmung zur Aussage: "Die Zusammenarbeit mit der Kämmerei war hervorragend"
Die Einschätzung des Verfassers, dass eventuell bestehende Rivalitäten insbesondere bei der
Einführung des NKF dazu führen würden, dass die Zusammenarbeit zwischen den beiden
Hauptbeteiligten leidet, wird anhand der Einschätzung der Kassenleiter widerlegt. Fast 65% der
Befragten stimmten der Aussage etwas oder voll zu. Lediglich etwa 11% stimmten überhaupt nicht
oder weniger zu. Die Zusammenarbeit bei der Einführung kann also nicht als Begründung für die
negative Einstellung gegenüber dem NKF herangezogen werden. Wahrscheinlicher wäre es, die
Kausalität in einem anderen Bereich zu finden. Etwa in den Gesetzesgrundlagen oder der
mangelnden Unterstützung durch den Gesetzgeber.
3.4.12Informationen des NKF helfen der Zahlungsabwicklung
Analog zur Einschätzung von ca. 40% der Kassenleiter, dass der Nutzen des NKF im Bezug auf die
Zahlungsabwicklung gering sei, ist zu erwarten, dass die Kassenleiterinnen und Kassenleiter
47

ebenfalls nicht der Meinung sind, dass die durch das NKF neu verfügbaren Informationen die
Zahlungsabwicklung in ihrer täglichen Arbeit unterstützen.
Diagramm 28 - Zustimmung zur Aussage: "Die neuen NKF-Informationen unterstützen die Zahlungsabwicklung"
Die Daten in Diagramm 28 stimmen mit den in Diagramm 10 dargestellten Werten im Groben
überein. Hierbei stimmen 41% der Befragten der Aussage nicht zu, die Zahlungsabwicklung würde
durch die neueren Daten unterstützt. Diese beiden Aussagen decken sich also. Dies deutet erneut
daraufhin, dass der Kernbereich der Reformen, die durch das NKF angestoßen wurden, außerhalb
der Zahlungsabwicklung, respektive der „alten“ Gemeindekassen liegt. Diese Aussage ist auch
deswegen verständlich, da erklärtes Ziel der Reform tatsächlich die Abkehr von der rein
finanzmittelgesteuerten Einnahme- und Ausgaberechnung hin zu einem
Ressourcenverbrauchskonzept war. Häufig genannter Kern der neuen Steuerungsinformationen
sind die Abschreibungen, die den Werteverzehr von Anlagevermögen darstellen. So schätzen 92%
der Kämmerer die Steuerungsinformationen der Abschreibungen als wichtig ein. 65 Die Wichtigkeit
des Kapitalflusses wird aus der Quelle jedoch nicht ersichtlich. Hier wäre es unter Umständen
interessant, wie die Kämmerer zu „Kassenthemen“ stehen und in welchem Verhältnis der
Kapitalfluss und der Werteverzehr in ihrer Wichtigkeit stehen.
3.4.13Das NKF betrifft die Haushaltsausführung
In Fortführung des Gedankens, dass das NKF für die Zahlungsabwicklung keine wichtigen
Informationen bereitstellt, kann angenommen werden, dass das NKF tendenziell eher den Bereich
außerhalb der Zahlungsabwicklung, also die Haushaltsausführung betrifft. Die Kassenleiterinnen
und Kassenleiter wurden hier befragt, inwiefern sie der Aussage „Das NKF betrifft eigentlich nur die
Haushaltsausführung und nicht die Zahlungsabwicklung.“ zustimmen. Zu erwarten ist hier, dass
dieser Aussage ähnlich zugestimmt wird, wie der vorherigen Aussage nicht zugestimmt wurde.
65
Steria-Mummert(2008), S. 30
48

Diagramm 29 - Zustimmung zur Aussage: "Das NKF betrifft eigentlich nur die Haushaltsausführung"
Im Kontrast zu den Erkenntnissen aus dem vorherigen Kapitel stimmen mehr als 30% der Aussage
weniger oder überhaupt nicht zu. Hier besteht also zunächst ein Widerspruch. Allerdings gibt es
mehrere Erklärungsmuster für die Abweichung. So wäre es denkbar, dass das NKF zwar keine neuen
Informationen für die Zahlungsabwicklung bereitstellt, dass aber dennoch Änderungen für die
Gemeindekassen eintreten. Diese Änderungen leisten jedoch offensichtlich keinen Beitrag zu einer
verbesserten Informationslage. Es liegt also nahe, die Änderungen bezüglich der
Zahlungsabwicklung als negativ einzuschätzen. Weiterhin könnte auch ein Einfluss des NKF
außerhalb von Zahlungsabwicklung und Buchführung gesehen werden, der zum Beispiel in einer
für den Bürger erhöhten Transparenz liegt.
3.4.14Gesamtüberblick über den „Konzern Kommune“
Die letzte der aufgeführten Zustimmungsfragen behandelte wiederum eine Aussage, die auch in der
Umfrage der Kämmerer bewertet wurde. Ein weiteres Ziel des NKF ist es, auf längere Sicht eine
Gesamtkonsolidierung über alle Einzelorganisationen innerhalb des „Konzerns“ Kommune zu
erreichen. Hierzu wurde bereits eine neue landesweite Projektgruppe eingerichtet, welche sich um
den „Gesamtabschluss“ kümmert, welcher ab dem Haushaltsjahr 2010 verpflichtend wird. Der
Bezug zur Zahlungsabwicklung ist zunächst nicht evident. Allerdings soll mit dieser Aussage
abgeschätzt werden, inwieweit sich die Kassenleiterinnen und Kassenleiter auch außerhalb ihres
eigentlichen Aufgabenbereiches mit NKF-Themenstellungen befassen. Die Aussage „Das NKF
fördert den Gesamtüberblick über den »Konzern Kommune« wurde von 76% der Kämmerer
zustimmend beurteilt. 66 Damit lag diese Aussage auf Rang 2. Auch die Kassenleiter wurden
daraufhin nach ihrer Zustimmung befragt.
66
Steria-Mummert (2008), S.26
49

Diagramm 30 - Zustimmung zur Aussage: "Das NKF fördert den Gesamtüberblick über den »Konzern Kommune«"
Insgesamt stimmen 66% der Aussage zu, dass das NKF den Gesamtüberblick über den Konzern
Kommune fördert. Dieser Anteil bleibt zwar hinter dem der Kämmerer zurück, jedoch liegt diese
Aussage auch unter den Kassenleiterinnen und Kassenleitern auf Rang 2. Aus Sicht des Verfassers ist
dieser hohe Anteil jedoch nicht so eindeutig zu beurteilen, wie er zunächst scheint. Mit dem
„Konzern Kommune“ ist in diesem Fall nicht die Gemeindeverwaltung im engeren Sinne gemeint,
die nun Konzern genannt wird, da sie nach einem Buchungssystem, welches der Privatwirtschaft
entlehnt ist, bucht. Vielmehr soll mit dem Schlagwort berücksichtigt werden, dass eine Kommune
eben nicht nur ihren Kernhaushalt verantwortet, sondern auch über Beteiligungen an Unternehmen
beteiligt ist, die privatwirtschaftlich geführt werden. So hat der größte Teil der Kommunen seine
Ver- und Entsorgung mittlerweile aus dem Haushalt in privatwirtschaftliche Betriebe ausgegliedert,
die zumeist einen nicht geringen Anteil an der Konsolidierung des Kernhaushaltes haben. Diese
Verflechtungen darzustellen ist das Ziel der Darstellung als „Konzern Kommune“. Aus diesem
Grunde ist die Zustimmung zu der Aussage vorsichtig zu beurteilen, da davon auszugehen ist, dass
jeweils das beurteilt wurde, was individuell unter dem Begriff „Konzern Kommune“ verstanden
wurde.
3.5 Freie Äußerungen der Teilnehmer
Im letzten Teil des Fragebogens wurden zum Einen Daten über die Meinung der Teilnehmer
bezüglich der Umfrage eingeholt. Zum Anderen hatten Sie die Möglichkeit, freie Kritik zum NKF zu
äußern. Diese freie Kritik soll hier aufgegriffen und dargestellt werden.
3.5.1 Änderungswünsche an das NKF
Die Teilnehmer wurden befragt, welche Änderungen sie vornehmen würden, falls Sie die
Möglichkeit hätten, das NKF zu verbessern. Da es sich bei der Frage um eine offene Frage handelte,
können hier nur die Kernaussagen dargestellt werden.
Zu der Frage „Wenn Sie die Möglichkeit hätten, das NKF zu verbessern, was würden Sie ändern?“
haben insgesamt 32 Teilnehmer eine Aussage getätigt. Darunter sind 3 Aussagen, mit denen die
teilweise oder vollständige Wiedereinführung der Kameralistik vorschlagen wird. Sieben Teilnehmer
teilten mit, dass Sie zum jetzigen Zeitpunkt noch keine Aussage treffen könnten, da noch nicht
50

genügend Erfahrungen gesammelt seien. Keine Änderungswünsche für den Bereich der
Zahlungsabwicklung gaben sechs Teilnehmer an. Nach deren Ansicht sei das NKF im Bereich der
Zahlungsabwicklung bereits ausgereift, oder habe sich gegenüber den vorherigen Aufgaben nicht
besonders verändert. Drei Antworten zielen darauf ab, dass NKF dem „echten“ kaufmännischen
Rechnungswesen weiter anzugleichen und die Finanzrechnung abzuschaffen. Ebenso viele
Teilnehmer fordern weitere Vereinheitlichungen im Rechnungswesen, sowohl innerhalb der
Kommunen Nordrhein-Westfalens (Stichwort: Verbindlicher Produkt- und Kontenplan), als auch
innerhalb aller Behörden des Bundes und Landes (Stichwort: NKF in der gesamten öffentlichen
Verwaltung).
Diese letzte Forderung wurde innerhalb der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalens bereits
aufgegriffen. Unter dem Projektnamen „EPOS.NRW“ wurde vom Finanzministerium NRW ein
Projekt zur Reform des Haushalts- und Rechnungswesens der Landesverwaltung gestartet. Man
verfolgt hiermit das Ziel eine „integrierte Verbundrechnung mit doppelter Buchführung“ zu
entwickeln. Im Unterschied zum NKF soll in diesem System die Kosten- und Leistungsrechnung ein
höheres Gewicht enthalten, da diese die Daten für die Haushaltsplanung und -rechnung liefern
soll. 67 Die vollständige Umstellung soll im Jahr 2016 erfolgt sein, ab dann soll der flächendeckende
Echtbetrieb starten.
Die Forderung nach dem Wegfall der Finanzrechnung ist indes auch nicht neu, da diese, wie bereits
genannt, in der kaufmännischen Doppik so nicht normiert ist. Auch aus der beruflichen Praxis des
Verfassers wird die Finanzrechnung häufig kritisiert, da der Mehrwert an Informationen den
Aufwand der gesonderten Buchung nicht rechtfertige. Die Liquiditätsplanung könnte auch
unabhängig von einer normierten Finanzrechnung erfolgen. Die Finanzrechnung stellt die dritte
Komponente im sog. „Drei-Komponenten-System“ dar. LÜDER führt hierzu aus: „Die
Einbeziehung der Finanzrechnung in den doppischen Verbund hat […] den Vorteil, dass eine nach
der direkten Methode erstellte und damit auch zur unterjährigen Finanzsteuerung einsetzbare
Finanzrechnung das gleiche hohe und der Doppik immanente Zuverlässigkeitsniveau besitzt, wie die
Ergebnisrechnung und die Vermögensrechnung“ 68 . Inwieweit diese Forderung jedoch auch durch
ein weniger aufwändiges System zu erreichen wäre (etwa durch die Nutzung der Daten aus dem
Bankverkehr oder ein evtl. ohnehin vorhandenes Forderungs- / Schuldenmanagement), kann hier
nicht abschließend beurteilt werden.
3.5.2 Meinung der Teilnehmer zu der Umfrage
Zum Abschluss sollten die Teilnehmer noch die Art und Weise der Umfrage, das Thema der
Umfrage und die Umfrage insgesamt mit Hilfe von Schulnoten bewerten. Das Ergebnis dieser
Beurteilung ist Diagramm 31 zu entnehmen.
67
Vgl. Internetquelle: EPOS.NRW, „Reformbereich Rechnungswesen“,
https://www.epos.nrw.de/reformbereiche/rechnungswesen-1 , Abruf am 18.07.2009
68
Lüder(2004), S. 110
51

Diagramm 31 - Beurteilung der Umfrage
Wie zu sehen ist, sind die Teilnehmer der Umfrage durchaus sowohl mit der Art und Weise der
Umfrage, dem Thema der Umfrage als auch der Umfrage insgesamt zufrieden. Der vorhergehenden
Frage ist allerdings zu entnehmen, dass die Umfrage wohl zu früh veranstaltet wurde. Eine erneute
Befragung zu einem späteren Zeitpunkt könnte vermutlich Aussagen ermitteln, deren Beurteilung
allein schon deswegen fundierter wären, da die Kassenleiterinnen und Kassenleiter zu einem
späteren Zeitpunkt mehr Erfahrungen im täglichen Umgang mit dem NKF sammeln konnten.
52

4 Zusammenfassung
In diesem abschließenden Kapitel werden die Ergebnisse dieser Masterarbeit zusammengefasst. Der
Verfasser zieht ein Fazit über die gewonnenen Erkenntnisse.
Mit der Einführung des NKF wurde die traditionell starke Position der Gemeindekassen als
buchführende Organisationseinheit innerhalb der nordrhein-westfälischen Kommunalverwaltungen
abgeschafft. Der vormals legal definierte Begriff (und damit eine Art Bestandsgarantie) der
Gemeindekasse als Organisationseinheit wurde durch die funktionale Beschreibung der
„Zahlungsabwicklung“ abgelöst. Der Verfasser teilt in diesem Punkt die Auffassung der
Kommunalkassenverwalter, die besagt, dass es sich bei der Einführung des NKF um einen Schritt
mit „epochaler Bedeutung“ handle. 69 Es besteht die Gefahr, dass durch die „ungewohnte“
Eigenständigkeit eine gewisse Konfusion entsteht, da das „Kassenrecht“, welches vormals normierter
Teil des Rechnungswesens war, weggefallen ist.
Diese Konfusion äußert sich beispielsweise in der Feststellung, dass nur 31% der Kassenleiter eine
positive Einstellung bezüglich des NKF angeben, während dieser Anteil bei den Kämmerern bei 75%
liegt.
Insgesamt ergibt sich der Eindruck, dass die Kassenleiter der Auffassung sind, dass ihre Belange bei
der Entwicklung des NKF innerhalb der Pilotkommunen nicht ausreichend berücksichtigt wurden.
Auch die Tatsache, dass nur 12% der Befragten der Ansicht sind, dass alle Belange der kommunalen
Kassen im Gesetz Berücksichtigung fanden, unterstützt diese Ansicht. Im Ergebnis zeigt sich
(zumindest bei einem Teil der Befragten) ein deutlicher Regelungs- und Klarstellungsbedarf.
Die neugewonnene „Freiheit“, die örtlichen Bedürfnisse individuell regeln zu können, wird
durchaus kontrovers eingeschätzt. Der Anteil derer, die hierdurch eine Verbesserung sehen, liegt
genau so hoch, wie der, der genau der gegenteiligen Auffassung ist. Der Verfasser hat den Eindruck,
dass ein Großteil der kommunalen Kassen sich nähere Hinweise durch den Landesgesetzgeber zu
spezifischen Problemen der Zahlungsabwicklung gewünscht hätten. Dieser Wunsch könnte in einer
eventuellen vierten Auflage der Handreichung des Innenministeriums aufgegriffen werden. Eine
Berücksichtigung innerhalb der Evaluation des Gesetzes 70 käme ebenso in Frage.
Es wäre jedoch ebenfalls denkbar, dass die Gemeinden die oben angesprochene Freiheit aktiv dazu
nutzen, ihre Bedürfnisse selbst zu regeln. So könnten bei Bedarf die wesentlichen Regelungsinhalte
der GemKVO in die örtlichen Vorschriften mit aufgenommen werden. Weiterhin wäre es denkbar,
dass der Fachverband der Kommunalkassenverwalter hier eine Koordinierungsfunktion
wahrnimmt, um die Erfahrungen der einzelnen Kassenleiter in konkrete Verbesserungsvorschläge
umzuwandeln. Dieses Vorgehen wurde beispielsweise im „NRW-Kurier 2008“ 71 angekündigt.
Wie bei allen Veränderungsprozessen gilt auch in diesem Fall, dass die Betroffenen einer Neuerung
schon in der Einführungsphase beteiligt werden sollten, um die Akzeptanz für Veränderungen zu
erhöhen. Die Wirkung einer solchen Maßnahme zeigt sich beispielsweise in der Korrelation
zwischen der Projektbeteiligung und der eigenen Einstellung gegenüber dem NKF.
Die Ergebnisse dieser Untersuchung können allerdings Hinweise für künftige Umstellungsprozesse
geben, die sich aus unterschiedlichen Herausforderungen in naher Zukunft ergeben können. Zu
diesen zählen im Bereich der Kommunen insbesondere die anstehende Haushaltskonsolidierung vor
dem Hintergrund einbrechender Gewerbesteuererträge, der sogenannte Gesamtabschluss, bei dem
die Beteiligungen der Kommune mit aufgenommen werden oder die Angleichung an die
International Public Sector Accounting Standards, welche das Ziel verfolgen, das öffentliche
Rechnungswesen international zu standardisieren. Aber auch im Bereich der eingesetzten Software
wird sich, zu mindest bei einigen Kommunen, eine erneute Umstellung ergeben, da einer der
Anbieter die Weiterentwicklung des Produktes auf mittelfristige Sicht einstellt. Die betroffenen
Kommunen werden vermutlich auf ein anderes Softwareprodukt umsteigen müssen.
69
vgl. Kassenverwalter (2003), S. 221
70
Das NKFEG ist nach § 10 NKFEG vier Jahre nach In-Kraft-Treten (01. Januar 2009) zu überprüfen
71
Der NRW-Kurier ist das Mitteilungsblatt des Fachverbandes der Kommunalkassenverwalter NRW. Die Ausgabe 2008
ist als Online-Publikation unter http://www.kassenverwalter.de/cms/files/nrw_kurier_2008.pdf verfügbar. Abruf am
29.05.2009
53

Weiterhin wäre es interessant, die Ergebnisse dieser Umfrage fortzuschreiben, um genauere
Erkenntnisse über die Einstellungen der Kassenleiter erfahren zu können, nachdem diese weitere
Erfahrungen in der täglichen Arbeit mit dem NKF sammeln konnten, zumal 38% davon ausgehen,
dass das NKF nach Überwindung der „Kinderkrankheiten“ zu einem sehr guten
Buchführungssystem werden wird. Dabei könnten dann weitere Merkmale erhoben werden, die
unter Umständen genauere Auskunft darüber geben, in welchen Bereichen die Ursachen für
negative Einschätzungen zu finden sind.
Im Hinblick auf die Einführung von doppischen Rechnungssystemen in anderen Behörden des
Landes NRW (EPOS) oder des Bundes können die Ergebnisse ebenfalls verwendet werden. Hier sei
zu empfehlen, die Betroffenen bereits bei der Einführung zu beteiligen. Auch eine Sekundäranalyse
ausgewählter Merkmale könnte weitere Erkenntnisse liefern, die im Rahmen dieser Masterarbeit
nicht untersucht werden konnten.
Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Kassenleiterinnen und Kassenleiter der kreisangehörigen
Kommunen in NRW durchaus noch Änderungsbedarf sehen. Der konkrete Bedarf geht jedoch aus
dieser Masterarbeit nicht hervor.
Abschließend sei noch einmal darauf hingewiesen, dass die Ergebnisse dieser Befragung nicht ohne
weiteres auf Kreise und kreisfreie Städte oder Verbundkassen übertragen werden können, da diese
nicht Bestandteil der Grundgesamtheit waren.
54

5 Literaturverzeichnis
Budäus, Dietrich, „Manifest zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland“,
Publikation der KGSt und der Bertelsmann Stiftung, Gütersloh/Köln, 2009, Internetquelle:
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vorgelegten gesetzlichen Regelungsentwürfen aus kassenrechtlicher Sicht“, in: Kommunal-
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Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder am 21.
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[Steria-Mummert(2008)]
Hinweis: Die genutzten Internetangebote des Landes NRW, bzw. des NKF-Netzwerkes sind jeweils
direkt in den Fußnoten vollständig zitiert
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