Handreichung Neues Kommunales Finanzmangement 5 ... - MIK NRW

II.
Das Haushaltsrecht
in der
Gemeindeordnung
290

1. Die Reform des Gemeindehaushaltsrechts
1.1 Die Grundlagen der Reform
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GO NRW
Das Haushaltsrecht
in der Gemeindeordnung
Das Kernstück der Reform des Gemeindehaushaltsrechts war die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements
(NKF) in den Jahren 2005 bis 2009. Die Gemeinden begannen ab dieser Zeit mit der Erfassung
und Abbildung der gemeindlichen Ressourcen. Sie stellten eine Bilanz als Vermögensrechnung auf und führten
eine neue Steuerung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (Finanzmanagement) sowie das System der doppelten
Buchführung ein. Die gemeindlichen Ressourcen werden seitdem mithilfe der Rechengrößen „Ertrag“ und
„Aufwand“ ermittelt. Sie werden im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sowie im Jahresabschluss der
Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr nachgewiesen.
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung sind deshalb in einem wesentlichen Umfang entsprechend
den Anforderungen des NKF gepasst worden. Sie beinhalten die notwendigen allgemeinen Vorgaben
für die gemeindliche mehrjährige Haushaltsplanung und den Haushaltsvollzug im Haushaltsjahr sowie die Haushaltsabrechnung
als stichtagsbezogener Jahresabschluss nach Ablauf des Haushaltsjahres. Den gemeindlichen
Vorschriften wurden betriebswirtschaftliche und kaufmännische Standards zugrunde gelegt, soweit nicht gemeindliche
oder sonstige öffentlich-rechtliche Besonderheiten ggf. Abweichungen davon erforderlich machten.
Der tatsächliche Zweck des NKF geht aber weit über die Reform der haushaltsrechtlichen Vorschriften bzw. die
Einführung eines neuen Buchungsstils hinaus. Die Schaffung einer neuen Transparenz durch die Offenlegung
von Risiken und Chancen für die Gemeinde und deren Einfluss auf deren wirtschaftliche Lage ist ein wichtiges
Ziel. Unter dem Begriff“ Transparenz“ wird dabei vielfach die Möglichkeit der Adressaten des gemeindlichen Handelns
verstanden, zuverlässig und zeitnah nachvollziehbare Informationen über die Ergebnisse und Entscheidungsprozesse
des gemeindlichen Verwaltungshandelns erhalten zu können. Neben den normativen Gegebenheiten
bedarf es in jeder Gemeinde einer strategischen und operativen Neuausrichtung der örtlichen Steuerung
unter Einbeziehung der Ressourcenbewertung.
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften sind insgesamt darauf ausgerichtet, die gemeindliche Eigenverantwortung
zu stärken und die örtliche Steuerung zu verbessern. Das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz als erster Schritt der
weiteren Entwicklung des gemeindlichen Haushaltsrechts folgt dieser Strategie. Die dabei oftmals geäußerten
Wünsche nach kleinteiligen verbindlichen Vorgaben stehen dieser Ausrichtung grundlegend entgegen. Der Gesetzgeber
sieht den Zweck des gemeindlichen Haushaltsrechts nicht darin, die Gemeinde aus ihrer Verantwortung
für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln zu entlassen. Die Gemeinde hat daher die mit ihrer Haushaltswirtschaft
einhergehenden Risiken zu tragen, soll aber auch selbst den Vorteil nutzen dürfen, der aus den Chancen
der wirtschaftlichen Weiterentwicklung entsteht.
1.2 Der Haushalt als zentrales Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument
Der Haushalt der Gemeinde ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument im gemeindlichen
Haushaltsrecht. Der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen der Gemeinde werden im Ergebnisplan
durch Erträge und Aufwendungen als Rechengrößen veranschlagt und im Jahresabschluss in der
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Ergebnisrechnung nachgewiesen (vgl. §§ 2 und 38 GemHVO NRW sowie § 95 GO NRW). Die Pflicht zum jährlichen
Haushaltsausgleich ist dabei ein wichtiges Element, damit die stetige Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben
dauerhaft gesichert wird (vgl. § 75 GO NRW). Außerdem ist die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den
gemeindlichen Haushaltsplan integriert worden (vgl. § 84 GO NRW), sodass sich die gemeindliche Planung auch
auf die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre erstreckt.
Zum gemeindlichen Haushaltsplan gehört der Finanzplan, in dem die Ein- und Auszahlungen der Gemeinde
veranschlagt werden (vgl. § 3 GemHVO NRW). Die gemeindlichen Zahlungen werden dabei nach den Zahlungen
aus der laufenden Verwaltungstätigkeit und den Zahlungen aus der Investitionstätigkeit sowie den Zahlungen aus
der Finanzierungstätigkeit unterschieden. Im Jahresabschluss werden in der Finanzrechnung nachgewiesen (vgl.
§ 39 GemHVO NRW). Das Zahlungsgeschäft kann somit Auskunft über die finanzielle Eigenfinanzierungsfähigkeit
der Gemeinde und den Bedarf an Fremdkapital bzw. einer Fremdfinanzierung geben. Die Finanzrechnung ist
neben der Ergebnisrechnung sowie der Bilanz (vgl. § 41 GemHVO NRW) eine unverzichtbare Informationsquelle
zur Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde.
Für die Anwendung der neuen Steuerung durch die Gemeinde, mit der eine flexible Haushaltswirtschaft verbunden
ist, enthält die Gemeindehaushaltsverordnung die entsprechend gefassten Bewirtschaftungsregeln. Eine
erfolgreiche Haushaltswirtschaft der Gemeinde besteht u.a. darin, dass die Gemeinde frühzeitig versucht, Risiken
und Chancen für ihre künftige Haushaltswirtschaft zu erkennen. Sie soll bei einer aufgetretenen Krise ihre Haushaltswirtschaft
so führen, dass die dauernde Leistungsfähigkeit und die stetige Aufgabenerfüllung schnellstmöglich
wieder erreicht werden (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW). Die Gemeinde ist deswegen ggf. verpflichtet, ein
Haushaltssicherungskonzept aufzustellen (vgl. § 76 GO NRW).
Bei der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gilt es zudem, die künftigen Generationen nicht unnötig zu belasten,
deren Zukunft dauerhaft zu sichern und dadurch dem Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit in einem
ausreichenden Maße nachzukommen (vgl. § 1 GO NRW). Diese Erfordernisse zeigen auf bzw. verdeutlichen,
dass bei der Gemeinde ein zukunftsorientiertes Bild mit qualitativ hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen
bestehen sollte. Auf einer solchen Grundlage kann dann das wirtschaftliche und zukunftsorientierte Handeln
der Gemeinde aufgebaut werden. Ergänzend dazu besteht daher ein Verbot der Überschuldung für die Gemeinde,
denn sie soll jährlich den Haushaltsausgleich erreichen und nicht ihr Eigenkapital verzehren (vgl. § 75 Absatz
7 GO NRW).
1.3 Die Rechte der gemeindlichen Organe
Die Rechte der gemeindlichen Organe, insbesondere des Rates der Gemeinde, sind im Rahmen der Reform des
Gemeindehaushaltsrechts unangetastet geblieben (vgl. §§ 41 und 62 GO NRW). Es bedarf aber gleichwohl vor
Ort einer Anpassung der Zusammenarbeit von Rat, Bürgermeister und gemeindlicher Verwaltung, um eine klare
Rollen- und Verantwortungsabgrenzung im Rahmen der Möglichkeiten einer neuen Steuerung zu erreichen. In
diesem Zusammenspiel kann der Rat vielfach als „Auftraggeber“ gegenüber der Verwaltung bezeichnet werden,
der strategische Ziele setzt und Ziele mit der gemeindlichen Verwaltung vereinbart sowie deren Erreichung mithilfe
geeigneter Instrumente auch kontrolliert.
Diese neuen Verhältnisse in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordern, dass der Rat künftig auf eine Detailsteuerung
verzichten kann und durch klare Ziel- und Leistungsvorgaben eine ergebnis- und wirkungsorientierte
Steuerung unter Einbeziehung der produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan umsetzen soll.
Am Ende des Haushaltsjahres gilt es dann, die Leistungsergebnisse der gemeindlichen Verwaltung aus der Ausführung
der Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Ressourcen und der Finanzen zu beurteilen. Im Jahresabschluss
sollen aber auch die Wirkungen der vom Rat getroffenen Entscheidungen sowie aus der ausgeführten
gemeindlichen Haushaltswirtschaft aufgezeigt und transparent gemacht werden.
GEMEINDEORDNUNG 292

1.4 Das Referenzmodell HGB
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Mit der Entscheidung für das NKF ist eine Grundsatzentscheidung für das kaufmännische Rechnungswesen als
„Referenzmodell“ für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden getroffen worden. Es erfolgt insoweit eine Orientierung
am Handelsgesetzbuch (HGB) und an den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (GoB), soweit die
spezifischen Ziele und Aufgaben der Haushaltswirtschaft der Gemeinden dem nicht entgegenstehen. Nicht nur
dadurch, sondern insgesamt behält das Gemeindehaushaltsrecht seine Eigenständigkeit gegenüber dem Handelsrecht.
Das Handelsrecht stellt daher z.B. keine unmittelbare rechtliche Grundlage für die gemeindliche Bilanzierung
dar, soweit nicht unmittelbar auf einzelne Vorschriften verwiesen wird, z.B. in § 50 Absatz 1 GemHVO
NRW auf die §§ 300 bis 309 HGB.
Diese sachlichen Gegebenheiten sind auch bezogen auf örtliche Sachverhalte zu beachten, wenn eine haushaltswirtschaftliche
Beurteilung unter Berücksichtigung privatwirtschaftlicher Information erfolgt. Die Vorschriften
des Handelsgesetzesbuches stellen dabei keine richtungsweisenden Vorgaben für die Anwendung von haushaltsrechtlichen
Vorschriften durch die Gemeinde dar. Die im örtlichen Einzelfall getroffenen Festlegungen dürfen
auch nicht zu einer Beeinträchtigung der Eigenständigkeit der haushaltsrechtlichen Vorschriften führen. Durch
diese Eigenständigkeit besteht eine notwendige Abgrenzung gegenüber dem Handelsrecht aus der öffentlichrechtlichen
Aufgabenstellung der Gemeinde heraus. Sie dient dabei der Nachvollziehbarkeit des haushaltswirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde und der sachlich geprägten Nachweisführung und der Darstellung der wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss.
Die aus den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung verwendeten Begriffe haben daher bei ihrer Anwendung
i.d.R. die gleiche inhaltliche Bedeutung wie im privatrechtlichen Bereich, soweit nicht durch besondere Festlegungen
eine abweichende Bedeutung entsteht oder sich durch eine gemeindebezogene Auslegung ergibt. Die
Begriffe sollen dabei den gemeindlichen Besonderheiten gerecht werden und deren Inhalte und Zielbestimmungen
so genau wie möglich aufzeigen und benennen. Außerdem sind wichtige Grundsätze durch das Bilanzrechtsmodernierungsgesetz
nicht grundsätzlich verändert worden, z.B. das Anschaffungskostenprinzip oder das
Realisationsprinzip. Die Grundsätze sind daher von der Gemeinde weiterhin unverändert anzuwenden.
Für das NKF wurde zudem keine zwingende Notwendigkeit gesehen, die Wahlrechte des Handelsgesetzbuches
uneingeschränkt auch für die Gemeinden zuzulassen und oder bezogen auf die gemeindlichen Sachverhalte nur
umzuschreiben. Den Gemeinden wurden vielmehr bedarfsorientiert und unter Berücksichtigung der Ziele und
Zwecke des NKF sowie des öffentlich-rechtlichen Status der Gemeinden für einzelne bestimmte Sachverhalte die
notwendigen Wahlrechte eingeräumt. Außerdem wurde bei der Ausgestaltung des Drei-Komponentensystems
des NKF auch die Entwicklung und Zielsetzung der internationalen Rechnungslegung berücksichtigt.
2. Die Anwendung des NKF
2.1 Wichtige Rahmenbedingungen
Die haushaltsrechtlichen Regelungen in der Gemeindeordnung bauen auf dem Gesetz über ein Neues Kommunales
Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz
NRW – NKFG NRW) auf, das der Landtag Nordrhein-Westfalen am 10.11.2004 beschlossen hat (vgl. Landtags-
Drucksache Nr. 13/5567). Dieses Gesetz wurde am 16.11.2004 unterzeichnet und ist im Gesetz- und Verordnungsblatt
des Landes Nordrhein-Westfalen (Nr. 41 vom 24.11.2004) auf Seite 644 veröffentlicht worden. Es ist
als Artikelgesetz ausgestaltet worden und hat zu Änderungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung
sowie zu einer Neufassung der Gemeindehaushaltsverordnung geführt. Das NKFG NRW ist am
01.01.2005 in Kraft getreten.
GEMEINDEORDNUNG 293

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Die Grundlagen für die Anwendung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements bilden die jetzt geltenden
haushaltsrechtlichen Regelungen der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NRW. S. 666) in der jeweils geltenden Fassung (Fundstelle:
SGV. NRW. 2023). Sie umfassen den 8., 9., 10. und 12. Teil der Gemeindeordnung und werden durch die neu
gefasste Gemeindehaushaltsverordnung näher ausgestaltet. Ab dem Haushaltsjahr 2009 führen alle Gemeinden
ihre Haushaltswirtschaft nach dem NKF und erfassen ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der Basis der
doppelten Buchführung in ihrer Finanzbuchhaltung. Sie haben spätestens zum Stichtag 1. Januar 2009 eine
Eröffnungsbilanz und spätestens zum Abschlussstichtag 31. Dezember 2010 einen Gesamtabschluss aufgestellt.
Die Zwecke des NKF gehen weit über die Reform der haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinden bzw.
die Einführung eines neuen Buchungsstils hinaus. Insbesondere die Schaffung einer neuen Transparenz durch
die Offenlegung von Risiken und Chancen für die Gemeinde sowie deren Einfluss auf die wirtschaftliche Lage der
Gemeinde und ihre Weiterentwicklung muss ein ständiges Ziel bleiben und nicht nur ein Ziel der Reform. Unter
dem Begriff“ Transparenz“ wird dabei regelmäßig die Möglichkeit der Adressaten des haushaltswirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde verstanden, zuverlässig und zeitnah nachvollziehbare Informationen über die Ergebnisse
und Entscheidungsprozesse des gemeindlichen Verwaltungshandelns erhalten zu können. Dazu gehören
auch Informationen über den aktuellen Stand der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und über die Haushaltsplanung
für die künftigen Haushaltsjahre. Neben den normativen Gegebenheiten bedarf es aber in jeder Gemeinde
auch einer strategischen und operativen Neuausrichtung der örtlichen Steuerung durch die Verantwortlichen
unter Einbeziehung der verfügbaren Ressourcen und der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung.
2.2 Die Rechengrößen
2.2.1 Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“
2.2.1.1 Die Erfassung der Ressourcen
Mit dem NKF werden über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch
der Gemeinde erfasst und der tatsächliche Werteverzehr bei den Vermögenswerten der Gemeinde,
u.a. durch Abschreibungen, vollständig erfasst. Unter Einbeziehung der Produktorientierung beim haushaltswirtschaftlichen
Handeln der Gemeinde wird die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs
und des Ressourcenaufkommens bezogen auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung möglich.
Die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinde auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit soll erreichen,
dass die Aufwendungen in einem Haushaltsjahr (Periode) regelmäßig durch Erträge desselben Jahres gedeckt
werden, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten. Die im NKF verwendeten Rechengrößen „Ertrag“
und „Aufwand“ stellen dazu den zutreffenden Buchungsstoff für den Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der
Gemeinde dar, auch wenn sie im Einzelnen nicht gesetzlich definiert worden sind.
Die Rechengrößen sind jedoch geeignete Einheiten für die gemeindlichen Geschäftsvorfälle, durch die das gemeindliche
Eigenkapital in der Vermögensrechnung der Gemeinde erhöht oder vermindert wird (Erhöhung: Ertrag;
Verminderung; Aufwand). Die Erfassung von Erträgen und Aufwendungen ist daher von zentraler Bedeutung
für die gemeindliche Ergebnisermittlung im Haushaltsjahr bzw. für das Jahresergebnis der Gemeinde. In diesem
Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde zu berücksichtigen, die mit den
gleichen Rechengrößen erfasst werden (vgl. § 17 GemHVO NRW). Der Gemeinde wird es dadurch ermöglicht,
das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch in einem Haushaltsjahr vollständig zu erfassen.
GEMEINDEORDNUNG 294

2.2.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“
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Unter der gemeindlichen Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder
gemeindliche Geschäftsvorfall dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Die
Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine
Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme
in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen, z.B. bei Mietvorauszahlungen.
Die gemeindlichen Erträge sind aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach
einzahlungsgleiche bzw. zahlungswirksame Erträge entstehen, z. B. aus der Steuererhebung oder durch erhaltene
Zuwendungen für laufende Zwecke. Andererseits entstehen auch Erträge aus der Auflösung von bilanzierten
Sonderposten, weil die erhaltenen investiven Zuwendungen über die Nutzungszeit eines damit finanzierten Vermögensgegenstandes
periodengerecht zu verteilen sind. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann
deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist. Die Zahlungsvorgänge
können aber auch in einer anderen Periode liegen.
2.2.1.3 Die Rechengröße „Aufwand“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Zu Aufwendungen führt daher
jeder gemeindliche Geschäftsvorfall, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert.
Die Gemeinde leistet dann in einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z.B. die im
Dezember des Haushaltsjahres für den Januar des Folgejahres zu zahlende Beamtenbesoldung. Die Aufwendungen
der Gemeinde und die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre.
Die gemeindlichen Aufwendungen sind aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde
vielfach auszahlungsgleiche Aufwendungen entstehen. Die Zahlungsvorgänge können aber auch in einer anderen
Periode liegen. Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche
Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist, z. B. wenn von der Gemeinde die Gehälter,
das Material, die Energie u.a. zu bezahlen ist.
2.2.2 Die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“
2.2.2.1 Die Erfassung der Zahlungen
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und
dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (liquide
Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung für die
Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Aufgrund dessen kommen bei der gemeindlichen
Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur
Anwendung. Bei der Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen wird außerdem das Kassenwirksamkeitsprinzip
als Liquiditätsänderungsprinzip angewendet. Unter den Haushaltspositionen im gemeindlichen Finanzplan
dürfen deshalb nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Zahlungen
ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der Gemeinde bewirken.
GEMEINDEORDNUNG 295

2.2.2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“
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Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde
erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Zugang liquider
Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Beim Einsatz der Rechengrößen
„Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen liegen dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen
vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer Abnahme der gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung
der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. Eine Einzahlung stellt jedoch nicht die Erhöhung des Kassenbestandes
der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der Gemeinde dar, denn durch diesen
Vorgang wird der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert.
2.2.2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch
den Abgang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“
dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung
der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt.
2.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
2.3.1 Allgemeine Zwecke
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) gelten fast uneingeschränkt auch im NKF. Der haushaltsrechtlichen
Festlegung ging dazu eine Betrachtung und Bewertung der Rechnungsziele, z. B. Nachweis des Ressourcenverbrauchs,
Vermögens- und Eigenkapitalerhalt, stetige Aufgabenerfüllung voraus. Darin wurden die
Rechnungszwecke einbezogen, z. B. die Steuerungs- und Kontrollzwecke, die Entscheidungshoheit des Rates
der Gemeinde (Allzuständigkeit), die haushaltsmäßigen Wirkungen die Öffentlichkeit und die Aufsichtsbehörde
als Adressaten. Die Ziele und Zwecke der gemeindlichen Haushaltswirtschaft finden sich z. B. auch in den allgemeinen
Haushaltsgrundsätzen wieder und sind zudem in einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Vorschriften
konkretisiert worden. Sie stellen mit den von der Gemeinde übernahmefähigen und anwendbaren Grundsätzen
ordnungsmäßiger Buchführung ein praktikables Gesamtbild für die gemeindliche Haushaltswirtschaft dar.
Vor der Übernahme der GoB für die Gemeinden sind diese hinsichtlich ihrer Inhalte sowie ihrer Anwendungsmöglichkeiten
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft überprüft worden. Viele Rechnungslegungsgrundsätze des
Referenzmodells HGB haben sich als übernahmefähig erwiesen. Dabei wurden kleinere Abweichungen wegen
spezifischer Fragestellungen hingenommen, weil im Großen und Ganzen eine sichere und gleichartige Handhabung
der Grundsätze im betriebwirtschaftlichen sowie haushaltswirtschaftlichen Sinne durch die Gemeinden
gesichert und gewährleistet werden kann.
Viele Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind außerdem ausdrücklich zum Gegenstand besonderer
haushaltsrechtlicher Vorschriften gemacht worden. Eine vergleichbare Vorgehensweise (Übernahme) bestand
auch bei der Entwicklung der IPSAS als internationale Rechnungslegungsgrundsätze für den öffentlichen Bereich,
die aus den bestehenden internationalen Standards der IFRS hervorgegangen sind. Inzwischen sind die
IPSAS als eigenständige Grundsätze anzusehen und werden auf internationaler Ebene bereits angewendet.
GEMEINDEORDNUNG 296

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Der Übernahme der GoB ging zudem auch eine Betrachtung und Bewertung der Aussagekraft von gemeindlichem
Jahresabschluss und dem Gesamtabschluss der Gemeinde voraus. Beide Abschlüsse müssen unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den entsprechenden tatsächlichen Verhältnissen Bild
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde als der wirtschaftliche Lage vermitteln, auch
wenn beim gemeindlichen Gesamtabschluss die „Gesamtlage“ der Gemeinde im Blickfeld steht. In die Übernahmeprüfung
wurde auch die mehrjährige Haushaltsplanung der Gemeinde, die insbesondere auf dem gemeindlichen
Jahresabschluss aufbaut, einbezogen.
Der im Rahmen des NKF zusätzlich entwickelte Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert die Verteilung
von Nutzen und Lasten über die Generationen hinweg. Die Gemeinde muss daher bei ihrer Haushaltsplanung
und im Jahresabschluss unter Beachtung der übrigen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben, ausreichende
Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten. Dieser Grundsatz hat inzwischen
Gesetzesrang erhalten, denn in § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW wird bestimmt, dass die Gemeinden in Verantwortung
für die künftigen Generationen handeln. Diese gesetzliche Festlegung verstärkt die Ziele und Zwecke des
NKF und stärkt damit die Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts.
2.3.2 Die Anwendung der GoB
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt den gesetzlichen Rahmen für die Anwendung der GoB durch die Gemeinde
dar. Die GoB dienen daher als Vorgaben für die Gemeinde, um die Zwecke und Ziele der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft zu erreichen, die in der gemeindlichen Haushaltsplanung sowie im Jahresabschluss der Gemeinde
aufzuzeigen sind. Diese Vorgaben sind dabei umfassend zu verstehen und entsprechend anzuwenden.
Gleichzeitig haben sich aber auch noch andere allgemeine Grundsätze als Konkretisierung des wirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde entwickelt, sodass die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze einen geeigneten Rahmen
für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde bieten.
Mit allen haushaltsmäßigen Grundsätzen, einschließlich der GoB, steht der Gemeinde damit ein System zur Verfügung,
das konzeptionell ein ordnungsmäßiges Handeln der Gemeinde im Rahmen des jährlich wiederkehrenden
haushaltswirtschaftlichen Kreislaufs unterstützt und fördert. Die Weiterentwicklung der Grundsätze ist
dadurch jedoch nicht ausgeschlossen. Auch wenn sich z.B. nicht jede Änderung oder Auslegung der GoB im
handelsrechtlichen Sinne unmittelbar auf die Anwendung der GoB durch die Gemeinde im Sinne ihrer Haushaltswirtschaft
auswirkt, bleiben diese Grundsätze gleichwohl zukunftsfähig im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
Von der Gemeinde sind die GoB in ihrer Anwendung auf die haushaltsrechtlichen Ziele, Inhalte
und Zwecke auszurichten, soweit die Grundsätze nicht bereits durch einzelne haushaltsrechtliche Bestimmungen
kodifiziert wurden (vgl. Abbildung).
FUNDSTELLE
§ 91 Absatz 2
§ 92 Absatz 2
§ 93 Absatz 1
Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB
GEMEINDEORDNUNG 297
REGELUNGSINHALTE
Die Bewertung von Vermögen und Schulden ist unter Anwendung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, soweit
die Gemeindeordnung nichts anderes vorsieht, vorzunehmen.
Die Gemeinde hat zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie
erstmals ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten
Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen.
Die Buchführung in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde

FUNDSTELLE
§ 95 Absatz 1
§ 116
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GO NRW
Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB
GEMEINDEORDNUNG 298
REGELUNGSINHALTE
muss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung so beschaffen sein, dass innerhalb einer angemessenen
Zeit ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der
Gemeinde gegeben werden kann.
Die Gemeinde hat einen Jahresabschluss aufzustellen, der
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde vermitteln muss.
Die Gemeinde hat einen Gesamtabschluss unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen.
Abbildung 19 „Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB“
Die sachliche Einbeziehung der GoB in die haushaltsrechtlichen Vorschriften zeigt in diesem Zusammenhang auf,
dass die Haushaltswirtschaft der gemeindlichen Verwaltung sich grundsätzlich nicht von der Wirtschaftsführung
der gemeindlichen Betriebe unterscheidet. Auch die einseitigen Leistungsbeziehungen der Gemeinde, z.B. in
Form von erhaltenen Zuwendungen oder der Gewährung von sozialen Leistungen, geben keinen Anlass, in Anlehnung
an die privatwirtschaftlich geprägten GoB eigenständige öffentlich-rechtlich geprägte Grundsätze zur
Anwendung durch die Gemeinde zu entwickeln. Vielmehr wird im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses
transparent, welche vielfältigen und engen Beziehungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den
Betrieben der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung bestehen.
2.4 Örtlich festzulegende Wertgrenzen
Die gemeinderechtlichen Vorschriften zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde enthalten eine Vielzahl von unbestimmten
Rechtsbegriffen, die von der Gemeinde auszulegen und unter der Berücksichtigung örtlicher Gegebenheiten
anzuwenden sind. Eine solche Festlegung macht das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde nachvollziehbar,
aber auch nachprüfbar. Als Beispiele dazu werden nachfolgend einige von der Gemeinde örtlich abzugrenzende
Begriffe mit ihren Fundstellen aufgezeigt (vgl. Abbildung).
FUNDSTELLE
§ 81 Absatz 2 Nummer 2
§ 81 Absatz 3 Nummer 1
Örtlich festzulegende Wertgrenzen
REGELUNGSINHALTE
Nachtragssatzung:
Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen,
wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen
oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im
Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen
erheblichen Umfang geleistet werden müssen.
Nachtragssatzung
Absatz 2 Nrn. 2 und 3 findet keine Anwendung auf geringfügige
Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar
sind.

FUNDSTELLE
§ 88
§ 91 Absatz 2 Nummer 2
§ 116 Absatz 3
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
GO NRW
Örtlich festzulegende Wertgrenzen
GEMEINDEORDNUNG 299
REGELUNGSINHALTE
Rückstellungen:
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten,
für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften oder laufenden
Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde
Rückstellungen in angemessener Höhe zu bilden.
Inventur, Inventar und Vermögensbewertung:
Für die im Jahresabschluss auszuweisenden Wertansätze gilt: …
Rückstellungen nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der voraussichtlich
notwendig ist.
Gesamtabschluss:
In den Gesamtabschluss müssen verselbstständigte Aufgabenbereiche
nach Absatz 2 nicht einbezogen werden, wenn sie für die
Verpflichtung, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung
sind.
Abbildung 20 „Örtlich festzulegende Wertgrenzen“
Besonders ist dabei zu beachten, dass es bei vielen dieser Rechtsbegriffe die Festlegung einer betragsmäßigen
Abgrenzung durch die Gemeinde sachlich sinnvoll ist, um deren Anwendung in der gemeindlichen Praxis eindeutig
und einheitlich sowie praktikabel zu gestalten.
3. Die Neuausrichtung der örtlichen Steuerung
Im Rahmen der Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts soll die haushaltswirtschaftliche Steuerung durch die
örtlich Verantwortlichen im Sinne der Ziele und Zwecke des NKF neu ausgerichtet werden. Bei einer solchen
Neuausrichtung der örtlichen Steuerung gilt es, die politisch festgelegten Standards und Ziele sowie Ressourcen
für die Sicherstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Gemeinde für Dritte erkennbar und nachvollziehbar
zu machen. Ebenso muss die Einhaltung der Generationengerechtigkeit sichtbar werden sowie die Erfüllung der
produktorientierten Aufgaben mit den dafür erforderlichen Finanzmitteln nachgewiesen werden.
Die Ansätze für eine Verbesserung der örtlichen Steuerung können jedoch in Einzelfällen dazu führen, dass es
einer Neuausrichtung des Verhältnisses von Rat und gemeindlicher Verwaltung bedarf. In der gemeindlichen
Verwaltung sollte es dabei auch über die Produktorientierung zu einer eindeutigen und verursachungsgerechten
Zuordnung von Verantwortlichkeiten kommen, insbesondere dann, wenn auch eine dezentrale Ressourcenverantwortung
und eine Budgetbildung zur gemeindlichen Praxis gehören. Die Neuausrichtung der örtlichen Steuerung
kann dabei auf einer Vielzahl von gemeinderechtlichen Vorschriften aufbauen, die auch der Unterstützung
der örtlichen Steuerung dienen (vgl. Beispiele in der Abbildung).
Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung
FUNDSTELLE
§ 75 Absatz 2
§ 75 Absatz 6
REGELUNGSINHALTE
Der Haushalt muss jährlich ausgeglichen sein.
Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Inves-

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GO NRW
Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung
FUNDSTELLE
§ 75 Absatz 7
§ 79 Absatz 1
§ 79 Absatz 2
§ 84
§ 88
§ 89 Absatz 1
§ 95 Absatz 1
§ 96 Absatz 1
§ 116
REGELUNGSINHALTE
titionen ist sicherzustellen.
Die Gemeinde darf sich nicht überschulden.
GEMEINDEORDNUNG 300
Der Haushaltsplan muss alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der
Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und
eingehenden Einzahlungen, entstehenden Aufwendungen und zu
leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen
enthalten.
Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan
sowie in Teilpläne zu gliedern. Das Haushaltssicherungskonzept ist
Teil des Haushaltsplans.
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis-
und Finanzplanung zugrunde zu legen und in den Haushaltsplan einzubeziehen.
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, für
drohende Verluste aus schwebenden Geschäften oder laufenden
Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde Rückstellungen
in angemessener Höhe zu bilden.
Die Gemeinde hat ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene
Liquiditätsplanung sicherzustellen.
Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen
Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft
des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Er muss unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln und ist zu erläutern.
Der Jahresabschluss besteht aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung,
den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang. Ihm ist
ein Lagebericht beizufügen.
Der Rat stellt bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften
Jahresabschluss durch Beschluss fest. Zugleich hat er über die Verwendung
des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages
zu beschließen.
Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag
31. Dezember einen Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Dieser Abschluss
besteht aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem
Gesamtanhang. Er ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. Der
Rat hat den geprüften Gesamtabschluss durch einen eigenverantwortlichen
Beschluss zu bestätigen.
Abbildung 21 „Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung“

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
GO NRW
4. Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung
Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung folgt im Aufbau dem Grundgerüst,
das inhaltlich in allen Ländern den Gemeindeordnungen zugrunde gelegt wird. Die neuen haushaltsrechtlichen
Regelungen sind in den nachfolgend aufgezeigten Teilen der Gemeindeordnung enthalten (vgl. Abbildung).
Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung
8. Teil
Haushaltswirtschaft
9. Teil
Sondervermögen,
Treuhandvermögen
10. Teil
Rechnungsprüfung
12. Teil
Gesamtabschluss
GEMEINDEORDNUNG 301
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze
§ 76 Haushaltssicherungskonzept
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
§ 78 Haushaltssatzung
§ 79 Haushaltsplan
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung
§ 81 Nachtragssatzung
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen
§ 86 Kredite
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte
§ 88 Rückstellungen
§ 89 Liquidität
§ 90 Vermögensgegenstände
§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung
§ 92 Eröffnungsbilanz
§ 93 Finanzbuchhaltung
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung
§ 95 Jahresabschluss
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung
§ 97 Sondervermögen
§ 98 Treuhandvermögen
§ 99 Gemeindegliedervermögen
§ 100 Örtliche Stiftungen
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
§ 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
§ 105 Überörtliche Prüfung
§ 116 Gesamtabschluss
§ 117 Beteiligungsbericht
§ 118 Vorlage- und Auskunftspflichten
Abbildung 22 „Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung“
5. Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung werden nicht nur durch die Gemeindehaushaltsverordnung
näher ausgestaltet. Sie werden auch nach Bedarf durch allgemeine Runderlasse des Innenministeriums
ergänzt. Im Rahmen der Bestimmungen über die Ausführung der Gemeindeordnung hat das Innenministerium
von der in § 133 GO NRW enthaltenen Ermächtigung Gebrauch gemacht und hat Muster für die gemeindliche
Haushaltswirtschaft veröffentlicht (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
Zu einzelnen Vorschriften der Gemeindeordnung wurden folgende Muster veröffentlicht (vgl. Abbildung).

VORSCHRIFT
Muster zu § 78 GO NRW
Muster zu § 81 GO NRW
Muster zu § 56 GO NRW
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
GO NRW
Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung
VERWENDUNG
GEMEINDEORDNUNG 302
ANLAGE
ZUM RUNDERLASS
Haushaltssatzung Anlage 1
Nachtragssatzung Anlage 2
Zuwendungen an Fraktionen Anlage 12
Abbildung 23 „Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung“
Der Gemeinde wird grundsätzlich empfohlen, für ihre Haushaltswirtschaft die Muster zu verwenden, die das Innenministerium
veröffentlicht hat. Sie muss aus Gründen der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte jedoch
auch Muster verwenden, die für verbindlich erklärt worden sind. Es handelt sich dabei insbesondere um
Muster für die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 133 Absatz 3 GO NRW). Die Muster zur
gemeindlichen Haushaltssatzung und zur Nachtragssatzung sind daher für verbindlich erklärt worden.
6. Keine gesonderten öffentlichen Buchführungsgrundsätze
Im Rahmen der Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist oftmals festgestellt worden, dass trotz vieler bestehender
Gemeinsamkeiten in der Wirtschaftsführung der Gemeinde und der Privatwirtschaft einige Unterschiede zwischen
dem öffentlichen Haushaltsrecht und der Rechnungslegung nach dem Handelsgesetzbuch erhalten bleiben.
Gleichwohl lassen es die Zielsetzungen und die besonderen Gegebenheiten bei den Gemeinden sowie die
Ressourcenbetrachtung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht notwendig werden, gesonderte öffentliche
Buchführungsgrundsätze für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten
Buchführung zu konzipieren. Gesonderte „öffentliche“ Grundsätze sind jedoch gleichwohl in anderen Ländern
entstanden. Im Land Rheinland-Pfalz wurden z. B. „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden“
veröffentlicht (vgl. § 93 Absatz 2 der GemO RP). In der Literatur wurden ebenfalls „Grundsätze ordnungsmäßiger
öffentlicher Buchführung“ vorgestellt und deren Anwendung öffentlich gemacht.
Das Land Nordrhein-Westfalen verfolgt diesen Weg nicht, sondern bindet in das NKF, entsprechend dem Handelsrecht
als Referenzmodell, die dort verankerten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) ein. Es geht
dabei u.a. von der gesamtwirtschaftlichen Lage der Gemeinde aus, die aus der Geschäftstätigkeit der gemeindlichen
Verwaltung und der einzelnen gemeindlichen Betriebe entsteht. In die Entscheidung über die Art und Anzahl
der Buchführungsgrundsätze sind daher nicht nur die Ziele und Zwecke der haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit
der gemeindlichen Verwaltung als wichtigste Organisationseinheit der Gemeinde eingeschlossen worden.
Unter einem Gesamtbilde der gemeindlichen Aufgabenerfüllung wurde vielmehr berücksichtigt, dass die Gemeinde
i.d.R. noch über eine Vielzahl von (öffentlich-rechtlich und privatwirtschaftlich organisierten) Betrieben verfügt,
die ebenfalls die Ziele und Zwecke der Gemeinde (öffentlicher Zweck) im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit verfolgen
müssen. Andererseits ließen die sich in der Privatwirtschaft etablierten GoB auch problemlos in den gemeindlichen
Bereich übertragen, ohne dass die Ziele und Zwecke des gemeindlichen Haushaltsrechts bzw. des
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde dadurch eingeschränkt werden.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ

1. Allgemeines
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
8. Teil
Haushaltswirtschaft
Die Aufgabe „Haushaltswirtschaft“ stellt für die Gemeinde eine allgemeine Aufgabe im Rahmen ihrer Selbstverwaltung
sowie unverzichtbare Grundlage für ihr wirtschaftliches Handeln dar (vgl. § 1 Satz 2 GO NRW). Sie ermöglicht
insbesondere die Erfüllung von örtlichen Sach- und Fachaufgaben mit bedeutenden finanzwirtschaftlichen
Auswirkungen für die Gemeinde. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist daher so zu planen und zu führen,
dass die stetige Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde gesichert ist. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist
außerdem wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen, damit die gemeindliche Leistungsfähigkeit dauerhaft
gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
Die Gemeinde hat die Haushaltswirtschaft in eigener Verantwortung und unter Berücksichtigung der örtlichen
Verhältnisse näher auszugestalten. Sie ist daher im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorgaben gefordert, dafür
die sachlich und fachlich sowie organisatorisch erforderlichen Maßnahmen in eigener Verantwortung zu treffen.
Eine Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist dabei unverzichtbar. Der achte
Teil der Gemeindeordnung (GO NRW) enthält dazu die gesetzlichen Grundlagen für die gesamte Haushaltswirtschaft
der Gemeinde, von der Haushaltsplanung über die Ausführung der Haushaltswirtschaft bis zur Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses.
Mit dem NKF wurde die periodengerechte Erfassung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs
in diesen Vorschriften verankert, sodass der tatsächliche Werteverzehr des gemeindlichen Vermögens
von der Gemeinde zu erfassen und über die jährlichen Abschreibungen aufzuzeigen ist. Durch die Einbeziehung
der Produktorientierung in den jährlichen Haushalt der Gemeinde wird zudem eine Verknüpfung zwischen den
verfügbaren Ressourcen und der gemeindlichen Aufgabenerfüllung sowie den Leistungen der Gemeinde hergestellt.
Die gemeindliche Haushaltspolitik muss daher auch auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtet
werden. Die Gemeinde soll deshalb jährlich erreichen, dass die Aufwendungen des Haushaltsjahres
durch Erträge derselben Periode gedeckt werden, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten (vgl. § 75
Absatz 2 GO NRW).
Im gemeindlichen Haushaltsplan stellen die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ den geeigneten Buchungsstoff
für den Ergebnisplan (Veranschlagung) und für die Ergebnisrechnung (Nachweis) der Gemeinde dar.
Sie sind die zutreffenden Größen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und
das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang oder Geschäftsvorfall der Gemeinde das gemeindliche
Eigenkapital erhöht oder vermindert (Erhöhung: Ertrag; Verminderung; Aufwand). Die Rechengrößen „Erträge“
und „Aufwendungen“ sind daher von zentraler Bedeutung für die jährliche Ergebnisermittlung. Die Gemeinde
sollte auch die internen Leistungsbeziehungen erfassen, um ein vollständiges Bild über das Ressourcenaufkommen
und den Ressourcenverbrauch im Haushaltsjahr zu erhalten (vgl. § 4 i.V.m. § 17 GemHVO NRW).
Für die Planung der gemeindlichen Finanzmittel im Finanzplan des Haushaltsplans und für den Nachweis in der
Finanzrechnung im Jahresabschluss kommen die durch das NKF eingeführten Rechengrößen „Einzahlungen“
und „Auszahlungen“ zur Anwendung. Der Finanzplan und die Finanzrechnung der Gemeinde sollen z. B. Auskunft
über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und dabei auch die Finanzierungsquellen sowie
die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide Mittel) im Haushaltsjahr aufzeigen.
Dadurch wird die Finanzrechnung zu einer Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der Gemeinde, bei
der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind.
GEMEINDEORDNUNG 303

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
Bei der Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen durch die Gemeinde findet das Kassenwirksamkeitsprinzip
als Liquiditätsänderungsprinzip eine entsprechende Anwendung. Unter den finanzbezogenen Haushaltspositionen
sind daher nur Beträge aus dem gemeindlichen Zahlungsverkehr zu erfassen, die eine Änderung der Liqui-
dität der Gemeinde bewirken. Die Zahlungen der Gemeinde für ihre Investitionsmaßnahmen sind dabei jedoch
getrennt von den Zahlungen für die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde zu erfassen. Der Grundsatz der
Sicherstellung der Liquidität einschließlich der Finanzierung der gemeindlichen Investitionen hat deshalb eine
erhebliche Bedeutung für die Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW).
Bei der gemeindlichen Bilanzierung nach dem NKF sind alle wirtschaftlichen Sachverhalte der Gemeinde und die
gemeindlichen Geschäftsvorfälle danach zu untersuchen, ob sie in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen bzw. zu
bilanzieren sind (Bilanzierung dem Grunde nach). Es ist dabei zu prüfen und zu entscheiden, mit welchem betragsmäßigen
Wertansatz ein Vermögensgegenstand oder eine Verpflichtung in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen
ist (Bilanzierung der Höhe nach). Die Gemeinde hat dazu auch festzulegen, an welcher Stelle der gemeindlichen
Bilanz ein Wertansatz auszuweisen ist (Bilanzierung dem Ausweis nach).
Die Gemeinde hat daher ihre Bilanz nach den Grundsätzen ordnungsmäßiger Bilanzierung klar und übersichtlich
aufzustellen und darin das gemeindliche Vermögen und die Schulden der Gemeinde gegenüberzustellen. Über
die gemeindliche Bilanz werden somit die Veränderungen des Eigenkapitals der Gemeinde abgebildet. Dieses ist
ein Ansatz, der sehr transparent die Gesamtwirkung des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im Haushaltsjahr
aufzeigt. Es wird nicht nur Werteverzehr als gemeindliche Aufwendungen vollständig offen gelegt und berücksichtigt,
sondern auch die Ertragskraft der Gemeinde wird erfasst und nachgewiesen. In den Fällen jedoch, in
denen die Aufwendungen die Erträge übersteigen, verringert sich das Eigenkapital der Gemeinde und es kann
ggf. eine genehmigungspflichtige Verringerung der allgemeinen Rücklage erforderlich werden (vgl. § 75 Absatz 4
GO NRW). Das gemeindliche Eigenkapital soll jedoch nicht aufgezehrt werden, d.h., die Gemeinde darf sich nicht
überschulden (vgl. § 75 Absatz 7 GO NRW).
2. Die Rahmenbegriffe „Haushaltswirtschaft“ und „Haushalt“
2.1 Der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft
In den haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung ist der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ (der
Gemeinde) nicht definiert worden. Er steht aber immer im Zusammenhang mit der Verwendung der Bezeichnung
„Haushalt“, z.B. „Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein“ (vgl. § 75 Absatz
2 Satz 1 GO NRW). Nach allgemeiner Auffassung fallen daher unter den Begriff „Haushaltswirtschaft“ alle
Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die zur Vorbereitung, Ausführung und Abrechnung ihrer jährlichen Haushaltswirtschaft
gehören, z. B. die Aufstellung und Ausführung des Ergebnisplans, des Finanzplans und der Teilpläne
im gemeindlichen Haushaltsplan (vgl. § 79 Absatz 2 GO NRW).
Zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde gehört aber auch die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der
Schulden (vgl. § 90 GO NRW). Ebenso gehört die Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
mit seinen Bestandteilen „Ergebnisrechnung“, „Finanzrechnung“, „Teilrechnungen“, „Bilanz“ und „Anhang“
unverzichtbar dazu (vgl. §§ 95 und 96 GO NRW). Die Vorbereitung, Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses ist aber auch dazu zu zählen (vgl. § 116 GO NRW).
2.2 Der Rahmenbegriff „Haushalt“
Der Rahmenbegriff „Haushalt“ kann im gemeindlichen Haushaltsrecht als ein Teilbereich des Rahmenbegriffs
„Haushaltswirtschaft“ betrachtet werden. Der Begriff umfasst insbesondere die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen
der Gemeinde, aufgrund derer jährlich die gemeindliche Haushaltswirtschaft geplant, ausgeführt und abge-
GEMEINDEORDNUNG 304

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
rechnet wird. Der Begriff „Haushalt“ umfasst daher die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan,
der einen Ergebnisplan, einen Finanzplan und Teilpläne enthält (vgl. § 79 Absatz 2 GO NRW). Er umfasst auch
den gemeindlichen Jahresabschluss, der aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen,
der Bilanz und dem Anhang besteht (vgl. § 95 Absatz 1 GO NRW). Ebenso gehört der gemeindliche Gesamtabschluss
dazu, der aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang besteht (vgl. §
116 Absatz 1 GO NRW). Der Haushalt der Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument
für den Rat und die Verwaltung in der Gemeinde. Nachfolgend wird der Begriff „Haushalt“ anhand
der gemeindlichen Verwaltung dargestellt (vgl. Abbildung).
Haus-
halts-
satzung
Haushaltsplan
Ergebnis-
plan
Finanz-
plan
Produktorientierte
Teilpläne
Der Begriff „Haushalt“
Anlagen
GEMEINDEORDNUNG 305
Ergebnis-
rechnung
Jahresabschluss
Finanz-
rechnung
Teilrechnungen
Bilanz
Bewirtschaftungsregeln Bewertungs- und Bilanzierungsregeln
Abbildung 24 „Der Haushalt der Gemeinde“
Anhang
Lage-
bericht
Die Abwicklung der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde vollzieht sich dabei regelmäßig in einem Zeitraum
von drei Jahren. Sie beginnt mit dem Jahr vor dem eigentlichen Haushaltsjahr (Vorjahr), in dem die gemeindliche
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen aufzustellen und vom Rat der Gemeinde zu beschließen ist (vgl. §§ 78 bis 80
GO NRW). Im Haushaltsjahr wird der gemeindliche Haushaltsplan ausgeführt und die daraus entstehenden gemeindlichen
Geschäftsvorfälle buchungstechnisch erfasst, denn die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist jedes
Haushaltsjahr „abzurechnen.“ Nach Ablauf des Haushaltsjahres ist von der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag
31. Dezember des Haushaltsjahres, ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss aufzustellen
und bis zum Ende des Folgejahres festzustellen bzw. zu bestätigen (vgl. §§ 95, 96 GO und 116 GO NRW).
2.3 Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
In der Gemeindeordnung sind besondere Leitgedanken verankert worden, die für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
eine besondere Bedeutung haben. Aus den Regelungen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft
lassen sich sachliche Ziele und Erfordernisse ableiten, soweit nicht haushaltsrechtliche Vorschriften die Leitgedanken
wörtlich beinhalten. Insbesondere im 8. Teil der Gemeindeordnung sind wichtige Leitgedanken enthalten,
z.B. als Haushaltsgrundsätze zur gemeindlichen Haushaltsplanung und Haushaltsausführung. Wichtige Leitgedanken
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft werden nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung).
Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen,
dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
Die Organe der Gemeinde handeln zugleich in Verantwortung
für die künftigen Generationen.
Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde
ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen.
Der Haushaltausgleich muss jährlich
(i.V.m. mit dem Eigenkapital) erreicht werden.
Die Gemeinden haben ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten,
dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben.
Die Liquidität der Gemeinde
einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen.
Eine Überschuldung der Gemeinde
ist nicht zulässig.
Die Aufsicht des Landes schützt die Gemeinden in ihren Rechten
und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten.
Abbildung 25 „Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“
Bei diesen Leitgedanken sind auch die Rechte der Gemeindeorgane, z.B. des Rates der Gemeinde, zu beachten
bzw. deren Entscheidungen müssen sich an den aufgeführten Leitgedanken ausrichten.
3. Der Finanzausschuss des Rates
3.1 Gesetzliche Aufgaben
Der Rat der Gemeinde soll zur Entlastung und Erleichterung seiner Arbeit die notwendigen Ausschüsse bilden
(vgl. § 57 GO NRW). Als einen von drei Pflichtausschüssen hat er den Finanzausschuss zu bilden (vgl. § 57 Absatz
2 GO NRW). Dieser Ausschuss hat wie die anderen Ausschüsse des Rates die allgemeine Aufgabe, die
Beschlüsse des Rates sachverständig vorzubereiten, Stellungnahmen und Empfehlungen abzugeben. Der Finanzausschuss
soll insbesondere wichtige Fragen der gemeindlichen Verwaltung zur Haushaltswirtschaft vorberaten,
denn eine Ausschussarbeit ermöglicht, Einzelfragen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft intensiver zu
beraten. Er hat aber auch die gesetzliche Aufgabe, die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten und die für
die Ausführung des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen, soweit nicht andere Ausschüsse
zuständig sind (vgl. § 59 Absatz 2 GO NRW). Die Tätigkeit des Finanzausschusses kann sich z.B. auf folgenden
Beratungsangelegenheiten erstrecken (vgl. Abbildung).
Allgemeine Beratungsangelegenheiten:
Die Tätigkeiten des Finanzausschusses
- haushaltswirtschaftliche Entscheidungen, die dem Rat vorbehalten sind (vgl. § 41 GO NRW),
GEMEINDEORDNUNG 306

Allgemeine Beratungsangelegenheiten:
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
Die Tätigkeiten des Finanzausschusses
- Satzungen, in denen Steuern, Gebühren oder Beiträge festgesetzt werden,
- Festsetzung von Entgelten für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen,
- Abschluss von gerichtlichen und außergerichtlichen Vergleichen,
- Neubau, Ausbau, Umbau, Sanierung und Gestaltung von Hochbauten der Gemeinde,
- Vorlagen mit Auswirkungen auf die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der
Gemeinde in Form gemeindlicher Betriebe,
- Vorberatung von Wirtschaftsplänen, Finanzplanungen und Jahresabschlüssen der Betriebe.
Abbildung 26 „Die Tätigkeiten des Finanzausschusses“
Der Finanzausschuss kann die für seine Tätigkeit notwendige Aufklärung sowie eine Einsichtnahme in gemeindliche
Unterlagen vom Bürgermeister verlangen, die für eine sorgfältige Vorbereitung der gemeindlichen Haushaltssatzung
und des Jahresabschlusses sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde, aber auch für Entscheidungen
über die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans notwendig sind. Diese Rechte stehen dem Finanzausschuss
insgesamt als Gremium zu, jedoch und nicht dem einzelnen Ausschussmitglied. Dem Ausschuss
kommt damit eine Tätigkeit zu, die zur Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates der Gemeinde
beiträgt. Der Rat der Gemeinde kann z.B. nicht über den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einen
Beschluss fassen, ohne zuvor seinen Finanzausschuss beteiligt zu haben.
3.2 Weitere Beratungsaufgaben
Nach den gesetzlichen Vorschriften ist dem Finanzausschuss bisher nur die Vorbereitung die Haushaltssatzung
der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet (vgl. § 59 Absatz 2 GO NRW). Jedoch ist es aufgrund des haushaltswirtschaftlichen
Stellenwertes des Jahresabschlusses (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW) geboten, dass bei örtlichem
Bedarf sich der Finanzausschuss auch über das geprüfte Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres
in Form der Abschlussprüfung des Jahresabschlusses informiert. Er kann damit einen Bezug zu seinen Beratungen
zur gemeindlichen Haushaltssatzung des gleichen oder künftiger Jahre herstellen.
In diesem Zusammenhang bietet sich eine Vorberatung über den geprüften Jahresabschluss der Gemeinde vor
dessen Feststellung durch den Rat der Gemeinde an. In welchem Umfang eine solche Beratung umsetzbar ist,
muss örtlich von jeder Gemeinde eigenverantwortlich geklärt werden. Ein Beratungsbedarf kann ggf. auch beim
gemeindlichen Gesamtabschluss bestehen, den der Rat der Gemeinde zu bestätigen hat (vgl. § 116 Absatz 1 GO
NRW). Dem Finanzausschuss kommt insgesamt eine entscheidungsvorbereitende Tätigkeit für den Rat der Gemeinde
in haushaltswirtschaftlichen Fragen und Sachverhalten zu. Seine Arbeit soll u.a. zur Erhöhung der Effektivität
und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen. Sie steht nicht den Prüfungspflichten des Rechnungsprüfungsausschusses
entgegen.
GEMEINDEORDNUNG 307

4. Der Verwaltungsvorstand
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
In Gemeinden, in denen Beigeordnete bestellt sind, bilden diese zusammen mit dem Bürgermeister und dem
Kämmerer einen Verwaltungsvorstand (vgl. § 70 GO NRW). Der Verwaltungsvorstand wirkt insbesondere bei den
in der Vorschrift benannten Aufgabenfeldern mit, z.B. bei der Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans,
unbeschadet der Rechte des Kämmerers nach § 80 GO NRW. Diese Aufgabe hat eine wichtige Bedeutung, denn
bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr muss eine grundsätzliche Einheitlichkeit
der Verwaltungsführung bestehen.
In der Vorschrift ist dem Verwaltungsvorstand bisher jedoch nur die Aufstellung des Haushaltsplans als Vorbereitung
die Haushaltssatzung der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet worden. Die haushaltswirtschaftlichen Stellenwerte
des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde erfordern eine der
Haushaltsplanung gleichwertige Behandlung. Der Verwaltungsvorstand wäre daher auch an der Aufstellung des
Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses zu beteiligen, wie es gleichfalls für den Finanzausschuss sachlich
sinnvoll ist.
5. Aufgaben und Rechte des Kämmerers
5.1 Die Stellung des Kämmerers
In den Gemeinden ist muss regelmäßig ein Kämmerer tätig sein, damit die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben
vor Ort ordnungsgemäß erfüllt werden (vgl. z. B. § 80 Absatz 1 GO NRW). In dessen Verantwortung liegt das
gemeindliche Finanzwesen bzw. hat er die Finanzverantwortung in der Gemeinde inne. Dem Kämmerer sind
dafür hinsichtlich seiner haushaltswirtschaftlichen Verantwortung gesetzlich besondere Pflichten auferlegt und
besondere Rechte zugestanden worden. Ihm stehen dadurch auch eigene Entscheidungs- und Vertretungsrechte
zu, z. B. eine abweichende Stellungnahme zum Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung abzugeben, wenn
der Bürgermeister im Rahmen seiner Bestätigung des Entwurfs noch Änderungen daran vorgenommen hat (vgl. §
80 GO Absatz 2 NRW). Der Kämmerer nimmt dabei hinsichtlich seiner Aufgaben und Funktion eine besondere
Stellung in der gemeindlichen Verwaltung ein.
Diese Besonderheiten wurden vom Gesetzgeber als so gewichtig angesehen, dass in kreisfreien Städten ein
Beigeordneter als Stadtkämmerer zu bestellen ist (vgl. § 71 Absatz 4 GO NRW). Es ist deshalb auch gesetzlich
bestimmt worden, dass der Kämmerer ein Mitglied des Verwaltungsvorstands der Gemeinde ist (vgl. § 70 Absatz
1 GO NRW). Die Gemeinden, die nicht einen Beigeordneten als Stadtkämmerer bestellen müssen, können in
eigener Abwägung und Verantwortung entscheiden, ob sie für die Erledigung der Aufgaben der gemeindlichen
Finanzwirtschaft für den „Kämmerer“ eine Beigeordnetenstelle einrichten oder diese Aufgabe einem Lebenszeitbeamten
übertragen. In den Fällen, in denen auf die Einrichtung einer Beigeordnetenstelle verzichtet wird, ist es
dann eine Aufgabe des Bürgermeisters im Rahmen seines Organisationsrechtes zu entscheiden, in welchem
Umfang die örtliche Finanzverantwortung vom Kämmerer getragen werden soll (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW).
Das Recht des Bürgermeisters, die Geschäfte zu verteilen, besteht auch hinsichtlich der Festlegung des Aufgabenbereiches
des Kämmerers, vergleichbar dem Recht des Rates der Gemeinde, den Geschäftskreis der Beigeordneten
bzw. des Kämmerers bestimmen zu können (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 3 und § 73 Absatz 1 GO NRW).
Durch den Bürgermeister der Gemeinde ist daher eine Festlegung hinsichtlich der Finanzverantwortung der
Kämmerer dahingehend zutreffen, ob diese auch Rechte umfassen soll, die das Budgetrecht des Rates berühren.
Eine solche Festlegung setzt dabei voraus, dass eine haushaltsrechtliche Wahlmöglichkeit hinsichtlich der Aufgabenverteilung
besteht (vgl. z. B. § 83 Absatz 1 Satz 3 GO NRW9.
Aus diesem Grunde wird zwischen einem „bestellten“ und einem „beauftragten“ Kämmerer unterschieden. Bei
einem „bestellten“ Kämmerer beinhaltet die örtliche Finanzverantwortung auch die Entscheidungsbefugnis über
GEMEINDEORDNUNG 308

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
außer- und überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen, über außer- und überplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen
und auch über den Erlass einer Haushaltssperre (vgl. §§ 83 und 85 GO NRW und § 24 GemH-
VO NRW). Außerdem obliegt einem bestellten Kämmerer die Aufsicht über die gemeindliche Finanzbuchhaltung
(vgl. § 31 GemHVO NRW). Einem „beauftragten“ Kämmerer stehen dagegen diese Befugnisse sowie die benannte
Aufsichtsfunktion nicht zu. Diese Aufgaben obliegen dann dem Bürgermeister.
In diesem Zusammenhang ist es sachgerecht, auch eine örtliche Vertretungsregelung für den Fall der Verhinderung
des Kämmerers unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten zu erlassen. Dabei ist z. B. bei einem
bestellten Kämmerer auch festzulegen, ob dem Vertreter ebenfalls der volle Umfang der Entscheidungsbefugnisse
des Kämmerers zusteht. Bei einem bestellten Kämmerer kann sich der Bürgermeister nicht die zuvor benannten
Entscheidungsbefugnisse für Vertretungsfälle vorbehalten, denn diese Befugnis steht gesetzlich dem bestellten
Kämmerer bzw. dann seinem Vertreter zu. Die Entscheidungsbefugnisse stehen dem Bürgermeister nur bei
einem beauftragten Kämmerer und dann aufgrund der haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu. Durch die Verhinderung
eines beauftragten Kämmerers werden deshalb die genannten Entscheidungsbefugnisse des Bürgermeisters
nicht berührt.
In kreisfreien Städten, wo ein vom Rat gewählter Beigeordneter als Stadtkämmerer zu bestellen ist (vgl. § 71
Absatz 1 und 4 GO NRW), kann die Vertretungsregelung auf Beigeordnete beschränkt werden. Es sollte dabei
klargestellt werden, ob die Vertretung auch die gesetzlich bestimmte Mitgliedschaft des Kämmerers im Verwaltungsvorstand
der Gemeinde umfasst (vgl. § 70 Absatz 4 GO NRW). An der örtlichen Vertretungsregelung sollte
wegen der Bestellung eines gewählten Beigeordneten zum Stadtkämmerer der Rat der Stadt beteiligt werden,
auch wenn ein Lebenszeitbeamter als Vertreter in Betracht kommt.
5.2 Die Aufgaben des Kämmerers
Der Kämmerer der Gemeinde muss alle ihm durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen. Wegen seiner
Finanzverantwortung für die Gemeinde umfasst sein Arbeitsgebiet die gesamte gemeindliche Verwaltung. Zur
Durchführung seiner örtlichen Aufgaben kann er von den ihm zustehenden gesetzlichen Rechten nach Bedarf
Gebrauch machen. Zu den Rechten und Pflichten bzw. Aufgaben des gemeindlichen Kämmerers ist grundsätzlich
Folgendes zu zählen (vgl. Abbildung).
Die Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde
AUFGABEN
Mitgliedschaft im Verwaltungsvorstand.
Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen.
Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der
Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht.
Recht, seine abweichende Meinung zur Haushaltssatzung in den
Beratungen des Rates zu vertreten.
Aufstellung einer Nachtragssatzung.
Entscheidung über die Leistung über- und außerplanmäßiger Aufwendungen
und Auszahlungen, soweit der Rat keine andere Regelung
getroffen hat.
GEMEINDEORDNUNG 309
VORSCHRIFTEN
§ 70 Absatz 1 Satz 1 GO NRW
§ 80 Absatz 1 GO NRW
§ 80 Absatz 2 GO NRW
§ 80 Absatz 4 GO NRW
§ 81 GO NRW
§ 83 GO NRW

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
Die Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde
AUFGABEN
Entscheidung über außer- und überplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen.
Aufstellung des Jahresabschlusses.
Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der
Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht.
Recht, seine abweichende Meinung zum Jahresabschluss in den
Beratungen des Rates zu vertreten.
Aufstellung des Gesamtabschlusses.
Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der
Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht.
Recht, seine abweichende Meinung zum Jahresabschluss in den
Beratungen des Rates zu vertreten.
Aussprechen einer haushaltswirtschaftlichen Sperre.
Aufsicht über die Finanzbuchhaltung, sofern nicht als Verantwortlicher
für die Finanzbuchhaltung nach § 93 Abs. 2 GO NRW bestellt.
GEMEINDEORDNUNG 310
§ 85 GO NRW
VORSCHRIFTEN
§ 95 Absatz 3 GO NRW
§ 95 Absatz 3 GO NRW
§ 96 Absatz 1 GO NRW
§ 116 Absatz 5 i.V.m. § 95 Absatz 3
GO NRW
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 95 Absatz 3
GO NRW
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 1
GO NRW
§ 24 GemHVO NRW
§ 31 Absatz 4 GemHVO NRW
Abbildung 27 „Die Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde“
Zu den örtlichen Aufgaben des Kämmerers gehört insbesondere im Falle einer vorläufigen Haushaltsführung der
Gemeinde der Erlass der notwendigen haushaltswirtschaftlichen Regelungen als Ersatz für die fehlende bzw.
noch nicht in Kraft getretene Haushaltssatzung (vgl. § 82 GO NRW). In dieser Zeit muss der Kämmerer die notwendigen
Maßnahmen ergreifen, damit die Fortführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr
gesichert ist.
Bei solchen Sachverhalten ist eine Mitwirkung des Bürgermeisters unverzichtbar, zu der ggf. sogar ein Vorbehalt
für den Bürgermeister oder den Rat der Gemeinde bestehen kann, auch wenn die Pflichten für die Zeit der vorläufigen
Haushaltsführung nicht ausdrücklich geregelt worden sind. Die örtlichen Regelungen für die voraussichtliche
Dauer der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung („haushaltslose Zeit“) müssen zudem so gefasst werden, dass
damit den Zielen und Zwecken der vorläufigen Haushaltsführung unter Berücksichtigung der einschlägigen Vorschriften
in ausreichendem Maße Genüge getan wird.
5.3 Kämmerer und Bürgermeister
Die gesetzlich bestimmten Aufgaben geben dem Kämmerer eine besondere Rechtsposition bzw. Stellung innerhalb
der gemeindlichen Verwaltung. Er verfügt über gesetzlich bestimmte Befugnisse, die ihm nicht entzogen
werden können. Diese Festlegungen haben daher zur Folge, dass die Aufgabe und Funktion „Kämmerer“ nicht
vom Bürgermeister übernommen bzw. durch ihn wahrgenommen werden kann. Die Unzulässigkeit der Aufga-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
benwahrnehmung besteht unabhängig davon, ob der Aufgabenbereich „Finanzwesen“ dem Dezernat oder Fachbereich
des Bürgermeisters zugeordnet ist oder nicht. Auch entsteht dadurch eine Unzulässigkeit, dass dem
Kämmerer gesetzliche Rechte gegenüber dem Bürgermeister und dem Rat eingeräumt worden sind (vgl. z.B. §
80 GO NRW). Eine Personalunion zwischen den Ämtern des Bürgermeisters und dem Amt des Kämmerers
schließt sich daher bereits gesetzlich aus.
6. Die Adressaten der Haushaltswirtschaft
6.1 Die Ausgangslage
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
haben. Die Adressaten können Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z.B. im Rahmen der sozialen
Sicherung, in Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z.B. Kreditgeber, oder in ihren ortsbezogenen
Lebensverhältnissen den Finanzbedarf für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z.B. als
Grundsteuerpflichtige.
Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen
Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen. Die Interessen der Adressaten sind aber für
die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einbezogen werden müssen.
Außerdem ist eine leserfreundliche und nachvollziehbare Darstellung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bei
deren Beteiligung oder auch wegen der Informationsrechte erforderlich. Die Bedeutung für die Gemeinde zeigt
sich z.B. auch daran, dass die Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen mitwirken können und die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme
verfügbar sein müssen. Die Gemeinde hat dabei zu beachten, dass dafür besondere gesetzliche Vorgaben
bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO NRW). Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt.
6.2 Der Rat der Gemeinde
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen
Jahresabschluss und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung der Gemeinde durch den
Rat als Träger der Gemeindeverwaltung (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Er ist als gemeindliches Vertretungsorgan
für alle Angelegenheiten der Gemeinde grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber
anderen Adressatengruppen, z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses. Bei Nachfragen der Bürgerinnen
und Bürger sowie gegenüber anderen Dritten können dann im Sinne einer Rechenschaft sachgerechte
Angaben gemacht werden. Das Informationsinteresse des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über
die gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO NRW). Es ist i.d.R. auf die Einhaltung des gemeindlichen
Haushaltsplans und auf das erzielbare Jahresergebnis ausgerichtet. Es dient aber auch dazu, eine Bilanzpolitik
unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde umsetzen zu können.
6.3 Der Bürgermeister der Gemeinde
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister ein gewichtiger Adressat. Er ist verantwortlich
für die Ausführung der Ratsbeschlüsse, für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der
gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Im Rah-
GEMEINDEORDNUNG 311

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
men des jährlichen Jahresabschlusses entscheiden die Ratsmitglieder über seine Entlastung aufgrund der Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW). Für den Bürgermeister
besteht deshalb ein erhebliches Informationsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar und mittelbar auf
seine Managemententscheidungen auswirken dürfte. Sein Informationsinteresse richtet sich daher auch auf das
erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber auch dazu, eine eigenständige Bilanzpolitik unter Berücksichtigung
der wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.
6.4 Die Beschäftigten der Gemeinde
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere über ihre gewählten Vertreter und sind
gleichzeitig an die Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden. Daher besteht vielfach ein Bedarf
der Beschäftigten an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie deren Risiken und Chancen,
um persönliche Entscheidungen im Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können. Insbesondere
bei einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten
ändern. Durch gesetzliche Vorgaben und örtliche Regelungen wird oftmals im Rahmen der Beschlüsse des
Rates die eigenverantwortliche Bewirtschaftung des gemeindlichen Haushalts beschränkt. Manche Beschäftigten
fühlen sich dadurch dann oftmals in ihrer persönlichen Entwicklung betroffen.
6.5 Die Betriebe der Gemeinde
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach
bestehen umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der
Gemeinde. Ihre Tätigkeit im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu, die Betriebe als ein
eigenständiger Adressatenkreis anzusehen und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z.B. im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
nach § 116 GO NRW, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der gemeindlichen Verwaltung.
6.6 Die Bürgerinnen und Bürger in der Gemeinde
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der
Gemeinde eine wichtige Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt (vgl. § 21
Absatz 2 GO NRW). Gegenüber den Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z. B. nach § 80 Absatz 3 GO NRW
Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO NRW). Die
Abgabepflichtigen können dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren Wohnsitz aber nicht in der
Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung nach
den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des Rates der Gemeinde. Der Rat ist für alle Angelegenheiten
der Gemeinde und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz
1 Satz 1 GO NRW).
6.7 Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung
der Pflichten sichern (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat daher die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die gemeindliche
Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige der gemeindlichen
Haushaltssatzung nach § 80 Absatz 5 GO NRW oder des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96
GEMEINDEORDNUNG 312

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8. Teil GO NRW
Absatz 2 GO NRW. Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde, die ggf. zur
Verringerung der allgemeinen Rücklage und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die Tätigkeit
der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört
daher zu den wichtigsten Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
6.8 Die Kreditgeber der Gemeinde
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite aufnehmen, wenn die daraus übernommenen
Verpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen (vgl. § 86 Absatz 1 GO
NRW). Sie kann auch zur Sicherung der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen
Mittel zur Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW). Die Banken und Sparkassen sowie die Kreditinstitute
sind daher ein potentielles Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde, über ihre
Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen. Dieses
Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen
verpflichtet sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren
und diese Einstufung Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde hat.
6.9 Die Geschäftspartner der Gemeinde
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten, sondern auch die Bürgerinnen und Bürger
als Kunden zu zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen gemeindliche Leistungen in
Anspruch. Bereits der gemeindliche Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produktorientierung
einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde
haben daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und den
künftigen Risiken und Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr der Gemeinde,
um feststellen zu können, ob und in welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber fungieren
müssen.
6.10 Die sonstige Öffentlichkeit
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beinhaltet in dieser Form auch einige der
bereits zuvor benannten Interessengruppen, z.B. die Bürgerinnen und Bürger. Sie umfasst insgesamt jedoch eine
unbestimmbare Zahl von Interessengruppen und Personen, die sich jeweils auch aus spezifischen Interessen
heraus sich über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen
Wirkungen informieren wollen.
7. Die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
7.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften
Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen für die Gemeinde sind in mehreren besonderen Teilen der Gemeindeordnung
zusammengefasst worden. Diese Bestimmungen sind auch darauf ausgerichtet, dass die Verwaltung der
Gemeinde dem Rat sowie den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber dafür verantwortlich ist, wie die zur Verfügung
stehenden Finanzmittel eingesetzt werden. Im 8. Teil der Gemeindeordnung werden wichtige Rahmenregelungen
getroffen, aber auch besondere Verantwortlichkeiten des Rates für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
aufgezeigt sowie die Aufgaben und Verantwortlichkeiten (Zuständigkeiten) des Bürgermeisters und Kämmerers
GEMEINDEORDNUNG 313

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
bestimmt. Über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind in diesem Teil der Gemeindeordnung folgende Vorschriften
enthalten (vgl. Abbildung).
Die Vorschriften im 8. Teil der Gemeindeordnung
8. Teil
Haushaltswirtschaft
7.2 Die Vorschriften im Einzelnen
GEMEINDEORDNUNG 314
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze
§ 76 Haushaltssicherungskonzept
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
§ 78 Haushaltssatzung
§ 79 Haushaltsplan
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung
§ 81 Nachtragssatzung
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen
§ 86 Kredite
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte
§ 88 Rückstellungen
§ 89 Liquidität
§ 90 Vermögensgegenstände
§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung
§ 92 Eröffnungsbilanz
§ 93 Finanzbuchhaltung
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung
§ 95 Jahresabschluss
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung
Abbildung 19 „Die Vorschriften im 8. Teil der Gemeindeordnung“
- § 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze
Die allgemeinen Grundsätze dieser Vorschrift gelten für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. An
erster Stelle steht die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. An diesem Ziel hat die Gemeinde
ihre gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Die Gemeinde muss daher ihre Haushaltswirtschaft
wirtschaftlich, effizient und sparsam führen. Der Haushalt stellt dabei für die Gemeinde das zentrale
Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft dar. Der gesetzliche
Haushaltsausgleich bezieht sich auf den Erhalt des gemeindlichen Vermögens zur Sicherung der stetigen Erfüllung
der Aufgaben der Gemeinde. Die Vorschrift verpflichtet deshalb die Gemeinde, ihren Haushalt in jedem
Jahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Diese Vorgabe wird dadurch umgesetzt, dass der jährliche
Haushaltsausgleich im Rahmen des gemeindlichen Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung der Gemeinde
nachzuweisen ist.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
Die Vorschrift enthält auch Regelungen über die Ausgleichsrücklage und deren Bemessung auf der Passivseite
der gemeindlichen Bilanz. Die Ausgleichsrücklage ist ein Teil des Eigenkapitals der Gemeinde, jedoch
eine Rücklage eigener Art und nicht ein Teil der allgemeinen Rücklage. Sie ist gesondert im Bilanzbereich
„Eigenkapital“ anzusetzen. Die Ausgleichsrücklage dient dazu, im Bedarfsfall den Fehlbedarf im Ergebnisplan
oder einen Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung zu decken, um den gesetzlich geforderten Haushaltsausgleich
zu erreichen (fiktiver Haushaltsausgleich). Dieser Sachverhalt bedarf einer entsprechenden Festsetzung
in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW). Die Ausgleichsrücklage
soll den Gemeinden den erforderlichen Spielraum gewähren, eigenverantwortlich den gesetzlich
bestimmten Haushaltsausgleich zu erreichen, auch wenn die Erträge des Haushaltsjahres die Aufwendungen
nicht decken.
Im NKF bezieht sich die Steuerung der Gemeinde auf die Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan.
Gleichwohl sind gleichzeitig auch die Liquidität und die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen. Die
Finanzmittel haben für die Gemeinde eine so große allgemeine Bedeutung, dass deshalb der Haushaltsgrundsatz
„Sicherung der Liquidität“ entstanden ist. Außerdem kann das Eigenkapital einer Gemeinde seine
Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste vollständig aufgezehrt worden ist. Aus diesem Grunde
bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand an Eigenkapital
einer besonderen Betrachtung. In Fortführung der Genehmigungspflicht der Verringerung der allgemeinen
Rücklage nach Absatz 4 der Vorschrift (Inanspruchnahme von Eigenkapital) verbietet diese Vorschrift
den Gemeinden sich zu überschulden. nicht mehr gewährleistet ist, führte zu dieser gesetzlichen Auffangregelung.
- § 76 Haushaltssicherungskonzept
Die Vorschrift bestimmt näher, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept
aufzustellen hat. Sie knüpft einerseits an die Bestimmungen zum Haushaltsausgleich in § 75 GO NRW
an, nach denen die Verringerung des Eigenkapitals durch Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage der
aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf. Andererseits ist die Vorschrift an die im gemeindlichen Haushaltsplan
enthaltene mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung gebunden. Mit der zusammenfassenden
Darstellung der mehrjährigen Haushaltsplanung der Gemeinde im gemeindlichen Haushaltsplan soll erreicht
werden, dass Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft früher als bisher erkannt und Maßnahmen
zu deren Beseitigung ergriffen werden.
Das haushaltsrechtliche Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ (vgl. auch § 5 GemHVO NRW) dient dabei
dazu, die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu sichern bzw. wieder herzustellen. Die dazu örtlich
notwendige Konsolidierung soll damit eine konzeptionelle Grundlage erhalten und die vorgesehenen
Maßnahmen zur gesetzlichen Zielsetzung aufzeigen. Die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
hat die Gemeinde unter Beachtung der gesetzlich bestimmten Sachverhalte vorzunehmen. Sie darf dieses
nicht davon abhängig machen, ob ihr der Aufsichtsbehörde vorgelegtes Konzept nach dieser Vorschrift genehmigungsfähig
ist.
- § 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
Die Gemeinde ist gefordert, sich geeignete Quellen der Finanzmittel zu erschließen, denn diese sind sehr
vielfältig und ergeben sich aus öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vorgängen bzw. Geschäftsvorfällen.
Dabei wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass diejenigen, die eine Leistung der Gemeinde in Anspruch
nehmen oder eine gemeindliche Einrichtung nutzen, die entstehenden Kosten in vertretbaren und gebotenen
Umfang tragen sollen. Zudem sind die Einwohner der Gemeinde verpflichtet, die Lasten zu tragen,
die sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben (vgl. § 8 Absatz 2 GO NRW).
Die Vorschrift enthält daher für die Gemeinden die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung und legt eine
bestimmte Rangfolge für die gemeindlichen Finanzmittelarten fest. Damit findet unter Berücksichtigung der
Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde das Bedarfsdeckungsprinzip i.V.m. dem Nachhal-
GEMEINDEORDNUNG 315

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8. Teil GO NRW
tigkeitsprinzip Anwendung. Die haushaltsmäßige Produktorientierung bringt dabei eine neue Sichtweise in
das Verwaltungshandeln der Gemeinde, denn mithilfe der gemeindlichen Produkte kann die Finanzmittelbeschaffung
näher betrachtet und beurteilt werden.
- § 78 Haushaltssatzung
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch
die gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit
und seines Budgetrechtes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW) durch den jährlichen Erlass einer
Haushaltssatzung. Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde. Es
muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr getroffen werden. Die Haushaltssatzung
muss alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthalten, die diese zur Ausführung
und Einhaltung des Haushaltsplans im betreffenden Haushaltsjahr sowie zur Nachweisführung im Jahresabschluss
benötigt.
In diesem Zusammenhang bilden die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung den Rahmen für die gemeindliche
Haushaltsführung, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde hat bestimmte Festsetzungen für
das Haushaltsjahr zu enthalten. Bei einem Verzicht auf konkrete betragsmäßige Festsetzungen muss die
gemeindliche Haushaltssatzung ausdrücklich eine entsprechende alternative Festlegung enthalten, z. B. über
den Gesamtbetrag der Kredite (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW). Dadurch wird der für
das Haushaltsjahr entstehende gemeindliche Sachverhalt unmittelbar erkennbar.
- § 79 Haushaltsplan
Der gemeindliche Haushaltsplan als Bestandteil der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde stellt im NKF
die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen
und Kontrollen dar. Er steht im Zusammenhang mit der Pflicht der Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Der gemeindliche Haushaltsplan steht dadurch im Zentrum der haushaltswirtschaftlichen
Planung und Rechenschaft der Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan
stellt der Haushaltsplan nicht nur Informationen für das Haushaltsjahr bereit, sondern auch Informationen zu
den sich an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre. Er stellt damit ein örtliches Programm für
die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr mit Ausblick auf die nächsten drei Jahre dar.
Durch die Festlegungen für den mehrjährigen Zeitraum ergeben sich auch rechtliche Konsequenzen für das
Handeln der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde, z. B. im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes
nach § 76 GO NRW.
- § 80 Erlass der Haushaltssatzung
Die Vorschriften über das Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
durch den Kämmerer und den Bürgermeister berücksichtigen eine möglichst weitgehende bürgerschaftliche
Mitwirkung beim Zustandekommen und der Beschlussfassung des Rates der Gemeinde über die gemeindliche
Haushaltssatzung. Diese Beteilung ist entsprechend der besonderen Bedeutung der Haushaltswirtschaft
für die gemeindliche Aufgabenerfüllung und wegen ihrer Wirkungen auf die Einwohner und Abgabepflichtigen
auch geboten.
Die Zielsetzung wird einerseits dadurch umgesetzt, dass der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
den Einwohnern und Abgabepflichtigen zur Kenntnis zu bringen ist. Ihnen wird dadurch die Erhebung
von Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung ermöglicht. Andererseits ist die
gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zum
GEMEINDEORDNUNG 316

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8. Teil GO NRW
Ende der Auslegung des Jahresabschlusses des gleichen Haushaltsjahres zur Einsichtnahme verfügbar zu
halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO NRW).
Durch diese zeitlich weitgehenden Zugangs- bzw. Informationsmöglichkeiten über die gemeindliche Haushaltswirtschaft
wird der jahresbezogene und jährlich wiederkehrende Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
für die Öffentlichkeit als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nachvollziehbar gemacht.
Er beginnt bei der allgemeinen Haushaltsplanung und wird über den Beschluss über die gemeindliche
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den
Rat der Gemeinde fortgesetzt.
- § 81 Nachtragssatzung
Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung
der Gemeinde ein Anpassungsbedarf bei den haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen im gemeindlichen
Haushaltsplan ergeben. Die Veränderung in der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde
kann dabei so wesentlich oder erheblich sein, dass die gemeindliche Haushaltssatzung anzupassen ist, z. B.
die Festsetzung des Gesamtbetrages der Erträge und Aufwendungen. Bei einer solchen Anpassung ist auch
das Gebot der Einhaltung des Haushaltsausgleichs zu beachten (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
Bei solchen Tatbeständen lassen sich die haushaltsmäßigen Ermächtigungen i.d.R. nur durch eine Änderung
der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung und im Rahmen des dafür gesetzlich vorgesehenen Verfahrens
neu festlegen oder ergänzen (vgl. §§ 78 und 80 GO NRW). Eine erforderlich gewordene Nachtragssatzung
kann aber nur erlassen werden, wenn der Rat der Gemeinde zuvor eine Haushaltssatzung für das betreffende
Haushaltsjahr beschlossen hat und diese auch in Kraft getreten ist (vgl. § 80 GO NRW).
- § 82 Vorläufige Haushaltsführung
Das gemeindliche Haushaltsrecht ist darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan
der Gemeinde nur für ein Haushaltsjahr gelten, auch wenn die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in
den Haushaltsplan integriert und abgebildet ist. Deshalb muss die Gemeinde dafür Sorge tragen, dass die
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres
in Kraft treten kann. Dennoch lässt sich in der gemeindlichen Praxis aus unterschiedlichen Gründen
nicht immer vermeiden, dass die Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird.
Gleichwohl muss in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-
Treten der Haushaltssatzung die Gemeinde ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen und ihre Aufgabenerfüllung
fortsetzen.
Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist daher auf diese Zeit der vorläufigen Haushaltsführung bei der
Gemeinde beschränkt. Der im Entwurf aufgestellte Haushaltsplan der Gemeinde bleibt zwar in der Zeit der
vorläufigen Haushaltsführung die haushaltswirtschaftliche Leitlinie für Rat und Verwaltung und hat auch weiterhin
eine unverzichtbare Funktion als buchungstechnische Grundlage.
- § 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen
Im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinde durch die gemeindliche Verwaltung kann sich
ein Mehrbedarf bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ergeben. Die Entwicklung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft ist anders verlaufen als ursprünglich geplant, sodass die Ermächtigungen im
Haushaltsplan verändert werden müssen.
Der Mehrbedarf bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen besteht oftmals in unterschiedlichem
Umfang. Bei einem geringeren Mehrbedarf ist ein vereinfachtes Verfahren durchzuführen. Mit Zustimmung
des Kämmerers oder des Bürgermeisters werden zusätzliche haushaltsmäßige Ermächtigungen möglich, um
höhere Aufwendungen entstehen zu lassen und/oder Auszahlungen leisten zu können, ohne dass es der
Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung bedarf. Unter die Vorschrift des § 83 GO NRW dabei fal-
GEMEINDEORDNUNG 317

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8. Teil GO NRW
len jedoch nicht gemeindliche Aufwendungen und Auszahlungen, die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung
der Gemeinde nach der Vorschrift des § 82 GO NRW entstehen.
- § 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist als prozessorientiert zu betrachten, die ergebnis- und zukunftsorientiert
gesteuert wird. Deshalb steht am Beginn des Haushaltskreislaufs die jährliche Haushaltsplanung der
Gemeinde, die vor dem Haushaltsjahr abgeschlossen sein soll (vgl. § 80 GO NRW). Die Gemeinde muss für
diesen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanungszeitraum offen legen, wie sie ihre Haushaltswirtschaft
ausgestaltet und ausführen will und wie sie dabei die stetige Aufgabenerfüllung sichert. Unter den Rahmenbegriff
„Haushaltswirtschaft“ fallen dabei alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die zur Planung der jährlichen
Haushaltswirtschaft der Gemeinde gehören, z. B. die Ausstellung des gemeindlichen Haushaltsplans
für den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung.
- § 85 Verpflichtungsermächtigungen
Der gemeindliche Haushaltsplan enthält im Rahmen der Haushaltssatzung der Gemeinde die notwendigen
Ermächtigungen für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr. Er weist für die
an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre die voraussichtlichen Haushaltspositionen im Ergebnisplan,
im Finanzplan sowie in den produktorientierten Teilplänen aus (vgl. § 79 GO NRW). Der Haushaltsplan
stellt damit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr
mit Ausblick und Auswirkungen auf die künftigen Haushaltsjahre der Gemeinde dar.
Für die gemeindliche Investitionstätigkeit ist es dabei nicht ausreichend, im Haushaltsplan nur die voraussichtlichen
Ein- und Auszahlungsermächtigungen für das Haushaltsjahr zu veranschlagen. Es bedarf vielmehr
weiterer Ermächtigungen, um die investiven Zielsetzungen des Rates der Gemeinde, die haushaltsmäßig
vielfach nur mehrjährig umsetzbar sind, in Einklang mit den verfügbaren Ressourcen der Gemeinde,
auch über das Haushaltsjahr hinaus, zu bringen. Diesem Zweck dienen die zu veranschlagenden Verpflichtungsermächtigungen.
- § 86 Kredite
Für die Aufnahme von Krediten für gemeindliche Investitionen enthält die Vorschrift wegen der besonderen
haushaltsrechtlichen und haushaltswirtschaftlichen Bedeutung bestimmte materielle und formelle Voraussetzungen.
Diese Vorgaben führen zu einem Verbot der Finanzierung von aufwandswirksamen Auszahlungen
der Gemeinde und der ordentlichen Tilgung durch Kredite. Eine Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme
zur Umschuldung, weil bei einem solchen Vorgang die Tilgung der ursprünglichen finanziellen
Verbindlichkeit und ein Zugang einer neuen finanziellen Verbindlichkeit in gleicher Höhe erfolgen. Dabei
kommt es nicht darauf an, ob sich auch gleichzeitig die Vertragsbedingungen zwischen Kreditgeber und Gemeinde
substanziell verändern.
Die Gemeinde kann daher Kredite aufnehmen, wenn diese der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen
im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen und jeder gemeindlichen Kreditaufnahme die
Schaffung von Vermögenswerten gegenübersteht. Daher besteht - wie in den anderen Ländern - eine Begrenzung
der Kreditaufnahme auf die gemeindliche Investitionstätigkeit im Haushaltsjahr.
- § 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte
Mit der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für
fremde Interessen, ohne dass der Bestellung i.d.R. eine entsprechende Gegenleistung gegenübersteht.
Durch solche Rechtsgeschäfte tritt die Gemeinde in Haftungsverhältnisse gegenüber Dritten ein, insbesondere
durch die Übernahme von Bürgschaften und Gewährverträgen, aber auch durch die Bestellung sonstiger
Sicherheiten zugunsten Dritter. Das generelle Verbot einer Bestellung von Sicherheiten soll daher verhindern,
dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten für fremde Interessen erhält. In der Vorschrift wird das
GEMEINDEORDNUNG 318

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8. Teil GO NRW
generelle Verbot in Absatz 1 jedoch durch die Regelungen in den Absätzen 2 und 3 modifiziert. Außerdem ist
zugelassen worden, dass die Aufsichtsbehörde Ausnahmen von diesem Verbot zulassen kann.
- § 88 Rückstellungen
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft mit einer Erfassung und dem Nachweis der auf das
Haushaltsjahr bezogenen Ressourcen bedarf es auch der periodengerechten Erfassung aller gemeindlichen
Verpflichtungen, auch wenn diese z.B. dem Grunde oder der Höhe nach noch ungewiss sind. Durch die Bilanzierung
der gemeindlichen Rückstellungen wird daher eine Vorsorge der Gemeinde für ihre Verpflichtungen,
die künftig zu gemeindlichen Zahlungen führen können, transparent und nachvollziehbar gemacht.
Zur Erfassung des vollständigen Ressourcenverbrauchs der Gemeinde gehört daher auch die Bildung von
Rückstellungen für gemeindliche Verpflichtungen, deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe
und Fälligkeitstermin jedoch noch ungewiss ist. Die Verpflichtung der Gemeinde muss ausreichend sicher
und die wirtschaftliche Ursache bereits vor dem Abschlussstichtag eingetreten sein. Durch die Bildung von
Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen dem Haushaltsjahr als Verursachungsperiode
zugerechnet.
- § 89 Liquidität
Die Gemeinde hat unter Beachtung des Grundsatzes der Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
ihre gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Sie hat dabei den Haushaltsgrundsatz
„Sicherstellung der Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen“ zu beachten (vgl. § 75 Absatz
1 und 6 GO NRW). Das Gebot für die Gemeinde, ihre künftige Liquidität sicherstellen, beinhaltet deshalb die
Aufgabe für die Gemeinde, sich ihre finanziellen Handlungsmöglichkeiten zu erhalten. Der Begriff „Liquidität“
umfasst dabei die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau
nachzukommen. In diesem Sinne ist eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde sachgerecht.
- § 90 Vermögensgegenstände
Zum Vermögen der Gemeinde im haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu
zählen, die der Gemeinde gehören oder zustehen oder bei denen sie wirtschaftlicher Eigentümer ist. Dabei
ist zu prüfen, ob diese Güter aufgrund ausdrücklicher Vorschriften von der Gemeinde gesondert zu behandeln
sind (vgl. §§ 97 ff. GO NRW).
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses muss die Gemeinde außerdem den Nachweis über eine
ordnungsgemäße Verwaltung ihres Vermögens, über dessen Werterhaltung und über den Substanzverzehr
erbringen. Das gemeindliche Vermögen dient dabei der Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben der Gemeinde.
Es hat den Zweck, Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen und dient der stetigen Aufgabenerfüllung
der Gemeinde im Sinne der Vorschrift des § 75 Absatz 1 GO NRW.
- § 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt der Inventur eine große Bedeutung zu, denn das gemeindliche
Inventar, das auf der Inventur aufbaut, stellt eine Grundlage für die Bilanz im jährlich aufzustellenden
Jahresabschluss dar. Es handelt sich bei der Inventur um ein unabhängig von der Buchführung zu erstellendes
vollständiges, detailliertes Erfassen aller Vermögensgegenstände und Schulden zu einem Stichtag, bei
dem die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) zu beachten sind. Die Inventur hat den Zweck der Sicherung
und Überwachung des gemeindlichen Vermögens und führt zum Inventar.
Für die Durchführung der Inventur werden zudem Inventurvereinfachungsverfahren zugelassen (vgl. § 29
GemHVO NRW). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss auf dem
festgestellten Inventar aufbaut und umfassend Auskunft über das bewertete Vermögen und die Schulden der
Gemeinde gibt. Die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen Vermö-
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8. Teil GO NRW
gensvorschriften über den Erwerb, die Veräußerung, den Nachweis und die bilanzielle Behandlung des Vermögens
ergänzen sich in diesem Sinne gegenseitig.
- § 92 Eröffnungsbilanz
Die Eröffnungsbilanz der Gemeinde bildet einen wesentlichen Bestandteil des NKF als neues Rechnungswesen.
Erstmalig wurde im gemeindlichen Bereich eine systematische Gegenüberstellung von Vermögen und
Schulden vorgenommen, aus der die wirtschaftliche Lage der Gemeinde erkennbar ist. Hierbei werden die
(kaufmännischen) Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zugrunde gelegt, soweit nicht die Besonderheiten
des gemeindlichen Haushaltswesens davon Abweichungen erforderlich machen. Der Eröffnungsbilanz
als erste Bilanz der Gemeinde kommt daher eine Sonderstellung zu, weil in kurzer Zeit sämtliche Vermögensgegenstände
und Schulden bei laufender Geschäftstätigkeit zu erfassen und zu bewerten sind. Diese
Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz ist auf der Basis von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erfolgt.
- § 93 Finanzbuchhaltung
Die Einführung des Ressourcenverbrauchskonzepts im gemeindlichen Haushaltsrecht und des kaufmännischen
Rechnungsstils der doppelten Buchführung für Gemeinden hat in Anlehnung an das kaufmännische
Rechnungswesen dazu geführt, im gemeindlichen Haushaltsrecht besondere Regelungen über eine Finanzbuchhaltung
zu erlassen. In der gemeindlichen Finanzbuchhaltung sollen alle gemeindlichen Geschäftsvorfälle
und die dadurch bedingten Veränderungen der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde erfasst werden. Sie hat die Angaben zu machen und die Daten zu liefern, die eine Grundlage für
den gemeindlichen Haushaltsplan mit Ergebnisplan und den Finanzplan sowie für den Jahresabschluss der
Gemeinde mit Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und der Bilanz bilden sollen.
Zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind daher Umfang, Form und Inhalt in Grundsätzen und unter Sicherheitsaspekten
auch besondere Vorgaben für die Zahlungsabwicklung bestimmt worden. Die Regelungen
zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind unter Einbeziehung der örtlichen Gegebenheiten von der Gemeinde
eigenverantwortlich weiter auszugestalten. Sie enthalten deshalb keine Festlegungen über die organisatorische
Ausgestaltung der Finanzbuchhaltung vor Ort, sondern eröffnen Gestaltungsspielräume für die
Gemeinde.
- § 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung
Die Vorschrift ermöglicht es der Gemeinde, ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung
erledigen zu lassen. Die Möglichkeit umfasst dabei nicht die Übertragung der Befugnis zur Bewirtschaftung
von gemeindlichen Haushaltsmitteln, denn die beauftragte Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung
soll lediglich die Aufgaben einer gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfüllen. Der Dritte, der diese
Aufgabe übernimmt, trägt die Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der
übernommenen Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages.
Der Dritte wird in diesem Zusammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung,
mit der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betraut und oftmals nicht als Erfüllungsgehilfe der
Gemeinde tätig. Die Gemeinde kann sich gleichwohl durch die Übertragung der Finanzbuchhaltung auf einen
Dritten nicht aus ihrer Verantwortung für die Aufgabenerledigung der Finanzbuchhaltung selbst entlassen.
Sie trägt weiterhin die Gesamtverantwortung für ihre Finanzbuchhaltung und muss sicherstellen, dass ihr alle
notwendigen Daten rechtzeitig zur Verfügung stehen, um ihre Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen
Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres rechtzeitig nachkommen zu können.
- § 95 Jahresabschluss
Der gemeindliche Jahresabschluss lehnt sich hinsichtlich seiner Funktion an den handelsrechtlichen Jahresabschluss
für große Kapitalgesellschaften an. Er geht aber in seiner Aufgabe noch weiter, denn er hat nicht
nur eine Rechnungslegungsfunktion. Durch seine Belegfunktion soll aufgezeigt werden, dass im Haushaltsjahr
die gemeindliche Haushaltswirtschaft nach den Vorgaben des Rates der Gemeinde in der Haushaltssat-
GEMEINDEORDNUNG 320

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
zung unter Einhaltung der im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ausgeführt worden
ist. Mit seinen Bestandteilen und Anlagen soll der gemeindliche Jahresabschluss daher ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu
vermitteln.
Den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ermöglicht,
sich ein Bild über die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
sowie über den Stand der wirtschaftlichen Lage und die weitere Entwicklung der Gemeinde zu
machen. Die Gemeinde hat daher unter Beachtung der rechtlichen Vorschriften und des Maßgeblichkeitsprinzips
sowie des Vollständigkeitsgebots ihren Jahresabschluss so aufzubauen und auszugestalten, dass er
die Beurteilung der Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der wirtschaftlichen Lage der
Gemeinde ermöglicht. Daher stehen beim gemeindlichen Jahresabschluss die Aufgabe der jahresbezogenen
Ergebnisermittlung und die Informationsfunktion gleichrangig nebeneinander.
Die Aufgaben und haushaltsrechtlichen Vorgaben für den gemeindlichen Jahresabschluss erfordern, dass
zwei Organe der Gemeinde an den Entscheidungen über die Inhalte und Ausgestaltung des gemeindlichen
Jahresabschlusses beteiligt sind. Einerseits hat der Bürgermeister den durch den Kämmerer verwaltungsmäßig
aufgestellten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zu bestätigen. Er hat damit zu verantworten,
dass das ermittelte Jahresergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zutreffend ist und der Jahresabschluss
insgesamt ein zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag
des Haushaltsjahres, vermittelt. Andererseits hat der Rat den gemeindlichen Jahresabschluss
durch Beschluss festzustellen. Er erkennt dadurch an, dass der gemeindliche Jahresabschluss richtig
ist und dieser Aufgabe gerecht wird.
- § 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung
Der Rat der Gemeinde hat nach Abschluss des Haushaltsjahres die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans,
soweit diese sich im Jahresabschluss der Gemeinde niederschlägt, zu überprüfen und über das
Ergebnis einen Beschluss zu fassen bzw. den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen. Die Prüfung des
gemeindlichen Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss
des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59 Absatz 3 GO NRW). Daran schließt sich die Beratung über die Inhalte
und Prüfung des Jahresabschlusses an, die mit der Feststellung des Jahresabschlusses und der Entscheidung
über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw. die Behandlung des Jahresfehlbetrages endet.
Für diese Aufgaben ist der Rat der Gemeinde originär zuständig und kann daher diese Aufgaben nicht
auf Dritte übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe j GO NRW).
In diesem Zusammenhang haben die Ratsmitglieder der Gemeinde über die Entlastung des Bürgermeisters
zu entscheiden. Der Bürgermeister der Gemeinde ist einerseits verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung
des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Andererseits hat der
Bürgermeister die Beschlüsse des Rates vorzubereiten und diese unter Kontrolle des Rates und ihm gegenüber
durchzuführen (vgl. § 62 Absatz 2 GO NRW). Dazu gehört auch die Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft nach der vom Rat beschlossenen gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
(vgl. §§ 78 und 80 GO NRW). Die Beauftragung des Bürgermeisters durch den Rat der Gemeinde, die gemeindliche
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr auszuführen, beinhaltet daher für den Rat auch eine entsprechende
Prüfungspflicht nach Ablauf dieses Zeitraumes. Sie beinhaltet aber auch eine abschließende
Beurteilung der Tätigkeit des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder im Rahmen ihrer Entscheidung über
die Entlastung des Bürgermeisters.
Die Vorschrift sieht außerdem vor, dass der vom Rat festgestellte Jahresabschluss öffentlich bekannt zu machen
ist. Wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes für die Gemeinden (vgl. § 11 GO NRW) soll der
Jahresabschluss der Haushaltswirtschaft der Gemeinde jedoch nicht vor der Anzeige an die Aufsichtsbehörde
öffentlich bekannt gemacht werden. Vor der Veröffentlichung des Jahresabschlusses sollte deshalb durch
GEMEINDEORDNUNG 321

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
geeignete Informationen sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen Bedenken gegen
den vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschluss erheben wird. Es bietet sich in diesem Zusammenhang
deshalb an, etwa die gleiche Frist (einen Monat) einzuhalten, wie sie für die Bekanntmachung der
gemeindlichen Haushaltssatzung vorgesehen ist (vgl. § 80 Absatz 5 Satz 3 GO NRW).
Mit der Bekanntmachung des festgestellten Jahresabschlusses der Gemeinde soll erreicht werden, dass die
Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah sowie sachgerecht über das Ergebnis der
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie
über die Chancen und Risiken für die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert werden. Die Einwohner
sind einerseits Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen daher andererseits die Arbeit von Rat
und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die das Ergebnis der Haushaltswirtschaft
des abgelaufenen Haushaltsjahres. Ggf. sind weitere Informationen über die erfolgreiche Aufgabenerfüllung
der Gemeinde zu geben, z.B. in Form eines Nachweises über die von der Öffentlichkeit für das Haushaltsjahr
vorgeschlagene Maßnahmen.
8. Die produktorientierte Haushaltssteuerung
Mit der Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts sollte erreicht werden, dass die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft
vor allem nach den zu erbringenden gemeindlichen Leistungen (Output) steuert. Diese Steuerung soll
unter Einbeziehung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs der Gemeinde im Rahmen der
gemeindlichen Selbstverantwortung erfolgen. Sie erfordert eine besondere Zusammenarbeit in der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft durch den Bürgermeister (Gesamtverantwortung) und den Kämmerer (Finanzverantwortung).
Außerdem soll die Gemeinde dabei betriebswirtschaftliche Instrumente und Methoden einsetzen, z.B. die Rechengrößen
„Erträge“ und „Aufwendungen“, die doppelte Buchführung, die Produktorientierung, Budgetierung,
Leistungskennzahlen, Controlling, aber auch intern die Kosten- und Leistungsrechnung anwenden. Der gemeindliche
Haushalt ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument für den Rat der Gemeinde
und die gemeindliche Verwaltung.
Die Ziele des gemeindlichen Haushaltsrechts haben daher zu einer produktorientierten Gliederung des jährlichen
Haushaltsplans geführt (vgl. § 79 GO NRW i.V.m. § 4 GemHVO NRW). Der Gemeinde ist dabei die Befugnis
eingeräumt worden, den Haushaltsplan nach ihren örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich in Teilpläne zu
untergliedern. Die Gliederung des örtlichen Haushaltsplans soll die Gemeinde deshalb nach ihren Steuerungs-
und Informationsbedürfnissen ausrichten. Dabei beschränkt sich die haushaltsmäßige Verpflichtung der Gemeinden
allein auf die 17 verbindlichen Produktbereiche, die das unverzichtbare Mindestmaß an Einheitlichkeit und
Information wieder spiegeln (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl.
NRW. 6300).
Die zeitgemäße Gliederung des örtlichen Haushaltsplans liegt nunmehr in der Eigenverantwortung der Gemeinde.
Mit den Teilplänen im Haushaltsplan wird dem Budgetrecht des Rates ausreichend Rechnung getragen. Der
Rat muss neben den Festlegungen der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen
auch sachliche produktorientierte Zuordnungen unter Beachtung der stetigen Aufgabenerfüllung und der gemeindlichen
dauernden Leistungsfähigkeit treffen. Deren Umsetzung durch die gemeindliche Verwaltung erfordert
auch ggf. die Fortentwicklung der Führungsmethoden (Management), zu der insbesondere die Steuerung über
Ziele und Zielvereinbarungen auf allen Verwaltungsebenen sowie zwischen Rat und Verwaltung gehört. Die Möglichkeit,
die Zielerreichung mit Hilfe von messbaren Leistungskennzahlen nachprüfen zu können, darf dabei nicht
vergessen werden. Örtliche Ziele und messbare Leistungskennzahlen sollen deshalb auf allen Gliederungsebenen
des gemeindlichen Haushaltsplans vereinbart und ausgewiesen werden (vgl. § 12 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 322

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
9. Die Abgabe von Verpflichtungserklärungen der Gemeinde
9.1 Die Verpflichtungsgeschäfte der Gemeinde
Im Geschäftsverkehr der Gemeinde ist bei vielen Geschäftsvorfällen in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher
Form die Abgabe von Erklärungen durch die Gemeinde unerlässlich, z. B. bei Verträgen mit Dritten. Zu den
haushaltswirtschaftlichen Geschäften der Gemeinde, bei denen es der Abgabe einer Verpflichtungserklärung
durch die Gemeinde bedarf, ist die Aufnahme von Krediten für Investitionen oder von Krediten zur Liquiditätssicherung,
aber auch die Übernahme von Bürgschaften zu zählen (vgl. §§ 86, 87 und 89 GO NRW). Bei Verträgen
über den Erwerb oder die Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde ist ebenfalls die
Schriftform erforderlich (vgl. § 90 GO NRW).
Derartige gemeindliche Geschäfte beinhalten besondere Verpflichtungen, sodass die Erklärung der Gemeinde
dazu grundsätzlich der Schriftform nach § 64 Absatz 1 Satz 1 GO NRW bedarf. Der Begriff „Schriftform“ beinhaltet
dabei, dass die Willenserklärung der Gemeinde in Textform und mit Unterzeichnung zu erfolgen hat (vgl. dazu
auch § 126 BGB). Die schriftliche Form kann bei Verpflichtungsgeschäften der Gemeinde nicht durch die elektronische
Form ersetzt werden. Fehlt bei einer gemeindlichen Verpflichtungserklärung die zweite Unterschrift, muss
dieses Geschäft oder ein Vertrag der Gemeinde als schwebend unwirksam angesehen werden, soweit es sich
nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (vgl. § 64 Absatz 2 GO NRW). Bei der Abgabe von Erklärungen
der Gemeinde zudem zu beachten, dass die Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften
der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde in der Sache binden (vgl. § 64 Absatz 4 GO NRW).
9.2 Der Bürgermeister als Vertreter der Gemeinde
Der Bürgermeister ist, unbeschadet der dem Rat und seinen Ausschüssen zustehenden Entscheidungsbefugnisse
der gesetzliche Vertreter der Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften (vgl. § 63 Absatz 1 Satz 1 GO
NRW). Daher sind Verpflichtungserklärungen der Gemeinde vom Bürgermeister oder seinem allgemeinen Vertreter
und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen vgl. § 64 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Mit
dieser gesetzlichen Vorgabe wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Die
Gemeinde soll sich außerdem Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen. Außerdem ist im
Innenverhältnis die interne Zuständigkeit klären, z. B. die sachliche Entscheidungszuständigkeit im Verhältnis
zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister (vgl. §§ 41 und 62 GO NRW).
9.3 Die Ausführung eines Ratsbeschlusses
Im Zusammenhang gemeindlichen Verpflichtungsgeschäften stellt ein Beschluss des Rates der Gemeinde über
den Eingang von Verpflichtungen für die Gemeinde keine unmittelbare Erklärung im Sinne der Vorschrift des § 64
GO NRW dar. Der Rat und der Bürgermeister sind Organe der Gemeinde und stehen nicht in einer hierachischen
Ordnung zueinander, z. B. stellt der Rat keine höhere Verwaltungsbehörde gegenüber dem Bürgermeister dar.
Ein Ratsbeschluss erreicht daher erst dann eine Außenwirkung, wenn der Beschluss durch die gemeindliche
Verwaltung ausgeführt bzw. umgesetzt wird. Es ist dazu gesetzlich bestimmt worden, dass der Bürgermeister die
Beschlüsse des Rates unter dessen Kontrolle und in Verantwortung ihm gegenüber ausführt (vgl. § 62 Absatz 2
Satz 2 GO NRW).
Diese Festlegung gilt für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Es werden deshalb auch durch den
gemeindlichen Haushaltsplan keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter begründet oder aufgehoben (vgl. §
79 Absatz 3 Satz 3 GO NRW). Die Zuständigkeit des Rates der Gemeinde für den Beschluss über die Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen, also auch den Haushaltsplan, verändert nicht die Sachlage (vgl. § 80 Absatz 5 GO
NRW). Es besteht daher kein Handeln zulasten der Gemeinde, wenn ein Ratsbeschluss noch nicht vom Bürger-
GEMEINDEORDNUNG 323

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
meister ausgeführt wurde. Die Verpflichtung für die Gemeinde setzt erst durch den tatsächlichen Abschluss einer
vertraglichen Vereinbarung ein. Diese Vereinbarung durch die Gemeinde muss sich dabei im Rahmen des vom
Rat gefassten Ratsbeschlusses bewegen. Das Kontrollrecht des Rates verpflichtet dabei den Bürgermeister, den
Rat jederzeit über die Ausführung der Ratsbeschlüsse eine sachgerechte und ausreichende Auskunft zu geben
(vgl. § 55 GO NRW).
9.4 Die Vertretung bei Geschäften der laufenden Verwaltung
Die ausdrückliche gesetzliche Vorgabe, dass Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll,
der Schriftform bedürfen, besteht nicht für die gemeindlichen Geschäfte, die der laufenden Verwaltung zuzurechnen
sind (vgl. § 64 Absatz 2 GO NRW). In solchen Fällen obliegt dem Bürgermeister die Verantwortung dafür und
außerdem die alleinige Vertretung der Gemeinde in gemeindlichen Rechts- und Verwaltungsgeschäften. Die
Form der Verpflichtungserklärung der Gemeinde bestimmt sich in diesen Fällen nach den allgemeinen Vorschriften
im Rechtsverkehr.
Der Bürgermeister kann aufgrund seiner gesetzlichen Zuständigkeit und Verantwortlichkeit für die Leitung und
Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung der Gemeinde (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 1 GO
NRW) bei Bedarf auch einzelne Bedienstete der gemeindlichen Verwaltung mit der Abgabe von verpflichtenden
Erklärungen beauftragen. Er soll dabei die Art und den Umfang der Unterschriftbefugnisse und der Zuständigkeiten
der einzelnen Bediensteten konkret festlegen. Diese Bediensteten handeln dann bei der Abwicklung gemeindlicher
Geschäfte im Auftrag des Bürgermeisters.
10. Die Anzeige- und Genehmigungspflichten
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung
der Pflichten sichern (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat daher die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. § 119 Absatz 1 GO NRW). Ihr stehen verschiedene Aufsichtsmittel
zur Verfügung, z.B. ein Unterrichtungsrecht, ein Beanstandungsrecht (vgl. §§ 121 und 122 GO NRW).
Der Umfang der Aufsicht ist dabei u.a. auch von der jeweiligen gemeindlichen Aufgabe und der Ausführung ihrer
Haushaltswirtschaft abhängig. Eine Vielzahl von Tatbeständen zur Beteiligung der Aufsichtsbehörde wird nachfolgend
aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die haushaltswirtschaftlichen Anzeige- und Genehmigungspflichten
GEGENSTAND
Anzeige der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen.
Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes.
Anzeige der Nachtragssatzung.
Ausnahmezulassung vom Verbot der Bestellung von Sicherheiten
zur Sicherung eines Kredites.
Genehmigung der Aufnahme einzelner Kredite bei einer Störung
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
GEMEINDEORDNUNG 324
VORSCHRIFT
§ 80 Absatz 5 GO NRW
§ 76 Absatz 2 GO NRW
§ 81 Absatz 1 i.V.m. § 80 Absatz 5 GO
NRW
§ 86 Absatz 5 GO NRW
§ 86 Absatz 3 GO NRW

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
8. Teil GO NRW
Die haushaltswirtschaftlichen Anzeige- und Genehmigungspflichten
GEGENSTAND
Ausnahmezulassung vom Verbot der Bestellung von Sicherheiten
zugunsten Dritter.
Anzeige einer Entscheidung über die Übernahme von Bürgschaften
und bei einer Entscheidung über die Übernahme von Gewährverträgen.
Anzeige einer Entscheidung über Rechtsgeschäfte, die der
Übernahme einer Bürgschaft oder einem Gewährvertrag gleichkommen.
GEMEINDEORDNUNG 325
VORSCHRIFT
§ 87 Absatz 1 GO NRW
§ 87 Absatz 2 GO NRW
§ 87 Absatz 3 GO NRW
Genehmigung von Änderungen bei örtlichen Stiftungen. § 100 Absatz 2 GO NRW
Anzeige eines Fehlbetrages als in der Ergebnisrechnung oder
eines höheren Fehlbetrages als geplant.
Anzeige der Feststellung des Jahresabschlusses.
Anzeige der Bestätigung des Gesamtabschlusses.
Anzeige der Bestätigung des Gesamtabschlusses
Zulassungsverfügung bei Einleitung einer Zwangsvollstreckung
gegen eine Gemeinde.
§ 75 Absatz 5 GO NRW
§ 96 Absatz 2 GO NRW
§ 96 Absatz 2 GO NRW
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO
NRW
§ 128 Absatz 1 GO NRW
Abbildung 29 „Die haushaltswirtschaftlichen Anzeige- und Genehmigungspflichten“
Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsichtsbehörde in die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird
daher in einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Bestimmungen ausdrücklich festgelegt. Der Gemeinde obliegt
dabei die Aufgabe, die örtlichen Sachverhalte selbst danach zu beurteilen, ob im Einzelfall die Aufsichtsbehörde
zu beteiligen ist. Bei regelmäßigen jährlichen Pflichten der Gemeinde, z. B. die Anzeige der beschlossenen
Haushaltssatzung, muss die Aufsichtsbehörde ggf. auch von sich aus tätig werden, wenn die Gemeinde ihren
Beteiligungspflichten nicht fristgerecht nachkommt.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
§ 75
Allgemeine Haushaltsgrundsätze
(1) 1 Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben
gesichert ist. 2 Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. 3 Dabei ist den
Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.
(2) 1 Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein. 2 Er ist ausgeglichen, wenn
der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. 3 Die
Verpflichtung des Satzes 1 gilt als erfüllt, wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung
durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden können.
(3) 1 Die Ausgleichsrücklage ist in der Bilanz zusätzlich zur allgemeinen Rücklage als gesonderter Posten des
Eigenkapitals anzusetzen. 2 Der Ausgleichsrücklage können Jahresüberschüsse durch Beschluss nach § 96 Absatz
1 Satz 2 zugeführt werden, soweit ihr Bestand nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals
erreicht hat.
(4) 1 Wird bei der Aufstellung der Haushaltssatzung eine Verringerung der allgemeinen Rücklage vorgesehen,
bedarf dies der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. 2 Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde
nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. 3 Die
Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. 4 Sie ist mit der Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept
aufzustellen, zu verbinden, wenn die Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 vorliegen.
(5) 1 Weist die Ergebnisrechnung bei der Bestätigung des Jahresabschlusses gem. § 95 Abs. 3 trotz eines ursprünglich
ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan
ausgewiesen aus, so hat die Gemeinde dies der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. 2 Die Aufsichtsbehörde
kann in diesem Fall Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder –
wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft
wieder herzustellen. 3 §§ 123 und 124 gelten sinngemäß.
(6) Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen.
(7) 1 Die Gemeinde darf sich nicht überschulden. 2 Sie ist überschuldet, wenn nach der Bilanz das Eigenkapital
aufgebraucht ist.
Erläuterungen zu § 75:
I. Allgemeines
1. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
1.1 Allgemeine Grundlagen
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist ein Instrument, das für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zwingend
notwendig ist und dem Bestand und der wirtschaftlichen Entwicklung der Körperschaft „Gemeinde“ dient.
Sie stellt eine allgemeine und auf die Körperschaft bezogene Aufgabe und Grundlage im Rahmen ihrer Selbstverwaltung
dar (vgl. § 1 Satz 2 GO NRW). Die Erfüllung der örtlichen Sach- und Fachaufgaben wird dabei hinsichtlich
ihrer finanzwirtschaftlichen Auswirkungen durch die gemeindliche Haushaltswirtschaft ermöglicht. Die
Gemeinde hat daher ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben
der Gemeinde gesichert ist. Sie hat aber auch ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu
GEMEINDEORDNUNG 326

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
führen, damit die gemeindliche Leistungsfähigkeit dauerhaft besteht (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO NRW).
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist dabei von der Gemeinde in eigener Verantwortung und unter Berücksichtigung
des gemeindlichen Haushaltsrechts sowie der örtlichen Gegebenheiten auszugestalten.
Die Gemeinde ist gefordert, dazu die sachlich und fachlich sowie die organisatorisch erforderlichen Maßnahmen
in eigener Verantwortung zu treffen. Dazu gehört auch die Beteiligung der Einwohner der Gemeinde sowie der
übrigen Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die Ausführung der Haushaltswirtschaft durch die
gemeindliche Verwaltung erfordert daher für jedes Haushaltsjahr die notwendigen Ermächtigungen als bindende
Grundlage. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeiten und seines
Budgetrechtes durch den Erlass einer jährlichen Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW).
Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn diese kann ihre
Angelegenheiten durch örtliche Satzungen regeln (vgl. § 7 GO NRW).
Ein auf der Haushaltssatzung der Gemeinde aufbauender gemeindlicher Haushalt ist gleichzeitig aber auch Ausdruck
der Finanzhoheit der Gemeinde. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr
getroffen werden und diese auch alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält. Die Festsetzungen
müssen zur Ausführung und Einhaltung des gemeindlichen Haushaltsplans im Haushaltsjahr sowie für den
Nachweis der Haushaltswirtschaft im Jahresabschluss für das Haushaltsjahr notwendig sein.
Die allgemeinen Grundsätze dieser Vorschrift gelten für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. An erster
Stelle steht die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. An diesem Ziel hat die Gemeinde ihre
gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Unter Beachtung der verfügbaren Ressourcen genügt
es dabei nicht, den Blick nur auf das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanung zu richten. Die Gemeinde muss vielmehr einen längeren Zeitraum unter Berücksichtigung
der intergenerativen Gerechtigkeit im Blick haben, um die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben stetig
und dauerhaft zu sichern bzw. zu gewährleisten.
Diese Erfordernisse zeigen sich insbesondere durch bestehende oder neue langfristige Vereinbarungen der Gemeinde,
die teilweise eine Laufzeit von mehreren Jahrzehnten haben, z.B. Kreditverträge oder Miet- und Leasingverträge.
Die Gemeinde muss daher angemessene Rahmenbedingungen schaffen und eigenverantwortlich ihre
langfristige Entwicklung planen. Diese Sachlage erfordert von der Gemeinde die Berücksichtigung von ertragswirksamen
und aufwandswirksamen Aspekten, finanziellen Handlungsmöglichkeiten sowie ggf. auch Anpassungen
von Verwaltungsstrukturen und Arbeitsabläufen. Ein Leitbild und die daraus entwickelten strategischen Ziele
können dabei die langfristige Entwicklung der Gemeinde unterstützen. Es gilt daher, die künftig zu erwartenden
Veränderungen bereits bei den heutigen haushaltswirtschaftlichen Vorhaben und Maßnahmen nicht außer Betracht
zu lassen.
1.2 Der Begriff „Haushaltswirtschaft“
Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht ausdrücklich geregelt. Nach allgemeiner Auffassung
gehören hierzu alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung
des jährlichen Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) und mit der Vorbereitung, Aufstellung
und Prüfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammenhängen.
Die Beschlüsse des Rates der Gemeinde sind dabei darin eingeschlossen. Dazu gehört auch
die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden, denn diese Aufgabe entsteht aus der Ausführung
der jährlichen Haushaltswirtschaft.
Zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört aber auch die Aufgabe der Gemeinde, einen Gesamtabschluss
unter Einbeziehung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde aufzu-
GEMEINDEORDNUNG 327

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
stellen (vgl. § 116 GO NRW). Durch diesen Abschluss als Abbildung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde
werden die Qualität der Rechenschaft und des Nachweises der Aufgabenerledigung im abgelaufenen
Haushaltsjahr wesentlich erhöht. Mit dem beizufügenden gemeindlichen Beteiligungsbericht werden ein Bild über
die wirtschaftliche Lage der einzelnen Betriebe der Gemeinde und deren Aufgabenerfüllung geboten. Auf diesen
Informationen und den Rechten der Gemeinde als Gesellschafter soll die gemeindliche Gesamtsteuerung der
wirtschaftlichen Einheit „Gemeinde“ aufbauen.
1.3 Der Rahmenbegriff „Haushalt“
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird bei unterschiedlichen Gegebenheiten vielfach der Begriff
„Haushalt“ verwendet. Der Begriff umfasst dabei grundsätzlich die haushaltsrechtlich bestimmten Bestandteile,
mit deren Hilfe die gemeindliche Haushaltswirtschaft jährlich geplant, ausgeführt und abgerechnet wird. Unter den
Begriff wird daher vorrangig die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan (Ergebnisplan, Finanzplan
und Teilpläne erfasst (vgl. §§ 78 und § 79 GO NRW).
Unter den Begriff fallen aber auch der gemeindliche Jahresabschluss (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung, Teilrechnungen,
Bilanz und Anhang nach § 95 Absatz 1 GO NRW) sowie der gemeindliche Gesamtabschluss (Gesamtergebnisrechnung,
Gesamtbilanz und Gesamtanhang nach § 116 Absatz 1 GO NRW). Der Haushalt der
Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument der gemeindlichen Verwaltung.
Nach dem gemeindlichen Haushaltsrecht stellt der Rahmenbegriff „Haushalt“ außerdem einen Teilbereich
des Rahmenbegriffs „Haushaltswirtschaft“ dar.
1.4 Das Drei-Komponentensystem des NKF
1.4.1 Allgemeine Zusammenhänge
Mit der Entscheidung für das Neue Kommunale Finanzmanagement ist eine Grundsatzentscheidung für das
kaufmännische Rechnungswesen als „Referenzmodell“ für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden getroffen
worden. Für das NKF erfolgt insoweit eine Orientierung am Handelsgesetzbuch (HGB) und an den Grundsätzen
ordnungsmäßiger Buchführung (GoB), als die spezifischen Ziele und Aufgaben der Haushaltswirtschaft der Gemeinden
dem nicht entgegenstehen. Auf dieser Grundlage ist ein gemeindliches Haushaltswesen entwickelt
worden, das sich auf die Komponenten „Ergebnisrechnung“ und „Bilanz“ sowie „Finanzrechnung“ stützt und diese
miteinander verknüpft.
Diese drei eigenständigen Teile werden als „Drei-Komponentensystem“ des NKF bezeichnet, das ein in sich
geschlossenes und ressourcenorientiertes Haushaltssystem darstellt. Gleichzeitig sind die Rechengrößen „Ertrag“
und „Aufwand“ für die Ergebnisrechnung sowie die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ für
die Finanzrechnung eingeführt worden. Das Drei-Komponentensystem knüpft dabei im Übrigen an die internationalen
Rechnungslegungsvorschriften für den öffentlichen Bereich (IPSAS) an. Bei der Gemeinde soll zudem das
doppische Buchungssystem für die Erfassung und den Nachweis der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zur Anwendung
kommen.
Die Ergebnisrechnung, die Bilanz und die Finanzrechnung als Komponenten und Bestandteile des NKF sind, wie
nachfolgend dargestellt, unmittelbar miteinander verknüpft worden (vgl. Abbildung: Quelle: NKF-Dokumentation
2003 Seite 122).
GEMEINDEORDNUNG 328

Finanzrechnung
Einzahlungen
./.
Auszahlungen
Finanzmittelsaldo
1.4.2 Die Ergebnisrechnung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Das Drei-Komponenten-System des NKF
Bilanz
Aktiva Passiva
Vermögen
Liquide Mittel Fremdkapital
GEMEINDEORDNUNG 329
Eigenkapital
Abbildung 33 „Das Drei-Komponenten-System des NKF“
Ergebnisrechnung
Erträge
./.
Aufwendungen
Ergebnissaldo
Die Ergebnisrechnung entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlust-Rechnung und beinhaltet die Aufwendungen
und Erträge der Gemeinde (vgl. § 38 GemHVO NRW). Sie steht in unmittelbarer Verbindung mit dem
Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz. Ihr Aufbau, die Ertrags- und Aufwandsarten und die Zwischensummen
und -salden unterstützen den eigenständigen Informationswert der Ergebnisrechnung hinsichtlich des periodenbezogenen
Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs.
Das Jahresergebnis in der Ergebnisrechnung wird als Überschuss der Erträge über die Aufwendungen oder als
Fehlbetrag in die Bilanz übernommen. Es bildet unmittelbar die Veränderung des Eigenkapitals der Gemeinde ab.
Das Jahresergebnis bildet dabei den Saldo aus den ordentlichen Aufwendungen und Erträgen, den Finanzaufwendungen
und Finanzerträgen sowie den außerordentlichen Aufwendungen und Erträgen ab. Dadurch werden
das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde abgebildet. Als Planungsinstrument ist
der Ergebnisplan der wichtigste Bestandteil des neuen Haushaltsplans.
1.4.3 Die Bilanz
Für den gemeindlichen Jahresabschluss ist die Bilanz als wichtigster Teil anzusehen. Sie weist das Vermögen
der Gemeinde und dessen Finanzierung durch Eigen- oder Fremdkapital nach (vgl. § 41 GemHVO NRW). Die
Grundlage der Bilanz ist dabei die Erfassung und Bewertung des gemeindlichen Vermögens. Die Regeln für
Ansatz und Bewertung (Bilanzierung) der gemeindlichen Vermögensgegenstände sind unter Einbeziehung der
kaufmännischen Normen bestimmt worden.
Die gemeindliche Bilanz wird mit einer Aktivseite und einer Passivseite dargestellt. Auf der Aktivseite befinden
sich in enger Anlehnung an das HGB das Anlage- und das Umlaufvermögen der Gemeinde. Auf der Passivseite
werden das Eigenkapital sowie die Rückstellungen und die Verbindlichkeiten ausgewiesen. Die einzelnen Bilanzposten
sind dabei unter Einbeziehung der gemeindlichen Bedürfnisse bestimmt worden. Die Struktur der Bilanz

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
spiegelt daher die gemeindlichen Verhältnisse wieder, z. B. durch die Abbildung des Infrastrukturvermögens nach
den Hauptarten, z. B. Straßen.
1.4.4 Die Finanzrechnung
Die Finanzrechnung beinhaltet alle Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde (vgl. § 39 GemHVO NRW).
Sie steht in unmittelbarer Verbindung mit den liquiden Mitteln in der gemeindlichen Bilanz. Ihr Aufbau, die Einzahlungs-
und Auszahlungsarten und die Zwischensummen und -salden unterstützen den eigenständigen Informationswert
der Finanzrechnung, insbesondere hinsichtlich der jahresbezogenen Veränderung der liquiden Mittel
sowie des Bedarfs an Fremdfinanzierung.
Der Liquiditätssaldo aus der Finanzrechnung bildet daher die Veränderung des Bestands an liquiden Mitteln der
Gemeinde in der Bilanz ab. Die Finanzrechnung knüpft dabei im Übrigen an internationale Rechnungslegungsvorschriften
für Kapitalgesellschaften an (vgl. IFRS). Die Pflicht zur Aufstellung der Finanzrechnung und des Finanzplans
als Planungsinstrument ist insbesondere aus den Besonderheiten der öffentlichen Haushaltsplanung
und Rechenschaftslegung hergeleitet.
2. Die Produktorientierung im gemeindlichen Haushalt
2.1 Die Gliederung in produktorientierte Teilpläne
Der Haushalt ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der Haushaltswirtschaft der
Gemeinde. Die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts angestrebten Ziele, die Steuerung der Gemeinde
zu verbessern und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, haben dazu geführt, die Gliederung
des gemeindlichen Haushaltsplans stärker an den örtlichen Steuerungsbedürfnissen auszurichten. Dazu gehörte
auch, die Produktorientierung darin zu verankern (vgl. § 79 GO NRW).
Den Gemeinden wird daher die Befugnis eingeräumt, den Haushaltsplan nach ihren örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich
in produktorientierte Teilpläne zu gliedern (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die Festlegung einer
Steuerungsebene auf der Ebene der Produktbereiche, Produktgruppen oder Produkte trägt dabei wesentlich zur
Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung bei. Der Rahmen bzw. die Möglichkeiten für die Bildung von produktorientierten
Teilplänen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
GLIEDERUNGSARTEN
Teilpläne
nach
Produktbereichen
Teilpläne
nach
Produktgruppen
Teilpläne
nach
Produkten
Die Bildung von produktorientierten Teilplänen
GEMEINDEORDNUNG 330
GLIEDERUNGSVORGABEN
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich
vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils dazugehörigen
Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu bilden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produktgruppen
(eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-
Produktrahmen“) mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche
aufgestellt werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produkten
mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne
auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden.

GLIEDERUNGSARTEN
Teilpläne
nach
Verantwortungs-
bereichen
2.2 Der NKF-Produktrahmen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Die Bildung von produktorientierten Teilplänen
GEMEINDEORDNUNG 331
GLIEDERUNGSVORGABEN
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtlichen
Verantwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der dafür gebildeten
Produkte sowie mit der Angabe der Summen der untergliederten
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt
werden.
Abbildung 34 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“
Die produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind auf der Grundlage der 17 verbindlichen
Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu bilden (vgl. NR. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300). Die haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll das nachfolgende
Schema aufzeigen (vgl. Abbildung).
PRODUKT-
FELDER
1 Zentrale
Verwaltung
2 Schule und Kultur
3 Soziales
und Jugend
4 Gesundheit und
Sport
5 Gestaltung der
Umwelt
6 Zentrale Finanz-
Leistungen
Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen
PRODUKT-
BEREICHE
01 Innere
Verwaltung
...
05 Soziale
Leistungen
...
07 Gesundheits-
dienste
...
17 Stiftungen
PRODUKT-
GRUPPEN
Bildung
von
Produktgruppen
nach den örtlichen
Bedürfnissen
PRODUKTE
Bildung
von
Produkten
nach den örtlichen
Bedürfnissen
Abbildung 35 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“
LEISTUNGEN
Festlegung
von
Leistungen
nach den örtlichen
Bedürfnissen
In den Teilplänen des gemeindlichen Haushaltsplans, die als örtliche Steuerungsebene dienen sollen, werden
daher, ergänzend zur Gesamtebene, aussagekräftige Informationen über die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben
gegeben, z. B. über Schulträgeraufgaben, soziale Hilfen etc. Eine noch weitergehende Bildung von Teilplänen
als Untergliederung der im Haushaltsplan enthaltenen Produktbereiche, z. B. nach Produktgruppen oder
Produkten oder nach der Organisationsgliederung der Verwaltung (Untergliederung nach Verantwortungsbereichen),
ist den Gemeinden nach ihren örtlichen Bedürfnissen freigestellt (vgl. § 4 GemHVO NRW).
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushalt enthalten dabei Teilergebnis- und Teilfinanzpläne. Sie enthalten auch
aufbauend auf den festgelegten Produkten, die gemeindlichen Ziele und Leistungskennzahlen und ggf. eine Abbildung
der internen Leistungsverrechnung der Gemeinde. Dabei muss jedoch die Gemeinde ihre Ziele im gemeindlichen
Jahresabschluss so gestaltet haben, dass eine Messbarkeit möglich ist (vgl. § 4 GemHVO NRW).

3. Haushaltsausgleich und Eigenkapital
3.1 Das Eigenkapital
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss wird aus den geschäftlichen Aktivitäten der Gemeinde im Haushaltsjahr
das haushaltsmäßige Ergebnis und stichtagsbezogen die Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde ermittelt.
Im Rahmen dieser Zwecksetzung hat die Gemeinde auch eine Bilanz aufzustellen. Die gemeindliche Bilanz dient
dabei dem Ausweis des gesamten Vermögens und Schulden der Gemeinde. Sie ist in eine Aktivseite und eine
Passivseite zu gliedern und mit ihr wird auch das gemeindliche Eigenkapital bestimmt.
Das Eigenkapital besteht dabei im Umfang der Differenz zwischen dem gemeindlichen Vermögen (Aktivseite) und
den Schulden der Gemeinde (Verbindlichkeiten und Rückstellungen) unter Einbeziehung der Sonderposten. Es
stellt den Gegenwert für bereits getätigte Investitionen dar oder steht noch für Investitionen der Gemeinde zur
Verfügung, ggf. aber auch zur Deckung eines Fehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung. Solange die
positiven Bestandteile überwiegen, steht der Gemeinde noch Eigenkapital zur Verfügung. Die Gliederung dieses
Bilanzbereiches ist deshalb in die Regelungen über den gemeindlichen Haushaltsausgleich eingebunden worden.
Das gemeindliche Eigenkapital ist dazu haushaltsrechtlich nicht als Grundkapital oder Nettovermögen in der gemeindlichen
Bilanz ausgerichtet worden ist. Durch die Gliederung des Bilanzbereiches „Eigenkapital“ in einzelne
Rücklagen soll es der Gemeinde möglich gemacht werden, auf defizitäre Haushaltslagen mit einem verträglichen
Eigenkapitalverzehr zu reagieren. Dafür steht haushaltswirtschaftlich betrachtet insbesondere die Ausgleichsrücklage,
aber für besondere Haushaltssituationen auch die allgemeine Rücklage zur Verfügung.
Aufgrund der gemeindlichen Gegebenheiten wird der Bilanzbereich "Eigenkapital" in die Bilanzposten "Allgemeine
Rücklage", "Sonderrücklagen" und "Ausgleichsrücklage" sowie in den Posten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“
untergliedert (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1 GemHVO NRW). Dabei ergibt sich der Wert der allgemeinen
Rücklage aus der Differenz der Aktivposten zu den übrigen Passivposten. Er hängt somit von der Bewertung der
anderen Bilanzposten ab. Mit dieser Gliederung des Bilanzbereiches werden die Erfordernisse und Besonderheiten
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft berücksichtigt, sodass den einzelnen gebildeten Bilanzposten jeweils
eine eigene Qualität zuerkannt werden kann.
Das gemeindliche Eigenkapital wird insgesamt als so gewichtig für die gemeindliche Haushaltswirtschaft angesehen,
dass eine unmittelbare Verbindung zum gemeindlichen Haushaltsausgleich geschaffen wurde. Ein Jahresfehlbetrag
der Gemeinde führt daher unmittelbar zur Inanspruchnahme des gemeindlichen Eigenkapitals. Die
Konsequenzen daraus sind dabei an den Umfang der Inanspruchnahme und den betroffenen Bilanzposten angepasst.
Die Aufsichtsbehörde hat deshalb bei einer erforderlich werdenden Genehmigung der Verringerung des
Eigenkapitals der Gemeinde u.a. die qualitätsorientierte Zuordnung des gemeindlichen Eigenkapitals auf die
Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage zu berücksichtigen.
3.2 Der Vorrang der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage
Nach den gesetzlichen Bestimmungen muss der gemeindliche Haushalt in jedem Jahr in Planung und Rechnung
ausgeglichen sein. Diese Verpflichtung gilt als erfüllt, wenn zur Deckung des Jahresfehlbetrages die Ausgleichsrücklage
in Anspruch genommen werden kann. Ist diese Möglichkeit für die Gemeinde nicht mehr gegeben, muss
sie die allgemeine Rücklage um den Jahresfehlbetrag mindern. Aus diesem Haushaltsausgleichssystem und dem
gesonderten Ansatz der Ausgleichsrücklage im Bereich „Eigenkapital“ auf der Passivseite der Bilanz lässt sich
eine Vorrangstellung der Ausgleichsrücklage gegenüber der allgemeinen Rücklage ableiten. Die allgemeine
Rücklage stellt dabei einen „Restposten“ des gemeindlichen Eigenkapitals dar und deren Verringerung führt nicht
zur Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich.
GEMEINDEORDNUNG 332

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Ein vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage bewirkt vielmehr, dass die Aufsichtsbehörde der Gemeinde
in das haushaltswirtschaftliche Geschehen bei der Gemeinde eingebunden werden muss, auch wenn
beide Formen der Inanspruchnahme des gemeindlichen Eigenkapitals einer Festsetzung in der Haushaltssatzung
der Gemeinde bedürfen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW). Bei der Inanspruchnahme von Eigenkapital
wird der Vorrang der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage noch dadurch gestärkt, dass die Inanspruchnahme
der Ausgleichsrücklage in der Eigenverantwortung der Gemeinde liegt und jede Verringerung der
allgemeinen Rücklage einer Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf.
Bei einem bestehenden Jahresfehlbetrag ist daher keine generelle Wahlmöglichkeit für die Gemeinde zwischen
diesen beiden Rücklagen des gemeindlichen Eigenkapitals gegeben. Eine solche Möglichkeit kann auch nicht
aus einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise der bei beiden Formen vorzunehmenden Eigenkapitalverringerung
abgeleitet werden, denn dabei sind auch die Ziele und Zwecke der beiden unterschiedlichen Bilanzposten in die
Beurteilung einzubeziehen. Auch der gleiche Anlass, nämlich das Nichterreichen des „originären“ Haushaltsausgleichs,
für die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und für die Verringerung der allgemeinen Rücklage gibt
keinen Anlass zur Gleichbehandlung.
Vielmehr zeigt dieser Anlass i.V.m. mit der gesetzlichen Vorschrift über den gemeindlichen Haushaltsausgleich
auf, dass mindestens von der Gemeinde versucht werden muss, einen Jahresabschluss zu erreichen, bei die
Verpflichtung zum gemeindlichen Haushaltsausgleich noch als erfüllt gilt. Eine alternative Vorgehensweise auf
der Grundlage besonderer örtlich vorhandener Gegebenheiten besteht dafür nicht. Die Gemeinde muss bei einem
negativen Jahresergebnis daher immer zuerst die Ausgleichsrücklage in Anspruch zu nehmen. Erst wenn
die Ausgleichsrücklage aufgebraucht ist, darf eine Verringerung der allgemeinen Rücklage erfolgen.
Die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der gemeindlichen Ausgleichsrücklage besteht auch dann,
wenn die Mittel der Ausgleichsrücklage insgesamt nicht mehr zur Deckung des entstandenen Jahresfehlbetrages
ausreichen und der Restbetrag mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen ist. In diesen Fällen bedarf es einer
Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Diese soll die Nebenbestimmungen zu dieser Genehmigung möglichst so
fassen, dass sie für die Gemeinde unterstützend wirken, um das gemeindliche Ziel, den Haushaltsausgleich mit
Hilfe von Konsolidierungsmaßnahmen wiederherzustellen, zu erreichen. Die vorrangige Inanspruchnahme der
Ausgleichsrücklage ist bei der Beurteilung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes zu beachten.
3.3 Das Stufenmodell
Durch die Vorschrift wird eine stärkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung
und der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung erreicht. Dazu gehört auch eine unmittelbare Verbindung
zwischen dem jährlichen Haushaltsausgleich und dem Eigenkapital der Gemeinde. Die stärkere Gewichtung der
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führt bei einem fehlenden
Haushaltsausgleich und der deswegen geplanten Inanspruchnahme von Eigenkapital zu dem folgenden Stufenmodell
(vgl. Abbildung).
Das Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen Rücklage
1. Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr
nach § 75 Absatz 2 GO NRW erreicht (Anzeigepflicht)
2. Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage im Haushaltsjahr
nach § 75 Absatz 2 GO NRW (Anzeigepflicht)
GEMEINDEORDNUNG 333

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Das Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen Rücklage
3. Verringerung der allgemeinen Rücklage
a. im Haushaltsjahr unterhalb des Schwellenwertes des § 76 Absatz 1 GO NRW
(einfache Genehmigung),
b. im Haushaltsjahr oberhalb des Schwellenwertes des § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO
NRW (genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept),
c. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren oberhalb der Schwellenwerte des
§ 76 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW (genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungs-
konzept),
d. bis zum Verbrauch innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung als
Schwellenwert des § 76 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW
(genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept).
Abbildung 36 „Das Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen Rücklage“
Die Gemeinde muss dabei im Blick haben, dass die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben auf Dauer, also nachhaltig
und periodenübergreifend, gewährleistet werden muss. Es genügt nicht, die gemeindliche Aufgabenerfüllung
nur für das jeweils aktuelle Haushaltsjahr zu sichern, sondern die stetige Aufgabenerfüllung muss auch in
der Zukunft gesichert sein. Die Einhaltung dieser Vorgabe soll im gemeindlichen Haushaltsplan durch die drei
dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nachweislich aufgezeigt
werden (vgl. § 84 Satz 3 GO NRW).
3.4 Das Verbot der Überschuldung
Das bilanzielle Eigenkapital einer Gemeinde kann seine Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste in
Form von Jahresfehlbeträgen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vollständig aufgezehrt worden ist. Aus
diesem Grunde bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand
an Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz einer besonderen Betrachtung. In Fortführung der Genehmigungspflicht
der Verringerung der allgemeinen Rücklage nach Absatz 4 der Vorschrift als eine Inanspruchnahme
des gemeindlichen Eigenkapitals besteht deshalb ein Verbot für die Gemeinde sich zu überschulden. Die Vorschrift
enthält dazu auch eine Definition der gemeindlichen Überschuldung, die aus dem kaufmännischen Recht
abgeleitet ist (bilanzielle Überschuldung).
Der Sachlage, dass bei einer eingetretenen Überschuldung die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde nicht
mehr gewährleistet ist, geht dabei voraus, dass die Gemeinde bereits über längere Zeit in den Haushaltsjahren
nicht mehr den Haushaltsausgleich erreichen konnte. Aus der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss ergibt
sich dabei stichtagsbezogen, ob eine Überschuldung der Gemeinde eingetreten ist. Es wird jedoch der jährliche
Haushaltsausgleich nicht ausdrücklich mit dem Status der gemeindlichen Bilanz verknüpft. Gleichwohl besteht
aber ein Zusammenhang, denn die Beseitigung einer eingetretenen Überschuldung der Gemeinde, die zu einem
gesonderten Ausgleichsposten in der gemeindlichen Bilanz führt, kann nur gelingen, wenn über die Deckung der
Aufwendungen durch Erträge hinaus weitere Erträge erwirtschaftet werden. Faktisch kann die Gemeinde daher
nur von einem Haushaltsausgleich ausgehen, wenn neben dem Ausgleich in der Ergebnisrechnung auch kein
gesonderter Ausgleichsposten in der gemeindlichen Bilanz mehr anzusetzen ist.
4. Besondere Haushaltsgrundsätze
4.1 Die Übersicht über die Haushaltsgrundsätze
Die Vorschrift enthält keine vollständige Aufzählung der von der Gemeinde im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft
zu beachtenden Haushaltsgrundsätze. Mit den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen werden insgesamt zielge-
GEMEINDEORDNUNG 334

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
richtete Anforderungen an die Planung, Ausführung und Abrechnung der Haushaltswirtschaft der Gemeinde gestellt.
Die wichtigsten Haushaltsgrundsätze für Gemeinden werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Wichtige gemeindliche Haushaltsgrundsätze
HAUSHALTSGRUNDSATZ
Grundsatz
der intergenerativen Gerechtigkeit
Grundsatz
der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“
Grundsatz
der Wirtschaftlichkeit
Grundsatz
der Effizienz
Grundsatz
der Sparsamkeit
Grundsatz
„Sicherstellung der Liquidität“
Grundsatz
„Sicherstellung der Finanzierung
von Investitionen“
GEMEINDEORDNUNG 335
FUNDSTELLE
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW
§ 75 Absatz 1 GO NRW
§ 75 Absatz 1 GO NRW
§ 75 Absatz 1 GO NRW
§ 75 Absatz 1 GO NRW
§ 75 Absatz 6 GO NRW
§ 75 Absatz 6 GO NRW
Bedarfsdeckungsprinzip § 77 GO NRW
Grundsatz
„Verbot der Überschuldung“
Grundsatz
der Haushaltseinheit
Grundsatz
der Jährlichkeit
Grundsatz
der Vorherigkeit
Grundsatz
der zeitlichen Bindung
Grundsatz
der Haushaltsklarheit
Gebot
der Haushaltswahrkeit
Bepackungsverbot
§ 75 Absatz 7 GO NRW
§ 78 Absatz 1 und § 97 GO NRW
§ 78 Absatz 3 GO NRW
§ 78 Absatz 3 und § 80 Absatz 5 GO NRW
§ 78 Absatz 4 GO NRW
§ 78 GO NRW, § 11 GemHVO NRW
§ 78 GO NRW, § 11 GemHVO NRW
§ 78 Absatz 2 Satz 2 GO NRW

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Wichtige gemeindliche Haushaltsgrundsätze
HAUSHALTSGRUNDSATZ
(sachlich und zeitlich)
Grundsatz
der Spezialität der Veranschlagung
Grundsatz
der sachlichen Bindung
Grundsatz
der Öffentlichkeit
Grundsatz
der Willkürfreiheit
Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
Grundsatz
der Einzelveranschlagung
Grundsatz
der Bruttoveranschlagung
(Bruttoprinzip)
Grundsatz
der Vollständigkeit
Grundsatz
der Periodenabgrenzung
(wirtschaftliche Zurechnung)
(Ergebniswirksamkeitprinzip)
Kassenwirksamkeitsprinzip
Saldierungsverbot
Grundsatz
der Zielsetzung und Zielmessung
Grundsatz
der Leistungs- und Wirkungsmessung
Grundsatz
der Gesamtdeckung
GEMEINDEORDNUNG 336
FUNDSTELLE
§ 79 GO NRW, § 11 GemHVO NRW
§ 79 GO NRW, §§ 2, 3 und 11 GemHVO NRW
§ 80 Absatz 6 und § 96 Absatz 2 GO NRW
§ 95 Absatz 3 GO NRW / § 32 Absatz 1 Nummer
3 GemHVO NRW
§§ 95 und 116 GO NRW / § 27 GemHVO
NRW
§ 11 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 11 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 11 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 11 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 11 Absatz 3 GemHVO NRW
§ 11 Absatz 2 und 3 GemHVO NRW
§ 12 GemHVO NRW
§ 12 GemHVO NRW
§ 20 GemHVO NRW
Abbildung 37 „Wichtige gemeindliche Haushaltsgrundsätze“

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
In anderen haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung sowie in Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung
sind weitere wichtige Haushaltsgrundsätze enthalten, die von der Gemeinde ebenso wie die in
dieser Vorschrift enthaltenen Haushaltsgrundsätze zu beachten sind.
4.2 Die Ausfüllung der Haushaltsgrundsätze
Zur Ausfüllung der Haushaltsgrundsätze im NKF gehört, dass die Gemeinde nicht mehr ihre Haushaltswirtschaft
nach den eingesetzten Finanzmitteln, Sachmitteln und Personaleinsatz (Input) ausrichtet, sondern vorrangig nach
den erbrachten und zu erbringenden gemeindlichen Leistungen (Output). Mit dieser Umstellung ist eine neue
Steuerung für die Gemeinde verbunden, die unter Einbeziehung des erzielbaren Ressourcenaufkommens und
des entstehenden Ressourcenverbrauchs erfolgen soll. Gleichzeitig sollte eine Zusammenführung von Fach- und
Ressourcenverantwortung erfolgen und die gemeindliche Haushaltswirtschaft durch die jeweils Verantwortlichen
budgetmäßig ausgeführt (dezentrale Ressourcenverantwortung). Dieser Reformansatz erfordert, in den Gemeinden
verstärkt betriebswirtschaftliche Instrumente und Methoden zur Anwendung kommen zu lassen.
Mit dem NKF sind deshalb bereits die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“, die doppelte Buchführung, die
Produktorientierung, die Budgetierung, Ziele und Leistungskennzahlen, das Controlling, die Kosten- und Leistungsrechnung
u.a. eingeführt worden. Der gemeindliche Haushalt soll dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bleiben. Deshalb ist der jährliche Haushaltsplan
der Gemeinde entsprechend zu gestalten. Im NKF enthält der Haushaltsplan der Gemeinde den Ergebnisplan,
bei dem die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ zur Anwendung kommen. Er enthält auch den Finanzplan, bei
dem die „Einzahlungen“ und die „Auszahlungen die zutreffenden Rechengrößen darstellen. Der gemeindliche
Haushaltsplan enthält zudem noch produktorientierte Teilpläne, die unter Einbeziehung von örtlichen Steuerungsgesichtspunkten
fachlich gegliedert und aufgestellt werden sollen (vgl. § 4 GemHVO NRW).
In diese ortbezogenen Teilpläne sollen produktorientiert und steuerungsrelevant sowie unter Berücksichtigung der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung geeignete Ziele festgelegt sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung bestimmt
werden. Die örtlich bestimmten Ziele und Leistungskennzahlen sollen dabei von der Gemeinde zur Grundlage
der Gestaltung ihrer Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts gemacht werden (vgl.
§ 12 GemHVO NRW). Dabei darf auch das Ziel des NKF, die Generationengerechtigkeit zu beachten, nicht in das
Belieben der Gemeinde gestellt sein (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Es soll vielmehr zu einer langfristigen
Orientierung bei den haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen der Gemeinde beitragen.
5. Die Verrechnungen mit der allgemeinen Rücklage
Die Gemeinde muss entstehende Erträge und Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen
und aus Wertminderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage
verrechnen. Derartige Erträge und Aufwendungen sind in der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen,
dass diese nachrichtlich nach dem Jahresergebnis anzugeben sind. Die Erträge und Aufwendungen
berühren dadurch nicht die Haushaltsplanung und den Jahresabschluss. Ihr nachrichtlicher Ausweis nach dem
Jahresergebnis im Ergebnisplan und zusammen mit den Aufwendungen aus den Wertminderungen von Finanzanlagen
in der gemeindlichen Finanzrechnung steht dem nicht entgegen.
Die Einbeziehung bewirkt dabei nicht, dass solche Erträge und Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans zugerechnet werden müssen. Die Erträge und Aufwendungen entstehen zwar aus der aufgegebenen
Nutzung von gemeindlichen Vermögensgegenständen und der Wertminderungen von Finanzanlagen,
sie sollen jedoch nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde ergebniswirksam zugerechnet werden.
Die Gemeinde muss daher die Erträge und Aufwendungen, die mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen sind,
haushaltsmäßig nicht im Rahmen des gesetzlich bestimmten Haushaltsausgleichs berücksichtigen. Diese haus-
GEMEINDEORDNUNG 337

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
haltsrechtliche Einordnung der Verrechnung baut auf der entsprechenden gesetzlichen Entscheidung des Landesgesetzgebers
auf, auch wenn der Gesetzgeber die Regelung über die Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage
in der Gemeindehaushaltsverordnung verankert hat.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Haushaltsgrundsätze):
1.1 Zu Satz 1 (Haushaltswirtschaft und stetige Aufgabenerfüllung):
1.1.1 Die Inhalte der Vorschrift
Die Reform des gemeindlichen Haushaltrechts ermöglicht eine verbesserte Umsetzung der allgemeinen und
besonderen Haushaltsgrundsätze. Sie soll dazu beitragen, die gemeindliche Haushaltswirtschaft so zu planen
und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben durch die Gemeinde gesichert ist. Die Gemeinden haben
ihre gesamte Haushaltswirtschaft auf dieses Ziel auszurichten. Die Sicherung der gemeindlichen Aufgaben soll
eine stetige, auf einen längeren Zeitraum ausgerichtete Erfüllung der Aufgaben gewährleisten. Die Gemeinde
muss deshalb nicht nur im aktuellen Haushaltsjahr, sondern auch in den Folgejahren leistungsfähig sein. In diesem
Zusammenhang steht das gesetzliche Gebot, die Gemeinde hat das Wohl ihrer Einwohner zu fördern, aber
ebenso die Verpflichtung, die Gemeinde muss dafür Sorge tragen, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 und § 10 Satz 1 GO NRW).
Die haushaltsrechtliche Vorschrift beinhaltet zudem auch das Gebot der intergenerativen Gerechtigkeit. Dieses
Gebot verlangt, die gemeindliche Haushaltswirtschaft so zu führen, dass künftige Generationen nicht unzumutbar
belastet werden. Außerdem ist der Grundsatz durch die gesetzliche Bestimmung, dass die Gemeinden in Verantwortung
für die künftigen Generationen handeln, konkretisiert worden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Von
der Gemeinde wird daher eine Abwägung der Verteilung von Nutzen und Lasten aus dem gemeindlichen Vermögen
und den Einkünften der Gemeinde verlangt. Diese Vorgabe muss sie bei ihrer örtlichen Haushaltsplanung
und der Ausführung der Haushaltswirtschaft unter Beachtung der übrigen Haushaltsgrundsätze stetig im Blick
haben, um langfristig die Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten.
In diesem Zusammenhang ist im haushaltsmäßigen Sinne wegen des in der Vorschrift verwendeten Begriffs
„Aufgaben“ von der Gemeinde haushaltswirtschaftlich nicht nach Auftragsangelegenheiten, Pflichtaufgaben oder
freiwilligen Aufgaben zu unterscheiden. Der Begriff gibt auch keine Veranlassung, besondere qualitative Anforderungen
an die gemeindlichen Leistungen im Zusammenhang mit dem produktorientierten Haushalt der Gemeinde
zu stellen. Welche Aufgaben in welcher Qualität von der Gemeinde erfüllt werden, unterliegt vorrangig den fachlichen
Gegebenheiten und den dabei örtlich in Qualität und Quantität gesetzten Zielen der Gemeinde (vgl. § 12
GemHVO NRW).
Unter den Zielen und Zwecken der Vorschrift und dem damit verbundenen Handeln der Gemeinde umfasst der
haushaltsrechtliche Begriff „Haushaltswirtschaft“ alles, was zur Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des
gemeindlichen Haushaltsplans bis hin zur Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde
gehört. Das Ausmaß der örtlichen Erfordernisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann dabei nicht allgemein
bestimmt werden, sondern bedarf einer Konkretisierung durch die Gemeinde, weil die Art der gemeindlichen
Aufgaben sehr vielgestaltig und von den örtlichen Verhältnissen abhängig ist.
GEMEINDEORDNUNG 338

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§ 75 GO NRW
1.1.2 Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“
1.1.2.1 Die Zwecke des Grundsatzes
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“
durch die Gemeinde. Diese Zweckbestimmung ist umfassend und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sowohl für das laufende als auch für künftige Haushaltsjahre anzusehen.
Als Anknüpfungspunkt für die Aufgabenbestimmung ist § 3 GO NRW heranzuziehen, durch den die Aufgaben
der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt werden. Wegen der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit der
gemeindlichen Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist eine ständige Bedarfsprüfung
unter Berücksichtigung der örtlichen Aufgabenstellungen und der finanziellen Leistungsfähigkeit in jeder
Gemeinde notwendig (Bedarfsdeckungsprinzip).
Der Grundsatz der Sicherung der Aufgabenerfüllung schließt die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer
Leistungsfähigkeit und des dafür benötigten Vermögens sowie zur Erzielung der notwendigen Erträge bezogen
auf das Haushaltsjahr als auch bezogen auf die Zukunft (auf Dauer) ein. Für die wirtschaftliche Lage und die
Weiterentwicklung der Gemeinde kommt es daher auf die Ergebnisse der jährlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde
an. Die Haushaltswirtschaft ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und
der Gesetze und anderer Vorschriften durchaus gestaltbar, auch wenn ggf. durch die Produkte der Gemeinde und
deren Abnehmer ortsbezogene Beschränkungen bestehen.
Die Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung soll auch dem künftigen Erhalt einer Vielzahl von Dienstleistungen
der Gemeinde und damit dem Nutzen der örtlichen Gemeinschaft dienen, denn die Gemeinde hat das
Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Bei der Beurteilung der örtlichen Sachlage
kommt es deshalb vielfach auf eine adressatenbezogene Betrachtung der Art und des Umfanges der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung an. Dabei darf auch der demografische Wandel nicht unberücksichtigt bleiben. Von der
Gemeinde müssen daher altersspezifische und geschlechtsbezogene Anforderungen stärker in die gemeindliche
Aufgabenerfüllung und damit in die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einbezogen werden.
Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde setzt somit
nicht nur eine sorgfältige Planung für das nächste Haushaltsjahr, sondern auch für die weiteren Jahre im Rahmen
der mittel- bis langfristigen Entwicklung der Gemeinde voraus. Ein Bestandteil der Reform des Haushaltsrechts
war deshalb, die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde zu integrieren
(vgl. § 84 GO NRW). Aus diesen Gegebenheiten heraus soll der gemeindliche Haushaltsplan auch örtlich so
gestaltet werden, dass er den Informationszwecken genügt. Der sich daran anschließende Jahresabschluss stellt
dabei einen Indikator dar, der aufzeigen kann, inwieweit die Gemeinde noch dem Grundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung
nachkommt.
1.1.2.2 Die Nachhaltigkeit der Haushaltswirtschaft
Für die Gemeinde besteht eine Verpflichtung zur Nachhaltigkeit ihrer Haushaltswirtschaft, die sich nicht nur im
jährlichen Haushaltsausgleich nach Absatz 2 der Vorschrift wieder spiegelt. Es ist vielmehr erforderlich, dass die
Gemeinde innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch den gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleich
für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre erreicht (vgl. § 84 GO NRW). Bei einem
jährlichen Haushaltsausgleich in einem mehrjährigen Planungszeitraum kann grundsätzlich das Vorhandensein
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde unterstellt werden, wenn nicht andere Anzeichen auf mögliche
Einschränkungen hinweisen.
Die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde macht die
Umsetzung des Grundsatzes der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“ bzw. dessen Beachtung für die Adressaten
GEMEINDEORDNUNG 339

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§ 75 GO NRW
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft transparent. Sie soll dazu beitragen, in Verantwortung für künftige Generationen
zu handeln (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Die gemeindliche Haushaltswirtschaft sollte deshalb
entsprechend mit Sach- und Finanzzielen sowie Leistungskennzahlen verknüpft werden, bei denen die Zielerrei-
chung im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses gemessen wird (vgl. § 12 GemHVO NRW). Dabei umfasst
die „stetige Erfüllung der Aufgaben“ insbesondere die nicht finanziellen Leistungen, also das Erreichen politischer
Ziele, z.B. im Produktbereich „Soziale Leistungen“ oder „Bauen und Wohnen“ und nicht nur die örtlich
gesetzten Finanzziele.
Die Beurteilung der Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung bzw. der Leistungsfähigkeit der Gemeinde
bedarf der Vornahme einer Einschätzung der dafür maßgeblichen Tatsachen, die aber zuvor örtlich zu bestimmen
und in ihrem Umfang zu ermitteln sowie zu bewerten sind. Die Prüfung anhand der Einhaltung von bestimmten
Grenzwerten ist dafür allein nicht ausreichend. In diese Beurteilung kann z. B. einbezogen werden, ob die Gemeinde
eine entsprechende Vorsorge trifft, um Risiken aus den Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre soweit
wie möglich zu minimieren. Sie muss ihre Haushaltswirtschaft so planen und ausführen, dass stets ein ausreichendes
Eigenkapital vorhanden ist und sie nicht gegen das Überschuldungsverbot verstößt. Ihre Verpflichtungen
für Verlustübernahmen für gemeindliche Betriebe, soweit sie im Haushaltsjahr anfallen, muss die Gemeinde erfüllen
können. Ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich darf dabei nicht außer Betracht bleiben.
Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“ steht auch mit den Grundsätzen der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung
in Verbindung (vgl. § 77 GO NRW). Die Nachhaltigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
ist u.a. auch von der Stetigkeit ihrer Finanzmittelbeschaffung unter Beachtung der gesetzlichen Rangfolge
abhängig. Die Nachhaltigkeit kommt bei der Aufnahme von Krediten dadurch zum Ausdruck, dass die mit der
Kreditaufnahme übernommenen Verpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang
stehen müssen (vgl. § 86 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Ihr kommt dadurch auch bei der Finanzierung von Investitionen
durch Fremdkapital eine herausgehobene Bedeutung zu. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss deshalb
über einen Finanzspielraum verfügen, sodass der aus der Kreditaufnahme neu hinzukommende Schuldendienst
nicht zu Einschränkungen bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt. Daran knüpft auch das Verbot
der Überschuldung als allgemeiner Haushaltsgrundsatz an (vgl. Absatz 7 der Vorschrift).
1.2 Zu Satz 2 (Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft):
1.2.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Der
Haushalt der Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft. Im Ergebnisplan des Haushaltsplans der Gemeinde sind deshalb die dem
Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnenden Erträge und Aufwendungen zu veranschlagen und im Finanzplan
die Einzahlungen und Auszahlungen (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW). Der Haushaltsplan enthält aus Steuerungsgesichtspunkten
außerdem noch produktorientierte Teilpläne (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die Teilpläne sind
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten von der Gemeinde eigenverantwortlich aufzustellen. Sie sind
mit den örtlich messbaren Zielen und gemeindlichen Leistungen zu verknüpfen. Dadurch können auch die vom
Rat der Gemeinde beabsichtigten Zwecksetzungen und geplanten Wirkungen sichtbar gemacht werden.
Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher insgesamt produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung
des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie
Kennzahlen zur Zielerreichung bestimmt und in eine örtliche Zielhierarchie eingebunden werden. Diese Ziele und
Kennzahlen sollen dabei von der Gemeinde zur Grundlage der Gestaltung der Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle
des jährlichen Haushalts gemacht werden (vgl. § 12 GemHVO NRW). Dadurch werden sowohl die gemeindlichen
Leistungen messbar und hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
sowie auf die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde beurteilungsfähig. Die Gemeinde muss
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den Vorgaben der haushaltsrechtlichen Vorschriften nachkommen sowie eine an ihren Zielen orientierte Langfristigkeit
bei den haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen erreichen.
1.2.2 Die Beachtung von Haushaltsgrundsätzen
1.2.2.1 Die Ausgangslage
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft erfordert grundsätzliche Gebote und Vorgaben, denn das jährliche haushaltswirtschaftliche
Handeln ist nicht in das Belieben der Gemeinde gestellt. Die allgemeinen und speziellen
Haushaltsgrundsätze stellen dabei Anforderungen und Regeln dar, die von der Gemeinde zu beachten sind. Die
Vorschrift enthält daher allgemeine Verpflichtungen für die Gemeinde, die im haushaltsrechtlichen Sinne als
Haushaltsgrundsätze gelten. Die Haushaltsgrundsätze stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die der Gemeinde
im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts einen erheblichen Gestaltungsspielraum einräumen und die Anwendung
des wirtschaftlichen Prinzips bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung verstärken sollen.
Die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze lassen sich in eine Vielzahl von Kategorien einteilen, z.B. Haushaltsgrundsätze
für die Veranschlagung, die Ausführung und die Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,
auf die an dieser Stelle aber verzichtet wird. Auch die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung stellen Haushaltsgrundsätze
dar. Solche gemeindlichen Tatbestände oder Sachverhalte werden dann i.d.R. durch besondere
Einzelvorschriften, z.B. in der Gemeindehaushaltsverordnung, haushaltsrechtlich näher ausgestaltet. Den in der
Vorschrift ausdrücklich benannten Haushaltsgrundsätzen „Wirtschaftlichkeit“, „Effizienz“ und „Sparsamkeit“
kommt dabei eine besondere Bedeutung zu.
1.2.2.2 Der Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“
Dem Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ kommt wegen seiner ausdrücklichen Nennung in der Vorschrift eine
besondere Bedeutung zu. Er ist im gemeindlichen Bereich grundsätzlich auf das Verhältnis von Finanzmitteleinsatz
der Gemeinde und das zu erzielende Ergebnis ausgerichtet. Die Anwendung des Grundsatzes soll aber
auch eine Beurteilung des möglichst produktiven Einsatzes der bei der Gemeinde verfügbaren Ressourcen bewirken.
Dabei findet regelmäßig das „Minimax-Prinzip“ Anwendung, nachdem die Gemeinde im Rahmen ihrer
Haushaltsplanung eine ziel- und zweckgerichtete örtliche Entscheidung treffen soll.
Das gesetzte Ziel soll dabei entweder mit einem Minimum an Ressourcen erreicht werden oder mit den zur Verfügung
stehenden Ressourcen soll ein maximales Ergebnis erreicht werden. Für die Gemeinde soll dabei haushaltswirtschaftlich
nicht gelten, immer eine Gewinnmaximierung zu erreichen. Sie muss vielmehr ergebnisorientiert
versuchen, den optimalen Ressourceneinsatz bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr zu
erreichen. Es besteht deshalb auch keine Verpflichtung für die Gemeinde, für die Durchführung einer örtlichen
Maßnahme nur das niedrigste Angebot anzunehmen und umzusetzen.
In einer Gesamtbetrachtung soll die Gemeinde unter Einbeziehung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung prüfen
und beurteilen, welche Maßnahmen örtlich wirtschaftlich und angemessen sind, sodass es zu einem vertretbaren
sachgerechten Ergebnis kommt. Dazu gehört, bei investiven Maßnahmen die Wirtschaftlichkeit anhand des gesamten
Lebenszyklus des Objekts zu betrachten und alle voraussichtlichen Kosten in diesem Zeitraum in die
Gesamtbetrachtung einzubeziehen, z. B. auch die Folgekosten. Eine Reduzierung der Ermittlung und Bewertung
der Wirtschaftlichkeit auf einen kürzeren Zeitraum, z. B. bei Leasing- und ÖPP-Projekten, entspricht nicht der
Zielsetzung dieses Haushaltsgrundsatzes.
Die Gemeinde hat bei der Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit ihres haushaltswirtschaftlichen Handelns einen
weiten Gestaltungsspielraum im Rahmen ihrer Eigenverantwortlichkeit. Sie soll bei der Gesamtbetrachtung
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der Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme nicht nur die Auswirkungen auf ihre Ressourcen und auf die Finanzmittel
beurteilen, sondern dabei auch die Wirkungen ihres Handelns im Blick haben und bewerten. Die Gemeinde muss
dabei eine zukunftsorientierte Lösung unter Berücksichtigung ihrer selbst gesetzten Ziele suchen und eine Nachhaltigkeit
durch den Einsatz ihrer Ressourcen anstreben.
1.2.2.3 Der Haushaltsgrundsatz „Effizienz“
Der Haushaltsgrundsatz „Effizienz“ soll bei der Gemeinde die Berücksichtigung von Leistungswirkungen bezogen
auf die Adressaten in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einführen. Die Gemeinde soll daher für ihre Aufgabenerfüllung
auch die Wirkungen aus dem wirtschaftlichen Handeln nach produktorientierten Zielen und unter
Berücksichtigung des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs
ermitteln und messen. Diesem Haushaltsgrundsatz kommt daher eine Signalwirkung zu.
Die Gemeinde soll daher die Wirkungen ihres Handelns in der gemeindlichen Haushaltsplanung, in der Haushaltsausführung,
aber auch bei der Haushaltsrechnung im Blick haben. Dazu muss grundsätzlich vom Leitbild der
Gemeinde und von den jahresbezogenen produktorientierten Zielen und Leistungskennzahlen sowie der Zielerreichung
ausgegangen werden, um die Wirkungen messen zu können. Die Vorgabe, dafür geeignete sachliche
Festlegungen zu treffen, verlangt dabei von der Gemeinde nichts Unmögliches, auch wenn es bei der Vielzahl der
örtlichen Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, zutreffende Ziele und Leistungskennzahlen unter Berücksichtigung
der Wirkungen festzulegen. Nach einer Entwicklungszeit dürfte sich die Wirksamkeit des haushaltswirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde bezogen auf seine Zielerreichung in geeigneter Weise messen lassen.
1.2.2.4 Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“
Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“ soll die Gemeinde dazu veranlassen, bei der Erledigung ihrer Aufgaben
zu prüfen, wie die gemeindlichen Aufgaben bei vernünftiger sachlicher Betrachtung angemessen wahrgenommen
und finanziert werden können. Er steht in enger Verbindung mit dem Vorsichtsprinzip (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer
3 GemHVO NRW). Die Vorgabe, die Haushaltswirtschaft sparsam zu führen, verlangt von der Gemeinde, dass
sie ihre Maßnahmen möglichst kostengünstig durchführt und die Finanzmittel nur zu dem Zeitpunkt verbraucht, zu
dem diese benötigt werden. Sie soll dabei berücksichtigen, dass die für die Haushaltsausführung vom Rat beschlossenen
Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan eine Höchstgrenze für die im Haushaltsjahr verfügbaren
Haushaltsmittel darstellen, sofern nicht in zulässiger Weise bedarfsgerecht Änderungen erfolgen.
Der Grundsatz soll darüber hinaus die Gemeinde dazu anhalten, alle ihre Ertrags- und Einzahlungsmöglichkeiten
zu nutzen und auch bestehende Ansprüche rechtzeitig und vollständig geltend zu machen und einzuziehen. Dieser
Haushaltsgrundsatz hat somit auch eine Schutzfunktion für das Budgetrecht des Rates. Er soll gleichzeitig zur
Sicherung des gesetzlich geforderten Haushaltsausgleichs beitragen. Die Anwendung dieses Grundsatzes darf
jedoch insgesamt die erforderliche Aufgabenerledigung durch die Gemeinde nicht beeinträchtigen, sodass auch
das Kriterium der Zumutbarkeit wichtig ist. Die Gemeinde soll ihren Handlungsspielraum sachgerecht ausfüllen.
Eine wirtschaftliche Haushaltsführung steht dabei einem sparsamen Handeln grundsätzlich nicht entgegen.
1.2.2.5 Der Haushaltsgrundsatz „Haushaltsausgleich“
Die Verpflichtung der Gemeinde zum jährlichen Haushaltsausgleich hat so eine große Bedeutung, dass diese
Vorgabe für die Gemeinde als ein eigenständiger Haushaltsgrundsatz angesehen werden kann. Dessen Gewicht
als Haushaltsgrundsatz wird dabei auch dadurch belegt, dass für die Regelungen darüber ein eigener Absatz in
dieser Vorschrift besteht. Die Gemeinde ist nach diesem Grundsatz verpflichtet, ihren Haushalt in jedem Jahr im
Rahmen ihrer Haushaltsplanung sowie des Jahresabschlusses auszugleichen. Der Haushaltsausgleich ist dabei
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kein Selbstzweck. Vielmehr soll durch die ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich die
Lasten der Gemeinde durch Erträge gedeckt und eine nachhaltige Haushaltswirtschaft gewährleistet werden.
1.2.2.6 Der Haushaltsgrundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten haushaltswirtschaftlichen Grundsätzen und den Grundsätzen
ordnungsmäßiger Buchführung ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit für das gesamte Handeln der
gemeindlichen Verwaltung gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Im Zusammenhang
damit steht auch die Bestimmung für die Gemeinde, ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die
Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO NRW). Der besondere Grundsatz beinhaltet daher, dass
die Gemeinde heute in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln muss.
Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit soll zur zeitlichen sachgerechten Verteilung von Nutzen und
Lasten im gemeindlichen Bereich beitragen. Die Gemeinde muss daher bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung
zusammen mit den übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen immer im Blick haben, auch
den künftigen Generationen ausreichende Handlungsmöglichkeiten zu erhalten. Die zeitliche Perspektive dafür
geht dabei über die fünfjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde hinaus.
1.3 Zu Satz 3 (Haushaltsgrundsatz „Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“):
Die Gemeinden sind über die Länder auch in die staatliche Konjunkturpolitik einbezogen. Diese Sachlage wird
durch die Vorschrift aufgegriffen. Die allgemein gehaltene Verpflichtung für die Gemeinde, im Rahmen ihrer
Haushaltswirtschaft auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen,
betont ihre Mitverantwortung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung des Landes. Die Gemeinden werden
dadurch in die Verpflichtung des Landes einbezogen und sollen grundsätzlich keine Maßnahmen ergreifen, die
zur Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beitragen können. Sie haben deshalb auch darauf hinzuwirken,
dass ihre Haushaltswirtschaft den allgemeinen konjunkturpolitischen Erfordernissen nicht entgegensteht
(vgl. Art. 109 Absatz 2 GG i.V.m. §§ 1 und 16 StWG). Über diese ausdrückliche Vorsorge hinaus dürften die Verpflichtungen
der Gemeinde erst dann näher bestimmt werden, wenn ein Bedarf dafür konkret besteht.
2. Zu Absatz 2 (Jährlicher Haushaltsausgleich):
2.1 Zu Satz 1 (Verpflichtung zum Haushaltsausgleich):
Im NKF sind im Rahmen des gesetzlichen Haushaltsausgleichs der vollständige Ressourcenverbrauch und das
Ressourcenaufkommen der Gemeinde zu berücksichtigen. Der gesetzliche Haushaltsausgleich bezieht sich dabei
nicht mehr auf die Sicherung des Geldbestandes der Gemeinde, sondern auf den Erhalt des gemeindlichen
Vermögens zur Sicherung der stetigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben. Für die Gemeinde ist es deshalb
auch nicht zulässig, zur Erreichung des Haushaltsausgleichs das aufgenommene Fremdkapital ertragsmäßig zu
erfassen. Eine solche haushaltsmäßige Vorgehensweise wäre auch systemwidrig, weil die Gemeinde nur Kredite
nur für Investitionen aufnehmen darf (vgl. § 86 Absatz 1 GO NRW).
Die Vorgabe, dass der gemeindliche Haushalt in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein muss,
stellt eine einfache und nachvollziehbare Systematik dar. Diese Sachlage ist dann gegeben, wenn nach dem
Ergebnisplan der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder
übersteigt. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“, die der Erfassung und Veranschlagung der gemeindlichen
Ressourcen dienen, stellen dabei geeignete Messgrößen dar. Es besteht deshalb Anlass oder eine Notwendigkeit
GEMEINDEORDNUNG 343

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für "Bereinigungsrechnungen", um eine Vergleichbarkeit zu schaffen. Am Jahresergebnis im Ergebnisplan lässt
sich daher die Erfüllung der gemeindlichen Plicht zum Haushaltsausgleich ablesen.
Der gesetzlich bestimmte jährliche Haushaltsausgleich ist dabei kein Selbstzweck. Die Verpflichtung dazu soll
verhindern, dass durch die Anhäufung jährlicher Fehlbeträge die künftigen Handlungsspielräume der Gemeinde
eingeengt werden. Außerdem soll das gemeindliche Eigenkapital nicht aufgezehrt und dadurch die stetige Aufgabenerfüllung
der Gemeinde auf Dauer gefährdet werden. Die Gemeinde soll deshalb dafür Sorge tragen, dass
auch ein Soll-Ausgleich in den Planungsjahren in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung erreicht wird
(vgl. § 84 GO NRW). Durch die ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich in den Jahren
des fünfjährigen Planungszeitraums soll auch eine nachhaltige Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Sinne der
Generationengerechtigkeit gewährleistet werden.
Eine über den Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der Gemeinde hinausgehende weitere Ausgleichsverpflichtung,
z. B. bezogen auf die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde bedarf es im NKF nicht. Durch den Finanzplan
als Teil des gemeindlichen Haushaltsplans und der Finanzrechnung als Teil des gemeindlichen Jahresabschlusses
werden in ausreichendem Maße die Finanzmittelherkunft und die Finanzmittelverwendung im jeweiligen
Haushaltsjahr nachgewiesen (vgl. § 3 GemHVO NRW). Die Gemeinde muss im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
deshalb neben dem Erreichen des Haushaltsausgleichs im Ergebnisplan und in der Ergebnisrechnung
mit der gleichen Sorgfalt auch auf die Entwicklung ihrer Liquidität und die Sicherstellung ihrer Zahlungsfähigkeit
achten (vgl. § 75 Absatz 6 i.V.m. § 89 Absatz 1 GO NRW).
2.2 Zu Satz 2 (Haushaltsausgleichsregel):
Nach der Vorschrift ist der jährliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die
Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Durch diese auf das gemeindliche Haushaltsjahr
bezogene Ausgleichsregel im NKF müssen die gesamten voraussichtlich zu erzielenden Erträge mindestens
die Höhe der vorgesehenen bzw. voraussichtlich entstehenden Aufwendungen erreichen (decken). Diese
Vorgaben gelten ausdrücklich sowohl im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung)
als auch im Rahmen des Jahresabschlusses der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung).
Der in der Vorschrift enthaltene Zusatz bei der Haushaltsausgleichsregel „oder übersteigt“ ist dem Verbot der
Überschuldung in § 75 Absatz 7 GO NRW geschuldet. Grundsätzlich ist es aufgrund der Eigenständigkeit der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft selbstverständlich, dass bei höheren Erträgen als Aufwendungen im Haushaltsjahr
die Gemeinde die Pflicht zum Haushaltsausgleich erfüllt. Der Zusatz verdeutlicht deshalb und muss
pflichtgemäß von der Gemeinde berücksichtigt werden, wenn eine Überschuldung eingetreten ist, denn es besteht
ein Verbot der Überschuldung für die Gemeinde.
Die Gemeinde kann die eingetretene Überschuldung aber nur beseitigen, wenn sie aus ihrer Haushaltswirtschaft
heraus auch Überschüsse erzielt bzw. erzielen darf. Bei der gemeindlichen Haushaltsplanung muss deshalb
bereits ein Jahresüberschuss als Zielvorgabe für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gewollt
sein. Durch ein entsprechendes Bemühen der gemeindlichen Verwaltung als ausführende Stelle des gemeindlichen
Haushaltsplans, der für die Haushaltsausführung bindend ist, soll dieses Ziel möglichst auch erreicht werden
(vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO NRW).
In den Fällen, in denen die für das Haushaltsjahr geplanten Erträge nicht erzielt werden und daher die entstandenen
Aufwendungen die Erträge in dieser Periode übersteigen, verringert sich in diesem Maße das gemeindliche
Vermögen (Eigenkapital). Ein ausgeglichener Haushalt der Gemeinde kann gleichwohl nicht als gesund im Sinne
der Regelung des § 10 Absatz 1 Satz 1 GO NRW bezeichnet werden, wenn der Haushaltsausgleich nur durch
eine rücksichtslose Inanspruchnahme der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen oder durch
Heranziehung anderer Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erreicht werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 344

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§ 75 GO NRW
Ein unausgeglichener gemeindlicher Haushalt birgt Gefahren für die Zukunftsfähigkeit der Gemeinde in sich und
kann zu Einschränkungen bei den politischen Entscheidungsmöglichkeiten des Rates der Gemeinde führen. Um
negative Auswirkungen auf die Zukunft zu erkennen und zu vermeiden, dass auch in den Folgejahren das gemeindliche
Eigenkapital weiter aufgezehrt wird, ist ausdrücklich bestimmt worden, die fünfjährige Ergebnis- und
Finanzplanung in den Haushaltsplan einzubeziehen. Zudem soll jedes Planungsjahr der mittelfristigen Ergebnisplanung
ausgeglichen sein (vgl. § 84 GO NRW). Außerdem müssen bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
die Festsetzungen getrennt für jedes Haushaltsjahr bestimmt und ausgewiesen werden (vgl. § 78 Absatz
3 Satz 2 GO NRW), denn die Haushaltsausgleichsregel muss jeweils auf das einzelne Haushaltsjahr angewendet
werden.
Auf diesen Grundlagen bauen der gemeindliche Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung auf, denn der jährliche
Haushaltsausgleich wird an dem darin ausgewiesenen Jahresergebnis (Jahresüberschuss oder Jahresfehlbetrag)
gemessen. In § 79 GO NRW wird daher ausdrücklich bestimmt, dass der gemeindliche Haushaltsplan die im
Haushaltsjahr voraussichtlich anfallenden Erträge und entstehenden Aufwendungen in einem Ergebnisplan enthalten
muss, der nach dem Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist (vgl. § 3 GemHVO NRW). Die ordentlichen
und die außerordentlichen Ergebniskomponenten werden deshalb getrennt voneinander aufgezeigt. Der
gemeindliche Haushaltsausgleich wird dabei auf der Grundlage des im gemeindlichen Ergebnisplan ausgewiesenen
Jahresergebnisses bestimmt. Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan daher der wichtigste Bestandteil
des Haushaltsplans der Gemeinde.
2.3 Zu Satz 3 (Fiktion des Haushaltsausgleichs):
Die Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der den Werteverzehr des gemeindlichen Vermögens
durch Abschreibungen (im Ergebnisplan und in der Ergebnisrechnung) einschließt, hat erhebliche Auswirkungen
auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Diese Sachlage erfordert einen erweiterten Spielraum der
Gemeinden, der es ihnen ermöglicht, eigenverantwortlich eine haushaltswirtschaftlich verträgliche Anpassung
ihres örtlichen Haushalts an die o.a. Ausgleichsregel des Ressourcenverbrauchskonzeptes vornehmen zu können.
Die Regelung trägt diesem Erfordernis Rechnung, nach der der Haushalt als ausgeglichen gilt, sofern der
Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage,
die Teil des Eigenkapitals ist, gedeckt werden kann.
Mit der gesetzlichen Fiktion des Haushaltsausgleichs wird verdeutlicht, dass einerseits die materielle Ausgleichsregel
uneingeschränkt Geltung beansprucht, andererseits die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage mit einer
geordneten Haushaltswirtschaft noch in Einklang steht, auch wenn ihre Inanspruchnahme bereits zu einer an sich
regelwidrigen Verringerung des Eigenkapitals führt. Dieser Sachverhalt hat zur Folge, dass die Inanspruchnahme
der Ausgleichsrücklage durch die Gemeinde nicht zu Maßnahmen ihrer Aufsichtsbehörde führt. Der Fiktion des
Haushaltsausgleichs liegt dabei auch die Erkenntnis zugrunde, dass nicht aus jeder Verringerung des gemeindlichen
Eigenkapitals gefolgert werden kann, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sei dadurch dauerhaft gefährdet.
Ihre Inanspruchnahme zeigt vielmehr, dass die voraussichtlichen Aufwendungen im Haushaltsjahr regelwidrig
nicht durch Erträge „gedeckt“ werden können.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die zulässige Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage für den
„fiktiven Haushaltsausgleich“ weder in den Ergebnisplan noch in die Ergebnisrechnung ertragswirksam einzubeziehen
ist. In der gemeindlichen Haushaltssatzung wird für solche Fälle lediglich im Rahmen der Festsetzungen
bestimmt, dass eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage voraussichtlich erforderlich wird (vgl. § 78 Absatz
2 Nummer 2 GO NRW). Erst im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. §§ 95 und 96 GO NRW) ist
dann erkennbar, ob der in der Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresfehlbetrag mit der bilanzierten Ausgleichsrücklage
verrechnet werden kann, sodass der „fiktive“ Haushaltsausgleich als erreicht angesehen werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 345

3. Zu Absatz 3 (Gestaltung der Ausgleichsrücklage):
3.1 Zu Satz 1 (Bilanzierung):
3.1.1 Der Ansatz der Ausgleichsrücklage
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Die Vorschrift bestimmt die Ausgleichsrücklage näher und regelt deren Bemessung. Die Ausgleichsrücklage ist
ein Teil des Eigenkapitals der Gemeinde, jedoch darin eine Rücklage eigener Art. Sie ist deshalb nicht ein Teil
der allgemeinen Rücklage, die auf der Passivseite der Bilanz gesondert als „Restposten“ im Bilanzbereich „Eigenkapital“
anzusetzen ist. Die Ausgleichsrücklage dient dazu, im Bedarfsfall den Fehlbetrag aus der Ergebnisrechnung
mit dem gemeindlichen Eigenkapital zu verrechnen. Durch diesen Vorgang kann der gesetzlich geforderte
Haushaltsausgleich in Form des "fiktiven Haushaltsausgleichs" von der Gemeinde erreicht werden. Diese
haushaltsmäßige Sachlage bedarf einer entsprechenden Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung,
wenn nach der gemeindlichen Ergebnisplanung für das Haushaltsjahr voraussichtlich ein Fehlbetrag entstehen
und dafür im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses das gemeindliche Eigenkapital in Anspruch genommen
werden soll (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW).
Die Ausgleichsrücklage ist zwingend als gesonderter Posten auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz im
Bilanzbereich "Eigenkapital" anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1.3 GemHVO NRW). Sie muss deshalb
mindestens einen Wertansatz in Höhe von einem Euro ausweisen und darf höchstens den Betrag von einem
Drittel des Eigenkapitals als Bestand bzw. als bilanzieller Wertansatz aufweisen. Die Gemeinde hat in diesem
Zusammenhang im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss bedarfsgerechte Angaben zur Inanspruchnahme
oder zur Auffüllung der Ausgleichsrücklage zu machen. Sie kann dazu auch eine Zeitreihe aufbauen, die mindestens
mit dem Vorvorjahr des Haushaltsjahres beginnen sollte. Zu einer sachgerechten und erforderlichen Nachvollziehbarkeit
sollte bei den "abgerechneten" Jahren neben dem tatsächlichen Wert auch der zulässige Wertansatz
(Höchstbetrag) angeben werden.
3.1.2 Die Zwecke der Ausgleichsrücklage
Die Ausgleichsrücklage soll der Gemeinde den erforderlichen Spielraum gewähren, eigenverantwortlich den gesetzlich
bestimmten Haushaltsausgleich auch in den Jahren zu erreichen, in denen nicht in einem ausreichenden
Maße die notwendigen Erträge zur Deckung der entstehenden Aufwendungen zu erzielen sind. Diese Sachlage
erfordert, die Ausgleichsrücklage so zu bemessen, dass die Gemeinde auch nach deren vollständiger Inanspruchnahme
noch die stetige Aufgabenerfüllung gewährleisten kann und dieses ohne nähere Prüfung der zuständigen
Aufsichtsbehörde erkennbar ist. Der Umfang des gesamten Eigenkapitals der Gemeinde kann dabei
wichtige und eindeutige Hinweise auf die Stabilität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft liefern. Es ist dabei zu
berücksichtigen, dass eine dauernde Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals letztlich zur Überschuldung
der Gemeinde führt.
Die gemeindliche Ausgleichsrücklage soll deshalb eine überjährige Pufferfunktion wahrnehmen, vergleichbar mit
dem Ergebnisvortrag bei den gemeindlichen Eigenbetrieben. Die Gemeinde soll dadurch überjährige Verschiebungen
auffangen können, die sich aus den Schwankungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in einem
mehrjährigen Zeitraum ergeben. Die Ausgleichsrücklage ist so bemessen worden, damit Fehlbeträge in der Ergebnisrechnung,
die in ihrer Höhe die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde noch nicht nachhaltig gefährden,
mit dem Eigenkapital unmittelbar verrechnet werden können. Diese Gesamtsicht auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft
bedingt unter Beachtung der Haushaltsausgleichsvorschriften, dass Jahresfehlbeträge oder Jahresüberschüsse
in den einzelnen Teilrechnungen nicht unmittelbar mit der Ausgleichsrücklage verrechnet werden
dürfen (vgl. § 40 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 346

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Der Verzicht auf eine Genehmigungspflicht für die Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals bis zur Ausschöpfung
der Ausgleichsrücklage macht dabei deutlich, dass die Verantwortung für die Bewältigung von Haushaltskrisen
in einer kleineren Größenordnung bei der Gemeinde im Rahmen ihrer gesetzlichen Eigenverantwor-
tung und Selbstverwaltung liegt. Die Genehmigungspflicht nach dem Ausschöpfen der Ausgleichsrücklage, also
bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage, bringt ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde mit sich (vgl. nach
§ 75 Absatz 4 GO NRW). In solchen Fällen wird davon ausgegangen, dass die Gemeinde ihre haushaltswirtschaftliche
Krise oftmals nicht mehr zügig allein bewältigen kann.
3.2 Zu den Satz 2 (Bemessung der Ausgleichsrücklage):
3.2.1 Die Bemessung nach dem gemeindlichen Eigenkapital
Das Ziel der Begrenzung des Eigenkapitalabbaus ist die Verhinderung von nicht mehr beherrschbaren haushaltswirtschaftlichen
Defiziten, die zum Eigenkapitalabbau bzw. dem vollständigen Verzehr des Eigenkapitals
führen. Das Abrutschen einer Gemeinde in ein negatives Eigenkapital ist dann unmittelbar zu befürchten, wenn
der jährliche Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung im Umfang von mehr als einem Drittel des am Beginn des
Haushaltsjahres vorhandenen Eigenkapitals als Fehlbetrag ausgewiesen wird. In einem solchen Fall wäre es bei
einem unterstellten gleichbleibenden Fehlbetrag zu befürchten, dass das gemeindliche Eigenkapital innerhalb von
drei Jahren aufgezehrt wird. Diesen Zeitraum muss die Gemeinde deshalb umgehend nutzen, die notwendigen
Maßnahmen zu ergreifen, um den Verzehr ihres Eigenkapitals nachhaltig zu stoppen. Er steht auch durch die
Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnisplanung in den Haushaltsplan ständig in ihrem Blickfeld.
Mit dem gesetzlich festgelegten Wert von maximal einem Drittel des Eigenkapitals für die gemeindliche Ausgleichsrücklage
soll sichergestellt werden, dass die haushaltswirtschaftlichen Defizite - anders als bei einem unbegrenzten
Verlustvortrag - der Höhe nach begrenzt werden, damit die Gemeinde noch ausreichend Zeit zur
Verfügung hat, eine ggf. drohende Überschuldung zu verhindern. Als Bezugsgröße dafür ist in der gemeindlichen
Bilanz nur die allgemeine Rücklage als frei verwendbares Eigenkapital der Gemeinde heranzuziehen, nicht jedoch
zweckgebundenes oder in anderer Weise gebundenes Kapital, das z. B. in der gemeindlichen Bilanz in
Sonderrücklagen angesetzt ist.
Diese Bemessung ist auch die Ausgangslage für die Ermittlung der Feststellung, ob eine Überschuldung der
Gemeinde vorliegt, denn dafür dürfen nur die Eigenkapitalbestandteile „Allgemeine Rücklage“, „Ausgleichsrücklage“
und „Jahresüberschuss/-Jahresfehlbetrag“ summiert werden. Die Nichtberücksichtigung von Sonderrücklagen
ist wegen des gesetzlich bestimmten Haushaltsausgleichssystems geboten. Daran schließt sich auch das Verbot
in § 43 Absatz 4 Satz 4 GemHVO NRW an, nach dem die Bildung von Sonderrücklagen für selbst gewählte Zwecke
durch die Gemeinde unzulässig ist. Die Festlegung des einheitlichen Anteils der Ausgleichsrücklage am gemeindlichen
Eigenkapital führt dazu, dass die Gemeinden mit hohem Eigenkapital in einem größeren Umfang
entstandene Fehlbeträge durch die Ausgleichsrücklage abdecken können. Die Gemeinden mit weniger Eigenkapital
verfügen umgekehrt über einen geringeren Puffer. Dieser Wirkungszusammenhang soll die Gemeinden mit
einem geringeren Eigenkapital rechtzeitig vor der Überschuldung bewahren.
Der Teil des Eigenkapitals, der als Höchstbetrag der Ausgleichsrücklage möglich wäre, bestimmt sich nach dem
zum Abschlussstichtag vorhandenen gemeindlichen Eigenkapital. Die Gemeinde ist dadurch nicht verpflichtet,
ihre Ausgleichsrücklage zu jedem Abschlussstichtag anzupassen, soweit der tatsächliche Bestand den gesetzlich
erlaubten (zulässigen) Höchstbetrag übersteigt. Sie darf aber auch die Ausgleichsrücklage nicht durch eine Verringerung
der allgemeinen Rücklage bis zum zulässigen Höchstbetrag "anpassen". Die gesetzliche Festlegung
erlaubt daher der Gemeinde auch nicht, über den tatsächlichen Bestand der Ausgleichsrücklage zum Abschlussstichtag
und einen Jahresüberschuss des Haushaltsjahres hinaus, eine mögliche Differenz zum zulässigen
Höchstbetrag durch eine Umschichtung aus der allgemeinen Rücklage aufzufüllen.
GEMEINDEORDNUNG 347

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Andererseits ist die Gemeinde auch nicht verpflichtet, den tatsächlichen Bestand der Ausgleichsrücklage zu verringern
bzw. in die allgemeine Rücklage umzuschichten, wenn ein neuer Höchstbetrag für die Ausgleichsrücklage
aufgrund einer Verringerung der allgemeinen Rücklage durch eine zulässige unmittelbare Verrechnung von gemeindlichen
Aufwendungen mit der allgemeinen Rücklage entsteht. Die Gemeinde wird durch das gesetzliche
Haushaltsausgleichssystem jedoch angehalten, bei entstandenen Überschüssen in der Ergebnisrechnung die
Ausgleichsrücklage bis zum zulässigen Höchstbetrag als Wertansatz in der gemeindlichen Bilanz ihre Ausgleichsrücklage
aufzufüllen.
3.2.2 Die Auffüllung der Ausgleichsrücklage
3.2.2.1 Die Einhaltung des zulässigen Höchstbetrages
Durch die gesetzliche Bestimmung, dass die Gemeinde der Ausgleichsrücklage erzielte Jahresüberschüsse zuführen
kann, soweit ihr Bestand nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals erreicht hat, besteht
die Möglichkeit für die Gemeinde, in einem Jahresabschluss den gesetzlich zulässigen Höchstbetrag tatsächlich
zu erreichen. Sofern jedoch der tatsächliche Bestand der Ausgleichsrücklage dem gesetzlich bestimmten
Höchstbetrag entspricht, ist für die Gemeinde eine Zuführung von Jahresüberschüssen zur Ausgleichsrücklage
nicht zulässig. Die Gemeinde ist daher dann zur Zuführung von Jahresüberschüssen zur Ausgleichsrücklage bis
zum gesetzlich zulässigen Höchstbetrag befugt, wenn die Ausgleichsrücklage einen Bestand unterhalb des zulässigen
Höchstbetrages aufweist, weil die Gemeinde in einmal oder mehrmals ihren Jahresfehlbetrag mit der
Ausgleichsrücklage verrechnet und damit die Rücklage teilweise oder vollständig "verbraucht" hat.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Ausgleichsrücklage in gemeindlichen Jahresabschlüssen nur
wieder im Rahmen der Beseitigung einer eingetretenen Überschuldung in Abhängigkeit vom Bestand der allgemeinen
Rücklage zum Abschlussstichtag "insgesamt neu" gebildet werden darf. Nach dieser einmaligen "Neubildung"
darf die Ausgleichsrücklage in nächsten Haushaltsjahren darf nur noch durch Jahresüberschüsse aus dem
jeweiligen Haushaltsjahr unter Beachtung des Höchstbetrages aufgestockt werden.
3.2.2.2 Der Verweis auf § 96 Absatz 1 Satz 2 GO NRW
Mit dem Verweis im Gesetzestext auf „§ 95 Absatz 2 der Gemeindeordnung“ soll tatsächlich die Vorschrift des §
96 Absatz 1 Satz 2 GO NRW angesprochen werden. Dadurch soll sichergestellt werden, dass der Rat der Gemeinde
im Rahmen der ihm obliegenden Feststellung des Jahresabschlusses die Entscheidung trifft, ob ein im
Haushaltsjahr erwirtschafteter und in der Ergebnisrechnung ausgewiesener Überschuss der Ausgleichsrücklage
zugeführt wird (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW). Der Rat hat im Rahmen seines Budgetrechts und seiner Zuständigkeiten
neben der Feststellung des Jahresabschlusses zugleich auch über die Verwendung des Jahresüberschusses
oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu beschließen. Der Gemeinde bleibt es jedoch unbenommen,
im Rahmen der Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde dem Rat dazu einen
Vorschlag zu unterbreiten (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW).
Der Rat kann im Rahmen seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses beschließen, den Jahresüberschuss
der Ausgleichsrücklage und/oder der allgemeinen Rücklage zuzuführen. Es ist eine Aufteilung der
Zuführung des Jahresüberschusses auf die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage möglich. Der Jahresüberschuss
wäre ggf. auch in voller Höhe der allgemeinen Rücklage zuzuführen, sofern die Ausgleichsrücklage
den gesetzlich zulässigen Höchstbetrag erreicht hat. Der Rat muss bei seiner Entscheidung zudem auch die
Regelungen über den jährlichen Haushaltsausgleich und damit die Vorrangstellung der Ausgleichsrücklage vor
der allgemeinen Rücklage beachten. Nur bei ausreichender und zulässiger Zuführung zur Ausgleichsrücklage
wird es der Gemeinde künftig möglich, in den nachfolgenden Haushaltsjahren mindestens einen „fiktiven“ Haushaltsausgleich
zu erreichen.
GEMEINDEORDNUNG 348

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§ 75 GO NRW
3.2.2.3 Die Überleitung zur neuen Ausgleichsrücklage
1. Die Überleitung
Mit dem 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz wurde die gemeindliche Ausgleichsrücklage dynamisiert, sodass ihre
bisherige Bemessung an der gemeindlichen Ertragskraft und ihre Bindung an den Bestand in der Eröffnungsbilanz
entfallen ist (vgl. Artikel 1 Nummer 1 im 1. NKFWG NRW). Ab dem Haushaltsjahr 2013 können der Ausgleichsrücklage
nunmehr erzielte Jahresüberschüsse bis zum Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals
zugeführt werden. Diese Veränderung der Ausgleichsrücklage hat den Gesetzgeber veranlasst, besondere Übergangsregelungen
zu schaffen, um die Gemeinden nicht nur zu materiellen Veränderungen aufzufordern. Es wurde
auch deren Wunsch erfüllt, in der Vergangenheit erwirtschaftete Überschüsse, die wegen der bisher für die
gemeindliche Ausgleichsrücklage bestehenden Höchstgrenze der allgemeinen Rücklage zugeführt wurden, nunmehr
doch der Ausgleichsrücklage zuführen zu können.
In den §§ 1, 2 und 3 des Artikels 8 sind im NKF-Weiterentwicklungsgesetz NRW deshalb die materiellen Voraussetzungen
für die Überleitung bestimmt worden. Der bestehende Gesetzesaufbau soll dabei gleichzeitig einen
Verfahrensablauf für die örtliche Überleitung abbilden. Nach diesem Gesamtwerk hat die Gemeinde im Jahresabschluss
des Haushaltsjahres 2012 die nach bisherigem Recht bestehende Ausgleichsrücklage mit ihrem Bestand
in die neue Form der Ausgleichsrücklage zu überführen bzw. zu übernehmen. Dieser Vorgang hat auch dann zu
erfolgen, wenn die gemeindliche Ausgleichsrücklage im Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 2012 keinen
Bestand mehr aufweist (vgl. § 1 des Artikels 8 im 1. NKFWG NRW). Bei dieser Regelung hat der Gesetzgeber die
bestehende Vorgabe berücksichtigt, dass die Gemeinde verpflichtet ist, eine Ausgleichsrücklage als gesonderter
Posten im Eigenkapital in ihrer Bilanz anzusetzen (vgl. § 75 Absatz 3 Satz 1 GO NRW).
3.2.2.3.2 Die Verrechnung
Für die Gemeinde wurde als zweiter Schritt festgelegt, dass der in der Bilanz des Jahresabschlusses für das
Haushaltsjahr 2012 angesetzte Jahresüberschuss der Ausgleichsrücklage zugeführt werden kann (vgl. § 2 des
Artikels 8 im 1. NKFWG NRW). In dieser Vorgabe ist zwar nicht ausdrücklich benannt worden, dass eine solche
Zuführung nur erfolgen darf, soweit die Ausgleichsrücklage nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals
erreicht hat. Diese weitere Festlegung ist nicht zwingend erforderlich, denn durch die Vorschrift des § 75
Absatz 3 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 1 des Artikels 8 des NKFWG NRW gilt die „neue“ Höchstgrenze bereits und ist
von der Gemeinde zu beachten. Entsprechend muss ein in der gemeindlichen Bilanz angesetzter Fehlbetrag des
Haushaltsjahres 2012 mit der allgemeinen Rücklage verrechnet werden.
3.2.2.3.3 Die Zuführung
Der Gesetzgeber hat als dritten Schritt festgelegt, dass der „neuen“ Ausgleichsrücklage die erwirtschafteten Jahresüberschüsse
der Vorjahre des Haushaltsjahres 2012 zugeführt werden können, die von der Gemeinde der
allgemeinen Rücklage zugeführt wurden, weil der Bestand der Ausgleichsrücklage den zulässigen Höchstbetrag
bereits erreicht hatte. Für die Gemeinde wurde zugelassen, dass sie im Rahmen des Jahresabschlusses 2012
solche Überschüsse der allgemeinen Rücklage wieder entnehmen und der Ausgleichsrücklage zuführen kann
(vgl. § 1 des Artikels 8 des NKFWG NRW). Bei dieser bilanziellen Umschichtung müssen bei der Gemeinde einerseits
entsprechende Überschüsse in den Vorjahren des Haushaltsjahres 2012 entstanden sein. Als Vorjahre
gelten dabei alle Haushaltsjahre ab dem Jahr, in dem sämtliche gemeindlichen Aufgabenbereiche auf eine Rechnungsführung
umgestellt sind und eine Eröffnungsbilanz aufgestellt worden ist (vgl. § 6 Absatz 3 NKFEG NRW)..
GEMEINDEORDNUNG 349

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§ 75 GO NRW
Andererseits muss die übergeleitete Ausgleichsrücklage unter Einbeziehung des Jahresergebnisses des Haushaltsjahres
2012 einen Bestand ausweisen, der unterhalb des zulässigen Höchstbetrages von einem Drittel des
Eigenkapitals liegt, damit eine Zuführung überhaupt erfolgen kann. In den Fällen, in denen eine Überschichtung
aus der allgemeinen Rücklage in die Ausgleichsrücklage möglich ist, muss beachtet werden, dass am Ende des
vom Gesetzgeber gewollten bilanziellen Zuordnungsverfahrens die Ausgleichsrücklage nicht mehr als den zulässigen
Höchstbetrag aufweist. Die gesetzlichen Regelungen des § 3 des Artikels 8 des 1. NKFWG NRW begründen
dabei keinen Anspruch der Gemeinde darauf, die in den Vorjahren erwirtschafteten Überschüsse ungeschmälert
in die Ausgleichsrücklage umschichten zu können. Die Gemeinde, die diese Umschichtung vornimmt,
hat im Anhang im Jahresabschluss ihre Vorgehensweise sowie die dabei entstandenen Verrechnungsbeträge
sowie den dadurch entstandenen „Endbestand“ der Ausgleichsrücklage und der allgemeinen Rücklage und den
vorherigen „Anfangsbestand“ in nachvollziehbarer Form zu erläutern.
4. Zu Absatz 4 (Verringerung der allgemeinen Rücklage):
4.01 Allgemeine Grundlagen
Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinde kommt im NKF eine besondere Bedeutung zu. Ausgehend vom Saldo
der Ergebnisrechnung (Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag), der sich immer auf das Eigenkapital auswirkt, wurde
das Eigenkapital als zweites Kriterium für den Haushaltsausgleich bestimmt. Die Entwicklung des Eigenkapitals
kann wichtige und eindeutige Hinweise auf die Stabilität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft liefern. In allgemeiner
Form gilt, dass der Gemeinde grundsätzlich noch Eigenkapital zur Verfügung steht, solange die allgemeine
Rücklage noch über einen Bestand aufweist.
In der gemeindlichen Bilanz ist auf der Passivseite dem Eigenkapital ein gesonderter Bereich zugewiesen worden,
in dem durch mehrere Bilanzposten verschiedene Zwecksetzungen des Eigenkapitals aufgezeigt werden.
Grundsätzlich entsteht das bilanzielle Eigenkapital durch die Differenz zwischen dem Vermögen (Aktivseite) und
den Schulden (Verbindlichkeiten und Rückstellungen) der Gemeinde unter Einbeziehung der Sonderposten. Nach
den Gliederungsvorschriften für die gemeindliche Bilanz ist dabei das Eigenkapital in die Bilanzposten „Allgemeine
Rücklage“, „Sonderrücklagen“, „Ausgleichsrücklage“ und „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ aufzuteilen und
gleichzeitig auf diese Posten beschränkt worden (vgl. § 41 Absatz 4 GemHVO NRW). Eine eigenständige Erweiterung
dieses Bilanzbereiches durch zusätzliche Bilanzposten ist nicht zulässig.
4.02 Haushaltsausgleich nicht bei Verringerung der allgemeinen Rücklage
Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen des aufsichtbehördlichen Handelns bei einem nicht erreichten Haushaltsausgleich
gegenüber der Gemeinde, wenn zur Deckung des Fehlbedarfs eine Verringerung der allgemeinen
Rücklage vorgesehen wird. Bei einer Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gilt der gemeindliche Haushalt
noch als ausgeglichen. Bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage trifft dieses jedoch nicht mehr zu, auch
wenn in beiden Fällen die jahresbezogenen Aufwendungen im Ergebnisplan bzw. der Ergebnisrechnung durch
das gemeindliche Eigenkapital „gedeckt“ werden können (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). Eine weitere Verringerung
des Eigenkapitals der Gemeinde nach dem vollständigen Verzehr der Ausgleichsrücklage kann ohne eine
vorherige aufsichtsrechtliche Prüfung und Genehmigung nicht erfolgen, denn die Gefährdung einer geordneten
Haushaltswirtschaft der Gemeinde kann nicht mehr ausgeschlossen werden.
In diesem Zusammenhang ist noch zu beachten, dass das Eigenkapital einer Gemeinde seine Funktion nur erfüllen
kann, solange es nicht durch Verluste vollständig aufgezehrt worden ist. Aus diesem Grunde bedarf bei Gemeinden,
deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand an Eigenkapital einer besonderen
Betrachtung. Ausgehend davon, dass bei einer Überschuldung der Gemeinde die stetige Aufgabenerfüllung
nicht mehr gewährleistet ist, wurde das Verbot einer Überschuldung der Gemeinde gesetzlich verankert
GEMEINDEORDNUNG 350

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§ 75 GO NRW
(vgl. § 75 Absatz 7 GO NRW). Diese Vorschrift enthält dazu eine Begriffsbestimmung der Überschuldung, die aus
dem kaufmännischen Recht abgeleitet ist (bilanzielle Überschuldung). Ob eine Überschuldung bei der Gemeinde
vorliegt, ist aus der Bilanz der Gemeinde ablesbar.
4.1 Zu Satz 1 (Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage)
4.1.1 Die Genehmigungserfordernisse
Nach der Vorschrift bedarf eine Verringerung der allgemeinen Rücklage der Genehmigung der Aufsichtsbehörde,
wenn diese Inanspruchnahme bei der Aufstellung der Haushaltssatzung vorgesehen wird. Kann aber ein Fehlbedarf
im Ergebnisplan ganz oder teilweise nicht durch eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt
werden, kommt es zu einem weiteren Abbau des Eigenkapitals durch eine Verringerung der allgemeinen Rücklage.
Diese Verringerung bedarf einer Festsetzung in der Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO
NRW). Sie ist außerdem von der Aufsichtsbehörde der Gemeinde zu genehmigen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 1 GO
NRW). Dabei kann eine so erhebliche Verringerung der allgemeinen Rücklage (Eigenkapitalverzehr) geplant sein,
dass eine Genehmigung nach den Vorschriften des § 76 GO NRW zu erteilen ist, weil die dort genannten Schwellenwerte
überschritten sind.
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde hat auch bei einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen Rücklage
unterhalb der Schwellenwerte des § 76 Absatz 1 GO NRW immer zu prüfen, ob die Gewährleistung der stetigen
Aufgabenerfüllung nicht gefährdet wird. Sie muss außerdem bei der Erteilung der Genehmigung nach dieser
Vorschrift den ihr zustehenden Ermessensspielraum nach den haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen ausgestalten.
Bei dieser Beurteilung kommt dem Ziel, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Absatz 2 GO NRW
durch die Gemeinde zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu. Dieses Gebot gilt auch dann, wenn die vorgesehene
Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde im Haushaltsjahr noch als haushaltsverträglich betrachtet
werden kann, aber m Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung eine Gefährdung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu befürchten ist.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 GO NRW
nicht nur bei einem Auftreten im Haushaltsjahr genehmigungspflichtig ist. Dieses Erfordernis besteht auch bei
einer vergleichbaren Sachlage in den drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis-
und Finanzplanung. Eine gewollte stärkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen
Planung und der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie den aufsichtsrechtlich gestuften Maßnahmen
wird dadurch ausreichend hergestellt.
4.1.2 Antrag und Anzeige der Haushaltssatzung
Aus der Regelung, dass bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage unterhalb der Schwellenwerte des § 76
Absatz 1 GO NRW die Genehmigung als erteilt gilt, wenn die Aufsichtsbehörde nicht innerhalb eines Monats
nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft, könnte grundsätzlich abgeleitet werden,
dass die Gemeinde die Genehmigung für eine solche Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals unabhängig
von der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung beantragen muss und damit ein eigenständiges
Verwaltungsverfahren in Gang gesetzt wird. Die getroffene Regelung steht jedoch nicht für sich allein, sondern ist
in einen unmittelbaren Zusammenhang mit den Bestimmungen in den §§ 78 und 80 GO NRW zu stellen.
Die Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde nach § 80 Absatz 5 GO NRW stellt
das führende Verfahren dar, denn die geplante Verringerung der allgemeinen Rücklage ist in der Haushaltssatzung
der Gemeinde festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW). Diese gemeindliche Festsetzung wird
dadurch auch zum Gegenstand des Anzeigeverfahrens der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen. Eine Trennung
GEMEINDEORDNUNG 351

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§ 75 GO NRW
der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde in ein Anzeigeverfahren nach § 80 GO NRW und ein Genehmigungsverfahren
nach § 75 GO NRW lässt sich nicht aus der Verbindung dieser Vorschrift mit den §§ 78 und 80
GO NRW herleiten. Das Genehmigungserfordernis für eine Verringerung der allgemeinen Rücklage führt daher
nicht zu einem eigenständigen Verwaltungsverfahren neben dem Anzeigeverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung.
Mit der Vorschrift hat der Gesetzgeber auch nicht beabsichtigt, neben dem Anzeigeverfahren der
gemeindlichen Haushaltssatzung ein weiteres Verwaltungsverfahren für die Gemeinde zu installieren.
In diesem Sinne belegt auch die Entscheidung des Rates über die Verringerung der allgemeinen Rücklage im
Rahmen seines Beschlusses über die jährliche Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW, dass generell nur ein
Verfahren im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde in Betracht kommen kann. Wäre dies
nicht der Fall, müsste auch das Genehmigungserfordernis für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept
nach § 76 GO NRW verwaltungsrechtlich ein eigenständiges Verwaltungsverfahren auslösen. Es besteht im gemeindlichen
Haushaltsrecht die Grundregel, dass die Aufsichtsbehörde über haushaltsplanmäßige Genehmigungen
im Rahmen des Anzeigeverfahrens der Haushaltssatzung der Gemeinde zu entscheiden hat. Die ausdrückliche
Regelung in dieser Vorschrift dient daher sachlogisch lediglich der Festlegung des Fristbeginns für die Genehmigungsfiktion
im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde
nach § 80 Absatz 5 GO NRW.
Die Gemeinde soll aber in ihrer Anzeige die Verringerung der allgemeinen Rücklage gesondert darstellen und
dazu die erforderliche Genehmigung – vergleichbar dem Vorgehen beim Bedarf einer Genehmigung für das
Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW - ausdrücklich beantragen. Andererseits ist die Aufsichtsbehörde
bereits aufgrund der möglichen Festsetzungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung gehalten, die Anzeige
der gemeindlichen Haushaltssatzung auf genehmigungspflichtige Sachverhalte zu prüfen bzw. ein verwaltungsrechtliches
Verfahren einzuleiten, um die gesetzlich vorgesehenen Genehmigungen erteilen zu können. Sind
derartige Sachverhalte gegeben, aber in der Anzeige von der Gemeinde nicht dargestellt, hat die Aufsichtsbehörde
eine Auslegung der Anzeige nach in Verwaltungsverfahren üblichen Regeln vorzunehmen.
4.1.3 Die Genehmigungsbesonderheiten
Eine Haushaltssatzung, die von der Gemeinde für zwei Haushaltsjahre erlassen worden ist, muss Festsetzungen
getrennt für jedes Haushaltsjahr enthalten (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Ein Genehmigungserfordernis
zur Verringerung der allgemeinen Rücklage bezieht sich in einem solchen Fall jeweils auf das einzelne Haushaltsjahr,
in dem eine solche Verringerung vorgesehen ist. Ein gesondertes Genehmigungserfordernis kann sich
dann ergeben, wenn eine Nachtragssatzung nach § 81 GO erlassen wird. Sieht diese erstmals eine Verringerung
der allgemeinen Rücklage für das Haushaltsjahr vor oder erhöht sich die in der Haushaltssatzung festgesetzte
vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage entsteht ein neues oder weiteres Genehmigungserfordernis,
denn für die Nachtragssatzung der Gemeinde gelten die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltssatzung
entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
4.1.4 Kein Genehmigungserfordernis bei Verrechnungen
Die Gemeinde ist haushaltsrechtlich verpflichtet, ihre erzielten Erträge und die entstandenen Aufwendungen aus
dem Abgang und der Veräußerung von gemeindlichen Vermögensgegenständen nach § 90 Absatz 3 Satz 1 der
Gemeindeordnung sowie aus Wertveränderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage
zu verrechnen. Insbesondere die Aufwendungen aus der örtlichen Veräußerung eines Vermögensgegenstandes
und aus Wertveränderungen von Finanzanlagen können ohne Verschuldungen der Gemeinde entstehen. Solche
Aufwendungen sollen daher nicht innerhalb in der Ergebnisrechnung unter der laufenden Verwaltungstätigkeit der
Gemeinde erfasst werden (vgl. § 43 Absatz 3 Satz 1 GemHVO NRW). Sie lösen nicht die haushaltsrechtlich be-
GEMEINDEORDNUNG 352

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§ 75 GO NRW
stehende Genehmigungspflicht bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage aus, denn dieses Erfordernis
findet unterjährig als auch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Anwendung.
Die Vorschrift enthält nur die ausdrückliche Festlegung, dass eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde dann
erforderlich ist, wenn im Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung von der Gemeinde eine Verringerung der
allgemeinen Rücklage vorgesehen ist. Eine Verringerung der allgemeinen Rücklage aufgrund der haushaltsrechtlich
vorgesehenen unmittelbaren Verrechnung von entstandenen Aufwendungen aus bestimmten gemeindlichen
Geschäftsvorfällen unterliegt daher nicht dieser Genehmigungspflicht. Die Verringerung muss dabei auf gemeindlichen
Aufwendungen beruhen, die entstanden sind, weil die Gemeinde einen Vermögensgegenstand zur Erfüllung
ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht mehr braucht und daher veräußert und wenn gemeindliche Finanzanlagen
an Wert verloren haben.
Die Gemeinde hat in solchen Fällen die erzielbaren Erträge und die entstehenden Aufwendungen jedoch in einem
Zusammenhang mit ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit zu stellen, sodass solche gemeindlichen Erträge und
Aufwendungen in der Ergebnisrechnung nachrichtlich nach dem Jahresergebnis auszuweisen sind. Diese weitere
Vorgabe für die gemeindliche Haushaltswirtschaft bewirkt, dass derartige Erträge und Aufwendungen auch im
Ergebnisplan der Gemeinde in entsprechender Weise nachrichtlich ausgewiesen werden müssen, sofern die
Erträge und Aufwendungen planbar sind bzw. die Veranschlagungsvoraussetzungen dafür vorliegen. Durch den
nachrichtlichen Ausweis werden die zu verrechnenden Erträge und Aufwendungen aber gleichwohl nicht in die in
der Haushaltssatzung festzusetzenden Gesamtbeträge der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen einbezogen
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO NRW).
Die zu verrechnenden Erträge und Aufwendungen, die ggf. im Ergebnisplan nachrichtlich nach dem Jahresergebnis
ausgewiesen sind, wirken sich daher auch nicht auf einen Fehlbetrag im Ergebnisplan aus, der die Ursache
für eine genehmigungspflichtige Verringerung der allgemeinen Rücklage im Rahmen der gemeindlichen
Haushaltsplanung darstellen kann. Auf diese vorgesehene haushaltsmäßig verursachte Verringerung ist aber die
haushaltsrechtliche Genehmigungspflicht ausgerichtet. Aus der haushaltsrechtlich zulässigen Verrechnung von
Erträgen und Aufwendungen mit der allgemeinen Rücklage entsteht daher auch deshalb keine Genehmigungserfordernis
für die Gemeinde im Rahmen der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung.
4.2 Zu Satz 2 (Genehmigungsfiktion):
Bei der Ausübung der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage hat die Aufsichtsbehörde nach
den Umständen des Einzelfalls zu entscheiden. Sie darf dabei jedoch die Genehmigungsfiktion in § 75 Absatz 4
Satz 2 GO NRW nicht außer achtlassen, nach der die Genehmigung zur geplanten Verringerung der allgemeinen
Rücklage als erteilt gilt, wenn die Aufsichtsbehörde nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrages der
Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. Diese ausdrückliche Regelung dient lediglich der verwaltungsrechtlichen
Festlegung des Fristbeginns für die Genehmigungsfiktion. Daraus folgt, dass die Frist für die Genehmigungsfiktion
mit Eingang der Anzeige der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde zu laufen
beginnt. Für die Fristberechnung der Genehmigungsfiktion gelten zudem gemäß der Vorschrift des § 31 Absatz 1
VwVfG NRW die §§ 187 bis 193 BGB entsprechend, soweit nicht durch § 31 Absatz 2 bis 5 VwVfG NRW etwas
anderes bestimmt ist.
Von der Genehmigungsfiktion der Vorschrift kann jedenfalls von der Aufsichtsbehörde dann Gebrauch gemacht
werden, wenn keine durchgreifenden haushaltswirtschaftlichen Gründe gegen die vorgesehene Verringerung der
allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde sprechen. Diese Sachlage könnte z.B. gegeben sein, wenn wegen
der Errichtung einer rechtlich selbstständigen Stiftung durch die Gemeinde in Höhe des aktivierten Wertes eine
Umschichtung von der allgemeinen Rücklage in eine Sonderrücklage erfolgen soll. Eine solche Sonderrücklage
soll als gesonderter Posten im Bilanzbereich „Eigenkapital“ vorhanden sein, weil aus Sinn und Zweck des Stiftungsrechts
nur abgeleitet werden kann, dass eine Eigenkapitalmehrung bei der Gemeinde aus einem Stiftungs-
GEMEINDEORDNUNG 353

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§ 75 GO NRW
geschäft haushaltsmäßig nicht frei verfügbar ist und diese „Verwendungsbeschränkung“ durch eine Sonderrücklage
transparent gemacht wird.
In den Fällen, in denen die Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO
NRW mit einer Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO NRW verbunden
wird, kommt die Genehmigungsfiktion des § 75 Absatz 4 Satz 2 GO NRW nicht zur Anwendung. Die Regelung
über die Genehmigungsfiktion ist darauf ausgerichtet, dass sie nur dann zur Anwendung kommt, wenn allein
ein Genehmigungserfordernis nach Satz 1 dieser Vorschrift besteht. Eine weitergehende Anwendung dieser
Fiktion, insbesondere auf die nach § 76 Absatz 2 GO NRW vorgesehene Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept
der Gemeinde, lässt sich aus der Vorschrift nicht ableiten.
4.3 Zu Satz 3 (Nebenbestimmungen zur Genehmigung):
4.3.1 Das Erfordernis von Nebenbestimmungen
Im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde hat die Aufsichtsbehörde die vorgesehene Verringerung
der allgemeinen Rücklage zu genehmigen (vgl. Satz 1 der Vorschrift). Sie kann ihre Genehmigung mit
Nebenbestimmungen versehen, die Bedingungen und Auflagen enthalten können. Diese Möglichkeiten sollen
zweckbestimmend dazu beitragen, dass der gesetzlich vorgesehene Haushaltsausgleich baldmöglichst wieder
erreicht wird. Auch die im Haushaltsplan enthaltene und jährlich gem. § 84 Satz 3 GO NRW auszugleichende
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft stellt ein Kriterium dar, das im
Genehmigungsverfahren der Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde zu berücksichtigen ist.
In den Fällen, in denen sich aus den im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen Planungsdaten für die dem
Haushaltsjahr folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs
erkennen lassen, sollte die Aufsichtsbehörde der Gemeinde bei der Genehmigung der vorgesehenen
Verringerung der allgemeinen Rücklage durch entsprechende Nebenbestimmungen in Form von Bedingungen
und Auflagen von der Gemeinde wirksame Konsolidierungsmaßnahmen im Sinne der gesetzlichen Vorgaben
verlangen und dazu auch das tatsächlich Mögliche der Gemeinde erkunden, soweit es nicht bereits bekannt ist.
Sie hat dabei unter Einbeziehung der Ziele und Zwecke des gemeindlichen Haushaltsrechts abzuwägen, durch
welche Nebenbestimmungen sichergestellt werden kann, dass die Gemeinde die gesetzlichen Erfordernisse bei
der Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr ausreichend beachtet und in ihrem Jahresabschluss
einen entsprechenden Nachweis führt.
Hierbei kommt dem haushaltsrechtlichen Ziel, dass die Gemeinde wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach §
75 Absatz 2 GO NRW erreichen soll, eine zentrale Bedeutung zu. Diese Zielbestimmung gilt auch dann, wenn die
für das Haushaltsjahr vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde ggf. im Haushaltsjahr
noch als haushaltsverträglich betrachtet werden kann. Soweit aber nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
der Gemeinde eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft zu befürchten ist und sich diese Haushaltslage
durch eine Überschreitung der Schwellenwerte belegt wird, muss dieser Gefahr durch ein Haushaltssicherungskonzept
auf geeignete Weise entgegen getreten werden. Derartige Sachlagen müssen in der Genehmigungspraxis
der Aufsichtsbehörden auf geeignete Weise berücksichtigt werden.
4.3.2 Die Formen von Nebenbestimmungen
Die Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde stellt eine Regelung
dar, die dieser Vorschrift mit bestimmten zusätzlichen Bestimmungen (Nebenbestimmungen nach § 36 Absatz
1 VwVfG NRW) versehen werden darf. Solche Nebenbestimmungen haben den Zweck, mögliche rechtliche
oder tatsächliche Hindernisse, die einer uneingeschränkten Erteilung dieser Genehmigung entgegenstehen, zu
GEMEINDEORDNUNG 354

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§ 75 GO NRW
beseitigen. Damit besteht für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde im Prinzip nicht die Möglichkeit, die Genehmigung
für die von der Gemeinde vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage abzulehnen, sondern bei
möglichen Bedenken gegen die geplante gemeindliche Haushaltswirtschaft mit Vorbehalten zu arbeiten.
An diese Gegebenheiten knüpft die haushaltsrechtliche Vorschrift an, in dem sie ausdrücklich regelt, dass die
Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde unter Bedingungen und mit Auflagen
erteilt werden kann. Durch die Bedingung als eine mögliche Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung
der allgemeinen Rücklage wird eine bestimmte Rechtsfolge von dem Eintritt eines unsicheren zukünftigen
Ereignisses bei der Gemeinde abhängig gemacht (vgl. § 158 BGB). Sie findet bei der Erteilung von Genehmigungen
in Form der aufschiebenden sowie der auflösenden Bedingung Anwendung, ohne jedoch zeitlich eindeutig
festgelegt zu sein und einen eigenen Regelungsinhalt zu haben.
Die Auflage stellt eine weitere zulässige Möglichkeit einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung
der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde dar. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine zusätzliche
Regelung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen durch die Gemeinde getroffen. Diese
Nebenbestimmung hängt in ihrem Bestand von der Wirksamkeit der aufsichtsbehördlichen Genehmigung ab,
auch wenn sie selbstständig anfechtbar ist.
4.3.3 Die Ermessensausübung
Der Aufsichtsbehörde steht im Rahmen der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage das notwendige
Ermessen bei ihrer Entscheidung zu. Sie soll das Ermessen sachgerecht ausüben und aufgrund dessen
auch sachlich geeignete Bedingungen und Auflagen als Nebenbestimmungen zu ihrer Genehmigung festlegen.
Das Ermessen ist dabei unter Beachtung der Ziele und Zwecke des Haushaltsausgleichs auszuüben. Dabei ist zu
beachten, dass nur Nebenbestimmungen festgelegt werden sollten, bei denen der Gemeinde im Rahmen der
Umsetzung noch ein Raum für die Ausübung ihrer Eigenverantwortung bleibt. Die gemeindliche Selbstverwaltung
bedingt, dass die Aufsichtsbehörde nicht einzelne Maßnahmen ersetzen oder einschränken soll, sondern nur im
Rahmen der Zielerreichung „Haushaltsausgleich“ geeignete Vorgaben machen kann.
Der Umfang der Genehmigung wird dabei durch die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
begrenzt. Mit einer Genehmigung nach § 75 Absatz 4 Satz 2 GO NRW kann von der Aufsichtsbehörde noch
keine Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO NRW verlangt werden. Die Ermessensabwägung
kann aber dazu führen, dass sich die einzelnen Bedingungen und Auflagen, die als Nebenbestimmungen
der Genehmigung beigefügt werden, sich den Bedingungen und Auflagen der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes
inhaltlich ähneln. Insbesondere können unterjährige aussagefähige Analyse- und Prognosepflichten
zur Vermeidung einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage und die Umsetzung geeigneter Gegenmaßnahmen
einschließlich der Berichtspflichten an die Aufsichtsbehörde geeignet sein. Durch solche zeitlich
vor dem Haushaltssicherungskonzept liegende Maßnahmen muss versucht werden, die Defizite abzubauen und
eine Verringerung des Eigenkapitals zu vermeiden.
Bei der Ermessensausübung ist zudem zu berücksichtigen, dass die Genehmigung der Verringerung der allgemeinen
Rücklage grundsätzlich auf das Haushaltsjahr beschränkt ist. Ausgehend von der Festsetzung der Verringerung
der allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO
NRW) und unter Beachtung des Jährlichkeitsprinzips wirkt sich dieser Zeitraum auf die Geltungsdauer der Genehmigung
aus. Die Aufsichtsbehörde soll möglichst eine insgesamt akzeptable und umsetzbare Entscheidung
treffen, wenn der Rat der Gemeinde durch seinen Beschluss über die Haushaltssatzung einen genehmigungspflichtigen
Tatbestand geschaffen hat (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW), hat.
GEMEINDEORDNUNG 355

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§ 75 GO NRW
4.4 Zu Satz 4 (Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes):
4.4.1 Geplantes Jahresergebnis und Haushaltssicherung
Für die Gemeinde entsteht die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 1
GO NRW, wenn durch ein negatives Jahresergebnis im Ergebnisplan des Haushaltsjahres oder der drei folgenden
Planungsjahre die allgemeine Rücklage oberhalb der Schwellenwerte des § 76 Absatz 1 GO NRW voraussichtlich
verringert wird. Diese Pflicht besteht regelmäßig in Abhängigkeit von der jahresbezogenen Festsetzung
einer Verringerung der allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung. Es sollte ohne große Hindernisse
erkennbar und nachvollziehbar sein, ob eine solche Pflicht für die Gemeinde besteht.
Bei der Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO NRW ist
von der Aufsichtsbehörde auch zu prüfen, ob von der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen ist.
Liegen die Voraussetzungen dafür vor, muss die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Genehmigung die Gemeinde
zukunftsbezogen zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichten. Diese aufsichtsrechtliche
Maßnahme kann als Verweisung auf die Rechtsfolge des § 76 GO NRW angesehen werden. Sie zielt darauf ab,
aufsichtsrechtlich frühzeitig einzugreifen, um zu verhindern, dass der Eigenkapitalverzehr bei der Gemeinde eine
unbeherrschbare Dynamik annimmt. Ein solches Vorgehen liegt auch im Interesse der betroffenen Gemeinde.
4.4.2 Aufzeigen der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals
Die voraussichtliche Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals ist von der Gemeinde gesondert in der Zeitreihe
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im gemeindlichen Haushaltsplan aufzuzeigen, wenn in der
gemeindlichen Haushaltssatzung eine Festsetzung zur Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals enthalten
ist (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW). Für die Darstellung der Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals
kann z. B. das nachfolgende Schema genutzt werden (vgl. Abbildung).
Die Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals
Bilanzposten
nach § 41 Absatz 3
Nr. 1 GO NRW
Allgemeine
Rücklage
Sonder-
rücklagen
Ausgleichs-
rücklage
Jahresüberschuss/
Jahresfehlbetrag
Ansatz
Vorvorjahr
(31.12.)
EUR
Planwert
Vorjahr
(31.12.)
EUR
GEMEINDEORDNUNG 356
Planwert
Haushalts-
jahr
(31.12.)
EUR
Planwert
Haushalts-
jahr + 1
(31.12.)
EUR
Planwert
Haushalts-
jahr + 2
(31.12.)
EUR
Planwert
Haushalts-
jahr + 3
(31.12.)
EUR
Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
Abbildung 38 „Die Entwicklung des Eigenkapitals“
Die Gemeinde hat die Übersicht über die Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals dem jährlichen Haushaltsplan
als Anlage beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2 GemHVO NRW). Es wird dadurch eine Verbindung zwischen

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§ 75 GO NRW
dem geplanten Jahresergebnis im Ergebnisplan und den daraus entstehenden unmittelbaren Auswirkungen auf
das gemeindliche Eigenkapital aufgezeigt. Mit einer solchen Anlage zum gemeindlichen Haushaltsplan werden
dem Rat der Gemeinde sowie der Aufsichtsbehörde und den weiteren Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
die notwendigen Informationen und ein guter Überblick über die positiven und negativen Entwicklungen
des gemeindlichen Eigenkapitals gegeben.
In der dem Haushaltsplan beizufügenden Übersicht wird für das Haushaltsjahr durch die Angabe über den Jahresfehlbetrag
deutlich, dass die Gemeinde den gesetzlich erforderlichen Haushaltsausgleich nicht erreicht hat.
Darauf baut die weitere Darstellung auf, bei der wie im Haushaltsplan die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre
von der Festlegung des Verzehrs des Eigenkapitals betroffen sein können. Dabei ist zu beachten,
dass in diesen drei Planungsjahren ein Haushaltsausgleich von der Gemeinde jahresbezogen erreicht werden
soll (vgl. § 84 Satz 3 GO NRW).
5. Zu Absatz 5 (Nicht geplanter Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung):
5.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht bei der Aufsichtsbehörde):
5.1.1 Die Maßnahmen bei nicht geplantem Fehlbetrag
Die Verpflichtung der Gemeinde zum jährlichen Haushaltsausgleich erstreckt sich nicht nur auf die gemeindliche
Haushaltsplanung, sondern auch auf die Rechnung bzw. den Jahresabschluss der Gemeinde (vgl. nach § 75
Absatz 2 GO NRW). Dieser gesetzlichen Festlegung trägt diese Vorschrift Rechnung. Aus der Haushaltsbewirtschaftung
und der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde im Haushaltsjahr kann sich ergeben, dass zum
Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister (vgl. § 95 Abs. 3 GO NRW) die Ergebnisrechnung
trotz eines ursprünglich ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren
Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen ausweist (vgl. § 38 GemHVO NRW). Ein solcher Sachverhalt löst
für die Gemeinde eine gesonderte Anzeigepflicht gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde aus.
Die Feststellung, ob in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen
wird, baut auf dem in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vorzunehmenden Plan-/Ist-Vergleich auf (vgl. §
38 Absatz 2 GemHVO NRW). Sie ist daher im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
möglich. In einem solchen Fall ist zu beachten, dass dabei der nur dann von den originären Haushaltsansätzen
im gemeindlichen Haushaltsplan auszugehen ist, wenn es im Haushaltsjahr nicht zu einer Planfortschreibung
von Haushaltsansätzen gekommen ist, z. B. durch tatsächliche Ermächtigungsübertragungen nach §
22 GemHVO NRW. Für die Auslösung der Anzeigepflicht der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht
daher im Zeitpunkt des Entwurfs des Jahresabschlusses eine besondere ergebnisrelevante Grundlage.
Die Aufsichtsbehörde kann wegen des bei der Gemeinde entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw.
wegen des höheren Fehlbetrages von den ihr zustehenden Rechten Gebrauch machen und die notwendigen
Maßnahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde wieder herzustellen. Die
Gemeinde muss bereits mit ihrer Kenntnis über die Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Jahres sofort geeignete
Maßnahmen im laufenden Haushaltsjahr ergreifen, um grundsätzlich einer weiteren defizitären Haushaltswirtschaft
entgegen zu wirken. Es gilt, schnellstmöglich den jährlichen Haushaltsausgleich wieder zu erreichen sowie
die dauerhafte Leistungsfähigkeit wieder zu sichern (vgl. § 75 Absatz 1 und 2 GO NRW).
5.1.2 Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung und Haushaltssicherungskonzept
Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3 GO NRW kann der Fall
eintreten, dass in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen
GEMEINDEORDNUNG 357

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
werden muss. Die das Ergebnis auslösenden Veränderungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bzw. die
wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde können im abgelaufenen Haushaltsjahr so umfangreich gewesen sein,
dass zum Abschlussstichtag am Ende des Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene
Ansatz der allgemeinen Rücklage erheblich zu verringern ist.
In solchen Fällen löst diese Sachlage, soweit der Schwellenwert des § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO NRW überschritten
wird, für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
aus. Bei solchen gemeindlichen Gegebenheiten soll die Aufsichtsbehörde wegen des Ergebnisses aus den
erheblichen haushaltswirtschaftlichen Veränderungen die notwendigen Anordnungen zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder – wenn und
solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen (vgl. §§ 119 ff. GO NRW).
5.1.3 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan
In den Fällen, in denen ein Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss
aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan, dass dieses
Haushaltssicherungskonzept ein Bestandteil eines Haushaltsplans sein muss (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO
NRW). Für das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss für das vorherige Haushaltsjahr aufgestellt wird, existiert
i.d.R. bereits eine geltende Haushaltssatzung und damit auch ein bestandskräftiger Haushaltsplan. Es ist
daher sachgerecht und vertretbar, das aufgestellte Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten
der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen.
Die Gemeinde muss aufgrund ihrer Kenntnis über das negative Jahresergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres
und der daraus ggf. entstehenden Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes die notwendigen
Gegenmaßnahmen sofort einleiten. Sie muss den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO
NRW wieder erreichen und ihre dauernde Leistungsfähigkeit (Gebot in § 75 Absatz 1 GO NRW) wieder sichern.
Die Gemeinde kann daher bereits im laufenden Haushaltsjahr durch eine freiwillige Nachtragssatzung ein genehmigungsfähiges
Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres
machen. Dieses Vorgehen dürfte in vielen Fällen sinnvoll sein, um auch die Sofortmaßnahmen in die Strategie
des Haushaltssicherungskonzeptes förmlich einzubinden.
5.1.4 Der Beginn der Frist zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs
Bei der Bestätigung über den Jahresabschluss kann für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
entstehen. Das Haushaltssicherungskonzept wird in solchen Fällen aber nicht zum
Bestandteil dieses Jahresabschlusses, sondern des nächsten aufzustellenden Haushaltsplans, denn ein Haushaltssicherungskonzept
ist immer ein Bestandteil des Haushaltsplans (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO
NRW). Die Frist zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs knüpft aber nicht an diesen Tatbestand, sondern
an die Kenntnis der Gemeinde über das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und damit an die Ursache
der Aufstellungspflicht an.
Wie bei einem Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Haushaltsplanung ist auch bei einem Haushaltssicherungskonzept
aus Anlass des Jahresabschlusses eine Frist von zehn Jahren nach dem Ursachenjahr zur
Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten, damit eine Genehmigungsfähigkeit des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes
gegeben ist. Mit der Vorschrift ist dagegen nicht beabsichtigt, ein bereits durch den
bestätigten Jahresabschluss abgeschlossenes Haushaltsjahr wieder zu öffnen, um es als Ursachenjahr für die
Wiederherstellungsfrist für den Haushaltsausgleich heranziehen zu können (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 358

Sachverhalt:
Abgelaufenes Haushaltsjahr
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 359
Die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs
Vorliegen eine bestätigten Jahresabschlusses mit Fehlbetrag
in der Ergebnisrechnung
Fristfestlegung:
Ursachenjahr für den defizitären Haushalt
Kenntnis über die Pflicht zur Aufstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes
Beginn der Frist zur Wiederereichung des Haushaltsausgleichs
nach § 76 Absatz 2 GO NRW
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs (nach zehn Jahren)
Abbildung 39 „Die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs“
Die Haushaltsbewirtschaftung des abgeschlossenen Haushaltsjahres kann zwar als Auslöser der Ursache für die
Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes angesehen werden, gleichwohl bedarf die Gemeinde
erst der Kenntnisse im Rahmen der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses für das
abgelaufene Haushaltsjahr. Erst zu diesen Zeitpunkten im Folgejahr ist eine Beurteilung seitens der Gemeinde
möglich, welchen Eigenkapitalverzehr der entstandene Fehlbetrag für das abgelaufene Haushaltsjahr sowie für
die folgenden Jahre bewirkt und ob dadurch die in § 76 GO NRW bestimmten Schwellenwerte tatsächlich überschritten
werden.
5.2 Zu Satz 2 (Rechte der Aufsichtsbehörde):
Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3 GO NRW in der Ergebnisrechnung
ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen wird, kann diese Veränderung
der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres so erheblich sein gewesen sein, dass zum Abschlussstichtag
am Ende dieses Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene Ansatz der
allgemeinen Rücklage erheblich zu verringern ist. Wird in diesem Fall ein Schwellenwert des § 76 Absatz 1 GO
NRW überschritten, löst dies für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
aus (vgl. § 5 GemHVO NRW).
Bei einem solchen Sachverhalt kann die für die Gemeinde zuständige Aufsichtsbehörde entsprechend den Erfordernissen
und des haushaltswirtschaftlichen Verhaltens der Gemeinde die notwendigen Anordnungen treffen,
erforderlichenfalls die Anordnungen selbst durchführen oder – wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen
– einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen. Mit dem Verweis
auf den 13. Teil der Gemeindeordnung werden die Beziehung zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde
noch einmal ausdrücklich verdeutlicht.
(Jahr)
2009
2010
2009
2010
2010
2020

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
In den einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnung sind die Rechte und Pflichten der Aufsicht des Landes
über die Gemeinden verankert, denn das Land schützt nach § 11 GO NRW die Gemeinden in ihren Rechten und
sichert die Erfüllung ihrer Pflichten. Die Aufsicht des Landes verfügt über die nachfolgend aufgezeigten Auf-
sichtsmittel, denn sie erstreckt sich nach § 119 Absatz 1 GO NRW darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit
den Gesetzen verwaltet werden (vgl. Abbildung).
Unterrichtungsrecht
Beanstandungsrecht
Aufhebungsrecht
Anordnungsrecht
Ersatzvornahme
GEMEINDEORDNUNG 360
Die gesetzlichen Aufsichtsmittel
AUFSICHTSMITTEL
Bestellung eines Beauftragten
Auflösung des Rates der Gemeinde
Abbildung 40 „Die gesetzlichen Aufsichtsmittel“
RECHTSQUELLE
GEMEINDEORDNUNG
§ 121
§ 122 Absatz 1
§ 122 Absatz 2
§ 123 Absatz 1
§ 123 Absatz 2
Der örtlich zuständigen Aufsichtsbehörde über die Gemeinde stehen darüber weitere Aufsichtsmittel im Rahmen
der Vorschriften der Gemeindeordnung zur Verfügung, z. B. im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung und
des Jahresabschlusses oder und bei Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. §§ 76, 80 und 96
GO NRW). Mit den im 13. Teil der Gemeindeordnung aufgeführten Aufsichtsmitteln ist unmittelbar das Tätigwerden
der Aufsichtsbehörde erforderlich, denn es soll ihr damit ermöglicht werden, beim haushaltswirtschaftlichen
Handeln der Gemeinde einen rechtmäßigen Zustand wieder zu erreichen.
5.3 Zu Satz 3 (Verweis auf die §§ 123 und 124 der Gemeindeordnung):
Der Verweis „§§ 123 und 124 gelten sinngemäß“ in der Vorschrift soll die Bedeutung der Regelung und die Zulässigkeit
eines ggf. erforderlich werdenden Einschreitens der die für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde
besonders verdeutlichen. Damit wird auf die Möglichkeit einer Anordnung und einer möglichen Ersatzvornahme
durch Aufsichtsbehörde (vgl. § 123 GO NRW) sowie der möglichen Bestellung eines Beauftragten (vgl. § 124
GO NRW) besonders hingewiesen. Die Aufsichtsbehörde hat unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
und der gesetzlichen Festlegungen, dass das Land die Gemeinden in ihren Rechten schützt und die Erfüllung
ihrer Pflichten sichert (vgl. § 11 GO NRW), zu beurteilen, ob wegen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde davon
im Einzelfall Gebrauch gemacht werden muss.
§ 124
§ 125

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§ 75 GO NRW
6. Zu Absatz 6 (Sicherstellung der Liquidität und der Finanzierung von Investitionen):
6.1 Allgemeine Grundlagen
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Liquidität der Gemeinde eine erhebliche Bedeutung,
denn die Gemeinde muss ihre Zahlungsfähigkeit erhalten bzw. ständig sicherstellen. Daher enthält die haushaltsrechtliche
Vorschrift ein entsprechendes Gebot für die Gemeinde. Die Bedeutung der Sicherstellung der Liquidität
spiegelt sich aber auch im Drei-Komponentensystem des NKF wieder, denn neben der Ergebnisrechnung und
der Bilanz hat die Gemeinde auch eine Finanzrechnung aufzustellen. Für die gemeindliche Haushaltsplanung ist
daher von der Gemeinde neben dem Ergebnisplan auch ein Finanzplan aufzustellen.
In diesem Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans werden die Zahlungen der Gemeinde veranschlagt,
denn der gemeindliche Finanzplan dient der gesamten Finanzierungsplanung der Gemeinde. So weist dieser
neben den Zahlungen für Investitionen auch die Finanzbedarfe für die laufende Verwaltungstätigkeit und die
Bedarfe aus der Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahme für Investitionen und Tilgung von Krediten) aus. Im NKF
bezieht sich zwar die haushaltswirtschaftliche Steuerung der Gemeinde auf die Erträge und Aufwendungen im
Ergebnisplan, gleichwohl darf deren Zahlungswirksamkeit, insbesondere auch die Finanzierung der gemeindlichen
Investitionen, nicht vernachlässigt werden. Diese Sachlage hat zum gemeindlichen Haushaltsgrundsatz
„Sicherung der Liquidität“ geführt.
6.2 Die Pflicht zur Sicherstellung der Liquidität
6.2.1 Allgemeine Regelungsvorgaben
Die Sicherstellung der Liquidität hat für die Gemeinden so eine große Bedeutung, dass dafür eine besondere
Pflicht zur angemessenen Liquiditätsplanung bestehen muss. In diesem Zusammenhang umfasst der Begriff
„Liquidität“ die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau nachzukommen.
Der Bürgermeister ist dazu gehalten, besondere örtliche Vorschriften zu erlassen, die sachlich notwendige
Bestimmungen über die gemeindliche Liquiditätsplanung enthalten müssen (vgl. § 31 GemHVO NRW).
Bei der Ausgestaltung der örtlichen Liquiditätsplanung müssen zudem die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
nach § 77 GO NRW Anwendung finden sowie die Grundsätze für die gemeindliche Kreditaufnahme beachtet
werden (vgl. §§ 86 und § 89 GO NRW). Außerdem darf dabei nicht unberücksichtigt bleiben, ob und in welchem
Umfang die Gemeinde die Einziehung von Ansprüchen in Form der Stundung hinausschiebt oder durch Niederschlagung
und Erlass auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und § 26
GemHVO NRW). Aber ggf. sind auch weitere spezielle Regelungen notwendig.
6.2.2 Gebot zur angemessenen Liquiditätsplanung
Das haushaltsrechtliche Gebot „Sicherstellung der Liquidität“ wird durch die Verpflichtung der Gemeinde, eine
angemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen, ergänzt (vgl. § 89 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 30 Absatz 6
GemHVO NRW). Die Liquiditätsplanung hat die Gemeinde so vorzunehmen, dass sie an den einzelnen Fälligkeitsterminen
ausreichend Finanzmittel hat, um zahlungsfähig zu sein und auch Liquiditätsschwankungen ausgleichen
kann. Zur gemeindlichen Liquiditätsplanung gehört deshalb nicht nur, die kurzfristigen und langfristigen
Ansprüche hinsichtlich ihrer Fälligkeiten zu betrachten, sondern auch sorgfältig die finanziellen Auswirkungen aus
kurzfristigen und langfristigen Verpflichtungen einzubeziehen. Dabei bedarf es eigener Annahmen zur Entwicklung
dieser gemeindlichen Verpflichtungen, um eine langfristige Liquiditätsplanung zu erreichen. Diese Sachlage
GEMEINDEORDNUNG 361

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§ 75 GO NRW
verpflichtet die Gemeinde, sich täglich sorgfältig Kenntnisse über die Zahlungsmittelzuflüsse und die Zahlungsmittelabflüsse
sowie über Sicherheiten, Risiken und die Rentabilität von Anlagemöglichkeiten zu verschaffen.
Aus dem Gebot zur angemessenen Liquiditätsplanung entsteht auch das Erfordernis für die Gemeinde, interne
Informationspflichten zu verankern, damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle auch aus den Fachbereichen
der gemeindlichen Verwaltung die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf möglichst
zutreffend abschätzen zu können. Auch wenn Dritte beauftragt werden, die Gemeinde bei der Verwaltung dieser
Finanzmittel fachlich zu beraten oder zu unterstützen, müssen diese den haushaltsrechtlichen Grundsatz einer
ausreichenden Liquiditätsplanung beachten. In solchen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, eine entsprechend
wirksame Kontrolle gegenüber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewährleisten, dass insbesondere
die ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben in ihrer Verfügungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben.
6.2.3 Liquiditätsrisikomess- und Liquiditätssteuerungsverfahren
Für die Beurteilung einer ausreichenden Liquidität bietet sich für die Gemeinde die Einrichtung eines Liquiditätsrisikomess-
und Liquiditätssteuerungsverfahren an. Ein derartiges Verfahren muss unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse der Gemeinde der Art und Komplexität der gemeindlichen Geschäftsvorfälle eine adäquate
laufende Ermittlung und Überwachung des Liquiditätsrisikos und der Liquiditätslage gewährleisten können. Auch
muss das Verfahren den notwendigen Aufschluss über zu erwartende erhebliche Mittelabflüsse und über die
Aufnahme von Finanzierungsmitteln sowie über die Auswirkungen von Liquiditätsengpässen ermöglichen, damit
von der Gemeinde die notwendigen Maßnahmen bedarfsgerecht ergriffen werden können.
Im Zusammenhang mit der Einschätzung, bei welchem Niveau ein mittleres oder ein hohes Risiko für eine nicht
ausreichende Liquidität entsteht, sollten daher geeignete Obergrenzen für Liquiditätsrisiken wie sie vergleichsweise
auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen, bestimmt und zudem regelmäßig überprüft werden.
Auch bedarf es bereits im Vorfeld der Auswahl von Maßnahmen zur Beseitigung einer Gefährdung. Werden von
der Gemeinde zudem Beobachtungskennzahlen, z.B. eine Liquiditätskennzahl, die das Verhältnis zwischen den
verfügbaren Zahlungsmitteln und den Zahlungsverpflichtungen der Gemeinde in einem bestimmten Zeitraum
angeben kann, eingesetzt, können derartige Hilfsmittel oder Instrumente zu einer Verbesserung der Einschätzung
der Liquiditätserfordernisse bei der Gemeinde beitragen.
Es bedarf jedoch alternativer Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen Liquidität, wenn die Gemeinde sich
nicht eines ausgefeilten Liquiditätsrisikomess- und Liquiditätssteuerungsverfahrens bedient. Einen Einstieg, um
sich einen zeitbezogenen Überblick über die verfügbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren Forderungen und
Zahlungsverpflichtungen zu verschaffen, könnte ein Liquiditätsspiegel, vergleichbar dem Forderungsspiegel und
dem Verbindlichkeitenspiegel im Jahresabschluss, bieten. Durch die Einstellung der Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen
in ein Zeitraster soll dabei ein Überblick erreicht werden, durch den das gemeindliche Finanzmanagement
und die notwendige Liquiditätssicherung unterstützt werden. Anders als die zuvor genannten Spiegel
müssen in einem Liquiditätsspiegel jedoch stärker die kurzfristigen Zahlungserfordernisse berücksichtigt werden.
Außerdem muss ein Liquiditätsspiegel in kurzen Zeitabständen, ggf. täglich, fortgeschrieben werden.
6.3 Die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Investitionstätigkeit der Gemeinde eine erhebliche
Bedeutung für die gemeindliche Aufgabenerfüllung. Daher enthält die haushaltsrechtliche Vorschrift ein entsprechendes
Gebot für die Gemeinde. Die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen erfordert zudem ein
Zusammenspiel verschiedener Aspekte, um diesem Haushaltsgrundsatz Genüge zu tun. Bei der Entscheidung,
ob die Finanzierung einer Investition gesichert ist und sie durchgeführt werden darf, gilt es, die Vorschriften über
die gemeindlichen Investitionen in § 14 GemHVO NRW, die Gesamtdeckung in § 20 GemHVO NRW und über die
GEMEINDEORDNUNG 362

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§ 75 GO NRW
Kreditaufnahme in § 86 (Kredite für Investitionen) sowie in § 89 (Kredite zur Liquiditätssicherung) haushaltsrechtlich
und haushaltswirtschaftlich zutreffend anzuwenden.
Aber auch weitere gemeindliche Vorschriften können für die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen
betroffen sein, z. B. die Vorschrift des § 83 GO NRW bei einer außerplanmäßigen Umsetzung von Investitionen
oder die Vorschrift des § 85 GO NRW über das Eingehen von Verpflichtungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit
zulasten künftiger Haushaltsjahre. In die Betrachtung, ob die Finanzierung von Investitionen sichergestellt
ist, sind auch die erhaltenen Zuwendungen und die Beiträge Dritter einzubeziehen. So ist z.B. ein bei der
Gewährung einer investiven Zuwendung zugelassener vorzeitiger Baubeginn durch den Zuwendungsgeber ohne
seine rechtliche Zusicherung der Zuwendungsgewährung kein Anlass, von der nach dieser Vorschrift erforderlichen
Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen ausgehen zu können, wenn die Gemeinde nicht bereits
über die notwendigen Eigenmittel verfügt.
Die Gemeinde muss daher vor der Veranschlagung einer Investition im gemeindlichen Haushaltsplan klären, ob,
die Finanzierung der Investition im Sinne des § 75 Absatz 6 GO NRW i.V.m. § 14 GemHVO NRW sichergestellt
ist. Im Rahmen der gemeindlichen Planung der voraussichtlichen Umsetzung einer investiven Maßnahme sollte
die Gemeinde die Maßnahme auch in ihre haushaltsmäßige Liquiditätsplanung einbeziehen. Dabei sollte auch
das Forderungssicherungsgesetz (FoSiG) vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 2022) Beachtung finden, denn danach
kann z.B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen. Diese darf nicht verweigert werden,
selbst nicht wegen vorhandener Mängel (vgl. § 632a BGB).
7. Zu Absatz 7 (Überschuldung der Gemeinde):
7.1 Zu Satz 1 (Verbot der Überschuldung):
Das bilanzielle Eigenkapital einer Gemeinde kann seine Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste in
Form von Jahresfehlbeträgen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vollständig aufgezehrt worden ist. Aus
diesem Grunde bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand
an Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz einer besonderen Betrachtung. In Fortführung der Genehmigungspflicht
der Verringerung der allgemeinen Rücklage nach Absatz 4 der Vorschrift als eine Inanspruchnahme
des gemeindlichen Eigenkapitals verbietet diese Vorschrift der Gemeinde sich zu überschulden. Die Vorschrift
enthält dazu auch eine Definition der gemeindlichen Überschuldung, die aus dem kaufmännischen Recht abgeleitet
ist (bilanzielle Überschuldung). Die Sachlage, dass bei einer eingetretenen Überschuldung die stetige Aufgabenerfüllung
der Gemeinde nicht mehr gewährleistet ist, führte zu dieser gesetzlichen Auffangregelung.
Durch die ausdrückliche Benennung der gemeindlichen Bilanz in dieser Vorschrift ist eindeutig bestimmt, dass im
Rahmen des Jahresabschlusses (vgl. §§ 95 und 96 GO NRW) von der Gemeinde zu prüfen ist, ob noch ausreichend
Eigenkapital vorhanden ist. Aus der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss ergibt sich stichtagsbezogen,
ob eine Überschuldung der Gemeinde eingetreten ist. Der gesetzliche Verbotstatbestand wirkt jedoch nicht
soweit, dass bei einem möglichen Eintreten einer Überschuldung von der Gemeinde zum Abschlussstichtag kein
Jahresabschluss aufzustellen ist, weil dadurch die Überschuldung der Gemeinde tatsächlich eintritt und gleichzeitig
belegt wird. Der Tatbestand der Überschuldung ist vielmehr besonderes und eindeutiges Indiz für Handlungspflichten
des Rates und der Verwaltung der Gemeinde, denn es gilt, den Verbotstatbestand schnellstmöglich
wieder zu beseitigen.
Bei diesem Überschuldungsverbot bleibt der jährliche Gesamtabschluss unberührt, denn die Vorschrift verweist
nur auf die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss und nicht auf die Gesamtbilanz, die zum gemeindlichen
Gesamtabschluss gehört (vgl. § 116 Absatz 1 GO NRW). Die Gesamtbilanz wird regelmäßig aus der Bilanz der
Gemeinde und den Bilanzen der gemeindlichen Betriebe im Rahmen der Konsolidierung erstellt (vgl. § 50
GemHVO NRW), sodass sich auch Besonderheiten bei den Einzelbilanzen darauf auswirken. Eine eingetretene
GEMEINDEORDNUNG 363

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§ 75 GO NRW
Überschuldung bei der gemeindlichen Verwaltung und/oder bei einem der gemeindlichen Betriebe wirkt sich
daher negativ auf das Gesamteigenkapital der Gemeinde aus. Soweit dadurch ein Überschuss der Passivposten
über die Aktivposten entsteht und damit ein Überschuldungstatbestand im Gesamtabschluss vorliegt, ergibt sich
wegen des fehlenden Verweises gleichwohl kein Verbotstatbestand für die Gemeinde.
7.2 Zu Satz 2 (Vorliegen der Überschuldung):
7.2.1 Die Ermittlung der Überschuldung
Nach der Vorschrift ist eine Gemeinde überschuldet, wenn nach ihrer Bilanz das Eigenkapital aufgebraucht ist. In
den Fällen, in denen eine Überschuldung der Gemeinde vorliegt, muss auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz
der besondere Bilanzposten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ angesetzt werden, um als Korrekturposten
den Differenzbetrag aufzunehmen. Dieser Tatbestand ist sachlich gegeben, wenn die Wertansätze
der Passivposten in der Bilanz (Eigenkapital und Verbindlichkeiten), jedoch ohne Berücksichtigung der Sondersonderrücklagen
als Eigenkapitalbestandteile, die Wertansätze der Aktivposten (Anlagevermögen und Umlaufvermögen)
unter Berücksichtigung der Rechnungsabgrenzung, übersteigen.
Zur Feststellung der Überschuldung der Gemeinde muss eine Summe aus den Eigenkapitalbestandteilen in Form
der Ansätze der Bilanzposten „Allgemeine Rücklage“, „Ausgleichsrücklage“ und „Jahresüberschuss/-
Jahresfehlbetrag“ gebildet werden. Sofern das ermittelte Ergebnis negativ ist (Summenbetrag < 0 Euro), darf
dieser Betrag nicht mit einem negativen Vorzeichen auf der Passivseite der Bilanz angesetzt werden. Vielmehr
muss dieser Betrag unter einem gesonderten Bilanzposten am Ende der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz
angesetzt werden (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 4 i.V.m § 43 Absatz 7 GemHVO NRW). Die Nichtberücksichtigung
von Sonderrücklagen ist wegen des bestehenden Haushaltsausgleichssystems und des Verbotes der Bildung von
Sonderrücklagen für selbst gewählte Zwecke durch die Gemeinde geboten (vgl. § 43 Absatz 4 Satz 4 GemHVO
NRW). Das nachfolgende Schema zeigt den Bilanzposten auf, der bei eingetretener Überschuldung auf der Aktivseite
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist (vgl. Abbildung).
Aktiva
Der Bilanzposten für das „negative Eigenkapital“
1. Anlagevermögen
1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände
1.2 Sachanlagen
1.3 Finanzanlagen
1 Umlaufvermögen
1.1 Vorräte
1.2 Forderungen und sonstige
Vermögensgegenstände
1.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens
2.4 Liquide Mittel
3. Aktive Rechnungsabgrenzung
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehl-
betrag
GEMEINDEORDNUNG 364
Passiva
1. Eigenkapital
Allgemeine Rücklage
Sonderrücklagen
Ausgleichsrücklage
Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag
2. Sonderposten
3. Rückstellungen
4. Verbindlichkeiten
5. Passive Rechnungsabgrenzung
Abbildung 41 „Der Bilanzposten für das „negative Eigenkapital“

7.2.2 Überschuldung und Haushaltsausgleichsregel
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§ 75 GO NRW
Der gemeindliche Haushalt ist nach der Vorschrift auch ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die
Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen im Haushaltsjahr übersteigt. Es ist daher selbstverständlich, dass
auch bei voraussichtlich höheren Erträgen als Aufwendungen die Gemeinde die Pflicht zum Haushaltsausgleich
erfüllt wird. Die Regel über höhere Erträge als Aufwendungen als Haushaltsausgleichsregel ist dem bestehenden
Verbot der Überschuldung bei Gemeinden geschuldet. Die Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals hat die
Gemeinde in jedem Haushaltsjahr aufzeigen. Sie muss deshalb ihrem Haushaltsplan eine Übersicht dazu beizufügen
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO NRW).
Die Gemeinde kann eine eingetretene Überschuldung aber nur beseitigen, wenn sie aus ihrer Haushaltswirtschaft
heraus auch Überschüsse erzielt bzw. erzielen darf. Bei der gemeindlichen Haushaltsplanung muss deshalb
bereits ein Jahresüberschuss als Zielvorgabe für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gewollt
sein. Ein entsprechendes Bemühen der gemeindlichen Verwaltung soll bestehen, damit dieses Ziel auch erreicht
wird, zumal der Haushaltsplan für die Haushaltsausführung der Gemeinde bindend ist (vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2
GO NRW). Die Erweiterung der Haushaltsausgleichsregel soll diesen Zusammenhang verdeutlichen.
7.2.3 Überschuldung und vorläufige Haushaltswirtschaft
Die eingetretene Überschuldung einer Gemeinde führt als Verstoß gegen das gesetzliche Verbot dazu, dass
deren jährliche Haushaltswirtschaft wie eine vorläufige Haushaltswirtschaft einzustufen und zu führen ist. Die
Gemeinde kann beim Vorliegen einer Überschuldung nicht mehr dem Gebot in Absatz 1 der Vorschrift, ihre
Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, in einem
ausreichenden Maße nachkommen. Diese Sachlage ist auch dann als gegeben anzusehen, wenn die Gemeinde
einen ausgeglichenen Haushalt aufstellt (Ausgleich ggf. nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch in den folgenden
drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung), sich jedoch nicht in der Lage sieht, die
notwendigen Ergebnisüberschüsse im Haushaltsjahr zu erwirtschaften, um die Überschuldung und den dadurch
den eingetretenen Verstoß gegen das gesetzliche Verbot zu beseitigen.
Bei einem eingetretenen Verstoß gegen das gesetzliche Verbot der Überverschuldung kann daher auch bei einem
ausgeglichenen Haushalt der Gemeinde gleichwohl die gemeindliche Haushaltswirtschaft nicht als unbedenklich
behandelt werden, denn der Verstoß besteht fort, soweit in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
„nur“ der gesetzlich vorgesehene Soll-Ausgleich erreicht wird. Diese Sachlage hat daher zur Folge, dass für
die Gemeinde die Bedingungen der vorläufigen Haushaltsführung grundsätzlich gelten müssen, um durch in der
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einsetzende Sparbemühungen einen Jahresüberschuss in der
Ergebnisrechnung ausweisen zu können. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss daher ggf. auch langfristig
auf die Beseitigung der eingetretenen Überschuldung der Gemeinde ausgerichtet werden. Diese Auslegung und
Ausrichtung gebieten auch die haushaltsrechtlichen Grundsätze.
7.2.4 Das Haushaltssicherungskonzept zur Vermeidung der Überschuldung
Durch die Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals innerhalb der mittelfristigen Ergebnisund
Finanzplanung kann aufgezeigt worden sein, dass im Haushaltsjahr oder in einem der drei folgenden Planjahre
die allgemeine Rücklage aufgebraucht wird, tritt als Rechtsfolge unmittelbar die Verpflichtung der Gemeinde
zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 1 GO NRW ein. Weil es im Sinne der
stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu verhindern gilt, dass der Prozess des Eigenkapitalverzehrs eine
unbeherrschbare Dynamik annehmen kann, ist es auch im Interesse der Gemeinden sachgerecht, dass in diesen
Fällen die Aufsichtsbehörden bei ihrer Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage von der Gemeinde
die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verlangen.
GEMEINDEORDNUNG 365

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§ 75 GO NRW
Im Rahmen der Aufstellung und Umsetzung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 1 Nummer 3
GO NRW ist insbesondere eine enge Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde zur
Beseitigung der entstandenen Fehlentwicklung und Vermeidung des Eintritts einer Überschuldung notwendig. In
einem unter dieser Zwecksetzung aufzustellenden Haushaltssicherungskonzept ist zu berücksichtigen, dass die
Gegenmaßnahmen zum möglichen Eigenkapitalverzehr auch Elemente der Maßnahmen enthalten müssen, die
für einen Eigenkapitalaufbau geeignet sind.
7.2.5 Der Sanierungsplan zur Beseitigung der Überschuldung
7.2.5.1 Der Anlass für den Sanierungsplan
Bei eingetretener Überschuldung, die durch den Ansatz des Postens „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“
auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen wird (vgl. § 43 Absatz 7 i.V.m. § 41 Absatz 3
Nummer 4 GemHVO NRW) und die dadurch auch als Überschuldungsbilanz bezeichnet werden kann, muss der
Blick der Gemeinde zwingend auf den Aufbau von Eigenkapital gerichtet werden. Es gilt in solchen Fällen die
notwendige Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einzuleiten und die Wiederherstellung der Ertragskraft
sofort in Angriff zu nehmen. Der bestehende Verstoß gegen das Verbot der Überschuldung (vgl. § 75 Absatz 7
GO NRW) steht dabei im Mittelpunkt der Betrachtung, sodass die notwendigen Gegenmaßnahmen der Gemeinde
mindestens auf die Beendigung dieses Verstoßes zielen müssen. Es muss aber auch eine örtliche Eigenkapitalzielgröße
entwickelt werden, um auf Dauer die Leistungsfähigkeit der Gemeinde, auch bei haushaltswirtschaftlichen
Schwankungen in der gemeindlichen Ertragskraft, sicherzustellen.
Die Gemeinde muss daher auf jeden Fall zeitnah zielgerichtete haushaltswirtschaftliche Sofortmaßnahmen ergreifen,
damit auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz kein Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“
mehr auszuweisen ist. Daraus folgt auch, dass ggf. auf eine längere Zeit vielfältige Gegenmaßnahmen
von der Gemeinde umgesetzt werden müssen, um eine künftige Überschuldung wirksam auf Dauer zu vermeiden.
Die besonderen Ziel- und Zwecksetzung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordern daher einen geeigneten
Sanierungsplan als Eigenkapitalaufbaukonzept (EAK). Mit dem Haushaltssicherungskonzept nach § 76
GO NRW können aber auch andere Strategien verfolgt werden.
Der Sanierungsplan wird in diesem Zusammenhang als umfassendes Sanierungskonzept zum zukunftsorientierten
Leitfaden (Gesamtkonzept der Gemeinde), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung
der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung des Haushalts sowie den Erhalt des Eigenkapitals
festgelegt werden. Der Sanierungsplan muss gleichzeitig ein erweitertes Planungssystem als der
Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur dienen soll und deshalb die konkreten und akuten Schritte
aufzuzeigen hat, die sofort und in der weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind. Besondere Eckpunkte
sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen.
7.2.5.2 Die Stufen eines Sanierungsplans
7.2.5.2.01 Die Leitlinie zur Krisenbewältigung
In Krisensituation der Gemeinde müssen für den Rat und die Verwaltung sowie die Bürgerinnen und Bürger eine
Sanierungsstrategie im Sinne eines Gesamtkonzeptes erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung
der haushaltswirtschaftlichen Krise der Gemeinde strukturmäßig beinhaltet und die Grundlage für die notwendigen
Sanierungshandlungen der Gemeinde bietet. Die fünf Stufen eines Gesamtkonzeptes der Gemeinde
zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan) können dabei z.B. die nachfolgend aufgezeigten Stufen oder Phasen
sein, wobei jeder Stufe eine eigene Bedeutung zukommt. Gleichzeitig besteht aber auch ein Zusammenhang
GEMEINDEORDNUNG 366

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
zwischen den allen Stufen. Eine örtlich gewollte Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist regelmäßig
nur umsetzbar, wenn die einzelnen Schritte dazu aufeinander aufbauen (vgl. Abbildung).
Stufe 1
Stufe 2
Stufe 3
Stufe 4
Stufe 5
GEMEINDEORDNUNG 367
Die Stufen eines Sanierungsplans
Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis
(Befangenheit der Betroffenen)
Krisenursachen identifizieren
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen)
Sanierungskonzept - Leitlinie für eine Sanierung
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)
Implementierung des Sanierungskonzepts
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische
Maßnahmen)
Sanierungscontrolling
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,
Planungsrechnungen und Planbilanz)
Abbildung 42 „Die Stufen eines Sanierungsplans“
Bedrohung erkennen
und ernst nehmen
Sich schlüssig auf wesentliche
Kernfragen
konzentrieren
Perspektive und Vision
der Sanierung vermitteln
Zustimmung und Motivation
der Beteiligten
auslösen
Erfolgreiche Umsetzung
messen, Chancen und
Risiken neu einschätzen
Der Sanierungsplan verkörpert somit eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und für die Verhandlungen mit
Dritten. Die Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei Vorliegen der Überschuldung der Gemeinde zu
ziehen sind und ob und welche Formen des aufsichtsrechtlichen Handelns angezeigt sind, bedarf noch weiterer
Erörterungen und Abstimmungen. Es sollen möglichst praktikable Antworten gefunden werden.
7.2.5.2.1 Zu Stufe 1 (Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis):
Die schlechte wirtschaftliche Lage der Gemeinde bzw. die Krise bei der Gemeinde ist kein Thema, das verdrängt
und auf die Zukunft verschoben werden darf. Oftmals können die Aufsichtsbehörde oder Dritte einen Anstoß
geben, damit die Gemeinde die Bedeutung der Problematik erkennt und sich dieser stellt. Hierzu bedarf es ausreichender
Kenntnisse über die wirtschaftliche Situation der Gemeinde sowie über die örtliche Verwaltungskultur,
ggf. auch einer Objektivierung bei der Einschätzung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde. Vielfach besteht
eine Befangenheit der Betroffenen, sodass die eingetretene Bedrohung nicht im erforderlichen Umfang erkannt
und ernst genommen wird. Daher muss eine sachliche Klarheit geschaffen und kritische Fragen in Abwägung mit
den angestrebten Zielen geklärt werden. Auch darf die mögliche Gefahr, dass traditionelle Unterschiede sich als
Hindernisse erweisen und eine Verständigung bzw. Annäherung ausbleibt, nicht außer Acht gelassen werden.
7.2.5.2.2 Zu Stufe 2 (Krisenursachen identifizieren):
Die schlechte wirtschaftliche Lage der Gemeinde erfordert eine Identifikation der Krisensymptome und Ursachen.
Sie umfasst alle Maßnahmen zur möglichst vollständigen Erfassung der vorhandenen Faktoren, die diese Lage
bzw. Krise der Gemeinde verursacht bzw. dazu beigetragen haben. Auch gilt es, die Sanierungswürdigkeit und
Sanierungsfähigkeit aller Bereiche der gemeindlichen Aufgabenerfüllung festzustellen. Damit wird der Weg frei,
sich schlüssig auf die wesentlichen Kernfragen zur Einleitung der Sanierung zu konzentrieren. Es reicht deshalb
zur Feststellung möglicher Ursachen bzw. eines Sanierungsbedarfs in der Gemeinde nicht aus, auf Entwicklun-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
gen zu verweisen, die sich in gleicher oder ähnlicher Weise auch auf die Haushaltswirtschaft bzw. wirtschaftliche
Lage anderer Gemeinden auswirken.
Soweit die Voraussetzungen für einzelne Lösungen ungünstig erscheinen oder widersprüchliche Positionen bestehen,
kann eine fundierte Analyse der haushaltswirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu einer Entscheidungsbasis
werden, die zum Verständnis und zur Akzeptanz der Notwendigkeit einer Sanierung beiträgt. Dieses muss
jedoch eine vollständige und zutreffende Information und Kommunikation über die örtliche Bestandsaufnahme,
die Bewertung und die Machbarkeit einschließen und ggf. erkennen lassen, dass die für eine Sanierung notwendigen
Voraussetzungen erst noch geschaffen werden müssen.
7.2.5.2.3 Zu Stufe 3 (Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung):
Die Identifikation der Krisenursachen schließt ein, die Ziele der Sanierung sowie eine Sanierungsstrategie mit
einer Perspektive zu entwickeln und festzulegen sowie die Vision der Sanierung zu vermitteln. Dabei dürfen die
erkannten Probleme nicht nebeneinanderstehen bleiben. Es muss versucht werden, dass durch eine möglichst
strukturierte Zusammenfassung in „Bereiche“ die grundlegenden und maßgeblichen Verhältnisse aufgezeigt,
Unsicherheiten abgebaut und eine Annäherung der Beteiligten erreicht werden.
Die Gemeinde hat außerdem die Kriterien für ein Sanierungsmanagement sowie die Inhalte des Sanierungsplans
aus der Analyse heraus und aufgrund von realistischen Annahmen zu bestimmen. Zu dieser Stufe gehört auch,
die notwendigen Informationen zu sammeln, um die Chancen und Risiken für die Zukunft der Gemeinde zu analysieren
und zu definieren. Erst dann können Perspektiven und Visionen der Sanierung aufgezeigt und verständlich
gemacht sowie dem Sanierungsplan eine Leitlinie gegeben werden.
7.2.5.2.4 Zu Stufe 4 (Implementierung des Sanierungsplans):
Aufbauend auf dem durch die Aufsichtsbehörde nach § 76 Absatz 2 GO NRW genehmigten schlüssigen und
realitätsgerechten Sanierungsplan sowie den festgelegten Zielen und der vorgesehenen Sanierungsstrategie soll
die Umsetzung vorbereitet und in konkreten Schritten durchgeführt werden. Eine stetige Begleitung bzw. Prozessunterstützung
durch die Aufsichtsbehörde sowie Unterrichtungspflichten in regelmäßigen Zeitabständen
gegenüber dem Rat, der Öffentlichkeit und der Aufsichtsbehörde soll die Umsetzungsbemühungen und die Vorgehensweise
der Gemeinde bestärken. Die im Sanierungsplan aufgezeigten möglichen leistungs- und finanzwirtschaftlichen
sowie organisatorischen Maßnahmen müssen die Zustimmung aller Beteiligten, insbesondere der
Entscheidungsträger, finden sowie eine Motivation dieser Personen bewirken. Der Sanierungsplan soll auch als
Leitlinie für Verhandlungen mit Dritten im Rahmen der vorgesehenen Sanierung dienen.
7.2.5.2.5 Zu Stufe 5 (Sanierungscontrolling):
Die Umsetzung des genehmigten Sanierungsplans und das Erreichen der festgelegten Ziele sowie die Einhaltung
der vorgesehenen Sanierungsstrategie bedürfen der regelmäßigen Überprüfung durch die Gemeinde. Dies erfordert
ein regelmäßiges Sanierungscontrolling, mit dem die jeweils aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde
sowie ihre Verwaltungskultur bewertet und beurteilt sowie ein Abgleich der aktuellen Situation mit den Vorgaben
aus dem Sanierungsplan bzw. der Sanierungsstrategie vorgenommen wird. Dabei soll der Sanierungserfolg identifiziert
werden, z. B. mit Kennzahlen und Planungsrechnungen (Planbilanz), denn eine erfolgreiche Bewältigung
der Krise muss messbar sein.
In die Ergebnisbetrachtung der einzelnen Sanierungsschritte müssen die Chancen und Risiken für die künftige
Entwicklung der Gemeinde einbezogen werden. Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht
GEMEINDEORDNUNG 368

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
u.a. darin, dass sie die Bewältigung der Krise ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass die
Gemeinde die dauernde Leistungsfähigkeit und eine stetige Aufgabenerfüllung wieder gesichert wird und die
künftigen Generationen nicht unnötig belastet (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW). Die Gemeinde kann dadurch dann
den Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit einhalten.
7.2.6 Die Ausführung örtlicher Maßnahmen der Gemeinde
7.2.6.1 Die Ursachenanalyse
Für die Aufstellung des Sanierungskonzeptes muss die Gemeinde ihre aktuelle Ausgangslage zutreffend einschätzen,
um die Ursachen für den haushaltswirtschaftlichen „Sanierungsbedarf“ identifizieren und Sanierungsziele
und Strategien entwickeln zu können. Erst aufgrund einer sorgfältigen Analyse, möglichst mehrerer vergangener
Haushaltsjahre sowie der Jahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, im Einzelfall ggf. auch
darüber hinaus, lässt sich nach den Verhältnissen der jeweiligen Gemeinde unter Beachtung eines pflichtgemäßen
Ermessens und der Abwägung der in Betracht gezogenen Sanierungsmöglichkeiten, der Rahmen sowie die
Inhalte des örtlichen Sanierungskonzeptes konkret festlegen.
7.2.6.2 Die Schaffung eines zukunftsorientierten Bildes
Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Sie hat zudem ihre Haushaltswirtschaft
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Diese Vorgaben erfordern
grundsätzlich, dass die Gemeinde möglichst eine defizitäre Haushaltslage, insbesondere aber eine Überschuldung
vermeidet. Soweit eine solche Haushaltslage entstehen kann, soll die Gemeinde mit ihren Möglichkeiten
zukunftsorientiert versuchen, ihre Ertragskraft bald möglichst wieder herzustellen und dauerhaft zu sichern.
Bei einer eingetretenen Überschuldung soll die Gemeinde den Sanierungsprozess selbst so durchführen, dass
die dauernde Leistungsfähigkeit und stetige Aufgabenerfüllung wieder erreicht wird. Sie soll eine haushaltswirtschaftliche
Lage schaffen, durch die die künftigen Generationen nicht unnötig belastet werden sowie deren Zukunft
dauerhaft gesichert wird.
Diese Erfordernisse für die gemeindliche Haushaltssanierung zeigen und verdeutlichen, dass unter Beachtung
des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit ein zukunftsorientiertes Bild der Gemeinde mit qualitativ
hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen geschaffen sein muss. Erst dann besteht eine geeignete
Grundlage für eine neue Ausrichtung auf ein nachhaltiges und zukunftsbezogenes Handeln der Gemeinde. Die
wirtschaftliche Lage bzw. die eingetretene Überschuldung der Gemeinde verlangen bei einer Haushaltssanierung
die Festlegung neuer nachhaltiger Rahmenbedingungen und Handlungsfelder vor Ort. Für den Weg dorthin bedarf
es eines Maßnahmepaketes mit aufeinander abgestimmten Sanierungsmaßnahmen und nicht nur der Benennung
einzelner Maßnahmen.
Die neuen Rahmenbedingungen sollen zudem auch dazu beitragen, dass die Gemeinde sich ein ziel- und zukunftsorientiertes
Profil gibt. Nur mit auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung in der Zukunft ausgerichteten Visionen
und Leitlinien (Leitbildern) lassen sich von der Gemeinde die notwendigen strategischen und operativen Ziele
bestimmen und die angestrebte Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft
einhalten. Die örtlichen Ziele können und sollen dazu eine Leitorientierung für die gemeindliche Sanierung
entfalten bzw. bieten, um auch die notwendige Haushaltswirksamkeit zu erreichen. Dabei gilt es, die gemeindliche
Steuerung und das Finanzmanagement der Gemeinde unter Beachtung der einschlägigen haushaltsrechtlichen
Vorschriften miteinander zu verknüpfen. Insgesamt gesehen kann und muss durch die Gemeinde ein örtlich
gestaltetes handhabbares und auf ein wirtschaftliches Handeln ausgerichtetes System für die gemeindliche
Haushaltssanierung und die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde entstehen.
GEMEINDEORDNUNG 369

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher die örtlich festgelegten produktorientierten Ziele unter Berücksichtigung
des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs
überprüft sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung ggf. neu bestimmt und mit den örtlichen Finanzzielen
verknüpft werden. Die Ziele sind dabei zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung abzustimmen.
Auch die Öffentlichkeit sollte in diesen Prozess in geeigneter Weise eingebunden werden. Durch die
Verpflichtungen wird von der Gemeinde nichts Unmögliches verlangt, auch wenn es bei der Vielzahl der örtlichen
Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, dafür geeignete messbare Ziele und Leistungskennzahlen festzulegen.
7.2.6.3 Die Sanierungspotentiale erschließen
Als Einstieg in die Sanierung sind durchaus pauschale Maßnahmen ohne Berücksichtigung von Fach- und Sonderinteressen
denkbar. Solchen aufgabenbereichsübergreifenden Maßnahmen sollte bei Bedarf eine differenzierte
Konsolidierung anhand einer vorgenommenen Aufgabenkritik folgen. Es hat sich z.B. in der Vergangenheit
gezeigt, dass allein der Abbau staatlicher Standards keine Konsolidierungspotentiale erschließt, wenn sich daran
keine kritische Überprüfung der Möglichkeiten zur Ausfüllung dieser Entscheidungsfreiräume anschließt. Auch bei
den pflichtigen Aufgaben sind daher die Möglichkeiten einer Reduzierung der Aufwendungen durch eine Überprüfung
der Art, des Umfanges und der Ermessensausübung auszuschöpfen. Gesetzliche Verpflichtungen sind mit
dem Ziel zu überprüfen, sie auf die kostengünstigste Weise zu erledigen, ggf. auch in Zusammenschlüssen mit
anderen Gemeinden.
In diesem Zusammenhang sind auch pflichtige Aufgaben der Gemeinde zum Gegenstand der Haushaltssanierung
zu machen und freiwillige Leistungen der Gemeinde können bei der Prüfung von Sanierungspotential nicht
außer Betracht bleiben. Auch die Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde muss einbezogen werden, soweit
dort Sanierungsmaßnahmen durch eine Reduzierung von Abschreibungs- und Zinslasten, z.B. durch den Verzicht
auf nicht zwingend erforderliche Investitionsvorhaben, möglich sind. Auch die Positionen des Haushaltsplans
bieten sich für die Prüfung möglicher haushaltswirtschaftlicher Verbesserungen (Erhöhung der Erträge, Reduzierung
der Aufwendungen) an. Bei dieser Prüfung darf kein Teilplan ausklammert werden, weil das Sanierungskonzept
auch die schnellstmögliche Beseitigung der Überschuldung gewährleisten muss.
7.2.6.4 Die Auswahl von Sanierungsmaßnahmen
7.2.6.4.1 Allgemeine Maßnahmen
Die Gemeinde hat bereits im frühen Stadium der Vorbereitung auch die Fach- und Sonderinteressen der gemeindlichen
Verwaltung in die Vorbereitung der Sanierung einzubinden. Es gilt dabei, nicht die Ideenfindung für
Sanierungsmaßnahmen in den Vordergrund zu schieben, sondern u.a. zu sichern, dass eine entsprechende
spätere Umsetzung erfolgreich sein wird, auch wenn von einzelnen Aufgabenbereichen ggf. dauerhaft Einschränkungen
hingenommen werden müssen. Eine solche Vorgehensweise kann z. B. durch eine gemeindeinterne
„Sanierungskommission“ koordiniert werden, wo es insgesamt sachlich sinnvoll und wünschenswert ist. Dieses
Gremium muss daher mit der Zwecksetzung eingerichtet werden, die Umsetzungsschritte zur Beseitigung der
Überschuldung zu verbessern und zu beschleunigen.
Im Rahmen einer notwendigen Aufgabenkritik muss das gesamte Leistungsangebot der Gemeinde mit dem Ziel
der Anpassung und ggf. der Rückführung auf ein niedrigeres Niveau untersucht und eingegrenzt werden. Die
örtlich unterschiedlichen Ausgangssituationen für eine Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erfordern es
von jeder betroffenen Gemeinde, eigene Sanierungspotentiale aufzuspüren. Dabei können auch kleinere Möglichkeiten
zur Sanierung beitragen und sich in der Summe durchaus zu bedeutenden Sanierungsleistungen summieren.
Insgesamt erfordert daher ein Sanierungskonzept das Setzen neuer Aufgabenschwerpunkte und die
GEMEINDEORDNUNG 370

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
eigene strikte Bereitschaft zur Wiederherstellung eines dauerhaften Hausausgleichs auch unter der Einbeziehung
organisatorischer Maßnahmen. Diese Sachlage erfordert, den Rat der Gemeinde, der das Sanierungskonzept zu
beschließen hat, frühzeitig in die Überlegungen der Verwaltung einzubinden.
7.2.6.4.2 Die Festlegung des Veränderungspotentials
Das mögliche Veränderungspotential der Gemeinde zur Optimierung der gemeindlichen Bilanzstruktur im Sinne
eines Beitrages zur Beseitigung der Überschuldung der Gemeinde muss von der Gemeinde danach bestimmt
werden, auf welche Art und Weise in der Bilanz als Vermögensrechnung der Gemeinde die bilanziellen Wertansätze
zugunsten der Gemeinde verändert werden können, um dadurch die Überschuldung zu beseitigen und die
gemeindliche Ertragskraft dauerhaft zu gestalten bzw. zu steigern. Die Hinweise, die in der Abbildung beispielhaft
enthalten sind, können von der Gemeinde zum Anlass genommen werden, örtlich ihre Möglichkeiten konkret zu
ermitteln und geeignete Maßnahmen zur Umsetzung auszuwählen. Daraus sollte möglichst ein örtliches Konzept
der Gemeinde entstehen, in dem die umzusetzenden Maßnahmen jahresbezogen in Form einer Beschreibung
oder als „Auftrag“ mit ihrem Veränderungspotential als Module enthalten sind. Die Maßnahmen sollen einzeln und
zusammen eine sachgerechte Wirkung im Sinne der gesetzten Ziele entfalten können.
In einer zusätzlichen Übersicht können dann die möglichen haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen auf die gemeindliche
Bilanzstruktur der Gemeinde mit dem jeweils zu erwartenden Finanzbeitrag aus der geplanten Umsetzung
bildhaft aufgezeigt werden. Es sollten jedoch nur Angaben in die solche gemeindliche Übersicht aufgenommen
werden, denen haushaltswirtschaftliche Sachverhalte oder Geschäftsvorfälle der Gemeinde zugrunde liegen,
mit deren Eintritt die Gemeinde mit einer hohen Wahrscheinlichkeit im vorgesehenen Zeitraum rechnen kann oder
die in diesem Zeitraum von der Gemeinde umsetzbar sind. In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft muss zudem
einerseits eine besondere Anpassungsfähigkeit bestehen, andererseits aber auch Klarheit und Eindeutigkeit
vorherrschen, damit Fehlinterpretationen hinsichtlich der zu erzielenden Ergebnisse vermieden werden.
7.2.6.4.3 Die Aufstellung einer Sanierungsbilanz
Für den tatsächlichen erfolgten Aufbau des gemeindlichen Eigenkapitals bietet sich dabei eine gesonderte Darstellung
an. Die Bilanzbereiche einer Sanierungsbilanz, bei denen bilanzielle Veränderungen durch die Gemeinde
möglich sind, sind dabei so darzustellen, dass erkennbar wird, ob die geplanten bilanziellen Wirkungen der Beseitigung
der eingetretenen Überschuldung der Gemeinde führen. Diese Sachlage bedeutet, dass neben den unmittelbaren
finanzwirtschaftlichen Sanierungsmaßnahmen auch im fachlichen Leistungsbereich der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung sinnvolle Sanierungsansätze gesucht und dargestellt werden müssen, um das notwendige
Maß an gemeindlichem Eigenkapital wieder zu erreichen. Ein möglicher Überblick über diese Gegebenheiten
könnte wie folgt dargestellt werden, wobei einige Felder lediglich beispielhaft gefüllt sind (vgl. Abbildung).
Immaterielle
Vermögens-
gegenstände
und
Sachanlagen
Bilanzbereiche
Immaterielle
Vermögens-
gegenstände
Unbebaute
GEMEINDEORDNUNG 371
Die gemeindliche Sanierungsbilanz
ENTWICKLUNG DES VERMÖGENS
IST-WERTE
(ggf. mit Jahresreihe)
VERÄNDERUNGS-
POTENTIAL
(ggf. mit Jahresreihe)
Flächenbedarf überprü-
PLAN-WERTE
(Ziele im letzten Jahr)

Finanz-
anlagen,
Umlauf-
vermögen
und aktive
Rechnungs-
abgrenzung
Grundstücke
Bebaute
Grundstücke
Infrastruktur-
vermögen
Bauten
auf fremdem
Grund und Boden
Kunstgegen-
stände, Kultur-
denkmäler
Maschinen und
technische Anla-
gen, Fahrzeuge
Betriebs- und Ge-
schäftsausstattung
Geleistete
Anzahlungen,
Anlagen im Bau
Anteile an
verbundenen
Unternehmen
Beteiligungen
Sondervermögen
Ausleihungen
Wertpapiere
Vorräte
Öffentlich-
rechtliche
Forderungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 372
Die gemeindliche Sanierungsbilanz
fen, mögliche Veräußerungen
veranlassen, um
stille Reserven zu nutzen.
Gebäudebedarf überprüfen,
mögliche Veräußerungenveranlassen,
um stille Reserven
zu nutzen.
Sachgerechte Miet-und
Leasinggeschäfte abschließen
Umsetzung laufender
Investitionen überprüfen
Die Hingabe von Darlehen
an gemeindliche
Betriebe nicht mehr
zweckfrei gestalten.
Sicherheiten einfordern
und bei öffentlichen
Stellen eine kurzfristige

Eigenkapital,
Sonder-
posten
und
Rück-
stellungen
und Forderungen
aus
Transferleistungen
Privatrechtliche
Forderungen
Sonstige
Vermögens-
gegenstände
Liquide Mittel
Aktive
Rechnungs-
abgrenzung
Bilanzbereiche
Eigenkapital
Sonderposten
Pensionsrück-
stellungen
Rückstellungen
für Deponien
und Altlasten
Instandhaltungs-
rückstellungen
Sonstige
Rückstellungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 373
Die gemeindliche Sanierungsbilanz
ENTWICKLUNG DER SCHULDEN
Fälligkeit vereinbaren,
um den Wert der Forderungen
zu erhalten.
Sicherheiten einfordern,
um den Wert der Forderungen
zu erhalten.
Ansprüche nach ihrer
Fälligkeit kurzfristig
einziehen. Fälligkeitstermine
nicht unnötig
hinausschieben.
Bei Investitionen regelmäßig
alle Möglichkeiten
zum Erhalt nicht
rückzahlbarer Zuwendungen
und sonstiger
Finanzleistungen Dritter,
z.B. Spenden, vor der
haushaltsmäßigen
Veranschlagung prüfen.
Ausgleichsansprüche
gegenüber früheren
Dienstherrn im zulässigen
Umfang geltend
machen. Abfindungsmöglichkeiten
nutzen.

Verbindlich-
keiten
und passive
Rechnungs-
abgrenzung
Anleihen
Verbindlichkeiten
aus Krediten für
Investitionen
Verbindlichkeiten
aus Krediten zur
Liquiditäts-
sicherung
Verbindlichkeiten
aus Vorgängen,
die Kreditaufnah-
men wirtschaftlich
gleichkommen
Verbindlichkeiten
aus Lieferungen
und Leistungen
Verbindlichkeiten
aus Transfer-
leistungen
Sonstige
Verbindlichkeiten
Passive
Rechnungs-
abgrenzung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 374
Die gemeindliche Sanierungsbilanz
Restlaufzeiten überprüfen
und im Vergleich mit
den Nutzungszeiten der
Vermögensgegenstände
anpassen.
Restlaufzeiten im Rahmen
des rechtlich zulässigen
anpassen,
wenn keine kurzfristige
Tilgung möglich ist.
Verbindlichkeiten aus
solchen Vorgängen auf
das zwingend notwendige
minimieren.
Möglichkeiten der Zahlungsverrechnungprüfen,
ggf. Abwicklung im
Rahmen eines wirtschaftlichen
Handelns
anpassen.
Restlaufzeiten, Bestandsvolumenüberprüfen,
unnötig lange
Fristvereinbarungen
vermeiden.
Abbildung 43 „Die gemeindliche Sanierungsbilanz“
Die Auswahl von örtlichen Sanierungsmaßnahmen erfordert von der Gemeinde zuvor auch anhand der bilanziellen
Gegebenheiten die notwendigen Maßnahmen zu betrachten und zu bewerten und die Anpassungsfähigkeit
bei den Wertansätzen in der gemeindlichen Bilanz festzustellen (Veränderungsanalyse). Die vorzusehende Entwicklung
muss dabei anhand unterschiedlicher Gegebenheiten bewertet und nach wichtigen Bilanzbereichen
getrennt werden. Es muss dazu ein Überblick geschaffen werden, der ausgehend von der aktuellen tatsächlichen
Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde den Ist-Stand und den künftigen Soll-Stand darstellen soll. Eine
solche Sanierungsbilanz ist zusätzlich zum jährlichen Jahresabschluss aufzustellen. Sie soll auch keine „echte“
Planbilanz darstellen, die jährlich aufzustellen wäre, weil mit einer Sanierungsbilanz das vermögens- und schuldenmäßige
Veränderungspotential und die Wirkungen daraus darzustellen.

7.2.6.4.4 Die Darstellung des Eigenkapitalaufbaus
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Die Festlegung einer Eigenkapitalzielgröße als wichtige Zielbestimmung in einem gemeindlichen Sanierungsplan
zur Beseitigung der gemeindlichen Überschuldung wird die von der Gemeinde umzusetzenden Sanierungsmaßnahmen
erheblich prägen. Die Entscheidungen der Gemeinde über die notwendigen örtlichen Sanierungsmaßnahmen
führen dabei zu einem Konzept, das folgende Angaben enthalten kann (vgl. Abbildung).
Aus-
gleichs-
rück-
lage
Allgem.
Rück-
lage
Haushalt
Erträge
(nach Arten)
Aufwendungen
(nach Arten)
Jahresergebnis
Ausgangsjahr
Anfangs-
Bestand
InanspruchnahmeZuführungEndbestandAnfangsbestandVerringerungZuführungEndbestand
GEMEINDEORDNUNG 375
X
X
X
X
Die Planung des Eigenkapitalaufbaus
1.
Jahr
1.
Jahr
HAUSHALTSENTWICKLUNG
2.
Jahr
3.
Jahr
4.
Jahr
ZEITREIHE
5.
Jahr
EIGENKAPITALENTWICKLUNG
2.
Jahr
3.
Jahr
4.
Jahr
5.
Jahr
6.
Jahr
6.
Jahr
Abbildung 44 „Die Planung des Eigenkapitalaufbaus“
Die Gemeinde hat dabei eigenverantwortlich die notwendigen Festlegungen zum Aufbau des Eigenkapitals in
ihrem Sanierungskonzept zu treffen. Ausgehend von der Ursachenanalyse und der Festlegung des Sanierungspotentials
und der Konsolidierungsmaßnahmen ist ein geeignetes Eigenkapitalvolumen wieder zu erreichen.
7.2.6.5 Die Sanierungsziele aufzeigen
7.2.6.5.1 Allgemeine Ziele
Ausgehend von der bestehenden defizitären Haushaltslage der Gemeinde, ihrer Analyse u.a. mit Hilfe von Kennzahlen
sowie der Identifikation der örtlichen Ursachen für die unzureichende wirtschaftliche Lage der Gemeinde
7.
Jahr
7.
Jahr
8.
Jahr
8.
Jahr
9.
Jahr
9.
Jahr
10.
Jahr
10.
Jahr

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
wären die zu erreichenden Sanierungsziele der Gemeinde festzulegen und im Sanierungskonzept darzustellen,
zu denen z. B. das künftig notwendige Volumen des gemeindlichen Eigenkapitals gehört. Diesem Konzeptbestandteil
müssten in einem weiteren Schritt die vorgesehenen Sanierungsstrategien sowie die gewählten und
umsetzbaren Sanierungsmaßnahmen folgen, mit denen der Weg zum Eigenkapitalaufbau erkennbar und nachvollziehbar
wird. Dabei muss gewährleistet werden, dass die Sanierungsziele und Sanierungsmaßnahmen aufeinander
und die vorgesehenen Maßnahmen auch untereinander abgestimmt sind, um die gewünschten Wirkungen
entfalten zu können. In dieses Zusammenspiel von Zielen und Maßnahmen ist die zeitliche Umsetzungsplanung
durch die Gemeinde sowie das von ihr gewählte Controlling einzubinden.
7.2.6.5.2 Die Eigenkapitalzielgröße
Der Aufbau des gemeindlichen Eigenkapitals erfordert zielorientiert die Festlegung einer sinnvollen und sachgerechten
Eigenkapitalgröße für die Gemeinden als Wertansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4
Nummer 1 GemHVO NRW). Eine solche Größe lässt sich betragsmäßig nicht in den haushaltsrechtlichen Vorschriften
festlegen. Sie ist vielmehr für die einzelne Gemeinde aus den tatsächlichen Vermögens- und Schuldenverhältnissen
sowie der Ertragskraft und sonstiger örtlicher tatsächlicher Gegebenheiten zu entwickeln. Die haushaltsrechtlichen
Vorschriften über den jährlichen Haushaltsausgleich dürfen dabei nicht unberücksichtigt bleiben.
Sie stellen von der Gemeinde zu erfüllende Anforderungen dar, die auch die Zielgröße für die Beseitigung der
Überschuldung und für die Wiederherstellung der allgemeinen Rücklage und der Ausgleichsrücklage prägen.
Unter Beachtung der Vorgaben für die Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu
führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, kann die Zielgröße
nicht allein darin bestehen, auf den Bilanzposten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auf der
Aktivseite der gemeindlichen Bilanz verzichten zu können bzw. die allgemeine Rücklage mit einem Betrag von
null Euro auf der Passivseite anzusetzen. Der Eigenkapitalaufbau muss vielmehr unter Berücksichtigung des
Erhalts der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde weitergehend sein. Als Zielgröße bietet sich z. B. ein
Eigenkapitalvolumen an, bei dem es möglich ist, Fehlbeträge in der gemeindlichen Ergebnisrechnung aufgrund
auftretender Schwankungen bei der gemeindlichen Ertragskraft im Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und
Finanzplanung mit der Ausgleichsrücklage zu verrechnen.
Unter Berücksichtigung der Ausgleichsfunktion der Ausgleichsrücklage und der Schwankungen bei der gemeindlichen
Ertragskraft sowie von Jahresfehlbeträgen in einem der mittelfristigen Ergebnisplanung entsprechenden
fünfjährigen Zeitraum könnte gemeindebezogene eine Zielgröße für das gemeindliche Eigenkapital ermittelt werden.
Der Berechnung könnte ein Durchschnittswert aus diesem Zeitraum zugrunde gelegt werden, der aus dem
Volumen der Schwankungen im Ergebnis der jährlichen Haushaltswirtschaft in Form der Jahresüberschüsse und
Jahresfehlbeträge zu ermitteln wäre. In den Fällen, in denen wegen der defizitären Haushaltslage jährlich jedoch
nur Fehlbeträge entstehen oder entstehen werden, sollte das Volumen dieser Fehlbeträge die Ausgangsgröße
darstellen und die Bildung eines Durchschnittswertes nicht zulässig sein.
Auf dieser Grundlage würde sich beispielhaft für eine Gemeinde ergeben, dass bei einer durchschnittlichen
Schwankungsbereite von fünf Mio. Euro, die auf die Jahre der fünfjährigen Ergebnisplanung zu beziehen ist, eine
Summe von 25 Mio. Euro ergeben. Dieser Wert wird als möglicher zulässiger „Ausgleichsbetrag“ betrachtet und
daher fiktiv vergleichbar der Ausgleichsrücklage eingestuft. Unter Berücksichtigung der Höchstgrenze der Ausgleichsrücklage
(ein Drittel des Eigenkapitals) entstände dann ein betragsmäßiges Volumen in der Größenordnung
von 75 Mio. Euro für das gemeindliche Eigenkapital, das wieder zu erreichen wäre und daher eine Eigenkapitalzielgröße
im Rahmen eines gemeindlichen Sanierungskonzeptes darstellen kann. Das Beispiel zeigt dabei
nur eine Möglichkeit zur Bestimmung von gemeindlichem Eigenkapital auf.
Diese aufgezeigte Möglichkeit bedarf jedoch der Weiterentwicklung, denn im Rahmen von Sanierungskonzepten
müssen die Ausgangsgrundlagen in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht eindeutig bestimmt werden. Es ist dazu
GEMEINDEORDNUNG 376

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
festzulegen, ob und welche Anpassungen bei wesentlichen haushaltswirtschaftlichen Verbesserungen zulässig
und bei Verschlechterungen unabdingbar wären. Die Anpassungen aufgrund von Verbesserungen der haushaltswirtschaftlichen
Lage sollten dabei nur nach einem mehrjährigen Zeitraum vorgenommen werden dürfen. Sie
können im Rahmen des Jahresabschlusses für das dritte Jahr, das dem betreffenden Haushaltsjahr folgt, erfolgen,
auch wenn jährlich zum Abschlussstichtag der Stand der Eigenkapitalentwicklung und der Zielerreichung zu
ermitteln sind.
Die Beurteilung der gemeindlichen Eigenkapitalentwicklung durch die Gemeinde und die Aufsichtsbehörde sollte
durch eine geeignete Kennzahl unterstützt und erleichtert werden. Für eine solche Kennzahl wären als Messgrößen
das zum Abschlussstichtag erreichte Volumen des gemeindlichen Eigenkapitals und die Bilanzsumme der
gemeindlichen Bilanz geeignet, die ins Verhältnis zu setzen wären. Diese Betrachtung des erreichten bilanziellen
Eigenkapitals steht nicht der Verteilung des Jahresüberschusses auf die allgemeine Rücklage und die Ausgleichsrücklage
ab dem Zeitpunkt der Beseitigung der Überschuldung entgegen. Bei einem Jahresüberschuss
von 100.000 Euro und einem Stand des Eigenkapitals von null Euro wäre es möglich, entsprechend der gesetzlichen
Begrenzung der Ausgleichsrücklage auf 1/3 des Eigenkapitals, dieser Rücklage einen Betrag von 33.000
Euro zuzuführen. In den Folgejahren kann dann entsprechend weiter verfahren werden, wenn Jahresüberschüsse
als Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft entstehen.
7.2.6.6 Die Entscheidungen über Sanierungsmaßnahmen
Nach den Zielsetzungen der §§ 75 und 76 GO NRW i.V.m. § 5 GemHVO NRW müssen die Sanierungsmaßnahmen
schwerpunktmäßig gesetzt werden, um schnellstmöglich die notwendigen Wirkungen zu entfalten. Sie dürfen
sich daher nicht nur auf die Aufwendungen im Ergebnisplan bzw. in der Ergebnisrechnung konzentrieren,
sondern es müssen gleichermaßen auch die Erträge darin einbezogen werden. Diese Betrachtung gilt aber auch
für den Finanzplan bzw. die Finanzrechnung, denn die Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit lösen mit der
Anschaffung oder Herstellung neuer abnutzbarer Vermögensgegenstände neue zukunftsbezogene Belastungen,
z.B. jährlich Abschreibungen und Unterhaltungsaufwendungen aus. In diesem Zusammenhang sind auch die
Einzahlungen aus Kreditaufnahmen, die zur Erhöhung der Liquidität der Gemeinde führen, zu betrachten, denn
diese bringen durch die erforderlichen Zinszahlungen eine haushaltsmäßige Belastung mit sich.
Unter Wahrung des Grundsatzes der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie unter Berücksichtigung der
derzeitigen absehbaren besonderen finanzwirtschaftlichen Belastungen und einer flexiblen Anwendung von Sanierungsmaßnahmen
muss die Zielerreichung mit den tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde abgewogen
werden. Ein solches Vorgehen kann dann tragfähig sein, wenn bei der Gemeinde auf eingefahrene Wege verzichtet
werden kann und Anstrengungen unternommen werden, das tatsächlich Mögliche zur Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs und seines dauerhaften Erhalts und des Eigenkapitalaufbaus umzusetzen.
Einer schematischen Benennung und Anwendung von Sanierungsmaßnahmen, die sich aus dem Prüfungsgeschehen
der Aufsichtsbehörden oder aus möglichen Auflagen zur Genehmigung von Sanierungskonzepten anderer
Gemeinden ableiten lassen, stehen die erheblichen örtlichen Unterschiede in der Ertrags- und Aufwandsstruktur
und der Finanzentwicklung der einzelnen Gemeinde entgegen. Es kann aber durch aus notwendig werden, in
die Sanierungsmaßnahmen und auch zukünftig nicht nur die Verwaltung der Gemeinde, sondern auch die gemeindlichen
Betriebe einzubeziehen, jedenfalls dann, wenn sie nach § 116 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 50 Abs. 1
und 2 GemHVO NRW in die gemeindlichen Gesamtabschluss als Tochtereinheiten einbezogen werden.
7.2.6.7 Die Einrichtung eines Sanierungscontrollings
Die örtlichen Verantwortlichkeiten für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordern grundsätzlich beim Aufbau
des gemeindlichen Eigenkapitals bzw. der dafür notwendigen Sanierungsmaßnahmen die Einrichtung eines Con-
GEMEINDEORDNUNG 377

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
trollings mit einem regelmäßigen unterjährigen Berichtswesen. Durch regelmäßige Soll-Ist-Vergleiche, z.B. im
vierteljährlichen Rhythmus, bei Besonderheiten im Einzelfall auch monatlich, wird es den Verantwortlichen in der
Gemeinde ermöglicht, von der Sanierungsplanung abweichende Entwicklungen und Tendenzen in der Umset-
zung der festgelegten Sanierungsmaßnahmen (Sanierungsmodell) zu erkennen. Ein Sanierungscontrolling als ein
Überwachungssystem, das es ermöglicht, risikobehaftete Entwicklungen frühzeitig zu erkennen, ist für die Gemeinde
hilfreich. Für sie gilt im Rahmen der Umsetzung eines Sanierungskonzeptes, den Eigenkapitalaufbau
zügig voranzutreiben, damit ihre Leistungsfähigkeit und ihre stetige Aufgabenerfüllung wieder dauerhaft gesichert
sind (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW). Dabei gilt es, dass die Gemeinde eine gesicherte Entscheidungsgrundlage für
die Steuerungsmaßnahmen zur Beseitigung der Überschuldung erhält.
Im Rahmen eines Sanierungscontrollings als begleitendes Überwachungssystem bei der Umsetzung der gemeindlichen
Sanierungsmaßnahmen bedarf es aber auch eines Vergleichsmodells auf dem Weg zu den benannten
Zielen. Dafür eignet sich ein „Kontrollmodell“, das so konzipiert sein muss, als würde die Gemeinde die gesetzlichen
Vorgaben ohne Rücksicht auf die Unwägbarkeiten im Zeitablauf schnellstmöglich erfüllen und die gesetzten
Ziele erreichen. Mit einem solchen Sanierungscontrolling würde dann auch eine Grundlage für die Gemeinde
geschaffen, auf der die von ihr zu treffenden Steuerungsentscheidungen erleichtert werden. Im Rahmen
des Sanierungscontrollings sollte z. B. zu Vergleichszwecken das örtliche „Plan-Modell“ mit dem „Ist-Modell“ und
dem „Kontroll-Modell“ unmittelbar in Verbindung stehen (vgl. Abbildung).
Aus-
gleichs-
rück-
lage
Allgem.
Rück-
lage
Haushalt
Erträge
(nach Arten)
Aufwendungen
(nach Arten)
Jahresergebnis
Ausgangsjahr
Anfangs-
Bestand
InanspruchnahmeZuführungEndbestandAnfangsbestandVerringerung
Zufüh-
rung
End-
bestand
GEMEINDEORDNUNG 378
X
X
X
X
Vergleiche beim Sanierungscontrolling
HAUSHALTSENTWICKLUNG
PLAN-MODELL
(mit Jahresreihe)
EIGENKAPITALENTWICKLUNG
Jahresreihe
IST-MODELL
(mit Jahresreihe)
Jahresreihe
Abbildung 45 „Vergleiche beim Sanierungscontrolling“
KONTROLL-MODELL
(mit Jahresreihe)
Jahresreihe

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 75 GO NRW
Die Geschäftsprozesse und Verwaltungsabläufe der Gemeinde müssen dazu ggf. bereits zu Beginn von Umsetzungsmaßnahmen
an die erforderlichen neuen Strategien sowie an die Sanierungsziele angepasst werden. Die
Gemeinde sollte in diesem Zusammenhang prüfen, ob sie ggf. ein Risikofrüherkennungssystem einrichtet, wie es
für die gemeindlichen Eigenbetriebe vorgeschrieben ist (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO NRW). Die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde könnte daran beteiligt werden und begleitend tätig sein. Die Gemeinde soll dabei die Formen und
den Umfang eines Controllings im Rahmen der Umsetzung eines Sanierungskonzeptes grundsätzlich in eigener
Verantwortung ausgestalten und an ihren örtlichen Gegebenheiten ausrichten.
7.2.6.8 Die Beteiligung der Öffentlichkeit
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist für die Bürgerinnen und Bürger bis zum Ende der Einsichtnahme
in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen
(vgl. § 80 Absatz 6 GO NRW). Zu Anlagen gehört vergleichbar dem Haushaltssicherungskonzept auch ein
gemeindliches Sanierungskonzept, das zur Beseitigung der eingetretenen Überschuldung von der Gemeinde
aufgestellt wird.
Das Zusammenführen von gemeindlichem Sanierungskonzept bzw. Haushaltsplanung der Gemeinde mit dem
Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres macht die vorgesehenen Schritte und Maßnahmen zur Beseitigung
der eingetretenen Überschuldung transparent und erleichtert den Überblick über die im Haushaltsjahr dazu
erzielten Erfolge. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der Haushaltsplan und später
auch der Jahresabschluss für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden müssen, eröffnet neue
Möglichkeiten des Nachvollziehens der gemeindlichen Zielerreichung aufgrund der Umsetzung der örtlichen
Maßnahmen im jeweiligen Haushaltsjahr.
7.2.7 Unzulässigkeit eines Insolvenzverfahrens
Nach der bundesgesetzlichen Regelung ist ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer juristischen Person
des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes untersteht, unzulässig, wenn das Landesrecht dieses bestimmt
(vgl. § 12 InsO). Der Landesgesetzgeber hat für die Gemeinden ausdrücklich festgelegt, dass ein Insolvenzverfahren
über das Vermögen der Gemeinde nicht stattfindet (vgl. § 128 GO NRW).
Mit diesen rechtlichen Festlegungen wird einerseits der Fortbestand einer Gemeinde im Falle ihrer Zahlungsfähigkeit
oder Überschuldung gesichert. Andererseits soll verhindert werden, dass in Vollstreckungsverfahren in
Vermögen der Gemeinde eingegriffen wird, das für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unentbehrlich ist. Daher
sieht die landesrechtliche Vorschrift auch eine Zulassungsverfügung der Aufsichtsbehörde der Gemeinde bei
Geldforderungen vor. Die Vorschriften dienen u.a. auch dem Schutz der gemeindlichen Beschäftigten bei Zahlungsunfähigkeit
oder Überschuldung der Gemeinde (vgl. § 12 Absatz 2 InsO).
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 379

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
§ 76
Haushaltssicherungskonzept
(1) 1 Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen
und darin den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder
hergestellt ist, wenn bei der Aufstellung der Haushaltssatzung
1. durch Veränderungen des Haushalts innerhalb eines Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres
auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage um mehr als ein Viertel verringert wird oder
2. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren geplant ist, den in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisenden
Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu verringern oder
3. innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die allgemeine Rücklage aufgebraucht
wird.
2 Dies gilt entsprechend bei der Bestätigung über den Jahresabschluss gem. § 95 Absatz 3.
(2) 1 Das Haushaltssicherungskonzept dient dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige,
dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen. 2 Es bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.
3 Die Genehmigung soll nur erteilt werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spätestens
im zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 wieder erreicht
wird. 4 Im Einzelfall kann durch Genehmigung der Bezirksregierung auf der Grundlage eines individuellen
Sanierungskonzeptes von diesem Konsolidierungszeitraum abgewichen werden. 5 Die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes
kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden.
Erläuterungen zu § 76:
I. Allgemeines
1. Die Sicherung der Haushaltswirtschaft
Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Sie hat zudem ihre Haushaltswirtschaft
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Diese Vorgaben erfordern
grundsätzlich, dass die Gemeinde eine defizitäre Haushaltslage möglichst vermeidet. Soweit eine solche
Haushaltslage entstehen könnte, soll die Gemeinde mit ihren Möglichkeiten versuchen, zukunftsorientiert ihre
Ertragskraft zu erhalten bzw. bald möglichst wieder herzustellen. In solchen Fällen liegt die Verantwortung für die
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs und für die Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung nicht mehr
allein beim Kämmerer, sondern bei allen Verantwortlichen in der Gemeinde. Der Kämmerer kann in dieser Situation
auch inhaltlich nicht mehr allein die Finanzverantwortung in der Gemeinde tragen, auch wenn er diese Verantwortung
formell innehat.
Bei einem tatsächlich eingetretenen Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung hat die Gemeinde
die notwendige Konsolidierung einzuleiten, um eine dauerhafte defizitäre Haushaltswirtschaft nicht entstehen zu
lassen bzw. eine solche Haushaltswirtschaft schnellstmöglich zu beenden. Wie schwerwiegend die eingetretene
haushaltswirtschaftliche Krise bei der Gemeinde ist, kann dabei nur durch eine detaillierte Analyse der Krisenursachen
unter Berücksichtigung der zu erfüllenden gemeindlichen Aufgaben herausgefunden werden. Auf dieser
Basis können auch die weiteren Wege zur Krisenbewältigung ausgewählt sowie die notwendigen Rahmenbedingungen
und möglichen Maßnahmen zur nachhaltigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und der Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs bestimmt werden.
Eine defizitäre haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde zeigt sich in einem gegenüber dem Ressourcenaufkommen
wesentlich erhöhten Ressourcenverbrauch, das zu einem Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals
GEMEINDEORDNUNG 380

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
führt. Unabhängig davon, wie lange die Krise bei der Gemeinde schon besteht oder wie tiefgreifend diese ist,
muss von den Verantwortlichen in der Gemeinde ständig geprüft werden, auf welche Art und Weise und zu welchem
Zeitpunkt der eingetretene Zustand beseitigt worden ist. Dabei müssen aufeinander abgestimmte finanzund
leistungsbezogene Maßnahmen ausgewählt und zeitgerecht umgesetzt sowie strategische und operative
Maßnahmen eingeleitet werden, die der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs und auch der dauerhaften
Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen.
Soweit der Jahresfehlbetrag zu einem Eigenkapitalverzehr oberhalb der gesetzlich bestimmten Schwellenwerte
führt, beginnt für die Gemeinde die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach dieser
Vorschrift. Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft baut auf einem Stufenmodell auf, das zu
Prüffeldern führt, die im Rahmen der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs und zur Beseitigung einer eingetretenen
Überschuldung zum Gegenstand von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen sachgerecht sind
(vgl. Abbildung).
STATUS
Vorläufige
Haushaltsführung
Ausgeglichener
Haushalt
Inanspruchnahme der
Ausgleichsrücklage
Verringerung der
allgemeinen Rücklage
unterhalb der
Schwellenwerte
Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
BEDINGUNGEN
Weiterführung der Haushaltswirtschaft
nach den
rechtlichen Verpflichtungen
und der Unaufschiebbarkeit
(vgl. § 82
GO NRW).
Ausführung der Haushaltswirtschaft
unter
Einhaltung der Haushaltssatzung
und des
Haushaltsplans (vgl. § 75
Absatz 2 und § 80 GO
NRW).
Ausführung der Haushaltswirtschaft
unter
Einhaltung der Haushaltssatzung
und des
Haushaltsplans (vgl. § 75
Absatz 2 und § 80 GO
NRW).
Ausführung der Haushaltswirtschaft
unter
Einhaltung der Haushaltssatzung
und des
Haushaltsplans sowie der
Bedingungen und Auflagen
zur Genehmigung der
Verringerung der allgemeinen
Rücklage (vgl. §
75 Absatz 2 und 4 und §
80 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 381
- Sicherung und Einziehung
der Erträge und
Einzahlungen;
- Sicherung und Einziehung
der Erträge und
Einzahlungen;
- Sicherung und Einziehung
der Erträge und
Einzahlungen;
- Steigerung der Ertragskraft;
- Schwankungsbreite
und das Volumen anpassen.
- Sicherung und Einziehung
der Erträge und
Einzahlungen;
- Steigerung der Ertragskraft;
- … ;
- … ;
PRÜFFELDER
- Vermeidung nicht
notwendiger Aufwendungen;
- Leistung von Auszahlungen
nicht vor Fälligkeit.
- Aufwendungen und
Auszahlungen nur im
Rahmen der Ermächtigungen
des Haushaltsplans
und des
Haushaltsrechts entstehen
lassen.
- Aufwendungen und
Auszahlungen nur im
Rahmen der Ermächtigungen
des Haushaltsplans
und des
Haushaltsrechts entstehen
lassen,
- Haushaltsmäßiges
Veränderungspotential
feststellen,
- Leistungsziele und
fachliche Ziele anpassen.
- Aufwendungen und
Auszahlungen nur im
Rahmen der Ermächtigungen
des Haushaltsplans
und des
Haushaltsrechts entstehen
lassen,
- Haushaltsmäßiges
Veränderungspotential
feststellen,
- Leistungsziele und
fachliche Ziele an-

STATUS
Verringerung der
allgemeinen Rücklage
oberhalb der
Schwellenwerte
Eingetretene
Überschuldung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
BEDINGUNGEN
Ausführung der Haushaltswirtschaft
unter
Einhaltung der Haushaltssatzung
und des
Haushaltsplans sowie des
Haushaltssicherungskonzeptes
und der dazu
ergangenen Bedingungen
und Auflagen (vgl. § 75
Absatz 2, §§ 76 und 80
GO NRW).
Ausführung der Haushaltswirtschaft
unter
Einhaltung der Haushaltssatzung
und des
Haushaltsplans sowie des
Sanierungskonzeptes und
der dazu ergangenen
Bedingungen und Auflagen
(vgl. § 75 Absatz 2
und 7, §§ 76 und 80 GO
NRW).
GEMEINDEORDNUNG 382
- Sicherung und Einziehung
der Erträge und
Einzahlungen;
- Steigerung der Ertragskraft;
- … ;
- … ;
- Sicherung und Einziehung
der Erträge und
Einzahlungen;
- Steigerung der Ertragskraft;
- … ;
- … ;
PRÜFFELDER
passen,
- Veränderungen des
Vermögensstandes
und der Verpflichtungen
umsetzen,
- geeignete Konsolidierungsmaßnahmen
einleiten,
- Haushaltsausgleich
innerhalb der mittelfristigen
Ergebnis-
und Finanzplanung
erreichen.
- Aufwendungen und
Auszahlungen nur im
Rahmen der Ermächtigungen
des Haushaltsplans
und des
Haushaltsrechts entstehen
lassen,
- Haushaltsmäßiges
Veränderungspotential
feststellen,
- Leistungsziele und
fachliche Ziele anpassen,
- Strukturelle Veränderungen
des Vermögensstandes,
z.B. der
Finanzvermögenswerte,
und der Verpflichtungen,
z.B. der
Finanzverpflichtungen,
umsetzen,
- geeignete Konsolidierungsmaßnahmen
einleiten,
- Haushaltsausgleich
innerhalb der gesetzlichen
Frist erreichen.
- Aufwendungen und
Auszahlungen nur im
Rahmen der Ermächtigungen
des Haushaltsplans
und des
Haushaltsrechts entstehen
lassen,
- Haushaltsmäßiges
Veränderungspotential
feststellen,
- Leistungsziele und
fachliche Ziele anpassen,
- Strukturelle Veränderungen
des gesamten
Vermögensstandes
und der gesamten
Verpflichtungen umsetzen,
- geeignete Sanierungsmaßnahmen

STATUS
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
BEDINGUNGEN
GEMEINDEORDNUNG 383
PRÜFFELDER
einleiten,
- Forderungsverzicht
durch Dritte.
Abbildung 46 „Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“
2. Die Voraussetzungen für ein Haushaltssicherungskonzept
Die Vorschrift bestimmt näher, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept
aufzustellen hat. Sie knüpft einerseits an die Bestimmungen zum Haushaltsausgleich an, nach denen die Verringerung
des Eigenkapitals durch Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage der aufsichtsbehördlichen Genehmigung
bedarf (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW). Andererseits besteht ein Zusammenhang zur mittelfristigen Ergebnis-
und Finanzplanung, die im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten ist (vgl. §§ 79 und 84 GO NRW). Mit dieser
zusammenfassenden Darstellung der mehrjährigen Konsolidierung im Haushaltssicherungskonzept der Gemeinde
soll erreicht werden, dass weitere Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft möglichst frühzeitig
erkannt und von der Gemeinde geeignete Gegenmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Beseitigung bestehender
Ursachen ergriffen werden.
Das haushaltsrechtliche Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ dient dabei nicht nur dazu, den Haushaltsausgleich
zum nächstmöglichen Zeitpunkt wieder herzustellen, sondern auch die dauerhafte Leistungsfähigkeit der
Gemeinde zu sichern bzw. wieder herzustellen. Die dazu örtlich notwendige Konsolidierung soll dabei durch das
Haushaltssicherungskonzept eine konzeptionelle Grundlage sowie einen Rahmen erhalten. Gleichzeitig sollen
darin aber auch die vorgesehenen Maßnahmen mit ihren voraussichtlichen Wirkungen zur Erreichung der gesetzlichen
und örtlichen Zielsetzungen aufzeigt werden. Mit Blick auf den Konsolidierungszeitraum müssen dabei ein
Korridor für Veränderungen eingeplant und/oder Alternativen im Rahmen der Umsetzung möglich sein.
Die Gemeinde darf die Aufstellung ihres örtlichen Konzeptes jedoch nicht davon abhängig machen, ob eine Genehmigung
des Konzeptes durch die Aufsichtsbehörde erreichbar ist. Sie muss vielmehr stetig das Ziel verfolgen,
eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen und diese dauerhaft sicherzustellen. Andererseits hat die
Gemeinde in ihrem Haushaltssicherungskonzept die Ausgangslage, die Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung
und deren vorgesehene Beseitigung zu beschreiben, um die vorgesehene Konsolidierung durchführbar und
nachvollziehbar zu machen.
Der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes liegt im Unterschied zur (einfachen) Genehmigungspflicht
nach § 75 Absatz 4 GO NRW die Annahme zugrunde, die Gemeinde werde den Haushaltsausgleich nicht
im nachfolgenden Haushaltsjahr wieder erreichen. Sie hat deshalb einerseits den nächstmöglichen Zeitpunkt zu
bestimmen, bis zu dem der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich wieder erreicht wird (vgl. § 75 Absatz 2 Satz
1 GO NRW). Im gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept soll aber auch aufgezeigt werden, wie nach der
Umsetzung der Konsolidierungsmaßnahmen der gemeindliche Haushalt so gesteuert werden kann, dass dieser
künftig dauerhaft ausgeglichen sein wird. Außerdem muss nachgewiesen werden, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit
bzw. die Aufgabenerfüllung der Gemeinde wieder gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
In der Vorschrift sind in den Nummern 1 bis 3 des Absatzes 1 die Tatbestände aufgeführt, die jeweils die Pflicht
zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes begründen. Sie beschreiben die Verringerung des Eigenkapitals
der Gemeinde auf mehrere Arten, die jedoch nach der Art oder der Höhe jeweils so schwerwiegend sind,
dass periodenübergreifende Maßnahmen durch ein Haushaltssicherungskonzept erforderlich werden. Dabei

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
kommt dem unverhältnismäßig hohen Vermögensverzehr nach Nummer 1 das gleiche Gewicht zu wie einer stetig
„schleichenden“ Verringerung des Eigenkapitals nach den Nummern 2 und 3. Dabei ist zudem zu berücksichtigen,
dass die Gemeinde bei einem unausgeglichenen Haushalt einen erheblichen Anteil ihres Eigenkapitals
durch die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage einsetzen darf (vgl. § 75 Absatz 2 und 3 GO NRW). Zudem
löst eine Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals unterhalb der gesetzlich festgelegten Schwellenwerte
des § 76 Absatz 1 GO NRW noch nicht die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
aus (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW).
3. Ursachen und Verpflichtung für ein Haushaltssicherungskonzept
3.1 Allgemeine Grundlagen
Im NKF können die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes und die
Ursache, die diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen. In die Prüfung, ob eine Überschreitung
der Schwellenwerte vorliegt, sind deshalb nicht nur das Haushaltsjahr, für das ein neuer Haushalt aufgestellt
wird, sondern auch die folgenden drei Planungsjahre einzubeziehen. Die Tatbestände dieser Vorschrift können
zudem auch gegeben sein, wenn die Gemeinde die Schwellenwerte in den dem Haushaltsjahr folgenden drei
Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung überschreitet. Der Ausweis eines negativen Jahresergebnisses
in den betreffenden Jahresspalten des Ergebnisplans erfordert daher eine Überprüfung, ob und in
welchem Umfang eine Verringerung der allgemeinen Rücklage voraussichtlich erforderlich wird. Diese Gegebenheiten
sollte für die Gemeinde ein dringender Anlass sein, sachlich notwendige Konsolidierungsmaßnahmen nach
Art, Umfang und zeitlicher Umsetzung festzulegen.
Die Pflicht der Gemeinde, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, beginnt i.d.R. ab dem Haushaltsjahr,
wenn der Ergebnisplan ein negatives Jahresergebnis ausweist und in der aufzustellenden Haushaltssatzung eine
Verringerung der allgemeinen Rücklage oberhalb eines Schwellenwertes festgelegt wird. Die Frist für den Zeitpunkt,
zu dem der Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW wieder herzustellen ist, läuft dann ab diesem
Haushaltsjahr. In den Fällen jedoch, in denen die Überschreitung eines Schwellenwertes voraussichtlich erst in
einem der drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung eintritt, beginnt die Frist zur Erreichung
des Haushaltsausgleichs ab dem betreffenden Planungsjahr und nicht bereits ab dem Haushaltsjahr. Jedoch
ist die Gemeinde bereits ab dem Haushaltsjahr verpflichtet, die notwendigen Konsolidierungsmaßnahmen
zu ergreifen bzw. einzuleiten.
Im Falle einer Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW beginnt die Frist zur
Erreichung des Haushaltsausgleichs ab dem Jahr zu laufen, in dem die Schwellenwerte zum zweiten Mal überschritten
werden. Bei einem im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis und Finanzplanung liegendes Ereignis,
dass die Pflicht für ein Haushaltssicherungskonzept auslöst, kann ein Zeitraum bis zu dreizehn Jahren zur Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs entstehen. Bei einem Haushalt für das Haushaltsjahr 2012 würde das
Ereignis für ein Haushaltssicherungskonzept im Jahre 2015 liegen und der Haushaltsausgleich müsste dann
spätestens im Jahres 2025 wieder erreicht sein. Der Konsolidierungszeitraum beginnt gleichwohl auch in diesem
Fall mit dem Haushaltsjahr, für das die Haushaltssatzung aufgestellt wird. Er erstreckt sich dann allerdings über
den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung hinaus, ohne dass es in diesen Fällen eines besonderen
individuellen Sanierungskonzeptes und der Genehmigung der Bezirksregierung bedarf.
3.2 Besonderheiten bei drohender Überschuldung
Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen,
wenn bei der Aufstellung des Haushalts innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
die allgemeine Rücklage voraussichtlich aufgebraucht wird (drohende Überschuldung). Diese mögliche
GEMEINDEORDNUNG 384

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
haushaltswirtschaftliche Lage erfordert von der Gemeinde nicht nur sachgerechte Konsolidierungsmaßnahme. Es
muss versucht werden, aus der laufenden Verwaltungstätigkeit eine höhere Ertragskraft zu erzielen und das Entstehen
von Aufwendungen zu verringern. Dazu sind ggf. weitere Sanierungsmaßnahmen einzuleiten, die unmit-
telbar zu Veränderungen der Vermögens- und Schuldenlage führen können, um z.B. haushaltsmäßige Belastungen
aus der Nutzung von gemeindlichen Vermögensgegenständen zu minimieren.
Ein gewichtiger Überprüfungsbereich sind dabei die finanziellen Vermögenswerte und Finanzverpflichtungen der
Gemeinde. Es gilt, darüber einen Überblick zu gewinnen, um ein örtliches Veränderungspotential zur Vermeidung
einer Überschuldung entwickeln zu können. Die finanziellen Vermögenswerte und Finanzverpflichtungen der
Gemeinde sind i.d.R. aus Absprachen und Vereinbarungen der Gemeinde entstanden. Diese gemeindlichen
Geschäftsvorfälle haben dabei zu einem gemeindlichen Finanzvermögen und beim Geschäftspartner der Gemeinde
zu einer Finanzverpflichtung geführt oder umgekehrt.
Die Ansätze in der gemeindlichen Bilanz sind aus diesem haushaltswirtschaftlichen Handeln entstanden, sodass
die betreffenden Ansätze in der gemeindlichen Bilanz danach untersucht werden können, ob und in welchen
Umfang diese Posten ein Veränderungspotential hinsichtlich der Vermeidung einer Überschuldung beinhalten. Es
ist dazu erforderlich, die einzelnen Vermögensgegenstände und Verpflichtungen der Gemeinde sowie die dazugehörigen
Zugänge und Abgänge nach Bilanzbereichen oder aufgabenbezogen zu beurteilen und zu bewerten.
Aus der gemeindlichen Bilanz lässt sich dazu folgender Auszug für eine Überprüfung bilden (vgl. Abbildung).
Gemeindliches Finanzvermögen und Finanzverpflichtungen
FINANZVERMÖGENSWERTE
- Anteile an verbundenen Unternehmen
- Beteiligungen
- Wertpapiere des Anlagevermögens
- Ausleihungen
- Öffentlich-rechtliche Forderungen
- Privatrechtliche Forderungen
- Wertpapiere des Umlaufvermögens
- Liquide Mittel
GEMEINDEORDNUNG 385
FINANZVERPFLICHTUNGEN
- Anleihen
- Verbindlichkeiten aus Krediten für
Investitionen
- Verbindlichkeiten aus Krediten zur
Liquiditätssicherung
- Übrige Verbindlichkeiten
- Sonstige Zahlungsverpflichtungen
Abbildung 47 „Gemeindliches Finanzvermögen und Finanzverpflichtungen“
In eine solche Überprüfung sind aber auch die derivativen Finanzinstrumente einzubeziehen, die z.B. als Optionsgeschäfte
von der Gemeinde abgeschlossen wurden.
3.3 Die Struktur der Konsolidierungsmaßnahmen
Mit dem haushaltsrechtlichen Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ soll die örtlich notwendige Konsolidierung
eine konzeptionelle Grundlage sowie einen Rahmen erhalten. Gleichzeitig sollen darin aber auch die vorgesehenen
Maßnahmen mit ihren voraussichtlichen Wirkungen zur Erreichung der gesetzlichen und örtlichen Zielsetzungen
aufzeigt werden. Dabei besteht ein Zusammenhang zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, die
im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten ist (vgl. §§ 79 und 84 GO NRW). Mit Blick auf den Konsolidierungszeitraum
muss von der Gemeinde ein Korridor für Veränderungen eingeplant und/oder Alternativen im Rahmen der
Umsetzung möglich sein.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Die Gemeinde darf die Aufstellung ihres örtlichen Konzeptes jedoch nicht davon abhängig machen, ob eine Genehmigung
des Konzeptes durch die Aufsichtsbehörde erreichbar ist. Sie muss vielmehr stetig das Ziel verfolgen,
eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen und diese dauerhaft sicherzustellen. Mit der im örtlichen
Haushaltssicherungskonzept zusammenfassenden Darstellung der mehrjährigen Konsolidierung soll auch erreicht
werden, dass weitere Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft möglichst frühzeitig erkannt
und geeignete Gegenmaßnahmen von der Gemeinde ergriffen werden. Das örtliche Haushaltssicherungskonzept
soll auch durch Erläuterungen und örtliche Angaben einen Zusammenhang zwischen den Konsolidierungsmaßnahmen
herstellen. Nachfolgend wird beispielhaft eine mögliche Struktur des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes
in seinen Grundzügen aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Konsoli-
dierungsplanung
Maß-
nahme
Nr. …
Umsetzung
Die Struktur des Haushaltssicherungskonzeptes
Produktbereich
……………..
Hj
…
Hj
…
Hj
…
Umsetzung
Produktbereich
………………
Hj
…
GEMEINDEORDNUNG 386
Hj
…
Hj
…
Umsetzung
Produktbereich
………………
Gepl. Gepl. Gepl.
Neu Neu Neu
Verä. Verä. Verä.
Gepl. Gepl. Gepl.
Neu Neu Neu
Verä. Verä. Verä.
Gepl. Gepl. Gepl.
Neu Neu Neu
Verä. Verä. Verä.
Abbildung 48 „Die Struktur des Haushaltssicherungskonzeptes“
Hj
…
Hj
…
Hj
…
Begrün-
dungen/
Erläute-
rungen
Weitere
Gesamt-
entwickl.
Für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept bietet sich die gleiche produktorientierte Struktur an, die auch
im Haushaltsplan der Gemeinde in Form von Teilplänen besteht. Aufbauend auf diesen Teilplänen, die mindestens
nach den verbindlichen Produktbereichen aufzustellen sind, sofern die Gemeinde keine tiefergehende Gliederung
vornimmt (vgl. § 4 GemHVO NRW), kann auch das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept strukturiert
werden. Ausgehend von den für das erste Jahr geplanten Maßnahmen (Gepl.) können dann in den folgenden
Jahren neue Maßnahmen dazukommen oder die geplanten Maßnahmen vollständig oder teilweise ersetzen
(Neu).
Innerhalb der einzelnen Haushaltsjahre sollte dazu dann der Umfang der Veränderung als Betragsgröße in Euro
angegeben werden. Im Rahmen der Angaben zur weiteren Gesamtentwicklung der Gemeinde können auch die
durch die Konsolidierungsmaßnahmen erzeugten Wirkungen betragsmäßig in Euro angegeben werden. Bei
mehrjährigen Maßnahmen ist es dabei geboten, die ermittelten Gesamtbeträge jahresbezogen aufzuteilen. Die im
Zeitablauf erfolgte Umsetzung der örtlichen Konsolidierung lässt sich auf diese Weise der Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft besser zuordnen und nachvollziehbarer für deren Adressaten machen.
3.4 Keine Verpflichtung durch Verrechnungen
Die Gemeinde muss entstehende Erträge und Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen
und aus Wertminderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage
verrechnen. Derartige Erträge und Aufwendungen sind in der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen,
dass diese nachrichtlich nach dem Jahresergebnis anzugeben sind. Die Erträge und Aufwendungen

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
berühren dadurch nicht die gemeindliche Haushaltsplanung. Ihr nachrichtlicher Ausweis im gemeindlichen Ergebnisplan
steht dem nicht entgegen.
Die Einbeziehung in den Ergebnisplan nach dem Jahresergebnis der Gemeinde bewirkt dabei nicht, dass solche
Erträge und Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit
der Gemeinde zugerechnet und deshalb in die gemeindliche Haushaltssatzung einbezogen
werden müssen. Die Erträge und Aufwendungen entstehen nicht im Rahmen des gemeindlichen Haushaltsplans
und sind deshalb auch nicht in die Veranschlagung vor dem Jahresergebnis einzubeziehen. Die zulässigen Verrechnungen
führen daher nicht zu einem höheren Jahresergebnis, aufgrund dessen die Schwellenwerte überschritten
und die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes ausgelöst werden könnte.
Eine mögliche Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes kann sich jedoch aufgrund der
Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die zulässigen Verrechnungen ergeben. Die haushaltsrechtliche
Einordnung der Verrechnung baut auf der entsprechenden gesetzlichen Entscheidung des Landesgesetzgebers
auf, auch wenn dieser die Regelung über die Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage in der Gemeindehaushaltsverordnung
verankert hat.
4. Die Haushaltssicherung im Jahresabschluss
4.1 Die Aufstellungspflicht
Für die Gemeinde kann die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes auch im Zeitpunkt der
Bestätigung über den gemeindlichen Jahresabschluss durch den Bürgermeister entstehen (vgl. § 76 Absatz 1
Satz 2 i.V.m. § 95 Absatz 3 GO NRW). Die Pflicht besteht dann ab dem Zeitpunkt, ab dem ein durch den Bürgermeister
bestätigter Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr besteht, der ein entsprechendes Jahresergebnis
aufweist, aufgrund dessen ein in dieser Vorschrift bestimmter Schwellenwert überschritten wird. Ein aus
diesem Anlass aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept wird dadurch jedoch nicht zum Bestandteil des gemeindlichen
Jahresabschlusses.
Die gesetzliche Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirkt, dass
ein solches Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses
folgenden Haushaltsplans zu machen und dem entsprechenden Haushaltsjahr zuzuordnen ist (vgl. § 79 Absatz 2
Satz 2 GO NRW). Die Ursache für die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sowie dessen
Bindung an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirken dabei nicht, dass das bereits abgeschlossene Haushaltsjahr
als Ursachenjahr für den Beginn der Frist zur Wiedererreichung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs
heranzuziehen ist.
4.2 Der Nachweis der Konsolidierung
Die notwendige Konsolidierung hat durch das Haushaltssicherungskonzept eine konzeptionelle Grundlage sowie
einen Rahmen für die örtliche Umsetzung erhalten. Mit Blick auf den Konsolidierungszeitraum sollen dabei im
Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses die eingetretenen zweckbezogenen Ergebnisse aufgezeigt werden.
Dadurch kann ein Korridor für Anpassungen eingeplant werden, sofern nicht Alternativen im Rahmen der Umsetzung
geschaffen werden können. Die Gemeinde zeigt dabei durch die jahresbezogene Darstellung des Ergebnisses
gleichzeitig auf, ob sie ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 Satz 2 GO NRW erfüllt
hat. Es bietet sich deshalb für die Gemeinde an, im Rahmen der jährlichen Haushaltssatzung den Ergebnisplan
und beim gemeindlichen Jahresabschluss die Ergebnisrechnung zu ergänzen. Sie kann auch eine gesonderte
Übersicht über den gesamten Konsolidierungszeitraum erstellen, damit die Konsolidierungsergebnisse mit den
GEMEINDEORDNUNG 387

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
geplanten Ergebnissen in einer Zeitreihe verglichen werden können. Das nachfolgende Schema zeigt dies beispielhaft
auf (vgl. Abbildung).
Ist-Ergebnisse
Ordentliches Ergebnis
Finanzergebnis
Ergebnis aus
lfd. Verwaltungstätigkeit
Außerordentliches Ergebnis
Jahresergebnis
Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung
Haus-
halts-
jahr
TEUR
ANGABEN ZUM KONSOLIDIERUNGSERFOLG:
Gesamtbetrag der Erträge
Gesamtbetrag der Aufwendungen
Jahresüberschuss
Geplanter Jahresüberschuss
Differenz in Betrag und %
Jahresfehlbetrag
Geplanter Jahresfehlbetrag
Differenz in Betrag und %
Hj + 1
TEUR
GEMEINDEORDNUNG 388
Hj + 2
TEUR
Hj + 3
TEUR
Abbildung 49 „Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung“
Hj + …
TEUR
Hj + …
Die Ergänzung des gemeindlichen Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung ist dabei im notwendigen Umfang zu
erläutern. Dabei sind zu den Angaben weitere Informationen zu Anpassungen, aber auch zur Aufrechterhaltung
der Konsolidierungsplanung zu geben. Die Gemeinde sollte ggf. auch Vorjahre des Haushaltsjahres in die Übersicht
einbeziehen.
5. Die Beteiligung der Öffentlichkeit
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist für die Bürgerinnen und Bürger bis zum Ende der Einsichtnahme
in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen
(vgl. § 80 Absatz 6 GO NRW). Zu Anlagen gehört vergleichbar dem Haushaltssicherungskonzept auch ein
gemeindliches Sanierungskonzept, das zur Beseitigung der eingetretenen Überschuldung von der Gemeinde
TEUR

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
aufgestellt wird. Das Zusammenführen von gemeindlichem Sanierungskonzept bzw. Haushaltsplanung der Gemeinde
mit dem Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres macht die vorgesehenen Schritte und Maßnahmen
zur Beseitigung der eingetretenen Überschuldung transparent und erleichtert den Überblick über die im
Haushaltsjahr dazu erzielten Erfolge. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der
Haushaltsplan und später auch der Jahresabschluss für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden
müssen, eröffnet neue Möglichkeiten des Nachvollziehens der gemeindlichen Zielerreichung im jeweiligen Haushaltsjahr.
6. Das Risikofrüherkennungssystem
6.1 Allgemeine Sachlage
Die Verantwortlichen in der Gemeinde benötigen für ihre Steuerung auch Daten und Angaben zur Risikorelevanz
bei der Planung und Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Es soll dabei grundsätzlich eine
auf die Gemeinde bezogene qualitativ hochwertige Risikoanalyse und Risikobewertung möglich sein. Jede Gemeinde
muss daher prüfen, ob sie ein Risikofrüherkennungssystem einrichtet, wie es für Eigenbetriebe vorgeschrieben
ist (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO NRW). Sie sollte dabei berücksichtigen, dass im Lagebericht, der dem
gemeindlichen Jahresabschluss beizufügen ist, auch über die Risiken für die wirtschaftliche Lage der Gemeinde
berichtet werden soll.
Zur Risikofrüherkennung gehören insbesondere eine ausreichende Risikoidentifikation und eine sachgerechte
steuerungsrelevante Risikobewertung. Außerdem gehören die Maßnahmen der Risikobewältigung einschließlich
der Risikokommunikation, die Risikoüberwachung bzw. die Risikofortschreibung und die Dokumentation
dazu. Bei einer ganzheitlichen Betrachtung kann damit der Gemeinde ein geeignetes und umsetzbares Risikomanagement
zur Verfügung stehen. Die Gemeinde sollte den Begriff „Risiko“ unter Berücksichtigung der örtlichen
Gegebenheiten definieren. Der Begriff „Risiko“ kann dabei grundsätzlich nicht nur für negative Abweichungen
von der gemeindlichen Planung im Sinne einer Gefahr für einen möglichen Verlust benutzt werden. Er kann
aber gleichwohl auch die Chancen für die Gemeinde als eine positive Abweichung mit beinhalten.
Eine ständige Beobachtung möglicher Risikoquellen und ihre Veränderungen ist dafür durch die Gemeinde
unerlässlich, z. B. der Geld- und Kreditmarkt, die Energiemärkte. Aber auch die Entwicklungen im staatlichen
Steuerrecht und die europäischen Entwicklungen sowie die Veränderungen im allgemeinen Geschäftsverkehr
können Anlässe für Risiken und Chancen der Gemeinde darstellen. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde
verpflichtet ist, ihre Leistungsfähigkeit zu erhalten und ihre stetige Aufgabenerfüllung zu sichern, ist ein gemeindliches
Überwachungssystem, das es ermöglicht, etwaige bestandsgefährdende wirtschaftliche Entwicklungen
für die Gemeinde frühzeitig zu erkennen, hilfreich.
6.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung
Die Ziele und Zwecke eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems machen es in Abhängigkeit von den
örtlichen Gegebenheiten der Gemeinde sachlich erforderlich, die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung
zu beachten. Diese Grundsätze haben sich in der Betriebswirtschaftslehre und durch die Anwendung in
der Privatwirtschaft entwickelt und lassen sich im Rahmen des NKF auf die für die Gemeinde übertragen. Solche
allgemeinen Grundsätze verhindern dabei nicht, dass sich aus den örtlichen Besonderheiten der Gemeinden
heraus noch zusätzliche Anforderungen an ein Risikofrüherkennungssystem ergeben können.
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung werden in allgemeine und besondere Grundsätze untergliedert.
Die allgemeinen Grundsätze beinhalten allgemeine Handlungsvorgaben, die im Zusammenhang mit
einer pflichtgemäßen Risikoüberwachung stehen. Die besonderen Grundsätze füllen die Handlungsempfehlun-
GEMEINDEORDNUNG 389

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
gen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems weiter aus und müssen und sich den allgemeinen
Grundsätzen unterordnen. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung werden nachfolgend aufgezeigt
(vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)
Grundsatz
der Gesetzmäßigkeit
Grundsatz
der Ordnungsmäßigkeit
und Systematik
Grundsatz
der Wirtschaftlichkeit
Grundsatz
der Risikostrategiebestimmung
Grundsatz der Einrichtung
einer Organisationsstruktur
Grundsatz
der vollständigen Risikoermittlung
Grundsatz
der vorsichtigen Risikobewertung
Grundsatz
der Wesentlichkeit
Grundsatz
der Kommunikation
Grundsatz
der Dokumentation
ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE
GEMEINDEORDNUNG 390
Der Grundsatz, der die Forderungen nach Kenntnis, Beachtung
und entsprechender Überwachung aller gesetzlichen
und rechtlichen Regelungen umfasst.
Der Grundsatz, der verlangt, dass das Risikoüberwachungssystem
klar und übersichtlich sein muss sowie einer Ordnung
bzw. eine Struktur besitzen muss, damit z.B. der Entstehungsbereich
von Risiken eindeutig erkennbar wird.
Der Grundsatz, damit die gewählten Maßnahmen die beste
Alternative für die Gemeinde darstellen und Chancen und
Risiken angemessen gegeneinander abgewogen werden.
BESONDERE GRUNDSÄTZE
Der Grundsatz, der Vorgaben verlangt, wie in der Gemeinde
mit Risiken umzugehen ist, z.B. welche Risiken eingegangen
werden können, in welchem Verhältnis Chancen und
Risiken zueinanderstehen sollen.
Der Grundsatz, der verlangt, Strukturen und Systeme zu
schaffen, anhand dessen sich die einzelnen Risikostrategievorgaben
umsetzen und ggf. neu ausrichten lassen.
Der Grundsatz, der beinhaltet, dass das Risikoüberwachungssytem
so auszugestalten ist, dass möglichst alle
Risiken aus sämtlichen Aufgabenbereichen der Gemeinde
erfasst werden.
Der Grundsatz, der eine systematische Aufarbeitung der
Grundlagendaten verlangt, sodass ihre Relevanz für die
Risiken und Chancen der Gemeinde erkennbar wird.
Der Grundsatz, der verlangt, die Informationen aus den
gesammelten und bewerteten gemeindlichen Daten auf den
wesentlichen Kern hinsichtlich der ermittelten Risiken zu
beschränken und eine Überfrachtung zu vermeiden.
Der Grundsatz, der verlangt, gemeindeintern die Voraussetzungen
dafür zu schaffen, dass risikobehaftete Sachverhalte
zeitnah der Verwaltungsführung zur Kenntnis gelangen, ggf.
je nach Risikosachverhalt eine Abstufung nach sachlichen
Risikoklassen zuzulassen.
Der Grundsatz, der verlangt, dass sämtliche ergriffenen
Maßnahmen in Schriftform niedergelegt oder in der Datenverarbeitung
dokumentativ erfasst werden, um die Einhaltung
von Überwachungsmaßnahmen zu gewährleisten bzw.
sicherzustellen und einer Nachweispflicht zu genügen.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)
Grundsatz
der Stetigkeit
GEMEINDEORDNUNG 391
Der Grundsatz, der eine Stetigkeit der Methoden zur Ermittlung
risikorelevanter Sachverhalte verlangt, um einen Vergleich
in einer Zeitreihe zu ermöglichen, sodass Abweichungen
im Zeitablauf und die hierfür maßgeblichen Erwägungen
erkennbar und nachvollziehbar werden.
Abbildung 50 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)“
6.3 Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems
6.3.1 Allgemeine Bedingungen
Die Ausgestaltung eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems, bei der alle Aufgabenbereiche der Gemeinde
zu berücksichtigen sind, ist u.a. auch von den örtlichen Gegebenheiten der Gemeinde, z.B. der Gemeindegröße,
der Organisation der Verwaltung, der haushaltswirtschaftlichen Lage, abhängig. Aus solchen
Bedingungen können sich durchaus auch verschiedene Anforderungen an ein gemeindliches Risikofrüherkennungssystem
ergeben. Es sind deshalb keine konkreten landesweiten Systemvorgaben sachgerecht, denn die
Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen oder Nichtvorliegen eines Risikos hängt von der Risikoakzeptanz
und den örtlichen Gegebenheiten in der einzelnen Gemeinde ab.
Für die Wirksamkeit und den Erfolg eines Risikofrüherkennungssystems ist auch die in der Gemeinde vorhandene
Risikokultur und Risikopolitik sowie das vorhandene Risikobewusstsein von wesentlicher Bedeutung. Bei
der Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems sollen deshalb auch die Vor- und Nachteile ausreichend
abgewogen sowie die Besonderheiten der Gemeinde berücksichtigt werden. Dieser Prozess soll nachvollziehbar
und verständlich sein. Ein gemeindliches Risikofrüherkennungssystem muss zudem auch ausreichend dokumentiert
werden. Der Gemeinde obliegt dabei die Prüfung und eigenverantwortliche Entscheidung, ihr Risikofrüherkennungssystem
in weiteren Entwicklungsschritten in ein „Gesamtrisikofrüherkennungssystem“ zu überführen.
Die ggf. bestehende Verpflichtung der Betriebe der Gemeinde, ein eigenes Risikofrüherkennungssystem
einzurichten, bleibt davon grundsätzlich unberührt (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO NRW).
6.3.2 Besondere Inhalte
Die Ausgestaltung eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems sollte sich an der Art und dem Umfang
sowie der Struktur der von der Gemeinde übernommenen Risiken, aber auch an der örtlichen Risikosteuerung
orientieren. So gilt es u.a. für die Gemeinde, die mit dem Risikofrüherkennungssystem verbundenen Aufgaben
klar zu definieren und gegeneinander abzugrenzen, die Verantwortlichkeiten innerhalb der gemeindlichen Verwaltung
im Einzelnen festzulegen und die Effektivität und Effizienz des eingerichteten Systems einer regelmäßigen
Überwachung zu unterziehen. Es sollte zudem sichergestellt werden, dass geeignete Verfahren benutzt
werden, um wesentliche Risiken frühzeitig zu erkennen. Auch müssen zeitnahe Anpassungen und Weiterentwicklungen
möglich sein, wenn sich externe und/oder interne Rahmenbedingungen verändert haben.
Die vorzunehmende Risikobewertung durch die Gemeinde mit den zugrunde gelegten Annahmen und Daten
sowie den daraus gezogenen Schlussfolgerungen für die Gemeinde sollte ausreichend und nachvollziehbar
dokumentiert werden. Die gemeindliche Risikosteuerung umfasst dabei die von der Gemeinde getroffenen
Maßnahmen über den Umgang mit den ermittelten Risiken und deren Bewertung sowie die Festlegung und
Bemessung der Übernahme von Risiken durch die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Leis-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
tungsfähigkeit. Aus solchen Gegebenheiten folgt insgesamt, dass die Ergebnisse aus einem Risikofrüherkennungssystem
nicht im Widerspruch zur Geschäftstätigkeit der Gemeinde stehen sollen.
6.4 Die Einbeziehung in die Jahresabschlussprüfung
Das gemeindliche Risikofrüherkennungssystem ist grundsätzlich in die gemeindliche Jahresabschlussprüfung
einzubeziehen. In dieser Prüfung gilt es zu beurteilen, ob das von der Gemeinde eingerichtete System mit dem
Umfang, der Art und der Komplexität der von der Gemeinde eingegangenen Risiken in Einklang steht. Dabei ist
auch die örtliche Umsetzung hinsichtlich ihrer Angemessenheit zu prüfen. Die Prüfung der internen Berichterstattung
im Rahmen des örtlichen Risikomanagements sowie die Überwachung des gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems
sind ebenfalls zum Gegenstand der Prüfung zu machen. Der Prüfungsbericht des Abschlussprüfers
des gemeindlichen Jahresabschlusses sollte daher auch Ausführungen zu den wesentlichen
Ergebnissen der Prüfung des gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems enthalten.
7. Das Stärkungspaktgesetz
Mit dem „Gesetz zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts
Stadtfinanzen (Stärkungspaktgesetz)“ vom 09.12.2011 stellt das Land in den Jahren 2011 bis 2020 den Gemeinden,
die sich in einer besonders schwierigen Haushaltssituation befinden, besondere Konsolidierungshilfen
zur Verfügung. Das Ziel dabei ist es, bei den Gemeinden den Haushaltsausgleich wieder herzustellen und
nachhaltig bzw. dauerhaft zu sichern. Die Verteilung der Landesmittel an die beteiligten Gemeinden richtet sich
u.a. nach der „strukturellen Lücke“ zuzüglich der Zinslasten aus Krediten zur Liquiditätssicherung. Der Begriff
„strukturelle Lücke“ ist dabei nicht mit dem Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung identisch.
Vielmehr soll dieser Begriff einen jahresbezogenen Status der Gemeinde ohne konjunkturelle Einflüsse darstellen
und eine Grundlage für die Verteilung der Landesmittel bieten.
Das Gesetz sieht dafür ein auf zehn Jahre befristetes Konsolidierungsprogramm vor. Dabei dem zwischen
pflichtigen teilnehmenden Gemeinden (1. Stufe) und den freiwillig teilnehmenden Gemeinden (2. Stufe) unterschieden.
Die Gemeinden der 1. Stufe müssen den Haushaltsausgleich unter Einbeziehung der Konsolidierungshilfe
des Landes spätestens ab dem Jahre 2016 wieder erreichen. Die Gemeinden der 2. Stufe spätestens
ab dem Jahre 2017. Alle diese Gemeinden sollen dann den jährlichen Haushaltsausgleich wieder eigenständig
ohne die Konsolidierungshilfe des Landes ab dem Jahre 2021 erreichen. Wichtige Eckpunkte des Gesetzes
über die Pflichten der Gemeinden und Aufsichtsbehörden werden nachfolgend vorgestellt (vgl. Abbildung).
VORSCHRIFT
§ 6
Haushaltssanierungsplan
Das Stärkungspaktgesetz
GEMEINDEORDNUNG 392
REGELUNGSINHALT
(1) Die pflichtig teilnehmenden Gemeinden müssen der Bezirksregierung bis zum
30. Juni 2012 einen vom Rat beschlossenen Haushaltssanierungsplan vorlegen.
Die auf Antrag teilnehmenden Gemeinden legen den vom Rat beschlossenen
Haushaltssanierungsplan bis zum 30. September 2012 vor.
(2) Der Haushaltsanierungsplan bedarf der Genehmigung der Bezirksregierung.
Die Genehmigung kann nur unter folgenden Voraussetzungen erteilt werden:
1. Im Haushaltssanierungsplan wird der Haushaltsausgleich gemäß § 75 Absatz 2
Satz 1 und 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen unter Einbeziehung
der Konsolidierungshilfe zum nächstmöglichen Zeitpunkt und von diesem
Zeitpunkt an jährlich, bei pflichtig teilnehmenden Gemeinden in der Regel
spätestens ab dem Jahr 2016 und bei auf Antrag teilnehmenden Gemeinden in der
Regel spätestens ab dem Jahr 2018, erreicht. Der Haushaltssanierungsplan muss
das Erreichen des Haushaltsausgleichs in gleichmäßigen jährlichen Schritten
darstellen. Eine Darstellung in unterschiedlich großen jährlichen Schritten ist zu-

VORSCHRIFT
§ 7
Überwachung des
Haushaltssanierungsplans
und Berichtspflichten
§ 8
Folgen
von Pflichtverstößen
§ 9
Unterstützung
durch die
Gemeindeprüfungsanstalt
§ 10
Verfahren und Zuständigkeit
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Das Stärkungspaktgesetz
GEMEINDEORDNUNG 393
REGELUNGSINHALT
lässig, sofern die Bezirksregierung zustimmt. Die zum Erreichen der jährlichen
Schritte notwendigen Teilziele werden im Haushaltssanierungsplan als Meilensteine
dargestellt.
2. Nach dem Haushaltssanierungsplan wird der Haushaltsausgleich spätestens im
Jahr 2021 ohne Konsolidierungshilfe erreicht. Die jährlichen Konsolidierungsschritte
müssen nach erstmaligem Erreichen des Haushaltsausgleichs einen degressiven
Abbau der zum Haushaltsausgleich erforderlichen Konsolidierungshilfe vorsehen.
3. Sämtliche möglichen Konsolidierungsbeiträge der verselbständigten Aufgabenbereiche
der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form werden
geprüft und in den Haushaltssanierungsplan mit einbezogen.
(3) Der Haushaltssanierungsplan ist jährlich fortzuschreiben und der Bezirksregierung
spätestens am 1. Dezember vor Beginn des Haushaltsjahres zur Genehmigung
vorzulegen.
(4) Der genehmigte Haushaltssanierungsplan tritt an die Stelle des Haushaltssicherungskonzepts
und des individuellen Haushaltssanierungskonzepts nach § 76
der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen. Die Vorschriften über
das Haushaltssicherungskonzept gelten für den Haushaltssanierungsplan entsprechend,
soweit dieses Gesetz keine abweichenden Regelungen trifft.
(1) Die Einhaltung des Haushaltssanierungsplans wird von der Bezirksregierung
überwacht. Der Bürgermeister der Gemeinde ist verpflichtet, der Bezirksregierung
jährlich mit der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor
Beginn des Haushaltsjahres, im laufenden Haushaltsjahr zum 30. Juni und zum
15. April des Folgejahres mit dem bestätigten Jahresabschluss jeweils einen Bericht
zum Stand der Umsetzung des Haushaltssanierungsplans vorzulegen.
(2) Die Bezirksregierung legt dem für Kommunales zuständigen Ministerium jährlich
zum Stand 30. Juni einen Bericht über die Einhaltung des Haushaltssanierungsplans
vor.
(1) Kommt die Gemeinde ihrer Pflicht zur Vorlage des Haushaltssanierungsplans
nicht nach, weicht sie vom Haushaltssanierungsplan ab oder werden dessen Ziele
aus anderen Gründen nicht erreicht, setzt die Bezirksregierung der Gemeinde eine
angemessene Frist, in deren Lauf die Maßnahmen zu treffen sind, die notwendig
sind, um die Vorgaben dieses Gesetzes und die Ziele des Haushaltssanierungsplans
einzuhalten. Sofern die Gemeinde diese Maßnahmen innerhalb der gesetzten
Frist nicht ergreift, ist durch das für Kommunales zuständige Ministerium ein
Beauftragter gemäß § 124 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen zu bestellen.
(2) Bei nicht absehbaren und von der Gemeinde nicht zu beeinflussenden erheblichen
Veränderungen der finanziellen Situation der Gemeinde kann die Bezirksregierung
eine Anpassung des Haushaltssanierungsplans genehmigen.
Die teilnehmenden Gemeinden können sich bei der Erarbeitung und Umsetzung
des Haushaltssanierungsplans von der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-
Westfalen unterstützen lassen.
(1) Die Bezirksregierung setzt durch Verwaltungsakt
1. die pflichtig und die auf Antrag teilnehmenden Gemeinden und
2. die Höhe der jährlichen Konsolidierungshilfe fest.
(2) Zuständig ist die örtlich zuständige Bezirksregierung.
Abbildung 51 „Das Stärkungspaktgesetz“

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Die Gemeinde hat zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einen Haushaltssanierungsplan aufzustellen,
in dem dazu die örtlichen Maßnahmen benannt werden und aufgezeigt wird, in welchen Schritten der gemeindliche
Haushaltsausgleich wiedererreicht werden soll. Sie hat den Sanierungsplan eigenverantwortlich aufzustel-
len und kann sich bei der Erstellung und Umsetzung von der Gemeindeprüfungsanstalt unterstützen lassen. Die
Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde hat das gemeindliche Konzept zu genehmigen und hat die Einhaltung zu
überwachen. Bei dringendem Bedarf sind Änderungen mit der Genehmigung der Aufsichtsbehörde zulässig.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes):
1.01 Die Zwecke der gemeindlichen Pflicht
Die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht nach der Vorschrift vorrangig
aufgrund der gemeindlichen Haushaltsplanung. Die Gemeinde hat daher im Rahmen der Aufstellung ihrer
Haushaltssatzung mit Anlagen zu prüfen, ob zu diesem Zeitpunkt ein Sachverhalt gegeben ist, der diese Pflicht
auslöst. Vor diesem Hintergrund ist gesetzlich bestimmt worden, dass das Haushaltssicherungskonzept ein Teil
des gemeindlichen Haushaltsplans ist (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Mit dieser Vorgabe soll einerseits
gewährleistet werden, dass das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept im Zusammenspiel mit dem Haushaltsplan
der Gemeinde umgesetzt wird. Andererseits wirken sich die im Haushaltssicherungskonzept festgelegten
Konsolidierungsmaßnahmen unmittelbar auf die Ausführung des im Haushaltsplan enthaltenen Ergebnisplans
und des Finanzplans sowie auf die Teilpläne für das neue Haushaltsjahr aus.
Die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirkt, dass im Rahmen
des gemeindlichen Jahresabschlusses ein Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans des
nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen ist. Es kann wegen der
erfolgten Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung des laufenden Haushaltsjahres i.d.R. nicht
mehr zum Bestandteil des Haushaltsplans für das laufende Haushaltsjahr gemacht werden, sofern nicht noch im
Haushaltsjahr eine Nachtragssatzung zu erlassen ist.
Die Pflicht der Gemeinde, beim Überschreiten der in der Vorschrift bestimmten Schwellenwerte ein Haushaltssicherungskonzept
aufzustellen, lässt dabei nicht zu, die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzung jeweils nur
streng getrennt nach Zeitpunkten (Sätze 1 und 2) zu betrachten. Vielmehr gebieten es die gemeindliche Haushaltswirtschaft
sowie die mit der Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes verbundenen Ziele und Zwecke,
dass eine Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes auch dann entsteht, wenn
die Schwellenwerte im Jahresabschluss und in der Haushaltsplanung des nächsten Haushaltsjahres überschritten
werden.
In diesem Zusammenhang gilt die Pflicht, den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, nicht einschränkungslos.
Der dafür zu bestimmende nächstmögliche Zeitpunkt ist auch unter Berücksichtigung des Zumutbaren festzulegen.
Mit diesem Zeitpunkt ist nicht nur ein rein theoretischer Zeitpunkt gemeint, sondern ein Zeitpunkt, der unter
Berücksichtigung der Pflichten und Möglichkeiten der Gemeinde erreichbar ist. Dieses Verhalten der Gemeinde
bestimmt sich aber auch nach den rechtlichen Vorgaben, die bestimmte Handlungen der Gemeinde und die Beachtung
der Haushaltsgrundsätze verlangen. Dabei gilt für die Gemeinde, dass realisierbare Maßnahmen nicht in
künftige Haushaltsjahre verschoben werden dürfen, auch wenn ein allgemeiner Zeitrahmen von 10 Jahren zur
Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs bestimmt worden ist. Aus der gesamten Sachlage kann der Schluss
gezogen werden, dass der Handlungsspielraum einer Gemeinde umso geringer ist, je größer das Haushaltsdefizit
ist und je öfter ein solches in den vergangenen Haushaltsjahren aufgetreten ist.
GEMEINDEORDNUNG 394

1.02 Die HSK-Bezugsgrößen
1.02.1 Die HSK-Bezugsgröße „Schlussbilanz
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
Die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes erfordert allgemeine Abgrenzungskriterien,
damit möglichst objektiv und nachvollziehbar das Vorliegen dieser Pflicht bestimmt werden kann. Die
Vorschrift benennt daher in diesem Zusammenhang die Bezugsgröße „Schlussbilanz“, damit aufgrund dieser
Größe festgestellt werden kann, ob in der Vorschrift benannte Schwellenwerte im Einzelfall überschritten werden.
Unter dem haushaltsrechtlichen Begriff „Schlussbilanz“ ist dabei die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss zu
verstehen, denn diese wird zum Schluss des gemeindlichen Haushaltsjahres, bezogen auf den Stichtag „31.
Dezember des Haushaltsjahres“ aufgestellt (vgl. §§ 37 und 41 GemHVO NRW). Diese Bilanz erhält eine örtliche
Verbindlichkeit, denn sie ist ein unverzichtbarer Bestandteil des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses
(vgl. § 96 GO NRW). Für die Feststellung einer Überschreitung der in der Vorschrift bestimmten
Schwellenwerte stellt die Bilanz daher eine geeignete Basis dar. Die Gemeinde ist nach den haushaltsrechtlichen
Vorschriften nicht verpflichtet, eine weitere förmliche Bilanz in Form einer „Ergebnisverwendungsbilanz“, bezogen
auf das abgelaufene Haushaltsjahr, aufzustellen.
1.02.2 Die HSK-Bezugsgröße „Allgemeine Rücklage“
Die Vorschrift benennt als weiteres Abgrenzungskriterium für die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes die Bezugsgröße „Allgemeine Rücklage“. Diese Bezugsgröße steht unmittelbar
mit der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss (Schlussbilanz) in Verbindung, denn in dieser Bilanz wird die
„Allgemeine Rücklage“ als gesonderter Bilanzposten ausgewiesen. Bei der Nutzung dieser Bezugsgröße ist jedoch
der Stand des Feststellungsverfahrens des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde
zu beachten. Erst nach der vom Rat getroffenen Entscheidung über die Verwendung des gemeindlichen Jahresergebnisses
(vgl. § 96 Absatz 1 Satz 2 GO NRW) liegt ein gesicherter Bestand der allgemeinen Rücklage vor.
Der Abschluss des Haushaltsjahres bzw. der Schlussstand der Abbildung des bilanziellen Standes des gemeindlichen
Vermögens und der Schulden ist erst dann vollständig gegeben, wenn die zuvor noch möglichen Verrechnungen
innerhalb der gemeindlichen Bilanz abgeschlossen sind. Zuvor wird im Bilanzbereich „Eigenkapital“ in der
gemeindlichen Bilanz regelmäßig noch der Jahresüberschuss oder der Jahresfehlbetrag gesondert ausgewiesen.
Nach der Verrechnung ist dann der bilanzielle Wertansatz des Bilanzpostens „Allgemeine Rücklage“ die Bezugsgröße,
durch die „der in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage“ zutreffend
erfasst und abgebildet wird. In den Fällen, in denen in der gemeindlichen Bilanz im Jahresabschluss die
Ergebnisverwendung bereits ausgewiesen ist, hat die Gemeinde das aus der Verrechnung entstandene Ergebnis
unter dem zusätzlichen Bilanzposten „Bilanzgewinn/Bilanzverlust“ anzusetzen. Dieser Bilanzposten ist in der
Bilanz nach dem Posten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ anzusetzen. Die Gemeinde ist jedoch nach den
haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht verpflichtet, eine solche förmliche „Ergebnisverwendungsbilanz“ aufzustellen.
Es bedarf aber mindestens im Rahmen der Feststellung der Pflicht zur Aufstellung von Haushaltssicherungskonzepten
derartiger bilanzieller Angaben, um eine mögliche Überschreitung der gesetzlichen Schwellenwerte
zutreffend beurteilen zu können.
1.1 Zu Satz 1 (Schwellenwerte für Haushaltssicherungskonzepte):
1.1.1 Zu Nummer 1 (Veränderung des Haushalts im Haushaltsjahr):
Mit dieser Bestimmung wird ein Schwellenwert für eine erhebliche Veränderung des gemeindlichen Haushalts im
Rahmen der Bewirtschaftung im Haushaltsjahr festgelegt. Die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungs-
GEMEINDEORDNUNG 395

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
konzeptes für die Gemeinde entsteht, wenn durch Veränderungen des Haushalts innerhalb eines Haushaltsjahres
der in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4
Nummer 1.1 GemHVO NRW) um mehr als ein Viertel zu verringern ist. Ein solcher Fall kann eintreten, wenn in
der Ergebnisrechnung für das Haushaltsjahr ein entsprechender Jahresfehlbetrag auszuweisen ist und neben
einer ggf. noch möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage auch eine Verringerung der allgemeinen
Rücklage notwendig wird. Zur Bewirtschaftung des gemeindlichen Haushalts zählen dabei alle Maßnahmen und
Geschäftsvorfälle der Gemeinde, die haushaltsmäßige Auswirkungen haben.
Die Veränderung des gemeindlichen Haushalts im Haushaltsjahr kann aber auch so groß sein, dass es nicht zu
einer Überschreitung dieses Schwellenwerten kommt. In solchen Fällen muss im Zeitpunkt der Aufstellung der
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr geprüft werden, ob aufgrund der entstehenden Verringerung der
allgemeinen Rücklage die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nicht aus Gegebenheiten
in den Folgejahren des Haushaltsjahres entsteht. Unabhängig davon erfordert eine geplante oder vorzunehmende
erhebliche Verringerung des Eigenkapitals immer schnell und umfassend wirkende Konsolidierungs- bzw.
Sanierungsmaßnahmen. Diese Maßnahmen müssen zu kurzfristigen erheblichen haushaltswirtschaftlichen Veränderungen
führen, um der defizitären Haushaltslage entgegenzuwirken und eine ggf. drohende Überschuldung
zu verhindern.
In diesen Fällen beginnt die Verpflichtung für den Bürgermeister und den Kämmerer, die notwendigen Gegenmaßnahmen
einzuleiten, unmittelbar mit dem Vorliegen entsprechender Informationen und nicht erst nach dem
Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
bedarf einer erheblichen Einschränkung, sodass i.d.R. der „normale“ Ablauf der Haushaltswirtschaft nicht
fortgeführt werden kann. Es müssen daher umgehend für die Ausführung des Haushaltsplans im Haushaltsjahr
geeignete Einschränkungen und besondere Vorbehalte festgelegt werden, auf die dann die Konsolidierungsmaßnahmen
im Haushaltssicherungskonzept abgestimmt und aufgebaut werden können. Dabei sollte auch der Erfolg
oder das Versagen von bereits eingeleiteten Sanierungsmaßnahmen aufgezeigt und die Ziele und zeitliche Perspektive
transparent gemacht werden. Ggf. müssen bereits eingeleitete Maßnahmen noch mal verstärkt werden.
1.1.2 Zu Nummer 2 (Veränderung in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren):
1.1.2.1 Die Inhalte der Vorschrift
Zur besseren Handhabbarkeit und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ist in dieser Bestimmung eine Bagatellgrenze
für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage, die als gesonderter Bilanzposten im bilanziellen
Eigenkapital anzusetzen ist, festgelegt worden. Eine Verringerung dieser Rücklage in zwei aufeinanderfolgenden
Haushaltsjahren in einer Größenordnung oberhalb der Schwellenwerte dieser Vorschrift, legt offen, dass
strukturelle Haushaltsdefizite bei der Gemeinde bestehen und die geordnete Haushaltswirtschaft der Gemeinde
so nachhaltig gefährdet ist, dass nicht angenommen werden kann, ein ausgeglichener Haushalt sei von der Gemeinde
im folgenden Haushaltsjahr wieder zu erreichen.
In den Fällen, in denen von der Gemeinde bei der Aufstellung des Haushalts ein negatives Jahresergebnis für
zwei aufeinanderfolgende Haushaltsjahre geplant wird, mit der Folge, dass dann der in der Schlussbilanz des
jeweiligen Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu
verringern ist, entsteht für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes. Diese
Pflicht entsteht auch, wenn bei der Aufstellung des Haushalts ein negatives Jahresergebnis für das Haushaltsjahr
und das folgende Planungsjahr oder für zwei aufeinanderfolgende Planungsjahre geplant wird, das voraussichtlich
zu einer entsprechenden Verringerung der allgemeinen Rücklage in diesen zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren
führen wird. Eine entsprechende Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung muss dabei
jedoch nur für das Haushaltsjahr erfolgen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 396

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§ 76 GO NRW
Eine mehrjährige Verringerung der allgemeinen Rücklage in einer Größenordnung oberhalb oder unterhalb der in
der Bestimmung enthaltenen Schwellenwerte kann zu einem „schleichenden Verzehr“ des gemeindlichen Eigenkapitals
führen. Die Gemeinde muss daher die weitere Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einer
besonderen Prüfung unterziehen, bei der regelmäßig eine Übersicht über die weitere Entwicklung des gemeindlichen
Eigenkapitals zu erstellen ist. Soweit haushaltssicherungspflichtig ist, müssen die von ihr vorgesehenen
Sanierungsmaßnahmen geeignet sein, den „schleichenden Verzehr“ des Eigenkapitals zu beenden und die Wiederherstellung
des Haushaltsausgleichs schnellstmöglich nach dem Ursachenjahr, spätestens jedoch nach zehn
Jahren zu erreichen.
Als Ursachenjahr, ab dem die gesetzliche Frist der Haushaltssanierung zu laufen beginnt, gilt in diesen Fällen
immer das Jahr, in dem der Jahresfehlbetrag der Gemeinde zum zweiten Mal so hoch ist, dass der Schwellenwert
nach dieser Vorschrift überschritten wird. Ob und wann diese Sachlage örtlich gegeben ist, muss die Gemeinde
unter Beachtung des Haushaltsgrundsatzes der Jährlichkeit überprüfbar ermitteln, denn dieser örtliche
Sachverhalt erfordert auch ein Tätigwerden der für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde. In diesen Fällen
ist die Ermittlung des jahresbezogenen Schwellenwertes immer bezogen auf den in der Schlussbilanz des jeweiligen
Vorjahres auszuweisenden Ansatz der allgemeinen Rücklage vorzunehmen.
1.1.2.2 Ursachenjahr und Haushaltsplanung
Im NKF können die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes und die Ursache,
die diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen. In die Prüfung, ob eine Überschreitung der
Schwellenwerte des § 76 Absatz 1 GO NRW vorliegt, ist deshalb nicht nur das Haushaltsjahr, für das von der
Gemeinde ein neuer Haushalt aufgestellt wird, einzubeziehen. Die Tatbestände dieser Vorschrift gelten dann als
erfüllt, wenn die gesetzlich bestimmten Schwellenwerte in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung überschritten werden. Die mögliche zehnjährige Frist, innerhalb
derer der Haushaltsausgleich wieder herzustellen ist, läuft allerdings erst ab dem Haushaltsjahr, in dem wegen
eines voraussichtlichen negativen Jahresergebnisses die Haushaltssatzung eine Verringerung der allgemeinen
Rücklage oberhalb des betreffenden Schwellenwertes vorsieht (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW).
Mit dieser Anwendung der Vorschrift wird vermieden, dass die Frist für die Genehmigungsfähigkeit (Frist zur Erreichung
des Haushaltsausgleichs) bereits ab dem Haushaltsjahr läuft, für das von der Gemeinde der Haushalt
aufgestellt wird. Es würde sich sonst der Fall ergeben, dass das Ereignis, das ein Haushaltssicherungskonzept
verursacht erst in der Zukunft eintritt, die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes
aber bereits mit dem Haushaltsjahr beginnt. Im Falle der Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1
Nummer 2 GO NRW beginnt die Frist demnach auch erst ab dem zweiten Jahr der Überschreitung des gesetzlich
bestimmten Schwellenwertes zu laufen. Es gilt aber in allen Fällen der Überschreitung der gesetzlich bestimmten
Schwellenwerte, dass zum nächstmöglichen Zeitpunkt den Haushaltsausgleich wieder herzustellen und auch der
Konsolidierungszeitraum darauf abzustellen ist. Der Konsolidierungszeitraum kann allerdings über den Zeitraum
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung hinausreichen.
1.1.2.3 Ursachenjahr und Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
Die Gemeinde ist nach der Vorschrift des § 78 Absatz 1 GO NRW verpflichtet, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung
zu erlassen. Von der strengen Ausrichtung auf ein Haushaltsjahr wird jedoch durch die Vorschrift
eine Ausnahme zugelassen, nach der die gemeindliche Haushaltssatzung auch Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre
enthalten kann (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit einer Haushaltssatzung
für zwei Jahre sollen die Gemeinden in die Lage versetzt werden, ihre ertrags- und finanzwirtschaftlichen
sowie vermögenswirksamen Entscheidungen schon für einen längeren Zeitraum im Voraus satzungsrechtlich
festzulegen. Der gemeindliche Haushaltsplan muss in diesen Fällen unter Beachtung des Jährlichkeitsprin-
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§ 76 GO NRW
zips eine nach den beiden Jahren getrennte Veranschlagung enthalten (vgl. § 79 GO NRW). Die gesetzliche
Regelung lässt damit eine betragsmäßige Zusammenfassung der in die gemeindliche Haushaltssatzung aufzunehmenden
Festsetzungen aus.
Die jahresbezogene Trennung in der Haushaltssatzung wirkt sich auch auf die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes aus, denn eine vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung
für zwei Haushaltsjahre kann von der Gemeinde nicht zu einer Rechnungsperiode zusammengefasst werden.
Daher muss in den Fällen, in denen die Ursache für ein gemeindliches Haushaltssicherungskonzept im ersten
Haushaltsjahr entsteht, die Vorgabe, dass die Genehmigung nur erteilt werden kann, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept
hervorgeht, dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich
nach § 75 Absatz 2 GO NRW wieder erreicht wird, auch auf dieses Haushaltsjahr bezogen werden.
Diese Verfahrensweise ist entsprechend anzuwenden, wenn die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes im zweiten Haushaltsjahr entsteht.
1.1.3 Zu Nummer 3 (Voraussichtlicher Verzehr des Eigenkapitals):
1.1.3.1 Der Verzehr wegen erheblicher Haushaltsdefizite
Die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht auch, wenn bei
der Aufstellung des Haushalts für das neue Haushaltsjahr die Gemeinde einen vollständigen Verzehr der allgemeinen
Rücklage für das Haushaltsjahr oder die folgenden drei Planungsjahre innerhalb der mittelfristigen Ergebnisplanung
vorsieht (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1.1 GemHVO NRW). Eine solche gemeindliche Haushaltsplanung
legt offen, dass bei der Gemeinde gravierende strukturelle Haushaltsdefizite bestehen und die geordnete
Haushaltswirtschaft so nachhaltig gefährdet ist, dass nicht angenommen werden kann, ein ausgeglichener Haushalt
sei baldmöglichst wieder zu erreichen. Aus diesen Gründen kann die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes nicht erst zu dem Zeitpunkt ausgelöst werden bzw. entstehen, zu dem eine
Haushaltssatzung aufgestellt wird, deren Festsetzungen einen vollständigen Verzehr der allgemeinen Rücklage
vorsehen.
Ein vorgesehener vollständiger Verzehr der allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde innerhalb des Zeitraumes
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung lässt sich schon frühzeitig aus den im Ergebnisplan ausgewiesenen
negativen Jahresergebnissen für das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre i.V.m. mit der
Anlage „Übersicht über die Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals“ ermitteln. Ein solcher Ausweis im gemeindlichen
Haushaltsplan stellt eine Willensbekundung der Gemeinde für eine entsprechende haushaltswirtschaftliche
Vorgehensweise dar. Die Gemeinde zeigt mit den im Ergebnisplan ausgewiesenen negativen Jahresergebnissen,
dass sie ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich (Soll-Ausgleich) nach § 84 Satz 3 GO NRW
nicht nachkommt.
Dieser wirtschaftlichen Lage der Gemeinde soll durch die Vorgabe eines Schwellenwertes für die Pflicht zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes unmittelbar entgegengewirkt werden. Es kann dadurch die gemeindliche
Pflicht nicht in die Zukunft verschoben bzw. der Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals abgewartet
werden. Vielmehr besteht eine besondere Dringlichkeit für die Festlegung und Umsetzung von örtlich angepassten
Konsolidierungsmaßnahmen. Diese Dringlichkeit wird besonders durch die dem Haushaltsplan als Anlage
beizufügende Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals der Gemeinde belegt.
1.1.3.2 Die besondere Dringlichkeit für Konsolidierungsmaßnahmen
Die Gemeinde muss in den Fällen des geplanten Verzehrs des gemeindlichen Eigenkapitals in ihrem Haushaltssicherungskonzept
nicht nur besonders darlegen, wie sie sofort, mittel- und langfristig versuchen will, den Haus-
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haltsausgleich wieder zu erreichen. Sie muss auch aufzeigen, wie sie den erreichten Haushaltsausgleich dauerhaft
sichern will, um eine Überschuldung zu vermeiden. Ein unter diesen Zielsetzungen aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept
muss selbstverständlich auch Elemente für den Eigenkapitalaufbau und nicht nur Maß-
nahmen gegen den möglichen Eigenkapitalverzehr enthalten. Die Gemeinde muss deshalb in ihrem Haushaltssicherungskonzept
eine umfassende Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft darstellen. Dazu gehören
auch Angaben, wie sie wegen der vorgesehenen negativen Jahresergebnisse in den nächsten Haushaltsjahren,
die zum vollständigen Verzehr des Eigenkapitals führen würden, gegensteuert und die mögliche Überschuldung
nach § 75 Absatz 7 GO NRW vermeidet.
Ihre konkrete Planung soll die Gemeinde außerdem mit Nachweisen untermauern, die gleichzeitig auch eine
Umkehr im haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde mit dem Ziel der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung
aufzeigen sollen bzw. belegen können. In einer solchen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde bedarf es,
insbesondere wegen des Budgetrechts des Rates und seiner Zuständigkeit für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
(vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h) GO NRW), einer intensiven Beteiligung des Rates durch die
Verwaltung der Gemeinde.
Diese Beteiligungspflicht gilt entsprechend für die Einschaltung und das Handeln der Aufsichtsbehörde, die sich
in diesen Fällen nicht auf das Genehmigungsverfahren für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept beschränken
sollte. Sie wird die notwendigen Schritte zur erfolgreichen Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
kritisch begleiten. In diesem Zusammenhang hat die Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden, wie
und in welchem Umfang sie die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, z.B. ihre Bürgerinnen und
Bürger, in das Geschehen einbindet, die ein berechtigtes Interesse an der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde
haben.
Eine geplante rasante Verringerung des Eigenkapitals erfordert von der Gemeinde - unter Beteiligung ihrer Aufsichtsbehörde
- insbesondere schnell wirkende Konsolidierungsmaßnahmen, die ggf. erhebliche haushaltswirtschaftliche
Einschnitte bzw. Veränderungen mit sich bringen, wenn nur so eine drohende Überschuldung der
Gemeinde zu verhindern ist. In solchen Fällen beginnt die Verpflichtung für den Bürgermeister und den Kämmerer,
die notwendigen Gegenmaßnahmen einzuleiten, sobald sie Kenntnis darüber haben und nicht erst nach dem
Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr. Die Aufsichtsbehörde ist nicht nur in
solchen Fällen befugt, Informationen darüber zu verlangen, welche Maßnahmen bereits eingeleitet und welche
Maßnahmen mit welchem Erfolg oder Misserfolg umgesetzt wurden, bevor das im Rahmen der Anzeige der
Haushaltssatzung vorzulegende Haushaltssicherungskonzept genehmigt ist.
1.2 Zu Satz 2 (Haushaltssicherungskonzept bei der Bestätigung des Jahresabschlusses):
1.2.1 Die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem Jahresabschluss die gleiche Bedeutung zu wie der Haushaltssatzung
mit dem Haushaltsplan. Die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
kann nach den gesetzlichen Vorgaben daher auch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses
entstehen. Zum Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3
GO NRW entsteht z.B. dann eine solche Pflicht der Gemeinde, wenn aus den Jahresabschlussunterlagen hervorgeht,
dass die gemeindliche Ergebnisrechnung mit einem Fehlbetrag abschließt, durch den die allgemeine
Rücklage über die Größenordnung der in Satz 1 bestimmten Schwellenwerte hinaus verringert werden muss. In
diesen Fällen hat die Gemeinde unverzüglich ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen und mögliche Konsolidierungsmaßnahmen
umgehend umzusetzen, um der entstandenen Pflicht zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs
nachzukommen.
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§ 76 GO NRW
1.2.2 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsjahr
Ein Haushaltssicherungskonzept, für das die Aufstellungspflicht im Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses
durch den Bürgermeister entsteht, soll der Aufsichtsbehörde der Gemeinde unverzüglich nach der
Erstellung vorgelegt werden, soweit nicht der Aufsichtsbehörde anzuzeigen ist, dass trotz eines ursprünglich
ausgeglichenen Ergebnisplans ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen,
entstanden ist (vgl. § 75 Absatz 5 GO NRW). Die Vorlage des Haushaltssicherungskonzeptes bei der Aufsichtsbehörde
darf daher nicht bis zur Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses oder bis zur Anzeige der nächsten
Haushaltssatzung hinausgezögert werden.
Die Informationspflichten der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde gebieten es bereits, dass die Aufsichtsbehörde
über die eingetretene Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes in
Kenntnis gesetzt wird. Die Gemeinde muss dazu aufzeigen, wie die erforderlich gewordene Konsolidierung erfolgen
soll. Die Bestimmung in § 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW, dass das Haushaltssicherungskonzept ein Teil des
gemeindlichen Haushaltsplans ist, sowie die Zuständigkeit des Rates der Gemeinde für die Aufstellung des
Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h) GO NRW) stehen dieser Vorgehensweise nicht
entgegen.
Die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan bewirkt, dass das von der Gemeinde im
Rahmen der Bestätigung des Jahresabschlusses aufzustellende Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil
eines Haushaltsplans zu machen ist (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Aus Gründen des ständigen haushaltswirtschaftlichen
Kreislaufs kann dieses Haushaltssicherungskonzept nicht mehr mit dem Haushaltsplan des
abgelaufenen Haushaltsjahres sowie des laufenden Haushaltsjahres verbunden werden. Das im Rahmen des
gemeindlichen Jahresabschlusses aufzustellende Haushaltssicherungskonzept ist daher zum Bestandteil des
Haushaltsplans des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen.
Soweit jedoch im laufenden Haushaltsjahr die Aufstellung einer Nachtragssatzung erfolgt, soll das Haushaltssicherungskonzept
dabei berücksichtigt werden.
Die mögliche Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan des nächsten der Bestätigung
des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres wirkt sich auf die Berechnung des Zeitpunktes aus, zu dem
der Haushaltsausgleich spätestens wieder hergestellt sein muss. Nach § 76 Absatz 2 Satz 3 GO NRW kann die
Genehmigungsfähigkeit des Haushaltssicherungskonzeptes nur erreicht werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept
hervorgeht, dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich
nach § 75 Absatz 2 GO NRW wieder erreicht wird.
Diese Frist muss nicht zwingend ausgenutzt werden, denn für die Gemeinde besteht die gesetzliche Pflicht, zum
nächstmöglichen Zeitpunkt den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, um ihre dauerhafte Leistungsfähigkeit zu
sichern. Unabhängig von den sachlichen Gegebenheiten gilt es zudem haushaltswirtschaftlich für die Gemeinde,
unmittelbar nach Kenntnis der Konsolidierungspflichten bzw. der bestehenden schwierigen wirtschaftlichen Lage
die geeigneten Maßnahmen zur Beseitigung der eingetretenen strukturellen Defizite zu ergreifen.
2. Zu Absatz 2 (Zielbestimmung und Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes):
2.1 Zu Satz 1 (Zielbestimmung eines Haushaltssicherungskonzeptes):
2.1.1 Der zeitliche Umfang des Haushaltssicherungskonzeptes
Die Vorschrift enthält ausdrückliche Vorgaben für den zeitlichen Umfang eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes,
die sich auch auf dessen Genehmigungsfähigkeit auswirken. Der Beginn der Pflicht der Gemeinde
zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes ist i.d.R. widerspruchsfrei ermittelbar. Das Haus-
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§ 76 GO NRW
haltsjahr, in dem die gemeindliche Pflicht beginnt, kann regelmäßig auch in den Fällen eindeutig bestimmt werden,
in denen die Aufstellungspflicht der Gemeinde und die auslösende Ursache in unterschiedliche Haushaltsjahre
fallen können.
Der zeitliche Beginn eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist im Rahmen der Haushaltsplanung
der Gemeinde regelmäßig das Haushaltsjahr, in dem durch eine vorgesehene und in der gemeindlichen Haushaltssatzung
festgesetzte Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1.1 GemHVO
NRW) die Schwellenwerte dieser Vorschrift überschritten werden. Lediglich in den Fällen, in denen aus Gründen
eines gegenüber der Ergebnisplanung entstandenen höheren Fehlbetrages eine Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht, muss festgelegt werden, an welchen Haushaltsplan das
Haushaltssicherungskonzept als Bestandteil angebunden wird. Bei dieser Sachlage kann das erste oder zweite
Folgejahr nach dem „verursachenden“ Haushaltsjahr dafür in den Betracht kommen, wenn die Kenntnisse über
die Auslösung der Pflicht bzw. deren Verursachung erst im Rahmen der Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses
für das abgelaufene Haushaltsjahr gewonnen werden (vgl. § 93 Absatz 3 GO NRW).
Das zeitliche Ende eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist regelmäßig nicht in jedem Einzelfall
von Anfang an genau festlegbar, denn die tatsächliche Zeitdauer steht unter der Prämisse, dass das Haushaltssicherungskonzept
die schnellstmögliche Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs gewährleisten und darstellen
soll und darin der nächstmögliche Zeitpunkt zu bestimmen ist, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt
ist. Gleichwohl ist auch das Haushaltsjahr, in dem das Haushaltssicherungskonzept enden kann bzw. das
gesetzliche Ziel erreicht ist, ermittelbar. Es ist regelmäßig das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich nach
§ 75 GO NRW wieder erreicht wird und gewährleistet ist, dass der gemeindliche Haushalt in Zukunft so gesteuert
werden kann, dass er dauerhaft ausgeglichen sein wird.
Bei der Ermittlung der Zeitdauer ist zudem zu berücksichtigen, dass das Vorliegen einer Genehmigungsfähigkeit
des Haushaltssicherungskonzeptes dann anzunehmen ist, wenn der originäre jährliche Haushaltsausgleich innerhalb
eines zehnjährigen Zeitraumes, spätestens aber im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr wieder
erreicht wird. Es ist auch zu beachten, dass der Haushaltsausgleich sowohl in der Planung als auch in der Rechnung
(Jahresabschluss) des betreffenden Haushaltsjahres erreicht werden muss (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
Die Gemeinde darf deshalb die in ihrem Haushaltssicherungskonzept vorgesehenen Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen
nicht schon dann einstellen, wenn der jahresbezogene Haushaltsausgleich in der Planung
erreicht wird (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Es bedarf vielmehr noch des „Beweises“ des Erreichens des
realen Haushaltsausgleichs in der Rechnung durch die entsprechend ausgeführte gemeindliche Haushaltswirtschaft
in einem oder mehreren Haushaltsjahren.
Der Verzicht auf die Umsetzung örtlicher Konsolidierungsmaßnahmen ist daher regelmäßig nur zu rechtfertigen,
wenn im Rahmen eines Controllings durch entsprechende haushaltswirtschaftliche Ergebnisse ein messbarer
nachhaltiger Erfolg nicht nur erkennbar, sondern tatsächlich eingetreten ist. Von der Gemeinde eingeleitete umfassende
Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen sollten deshalb auch in solchen Fällen konsequent fortgeführt
werden. Es ist kein ausreichender Anlass, bereits bei den ersten Anzeichen einer haushaltswirtschaftlichen
Entspannung oder eines möglichen Erreichens des Haushaltsausgleichs im Jahresabschluss die Konsolidierungsmaßnahmen
abzubrechen.
2.1.2 Die Inhalte des Haushaltssicherungskonzeptes
Für eine Gemeinde besteht auch bei schlechter haushaltswirtschaftlicher Lage grundsätzlich eine positive Fortführungsprognose.
Sie hat trotz einer aktuellen Krisensituation, auch wenn diese mehrjährig ist, grundsätzlich die
Substanz und die Potenziale, um wieder den jährlichen Haushaltsausgleich zu erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung
auf Dauer zu sichern. Die Voraussetzungen sind auch bei einer stark angespannten Liquidität bzw.
bei Liquiditätsdefiziten generell gegeben. Die Gemeinde muss jedoch die Schritte zur Stabilisierung der gemeind-
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lichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Ursache der defizitären wirtschaftlichen Lage ggf. neu
definieren. Das Sanieren der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bedeutet in solchen Fällen, die Krisenzeichen
wahrzunehmen, die Ursachen zu erkennen und beseitigen zu wollen.
Die Gemeinde muss geeignete Maßnahmen ergreifen und ziel- und zweckbestimmt vorgehen. Dabei gilt es, die
Sanierungswürdigkeit und die Sanierungsfähigkeit aller Elemente der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zu prüfen
und zu bewerten, sodass ein umfassendes Sanierungskonzept zur wirtschaftlichen Gesundung und Zukunftssicherung
der Gemeinde auf den Weg gebracht werden kann. Es kann oftmals bereits ausreichend sein, schnell,
gezielt und konsequent die notwendigen Veränderungen vor Ort anzugehen und in einer sinnvollen und sachlichen
Reihenfolge deren Umsetzung vorzunehmen.
Ein Haushaltssicherungskonzept als umfassendes Sanierungskonzept dient dabei als zukunftsorientierter Leitfaden
(Gesamtkonzept), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung
der Gemeinde und die Steuerung eines ausgeglichenen Haushalts, einschließlich der dazu erforderlichen
nachhaltigen Maßnahmen festgelegt werden. Gleichzeitig muss das Sanierungskonzept ein erweitertes
Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur dienen soll und deshalb die konkreten
und akuten Schritte aufzuzeigen hat, die sofort und in der weiteren Zukunft zu gehen sind. Ein solches
Handlungskonzept ermöglicht die Festlegung von Zwischenzielen und sollte auch die konkreten und akuten
Schritte sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde besonders herauszustellen.
Insgesamt ist zu berücksichtigen, dass nur bei einem vorgesehenen Zusammenwirken der einzelnen Komponenten
des örtlichen Sanierungskonzepts eine Gesamtaussage für das Handeln der Gemeinde und die Zielerreichung
getroffen und die Zwischenziele als Mess- und Kontrollpunkte benannt werden können. Das gemeindliche
Haushaltssicherungskonzept ist daher immer von der aktuellen Krisensituation der Gemeinde abhängig. Außerdem
muss die zeitliche Abfolge der Konsolidierung dabei so ausgestaltet sein, dass die Maßnahmen von der
Gemeinde auch im Rahmen ihrer Möglichkeiten umgesetzt werden können und nichts Unmögliches von ihr verlangt
bzw. von ihr selbst festgelegt wird. Diese Sachlage erfordert, eine an den örtlichen Verhältnissen orientierte
und durch die Machbarkeit geprägte Zielsetzung festzulegen. Im Zusammenhang mit den Zwischenzielen, an
denen die Entwicklung der Gemeinde zu messen ist, kann die Motivation der Gemeinde zur Fortsetzung der notwendigen
Konsolidierungsmaßnahmen bestärkt werden.
2.1.3 Die Schaffung eines zukunftsorientierten Bildes
Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Sie hat zudem ihre Haushaltswirtschaft
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Diese Vorgaben erfordern
grundsätzlich, dass die Gemeinde möglichst eine defizitäre Haushaltslage vermeidet. Soweit eine solche
Haushaltslage entstehen kann, soll die Gemeinde mit ihren Möglichkeiten zukunftsorientiert versuchen, ihre Ertragskraft
bald möglichst wieder herzustellen und dauerhaft zu sichern.
Bei einer Krise soll die Gemeinde den Haushaltskonsolidierungsprozess selbst so durchführen, dass die dauernde
Leistungsfähigkeit und stetige Aufgabenerfüllung wieder erreicht wird. Sie soll eine haushaltswirtschaftliche
Lage schaffen, durch die die künftigen Generationen nicht unnötig belastet werden sowie deren Zukunft dauerhaft
gesichert wird. Diese Erfordernisse für die gemeindliche Haushaltskonsolidierung zeigen auf bzw. verdeutlichen,
dass unter Beachtung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit ein zukunftsorientiertes Bild der Gemeinde
mit qualitativ hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen geschaffen sein muss, damit geeignete
Grundlagen für eine neue Ausrichtung auf ein nachhaltiges und zukunftsbezogenes Handeln bestehen.
Die wirtschaftliche Lage bzw. die sich abzeichnende Ertragsschwäche der Gemeinde oder mögliche finanzielle
Gegebenheiten verlangen bei einer Haushaltskonsolidierung die Festlegung neuer nachhaltiger Rahmenbedin-
GEMEINDEORDNUNG 402

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§ 76 GO NRW
gungen und Handlungsfelder vor Ort. Für den Weg dorthin bedarf es eines Maßnahmenpaketes mit aufeinander
abgestimmten Konsolidierungsmaßnahmen und nicht nur der Benennung einzelner Maßnahmen. Die neuen
Rahmenbedingungen sollen zudem auch dazu beitragen, dass die Gemeinde sich ein ziel- und zukunftsorientiertes
Profil gibt. Mit auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung ausgerichteten Visionen und Leitlinien (Leitbildern)
lassen sich von der Gemeinde die notwendigen strategischen und operativen Ziele bestimmen und die angestrebte
Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft einhalten.
Die örtlichen Ziele können und sollen dazu eine Leitorientierung für die gemeindliche Konsolidierung entfalten
bzw. bieten, um auch die notwendige Haushaltswirksamkeit zu erreichen. Dabei gilt es, die gemeindliche Steuerung
und das Finanzmanagement der Gemeinde unter Beachtung der einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften
miteinander zu verknüpfen. Insgesamt gesehen kann und muss durch die Gemeinde ein örtlich gestaltetes
handhabbares und auf ein wirtschaftliches Handeln ausgerichtetes System für die gemeindliche Haushaltskonsolidierung
und die künftige gemeindliche Haushaltswirtschaft entstehen.
Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher die örtlich festgelegten produktorientierten Ziele unter Berücksichtigung
des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs
überprüft sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung ggf. neu bestimmt und mit den örtlichen Finanzzielen
verknüpft werden. Die Ziele sind dabei zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung abzustimmen.
Auch die Öffentlichkeit sollte in diesen Prozess in geeigneter Weise eingebunden werden. Durch die
benannten Verpflichtungen wird von der Gemeinde nichts Unmögliches verlangt, auch wenn es bei der Vielzahl
der örtlichen Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, dafür geeignete messbare Ziele und Leistungskennzahlen
festzulegen.
Die Ausgangsbasis für den Einstieg in die örtlichen Aufstellungsarbeiten eines Haushaltssicherungskonzeptes
kann der gemeindliche Haushaltsplan, insbesondere mit den darin enthaltenen produktorientierten Teilplänen
bieten, die entsprechend den örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen gebildet wurden. Soweit die Teilpläne
nach § 4 GemHVO NRW die vorgesehenen Angaben aufweisen, kann davon ausgehend die neue Ausrichtung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft für die nächsten Planungsjahre festgelegt werden.
Für das neue zukunftsorientierte Bild reicht i.d.R. die Zeit der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nicht
aus. Vielmehr muss, orientiert an der gesetzlichen Vorgabe, dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr
folgende Jahr die Gemeinde den Haushaltsausgleich wieder erreichen soll, ein Überblick über ein Jahrzehnt
gewonnen und mit belastbaren haushaltswirtschaftlichen Daten belegt werden. Auf diese Weise kann die gemeindliche
Haushaltskonsolidierung, begleitet durch ein in sich stimmiges Zielsystem und eine kompetente und
ressourcenverbrauchsorientierte Verwaltungsteuerung, ggf. mit dezentraler Ressourcenverantwortung, den Zielen
und Zwecken der Haushaltskonsolidierung vollständig gerecht werden.
2.2 Zu Satz 2 (Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes):
2.2.1 Der Genehmigungsbedarf
Nach der Vorschrift bedarf das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde. Diese Genehmigung hat den Hauptzweck, die Gemeinde zur Wiedererreichung des
Haushaltsausgleichs zu verpflichten. Im Rahmen der Genehmigung müssen dann die von der Gemeinde dafür
als notwendig angesehenen Maßnahmen beurteilt und akzeptiert werden. Sofern z. B. die Wirkungen der Konsolidierungsmaßnahmen
noch nicht abschließend geklärt sind, bieten sich als Nebenbestimmungen zur Genehmigung
bedarfsgerechte Bedingungen und Auflagen, um einen Rahmen auf dem Weg zum Ziel der Konsolidierung
abzustecken. Die Gemeinde hat dann in diesem Spielraum schnellstmöglich den Haushaltsausgleich wieder
erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung zu sichern.
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Die Aufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Genehmigung nach dieser Vorschrift den ihr zustehenden Ermessensspielraum
unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen und der örtlichen Gegebenheiten
ausgestalten. Sie hat dabei abzuwägen, durch welche Nebenbestimmungen sichergestellt werden
kann, dass die Gemeinde die gesetzlichen Erfordernisse bei der Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
ausreichend beachtet und im Jahresabschluss einen entsprechenden Nachweis führt. Die Aufsichtsbehörde
kann daher insbesondere die von der Gemeinde angestrebten und erreichbaren jahresbezogenen Konsolidierungsziele
zum Gegenstand der Nebenbestimmungen ihrer Genehmigung machen. Sie hat dazu eine inhaltliche
und eine zeitbezogene Festlegung zu treffen.
Von der Aufsichtsbehörde ist dabei das Ermessen unter Beachtung der Ziele und Zwecke der Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs auszuüben. Dabei ist zu beachten, dass nur Nebenbestimmungen festgelegt werden
sollten, bei denen der Gemeinde im Rahmen der Umsetzung noch ein Raum für die Ausübung ihrer Eigenverantwortung
bleibt. Die gemeindliche Selbstverwaltung bedingt, dass die Aufsichtsbehörde nicht einzelne Konsolidierungsmaßnahmen
ersetzen oder einschränken soll, sondern nur im Rahmen der Zielerreichung „Haushaltsausgleich“
geeignete Vorgaben zur Konsolidierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft machen kann.
Dem haushaltsrechtlichen Ziel der Gemeinde, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Absatz 2 GO
NRW zu erreichen, kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Diese Zielbestimmung wird nicht eingeschränkt,
wenn für das Haushaltsjahr noch eine Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde vorgesehen ist.
Sofern aber nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft
zu befürchten ist und sich diese Haushaltslage durch eine Überschreitung der Schwellenwerte
belegt wird, muss dieser Gefahr durch ein Haushaltssicherungskonzept auf geeignete Weise entgegen getreten
werden. Die Aufsichtsbehörde muss dieses in ihrer Genehmigungspraxis, insbesondere wegen der möglichen
zehnjährigen Laufzeit des Haushaltssicherungskonzeptes auf geeignete Weise berücksichtigen.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass ein Genehmigungsbedarf für ein Haushaltssicherungskonzept
nicht nur durch die Überschreitung von Schwellenwerten im Haushaltsjahr, sondern auch bei Überschreitungen in
den der dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung besteht.
Dadurch wird die gewollte stärkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung
und der langfristigen Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie den aufsichtsrechtlich gestuften Maßnahmen
hergestellt. Die Aufsichtsbehörde hat daher bei der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes
immer auch die zeitliche Dimension der Haushaltskonsolidierung ausreichend zu prüfen.
2.2.2 Der zeitliche Unterschied zwischen Verpflichtung und Ursache
Im Rahmen der mittelfristigen Ergebnisplanung können die Pflicht der Gemeinde, ein Haushaltssicherungskonzept
aufstellen zu müssen, und die auslösende Ursache für diese Pflicht in unterschiedlichen Haushaltsjahren
liegen. Eine Anbindung der Aufstellungsfrist an das Ursachenjahr würde prinzipiell dazu führen, dass die Gemeinde
trotz defizitärer Haushaltsplanung erst dann Gegenmaßnahmen planen und umsetzen muss, wenn eine
Verringerung der allgemeinen Rücklage für ein Haushaltsjahr festgesetzt wird. Aus den Zwecken und Zielen der
Vorschrift ist eine solche Handlungsweise jedoch nicht ableitbar.
Die gesetzliche Pflicht gebietet es, jährlich den Haushaltsausgleich zu erreichen. Die Gemeinde muss daher
unmittelbar nach ihrer Kenntnis über eine defizitäre haushaltswirtschaftliche Lage die notwendigen und sachgerechten
Gegenmaßnahmen ergreifen, auch wenn der Gemeinde nach dem Ursachenjahr ein zehnjähriger Zeitraum
zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs eingeräumt wird. Diese Auslegung ist auch sachlich vertretbar,
denn vielfach kann in dem Zeitraum zwischen dem Haushaltsjahr und dem Jahr der Ursache für die Überschreitung
der Schwellenwerte schon dem Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals gegengewirkt werden.
GEMEINDEORDNUNG 404

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2.2.3 Die Einbeziehung der Genehmigung nach § 75 Absatz 4 GO NRW
Bei einer Festsetzung einer Verringerung der allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung und
einer Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes wird die erforderliche Genehmigung zur
Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO NRW durch die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes
nach § 76 Absatz 2 GO NRW miterfasst. Diese Zusammenfassung entsteht i.d.R. dann,
wenn die beiden Tatbestände innerhalb der mittelfristigen Ergebnisplanung zwei unterschiedlichen Haushaltsjahren
zuzurechnen sind. In solchen Fällen ist die erforderliche Sanierung der Haushaltswirtschaft der Gemeinde im
Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes so gewichtig, dass eine getrennte Genehmigungspraxis durch die
Aufsichtsbehörde nicht sachgerecht im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist.
Eine aufsichtsrechtliche Verfahrenstrennung zwischen einer Genehmigung nach § 75 Absatz 4 GO NRW und
einer Genehmigung unter der gleichzeitigen Bewertung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 2
GO NRW würde auch der gesetzlichen Aufgabe der Gemeinde, die stetige Aufgabenerfüllung wieder dauerhaft
zu sichern und den Haushaltsausgleich wieder zu erreichen, entgegenstehen. Unter diesen Zielsetzungen ist es
sachlich geboten, dass die Aufsichtsbehörde ein zielgerichtetes Handeln der Gemeinde durch ein einziges Verfahren
unterstützt, sodass die Gemeinde für ihr gesamtes Sanierungsvorhaben die notwendige Sicherheit erhält,
wenn ihr gemeindliches Haushaltssicherungskonzept genehmigungsfähig ist.
2.3 Zu Satz 3 (Genehmigungserfordernisse):
2.3.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift darf die Aufsichtsbehörde eine Genehmigung für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept
nur erteilen, wenn aus dem ihr von der Gemeinde vorgelegten Haushaltssicherungskonzept hervorgeht,
dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich
nach § 75 Absatz 2 GO NRW wieder erreichen wird. Die Gemeinde hat in ihrem Haushaltssicherungskonzept
dann einen früheren Zeitpunkt zur Erreichung des Haushaltsausgleichs anzugeben und zu belegen, wenn es ihr
dieses möglich ist. Sie ist verpflichtet, den Haushaltsausgleich schnellstmöglich wieder herzustellen.
In Ausnahmefällen kann der Zeitpunkt auch oberhalb des gesetzlich bestimmten zehnjährigen Rahmens liegen,
denn im Einzelfall kann auf der Grundlage eines individuellen Sanierungskonzeptes der Gemeinde durch Genehmigung
der Bezirksregierung von dem gesetzlich bestimmten Konsolidierungszeitraum abgewichen werden.
Der von der Gemeinde bestimmte Zeitpunkt zur Wiedererreichung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs muss
zudem in Form eines konkreten Haushaltsjahres in der gemeindlichen Haushaltssatzung rechtsförmlich festgesetzt
werden (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 5 GO NRW).
2.3.2 Die Zehn-Jahres-Frist
Der Gemeinde wird zur Erfüllung ihrer Verpflichtung, den Haushaltsausgleich im Rahmen der Umsetzung eines
Haushaltskonsolidierungskonzeptes wieder herzustellen, ein Zeitraum von zehn Jahren nach dem Haushaltsjahr,
in dem die Ursache für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes liegt, eingeräumt. Dieser Zeitraum
umfasst auch die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre, bei denen sich wegen deren Einbeziehung in
den gemeindlichen Haushaltsplan die haushaltsmäßigen Wirkungen der vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen
unmittelbar aus den Jahresspalten dieser drei Planungsjahre im Haushaltsplan ablesen lassen.
Für die Zeit danach müssen grundsätzlich vergleichbare Konkretisierungen der haushaltswirtschaftlichen geschaffen
werden, um die Umsetzung zielorientiert messbar zu machen. Wegen der für diese Jahre vorzunehmenden
Prognose, die einen schwer konkret kalkulierbaren Zeitraum darstellen, sollten nicht nur die voraussicht-
GEMEINDEORDNUNG 405

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§ 76 GO NRW
lich entstehenden jahresbezogenen Erträge und Aufwendungen, sondern auch deren Berechnung und die Prognosegrundlagen
und Annahmen transparent gemacht werden. Realisierbare Maßnahmen dürfen von der Gemeinde
jedoch wegen des Zehnjahreszeitraumes jedoch nicht zeitlich verschoben und auch nicht über den ge-
samten Konsolidierungszeitraum gestreckt werden.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Konsolidierungs- bzw. Sanierungszeit nicht bereits beim
ersten möglichen Haushaltsausgleich in der Haushaltsplanung für das Haushaltsjahr endet. Einerseits muss auch
der Soll-Ausgleich in den weiteren Jahren, mindestens in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung gesichert sein. Andererseits muss das Erreichen des Haushaltsausgleichs
auch in der Rechnung (Jahresabschluss) des betreffenden Haushaltsjahres nachgewiesen werden.
Nur wenn ein gemeindlicher Haushaltsausgleich in diesem Sinne gegeben ist, wird dem gesetzlich bestimmten
Haushaltsausgleich tatsächlich entsprochen (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 und § 84 GO NRW).
2.3.3 Angabeformen im Haushaltssicherungskonzept
2.3.3.1 Die Angaben für die ersten drei Planungsjahre
Die Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes beinhaltet bei dessen Aufstellung,
dass darin die gemeindliche Haushaltsplanung mit der fünfjährigen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
als Ausgangsbasis zu berücksichtigen ist. Dabei bleibt grundsätzlich die örtliche Form und Detaillierung der gesamten
gemeindlichen Haushaltsplanung auch während der Laufzeit des Haushaltssicherungskonzeptes unverändert,
soweit nicht die örtlichen Gegebenheiten zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs verändert werden
müssen.
Die bei einem gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept zulässige zehnjährige Laufzeit gibt zudem ebenfalls
keine Veranlassung, die Haushaltsplanung für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre zu verändern.
Bereits im Rahmen der Aufstellung des örtlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist zu beurteilen, ob und in welchen
Umfang die detaillierte Planung für die Jahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch in den
sich daran anschließenden Jahren fortgesetzt werden soll, wenn diese sich wegen eines Sanierungskonzept
zusätzlich ergeben.
2.3.3.2 Die Angaben für die weiteren Planungsjahre
2.3.3.2.1 Die Angaben nach den verbindlichen Haushaltspositionen
Die Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes kann dazu führen, dass die gemeindliche
Haushaltsplanung über die fünfjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung nach § 84 GO NRW hinausgehen
muss. Die im Haushaltssicherungskonzept ggf. aufzuzeigende zehnjährige Haushaltsplanung, bei einem
Sanierungskonzept ggf. auch noch weitere Jahre, muss sich hinsichtlich der Darstellung der geplanten Erträge
und Aufwendungen an die Haushaltspositionen im Haushaltsplan anschließen. Die von der Gemeinde vorgesehenen
Konsolidierungsmaßnahmen wirken sich auf die künftigen Haushaltspläne aus, um das Ziel der Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs und den Weg dorthin transparent und nachvollziehbar zu machen.
Die Fortschreibung der gemeindlichen Haushaltsplanung über die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
hinaus wirkt sich daher auf die Art und Weise der im Haushaltssicherungskonzept oder im Sanierungskonzept
darzustellenden Haushaltspositionen in den weiteren Jahren unmittelbar aus. Es dürfte für die mehrjährigen Zeiträume
vertretbar sein, die Angaben zu den voraussichtlichen Erträgen und Aufwendungen sowie zu den Einzahlungen
und Auszahlungen auf die Haushaltspositionen zu beschränken, die für den Ergebnisplan und den Finanzplan
mindestens vorgegeben sind (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 406

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§ 76 GO NRW
Diese Darstellungsmöglichkeit im Haushaltssicherungskonzept würde die gemeindliche Planung über die mittelfristige
Ergebnis- und Finanzplanung hinaus wesentlich erleichtern. Die Gemeinde kann aber auch die Detaillierung
ihres Haushaltsplans beibehalten, um z.B. die Fortschreibung der Planung in einen Zusammenhang mit
ihren Konten im örtlichen Buchungsgeschäft zu stellen. Für die Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes
ist es immer notwendig, dass möglichst belastbare Daten aus der gemeindlichen Haushaltsplanung
die Grundlage für die auszuwählenden Konsolidierungsmaßnahmen bilden. In welcher Art und Weise ein
zehnjähriges Haushaltssicherungskonzept gestaltet wird, ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen
Verhältnisse zu entscheiden. Ggf. ist in die Beurteilung die Aufsichtsbehörde der Gemeinde einzubinden.
2.3.3.2.2 Die Angaben nach den verbindlichen Produktbereichen
Die geplante und in einem Haushaltssicherungskonzept oder Sanierungskonzept darzustellende wirtschaftliche
Entwicklung der Gemeinde und die Erreichung des Haushaltsausgleichs werden nur nachvollziehbar und verständlich,
wenn auch die Vielfalt der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Einzelnen in die haushaltswirtschaftliche
Konsolidierungsplanung einbezogen wird. Für die gemeindliche Planung über die mittelfristige Ergebnis- und
Finanzplanung hinaus sollte ein Verzicht auch auf detaillierte produktorientierte Angaben möglich sein, ohne
dadurch die örtliche Steuerung für die Umsetzung der Konsolidierung zu vernachlässigen. Ein solcher Verzicht
würde die Angaben aus den örtlichen produktorientierten Teilplänen entbehrlich machen, soweit diese nach Produktgruppen
oder Produkten aufgestellt werden. Auf Angaben entsprechend der örtlichen Teilpläne, die nach den
verbindlichen Produktbereichen aufgestellt werden, kann jedoch aus sachlichen Gründen nicht verzichtet werden.
2.3.3.2.3 Die Angaben unter Einbeziehung von Zielen
Das gemeindliche Haushaltsrecht beinhaltet, dass auch die Nachhaltigkeit des haushaltswirtschaftlichen Handelns
der Gemeinde, bei dem das gemeindliche Jahresergebnis als „Erfolg des Handelns“ mit den Inhalten des
gemeindlichen Leitbildes abzuwägen bzw. in einen Ausgleich zu bringen ist, bei der Aufstellung und Umsetzung
eines Haushaltssicherungskonzeptes oder eines Sanierungskonzeptes berücksichtigt werden muss. Bereits auf
Grund des gesetzlichen Gebotes der Einhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit bzw. der Sicherung der stetigen
Aufgabenerfüllung (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW) sowie des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW) kommt der Nachhaltigkeit der Konsolidierungsplanung für die gemeindliche
Haushaltswirtschaft sowie bei der Festlegung der darauf auszurichtenden gemeindlichen Ziele eine hohe Bedeutung
zu.
Im Rahmen der Festlegung der Zielerreichung bei der Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen
muss auch der Messung des Ressourceneinsatzes und des Ressourcenverbrauchs hinsichtlich dessen
nachhaltiger zukunftsbezogener Wirkungen eine ausreichende Beachtung geschenkt werden. Die Nachhaltigkeit
muss dabei anhand von Nachhaltigkeitszielen der Gemeinde bei denen die Art und Weise von sozialen, ökologischen
und ökonomischen Wirkungen zu berücksichtigen sind, aus dem haushaltsmäßigen Konsolidierungshandeln
der Gemeinde heraus entstehen. Die Gemeinde muss zudem hinsichtlich der Nachhaltigkeit ihre Haushaltsplanung
und ihre Zielsetzungen grundsätzlich und möglichst jährlich im Zeitablauf der Konsolidierungs- oder Sanierungsphase
überprüfen sowie ihr geplantes Verwaltungshandeln mit konkreten Inhalten füllen.
Durch die Einbindung der Nachhaltigkeit in die gemeindliche Zielbestimmung kann zudem ein Gesamtzusammenhang
mit anderen zweck- und adressatenbezogenen Festlegungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns
der Gemeinde hergestellt werden. Dabei sollten sowohl positive als auch negative Auswirkungen des gesamten
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde unter Berücksichtigung der Informationsinteressen offen gelegt
werden. Die Möglichkeit zu einem wirtschaftlichen Gesamtbild für die Gemeinde, bezogen auf die Zielbestimmungen
und die Umsetzung notwendiger örtlicher Maßnahmen ist sachlich erforderlich. Sie dient der Nachvollzieh-
GEMEINDEORDNUNG 407

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barkeit und der Steuerung auf dem Wege zur Wiederherstellung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs und der
dauerhaften Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde.
2.3.3.2.4 Die Angaben über Leistungskennzahlen
Die Gemeinde soll für ihre Aufgabenerfüllung nicht nur produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzbaren
Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festlegen, sondern auch
Leistungskennzahlen zur Messung der Zielerreichung bestimmen. Sie soll zudem neben den Zielen ihre Leistungskennzahlen
zur Grundlage der Gestaltung der Haushaltsplanung, der örtlichen Steuerung und der Erfolgskontrolle
des jährlichen Haushalts machen. Mit den örtlichen Leistungskennzahlen sollen haushaltswirtschaftliche
Sachverhalte, die quantitativ messbar sind, durch Verhältniszahlen in Kurzform dargestellt werden. Dadurch werden
wichtige Erkenntnisse transparent gemacht und verständlich aufgezeigt. Es werden damit jedoch keine Lösungen
für die örtlichen Verhältnisse geboten, sondern die Ursachenanalyse und die Entwicklung von Gegenmaßnahmen
bleiben der Gemeinde überlassen.
Die Gemeinde kann dazu aber die Analyse der in ihrem Haushalt enthaltenen Leistungskennzahlen als Ausgangsgrundlage
im Rahmen ihres Haushaltssicherungskonzeptes nutzen. Wichtig für die gemeindliche Analyse
ist dabei, dass einzelne Leistungskennzahlen nicht isoliert betrachtet werden dürfen. Sie sind in einen Zusammenhang
zu stellen, soweit gegenseitige Beziehungen oder Wirkungen bestehen oder entstehen können. Auch
die Zugehörigkeit zu einem Bereich der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, z.B. einem Produktbereich, stellt dabei
ein sachliches Kriterium dar. Die jeweils festgelegten Leistungskennzahlen können dann mit weiteren Erkenntnissen
und Informationen zu einem zutreffenden Bild über den haushaltswirtschaftlichen Stand der Gemeinde bzw.
über den Erfolg der Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen, beitragen.
Die Nutzung von Leistungskennzahlen in der Umsetzung der gemeindlichen Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen
erfordert auch, sich einen Überblick über deren Zwecke und inhaltliche Gestaltung sowie die eingesetzten
Wertgrößen zu verschaffen, um die dadurch verdichteten gemeindlichen Sachverhalte interpretieren zu
können. Dazu gehören auch ausreichende Kenntnisse über die Grundlagen der Bildung und des Einsatzes von
Leistungskennzahlen. Es bedarf deshalb vielfältiger Informationen zu den einzelnen Leistungskennzahlen, die im
Rahmen der Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen zur Anwendung kommen sollen, z. B. über die Definition
und Berechnungsformel einschließlich der verwendeten Wertgrößen. Ggf. bedarf es auch einer Interpretationshilfe,
die Unterstützung für die Klärung von Fragen bieten kann, z. B. was ein hoher oder ein niedriger Kennzahlenwert
bedeutet, welche Wirkungen daraus entstehen und welche Schlüsse daraus bei der Beurteilung der
Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen gezogen werden können.
Bei der Bewertung bedarf es jedoch nicht nur besonderer Informationen über die örtlichen Einflussfaktoren auf die
gemeindlichen Leistungskennzahlen, sondern es muss bei diesen Kennzahlen auch berücksichtigt werden, dass
die einzelnen Leistungskennzahlen nicht getrennt nebeneinanderstehen, sondern miteinander verwoben sind
bzw. verwoben werden müssen. Dabei können durchaus auch gegenseitige Abhängigkeiten bestehen, sodass im
Rahmen einer Analyse die Leistungskennzahlen nicht einzeln für sich allein betrachtet werden dürfen, sondern
mit anderen Werten verglichen werden müssen. Für diese Analysen eignen sich z.B. Durchschnittswerte, Minimalwerte
und Maximalwerte, aber auch systemimmanente Zielwerte.
Welche örtlichen Leistungskennzahlen letztlich bei der gemeindlichen Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen
in Betracht bzw. zum Einsatz kommen sollen, hat die Gemeinde eigenverantwortlich zu
entscheiden. Die Inhalte der Entscheidung hängen dabei insbesondere von den festgelegten Zielsetzungen,
bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung und das haushaltswirtschaftliche Handeln im Zeitablauf ab. Sie sollen der
dauerhaften Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde dienen.
GEMEINDEORDNUNG 408

2.3.3.2.5 Das Verbot der Überschuldung
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§ 76 GO NRW
Der Weg zu einer möglichen Überschuldung der Gemeinde wird insbesondere durch eine Verringerung der allgemeinen
Rücklage in mehreren Haushaltsjahren beschritten und durch entsprechende Festsetzungen in der
gemeindlichen Haushaltssatzung offen gelegt. Soweit ein solcher Weg im gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept
aufgezeigt wird, müssen die Gemeinde und die Aufsichtsbehörde dafür Sorge tragen, dass durch sachgerechte
Gegenmaßnahmen die Überschuldung nicht eintritt. Im Rahmen der Aufstellung und Genehmigung
eines Haushaltssicherungskonzeptes kann ein geplanter vollständiger Verzehr der allgemeinen Rücklage nicht in
Betracht kommen, selbst dann nicht, wenn das Ziel, den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, erreicht wird.
Die Wiedererreichung einer geordneten Haushaltswirtschaft der Gemeinde und ihrer künftigen dauernden Leistungsfähigkeit
ist so gewichtig und bedeutend, dass im Rahmen der gemeindlichen Haushaltskonsolidierung von
der Gemeinde kein Eintritt einer Überschuldung eingeplant werden darf. Es dürfte vielmehr notwendig sein, in
einem unter Beachtung der gesetzlich bestimmten Ziele und Zwecke aufzustellenden Haushaltssicherungskonzept
zu berücksichtigen, dass die Gegenmaßnahmen der Gemeinde zum möglichen Eigenkapitalverzehr auch
gesonderte Elemente enthalten müssen, die für einen Eigenkapitalaufbau geeignet sind.
2.4 Zu Satz 4 (Abweichen vom Konsolidierungszeitraum):
2.4.1 Die Zwecke der Vorschrift
Die Vorschrift ermöglicht es im besonderen Einzelfall der Gemeinde, auf der Grundlage eines individuellen Sanierungskonzeptes
von dem zehnjährigen Konsolidierungszeitraum abzuweichen. Dieser Sachverhalt bedarf der
Genehmigung der Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde. Diese gesetzliche Vorgabe gilt auch für Sanierungskonzepte
von kreisangehörigen Gemeinden, bei denen der Landrat des Kreises die zuständige Aufsichtsbehörde
ist. Eine Gemeinde hat ihr Sanierungskonzept im Rahmen der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung
nach § 80 GO NRW dem Landrat vorzulegen, der unter Abgabe eines Votums die Genehmigung bei der Bezirksregierung
einholt und das Verfahren durch eine entsprechende Verfügung an die Gemeinde abschließt.
In einem solchen gravierenden Einzelfall sind besondere sachgerechte haushaltswirtschaftliche Maßnahmen und
Schritte durch die Gemeinde notwendig, damit die Gemeinde in absehbarer Zeit den gesetzlichen Haushaltsausgleich
wieder erreicht. Stärker als beim zehnjährigen Konsolidierungszeitraum ist es daher vonseiten der Gemeinde
und der Bezirksregierung erforderlich, in dem Sanierungskonzept nicht nur das Endziel im Blickwinkel zu
haben, sondern durch mehrere Zwischenziele die vorgesehene Sanierung durchführbar und messbar zu machen.
Die Sanierung dürfte in solchen Fällen grundsätzlich nur schrittweise durchzuführen sein, sodass mit der Umsetzung
von Maßnahmen eine regelmäßige bzw. ständige Überprüfung der Machbarkeit und Dauerhaftigkeit einhergehen
muss. Eine solche abgestimmte Verfahrensweise erleichtert bedarfsgerechte Anpassung und Weiterentwicklung
des von der Gemeinde umzusetzenden Sanierungskonzeptes. Die Klärung der Frage, in welchem Umfang
der ansonsten gesetzlich bestimmte zehnjährige Konsolidierungszeitraum bei einem individuellen Sanierungskonzept
in zulässiger und vertretbarer Weise überschritten werden kann, bedarf noch weiterer Erörterungen
und Abstimmungen. Es sollen dazu möglichst zeitnah praktikable Antworten gefunden werden.
2.4.2 Das Sanierungskonzept
2.4.2.1 Die grundsätzliche Zielsetzung
In besonderen örtlichen Einzelfällen wird das übliche Haushaltssicherungskonzept als nicht mehr ausreichend
angesehen, wenn die Gemeinde den Haushaltsausgleich in einem bestimmten Zeitkorridor nicht wieder erreichen
GEMEINDEORDNUNG 409

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§ 76 GO NRW
kann. Gesetzlich wird dann die Aufstellung eines Sanierungskonzeptes unter Beteiligung der Bezirksregierung
verlangt. Dadurch soll gesichert werden, dass geeignete Mechanismen und Strategien sowie besondere sachgerechte
Maßnahmen und Schritte örtlich festlegen, die als haushaltswirtschaftliche Gegenmaßnahmen den Weg
der Gemeinde sichern sollen, um in absehbarer Zeit den jährlichen Haushaltsausgleich wieder zu erreichen und
die stetige Aufgabenerfüllung dauerhaft zu sichern. Die besonderen Ziel- und Zwecksetzungen der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft sowie ihrer Sanierung müssen daher über einem längeren Zeitraum im Blickfeld der Gemeinde
und ihrer Aufsichtsbehörde stehen.
Durch das umfassende Sanierungskonzept soll dabei ein zukunftsorientierter örtlicher Leitfaden als Gesamtkonzept
der Gemeinde bestehen, dabei die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen
Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung ihres Haushalts neu ausgefüllt bzw. aufgebaut werden.
Dieses örtliche Konzept muss deshalb ein erweitertes Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, denn es
soll als Handlungsrichtschnur dienen und muss die konkreten und akuten Schritte aufzeigen, die sofort und in der
weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind.
Besondere Eckpunkte sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen.
Das Sanierungskonzept verkörpert dadurch nicht nur eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und für die
Verhandlungen mit Dritten. Die Klärung der Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei der örtlichen Umsetzung
der Stufen eines Sanierungskonzeptes durch die Gemeinde zu ziehen sind und ob und welche Formen
des aufsichtsrechtlichen begleitenden Handelns in den einzelnen Schritten angezeigt sind, bedarf der Abstimmung
unter den Beteiligten.
2.4.2.2 Die Stufen eines Sanierungskonzepts
Das örtliche Gesamtkonzept zur Krisenbewältigung sollte unter Beteiligung der Betroffenen erarbeitet werden.
Dadurch kann eine Struktur entstehen, die den gesamten Ablauf der Bewältigung der wirtschaftlichen Krise der
Gemeinde tragfähig und die notwendigen Handlungen der Gemeinde nachvollziehbar macht. Das Sanierungskonzept
sollte dabei von der Gemeinde allgemein zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. Es sollte darin
ein Soll-/Ist-Vergleich enthalten sein, damit transparent gemacht wird, inwieweit geplante Sanierungsschritte von
der Gemeinde umgesetzt worden sind. Die Gemeinde kann dabei die Veröffentlichung in einen Zusammenhang
mit ihrer Haushaltssatzung und dem Jahresabschluss stellen.
Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungskonzeptes als Gesamtkonzept der Gemeinde zur Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs und der stetigen Aufgabenerfüllung müssen im Einzelnen örtlich bestimmt und ausgefüllt
werden. Jeder Stufe kommt dabei eine eigene Bedeutung zu. Die Stufen einen gemeindlichen Sanierungskonzepts
können z. B. Folgende sein (vgl. Abbildung).
Stufe 1
Stufe 2
Stufe 3
GEMEINDEORDNUNG 410
Die Stufen eines Sanierungskonzepts
GESAMTKONZEPT ZUR KRISENBEWÄLTIGUNG
Sensibilisierung/Krisenerkenntnis
(Befangenheit der Betroffenen)
Krisenursachen identifizieren
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen)
Sanierungskonzept - Leitlinie für eine Sanierung
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)
Bedrohung erkennen
und ernst nehmen
Sich schlüssig auf wesentliche
Kernfragen
konzentrieren
Perspektive und Vision
der Sanierung vermitteln

Stufe 4
Stufe 5
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 76 GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 411
Die Stufen eines Sanierungskonzepts
GESAMTKONZEPT ZUR KRISENBEWÄLTIGUNG
Implementierung des Sanierungskonzepts
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische
Maßnahmen)
Sanierungscontrolling
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,
Planungsrechnungen und Planbilanz)
Abbildung 47 „Die Stufen eines Sanierungskonzepts“
Zustimmung und Motivation
der Beteiligten
auslösen
Erfolgreiche Umsetzung
messen, Chancen und
Risiken neu einschätzen
Der Zusammenhang zwischen den einzelnen Stufen des Sanierungskonzepts muss örtlich eigenverantwortlich
von der Gemeinde hergestellt werden. Aufgrund der großen Bedeutung der haushaltswirtschaftlichen Krisensituation
müssen dabei nicht nur der Rat und die Verwaltung an der Beseitigung der Sanierung arbeiten, sondern alle
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, z. B. die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde, müssen
mitwirken und ggf. einen eigenen Beitrag leisten.
2.5 Zu Satz 5 (Nebenbestimmungen zur Genehmigung):
2.5.1 Allgemeine Grundlagen
Im Rahmen der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung hat die Aufsichtsbehörde das ihr von der Gemeinde
vorgelegte Haushaltssicherungskonzept zu genehmigen. Sie kann ihre Genehmigung mit zielorientierten und
zweckbezogenen Nebenbestimmungen versehen, die dann als verfahrensrechtliche Bedingungen und Auflagen
erlassen werden. Diese zusätzlichen Vorgaben müssen z.B. dem Ziel der Wiedererreichung des jährlichen Haushaltsausgleichs
durch die Gemeinde dienen. Der Soll-Ausgleich für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung soll wegen der zukunftsbezogenen Wirkungen und
ihrer Einbeziehung in den gemeindlichen Haushaltsplan in das Genehmigungsverfahren einbezogen werden.
Lassen sich aus den im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen Planungsdaten für die dem Haushaltsjahr
folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen,
kann die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes durch gesonderte
Nebenbestimmungen ggf. weitere wirksame Konsolidierungsmaßnahmen von der Gemeinde verlangen.
Die zur Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes möglichen Bedingungen und die zu erteilenden Auflagen
sowie deren Ausgestaltung müssen sich immer an der Zielbestimmung der Wiederherstellung des jährlichen
Haushaltsausgleichs und den dazu erforderlichen sachgerechten Konsolidierungsmaßnahmen messen
lassen. Sie müssen zudem geeignet sein, dass die Gemeinde dadurch die gesetzten Ziele auch erreichen kann.
Insgesamt gesehen muss es daher bei der Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung und Umsetzung eines
Haushaltssicherungskonzeptes eine stärkere Verflechtung der haushaltswirtschaftlichen Planung mit der Sicherung
der stetigen Aufgabenerfüllung im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans geben. Es
muss aber auch ein sinnvolles Zusammenwirken zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde geben.
2.5.2 Die Formen der Nebenbestimmungen
Die Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde stellt eine Regelung
für die Gemeinde dar, die nach dieser Vorschrift mit bestimmten zusätzlichen Bestimmungen (Nebenbestimmungen
nach § 36 Absatz 1 VwVfG) versehen werden darf. Die verschiedenen Arten von Nebenbestimmungen ha-

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§ 76 GO NRW
ben den verwaltungsrechtlichen Zweck, mögliche rechtliche oder tatsächliche Hindernisse, die einer uneingeschränkten
Erteilung einer Genehmigung entgegenstehen, zu beseitigen. Für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde
besteht damit die Möglichkeit, die Genehmigung für die von der Gemeinde vorgesehene Verringerung der allgemeinen
Rücklage nicht generell abzulehnen, sondern bei möglichen Bedenken mit ausgewählten Vorbehalten zu
arbeiten. An diese rechtliche Lage knüpft die haushaltsrechtliche Vorschrift an, in dem sie ausdrücklich regelt,
dass die Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes gegenüber der Gemeinde unter Bedingungen und
mit Auflagen erteilt werden kann.
Als eine mögliche Art einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage ist
nach der Vorschrift die Bedingung zulässig. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine bestimmte Rechtsfolge
von dem Eintritt eines unsicheren zukünftigen Ereignisses bei der Gemeinde abhängig gemacht (vgl. § 158
BGB). Sie findet i.d.R. bei der Erteilung von Genehmigungen in Form der aufschiebenden sowie der auflösenden
Bedingung Anwendung, ohne jedoch zeitlich eindeutig festgelegt zu sein und einen eigenen Regelungsinhalt zu
haben. Die Auflage stellt eine weitere zulässige Möglichkeit einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung
der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde dar. Durch eine solche Nebenbestimmung wird
eine zusätzliche Regelung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen durch die Gemeinde getroffen.
Diese Nebenbestimmung hängt in ihrem Bestand von der Wirksamkeit der aufsichtsbehördlichen Genehmigung
als solche ab, auch wenn die Auflage selbstständig anfechtbar ist.
2.5.3 Die Inhalte von Nebenbestimmungen
2.5.3.1 Allgemeine Sachlage
Die haushaltsrechtliche Vorschrift lässt bestimmte Formen von Nebenbestimmungen zur Genehmigung des gemeindlichen
Haushaltssicherungskonzeptes zu, bestimmt aber nicht deren Inhalt näher. Die Aufsichtsbehörde
muss daher im Rahmen ihrer Beurteilung und der Ausübung ihres Ermessens anhand des konkreten Einzelfalls
und in eigener Verantwortung die zulässigen Nebenbestimmungen inhaltlich sachgerecht festlegen. Sie soll dabei
berücksichtigen, dass die Haushaltskonsolidierung für die Gemeinde einen dynamischen Prozess darstellt, der
bis zum gesetzten Ziel der Konsolidierung nicht in einem Schritt bzw. in einem Haushaltsjahr zu bewältigen ist.
2.5.3.2 Die Festlegung von Zwischenzielen
Entsprechend den umsetzbaren Möglichkeiten können z.B. zeitlich bestimmte Zwischenziele zum Inhalt von Nebenbestimmungen
gemacht werden, denn die Gemeinde soll möglichst schnell, jedoch auch machbar und nachhaltig
ihre dauernde Leistungsfähigkeit verbessern. Diese Entwicklung sowie die Zielerreichung müssen messbar
sein und in bestimmten Zeitabständen auch gemessen werden, z.B. stichtagsbezogen im Rahmen des gemeindlichen
Jahresabschlusses.
2.5.3.3 Die Aufstellungsfrist des Jahresabschlusses
Bei Gemeinden mit einem Haushaltssicherungskonzept gilt es zum Ende eines jeden Haushaltsjahres, schnellstmöglich
sachgerechte Konsequenzen aus der ausgeführten Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
für die Zukunft zu ziehen. Deshalb müssen ggf. die für das neue Haushaltsjahr geplanten bzw. eingeleiteten
Maßnahmen angepasst bzw. in anderer Art und Weise oder Zeit umgesetzt werden. Wegen solcher besonderer
Gegebenheiten kann es auch notwendig sein, eine kürzere Frist als gesetzlich vorgegeben (31. März des dem
Haushaltsjahr folgenden Jahres) für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses als Nebenbestimmung
der Genehmigung des örtlichen Haushaltssicherungskonzeptes festzusetzen. In solchen Fällen kann es ggf. für
GEMEINDEORDNUNG 412

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§ 76 GO NRW
die Gemeinde auch sachlich sinnvoll sein, im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses grundsätzlich auf
die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips zu verzichten.
2.5.3.4 Die Einrichtung eines Kontroll- und Informationssytems
Ein weiterer wichtiger Inhalt von Nebenbestimmungen könnte die Einrichtung eines Kontroll- und Informationssytems
sein, mit dessen Hilfe die Umsetzung der einzelnen vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen zu überwachen
wäre, sodass bei einer Gefährdung zeitnah sachlich sinnvolle Gegenmaßnahmen von der Gemeinde
einzuleiten sind. Eine Überwachungspflicht in diesem Sinne obliegt dabei auch der Aufsichtsbehörde. Durch
Nebenbestimmungen sollten daher Berichtspflichten der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde oder bestimmten
Dritten terminlich festgelegt werden. Diese Sachlage bedingt, auch eine realitätsnahe Zielsetzung mit
messbaren Teilzielen zum Inhalt von Nebenbestimmungen zu machen.
Die inhaltliche Ausgestaltung der Nebenbestimmungen durch die Aufsichtsbehörde muss sich deshalb sowohl an
den von der Gemeinde vorgesehenen und im Haushaltssicherungskonzept aufgezeigten Konsolidierungsmaßnahmen
als auch den voraussichtlichen bzw. tatsächlichen Umsetzungsmöglichkeiten der Gemeinde sowie dem
Kontrollbedarf der Aufsichtsbehörde orientieren. Sie muss ggf. auch auf Folgen von Pflichtverstößen der Gemeinde
ausgerichtet sein.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 413

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§ 77 GO NRW
§ 77
Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
(1) Die Gemeinde erhebt Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften.
(2) Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel
1. soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen,
2. im Übrigen aus Steuern
zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen.
(3) Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich
unzweckmäßig wäre.
Erläuterungen zu § 77:
I. Allgemeines
1. Die Pflicht zur Finanzmittelbeschaffung
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft stellt eine unverzichtbare Grundlage für die örtliche Ausübung der gemeindlichen
Selbstverwaltung dar, die von der Gemeinde in eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze und
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten auszugestalten ist. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung
umfasst dabei auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Zu dieser Eigenverantwortung gehört
die Budgethoheit sowie eine der Gemeinde mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle
(vgl. Art. 28 Absatz 2 GG). Die Gemeinde hat dabei zu berücksichtigen, dass sie ihr bei der Finanzmittelbeschaffung
jedoch nicht die Unabhängigkeit zusteht, wie dem Bund und den Ländern. Sie hat zudem in Verantwortung
für die zukünftigen Generationen zu handeln (vgl. § 1 Satz 3 GO NRW) sowie auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen
Rücksicht zu nehmen.
Die Gemeinde ist gefordert, sich geeignete Quellen für ihre Finanzmittel zu erschließen, denn diese sind sehr
vielfältig und ergeben sich regelmäßig aus öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vorgängen bzw. Geschäftsvorfällen
der Gemeinde. Sie hat dabei zu berücksichtigen, dass diejenigen, die Leistungen der Gemeinde
in Anspruch nehmen oder eine gemeindliche Einrichtung nutzen, die entstehenden Kosten in vertretbaren und
gebotenen Umfang tragen sollen. Zudem sind die Einwohner der Gemeinde verpflichtet, die Lasten zu tragen, die
sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben (vgl. § 8 Absatz 2 GO NRW). Die Grundbesitzer und Gewerbetreibenden,
die nicht in der Gemeinde wohnen, sind verpflichtet, für ihren Grundbesitz oder Gewerbebetrieb im
Gemeindegebiet auch einen Teil der Gemeindelasten zu tragen (vgl. § 8 Absatz 3 GO NRW).
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam im Rahmen ihrer Selbstverwaltung
zu führen. Die Haushaltswirtschaft muss dabei im Haushaltsjahr so ausgeführt werden, dass die stetige
Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO NRW). Die Gemeinde ist
daher gefordert, für die jährliche Haushaltsplanung, die Ausführung der Haushaltswirtschaft und den Jahresabschluss
die sachlich und fachlich sowie organisatorisch erforderlichen Maßnahmen zu treffen, zu denen auch die
Finanzmittelbeschaffung in ihren vielfältigen Möglichkeiten gehört.
Die Gemeinde hat zudem ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund
bleiben. Sie hat auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen (vgl. §
10 GO NRW). Durch diese Vorgaben wird auch die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung berührt, denn diese
Gebote können ggf. dazu führen, dass die Gemeinde auf kostendeckende Entgelte verzichtet. Aber auch nicht
zahlungswirksame Vorteile für Dritte können die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung beeinträchtigen, z. B. im
GEMEINDEORDNUNG 414

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§ 77 GO NRW
Rahmen der Nutzung von gemeindlichen Einrichtungen. Es kann daher im Rahmen der Haushaltsplanung der
Gemeinde geboten sein, in ihrem Vorbericht zum gemeindlichen Haushaltsplan darzustellen, in welchem Umfang
auf die Erhebung spezieller Entgelte oder auf eine verursachungsgerechte Erfassung von Aufwendungen verzichtet
werden soll, z. B. im öffentlichen Interesse oder aus sozialen Gründen.
In die Betrachtung des Gebotes, dass die Gemeinde sich die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel
zu beschaffen hat, müssen auch die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze einbezogen werden. Die Gemeinde
muss im Rahmen ihrer Finanzmittelbeschaffung prüfen, ob die Beschaffung auf wirtschaftliche Art erfolgt
und z. B. bei Zuwendungen nicht allein auf den erzielbaren Zuwendungsbetrag abstellen, sondern das gesamte
Verfahren einschließlich der eigenen Kosten in die Beurteilung einbeziehen.
Die Gemeinde muss zudem auch prüfen, ob und in welchem Umfang die Einziehung ihrer Ansprüche im Rahmen
des Mahnwesens und der Vollstreckung ausreichend betrieben wird. Dabei ist auch zu betrachten, ob und in
welchem Umfang die Gemeinde die Einziehung ihrer Ansprüche durch Stundungen hinausschiebt oder durch
Niederschlagung und Erlass auch auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und
§ 26 GemHVO NRW). Dabei kommt es nicht darauf an, ob die gemeindlichen Ansprüche aus pflichtigen oder
freiwilligen Leistungen der Gemeinde entstanden sind. Im Grundsatz darf es nicht auf einen generellen Verzicht
der Ansprüche hinauslaufen.
Die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung steht aber auch mit dem Grundsatz in Verbindung, dass die Gemeinde
ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen sicherzustellen hat (vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW).
Dazu gehört die Verpflichtung der Gemeinde, eine angemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen (vgl. § 89
Absatz 1 GO NRW). Die Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde, die mit den Vorgaben erreicht werden
soll, kann nur gewährleistet werden, wenn die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO NRW)
sowie von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW) mit betrachtet wird. Die Gemeinde hat
zudem die einschlägigen Haushaltsgrundsätze zu beachten. Zu den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen gehören
auch die sachgerechten Finanzierungsstrategien. Sie sollen so gestaltet werden, dass diese geeignete Ergänzungs-
und Optimierungsinstrumente für die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung darstellen.
2. Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung
Die Vorschrift enthält für die Gemeinde die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung und legt eine bestimmte
Rangfolge für die gemeindlichen Finanzmittelarten fest. Damit findet unter Berücksichtigung der Sicherung der
stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde das Bedarfsdeckungsprinzip i.V.m. dem Nachhaltigkeitsprinzip Anwendung.
Die Finanzmittelbeschaffung richtet sich deshalb i.d.R. nach dem örtlichen Bedarf zur Deckung der Aufwendungen
und der investiven Auszahlungen. Sie hat dabei aber auch, die Rangfolge der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung
nach dieser Vorschrift zu beachten. Das nachfolgende Schema zeigt die für die Gemeinde
geltende Rangfolge näher auf (vgl. Abbildung).
RANG
Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung
FINANZMITTELART
1. Sonstige Finanzmittel
2.
Spezielle Entgelte
GEMEINDEORDNUNG 415
BEISPIELE
Die „Sonstigen Finanzmittel“ stellen vorrangig zu beschaffende
Finanzmittel für die Gemeinde dar, z.B.
Zuweisungen, Zuschüsse, Mieten, Pachten, Bußgelder,
Verkaufserlöse, Zinsen (vgl. § 77 Absatz 2 GO NRW).
Die „Speziellen Entgelte“ soll die Gemeinde für die von
ihr erbrachten Leistungen erheben, z.B. Gebühren,

RANG
3.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 77 GO NRW
Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung
FINANZMITTELART
Steuern
4. Kredite
GEMEINDEORDNUNG 416
BEISPIELE
Beiträge, Eintrittsgelder (vgl. § 77 Absatz 2 Nummer 1
GO NRW).
Die „Steuern“ stellen nachrangige Finanzmittel für die
Gemeinde in dieser Rangfolge dar, z.B. Grundsteuern,
Gewerbesteuer, sonstige örtliche Steuern (vgl. § 77
Absatz 2 Nummer 2 GO NRW).
Die „Kredite“ stellen gemeindliche Finanzmittel unter
dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit dar (vgl. § 77
Absatz 3 GO NRW). Eine Kreditaufnahme ist nur für
gemeindliche Investitionen zulässig (vgl. § 86 Absatz 1
GO NRW).
Abbildung 53 „Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung“
Die haushaltsmäßige Produktorientierung bringt dabei eine neue Sichtweise in das Verwaltungshandeln der Gemeinde.
Mithilfe der gemeindlichen Produkte kann die Finanzmittelbeschaffung näher betrachtet und beurteilt
werden, denn die Gemeinde soll ihre Finanzmittelquellen angemessen nutzen. Die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung
spiegelt sich zudem auch in der Bilanz der Gemeinde durch die gesonderten Posten für die anzusetzenden
gemeindlichen Forderungen (bestehende Ansprüche) wieder. Damit wird zum jeweiligen Abschlussstichtag
transparent gemacht werden, in welchem Umfang und bei welchen Finanzmittelarten die Gemeinde die ihr
zustehenden Finanzmittel noch nicht erhalten hat (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 2.2 GemHVO NRW).
3. Der Gemeindefinanzausgleich
Die Gemeinden tragen die Kosten ihrer eigenen und der ihnen übertragenen Aufgaben und müssen grundsätzlich
eigenverantwortlich ihre ausreichende Ausstattung mit Finanzmitteln für das jeweilige Haushaltsjahr sicherzustellen.
Die Möglichkeiten dazu sind jedoch sowohl der Art nach als auch der Höhe nach begrenzt. Das Land ist
deshalb verpflichtet, für eine ausreichende Finanzausstattung des Aufgabenträgers „Gemeinde“ zu sorgen und
hat im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich durchzuführen
(vgl. Art. 106 Absatz 7 GG und Art. 79 LV NRW). Dieser Finanzausgleich wird im Rahmen des jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzes
(GFG) bestimmt und ausgeführt (vgl. GFG 2011).
Das Land legt dabei sowohl die Höhe als auch die Struktur der Zuweisungen an die Gemeinden fest. In diesem
Verteilungssystem erhalten die Gemeinden im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer
eigenen Erträge allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Sie erhalten
auch einen Anteil am Steueraufkommen des Landes (Steuerverbund), z.B. im GFG 2011 gemäß den Regelungen
in den §§ 2 bis 19. Die Gemeinden erhalten aber auch noch besondere Zuweisungen nach dem GFG, z.B. nach
den Bestimmungen der §§ 20 und 21 GFG 2011.
Bei der Verteilung der Finanzmittel werden z.B. Zuwendungen, die den Gemeinden aufgrund besonderer Vorschriften
gewährt werden, nicht berücksichtigt. Die Gemeinden können deshalb allgemeine Zuweisungen erhalten,
z.B. Schlüsselzuweisungen für ihre laufende Verwaltungstätigkeit, sowie zweckgebundene Zuweisungen,
z.B. Investitionspauschalen für ihre Investitionstätigkeit. Mit diesem Finanzausgleich soll sichergestellt werden,
dass die Gemeinden als Aufgabenträger über eine ausreichende Finanzausstattung verfügen. Die Zuweisungen
nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz stellen dabei für die Gemeinden sonstige Finanzmittel dar, die diese im
Rahmen ihrer Finanzmittelbeschaffung entsprechend zu berücksichtigen haben.

II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Abgabenerhebung):
1.1 Allgemeine Grundlagen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 77 GO NRW
Im Rahmen des gemeindlichen Abgabenrechts wird daher die allgemeine Abgabenpflicht von Dritten gegenüber
der Gemeinde sowie die Art und Höhe der Abgabe unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit
der Abgabepflichtigen bestimmt. Die Abgaben stellen von der Gemeinde als Hoheitsträger einem Dritten auferlegten
Geldleistungen zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben dar. Die Gemeinde ist nach Maßgabe des KAG
NRW berechtigt, von den Einwohnern und Abgabepflichtigen Abgaben in Form von Steuern, Gebühren und Beiträgen
zu erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 1
KAG NRW). Sonstige öffentlich-rechtliche Geldleistungen sowie steuerliche Nebenleistungen (Zinsen und Versäumniszuschläge)
zählen dabei nicht zu den Abgaben nach den genannten Vorschriften.
Die Erhebung von Abgaben durch die Gemeinde ist jedoch nicht Regelungsgegenstand des gemeindlichen
Haushaltsrechts, sondern des gesonderten gemeindlichen Abgabenrechts nach den Vorschriften des KAG NRW.
Gleichwohl muss ein Zusammenhang zum gemeindlichen Haushaltsrecht hergestellt werden, denn die Gemeinde
hat die von den Einwohnern und Abgabepflichtigen zu erhebenden Abgaben in ihrem Haushaltsplan als Erträge
und Einzahlungen zu veranschlagen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Die haushaltsrechtliche Vorschrift zu den Abgaben
gegenüber der Gemeinde ist daher eine Regelung zur Einordnung der Erhebung von Abgaben in die gemeindliche
Haushaltswirtschaft.
1.2 Die Arten der gemeindlichen Abgaben
1.2.1 Die Abgabenart „Steuern“
Die Gemeinde kann Steuern erheben (vgl. § 3 KAG NRW). Sie soll Steuern nur erheben, soweit die Deckung
ihrer Aufwendungen nicht durch andere Erträge, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, in Betracht kommt.
Sie muss für ihre Steuererhebung eine Steuersatzung erlassen und kann darin festgelegen, dass der Steuerpflichtige
ggf. Vorauszahlungen auf die Steuer zu entrichten hat, die er für den laufenden Veranlagungszeitraum
voraussichtlich schulden wird. Die abgabenrechtliche Regelung steht dadurch mit der haushaltswirtschaftlich
bestimmten Rangfolge bei der Finanzmittelbeschaffung der Gemeinde in Einklang.
Unter dem Begriff „Steuern“ werden dabei haushaltswirtschaftlich die Geldleistungen verstanden, die nicht eine
Gegenleistung für eine besondere Leistung der Gemeinde darstellen und zur Erzielung von gemeindlichen Erträgen
all denjenigen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand, an den das betreffende Steuergesetz die Leistungspflicht
des Dritten knüpft, vorliegt (vgl. § 3 Absatz 1 AO). Eine gemeindliche Abgabe ist dann eine Steuer,
wenn die sich aus der genannten Vorschrift ergebenden Tatbestandsmerkmale bei einem Dritten im Verhältnis
zur Gemeinde vorliegen.
1.2.2 Die Abgabenart „Gebühren“
Die Gemeinden können Gebühren erheben (vgl. § 4 KAG NRW). Der Begriff „Gebühren“ lässt sich dabei dadurch
inhaltlich abgrenzen, in dem darunter öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden werden, die einem Dritten
von der Gemeinde auferlegt werden, weil dieser öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch genommen hat
und die Erhebung auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder auf Grund einer hoheitlichen Maßnahme vorge-
GEMEINDEORDNUNG 417

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 77 GO NRW
nommen wird. Dabei kann dann zwischen Verwaltungsgebühren (vgl. § 5 KAG NRW) und Benutzungsgebühren
(vgl. § 6 KAG NRW) für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen unterschieden werden.
Die Verwaltungsgebühren werden z.B. für eine Amtshandlung erhoben, wenn die Leistung der Verwaltung von
dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt (vgl. § 5 KAG NRW). Die Benutzungsgebühren
werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzung)
erhoben, sofern kein privatrechtliches Entgelt gefordert wird (vgl. § 6 KAG NRW). Die Gebührenerhebung erfolgt
mit dem Zweck, diejenigen Personen, die öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch nehmen, vor den
übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen.
1.2.3 Die Abgabenart „Beiträge“
Die Gemeinden können Beiträge erheben (vgl. § 8 KAG NRW). In jedem Fall bedarf es aber zur Beitragserhebung
einer gemeindlichen Satzung. Aus der Vorgabe der Vorschrift, dass die zur Erfüllung der gemeindlichen
Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von der Gemeinde
erbrachten Leistungen zu beschaffen sind, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen, kann im
Einzelfall eine Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Beitragssatzung und damit zur Erhebung von speziellen
Entgelten entstehen.
Unter dem Begriff „Beiträge“ werden dabei die Geldleistungen verstanden, die dem Ersatz des Aufwandes für die
Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen
auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden
von den Abgabepflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme
der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Erhebung von Beiträgen
erfolgt daher mit dem Zweck, diejenigen Personen, denen sich durch die gemeindlichen Investitionen wirtschaftliche
Vorteile ergeben, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen.
Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig mit der endgültigen Herstellung der Einrichtung oder Anlage, ggf. auch mit
der Beendigung einer Teilmaßnahme oder mit der endgültigen Herstellung des Abschnitts, z. B. bei Straßen,
wenn dieser selbstständig in Anspruch genommen werden kann. Die Beitragspflicht entsteht z. B. bei der Erhebung
von Anschlussbeiträgen, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage der Gemeinde angeschlossen
werden kann. Von der Gemeinde können aber auch Beiträge für Teile einer Einrichtung oder Anlage erhoben
werden (Kostenspaltung).
1.2.4 Die Sonderabgaben
Als gemeindliche Abgabeart bestehen neben den Steuern, Beiträgen und Gebühren weitere Sonderabgaben, z.
B. die Abgabe nach dem Schwerbehindertengesetz oder die Lastenausgleichsabgabe. Solche Abgaben sind
grundsätzlich nur für einen eng begrenzten Bereich zulässig und erfordern besondere Voraussetzungen. Weil
derartige Sonderabgaben nur einem bestimmten Zweck dienen, muss eine unmittelbare Verbindung zwischen der
Erhebung der Abgabe und ihrer Verwendung bestehen.
1.3 Besondere gesetzliche Vorschriften
Zur Erhebung von Abgaben durch die Gemeinde besteht eine Vielzahl von bundesgesetzlichen Bestimmungen,
z.B. das Grundsteuergesetz (GrStG), das Gewerbesteuergesetz (GewStG) und die Abgabenordnung (AO) als
Steuergesetze. Es sind aber auch landesrechtliche Vorschriften erlassen worden, z.B. das Kommunalabgabengesetz,
das zur Abgabenerhebung durch die Gemeinde nähere Bestimmungen enthält. Außerdem besteht das
GEMEINDEORDNUNG 418

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 77 GO NRW
Gebot für die Gemeinde, im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft Rücksicht auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
der Abgabepflichtigen zu nehmen (vgl. § 10 Satz 2 GO NRW).
2. Zu Absatz 2 (Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel):
2.01 Die Rangfolge der gemeindlichen Finanzmittel
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar
und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im Übrigen aus Steuern
zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Sie regelt dabei auch die Rangfolge der Quellen
der gemeindlichen Finanzmittel. Den Ausgangspunkt für die Untersuchung der Gemeinde, welche Finanzmittel
und in welcher Höhe diese zu beschaffen sind, bildet die voraussichtliche Höhe der zur Erfüllung der gemeindlichen
Aufgaben notwendigen Aufwendungen einschließlich der Auszahlungen für Investitionen.
Die gesetzliche Rangfolge bedeutet, dass die Gemeinde zunächst den speziellen Entgelten den Vorrang vor den
Steuern zu geben hat. Die Steuern sollen daher von der Gemeinde nur insoweit erhoben werden, wie die speziellen
Entgelte und die sonstigen Finanzmittel die zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Aufwendungen
und Auszahlungen nicht decken. Für die Rangfolge der Inanspruchnahme der Quellen der Finanzmittel
ergibt sich danach, dass für die Beschaffung von Finanzmitteln durch die Gemeinde an erster Stelle die sonstigen
Finanzmittel stehen, dann die speziellen Entgelte für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen, und schließlich
die Erhebung von Steuern.
2.02 Die Beschränkungen der Heranziehung
Die Beschaffung der Finanzmittel nach dieser Vorschrift findet ihre Grenze im jährlichen Bedarf der Gemeinde,
denn es gilt die Bedarfsdeckung (Die Erträge decken die Aufwendungen), damit der gesetzlich erforderliche
Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW erreicht wird. Zudem kann das gemeinderechtliche Gebot, auf
die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen ist (vgl. § 10 Absatz 2 GO
NRW), zu einer Beschränkung bei der Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel führen.
Die Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel kann aber auch dadurch eingeschränkt sein, dass es örtlich z.B.
aus sozialen Gründen, nicht geboten ist, die speziellen Entgelte für gemeindliche Leistungen nicht im Umfang
einer vollen Kostendeckung zu erheben, sondern für bestimmte Personenkreise oder sonstige örtliche Gegebenheiten
bei der Festlegung der Entgelte besondere Abschläge vorzunehmen.
2.03 Rangfolge und Zuwendungen
In die Rangfolge der Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel nach dieser Vorschrift lassen sich die erhaltenen
Zuwendungen, die der Gemeinde von Dritten gewährt werden, nicht einordnen, denn sie gehören als Gruppe
nicht zu den Finanzmitteln, die sich die Gemeinde im Sinne der Vorschrift zu beschaffen hat. Zu den Zuwendungen
im gemeindlichen Bereich zählen Zuweisungen und Zuschüsse als Übertragungen vom öffentlichen oder
privaten Bereich an die Gemeinde.
Die Gemeinde erhält z. B. Zuwendungen für laufende Zwecke in Form von Schlüsselzuweisungen und Bedarfszuweisungen
vom Land, die unmittelbar ertragswirksam vereinnahmt werden können. Sie erhält aber zudem
gesonderte Zuwendungen für die Durchführung von gemeindlichen Investitionen, unter als Zahlungen für die
gemeindliche Investitionstätigkeit zu erfassen sind (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 15 GemHVO NRW). In den Fällen,
GEMEINDEORDNUNG 419

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 77 GO NRW
in denen die Gemeinde allerdings einen Rechtsanspruch auf den Erhalt von Finanzmitteln von Dritten hat, sind
diese in der Rangfolge der Beschaffung von Finanzmitteln den sonstigen Finanzmitteln zuzuordnen.
2.1 Zu Nummer 1 (Erhebung von Leistungsentgelten):
2.1.1 Die Erhebungspflicht
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar
und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen zu beschaffen. Die Gemeinde
soll damit veranlasst werden, von einem Dritten, der ihre Leistungen in Anspruch nimmt, eine angemessene Gegenleistung
zu verlangen. Weil die Vorschrift gleichzeitig auch die Rangfolge der Quellen der gemeindlichen
Finanzmittel regelt, ist es der Gemeinde verwehrt, bei einer Inanspruchnahme ihrer Leistungen durch Dritte regelmäßig
auf eine Gegenleistung des Dritten zu verzichten.
Die Gemeinde darf nach dieser Vorschrift die Hauptlast der Finanzierung ihrer Aufgaben nicht auf die Erhebung
von Steuern legen, denn die Allgemeinheit der Steuerzahler soll erst zu den Lasten der Gemeinde herangezogen
werden, wenn andere Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Diese haushaltsrechtlichen Gegebenheiten entsprechen
den Grundsätzen des KAG NRW und daher sind neben den Abgaben auch die privatrechtlichen Entgelte bei der
Finanzmittelbeschaffung zu berücksichtigen.
2.1.2 Der Begriff „soweit vertretbar und geboten“
Die Vorgabe nach Ausschöpfung der Möglichkeiten der Gemeinde zur Beschaffung ihrer Finanzmittel spezielle
Entgelte für die von ihr erbrachten Leistungen zu erheben, findet ihre Grenze darin, dass diese Entgelte „soweit
vertretbar und geboten“ zu erheben sind. Die Vorschrift knüpft damit an die Bestimmungen der §§ 6, 7 und 8 KAG
NRW an. Im Rahmen der Erhebung von Leistungsentgelten darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Einwohner
der Gemeinde verpflichtet sind, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben
(vgl. § 8 Absatz 2 GO NRW).
Bei der Erhebung von Leistungsentgelten ist außerdem auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen
Rücksicht zu nehmen (vgl. § 10 Satz 2 GO NRW). Diese Regelung räumt der Gemeinde gleichwohl
einen Entscheidungsspielraum ein, der von ihr unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten auszufüllen
ist. Dabei kann es im Einzelfall vorkommen, dass der Grundsatz der Kostendeckung durch wichtige und bedeutende
örtliche Gesichtspunkte nur eingeschränkt zur Anwendung kommt.
2.1.3 Die Erhebung von Leistungsentgelten
2.1.3.1 Die Erhebung von Gebühren
Die Gemeinden können Gebühren erheben (vgl. § 4 KAG NRW). Der Begriff „Gebühr“ lässt sich dabei dadurch
inhaltlich abgrenzen, in dem unter Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden werden, die einem
Dritten von der Gemeinde auferlegt werden, weil dieser öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch genommen
hat und die Erhebung auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder auf Grund einer hoheitlichen Maßnahme
vorgenommen wird. Dabei kann dann zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme
öffentlicher Einrichtungen und Anlagen unterschieden werden.
Die gemeindlichen Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine individuell
zurechenbare öffentliche Leistung geschuldet werden. Sie dienen der Erzielung von Erträgen, um die Kosten der
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 77 GO NRW
öffentlichen Leistung in der Regel zu decken. Verwaltungsgebühren sind Entgelte für die Inanspruchnahme von
öffentlichen Leistungen und Amtshandlungen. Benutzungsgebühren sind demgegenüber Entgelte für die Benutzung
von öffentlichen Einrichtungen und Anlagen und für die Inanspruchnahme von Dienstleistungen.
Die Verwaltungsgebühren werden z. B. für eine Amtshandlung erhoben, wenn die Leistung der Verwaltung von
dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt (vgl. § 5 KAG). Die Benutzungsgebühren
werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzung) erhoben,
sofern kein privatrechtliches Entgelt gefordert wird (vgl. § 6 KAG NRW). Die Gebührenerhebung erfolgt mit dem
Zweck, diejenigen Personen, die öffentliche Leistungen in Anspruch nehmen, vor den übrigen Einwohnern zu den
Kosten heranzuziehen.
Die Gebührenforderungen der Gemeinde können zu unterschiedlichen Zeitpunkten ertragswirksam werden. Fordert
die Gemeinde durch einen Gebührenbescheid eine Vorauszahlung, ist die festgelegte Gebühr zum im gemeindlichen
Bescheid enthaltenen Erfüllungszeitpunkt bzw. Fälligkeitstermin ertragswirksam zu vereinnahmen,
weil dies den Realisationszeitpunkt darstellt, in dem Erträge dem betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich zugerechnet
werden können.
In den Fällen, in denen die endgültige Gebührenfestsetzung erst zu einem späteren Zeitpunkt stattfindet, und
führt diese dazu, dass eine Nachzahlung gefordert wird, ist dieser gemeindliche Anspruch i.d.R. mit der Bekanntgabe
des Bescheides ertragswirksam zu buchen. Dieses gilt entsprechend, wenn die Gemeinde aufgrund der
Festsetzung einen Betrag an einen Dritten zu erstatten hat. Die Bindung der Festsetzung von Gebühren an das
Vorliegen eines gemeindlichen Bescheides gebietet das öffentlich-rechtliche Handeln der Gemeinde.
2.1.3.2 Die Erhebung von Beiträgen
Die Gemeinden können Beiträge erheben (vgl. § 8 KAG NRW). Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig mit der
endgültigen Herstellung der Einrichtung oder Anlage, ggf. auch mit der Beendigung einer Teilmaßnahme oder mit
der endgültigen Herstellung des Abschnitts, wenn dieser selbstständig in Anspruch genommen werden kann.
Wird z.B. ein Anschlussbeitrag erhoben, so entsteht i.d.R. die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung
oder Anlage angeschlossen werden kann. Von der Gemeinde können aber auch Beiträge für Teile einer
Einrichtung oder Anlage erhoben werden (Kostenspaltung).
Unter dem Begriff „Beiträge“ werden dabei Geldleistungen verstanden, die dem Ersatz des Aufwandes für die
Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen
auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden
von den Abgabepflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme
der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Erhebung von Beiträgen
erfolgt daher mit dem Zweck, diejenigen Personen, denen sich durch die gemeindlichen Investitionen wirtschaftliche
Vorteile ergeben, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen.
Erhaltene Beiträge u.ä. Entgelte sind der Investitionstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen und daher unmittelbar
im gemeindlichen Finanzplan zu erfassen. Erst mit der späteren Nutzung der mit den Beiträgen bzw. Entgelten
finanzierten Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensgegenständen entsteht eine Ergebniswirksamkeit
aus der Auflösung der wegen der erhaltenen Beiträge in der gemeindlichen Bilanz gebildeten Sonderposten
(vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 2.2 GemHVO NRW). Dazu gehören auch die Beiträge, die von der Gemeinde
als Erschließungsbeiträge nach § 127 BauGB erhoben werden.
GEMEINDEORDNUNG 421

2.2 Zu Nummer 2 (Die Erhebung von Steuern):
2.2.1 Allgemeine Grundlagen
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§ 77 GO NRW
Die Steuern sollen von der Gemeinde nur insoweit erhoben werden, wie diese und die sonstigen Finanzmittel die
zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Aufwendungen und Auszahlungen nicht decken. Für die
Rangfolge der Inanspruchnahme der Quellen der Finanzmittel ergibt sich danach, dass von der Gemeinde an
erster Stelle die sonstigen Finanzmittel in Anspruch zu nehmen sind, dann die speziellen Entgelten für die von der
Gemeinde erbrachten Leistungen, und schließlich die Steuern. Die Gemeinde ist für die Festsetzung und Erhebung
der Realsteuern selbst zuständig (vgl. § 1 des Gesetzes über die Zuständigkeit für die Festsetzung und
Erhebung der Realsteuern vom 16.12.1981; GV. NRW. 1981 S. 732).
Zu den Realsteuern, die von der Gemeinde erhoben werden können, gehören nach § 3 Absatz 2 AO die Grundsteuer
A und B sowie die Gewerbesteuer. Derartige Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für
eine besondere Leistung darstellen. Sie werden und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung
von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht
knüpft. Die Erzielung von Einnahmen kann dabei Nebenzweck sein (vgl. § 3 Absatz 1 AO).
2.2.2 Die Zuordnungen nach dem Erfüllungszeitpunkt
2.2.2.1 Der sachliche Zuordnungsbedarf
Eine Steuerpflicht entsteht i.d.R. wirtschaftlich in dem Jahr, für das aus Sicht des Festsetzenden eine Veranlagung
vorgenommen wird, unabhängig davon, zu welchem späteren Zeitpunkt die Festsetzung der Steuerpflicht
erfolgt. Für die Erhebung von Steuern definieren die einschlägigen Gesetze oder Satzungen abstrakte Tatbestände,
die einen Anspruch der Gemeinde begründen können sowie die Voraussetzungen des Entstehens. Ein
abstrakter Anspruch ist jedoch nicht als ausreichend zu bewerten, um bereits zu diesem Zeitpunkt eine Ertragswirksamkeit
auszulösen.
In diesen Fällen bedarf es vielmehr erst der tatsächlichen Verwirklichung dieses Anspruchs durch einen Heranziehungsbescheid
der Gemeinde im Rahmen ihrer Steuererhebung als wertbegründenden Tatbestand. Das öffentlich-rechtliche
Handeln der Gemeinden gebietet ein haushaltswirtschaftliches Handeln, durch dass die Steuererträge
erst nach der Verwirklichung der Anspruchstatbestände (nach konkreter Feststellung) erhoben und
gemeindeübergreifend nach der gleichen Art und Weise, also wenn die Leistungspflicht rechtsverbindlich ist,
einem Haushaltsjahr zugeordnet werden.
Die Steuererträge der Gemeinde sollen daher dem Haushaltsjahr, in dem auf Basis der Bemessungsgrundlage
die Steuerpflicht durch einen gemeindlichen Heranziehungsbescheid (Rechtsakt) festgesetzt bzw. realisiert werden,
zugerechnet werden (Erfüllungszeitpunkt). Erst zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der
wertbegründende Tatbestand (Realisationszeitpunkt), in dem Erträge dem betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich
zugerechnet werden können.
Eine solche Verfahrensweise ist u.a. auch wegen des Problems angemessen, dass ein möglicher Ertrag nicht
zuverlässig in dem Haushaltsjahr gemessen werden kann, in dem die wirtschaftliche Ursache möglicherweise
entsteht, sondern erst in einem späteren Haushaltsjahr. Erst zu diesem Zeitpunkt ist objektiv betrachtet auch das
Ressourcenaufkommen als entstanden anzusehen, weil dieser Zugang bei der Gemeinde durch einen Verwaltungsakt
objektiviert und damit der wertbegründende Tatbestand geschaffen wird. Erst in diesem Rahmen bzw.
zu diesem Zeitpunkt ist ein gemeindlicher Steuerertrag verlässlich bewertbar.
GEMEINDEORDNUNG 422

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§ 77 GO NRW
Die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Steuererträgen nach dem Erfüllungszeitpunkt ist auch wegen der
Notwendigkeit einer einheitlichen Handhabung sowie aus Gründen der Vereinfachung sachgerecht. Sie folgt
vorrangig dem Bestehen eines gemeindlichen Rechtsanspruchs und dem wertbegründenden Tatbestand nicht
ausschließlich dem Prinzip der ungewissen wirtschaftlichen Verursachung. Die Zuordnung ist auch unter Berücksichtigung
des gesetzlich bestimmten jährlichen Haushaltsausgleichs sowie des gemeindlichen Finanzausgleichs
erforderlich. Dadurch sollen möglichst vergleichbare Ausgangsverhältnisse bei den Gemeinden geschaffen und
gewährleistet werden, z. B. für die Ermittlung der Steuerkraft der Gemeinde. Die beschriebene haushaltswirtschaftliche
Zuordnung von Steuererträgen trägt der periodenbezogenen Zuordnung im Sinne des NKF in ausreichendem
Maße Rechnung. Das haushaltsmäßige Zuordnungsprinzip ist sowohl bei Festsetzungsbescheiden als
auch bei Vorauszahlungsbescheiden anzuwenden.
2.2.2.2 Die Ertragszuordnungen bei Vorauszahlungsbescheiden
Bei Vorauszahlungsbescheiden der Gemeinde ist die festgelegte Steuerzahlung zu den oder dem im gemeindlichen
Bescheid enthaltenen Fälligkeitstermin(en) des betreffenden Haushaltsjahres (Erfüllungszeitpunkten) ertragswirksam
zu vereinnahmen, denn erst zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der wertbegründende
Tatbestand. Dabei ist dann zwischen Fälligkeitsterminen in dem Jahr, in dem der Bescheid durch die
Gemeinde erlassen wird, und in künftigen dem Jahr des Bescheides folgenden Jahren zu unterscheiden. Wird ein
Bescheid für die Zukunft mit Zahlungsterminen z.B. im folgenden Haushaltsjahr erlassen, muss der Ertrag dem
Haushaltsjahr zugerechnet werden, in dem die Erfüllungszeitpunkte liegen. In diesen Fällen kommt für die haushaltsmäßige
ertragswirksame Zuordnung nicht der Zeitpunkt der Festsetzung in Betracht.
In den Fällen aber, in denen die Festsetzung im gemeindlichen Bescheid und die darin festgelegten Zahlungstermine
das gleiche Haushaltsjahr betreffen, kann der daraus für die Gemeinde entstehende Ertrag nach den
Fälligkeitsterminen in Teilbeträge aufgeteilt und entsprechend ertragswirksam vereinnahmt werden. Der durch
den Bescheid entstehende gemeindliche Ertrag kann aber auch bereits im Zeitpunkt der Festsetzung vollständig
in der gemeindlichen Ergebnisrechnung erfasst werden. Die unterjährigen Fälligkeitstermine erfordern nicht, dass
die dadurch entstandenen Teilerträge entsprechend von der Gemeinde zu vereinnahmen sind.
2.2.2.3 Die Ertragszuordnungen bei Festsetzungsbescheiden
Bei Festsetzungsbescheiden der Gemeinde (auch Nachzahlungs- oder Rückforderungsbescheide) führt die endgültige
Festsetzung (rechtsverbindliche Leistungspflicht) dazu, dass die Zuordnung der möglichen Erträge i.d.R.
zu dem Haushaltsjahr vorzunehmen ist, in dem der Bescheid ergeht und der Erfüllungszeitpunkt liegt, denn erst
zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der wertbegründende Tatbestand, in dem Erträge dem
betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich zugerechnet werden können.
In den Fällen, in denen z.B. eine Nachzahlung gefordert wird, kann diese mit der Bekanntgabe des Bescheides
ertragswirksam gebucht werden. Dieses gilt entsprechend, wenn die Gemeinde aufgrund der vorgenommenen
endgültigen Festsetzung einen Betrag zu erstatten hat. Im Rahmen des Jahresabschlusses kann dabei aber auch
das Wertaufhellungsgebot zu beachten sein, wenn sich die Festsetzungsbescheide auf zuvor liegende Steuerveranlagungsjahre
beziehen.
2.2.3 Das Wertaufhellungsgebot bei der Steuererhebung
Grundsätzlich gilt auch für Steuererträge, dass im Rahmen des Jahresabschlusses zu prüfen ist, ob das Wertaufhellungsprinzip
Anwendung findet. Das Wertaufhellungsgebot ist ein Grundsatz ordnungsmäßiger Buchführung
(GoB). Es regelt die Frage, wie Informationen zu berücksichtigen sind, die der Bilanzierende nach dem Ab-
GEMEINDEORDNUNG 423

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§ 77 GO NRW
schlussstichtag, aber vor Aufstellung des Jahresabschlusses, erhält. Das Wertaufhellungsgebot verlangt, dass
Informationen, die sich auf Gegebenheiten vor dem Abschlussstichtag beziehen, im Jahresabschluss berücksichtigt
werden. Ergibt sich nach dem Abschlussstichtag, aber noch vor der Bestätigung des Jahresabschlusses
durch den Bürgermeister, eine Änderung der Steuerhöhe für einen bereits abgeschlossenen Erhebungszeitraum
bzw. ein abgeschlossenes Haushaltsjahr, so ist dieser Betrag nach dem kaufmännischen Wertaufhellungsprinzip
noch in dem „offenen“ Jahresabschluss zu berücksichtigen.
2.3 Die „Sonstigen Finanzmittel“
2.3.1 Der Begriff „Sonstige Finanzmittel“
Unter den sonstigen Finanzmitteln der Gemeinde sind alle Finanzmittel zu verstehen, die von der Gemeinde
erschlossen werden können, ohne ihre Bürger zusätzlich durch Entgelte und Steuern zu belasten. Besonders die
Finanzmittel, die zweckfrei der Gemeinde zur Verfügung gestellt werden, z. B. Schlüsselzuweisungen durch das
Land, fallen unter diesen Begriff. Aber auch sonstige Finanzleistungen Dritter gehören dazu. Für die Gemeinde
stellen die Erträge aus der Vermietung oder der Verpachtung sowie Zinserträge ebenso sonstige Finanzmittel
dar. Es sind auch die Erträge aus Veräußerung von Vermögensgegenständen (Veräußerungserlös über dem
Buchwert) zu den sonstigen Finanzmitteln der Gemeinde zu zählen.
2.3.2 Die Vorrangstellung der sonstigen Finanzmittel
Im Rahmen des Bedarfsdeckungsprinzips in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird nach der Vorschrift den
sonstigen Finanzmitteln eine gesetzliche Vorrangstellung gegenüber den speziellen Entgelten und den Steuern
gegeben. Die Gemeinde ist deshalb nach den in der Vorschrift enthaltenen Grundsätzen verpflichtet, sich bei
Finanzmittelbeschaffung besonders um die Heranziehung von sonstigen Finanzmitteln zu bemühen. Die Gemeinde
hat daher alle ihr möglichen Finanzmittelquellen auszuschöpfen, bevor sie Leistungsentgelte oder Steuern
aus Gründen der Finanzmittelbeschaffung anpasst. Sie soll deshalb bei der Beantragung von Zuwendungen
darauf achten, dass ihr Zuwendungen möglichst auch in zeitlicher Hinsicht unter Berücksichtigung ihrer haushaltsmäßig
erforderlichen Bedarfsdeckung gewährt werden.
2.3.3 Die Beschaffung der sonstigen Finanzmittel
Die Gemeinde ist nach der Vorschrift verpflichtet, aufgrund der Vorrangstellung der sonstigen Finanzmittel bei der
gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung, sich besonders um die vielfältigen Finanzierungsquellen dieser Finanzmittel
angemessen zu bemühen, die sich aus öffentlich-rechtlichen und aus privatrechtlichen Verhältnissen für die
Gemeinde ergeben können. Bei der Beschaffung der sonstigen Finanzmittel muss die Gemeinde ihre Entscheidung
dokumentieren, wenn ihre Möglichkeiten ausgeschöpft sind und deshalb dann zusätzlich spezielle Entgelte
oder Steuern erhoben werden sollen.
3. Zu Absatz 3 (Wirtschaftlichkeit bei Kreditaufnahme):
3.1 Die Nachrangigkeit der Kreditaufnahme
Die Aufnahme von Krediten für Investitionen hat wegen der langfristigen Bindung der Gemeinde an den Kreditgeber
eine besondere haushaltsrechtliche und haushaltswirtschaftliche Bedeutung. Der haushaltsrechtlich benutzte
Begriff „Kredit“ ist dabei haushaltswirtschaftlich umfassend im Sinne der Aufnahme von Fremdkapital auszulegen
und daher nicht auf die bankrechtliche Einordnung beschränkt. Im Rahmen der Finanzhoheit der Gemeinde stellt
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§ 77 GO NRW
diese Finanzierungsform eine Möglichkeit der Gemeinde dar, die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen
(vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW). Die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde bleibt dabei bestehen, denn es besteht
auch aus der genannten Vorschrift heraus keine Pflicht für die Gemeinde zur Aufnahme von Fremdkapital bzw.
kein rechtlicher Anspruch, die Verschuldung zu erhöhen.
Im Rahmen des Bedarfsdeckungsprinzips in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird die Aufnahme von Krediten
zugelassen, wenn eine andere Finanzierung durch die Gemeinde nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig
wäre. Damit hat die Gemeinde vor der Aufnahme von Krediten für Investitionen zu prüfen, ob und
inwieweit andere Finanzierungsmöglichkeiten für die vorgesehene Investitionsmaßnahme bestehen, z.B. einem
Überschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit oder Rückflüsse aus der Darlehensgewährung, die nicht zur Tilgung
von Krediten benötigt werden. In diesem Sinne ist auch zu prüfen, ob Landeszuweisungen für die gemeindliche
Investition gewährt werden, z.B. als Projektförderung oder in pauschaler Form.
Sofern eine derartige Finanzierungsunterstützung nicht oder nur anteilig möglich ist, besteht kein Hindernis für die
Gemeinde, zur Finanzierung gemeindlicher Investitionen eine Kreditaufnahme vorzunehmen. Dabei ist der haushaltsrechtlich
benutzte Begriff „Kredit“ umfassend im Sinne einer Aufnahme von Fremdkapital durch die Gemeinde
zu verstehen. Er ist daher nicht allein nach den bankrechtlichen Gegebenheiten anzuwenden. Im Rahmen der
Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde ist dann die Einhaltung der Nachrangigkeit der Kreditaufnahme als
Vorgabe sowie die Verwendung der Kreditmittel für gemeindliche Investitionen (vgl. § 86 GO NRW) nachvollziehbar
zu gewährleisten und zu dokumentieren.
3.2 Die Kreditaufnahme nach § 86 GO NRW
Die Vorschrift des § 86 GO NRW enthält ausdrücklich die Vorgabe für die Gemeinde, dass Kredite nur für gemeindliche
Investitionen unter Einhaltung der Voraussetzung des § 77 Absatz 3 GO NRW aufgenommen werden
dürfen. Sie stellt daher eine besondere Verbindung zu den Regelungen über die Finanzmittelbeschaffung der
Gemeinde her. Die Kreditfinanzierung von aufwandswirksamen Auszahlungen der Gemeinde steht deshalb weder
mit der Nachrangigkeit der Kreditaufnahme in Einklang, noch mit der Vorgabe, dass Kredite nur aufgenommen
werden dürfen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
Eine Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme zur Umschuldung, weil bei einem solchen Vorgang die
Tilgung der ursprünglichen finanziellen Verbindlichkeit und ein Zugang einer neuen finanziellen Verbindlichkeit in
gleicher Höhe erfolgen (vgl. § 86 GO NRW). Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich auch gleichzeitig die Vertragsbedingungen
zwischen Kreditgeber und Gemeinde substanziell verändern. Die Gemeinde kann daher nach
der genannten Vorschrift Kredite aufnehmen, wenn diese Finanzierung der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen
im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und der gemeindlichen Kreditaufnahme die
Schaffung von Vermögenswerten gegenübersteht.
3.3 Die Voraussetzungen der Kreditaufnahme
3.3.1 Der Begriff „andere Finanzierung“
Die gemeindlichen Kredite werden im Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte, z. B. als Schuldscheindarlehen,
Anleihen u.a., aufgenommen. N der Vorschrift des § 86 GO NRW dürfen Kredite nur für Investitionen und nach
der Vorschrift des § 89 GO NRW nur zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden. Die Finanzmittel aus gemeindlichen
Kreditaufnahmen ließen sich deshalb nicht ohne Weiteres in die Rangordnung des Absatzes 2 einfügen,
sondern bedurften einer gesonderten Regelung. Eine Kreditaufnahme kommt grundsätzlich nur in Betracht,
wenn alle anderen Quellen für Finanzmittel der Gemeinde ausgeschöpft sind. Eine Ausnahme von dieser Subsidiarität
der Kreditaufnahme wird nur für den Fall zugelassen, dass eine andere Finanzierung wirtschaftlich un-
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§ 77 GO NRW
zweckmäßig wäre. Ob dies vor Ort gegeben ist, muss von der Gemeinde nach haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten
sowie nach den örtlichen wirtschaftlichen Wirkungen beurteilt und entschieden werden.
3.3.2 Der Begriff „wirtschaftlich unzweckmäßig“
Beim Begriff „wirtschaftlich unzweckmäßig“ ist die Betrachtung der Zulässigkeit der gemeindlichen Kreditaufnahme
im Rahmen der gemeindlichen Bedarfsdeckung auf haushaltswirtschaftliche Gesichtspunkte abzustellen. Zum
Nachweis der Wirtschaftlichkeit eine Kreditaufnahme besteht daher für die Gemeinde die Verpflichtung, einerseits
einen Vergleich zwischen den Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung nach den Absätzen 1 und 2 und der
Aufnahme von Fremdkapital vorzunehmen. Dabei gilt der Grundsatz, dass die Kreditaufnahme jedenfalls nicht
ungünstiger sein darf als die sonstigen Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung. Die voraussichtlichen Gesamtkosten
von beiden Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung müssen von der Gemeinde in den Vergleich
einbezogen werden.
Andererseits kann im Einzelfall ggf. auch ein Vergleich mit einer gemeindlichen Geldanlage in Betracht kommen,
insbesondere dann, wenn die gemeindlichen Bestände an Kapitalvermögen hochverzinslich angelegt sind, während
der Gemeinde von Dritten niedrig verzinsliche Kredite zur Verfügung gestellt werden. In die Gesamtbetrachtung
der Wirtschaftlichkeit sind aber auch die Kenntnisse über den Kreditmarkt und die Bedingungen bei der
Vergabe von Krediten durch die Kreditgeber einzubeziehen. Die Gemeinde sollte daher solche Informationen in
ihre Entscheidung über eine zulässige Kreditaufnahme einfließen lassen, z.B. wie die Kreditgeber die Gemeinde
als Kreditnehmer einstufen. Bei den Kreditgebern könnte künftig auch die Kreditvergabe an die Gemeinde einer
internen Risikoeinschätzung unterliegen, sodass diese „Bonitätsprüfung“ sich auch auf die gemeindlichen Kreditkosten
auswirken wird.
3.3.3 Die Beurteilung des einzelnen Kredits
Die Gemeinde hat in ihre Beurteilung, ob bei einer gesehenen Kreditaufnahme die haushaltsrechtlichen und
haushaltswirtschaftlichen Voraussetzungen erfüllt werden, auch alle von ihr vertraglich zu vereinbarenden Konditionen
einzubeziehen. Die einzelnen Konditionen stellen nicht nur für das gemeindliche Vertragswerk, sondern
auch für die gemeindliche Bilanzierung ihrer Verbindlichkeiten wichtige Eckpunkte dar. Einige Konditionen werden
nachfolgend beispielhaft aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Mögliche Konditionen für gemeindliche Kredite
- Der Auszahlungsbetrag.
- Die Währung.
- Die Zinsen (Höhe und Bindungsfrist.
- Die sonstigen Kreditkosten.
- Die Laufzeit der Kreditgewährung.
- Die ordentliche Tilgung.
- Die Kündigungsrechte (z. B. für eine außerordentliche Tilgung).
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§ 77 GO NRW
Mögliche Konditionen für gemeindliche Kredite
- Sonstige Vereinbarungen (z. B. Möglichkeit der Laufzeitverlängerung).
Abbildung 54 „Mögliche Konditionen für gemeindliche Kredite“
Die Gemeinde hat die Konditionen eines Kreditvertrages eigenverantwortlich unter Berücksichtigung der örtlichen
Verhältnisse, z. B. der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung, und unter Einhaltung der
haushaltsrechtlichen Vorschriften festzulegen und in ihrer Finanzbuchhaltung zu erfassen bzw. ausreichend zu
dokumentieren.
3.4 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)
der Gemeinde, die in Kapital umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung von vorhandenen
liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Außerdem stellt die
von der Gemeinde erworbene Kapitalanlage bilanztechnisch eine Finanzanlage dar, so dass in diesem Zusammenhang
der Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition „Auszahlungen
für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23 GemHVO NRW).
Die Investitionen der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens,
z.B. das in der gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen
sind. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen,
dass dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach der
Vorschrift des § 86 GO NRW Kredite für Investitionen aufnehmen.
Der Erwerb einer Kapitalanlage dient einerseits der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und stellt andererseits
eine Investition dar, sodass die Voraussetzungen für eine Kreditaufnahme für die Kapitalanlage grundsätzlich
erfüllt sein können. Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
nicht entgegenstehen, denn sie ist zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig
wäre. Dieses könnte im Einzelfall beim Erwerb einer Kapitalanlage gegeben sein. In diesem Zusammenhang
wäre auch zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch einen Kredit der Gemeinde zugegangenen
Geldmitteln (Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der Gemeinde kommt.
Bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage könnte zudem das Spekulationsverbot in § 90 GO NRW berührt
sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz
zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung
gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage
anzunehmen. Auch deshalb war z. B. in der Vergangenheit eine Kapitalanlage der Gemeinde nur dann zulässig,
wenn bei der Gemeinde weitere Geldmittel vorhanden waren, die sie nicht für ihren aktuellen Zahlungsverkehr
benötigte.
Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck in die
Bewertung einzubeziehen. Im Sinne des § 86 GO NRW dürfte es nicht zulässig sein, wenn die fremdfinanzierte
Kapitalanlage der Gemeinde dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aus zahlungswirksamen
Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb einer Kapitalanlage den Charakter
einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme. In diesem Sinne wäre bei einer
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§ 77 GO NRW
Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit tangiert (vgl. §
1 Absatz 1 GO NRW).
In diesem Zusammenhang steht auch der Runderlass über kommunale Geldanlagen vom 25.01.2005, nach dem
zu beachten ist, dass eine Kapitalanlage bzw. die Anlage von gemeindlichen Geldmitteln nur mit Geldmitteln der
Gemeinde zulässig ist, die nicht zur Sicherung der Liquidität und zur Zahlungsabwicklung benötigt werden. Dieser
Runderlass führt zudem die vorherigen Runderlasse fort. Diese Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb
einer Kapitalanlage, finanziert durch die Aufnahme von Investitionskrediten nach § 86 GO NRW, dann nicht mit
den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften für Gemeinden in Einklang steht, wenn mit der Kapitalanlage
künftig die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde finanziert werden soll, z. B. die künftigen Versorgungsleistungen
der Gemeinde.
3.5 Keine Kredite zur Liquiditätssicherung
Zur Ausgestaltung der Ausführung des gemeindlichen Haushalts gehört auch die weitere gesetzliche Grundlage,
dass die Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur
Liquiditätssicherung unter Einhaltung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages aufnehmen
kann, um notwendigerweise ihren kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 und §
89 Absatz 2 GO NRW). Diese haushaltsrechtliche Regelung steht unmittelbar nicht mit der gesonderten Vorgabe
in Verbindung, dass die Gemeinde Kredite nur aufnehmen darf, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist
oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
Die Kredite zur Liquiditätssicherung können von der Gemeinde aufgenommen werden, damit die gemeindlichen
Auszahlungen rechtzeitig geleistet werden können, soweit ihr dafür keine anderen Zahlungsmittel zur Verfügung
stehen. Diese haushaltsrechtliche Einordnung lässt nicht zu, derartige Kredite unter den Grundsätzen der gemeindlichen
Finanzmittelbeschaffung mit zu erfassen. Aber auch die Grundsätze selbst lassen keine Zuordnung
zu, denn diese sind auf die Finanzierung des gemeindlichen Haushalts und nicht auf die Verstärkung der liquiden
Mittel der Gemeinde für die Zahlungsabwicklung ausgerichtet. Durch die ausdrückliche Wortwahl für die Kreditaufnahme
der Gemeinde "wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist" wird diese Sachlage ausdrücklich
klargestellt.
Diese haushaltsrechtliche Einschränkung führt gleichwohl nicht dazu, dass von der Gemeinde die Kredite zur
Liquiditätssicherung ohne Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten aufgenommen werden können. Die
Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft insgesamt wirtschaftlich zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
Dieser Haushaltsgrundsatz ist nicht beschränkt, sondern erstreckt auf das gesamte haushaltswirtschaftliche Handeln
der Gemeinde. Er endet daher in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nicht bei der Buchführung, sondern
umfasst dort auch die gemeindliche Zahlungsabwicklung (vgl. § 93 Absatz 1 GO NRW). Einer gesonderten Betrachtung
und Bewertung der Kredite zur Liquiditätssicherung unter dem Begriff der Wirtschaftlichkeit nach dieser
Vorschrift bedarf es daher nicht.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 428

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§ 78 GO NRW
§ 78
Haushaltssatzung
(1) Die Gemeinde hat für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen.
(2) 1 Die Haushaltssatzung enthält die Festsetzung
1. des Haushaltsplans
a) im Ergebnisplan unter Angabe des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen des Haushaltsjahres,
b) im Finanzplan unter Angabe des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit,
des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und
aus der Finanzierungstätigkeit des Haushaltsjahres,
c) unter Angabe der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen (Kreditermächtigung),
d) unter Angabe der vorgesehenen Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre
mit Auszahlungen für Investitionen belasten (Verpflichtungsermächtigungen),
2. der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und der Verringerung der allgemeinen Rücklage,
3. des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung,
4. der Steuersätze, die für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind,
5. des Jahres, in dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist.
2
Sie kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf die Erträge und die Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen,
den Stellenplan des Haushaltsjahres und das Haushaltssicherungskonzept beziehen.
(3) 1 Die Haushaltssatzung tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr. 2 Sie kann
Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, enthalten.
(4) Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr, soweit für einzelne Bereiche durch Gesetz oder Rechtsverordnung nichts
anderes bestimmt ist.
Erläuterungen zu § 78:
I. Allgemeines
1. Das Satzungsrecht der Gemeinde
1.1 Die Haushaltssatzung der Gemeinde
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit und
seines Budgetrechtes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW) durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung.
Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn diese kann
ihre Angelegenheiten durch örtliche Satzungen regeln (vgl. § 7 GO NRW). Die gemeindliche Haushaltssatzung
muss danach nach einem bestimmten Muster aufgebaut sein, um durch eine Einheitlichkeit in der Praxis auch die
Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten.
Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist gleichzeitig aber auch Ausdruck
der Finanzhoheit der Gemeinde. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr
getroffen werden. Die Satzung muss zudem alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthalten, die
zur Ausführung und Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde sowie zur Nachweisführung im Jahresabschluss
notwendig sind.
GEMEINDEORDNUNG 429

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§ 78 GO NRW
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde unterliegt dabei nicht insgesamt einer Genehmigungspflicht durch
die gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörde, sondern nur einer Anzeigepflicht (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). Im
örtlichen Einzelfall kann sich aber wegen der defizitären Haushaltslage der Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes ergeben, das dann einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans
darstellt (vgl. § 76 und § 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW). Dieser
Tatbestand löst dann eine Genehmigungspflicht aus, jedoch nur für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept
und nicht für die gesamte Haushaltssatzung der Gemeinde.
Bei der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die Satzung
den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen ist (vgl.
§ 2 Absatz 1 Satz 1 BekanntmVO NRW). Er muss dabei beachten, dass die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung
verbindlich vorgegeben worden ist (vgl. Nummer 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005 (SMBl. NRW. 6300). Die Veröffentlichung der Haushaltssatzung setzt zudem voraus, dass die
für die Bekanntmachung notwendigen Verfahrensschritte nach den einschlägigen Rechtsvorschriften erfolgt sind
(vgl. z.B. §§ 2 und 3 BekanntmVO NRW).
1.2 Haushaltssatzung und gemeindliche Verwaltung
Die jährliche Haushaltssatzung bindet die Verwaltung der Gemeinde bei der Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans. Die gemeindliche Verwaltung wird durch die Satzung ermächtigt, die im gemeindlichen Haushaltsplan
enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, neue Verpflichtungen
einzugehen, bei Bedarf aber auch Kredite zur Finanzierung der gemeindlichen Investitionen aufzunehmen
(vgl. §§ 79, 85 und 86 GO NRW). Der gemeindliche Haushaltsplan stellt in diesem Zusammenhang die
wichtigste Anlage zur Haushaltssatzung dar, die wesentliche und unverzichtbare Inhalte für die Ausführung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr enthält. Die gemeindliche Haushaltssatzung hat jedoch nur
in einem eingeschränkten Umfang eine unmittelbare Bindungswirkung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern
der Gemeinde sowie die Abgabepflichtigen. Eine solche Bindung entsteht, wenn durch die Haushaltssatzung
auch Steuersätze für die Gemeindesteuern festgesetzt werden.
1.3 Die Anlagen zur Haushaltssatzung
Die Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung bestimmt zwar die Inhalte der Haushaltssatzung, enthält
aber keine Verpflichtung, dieser Satzung auch Anlagen, z.B. den gemeindlichen Haushaltsplan beizufügen. Erst
die Vorschrift über die Aufstellung der Haushaltssatzung der Gemeinde verlangt ausdrücklich vom Kämmerer,
den Entwurf einer Haushaltssatzung mit ihren Anlagen aufzustellen, die nach der Bestätigung durch den Bürgermeister
dem Rat der Gemeinde zuzuleiten ist (vgl. § 80 GO NRW). Nach dieser Vorschrift hat auch der Rat über
den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen (vgl. §
80 Absatz 4 GO NRW).
Der gemeindliche Haushaltsplan ist dabei in diesem Zusammenhang, ohne einen besonderen Verweis darauf,
eine gesetzlich bestimmte Anlage zur Haushaltssatzung. Als unverzichtbare und wichtigste Anlage der Haushaltssatzung
der Gemeinde füllt dieser die Festsetzungen der Satzung weiter aus. Im Haushaltsplan müssen alle
für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde im Haushaltsjahr zu erzielenden Erträge und entstehenden Aufwendungen
enthalten sein, während die Haushaltssatzung „nur“ den Gesamtbetrag der Erträge und den Gesamtbetrag
der Aufwendungen festsetzt (vgl. § 79 Absatz 1 Nummer 1 und 2 i.V.m. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO
NRW). Hinsichtlich seiner Wertigkeit stellt der Haushaltsplan der Gemeinde somit eine materiell geprägte Anlage
der gemeindlichen Haushaltssatzung dar. Gleichwohl entfaltet der Haushaltsplan, ergänzend zur Haushaltssat-
GEMEINDEORDNUNG 430

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§ 78 GO NRW
zung und eine detaillierte, eigenständige rechtliche Bindung für die Haushaltsführung der Gemeinde im Haushaltsjahr
(vgl. § 79 Absatz 3 GO NRW).
Die Gemeinde hat dazu in eigener Verantwortung über die weiteren der gemeindlichen Haushaltssatzung beizufügenden
Anlagen zu entscheiden, um damit ein zutreffendes Bild über ihre geplante Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr abgeben zu können. Sie dabei auch die Maßgaben anderer Vorschriften über einzelne Anlagen
zum gemeindlichen Haushaltsplan zu beachten. Die dem gemeindlichen Haushaltsplan verpflichtend beizufügenden
Anlagen können auch als Anlagen zur Haushaltssatzung der Gemeinde angesehen werden (vgl. § 1 Absatz
2 GemHVO NRW).
Die gemeindliche Haushaltssatzung ist daher dann nicht vollständig aufgestellt, wenn zwar ein Haushaltsplan
erstellt wurde, die Anlagen aber insgesamt oder in Teilen nicht verfügbar sind. Um eine möglichst gleiche Handhabung
hinsichtlich der Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans und seiner Anlagen in der Praxis zu erreichen,
sind durch den Runderlass des Innenministeriums vom 24.02.2005 (SMBl. NRW. 6300) z.T. verbindliche
Vorgaben gemacht worden. Dazu wurden gleichzeitig Muster erarbeitet, die zur Anwendung empfohlen wurden
(vgl. Nr. 1.2 bis 1.4.3 dieses Runderlasses einschließlich der Anlagen 3 bis 14).
1.4 Dringlichkeitsentscheidung und Haushaltssatzung
In haushaltswirtschaftlichen Angelegenheiten ist vielfach eine Entscheidung des Rates der Gemeinde einzuholen
bzw. eine Beschlussfassung des Rates herbeizuführen (vgl. z.B. § 83 Absatz 2 GO NRW). In den Fällen, in denen
der Rat der Gemeinde nicht rechtzeitig einberufen und die Entscheidung auch nicht aufgeschoben werden
kann, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren für die Gemeinde entstehen können, ist eine Dinglichkeitsentscheidung
nach Maßgabe des § 60 Absatz 1 GO NRW möglich.
In solchen Angelegenheiten kann dann z.B. der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied entscheiden,
weil diese Personen dem Rat der Gemeinde als Mitglieder angehören. Die getroffene Dringlichkeitsentscheidung
ist dann dem Rat in seiner nächsten Sitzung zur Genehmigung vorzulegen (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO NRW).
Er kann die Dringlichkeitsentscheidung auch wieder aufheben (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 4 GO NRW). Soweit der
Rat die Dringlichkeitsentscheidung genehmigt, erlangt diese eine endgültige Bestandskraft.
Durch eine solche Dringlichkeitsentscheidung kann jedoch nicht die gemeindliche Haushaltssatzung rechtswirksam
erlassen werden, weil für die Haushaltssatzung der Gemeinde ein bestimmtes förmliches Verfahren vorgeschrieben
ist (vgl. § 80 GO NRW). Der Rat der Gemeinde muss nach dieser Vorschrift nicht nur über die Haushaltssatzung,
sondern auch über die dazu erhobenen Einwendungen gesondert beschließen. Solche Entscheidungen
können daher nicht durch eine Dringlichkeitsentscheidung ersetzt werden. Die Unzulässigkeit der Dringlichkeitsentscheidung
bei der Haushaltssatzung gilt entsprechend für die gemeindliche Nachtragssatzung, denn
für diese Satzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO
NRW).
2. Die Beachtung haushaltswirtschaftlicher Grundsätze
Mit der Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung werden mehrere Haushaltsgrundsätze umgesetzt. So
wird z. B. dem Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit dadurch Genüge getan, dass die Haushaltssatzung für das
Haushaltsjahr gilt und das gemeindliche Haushaltsjahr das Kalenderjahr ist. Der Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit
kommt dadurch zum Ausdruck, dass die Haushaltssatzung der Gemeinde mit Beginn des Haushaltsjahres
in Kraft tritt, sodass die Haushaltssatzung i.d.R. vor Beginn des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen
werden sollte, damit die Satzung rechtzeitig in Kraft treten kann (vgl. § 80 GO NRW). Die vom Rat der Gemeinde
beschlossene Haushaltssatzung ist daher spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichts-
GEMEINDEORDNUNG 431

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 78 GO NRW
behörde der Gemeinde anzuzeigen (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). Dem Haushaltsgrundsatz der zeitlichen Bindung
wird durch die Festlegung, dass die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr gilt, in genügender
Weise Rechnung getragen.
3. Die Verfahrensschritte für den Erlass der Haushaltssatzung
Die Gemeindeordnung gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte
vor, bei denen die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters und des Kämmerers zu berücksichtigen
sind (vgl. Abbildung).
Das Verfahren zum Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung
VERFAHRENSSCHRITTE
Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs
durch den Bürgermeister.
Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen an den Rat.
Öffentliche Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung
mit Festlegung einer Frist für die Erhebung von Einwendungen an
mindestens 14 Tagen.
Beratung über die Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses.
Beratung und Beschlussfassung über die Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates ggf. auch Beschlussfassung
über die erhobenen Einwendungen.
Anzeige der Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde; sie soll spätestens 1
Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen.
Ablauf der Anzeigefrist,
bei der zu beachten ist:
1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage;
2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes.
Bekanntmachung und Verfügbarhalten der Haushaltssatzung
sie soll bis zum Ende der in § 96 Absatz 2 GO NRW benannten Frist
verfügbar gehalten werden.
GEMEINDEORDNUNG 432
FUNDSTELLE
§ 80 Absatz 1 GO NRW
§ 80 Absatz 2 GO NRW
§ 80 Absatz 3 GO NRW
§ 59 GO NRW
§ 80 Absatz 3 Satz 3 und
Absatz 4 GO NRW
§ 80 Absatz 5 GO NRW
§ 75 Absatz 4 und § 76 Absatz
2 GO NRW
§ 80 Absatz 6 GO NRW
Abbildung 55 „Das Verfahren zum Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung“
Die Aufstellung der Haushaltssatzung bedarf neben der notwendigen Aufgabenverteilung innerhalb der gemeindlichen
Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung. Bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahrens
ist zu beachten, dass die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen
Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (§ 80 Absatz 5 GO NRW).

4. Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 78 GO NRW
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinden enthalten über die Beschlussfassung der Haushaltssatzung,
der Feststellung des Jahresabschlusses und der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat hinaus
einige besondere Berichtspflichten für die gemeindliche Verwaltung, wenn örtlich einzelne Geschäftsfälle von
besonderer oder erheblicher Bedeutung für die Gemeinde sind, die u.a. das Budgetrecht des Rates der Gemeinde
berühren. Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans entsteht eine Berichtspflicht grundsätzlich
bei auftretenden erheblichen Abweichungen von der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung. Die
Berichtspflichten dienen insbesondere dazu, die Eingriffsrechte des Rates in das haushaltswirtschaftliche Geschehen
der Gemeinde im Ablauf des Haushaltsjahres zu sichern. Nachfolgend sind einige Berichtspflichten
gegenüber dem Rat der Gemeinde aufgeführt (vgl. Abbildung).
Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde
GEMEINDLICHE PFLICHTEN
Bei einem erheblich höheren Bedarf an Ermächtigungen für Aufwendungen
und Auszahlungen, durch die eine Nachtragssatzung erforderlich
wird.
Bei überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und
Auszahlungen, wenn sie erheblich sind.
Bei einer Entwicklung der Erträge, der Aufwendungen oder der Liquidität
der Erlass wegen des Erlasses einer Haushaltssperre durch den
Rat oder wegen der Aufhebung einer solchen Sperre von der Inanspruchnahme
von Ermächtigungen.
Bei der Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
bei einem Haushaltsplan für zwei Jahre.
Bei der Übertragung von Ermächtigungen für Aufwendungen und
Auszahlungen ins Folgejahr.
Bei einer Haushaltssperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters
nach § 24 Absatz 1 GemHVO NRW.
Bei einer voraussichtlichen Gefährdung des Haushaltsausgleichs.
Bei einer nicht nur geringfügigen Erhöhung von Investitionsauszahlungen
bei einer Einzelmaßnahme.
Bei dem Erlass von örtlichen Vorschriften entsprechend den Sicherheitsstandards
in § 31 Absatz 2 GemHVO NRW.
GEMEINDEORDNUNG 433
FUNDSTELLE
§ 81 Absatz 2 GO NRW
§ 83 Absatz 2 GO NRW
§ 83 Absatz 4 GO NRW
§ 9 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 22 GemHVO NRW
Abbildung 56 „Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde“
§ 24 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 24 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 24 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 31 Absatz 1 GemHVO NRW
Weitere Vorlage- und Berichtspflichten der gemeindlichen Verwaltung gegenüber dem Rat der Gemeinde entstehen
durch die im Auflauf des Haushaltsjahres vorkommende Weiterentwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,
z. B. durch neue dringende Investitionsmaßnahmen, deren Volumen oberhalb der vom Rat festgelegten
Wertgrenzen liegt (vgl. z.B. § 10 Absatz 2 GemHVO NRW). Aufgrund dessen kann ggf. auch die Aufstellung einer
Nachtragssatzung für das Haushaltsjahr erforderlich werden (vgl. § 81 GO NRW).

II. Erläuterungen im Einzelnen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 78 GO NRW
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung einer Haushaltssatzung):
1.1 Die Gliederung der Haushaltssatzung
Die gemeindliche Haushaltssatzung hat auch im NKF eine herausragende Bedeutung für die Steuerung und
Planung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde. Sie gehört zu
den wichtigen örtlichen Satzungen, die eigenverantwortlich vom Rat der Gemeinde erlassen werden, weil die
Gemeinde ihre örtlichen Angelegenheiten durch Satzung regeln sollen (vgl. § 7 GO NRW). In ihrer rechtlichen
Wirkung geht die Haushaltssatzung der Gemeinde über den gemeindlichen Haushaltsplan hinaus, weil sie eine
Reihe von Inhalten und Grundlagen enthält, die nicht nur Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde
haben, sondern auch unmittelbar auf Dritte wirken. Der gemeindliche Haushaltsplan ist in diese Satzung eingebunden.
Er stellt jedoch unter Einbeziehung der besonderen Vorschrift des § 79 Absatz 3 GO NRW eine bindende
Norm nur für die Verwaltung der Gemeinde bzw. ihre Haushaltswirtschaft dar.
In diesem Zusammenhang sind die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung zu betrachten, die den Rahmen
für die gemeindliche Haushaltsführung bilden, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde hat bestimmte Festsetzungen
zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr zu enthalten. Nur wenn örtlich erkennbar ist,
dass es bei einzelnen gesetzlich bestimmten Festlegungen, z. B. zum Gesamtbetrag der Kredite (vgl. § 78 Absatz
2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW) oder zum Ausgleich des Ergebnisplans (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO
NRW), keinen Bedarf für eine satzungsmäßige Festsetzung gibt, kann bei Vorliegen der Angabe, dass solche
Sachverhalte nicht zu veranschlagen sind, von einer ordnungsgemäßen Haushaltssatzung ausgegangen werden.
Die Festsetzungen der gemeindlichen Haushaltssatzung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
§
1
2
3
4
Die Gliederung der Haushaltssatzung
Ergebnisplan
Gesamtbetrag der Erträge
Gesamtbetrag der Aufwendungen
Finanzplan
(lfd. Verwaltungstätigkeit)
Gesamtbetrag der Einzahlungen
Gesamtbetrag der Auszahlungen
(Investitionstätigkeit)
Gesamtbetrag der Einzahlungen
Gesamtbetrag der Auszahlungen
(Finanzierungstätigkeit)
Gesamtbetrag der Einzahlungen
Gesamtbetrag der Auszahlungen
GEMEINDEORDNUNG 434
SATZUNGSREGELUNG
Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen
Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen
Jahresfehlbetrag im Ergebnisplan
Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage
Verringerung der allgemeinen Rücklage

§
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6
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 78 GO NRW
Die Gliederung der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 435
SATZUNGSREGELUNG
Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung
Steuersätze für die Gemeindesteuern
Haushaltsausgleich wieder hergestellt bis …
Örtliche Sonderregelungen
Abbildung 57 „Die Gliederung der Haushaltssatzung“
Für den Rat der Gemeinde liegt eine beschlussfähige vollständige Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nur vor,
wenn diese alle gesetzlich vorgesehenen und erforderlichen Regelungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
enthält und ihr alle erforderlichen Anlagen beigefügt sind. Der Verzicht auf eine ausdrückliche Aufzählung
dieser Anlagen in den haushaltsrechtlichen Vorschriften steht dem Gebot der Beachtung des Grundsatzes der
Vollständigkeit jedoch nicht entgegen. Außerdem ist die örtliche Ausgestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung
nach dem bekannt gegebenen und für verbindlich erklärten Muster vorzunehmen (vgl. Nummer 1.1.1 des
Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
1.2 Der Begriff „Haushaltsjahr“
Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 78 Absatz 4 GO NRW wird unter Einbeziehung des Jährlichkeitsprinzips
als Haushaltsjahr das Kalenderjahr als Geschäftsjahr der Gemeinde bestimmt. Das Haushaltsjahr umfasst
deshalb den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember, der der jahresbezogenen gemeindlichen Haushaltswirtschaft
zugrunde zu legen ist. Auf der Grundlage der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung
ist die haushaltswirtschaftliche Periode auf einen Bewirtschaftungszeitraum von zwölf Monaten ausgerichtet,
in der der gemeindliche Haushaltsplan auszuführen ist. Nach Ablauf des Haushaltsjahres bzw. der Periode
muss eine Abrechnung erfolgen und daher zum Abschlussstichtag 31. Dezember von der Gemeinde ein Jahresabschluss
(vgl. § 95 GO NRW) aufgestellt werden.
Durch die verbindliche Festlegung der zeitlichen Deckung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr werden die
periodengerechte Zuordnung und Buchung von gemeindlichen Erträgen und Aufwendungen, der Rahmen der
Buchungen von Einzahlungen und Auszahlungen sowie die Rechnungsabgrenzung bestimmt. Durch die getroffene
Regelung besteht außerdem eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen
Haushalts mit den sonstigen öffentlichen Haushalten sowie mit dem Steuerjahr. Auch das in der Privatwirtschaft
allgemein übliche Wirtschaftsjahr entspricht regelmäßig dem Kalenderjahr. Zudem besteht in der Forstwirtschaft
ebenfalls kein vom Kalenderjahr abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG NRW).
Die Übereinstimmung des betrieblichen Geschäftsjahres mit dem Kalenderjahr und dadurch mit dem gemeindlichen
Haushaltsjahr besteht auch bei den meisten gemeindlichen Betrieben, die in den Gesamtabschluss der
Gemeinde einzubeziehen bzw. zu konsolidieren sind. Die gemeindlichen Betriebe, die nach dem Handelsrecht
Rechnung legen, können eigenverantwortlich ihr Geschäftsjahr bzw. Wirtschaftsjahr festlegen. In der betrieblichen
Praxis wird das Wirtschaftsjahr regelmäßig für die gleiche Periode (Kalenderjahr) festgelegt, wie es für die
Gemeinde als Haushaltsjahr gesetzlich bestimmt worden ist.

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§ 78 GO NRW
In Einzelfällen, in denen gemeindlichen Betriebe von diesem Zeitrahmen abweichen, ist vor Ort zu klären, welche
Auswirkungen das auf die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses hat.
Es sind ggf. geeignete Maßnahmen zu ergreifen, damit die für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. ihre
Abschlüsse benötigten Informationen zeitgerecht zur Verfügung gestellt werden. Ein gleiches Geschäftsjahr von
gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen Betrieben erleichtert daher die Zusammenführung der gemeindlichen
Abschlüsse im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde.
1.3 Der Begriff „jährlich“
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde für jedes Haushaltsjahr, also jährlich, eine Haushaltssatzung zu erlassen.
Diese Festlegung wird dadurch präzisiert, dass die Vorschrift die zeitliche Geltungsdauer der Haushaltssatzung
bestimmt, denn diese tritt nach § 78 Absatz 3 Satz 1 GO NRW mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für
das Haushaltsjahr. Außerdem wird ausdrücklich bestimmt, dass das Haushaltsjahr mit dem Kalenderjahr identisch
ist (vgl. nach § 78 Absatz 4 GO NRW).
Mit diesen Bestimmungen wird das im gemeindlichen Haushaltsrecht anzuwendende Jährlichkeitsprinzip dadurch
näher bestimmt, dass die gemeindliche Haushaltswirtschaft sich immer auf ein Jahr beziehen soll. Diese Vorgabe
hat z.B. bei der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nach § 84 GO NRW zur Folge, dass trotz des Zeitrahmens
von fünf Jahren immer jahresbezogene Planungsdaten zu ermitteln sind und der Haushaltsausgleich
jährlich gegeben sein soll. Die Jährlichkeit gilt ebenso bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre, denn
diese muss die Festsetzungen nach Jahren getrennt aufweisen (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW).
1.4 Der Beschluss des Rates
Die Pflicht der Gemeinde, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen, wird dadurch erfüllt, dass
der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit einen entsprechenden Beschluss fasst,
denn er kann diese Aufgabe nicht übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Der Bürgermeister hat
dabei dafür Sorge zu tragen, dass die gemeindliche Haushaltssatzung fristgerecht beschlossen wird (vgl. § 80
Absatz 2 GO NRW). Er hat aber auch dafür zu sorgen, dass durch den Rat ein Beschluss über den Entwurf der
Haushaltssatzung gefasst wird (vgl. § 80 Absatz 4 GO NRW).
Diese Pflichten und Rechte kann der Bürgermeister aufgrund seiner Stellung innerhalb der Gemeinde durchsetzen.
Als Verantwortlicher für die gemeindliche Verwaltung trägt er die Verantwortung für den Entwurf der Haushaltssatzung
(vgl. § 62 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Als Mitglied und Vorsitzender des Rates (Mitglied kraft Gesetzes)
muss er dafür sorgen, dass ein Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung im Rahmen der gesetzlichen
Bestimmungen gefasst wird (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 3 GO NRW). Dem Bürgermeister steht dabei nicht das
Recht zu, die Tagesordnung und die Beratungen so zu gestalten, dass ein Beschluss des Rates über den Entwurf
der gemeindlichen Haushaltssatzung auf unbestimmte Zeit verschoben wird.
2. Zu Absatz 2 (Festsetzungen in der Haushaltssatzung):
2.1 Zu Satz 1 (Festsetzungen und Haushaltsplan)
2.0 Die Inhalte der Vorschrift
Die gemeindliche Haushaltssatzung muss haushaltswirtschaftliche Rahmenfestsetzungen enthalten, die durch
den Haushaltsplan näher ausgefüllt werden (vgl. Muster zu Nummer 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300). Bei den jeweiligen Festsetzungen in der Haushaltssatzung und den
GEMEINDEORDNUNG 436

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§ 78 GO NRW
Veranschlagungen im Haushaltsplan sind zudem die einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu beachten,
z. B. § 75 Absatz 2 GO NRW (Haushaltsausgleich). Zu den satzungsrechtlichen Festlegungen gehören
jeweils die Summe (Gesamtbetrag) der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen aus dem Ergebnisplan der
Gemeinde (vgl. § 2 GemHVO NRW). Auch die Summe (Gesamtbetrag) der Einzahlungen und Auszahlungen aus
laufender Verwaltungstätigkeit sowie aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit aus dem
gemeindlichen Finanzplan gehören dazu (vgl. § 3 GemHVO NRW).
Die Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für gemeindliche Investitionen erforderlich ist
(Kreditermächtigung), stellt ebenso eine Rahmenvorgabe dar, denn der in der Haushaltssatzung festgesetzte
Gesamtbetrag wird durch eine Vielzahl von einzelnen Kreditaufnahmen bestimmt. Im gemeindlichen Finanzplan
ist wiederum nur die satzungsmäßige Gesamtsumme der geplanten Kredite als voraussichtliche Einzahlung aus
der Finanzierungstätigkeit veranschlagt ist. Des Weiteren ist der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen,
die zur Leistung von Investitionsauszahlungen in künftigen Haushaltsjahren erforderlich sind, als Rahmenvorgabe
anzusehen, denn der gemeindliche Finanzplan enthält eine Vielzahl davon, weil diese Ermächtigungen
bei den einzelnen jeweils betroffenen Investitionen der Gemeinde ausgewiesen werden sollen.
2.1.1 Zu Nummer 1 (Festsetzungen aus dem Haushaltsplan):
2.1.1.1 Zu Nummer 1a (Festsetzungen aus dem Ergebnisplan):
Als Planungsinstrument ist der gemeindliche Ergebnisplan der wichtigste Bestandteil des Haushalts der Gemeinde
(vgl. § 2 GemHVO NRW). Er umfasst die ordentlichen Erträge und Aufwendungen, die Finanzerträge und
Finanzaufwendungen sowie die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen. Das voraussichtliche Ressourcenaufkommen
und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde im Haushaltsjahr sollen dafür vollständig ermittelt
werden. Auf dieser Grundlage werden in der gemeindlichen Haushaltssatzung der Gesamtbetrag der Erträge und
der Gesamtbetrag der Aufwendungen für das Haushaltsjahr festgesetzt. Dadurch lässt sich anhand möglicher
Betragsunterschiede unmittelbar erkennen, ob die Gemeinde ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach §
75 Absatz 2 GO NRW erfüllt hat. Im Ergebnisplan wird dazu der Differenzbetrag als Jahresergebnis ausgewiesen,
das entweder einen Überschuss (positiver Betrag) oder einen Fehlbetrag (negativer Betrag) dargestellt.
In diesem Zusammenhang muss bei der Festsetzung des Gesamtbetrages in der gemeindlichen Haushaltssatzung
keine Differenzierung nach ordentlichen Erträgen und Aufwendungen sowie außerordentlichen Erträgen und
Aufwendungen vorgenommen werden. Vielfach entstehen die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen erst
durch unplanbare Ereignisse im Haushaltsjahr (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 18 und 19 GemHVO NRW). Soweit die
außerordentlichen Erträge und Aufwendungen aber planbar sind, z.B. bei einer geplanten Veräußerung eines
gemeindlichen Betriebes, sind diese im Ergebnisplan zu veranschlagen. Außerdem sind die allgemeinen Planungsgrundsätze
zu beachten (vgl. § 11 GemHVO NRW).
2.1.1.2 Zu Nummer 1b (Festsetzungen aus dem Finanzplan):
Der gemeindliche Finanzplan beinhaltet alle von der Gemeinde für das Haushaltsjahr geplanten Einzahlungen
und Auszahlungen. Die Pflicht zur Aufstellung des Finanzplans ist insbesondere aus den Besonderheiten der
öffentlichen Haushaltsplanung und Rechenschaftslegung hergeleitet, denn die Vorsorge für eine ausreichende
Liquidität bzw. die Finanzmittelherkunft und die Finanzmittelverwendung ist unverzichtbar für die Ausführung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
Die gemeindliche Haushaltssatzung muss daher bezogen auf den Finanzplan der Gemeinde den Gesamtbetrag
der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, den Gesamtbetrag der Einzahlungen
und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und den Gesamtbetrag aus der Finanzierungstätigkeit festsetzen
GEMEINDEORDNUNG 437

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§ 78 GO NRW
(vgl. § 3 GemHVO NRW). Dabei sind insbesondere die Verpflichtung der Gemeinde zur Sicherstellung der Finanzierung
von Investitionen nach § 75 Absatz 6 GO NRW, aber auch die allgemeinen Planungsgrundsätze zu beachten
(vgl. § 11 GemHVO NRW).
2.1.1.3 Zu Nummer 1c (Festsetzung der Kreditermächtigung):
In der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde sind die von der Gemeinde für das Haushaltsjahr vorgesehenen
Kreditaufnahmen für Investitionen mit ihrem Gesamtbetrag festzusetzen. Diese besondere Festsetzung stellt
als Kreditermächtigung eine Erlaubnis für die gemeindliche Verwaltung dar, bei einem tatsächlichem Zahlungsbedarf
für Investitionsauszahlungen im Haushaltsjahr und nach der Prüfung, ob eine andere Finanzierung nicht
möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre, das erforderliche Fremdkapital bis zu der festgesetzten Höhe
aufnehmen zu können. Der satzungsmäßig festgesetzte Gesamtbetrag soll dabei gewährleisten, dass die gemeindlichen
Verpflichtungen aus solchen Geschäften auch künftig noch mit der Leistungsfähigkeit der Gemeinde
in Einklang stehen.
Die Höhe der Kreditermächtigung als Fremdfinanzierungsbedarf ist dabei einerseits abhängig von der für das
Haushaltsjahr vorgesehenen Anschaffung von Vermögensgegenständen, für die im vorgesehenen Umfang im
Finanzplan Auszahlungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit veranschlagt sein müssen. Andererseits
aber auch von den Einzahlungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit, z.B. Einzahlungen aus Zuwendungen
für gemeindliche Investitionen, und von den verfügbaren Eigenmitteln der Gemeinde. Die Kreditermächtigung
für Kredite für Investitionen umfasst dabei nicht die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung nach § 89
GO NRW, für die in der gemeindlichen Haushaltssatzung ein Höchstbetrag gesondert festzusetzen ist (vgl. § 78
Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
Durch die besondere Satzungsregelung wird insbesondere auch verdeutlicht, dass die von der Gemeinde zu
beschaffenden Finanzmittel, die in der Rangfolge der Finanzmittel nach § 77 GO NRW vor den Investitionskrediten
liegen, nicht ausreichen, um die gemeindlichen Aufgaben im betreffenden Haushaltsjahr in ausreichendem
Maße zu erfüllen. Die satzungsmäßige Festsetzung für Investitionskredite darf zudem nur den Gesamtbetrag
ausweisen, der sich durch den Bedarf für die örtliche Aufgabenerfüllung ergibt und der im gemeindlichen Haushaltsplan
bedarfsgerecht veranschlagt worden ist, jedoch nicht auch den Bedarf, der möglicherweise bei den
gemeindlichen Betrieben besteht.
Mit der Festsetzung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung ist zudem nicht unmittelbar
eine Ermächtigung zur Aufnahme der einzelnen Kredite verbunden (vgl. § 86 GO NRW). Die Aufnahme der einzelnen
Kredite bedarf ggf. noch einer Beteiligung des Rates der Gemeinde, soweit nicht vor Ort die Kreditaufnahme
als Geschäft der laufenden Verwaltung gilt (vgl. § 41 Absatz 3 GO NRW). Mit der Festsetzung in der gemeindlichen
Haushaltssatzung wird zudem keine Entscheidung darüber getroffen, in welcher Währung die gemeindlichen
Kredite für Investitionen aufzunehmen sind. Die voraussichtlichen Einzahlungen aus der Aufnahme
von Investitionskrediten nach § 86 GO NRW sind im gemeindlichen Finanzplan zu veranschlagen (vgl. §§ 3 und
11 GemHVO NRW). Die gleichzeitige Festsetzung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung
bedeutet dabei keine Doppelerfassung der Investitionskredite, sondern nur deren Zusammenfassung im
Sinne der Ermächtigungen zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
Die Gemeinde kann die geplanten Kredite daher unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten sowohl in Euro-
Währung als auch in fremder Währung aufnehmen. In solchen Fällen wird das Kreditvolumen i.d.R. nicht in Euro
bemessen, sondern in einer anderen Währung, z.B. Schweizer Franken, Japanischer Yen, und kommt in dieser
Währung oftmals auch zur Auszahlung. Es kann ein in fremder Währung aufgenommener Kredit gleichwohl aber
auch in Euro zur Auszahlung kommen. Die Gemeinde hat in ihrer Haushaltssatzung den Gesamtbetrag der Kreditermächtigung
immer in Euro anzugeben. Soweit im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Kredite
für gemeindliche Investitionen vorgesehen werden, soll die gemeindliche Haushaltssatzung eine entsprechende
GEMEINDEORDNUNG 438

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§ 78 GO NRW
Festlegung als Alternative zur ansonsten vorzunehmenden Festlegung enthalten, denn das Muster für die gemeindliche
Haushaltssatzung ist für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300 und § 2 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“).
2.1.1.4 Zu Nummer 1d (Festsetzung der Verpflichtungsermächtigungen):
Mit der Festsetzung des Gesamtbetrages der Verpflichtungsermächtigungen wird der gemeindlichen Verwaltung
im Rahmen der Investitionstätigkeit das Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen
für Investitionen belasten ermöglicht (vgl. § 85 GO NRW i.V.m. § 13 GemHVO NRW). Ihre Veranschlagung
ist vielfach bei mehrjährigen Investitionsmaßnahmen sinnvoll und sachgerecht, um keine unnötige Unterbrechung
der Durchführung einer Maßnahme aus haushaltsrechtlichen Gründen zu riskieren. Damit die Inanspruchnahme
der vom Rat der Gemeinde getroffenen Festsetzungen, die sich auf künftige Haushaltsjahre auswirken,
auch in diesen Haushaltsjahren nachvollziehbar bleibt, ist dem Haushaltsplan jährlich eine jahresbezogene
Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 4 i.V.m. § 13 GemH-
VO NRW).
Die Festsetzung und auch die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen sind nicht erforderlich für die
Geschäfte der laufenden Verwaltung, auch wenn diese Geschäfte, z.B. der Abschluss von Mietverträgen oder
Personalentscheidungen, sich belastend auf künftige Haushaltsjahre auswirken können. Die Summe der im Ergebnisplan
veranschlagten Aufwandsermächtigungen, z.B. für Miet-, Leasing- und PPP-Geschäfte, die zu langfristigen
Belastungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen, darf nicht die finanzielle Leistungskraft der
Gemeinde übersteigen. Soweit im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Verpflichtungsermächtigungen
vorgesehen werden, soll die gemeindliche Haushaltssatzung eine entsprechende Festlegung als Alternative
zur ansonsten vorzunehmenden Festlegung enthalten, denn das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung
ist für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005;
SMBl. NRW. 6300 und § 3 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“).
2.1.2 Zu Nummer 2 (Verzehr des Eigenkapitals):
2.1.2.1 Die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage
Die Gemeinde muss in ihrer Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr die vorgesehene Inanspruchnahme der
Ausgleichsrücklage (vgl. 75 Absatz 3 GO NRW) festsetzen, wenn der gemeindliche Ergebnisplan ein negatives
Jahresergebnis aufweist (vgl. § 3 GemHVO NRW) und die Ausgleichsrücklage (vgl. § 75 Absatz 3 GO NRW)
dafür in Anspruch genommen werden soll, weil diese noch nicht ausgeschöpft ist. Einer solchen Festsetzung ist
immer der Vorrang vor einer Festsetzung der Verringerung der allgemeinen Rücklage zu geben, denn die Gemeinde
ist in den Fällen sie den Ausgleich zwischen den jahresbezogenen Erträgen und Aufwendungen nach §
75 Absatz 2 Satz 2 GO NRW (originärer Haushaltsausgleich) nicht erreicht zunächst verpflichtet, den jahresbezogenen
Ausgleich unter Einbeziehung der Ausgleichsrücklage herzustellen, der dann als „fiktiver“ Haushaltsausgleich
gilt und keiner Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bedarf (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO NRW).
Die Einbeziehung der Ausgleichsrücklage in den Haushaltsausgleich zeigt eine als allgemein vertretbar angesehene
Inanspruchnahme des gemeindlichen Eigenkapitals auf, denn die Grundverpflichtung, dass im Haushaltsjahr
die voraussichtlichen Erträge die Höhe der vorgesehenen Aufwendungen erreichen sollen, wird von der Gemeinde
nicht erfüllt. Durch das voraussichtlich entstehende negative Jahresergebnis kommt es dazu, dass die
vorhandene Substanz der Gemeinde im entsprechenden Umfang aufgezehrt wird. Über die mögliche Inanspruchnahme
der Ausgleichsrücklage als der Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals hinaus muss deshalb die
weitere Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals in einer besonderen Anlage zum gemeindlichen Haushaltsplan
dargestellt werden (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 439

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§ 78 GO NRW
Sofern im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage vorgesehen
wird und daher keine Verringerung der allgemeinen Rücklage erfolgen wird, kann die gemeindliche Haushaltssatzung
unabhängig von der ggf. vorgesehenen eine entsprechende Festlegung als Alternative zur ansonsten
vorzunehmenden Festlegung enthalten, denn das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung ist für verbindlich
erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW.
6300 und § 4 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“).
2.1.2.2 Die Verringerung der allgemeinen Rücklage
2.1.2.2.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde muss in ihrer Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr die geplante Verringerung der allgemeinen
Rücklage festsetzen (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) festsetzen, wenn der gemeindliche Ergebnisplan ein negatives
Jahresergebnis aufweist (vgl. § 3 GemHVO NRW). Eine solche Sachlage ist gegeben, wenn der Gesamtbetrag
der gemeindlichen Erträge nicht mehr die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen der Gemeinde erreicht
(vgl. § 75 Absatz 2 Satz 2 GO NRW) und die Ausgleichsrücklage von der Gemeinde bereits vollständig ausgeschöpft
worden ist (vgl. § 75 Absatz 3 GO NRW).
In den Fällen, in denen ein Fehlbedarf im gemeindlichen Ergebnisplan jedoch noch teilweise durch eine Inanspruchnahme
der Ausgleichsrücklage gedeckt werden kann, kommt es auch neben der Inanspruchnahme der
Ausgleichsrücklage auch zu einer Verringerung der allgemeinen Rücklage. Bei einer solchen Sachlage besteht
dann kein fiktiver Haushaltsausgleich mehr, selbst wenn die Ausgleichsrücklage überwiegend in Anspruch genommen
worden ist. Der gemeindliche Haushalt kann nur dann noch als ausgeglichen gelten, wenn der Fehlbedarf
im Ergebnisplan allein durch den Bestand in der Ausgleichsrücklage „gedeckt“ werden kann (vgl. § 75 Absatz
2 Satz 2 GO NRW).
Ein solcher Fehlbedarf stellt regelmäßig eine Vorbelastung für das gemeindliche Haushaltsjahr und ggf. weitere
Haushaltsjahre dar und wirkt sich daher auch unmittelbar auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde aus. Diese
Verringerung des Eigenkapitals wird daher als so gewichtig angesehen, dass dazu die Genehmigung der Aufsichtsbehörde
der Gemeinde erforderlich ist (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 1 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde kann
dabei ihre Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen erteilen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 3 GO NRW). In
den Fällen, in denen aufgrund der von der Gemeinde für mehrere Haushaltsjahre geplanten Fehlbedarfe erhebliche
Einschränkungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erwartet werden, kann für die Aufsichtsbehörde
die Verpflichtung entstehen, von der Gemeinde die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76
GO NRW zu verlangen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 3 GO NRW).
Soweit im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Verringerung der allgemeinen Rücklage vorgesehen
wird, soll vor Ort über eine entsprechende Festlegung als Alternative zur ansonsten vorzunehmenden Festlegung
in der gemeindlichen Haushaltssatzung entschieden werden. Das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung
ist zwar für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom
24.02.2005; SMBl. NRW. 6300 und § 4 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“), ohne Verringerung
der allgemeinen Rücklage besteht aber durchaus die Möglichkeit, an dieser Stelle auch eine Inanspruchnahme
der Ausgleichsrücklage festzusetzen.
2.1.2.2.2 Kein Verwaltungsverfahren neben der Anzeige der Haushaltssatzung
Für die Erteilung der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde soll
kein eigenständiges Verwaltungsverfahren durchgeführt werden. Vielmehr ist zu erteilende Genehmigung zur
GEMEINDEORDNUNG 440

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§ 78 GO NRW
Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde ein wichtiger Gegenstand des Anzeigeverfahrens
der Haushaltssatzung durch die Gemeinde. Dieser Zusammenhang besteht schon allein deshalb, weil die
Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW einer Festsetzung in der ge-
meindlichen Haushaltssatzung bedarf. Die Notwendigkeit von zwei, ggf. parallel laufenden Verwaltungsverfahren
(ein Anzeige- und ein Genehmigungsverfahren) lässt sich aus der Verbindung der §§ 75, 78 und 80 GO NRW für
die Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde nicht herleiten.
Die Entscheidung des Rates über die Verringerung der allgemeinen Rücklage im Rahmen seines Beschlusses
über die jährliche Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW belegt vielmehr, dass es nur ein Verfahren im Rahmen
der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde geben kann. Im gemeindlichen Haushaltsrecht war es immer
die Regel, dass die Aufsichtsbehörde über haushaltsplanmäßige Erfordernisse im Rahmen einer Anzeige der
Haushaltssatzung der Gemeinde zu entscheiden hat, selbst wenn andere Genehmigungserfordernisse bestehen,
z. B. bei der Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. § 76 i.V.m. § 80 GO
NRW). Die ausdrückliche Antragsregelung in § 75 Absatz 4 GO NRW dient daher sachlogisch nur der Festlegung
des Fristbeginns für die Genehmigungsfiktion im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde gegenüber
ihrer Aufsichtsbehörde nach § 80 Absatz 5 GO NRW.
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist dabei gehalten, die Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde auf
genehmigungspflichtige Sachverhalte zu prüfen und ggf. weitere Informationen oder Unterlagen von der Gemeinde
nachzufordern, z.B. wenn in der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde die Genehmigung zur Verringerung
der allgemeinen Rücklage nicht gesondert durch die Gemeinde beantragt worden ist oder ist dieses von ihr
nicht auf eine andere Weise in ihrer Anzeige der Haushaltssatzung ausgeführt ist. Sind genehmigungspflichtige
Sachverhalte gegeben, aber in der Anzeige nicht ausdrücklich dargestellt oder ist darin nicht ausdrücklich eine
Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage beantragt, hat die Aufsichtsbehörde eine Auslegung
der gemeindlichen Anzeige nach den in Verwaltungsverfahren üblichen Regeln vorzunehmen.
2.1.3 Zu Nummer 3 (Festsetzung des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung):
2.1.3.1 Die Ermittlung des Höchstbetrages
Dem Gebot in § 75 Absatz 6 GO NRW, die Liquidität der Gemeinde sicherzustellen, damit die gemeindlichen
Zahlungsverpflichtungen im Haushaltsjahr bei ihrer Fälligkeit erfüllt werden können, kann die Gemeinde nur
nachkommen, wenn es ihr ermöglicht wird, zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen und bei Bedarf auch
eine vorübergehende Fremdfinanzierung vorzunehmen. Es bedarf dazu einer gesonderten Ermächtigung des
Rates der Gemeinde zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung, um bei Bedarf die auftretenden Auszahlungsverpflichtungen
zu decken, wenn z. B. durch die üblichen Finanzquellen der Gemeinde eine ausreichende
Liquidität zeitgerecht nicht möglich ist.
Der jahresbezogene Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung, der im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr benötigt wird, ist im Zeitpunkt der gemeindlichen Haushaltsplanung
i.d.R. hinsichtlich seines Höhe nicht betragsgenau bestimmbar. Oftmals ist das Volumen von verschiedenen,
meistens erst im Ablauf des Haushaltsjahres auftretenden Faktoren abhängig, sodass der tatsächliche Liquiditätsbedarf
der Gemeinde sich sowohl hinsichtlich seiner Höhe als auch seiner Laufzeit regelmäßig nur tagesaktuell
ergibt.
Der satzungsrechtliche Höchstbetrag stellt dabei eine Bestandsgröße dar, die nicht überschritten werden darf. In
Abhängigkeit von den Laufzeiten der Kredite besteht daher keine Begrenzung bezogen auf den Umfang der Einzahlungen
aus der Kreditaufnahme und den Auszahlungen wegen der Tilgungen, wenn dadurch der Höchstbetrag
als Bestandsgröße nicht überschritten wird. Die einzelnen Kreditaufnahmen der Gemeinde sind dabei dann
nominal zusammenzurechnen, wenn sie sich in zeitlicher Hinsicht überschneiden. Außerdem dürfen in den
GEMEINDEORDNUNG 441

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§ 78 GO NRW
Höchstbetrag nur die Kreditaufnahmen für die eigenen haushaltsmäßigen Auszahlungsverpflichtungen und nicht
Kreditaufnahmen für andere Zwecke einfließen, z. B. zur Verstärkung der Liquidität in einem Liquiditätsverbund.
Für die Gemeinde besteht daher eine unterjährige Überprüfungspflicht, ob der in der Haushaltssatzung festgesetzte
Höchstbetrag nicht überschritten wurde und nicht für andere Zwecke verwendet wird.
Der mögliche Bedarf an kurzfristigen Krediten für das Haushaltsjahr ist deshalb unter Berücksichtigung der örtlichen
Finanzverhältnisse zu schätzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass möglicherweise mehrere Liquiditätskredite
nebeneinander bestehen können. Deren Umfang muss von dem Höchstbetrag abgedeckt sein. Es gilt deshalb,
einen möglichst zutreffenden Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung für das
Haushaltsjahr zu bestimmen. Dabei ist zu beachten, dass der Betragsermittlung nur die Zahlungsvorgänge im
Rahmen der eigenen im Haushaltsplan veranschlagten Verpflichtungen zugrunde gelegt werden dürfen. Die
Finanzierung von Dritten oder eine andere Zwecksetzung, z. B. die Beteiligung der Gemeinde am Cashpooling,
dürfen dabei nicht in die Ermittlung des Höchstbetrages einbezogen werden. Die Gemeinde würde dadurch dann
Kredite zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnehmen.
Die Ermittlung des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung durch die Gemeinde muss deshalb die im
Haushaltsjahr voraussichtlich entstehenden Zahlungsströme und andere örtliche Gegebenheiten berücksichtigen,
die sich auf den gemeindlichen Zahlungsverkehr auswirken. Ausgehend von den Zeiträumen der gemeindlichen
Liquiditätsplanung müssen aus der mehrjährigen Erfahrung monats-, wochen- oder ggf. auch tagesgenaue Zahlungen
geschätzt werden, durch die sich der Höchstbetrag bestimmen lässt. Einige mögliche Planungszeiträume
werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Der Höchstbetrag bei Liquiditätskrediten
Jahr … Jahr … Jahr …
Haushaltsjahr …
1. Quartal …
Januar … … …
Mo. … … … …
Messgrößen:
- Einzahlungen
- Auszahlungen
- Bestand an
Liquiditätskrediten
Messgrößen:
- Einzahlungen
- Auszahlungen
- Bestand an
Liquiditätskrediten
Messgrößen:
- Einzahlungen
- Auszahlungen
- Bestand an
Liquiditätskrediten
GEMEINDEORDNUNG 442
Langfristige Planung ►
▲
Höchstbetrag aus
haushaltsjahrbezogener Planung
▲
Höchstbetrag aus
quartalsbezogener Planung
▲
Höchstbetrag aus
monatsbezogener Planung
▲
Höchstbetrag aus
wochen- oder tagesgenauer Planung
Abbildung 58 „Die Ermittlung des Höchstbetrages an Liquiditätskrediten“

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§ 78 GO NRW
Der Grundsatz der Vollständigkeit sollte im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung eine ausreichende
Beachtung finden, denn je weniger Zahlungsströme von der Gemeinde in die von ihr vorgesehene Planungszeit
einbezogen werden, desto ungenauer sind die Aussagen zur Liquiditätsentwicklung der Gemeinde. Auch der
Grundsatz der Zeitpunktgenauigkeit ist dabei für die Gemeinde von erheblicher Bedeutung.
Der ermittelte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung ist dann in der gemeindlichen Haushaltssatzung
festzusetzen. In den Fällen, in denen im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Festsetzung über
Kredite zur Liquiditätssicherung vorgesehen wird, soll an der entsprechenden Stelle dann eine alternative Festlegung
enthalten, denn das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung ist für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr.
1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
2.1.3.2 Die Inanspruchnahme der Kredite zur Liquiditätssicherung
Die Kredite zur Liquiditätssicherung stellen für die Gemeinde kurzfristiges Fremdkapital und der in der Haushaltssatzung
festgesetzte Höchstbetrag stellt eine örtliche Schätzgröße aus den Erfahrungswerten der Gemeinde dar.
Diese Ermächtigung beinhaltet das Recht, jeweils bei Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen
Kredite zur Liquiditätssicherung im vom Rat gesetzten Rahmen aufzunehmen. Die Summe der aufgenommenen
Kredite zur Liquiditätssicherung darf an keinem Tag des Haushaltsjahres den Höchstbetrag nach der gemeindlichen
Haushaltssatzung überschreiten.
Die einzelnen Kreditaufnahmen sind dafür nur dann nominal zusammenzurechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden.
Diese Gesamtbetrachtung gilt auch dann, wenn statt der Aufnahme einzelner Kredite der Gemeinde
insgesamt ein oder mehrere Überziehungs- oder Kontokorrentkredite der Gemeinde eingeräumt wurden. Deshalb
ist zu beachten, dass der in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag die Höchstgrenze für
alle Arten der kurzfristen Verstärkung von Zahlungsmitteln der Gemeinde darstellt, soweit diese gemeindliche
Kredite zur Liquiditätssicherung sind.
Es bedarf in diesem Zusammenhang immer einer Abstimmung über die Abwicklung der gemeindlichen Geldgeschäfte
und der Festlegung von Verantwortlichkeiten zwischen den Beteiligten. Dieser Bedarf besteht insbesondere
dann, wenn eine Gemeinde einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit einem Masteraccountkonto
zwischen der Verwaltung und den Betrieben einrichtet, sodass auch die ggf. beauftragte Bank einzubeziehen ist.
In den Fällen, in denen in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Kernverwaltung
der Gemeinde erfolgen soll, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen gemeindlichen Betriebe
als „innere“ Bank auf. Ein solcher Liquiditätsverbund darf zudem nicht dazu führen, dass die Gemeinde Kredite
zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt.
2.1.3.3 Kredite zur Liquiditätssicherung und Haushaltsplan
Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde wegen ihrer zeitweilig bestehenden mangelnden
Zahlungsfähigkeit aufgenommen. Daher besteht dazu kein unmittelbarer Zusammenhang mit den im Haushaltsplan
veranschlagten Erträgen der Gemeinde (vgl. § 2 i.V.m. § 11 GemHVO NRW). Ein negativer Saldo aus laufender
Verwaltungstätigkeit im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) macht zwar deutlich, dass die Gemeinde im
Haushaltsjahr voraussichtlich Kredite zur Liquiditätssicherung benötigt, dieser Saldo stellt jedoch nicht gleichzeitig
den Betrag dar, der vorübergehend tatsächlich zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit im Haushaltsjahr
insgesamt benötigt wird.
Der täglich zu ermittelnde Liquiditätsbedarf und das daraus ggf. entstehende Erfordernis, Kredite zur Liquiditätssicherung
aufzunehmen und auch unterjährig wieder zurückzuzahlen, bringen es mit sich, dass eine zum Stichtag
des Jahresabschlusses möglicherweise noch bestehende Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Haushalts-
GEMEINDEORDNUNG 443

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§ 78 GO NRW
planung betragsmäßig nicht genau vorher bestimmbar ist. Dieser Sachverhalt und die Sachlage, dass die Einzahlungen
aus Krediten zur Liquiditätssicherung keine haushaltsmäßigen Finanzierungsmittel darstellen, ist u.a. der
Anlass dafür, auf die Vorgabe einer Veranschlagung von Krediten zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen
Finanzplan durch eine gesonderte Haushaltsposition zu verzichten.
Die für entbehrlich angesehene Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan steht jedoch einem Nachweis der
Zahlungen aus der Aufnahme und den Tilgungen der gemeindlichen Kredite zur Liquiditätssicherung in der Finanzrechnung
der Gemeinde als in Anspruch genommene „Betriebsmittel“ zur Sicherung der gemeindlichen
Liquidität nicht entgegen (vgl. § 39 GemHVO NRW). In den Fällen, in denen zum Stichtag des gemeindlichen
Jahresabschlusses noch eine Rückzahlungsverpflichtung der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten zur
Liquiditätssicherung besteht, muss die Gemeinde diese Verpflichtung betragsmäßig in der gemeindlichen Finanzrechnung
nachweisen und in der gemeindlichen Bilanz gesondert unter dem Posten „Verbindlichkeiten aus Krediten
zur Liquiditätssicherung ansetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO NRW).
2.1.4 Zu Nummer 4 (Festsetzung der Steuersätze):
2.1.4.1 Die Inhalte der Festsetzung
In ihre Haushaltssatzung hat die Gemeinde die örtlichen Steuersätze, die von der Gemeinde festzusetzen sind
und die im Haushaltsjahr gelten sollen, aufzunehmen, soweit die gemeindlichen Steuersätze nicht in einer gesonderten
i.d.R. mehrjährig geltenden Steuersatzung geregelt werden. Die Finanzhoheit der Gemeinde besteht in
diesen Fällen darin, dass die Gemeinde in eigener Verantwortung die notwendigen Regelungen über die Erhebung
von Abgaben trifft (vgl. § 3 KAG NRW).
Die Gemeinde muss dabei die festzulegenden Hebesätze, z.B. für die Grundsteuer und Gewerbesteuer, nach
realistischen Gesichtspunkten vor Ort bestimmen und dabei nicht nur nach ihren eigenen Interessen handeln,
sondern auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht nehmen (vgl. § 10 Satz 2
GO NRW). Die Festsetzung der Hebesätze durch die Gemeinde ist deshalb kein Selbstzweck, sondern eingebunden
in die Berechtigung „Steuererhebung“, die der Gemeinde gesetzlich zusteht. Dieser Status dient u.a.
auch der Finanzmittelbeschaffung der Gemeinde.
2.1.4.2 Die Steuersätze für die Realsteuern
Zu den gemeindlichen Steuersätzen, die von der Gemeinde für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, gehören
die Hebesätze für die örtlichen Realsteuern, d.h. die Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlich genutzten
Grundstücken (Grundsteuer A), die Grundsteuer von weiteren Grundstücken (Grundsteuer B) und die
Gewerbesteuer (vom Ertrag und Kapital). Für die Grundsteuer ist den Gemeinden im Rahmen des Grundsteuergesetzes
das Heberecht eingeräumt worden und setzt den Hebesatz fest (vgl. § 1 Absatz 1 und § 25 Absatz 1
GrStG). Die Gemeinde kann daher bestimmen, mit welchem Von-Hundert-Satz des Steuermessbetrages oder
des Zerlegungsanteils die Grundsteuer erhoben werden soll. Für die Erhebung der Gewerbesteuer gilt in entsprechender
Weise § 4 Absatz 1 und § 16 GewStG).
Der Gemeinde ist es im Rahmen ihrer Steuererhebung freigestellt, die Festsetzung der Hebesätze für ein Jahr
oder mehrere Jahre vorzunehmen. Sie kann den Hebesatz jedoch höchstens für den Hauptveranlagungszeitraum
der Steuermessbeträge festsetzen und muss diesen Beschluss bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres fassen
(vgl. z.B. § 25 Absatz 2 und 3 GrStG). Solche Festsetzungen müssen von der Gemeinde jedoch immer bezogen
auf die einzelnen Realsteuerarten vorgenommen werden. Die Festsetzung gilt dann zudem, auch rückwirkend, für
das ganze Haushaltsjahr. In Einzelfällen bedarf es ggf. zur gemeindlichen Haushaltssatzung einer Nachtragssatzung
nach § 81 GO NRW, wenn die Hebesätze der Gemeinde neu festgelegt bzw. verändert werden sollen.
GEMEINDEORDNUNG 444

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§ 78 GO NRW
2.1.5 Zu Nummer 5 (Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs):
Die Gemeinden, die zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO NRW verpflichtet sind,
müssen in ihrer Haushaltssatzung das Jahr bestimmen, in dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist.
Diese Festlegung verbindet die Regelung über das Haushaltssicherungskonzept mit der Bestimmung über den
Haushaltsausgleich (vgl. § 75 Absatz 2 und § 76 GO NRW). Der Rat der Gemeinde wird dadurch verpflichtet, den
nächstmöglichen Zeitpunkt festzusetzen, bis zu dem die Gemeinde den Haushaltsausgleich wieder hergestellt hat
(vgl. § 76 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Der Rat soll aber auch im Rahmen seiner Zuständigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen (vgl. § 41
Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Das Haushaltssicherungskonzept bedarf dabei der aufsichtsbehördlichen Genehmigung,
denn der auslösende Fehlbedarf bzw. Fehlbetrag im Haushaltsjahr oder in den drei folgenden Planungsjahren
führt zur Verringerung des Eigenkapitals in Form der Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage
(vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW).
Das Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ soll daher zukunftsorientiert als Sanierungskonzept dienen, um
durch darin enthaltene effektive Konsolidierungsmaßnahmen die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde
und den Haushaltsausgleich wieder herzustellen und dauerhaft zu sichern. Diese Vorgaben erfordern vom Rat
der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen in der Gemeinde, ebenfalls ein Sanierungscontrolling einzurichten,
um den erforderlichen Sanierungserfolg, ggf. auch in Teilschritten, zu messen und die notwendigen Konsequenzen
für die weitere wirtschaftliche Entwicklung daraus zu ziehen.
2.2 Zu Satz 2 (Weitere Vorschriften in der Haushaltssatzung):
2.2.1 Die Inhalte der Vorschrift
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde kann weitere ortsbezogene Vorschriften enthalten. Solche Vorschriften
müssen einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben, für das jeweilige Haushaltsjahr von
Bedeutung sein und nicht bereits zum Regelungsgegenstand einer anderen Satzung der Gemeinde gemacht
worden sein, z. B. der Hauptsatzung der Gemeinde. Die sachliche Erweiterung der Haushaltssatzung ermöglicht,
besondere örtliche Sachverhalte oder Gegebenheiten, die von Bedeutung für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde
im Haushaltsjahr sind, satzungsrechtlich zu regeln bzw. festzulegen.
Als weitere Vorschriften der gemeindlichen Haushaltssatzung kommen daher örtliche Regelungen in Betracht, die
sich auf Erträge und Aufwendungen des Ergebnisplans (vgl. § 2 GemHVO NRW), auf Einzahlungen und Auszahlungen
des Finanzplans (vgl. § 3 GemHVO NRW), auf den Stellenplan des Haushaltsjahres (vgl. § 74 Absatz 2
GO NRW i.V.m. § 8 GemHVO NRW) sowie auf das Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO NRW i.V.m. § 5
GemHVO NRW) beziehen. Weitere ortsbezogene Vorschriften können erforderliche Vorbehalte für die Inanspruchnahme
von Ermächtigungen, z. B. das vorherige Einholen der Zustimmung des Kämmerers sein, für das
dann festzulegen ist, auf was sich dieses im Einzelfall bezieht, z.B. auf das gesamte Volumen bestimmter im
gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagter Ermächtigungen oder einen Teil davon, wenn z. B. ein bestimmtes
Volumen bereits in Anspruch genommen worden ist.
Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften
bzw. haushaltsrechtlichen Rahmenbedingungen bewegen. Sie muss aber auch das Bepackungsverbot
beachten, nach dem die Haushaltssatzung der Gemeinde nur zweckbezogene Bestimmungen zur Haushaltsausführung
durch die gemeindliche Verwaltung (sachliches Bepackungsverbot) sowie zeitbezogene Bestimmungen,
die nicht die Geltungsdauer der Haushaltssatzung überschreiten (zeitliches Bepackungsverbot), enthalten dürfen.
GEMEINDEORDNUNG 445

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Für den gemeindlichen Haushaltsplan gelten diese Vorgaben entsprechend. Soweit Ausnahmen von den zuletzt
genannten Verboten bestehen, z. B. die Regelungen über die Geltungsdauer von Kreditermächtigungen (vgl. § 86
Absatz 2 GO NRW und die Geltungsdauer von Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85 Absatz 2 GO NRW) sind
diese Ausnahmen durch den Gesetzgeber festgelegt worden. Sie liegen dadurch außerhalb der haushaltsrechtlichen
Zuständigkeit des Rates der Gemeinde.
2.2.2 Die Ausweispflicht für Sperrvermerke
Nach der Vorschrift des § 23 Absatz 2 GemHVO NRW sind die für die Bewirtschaftung festgelegten Sperrvermerke
oder andere besondere Bestimmungen sind, soweit sie bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans feststehen,
im Haushaltsplan oder in der Haushaltssatzung auszuweisen. Damit wird die erforderliche Transparenz über
die Vorgaben für die Ausführung des Haushaltsplans geschaffen und die Beachtung der erlassenen Bewirtschaftungsbestimmungen
gesichert werden. In diesem Zusammenhang erhält der Rat im Rahmen des Entwurfs der
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen die notwendige Kenntnis der von der Verwaltung vorgeschlagenen Sperrvermerke
oder anderer besonderer Bestimmungen. Der Rat kann solche Bestimmungen im Rahmen seines
Budgetrechts übernehmen, ändern oder ergänzen. Er kann aber auch eine Initiative ergreifen und aus seiner
Sicht weitere oder andere notwendige Vorgaben setzen.
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde kann nach § 78 Absatz 2 Satz 2 GO NRW weitere ortsbezogene
Vorschriften enthalten, wenn diese einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben, für das jeweilige
Haushaltsjahr von Bedeutung sind und nicht bereits Regelungsgegenstand einer anderen Satzung der Gemeinde
sind, z. B. der Hauptsatzung der Gemeinde. Weitere ortsbezogene Vorschriften können erforderliche Vorbehalte
für die Inanspruchnahme von Ermächtigungen sein, z. B. das vorherige Einholen der Zustimmung des Kämmerers.
Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im Rahmen der geltenden
Rechtsvorschriften bewegen.
3. Zu Absatz 3 (Bindungswirkung der Haushaltssatzung):
3.1 Zu Satz 1 (In-Kraft-Treten und Geltung der Haushaltssatzung):
3.1.1 Das Inkrafttreten der Haushaltssatzung
3.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Für das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung ist eine Sonderregelung getroffen worden, um zu gewährleisten,
dass diese Satzung möglichst ab dem Beginn eines Haushaltsjahres gilt. Sie soll hinsichtlich ihrer
Geltungsdauer nicht abhängig vom Zeitpunkt ihrer öffentlichen Bekanntmachung sein (vgl. § 7 Absatz 4 GO
NRW). Für die Gemeinde besteht deshalb die Vorgabe, die gemeindliche Haushaltssatzung spätestens einen
Monat vor dem Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichtsbehörde anzuzeigen (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW).
In vielen Fällen kann die örtliche Haushaltssatzung aber nicht vor Beginn des Haushaltsjahres in Kraft treten. Sie
ist abhängig von dem Zeitpunkt der Entscheidung des Rates der Gemeinde im Rahmen seiner sachlichen Zuständigkeit
(vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Dieser Zeitpunkt wirkt sich auf die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde
und die sich daran anschließende öffentliche Bekanntmachung aus. Die Gemeinde muss daher
darum bemüht sein, die gemeindliche Haushaltssatzung so zeitgerecht aufzustellen, dass diese wie gesetzlich
vorgesehen, in Kraft treten kann.
Die besondere Regelung, dass die Haushaltssatzung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft tritt, beruht zudem
auf der Bestimmung des § 7 Absatz 4 Satz 2 GO NRW, nach der ein Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen
GEMEINDEORDNUNG 446

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ist, wenn eine gemeindliche Satzung nicht mit dem Tage der Bekanntmachung in Kraft treten soll. Sie soll deshalb
das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung nicht von örtlichen Gegebenheiten abhängig machen.
In den Fällen, in denen die gemeindliche Haushaltssatzung bereits vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt ge-
macht wird, tritt sie erst mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt dann für das betreffende Haushaltsjahr.
Wenn die Haushaltssatzung jedoch erst nach Beginn des Haushaltsjahres vom Rat beschlossen und bekannt
gemacht wird, tritt sie rückwirkend mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt dann für das betreffende
Haushaltsjahr.
Im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung steht auch das genehmigungspflichtige
Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW, wenn die Gemeinde aufgrund ihrer defizitären Haushaltslage
verpflichtet ist, ein solches aufzustellen. In diesen Fällen darf die gemeindliche Haushaltssatzung von
der Gemeinde erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden (vgl. § 80 Absatz 5 Satz 5 GO
NRW). Ebenso darf in den Fällen der Festsetzung einer Verringerung der allgemeinen Rücklage in der Haushaltssatzung
diese erst nach Erteilung der gesetzlich vorgesehenen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde
bekannt gemacht werden, auch wenn dieser Tatbestand nicht ausdrücklich geregelt wurde (vgl. § 75 Absatz 4
i.V.m. § 80 Absatz 5 Satz 5 GO NRW).
3.1.1.2 Die Hindernisse für das In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung
Das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung kann sich auch durch sonstige örtlich auftretende Hindernisse
verzögern. Ein Hindernis für das Inkrafttreten der Haushaltssatzung kann z.B. dadurch entstehen, dass der
Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung nicht alle gesetzlich vorgesehenen
Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst hat. Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan
der Gemeinde (vgl. § 79 Absatz 2 GO NRW), nicht Teil des Beschlusses des Rates über die Haushaltssatzung
und ihre Anlagen (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW), ist damit ein Ratsbeschluss zustande gekommen, der
eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung und damit ihr Inkrafttreten nicht zulässt. In einem solchen Fall wäre
der Rat der Gemeinde zudem gesetzlich zuständig für den Erlass des gemeindlichen Stellenplans (vgl. § 41 Absatz
1 Buchstabe h GO NRW).
Weitere Hindernisse für die die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung stellen auch eine fehlende
Genehmigung für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO NRW oder
die fehlende Genehmigung der Aufsichtsbehörde für ein Haushaltssicherungskonzept, das dem Ziel dient, im
Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen,
dar (vgl. § 76 GO NRW). Ein solches Hindernis und andere auftretende Hindernisse hat die Gemeinde
grundsätzlich möglichst unverzüglich zu beseitigen. Erst nach Beseitigung der Hindernisse darf die Haushaltssatzung
der Gemeinde öffentlich bekannt gemacht werden. Mit dem Inkrafttreten erhält die gemeindliche Haushaltssatzung
dann ihre rechtliche Verbindlichkeit.
3.1.1.3 Das In-Kraft-Treten einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
Für das Inkrafttreten einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre ist z. B. bei einem in der
Haushaltssatzung nur für das zweite Haushaltsjahr vorgesehenen Ausgleich des Ergebnisplans durch eine Verringerung
der allgemeinen Rücklage zu beachten, dass wegen der dafür gesetzlich erforderlichen Genehmigung
durch die Aufsichtsbehörde die Haushaltssatzung erst nach der Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht
werden darf, weil die Satzung beide Haushaltsjahre erfasst (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW).
Die getrennten Festsetzungen für die einzelnen Haushaltsjahre in der Haushaltssatzung weichen diesen Grundsatz
nicht auf. Sie stellen keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich nur im ersten Haushaltsjahr
ein auf die einzelnen Haushaltsjahre bezogenes Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung anzunehmen.
GEMEINDEORDNUNG 447

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§ 78 GO NRW
Eine Haushaltssatzung, die Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre enthält, stellt trotz der dabei einzuhaltenden
Jährlichkeit immer ein vom Rat der Gemeinde beschlossenes Gesamtwerk für einen zweijährigen Haushaltszeitraum
dar. Sie muss deshalb auch immer in dieser Form insgesamt bekannt gemacht und zur Einsichtnahme
verfügbar gehalten werden (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW).
3.1.1.4 Der spätere Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens
Bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Haushaltssatzung dürfen die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen
nicht oder nur eingeschränkt in Anspruch genommen werden. In dieser Zeit sind insbesondere die Vorschriften
über die vorläufige Haushaltsführung zu beachten (vgl. § 82 GO NRW). Ist daher die gemeindliche
Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht von der Gemeinde bekannt gemacht worden, so
darf die Gemeinde ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich
verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Sie darf insbesondere
Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen
oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen, Realsteuern nach den Sätzen des
Vorjahres erheben und Kredite umschulden.
In den Fällen der noch nicht in Kraft getretenen gemeindlichen Haushaltssatzung gelten die Festlegungen der
Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres über die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86
Absatz 2 GO NRW) sowie die Festlegungen über die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85
Absatz 2 GO NRW) weiter. Ebenso gelten die Vorschriften über den Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung
(vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW) über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung
der Gemeinde weiter.
3.1.2 Die Geltungsdauer der Haushaltssatzung
Nach der Vorschrift gilt die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr, für das sie vom Rat beschlossen
wurde. Unter Einbeziehung der Bestimmung, dass das Haushaltsjahr gleich dem Kalenderjahr ist (vgl. § 78
Absatz 4 GO NRW), ist damit ein genau bestimmter und abgegrenzter Zeitrahmen vorgegeben, in dem die gemeindliche
Verwaltung die vom Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechts ausgesprochenen Ermächtigungen
und getroffenen Festlegungen auszuführen und zu beachten hat. Aus diesem Grund besteht eine Übereinstimmung
der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen Haushalts mit den sonstigen öffentlichen
Haushalten und auch mit den Wirtschaftsjahren der gemeindlichen Betriebe.
In den Fällen, in denen jedoch eine abweichende Entwicklung in der Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Haushaltsjahr
eintritt, die den Haushaltsausgleich gefährdet, sollen i.d.R. die getroffenen haushaltsmäßigen Festsetzungen
durch eine Nachtragssatzung korrigiert werden (vgl. § 81 GO NRW). Durch eine solche Nachtragssatzung
können zwar die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung bzw. die vom Rat der Gemeinde ausgesprochenen
Ermächtigungen verändert werden, jedoch nicht die gesetzlich bestimmte Geltungsdauer der beschlossenen
gemeindlichen Haushaltssatzung.
3.2 Zu Satz 2 (Bindungswirkung für zwei Haushaltsjahre):
3.2.1 Die Geltung der Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
Die Gemeinde ist nach § 78 Absatz 1 GO NRW verpflichtet, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu
erlassen. Diese gesetzliche Festlegung schließt aus, dass bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre die
in der Haushaltssatzung enthaltenen Festsetzungen in Form einer betragsmäßigen Zusammenfassung festge-
GEMEINDEORDNUNG 448

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setzt werden dürfen. Von der strengen Ausrichtung auf ein Haushaltsjahr wird jedoch durch die Vorschrift eine
Ausnahme zugelassen, nach der die gemeindliche Haushaltssatzung auch Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre
enthalten kann.
Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit einer Haushaltssatzung für zwei Jahre sollen die Gemeinden in die Lage
versetzt werden, ihre ertrags- und finanzwirtschaftlichen sowie vermögenswirksamen Entscheidungen schon für
einen längeren Zeitraum im Voraus satzungsrechtlich festzulegen. Der gemeindliche Haushaltsplan (vgl. § 79 GO
NRW) muss in diesen Fällen dann eine nach beiden Jahren getrennte Veranschlagung enthalten bzw. das Jährlichkeitsprinzip
beachtet werden. Der Rat der Gemeinde hat die gemeindliche Haushaltssatzung, die für zwei
Jahre gelten soll, vor dem ersten Haushaltsjahr zu beschließen (vgl. § 80 GO NRW). Die genannte Vorschrift
enthält keine Regelung zu einer zweijährigen Haushaltssatzung, sodass deswegen ein Abweichen von den
grundlegenden Regelungen über die Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde, die Bekanntmachung der
gemeindlichen Haushaltssatzung sowie deren Verfügbarhalten nicht zulässig ist.
Im Rahmen der Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist es nicht zulässig, aus
beiden satzungsrechtlichen Haushaltsjahren eine Rechnungsperiode zu machen und entsprechend nur einen
gemeindlichen Jahresabschluss gem. § 95 GO NRW aufzustellen. Die Gemeinde ist vielmehr nach Ablauf eines
jeden Haushaltsjahres einen haushaltsjahrbezogenen Jahresabschluss, aber auch einen auf das Haushaltsjahr
bezogenen Gesamtabschluss gem. § 116 GO NRW aufzustellen, zumal der Rat der Gemeinde beide Abschlüsse
bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres festzustellen bzw. zu bestätigen hat (vgl. § 96
Absatz 1 Satz 1 und § 116 Absatz 1 Satz 3 GO NRW).
Der im Haushaltsplan enthaltenen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung kommt dabei die mit einer Festsetzung
in der Haushaltsatzung verbundene Verbindlichkeit für die Haushaltsführung der Gemeinde noch nicht für
die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre zu. Eine gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
führt zudem dazu, dass die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre an das zweite Haushaltsjahr
anzubinden sind. Daher besteht für die Gemeinde die Verpflichtung, bereits im ersten Haushaltsjahr eine Fortschreibung
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen und diese vor Beginn des zweiten
Haushaltsjahres dem Rat vorzulegen (vgl. § 9 Absatz 2 GemHVO NRW). Die Gemeinde sollte die dem Rat der
Gemeinde vorzulegende Fortschreibung sowie die veränderten Anlagen zum Haushaltsplan ihrer Aufsichtsbehörde
zur Kenntnis geben.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch bei einem in der Haushaltssatzung nur für das zweite
Haushaltsjahr vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage die gemeindliche Haushaltssatzung wegen
der gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) erst nach
der Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht darf. Die getrennten Festsetzungen in der Haushaltssatzung für
die einzelnen Haushaltsjahre stellen keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich im ersten Haushaltsjahr
nur eine auf das einzelne Haushaltsjahr bezogene Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen vorzunehmen. Die Haushaltssatzung stellt bei Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre immer ein Gesamtwerk
für diesen Zeitraum dar, das nicht abhängig vom einzelnen Jahr bzw. Jahresergebnis zu behandeln ist.
3.2.2 Die Änderungen der Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
3.2.2.1 Der Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr
Die gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre bedarf wie eine Haushaltssatzung für ein Haushaltsjahr
oftmals bereits im Laufe des ersten Haushaltsjahres einer Anpassung an die tatsächliche Entwicklung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Bei einer vom gemeindlichen Haushaltsplan abweichenden Entwicklung, die
die Ausgeglichenheit des Haushalts im ersten Haushaltsjahr gefährdet, können die getroffenen Festsetzungen
durch eine Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW, bezogen auf das erste Haushaltsjahr, korrigiert werden. Diese
GEMEINDEORDNUNG 449

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Satzung ermächtigt die Verwaltung der Gemeinde, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die dort
ausgewiesenen Zwecke in geänderter Form in Anspruch zu nehmen.
Die Nachtragssatzung der Gemeinde muss alle notwendigen Änderungen für das jeweils betroffene Haushaltsjahr
enthalten, z.B. die Änderung des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, der
Gesamtbeträge im Finanzplan sowie ggf. die Änderung der Kreditermächtigungen. Eine solche Nachtragssatzung
muss jedoch spätestens bis zum 31. Dezember des ersten Haushaltsjahres vom Rat der Gemeinde beschlossen
sein, denn es gilt auch bei einer zweijährigen Haushaltssatzung das Jährlichkeitsprinzip. Sie kann deshalb auch
nicht im zweiten Haushaltsjahr rückwirkend für das erste Haushaltsjahr beschlossen werden, auch wenn für das
zweite Haushaltsjahr keine neue Haushaltssatzung beschlossen werden muss. Für die Nachtragssatzung der
Gemeinde gelten ausdrücklich die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81
Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
3.2.2.2 Der Änderungsbedarf für das zweite Haushaltsjahr
Aus der Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich bei einer gemeindlichen Haushaltssatzung
für zwei Haushaltsjahre nicht nur ein Änderungsbedarf für das erste, sondern auch für das zweite Haushaltsjahr
ergeben. In solchen Fällen bedarf es einer Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW, die sich auf beide Haushaltsjahre
aber auch nur auf das zweite Haushaltsjahr beziehen kann. Eine Nachtragssatzung nur für das zweite
Haushaltsjahr kann die Gemeinde, wenn der Änderungsbedarf bei den betreffenden Festsetzungen bereits im
ersten Haushaltsjahr ermittelt werden kann, bereits freiwillig im ersten Haushaltsjahr beschließen.
In den Fällen, in denen die Gemeinde jedoch für den Erlass einer Nachtragssatzung für das zweite Haushaltsjahr
dafür auch erst das zweite Haushaltsjahr abwartet, kann auf Grund der möglichen Entwicklung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft im ersten Haushaltsjahr ggf. bereits eine Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung entstehen,
z.B. wenn örtliche Sachverhalte vorliegen, die unter der Vorschrift des § 81 Absatz 2 GO NRW zu subsumieren
sind. In den Fällen, in denen von der Gemeinde eine Nachtragssatzung vorgesehen oder eine solche
Satzung erforderlich ist, hat der Rat der Gemeinde bei einer Haushaltssatzung für zwei Jahre die Nachtragssatzung
spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres zu beschließen. Für diese Satzung gelten
die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
3.3 Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften
Nach Absatz 3 der Vorschrift gilt die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr. Die dauerhafte Fortführung
der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde erfordert jedoch für einige Sachverhalte und besonderen
Handlungen der Gemeinde eine Weitergeltung einzelner Bestimmungen der gemeindlichen Haushaltssatzung,
um die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde nicht zu gefährden, wenn nach Ablauf des Haushaltsjahres die
gemeindliche Haushaltssatzung außer Kraft getreten und noch keine neue Haushaltssatzung vom Rat der Gemeinde
beschlossen worden bzw. eine solche noch nicht in Kraft getreten ist. Die zu wichtigen haushaltswirtschaftlichen
Sachverhalten gehörenden Regelungen werden nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung).
Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften
REGELUNG
Die Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste
Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum
Erlass dieser Haushaltssatzung.
GEMEINDEORDNUNG 450
FUNDSTELLE
§ 85 Absatz 2 GO NRW

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Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften
REGELUNG
Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden
Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht
rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.
Die Gemeinde kann zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite
zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten
Höchstbetrag aufnehmen kann, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung
stehen, und diese Ermächtigung über das Haushaltsjahr hinaus bis
zum Erlass der neuen Haushaltssatzung.
Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen
für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit,
soweit diese nicht in Anspruch genommen worden sind, ins folgende
Haushaltsjahr übertragen. Diese Ermächtigungen bleiben entsprechend der
örtlich getroffenen Regelung verfügbar. Sofern gemeindliche Ermächtigungen
übertragen werden, erhöhen sie die entsprechenden Positionen im
Haushaltsplan des folgenden Jahres.
Abbildung 59 „Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften“
GEMEINDEORDNUNG 451
FUNDSTELLE
§ 86 Absatz 2 GO NRW
§ 89 Absatz 2 GO NRW
§ 22 Absatz 1 und 2
GemHVO NRW
In diesem Zusammenhang bedarf es im Rahmen der vorläufigen Haushaltführung der Gemeinde eines abgestimmten
Zusammenspiels zwischen den weitergeltenden Ermächtigungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr
und den Vorgaben, die wegen der noch nicht geltenden gemeindlichen Haushaltssatzung notwendig sind (vgl. §
82 GO NRW). Auch die Betrachtung und Nutzung der übertragenen Ermächtigungen ist in die örtliche vorläufige
Haushaltsführung einzubeziehen (vgl. § 22 GemHVO NRW).
4. Zu Absatz 4 (Haushaltsjahr gleich Kalenderjahr):
4.1. Die Regelungen für die Gemeinde
Die Regelung in der Vorschrift, dass bei den Gemeinden (gemeindliche Kernverwaltung) das Haushaltsjahr dem
Kalenderjahr (1. Januar bis 31. Dezember) entsprechen muss, ist eine weitere Ausprägung des Jährlichkeitsprinzips
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Sie verpflichtet die Gemeinden, die haushaltswirtschaftliche Ausführung
des gemeindlichen Haushalts auf das Kalenderjahr als Geschäftsjahr bzw. Periode auszurichten. Es wird
dadurch die periodengerechte Zuordnung und Buchung von gemeindlichen Erträgen und Abwendungen sowie die
haushaltsjahrbezogene kassenmäßige Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen möglich und gewährleistet
(vgl. § 11 GemHVO NRW). Die entsprechende Abgrenzung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle wird dabei
durch die Rechnungsabgrenzung unterstützt (vgl. § 42 GemHVO NRW).
Eine Übereinstimmung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr besteht außerdem auch bei sonstigen öffentlichen
Haushalten sowie mit dem Steuerjahr und dem in der Privatwirtschaft allgemein üblichen Wirtschaftsjahr,
das auch dort regelmäßig dem Kalenderjahr entspricht. Auch in der Forstwirtschaft besteht gegenüber dem gemeindlichen
Haushaltsjahr kein abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG NRW). Durch die getroffene Regelung
besteht zudem eine Übereinstimmung der Periode des gemeindlichen Haushalts mit den Wirtschaftsjahren
bzw. Geschäftsjahren der gemeindlichen Betriebe, die im gemeindlichen Gesamtabschluss zu konsolidieren sind.
Ein gleiches Geschäftsjahr von gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen Betrieben erleichtert die Aufstellung
des gemeindlichen Gesamtabschlusses wesentlich. Für diesen Abschluss ist der Stichtag für den Jahresab-

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schluss der gemeindlichen Verwaltung (31. Dezember) ausschlaggebend. Die gemeindlichen Betriebe, die dem
Handelsrecht unterliegen, können zwar eigenverantwortlich ihr Geschäftsjahr festlegen, dieses weicht jedoch
regelmäßig nur in Einzelfällen vom Kalenderjahr ab. Sofern im Einzelfall die gemeindlichen Betriebe davon ab-
weichen, ist insbesondere im Hinblick auf den gemeindlichen Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der
Gemeinde zu klären, welche Auswirkungen diese abweichende Festlegung für deren Aufstellung hat.
4.2 Keine Abweichungen für die gemeindliche Verwaltung
Der Zusammenhang zwischen dem Haushaltsjahr und dem Kalenderjahr als Geschäftsjahr gilt für die Haushaltswirtschaft
der Gemeinde dauerhaft. Nach der Vorschrift können aber einzelne Aufgabenbereiche der Gemeinde
ggf. ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr oder Wirtschaftsjahr bzw. Haushaltsjahr haben, wenn
dieses durch Gesetz oder Rechtsverordnung ausdrücklich bestimmt worden ist. In solchen Fällen stimmt das
Geschäftsjahr nicht mit dem Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember überein, sondern kann z.B. vom 1.
April eines Jahres bis zum 31. März des folgenden Jahres bestehen. Diese Abweichung wirkt sich dann auf den
gemeindlichen Haushalt aus, wenn solche Bereiche mindestens organisatorisch verselbstständigt worden sind
und deshalb nicht mehr dem gemeindlichen Haushalt angehören.
Für die Aufgabenbereiche der gemeindlichen Verwaltung besteht derzeit keine gesetzliche allgemeine oder fachbezogene
Ausnahmeregelung. Auch andere landesrechtliche Regelungen enthalten derzeit für besondere Aufgabenbereiche
keine Bestimmung über ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr. Vielmehr wird vielfach
in Gesetzen oder Rechtsverordnungen ausdrücklich bestimmt, dass für gemeindliche Betriebe oder fachliche
Aufgabenbereiche das Kalenderjahr auch das Geschäftsjahr oder der Zeitkorridor für das Führen von jahresbezogenen
Nachweisen sind.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 452

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
§ 79
Haushaltsplan
(1) 1 Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich
1. anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen,
2. entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen,
3. notwendigen Verpflichtungsermächtigungen.
2 Die Vorschriften über die Sondervermögen der Gemeinde bleiben unberührt.
(2) 1 Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan sowie in Teilpläne zu gliedern. 2 Das Haushaltssicherungskonzept
gemäß § 76 ist Teil des Haushaltsplans; der Stellenplan für die Bediensteten ist Anlage
des Haushaltsplans.
(3) 1 Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 2 Er ist nach Maßgabe dieses
Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Haushaltsführung verbindlich.
3 Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter werden durch ihn weder begründet noch aufgehoben.
Erläuterungen zu § 79:
I. Allgemeines
1. Haushaltsplan und gemeindliche Haushaltswirtschaft
1.1 Die Zwecke des Haushaltsplans
Der gemeindliche Haushaltsplan als Bestandteil der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde stellt im NKF die
Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen und
Kontrollen dar. Er steht im Zusammenhang mit der Pflicht der Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich,
effizient und sparsam zu führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert
ist, im Zentrum der haushaltswirtschaftlichen Planung und Rechenschaft der Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 1
GO NRW). Der gemeindliche Haushaltsplan muss daher die Informationen für das Haushaltsjahr bereitstellen, die
für die Ausführung der Haushaltsplanung und damit auch für die Ausführung von in Einzelfällen ergangenen
maßnahmebezogenen Ratsbeschlüssen sowie für die Aufstellung des Jahresabschlusses und die Kontrolle durch
den Rat wichtig sind.
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan, die
dort durch das laufende Haushaltsjahr und das neue Haushaltsjahr sowie die sich daran anschließenden drei
Planungsjahre abgebildet wird, muss der gemeindliche Haushaltsplan auch einzelne Informationen zu dieser
Zeitreihe enthalten. Er stellt damit nicht nur ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben
im Haushaltsjahr dar, sondern enthält bereits einen konkreten Ausblick auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft
der nächsten drei Jahre. Durch diese Festlegungen für den mehrjährigen Zeitraum ergeben sich, insbesondere
bei defizitären Haushalten, ggf. auch rechtliche Konsequenzen für das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde,
z.B. im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO NRW.
Mit dem Beschluss des Rates der Gemeinde über die Haushaltssatzung der Gemeinde wird der gemeindlichen
Verwaltung die Ermächtigung zur Umsetzung des im Haushaltsplan dargestellten haushaltswirtschaftlichen Jahresprogramms
erteilt. Es ist deshalb nicht ausreichend, im gemeindlichen Haushaltsplan nur den voraussichtlichen
Ressourcenverbrauch und das mögliche Ressourcenaufkommen im Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW)
sowie die Finanzdaten im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) zu veranschlagen. Durch ergänzende und aussa-
GEMEINDEORDNUNG 453

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
gefähige Erläuterungen, z. B. im Vorbericht nach § 7 GemHVO NRW, müssen die Art und Weise der örtlichen
Programmumsetzung und ihre Bedingungen nachvollziehbar und überprüfbar gemacht werden.
Es bedarf daher weitergehender Informationen im gemeindlichen Haushaltsplan, z.B. über die örtliche Produktorientierung
und die daraus entstandenen Produkte und gemeindlichen Leistungen. Hervorzuheben sind auch die
einzelnen jahresbezogenen Ziele der Gemeinde, die mit den strategischen Zielsetzungen des Rates der Gemeinde
in Einklang stehen und in die bestehende Zielhierachie eingeordnet sein müssen. Es gilt dabei im Sinne einer
zutreffenden und geeigneten örtlichen Steuerung eine optimale Verbindung der Ressourcen der Gemeinde mit
den politischen Zielen des Rates der Gemeinde unter gleichzeitiger Beachtung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW) herzustellen. Dem gemeindlichen Haushaltsplan kommen
daher im NKF vielfältige Funktionen zu (vgl. Abbildung).
FUNKTION
Bedarfsdeckungsfunktion
Programmfunktion
Ordnungsfunktion
Schutzfunktion
Kontrollfunktion
Die Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans
GEMEINDEORDNUNG 454
INHALTE
Ein Ausgangspunkt der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist eine
Haushaltsplanung, die auf die Bedarfsdeckung abgestellt ist. Die
vorgesehene Deckung des örtlichen Ressourcenverbrauchs (Aufwendungen)
durch das Ressourcenaufkommen (Erträge) wird im
Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung transparent gemacht. Die
Bedarfsdeckungsfunktion ist daher eine der wichtigsten Funktionen
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und wird durch den Haushaltsplan
der Gemeinde ausgestaltet.
Der gemeindliche Haushaltsplan hat u.a. zur Aufgabe, im Einzelnen
festzulegen, wie das Ressourcenaufkommen (Erträge) und die
(investiven) Einzahlungen des Haushaltsjahres auf die Vielzahl der
gemeindlichen Aufgaben verteilt werden sollen. Diesem Zweck
dienen die produktorientierte Bildung von Teilplänen und die Veranschlagung
von Erträgen und Aufwendungen (Ressourcen) sowie
Einzahlungen und Auszahlungen (Finanzmittel) unter artenbezogenen
Haushaltspositionen.
Die Bedeutung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft macht es
erforderlich, dass dem Haushaltsplan ein verbindliches Ordnungsprinzip
zugrunde gelegt wird. Ein geordneter Haushaltsplan ermöglicht
wegen seiner verbindlichen Wirkung für die gemeindliche
Verwaltung eine ordnungsgemäße Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft. Die Ordnungsfunktion wird dabei durch die
produktorientierten Teilpläne und die artenbezogenen Haushaltspositionen
unterstützt.
Zu den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen gehört der Grundsatz
der intergenerativen Gerechtigkeit. Damit soll die haushaltspolitische
und ökonomische Handlungsfähigkeit künftiger Generationen
geschützt werden. Daher wird in der Gemeindeordnung bestimmt,
die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten,
dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Die Schutzfunktion
erfordert daher die zeitliche Verteilung von Nutzen und Lasten im
gemeindlichen Bereich, sodass die Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung
und Haushaltsausführung immer im Blick haben muss,
auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen
zu erhalten.
Die Bedeutung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft macht es
erforderlich, dass die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
durch die gemeindliche Verwaltung ihr ein verbindliches
Ordnungsprinzip zugrunde gelegt wird. Ein geordneter Haushaltsplan
ermöglicht wegen seiner verbindlichen Wirkung für eine ord-

FUNKTION
Informationsfunktion
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Die Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans
GEMEINDEORDNUNG 455
INHALTE
nungsgemäße sowie einen Jahresabschluss (mit Entlastung des
Bürgermeisters) als Abrechung nach Ablauf des Haushaltsjahres.
Die Ordnungsfunktion wird dabei durch die produktorientierten
Teilpläne artenbezogenen Haushaltspositionen unterstützt.
Die Einbeziehung der Öffentlichkeit in die gemeindliche Haushaltsplanung
verlangt eine übersichtliche und vollständige Darstellung
des gemeindlichen Verwaltungshandelns, das der jahresbezogenen
Haushaltsplanung zugrunde gelegt worden ist. Der gemeindliche
Haushaltsplan muss über das haushaltswirtschaftliche Handeln der
Gemeinde die Adressaten informieren und die gemeindliche Haushaltswirtschaft
transparent und nachvollziehbar darstellen.
Abbildung 60 „Die Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans“
Die Gemeinde muss zudem ihre jährliche Haushaltsplanung, die im Haushaltsplan abzubilden ist, realitätsbezogen
vornehmen (Grundsatz der Haushaltswahrheit). Die mehrjährige Planung soll deshalb auf dem tatsächlichen
Bedarf der Gemeinde (Ressourcenverbrauch) und ihrer tatsächlichen Leistungsfähigkeit (Ressourcenaufkommen)
aufbauen. Das Zusammenspiel dieser beiden Merkmale macht es möglich, den i.d.R. unbegrenzten Bedarf
der Gemeinde auf ein realistisches Maß zurückzuführen.
Die gemeindliche Haushaltsplanung erfordert daher sowohl eine sachliche als auch eine objektivierte Beurteilung
der tatsächlichen örtlichen Verhältnisse und der Bedarfslage. Die Ausgleichsverpflichtung für den gemeindlichen
Haushalt in § 75 Absatz 2 GO NRW (für das Haushaltsjahr) und die Soll-Vorgabe in § 84 GO NRW (für die drei
folgenden Planungsjahre) dienen dabei der Anpassung an die tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde. Durch
die Vorgaben soll zudem eine bessere Nachvollziehbarkeit und Verständlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
erreicht werden.
1.2 Die Inhalte des Haushaltsplans
Der jährliche Haushaltsplan der Gemeinde soll zeigen, welche örtlichen Bedürfnisse in der Gemeinde bestehen
und in welcher Art und Weise sowie Intensität diese Bedürfnisse befriedigt werden sollen. Die Verwendung des
Begriffes „Haushaltsplan“ bildet dabei zutreffend den Charakter des aufstellenden gemeindlichen Werkes ab, weil
seine Bestandteile zukunftsbezogen und prognoseorientiert sind und ein Ermessen der Gemeinde hinsichtlich
ihrer Haushaltsplanung besteht. Der oberste Grundsatz für die inhaltliche Ausgestaltung des gemeindlichen
Haushaltsplans ist dabei das wirtschaftliche, effiziente und sparsame Finanzgebaren (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2
GO NRW). Es ist deshalb eine Pflicht der Gemeinde, nur die Aufwands- und Auszahlungsermächtigungen im
gemeindlichen Haushaltsplan zu veranschlagen, die für die Aufrechterhaltung der gemeindlichen Verwaltung und
die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde im Haushaltsjahr erforderlich sind.
In diesem Sinne darf die gemeindliche Haushaltswirtschaft die Zukunft auch nicht ungebührlich zugunsten der
Gegenwart belasten. Vielmehr müssen durch eine vorsorgliche Haushaltswirtschaft entsprechende Sicherungen
geschaffen werden. Dazu gehört auch, dass die Gemeinde ihre Haushaltsplanung so vornimmt, dass die stetige
Erfüllung ihrer Aufgaben und der Haushaltsausgleich dauerhaft gesichert sind. Im gemeindlichen Haushaltsplan
sollen deshalb im Ergebnisplan das voraussichtliche Ressourcenaufkommen und der voraussichtliche Ressourcenverbrauch
des Haushaltsjahres mithilfe der Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ sowie im Finanzplan die
voraussichtlichen Zahlungsleistungen der Gemeinde mithilfe der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“
veranschlagt werden.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Die Untergliederung des Haushaltsplans in produktorientierte Teilpläne dient örtlichen Steuerungszwecken im
Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Die Teilpläne sollen dabei eine leistungsbezogene Darstellung unter
Berücksichtigung der örtlich geprägten strategischen Ausrichtung sowie Ziele und Leistungskennzahlen unter
Beachtung der einschlägigen Bestimmungen enthalten (vgl. §§ 4 und 12 GemHVO NRW). In jedem einzelnen
Teilplan müssen außerdem ein Teilergebnisplan und ein Teilfinanzplan enthalten sein, die als Auszüge aus dem
Ergebnisplan bzw. dem Finanzplan betrachtet werden können.
Für die Bildung der Teilpläne müssen von der Gemeinde unter Berücksichtigung der Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft und der fachlichen Aufgaben auch zutreffende Produkte gebildet bzw. definiert und
voneinander abgegrenzt werden. Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen
(Produkte) erleichtert die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen, um der Ressourcenorientierung
ausreichend Rechnung tragen zu können und die Aufgabenerfüllung für Dritte verstehbar und
nachvollziehbar zu machen. Bei den örtlichen Arbeiten soll der NKF-Produktrahmen als allgemein geltende Produktorientierung
für den gemeindlichen Haushalt berücksichtigen werden.
Das Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW gehört als weiterer Bestandteil ebenfalls zum gemeindlichen
Haushaltsplan, soweit die Gemeinde zur Aufstellung eines solchen Konzeptes verpflichtet ist. Weiterhin
werden die Inhalte des gemeindlichen Haushaltsplans durch besondere Anlagen näher dargestellt, um dadurch
einen notwendigen Überblick über das sachlich erforderliche haushaltswirtschaftliche Geschehen im Haushaltsjahr
zu verbessern bzw. den Überblick die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung zu erreichen.
Die Gemeinde kann ihrem Haushaltsplan noch weitere Unterlagen beifügen, wenn dadurch die Gesamtübersicht
über den Inhalt und den Umfang der geplanten Haushaltswirtschaft sowie über die Entwicklung der wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde verbessert wird.
1.3 Die Anwendung des Bruttoprinzips
1.3.1 Die Inhalte des Bruttoprinzips
Im gemeindlichen Haushaltsplan sind die Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen
der Gemeinde getrennt voneinander und in voller Höhe zu veranschlagen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Diese Art
der Veranschlagung wird als „Bruttoprinzip“ bezeichnet, denn es dürfen die Haushaltspositionen im Haushaltsplan
weder saldiert noch in einer anderen Form verrechnet werden. Dieses Gebot besteht, weil es nicht Zweck des
gemeindlichen Haushaltsplans ist, lediglich die wirtschaftliche Belastung oder den möglichen Vorteil der Gemeinde
im Haushaltsjahr aufzuzeigen. Der gemeindliche Haushaltsplan muss zudem nicht nur das voraussichtliche
Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch sowie die voraussichtlichen Zahlungen der Gemeinde
vollständig enthalten, sondern diese betragsmäßigen Angaben müssen zudem nach bestimmten Arten untergliedert
sowie in Teilplänen bzw. durch diese produktorientiert zusammengefasst werden, um auch die gemeindlichen
Leistungen aufzuzeigen (vgl. § 4 GemHVO NRW).
Bei einem Verzicht auf die Anwendung des Bruttoprinzips würde die Darstellung der geplanten Haushaltswirtschaft
für das Haushaltsjahr erheblich eingeschränkt und eine Beurteilung erschwert. Es beständen zudem Risiken
hinsichtlich einer zutreffenden Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans im Auftrag des Rates der Gemeinde,
wenn nicht sogar die Übersicht über die gemeindlichen Ressourcen und die gemeindlichen Finanzmittel
erheblich beeinträchtigt wäre oder die Übersicht ggf. verloren gehen könnte. Eine Verrechnung bei den gemeindlichen
Ressourcen und den Finanzmitteln im Sinne einer Aufrechnung würde zudem gegen die Buchführungsgrundsätze
„Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ verstoßen.
Das Bruttoprinzip, das sich nicht nur auf die gemeindliche Haushaltsplanung und die Haushaltsausführung, sondern
auch auf den Nachweis erstreckt, also auch für den gemeindlichen Jahresabschluss gilt, verhindert somit
eine Verschleierung im Rahmen der gemeindlichen Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 456

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§ 79 GO NRW
Bei der Gemeinde entstehende Aufwendungen dürfen deshalb nur dann mit den erzielbaren Erträgen verrechnet
werden, soweit durch Gesetz oder Verordnung dieses zugelassen worden ist (vgl. § 19 GemHVO NRW).
1.3.2 Die Ausnahmen vom Bruttoprinzip
1.3.2.1 Die Veranschlagung von Abgaben
Durch die Vorschrift des § 23 GemHVO NRW, nach der Abgaben, abgabeähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen,
die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, bei den Erträgen abzusetzen sind, auch wenn sie sich auf
Erträge der Vorjahre beziehen, wird eine Ausnahme vom gemeindlichen Bruttoprinzip zugelassen. Diese gesetzlich
bestimmte Ausnahme wirkt sich auf die gemeindliche Ergebnisrechnung und wegen der Zahlungswirksamkeit
auch auf die gemeindliche Finanzrechnung aus. Die genannte Vorschrift soll dabei dem Umstand der haushaltswirtschaftlichen
Praxis der Gemeinden Rechnung tragen, dass die Erhebung von Abgaben und deren endgültige
Abrechnung regelmäßig nicht in einem Haushaltsjahr abschließend erfolgen können.
In den Fällen, in denen es sich um eine andauernde, regelmäßig wiederkehrende Leistungspflicht des Dritten
handelt, hat es sich in der Vergangenheit bewährt, dass Erstattungen von zu viel berechneten und gezahlten
Beträgen mit den späteren Zahlungen verrechnet werden können. Für die gemeindliche Ergebnisrechnung bedeutet
dieses, dass die Abgaben, z. B. Steuern, Gebühren und Beiträge, mit dem Nettobetrag nachzuweisen
sind, der nach Abzug der vorhersehbaren Erstattungen als Ertrag bei der Gemeinde verbleibt.
1.3.2.2 Die Veranschlagung von Bestandsveränderungen
Im Ergebnisplan sind die gemeindlichen Bestandsveränderungen mit dem Nettobetrag zu veranschlagen. Die
entsprechende Haushaltsposition umfasst alle Bestandsveränderungen aus fertigen und unfertigen Erzeugnissen
und unfertigen Leistungen. Die Grundlage der Ermittlung der gemeindlichen Bestandsveränderungen ist die Inventur
zum jeweiligen Abschlussstichtag, bei der die örtlichen Mengen- und Wertveränderungen zu ermitteln sind.
In den Fällen, in denen sich bei der Gemeinde voraussichtlich der Bestand an fertigen oder unfertigen Erzeugnissen
oder unfertigen Leistungen im Vergleich zum Vorjahr erhöht hat, stellt die Differenz einen Ertrag für die Gemeinde
dar, der unter dieser Haushaltsposition zu veranschlagen ist. Es ist ggf. auch ein „negativer Ertrag“, der
sich durch eine Verminderung des Bestandes entstehen kann, zu veranschlagen.
2. Haushaltsplan und Produktorientierung
2.1 Die Produktorientierung
Mit dem NKF besteht in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine Produktorientierung, aus der heraus die
Gemeinde Auskunft geben kann über die Verwendung der eingesetzten Mittel und über die erzielten Ergebnisse.
Sie macht die Aufgabenerfüllung der Gemeinde transparenter und das wirtschaftliche Handeln wird gestärkt.
Diese haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll das nachfolgende Schema aufzeigen (vgl. Abbildung).
POLITIK-
FELDER
1 Zentrale
Verwaltung
Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen
PRODUKT-
BEREICHE
01 Innere
Verwaltung
PRODUKT-
GRUPPEN
Bildung
von
Produktgruppen
GEMEINDEORDNUNG 457
PRODUKTE
Bildung
von
LEISTUNGEN
Festlegung
von
Leistungen

POLITIK-
FELDER
2 Schule und Kultur
3 Soziales
und Jugend
4 Gesundheit und
Sport
5 Gestaltung der
Umwelt
6 Zentrale Finanz-
Leistungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen
...
PRODUKT-
BEREICHE
05 Soziale
Leistungen
...
07 Gesundheits-
dienste
...
17 Stiftungen
PRODUKT-
GRUPPEN
nach den örtlichen
Bedürfnissen
GEMEINDEORDNUNG 458
PRODUKTE
Produkten
nach den örtlichen
Bedürfnissen
Abbildung 61 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“
LEISTUNGEN
nach den örtlichen
Bedürfnissen
Es ist dabei von den örtlichen Gegebenheiten in der einzelnen Gemeinde abhängig, ob eine bestimmte Aufgabe
zum Aufgabenkatalog der Gemeinde gehört, in welchem Umfang sie zu erfüllen ist und ob sie durch die gemeindliche
Verwaltung oder einen gemeindlichen Betrieb erfüllt wird. Wird die Gemeinde wie für den gemeindlichen
Gesamtabschluss erforderlich, als eine Gesamtheit („ein einziger Betrieb“) betrachtet, wird das gesamte gemeindliche
produktorientierte Aufgabenspektrum auf einen Blick erkennbar.
Aufbauend auf der haushaltswirtschaftlichen Produktorientierung ist der NKF-Produktrahmen entwickelt worden.
Dieser führt zu der haushaltsrechtlichen Festlegung, dass der gemeindliche Haushaltsplan in produktorientierte
Teilpläne auf der Grundlage der Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu gliedern ist (vgl. § 4 GemHVO
NRW). Die Produktbereiche des NKF-Produktrahmens werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
01 Innere Verwaltung
02 Sicherheit und Ordnung
03 Schulträgeraufgaben
04 Kultur und Wissenschaft
05 Soziale Leistungen
06 Kinder-, Jugend- und
Familienhilfe
Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen
07 Gesundheitsdienste
08 Sportförderung
09 Räumliche Planung und
Entwicklung, Geoinformationen
10 Bauen und Wohnen
11 Ver- und Entsorgung
12 Verkehrsflächen und - anlagen,
ÖPNV
13 Natur- und Landschaftspflege
14 Umweltschutz
15 Wirtschaft und Tourismus
16 Allgemeine Finanzwirtschaft
17 Stiftungen
Abbildung 62 „Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen“
………………………..
Die Gemeinde ist bei der Aufstellung ihres jährlichen Haushalts verpflichtet, für Steuerungs- und Informationszwecke
und aus Gründen der Vergleichbarkeit sowie für die Prüfung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde
die erste Gliederungsstufe ihres Haushaltsplans auf der Grundlage der Produktbereiche des NKF-
Produktrahmens auszugestalten. Sie hat dazu die produktorientierten Teilpläne in ihrem Haushaltsplan in der
Reihenfolge der 17 Produktbereiche zu gliedern und bei der haushaltsmäßigen Veranschlagung und Zuordnung

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
von Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen die Verbindlichkeit der Produktbereiche
sowie die dazu zur Abgrenzung der einzelnen Produktbereiche getroffenen Zuordnungen zu beachten (vgl. Nr.
1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
Der NKF-Produktrahmen lässt den Gemeinden jedoch den notwendigen Gestaltungsfreiraum für weitere Untergliederungen
nach Produktgruppen oder Produkten unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und
Bedürfnisse und in eigener Verantwortung. Die örtlichen Produkte sollen daher im Rahmen der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung aus den landesweit verbindlichen Produktbereichen entwickelt werden, deren Ausgangsbasis
die einzelnen Politikfelder bzw. die einzelnen Produktbereiche darstellen. Dabei gebieten die verschiedenen Vorschriften
über die gemeindliche Produktorientierung eine landesweit einheitliche Handhabung unter Berücksichtigung
des NKF-Produktrahmens, auch wenn die einzelnen Produkte von den Gemeinden nach eigenen Bedürfnissen
zu bilden und auszugestalten sind (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW).
2.2 Die örtliche Ausgestaltung
Der gemeindliche Haushaltsplan wird für örtliche Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
in produktorientierte Teilpläne untergliedert, die u.a. die Produktorientierung und deren Inhalte und Gliederung,
Ziele und Leistungskennzahlen sowie Teilergebnispläne und Teilfinanzpläne enthalten sollen (vgl. §§ 4 und
12 GemHVO NRW). Der Rahmen für die Bildung von örtlichen Teilplänen durch die Gemeinde wird nachfolgend
aufgezeigt (vgl. Abbildung).
GLIEDERUNGSART
Teilpläne
nach
Produktbereichen
Teilpläne
nach
Produktgruppen
Teilpläne
nach
Produkten
Teilpläne
nach
Verantwortungs-
bereichen
Die Bildung von produktorientierten Teilplänen
GEMEINDEORDNUNG 459
BESCHREIBUNG
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich
vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils
dazugehörigen Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu
bilden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produktgruppen
(eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-
Produktrahmen“) mit mindestens der Angabe der Summen der
untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche
aufgestellt werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produkten
mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt
werden.
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtlichen
Verantwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der
dafür gebildeten Produkte sowie mit der Angabe der Summen der
untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche
aufgestellt werden.
Abbildung 63 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“
Für die Ausgestaltung der örtlichen Teilpläne ist es erforderlich, die örtlichen Leistungen zu definieren und voneinander
abzugrenzen. Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen (Produkte)
erleichtert die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen, um der Ressourcenorientierung
ausreichend Rechnung tragen zu können und die Aufgabenerfüllung verstehbar zu machen. Auch verlangt

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
die Produktorientierung, dass die systematische Gliederung der gemeindlichen Produkte mit dem landesweit
geltenden „NKF-Produktrahmen“ in Einklang steht. Die gemeindliche Produktorientierung kann zudem auch zu
einer wirtschaftlicheren Gestaltung der Arbeitsprozesse und zur Optimierung von Organisationsabläufen in der
gemeindlichen Verwaltung beitragen.
3. Die Bildung von Haushaltspositionen
Die Produktorientierung des gemeindlichen Haushalts sowie die Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen
im Ergebnisplan und von Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan verlangen eine einheitliche Grundstruktur
im Aufbau der Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan. Die Vorgabe dazu muss eine Umsetzung durch
alle Gemeinden ermöglichen. Dadurch wird es möglich, die gemeindliche Produktorientierung mit den Arten der
Erträge und Aufwendungen (im Teilergebnisplan) oder den Einzahlungen und Auszahlungen (im Teilfinanzplan)
zu verbinden. Als zentrale Elemente für die Gestaltung des örtlichen Haushaltsplans sind der Gemeinde die allgemeinen
Vorgaben zur „Bildung von Produktbereichen im kommunalen Haushalt“ und der „Haushaltsrechtliche
NKF-Kontenrahmen“ zur Verfügung gestellt worden (vgl. Nr. 1.2.3 und Nr. 1.5.2 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
Entsprechend den verordnungsrechtlichen Regelungen für die Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans
stellen die o.a. Vorgaben des Landes lediglich Mindestvorgaben dar, die von der Gemeinde entsprechend ihren
örtlichen Bedürfnissen weiter auszugestalten sind. Sie sollen insbesondere weiter ausgestaltet werden, weil die
Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan den Adressaten der Haushaltsplanung der Gemeinde als umfassende
Informationsquelle über die produktbezogene, haushaltswirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde dienen sollen. In
diesem Sinne lässt sich aus dem Aufbau der Teilpläne bzw. aus den Teilergebnisplänen und den Teilfinanzplänen
problemlos erkennen, welche Mittel zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr eingesetzt
werden sollen.
Der wirtschaftliche Gehalt sowie mögliche Wirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde
lassen sich durch eine solche Systematisierung des gemeindlichen Haushaltsplans klar und leicht nachvollziehen.
Die Systematisierung der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen nach den gemeindlichen
Aufgaben wird dabei durch den NKF-Produktrahmen mit seinen 17 verbindlichen Produktbereichen
ermöglicht (vgl. § 4 GemHVO NRW i.V.m. dem o.a. Runderlass). Die Systematisierung der Erträge und Aufwendungen
sowie der Einzahlungen und Auszahlungen nach der Mittelherkunft und der Mittelverwendung wird durch
die Mindestvorgabe über 19 Ertrags- und Aufwandsarten sowie über 27 Einzahlungs- und Auszahlungsarten
ermöglicht (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW i.V.m. dem o.a. Runderlass).
Die gemeindliche Haushaltssystematik deckt damit die haushaltsrechtlichen Erfordernisse bei der Aufstellung und
Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans sowie bei der Abrechnung im Jahresabschluss der Gemeinde ab.
Sie ermöglicht eine Transparenz über die Größenordnungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns einschließlich
der Offenlegung von Mittelherkunft und Mittelverwendung der Gemeinde. Durch die Einbindung der Produktorientierung
werden zudem Informationen über den Finanzmittelbedarf von einzelnen gemeindlichen Aufgaben
gegeben. Dafür müssen dann Produkte gebildet und als steuerungsrelevant eingestuft worden sein. Die Gemeinde
hat dann dafür eigenständige Teilpläne aufzustellen, die im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sind.
4. Haushaltsplan und Budgetierung
4.1 Die „Internen“ Budgets
Das NKF beinhaltet neben dem Ressourcenverbrauchskonzept auch die dezentrale Ressourcenverantwortung
und eine flexible Haushaltsbewirtschaftung für die Gemeinde. Die darüber gefasste Vorschrift erkennt die Bud-
GEMEINDEORDNUNG 460

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
gets als Bewirtschaftungsinstrument für die Gemeinde an (vgl. § 21 GemHVO NRW). Unter Budgetierung wird
verstanden, den einzelnen Organisationseinheiten der gemeindlichen Verwaltung, z.B. Fachbereiche oder Ämter,
bestimmte Ressourcen zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung zu übertragen (dezentrale Ressourcenverantwortung).
Unter einem Budget ist somit als ein mit finanziellen Mitteln ausgestatteter Handlungsbereich, der einem
abgegrenzten Verantwortungsbereich unter bestimmten Zielsetzungen übertragen wird, zu verstehen. Das
Verständnis von Budgetierung als einen eigenverantwortlichen Bewirtschaftungsprozess ist dabei i.d.R. an die
verwaltungsmäßigen Organisationseinheiten der Gemeinde gekoppelt und bedarf einer eindeutigen Festlegung
von Verantwortlichkeiten. Die Budgetierung hat deshalb eine erhebliche Steuerungsrelevanz im Rahmen der
jährlichen Haushaltsbewirtschaftung der Gemeinde.
In diesem Zusammenhang ist auch die Bildung der gemeindlichen Budgets relevant, denn es ist von Bedeutung,
ob örtlich eine Vollbudgetierung oder eine Teilbudgetierung oder beide Arten zur Anwendung kommen. Bei einer
Vollbudgetierung fließen alle Haushaltsmittel, z.B. Erträge und Aufwendungen, in die Budgetierung ein. Dieses
erfordert ein hohes Maß an Budgetverantwortung, weil durch das Ergebnis unmittelbar der gemeindliche Haushaltausgleich
betroffen ist (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). Bei der Teilbudgetierung können dagegen unterschiedliche
Zusammenhänge innerhalb der örtlichen Budgetierung hergestellt werden, z.B. Sachausgabenbudgetierung,
Budgetierung von Investitionszahlungen u.a. Außerdem kann die Budgetbildung auch nach Zuschussbudgets
(Aufwendungen höher als Erträge), Überschussbudgets (Erträge höher als Aufwendungen) und ausgeglichene
Budgets unterschieden werden. Unabhängig von der Art der örtlichen Budgetbildung bedarf es aber eindeutiger
Budgetregeln durch die Gemeinde.
Durch eine gesonderte haushaltsrechtliche Vorschrift erhält die Budgetierung für den gemeindlichen Haushalt
zwar einen hohen Stellenwert, gleichwohl ist damit nicht die Pflicht der Gemeinde verbunden, nun auch automatisch
die Budgets im gemeindlichen Haushaltsplan abzubilden (vgl. § 21 GemHVO NRW). Die im gemeindlichen
Haushaltsplan enthaltenen Teilpläne können zwar eine gute Grundlage für die vor Ort zu bildenden Budgets
darstellen, es hängt aber einerseits von der Ausgestaltung der örtlichen Produktorientierung und andererseits von
der Übertragung der dezentralen Ressourcenverantwortung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung ab, ob eine
Identität zwischen diesen beiden haushaltswirtschaftlichen Betrachtungen hergestellt werden kann. Es dürfte sich
in vielen Fällen anbieten, der vollständigen produktorientierten Gliederung im gemeindlichen Haushaltsplan den
Vorzug zu geben, um den Adressaten die Leistungserstellung und die dafür eingesetzten Ressourcen in verständlicher
und nachvollziehbarer Weise offen zu legen, und dann darauf die Budgetbildung aufzubauen.
Die Budgetierung kann in solchen Fällen dann stärker als interne Bewirtschaftung in Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans eingerichtet und hinsichtlich der Bedürfnisse der gemeindlichen Verwaltung unter Einbeziehung
der für die Budgetierung vorgesehenen Organisationseinheiten sowie Budgetverantwortlichen ausgerichtet
werden. Es müssen bei dieser Sachlage nicht zusätzlich zu den produktorientierten Teilplänen im gemeindlichen
Haushaltsplan auch Budgetpläne darin enthalten sein. Es ist als ausreichend anzusehen, für die Ausführung des
gemeindlichen Haushaltsplans einen entsprechenden Managementplan aufzustellen. Gleichwohl muss aber auch
ein Zusammenhang zur Produktorientierung geschaffen werden, in dem z.B. die Budgets eindeutig an den Produkten
der Gemeinde ausgerichtet werden sollten.
4.2 Die „Externen“ Budgets
Die Verbindung zwischen Haushaltsplan und Budgetierung kann aber auch dadurch hergestellt werden, dass die
Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan nach örtlichen Verantwortungsbereichen aufgestellt werden. Ein solcher
gemeindlicher Haushaltsplan kann die Budgetbildung vereinfachen, denn i.d.R. können die gebildeten Verantwortungsbereiche
eine Stufe in der örtlichen Budgethierachie darstellen, auf der unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse die Budgetbildung weiter auf- und ausgebaut werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 461

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§ 79 GO NRW
Bei der Budgetierung von Organisationseinheiten der gemeindlichen Verwaltung können die zwischen Rat und
Verwaltung geschlossenen Vereinbarungen auf Grundlage der gemeindlichen Produkte und Leistungskennzahlen
und der zur Verfügung stehenden Ressourcen zutreffend abgegrenzt auf die Budgets übertragen werden. Die Art
und Weise der Bildung der Budgets innerhalb der Verwaltung obliegt dabei eigenverantwortlich der Gemeinde,
die auch bei dieser Art von Budgetierung einen individuellen Gestaltungsspielraum hat.
In diesem Zusammenhang sind die Maßgaben nach § 4 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO NRW zu beachten, dass
in diesen Fällen die Aufgaben der Verantwortungsbereiche bzw. Budgets und die dafür gebildeten Produkte sowie
die Ziele und die Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung beschrieben werden. Diesen Teilplänen sind
zudem in einer Übersicht die Produktbereiche voranzustellen, deren Teilergebnispläne auch die Summen der
Erträge und der Aufwendungen und deren Teilfinanzpläne die Summen der Einzahlungen und der Auszahlungen
für Investitionen ausweisen müssen.
5. Haushaltsplan und Planfortschreibung
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können die im Haushaltsplan der Gemeinde
veranschlagten Ermächtigungen vielfachen Anpassungen bzw. Fortschreibungen unterliegen. Die Veränderung
einer haushaltswirtschaftlichen Ermächtigung wird z.B. durch eine Nachtragssatzung ausgelöst (vgl. § 81 GO
NRW), wenn der dazugehörige Nachtragshaushaltsplan (vgl. § 10 GemHVO NRW) für bestimmte Haushaltspositionen
eine Erhöhung oder Minderung der im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigung (Plansatz) enthält. Die
haushaltsrechtlich vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen verursachen ebenfalls die Fortschreibung der im
Ergebnisplan oder im Finanzplan enthaltenen Planansätze, denn diese Übertragungen erhöhen die entsprechenden
Positionen im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres (vgl. § 22 Absatz 1 GemHVO NRW).
Derartige Anpassungen der Haushaltspositionen des Haushaltsplans werden als „Planfortschreibungen“ bezeichnet
und führen zum „fortgeschriebenen Planansatz“ im Ergebnisplan oder im Finanzplan bzw. den Teilplänen. In
diesen Fällen ist noch zu berücksichtigen, dass die Übertragung von Aufwandsermächtigungen zwar zu einer
Ergebnisverbesserung im abgelaufenen Haushaltsjahr führt, daraus aber auch eine Ergebnisverschlechterung im
neuen Haushaltsjahr entstehen kann. Dieser Situation kann von der Gemeinde nicht dadurch begegnet werden,
dass erneut eine Ermächtigungsübertragung vorgenommen wird, denn die haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen
gelten regelmäßig nur bis zum Ende des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres.
6. Die Zeitreihe im Haushaltsplan
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung nicht allein das Haushaltsjahr als kurzfristigen Zeitraum zugrunde zu
legen, sondern vielmehr einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in
den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist (vgl. § 84 GO NRW). Für diesen Planungszeitraum
muss die Gemeinde ihre Leistungskraft offen legen, aber auch zeigen, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung
sichert. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des aufgezeigten Ressourcenaufkommens und
des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der mehrjährigen Ergebnis-
und Finanzplanung gemessen.
Diese Planungsweise erfordert, im Zeitraum der mehrjährigen Planung die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen
in ihrer voraussichtlichen Höhe sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und die Auszahlungen
in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen und nach ihren Arten abzubilden. Dadurch
werden die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde vorausschauend aufgezeigt. Die
mittelfristige Planung der Gemeinde ist sowohl im gemeindlichen Ergebnisplan und im Finanzplan als auch in
jedem produktorientierten Teilplan abzubilden.
GEMEINDEORDNUNG 462

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§ 79 GO NRW
Diese Vorgabe führt durch weitere Ergänzungen insgesamt zu einer mehrjährigen Zeitreihe, bei der im Haushaltsplan
den für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und
Auszahlungen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen des Vorjahres voranzustellen
und die Planungspositionen der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre anzufügen sind (vgl. § 1 Absatz
3 GemHVO NRW). Die gemeindliche Haushaltsplanung ist in dieser mehrjährigen Zeitreihe, bezogen auf die
einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen, sorgsam und gewissenhaft
durchzuführen.
Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan verändert aber nicht den
dafür bestimmten fünfjährigen Planungszeitraum, in dessen Mittelpunkt das neue Haushaltsjahr steht. Vielmehr
wird mit der tatsächlichen mehrjährigen Zeitreihe ein Überblick über die Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan
und den Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan sowie in den Teilplänen in zwei vergangenen
Haushaltsjahren, im aktuellen Haushaltsjahr und in den folgenden drei Planungsjahren gegeben. Der Rat hat
dadurch bei seinen Beratungen und der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch die
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung mit ihren Wirkungen unmittelbar im Blickfeld.
7. Die Steuerungsrelevanz des Haushaltsplans
Der gemeindliche Haushaltsplan soll durch seine Untergliederung in produktorientierte Teilpläne (vgl. § 4 GemH-
VO NRW), die örtliche Ziele und Leistungskennzahlen (vgl. § 12 GemHVO NRW) enthalten sollen, auch für Steuerungszwecke
im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung geeignet sein. Dieser Ansatz erfordert, im gemeindlichen
Haushaltsplan auch Ursachen und Wirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde
aufzuzeigen, die aufgrund von Zielen und ggf. einem Leitbild entstanden sind und diesen zugeordnet werden
können.
Zum Wesen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört es daher, einen ausreichenden und sachlich zweckbezogenen
Kommunikationsprozess zwischen den Organen der Gemeinde zu führen, und auf der Grundlage von
gemeindlichem Haushaltsplan und Jahresabschluss der Gemeinde positive Effekte zu erzielen und messen zu
können. Außerdem gilt es, auch dadurch die Steuerungstauglichkeit des gemeindlichen Haushaltsplans unter
Berücksichtigung der Interessen seiner Adressaten zu erreichen. Der gemeindliche Haushaltsplan ist daher nicht
nur als eine Ermächtigungsgrundlage für das gemeindliche Verwaltungshandeln zu verstehen, sondern auch als
ein Instrument, die gemeindlichen Leistungsarten zu bemessen, zu planen, zu bewirtschaften und zu überprüfen,
um eine auf die örtlichen Bedürfnisse ausgerichtete qualitative und quantitative Lösung zu finden.
In diesem Zusammenhang gilt es, den örtlichen Haushaltsplan sachgerecht so auszugestalten, dass für den Rat
der Gemeinde die notwendigen bzw. wesentlichen Informationen gegeben werden, die inhaltliche und formale
Ausgestaltung aber auch eine Orientierung für das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde bieten, und dabei die
Weiterentwicklung der Gemeinde mit ihren Chancen und Risiken sowie einer Orientierung am Grundsatz der
intergenerativen Gerechtigkeit mit im Blickfeld steht. Die Produktorientierung der Gemeinde und deren Leistungserstellung
können dabei in einem Zusammenhang gestellt werden, der die gewünschte Transparenz über das
gemeindliche Verwaltungsgeschehen aufzuzeigen hilft, wenn gleichzeitig auch für die Verantwortlichen in der
Gemeinde die haushaltswirtschaftlichen Wirkungen erkennbar gemacht und im Rahmen einer Berichterstattung
bekannt werden.
8. Die fremden Finanzmittel
Von der Gemeinde werden im Haushaltsjahr neben den eigenen Finanzmitteln auch fremde Finanzmittel von
Dritten bewirtschaftet. Diese fremden Finanzmittel sind von der Veranschlagung im Haushaltsplan der Gemeinde
regelmäßig ausgenommen (vgl. § 16 GemHVO NRW). Die Vorschrift stellt für eine Veranschlagung von fremden
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§ 79 GO NRW
Finanzmitteln im gemeindlichen Finanzplan jedoch kein absolutes Verbot dar. Die Gemeinde muss dann aber
dafür in ihrem Finanzplan eine gesonderte Haushaltsposition schaffen.
Es ist bei dieser Vorschrift davon ausgegangen worden, dass die Dritten ihren gesamten Bedarf an Finanzmittel
haushaltsmäßig selbst planen und veranschlagen. Erst im Rahmen der Haushaltsbewirtschaftung werden der
Gemeinde i.d.R. entsprechend ihrem örtlichen Bedarf die notwendigen Finanzmittel zur Zahlungsabwicklung zur
Verfügung gestellt. Die fremden Finanzmittel sind deshalb unabhängig von ihrer Zweckbestimmung immer dann
in die gemeindliche Finanzrechnung (vgl. § 39 GemHVO NRW) einzubeziehen, soweit diese Finanzmittel im
Rahmen von gemeindlichen Zahlungsvorgängen in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde in Form von Einzahlungen
oder Auszahlungen abgewickelt werden. Die Gemeinde hat deshalb diese Finanzmittel auch im Rahmen
ihrer Liquiditätsplanung zu berücksichtigten.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Inhalte des Haushaltsplans):
1.01 Allgemeines
Für die Haushaltsführung der Gemeinde im Haushaltsjahr ist der gemeindliche Haushaltsplan verbindlich. Diese
Verbindlichkeit bezieht sich dabei auf alle Bestandteile des Haushaltsplans der Gemeinde. Die gemeindliche
Verwaltung ist dadurch bei der Ausführung der Haushaltswirtschaft an die im gemeindlichen Ergebnisplan (vgl. §
2 GemHVO NRW) und im gemeindlichen Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) als haushaltsmäßige Gesamtebene
sowie in den produktorientierten Teilplänen (vgl. § 4 GemHVO NRW) veranschlagten Erträge und Aufwendungen
sowie Einzahlungen und Auszahlungen, die dort betragsmäßig unter den Haushaltspositionen ausgewiesen
sind, gebunden.
Die Bindung an die Teilpläne besteht dabei unabhängig davon, ob diese aus der Steuerungssicht der Gemeinde
nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten unter Beachtung des vom Innenministerium bekannt
gegebenen Produktrahmens gebildet werden können (vgl. § 4 GemHVO NRW) oder nach Verantwortungsbereichen
(Budgets) aufgestellt worden sind. Bereits diese haushaltsmäßige Bindung führt unter Einbeziehung der
Haushaltsgrundsätze dazu, dass der gemeindliche Haushaltsplan inhaltlich vollständig in Bezug auf das betreffende
Haushaltsjahr sein muss.
1.1 Zu Satz 1 (Veranschlagung im Haushaltsplan):
1.1.0 Die Grundlagen der Haushaltsplanung
Die haushaltsrechtlichen Grundsatzbestimmungen für den gemeindlichen Haushaltsplan berücksichtigen den
Rechnungsstoff des NKF. Deshalb werden die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ nicht nur im Ergebnisplan
sowie die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ im Finanzplan verwandt, sondern auch die
Haushaltsbewirtschaftung sowie die Haushaltsabrechnung (Jahresabschluss) einschließlich der dafür notwendigen
Buchführung (doppelte Buchführung) verwenden diesen Rechenstoff. Die Orientierung des Rates der Gemeinde
an den Steuerungserfordernissen im Sinne des Neuen Steuerungsmodells und die Berücksichtigung der
Informationsbedürfnisse der Öffentlichkeit führt zu einer sehr örtlich geprägten Darstellungsform des gemeindlichen
Haushaltsplans, sowohl in seinem Aufbau als auch in seinem Detaillierungsgrad.
Die Gemeinde hat bei der Veranschlagung der voraussichtlich notwendigen haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen
für das Haushaltsjahr den Grundsatz der Vollständigkeit zu beachten. Der gemeindliche Haushaltsplan
muss deshalb alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden
GEMEINDEORDNUNG 464

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§ 79 GO NRW
Erträge und entstehenden Aufwendungen sowie die voraussichtlich eingehenden Einzahlungen und zu leistenden
Auszahlungen, aber auch die für Investitionsmaßnahmen notwendigen Verpflichtungsermächtigungen enthalten.
Der gemeindliche Haushaltsplan konkretisiert dabei die sachlichen Rahmenbedingungen, die als Festsetzungen
in der Haushaltssatzung der Gemeinde verankert sind, z.B. der Gesamtbetrag der Aufwendungen des Haushaltsjahres
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO NRW). In diesem Zusammenhang ist auch der zeitliche Rahmen für
den gemeindlichen Haushaltsplan nicht unbeachtlich, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde tritt nach der
gesetzlichen Regelung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr (vgl. gilt § 78 Absatz
3 GO NRW.
Der Haushaltsplan der Gemeinde muss unter Beachtung der genannten Vorgaben im Ergebnisplan die im Haushaltsjahr
durch die Erfüllung der Aufgaben anfallenden Erträge und entstehenden Aufwendungen und im Finanzplan
die im Haushaltsjahr eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen enthalten. Diese im gemeindlichen
Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen entfallen dabei mit dem Ende des Haushaltsjahres,
sodass die Gemeinde aus den betreffenden Haushaltspositionen des Haushaltsplans dann i.d.R. keine Aufwendungen
mehr entstehen lassen oder Auszahlungen leisten darf, soweit nicht eine Ermächtigungsübertragung ins
folgende Haushaltsjahr zulässig ist (vgl. § 22 GemHVO NRW). Insgesamt gesehen sind daher bei der gemeindlichen
Haushaltsplanung insbesondere der Grundsatz der sachlichen Bindung und der Grundsatz der zeitlichen
Bindung sowie der Grundsatz der Jährlichkeit von besonderer Bedeutung.
1.1.1 Zu Nummer 1 (Veranschlagung der Erträge und Einzahlungen):
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Im NKF wird über die Rechengröße „Erträge“ das Ressourcenaufkommen und über die Rechengröße „Einzahlungen“
die Zugänge an Finanzmitteln der Gemeinde erfasst. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik
der Gemeinden auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtet sein, dass der gesamte Ressourcenverbrauch
einer Periode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende Generationen
nicht zu überlasten. Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan zu verwendende Rechengröße „Erträge“
ist dabei der zutreffende Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und
das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Geschäftsvorfall der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital
erhöht. Außerdem führt die Rechengröße „Einzahlungen“ im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans zu einer
Mittelherkunftsrechnung, bei der die eingehenden Zahlungen ausschlaggebend und unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips
als Zahlungsströme zu erfassen sind.
1.1.1.2 Die Veranschlagung von Erträgen
1.1.1.1.1 Der Aufbau der Veranschlagung
Das Ressourcenverbrauchskonzept wird dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit der Rechengröße
„Ertrag“ das Ressourcenaufkommen zu veranschlagen ist. Die Erträge bedeuten einen Wertezufluss
an Gütern und Dienstleistungen und bewirken eine Eigenkapitalerhöhung. Der Ergebnisplan hat die Aufgabe,
über die Art, die Höhe und die Quellen der Erträge vollständig und klar zu informieren. Er weist auch einen sich
im Haushaltsjahr voraussichtlich ergebenden Überschuss oder Fehlbedarf aus, weil im Ergebnisplan auch die
gemeindlichen im Haushaltsjahr entstehenden Aufwendungen zu veranschlagen sind.
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Ergebnisplans ist zu berücksichtigen, dass der Ergebnisplan nach dem
Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist, sodass die ordentlichen und die außerordentlichen Erträge getrennt
voneinander zu veranschlagen sind. Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften, insbesondere
nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen (vgl. § 11 GemHVO NRW) z.B. die Erträge in ihrer voraus-
GEMEINDEORDNUNG 465

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§ 79 GO NRW
sichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind (Grundsatz der
Periodenabgrenzung). Die im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagten Erträge stellen zudem keine Obergrenze
für die Haushaltsbewirtschaftung dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen im gemeindlichen Er-
gebnisplan die Erwartungen bzw. Schätzungen der Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr wieder, denn die
Gemeinde muss durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig
geltend gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Absatz 3 GemHVO NRW).
1.1.1.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder
gemeindliche Vorgang dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Mit der Rechengröße
werden aber auch die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten Zuwendungen
erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die Begriffspaare
„Erträge“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).
Ertrag, der nicht gleichzeitig
eine Einnahme ist
ERTRAG
Die Rechengröße „Ertrag“
Ertrag, der gleichzeitig
eine Einnahme ist
Einnahme, die gleichzeitig
ein Ertrag ist
GEMEINDEORDNUNG 466
EINNAHME
Abbildung 64 „Die Rechengröße Ertrag“
Einnahme, die nicht gleichzeitig
ein Ertrag ist
Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche
Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist. Die Gemeinde erzielt dann aber in einem Haushaltsjahr eine Einnahme,
die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder
wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen, z. B. bei
Mietvorauszahlungen (vgl. § 42 GemHVO NRW).
1.1.1.3 Die Veranschlagung von Einzahlungen
1.1.1.3.1 Der Aufbau der Veranschlagung
Im gemeindlichen Haushaltsrecht kann auf eine Planung der voraussichtlich eingehenden Einzahlungen, insbesondere
für Investitionen der Gemeinde, und damit auf die Aufstellung eines Finanzplans nicht verzichtet werden.
Die Rechengröße „Einzahlungen“ des NKF stellt dabei den Buchungsstoff für den Finanzplan der Gemeinde dar.
Bei den Einzahlungen handelt es sich um einen tatsächlichen Geldzufluss, der zum Zeitpunkt der Bezahlung von
Gütern und Dienstleistungen entsteht und eine Erhöhung der Finanzmittel der Gemeinde bewirkt. Die Arten der
Einzahlungen zeigen die Mittelherkunft auf, denn sie sind im Finanzplan im gemeindlichen Haushaltsplan ge-

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§ 79 GO NRW
trennt nach Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit
des Haushaltsjahres zu veranschlagen.
Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften, insbesondere nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen
(vgl. § 11 GemHVO NRW) z.B. die Einzahlungen in Höhe der voraussichtlich zu erzielenden Beträge in
dem Haushaltsjahr zu veranschlagen sind, in dem sie liquiditätswirksam werden (Grundsatz der Kassenwirksamkeit).
Die im gemeindlichen Finanzplan veranschlagten Einzahlungen stellen jedoch keine Obergrenze für die
Haushaltsbewirtschaftung dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen im gemeindlichen Finanzplan die Erwartungen
der Gemeinde wieder, denn die Gemeinde muss durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass
ihre Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Absatz 3
GemHVO NRW).
1.1.1.3.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den
Zugang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Die Begriffspaare
„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).
Einzahlung, die nicht gleichzeitig
eine Einnahme ist
Die Rechengröße „Einzahlungen“
EINZAHLUNG
Einzahlung, die gleichzeitig
eine Einnahme ist
Einnahme, die gleichzeitig
eine Einzahlung ist
GEMEINDEORDNUNG 467
EINNAHME
Abbildung 65 „Die Rechengröße Einzahlungen“
Einnahme, die nicht gleichzeitig
eine Einzahlung ist
Nicht als Einzahlung gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem
Bankkonto der Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird.
Es liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen
auch dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Abnahme der
gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt.
1.1.2 Zu Nummer 2 (Veranschlagung von Aufwendungen und Auszahlungen):
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen
Mit dem NKF wird über Aufwendungen der Ressourcenverbrauch der Gemeinde erfasst und der tatsächliche
Werteverzehr über Abschreibungen vollständig abgebildet. Unter Einbeziehung der gemeindlichen Produktorien-

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§ 79 GO NRW
tierung wird damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs der Gemeinde
bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinden
auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch einer Peri-
ode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um die nachfolgenden Generationen nicht zu
überlasten.
Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan zu verwendende Rechengröße „Aufwendungen“ ist daher der
zutreffende Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und das Sachvermögen
der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital vermindert. Außerdem
führt die Rechengröße „Auszahlungen“ im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans und der Finanzrechnung zu
einer Mittelverwendungsrechnung, bei der die zu leistenden Zahlungen ausschlaggebend und unter Beachtung
des Kassenwirksamkeitsprinzips als Zahlungsströme zu erfassen sind.
1.1.2.2 Die Veranschlagung von Aufwendungen
1.1.2.2.1 Der Aufbau der Veranschlagung
Das Ressourcenverbrauchskonzept wird auch dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit der
Rechengröße „Aufwendungen“ der Ressourcenverbrauch der Gemeinde zu veranschlagen ist. Die Aufwendungen
bedeuten einen Werteverzehr an Gütern und Dienstleistungen der Gemeinde und mindern dadurch das gemeindliche
Eigenkapital. Zu Aufwendungen der Gemeinde führt daher jeder gemeindliche Vorgang, der das Nettovermögen
bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert.
Der Ergebnisplan der Gemeinde hat dabei die Aufgabe, über die Art, die Höhe und die Quellen der gemeindlichen
Erträge und Aufwendungen vollständig und klar zu informieren. Er weist daher auch den Jahresüberschuss oder
den Jahresfehlbedarf aus, der voraussichtlich aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr entstehen wird. Die im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagten Aufwendungen stellen dabei
eine Obergrenze für die Inanspruchnahme der im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die gemeindliche
Haushaltsbewirtschaftung dar. Die Ermächtigungen können dabei durch eine Nachtragssatzung verändert
werden (vgl. § 81 GO NRW). Soweit über die im Haushaltsplan veranschlagten Beträge ein weiterer Bedarf besteht,
können auch Aufwendungen überplanmäßig oder außerplanmäßig im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans bereitgestellt werden, wenn diese unabweisbar sind (vgl. § 83 GO NRW).
Die Gemeinde muss zudem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die im Haushaltsplan enthaltenen
Ermächtigungen erst dann in Anspruch genommen werden, wenn die Aufgabenerfüllung dieses erfordert und die
Verpflichtungen der Gemeinde erst bei Fälligkeit erfüllt werden (vgl. § 23 Absatz 1 und 3 GemHVO NRW). Bei der
Veranschlagung der Aufwendungen im gemeindlichen Ergebnisplan ist zudem zu berücksichtigen, dass der Ergebnisplan
nach dem Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist, sodass die ordentlichen und die außerordentlichen
Aufwendungen getrennt voneinander zu veranschlagen sind. Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen
Vorschriften, insbesondere nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen (vgl. § 11 GemHVO NRW) z.B.
die Aufwendungen in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich
zuzurechnen sind (Grundsatz der Periodenabgrenzung).
1.1.2.2.2 Die Rechengröße „Aufwand“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich,
wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist, z. B. wenn
von der Gemeinde die Gehälter, das Material, die Energie u.a. zu bezahlen ist. Die Gemeinde leistet dann in
GEMEINDEORDNUNG 468

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§ 79 GO NRW
einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z.B. die im Dezember des Haushaltsjahres
für den Januar des Folgejahres zu zahlende Beamtenbesoldung. Die Aufwendungen der Gemeinde und die
dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre (vgl. aktive Rechnungsabgrenzung nach §
42 GemHVO NRW). Die Begriffspaare „Aufwand“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt
unterschieden werden (vgl. Abbildung).
Aufwand, der nicht gleichzeitig
eine Ausgabe ist
AUFWAND
1.1.2.3 Die Veranschlagung der Auszahlungen
1.1.2.3.1 Der Aufbau der Veranschlagung
Die Rechengröße „Aufwand“
Aufwand, der gleichzeitig
eine Ausgabe ist
Ausgabe, die gleichzeitig
ein Aufwand ist
GEMEINDEORDNUNG 469
AUSGABE
Abbildung 66 „Die Rechengröße Aufwand“
Ausgabe, die nicht gleichzeitig
ein Aufwand ist
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann auf eine mehrjährige Finanzplanung, in der die voraussichtlich
künftig zu leistenden Auszahlungen der Gemeinde, insbesondere für die gemeindliche Investitionstätigkeit, zu
ermitteln sind, nicht verzichtet werden. Bei den gemeindlichen Auszahlungen fließen zum Zeitpunkt der Bezahlung
von Gütern und Dienstleistungen die monetären Finanzmittel an Dritte ab und mindern den Geldbestand
bzw. das Geldvermögen der Gemeinde. Die Arten der Auszahlungen im gemeindlichen Finanzplan zeigen dabei
die Mittelverwendung durch die Gemeinde auf. Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften, insbesondere
nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen (vgl. § 11 GemHVO NRW) z.B. die Auszahlungen in
Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge im Finanzplan der Gemeinde zu veranschlagen (Kassenwirksamkeitsprinzip).
Die im gemeindlichen Finanzplan veranschlagten Auszahlungen stellen dabei eine Obergrenze für die gemeindliche
Haushaltsbewirtschaftung dar, soweit nicht überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Auszahlungen im
Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans unabweisbar werden (vgl. § 83 GO NRW). Die Gemeinde
muss zudem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen
erst dann in Anspruch genommen werden, wenn die Aufgabenerfüllung dies erfordert. Sie darf die
bestehenden Verpflichtungen erst bei ihrer Fälligkeit erfüllen (vgl. § 23 Absatz 1 und 3 GemHVO NRW).
1.1.2.3.2 Die Rechengröße „Auszahlungen“
Die Rechengröße „Auszahlungen“ stellt dabei einerseits den Buchungsstoff für den Finanzplan der Gemeinde
dar. Andererseits wird darunter der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde im Haushaltsjahr erfasst,
der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Abgang liquider Mittel,

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt. In diesem Zusammenhang
gilt die Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der
Gemeinde nicht als Auszahlung, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert
wird. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden
werden (vgl. Abbildung).
Aufzahlung, die nicht gleichzeitig
ausgabewirksam ist
Die Rechengröße „Auszahlungen“
AUSZAHLUNG
Auszahlung, die gleichzeitig
ausgabewirksam ist
Ausgabe, die gleichzeitig
auszahlungswirksam ist
GEMEINDEORDNUNG 470
AUSGABE
Abbildung 67 „Die Rechengröße Auszahlungen“
Ausgabe, die nicht gleichzeitig
auszahlungswirksam ist
Beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“ liegen auch dann keine ausgabewirksamen
Auszahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung der gemeindlichen Verbindlichkeiten
oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch eine Verminderung des Kassenbestandes
der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde gilt nicht als gemeindliche Auszahlung,
weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird.
1.1.3 Zu Nummer 3 (Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen):
Durch die Verpflichtungsermächtigungen nach § 85 GO NRW wird die gemeindliche Verwaltung ermächtigt, Verpflichtungen
zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Haushaltsjahren einzugehen. Die Gemeinde
darf i.d.R. dann neue Verpflichtungen zulasten der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre
eingehen, wenn dafür Ermächtigungen im Teilfinanzplan der Teilpläne gesondert veranschlagt worden sind (vgl. §
4 Absatz 4 GemHVO NRW). Es ist dabei das Ziel dieser Veranschlagung, die gemeindliche Verwaltung in die
Lage zu versetzen, Aufträge für Lieferungen und Leistungen für die Fortführung von gemeindlichen Investitionsmaßnahmen
zu erteilen. Die Zahlungen zulasten der Gemeinde dürfen dann in späteren Haushaltsjahren erfolgen,
ohne dass es zwingend erforderlich ist, in dem Haushaltsjahr, in dem der Auftrag durch die Gemeinde erteilt
wird, bereits konkrete Auszahlungsermächtigungen verfügbar haben zu müssen (vgl. § 13 GemHVO NRW).
1.2 Zu Satz 2 (Sondervorschriften für die Sondervermögen):
Nach dem Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans hätte die Gemeinde als Rechtsperson für ihre gesamte
Haushaltswirtschaft sachlich nur einen einzigen Haushaltsplan aufzustellen. Davon lässt die Vorschrift jedoch
eine Ausnahme zu, in dem ausdrücklich bestimmt wird, dass die Vorschriften über die Sondervermögen der Gemeinde
(vgl. § 97 GO NRW) unberührt bleiben. Die Gemeinde braucht deshalb ihre wirtschaftlichen Unternehmen
(§ 114 GO NRW) und die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Absatz 2 GO NRW) ohne
eigene Rechtspersönlichkeit nicht in den gemeindlichen Haushaltsplan einbeziehen (vgl. § 97 Absatz 3 GO

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§ 79 GO NRW
NRW). Diesen Festlegungen folgt die Eigenbetriebsordnung, nach der für die Eigenbetriebe jährlich eigenständige
Wirtschaftspläne aufzustellen sind (vgl. § 14 EigVO NRW).
Aufgrund der gesetzlichen Ausnahmeregelung können auch für die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und
Versicherungseinrichtungen der Gemeinde besondere Haushaltspläne aufgestellt werden (vgl. § 97 Absatz 4 GO
NRW). Dagegen sind in den gemeindlichen Haushaltsplan neben den bestehenden Aufgabenbereichen der gemeindlichen
Verwaltung zusätzlich als Sondervermögen der Gemeinde nur noch das gesonderte Gemeindegliedervermögen
und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen einzubeziehen. Dazu ist zu beachten, dass
das Gemeindegliedervermögen im jeweils sachlich zutreffenden Produktbereich und die rechtlich unselbstständigen
örtlichen Stiftungen im Produktbereich 17 „Stiftungen“ abzubilden sind (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des
Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
2. Zu Absatz 2 (Bestandteile des Haushaltsplans):
2.01 Der Aufbau des Haushaltsplans
Im NKF hat der gemeindliche Haushaltsplan die haushaltsmäßige Gesamtebene aus Ergebnisplan und Finanzplan
und die produktorientierten Teilpläne zu enthalten. Ein aufgestelltes Haushaltssicherungskonzept nach § 76
GO NRW ist ein Bestandteil des Haushaltsplans und der Stellenplan für die Beamten und die tariflich Beschäftigten
eine Anlage zum Haushaltsplan (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 und Absatz 2 Nummer 2 GemHVO NRW). Diese
Festlegungen gewährleisten die Vergleichbarkeit der Haushalte der Gemeinden untereinander. Das nachfolgende
Schema zeigt eine Übersicht über die Elemente des Haushaltsplans (vgl. Abbildung).
H
A
U
S
H
A
L
T
S
S
A
T
Z
U
N
G
Ergebnisplan
- Erträge
- Aufwendungen
GEMEINDEORDNUNG 471
Der gemeindliche Haushaltsplan im NKF
Finanzplan
- Einzahlungen
- Auszahlungen
- Investitionen
Produktorientierte Teilpläne
Gliederung der Gesamtebene in (17 Produktbereiche)
mit Teilergebnisplänen
mit Teilfinanzplänen
Ziele und Leistungskennzahlen zur örtlichen Aufgabenerfüllung
und weitere Daten
Anlagen zum Haushaltsplan
Abbildung 68 „Der gemeindliche Haushaltsplan im NKF“
Der Haushaltsplan der Gemeinde muss zudem alle wesentlichen haushaltswirtschaftlichen Informationen für das
Haushaltsjahr und auch für die folgenden drei Planungsjahre enthalten. Diese Vorgaben führen im gemeindlichen
Haushaltsplan zur Abbildung einer Zeitreihe von sieben Jahren, die jeweils jahresbezogene Angaben innerhalb
der Bestandteile des Haushaltsplans erfordert (vgl. § 1 Absatz 3 GemHVO NRW). Die Angaben im Haushaltsplan

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§ 79 GO NRW
der Gemeinde sind dabei dann als wesentlich anzusehen, wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte Abbildung
haushaltswirtschaftliche Entscheidungen der Gemeinde beeinflusst werden könnten. Ob und wann dieses in
der Praxis vor Ort gegeben ist, muss im Einzelfall beurteilt werden.
Die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts angestrebten Ziele, die Steuerung der Gemeinde zu verbessern
und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, erfordern einen angepassten Aufbau des
Haushaltsplans. Zugleich wird den Gemeinden die Befugnis eingeräumt, ihren Haushaltsplan nach ihren örtlichen
Bedürfnissen eigenverantwortlich zu untergliedern. Diese Vorgabe trägt wesentlich zur Stärkung der Selbstverwaltung
der Gemeinden bei. Außerdem sind der Aufbau, der Detaillierungsgrad und die Darstellungsform der
Bestandteile des gemeindlichen Haushaltsplans auf die Steuerungserfordernisse des Rates und auf die Informationsbedürfnisse
der Öffentlichkeit ausgerichtet worden.
Den Gemeinden bleibt es dabei freigestellt, die produktorientierten Teilpläne aus Steuerungsgesichtspunkten
entweder nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten oder nach örtlichen Verantwortungsbereichen
zu gliedern. Dadurch ist eine Darstellung der erbrachten Dienstleistungen durch Produkte i.V.m. dem Ressourcenverbrauch
und dem Ressourcenaufkommen unter der Einbeziehung von örtlichen Zielen und Leistungskennzahlen
möglich. In den Fällen, in denen der Darstellung der örtlichen Budgetierung i.V.m. der gemeindlichen
Fach- und Ressourcenverantwortung der Vorrang eingeräumt wird, können die Teilpläne im gemeindlichen
Haushaltsplan auch nach örtlichen Verantwortungsbereichen aufgestellt werden (vgl. §§ 4 und 21 GemHVO
NRW). Auf die Darstellung der Produktorientierung darf dabei nicht gänzlich verzichtet werden.
2.1 Zu Satz 1 (Gliederung des Haushaltsplans):
Der gemeindliche Haushaltsplan muss immer mindestens aus dem Ergebnisplan und dem Finanzplan sowie den
produktorientierten Teilplänen bestehen, dem zudem eine Vielzahl von Anlagen beizufügen sind (vgl. § 1 Absatz
2 GemHVO NRW). Er bildet deshalb jahresbezogen die voraussichtlich verfügbaren Ressourcen der Gemeinde
als Aufkommen (Ertrag) oder Verbrauch (Aufwand), aber auch die eingehenden und zu leistenden Finanzmittel
der Gemeinde ab. Mit diesem Haushaltsplan wird dem Budgetrecht des Rates Rechnung getragen, denn dieser
muss neben den Festlegungen der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen auch
sachliche Zuordnungen unter Beachtung der stetigen Aufgabenerfüllung und der gemeindlichen dauernden Leistungsfähigkeit
treffen.
Der haushaltswirtschaftliche Rahmen, der durch den Ergebnisplan und den Finanzplan gebildet wird, soll durch
die produktorientierten Teilpläne näher ausgestaltet und ausgefüllt werden. Dazu bestehen in der Hinsicht besondere
Vorgaben, dass sich der Ergebnisplan im erforderlichen Umfang als Teilergebnisplan im Teilplan enthalten
sein muss und der Finanzplan entsprechend als Teilfinanzplan (vgl. § 4 Absatz 4 GemHVO NRW). Der Gleichklang
zwischen diesen Teilen und dem jeweiligen Gesamtwerk sowie die Zusammenführung der Daten von den
Teilen zum Gesamtwerk wird dadurch erleichtert, dass Mindestvorgaben zur Gliederung des Ergebnisplans und
des Finanzplans gemacht wurden, die entsprechend auch beim Teilergebnisplan und Teilfinanzplan zur Anwendung
kommen müssen.
Diese Vorgaben lassen eine getrennte Betrachtung und Beurteilung und der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
nach laufender Verwaltungstätigkeit, Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit unter Einbeziehung der dafür
bestimmten Haushaltspositionen zu (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO NRW). Für haushaltsrechtliche Besonderheiten
sind besondere Teilpläne zu bilden, deren Ausgestaltung im Einzelnen von den örtlichen Gegebenheiten abhängig
ist. Für die allgemeine Finanzwirtschaft der Gemeinde, die auf den gesamten Haushalt der Gemeinde ausgerichtet
ist, wurde es z.B. als sachgerecht angesehen, den gesonderten Produktbereich „Allgemeine Finanzwirtschaft“
festzulegen (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
GEMEINDEORDNUNG 472

2.1.1 Der Ergebnisplan
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Im Zentrum der gemeindlichen Haushaltsplanung steht der Ergebnisplan (vgl. § 3 GemHVO NRW). Er beinhaltet
die voraussichtlich erzielbaren Erträge (Ressourcenaufkommen) und entstehenden Aufwendungen (Ressourcenverbrauch)
der Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr. Im gemeindlichen Ergebnisplan werden die geplanten
Erträge und Aufwendungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde unter den vorgegebenen
Haushaltspositionen nach Arten getrennt veranschlagt. Zudem werden im Rahmen der jahresbezogenen Darstellung
dem Haushaltsjahr zwei Vorjahre vorangestellt und drei Planungsjahre angefügt. Der gemeindliche Ergebnisplan
ist ein wichtiger Bestandteil des Haushaltsplans der Gemeinde und bildet die Zusammenführung der verbindlichen
Haushaltspositionen nach § 2 GemHVO NRW mit der Zeitreihe nach § 1 Absatz 3 GemHVO NRW ab.
Unter Beachtung der allgemeinen Planungsgrundsätze gilt, dass im Ergebnisplan das gemeindliche Ressourcenaufkommen
und der Ressourcenverbrauch jahresbezogen vollständig und periodengerecht zu veranschlagen
sind (vgl. § 11 GemHVO NRW). Der Begriff „vollständig“ bedeutet dabei vor allem, einschließlich des Werteverzehrs
aus der Nutzung von gemeindlichem Vermögen (Abschreibungen) und der erst später zahlungswirksam
werdenden Verpflichtungen der Gemeinde, die jedoch wirtschaftlich betrachtet bereits im Haushaltsjahr verursacht
werden, z. B. Pensionsleistungen, und für die deshalb Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen
sind.
Der Begriff “periodengerecht“ bedeutet dabei, dass nicht mehr der Zeitpunkt der Zahlung über die Zuordnung der
Ressourcen zum Haushaltsjahr entscheidet, sondern der Zeitraum, in dem das Ressourcenaufkommen oder der
Ressourcenverbrauch tatsächlich anfällt. Der Rat ermächtigt deshalb mit dem Ergebnisplan die gemeindliche
Verwaltung, die entsprechenden Ressourcen einzusetzen. Dabei ist insbesondere die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich
nach § 75 Absatz 2 GO NRW zu beachten. Diese rechtlichen Vorgaben sowie die verbindlichen
Zuordnungen zu den betroffenen Haushaltspositionen im kommunalen Kontierungsplan sind von der Gemeinde
bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans zu beachten. Das Muster für den gemeindlichen Ergebnisplan
ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.2.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom
24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
2.1.2 Der Finanzplan
Die Gemeinde hat neben dem Ergebnisplan für jedes Haushaltsjahr einen Finanzplan als zweiten wichtigen Bestandteil
des gemeindlichen Haushaltsplans aufzustellen. Diese Komponente enthält die jahresbezogenen Finanzmittel
der Gemeinde, insbesondere unter Berücksichtigung der gemeindlichen Investitionstätigkeit und der
Finanzierungstätigkeit (vgl. § 1 GemHVO NRW). Der gemeindliche Finanzplan weist daher die Mittelherkunft und
den Mitteleinsatz der gemeindlichen Finanzmittel für das Haushaltsjahr aus. Im Finanzplan sind die voraussichtlich
bei der Gemeinde eingehenden Einzahlungen und von der Gemeinde zu leistenden Auszahlungen nach ihren
Arten unter den dafür vorgesehenen Haushaltspositionen zu veranschlagen (vgl. §§ 3 und 11 Absatz 3 GemHVO
NRW). Außerdem werden aufgrund des gemeindlichen Finanzplans vor allem die investiven Zahlungen der Gemeinde
durch den Rat ermächtigt.
Der gemeindliche Finanzplan dient aber auch der gesamten Finanzierungsplanung der Gemeinde, weil er neben
den voraussichtlichen Zahlungen aus der Investitionstätigkeit der Gemeinde auch das voraussichtliche Finanzaufkommen
und den Finanzbedarf der Gemeinde für ihre laufende Verwaltungstätigkeit im Haushaltsjahr aufgrund
zahlungswirksamer Erträge und Aufwendungen enthalten muss sowie in ihm die vorgesehenen Zahlungen
aus der gemeindlichen Finanzierungstätigkeit, z. B. die Aufnahme und Tilgung von Krediten für Investitionen, zu
veranschlagen sind. Gleichzeitig bildet der gemeindliche Finanzplan die Zusammenführung der verbindlichen
Haushaltspositionen nach § 3 GemHVO NRW mit der Zeitreihe nach § 1 Absatz 3 GemHVO NRW ab.
GEMEINDEORDNUNG 473

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Diese rechtlichen Vorgaben und die Verpflichtung der Gemeinde zur Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen
nach § 75 Absatz 6 GO NRW i.V.m. § 14 GemHVO NRW sind von der Gemeinde unter Beachtung der
allgemeinen Planungsgrundsätze nach § 11 GemHVO NRW sowie der verbindlichen Zuordnungen zu den Haus-
haltspositionen im kommunalen Kontierungsplan bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans zu beachten.
Das Muster für den gemeindlichen Finanzplan zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.2.2 des Runderlasses
des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
2.1.3 Die produktorientierten Teilpläne
2.1.3.1 Die Inhalte der Teilpläne
Die haushaltsrechtlichen Regelungen räumen der Gemeinde das Recht ein, in ihrem Haushaltsplan zu der Gesamtebene
aus Ergebnisplan und Finanzplan eigenverantwortlich und nach örtlichen Bedürfnissen zusätzliche
produktorientierte Teilpläne aufzustellen (vgl. § 4 GemHVO NRW). Diese Teilpläne müssen dabei hinsichtlich der
darin enthaltenen Haushaltsdaten insgesamt zusammengefasst mit der Gesamtebene übereinstimmen. Die Gemeinde
soll dazu ihre Ziele und Leistungen ermitteln und aufzeigen und diese in einen haushaltsmäßigen Zusammenhang
mit ihren Ressourcen und Finanzmitteln sowie ihrer Aufgabenerfüllung stellen und daher die Teilpläne
in ihrem Haushaltsplan nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten aufstellen. Die Gemeinde
kann die Teilpläne aber auch nach Verantwortungsbereichen (Budgets), die sie nach örtlichen Organisationsentscheidungen
und Gegebenheiten gebildet hat, aufstellen, auch wenn die Bereiche im Einzelfall nicht vollständig
den Grenzen der verbindlich vorgegebenen 17 Produktbereiche entsprechen.
Die Gemeinden sind aber in jedem Fall verpflichtet, für Steuerungs- und Informationszwecke sowie aus Gründen
der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte sowie für die Prüfung des Haushalts durch die Aufsichtsbehörde
die erste Gliederungsstufe ihres Haushalts auf der Grundlage der 17 verbindlichen Produktbereiche auszugestalten,
die durch diese ein unverzichtbares Mindestmaß an Einheitlichkeit und Information gewährleistet wird.
Diese Vorgaben lassen der Gemeinde gleichwohl noch den notwendigen Gestaltungsfreiraum für eine weitergehende
Ausgestaltung ihres Haushaltsplans nach den örtlichen Gegebenheiten und in eigener Verantwortung.
2.1.3.2 Der Aufbau der Teilpläne
Die produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan stellen jeweils ein produktorientiertes Gesamtbild
zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar. Sie müssen wegen ihrer Relevanz als Steuerungsebene eine produktorientierte
Abbildung von Ergebnis- und Finanzdaten sowie die jeweils sachlich zutreffenden Ziele und Leistungskennzahlen,
aber auch die notwendigen Bewirtschaftungsregeln enthalten. Die einzelnen Teilpläne stellen
dabei jeweils ein produktorientiertes Gesamtbild zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar. Sie müssen deshalb
neben den Ergebnis- und Finanzdaten auch Ziele und Kennzahlen sowie die notwendigen Bewirtschaftungsregeln
enthalten (vgl. § 4 GemHVO NRW). Es ist dabei nicht ausreichend, nur die gemeindlichen Leistungen aufzulisten,
sondern sie müssen zuvor definiert und voneinander abgegrenzt werden sowie messbar sein.
Mit solchen Teilplänen wird die Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans
transparenter gemacht und das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde gestärkt. Die Bildung von Teilplänen
erfordert daher von der Gemeinde, sich einen Überblick über die vielfältigen Tätigkeiten, die erbrachten
Leistungen sowie die damit erzielten Wirkungen zu verschaffen, um eine Definition der örtlichen Produkte vornehmen
zu können. Die Untergliederung des Haushaltsplans der Gemeinde in produktorientierte Teilpläne ist
deshalb auch nicht getrennt nach dem auf der haushaltsmäßigen Gesamtebene bestehenden Ergebnisplan und
Finanzplan vorzunehmen. Die Teilpläne bieten vielmehr eine Gesamtübersicht über die jeweiligen produktorientierten
Leistungen der Gemeinde (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 474

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Der Aufbau der Teilpläne
Haushaltsplan ... Fachliche Zuständigkeit:
Frau/Herr
Produktbereich …
Inhalte des Produktbereiches
Beschreibung und Zielsetzung:
Zielgruppe(n):
Besonderheiten im Haushaltsjahr:
Produktbereichsübersicht
Produktgruppen mit
- den wesentlichen beschriebenen Produkten:
- den einzelnen Zielen:
- den Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung:
(Die Kennzahlen und ggf. die Leistungsmengen sollen nach Arten und möglichst entsprechend der Zeitreihe nach
§ 1 Absatz 3 GemHVO NRW gegliedert werden.)
Personaleinsatz
(Die Angaben zum eingesetzten Personal - Auszug aus der Stellenübersicht nach § 8 GemHVO NRW - sollen nach
Beschäftigungsverhältnissen gegliedert werden. Diese Abbildung kann durch Angaben in einer Zeitreihe nach § 1
Absatz 3 GemHVO NRW ergänzt werden.)
Haushalts-
positionen
Teilergebnisplan
Vor-
vor-
jahr
GEMEINDEORDNUNG 475
Vor-
jahr
Haus-
halts-
jahr
Plan-
Jahr
(Hj +1)
Plan-
Jahr
(Hj +2)
Plan-
Jahr
(Hj +3)
(Der Teilergebnisplan muss die in § 2 vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.2.6 des Runderlasses
des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
Haushalts-
positionen
Vor-
vor-
jahr
Teilfinanzplan
Vor-
jahr
Haus-
halts-
jahr
Plan-
Jahr
(Hj +1)
Plan-
Jahr
(Hj +2)
Plan-
Jahr
(Hj +3)
(Der Teilfinanzplan muss die in § 3 vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.2.7 des Runderlasses des
Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
Bewirtschaftungsregelungen
Erläuterungen
zu den Haushaltspositionen
Sonstige Daten über örtliche Verhältnisse
Sonstiges:
Sonstiges:
Abbildung 69 „Der Aufbau der Teilpläne“
Für den Teilergebnisplan:
Für den Teilfinanzplan:
Für den Teilergebnisplan:
Für den Teilfinanzplan:

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§ 79 GO NRW
Zur besseren Verständlichkeit der steuerungsrelevanten Gliederung des gemeindlichen Haushaltsplans bietet es
sich an, den gebildeten Teilplänen eine schematische Übersicht voranzustellen, in der die Produktbereiche und
die daraus abgeleiteten Produktgruppen und ggf. auch die Produkte ersichtlich sind. Ist der Haushaltsplan nach
örtlichen Verantwortungsbereichen gegliedert, soll auch darin eine Produktorientierung abgebildet werden, um die
Aufgabenerfüllung der Gemeinde transparenter zu machen.
2.1.4 Die Zeitreihe im Haushaltsplan
Die Gemeinde hat ihre mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan einzubeziehen
(vgl. § 84 GO NRW). Die dadurch entstehende Zeitreihe im Haushaltsplan umfasst neben den fünf Jahren
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch das Vorvorjahr des Haushaltsjahres, weil die Ausgangsbasis
für die gemeindliche Haushaltsplanung mit Aufstellung des Haushaltsplans die tatsächlichen Ist-Werte dieses
Jahres sind (vgl. § 1 Absatz 3 GemHVO NRW). Mit dieser Zeitreihe sind daher zukunftsbezogen die voraussichtlichen
Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen im Haushaltsjahr und in den drei dem
Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren abzubilden. Außerdem sind vergangenheitsbezogen die Ergebnisse der
Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen des Vorjahres des Haushaltsjahres aufzuzeigen. Die
„normale“ Zeitreihe muss dabei sowohl im gemeindlichen Ergebnisplan und dem Finanzplan als auch in den Teilplänen
des Haushaltsplans enthalten sein (vgl. Abbildung).
Ergebnisplan
oder
Finanzplan
auch in den
Teilplänen
Ergebnis
des Vorvorjahres
EUR
Die Zeitreihe in der Haushaltsplanung
Ansatz des
Vor-
jahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 476
Ansatz
des Haushaltsjahres
EUR
Planung
Haushalts-
jahr
+ 1
EUR
Planung
Haushalts-
jahr
+ 2
EUR
Planung
Haushalts-
jahr
+ 3
EUR
Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
Abbildung 70 „Die Zeitreihe in der Haushaltsplanung“
In den Sonderfällen einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW)
sind die dem einzelnen Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das letzte Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“
anzuhängen, sodass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von sieben Jahren abzubilden ist.
Eine verlängerte Zeitreihe entsteht auch bei der Pflicht der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept wegen der
Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW im dritten dem Haushaltsjahr folgenden
Planungsjahr aufstellen zu müssen, denn dann müssen sich die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre
dem „Ursachenjahr“ anschließen. In besonderen örtlichen Ausnahmefällen kann bei der Gemeinde
auch eine Veranlassung für die Anwendung der beiden Erweiterung bestehen, sodass im gemeindlichen Haushaltsplan
eine nochmals verlängerte Zeitreihe abzubilden ist.

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§ 79 GO NRW
2.2 Zu Satz 2 (Weitere Bestandteile und Anlagen des Haushaltsplans):
2.2.1 Allgemeine Vorgaben
Als weiterer Bestandteil des Haushaltsplans gilt nach der Vorschrift das Haushaltssicherungskonzept gemäß § 76
GO NRW, denn es ist so gewichtig für die Konsolidierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und die Wiederherstellung
des Haushaltsausgleichs nach § 75 Absatz 2 GO NRW und muss sich daher unmittelbar auf die Ausführung
des gemeindlichen Haushaltsplans auswirken können, zumal der Rat der Gemeinde für die Aufstellung
des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Der
gemeindliche Stellenplan für die Bediensteten der Gemeinde ist dagegen eine Anlage des Haushaltsplans der
Gemeinde.
Die Einhaltung des gemeindlichen Stellenplans ist ausdrücklich gesetzlich bestimmt und der Erlass des gemeindlichen
Stellenplans ausdrücklich in die Zuständigkeit des Rates der Gemeinde gelegt worden (vgl. § 41 Absatz 1
Buchstabe h i.V.m. § 74 Absatz 2 GO NRW). Dadurch werden in Ergänzung der sonstigen Bestandteile und Anlagen
des gemeindlichen Haushaltsplans ausdrücklich wichtige und unverzichtbare haushaltswirtschaftliche Unterlagen
der Gemeinde verlangt, um ggf. die Beseitigung einer unzureichenden haushaltswirtschaftlichen Lage
der Gemeinde (Haushaltssicherungskonzept) aufzuzeigen und in jedem Haushaltsjahr die Personalausstattung
bzw. den Personalbedarf der Gemeinde (Stellenplan) transparent zu machen.
2.2.2 Das Haushaltssicherungskonzept
Nach § 76 GO NRW ist das Haushaltssicherungskonzept ein Bestandteil des Haushaltsplans, wenn ein solches
erstellt werden muss (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW). Das Haushaltssicherungskonzept erfährt
durch die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan eine noch höhere
Gewichtung, weil erste Ansätze der Umsetzung der vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen bereits in diesem
Zeitraum von Beginn an (ab dem Haushaltsjahr) aufgezeigt werden sollen. Auch in den Fällen, in denen die Ursache
für die Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes erst in den Folgejahren des Haushaltsjahres liegt,
muss von Anfang an bzw. ab dem Haushaltsjahr versucht werden, den Ursachen entgegen zu wirken. Daher ist
das Haushaltssicherungskonzept bereits für das Haushaltsjahr ein gewichtiger und unverzichtbarer Bestandteil
des Haushaltsplans der Gemeinde.
Das Ziel und der Zweck des Haushaltssicherungskonzeptes ist es, die Gemeinde wieder in die Lage zu versetzen,
ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben auf Dauer
gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Nur unter dieser Prämisse und Mitnahme der Beschäftigten auf
dem Weg zu diesem Ziel kann es gelingen, die eingefahrenen bzw. üblichen Wege zu verlassen und weitere
Veränderungen, aber auch Einschnitte für die Betroffenen, vorzunehmen. Welche Konsolidierungsmaßnahmen
und Konsolidierungsschritte im Einzelnen vor Ort geeignet sind, lässt sich nicht in allgemeiner Form aufzählen,
sondern muss im Einzelnen unter den örtlichen Bedingungen ermittelt und abgegrenzt werden.
Ein gemeindliches Haushaltssicherungskonzept sollte deshalb auch nicht mit der Feststellung enden „Das Ziel
(Zwischenziel: Haushaltsausgleich) ist erreicht“. Vielmehr muss sich daran anschließen, wie nach der örtlichen
Umsetzung der festgelegten „Sanierungsmaßnahmen“ der gemeindliche Haushalt so gesteuert werden kann und
soll, dass er auch in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird (vgl. § 5 GemHVO NRW). Die Aufstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes gehört deshalb nach § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW zu den Angelegenheiten,
für die der Rat der Gemeinde ausschließlich zuständig ist und die er nicht auf andere Entscheidungsträger
übertragen kann. Diese originäre Zuständigkeit des Rates führt zu einer stärkeren Selbstbindung der Gemeinde
an ihr Haushaltssicherungskonzept und die vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen. Dieses soll die Zielbestimmungen
der Gemeinde, auch in Form von Zwischenzielen, erleichtern und die Umsetzung der Konsolidierungsmaßnahmen
sowie deren Überwachung (Controlling) gewährleisten.
GEMEINDEORDNUNG 477

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§ 79 GO NRW
Das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept knüpft dabei an die Jährlichkeit des Haushaltsplans an und enthält
wie der Haushaltsplan auch eine mehrjährige, mittelfristige Planung. Die Jährlichkeit, die dadurch zum Ausdruck
kommt, dass das Haushaltssicherungskonzept nach § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW ein Bestandteil
des jährlichen Haushaltsplans ist, erfordert, das umzusetzende Haushaltssicherungskonzept unter Berücksichtigung
der tatsächlichen jährlichen Haushaltsentwicklung und unter Einhaltung der örtlichen Zielsetzungen
fortzuschreiben.
2.2.3 Der Stellenplan
Der Stellenplan der Gemeinde stellt die Grundlage für die Personalwirtschaft der Gemeinde dar und muss deshalb
ausweisen, wie viele Beschäftigte für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde im Haushaltsjahr benötigt werden.
Bei der Aufstellung und Gestaltung des Stellenplans sind zudem die besoldungs- und tarifrechtlichen Bestimmungen
zu beachten. Dazu gehört, dass bei der Besetzung der Stellen die künftigen Stelleninhaber als Bedienste
der Gemeinde die für ihren Arbeitsbereich erforderlichen fachlichen Voraussetzungen erfüllen müssen
(vgl. § 74 Absatz 1 GO NRW).
Der Stellenplan gibt deshalb ein Bild über die Personalausstattung bzw. den Personalbedarf der Gemeinde ab.
Die Vorgabe in § 74 Absatz 2 GO NRW, der Stellenplan ist einzuhalten, umfasst in diesem Zusammenhang die
Verpflichtung der Gemeinde, einen Stellenplan aufzustellen, auch wenn diese Verpflichtung nicht wörtlich in dieser
Vorschrift enthalten ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Rat der Gemeinde ausdrücklich für den Erlass
des Stellenplans zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW).
2.2.4 Weitere Anlagen zum Haushaltsplan
2.2.4.1 Die Zwecke der Anlagen
Dem Rat der Gemeinde muss für seine Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen im Rahmen seines Budgetrechts eine Gesamtübersicht über die Inhalte und den Umfang der für das
Haushaltsjahr geplanten Haushaltswirtschaft ermöglicht werden. Ihm müssen deshalb neben der Haushaltssatzung
und dem Haushaltsplan sowie Stellenplan noch weitere haushaltswirtschaftliche Unterlagen zur Beratung
und Entscheidung vorgelegt werden. Diese haushaltswirtschaftlichen Unterlagen müssen dem gemeindlichen
Haushaltsplan beigefügt werden (vgl. § 1 Absatz 2 GemHVO NRW). Sie sind auch für die Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans relevant.
Die nachfolgend in allgemeiner Form vorgestellten Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde im Zeitpunkt der Haushaltsplanung bzw. der Beschlussfassung
des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung unverzichtbar. Die Unterlagen müssen
außerdem zusammen mit dem Haushaltsplan auch für eine Unterrichtung der Bürger und der Aufsichtsbehörde
der Gemeinde geeignet sein. Den Gemeinden bleibt es aber freigestellt, nach örtlichen Bedürfnissen dem
Haushaltsplan noch weitere oder detailliertere Unterlagen beizufügen.
2.2.4.2 Der Vorbericht
Nach der Vorschrift des § 7 GemHVO NRW soll der Vorbericht zum Haushaltsplan einen Überblick über die Eckpunkte
des Haushaltsplans geben. Dabei sind die Entwicklung und die aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde
anhand der im Haushaltsplan enthaltenen Ergebnis- und Finanzdaten sowie den weiteren Informationen darzustellen.
Außerdem sind im Vorbericht die wesentlichen Zielsetzungen der Planung für das Haushaltsjahr und
GEMEINDEORDNUNG 478

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die diesem folgenden drei Jahre sowie die Rahmenbedingungen der haushaltswirtschaftlichen Planung zu erläutern.
Dazu gehört, dass in die der gemeindlichen Haushaltssatzung getroffenen Festsetzungen erläutert und in
einen Zusammenhang mit dem geplanten haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde gestellt werden.
2.2.4.3 Die Bilanz des Vorvorjahres
Die gemeindliche Bilanz des Vorvorjahres ist dem gemeindlichen Haushaltsplan beizufügen, wenn nicht die gemeindliche
Haushaltssatzung so zeitverzögert beschlossen wird, dass bereits die Bilanz des Vorjahres verfügbar
ist. In den Fällen, in denen der gemeindliche Jahresabschluss des Vorjahres zum Zeitpunkt der Beschlussfassung
bereits in bestätigter Form (durch den Bürgermeister) vorliegt bzw. dem Rat zugeleitet worden ist (vgl. § 80
Absatz 2 GO NRW), sollte zur Bilanz des Vorvorjahres auch die Bilanz des Vorjahres dem Haushaltsplan beigefügt
werden, denn die gemeindliche Bilanz gibt als Bestandteil des Jahresabschlusses stichtagsbezogen Auskunft
über das gesamte zu diesem Stichtag vorhandene Vermögen und die Schulden der Gemeinde („Wertespeicher“)
sowie deren Struktur. Wegen dieser Funktionen bietet sich auch die Bilanz des Vorjahres als Anlage zum Haushaltsplan
der Gemeinde an. Die regelmäßige Erstellung einer jährlichen Planbilanz wird hingegen nicht für erforderlich
gehalten. Es ist der Gemeinde freigestellt, im Bedarfsfall oder bei örtlichen besonderen Gegebenheiten,
auch im Rahmen einer Haushaltskonsolidierung, anlassbezogen eine Planbilanz aufzustellen.
2.2.4.4 Die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen
Die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen der gemeinde, die erkennen lassen muss, in welcher Höhe
aus der Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen in den späteren Jahren voraussichtlich Auszahlungen
zu Lasten der Gemeinde erwachsen werden und auf welche Jahre sich diese verteilen, ist dem Haushaltsplan
als Anlage beizufügen. Bei ihrer Erstellung ist zu beachten, dass von der Gemeinde die Verpflichtungsermächtigungen
in der Regel nur zulasten der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre oder in besonderen Fällen
bis zum Abschluss einer Maßnahme veranschlagt werden dürfen (vgl. § 13 Absatz 1 GemHVO NRW). Durch die
Übersicht soll insgesamt aufgezeigt werden wie die künftigen Haushaltsjahre bereits durch eingegangene gemeindliche
Verpflichtungen vorbelastet sind, weil in den Vorjahren die im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagten
Verpflichtungsermächtigungen auch in Anspruch genommen worden sind.
2.2.4.5 Die Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen
Nach der Vorschrift des § 56 Absatz 3 GO NRW sind den Fraktionen und Gruppen im Rat der Gemeinde und in
den Bezirksvertretungen sowie einzelnen Ratsmitgliedern aus den Haushaltsmitteln der Gemeinde im notwendigen
Umfang jährlich besondere Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung
zu gewähren. Die geplanten Zuwendungen sind in einer gesonderten Anlage zum Haushaltsplan
adressatenbezogen darzustellen. In dieser Übersicht sind daher die gewährten Zuwendungen für jede Fraktion,
Gruppe oder für das einzelne Ratsmitglied getrennt nach Geldleistungen und geldwerten Leistungen anzugeben.
Damit wird die Finanzierung der freiwilligen Vereinigungen von Mitgliedern des Rates der Gemeinde und der
Bezirksvertretungen sowie wie einzelner Ratsmitglieder transparent gemacht.
2.2.4.6 Die Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten
Den gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt eine große Bedeutung für die Haushaltswirtschaft und für die Schuldenlage
bzw. die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zu, sodass auf eine gesonderte und aktuelle Darstellung und
eine Information darüber zum Zeitpunkt der Entscheidung über die geplante Haushaltswirtschaft für das Haushaltsjahr
nicht verzichtet werden kann. Ausgehend vom tatsächlichen Stand am Ende des Vorvorjahres und dem
GEMEINDEORDNUNG 479

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voraussichtlichen Stand zu Beginn des Haushaltsjahres soll in der Übersicht die mögliche Entwicklung der Verbindlichkeiten
der Gemeinde im Haushaltsjahr aufgezeigt werden. Außerdem wird mit dieser Übersicht eine Verbindung
zur gemeindlichen Bilanz hergestellt, denn die Aufteilung der Verbindlichkeiten nach Arten ist in der
Gliederung des Verbindlichkeitenspiegels nach § 47 GemHVO NRW vorzunehmen. Dadurch wird eine Identität
der Angaben in der Übersicht mit dem Stand der Verbindlichkeiten am Ende des Vorvorjahres des Haushaltsjahres
mit den Ansätzen in der gemeindlichen Bilanz zum Abschlussstichtag des Vorvorjahres hergestellt.
2.2.4.7 Die Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals
Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinde kommt eine besondere Bedeutung zu. Da das Eigenkapital auch
Auswirkungen auf den Haushaltsausgleich hat und die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan
einbezogen wurde, ist es wegen des Budgetrechtes des Rates geboten, die voraussichtliche Entwicklung
des Eigenkapitals aufzuzeigen. Die Erstellung dieser Übersicht ist daher geboten, wenn das voraussichtliche
Jahresergebnis im Ergebnisplan einen negativen Betrag aufweist und zur „Deckung“ bzw. Verrechnung die Ausgleichsrücklage
in Anspruch genommen oder die allgemeine Rücklage verringert werden soll. In diesen Fällen ist
in der gemeindlichen Haushaltssatzung eine entsprechende Festsetzung vorzunehmen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer
2 GO NRW) und in einer gesonderten Anlage zum Haushaltsplan die weitere Entwicklung des Eigenkapitals
innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung darzustellen. Mit der Vorlage des Haushaltsplans werden
damit dem Rat die notwendigen Informationen darüber gegeben.
2.2.4.8 Die Übersicht über die Wirtschaftslage der Betriebe
Die Übersicht über die gesamte wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre voraussichtliche Entwicklung ist für
den Rat der Gemeinde nicht vollständig gegeben, wenn ihm nicht auch eine Übersicht über die Wirtschaftslage
und die voraussichtliche Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen sowie der Anstalten des öffentlichen
Rechts und der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt, mit dem gemeindlichen Haushaltsplan vorgelegt
wird. Zu den Sondervermögen der Gemeinde, die über einen eigenen Rechnungskreis verfügen, zählen
die wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114 GO NRW) und die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen
ohne eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW).
Die Gemeinde muss bei dieser Übersicht im Rahmen ihrer Haushaltsplanung der notwendigen Aktualität in ausreichendem
Maße Rechnung tragen. Daher lässt diese Vorschrift vereinfachend eine Übersicht über die Wirtschaftslage
der Betriebe statt einer Vorlage der Wirtschaftspläne einzelner Unternehmen und Einrichtungen zu.
Es wird im Sinne eine Beurteilung der wirtschaftlichen Gegebenheiten und der finanziellen Verbindungen zwischen
der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde als ausreichend angesehen, dem Haushaltsplan
als gesonderte Anlage die aufgezeigte Gesamtübersicht beizufügen. Diese Besonderheit trägt dazu bei,
die Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zeitlich nicht unnötig zu verzögern.
2.2.4.9 Die Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben
In den kreisfreien Städten müssen dem Haushaltsplan auch bezirksbezogene Angaben beigefügt werden. Dieses
ist Ausfluss der entsprechenden Regelung in der Gemeindeordnung, die den Bezirksvertretungen eigene Rechte
einräumt (vgl. § 37 Absatz 4 GO NRW). So entscheiden die Bezirksvertretungen unter Beachtung der Belange
der gesamten Stadt und im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien in allen Angelegenheiten,
deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht. Die Bezirksvertretungen erfüllen dabei die
ihnen zugewiesenen Aufgaben im Rahmen der vom Rat bereitgestellten Haushaltsmittel und sollen zudem über
den Verwendungszweck eines Teils dieser gemeindlichen Haushaltsmittel allein entscheiden können.
GEMEINDEORDNUNG 480

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§ 79 GO NRW
Diese Entscheidungen sind vor der Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung zu
treffen, damit die aufgeteilten Haushaltsmittel mit ihrer von den Bezirksvertretungen festgelegten Verwendungszwecken
unter den betreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan der Stadt erfasst werden
können. Außerdem beraten die Bezirksvertretungen über alle Haushaltspositionen, die sich auf ihren Bezirk und
ihre Aufgaben auswirken, und können dazu Vorschläge machen und Anregungen geben. Dafür ist den Bezirksvertretungen
eine geeignete Übersicht als Auszug aus dem Entwurf der Haushaltssatzung nach § 80 GO NRW,
getrennt nach Bezirken, zur Beratung vorzulegen. Die Übersichten sind dem Haushaltsplan der Gemeinde als
Anlage beizufügen.
2.2.4.10 Die Gesamtübersicht über die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Unterlagen kann nur erlassen werden, wenn sie alle gesetzlich
vorgesehen und erforderlichen Regelungen enthält. Alle vorgeschriebenen Unterlagen müssen dem Rat der Gemeinde
im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung vorliegen. Die nachfolgende Übersicht soll einen zusammengefassten
Überblick über die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde geben (Abbildung).
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen
Haushaltssatzung
HAUSHALTSSATZUNG
BESTANDTEILE DES HAUSHALTSPLANS
Ergebnisplan
Finanzplan
Teilpläne
Ggf. Haushaltssicherungskonzept
ANLAGEN ZUM HAUSHALTSPLAN
Vorbericht
Stellenplan
GEMEINDEORDNUNG 481
§ 78 GO NRW i.V.m. Nr. 1.1.1 des
Runderlasses vom 24.02.2005
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 1 Nummer 1 und § 2 GemHVO
NRW sowie Nr. 1.2.1 des Runderlasses
vom 24.02.2005
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 1 Nummer 2 und § 3 GemHVO
NRW sowie Nr. 1.2.2 des Runderlasses
vom 24.02.2005
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 1 Nummer 3 und § 4 GemHVO
NRW sowie den Nrn. 1.2.3 bis Nr.
1.2.7 des Runderlasses vom
24.02.2005
§§ 75 und 76 GO NRW i.V.m. § 5
GemHVO NRW i.V.m. dem Runderlass
vom 09.06.2006
§ 1 Absatz 2 Nummer 1 i.V.m. § 7
GemHVO NRW
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 2 und § 8 GemHVO
NRW sowie Nr. 1.3 des Runderlasses
vom 24.02.2005

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen
Bilanz
des Vorvorjahres
Übersicht
über die Verpflichtungsermächtigungen
Übersicht
über die Zuwendungen an die Fraktionen,
Gruppen und einzelne Ratsmitglieder
Übersicht
über den voraussichtlichen Stand
der Verbindlichkeiten
zu Beginn des Haushaltsjahres
Übersicht
über die Entwicklung des Eigenkapitals
Übersicht über die Wirtschaftslage
und die voraussichtliche Entwicklung
der Unternehmen und Einrichtungen
sowie der Anstalten des öffentlichen Rechts
und der Sondervermögen,
für die Sonderrechnungen geführt werden
Übersichten
mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben
(in kreisfreien Städten)
GEMEINDEORDNUNG 482
§ 1 Absatz 2 Nr. 3 GemHVO NRW
§ 85 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2
Nummer 4 und § 13 GemHVO NRW
sowie Nr. 1.4.3 des Runderlasses vom
24.02.2005
§ 56 Absatz 3 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 5 GemHVO NRW
sowie Nr. 1.4.1 des Runderlasses vom
24.02.2005
§ 91 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 6 GemHVO NRW
sowie Nr. 1.4.2 des Runderlasses vom
24.02.2005
§ 78 Absatz 2 Nr. 2 GO NRW i.V.m. §
1 Absatz 2 Nummer 7 und § 41 Absatz
4 Nr. 1 GemHVO NRW
§§ 97, 108 und 114 GO NRW i.V.m. §
1 Absatz 2 Nummer 8 GemHVO NRW
sowie weitere Rechtsvorschriften
§ 37 Absatz 3 und 4 GO NRW i.V.m. §
1 Absatz 2 Nummer 10 GemHVO
NRW
Abbildung 71 „Die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde“
3. Zu Absatz 3 (Wirkungen des Haushaltsplans):
3.1 Zu Satz 1 (Grundlage der gemeindlichen Haushaltswirtschaft):
3.1.1 Die Ermächtigungen im Haushaltsplan
Die wichtigste Funktion des gemeindlichen Haushaltsplans ist die Festlegung der sachlichen Ermächtigungen für
die Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr durch den Rat der Gemeinde. Sie wird dadurch aufgezeigt, dass neben
den Ermächtigungen im Ergebnisplan und im Finanzplan insbesondere die Ermächtigungen in den produktorientiert
gegliederten und steuerungsrelevanten Teilplänen die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr bestimmen (vgl. §§ 2, 3 und 4 GemHVO NRW). Der gemeindliche Haushaltsplan bildet daher die
Grundlage für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr, die von der Gemeinde
näher ausgestaltet werden kann. Sie hat dabei zu beachten, dass die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen
erst dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die gemeindliche Aufgabenerfüllung dies erfordert.
Außerdem ist die Inanspruchnahme zu überwachen (vgl. § 23 Absatz 1 Satz 1 GemHVO NRW).

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Die Gemeinde hat dabei insbesondere die Teilpläne als Steuerungsebene zu betrachten, denn durch deren Produktorientierung
besteht ein unmittelbarer Bezug zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Außerdem sind in den
Teilergebnisplänen die Erträge und Aufwendungen und in den Teilfinanzplänen die Einzahlungen und Auszah-
lungen einschließlich aller Investitionsvorhaben, ggf. auch maßnahmenscharf, produktbezogen enthalten. Die
Integration der Leistungsvorgaben (Outputorientierung) in das System der Steuerung und Rechenschaft führt zu
weiteren wichtigen Inhalten. Die Festlegungen von Zielen für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde
und von Messgrößen für die Zielerreichung sind dabei ein unverzichtbarer wichtiger Bestandteil (vgl. § 12 GemH-
VO NRW).
3.1.2 Die Ausweispflicht nach § 23 Absatz 2 GemHVO NRW
Nach der Vorschrift des § 23 Absatz 2 GemHVO NRW sind die für die Bewirtschaftung festgelegten Sperrvermerke
oder andere besondere Bestimmungen sind, soweit sie bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans feststehen,
im Haushaltsplan oder in der Haushaltssatzung auszuweisen. Damit wird die erforderliche Transparenz über
die Vorgaben für die Ausführung des Haushaltsplans geschaffen und die Beachtung der erlassenen Bewirtschaftungsbestimmungen
gesichert werden. In diesem Zusammenhang erhält der Rat im Rahmen des Entwurfs der
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen die notwendige Kenntnis der von der Verwaltung vorgeschlagenen Sperrvermerke
oder anderer besonderer Bestimmungen. Der Rat kann solche Bestimmungen im Rahmen seines
Budgetrechts übernehmen, ändern oder ergänzen. Er kann aber auch eine Initiative ergreifen und aus seiner
Sicht weitere oder andere notwendige Vorgaben setzen.
Der jährliche Haushaltsplan kann daher i.V.m. mit der Haushaltssatzung der Gemeinde weitere ortsbezogene
Vorschriften enthalten, wenn diese einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben und für das jeweilige
Haushaltsjahr von Bedeutung sind (vgl. § 78 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Weitere ortsbezogene Vorschriften
können erforderliche Vorbehalte für die Inanspruchnahme von Ermächtigungen, z. B. das vorherige Einholen der
Zustimmung des Kämmerers. Eine solche Zustimmung kann sich im Einzelfall auf die gesamte Ermächtigung
oder einen Teil davon beziehen. Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im
Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften bewegen.
3.2 Zu Satz 2 (Verbindlichkeit für die Haushaltsausführung):
3.2.1 Die Ausprägungen der Verbindlichkeit
Der gemeindliche Haushaltsplan ist nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung
und der Gemeindehaushaltsverordnung für die Haushaltsführung der Gemeinde verbindlich. Er bindet daher
die Dienststellen der gemeindlichen Verwaltung bei ihrer Verwaltungstätigkeit an die im gemeindlichen Haushaltsplan
veranschlagten Haushaltspositionen, vergleichbar der Bindung der Aufgabenerfüllung der gemeindlichen
Verwaltung an andere Rechtsvorschriften. Diese Bindung der gemeindlichen Verwaltung im Rahmen der
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist so bedeutend, dass die Gemeindehaushaltsverordnung
ausdrückliche gesonderte Vorgaben dafür enthält.
Mit dem Haushaltsplan besteht ein Gesamtkonzept für das Handeln der Gemeinde im Haushaltsjahr, das von der
gemeindlichen Verwaltung ziel-, zweck- und wirkungsorientiert umzusetzen ist. Die Verbindlichkeit lässt dabei
eine Ausführung zu, die zeitbezogen und fallspezifisch die örtlichen Verhältnisse berücksichtigt. Die Gemeinde
soll daher im Einzelfall bzw. bei ihren Geschäftsprozessen situationsgerecht handeln und nicht nur unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten
mögliche Varianten abwägen. Die aktuelle haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde
kann dabei eine Orientierung des örtlich Möglichen und Machbaren darstellen. Von Bedeutung kann
dabei eine intern und extern sachgerechte Abstimmung sein.
GEMEINDEORDNUNG 483

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Bei der Ausführung der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde sind auch besondere haushaltsrechtliche Regelungen
zu beachten, z. B. das Gebot, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen erst dann in Anspruch
zu nehmen, wenn die Aufgabenerfüllung dieses erfordert und die Inanspruchnahme aber auch zu überwachen
(vgl. § 23 Absatz 1 GemHVO NRW). Aufgrund des Haushaltsplans hat die gemeindliche Verwaltung aber auch
die Aufgabe, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass Ansprüche der Gemeinde vollständig erfasst,
rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen und Verpflichtungen der Gemeinde erst bei ihrer Fälligkeit erfüllt
werden (vgl. § 23 Absatz 3 GemHVO NRW).
Im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften sind aber auch Abweichungen von den Ermächtigungen im
gemeindlichen Haushaltsplan zulässig, wenn dafür ein dringender Bedarf bei der Gemeinde besteht. Beim Vorliegen
bestimmter materieller Voraussetzungen (Unabweisbarkeit) und formeller Voraussetzungen (vorherige Zustimmung)
sind z. B. überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen zulässig (vgl. §
83 GO NRW). Es sind aber auch Ermächtigungen ins folgende Haushaltsjahr übertragbar (vgl. § 22 GemHVO
NRW). In den Fällen aber, in denen unzulässigerweise von den haushaltsmäßigen Vorgaben abgewichen oder
für eine Maßnahme ggf. keine Ermächtigung im Haushaltsplan enthalten ist, wird das Budgetrecht des Rates
verletzt. Es sind die daraus notwendigen Konsequenzen zu ziehen.
3.2.2 Die Bindungen im Rahmen der Haushaltsplanung
Die Verbindlichkeit des gemeindlichen Haushaltsplans für die Haushaltsausführung im Haushaltsjahr wirkt sich
auch auf die Haushaltsplanung aus. Nur eine sachgerechte und sinnvolle Veranschlagung im Ergebnisplan, im
Finanzplan und in den Teilplänen ermöglicht eine zweckbezogene und wirkungsorientierte Ausführung des Haushaltsplans.
Bei der Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan ist daher z.B. der Grundsatz der Spezialität
der Veranschlagung zu beachten, der durch die Regelungen in den §§ 2, 3, 4 und 11 GemHVO NRW näher ausgefüllt
wird. Dem Grundsatz der sachlichen Bindung kann durch Beachtung der aufgeführten Vorschriften ebenfalls
Genüge getan werden. Grundsätzlich müssen daher die Einzelpositionen im Haushaltsplan nach Summe
und Zweckbestimmung hinreichend bestimmt sein, sodass auch deren Zahl und Umfang abzuwägen sind.
Mit Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung nach § 80 Absatz 4 i.V.m. § 41
Absatz 1 Buchstabe h GO NRW tritt dann eine wirksame Bindung der gemeindlichen Verwaltung an den Willen
des Rates in Form der Haushaltssatzung der Gemeinde und des gemeindlichen Haushaltsplans ein. Die weitere
Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans wird durch eine Vielzahl sonstigen Maßgaben bestimmt, die,
wenn diese nicht bei der Haushaltsplanung berücksichtigt werden, sich auf die Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans auswirken (vgl. Abbildung).
§ 75
§ 79
§ 82
§ 84
§ 85
Die Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan
MAßGABEN IN DER GEMEINDEORDNUNG
Allgemeine Haushaltsgrundsätze
Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans
Vorgaben für die vorläufige Haushaltsführung
GEMEINDEORDNUNG 484
Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen

§ 1
§ 2
§ 3
§ 4
§ 6
§ 7
§ 8
§ 9
§ 10
§ 11
§ 12
§ 13
§ 14
§ 15
§ 16
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
Die Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan
MAßGABEN IN DER GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG
GEMEINDEORDNUNG 485
Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Haushaltsplans
Inhalt und Gliederung des Ergebnisplans
Inhalt und Gliederung des Finanzplans
Inhalt und Gliederung der Teilpläne
Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung“,
Pflicht zur Erstellung eines Vorberichtes
Inhalt und Gliederung des Stellenplans
Vorgaben für den Haushaltsplan für zwei Jahre
Vorgaben für den Nachtragshaushaltsplan
Allgemeine Planungsgrundsätze
Pflicht zur Angabe von Zielen und Kennzahlen zur Zielerreichung
Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen
Vorgaben für die Veranschlagung von Investitionen
Veranschlagung der Verfügungsmittel des Bürgermeisters
Umgang mit fremden Finanzmitteln
Abbildung 72 „Die Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan“
In den Fällen des fehlenden In-Kraft-Tretens der gemeindlichen Haushaltssatzung besteht eine Übergangszeit, in
der einhergehend mit der gesetzlich bestimmten vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO NRW ergänzende
örtliche Regelungen zur Fortführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bestehen müssen. Für diese Übergangszeit
bzw. die „haushaltslose Zeit“, die im besonderen Einzelfall auch das gesamte Haushaltsjahr umfassen
kann, hat der Kämmerer bzw. der Bürgermeister die notwendigen einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen
auf der Basis der aufgestellten Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zur Fortführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
in schriftlicher Form zu treffen. Die gemeindliche Haushaltsbewirtschaftung muss dabei örtlich so
gestaltet werden, dass dem Ziel und Zweck der vorläufigen Haushaltsführung unter Beachtung der gesetzlichen
Vorschrift Genüge getan wird und auch das In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr
schnellstmöglich erreicht wird.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 79 GO NRW
3.3 Zu Satz 3 (Haushaltsplan und Ansprüche und Verbindlichkeiten):
Nach der Vorschrift begründet der gemeindliche Haushaltsplan als gesondertes Werk der gemeindlichen Haushaltssatzung
ausdrücklich keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde. Auch werden
durch den Haushaltsplan der Gemeinde keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde
aufgehoben. Damit wird klargestellt, dass der Haushaltsplan der Gemeinde über die durch ihn bestehende Verbindlichkeit
für die gemeindliche Verwaltung hinaus keine weitere Dritt- bzw. Außenwirkung entfaltet (vgl. § 78
Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Hinsichtlich der rechtlichen Wirkung ist der gemeindliche Haushaltsplan damit auf die
finanzwirtschaftlichen Rechtsbeziehungen zwischen den Organen der Gemeinde beschränkt.
Ein Dritter kann sich daher nicht auf eine Haushaltsposition im gemeindlichen Haushaltsplan berufen und z.B.
höhere Zinsen verlangen, wenn unter dieser Position höhere Zinsaufwendungen veranschlagt worden sind, als im
Rahmen eines Kreditvertrages mit ihm vereinbart wurde. Aber auch die Gemeinde kann aufgrund einer Veranschlagung
in ihrem Haushaltsplan keine Zinszahlungen verweigern, wenn die entsprechende Haushaltsposition
weniger oder gar keine Zinsaufwendungen ausweist, als es der tatsächlichen rechtlichen Verpflichtung der Gemeinde
entspricht. Die Vorschrift steht daher in unmittelbarem Zusammenhang mit der Bestimmung, dass der
gemeindliche Haushaltsplan alle für das Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich
anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen sowie die voraussichtlich entstehenden Aufwendungen
und zu leistenden Auszahlungen zu enthalten hat (vgl. § 78 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 GO NRW).
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 486

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
§ 80
Erlass der Haushaltssatzung
(1) Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister
zur Bestätigung vorgelegt.
(2) 1 Der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf dem Rat zu. 2 Soweit er von dem ihm vorgelegten
Entwurf abweicht, kann der Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgeben. 3 Wird von diesem Recht Gebrauch
gemacht, hat der Bürgermeister die Stellungnahme mit dem Entwurf dem Rat vorzulegen.
(3) 1 Nach Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat ist dieser unverzüglich
bekannt zu geben und während der Dauer des Beratungsverfahrens im Rat zur Einsichtnahme verfügbar zu halten.
2 In der öffentlichen Bekanntgabe ist eine Frist von mindestens vierzehn Tagen festzulegen, in der Einwohner
oder Abgabepflichtige gegen den Entwurf Einwendungen erheben können und die Stelle anzugeben, bei der die
Einwendungen zu erheben sind. 3 Die Frist für die Erhebung von Einwendungen ist so festzusetzen, dass der Rat
vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung darüber beschließen
kann.
(4) 1 Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist vom Rat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu
beschließen. 2 In der Beratung des Rates kann der Kämmerer seine abweichende Auffassung vertreten.
(5) 1 Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. 2 Die
Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen. 3 Die Haushaltssatzung darf frühestens
einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. 4 Die Aufsichtsbehörde
kann im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist verkürzen oder verlängern. 5 Ist ein
Haushaltssicherungskonzept nach § 76 aufzustellen, so darf die Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung
bekannt gemacht werden.
(6) Die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zum Ende
der in § 96 Abs. 2 benannten Frist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten.
Erläuterungen zu § 80:
I. Allgemeines
1. Der Erlass der Haushaltssatzung
1.1 Die Verfahrenszwecke
Die Vorschriften über das Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen durch
den Kämmerer und den Bürgermeister berücksichtigen entsprechend der besonderen Bedeutung der Haushaltswirtschaft
für die gemeindliche Aufgabenerfüllung und ihre Wirkungen auf die Einwohner und Abgabepflichtigen
eine möglichst weitgehende bürgerschaftliche Mitwirkung beim Zustandekommen und der Beschlussfassung des
Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung. Die Zielsetzung wird einerseits dadurch umgesetzt,
dass der Entwurf der Haushaltssatzung mit Anlagen den Einwohnern und Abgabepflichtigen zur Kenntnis
zu bringen und Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung möglich sind.
Andererseits ist die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung
bis zum Ende der Auslegung des Jahresabschlusses des gleichen Haushaltsjahres zur Einsichtnahme
für jedermann verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO NRW). Durch diese zeitlich weitgehenden Zugangs-
GEMEINDEORDNUNG 487

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
bzw. Informationsmöglichkeiten zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird der jahresbezogene und jährlich
wiederkehrende Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, von der Haushaltsplanung über den Beschluss
über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
durch den Rat der Gemeinde für die Öffentlichkeit als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
nachvollziehbar gemacht.
Mit der Auslegung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und dem Recht auf Einsichtnahme
für die Einwohner und Abgabepflichtigen der Gemeinde werden die Informationsbedürfnisse der
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als bedeutend höherwertig angesehen, als das Bedürfnis der
Gemeinde möglichst ihre Geschäftsvorfälle und Geschäftsprozesse sowie ihr verwaltungsmäßiges Handeln und
dessen Ergebnisse nicht offenlegen zu müssen. Die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger beim Gestalten des
örtlichen Gemeindelebens erfordert aber, dass der Umgang mit haushaltswirtschaftlichen Informationen nicht
mehr maßgeblich und allein durch die gemeindliche Verwaltung bestimmt wird. Die gemeindliche Verwaltung
erbringt örtliche Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger und auch ausreichend informieren.
Die Zwecke, Aufgaben und haushaltsrechtlichen Vorgaben für die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
(vgl. § 78 GO NRW) erfordern aber auch, dass zwei Organe der Gemeinde an den Entscheidungen über
die Inhalte und Ausgestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung beteiligt sind. Einerseits hat der Bürgermeister
den verwaltungsmäßig vom Kämmerer aufgestellten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen zu bestätigen. Er hat damit zu verantworten, dass das Jahresergebnis für die geplante Haushaltswirtschaft
dem aktuellen Stand der sich ständig weiterentwickelnden Haushaltsplanung entspricht.
Der Rat der Gemeinde hat die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zu beschließen und ermächtigt
damit im Rahmen seines Budgetrechtes die gemeindliche Verwaltung zur Ausführung der geplanten und im gemeindlichen
Haushaltsplan niedergelegten Haushaltswirtschaft. Der gemeindliche Haushaltsplan, der das geplante
Ressourcenaufkommen und den voraussichtlichen Ressourcenverbrauch durch die veranschlagten Erträge
und Aufwendungen aufzeigt und auch die voraussichtlichen Einzahlungen und Auszahlungen ausweist, wird
durch den Ratsbeschluss verbindlich für die Haushaltsführung im neuen Haushaltsjahr wird (vgl. § 79 Absatz 3
Satz 2 GO NRW).
1.2 Die Verfahrensschritte
Die Gemeindeordnung gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte
vor. Die Gemeinde im Aufstellungsverfahren die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters
und des Kämmerers sowie der Einwohner und Abgabepflichtigen zu berücksichtigen. Die Aufstellung der gemeindlichen
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr bedarf deshalb neben der notwendigen Aufgabenverteilung
innerhalb der gemeindlichen Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung durch die Gemeinde. Die Festlegung
des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahrens wird dadurch bestimmt, dass die gemeindliche Haushaltssatzung
spätestens einen Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll
(§ 80 Absatz 5 GO NRW).
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde soll sich über die Verfahrensschritte zur Aufstellung der gemeindlichen
Haushaltssatzung im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung informieren, denn diese Satzung ist von ihr als
Rechtsaufsichtsbehörde über die Gemeinde zu prüfen und zu akzeptieren. Sie auch feststellen, ob das gesetzlich
bestimmte Verfahren zur Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung ordnungsgemäß abgelaufen ist und im
Rahmen der Vorlage der gemeindlichen Haushaltssatzung ggf. aufgetretene Rechtsverstöße beanstanden. Das
Nachhalten der aufgezeigten Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, wird durch die nachfolgende
Übersicht aufgezeigt (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 488

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Das Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung
VERFAHRENSSCHRITTE
Aufstellung
des Entwurfs der Haushaltssatzung
Zuleitung
des Entwurfs
der Haushaltssatzung
Öffentliche Bekanntgabe
des Entwurfs der Haushaltssatzung
Beratung
über die Haushaltssatzung
Beratung und Beschlussfassung
über die Haushaltssatzung
Anzeige
der Haushaltssatzung
Ablauf
der Anzeigefrist
Bekanntmachung und Verfügbarhalten
der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 489
INHALTE
Aufstellung der Satzung mit ihren Anlagen durch
den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs
durch den Bürgermeister (§ 80 Absatz 1 GO
NRW) unter Mitwirkung des Verwaltungsvorstands
(vgl. § 70 Absatz 2 GO NRW).
Zuleitung der Satzung mit ihren Anlagen an den
Rat (§ 80 Absatz 2 GO NRW).
Bekanntgabe mit Festlegung einer Frist für die
Erhebung von Einwendungen an mindestens 14
Tagen (§ 80 Absatz 3 GO NRW).
Beratung der Satzung mit ihren Anlagen in
öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses (§
59 GO NRW).
Beratung und Beschlussfassung der Satzung mit
ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates
(§ 80 Absatz. 4 GO NRW), ggf. auch Beschlussfassung
über die erhobenen Einwendungen (§
80 Absatz 3 Satz 3 GO NRW).
Anzeige der Satzung mit ihren Anlagen bei der
Aufsichtsbehörde (§ 80 Absatz 5 GO NRW; sie
soll spätestens 1 Monat vor Beginn des Haushaltsjahres
erfolgen).
Anzeigfrist, bei der zu beachten ist:
1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen
Rücklage (§ 75 Absatz 4 GO NRW)
2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes
(§ 76 Absatz 2 GO NRW).
Bekanntmachung; Verfügbarhalten bis zum
Ende der in § 96 Absatz 2 GO NRW benannten
Frist (§ 80 Absatz 6 GO NRW).
Abbildung 73 „Das Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung“
Die Aufsichtsbehörde hat auch, soweit erforderlich, die gesetzlich vorgesehenen Genehmigungen zu erteilen, z.B.
zu einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) oder zu einem m
aufgestellten Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW). Ein weiteres Mitwirken der Aufsichtsbehörde
im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann im Einzelfall auch bei der eigenverantwortlichen
Aufgabenerfüllung der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung erforderlich sein. Die Gemeinde
soll aber grundsätzlich die Prüfung haushaltswirtschaftlicher Tatbestände nicht auf die Aufsichtsbehörde
verlagern, sondern unter Berücksichtigung des Haushaltsrechts in eigener Verantwortung erledigen.

2. Die Unterrichtung des Rates
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Die Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und die Beschlussfassung darüber durch
den Rat der Gemeinde sind gesetzlich bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). Die
in diesem gesetzlichen Rahmen festgelegten Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss
der örtlichen Arbeiten dar. Mit diesen Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden
Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde frühzeitig durch eine aktualisierte Haushaltsplanung über
die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert wird.
Diese Gegebenheiten hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen
die gesetzlich bestimmten Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister
eine entsprechende Unterrichtungspflicht im Rahmen seiner Tätigkeit, denn er hat den Rat der Gemeinde grundsätzlich
über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten (vgl. § 62 Absatz 4 GO NRW).
3. Die erweiterte Bürgerbeteiligung
Die Gemeinden fördern das Wohl ihrer Einwohner durch ihre gewählten Organe (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO
NRW). Das gemeindliche Vermögen und die Einkünfte sind dabei so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen
gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO NRW). Die Gemeinde hat daher ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und
auszuführen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben gesichert ist. Außerdem ist die gemeindliche Haushaltswirtschaft
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO NRW). Die Bürgerinnen
und Bürger als Teil der Bevölkerung in der Gemeinde sind daher eine wichtige Adressatengruppe für die Haushaltswirtschaft
der Gemeinde.
Das Interesse der Bürgerinnen und Bürger an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und einer Beteiligung bei
haushaltsrelevanten Angelegenheiten ist größer geworden, ohne dass dabei die Rechte der gemeindlichen Organe
infrage gestellt werden. Vielfach wird aber ein örtlich abgestimmtes Verfahren gewünscht, in dem die gemeindliche
Verwaltung haushaltswirtschaftliche Informationen in verständlicher Form verfügbar macht und die Bürgerinnen
und Bürger beteiligt. Es wird daher oft nicht als ausreichend angesehen, im Rahmen des Aufstellungsverfahrens
der gemeindlichen Haushaltssatzung nur als Einwohner und Abgabepflichtige sachliche Einwendungen
gegen die gemeindliche Haushaltssatzung gegenüber der Gemeinde erheben zu können.
Die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sollte sich deshalb nicht
auf die gesetzlich vorgesehene Form beschränken. Die Gemeinde sollte vielmehr ihre Haushaltswirtschaft so
aufbereiten, dass diese für die Bürgerinnen und Bürger verständlich und nachvollziehbar wird und sie durch ihre
Beteiligung die Entscheidungsfindung des Rates der Gemeinde unterstützen. Ein Ziel ist dabei, dass der Rat und
die Verwaltung der Gemeinde besser die Bedürfnisse und Wünsche der Bürgerinnen und Bürger erkennen und
einschätzen können. Es lässt sich aber nur verwirklichen, wenn durch die Verantwortlichen das örtliche Geschehen
transparent gemacht wird und die Verwaltungsplanung nur nicht in Daten und Fakten, sondern auch durch
Erläuterungen aufgezeigt wird.
Die erweiterte Bürgerbeteiligung beim Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert sachgerechte und
auf die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zugeschnittene Informationen
über die örtliche Haushaltsplanung und eine entsprechende Kommunikation mit den Beteiligten. Die Informationen
über die Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr dürfen sich deshalb nicht auf ein reines Zahlenwerk
beschränken. Vor der tatsächlichen Beteiligung sollte daher geklärt werden, welche Gruppen vor Ort angesprochen
werden sollen. Dabei ist zu entscheiden, ob die gesamte produktorientierte Haushaltsgestaltung zum
Gegenstand der Beteiligung gemacht wird und ob die Beteiligung das gesamte Gemeindegebiet oder nur bestimmte
Ortsteile umfasst. Das örtliche Verfahren muss dabei nicht so weitgehend sein, dass es als „Aufstellung
eines Bürgerhaushalts“ bezeichnet werden muss.
GEMEINDEORDNUNG 490

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Der Rat und die Verwaltung der Gemeinde sollen auf der Grundlage aufbereiteter gemeindlicher Haushaltsdaten
die Bürgerinnen und Bürger beteiligen. Die haushaltswirtschaftlichen Ressourcen bzw. finanzielle Angelegenheiten
der Gemeinde stehen dabei im Mittelpunkt. Im Rahmen einer öffentlichen Erörterung sollen Haushaltssachverhalte
diskutiert werden, bei denen alle Beteiligten bereit sein sollen, über ihre Vorstellungen eine sachgerechte
Auskunft zu geben. Für alle Beteiligten sollten zudem dieser Prozess und die dabei erzielten Ergebnisse nachvollziehbar
dokumentiert werden, damit die Ergebnisse in die Beratungen des Rates über die gemeindliche
Haushaltssatzung einbezogen werden können.
In diesem Zusammenhang ist mit der haushaltspolitischen und strategischen Steuerung der Gemeinde sowie der
wirtschaftlichen Lage der Gemeinde sowie den Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche Entwicklung
der Gemeinde offen umzugehen. Es bedarf vor Ort einer Vision und fundamentaler Entscheidungen zur wirtschaftlichen
Entwicklung der Gemeinde, bei denen die Zustimmung, das Vertrauen und die Meinung der Bürger
unerlässlich für die Umsetzung sind. Die bestehenden Beziehungen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und
der gemeindlichen Verwaltung müssen dazu überdacht und ggf. neu ausgeformt werden.
Eine erweitere Bürgerbeteiligung bei haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten geht aber nicht soweit, dass die
Bürger beantragen können, anstelle des Rates selbst über die gemeindliche Haushaltssatzung zu entscheiden
oder der Rat dieses beschließen könnte (vgl. § 26 Absatz 1 GO NRW). Für die gemeindliche Haushaltssatzung
ist gesetzlich ein besonderes Aufstellungsverfahren unter einer förmlichen Beteiligung der Einwohner und Abgabepflichtigen
gesetzlich bestimmt worden, das mit dem Beschluss des Rates über den Entwurf der gemeindlichen
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen endet. Im Rahmen der Auslegung des Entwurfs können Einwendungen
erhoben werden, über die der Rat im Einzelnen zu entscheiden hat. Die Haushaltssatzung der Gemeinde ist
daher als Gegenstand eines Bürgerbegehrens oder eines Bürgerentscheids für unzulässig erklärt worden (vgl. §
26 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
4. Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
haben. Die Adressaten können Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z.B. im Rahmen der sozialen
Sicherung, in Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z.B. Kreditgeber, oder in ihren ortsbezogenen
Lebensverhältnissen den Finanzbedarf für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z. B. als
Grundsteuerpflichtige. Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt (vgl. Abbildung).
ADRESSATENGRUPPE
Der Rat
der Gemeinde
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
GEMEINDEORDNUNG 491
INFORMATIONSBEDüRFNISSE
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresabschluss
und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung
der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindeverwaltung
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Er ist als gemeindliches
Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die
haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Adressatengruppen,
z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses,
um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie

ADRESSATENGRUPPE
Der Bürgermeister
der Gemeinde
Die Beschäftigten
der Gemeinde
Die Betriebe
der Gemeinde
Die Bürgerinnen und Bürger
der Gemeinde
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§ 80 GO NRW
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
GEMEINDEORDNUNG 492
INFORMATIONSBEDüRFNISSE
gegenüber anderen Dritten ggf. im Sinne einer Rechenschaft
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinteresse
des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die
gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO NRW). Es
richtet sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient
aber auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der
wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister
ein gewichtiger Adressat, denn einerseits ist er verantwortlich
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und
verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Andererseits
bedarf es im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses der Entscheidung
der Ratsmitglieder über seine Entlastung wegen der
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96
Absatz 1 GO NRW). Dadurch besteht beim Bürgermeister ein
erhebliches Informationsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar
und mittelbar auf seine Managemententscheidungen auswirken
dürfte. Sein Informationsinteresse richtet sich daher auch auf das
erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber auch dazu, eine
eigenständige Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Lage umsetzen zu können.
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere
über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.
Daher besteht i.d.R. vielfach ein Bedarf der Beschäftigten an
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie
deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen im
Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtliche
Regelungen in Ausführung der oftmals im Rahmen der Beschlüsse
des Rates eigenverantwortlichen Bewirtschaftung des
Haushalts beschränkt werden und andererseits oftmals ihre persönliche
Entwicklung betroffen sehen.
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu,
die Betriebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen
und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z.B. im Rahmen der
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116
GO NRW, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der
gemeindlichen Verwaltung.
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO NRW). Gegenüber den
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z.B. nach § 80 Absatz 3
GO NRW Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung
erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO NRW). Die Abgabepflichtigen kön-

ADRESSATENGRUPPE
Die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde
Die Kreditgeber
der Gemeinde
Die Geschäftspartner
der Gemeinde
Die sonstige
Öffentlichkeit
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§ 80 GO NRW
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
GEMEINDEORDNUNG 493
INFORMATIONSBEDüRFNISSE
nen dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren
Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen
und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung
nach den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des
Rates der Gemeinde, der für alle Angelegenheiten der Gemeinde
und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich
zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflichten
sichern (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat daher
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von
Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige der gemeindlichen
Haushaltssatzung nach § 80 Absatz 5 GO NRW oder des
gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 2 GO NRW.
Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der
Gemeinde, die ggf. zur Verringerung der allgemeinen Rücklage
und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die
Tätigkeit der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO
NRW). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört daher zu den
wichtigsten Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen
(vgl. § 86 Absatz 1 GO NRW). Sie kann auch zur Sicherung
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW). Die Banken und
Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein potentielles
Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der
Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen
Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.
Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die
Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren und diese Einstufung
Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde
hat.
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten,
sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produktorientierung
einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde
bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben
daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und
Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in
welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber
fungieren müssen.
Die Öffentlichkeit als letzter Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
beinhaltet bereits einige der zuvor benannten Interessengruppen,
z.B. die Bürgerinnen und Bürger. Sie umfasst
jedoch auch die Einwohner und Abgabepflichtigen der Gemeinde

ADRESSATENGRUPPE
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
GEMEINDEORDNUNG 494
INFORMATIONSBEDüRFNISSE
oder auch andere Gruppen, die der Förderung der Gemeinde zur
gesellschaftlichen Teilhabe und Integration bedürfen. Insgesamt
können jedoch unter dem Begriff „Öffentlichkeit“ eine unbestimmbare
Zahl von Interessengruppen und Personen erfasst werden,
auf die sich das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde
auswirkt und die deshalb sich über die daraus ergebenden finanziellen
Wirkungen informieren wollen.
Abbildung 74 „Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“
Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen
Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen. Die Interessen der Adressaten sind aber für
die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einbezogen werden müssen.
Außerdem ist eine leserfreundliche und nachvollziehbare Darstellung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bei
deren Beteiligung oder auch wegen der Informationsrechte erforderlich.
Die Bedeutung für die Gemeinde zeigt sich z. B. auch daran, dass die Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mitwirken können und die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen
der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme verfügbar sein müssen. Die Gemeinde hat dabei zu beachten, dass
dafür besondere gesetzliche Vorgaben bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO NRW). Wichtige Adressatengruppen
werden nachfolgend näher vorgestellt.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung):
1.1 Die Aufstellung durch den Kämmerer
Nach der Vorschrift ist der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vom Kämmerer aufzustellen,
der die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat. Er hat diesen Entwurf nach der Fertigstellung dem
Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Bei der Aufstellung des Entwurfs ist vom Kämmerer zu beachten,
dass die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor
Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll.
Das gesamte Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung
und Terminplanung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung. Es ist deshalb örtlich festzulegen, wer welche
Aufstellungsarbeiten bis zu welchem Termin zu erbringen hat. Dabei ist auch die Beteiligung Dritter zu klären.
Zudem besteht ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und den
zu klärenden Sachverhalten, denn die erste Spalte der Zeitreihe im gemeindlichen Haushaltsplan ist mit den Ist-
Ergebnissen aus dem Jahresabschluss des Vorvorjahres zu füllen. Außerdem ist bei der Aufgaben- und Zeitplanung
der Gemeinde die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu berücksichtigen.
1.2 Die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen
Der Kämmerer der Gemeinde muss bei der jährlichen Aufstellung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen beachten, dass zur Haushaltssatzung mit ihren Anlagen eine Vielzahl von haushaltsrechtlichen
Vorschriften bestehen, um das haushaltswirtschaftliche Geschehen im Haushaltsjahr abzugrenzen bzw.

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§ 80 GO NRW
die aktuelle und zukünftige wirtschaftliche Lage der Gemeinde aufzuzeigen. So muss z.B. die gemeindliche
Haushaltssatzung die in § 78 GO NRW bestimmten Angaben enthalten und ihr ist als wichtigste Anlage der gemeindliche
Haushaltsplan (vgl. § 79 GO NRW) beizufügen. Zum Haushaltsplan gehört zudem eine Vielzahl von
Anlagen. Die nachfolgende Übersicht soll dazu einen Überblick vermitteln (vgl. Abbildung).
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen
Haushaltssatzung
Ergebnisplan
Finanzplan
Teilpläne
Ggf. Haushaltssicherungskonzept
Vorbericht
Stellenplan
Bilanz
des Vorvorjahres
Übersicht
über die Verpflichtungsermächtigungen
Übersicht
über die Zuwendungen
an die Fraktionen, Gruppen
und einzelne Ratsmitglieder
Übersicht
über den voraussichtlichen Stand
der Verbindlichkeiten
zu Beginn des Haushaltsjahres
HAUSHALTSSATZUNG
BESTANDTEILE DES HAUSHALTSPLANS
ANLAGEN ZUM HAUSHALTSPLAN
GEMEINDEORDNUNG 495
§ 78 GO NRW i.V.m. Nr. 1.1.1 des Runderlasses
vom 24.02.2005
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1
Nummer 1 und § 2 GemHVO NRW sowie Nr.
1.2.1 des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1
Nummer 2 und § 3 GemHVO NRW sowie Nr.
1.2.2 des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1
Nummer 3 und § 4 GemHVO NRW sowie den
Nrn. 1.2.3 bis Nr. 1.2.7 des Runderlasses vom
24.02.2005
§§ 75 und 76 GO NRW i.V.m. § 5 GemHVO
NRW und dem Runderlass vom 09.06.2006
§ 1 Absatz 2 Nummer 1 i.V.m. § 7 GemHVO
NRW
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2
Nummer 2 und § 8 GemHVO NRW sowie Nr. 1.3
des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 1 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO NRW
§ 85 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2 Nummer 4
und § 13 GemHVO NRW sowie Nr. 1.4.3 des
Runderlasses vom 24.02.2005
§ 56 Absatz 3 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2
Nummer 5 GemHVO NRW sowie Nr. 1.4.1 des
Runderlasses vom 24.02.2005
§ 91 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2
Nummer 6 GemHVO NRW sowie Nr. 1.4.2 des
Runderlasses vom 24.02.2005

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen
Übersicht über die Entwicklung
des Eigenkapitals
Übersicht über die Wirtschaftslage
und die voraussichtliche Entwicklung
der Unternehmen und Einrichtungen
sowie der Anstalten des öffentlichen Rechts
und der Sondervermögen,
für die Sonderrechnungen geführt werden
Übersichten
mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben
(in kreisfreien Städten)
GEMEINDEORDNUNG 496
§ 78 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 7 und § 41 Absatz 4 Nummer
1 GemHVO NRW
§§ 97, 108 und 114 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz
2 Nummer 8 GemHVO NRW sowie weitere
Rechtsvorschriften
§ 37 Absatz 3 und 4 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz
2 Nummer 10 GemHVO NRW
Abbildung 75 „Die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde“
1.3 Die Unterzeichnung durch den Kämmerer
Der Kämmerer der Gemeinde, der für das Finanzwesen in der Gemeinde zuständig ist bzw. die Finanzverantwortung
in der Gemeinde innehat, hat den von ihm aufgestellten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit
ihren Anlagen in Form der eigenhändigen Unterschrift und unter Angabe des Datums zu unterzeichnen. Mit seiner
Unterschrift erfüllt der Kämmerer eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und dokumentiert damit seine haushaltswirtschaftliche
Verantwortung. Er erbringt dadurch den Nachweis der Durchführung seiner gesetzlichen Aufgabe.
Für Dritte muss dabei erkennbar und nachvollziehbar werden, dass die Unterschrift des Kämmerers sich
insgesamt auf die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bezieht.
Der Kämmerer bringt mit seiner Unterschrift aber auch zum Ausdruck, dass der von ihm aufgestellte Satzungsentwurf
aus seiner Finanzverantwortung heraus richtig und vollständig ist, das notwendige wirtschaftliche Handeln
der Gemeinde im neuen Haushaltsjahr unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Regeln aufzeigt, sofern er
dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder besondere Hinweise gibt. Die Verpflichtung des Kämmerers
zur Unterzeichnung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen beinhaltet dabei
nicht, dass sämtliche Bestandteile der Haushaltssatzung sowie die Anlagen einzeln zu unterzeichnen sind. Die
gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen sollte vielmehr buchtechnisch in geeigneter Weise zusammengefasst
werden.
1.4 Die Vorlagepflicht des Kämmerers
Nach der Vorschrift hat der Kämmerer die gesetzliche Verpflichtung, den von ihm aufgestellten Entwurf der gemeindlichen
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Vor Ort ist dazu
eigenverantwortlich über die Form und den Inhalt der Vorlage zu entscheiden, sofern dabei nicht auf die Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen oder auch Anlagen zum Haushaltsplan verzichtet wird. Bei einer nicht erheblichen
Unvollständigkeit der Vorlage an den Bürgermeister muss sichergestellt werden, dass die fehlenden Teile
schnellstmöglich nachgereicht werden. Bei einer erheblichen Unvollständigkeit wäre ggf., soweit erfolgt, die Unterzeichnung
des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen tangiert, weil der Kämmerer damit bestätigt,
dass der aufgestellte Satzungsentwurf aus seiner Finanzverantwortung heraus richtig und vollständig ist.

1.5 Die Aktualität der Haushaltsplanung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Die Vorschrift gibt für die Aufstellung und den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde mehrere
Verfahrensschritte vor, für die bestimmte Zeitvorgaben bestehen. Bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des
Aufstellungsverfahrens hat die Gemeinde zu beachten, dass die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens
einen Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (vgl. Absatz 5), damit die
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr rechtzeitig in Kraft treten kann. Vor Ort können jedoch zeitliche
Verzögerungen im Aufstellungsverfahren durch die Gemeinde auftreten, sodass das Beratungsverfahren und die
Beschlussfassung über die Haushaltssatzung durch den Rat der Gemeinde nicht immer entsprechend den gesetzlichen
Fristen abgeschlossen werden können.
Beim Vorliegen solcher örtlicher Gegebenheiten entsteht die Pflicht für die Gemeinde, im Rahmen der auftretenden
zeitlichen Verzögerung im Aufstellungsverfahren der Haushaltssatzung der Gemeinde die gemeindliche
Haushaltsplanung zu aktualisieren. Die Gemeinde muss sich dafür die notwendigen Informationen eigenständig
verschaffen und ggf. weitere Umstände berücksichtigen. Sie muss im Rahmen ihrer Haushaltsplanung zudem
prüfen, ob die veranschlagten Ermächtigungen im Haushaltsplan noch im begonnenen Haushaltsjahr ausgeführt
bzw. in Anspruch genommen werden können und entsprechend dem zeitlichen Stand die Haushaltspositionen
der Realität anzupassen.
Der Kämmerer und der Bürgermeister haben deshalb unter Beachtung des Grundsatzes der Haushaltswahrheit
die Aktualität der gemeindlichen Haushaltsplanung mindestens bis zur Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung
an den Rat der Gemeinde zu wahren (vgl. § 80 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Sie haben in diesem Zusammenhang
zu dokumentieren, dass ihnen ggf. keine Umstände bekannt waren, die ggf. Anlass zu einer Änderung
ihrer Prognoseannahmen im gemeindlichen Haushaltsplan, z. B. hinsichtlich der Höhe der geplanten Erträge und
Aufwendungen, hätten sein können. In den Fällen, in denen ihnen solche Umstände nach der Zuleitung des Entwurfs
der Haushaltssatzung an den Rat der Gemeinde bekannt werden, soll der Rat im Rahmen seines Beratungsverfahrens
darüber informiert werden.
1.6 Haushaltsplanung und Ermächtigungsübertragung
Die zeitlichen Verzögerungen im Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung, durch die das Beratungsverfahren
und die Beschlussfassung im Rat der Gemeinde nicht entsprechend der gesetzlichen
abgeschlossen werden können, führen dazu führen, dass sich das Aufstellungsverfahren bis in das neue Haushaltsjahr
hinein erstrecken kann. In solchen Fällen muss vor Ort geklärt werden, ob bei einer noch nicht beschlossenen
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr die vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen unmittelbar
in die Beschlussfassung des Rates einbezogen werden sollen. Die zu übertragenen Ermächtigungen
aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr müssen einerseits dem Rat der Gemeinde zur Kenntnis gegeben werden
(vgl. § 22 Absatz 4 Satz 1 GemHVO NRW) und andererseits erhöhen diese unmittelbar die entsprechenden Positionen
im Haushaltsplan des neuen Haushaltsjahres (vgl. § 22 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW).
Es dürfte daher in solchen Fällen sachgerecht sein, die vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen unmittelbar
als Veränderungen in den Entwurf der Haushaltssatzung bzw. Haushaltsplan einzubeziehen und nicht zwei
Haushaltsverfahren mit gegenseitigen Wirkungen nebeneinander zu betreiben. Das Zusammenführen der Ermächtigungsübertragung
mit dem gleichzeitig laufenden Haushaltsaufstellungsverfahren bringt die notwendige
Transparenz über die Fortsetzung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr
und sichert gleichzeitig den Gesamtüberblick für den Rat der Gemeinde m Rahmen seines Budgetrechtes in
Bezug auf die Haushaltswirtschaft des Folgejahres bzw. des bereits begonnenen Haushaltsjahres.
GEMEINDEORDNUNG 497

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
2. Zu Absatz 2 (Entwurf der Haushaltssatzung und Aufgaben des Bürgermeisters):
2.1 Zu Satz 1 (Bestätigung und Zuleitung an den Rat):
2.1.1 Die Bestätigung durch den Bürgermeister
Der Bürgermeister hat den ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit
ihren Anlagen zu bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Sie erfolgt i.d.R.
durch eine Unterzeichnung des Entwurfs in Form einer eigenhändigen Unterschrift des Bürgermeisters unter
Angabe des Datums. Die Unterzeichnung stellt dabei eine Vollständigkeitserklärung des Bürgermeisters dahingehend
dar, dass der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung alle Bestandteile und Anlagen enthält, die dafür
vorgeschrieben bzw. aus örtlichen Gründen heraus notwendig sind. Mit seiner Unterschrift dokumentiert der Bürgermeister
ausreichend seine haushaltswirtschaftliche Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift. Es
wird damit aber auch nachgewiesen, inwieweit der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung fristgerecht
aufgestellt worden ist.
Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Entwurfs beinhaltet dabei nicht, dass der Bürgermeister sämtliche
Bestandteile und Anlagen der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einzeln zu unterzeichnen hat.
Die gemeindliche Haushaltssatzung ist vielmehr buchtechnisch zusammenzufassen, damit erkennbar und nachvollziehbar
wird, dass die Unterschrift des Bürgermeisters sich auf die Gesamtheit aller Teile bezieht. Soweit der
Bürgermeister seine gesetzliche Pflicht aus persönlichen Gründen nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen
Falle die Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung unter Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen
durch den dann Vertretungsberechtigten vorzunehmen (vgl. § 68 GO NRW).
2.1.2 Das Änderungsrecht des Bürgermeisters
Der Bürgermeister ist im Rahmen seiner Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nicht
verpflichtet, den Entwurf des Kämmerers unverändert zu übernehmen bzw. dem Rat zuzuleiten. Wenn aus seiner
Sicht ein Bedarf für Änderungen des Entwurfs der Haushaltssatzung besteht, kann er eigenverantwortlich entscheiden,
ob diese Änderungen vorgenommen werden sollen. Er kann zu dem Entwurf aber auch Einschränkungen
machen oder weitere Hinweise geben. Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist sinnvoll und sachgerecht,
aber nicht verpflichtend.
Die Vornahme der Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung stellt zudem eine funktionale und keine persönliche
Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar. Sie kommt dadurch zum Ausdruck, dass dieser
den ihm vorgelegten Entwurf zu unterzeichnen hat. Der Bürgermeister erfüllt mit seiner Bestätigung eine öffentlich-rechtliche
Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung heraus
richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise gibt.
2.1.3 Die Informationspflichten des Bürgermeisters
Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen abzuweichen, bevor er den Entwurf dem Rat der Gemeinde zur Beschlussfassung
zuleitet. Sofern der Bürgermeister von dem Entwurf abweicht, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat
der Gemeinde den Kämmerer über seine abweichende Auffassung in der Sache zu informieren und ihm die sich
daraus ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer
steht in diesem Falle das Recht zu, eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf
der Haushaltssatzung oder seinen Hinweisen abzugeben.
GEMEINDEORDNUNG 498

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen
Haushaltssatzung vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise weitreichenden
Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf der ge-
meindlichen Haushaltssatzung aufstellen darf oder den Kämmerer mit der Aufstellung eines neuen Entwurfs beauftragen
kann, denn das Recht zur Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung der Gemeinde steht gesetzlich
nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. In den Fällen, in denen wegen der Änderungen der
Entwurfsfassung durch den Bürgermeister aber noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister
bestehen bleiben, sind diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der gemeindlichen
Haushaltssatzung auszuräumen.
2.1.4 Die Zuleitung an den Rat
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit der Rat als Kollegialorgan,
das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die Zuleitung
des bestätigten Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen
Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt
auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat den Rat einzuberufen (vgl. § 47
Absatz 1 Satz 1 GO NRW) und die Tagesordnung der Ratssitzungen in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. §
48 Absatz 1 GO NRW).
In diesem Zusammenhang muss der Bürgermeister sicherstellen, dass der Rat der Gemeinde auch über die
Stellungnahme des Kämmerers verfügt, wenn der Kämmerer von dem ihm gesetzlich eingeräumten Recht Gebrauch
gemacht hat, eine „abweichende Stellungnahme“ zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf der
Haushaltssatzung abzugeben. In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und auch für den
Kämmerer ein Rederecht, sodass die für das neue Haushaltsjahr geplante Hauswirtschaft der Gemeinde mit
Ausblick auf die weiteren drei Planungsjahre sowie die damit verbundenen Ziele, aber auch die Chancen und
Risiken für die Gemeinde, vorgestellt werden. Dabei können beim Vorliegen der Stellungnahme des Kämmerers
ggf. auch Meinungsverschiedenheiten in der betreffenden Ratssitzung aufgezeigt werden.
Im Rahmen der beschlussfähigen Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung des Entwurfs der
gemeindlichen Haushaltssatzung als erfolgt betrachtet werden. Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung
an die zuständigen Ausschüsse ist es dann wichtig, dass jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen
über die geplante gemeindliche Haushaltswirtschaft für das Haushaltsjahr verfügen kann. Es muss daher
bereits bei der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung an den Rat der Gemeinde gewährleistet
werden, dass der Rat sachgerecht einen Beschluss über den ihm vorgelegten Entwurf der Haushaltssatzung
fassen kann.
Die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung ist dann nur als ordnungsgemäß zustande gekommen
zu betrachten, wenn der Finanzausschuss zuvor beteiligt worden ist. Dieser Ausschuss hat die gesetzliche
Aufgabe, die gemeindliche Haushaltssatzung vorzubereiten und die für die Ausführung des Haushaltsplans
der Gemeinde erforderlichen Entscheidungen zu treffen (vgl. § 59 Absatz 2 GO NRW). Eine Nichtbeteiligung
dieses Ausschusses des Rates führt daher zur Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung. Durch ein Wiedereinsetzen
des Verfahrens mit der Durchführung der Beteiligung des Ausschusses bzw. der Nachholung der Beteiligung
kann ein ordnungsmäßiger Zustand wieder hergestellt werden. Sofern dabei seitens des Finanzausschusses ggf.
Änderungswünsche beschlossen werden, bedarf es auch einer neuen Beschlussfassung des Rates über die
Haushaltssatzung. In den anderen Fällen sollte der Rat über das Beratungsergebnis des Finanzausschusses
unterrichtet werden.
GEMEINDEORDNUNG 499

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§ 80 GO NRW
2.2 Zu Satz 2 (Recht des Kämmerers zur Stellungnahme):
Nach der Vorschrift kann der Kämmerer eine Stellungnahme abgeben, wenn der Bürgermeister im Rahmen seiner
Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten
Entwurf Änderungen vornimmt oder besondere Hinweise gibt. In diesen Fällen kann der Kämmerer die notwendige
Aufklärung über die vom Bürgermeister vorgenommenen Abweichungen verlangen, um von seinem ihm gesetzlich
zustehenden Recht, eine Stellungnahme dazu abgeben zu können, Gebrauch machen zu können. Der
Bürgermeister hat daher vor der Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat der
Gemeinde die Pflicht, den Kämmerer über seine abweichende Auffassung zu informieren, ihm die sich daraus
ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen Änderungen des Entwurfs der Haushaltssatzung offen zu
legen und Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme zu geben.
2.3 Zu Satz 3 (Vorlage der Stellungnahme an den Rat):
Nach der Vorschrift besteht für den Bürgermeister die Pflicht, eine Stellungnahme des Kämmerers zu dem von
ihm bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Aus dieser
Verpflichtung des Bürgermeisters ergibt sich, dass der Kämmerer seine Stellungnahme schriftlich abzugeben hat.
Den Ratsmitgliedern wird damit die Möglichkeit verschafft, sich vor Eintritt in die Beratungen über den Entwurf der
gemeindlichen Haushaltssatzung auch mit der Auffassung des Kämmerers der Gemeinde zur geplanten Haushaltswirtschaft
der Gemeinde befassen zu können, die Argumente des Kämmerers und die des Bürgermeisters
zu werten und sich dazu eine eigene Meinung zu bilden.
Es bedarf daher einer Information an den Rat der Gemeinde, wenn der Kämmerer zu dem vom Bürgermeister
bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung eine Stellungnahme abgegeben hat. Die Stellungnahme
des Kämmerers ist dabei jedoch nicht als Bestandteil des Entwurfs der Haushaltssatzung zu bewerten, sodass
die abgegebene Stellungnahme nicht im Rahmen der Einsichtnahme des Entwurfs der Haushaltssatzung verfügbar
gehalten werden muss. Die Stellungnahme des Kämmerers berührt vielmehr lediglich das verwaltungsinterne
Aufstellungsverfahren des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen. Es ist daher ausreichend, wenn der
Rat in seinem Beratungsverfahren über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch über die
Auffassung des Kämmerers zur Haushaltssatzung informiert ist.
3. Zu Absatz 3 (Bürgerbeteiligung beim Entwurf der Haushaltssatzung):
3.1 Zu Satz 1 (Bekanntgabe und Einsichtnahme):
3.1.1 Die Bekanntgabe
Mit der Vorschrift soll ein bürgerfreundliches Verfahren für die Aufstellung des gemeindlichen Haushalts erreicht
werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits als Einwohner und Abgabepflichtige die Adressaten des
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der
Gemeinde unterstützen. Es besteht regelmäßig ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen l
über die aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die vorgenommene Haushaltsplanung für das
Haushaltsjahr. Für die gemeindliche Verwaltung besteht ein Interesse an einer geeigneten Bürgerbeteiligung,
denn es sind die haushaltswirtschaftlichen Ziele und Leistungen zu bestimmen und insbesondere zu messen
sowie die Wirkungen des Handelns der Gemeinde zu beurteilen. Die Bürgerbeteiligung kann daher zur Verbesserung
der Qualität der gemeindlichen Haushaltsplanung in Bezug auf die örtlich geplanten Maßnahmen beitragen.
Die Bürgerinnen und Bürger werden deshalb bereits im Rahmen des Aufstellungsverfahrens der gemeindlichen
Haushaltssatzung in das örtliche Haushaltsgeschehen der Gemeinde eingebunden. Das jährliche Haushaltsge-
GEMEINDEORDNUNG 500

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
schehen der Gemeinde sollen möglichst von vielen Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinde mitgetragen werden,
denn diese nehmen die Leistungen der Gemeinde in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen.
Aufseiten vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am
gemeindlichen Geschehen. Diesen Gegebenheiten soll örtlich durch ein umfassendes, verständliches und zugängliches
Informationsangebot in ausreichendem Maße Rechnung getragen werden. Die Gemeinde hat einerseits
gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr Vermögen und ihre
Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO NRW) und andererseits
hat sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
3.1.2 Die Bekanntgabe
Die Vorschrift sieht deshalb ausdrücklich vor, das nach der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen an den Rat, das Bestehen eines Entwurfs der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr
unverzüglich der Öffentlichkeit bekannt zu geben ist. Die gesetzlich vorgesehene Bürgerbeteiligung erfordert von
der Gemeinde, die Einsichtnahme in den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, insbesondere
den Haushaltsplan der Gemeinde, in sachlicher und zeitlicher Hinsicht leicht zu machen. Daraus folgt
u.a., dass z.B. der gemeindliche Haushaltsplan auch verständliche und anschauliche Informationen über die
geplante Haushaltswirtschaft der Gemeinde im neuen Haushaltsjahr enthalten muss.
In diesem Zusammenhang bieten sich ggf. auch besondere Hinweise durch die Gemeinde an, wenn z. B. gemeindliche
Investitionsmaßnahmen geplant oder abgeschlossen werden, bei denen eine Beitragspflicht nach § 8
KAG NRW im Haushaltsjahr entstehen wird und von der Gemeinde von den von der Maßnahme betroffenen
Bürgern nach dieser Vorschrift Beiträge erhoben werden sollen, auch wenn den betroffenen Bürgern noch weitere
Informationen vor ihrer Heranziehung gegeben werden.
3.1.3 Die Einsichtnahme
Der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das neue Haushaltsjahr soll vom Zeitpunkt
der Zuleitung an den Rat bis zur Beschlussfassung über die Haushaltssatzung, also während des gesamten
Beratungsverfahrens des Rates, den Einwohnern und Abgabepflichtigen der Gemeinde zur Einsichtnahme
verfügbar gemacht werden. Dieser Personenkreis kann sich in dieser Zeit mit den im Entwurf enthaltenen Vorstellungen
der gemeindlichen Verwaltung über die geplante Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres sowie über die
zukünftige Entwicklung ihrer Gemeinde intensiv auseinandersetzen, dazu Vorschläge machen und ggf. dagegen
auch Einwendungen in einer dafür vorher bestimmten Zeit erheben. Das Informationserfordernis verlangt dabei
nicht, dass eine dem Beratungsverfahren des Rates entsprechende ständige Aktualisierung des Entwurfs, der zur
Einsichtnahme verfügbar gemacht worden ist, vorgenommen werden muss.
Die rechtlichen Festlegungen bilden dabei den Rahmen für das Handeln der Gemeinde, den sie selbstständig
und eigenverantwortlich auszufüllen hat. Sie hat das Recht bzw. ihr obliegt die Pflicht, unter Berücksichtigung der
Interessen und Möglichkeiten der Adressaten ihrer Haushaltswirtschaft die Formen und Orte der Einsichtnahme
in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen festzulegen. Die Gemeinde soll dabei auch dafür ausreichend Sorge
tragen, dass die notwendige Transparenz über ihr geplantes haushaltswirtschaftliches Handeln geschaffen und
eine Verständlichkeit in der Sache geboten wird.
Den Einwohnern und Abgabepflichtigen muss es in diesem Rahmen ermöglicht werden, auch Erkenntnisse zu
gewinnen und daraufhin Bedenken vortragen zu können, wenn diese persönlich oder allgemein von den Wirkungen
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des neuen Haushaltsjahres betroffen sein können. Die Gemeinde
kann bei ihrer Präsentation auch eigenverantwortlich sachgerechte Prioritäten setzen und ausgewählte An-
GEMEINDEORDNUNG 501

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
sprechpartner benennen, soweit sie bereit ist, auf Nachfragen auch weitergehende Informationen zu ihrer Haushaltswirtschaft
zur Verfügung zu stellen.
Die Gemeinde muss zudem dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen
der Gemeinde dazu bestehen (vgl. z.B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-
Westfalen - BITV NRW). Außerdem darf die gesetzliche Frist nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein
unvertretbares Maß reduziert ist und dadurch dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft entgegen gewirkt wird.
3.1.4 Frühzeitige Beteiligung
Die Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen durch die Gemeinde muss nicht zwingend
auch den Beginn der Beteiligung der Bürger bzw. Einwohner und Abgabepflichtigen am gemeindlichen Haushaltsaufstellungsverfahren
bedeuten. Deren Einbindung kann vielmehr bereits früher beginnen, wenn z. B. seitens
des Rates oder der gemeindlichen Verwaltung wichtige haushaltswirtschaftliche Eckpunkte für das neue
Haushaltsjahr festlegt worden sind.
Durch eine Information an die Bürger über diese Festlegungen wird frühzeitig eine Transparenz über den Haushalt
für das neue Haushaltsjahr geschaffen und dessen Akzeptanz gefördert. Eine solche Öffentlichkeitsbeteiligung
der Gemeinde führt jedoch nicht dazu, dass die Gemeinde auf die gesetzlich vorgesehene Auslegung der
gemeindlichen Haushaltssatzung verzichten darf. Sie darf auch nicht aus dem Grunde der frühzeitig gegebenen
Informationen die von Einwohnern und Abgabepflichtigen erhobenen Einwendungen infrage stellen.
3.2 Zu Satz 2 (Erhebung von Einwendungen):
3.2.1 Das Recht zur Erhebung von Einwendungen
Bei der Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen hat grundsätzlich jedermann das Recht
zur Einsichtnahme. Es ist auch niemanden verwehrt, seine Meinung zur Haushaltsplanung der Gemeinde in Form
von Bedenken, Änderungswünschen und Anregungen mitzuteilen oder Einwendungen gegen den Entwurf der
gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zu erheben. Dieses gebietet bereits die gewünschte Bürgerfreundlichkeit
der gemeindlichen Verwaltung sowie das vorhandene Informationsinteresse der Adressaten der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Das Recht zur Erhebung von Einwendungen wird aber in der Vorschrift ausdrücklich
den Einwohnern und Abgabepflichtigen zugestanden, weil diese unmittelbar im Rahmen der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft davon betroffen sind.
3.2.2 Die Einwendungsfrist
Der Rat der Gemeinde muss rechtzeitig vor seinem Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen über die erhobenen Einwendungen informiert werden, damit er später in öffentlicher Sitzung darüber
beraten und entscheiden kann. Deshalb wird in der Vorschrift bestimmt, dass in der öffentlichen Bekanntgabe des
Entwurfs der Haushaltssatzung mindestens auf eine Einwendungsfrist von 14 Tagen hinzuweisen ist. Für die
Fristberechnung gelten gemäß § 31 Absatz 1 VwVfG NRW die §§ 187 bis 193 BGB entsprechend, soweit nicht
durch § 31 Absatz 2 bis 5 VwVfG NRW etwas anderes bestimmt ist.
GEMEINDEORDNUNG 502

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Der Rat der Gemeinde kann aber auch bei Bedarf eine längere Einwendungsfrist zu lassen. In diesen Zusammenhang
gebietet das bürgerfreundliche Verhalten, ggf. auch Einwendungen zu berücksichtigen bzw. dem Rat
mit vorzulegen, die nicht fristgerecht eingelegt worden sind. Dieses sollte auch für Einwendungen gelten, die nicht
von den Einwohnern oder Abgabepflichtigen erhoben wurden. Es bleibt in diesen Fällen aber dem Rat der Gemeinde
überlassen, ob er solche Einwendungen in seine Beratungen einbeziehen will. In solchen Fällen ist daher
eine entsprechende vorherige Absprache zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister als Leiter der
gemeindlichen Verwaltung sinnvoll, mit der Klarheit geschaffen werden kann, wie mit solchen Einwendungen
umgegangen werden soll.
3.2.3 Die Abgabe der Einwendungen
In der Vorschrift wird zur Abgabe der Einwendungen der Einwohner und Abgabepflichtigen bestimmt, dass in der
öffentlichen Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung die Stelle anzugeben ist, bei der die Einwohner und
Abgabepflichtigen ihre Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung entgegen genommen
werden. Diese Regelung soll dazu beitragen, dass die erhobenen Einwendungen gesammelt und bewertet
werden können. Der Rat der Gemeinde soll rechtzeitig vor seinem Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung
über die erhobenen Einwendungen informiert werden, damit er in öffentlicher Sitzung darüber beraten
und entscheiden kann.
3.3 Zu Satz 3 (Bedingungen für die Fristsetzung):
3.3.1 Der gesetzliche Rahmen
In der Vorschrift ist ausdrücklich bestimmt worden, dass die Frist für die Erhebung von Einwendungen von der
Gemeinde so festzusetzen ist, dass der Rat vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
in öffentlicher Sitzung darüber beschließen kann. Mit dieser Regelung wird eine ausreichende Bürgerinformation
und eine Bürgerbeteiligung im Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde, aber auch eine Befassung des
Rates mit den Ergebnissen der Bürgerbeteiligung gesichert.
3.3.2 Beratung und Information des Rates
Die Einbeziehung aller Einwendungen in die Beratungen stärkt den Dialog zwischen den Bürgern und der gemeindlichen
Verwaltung und erhöht die Akzeptanz für die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Der Rat der Gemeinde
hat sich zwar regelmäßig nur mit den „qualifizierten“ Einwendungen der Einwohner und Abgabepflichtigen
gegen die gemeindliche Haushaltssatzung zu befassen, jedoch bietet es sich an, auch die anderen Einwendungen,
soweit sie sinnvolle Anregungen zur Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zum Inhalt haben, dem Rat für
seine Beratungen über die Haushaltssatzung zur Kenntnis zu bringen.
Im Rahmen einer Absprache zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister als Leiter der gemeindlichen
Verwaltung kann der Beratungsablauf örtlich festgelegt werden. In den Fällen, in denen zum Tagesordnungspunkt
„Beschluss über die Haushaltssatzung“ z. B. auch Haushaltsreden des Bürgermeisters und/oder des
Kämmerers gehören, bietet es sich an die Beratungen über die gemachten Einwendungen sowie über die gemeindliche
Haushaltssatzung unter einem Tagesordnungspunkt, ggf. getrennt in zwei eigene Teile, zu führen.
GEMEINDEORDNUNG 503

3.3.3 Die Beschlussfassung des Rates
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Zum Zeitpunkt der Ratsberatungen über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr
beziehen sich die Haushaltsreden von Bürgermeister und Kämmerer regelmäßig auf einen ggf. aktualisierten
Stand der gemeindlichen Haushaltssatzung, in den möglicherweise auch von Einwohnern oder Abgabepflichtigen
gemachte Einwendungen bereits berücksichtigt worden sind. Entsprechend sind die vom Rat vorzunehmenden
Beschlüsse zu organisieren, sodass der Rat nach seiner Entscheidung über die Einwendungen zur neuen Haushaltssatzung
der Gemeinde dann über die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr beschließen kann.
4. Zu Absatz 4 (Beratung und Beschluss über die Haushaltssatzung):
4.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Beratung und Beschlussfassung):
4.1.1 Die zeitlichen Bedingungen für die Beschlussfassung
Mit der Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen steht die Anzeigefrist
in Absatz 5 Satz 2 dieser Vorschrift in Verbindung. Die gesetzlich bestimmte Frist soll u.a. auch das
Budgetrecht des Rates in der Weise sichern, dass dieser über einen gemeindlichen Haushalt beschließen kann,
der sich noch nicht in der Ausführung bzw. der vorläufigen Ausführung nach § 82 GO NRW durch die gemeindliche
Verwaltung befindet. Je weiter die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
in das neue Haushaltsjahr hinausgeschoben wird, desto mehr muss der Rat hinnehmen, dass die gemeindliche
Verwaltung wegen bestehender rechtlicher Verpflichtungen oder wegen der Weiterführung notwendiger
Aufgaben der Gemeinde bereits eine Vielzahl von haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen umgesetzt hat. Diese
verwaltungsmäßig bereits getroffenen Maßnahmen kann der Rat im Rahmen seines zu treffenden Beschlusses
über die gemeindliche Haushaltsatzung i.d.R. nicht mehr rückwirkend abändern (Entscheidungsentzug).
4.1.2 Das Vorgehen bei einem Änderungsbedarf
Aus der Beratung des Rates der Gemeinde über den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung kann sich ggf.
noch ein Änderungsbedarf der Haushaltssatzung und/oder des Haushaltsplans ergeben. In solchen Fällen ist
nicht immer eine vollständige Überarbeitung der dem Rat vorliegenden haushaltswirtschaftlichen Unterlagen
zwingend erforderlich, denn die Änderungswünsche können auch alleine auf den gemeindlichen Haushaltplan
ausgerichtet sein (vgl. Abbildung).
ÄNDERUNGSBEDARF
Bei der
Haushaltssatzung
und beim
Haushaltsplan
Der Änderungsbedarf beim Entwurf der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 504
INHALTLICHE ABGRENZUNG
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf Festsetzungen in
der Haushaltssatzung, z. B. die Kreditermächtigung, und auf die
Veranschlagung im Haushaltsplan (vgl. §§ 78 und 79 GO NRW).
Die Satzung bedarf dann einer entsprechenden Überarbeitung und
Neufassung, bevor der Rat darüber beschließen kann. Der vor der
Beschlussfassung vorzunehmende Änderungsumfang des Haushaltsplans
kann sachgerecht auf die Änderungserfordernisse
beschränkt werden, die von ihrer Wertigkeit und Wesentlichkeit her
bedeutsam für die Entscheidung des Rates sind und/oder wesentliche
Auswirkungen auf die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr haben.

ÄNDERUNGSBEDARF
Nur bei
der Haushaltssatzung
Nur beim
Haushaltsplan
Beim Haushaltsplan
mit wesentlichen
Wirkungen auf die
Haushaltsausführung
Beim Haushaltsplan,
aber unwesentlich
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Der Änderungsbedarf beim Entwurf der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 505
INHALTLICHE ABGRENZUNG
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich allein auf die Festsetzungen
in der Haushaltssatzung, z.B. zum Stellenplan oder
Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 78 Absatz 2 Satz 2 GO NRW).
Die Satzung bedarf dann einer entsprechenden Überarbeitung und
Neufassung, bevor der Rat darüber beschließen kann.
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf die Veranschlagung
im Haushaltsplan (vgl. § 79 GO NRW). Die vor der Beschlussfassung
vorzunehmenden Änderungen können sachgerecht
auf die Änderungserfordernisse beschränkt werden, die von
ihrer Wertigkeit und Wesentlichkeit her bedeutsam für die Entscheidung
des Rates sind und/oder wesentliche Auswirkungen auf
die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
haben.
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf die Veranschlagung
im Haushaltsplan und hat von seiner Wertigkeit und Wesentlichkeit
her bedeutsame Auswirkungen auf die Haushaltsausführung.
In Abstimmung mit dem Rat muss geklärt werden, in welcher
Form die vorzunehmenden Änderungen in die Beschlussfassung
des Rates über die Haushaltssatzung einbezogen werden, z.B.
durch die Vornahme von Änderungen in bestimmten Teilen des
Haushaltsplans oder durch die Beifügung einer Änderungsübersicht.
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf die Veranschlagung
im Haushaltsplan und hat von seiner Wertigkeit und Wesentlichkeit
her keine bedeutsamen Auswirkungen auf die Haushaltsausführung.
Durch eine Änderungsübersicht kann der Änderungsbedarf
in die Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung
einbezogen werden.
Abbildung 76 „Der Änderungsbedarf beim Entwurf der Haushaltssatzung“
In den Fällen von Änderungserfordernissen wird durch die Einbeziehung möglicher Änderungen in den Beschluss
des Rates über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der dem Rat zugeleitete Entwurf entsprechend geändert.
Bei der Festlegung des weiteren Vorgehens ist der Umfang, der Wertigkeit und Wesentlichkeit sowie die Auswirkungen
der vorgeschlagenen Änderungen auf die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
abhängig. Lässt sich der Änderungsbedarf klar und eindeutig bestimmen, kann es als ausreichend angesehen
werden, wenn im Ratsbeschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung eine oder mehrere Maßgaben
für die Vornahme der Änderungen, z. B. im Haushaltsplan, enthalten sind.
Die beschlossenen Änderungen sind dann unverzüglich nach der Beschlussfassung durch den Rat in den vorliegenden
Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einzuarbeiten. In solchen Fällen entsteht
ein Auftrag des Rates der Gemeinde an den Bürgermeister und ihm obliegt es dann, für die Erledigung dieses
Auftrages Sorge zu tragen und die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in die vom Rat beschlossene
Form zu bringen.
4.1.3 Die Rückgabe des Entwurfs
In Ausnahmefällen kann der Rat der Gemeinde wegen eines möglicherweise umfangreichen sachlichen Änderungsbedarfs
und der dazu notwendig gewordenen Nachvollziehbarkeit eine Überarbeitung des Entwurfs der
gemeindlichen Haushaltssatzung durch den Bürgermeister vor seiner Beschlussfassung verlangen. Ein solches

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Vorgehen setzt aber voraus, dass der Änderungsbedarf inhaltlich soweit wie möglich konkret abgegrenzt und
dazu begründet wird, warum der Entwurf der Haushaltssatzung für den Rat nicht tragfähig ist. Die Rückgabe des
Entwurfs der Haushaltssatzung an den Bürgermeister bedarf einer gesonderten Beschlussfassung durch den Rat.
Der Rat erteilt damit einen Arbeitsauftrag an den Bürgermeister, ohne dass dadurch die gemeindliche Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen selbst vom Rat beschlossen wird.
Dieser Ratsbeschluss ist dann vom Bürgermeister auszuführen (vgl. § 62 Absatz 2 GO NRW). Der Arbeitsauftrag
zur Überarbeitung der gemeindlichen Haushaltssatzung darf dabei jedoch nicht so allgemein gefasst sein, dass
es vollständig im Ermessen des Bürgermeisters liegt, welche Änderungen an dem Entwurf der Haushaltssatzung
vorgenommen werden. Im Rahmen seines Vorsitzes sowie seines Stimmrechts im Rat sollte der Bürgermeister
deshalb dafür Sorge tragen, dass der Beschluss des Rates ausgewählte Eckpunkte oder sonstige Anhaltspunkte
enthält, die als Leitlinie oder Orientierung für die Überarbeitung des Entwurfs genutzt werden können.
Im Rahmen dieser Überarbeitung hat der Bürgermeister den neuen Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung
nicht wie zuvor den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf zu bestätigen. Er muss aber im Rahmen seines Arbeitsauftrages
beachten, dass die Veränderungen des Entwurfs zu geeigneten haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen
zur Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr führen müssen. Eine Mitwirkung des Kämmerers an dieser
Überarbeitung ist sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend vorgesehen. Der Bürgermeister sollte im
Zusammenhang mit dem Arbeitsauftrag des Rates auch prüfen, ob der Ratsbeschluss das geltende Recht verletzt
oder das Wohl der Gemeinde gefährdet, denn das Inkrafttreten der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr
wird dadurch weiter hinausgezögert (vgl. § 54 Absatz 1 und 2 GO NRW).
In Abhängigkeit von der Erheblichkeit und Wesentlichkeit auf die Haushaltswirtschaft muss zudem ausreichende
eine Information der Öffentlichkeit gewährleistet werden, sodass ggf. seitens der Einwohner und Abgabepflichtigen
auch Einwendungen gegen eine neue Fassung des Entwurfs erhoben werden können. Die Überarbeitung
sollte nicht unnötig hinausgezögert werden, um die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
baldmöglichst auf die gesetzliche vorgesehene Grundlage zu stellen. Nach der Überarbeitung durch den
Bürgermeister liegt dann eine Fassung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung vor, die zum Gegenstand
der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde gemacht werden kann.
4.1.4 Die Mitwirkung des Bürgermeisters
Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die
Vorschrift des § 40 Absatz 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde
kraft Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters
nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der
Sache gilt er dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der
Teilnahme an der Abstimmung über die gemeindliche Haushaltssatzung ausgeschlossen.
In der Ratsangelegenheit „Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen
heraus geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Absatz 2 GO NRW
zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Dafür spricht, dass der Bürgermeister durch seine Bestätigung (Unterzeichnung)
des ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
(vgl. § 80 Absatz 2 GO NRW) die verwaltungsmäßige Verantwortung dafür übernimmt, denn er ist verantwortlich
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO
NRW). Dem Bürgermeister steht neben seiner Verantwortung für die gemeindliche Haushaltssatzung auch ein
Änderungsrecht bezogen auf den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf der Haushaltssatzung zu.
GEMEINDEORDNUNG 506

4.1.5 Beratung und Beschlussfassung
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§ 80 GO NRW
Die ausdrückliche gesetzliche Vorgabe, dass der Rat der Gemeinde den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen hat, unterstreicht und verstärkt die Zuständigkeit
des Rates für die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h
GO NRW). Das in dieser Vorschrift enthaltene Verbot der Übertragung der darin aufgeführten Angelegenheiten
stärkt die Entscheidungszuständigkeit des Rates für die gemeindlichen Angelegenheiten und sichert, dass sich
der Rat sich nicht vollständig aus seinem örtlichen Kompetenzbereich zurückziehen kann bzw. bestimmte Entscheidungen
selbst treffen muss.
Der Gegenstand des Beschlusses des Rates der Gemeinde ist der vom Bürgermeister zugeleitete Entwurf der
gemeindlichen Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr. Im Rahmen der Beratungen des Rates über den
Entwurf der Haushaltssatzung können dazu auch von den Ratsmitgliedern unter Berücksichtigung der örtlichen
Geschäftsordnung des Rates ggf. Änderungen beantragt werden. Der Rat hat dann im Rahmen seines Beschlusses
über die gemeindliche Haushaltssatzung eine Entscheidung darüber zu treffen. Der Rat muss dabei nicht
gesondert festlegen, dass die Haushaltssatzung bzw. der gemeindliche Haushaltsplan vor der Bekanntmachung
entsprechend seinem Beschluss anzupassen ist.
Mit der Rückgabe der beschlossenen Haushaltssatzung an den Bürgermeister zur Durchführung der Anzeige an
die Aufsichtsbehörde und der öffentlichen Bekanntmachung (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW), ist dieser beauftragt,
ggf. noch Änderungen am Entwurf aufgrund des Beratungsergebnisses des Rates vorzunehmen. Die gemeindliche
Haushaltssatzung muss für die Anzeige und die Veröffentlichung auch formell in Einklang mit dem Ratsbeschluss
stehen. Der Bürgermeister kann daher solche Aufträge nicht verweigern.
4.2 Zu Satz 2 (Vortragsrecht des Kämmerers):
Das gesetzliche Rederecht des Kämmerers, seine Auffassung zum durch den Bürgermeister veränderten Entwurf
der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in der betreffenden Ratssitzung zu vertreten, setzt voraus,
dass der Kämmerer zuvor in einer schriftlichen Stellungnahme seine Auffassung dargelegt hat. Insbesondere
wenn wegen der Änderungen der Entwurfsfassung noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister
bestehen geblieben sind, sollen diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der
gemeindlichen Haushaltssatzung ausgeräumt werden. Die Darlegung seiner Auffassung durch den Kämmerer in
den Beratungen des Rates der Gemeinde kann wegen der Ausgestaltung als sein gesetzliches Recht nicht vom
Bürgermeister übernommen werden. Außerdem erfordert die Ausübung dieses Vortragsrechts, dass der Kämmerer
in der betreffenden Ratssitzung persönlich anwesend ist.
5. Zu Absatz 5 (Veröffentlichung der gemeindlichen Haushaltssatzung):
5.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Anzeige der Haushaltssatzung):
5.1.1 Die Pflichten der Gemeinde
Nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften hat die Gemeinde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres
ihrer Aufsichtsbehörde die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen anzuzeigen. Wegen der Bedeutung der
Aufsicht des Landes für die Gemeinden (vgl. § 11 GO NRW) soll die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren
Anlagen der für die Gemeinde gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde angezeigt und nicht vor der Anzeige an
die Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. Vor der Veröffentlichung der Haushaltssatzung sollte
deshalb durch geeignete Informationen sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen Bedenken
gegen die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung erheben wird. Nach ihrer öffentlichen
GEMEINDEORDNUNG 507

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
Bekanntmachung ist die Haushaltssatzung Jahresabschluss bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses
zur Einsichtnahme verfügbar zu halten.
Die gemeindliche Haushaltssatzung unterliegt keiner Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde, denn
dieses ist nicht gesetzlich vorgeschrieben (vgl. § 7 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Ein Erlaubnisvorbehalt durch die
staatliche Aufsicht kommt daher nicht in Betracht. Die Haushaltssatzung ist vielmehr Ausdruck der gemeindlichen
Finanzhoheit und der Selbstverwaltung der Gemeinde. Nur wenn im Einzelfall von der Gemeinde die allgemeine
Rücklage verringert werden soll (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) oder ein besonderes Haushaltssicherungskonzept
(vgl. § 76 GO NRW) aufzustellen ist, das dann einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans darstellt (vgl.
§ 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW), lösen solche Tatbestände eine
Genehmigungspflicht aus, die jedoch nur für den betreffenden Sachverhalt und nicht die gesamte Haushaltssatzung
der Gemeinde umfasst.
5.1.2 Die Pflichten der Aufsichtsbehörde
5.1.2.1 Die Stellung der Aufsichtsbehörde
Die Gemeinde ist in Nordrhein-Westfalen eine Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung durch
ihre gewählten Organe und ist in ihrem Gebiet die alleinige Trägerin der öffentlichen Verwaltung, sowie die Gesetze
nicht anderes vorschreiben (vgl. Art. 78 LV NRW). In diesem Zusammenhang hat das Land die Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. Art. 78 Absatz 4 LV NRW). Die Gemeindeordnung in
Nordrhein-Westfalen baut darauf auf und enthält deshalb Rechte und Pflichten sowie auch Regelungen über die
Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie auch Rechte für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde.
Diese Rechte werden im 13. Teil der Gemeindeordnung NRW durch die §§ 119 bis 128 näher ausgestaltet.
In diesem rechtlichen Rahmen gehört die gemeindliche Haushaltswirtschaft zu den Selbstverwaltungsaufgaben
der Gemeinde, sodass die Aufsicht des Landes darüber ein Teil der allgemeinen Aufsicht nach § 119 GO NRW
ist. Diese Rechtsaufsicht erstreckt sich darauf, dass die Gemeinde im Einklang mit den Gesetzen verwaltet wird.
Die Gemeindeordnung NRW enthält daher an verschiedenen Stellen besondere Vorgaben für eine Beteiligung
der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde bei der Planung, Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft, z. B. in Form der Anzeige der Haushaltssatzung. Daneben besteht für die Aufsichtsbehörde
ein umfassendes Informationsrecht, denn sie kann sich jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten
lassen (vgl. § 121 GO NRW).
5.1.2.2 Die Aufsicht über die gemeindliche Haushaltswirtschaft
Die Aufsichtsbehörde hat im Rahmen des Anzeigeverfahrens der gemeindlichen Haushaltssatzung die Einhaltung
der rechtlichen Vorgaben zu überprüfen und dabei das Ermessen der Gemeinde zu beachten. Die Ausübung des
Ermessens ist unabhängig davon, ob eine Genehmigungspflicht für die Verringerung der allgemeinen Rücklage
(vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) und für das Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW) besteht.
Die Anzeigepflicht gibt der Aufsichtsbehörde die Befugnis und die Möglichkeit zur Rechtskontrolle der vom Rat
der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. Dabei ist auch zu prüfen, ob die Gemeinde sich nicht außerhalb
der ihr zustehenden Ermessensspielräume bewegt, sodass bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
voraussichtlich rechtlich erhebliche Fehler gegangen werden können, d.h. auch bei der gemeindlichen
Haushaltsplanung müssen die Anforderungen der stetigen Aufgabenerfüllung und Leistungsfähigkeit der Gemeinde
(vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW) erfüllt werden.
Die staatliche Aufsicht soll aber auch das Budgetrecht des Rates in der Weise sichern, dass dieser über einen
gemeindlichen Haushalt beschließen kann, der sich noch nicht in der Ausführung bzw. der vorläufigen Ausfüh-
GEMEINDEORDNUNG 508

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 80 GO NRW
rung nach § 82 GO NRW befindet. Je weiter die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung in
das neue Haushaltsjahr verschoben wird, desto weniger kann der Rat der Gemeinde vom seinem Recht auf Gestaltung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung seiner politischen Zielsetzungen Gebrauch
machen. Erfolgt dagegen keine Äußerung der Aufsichtsbehörde innerhalb der gesetzlichen Monatsfrist,
kann die Gemeinde nach Ablauf der Monatsfrist ihre Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr bekannt machen.
Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren auch eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und
darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.
5.2 Zu Satz 2 (Anzeigefrist für die gemeindliche Haushaltssatzung):
5.2.1 Allgemeine Grundlagen
Durch die gesetzlich bestimmte Anzeigefrist erhält die Aufsichtsbehörde die Befugnis und die Möglichkeit zur
Rechtskontrolle der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. Dabei ist auch zu prüfen, ob die
Gemeinde sich nicht außerhalb der ihr zustehenden Ermessensspielräume bewegt, sodass bei der Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft voraussichtlich rechtlich erhebliche Fehler gegangen werden können. Der
„Grundsatz der Vorherigkeit“, der sich ausdrücklich in der haushaltsrechtlichen Bestimmung wiederfindet, verpflichtet
alle Beteiligten am gemeindlichen Haushaltsaufstellungsverfahren. Sie haben dafür zu sorgen, dass der
Rat rechtzeitig einen Beschluss über die Haushaltssatzung fassen kann, damit diese zu Beginn des Haushaltsjahres
in Kraft treten sowie der Aufsichtsbehörde angezeigt werden kann.
In den Fällen, in denen die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Anzeige der Haushaltssatzung mit
ihren Anlagen zu dem in der Vorschrift festgelegten Termin nicht nachkommt, hat sie ihre Aufsichtsbehörde darüber
zu unterrichten und die Anzeige baldmöglichst vorzunehmen. Sie hat in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde
die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand bei der Aufstellung
der Haushaltssatzung besteht, wann der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung vorgesehen ist
und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird.
5.2.2 Die Wirkungen der Frist auf den Jahresabschluss des Vorvorjahres
Die gesetzliche Anzeigefrist für die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wirkt sich auch ohne ausdrücklichen
Verweis auf die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 1 Satz 1 GO
NRW aus. Den im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie
den Einzahlungen und Auszahlungen ist nicht nur die Veranschlagung des Vorjahres voranzustellen, sondern es
sind auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres anzugeben (vgl. § 1 Absatz 3 GemHVO NRW). Außerdem
ist diesem gemeindlichen Haushaltsplan auch die Bilanz des Vorvorjahres beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2
Nummer 3 GemHVO NRW).
Bei einer Haushaltssatzung der Gemeinde für das Haushaltsjahr 2013 wäre dadurch der gemeindliche Jahresabschluss
für das abgelaufene Haushaltsjahr 2011 betroffen. Der Jahresabschluss des Vorvorjahres kann nach den
haushaltsrechtlichen Vorgaben bis zum 31. Dezember 2012 festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz Satz 1 GO
NRW). Die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr 2013 wäre nach der geltenden Regelung
der Aufsichtsbehörde bis zum 1. Dezember 2012 anzuzeigen. Aus dieser gleichlaufenden Frist ergibt sich jedoch
kein gravierendes Problem für die Gemeinde. Die Übereinstimmung der Daten eines gemeindlichen Jahresabschlusses
in zwei eigenständigen haushaltswirtschaftlichen Werken muss grundsätzlich bereits bei der Aufstellung
von Jahresabschluss und Haushaltsplan beachtet werden.
Den Kämmerer und den Bürgermeister trifft diese Pflicht gleichermaßen. Der Kämmerer hat sowohl den Entwurf
des Jahresabschlusses als auch den Entwurf des Haushaltsplans bzw. der Haushaltssatzung aufzustellen und
GEMEINDEORDNUNG 509

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§ 80 GO NRW
der Bürgermeister zu bestätigen. Die Verantwortlichkeit des Rates für die Haushaltssatzung und den Jahresabschluss
führt dabei grundsätzlich dazu, dass der Jahresabschluss bis zum Beginn der Anzeigefrist der Haushaltssatzung
festgestellt sein soll. Sofern es zu terminlichen Überschneidungen und ggf. zu Veränderungen der Daten
des Jahresabschlusses kommt, muss von der Gemeinde örtlich sichergestellt werden, dass zu den Ist-Angaben
des Vorvorjahres im Haushaltsplan eine entsprechende Erläuterung gegeben wird. Der festgestellte Jahresabschluss
der Gemeinde muss dagegen immer auf belastbaren Daten aufbauen.
5.3 Zu Satz 3 (Bekanntmachung der Haushaltssatzung):
5.3.1 Allgemeine Vorgaben
Als gemeindliche Rechtsnorm bedarf die Haushaltssatzung der Bekanntmachung, denn gemeindliche Satzungen
sind öffentlich bekannt zu machen (vgl. § 7 Absatz 4 GO NRW). Für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung
der Gemeinde ist die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht zu beachten,
in der das Verfahren näher bestimmt ist. Die gemeindliche Haushaltssatzung erhält z. B. in der Überschrift das
Datum, unter dem die Bekanntmachungsanordnung vom Bürgermeister unterzeichnet worden ist. Es ist dabei
sicherzustellen, dass die Bekanntmachung der Haushaltssatzung dauerhaft allgemein zugänglich ist.
Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung sollte aber geprüft werden, ob die Haushaltssatzung
den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und die für die Bekanntmachung notwendigen
Verfahrensschritte nach den einschlägigen Rechtsvorschriften erfolgt sind (vgl. § 2 BekanntmVO NRW). Dazu
gehört z. B., dass die Haushaltssatzung nicht allein in elektronischer Form bekannt gemacht wird, weil nur bestimmten
Formen für die gemeindliche Bekanntmachung zugelassen sind (vgl. § 6 Absatz 1 BekanntmVO NRW).
Bei der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung ist es jedoch nicht erforderlich, auch alle ihre
Anlagen in die Bekanntmachung bzw. den Bekanntmachungstext mit aufzunehmen, z.B. im Amtsblatt der Gemeinde
mit abzudrucken. Die Bekanntmachungsverordnung lässt zu, dass bestimmte Materialien, die Bestandteile
einer Satzung sind, stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung
ausgelegt werden können (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO NRW). Diese Regelung kann auch auf den gemeindlichen
Haushaltsplan und seine Anlagen eine entsprechende Anwendung finden.
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen
dazu bestehen (vgl. z. B. Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV
NRW). Außerdem darf die Bekanntmachung nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß
reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
entgegen gewirkt wird.
5.3.2 Die Zwecke der Bekanntmachung
Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen aber
nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Angaben aus dem Ergebnisplan und aus dem Finanzplan
sowie aus der Haushaltssatzung öffentlich gemacht werden. Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich
dann weitere Kenntnisse über die Haushaltsplanung der Gemeinde verschaffen. Sie erhalten mit einer Einsichtnahme
ein umfassendes und zutreffendes Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft.
Es bleibt dabei der Gemeinde überlassen, ob sie die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in herkömmlicher Weise
als Druckwerk oder im Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen
GEMEINDEORDNUNG 510

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§ 80 GO NRW
über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und die gemeindliche Haushaltsplanung informiert. Sie sollte in ihrer
Bekanntmachung ggf. bereits die betreffende Internetseite angeben. Die Vorschrift über den Zugang zu den
haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes
Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) unberührt.
5.3.3 Die Prüfpflichten vor der Bekanntmachung
Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, bei der die Frist in § 80 Absatz
5 Satz 3 GO NRW zu beachten ist, hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene
Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen
ist (vgl. § 2 Absatz 1 BekanntmVO NRW). Dazu gehört, dass der Bürgermeister auch die Änderungen in
der gemeindlichen Haushaltssatzung und ihren Anlagen umsetzt, die der Rat im Rahmen seines Beschlusses
über die Haushaltssatzung festgelegt hat.
Der Bürgermeister hat aber auch dafür Sorge zu tragen, dass im Verfahren vor der öffentlichen Bekanntmachung
einzuhaltende Vorschriften eingehalten und mögliche Hindernisse für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung
vermieden werden. Ihm obliegt zudem die Pflicht, die gesetzlich erforderlichen Genehmigungen einzuholen, z. B.
für die Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) oder für ein aufgestelltes Haushaltssicherungskonzept
(vgl. § 76 GO NRW). In solchen Anzeigeverfahren kann es in Einzelfällen erforderlich
werden, einen erneuten Beschluss des Rates herbeizuführen (Beitrittsbeschluss).
5.3.4 Die Bekanntmachungsanordnung
Die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert für den Vollzug eine Bekanntmachungsanordnung,
die vom Bürgermeister zu unterzeichnen ist. Der Vermerk soll beinhalten, dass die Haushaltssatzung
öffentlich bekannt gemacht wird und die erforderliche bzw. gesetzlich vorgesehene Beteiligung der Aufsichtsbehörde
erfolgt ist. Mit seiner Unterschrift bestätigt daher der Bürgermeister, dass der Wortlaut der Haushaltssatzung
mit dem Ratsbeschluss übereinstimmt und keine Bedenken mehr gegen die Satzung bestehen (vgl. § 2
Absatz 3 BekanntmVO). Abhängig von den Beteiligungen und sonstigen Erfordernissen kommen folgende Textpassagen
dabei in Betracht (vgl. Abbildung).
SACHSTAND
Erfüllung
der
Anzeigepflicht
Bei einer
Verringerung
der allgemeinen
Rücklage
Bei der Aufstellung
von
Haushaltssicherungs-
konzepten
Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 511
INHALTE
Die vorstehende Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr
... wird hiermit öffentlich bekannt gemacht. Die Haushaltssatzung mit
ihren Anlagen ist gemäß § 80 Abs. 5 GO dem Landrat als untere staatliche
Verwaltungsbehörde in ... (alternativ: der Bezirksregierung in ...) mit
Schreiben vom ... angezeigt worden.
Die nach § 75 Abs. 4 GO erforderliche Genehmigung der Verringerung der
Rücklage ist vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde in ...
(alternativ: der Bezirksregierung in ...) mit Verfügung vom ... erteilt worden.
Die nach § 76 GO erforderliche Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes
ist vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde in ...
(alternativ: der Bezirksregierung in ...) mit Verfügung vom ... erteilt worden.

SACHSTAND
Verfügbarmachung
zur
Einsichtnahme
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§ 80 GO NRW
Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 512
INHALTE
Der Haushaltsplan (und das Haushaltssicherungskonzept) liegen zur
Einsichtnahme vom ... bis ... im ... öffentlich aus und sind unter der Adresse
… im Internet verfügbar.
Abbildung 77 „Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung“
Die Haushaltssatzung wird dabei durch eine förmliche Bekanntmachungsanordnung in Kraft gesetzt, die nach § 2
Absatz 4 BekanntmVO bestimmte Inhalte enthalten muss (vgl. Abbildung).
1.
2.
3.
4.
Die Inhalte der Bekanntmachungsanordnung
die Erklärung, dass die Satzung hiermit öffentlich bekanntgemacht wird;
die Bezeichnung der genehmigenden Behörden und das Datum der Genehmigungen,
falls solche vorgeschrieben sind; ist eine Genehmigung befristet erteilt worden, muss
auch die Befristung angegeben werden, sofern sich diese nicht aus dem Gesetz ergibt;
auf die Erteilung einer für die Gültigkeit der Genehmigung erforderlichen Zustimmung
einer anderen Behörde ist hinzuweisen;
den Hinweis nach § 7 Absatz 6 GO NRW;
den Ort und das Datum der Unterzeichnung durch den Bürgermeister.
Abbildung 78 „Die Inhalte der Bekanntmachungsanordnung“
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Bekanntmachungsanordnung regelmäßig zum Bekanntmachungstext
der gemeindlichen Haushaltssatzung gehört und mit zu veröffentlichen ist. Soweit die Anordnung
jedoch versehentlich einmal nicht mit abgedruckt worden ist, führt dieser Mangel nicht zur Unwirksamkeit der
gemeindlichen Haushaltssatzung.
5.3.5 Die Fristen bei der Bekanntmachung
Die Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt
gemacht werden, wenn nicht im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist durch die Aufsichtsbehörde
verkürzt oder verlängert wird. Ist ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO NRW aufzustellen, so darf die
Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden. Auch wenn eine Verringerung
der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO NRW in der Haushaltssatzung festgesetzt ist, darf die Haushaltssatzung
erst nach Erteilung der gesetzlich vorgesehenen Genehmigung bekannt gemacht werden, auch
wenn dies nicht ausdrücklich in dieser Vorschrift geregelt wurde.
Die Haushaltssatzung tritt nach Ihrer Bekanntmachung in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr, für das sie vom Rat
beschlossen wurde. Wird die Haushaltssatzung vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt gemacht, tritt sie erst
mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das betreffende Haushaltsjahr. Das Haushaltsjahr deckt sich
dabei zeitlich immer mit dem Kalenderjahr. Somit besteht eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen
Periode des gemeindlichen Haushalts mit den sonstigen öffentlichen Haushalten und auch mit den Wirtschaftsjahren
der gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen. Wenn die Haushaltssatzung jedoch erst nach Beginn

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des Haushaltsjahres vom Rat beschlossen und bekannt gemacht wird, tritt sie rückwirkend mit Beginn des Haushaltsjahres
in Kraft und gilt auch dann für das betreffende Haushaltsjahr.
5.3.6 Hindernisse für die Bekanntmachung
Im Rahmen seiner Prüfung, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung den materiellen und
formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen ist (vgl. § 2 Absatz 1 BekanntmVO
NRW), hat der Bürgermeister festzustellen, ob der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung möglicherweise
Hindernisse entgegenstehen und solche ggf. mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln schnellstmöglich
zu beseitigen. Erst nach Beseitigung solcher Hindernisse darf die Haushaltssatzung öffentlich bekannt
gemacht werden und kann in Kraft treten (vgl. Abbildung).
ANLASS
Verzicht
auf die
Bekanntgabe
des Entwurfs
Verzicht
auf
Bestandteile
und Anlagen
Verzicht
auf die
Beteiligung des
Finanzausschusses
Nicht umgesetzte
Änderungen
die vom Rat
beschlossen sind
Fehlende
Genehmigung
der Verringerung
der allgemeinen
Rücklage
Hindernisse für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung
GEMEINDEORDNUNG 513
INHALTLICHE ABGRENZUNG
Ein Hindernis stellt die nach der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat nicht vorgenommene Bekanntgabe
der Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen gegen den Entwurf
der Haushaltssatzung durch die Einwohner oder Abgabepflichtige dar.
Ein Hindernis für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung kann dadurch
entstehen, dass der Beschluss über die Haushaltssatzung nicht alle gesetzlich
vorgesehenen Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst. Ist ggf. eine
gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan, nicht Teil des Ratsbeschluss,
ist eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung zulässig.
Ein Hindernis stellt die unterlassene Beteiligung des Finanzausschusses dar,
denn es ist gesetzlich bestimmt worden, dass dieser Ausschuss die Haushaltssatzung
der Gemeinde vorbereitet und die für die Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans im Haushaltsjahr erforderlichen Entscheidungen zu treffen
hat (vgl. § 59 Absatz 2 GO NRW).
Der Bürgermeister hat die Änderungen in der Haushaltssatzung und ihren
Anlagen umzusetzen, die vom Rat im Rahmen seines Beschlusses über die
gemeindliche Haushaltssatzung festgelegt worden sind. Für die Bekanntmachung
der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen muss eine
Fassung vorliegen, die dem Stand der Beschlussfassung des Rates entspricht.
Ein Hindernis für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung
stellt eine fehlende Genehmigung für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen
Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO NRW oder die fehlende Genehmigung
der Aufsichtsbehörde für ein Haushaltssicherungskonzept.
Abbildung 79 „Hindernisse für die Bekanntmachung“
Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, bei der die Frist in § 80 Absatz
5 Satz 3 GO NRW zu beachten ist, hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene
Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen
ist (vgl. § 2 Absatz 1 BekanntmVO NRW). Mögliche bestehende Hindernisse sind unverzüglich vom
Bürgermeister zu beseitigen.

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5.3.7 Bekanntmachung einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
Bei der Bekanntmachung einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre ist bei einem in der Haushaltssatzung
nur für das zweite Haushaltsjahr vorgesehenen Ausgleich des Ergebnisplans durch eine Verringerung der allgemeinen
Rücklage zu beachten, dass wegen der dafür gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde
(vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) die Haushaltssatzung erst nach der Erteilung der Genehmigung
bekannt gemacht darf.
Die getrennten Festsetzungen für die einzelnen Haushaltsjahre in der Haushaltssatzung stellen keine Grundlage
dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich im ersten Haushaltsjahr auch eine auf das einzelne Haushaltsjahr bezogene
Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vorzunehmen. Die Haushaltssatzung stellt bei
Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre immer ein Gesamtwerk für diesen Zeitraum dar, das nicht aufgeteilt werden
darf, aber gleichwohl getrennte Festlegungen für die beiden Haushaltsjahre enthalten muss.
5.3.8 Der Vollzug der Bekanntmachung
Die öffentliche Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung im Amtsblatt oder in einer Zeitung ist mit
Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes oder der Zeitung vollzogen. Soweit die Bekanntmachung in mehreren
Zeitungen erfolgt, ist die Bekanntmachung mit Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen
(vgl. § 6 Absatz 1 BekanntmVO). Eine Bekanntmachung darf derzeit nicht ausschließlich in elektronischer Form
erfolgen, sodass eine Bekanntmachung auf elektronischen Weg auch nicht zum Vollzug der Bekanntmachung der
gemeindlichen Haushaltssatzung führt.
Die Öffentlichkeit ist bei einem entsprechenden Informationsbedarf zudem nicht verpflichtet, sich innerhalb einer
bestimmten Auslegungsfrist über die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung zu informieren. Sie
kann sich im Rahmen des dauernden Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen über einen langen
Zeitraum informieren (vgl. Absatz 6 der Vorschrift). Das langfristige Verfügbarhalten der Haushaltssatzung
hat dabei keinen Einfluss darauf, dass die Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit Ablauf des Erscheinungstages
der Bekanntmachungsmedien vollzogen ist.
5.4 Zu Satz 4 (Anpassung der Anzeigefrist):
Nach der Vorschrift darf die Aufsichtsbehörde im Einzelfall und aus besonderem Grund die Anzeigefrist gegenüber
der Gemeinde verkürzen oder verlängern. Sie kann dadurch eine weitere notwendig gewordene Zeit zur
Prüfung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen erreichen. Die Aufsichtsbehörde hat die ihr vorgelegte
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob diese formal und inhaltlich
den einschlägigen Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Haushaltsanalyse soll daher eine formelle
Prüfung vorausgehen, bei der auf die Ordnungsmäßigkeit der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen abzustellen
ist. Die Aufsichtsbehörde hat aber auch das Vorliegen einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft
der gemeindlichen Unterlagen zu prüfen.
Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung der Haushaltssatzung
der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können.
In den Fällen, in denen die Aufsichtsbehörde Bedenken gegen die beschlossene Haushaltssatzung der Gemeinde
hat, soll sie der Gemeinde eine angemessene Frist zur Stellungnahme zu setzen, damit eine Klärung gelingt
und die Bedenken ausgeräumt werden können. Dazu soll die Anzeigefrist nach dieser Vorschrift förmlich verlängert
werden. Können die Bedenken von der Gemeinde nicht ausgeräumt werden und ist z. B. eine Festsetzung in
der Haushaltssatzung zu beanstanden, ist diese vom Rat der Gemeinde neu zu beschließen.
GEMEINDEORDNUNG 514

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5.5 Zu Satz 5 (Bekanntmachung der Haushaltssatzung bei Genehmigungspflichten):
5.5.1 Die Bekanntmachung nach Genehmigung
Nach der Vorschrift darf eine genehmigungspflichtige gemeindliche Haushaltssatzung erst bekannt gemacht
werden, wenn die Aufsichtsbehörde die erforderliche Genehmigung erteilt hat. Diese Regelung ist erforderlich,
denn in besonderen Fällen, z.B. bei der Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
(vgl. § 76 GO NRW), das als Bestandteil des Haushaltsplans (vgl. § 79 Absatz 2 GO NRW) auch der gemeindlichen
Haushaltssatzung zuzurechnen ist, besteht eine gesonderte Genehmigungspflicht (vgl. § 76 Absatz 2
GO NRW). Außerdem besteht ein Genehmigungserfordernis, wenn die Haushaltssatzung der Gemeinde die
Festsetzung einer Verringerung der allgemeinen Rücklage zum Ausgleich des Ergebnisplans enthält (vgl. § 75
Absatz 4 GO NRW). In diesen Fällen kann die Haushaltssatzung nicht ohne eine vorherige Genehmigung der
Aufsichtsbehörde bekannt gemacht werden.
Bei der Erteilung der von der Gemeinde erbetenen Genehmigung hat die Aufsichtsbehörde nach den Umständen
des Einzelfalls zu entscheiden. Die Aufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Genehmigung den ihr zustehenden
Ermessensspielraum nach den haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen ausgestalten. Hierbei kommt dem
Ziel, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Absatz 2 GO zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu.
Dies gilt auch dann, wenn die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage der Kommune im Haushaltsjahr
noch als haushaltsverträglich betrachtet werden kann, aber insbesondere nach der mittelfristigen Ergebnisund
Finanzplanung eine Gefährdung der Haushaltswirtschaft zu befürchten ist.
Die im Haushaltsplan enthaltene und jahresbezogen auszugleichende mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
(vgl. § 84 Satz 3 GO NRW) stellt ein Kriterium dar, das im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen ist. Lassen
sich aus den Planungsdaten für die dem Haushaltsjahr folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen
zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen, soll die Aufsichtsbehörde durch entsprechende Nebenbestimmungen
in der Genehmigung wirksame Konsolidierungsmaßnahmen zur Wiedererreichung des gesetzlich
bestimmten Haushaltsausgleichs von der Gemeinde verlangen. Die Aufsichtsbehörde darf dabei aber auch
die gesetzlich bestimmte Genehmigungsfiktion nicht außer achtlassen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 2 GO NRW). Von
dieser Genehmigungsfiktion kann jedenfalls dann im aufsichtsrechtlichen Verfahren Gebrauch gemacht werden,
wenn keine durchgreifenden haushaltswirtschaftlichen Gründe gegen die von der Gemeinde vorgesehene Verringerung
der allgemeinen Rücklage sprechen.
5.5.2 Keine Genehmigung für die Haushaltssatzung
Die Gemeinde kann ihre Angelegenheiten durch Satzungen regeln, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen
(vgl. § 7 GO NRW). Der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung einer gemeindlichen Satzung sind grundsätzlich
genehmigungsfrei, wenn eine Genehmigung solcher Tatbestände nicht gesetzlich vorgeschrieben ist (vgl.
§ 7 Absatz 1 GO NRW). Zu den gemeindlichen Satzungen gehört auch die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde.
Ein auf der gemeindlichen Haushaltssatzung aufbauender Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit und
Selbstverwaltung der Gemeinde. Für die gemeindliche Haushaltssatzung besteht keine gesetzlich vorgesehene
Genehmigungspflicht. Es ist lediglich eine Anzeigepflicht gegenüber der zuständigen Aufsichtsbehörde der Gemeinde
gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW).
6. Zu Absatz 6 (Verfügbarhalten der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen):
6.1 Die Zwecke des Verfügbarhaltens
GEMEINDEORDNUNG 515

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Die haushaltsrechtliche Vorgabe des Verfügbarhaltens der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
setzt das bürgerfreundliche Verfahren aus der Aufstellungsphase des gemeindlichen Haushalts fort, denn es
besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die aktuelle wirtschaftliche Lage der
Gemeinde im Haushaltsjahr. Die Interessenbekundung im Rahmen des Verfügbarhaltens der gemeindlichen
Haushaltssatzung ermöglicht der gemeindlichen Verwaltung, mithilfe dieser Bürgerbeteiligung die haushaltswirtschaftlichen
Ziele und Leistungen besser zu bestimmen und zu messen sowie die Wirkungen des Handelns der
Gemeinde zu beurteilen. Die Offenlegung von Haushaltsdaten und ein längerfristiges Verfügbarhalten können
daher zur Verbesserung der Qualität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beitragen.
Die Bürgerinnen und Bürger verlangen regelmäßig mehr Transparenz über haushaltswirtschaftliche Daten und
neue Zugänge zu den gemeindlichen Haushaltsinformationen, denn diese nehmen die Leistungen der Gemeinde
in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen. Aufseiten vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher
ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am haushaltswirtschaftlichen Handeln. Diesen Gegebenheiten
soll die Gemeinde durch ein umfassendes, verständliches und zugängliches örtliches Informationsangebot über
die gemeindliche Haushaltswirtschaft in ausreichendem Maße Rechnung tragen. Die Gemeinde hat einerseits
gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr Vermögen und ihre Einkünfte
so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO NRW) und andererseits hat
sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Die Einhaltung dieser Vorgaben
sollte auch Gegenstand ihrer Informationen sein.
Abhängig von den tatsächlichen örtlichen Informationsbedürfnissen und der Informationspolitik der Gemeinde
wird durch die Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde das Interesse der Einsichtnehmenden
vielfach jedoch nicht ausreichend befriedigt. Oftmals wird von diesen Personen eine Freigabe
weiterer Informationen und haushaltswirtschaftlicher Daten zur eigenen Verwendung gefordert, um eigene Interpretationen
vornehmen zu können und um durch die gemeindliche Verwaltung hergestellte Zusammenhänge zu
hinterfragen. Vielfach gilt es dabei für die Interessierten, einen schnellen und einfachen Überblick über die gemeindliche
Haushaltswirtschaft zu bekommen.
Unter Beachtung des Datenschutzes kann es grundsätzlich zu einem offenen Umgang mit geeigneten Verwaltungsdaten
im Sinne der für die Bürgerinnen und Bürger zu erbringenden Dienstleistungen kommen. Für die
Entwicklung einer Zusammenarbeit zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, dem Rat der Gemeinde und der
gemeindlichen Verwaltung bedarf es aber einer klaren Willensbekundung aller Beteiligten. Die Gemeinde kann
dabei gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürger offenlegen, welche Informationsmöglichkeiten bzw. welche Informationsangebote
bei ihr bestehen.
6.2 Der Zeitraum des Verfügbarhaltens
Nach der Vorschrift ist die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für die Bürgerinnen und Bürger bis
zum Ende der Einsichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen
Tagen auszulegen. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres
erleichtert den vollständigen Überblick über die gemeindliche Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr. Es ist
dabei unerheblich, dass in der Zeit nach der Beschlussfassung des Rates kein unmittelbares Einwendungsrecht
mehr für die Einwohner und Abgabepflichtigen besteht. Nachfolgend wird der Zeitablauf des Verfügbarhaltens der
gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr 2013 aufgezeigt (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 516

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Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung 2013
AUFGABE
Aufstellung und Zuleitung des Entwurfs der
Haushaltssatzung an den Rat
Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung
mit Festlegung einer Einwendungsfrist
Verfügbarhalten des Entwurfs der Haushaltssatzung
während des Beratungsverfahrens im Rat
Beschlussfassung des Rates
Anzeige der Haushaltssatzung
an die Aufsichtsbehörde
Bekanntmachung
der Haushaltssatzung
In-Kraft-Treten
der Haushaltssatzung
Verfügbarhalten der Haushaltssatzung
bis zur Feststellung des Jahresabschlusses
Aufstellung und Zuleitung
des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat
Prüfung des Entwurfs des Jahresabschlusses
durch den Rechnungsprüfungsausschuss
Feststellung des Jahresabschlusses
durch den Rat
Anzeige des Jahresabschlusses
an die Aufsichtsbehörde
Bekanntmachung
des Jahresabschlusses
Verfügbarhalten des Jahresabschlusses
bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 517
DATUM
z. B. bis zum 15. September 2012
Örtliche Fristsetzung
Örtliche Fristsetzung
z. B. zum 15. November 2012
Bis zum 30. November 2012
Bis zum 31. Dezember 2012
Zum 01. Januar 2013
Bis zum 31. Dezember 2014
Bis zum 31. März 2014
Örtliche Fristsetzung
Bis zum 31. Dezember 2014
Unverzüglich nach Feststellung
Nach Feststellung
Bis zum 31. Dezember 2015
Abbildung 80 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung 2013“
Mit der öffentlichen Bereitstellung dieses haushaltswirtschaftliche „Grundwerk“ der Gemeinde und dem Einsichtsrecht
wird zudem dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der sich durch das gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren
zieht, in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem
anfangs nur die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und später auch der Jahresabschluss für die Bürger zur

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§ 80 GO NRW
Einsichtnahme verfügbar gehalten werden müssen, eröffnet neue Möglichkeiten des politischen Miteinanders in
den Gemeinden. Er verstärkt die mit der Darstellung des Ressourcenverbrauchs gewollte Transparenz des gemeindlichen
Handelns und trägt zur Bürgerfreundlichkeit von Rat und Verwaltung bei.
6.3 Die Formen des Verfügbarhaltens
6.3.1 Allgemeine Zwecke
Mit der Bekanntmachung der Haushaltssatzung werden die wichtigsten Angaben aus dem Ergebnisplan, dem
Finanzplan sowie aus der Haushaltssatzung veröffentlicht. Der Grundsatz der Öffentlichkeit zieht sich durch das
gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren. Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich durch Einsichtnahme
weitere Kenntnisse über die Haushaltssituation der Gemeinde verschaffen. Das Informationsangebot
über den gemeindlichen Haushaltsplan als „Grundwerk“ des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde
erfordert nicht, dass im betreffenden Haushaltsjahr laufend und dem Ablauf der Ausführung des Haushaltsplans
entsprechend ergänzende Informationen an die Öffentlichkeit gegeben werden müssen.
Eine unterjährige Aktualisierung des Haushaltsplans muss nur erfolgen, wenn die beschlossene Haushaltssatzung
durch eine Nachtragssatzung geändert wurde (vgl. § 81 GO NRW). Der dazu aufgestellte Nachtragshaushaltsplan
muss zusammen mit dem ursprünglichen Haushaltsplan den nunmehr geltenden Planungsstand transparent
und nachvollziehbar für den o.a. Adressatenkreis aufzeigen. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob
sie den beschlossenen Haushaltsplan für das neue Haushaltsjahr in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält
oder im Internet verfügbar macht oder ob sie in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über
ihre wirtschaftliche Lage informiert.
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen
dazu bestehen (vgl. z. B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV
NRW). Außerdem darf die gesetzliche Frist nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß
reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
entgegen gewirkt wird.
6.3.2 Das Verfügbarhalten im Internet
Die Gemeinde soll nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit ihre Haushaltssatzung mit Haushaltsplan möglichst in
verschiedenen Medienformen öffentlich zur Einsichtnahme bereitstellen. Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen
im Internet könnte ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushaltswirtschaft
geleistet werden. Sie ist eine zeitgemäße Form, die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zu dem
Haushalt der Gemeinde zu erleichtern. Diese Bekanntmachungsform muss immer im Zusammenhang mit anderen
Formen der öffentlichen Bekanntmachung verwendet werden. Die vom Rat der Gemeinde beschlossene und
veröffentlichte Haushaltssatzung mit Haushaltsplan unterliegt grundsätzlich nicht dem personenbezogenen Datenschutz,
sondern soll gerade dem Bürger gegenüber das geplante haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde
im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr aufzeigen.
Die Gemeinde sollte bei einem Verfügbarhalten der Haushaltssatzung im Internet bereits in deren örtlicher Bekanntmachung
darauf hinweisen und dazu die einschlägige Internetadresse angeben. Sie muss bei ihrem Informationsangebot
über die gemeindliche Haushaltssatzung im Internet (Verfügbarhalten im Internet), aber auch bei
ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr zur Verfügung gestellten Programmoberflächen
im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, dass deren technische Gestaltung
GEMEINDEORDNUNG 518

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§ 80 GO NRW
auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 i.V.m. § 10 BGG NRW). Sie muss daher
nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien Angebotes vornehmen und bestimmte Aspekte dabei
berücksichtigen und die alleinige Verantwortung für den Betrieb einer solchen Webseite tragen.
Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten,
dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV NRW). Als Barrierefreiheit wird dabei die
Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der von der Gemeinde gestalteten Lebensbereiche für alle Menschen
angesehen, sodass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen
Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten
Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern
auch die Systeme der Informationsverarbeitung. Für das Verfügbarhalten von Informationen im Internet haben die
folgende Aspekte eine erhebliche Bedeutung (vgl. Abbildung).
EINZELASPEKTE
Verantwortung
Auffindbarkeit
Zugänglichkeit
Nutzbarkeit
Bedienbarkeit
Verständlichkeit
Lesbarkeit
Kostenfreiheit
Belegbarkeit
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet
GEMEINDEORDNUNG 519
INHALTE
Veröffentlichung nur auf Internetseiten, die in der Verantwortung
der Gemeinde liegen.
Gestaltung der Internetseiten zur Wahrnehmung der gezeigten
Elemente.
Zulassung eines uneingeschränkten Nutzerkreises.
Berücksichtigung der Bedürfnisse aller Nutzerinnen und Nutzer.
Sicherstellung der Bedienbarkeit und der einfachen Navigatio.
Sicherstellung der Verständlichkeit der Informationen und der
Funktionalität der Bedienung.
Einsatz der natürlichen Sprache, in Größe, Form und Zeichen,
z. B. auch die Gebärdensprache.
Zulassung des kostenfreien Lesens und Ausdruckens.
Angaben zur Einsichtnahme des Jahresabschlusses in Papierform.
Abbildung 81 „Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet“
Für Internetauftritte und Internetangebote sowie andere grafische Programmoberflächen der Informationstechnik
von Behörden der Bundesverwaltung, die öffentlich zugänglich sind, sind durch eine Verordnung des Bundes
besondere Anforderungen bestimmt worden. Die „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik
nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0) ist im
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden (vgl. BGBl. I S. 1843). Die Gemeinde unterliegt nicht dieser Verordnung.
Sie kann die Verordnung aber als Hilfestellung für die Gestaltung ihrer eigenen Angebote nutzen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ

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§ 81 GO NRW
§ 81
Nachtragssatzung
(1) 1 Die Haushaltssatzung kann nur durch Nachtragssatzung geändert werden, die spätestens bis zum Ablauf
des Haushaltsjahres zu beschließen ist. 2 Für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung
entsprechend.
(2) 1 Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn
1. sich zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit
a) ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der
Haushaltssatzung erreicht werden kann oder
b) ein erheblich höherer Fehlbetrag als geplant entstehen wird und der höhere Fehlbetrag nur durch eine Änderung
der Haushaltssatzung vermieden werden kann,
2. bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen
in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang
geleistet werden müssen,
3. Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen.
2
Dies gilt nicht für überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen im Sinne des § 83 Abs. 3.
(3) Absatz 2 Nrn. 2 und 3 findet keine Anwendung auf
1. geringfügige Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind,
2. Umschuldung von Krediten für Investitionen.
(4) 1 Im Übrigen kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität
es erfordert, der Rat die Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren. 2 Er kann seine Sperre und die des
Kämmerers oder des Bürgermeisters aufheben.
Erläuterungen zu § 81:
I. Allgemeines
1. Aufstellung einer Nachtragssatzung
1.1 Der Anpassungsbedarf im Haushaltsjahr
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit und
seines Budgetrechtes durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO
NRW). Die Haushaltssatzung bindet die Verwaltung der Gemeinde und ermächtigt sie, die im gemeindlichen
Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen (vgl. §
79 GO NRW). Sie hat aber nur in einem eingeschränkten Umfang eine unmittelbare Bindungswirkung für die
Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde sowie die Abgabepflichtigen, z. B. wenn durch die Haushaltssatzung auch
Steuersätze für die Gemeindesteuern festgesetzt werden.
Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung
der Gemeinde und ihres Umfeldes ein Anpassungsbedarf bei den haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen
im gemeindlichen Haushaltsplan ergeben, der so wesentlich oder erheblich ist, dass dieser sich auf die gemeindliche
Haushaltssatzung und auf die Einhaltung des Haushaltsausgleichs auswirkt, z. B. durch die Festsetzung des
Gesamtbetrages der Erträge und Aufwendungen. Bei solchen Tatbeständen lassen sich die haushaltsmäßigen
Ermächtigungen nur durch eine Änderung der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung und unter Beteiligung
GEMEINDEORDNUNG 520

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§ 81 GO NRW
des Rates der Gemeinde im Rahmen des dafür gesetzlich vorgesehenen Verfahrens neu festlegen oder ergänzen
(vgl. §§ 78 und 80 GO NRW). Eine Nachtragssatzung kann aber nur erlassen werden, wenn zuvor der Rat
der Gemeinde eine Haushaltssatzung für das betreffende Haushaltsjahr beschlossen hat und diese auch in Kraft
getreten ist (vgl. § 80 GO NRW).
Diese Vorschrift schließt sich daran an und sieht deshalb bei einem örtlichen Bedarf an größeren haushaltswirtschaftlichen
Anpassungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft den Erlass einer Nachtragssatzung
vor. Die Gemeinde hat daher bei Vorliegen der sachlichen Voraussetzungen unverzüglich eine
Nachtragssatzung aufzustellen und darf diese nicht auf einen beliebigen späteren Zeitpunkt verschieben. Sie
muss in diesem Zusammenhang beachten, dass eine Nachtragssatzung spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres
durch den Rat der Gemeinde zu beschließen ist. Außerdem kann ein örtlicher Bedarf an größeren
haushaltswirtschaftlichen Anpassungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auch mehrmals
im Haushaltsjahr auftreten, sodass ggf. auch mehrere Nachtragssatzungen durch die Gemeinde in einem
Haushaltsjahr notwendig sind.
1.2 Die Pflicht zur Aufstellung
Der Anlass zur Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung im Ablauf des Haushaltsjahres kann aus unterschiedlichen
Gründen entstehen. Aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich z. B.
ergeben, dass die in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung (vorgesehene Kreditaufnahmen
für Investitionen, die Verpflichtungsermächtigungen, die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage
und/oder Verringerung der allgemeinen Rücklage oder der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung
erhöht werden müssen (vgl. §§ 75, 85, 86 und 89 GO NRW). Über die Vornahme einer Anpassung muss die
Gemeinde im Vergleich mit den Festsetzungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung des Haushaltsjahres nach
eigenverantwortlich entscheiden (vgl. § 78 Absatz 2 GO NRW).
Die haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde kann sich im Haushaltsjahr aber auch so entwickelt haben, dass
für die Gemeinde eine Pflicht zum Erlass einer gemeindlichen Nachtragssatzung entsteht. Die Vorschrift zeigt
dazu drei Sachverhalte auf, bei deren Vorliegen die Gemeinde gesetzlich zum Erlass einer gemeindlichen Nachtragssatzung
verpflichtet ist. Der Gesetzgeber sieht in diesen Fällen das Gesamtbild der tatsächlichen gemeindlichen
Haushaltswirtschaft nicht mehr in Einklang mit den haushaltsmäßigen Ermächtigungen in der vom Rat der
Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung und im Haushaltsplan. Bei einer solchen Sachlage vor Ort hält er
eine Nachtragssatzung zur Änderung der Haushaltssatzung für unverzichtbar und deshalb die Gemeinde zur
Aufstellung einer Nachtragssatzung verpflichtet. Über den Anpassungsumfang muss die Gemeinde dabei im
Vergleich mit den im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen eigenverantwortlich entscheiden.
1.3 Die Bedarfsprüfung
Im Rahmen des örtlichen Aufstellungsverfahrens soll sich die Gemeinde einen Überblick über die notwendigen
Anpassungen der Festsetzungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung und über die Anpassungen der haushaltsmäßigen
Ermächtigungen im Haushaltsplan sowie ggf. der Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan machen.
Vor der Beschlussfassung über die gemeindliche Nachtragssatzung durch den Rat der Gemeinde sollte
dann noch einmal geprüft werden, ob die vorgesehenen Anpassungen bzw. Änderungen der gemeindlichen
Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entsprechen, denn nach Absatz 1 der Vorschrift
gelten für die Nachtragssatzung der Gemeinde die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend.
Insgesamt müssen von der Gemeinde die Verfahrensschritte durchgeführt werden, die auch beim Erlass
der gemeindlichen Haushaltssatzung erfolgen müssen, z.B. die Bekanntmachung der Nachtragssatzung (vgl. § 2
BekanntmVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 521

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§ 81 GO NRW
Die Nachtragssatzung der Gemeinde unterliegt zudem wie die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde keiner
generellen Genehmigungspflicht durch die zuständige Aufsichtsbehörde, sondern ebenfalls nur einer Anzeigepflicht
(vgl. § 80 Abs. 5 GO NRW). Nur wenn aufgrund der örtlichen haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse zum
Zeitpunkt der gemeindlichen Nachtragssatzung genehmigungspflichtige Tatbestände neu entstanden sind oder
deren Umfang erweitert worden ist, lösen diese Tatbestände eine Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde
aus. Dazu zählt eine Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW) sowie das
Vorliegen der Voraussetzungen für die Aufstellung oder Fortschreibung eines Haushaltssicherungskonzeptes
(vgl. § 76 GO NRW). Diese Auswirkungen sind als sachgerecht und vertretbar anzusehen, denn das gemeindliche
Haushaltssicherungskonzept ist auch ein Bestandteil des (geänderten) gemeindlichen Haushaltsplans (vgl. §
79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW).
2. Die Aufstellung eines Nachtragshaushaltsplans
Bei einer Nachtragshaushaltssatzung werden die erforderlichen Änderungen des Haushaltsplans durch den dieser
Satzung beigefügten Nachtragshaushaltsplan vollzogen. Für diesen Nachtragshaushaltsplan gelten die gleichen
rechtlichen Regelungen wie für die Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans (vgl. § 80 GemHVO
NRW) einschließlich der Beteiligung des Verwaltungsvorstands nach § 70 GO NRW und des Finanzausschusses
des Rates nach § 59 GO NRW. Eine Aufgabe des Nachtragshaushaltsplans ist es daher, die notwendigen Änderungen
des Haushaltsplans erkennbar und nachvollziehbar zu machen. Die gemeindliche Nachtragssatzung, in
der die bisherigen Festsetzungen im Ergebnisplan und/oder im Finanzplan durch die vorgesehenen Veränderungen
erhöht oder vermindert werden, verändert dadurch auch den gemeindlichen Haushaltsplan.
Im gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan sind die neuen oder veränderten Ermächtigungen zu veranschlagen,
denn dieser muss die Änderungen der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen
enthalten, die im Zeitpunkt seiner Aufstellung übersehbar sind und oberhalb der vom Rat der Gemeinde festgelegten
Wertgrenzen liegen (vgl. § 10 Absatz 1 Satz 1 GemHVO NRW). Die bei der Veranschlagung im Nachtragshaushaltsplan
zu beachtende Wertgrenze ist dabei sachlich an das Vorliegen einer Erheblichkeit für den
Erlass einer Nachtragssatzung gebunden. Dieser Zusammenhang besteht aufgrund der gemeindlichen Pflicht,
eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen
bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen
erheblichen Umfang geleistet werden müssen oder Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte
Investitionen geleistet werden sollen.
Bei den betreffenden Haushaltspositionen des Nachtragshaushaltsplans wird durch die Veranschlagung transparent
und nachvollziehbar gemacht, welcher wichtige Änderungsbedarf sich unterjährig im Ablauf der Haushaltswirtschaft
der Gemeinde ergeben hat und wie damit bezogen auf die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde
im Haushaltsjahr und die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW umgegangen werden
soll. Der gemeindliche Nachtragshaushaltsplan soll daher alle vorgesehenen Veränderungen (Erhöhungen
oder Minderungen) der Haushaltspositionen im Ergebnisplan und im Finanzplan sowie in den produktorientierten
Teilplänen enthalten, aber auch die damit verbundenen Änderungen von Zielen und Kennzahlen. Bereits überoder
außerplanmäßig entstandene Aufwendungen oder über- oder außerplanmäßig geleistete Auszahlungen
müssen dabei nicht veranschlagt werden.
3. Keine Anpassungspflicht
3.1 Bei Änderungsbedarf bei örtlichen Zielen
Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung
der Gemeinde auch ein Anpassungsbedarf bei den im gemeindlichen Haushaltsplan ausgewiesenen Zielen
GEMEINDEORDNUNG 522

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§ 81 GO NRW
und Leistungskennzahlen ergeben, die im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein müssen (vgl. § 12 GemH-
VO NRW). In diesen Fällen entsteht keine gesetzliche Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer gemeindlichen
Nachtragssatzung. Die Gemeinde hat vielmehr eigenverantwortlich über mögliche Anpassungen von Zielen und
Leistungskennzahlen zu entscheiden. In den Fällen, in denen aber im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft die Vornahme von Änderungen der im Haushaltsplan ausgewiesenen Ziele und Leistungskennzahlen
sachlich geboten ist, bedarf es einer Beteiligung bzw. einer Information des Rates, wenn durch die
vorgesehenen Änderungen die vom Rat gesetzten Ziele für die gemeindliche Haushaltswirtschaft berührt werden.
Es bedarf aber auch in diesen Fällen keiner Aufstellung einer Nachtragssatzung durch die Gemeinde.
3.2 Bei Änderungsbedarf in der mittelfristigen Planung
Bei der Gemeinde kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung im Haushaltsjahr ein Anpassungsbedarf
bei der im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den drei dem
Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren ergeben. Die möglichen Veränderungen der mittelfristigen Haushaltsplanung
der Gemeinde lösen jedoch keine Verpflichtung zur Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung
durch die Gemeinde aus, denn die Haushaltspositionen dieser Jahre werden nicht in die Festsetzungen der gemeindlichen
Haushaltssatzung einbezogen. Die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr
beziehen sich ausschließlich auf das jeweilige Haushaltsjahr. Lediglich bei der Verpflichtung zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes kann sich die Haushaltssatzung auch auf ein Folgejahr des Haushaltsjahres
beziehen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 5 GO NRW).
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Änderung der Haushaltssatzung):
1.1 Zu Satz 1 (Änderung durch Nachtragssatzung):
1.1.1 Der Begriff „Nachtragssatzung“
Das Recht der Gemeinde, ihre Angelegenheiten durch Satzung eigenverantwortlich zu regeln, umfasst auch die
Satzung über die gemeindliche Haushaltswirtschaft (vgl. § 7 GO NRW). Die Gemeinde entscheidet dabei über
den Inhalt und die Zwecksetzungen der gemeindlichen Haushaltssatzung und hat dabei das geltende Recht zu
beachten. Bei einem satzungsrechtlichen Änderungsbedarf kommt es dann üblicherweise zu einer vom Rat der
Gemeinde beschlossenen Änderungssatzung. Entsprechend kommt es bei einem Anpassungsbedarf der gemeindlichen
Haushaltssatzung zu einer Nachtragssatzung. Diese Satzung kann erforderlich werden, weil die
Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr so weitgehend fortgeschritten ist, dass für
die weitere Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans einige Anpassungen und Ergänzungen bei der vom
Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung notwendig werden (vgl. § 78 GO NRW).
Solche örtlichen Anpassungserfordernisse, insbesondere bei den Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan
als Anlage zur Haushaltssatzung der Gemeinde, gaben den Ausschlag, die satzungsmäßige Änderung der
gemeindlichen Haushaltssatzung als „Nachtragssatzung“ und nicht wie sonst üblich als „Änderungssatzung“ zu
bezeichnen. Die Bezeichnung „Nachtragssatzung“ stellt dabei nur eine seit Jahren eingeführte gesetzliche Kurzbezeichnung
dar. Die gemeindliche Satzung zur Anpassung der Haushaltssatzung müsste konkreter bzw. inhaltlich
korrekt als „Nachtragshaushaltssatzung“ - wie in anderen Ländern - bezeichnet werden, denn eine „Nachtragssatzung“
ist grundsätzlich zu jeder gemeindlichen Satzung möglich, die geändert oder ergänzt werden soll.
GEMEINDEORDNUNG 523

1.1.2 Die Inhalte der Nachtragssatzung
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§ 81 GO NRW
In der Nachtragssatzung der Gemeinde werden zur Anpassung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft an die
tatsächliche Entwicklung die i.d.R. die Festsetzungen über den Gesamtbetrag der Erträge und der Aufwendungen
für den gemeindlichen Ergebnisplan, über den Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender
Verwaltungstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und aus Finanzierungstätigkeit für den Finanzplan der Gemeinde
geändert. Darüber hinaus bedarf es ggf. auch einer Veränderung bzw. Neufestsetzung der Kreditermächtigung,
der Verpflichtungsermächtigungen, der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und der Verringerung der allgemeinen
Rücklage.
Die gemeindliche Nachtragssatzung ist deshalb auch entsprechend der gemeindlichen Haushaltssatzung in einer
vorgegebenen Art und Weise aufzubauen und zu gliedern. Soweit durch die Nachtragssatzung einzelne Festsetzungen
der Haushaltssatzung nicht geändert werden, soll diese Sachlage in der Nachtragssatzung entsprechend
angegeben werden. Für den Rat der Gemeinde liegt daher eine beschlussfähige gemeindliche Nachtragssatzung
mit ihren Anlagen nur vor, wenn diese alle erforderlichen Änderungsregelungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
bzw. die neuen Festsetzungen enthält und ihr alle geänderten Anlagen beigefügt sind.
Der Verzicht auf eine ausdrückliche Aufzählung dieser Anlagen in den haushaltsrechtlichen Vorschriften steht
dem Gebot der Beachtung des Grundsatzes der Vollständigkeit nicht entgegen. Eine solche Anpassung hat auch
zu erfolgen, wenn in der gemeindlichen Haushaltssatzung bisher dafür keine Festlegungen enthalten sind. Die
Festsetzungen in der Nachtragssatzung bauen dabei auf den notwendigen Änderungen der gemeindlichen Haushaltssatzung
und des Haushaltsplans auf.
1.1.3 Die Bindung der Nachtragssatzung
Eine Nachtragssatzung der Gemeinde, die aufbauend auf der geltenden Haushaltssatzung des Haushaltsjahres
(vgl. §§ 78 und 80 GO NRW) und dem dazugehörigen Haushaltsplan (vgl. § 79 Absatz 3 GO NRW) erlassen wird,
entfaltet keine eigenständige Bindung der gemeindlichen Verwaltung. Vielmehr verändert eine gemeindliche
Nachtragssatzung nur die Bindung der Verwaltung der Gemeinde an die ursprüngliche Haushaltssatzung in dem
Umfang, in dem diese Satzung durch die Nachtragssatzung verändert und ergänzt wird. Dabei ist zu beachten,
dass die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr nach § 75 Absatz 2 Satz 1 GO NRW auch bei
einer Nachtragssatzung besteht, denn die Verpflichtung gilt auch im gemeindlichen Jahresabschluss.
Dieser gesetzlichen „Bindung“ hat die Gemeinde nachzukommen, sodass bei der Fortschreibung der satzungsrechtlichen
Festsetzungen durch die Nachtragssatzung nicht allein die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung
der Gemeinde im Laufe des Haushaltsjahres zu berücksichtigen ist. Die gemeindliche Verwaltung wird durch die
Nachtragssatzung ermächtigt, die im Haushaltsplan in geänderter Form enthaltenen Ermächtigungen für die dort
ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, wobei durch die Nachtragssatzung nicht die Geltungsdauer der
für das Haushaltsjahr erlassenen Haushaltssatzung verändert wird (vgl. § 78 i.V.m. § 81 GO NRW).
1.1.4 Die Frist für den Beschluss über die Nachtragssatzung
Die weitere Vorgabe in der Vorschrift, die Nachtragssatzung spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres (31.
Dezember) zu beschließen, schließt sich ebenfalls an die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung
an. Sie ist erforderlich, weil nach § 78 Absatz 3 GO NRW die Haushaltssatzung der Gemeinde nur für das jeweilige
Haushaltsjahr Geltung hat und das gemeindliche Haushaltsjahr das jeweilige Kalenderjahr ist (vgl. § 78 Absatz
4 GO NRW). Diese Sachlage bedingt, dass der Rat der Gemeinde die Entscheidungen, die sich auf die gemeindliche
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr auswirken sollen, auch im betreffenden Haushaltsjahr bzw. im Zeitraum
der Geltungsdauer der gemeindlichen Haushaltssatzung trifft.
GEMEINDEORDNUNG 524

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§ 81 GO NRW
1.1.5 Dringlichkeitsentscheidung und Nachtragssatzung
In haushaltswirtschaftlichen Angelegenheiten ist vielfach eine Entscheidung des Rates der Gemeinde einzuholen
bzw. eine Beschlussfassung des Rates herbeizuführen (vgl. z. B. § 83 Absatz 2 GO NRW). In den Fällen, in denen
der Rat der Gemeinde nicht rechtzeitig einberufen und die Entscheidung auch nicht aufgeschoben werden
kann, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren für die Gemeinde entstehen können, ist eine Dinglichkeitsentscheidung
nach Maßgabe des § 60 Absatz 1 GO NRW möglich. Eine solche örtliche Dringlichkeitsentscheidung
muss immer von Mitgliedern des Rates, vertretungsweise für den Rat, getroffen werden. In unaufschiebbaren
Angelegenheiten kann daher der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied entscheiden.
Solche Dringlichkeitsentscheidungen kommen für alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht. Sie haben
aber nur einen vorübergehenden Charakter, weil sie anschließend dem Rat der Gemeinde zur Genehmigung
vorzulegen sind (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Durch eine Dringlichkeitsentscheidung kann jedoch nicht
eine gemeindliche Haushaltssatzung rechtswirksam erlassen werden. Für die gemeindliche Haushaltssatzung ist
ein bestimmtes förmliches Verfahren vorgeschrieben ist, auf das auch bei einer möglichen Eilbedürftigkeit nicht
verzichtet werden kann (vgl. § 80 GO NRW).
Der Rat der Gemeinde muss nach dieser Vorschrift z.B. nicht nur über die Haushaltssatzung entscheiden, sondern
gesondert auch über die dazu erhobenen Einwendungen. Solche Ratsentscheidungen können daher nicht
durch eine Dringlichkeitsentscheidung ersetzt werden. Das i.d.R. bei einer Dringlichkeitsentscheidung fehlende,
gleichwohl aber vorgeschriebene Beteiligungsverfahren für den Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung kann
auch nicht durch die bei einer Dringlichkeitsentscheidung erforderliche spätere Genehmigung des Rates ersetzt
werden. Die Unzulässigkeit der Dringlichkeitsentscheidung bei der Haushaltssatzung gilt entsprechend für die
gemeindliche Nachtragssatzung, denn für diese Satzung gelten nach § 81 Absatz 1 Satz 2 GO NRW die Vorschriften
für die Haushaltssatzung entsprechend.
1.2 Zu Satz 2 (Geltung der Vorschriften für die Haushaltssatzung):
1.2.1 Anwendung der Vorschriften über die Haushaltssatzung
1.2.1.1 Die Gliederung der Nachtragssatzung
Nach der Vorschrift gelten für die Nachtragssatzung der Gemeinde die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltssatzung
entsprechend, d. h. insbesondere finden die §§ 78 und 80 GO NRW auf die Nachtragssatzung der
Gemeinde Anwendung. Daher muss in der Nachtragssatzung der Gemeinde ein Bezug der darin enthaltenen
Festsetzungen zu den Festlegungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung bestehen (vgl. Abbildung).
§
1
SATZUNGSINHALT
Ergebnisplan
Gesamtbetrag der Erträge
Gesamtbetrag der Aufwendungen
Finanzplan
(lfd. Verwaltungstätigkeit)
Gesamtbetrag der Einzahlungen
Die Gliederung der Nachtragssatzung
GEMEINDEORDNUNG 525
Bisherige FESTSETZUNG
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Neue FESTSETZUNG
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag

2
3
4
5
6
7
8
Gesamtbetrag der Auszahlungen
(Investitionstätigkeit
Gesamtbetrag der Einzahlungen
Gesamtbetrag der Auszahlungen
Finanzierungstätigkeit)
Gesamtbetrag der Einzahlungen
Gesamtbetrag der Auszahlungen
Gesamtbetrag
der Kredite für Investitionen
Gesamtbetrag
der Verpflichtungsermächtigungen
für Investitionen
Ausgleich des Ergebnisplans
Verringerung der Ausgleichsrücklage
Verringerung der allgemeinen Rücklage
Höchstbetrag
der Kredite zur Liquiditätssicherung
Steuersätze
für die Gemeindesteuern
Haushaltsausgleich
wieder hergestellt bis ….
Örtliche Sonderregelungen
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§ 81 GO NRW
GEMEINDEORDNUNG 526
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Gesamtbetrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Betrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Betrag in … EUR
Bisher festgesetzter
Höchstbetrag in … EUR
Bisher festgesetzt …
Bisher festgesetzt bis …
(Örtlich zu gestalten)
Abbildung 82 „Die Gliederung der Nachtragssatzung“
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Gesamtbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Betrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Betrag
festgesetzt auf … EUR
Neuer Höchstbetrag
festgesetzt auf … EUR
Neu festgesetzt …
Neu festgesetzt …
(Örtlich zu gestalten)
Für die Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für die Investitionen erforderlich ist, in der
gemeindlichen Haushaltssatzung würde dieses für den Fall, dass keine Anpassung erforderlich ist, zu der satzungsrechtlichen
Festlegung führen „Der bisher festgesetzte Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen wird nicht
geändert“ (vgl. Anlage 2 zu Nr. 1.1.2 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW.
6300). Außerdem ist die örtliche Ausgestaltung der gemeindlichen Nachtragssatzung nach dem bekannt gegebenen
und für verbindlich erklärten Muster vorzunehmen (vgl. o.a. Runderlass).
1.2.1.2 Der Ausweis der Veränderungen der Haushaltsermächtigungen
Zur Nachtragssatzung der Gemeinde gehört auch immer ein Nachtragshaushaltsplan, der alle Änderungen der im
Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden
Einzahlungen, die entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Ver-

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§ 81 GO NRW
pflichtungsermächtigungen bezogen auf die betroffenen Haushaltspositionen zu enthalten hat (vgl. § 10 GemHVO
NRW). Der Nachtragshaushaltsplan sollte bei unterjährigem Anpassungsbedarf aber auch die Veränderungen bei
den im Haushaltsplan abgebildeten Zielen und Leistungskennzahlen aufzeigen, soweit dazu Änderungen erfor-
derlich geworden sind. Das nachfolgende Schema zeigt die Form der Festlegungen auf, die mit dem Nachtragshaushaltsplan
verändert werden können (vgl. Abbildung).
Die Festlegungen für den Nachtragshaushaltsplan
Mit dem Nachtragshaushaltsplan werden
Ergebnisplan
Erträge
Aufwendungen
Finanzplan
aus laufender
Verwaltungstätigkeit:
Einzahlungen
Auszahlungen
aus Investitionstätigkeit:
Einzahlungen
Auszahlungen
aus Finanzierungstätigkeit:
Einzahlungen
Auszahlungen
die
bisherigen
festgesetzten
Gesamt-
beträge
EUR
GEMEINDEORDNUNG 527
erhöht
um
EUR
vermindert
um
EUR
Abbildung 83 „Die Festlegungen für den Nachtragshaushaltsplan“
1.2.1.3 Veränderungen bei den Anlagen zum Haushaltsplan
und damit der
Gesamtbetrag
des
Haushaltsplans
einschl.
Nachträge
festgesetzt auf
EUR
Dem gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan der Gemeinde sind zudem die in § 1 Absatz 2 GemHVO NRW vorgesehenen
Anlagen beizufügen, um den notwendigen Überblick über das haushaltswirtschaftliche Geschehen
bzw. die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zum Zeitpunkt des Erlasses einer Nachtragssatzung zu aktualisieren
und zu gewährleisten. Soweit die Anlagen zum Haushaltsplan im Rahmen der Nachtragssatzung geändert werden.
sind diese dem Nachtragshaushaltsplan in ihrer neuen Form beizufügen. Zu den Anlagen des Nachtragshaushaltsplans
können ggf. alle Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan gehören (vgl. Abbildung).
Die Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan
Vorbericht
§ 1 Absatz 2 Nummer 1 i.V.m. § 7
GemHVO NRW

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§ 81 GO NRW
Stellenplan
Bilanz
des Vorvorjahres
Übersicht
über die Verpflichtungsermächtigungen
Übersicht
über die Zuwendungen
an die Fraktionen, Gruppen
und einzelne Ratsmitglieder
Übersicht
über den voraussichtlichen Stand
der Verbindlichkeiten
zu Beginn des Haushaltsjahres
Übersicht
über die Entwicklung des Eigenkapitals
Übersicht über die Wirtschaftslage
und die voraussichtliche Entwicklung
der Unternehmen und Einrichtungen
sowie der Anstalten des öffentlichen Rechts
und der Sondervermögen,
für die Sonderrechnungen geführt werden
Übersichten
mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben
(in kreisfreien Städten)
GEMEINDEORDNUNG 528
§ 79 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz
2 Nummer 2 und § 8 GemHVO
NRW sowie Nr. 1.3 des Runderlasses
vom 24.02.2005
§ 1 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO NRW
§ 85 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 2
Nummer 4 und § 13 GemHVO NRW
sowie Nr. 1.4.3 des Runderlasses vom
24.02.2005
§ 56 Absatz 3 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz
2 Nummer 5 GemHVO NRW sowie
Nr. 1.4.1 des Runderlasses vom
24.02.2005
§ 91 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz
2 Nummer 6 GemHVO NRW sowie
Nr. 1.4.2 des Runderlasses vom
24.02.2005
§ 78 Absatz 2 Nr. 2 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 7 und § 41 Absatz 4
Nr. 1 GemHVO NRW
§§ 97, 108 und 114 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 8 GemHVO NRW
sowie weitere Rechtsvorschriften
§ 37 Absatz 3 und 4 GO NRW i.V.m. § 1
Absatz 2 Nummer 10 GemHVO NRW
Abbildung 84 „Die Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan“
1.2.2 Die Verfahrensschritte für den Erlass einer Nachtragssatzung
Für den Erlass der gemeindlichen Nachtragssatzung sind von der Gemeinde die gleichen Verfahrensschritte
vorzunehmen, wie sie für die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde gesetzlich bestimmt worden sind. Der
Entwurf der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen ist daher vom Kämmerer aufzustellen und zu unterzeichnen.
Anschließend hat der Kämmerer den Entwurf dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Die Bestätigung
durch den Bürgermeister wird durch seine Unterschrift unter den Entwurf und die anschließende Zuleitung des
Entwurfs an den Rat der Gemeinde abgeschlossen. Beide Verantwortlichen bringen mit ihrer Unterschrift zum
Ausdruck, dass der aufgestellte Entwurf der gemeindlichen Nachtragssatzung mit ihren Anlagen aus ihrer Verantwortung
heraus richtig und vollständig ist, sofern sie dazu keine besonderen Einschränkungen machen.
Die Gemeinde hat nach Zuleitung des Entwurfs der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen an den Rat diese unverzüglich
bekannt zu geben und während der Dauer des Beratungsverfahrens im Rat zur Einsichtnahme verfügbar
zu halten. Sie hat in der öffentlichen Bekanntgabe eine Frist von mindestens vierzehn Tagen festzulegen, in der
Einwohner oder Abgabepflichtige gegen den Entwurf der gemeindlichen Nachtragssatzung Einwendungen erhe-

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§ 81 GO NRW
ben können. Dazu ist die Stelle anzugeben, bei der die Einwendungen zu erheben sind. Die Gemeinde hat zudem
die Frist für die Erhebung von Einwendungen so festzusetzen, dass der Rat vor der Beschlussfassung über
die Nachtragssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung darüber beschließen kann.
Die vom Rat beschlossene Nachtragssatzung mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Im Rahmen
der Anzeige der Nachtragsatzung der Gemeinde soll sich die Aufsichtsbehörde auch über die Verfahrensschritte
zur Aufstellung der Nachtragssatzung informieren. Das Nachhalten dieser Verfahrensschritte, die terminlich
bestimmt sein müssen, soll durch die nachfolgende Übersicht erleichtert werden. Sie zeigt die von der Gemeinde
einzuhaltenden Verfahrensschritte auf (vgl. Abbildung).
Das Verfahren zum Erlass der Nachtragssatzung
VERFAHRENSSCHRITT
Aufstellung
des Entwurfs der Nachtragssatzung
Zuleitung
des Entwurfs der Nachtragssatzung
Öffentliche Bekanntgabe
des Entwurfs der Nachtragssatzung
Beratung
über die Nachtragssatzung
Beratung und Beschlussfassung
über die Nachtragssatzung
Anzeige
der Nachtragssatzung
Ablauf der Anzeigefrist
Bekanntmachung
und Verfügbarhalten
der Nachtragssatzung
GEMEINDEORDNUNG 529
TÄTIGKEITEN
Aufstellung der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen
durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs
durch den Bürgermeister (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 1 GO
NRW).
Zuleitung der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen an
den Rat (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 2 GO NRW).
Bekanntgabe des Entwurfs der Nachtragssatzung mit
Festlegung einer Frist für die Erhebung von Einwendungen
an mindestens 14 Tagen (§ 81 i.V.m. § 80
Absatz 3 GO NRW).
Beratung über die Nachtragssatzung mit ihren Anlagen
in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses (§ 59
GO NRW).
Beratung und Beschlussfassung über die Nachtragssatzung
mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des
Rates (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 4 GO NRW), ggf. auch
Beschlussfassung über die erhobenen Einwendungen
(§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 3 Satz 3 GO NRW).
Anzeige der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen bei
der Aufsichtsbehörde (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 5 GO
NRW; sie soll spätestens 1 Monat vor Beginn des
Hausjahres erfolgen).
Ablauf der Anzeigefrist,
bei der zu beachten ist:
1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen
Rücklage (§ 75 Absatz 4 GO NRW)
2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (§
76 Absatz 2 GO NRW).
Die Nachtragssatzung soll bis zum Ende der in § 96
Absatz 2 GO NRW benannten Frist verfügbar gehalten
werden (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 6 GO NRW).
Abbildung 85 „Das Verfahren zum Erlass der Nachtragssatzung“

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§ 81 GO NRW
Die gemeindliche Nachtragssatzung ist außerdem von der Gemeinde bekannt zu machen. Die Gemeinde ist
dabei nicht zu einer Neubekanntmachung der gesamten Haushaltssatzung verpflichtet. Die Nachtragssatzung mit
ihren Anlagen ist der bestehenden Haushaltssatzung beizufügen, die für die Bürgerinnen und Bürger bis zum
Ende der Einsichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten ist. Dabei haben die Bürgerinnen
und Bürger keinen Anspruch darauf, dass die geänderte Haushaltssatzung der Gemeinde ihnen in einer
Neufassung zur Verfügung gestellt wird. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Nachtragshaushaltsplan
zur Einsichtnahme erleichtert den vollständigen Überblick über die aktuelle Haushaltswirtschaft der Gemeinde im
laufenden Haushaltsjahr.
1.2.3 Nachtragssatzung bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
1.2.3.1 Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr
Eine gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre bedarf oftmals bereits im Laufe des ersten Haushaltsjahres
einer Anpassung an die tatsächliche Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Bei einer
von der Haushaltsplanung abweichenden wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde, die ggf. den jahresbezogenen
Haushaltsausgleich gefährdet, können die in der Haushaltssatzung getroffenen Festsetzungen durch eine
Nachtragssatzung korrigiert werden. Die gemeindliche Nachtragssatzung muss dann alle notwendigen gewordenen
Änderungen sowie die neuen Festsetzungen mindestens für das erste Haushaltsjahr enthalten, z.B. beim
Gesamtbetrag der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, bei der Kreditermächtigung u.a. Sie ermächtigt
die Verwaltung der Gemeinde, die angepassten Ermächtigungen des gemeindlichen Haushaltsplans für die
dort ausgewiesenen Zwecke in der dann geltenden jahresbezogenen Form in Anspruch zu nehmen.
Für eine gemeindliche Nachtragssatzung gelten die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend,
auch wenn der Rat der Gemeinde eine Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre beschlossen hat
(vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). In diesen Fällen muss die gemeindliche Nachtragssatzung, soweit diese
sich auf den Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr bezieht, spätestens bis zum 31. Dezember des ersten
Haushaltsjahres vom Rat beschlossen worden sein. Bei örtlichem Bedarf kann durch diese Nachtragssatzung
bereits eine Korrektur der Festsetzungen für das zweite Haushaltsjahr vorgenommen werden. Eine Nachtragssatzung
im zweiten Haushaltsjahr kann sich jedoch nur noch auf das zweite Haushaltsjahr beziehen. Sie kann
keine Rückwirkung mehr auf das erste Haushaltsjahr entfalten.
1.2.3.2 Änderungsbedarf für das zweite Haushaltsjahr
Aus der Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre
ein Änderungsbedarf im ersten Haushaltsjahr ergeben, der auch für das zweite Haushaltsjahr besteht
oder sich darauf auswirkt. Der Rat der Gemeinde kann, wenn die Anpassungen für beide Haushaltsjahre ermittelt
werden können, bereits im ersten Haushaltsjahr auch eine Änderung der für das zweite Haushaltsjahr getroffenen
Festsetzungen beschließen.
Soweit die Gemeinde mit ihrer Entscheidung über eine Nachtragsatzung jedoch das zweite Haushaltsjahr abwartet,
kann ggf. eine Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung entstehen. Diese Sachlage ist insbesondere
dann gegeben, wenn örtliche Sachverhalte vorliegen, die unter der Vorschrift des § 81 Absatz 2 GO NRW subsumiert
werden können. In allen Fällen hat der Rat der Gemeinde eine Nachtragssatzung für das zweite Haushaltsjahr
spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres zu beschließen. Für diese gemeindliche
Satzung gelten die Vorschriften über die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 530

2. Zu Absatz 2 (Erlass der Nachtragssatzung):
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 81 GO NRW
2.1 Zu Satz 1 (Verpflichtung zum Erlass einer Nachtragssatzung):
2.1.01 Allgemeine Grundlagen
Die Vorschrift enthält drei Sachverhalte, bei deren Auftreten die Gemeinde gesetzlich verpflichtet wird, eine Nachtragssatzung
zu erlassen. Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich zeigt,
dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich
nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. Die Gemeinde hat auch dann
eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn von der Gemeinde bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen
oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen
oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen.
Eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen
geleistet werden sollen. In diesen drei in der Vorschrift benannten Fällen werden die Veränderungen der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft als so schwerwiegend betrachtet, dass das Gesamtbild nicht mehr mit der
beschlossenen Haushaltssatzung in Einklang steht, sondern es unerlässlich ist, eine Nachtragssatzung zu beschließen.
Die Gemeinde darf ohne Nachtragssatzung nicht die Aufwendungen entstehen lassen oder die Auszahlungen
leisten, die als Ursache zur Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung führen. Sie
hat eine Nachtragssatzung unverzüglich aufzustellen, sobald die Voraussetzungen für ihren Erlass gegeben sind.
Die Gemeinde kann diese nicht auf einen beliebigen späteren Zeitpunkt verschieben.
2.1.02 Die Festlegung der Erheblichkeit
Die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "erheblich" in Bezug auf bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche
Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen ist von der Gemeinde eigenverantwortlich
vorzunehmen. Diese Festlegung wird am ehesten den unterschiedlichen Verhältnissen in den Gemeinden
gerecht. Sie stärkt damit die Eigenverantwortung der Gemeinden für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln.
Die Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs sollte jedoch in Abstimmung mit dem Rat der Gemeinde
erfolgen, denn die Regelung in § 83 GO NRW, dass geringe überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen dem Rat zur Kenntnis zu bringen sind, entlässt die gemeindliche Verwaltung nicht aus der
„gemeinsamen“ Entscheidung in Zusammenarbeit mit dem Rat.
In diesem Zusammenhang ist das Verhältnis wichtig, in dem der Begriff „erheblich“ auszugestalten ist, denn der
Begriff wird in der Vorschrift einerseits auf den Jahresfehlbetrag bezogen (Absatz 2 Nummer 1 der Vorschrift) und
andererseits auf das Verhältnis von Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen zu den
gemeindlichen Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen (vgl. Absatz 2 Nummer 2 der Vorschrift). Für
die Auslegung des Begriffs in Form der Festlegung einer Betragsgrenze bietet sich eine Regelung in der Haushaltssatzung
nach § 78 GO NRW an, weil dadurch das Budgetrecht des Rates berührt wird. Bei einer überjährigen
Bedeutung kann auch eine Festlegung durch einen gesonderten Ratsbeschluss erfolgen. In einem solchen
Fall muss örtlich sichergestellt werden, dass ein Bezug eines solchen Beschlusses zur jährlichen Haushaltssatzung
bzw. der Veranschlagung im Haushaltsplan eindeutig hergestellt wird.
Die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs „erheblich“ in § 81 GO NRW durch die Gemeinde in Form einer
betragsmäßigen Abgrenzung wirkt sich wegen des engen Zusammenhangs der Vorschriften über die gemeindliche
Nachtragssatzung und den gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan unmittelbar auch auf die Veranschlagung
im Nachtragshaushaltsplan aus. Der Begriff erheblich“ ist daher nicht ohne Berücksichtigung des Begriffes „oberhalb
der vom Rat festgelegten Wertgrenzen“ örtlich auszufüllen. Dabei besteht zudem ein Zusammenhang zu der
vom Rat der Gemeinde festzulegenden Wertgrenze für gemeindliche Investitionen (vgl. § 14 Absatz 1 GemHVO
GEMEINDEORDNUNG 531

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§ 81 GO NRW
NRW), denn die Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Nachtragssatzung kann auch durch geplante Auszahlungen
für bisher nicht im gemeindlichen Finanzplan veranschlagte Investitionen entstehen (vgl. § 81 Absatz 2
Nummer 3 GO NRW).
2.1.1 Zu Nummer 1 (Nachtragssatzung wegen eines Jahresfehlbetrages):
2.1.1.1 Zu a (Entstehung eines nicht geplanten Fehlbetrages)
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich zeigt, dass
trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich
nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. Diese Vorgabe zur Änderung der
gemeindlichen Haushaltssatzung folgt der gesetzlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz
2 GO NRW. Nach dieser Vorschrift ist der jährliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag
der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Außerdem gilt diese Ausgleichsregel
im NKF ausdrücklich sowohl im Rahmen der Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung) als auch
im Jahresabschluss der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung).
Die gesetzliche Regelung über den Haushaltsausgleich löst die Verpflichtung der Gemeinde aus, auch im Rahmen
der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft alles zu tun, um dieser Verpflichtung nach zu kommen,
insbesondere dann, wenn die Entwicklung der Erträge und Aufwendungen bzw. der Einzahlungen und Auszahlungen
für Investitionen anders verläuft als es bei der Verabschiedung des Haushaltsplans angenommen
wurde. Ausgehend von der im Ermessen der Gemeinde liegenden Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs
„erheblich“ und unter Berücksichtigung ihrer Möglichkeiten, den Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr wieder zu
erreichen, muss sie eine Nachtragssatzung nach dieser Vorschrift erlassen. Sie hat dabei auch zu berücksichtigen,
dass sich in Höhe des Fehlbetrages in der Ergebnisrechnung (die Aufwendungen sind höher als die Erträge)
das gemeindliche Vermögen (Eigenkapital) entsprechend verringert.
2.1.1.2 Zu b (Entstehung eines höheren Fehlbetrages)
Die Gemeinde muss in den Fällen, in denen sich unterjährig zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit,
z. B. durch die Verhängung einer Haushaltssperre nach § 24 GemHVO NRW, ein höherer Jahresfehlbetrag als
geplant entstehen wird, und der höhere Fehlbetrag nur durch eine Änderung der gemeindlichen Haushaltssatzung
vermieden werden kann, eine Änderung ihrer satzungsrechtlichen Ermächtigungen zur Ausführung ihrer
Haushaltswirtschaft herbeizuführen. Die Verschärfung einer bereits in der Haushaltssatzung ausgewiesenen
erheblichen defizitären Haushaltslage durch einen höheren Fehlbetrag sowie das Budgetrecht des Rates gebieten
es in diesen Fällen, die Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung zu verpflichten. Die Gemeinde hat
bei der Aufstellung einer Nachtragssatzung darauf hinzuwirken, dass auch das Kriterium der Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs dabei ausreichend beachtet wird.
Die Aufstellung einer Nachtragssatzung ist bei einem höheren Fehlbetrag als geplant auch nach dem Sinn und
Zweck der Vorschrift geboten. Die Basis für die Betrachtung, ob eine Nachtragssatzung aufgestellt werden soll
oder muss, stellen deshalb immer der im Ergebnisplan enthaltene Jahresfehlbetrag und der voraussichtliche
Jahresfehlbetrag dar. Die Vorschrift setzt dazu keine Bagatellgrenze fest. Es ist daher örtlich von der Gemeinde
eigenverantwortlich zu entscheiden, ab welchem höheren Fehlbetrag eine Nachtragssatzung förmlich aufgestellt
und vom Rat beschlossen wird. Sie muss jedoch mindestens ab dem Zeitpunkt ihrer Kenntnis über einen solchen
Fehlbetrag unverzüglich die dringend erforderlichen Gegenmaßnahmen veranlassen.
Der Rat der Gemeinde und die gemeindliche Verwaltung tragen gleichermaßen die Verantwortung für die gemeindliche
Haushaltswirtschaft und müssen daher durch geeignete Maßnahmen die möglicherweise eintretenden
GEMEINDEORDNUNG 532

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§ 81 GO NRW
haushaltswirtschaftlichen Verschlechterungen verhindern. Sie müssen der weiteren Verschärfung der wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde ohne Verzögerung entgegen wirken, auch wenn damit gleichzeitig die Wiedererreichung
des Haushaltsausgleichs formal nicht möglich wird. Die gesetzliche Vorgabe des Erlasses einer gemeindlichen
Nachtragssatzung stellt deshalb einen geeigneten und sachgerechten Schritt im Sinne der Sicherstellung
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
2.1.2 Zu Nummer 2 (Neue Aufwendungen oder Auszahlungen):
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte
oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im
Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen.
Diese Vorgabe zur Änderung der gemeindlichen Haushaltssatzung folgt der gesetzlichen Regelung über die
Behandlung von unterjährig erforderlichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen
(vgl. § 83 GO NRW). Die Begriffe „überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“ leiten sich von dem haushaltsrechtlichen
Begriff „planmäßig“ ab. Als planmäßige Aufwendungen und Auszahlungen gelten alle Ermächtigungen,
die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan
veranschlagt sind.
Die Pflicht für die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung leitet sich dann aus überplanmäßigen Aufwendungen
ab, wenn diese zusätzlich zu den unter den einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten
Aufwendungen erforderlich werden. Sie leitet sich aus außerplanmäßigen Aufwendungen ab, wenn
dafür unter den einzelnen Haushaltspositionen keine Aufwendungen veranschlagt worden sind. Diese Einordnungen
gelten entsprechend für von der Gemeinde zu leistende Auszahlungen, wenn die betreffenden Haushaltspositionen
im Finanzplan überschritten werden oder keine Haushaltspositionen bestehen.
Bei solchen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen besteht regelmäßig
keine erhöhte Dringlichkeit, sodass in zeitlicher Hinsicht die Änderungen und Ergänzungen des Haushaltsplans
durch die Nachtragssatzung abgewartet werden können und es dazu nicht der Entscheidung des Kämmerers
oder der vorherigen Zustimmung des Rates der Gemeinde nach § 83 GO NRW bedarf. Die Pflicht zur Aufstellung
einer Nachtragssatzung knüpft dabei an eine Verhältnisbildung an, denn es wird durch die Vorschrift vorgegeben,
dass die bisher nicht veranschlagten oder zusätzlichen Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen
im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblich sein müssen.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen, die erst bei
der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres festgestellt werden,
grundsätzlich auch die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung auslösen, diese jedoch nicht mehr erfüllbar
ist, weil die Haushaltssatzung der Gemeinde nur durch eine Nachtragssatzung geändert werden kann, die spätestens
bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschlossenen sein muss. Derartige Aufwendungen, die wirtschaftlich
dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen sind, unterliegen dann der Entscheidung des Kämmerers
oder der Zustimmung des Rates der Gemeinde, die im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
mit erledigt werden müssen.
2.1.3 Zu Nummer 3 (Auszahlungen für neue Investitionen):
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn Auszahlungen für
bisher nicht im gemeindlichen Finanzplan veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen. Diese Regelung
knüpft an die Bestimmung an, nach der Investitionen oberhalb der vom Rat festgelegten Wertgrenzen beschlossen
und im Haushaltsplan ausgewiesen werden sollen, wenn durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich, die für die
Gemeinde wirtschaftlichste Lösung ermittelt worden ist (vgl. § 14 Absatz 1 GemHVO NRW). In diesem Zusam-
GEMEINDEORDNUNG 533

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 81 GO NRW
menhang ist auch zu beachten, dass Ermächtigungen für Baumaßnahmen erst dann im gemeindlichen Finanzplan
veranschlagt werden sollen, wenn Baupläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen
die Art der Ausführung, die Gesamtkosten der Maßnahme, getrennt nach Grunderwerb und Herstellungskosten,
einschließlich der Einrichtungskosten sowie der Folgekosten ersichtlich sind (vgl. § 14 Absatz 2 GemHVO NRW).
Bei der Veranschlagung gemeindlicher Baumaßnahmen wird der Gemeinde hinsichtlich der haushaltsmäßigen
Umsetzung ein weiter Spielraum, denn trotz sorgfältiger Aufstellung eines Bauzeitplans können unvorhersehbare
Ereignisse zu Änderungen bei einer begonnenen Maßnahme führen. In solchen Fällen wäre der Erlass einer
Nachtragssatzung zu aufwändig, um eine Anpassung im gemeindlichen Haushaltsplan herbeizuführen. Daher
steht die Regelung in der Vorschrift auch in Beziehung zu § 83 GO NRW, denn danach sind überplanmäßige
Auszahlungen für Investitionen, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, auch dann zulässig, wenn ihre Deckung
erst im folgenden Jahr gewährleistet ist.
Dieser Sachverhalt ist aber nicht mehr gegeben, wenn neue Investitionen begonnen werden sollen, für die wegen
der fehlenden Einbeziehung in die Haushaltsplanung der Gemeinde die entsprechenden Auszahlungsermächtigungen
des Rates der Gemeinde fehlen. Die gesetzliche Regelung soll daher auch gewährleisten, dass der Rat
im Rahmen seines Budgetrechts über Auszahlungen für neue Investitionen entscheidet, die unterjährig begonnen
werden sollen und für die voraussichtlich noch im Haushaltsjahr Auszahlungen zu leisten sind.
2.1.4 Aufstellungspflicht und örtliche Ziele und Leistungskennzahlen
Die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung wird nicht allein durch notwendige unterjährige Veränderungen
der abgeschlossenen Vereinbarungen über Ziele und Leistungskennzahlen ausgelöst. Die Ziele und Leistungskennzahlen
(vgl. § 12 GemHVO NRW) sind in der Regel zwar durch ihre Abbildung in den Teilplänen des Haushaltsplans
in den Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung einbezogen, jedoch sind sie deshalb noch nicht
als originäre Bestandteile der Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW anzusehen. Die Veränderungen von Zielen
und Leistungskennzahlen können nicht selbstständig eine eigenständige Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung
durch die Gemeinde auslösen.
In den Fällen, in denen ausschließlich Änderungen bei den im gemeindlichen Haushaltsplan ausgewiesenen
Zielen und Kennzahlen erforderlich sind, kann es einer Beteiligung bzw. Information des Rates bedürfen, wenn
die von ihm gesetzten Ziele durch die vorgesehenen Änderungen berührt werden. Wenn die gemeindliche Haushaltssatzung
jedoch durch eine Nachtragssatzung verändert werden soll und es werden dadurch auch die vereinbarten
Ziele und Leistungskennzahlen berührt, bedarf es auch hier der Umsetzung der notwendigen Änderungen
und das Aufzeigen der Veränderungen im Nachtragshaushaltsplan (vgl. § 10 GemHVO NRW).
Soweit Veränderungen der zwischen Rat und Verwaltung und innerhalb der Verwaltung vereinbarten Ziele und
Leistungskennzahlen unterjährig erforderlich geworden und die bisherigen Ziele und Leistungskennzahlen im
gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sind, muss spätestens im Jahresabschluss der Gemeinde nicht nur über
die Ergebnisse, sondern auch über die vorgenommenen Änderungen informiert werden. In den Teilrechnungen
im Jahresabschluss lassen sich im Rahmen der Abbildung der Ist-Zahlen zu den in den Teilplänen ausgewiesenen
Leistungsmengen und Leistungskennzahlen, um den Grad der Zielerreichung nachzuweisen, auch dann
noch notwendig gewordene unterjährige Veränderungen nachvollziehbar darstellen.
2.2 Zu Satz 2 (Keine Nachtragssatzung bei Fortsetzungsinvestitionen):
Die getroffene Regelung entbindet die Gemeinde von der Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung, wenn
überplanmäßige Auszahlungen für laufende Investitionsmaßnahmen notwendig werden, deren Durchführung bis
ins nächste Haushaltsjahr hinein reicht. Dafür wird auf die Vorschrift des § 83 Absatz 3 GO NRW verwiesen,
GEMEINDEORDNUNG 534

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§ 81 GO NRW
durch die überplanmäßige Auszahlungen für Investitionen zulässig sind, wenn diese im folgenden Jahr fortgesetzt
werden. Für solche Investitionsmaßnahmen können entstehende überplanmäßige Auszahlungen als Vorgriffe auf
das kommende Haushaltsjahr behandelt werden, wenn ihre Deckung im Folgejahr gewährleistet ist. Der Verzicht
auf eine Nachtragssatzung ist jedoch nicht bei entstehenden Aufwendungen möglich, denn diese entstehen erst
mit der Nutzung des beschafften oder hergestellten Vermögensgegenstandes und sind dann periodengerecht
zuzuordnen. Die Vorschrift ist daher nur auf überplanmäßige Auszahlungen im Sinne des § 83 Absatz 3 GO NRW
ausgerichtet, auch wenn in der Vorschrift das Wort „Aufwendungen“ enthalten ist.
3. Zu Absatz 3 (Verzicht auf eine Nachtragssatzung):
3.1 Zu Nummer 1 (Verzicht bei geringfügigen Investitionen):
Durch die Vorschrift wird ein Verzicht auf die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung zugelassen,
wenn Auszahlungen für geringfügige Investitionen und Instandsetzungen an Bauten unabweisbar und von der
Gemeinde zu leisten sind. Es ist dazu bestimmt worden, dass Absatz 2 Nummern 2 und 3 der Vorschrift in diesen
Fällen keine Anwendung findet. Nach Absatz 2 Nummern 2 und 3 der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich
eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen
bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen
erheblichen Umfang geleistet werden müssen (Nummer 2). Eine Nachtragssatzung ist aber
auch zu erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen von der Gemeinde
geleistet werden sollen (Nummer 3).
Bei geringfügigen Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind, wird es als vertretbar und
ausreichend angesehen, den Mehrbedarf an Auszahlungen für solche Maßnahmen nach dem Verfahren über
außerplanmäßige Auszahlungen nach § 83 GO NRW abzuwickeln. Der Begriff der Unabweisbarkeit, der vom
Gesetzgeber nicht näher definiert worden ist, stellt auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung
sowie darauf ab, dass eine Verschiebung auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich
unzweckmäßig wäre. Die Gemeinde muss aufgrund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch
zeitlich eine Handlungsalternative haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen
Mehrbedarf gegenüber den bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. Außerdem sollte
der Rat der Gemeinde eine Entscheidung über die Abgrenzung des Begriffs „geringfügig“ treffen.
3.2 Zu Nummer 2 (Verzicht bei Umschuldungen):
Durch die Vorschrift wird ein Verzicht auf die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung zugelassen,
wenn Auszahlungen für die Umschuldung von Krediten für Investitionen entstehen, denn es ist bestimmt worden,
dass Absatz 2 Nummern 2 und 3 der Vorschrift dann keine Anwendung findet. Nach Absatz 2 Nrn. 2 und 3 der
Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte
oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu
den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen (Nummer
2) und wenn eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht
veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen (Nummer 3).
Bei der Umschuldung von Krediten für Investitionen entsteht zwar ein Mehrbedarf an Auszahlungen für solche
Maßnahmen, diesen steht jedoch regelmäßig in gleicher Höhe eine Einzahlung gegenüber. Zudem kann es bei
einer solchen haushaltsmäßigen Maßnahme zu einer wirtschaftlichen Entlastung im Rahmen der zu vereinbarenden
Zinszahlungen kommen. Der Mehrbedarf an Auszahlungen für solche Maßnahmen soll nach dem Verfahren
über außerplanmäßige Auszahlungen nach § 83 GO NRW abgewickelt werden.
GEMEINDEORDNUNG 535

4. Zu Absatz 4 (Haushaltssperre durch den Rat):
4.1 Zu Satz 1 (Erlass einer Haushaltssperre):
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 81 GO NRW
Im Zusammenhang mit dem Erlass einer Nachtragssatzung ist gesetzlich festgelegt worden, dass der Rat die
Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen
oder die Erhaltung der Liquidität dies erfordert (Haushaltssperre). Durch diese Regelung wird bestätigt, dass der
Rat ebenfalls über das Instrument der haushaltswirtschaftlichen Sperre verfügt, wie es durch § 24 Absatz 1
GemHVO NRW dem Kämmerer, und wenn ein solcher nicht bestellt ist, dem Bürgermeister eingeräumt wird.
Diese Möglichkeit zum Erlass einer Haushaltssperre durch den Rat der Gemeinde baut darauf auf, dass der Rat
unverzüglich zu unterrichten ist, wenn vom Kämmerer oder Bürgermeister eine haushaltswirtschaftliche Sperre
ausgesprochen worden ist (vgl. § 24 Absatz 2 GemHVO NRW). Nicht nur beim Erlass einer Haushaltssperre
durch den Rat muss in haushaltswirtschaftlichen Fragen eine örtliche Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen
dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung erfolgen.
4.2 Zu Satz 2 (Aufhebung einer Haushaltssperre):
4.2.1 Die Aufhebung der Haushaltssperre des Rates
Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass der Rat der Gemeinde seine Sperre aufheben kann. Die ausdrückliche
Regelung über die Aufhebung der eigenen Sperre soll nur eine fiktive Lücke schließen und verhindern, dass
örtliche Meinungsverschiedenheiten darüber entstehen, ob der Rat seine Haushaltssperre auch aufheben kann,
wenn keine entsprechende Aussage in der Vorschrift enthalten wäre. Der Rat der Gemeinde aufgrund seiner
Allzuständigkeit und seines Budgetrechtes eine Haushaltssperre erlassen kann, ist auch ohne ausdrückliche
gesetzliche Regelung berechtigt, seine eigene erlassene Haushaltssperre durch einen Beschluss wieder aufheben,
wenn dafür kein haushaltswirtschaftlicher Anlass mehr besteht.
4.2.2 Die Aufhebung anderer Haushaltssperren
Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass der Rat der Gemeinde die Sperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters,
die diese nach § 24 Absatz 1 GemHVO NRW erlassen können, wenn die Entwicklung der Erträge oder
Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität es erfordert, aufheben kann. Diese ausdrückliche Regelung
berücksichtigt die Allzuständigkeit und das Budgetrecht des Rates, der deshalb berechtigt sein muss, die vom
Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, vom Bürgermeister erlassene Haushaltssperre durch einen Beschluss
wieder aufheben, wenn dafür kein haushaltswirtschaftlicher Anlass mehr besteht. Diese Möglichkeit zur
Aufhebung der Sperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters baut darauf auf, dass der Rat der Gemeinde
unverzüglich zu unterrichten ist, wenn vom Kämmerer oder Bürgermeister eine haushaltswirtschaftliche Sperre
ausgesprochen wurde. Bei der Aufhebung einer Haushaltssperre muss eine Fortsetzung der örtlichen Zusammenarbeit
in haushaltswirtschaftlichen Fragen zwischen dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung erfolgen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 536

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§ 82 GO NRW
§ 82
Vorläufige Haushaltsführung
(1) Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht, so darf die Gemeinde
ausschließlich
1. Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für
die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen
und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen
vorgesehen waren, fortsetzen,
2. Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben,
3. Kredite umschulden.
(2) 1 Reichen die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen
des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 nicht aus, so darf die Gemeinde mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde
Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres
festgesetzten Kredite aufnehmen. 2 Die Gemeinde hat dem Antrag auf Genehmigung eine nach Dringlichkeit geordnete
Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. 3 Die Genehmigung soll unter
dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden; sie kann unter Bedingungen
und mit Auflagen erteilt werden. 4 Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der
dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht in Einklang stehen.
(3) Ist im Fall des § 76 Abs. 1 die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht,
gelten ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 die nachfolgenden Bestimmungen vom Beginn des
Haushaltsjahres - bei späterer Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vom Zeitpunkt der Beschlussfassung
- bis zur Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes:
1. Die Gemeinde hat weitergehende haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen,
andere personalwirtschaftliche Maßnahmen und das höchstzulässige Aufwandsvolumen des Ergebnishaushalts
sowie die Regelungen zur Nachweisführung gegenüber der Aufsichtsbehörde zu beachten, die durch
Rechtsverordnung des Innenministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium festgelegt werden.
2. Der in Absatz 2 festgelegte Kreditrahmen kann mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde überschritten werden,
wenn das Verbot der Kreditaufnahme anderenfalls zu einem nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen
gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen würde. Die Genehmigung kann unter Bedingungen
und mit Auflagen erteilt werden.
(4) Die Bestimmungen des Absatzes 3 gelten ab dem 1. April des Haushaltsjahres bis zur Beschlussfassung über
einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept
auch dann, wenn bis zu dem Termin kein ausgeglichener Haushalt beschlossen worden ist.
Erläuterungen zu § 82:
I. Allgemeines
1. Die Weiterführung der Haushaltswirtschaft
Das gemeindliche Haushaltsrecht ist grundsätzlich darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der
Haushaltsplan der Gemeinde nur für ein Haushaltsjahr gelten. Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und
Finanzplanung in den Haushaltsplan hat an die Jährlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht geändert.
Die Gemeinde muss daher für das neue Haushaltsjahr die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen so rechtzeitig
vorbereiten, dass diese zu Beginn des neuen Haushaltsjahres in Kraft treten kann (vgl. §§ 78 und 80 GO
NRW). In der gemeindlichen Praxis lässt es sich aus unterschiedlichen Gründen jedoch nicht immer vermeiden,
GEMEINDEORDNUNG 537

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
dass die gemeindliche Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres vom Rat der Gemeinde beschlossen
wird. In der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der
neuen Haushaltssatzung muss die Gemeinde gleichwohl ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen und ihre Aufga-
benerfüllung fortsetzen, sodass auch die gemeindliche Haushaltswirtschaft weiterzuführen ist. In diesem Zeitraum
findet daher nur eine „vorläufige Haushaltsführung“ statt. Es tritt dadurch aber kein Stillstand der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft auf.
Die Vorschrift erlaubt der Gemeinde, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung eine sachgerechte Weiterführung
ihrer Haushaltswirtschaft, die dabei jedoch auf das notwendige Maß beschränkt wird. Der gemeindliche
Haushaltsplan mit den darin veranschlagten Ermächtigungen darf in dieser Zeit noch nicht in vollem Umfang
bewirtschaftet bzw. ausgeführt werden. Die Gemeinde darf aber z. B. Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen
leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben
unaufschiebbar sind. Der im Entwurf aufgestellte Haushaltsplan der Gemeinde bleibt dabei die haushaltswirtschaftliche
Leitlinie für den Rat und die Verwaltung der Gemeinde. Er stellt auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung
die buchungstechnische Grundlage dar und hat weitere unverzichtbare Funktionen für die Durchführung
und den Nachweis der gemeindlichen Aufgabenerfüllung.
2. Die Weitergeltung von Festsetzungen der Haushaltssatzung des Vorjahres
2.1 Allgemeine Grundlagen
Die gemeindliche Haushaltssatzung gilt für ein Haushaltsjahr (Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit) und zwar für
das Jahr, für das sie vom Rat der Gemeinde beschlossen wurde (vgl. § 78 Absatz 1 GO NRW). Für die gemeindliche
Verwaltung wird dadurch ein genau bestimmter Zeitrahmen vorgegeben, in dem diese die vom Rat der Gemeinde
im Rahmen seines Budgetrechts ausgesprochenen Ermächtigungen auszuführen und weitere dazu getroffene
Festlegungen zu beachten hat. Das Haushaltsjahr deckt sich zeitlich immer mit dem jeweiligen Kalenderjahr
(vgl. § 78 Absatz 4 GO NRW). Das Haushaltsrecht enthält jedoch von den strengen zeitlichen Vorgaben
einzelne sachliche Ausnahmen, um den Fortgang der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auch bei einem Jahreswechsel
sicher zu stelle. Folgende Ausnahmeregelungen sind insbesondere in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung
für die Gemeinde von Bedeutung (vgl. Abbildung).
Die Weitergeltung von Festsetzungen des Vorjahres
REGELUNGSINHALT
Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste
Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser
Haushaltssatzung.
Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden
Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht
rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.
Die Gemeinde kann zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite
zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten
Höchstbetrag aufnehmen kann, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung
stehen, und diese Ermächtigung über das Haushaltsjahr hinaus bis
zum Erlass der neuen Haushaltssatzung.
GEMEINDEORDNUNG 538
VORSCHRIFT
§ 85 Absatz 2 GO NRW
§ 86 Absatz 2 GO NRW
§ 89 Absatz 2 GO NRW

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
Die Weitergeltung von Festsetzungen des Vorjahres
REGELUNGSINHALT
Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen
für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit,
soweit diese nicht in Anspruch genommen worden sind, ins folgende
Haushaltsjahr übertragen, denn diese bleiben bis zum Ende des folgenden
Haushaltsjahres verfügbar. Werden sie übertragen, erhöhen sie die entsprechenden
Positionen im Haushaltsplan des folgenden Jahres.
Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen
für Auszahlungen für Investitionen, soweit diese nicht in Anspruch
genommen worden sind, ins folgende Haushaltsjahr übertragen, denn diese
bleiben bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar; bei
Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach
Schluss des Haushaltsjahres, in dem der Vermögensgegenstand in seinen
wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. Werden Investitionsmaßnahmen
im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen
bis zum Ende des zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar.
Abbildung 86 „Die Weitergeltung von Festsetzungen des Vorjahres“
GEMEINDEORDNUNG 539
VORSCHRIFT
§ 22 Absatz 1 und 2
GemHVO NRW
In diesem Zusammenhang bedarf es im Rahmen der vorläufigen Haushaltführung der Gemeinde eines Zusammenspiels
zwischen den weiter geltenden Ermächtigungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und den örtlichen
Vorgaben, die wegen der noch nicht geltenden gemeindlichen Haushaltssatzung sachlich notwendig sind.
Auch wenn keine ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung zum Stellenplan im Zeitraum der vorläufigen
Haushaltsführung besteht, gilt grundsätzlich, dass der Stellenplan des Vorjahres weiter gilt, bis die gemeindliche
Haushaltssatzung in Kraft getreten ist.
2.2 Die Weitergeltung der Ermächtigung für Investitionskredite
Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten für Investitionen, die in der jährlichen Haushaltssatzung festzusetzen
ist, gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Ende des Folgejahres und ggf. bis zum Erlass einer neuen
Haushaltssatzung für das übernächste Jahr weiter (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c i.V.m. § 86 Absatz 2 GO
NRW). Am Ende eines Haushaltsjahres ist die noch bestehende Kreditermächtigung in das folgende Haushaltsjahr
zu übertragen, sofern sie nicht vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist. Es ist deshalb
im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung und der zeitlichen Geltungsdauer möglich, noch Kredite für Investitionen
aufzunehmen, bis die satzungsrechtlich festgesetzte Kreditermächtigung ausgeschöpft ist.
Die weitergeltende Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten für Investitionen ist nach Ablauf des Haushaltsjahres
nicht mehr vom Status der gemeindlichen Haushaltssatzung abhängig. Sie stellt dann eine eigenständige
haushaltsmäßige Ermächtigung auf gesetzlicher Grundlage dar, auch wenn die Ermächtigung auf der
Grundlage des Beschlusses des Rates über die gemeindliche (nicht mehr geltende) Haushaltssatzung des Vorjahres
entstanden ist bez. deren Bestandteil war. Diese (noch geltende) Ermächtigung kann jedoch nicht in der
Zeit ihrer weiteren Geltung (bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung) durch den Rat wegen eines Mehrbedarfs
geändert bzw. angepasst werden.
2.3 Die Weitergeltung des Höchstbetrages für Liquiditätskredite
Die Vorschrift des § 89 Absatz 2 GO NRW sieht vor, dass die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung,
die in der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde als Höchstbetrag festzusetzen ist, über

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung weiter gilt (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3
GemHVO NRW). Am Ende eines Haushaltsjahres noch bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung sind dabei in
den Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen. Eine über das ursprüngliche Haushaltsjahr
hinaus geltende Ermächtigung kann dabei jedoch nur dann noch in Anspruch genommen werden, soweit sie nicht
vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist.
Es ist deshalb einerseits möglich, noch weitere Kredite zur Liquiditätssicherung aufzunehmen, bis der satzungsrechtlich
festgesetzte Höchstbetrag ausgeschöpft ist. Andererseits dürfen auf dieser (noch nicht ausgeschöpften)
Ermächtigungsgrundlage so lange noch Kredite zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden, bis die neue
Haushaltssatzung der Gemeinde für das Haushaltsjahr erlassen worden ist. Für die Gemeinde kann sich dabei
ergeben, dass der aus dem Vorjahr weitergeltende Höchstbetrag überschritten werden muss, weil dieser bereits
ausgeschöpft ist. In solchen Fällen muss die Gemeinde gleichwohl Auszahlungen entsprechend ihren eingegangenen
Zahlungsverpflichtungen an Dritte nachkommen. Zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Liquidität bzw.
zur Erfüllung ihrer Zahlungsverpflichtungen bedarf es dann einer Veränderung der noch geltenden haushaltsmäßigen
Ermächtigung im Sinne und Umfang des entstandenen Mehrbedarfs.
Die weitergeltende Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung ist nach Ablauf des
Haushaltsjahres nicht mehr vom Status der gemeindlichen Haushaltssatzung abhängig. Sie stellt dann eine eigenständige
haushaltsmäßige Ermächtigung auf gesetzlicher Grundlage dar, auch wenn der Höchstbetrag auf
der Grundlage des Beschlusses des Rates über die gemeindliche (nicht mehr geltende) Haushaltssatzung des
Vorjahres entstanden ist bez. deren Bestandteil war. Diese (noch geltende) Ermächtigung kann deshalb auch in
der Zeit ihrer weiteren Geltung (bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung) durch den Rat unter Beachtung
des notwendigen Mehrbedarfs geändert bzw. angepasst werden. Ein entsprechender Ratsbeschluss stellt deshalb
auch keine "Nachtragssatzung" im Sinne der Vorschrift des § 81 GO NRW dar.
3. Die Informationspflichten gegenüber der Aufsichtsbehörde
Die Gemeinde ist verpflichtet, die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der
Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Die Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen
(vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). Sofern die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Anzeige der Haushaltssatzung
zum gesetzlich bestimmten Termin nicht nachkommt, hat sie ihre Aufsichtsbehörde darüber rechtzeitig
zu unterrichten. Sie soll dabei angeben, wie die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung als Übergangszeit haushaltswirtschaftlich
ausgefüllt wird und welche notwendigen und einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen zur
örtlichen Umsetzung erlassen worden sind.
Die Gemeinde soll in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde auch die Gründe für das Versäumnis angeben sowie
aufzuzeigen, welcher aktueller Verfahrensstand hinsichtlich der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung
besteht. Dazu gehören die Angaben, wann der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung und ihre Anlagen
vorgesehen ist und bis zu welchem Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. Die Aufsichtsbehörde
hat in solchen Fällen das weitere Aufstellungsverfahren zu begleiten und kann sich jederzeit über
den Verfahrensstand unterrichten lassen. Sie kann dazu auch Berichtstermine festlegen. Die Gemeinde hat die
Anzeige ihrer Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde schnellstmöglich nachzuholen.
4. Die örtliche Dienstanweisung als Ersatz für die Haushaltssatzung
4.1 Allgemeine Grundlagen
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung bedingt die fehlende gemeindliche Haushaltssatzung, dass die Gemeinde
ihre Haushaltswirtschaft nicht so ausführen kann wie bei einer für das Haushaltsjahr in Kraft getretenen
GEMEINDEORDNUNG 540

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§ 82 GO NRW
Haushaltssatzung. Gleichwohl muss die gemeindliche Geschäftstätigkeit und die Verwaltungsarbeit im Sinne der
Aufgabenerfüllung der Gemeinde weiter erledigt und die gemeindliche Haushaltswirtschaft fortgeführt werden.
Der Bürgermeister hat deshalb im Zusammenwirken mit dem Kämmerer, soweit dieser nicht damit beauftragt ist,
gesonderte haushaltswirtschaftliche Regelungen als Ersatz für die fehlende Haushaltssatzung mit Anlagen in
schriftlicher Form zu erlassen.
Für die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung als Übergangszeit bzw. sprachlich auch „haushaltslose Zeit“ sollen
die notwendigen und einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen in schriftlicher Form als örtliche Dienstanweisung
erlassen werden. Die Festlegung der gesetzlich zulässigen Aufwendungen und Auszahlungen kann dabei
unter Berücksichtigung des Entwurfs des gemeindlichen Haushaltsplans erfolgen, denn nach dem Beschluss des
Rates über die Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan für die Haushaltsführung der Gemeinde verbindlich (vgl. §
79 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Dieser Sachstand lässt gleichwohl noch keine uneingeschränkte Bewirtschaftung
zu, sodass auf die sonst üblichen Bewirtschaftungsregelungen noch vorläufig zu verzichten ist. Die auf die vorläufige
Haushaltswirtschaft der Gemeinde bezogenen Regelungen können dabei z. B. folgende Bereiche oder Gegenstände
zum Inhalt haben (vgl. Abbildung).
Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben
VORGABEN
Zielvereinbarungen
Grundsätze
Haushaltsmittelverantwortung
Budgetierung
GEMEINDEORDNUNG 541
INHALTE
Mit der konkreten Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans sind örtliche Ziele verbunden, die
einzuhalten sind. Mit den Leistungskennzahlen, die
den einzelnen Produkten zugeordnet sind sowie
weiteren im Einzelnen benannten Messgrößen wird
die Zielerreichung gemessen. Besondere Verantwortlichkeiten
sollten angegeben werden.
Die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze ist zu gewährleisten,
z. B. der Haushaltsausgleich nach § 75
Absatz 2 GO NRW). Auch der Umgang mit dem
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, z. B. bei Investitionen
(vgl. § 14 GemHVO NRW) ist ggf. näher zu
bestimmen. Dazu gehören z. B. auch die besonderen
Festlegungen, was zur Weiterführung notwendiger
Aufgaben unaufschiebbar und wie der mögliche
Kreditbedarf zu ermitteln ist.
Die Hierarchie der Verantwortlichkeiten über die
Haushaltsmittel sowie die zugeordneten Entscheidungsbefugnisse
ist einzuhalten. In dringenden
Angelegenheiten können die Befugnisse vertretungsweise
oder durch eine höhere Hierarchiestufe
wahrgenommen werden. Dabei können gesonderte
Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse
wegen der vorläufigen Haushaltsführung festgelegt
werden. Die Entscheidungsrechte des Rates und
seiner Ausschüsse müssen dabei gewahrt bleiben.
Die örtliche Gestaltung der Budgetierung sollte in
ihren Strukturen angegeben werden. Dazu gehört
die Abgrenzung eines Budgets, z. B. mindestens ein
Produkt, höchstens eine Produktgruppe. Es gehört
aber auch ggf. die Benennung von "Querschnittsbudgets"
sowie von anderen Ausnahmen dazu.
Ebenso sollten die Budgetverantwortlichen funktional
benannt werden. Budgetübergreifende gleiche
Pflichten und Vorgehensweisen können ergänzend
benannt werden. Darunter können auch Festlegungen
zu möglichen Managementerfolgen und dem

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§ 82 GO NRW
Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben
VORGABEN
Über- und Außerplanmäßiges
Berichtswesen
Managementerfolge
Abschlussarbeiten
Besondere Informationen
GEMEINDEORDNUNG 542
INHALTE
Berichtswesen fallen, soweit diese Bereiche abhängig
von der Budgetierung geregelt werden.
Im Rahmen der Haushaltswirtschaft können zusätzliche
Aufwendungen und Auszahlungen notwendig
werden. Dazu sind ggf. Berichtspflichten und Entscheidungsvorgaben
zu machen. Außerdem sollte
das örtliche Verfahren einschließlich der zulässigen
Deckungsmöglichkeiten angegeben werden (vgl. §
83 GO NRW). Besondere Vorbehalte sind sachgerecht
abzugrenzen und festzulegen.
Die inhaltlichen Grundlagen aufzustellender Berichte
über den Stand und die Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft und die daraus entstehenden
Pflichten der Verantwortlichen für die Haushaltsmittel
der Gemeinde sind inhaltlich näher festzulegen.
Ebenso sind Festlegung hinsichtlich der
Vorlagepflichten in zeitlicher Hinsicht (Zeiträume
oder konkrete Termine) zu treffen. Dazu gehört auch
die Benennung der Adressaten der Berichte bzw.
das Aufzeigen des "Instanzenweges" bis hin zum
Rat der Gemeinde.
Der Umgang mit im Rahmen der Haushaltswirtschaft
erzielten Managementerfolgen, z. B. durch eine
Steigerung der Qualität der Leistungen oder eine
Verbesserung der Geschäftsabläufe, ist unter Einbeziehung
der örtlichen Verhältnisse einschließlich
der Budgetierung im Einzelnen festzulegen. Ausgehend
davon, dass Bewirtschaftungserfolge in Form
von Überschüssen grundsätzlich dem gesamten
Haushalt zustehen (vgl. Pflicht zum jährlichen Haushaltsausgleich),
sollten differenziert nach der haushaltsmäßigen
bzw. wirtschaftlichen Lage der Gemeinde
ggf. Zugeständnisse an eigene (interne)
Verwendungsmöglichkeiten von Teilen der Überschüsse
durch die Bewirtschafter geprüft werden.
Dabei ist die besondere Lage der vorläufigen Haushaltsführung
i.d.R. einschränkend zu berücksichtigen.
In Ausnahmefällen sollte ein Zustimmungsvorbehalt
innerhalb der Hierarchie der Verantwortlichkeiten
bestehen.
Die sich aus der Bewirtschaftung des gemeindlichen
Haushalts ergebenden Abschlussarbeiten können
näher bestimmt und dem Bewirtschaftungsberechtigten
auferlegt werden. Den Rahmen dafür bieten die
Vorgaben für die Aufstellung des Entwurfs des
gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Kämmerer
(vgl. § 95 Absatz 3 Satz 1 GO NRW). In Abstimmung
mit dem Kämmerer können daher die
Arbeiten benannt und dazu die zeitlichen Rahmenbedingungen
unter Beachtung der gesetzlichen
Vorschriften festgelegt werden.
Im Rahmen der vorläufigen Haushaltswirtschaft ist
detailgetreu über die wichtigen und wesentlichen
Einzelheiten der vorläufigen Haushaltsführung zu
informieren. Die den jeweiligen Bewirtschaftungsverantwortlichen
zustehenden Entscheidungsbefug-

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§ 82 GO NRW
Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben
VORGABEN
GEMEINDEORDNUNG 543
INHALTE
nisse können einem grundsätzlichen Zustimmungsvorbehalt
unterworfen werden. Dazu sind Berichtspflichten
sowie ggf. ein eigenständiges Verwendungsverbot
nicht nur bei höheren Erträgen festzulegen.
Weitere örtliche Rechte und Pflichten sind
sachgerecht abzugrenzen und festzulegen, um den
Zielen und Zwecken der vorläufigen Haushaltsführung
ausreichend nachzukommen.
Abbildung 87 „Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben“
Die örtlichen Regelungen müssen so ausgestaltet sein, dass die vorläufige Bewirtschaftung der gemeindlichen
Haushaltsmittel den Zielen und Zwecken einer vorläufigen Haushaltsführung entspricht und den gesetzlichen
Vorschriften Genüge getan wird sowie das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen
schnellstmöglich erreicht wird. Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse soll dabei die gemeindliche
Haushaltswirtschaft so auszugestalten, dass diese und damit auch die laufende Aufgabenerfüllung der Gemeinde
auf ein sachlich und wirtschaftlich vertretbares Mindestmaß zurückgeführt wird. Es ist dazu von der Gemeinde
festzustellen, welche rechtliche Verpflichtungen in welcher Form bestehen, deren Erfüllung unaufschiebbar ist
und welche gemeindlichen Aufgaben sofort zu erledigen sind.
Diese Vorgaben erfordern ein besonderes der vorläufigen Haushaltsführung angepasstes und angemessenes
Berichtswesen über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Es sollte daher z. B. wenige Tage
nach Ablauf eines Monats dem Bürgermeister als Verantwortlichen in der Gemeinde über den Stand der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft berichtet werden. Es wird dadurch die notwendige Überwachung und Kontrolle
der Ausführung der Haushaltswirtschaft gewährleistet. Andererseits wird es dem Bürgermeister ermöglicht, die
erlassene Dienstanweisung zu überprüfen und ggf. angemessen und sachgerecht zu aktualisieren.
4.2 Die weiteren Informationspflichten
Die örtliche Dienstanweisung über die vorläufige Haushaltsführung ist dem Rat der Gemeinde zur Kenntnis zu
geben. Er ist gleichzeitig über die Gründe, die zur Verzögerung seiner Beschlussfassung über die gemeindliche
Haushaltssatzung führen, zu informieren. Der Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist die Dienstanweisung ebenfalls
zur Kenntnis zu geben. Diese Unterrichtung soll möglichst bis zu dem für die Anzeige der Haushaltssatzung geltenden
Termin erfolgen, denn die Dienstanweisung überbrückt als zeitlich begrenzter Ersatz die haushaltswirtschaftlichen
Regelungen, die durch die gemeindliche Haushaltssatzung im Haushaltsjahr gelten sollen.
Im Rahmen der Unterrichtung ist die Aufsichtsbehörde auch über die vorliegende haushaltswirtschaftliche Lage
der Gemeinde sowie über die vorgesehenen Maßnahmen zur Erreichung einer geltenden Haushaltssatzung zu
informieren, soweit diese nicht bereits auf andere Weise davon Kenntnis erlangt hat. Die Gemeinde darf die Unterrichtung
grundsätzlich nicht unnötig hinauszögern. Der Termin 1. April ist dabei kein Datum, bis zu dem die
Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung hinausgeschoben werden kann. Die aufsichtsrechtlichen
Maßnahmen gegenüber der Gemeinde bleiben hierbei unberührt (vgl. §§ 119 ff. GO NRW).
5. Die Sicherstellung der Liquidität bzw. Zahlungsfähigkeit
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung hat für die Gemeinde auch die Sicherstellung der Liquidität bzw. der
Zahlungsfähigkeit eine große Bedeutung, denn sie muss auch in dieser Zeit die notwendigen Auszahlungen auf-

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§ 82 GO NRW
grund ihrer rechtlichen Verpflichtungen leisten. Der Begriff „Liquidität“ umfasst dabei die Fähigkeit der Gemeinde,
ihren Zahlungsverpflichtungen bei Fälligkeit termingerecht und betragsgenau nachzukommen. Die Gemeinde hat
auch bei einer vorläufigen Haushaltsführung sowohl die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 GO
NRW als auch die Grundsätze für die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO NRW) und von Krediten
zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 GO NRW) zu beachten. Sie muss besonders darauf achten, dass die
Auszahlungen erst dann geleistet werden, wenn eine wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerledigung dies
zwingend erfordern.
Soweit in solchen Fällen der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde für unabweisbare Auszahlungen vorübergehend
erhöht werden muss, darf die Gemeinde auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung einen Kredit zur
Liquiditätssicherung aufnehmen, wenn der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzte Höchstbetrag für
Kredite zur Liquiditätssicherung noch nicht ausgeschöpft ist. In den o.a. Vorschriften ist deshalb festgelegt worden,
dass die in der Haushaltssatzung enthaltene Ermächtigung zur Kreditaufnahme über das Haushaltsjahr
hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter gilt. Die Regelungen über die Kreditaufnahme ergänzen
daher die Vorschrift über die vorläufige Haushaltsführung.
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung muss die Gemeinde in ihrer Liquiditätsplanung auch die Einziehung
ihrer Forderungen berücksichtigen. Die Gemeinde sollte möglichst nur in Ausnahmefällen die Einziehung von
Ansprüchen in Form der Stundung hinausschieben oder durch Niederschlagung und Erlass auf die Durchsetzung
ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und § 26 GemHVO NRW). Vielmehr muss sie auch in dieser
Zeit versuchen, die bei den Dritten als Schuldner die ihr zustehenden Ansprüche einzuziehen.
6. Das Ende der vorläufigen Haushaltsführung
Die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung endet bei der Gemeinde regelmäßig mit der Bekanntmachung der
gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das betreffende Haushaltsjahr (vgl. § 80 Absatz 5 GO
NRW). Durch die dann geltende Haushaltssatzung werden die bis zu diesem Zeitpunkt im Rahmen der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft bzw. der vorläufigen Haushaltsführung getätigten Aufwendungen und Auszahlungen
sowie die erzielten Erträge und Einzahlungen „ordnungsgemäß“ im Sinne der vom Rat der Gemeinde beschlossenen
Haushaltssatzung.
Ab der Geltung der gemeindlichen Haushaltsatzung bedarf es dann auch nicht mehr einer Dienstanweisung über
die vorläufige Haushaltsführung, sondern ggf. besonderen Bewirtschaftungsregelungen auf der Grundlage der
Haushaltssatzung und des Haushaltsplans oder auch auf Grund der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde in darauf
abgestellten Formen, z.B. Zustimmungsvorbehalte.
Die Vorschrift geht von unterschiedlichen Zeitpunkten des Endes der vorläufigen Haushaltsführung im Haushaltsjahr
aus, die jedoch von den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen abhängig sind. Die Bestimmungen des Absatzes
2 sind vorrangig auf eine kurzfristige vorläufige Haushaltsführung ausgerichtet, z.B. weil die Haushaltssatzung,
z.B. aus technischen oder aufsichtsrechtlichen Gründen nicht vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt
gemacht werden konnte. Die weiteren Absätze der Vorschrift stellen auf eine Zeit der vorläufigen Haushaltsführung
nach dem 1. April des Haushaltsjahres ab.
Die vorläufige Haushaltsführung soll grundsätzlich innerhalb des Haushaltsjahres enden. In besonderen Einzelfällen
kann jedoch die Situation entstehen, dass die Gemeinde die Ausführung ihre Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
insgesamt im Status der „vorläufigen Haushaltsführung“ organisieren und ausführen muss. Eine solche
Lage kann z.B. entstehen, wenn das von der Gemeinde aufgestellte Haushaltssicherungskonzept von der Aufsichtsbehörde
nicht genehmigt wird und deshalb die gemeindliche Haushaltssatzung nicht bekannt gemacht
werden darf (vgl. § 76 Absatz 2 i.V.m. § 80 Absatz 5 Satz 5 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 544

II. Erläuterungen im Einzelnen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
1. Zu Absatz 1 (Weiterführung der Haushaltswirtschaft):
1.0 Die fehlende Bekanntmachung der Haushaltssatzung
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechtes
durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Die Haushaltssatzung
bindet die Verwaltung der Gemeinde und ermächtigt sie, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen
für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, neue Verpflichtungen einzugehen, aber auch
Kredite zur Finanzierung von Investitionen aufzunehmen (vgl. §§ 79, 85 und 86 GO NRW). Die Haushaltssatzung
bedarf zudem der Bekanntmachung, denn gemeindliche Satzungen sind unter Beachtung der Bekanntmachungsverordnung
öffentlich bekannt zu machen (vgl. § 7 Absatz 4 GO NRW).
Für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in den dafür vorgesehenen
Medien kann aber ggf. ein Hindernis dadurch bestehen, dass der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung
nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile und Anlagen umfasst hat. Sofern eine gesetzlich vorgesehene
Anlage, z. B. der Stellenplan (vgl. § 79 Absatz 2 GO NRW), nicht Gegenstand des Ratsbeschlusses über
die gemeindliche Haushaltssatzung und ihre Anlagen war, ist kein rechtmäßiger Ratsbeschluss zustande gekommen
(vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). Eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr
und damit ihr Inkrafttreten kann dann nicht erfolgen. Die fehlende Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung
führt dann zur vorläufigen Haushaltsführung bei der Gemeinde.
Weitere Hindernisse für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung stellen auch fehlende Genehmigungen
der Aufsichtsbehörde, z. B. für den Eigenkapitalverzehr durch eine vorgesehene Verringerung der
allgemeinen Rücklage dar (vgl. § 75 Absatz 4 GO NRW). Eine fehlende Genehmigung der Aufsichtsbehörde für
ein Haushaltssicherungskonzept, das dem Ziel dient, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige,
dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen, lässt ebenfalls keine Bekanntmachung der gemeindlichen
Haushaltssatzung zu (vgl. § 76 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Eine fehlende Genehmigung der Bezirksregierung
für ein individuelles Sanierungskonzept nach dem Stärkungspaktgesetz wirkt sich ebenso aus.
Für die Beseitigung derartiger Hindernisse für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit
ihren Anlagen hat die Gemeinde möglichst unverzüglich Sorge zu tragen oder die bestehenden Hindernisse möglichst
unverzüglich zu beseitigen. Erst danach darf die gemeindliche Haushaltssatzung in den dafür vorgesehenen
Medien öffentlich bekannt gemacht werden und kann in Kraft treten.
1.1 Zu Nummer 1 (Weiterführung von Aufgaben):
1.1.1 Die Weiterführung der laufenden Verwaltungstätigkeit
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Das gemeindliche Haushaltsrecht ist darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan der
Gemeinde für ein Haushaltsjahr gelten, auch wenn die mehrjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in
den Haushaltsplan integriert und dort detailliert abzubilden ist. Die Gemeinde muss deshalb dafür Sorge tragen,
dass die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet wird, dass sie mit Beginn des
neuen Haushaltsjahres in Kraft treten kann. In der gemeindlichen Praxis lässt es sich jedoch aus unterschiedli-
GEMEINDEORDNUNG 545

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
chen Gründen nicht immer vermeiden, dass die gemeindliche Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres
durch den Rat der Gemeinde erlassen wird.
In dem durch die Vorschrift gesetzten Rahmen für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in der
Zeit der vorläufigen Haushaltsführung kann die Gemeinde ihre Aufgabenerfüllung fortsetzen und die Funktionsfähigkeit
sichern. Das Entstehen lassen von Aufwendungen und die Leistung von Auszahlungen in der Zeit der
vorläufigen Haushaltsführung ist nicht auf die Tätigkeit der gemeindlichen Verwaltung beschränkt. Vielmehr sind
z. B. auch Aufwendungen und Auszahlungen für die Weiterführung vorhandener Einrichtungen der Gemeinde als
zulässig zu betrachten.
Die Gemeinde muss gleichwohl in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres an bis zum Erlass bzw. dem
In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr ihre rechtlichen und faktischen Verpflichtungen
erfüllen und ihre Aufgabenerfüllung sowie den Betrieb ihrer Einrichtungen fortsetzen. Die Gemeinde darf daher
Erträge und Einzahlungen erzielen sowie bestimmte Aufwendungen und Auszahlungen leisten (vgl. Abbildung).
Erzielung
von Erträgen
und Einzahlungen
Leistung
von Aufwendungen
und Auszahlungen
Beschränkungen bei der vorläufigen Haushaltsführung
GEMEINDEORDNUNG 546
- aufgrund von vertraglichen und gesetzlich bestimmten Ansprüchen
- neu festgesetzte Ansprüche
- aus der Vornahme von Mahnungen und der Vollstreckung
- aus der Erhebung von Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres
- aus Kreditaufnahmen
- aufgrund rechtlicher Verpflichtungen
- zur Weiterführung unaufschiebbarer Aufgaben
- aufgrund übertragener Ermächtigungen
Abbildung 88 „Beschränkungen bei der vorläufigen Haushaltsführung“
Die Gemeinde ist zudem bei der Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft in der Übergangszeit nicht allein auf die
aus dem Vorjahr übertragenen Ermächtigungen beschränkt. Ihr wird vielmehr die Möglichkeit eingeräumt, sich die
erforderlichen Finanzmittel zur Deckung der in dieser Zeit entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen
zu beschaffen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger gemeindlicher
Aufgaben unaufschiebbar sind.
Die laufende Aufgabenerfüllung ist jedoch auf ein sachlich und wirtschaftlich vertretbares Mindestmaß unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse zurückzuführen. Außerdem müssen im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung
die von der Gemeinde erzielten Erträge und Einzahlungen sowie die entstandenen Aufwendungen
und Auszahlungen in den gemeindlichen Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr enthalten sein oder
noch aufgenommen werden, soweit diese nicht vorhersehbar waren oder nicht veranschlagt worden sind.
1.1.1.2 Der Begriff „rechtliche Verpflichtung“
Im Rahmen der gesetzlichen Vorschrift darf die Gemeinde Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen
leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist. Die rechtlichen Verpflichtungen als bindende Vorgaben der Gemeinde
können auf öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Grundlage beruhen. Solche Verpflichtungen der
Gemeinde als Voraussetzung für gemeindliche Leistungen müssen dabei bereits vor Beginn des Haushaltsjahres
entstanden sein oder auf einem Gesetz beruhen, z.B. Entgeltleistungen an die gemeindlichen Beschäftigten,
Leistungen der Grundsicherung. Die Gemeinde darf in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung jedoch nicht für
neu eingegangene rechtliche Verpflichtungen Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten.

1.1.1.3 Der Begriff „Unaufschiebbarkeit“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung darf die Gemeinde Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen
leisten, die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, soweit keine rechtliche Verpflichtung
der Gemeinde besteht. Als unaufschiebbar sind dabei regelmäßig Aufwendungen und Auszahlungen
anzusehen, wenn diese so eilbedürftig sind, dass eine weitere Verschiebung, z. B. bis zum Inkrafttreten der gemeindlichen
Haushaltssatzung, als nicht vertretbar anzusehen ist.
Die Erfüllung dieser Voraussetzung bedingt eine sorgfältige Analyse und vernünftige Beurteilung der aktuellen
Situation hinsichtlich der Dringlichkeit einer gemeindlichen Maßnahme. In die Beurteilung ist dabei auch einzubeziehen,
dass durch einen möglichen Verzicht auf die vorgesehene Maßnahme kein Verstoß gegen die Haushaltsgrundsätze
und kein Schaden für die Gemeinde entstehen dürfen. Die Gemeinde darf z. B. Instandsetzungsmaßnahmen
nur dann durchführen, wenn eine Unaufschiebbarkeit im Zeitpunkt der Auftragsvergabe besteht. Der
Fälligkeitszeitpunkt der Auszahlung für eine solche Maßnahme ist dabei nicht ausschlaggebend.
1.1.2 Die Weiterführung der Investitionstätigkeit
Von der Gemeinde ist im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung auch über die Art und der Umfang der Weiterführung
der gemeindlichen Investitionstätigkeit zu entscheiden. Nach der Vorschrift darf die Gemeinde ihre
Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen
oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Die betreffende gemeindliche Investition
muss deshalb bereits im Haushaltsplan des abgelaufenen Haushaltsjahres veranschlagt worden sein. Andererseits
muss mit der Investitionsmaßnahme im abgelaufenen Haushaltsjahr begonnen worden sein bzw. die Maßnahme
muss fortgesetzt worden sein. Die Gemeinde darf jedoch die Weiterführung der Investitionstätigkeit nicht
durch neue Investitionsmaßnahmen vornehmen.
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Investitionstätigkeit ist zu beachten, dass in der Zeit der vorläufigen
Haushaltsführung die Festlegungen der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres über die Aufnahme
von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 Absatz 2 GO NRW) und über den Höchstbetrag für die Aufnahme von
Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW) sowie über die Verpflichtungsermächtigungen
(vgl. § 85 Absatz 2 GO NRW) fortgelten. Diese Ermächtigungen können bei Bedarf noch in Anspruch genommen
werden, soweit sie nicht vollständig bereits im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden sind.
1.2 Zu Nummer 2 (Erhebung von Realsteuern):
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung ist es der Gemeinde möglich, im Rahmen ihrer Finanzmittelbeschaffung
auch Realsteuern von den Steuerpflichtigen zu erheben. Zu den Steuersätzen, die von der Gemeinde für
jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, gehören die Hebesätze für die Realsteuern, d.h. die Grundsteuer von
den land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken (Grundsteuer A), die Grundsteuer von weiteren Grundstücken
(Grundsteuer B) und die Gewerbesteuer vom Ertrag und Kapital. Für die Grundsteuer ist den Gemeinden
z. B. im Rahmen des Grundsteuergesetzes das Recht eingeräumt worden, Hebesätze festzusetzen. Sie kann
dazu bestimmen, mit welchem Von-Hundert-Satz des Steuermessbetrages oder des Zerlegungsanteils die
Grundsteuer erhoben werden soll (vgl. § 25 GrStG).
Es ist dabei der Gemeinde freigestellt, die Festsetzung der Hebesätze für ein Jahr oder mehrere Jahre vorzunehmen.
Die Gemeinde kann den Hebesatz jedoch höchstens für den Hauptveranlagungszeitraum der Steuermessbeträge
festsetzen und muss diesen Beschluss bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres fassen (vgl. § 25
Absatz 2 und 3 GrStG). Diese Festsetzungen müssen immer bezogen auf die einzelnen Realsteuerarten erfol-
GEMEINDEORDNUNG 547

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 82 GO NRW
gen. Die Festsetzung gilt zudem immer, auch rückwirkend, für das ganze Haushaltsjahr. In Einzelfällen bedarf es
ggf. einer Nachtragssatzung zur Haushaltssatzung, wenn durch die gemeindliche Haushaltssatzung die Hebesätze
festgelegt werden. Bei einer mehrjährigen Festsetzung bietet sich vielfach eine eigene Satzung dafür an.
Der Gemeinde ist es in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung nur erlaubt, die örtlichen Realsteuern auf der
Grundlage der Festsetzungen der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres erheben, wenn keine
eigenständige Steuersatzung besteht. Die Haushaltssatzung besaß im abgelaufenen Haushaltsjahr die notwendige
Rechtsgültigkeit für Steuerfestsetzungen. Sie ist aufgrund der Anwendung des Grundsatzes der Jährlichkeit
auf das Haushaltsjahr begrenzt und daher mit Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr in Kraft.
Durch die gesetzliche Regelung entfaltet die Festsetzung der Steuersätze aber weiterhin Geltung. In den Fällen,
in denen im Rahmen der neuen Haushaltssatzung höhere Hebesätze geplant sind, kann eine endgültige und ggf.
auf das Haushaltsjahr bezogene rückwirkende Festsetzung erst nach In-Kraft-Treten der gemeindlichen Haushaltssatzung
für das Haushaltsjahr erfolgen. Dabei ist zu beachten, dass nach den steuerrechtlichen Vorschriften
die endgültige Festsetzung der gemeindlichen Hebesätze vor dem 30. Juni des betreffenden Haushaltsjahres
erfolgen muss, denn sonst gelten die Hebesätze des Vorjahres weiter.
1.3 Zu Nummer 3 (Kredite umschulden):
1.3.1 Allgemeine Grundlagen
Die ausdrückliche Regelung, dass in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung auch die Umschuldung von Krediten
zulässig ist, steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung in § 86 Absatz 1 GO NRW, nach
der von der Gemeinde auch Kredite zur Umschuldung aufgenommen werden dürfen. Diese beiden ausdrücklichen
Regelungen lassen eine außerordentliche Schuldentilgung durch die Gemeinde in Abhängigkeit vom örtlichen
Bedarf zu und stellen dabei nicht auf die Bestandskraft der gemeindlichen Haushaltssatzung ab. Dadurch
wird aber gleichzeitig eine Kreditaufnahme für die ordentliche Tilgung von Schulden ausgeschlossen.
Der Begriff „Umschuldung“ ist im Sinne der Vorschrift als Begründung einer neuen Verpflichtung der Gemeinde
zur Begleichung einer bestehenden Verpflichtung zu verstehen. Durch den bestehenden Regelungszusammenhang
mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen
werden dürfen, bedeutet eine Umschuldung im Sinne dieser Vorschrift, die Ablösung eines Kredites für Investitionen
durch die Aufnahme eines neuen Kredites für Investitionen. Im Rahmen einer solchen Umschuldung können
von der Gemeinde aber auch mehrere „kleinere“ Kredite für Investitionen zu einem einzigen größeren Kredit zusammengefasst
werden.
Durch eine Umschuldung wird i.d.R. das Volumen der Verbindlichkeiten der Gemeinde nicht verändert, sondern
es werden lediglich die Kreditkonditionen angepasst. Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit nach § 75 Absatz 1 GO NRW kann insbesondere dann eine Umschuldung in Betracht kommen,
wenn die neuen Konditionen für die Gemeinde günstiger sind, als die des abzulösenden Kredites. Die Gemeinde
kann im Rahmen der Umschuldung einen neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch
den Kreditgeber wechseln.
Bei einer Umschuldung kommt jedoch keine Verlängerung der Laufzeit des ursprünglichen Kredites in Betracht,
denn dieses käme der Neuaufnahme eines Kredites für Investitionen gleich. Die Zahlungen, die im Rahmen der
Umschuldung von Krediten innerhalb der vorläufigen Haushaltsführung entstehen, müssen in den Finanzplan
(vgl. § 3 GemHVO NRW) des gemeindlichen Haushaltsplans aufgenommen werden, soweit diese noch nicht
veranschlagt worden sind.
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§ 82 GO NRW
1.3.2 Die Umwandlung kurzfristiger Investitionskredite
In Sonderfällen, in denen die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen
kurzfristigen Kredit aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z. B. ein günstiges Kreditangebot bestand,
kann ein solcher Kredit auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung in einen langfristigen Kredit oder einen
Annuitätenkredit umgewandelt werden. Ein für Investitionszwecke aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur
hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht wegen seines Verwendungszwecks mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung
vergleichbar. Der für Investitionen aufgenommene kurzfristige Kredit stellt von Anfang an einen haushaltsmäßig
zu behandelnden Kredit dar. Die Einzahlungen aus der Aufnahme dienen daher zur haushaltsmäßigen
Deckung von investiven Auszahlungen. Sie haben nicht allein den allgemeinen Zweck, fällige Auszahlungen
durch die Gemeinde zu ermöglichen.
Diese Sachlage bedeutet, dass die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites unter die Regelungen einer
Kreditaufnahme für Investitionen fällt und daher das Volumen auch durch die Kreditermächtigung der gemeindlichen
Haushaltssatzung erfasst sein muss (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW). Die Aufnahme
des Kredites ist deshalb nicht dem Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung zuzuordnen (vgl. § 89 Absatz
2 GO NRW, der ebenfalls in der gemeindlichen Haushaltssatzung enthalten sein muss (vgl. § 78 Absatz 2
Nummer 3 GO NRW). Für die tatsächlich von der Gemeinde aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung
folgt daraus, dass diese Kredite nicht in langfristige Kredite oder Annuitätenkredite umgewandelt werden dürfen.
Ein solcher Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ in Sinne dieser Vorschrift in Einklang.
1.3.3 Die Veränderung der Kredite zur Liquiditätssicherung
Unter die Zulässigkeit der Kreditaufnahme zur Umschuldung fällt nicht der Mehrbedarf der Gemeinde an Krediten
zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW), die in der Haushaltssatzung der Gemeinde mit ihrem
Höchstbetrag festgesetzt werden (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW). Sofern es im Rahmen der vorläufigen
Haushaltsführung bei der Gemeinde einer nicht aufschiebbaren Aufstockung des Höchstbetrages bedarf, muss
dazu örtlich eine Ratsentscheidung herbeigeführt werden. Es fehlt die Entscheidung des Rates über die gemeindliche
Haushaltswirtschaft durch den Erlass einer Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr.
In unaufschiebbaren Fällen der gemeindlichen Zahlungsverpflichtungen und des daraus entstehenden Bedarfs an
einem Kredit zur Liquiditätssicherung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob dafür eine Dringlichkeitsentscheidung
in Betracht kommen kann. Eine solche Entscheidung muss in der einzelfallbezogenen örtlichen Angelegenheit
erforderlich, geeignet und ausreichend sein. Solche Dringlichkeitsentscheidungen kommen i.d.R. für
alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht. Sie haben jedoch immer nur einen vorübergehenden Charakter,
weil sie anschließend dem Rat der Gemeinde zur Genehmigung vorzulegen sind (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO
NRW). Die grundsätzliche Zulässigkeit einer Dringlichkeitsentscheidung ist auch für die Aufnahme von Krediten
zur Liquiditätssicherung gegeben.
2. Zu Absatz 2 (Aufstockung der Finanzmittel durch Kredite):
2.1 Zu Satz 1 (Zulässige Kreditaufnahme):
2.1.1 Die Ermittlung des Kreditbedarfs
Im Zeitraum der vorläufigen Haushaltsführung ermöglicht die Vorschrift den Gemeinden in den Fällen, in denen
die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans
nach Absatz 1 Nummer. 1 der Vorschrift nicht ausreichen, bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in
der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite für Investitionen aufzunehmen. Die Bedarfsermittlung
GEMEINDEORDNUNG 549

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§ 82 GO NRW
vor der Aufnahme von Krediten hat die Gemeinde dabei unter Beachtung des § 77 GO NRW sowie unter Einbeziehung
der noch nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen aus den beiden Vorjahren vorzunehmen. Außerdem
müssen die Einzahlungen aus den im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung aufgenommenen Krediten
in den gemeindlichen Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr aufgenommen werden, soweit diese dort
noch nicht veranschlagt worden sind.
In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinde zu beachten, dass die Kreditermächtigung der jeweiligen Haushaltssatzung
bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres gilt und wenn die Haushaltssatzung für
das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekanntgemacht wird bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.
Die Weitergeltung ist jedoch nur in dem Umfang möglich, in dem die Ermächtigungen im abgelaufenen Haushaltsjahr
noch nicht in Anspruch genommen worden sind. Dabei besteht ein Vorrang der Inanspruchnahme bestehender
Kreditermächtigungen vor der Genehmigung der Kreditaufnahme durch die Aufsichtsbehörde nach
dieser Vorschrift. Unter diese Vorschrift fällt jedoch nicht die Erhöhung von gemeindlichen Krediten zur Liquiditätssicherung,
die in der Haushaltssatzung der Gemeinde mit ihrem Höchstbetrag festgesetzt werden (vgl. § 78
Absatz 2 Nummer 3 und § 89 Absatz 2 GO NRW).
2.1.2 Der Genehmigungsbedarf
Die gesetzliche Möglichkeit für die Gemeinde, Kredite bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung
des Vorjahres festgesetzten Kredite für Investitionen aufzunehmen, aufzunehmen, ist wegen des
Budgetrechts des Rates der Gemeinde ausdrücklich mit einem Genehmigungserfordernis verbunden worden. Die
zuständige Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist deshalb vor einer Kreditaufnahme im Rahmen der vorläufigen
Haushaltsführung zu beteiligen, denn die Investitionsentscheidungen der Gemeinde sind in der Regel mit langfristig
wirkenden Haushaltsbelastungen verbunden.
Die Gemeinde hat in diesen Fällen zu prüfen, ob ein entsprechender Bedarf für solche Finanzmittel bei der Gemeinde
besteht. Die Gemeinde muss daher in ihrem Bericht zur Erteilung der Genehmigung darlegen, dass ein
entsprechender Finanzierungsbedarf für die Fortsetzung von Bauten, für Beschaffungen oder für sonstige Investitionsleistungen,
für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen
vorgesehen waren, besteht.
2.2 Zu Satz 2 (Dringlichkeitsliste):
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde hat dem Antrag auf Genehmigung der Aufnahme von Krediten für Investitionen
eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen.
Die Aufsichtsbehörde kann dadurch prüfen, ob die von der Gemeinde vorgesehene Kreditaufnahme unter
dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft genehmigt werden kann und erforderlich ist. Die Vorlage
einer Investitionsliste als Dringlichkeitsliste im Sinne der Vorschrift soll möglichst noch vor Beginn des Haushaltsjahres
erfolgen.
Die Gemeinde bedarf zuvor des Beschlusses durch den Rat der Gemeinde, da keine vom Rat beschlossene
Haushaltssatzung besteht, die eine Grundlage für die Investitionstätigkeit der Gemeinde darstellen kann. In der
Dringlichkeitsliste der Gemeinde sollten auch die sonstigen Deckungsmittel, die jahresbezogen als Einzahlungen
zur Deckung der von der Gemeinde geplanten Investitionsmaßnahmen zur Verfügung stehen, aufgezeigt werden.
Dadurch wird der notwendige Kreditbedarf der Gemeinde unmittelbar erkennbar und nachvollziehbar wird, denn
dieser Betrag ist Gegenstand der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.
Die Aufstellung der Dringlichkeitsliste ist von der Gemeinde in eigener Verantwortung vorzunehmen. Sie hat dabei
einen eigenen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum und kann je nach den örtlichen Erfordernissen
GEMEINDEORDNUNG 550

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eigene Prioritäten setzen. Die Gemeinde muss in diesem Rahmen aber auch vorrangige rechtliche Pflichten (Verkehrssicherungspflichten,
Erfüllung von Auftragsangelegenheiten) sowie gesetzlich pflichtige Maßnahmen (gesetzliche
Pflichtaufgaben) berücksichtigen. Aus der Reihenfolge der aufgeführten Maßnahmen müssen sich dann
die von der Gemeinde gewünschte Priorisierung sowie die objektive Notwendigkeit und Dringlichkeit der gemeindlichen
Investitionsmaßnahmen ergeben.
Bei einer Gemeinde in der vorläufigen Haushaltsführung, bei der in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung kein
Kreditbedarf besteht, entsteht auch kein Genehmigungserfordernis. Im Rahmen der Zusammenarbeit mit ihrer
Aufsichtsbehörde und bezogen auf die vorläufige Haushaltsführung bietet es sich aber an, gleichwohl die Aufsichtsbehörde
über die vorgesehene Fortsetzung von Investitionen und ihre haushaltswirtschaftlichen Folgen zu
informieren. In diesen Fällen wäre der Aufsichtsbehörde eine Übersicht über die haushaltsjahrbezogenen Investitionsmaßnahmen
vorzulegen und ggf. auch über den Stand am Ende des Vorjahres sowie über die daraus für die
Gemeinde entstehenden Erträge und Aufwendungen berichten.
2.3 Zu Satz 3 (Erteilung der Genehmigung):
Die Aufsichtsbehörde soll die Genehmigung zur Kreditaufnahme für gemeindliche Investitionen unter den Gesichtspunkten
einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilen. Sie soll dabei insbesondere berücksichtigen, dass
die Investitionsentscheidungen der Gemeinde regelmäßig mit langfristig wirkenden Haushaltsbelastungen verbunden
sind. Dabei ist von der Aufsichtsbehörde auch die von der Gemeinde vorgelegte Aufstellung, in der die
vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen nach Dringlichkeit aufgezeigt werden, zu berücksichtigen. Dieses
Gesamtbild kann ein Anlass zu Vorgaben der Aufsichtsbehörde gegenüber der Gemeinde sein. Die Aufsichtsbehörde
kann deshalb ihre Genehmigung auch unter Bedingungen und mit Auflagen erteilen.
2.4 Zu Satz 4 (Versagung der Genehmigung):
Nach der Vorschrift soll die Aufsichtsbehörde die von der Gemeinde gewünschte Genehmigung für eine Kreditaufnahme
für Investitionen in der Regel versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit
der Gemeinde nicht in Einklang stehen. Dabei gilt es insbesondere zu beurteilen, wie sich die Investitionsentscheidungen
der Gemeinde langfristig auf den gemeindlichen Haushalt und auf das Gebot des jährlichen
Haushaltsausgleichs nach § 75 Absatz 2 GO NRW auswirken. Die Aufsichtsbehörde kann zu dem Schluss gelangen,
dass eine Genehmigung zur Kreditaufnahme zu versagen ist, weil bei einer Erteilung der Genehmigung
auch unter ergänzenden Bedingungen und mit Auflagen nicht dem gesetzlichen Erfordernis einer geordneten
Haushaltswirtschaft in ausreichendem Maße Genüge getan werden kann.
3. Zu Absatz 3 (Haushaltssicherungskonzept und vorläufige Haushaltsführung):
3.01 Fehlende Haushaltssatzung und Haushaltssicherungskonzept
Diese Vorschrift betrifft alle die Gemeinden, die nach § 76 Absatz 1 GO NRW zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes
verpflichtet sind, bei denen aber im neuen Haushaltsjahr noch keine Genehmigung dieses
Haushaltssicherungskonzeptes durch die Aufsichtsbehörde vorliegt. Die Haushaltssatzung solcher Gemeinden
durfte deshalb nach § 80 Absatz 5 GO NRW noch nicht bekannt gemacht werden. Diese Gemeinden unterfallen
daher nicht nur den Regelungen der Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift, sondern müssen entsprechend ihrer defizitären
Haushaltswirtschaft bzw. einer längerfristigen vorläufigen Haushaltsführung strengere Vorgaben bei der
Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft beachten.
GEMEINDEORDNUNG 551

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§ 82 GO NRW
Die vorläufige Haushaltsführung als Folge der Nicht-Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes der Gemeinde
stellt deutlich höhere Anforderungen an das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde als die Bewirtschaftung
eines Haushalts mit genehmigtem Haushaltssicherungskonzept. Dazu gehört z. B. eine tragfähige
haushaltswirtschaftliche Kombination aus den Einschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung und den Erfordernissen
einer Konsolidierung des gemeindlichen Haushalts zu erreichen.
Solche örtlichen Gegebenheiten haben erhebliche Veränderungen in der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
zur Folge und erfordern auch eine Begleitung durch die Aufsichtsbehörde der Gemeinde. Der
Umgang mit der vorläufigen Haushaltsführung muss daher bei allen Verantwortlichen darauf ausgerichtet sein,
dass es keine Alternative zur schnellstmöglichen Wiederherstellung einer geordneten Haushaltswirtschaft gibt,
die bei einem mehrjährigen Weg nur über ein genehmigungsfähiges Haushaltssicherungskonzept führt. Bis dieses
Ziel erreicht ist, muss die Gemeinde umfangreiche Einschränkungen bei der Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft
mittragen und umsetzen.
3.1 Zu Nummer 1 (Besondere haushaltswirtschaftliche Beschränkungen):
Eine vorläufige Haushaltsführung aus Anlass eines nicht genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzeptes
muss deshalb erhebliche Einschränkungen in der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vorsehen,
um die bestehenden defizitären örtlichen Verhältnisse grundsätzlich und dauerhaft zu beseitigen. Es gilt in dieser
Zeit für die Gemeinde, zusammen mit der Aufsichtsbehörde zu einem tragfähigen und umsetzbaren Haushaltssicherungskonzept
zu kommen, dass unter Beachtung der Vorschriften der §§ 75 und 76 GO NRW einen Weg der
Gemeinde in nicht mehr beherrschbare haushaltswirtschaftliche Verhältnisse bzw. die Überschuldung verhindert.
Es muss schnellmöglich die ungeregelte Haushaltswirtschaft beseitigt und ein Umstieg herbeigeführt werden, der
mittelfristig die geordnete Haushaltswirtschaft und den gesetzlich vorgesehenen jährlichen Haushaltsausgleich
dauerhaft wieder herstellt.
Die längere Zeit bestehende vorläufige Haushaltsführung muss sowohl von den Verantwortlichen in der Gemeinde
als auch die Öffentlichkeit zum Anlass genommen werden, alle finanzwirksame Entscheidungen über haushaltswirtschaftliche
Maßnahmen in einen Konsolidierungsrahmen zu stellen und vor deren Ausführung die Notwendigkeit
anhand objektiver Kriterien zu beurteilen. Dabei ist insbesondere auch vor Ort zu klären, ob in der
Vergangenheit entstandene Verpflichtungen der Gemeinde heute zu einem scheinbar nicht auflösbaren Konflikt
zwischen verschiedenen gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen.
Es ist dann zu prüfen, ob und ggf. welche Verpflichtungen aufgegeben oder auf Dritte übertragen werden können,
denn das Recht zur Weiterführung des gemeindlichen Haushalts im Haushaltsjahr beinhaltet auch die Pflicht für
die Gemeinde, notwendige Anpassungen nach ihren Erfordernissen vorzunehmen. Bei einer solchen Haushaltssituation
muss von der Gemeinde außerdem festgelegt werden, mit welchen Einschränkungen in der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft ggf. die örtlichen Probleme beseitigt werden können und auf welche Art und Weise den
künftigen Belastungen der Gemeinde begegnet werden soll und kann.
Diese Sachlage erfordert, die Rahmenbedingungen für die Weiterführung des Haushalts mindestens für die Zeit
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung konkret abzustecken und gleichzeitig eine Überwachung der
Umsetzung (Controlling) vorzunehmen. Es gilt, eine stetige Aufgabenerfüllung auf Dauer auch dadurch zu sichern,
dass der Weg zur Wiedererlangung eines jährlichen Haushaltsausgleichs eingeschlagen und eingehalten
wird, geeignete messbare Ziele festgelegt und die Zielerreichung gemessen wird sowie notwendige Sanierungsmaßnahmen
zeitgerecht umzusetzen.
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§ 82 GO NRW
3.2 Zu Nummer 2 (Überschreitung des Kreditrahmens):
3.2.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift kann die in Absatz 2 festgelegte Kreditvorgabe, nach dem die Gemeinde mit Genehmigung
der Aufsichtsbehörde höchstens Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der
Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufnehmen darf, bei einer längeren vorläufigen Haushaltsführung
überschritten werden. Die Gemeinde darf die Obergrenze der Kreditaufnahme während der Zeit der vorläufigen
Haushaltsführung jedoch nur überschreiten, wenn das Verbot der Kreditaufnahme anderenfalls zu einem
nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen würde.
Die Aufsichtsbehörde kann auch in diesen Fällen die zu erteilende Genehmigung unter Bedingungen und mit
Auflagen erteilen.
Diese Vorschrift, die ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 gilt, bildet daher die Rechtsgrundlage für
die Genehmigung von gemeindlichen Kreditaufnahmen über die in Absatz 2 der Vorschrift bestimmte Grenze
hinaus, wenn dafür bei der Gemeinde in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung Bedarf besteht und die Gemeinde
nicht über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügt. Eine Kreditgenehmigung, die über eine
Genehmigung nach Absatz 2 der Vorschrift hinausgeht, darf die Aufsichtsbehörde regelmäßig jedoch erst dann
erteilen, wenn die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vom Rat der Gemeinde beschlossen und der Aufsichtsbehörde
angezeigt worden ist und die Gemeinde dabei die Genehmigung des beigefügten Haushaltsicherungskonzepts
beantragt hat.
Die Aufsichtsbehörde kann in solchen Fällen der Kreditgenehmigung von der Gemeinde eine nach Dringlichkeit
geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen entsprechend der Vorgabe in Absatz 2
Satz 2 der Vorschrift verlangen. Beim späteren Haushaltsvollzug durch die Gemeinde kann bei einem örtlichen
Bedarf die Aufsichtsbehörde ggf. den Austausch einzelner Investitionsmaßnahmen und/oder einzelner maßnahmebezogener
Auszahlungen des Haushaltsjahres (Abweichen von der Planung) zulassen. Dadurch darf sich
jedoch der genehmigte Rahmen der gemeindlichen Kreditaufnahmen des Haushaltsjahres insgesamt nicht erhöhen
und es dürfen keine neuen Dauerverpflichtungen von der Gemeinde eingegangen werden, die ein Einhalten
eines genehmigungsfähigen Kreditrahmens in künftigen Haushaltsjahren gefährden.
3.2.2 Die Investitions-Dringlichkeitslisten
Durch die Vorschrift des § 82 Absatz 3 Nummer 2 GO NRW wird keine Obergrenze für die genehmigungsfähige
Kreditaufnahme der Gemeinde bestimmt. Die Zustimmung kann aber nur im Rahmen einer angemessenen Begrenzung
der Kreditaufnahme unter Einbeziehung der vorgesehenen Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen
erfolgen. Die Berechnung des Kreditaufnahmerahmens ist unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
sachgerecht vorzunehmen. Die Gemeinde hat daher eine Dringlichkeitsliste unter Beachtung des Bruttoprinzips
und auf der Grundlage der jahresbezogenen Auszahlungen aus ihrer Investitionstätigkeit aufzustellen.
Die Gemeinde hat bei der Aufstellung ihrer nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren
Investitionen ihren Eigenanteil gesondert anzugeben. Sie hat dabei zu beachten, dass im Rahmen
der Beurteilung des gemeindlichen Kreditbedarfs bestimmte Finanzleistungen Dritter auf den Eigenanteil der
Gemeinde angerechnet werden, wenn diese Beträge bezogen auf das Haushaltsjahr der Gemeinde zur Verfügung
stehen. Zu solchen Finanzleistungen zählen z. B. zweckgebundene Zuwendungen und zwar unabhängig
davon, ob diese bezogen auf einzelne Projekte oder pauschal der Gemeinde gewährt werden. Die aufgrund des
GfG gewährte allgemeine Investitionspauschale ist dagegen auch als „Deckung“ des Eigenanteils einsetzbar.
Beim gemeindlichen Eigenanteil sind zudem auch von der Gemeinde zu erhebende Beiträge zu berücksichtigen.
Solche Beiträge werden von der Gemeinde z. B. im Rahmen von Straßenbaumaßnahmen oder Erschließungsmaßnahmen
als Ersatz für den gemeindlichen Aufwand erhoben.
GEMEINDEORDNUNG 553

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§ 82 GO NRW
4. Zu Absatz 4 (Längerfristige vorläufige Haushaltsführung):
Die Gemeinden, die aus unterschiedlichen Gründen den Erlass der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr bzw.
das In-Kraft-Treten nicht vornehmen können, und deshalb bei ihnen das Ende der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung
nicht absehbar ist bzw. diese schon so weit in das neue Haushaltsjahr hineinreicht, sollen wie Gemeinden
behandelt werden, die sich in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, weil ihr Haushaltssicherungskonzept
nicht den Genehmigungsanforderungen entspricht und daher noch nicht genehmigt worden ist.
Die Vorschrift sieht deshalb vor, dass auch für die Gemeinden die Bestimmungen des Absatzes 3 gelten sollen,
bei denen nach dem 1. April des Haushaltsjahres noch keine Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr in Kraft
getreten ist, selbst dann, wenn ein ausgeglichener Haushalt im Entwurf vorliegt, aber vom Rat der Gemeinde
noch nicht beschlossen worden ist bzw. wegen der fehlenden Bekanntmachung noch nicht in Kraft getreten ist
(vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
In diesen Fällen sollen bei der Gemeinde ebenfalls die haushaltsmäßigen Einschränkungen gelten, wie sie sonst
nur bei Gemeinden mit einem nicht genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzept zum Tragen kommen.
Zur Klarstellung wird dabei ausdrücklich ergänzt, dass derartige Beschränkungen lediglich bis zur Beschlussfassung
über einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept
zu beachten sind. In den beiden Fällen wirken sich daher die Beschränkungen bis zur öffentlichen Bekanntmachung
der Haushaltssatzung aus, denn diese tritt erst danach in Kraft (vgl. § 7 GO Absatz 4 GO NRW).
Diese rechtliche Vorgabe ist auch dann zu beachten, wenn bis zu dem genannten Termin (1. April des Haushaltsjahres)
kein ausgeglichener Haushalt beschlossen worden ist. Die Gemeinden, die unter diese Regelungen fallen,
müssen entsprechend ihrer nicht hergestellten geordneten Haushaltswirtschaft strenge Vorgaben bei der Weiterführung
ihrer Aufgaben im bereits begonnenen neuen Haushaltsjahr beachten, die vom Bürgermeister in einer
örtlichen Dienstanweisung als Ersatz für die noch nicht geltende Haushaltssatzung erlassen werden soll.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 554

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§ 83 GO NRW
§ 83
Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen
(1) 1 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen sind nur zulässig, wenn sie unabweisbar
sind. 2 Die Deckung muss jeweils im laufenden Haushaltsjahr gewährleistet sein. 3 Über die Leistung dieser
Aufwendungen und Auszahlungen entscheidet der Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister,
soweit der Rat keine andere Regelung trifft. 4 Der Kämmerer kann mit Zustimmung des Bürgermeisters
und des Rates die Entscheidungsbefugnis auf andere Bedienstete übertragen.
(2) 1 Sind die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen erheblich, bedürfen sie
der vorherigen Zustimmung des Rates; im Übrigen sind sie dem Rat zur Kenntnis zu bringen. 2 § 81 Abs. 2 bleibt
unberührt.
(3) 1 Für Investitionen, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, sind überplanmäßige Auszahlungen auch dann
zulässig, wenn ihre Deckung erst im folgenden Jahr gewährleistet ist. 2 Absatz 1 Sätze 3 und 4 und Absatz 2 gelten
sinngemäß.
(4) Die Absätze 1 bis 3 finden entsprechende Anwendung auf Maßnahmen, durch die später über- oder außerplanmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen entstehen können.
Erläuterungen zu § 83:
I. Allgemeines
1. Der Mehrbedarf im Haushaltsjahr
1.1 Die Ermächtigungen im Haushaltsplan
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage bzw. eine Ermächtigung für
ihre Ausführung durch die gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen
seines Budgetrechtes durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung mit ihren Anlagen (vgl. § 41 Absatz 1
Buchstabe h i.V.m. § 78 GO NRW). Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher
Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde und der gemeindlichen Selbstverwaltung. Es muss dabei
von der Gemeinde gewährleistet werden, dass der Haushaltsplan alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung
enthält, die zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr notwendig sind bzw.
den voraussichtlichen Bedarf abdecken.
Der gemeindliche Haushaltsplan ist daher für die Haushaltsausführung durch die gemeindliche Verwaltung verbindlich
(vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Er muss alle Ermächtigungen und Bewirtschaftungsinformationen
für das Haushaltsjahr bereitstellen, die für die Ausführung des Haushaltsplans sowie die spätere Haushaltskontrolle
wichtig sind. Der Haushaltsplan muss auch eine dem Haushaltsjahr vergleichbare detaillierte Übersicht über
die Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen in den sich an das Haushaltsjahr anschließenden
drei Planungsjahren geben. Er stellt somit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen
Aufgaben im Haushaltsjahr mit Ausblick auf die Folgejahre dar. Dabei ist zu beachten, dass die im Haushaltsplan
enthaltenen Ermächtigungen erst dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die gemeindliche
Aufgabenerfüllung dieses erfordert. Außerdem ist die Inanspruchnahme der Ermächtigungen zu überwachen (vgl.
§ 23 Absatz 1 Satz 1 GemHVO NRW).
Für die Beurteilung der Gemeinde, ob überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen
entstehen, ist die Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen sowie von Einzahlungen und Auszahlungen
GEMEINDEORDNUNG 555

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§ 83 GO NRW
im gemeindlichen Haushaltsplan maßgebend. Die mit den Haushaltsansätzen verbundene Zwecksetzung im
Sinne des Grundsatzes der Spezialität der Veranschlagung, die aufgrund der Vorgaben in den §§ 2, 3, 4 und 11
GemHVO NRW von der Gemeinde näher festgelegt ist, muss in die Beurteilung einbezogen werden. Außerdem
ist auch nicht die sachliche Bindung der im Haushaltsplan ausgewiesenen Haushaltspositionen unbeachtlich. Die
überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen entstehen daher bezogen auf die
einzelnen Positionen im gemeindlichen Haushaltsplan mit den darunter ausgewiesenen Ansätzen.
1.2 Die Zwecke der Vorschrift
In diesem Zusammenhang kommt der Vorschrift über die Zulässigkeit von überplanmäßigen und außerplanmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen eine Schutzfunktion und Informationsfunktion für den Rat der Gemeinde zu.
Die gemeindliche Verwaltung soll nicht eigenmächtig über den vom Rat anerkannten und mitgetragenen Haushaltsplan
hinaus zusätzliche Aufwendungen im Haushaltsjahr entstehen lassen und Auszahlungen leisten. Die
Schutzfunktion bezieht deshalb vorrangig auf das Budgetrecht des Rates und nicht auf die gemeindlichen Aufwendungen
und Auszahlungen, die bereits den Haushaltsgrundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
unterliegen. Eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber Dritten als Auslöser von überplanmäßigen und außerplanmäßigen
Aufwendungen und Auszahlungen für die Gemeinde muss der Vorschrift nicht entgegenstehen.
Das Entstehen einer Verpflichtung im Haushaltsjahr erfordert, dass die Gemeinde im Rahmen des dazu i.d.R.
notwendigen Vorlaufs unmittelbar auch die haushaltswirtschaftlichen Voraussetzungen dafür für das schafft.
Gleichzeitig ist sie verpflichtet, auch die haushaltsmäßigen Auswirkungen für die folgenden Jahre zu prüfen und
ggf. in ihre weitere Haushaltsplanung einzubeziehen. In solchen Fällen ist es unerheblich, ob die Verpflichtung
der Gemeinde gegenüber einem Dritten besteht und auch, ob der Verpflichtung ein rechtlicher Charakter zukommt.
Zusätzliche Aufwendungen können dabei auch aus einer Verpflichtung gegen sich selbst bestehen. Eine
rechtliche Verpflichtung oder die gemeindlichen Aufgaben sind daher kein ausreichender Grund, grundsätzlich
und eigenmächtig von dem haushaltswirtschaftlichen Rahmen abzuweichen, den der Rat der Gemeinde durch
seinen Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung gesetzt hat.
1.3 Der Bedarf aus der Haushaltsausführung
Im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinde durch die gemeindliche Verwaltung kann sich die
Notwendigkeit eines Mehrbedarfs bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ergeben, weil die Entwicklung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr anders verläuft als nach dem aufgestellten
Haushaltsplan vorgesehen. Im Laufe des gemeindlichen Haushaltsjahres kann sich ein Bedürfnis für zusätzliche
haushaltswirtschaftliche Maßnahmen ergeben, sodass die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu höheren
Aufwendungen und/oder Auszahlungen führt. Der Haushaltsplan von der Gemeinde insoweit geändert werden,
damit die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erfolgen kann.
Eine Änderung des Haushaltsplans im Laufe eines Haushaltsjahres ist aber grundsätzlich nur durch eine Nachtragssatzung
nach § 81 GO NRW möglich. Er ist ggf. im Rahmen einer Nachtragssatzung zu ändern, wenn z.B.
bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen
in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet
werden müssen (vgl. § 81 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW). Eine Nachtragssatzung ist aber in dem gleichen
förmlichen Verfahren aufzustellen wie die ursprüngliche Haushaltssatzung der Gemeinde (vgl. § 81 Absatz 1 Satz
2 GO NRW). Wäre eine solche Vorgehensweise bei jedem Mehrbedarf im Haushaltsjahr erforderlich, dürfte sich
eine solche Vorgabe erschwerend auf die weitere notwendige Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
auswirken. Die Gemeinde ist deshalb nur bei besonderen haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten zum Erlass
einer gemeindlichen Nachtragssatzung verpflichtet.
GEMEINDEORDNUNG 556

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§ 83 GO NRW
Für den übrigen Mehrbedarf bei der Haushaltsausführung aufgrund besonderer Bedürfnisse wird durch die Vorschrift
ein vereinfachtes Verfahren zugelassen. Mit Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters (vgl.
Regelung in Absatz 1 Satz 3 der Vorschrift) werden zusätzliche haushaltsmäßige Ermächtigungen möglich, um
höhere Aufwendungen entstehen zu lassen und/oder Auszahlungen leisten zu können, ohne dass es der Aufstellung
einer gemeindlichen Nachtragssatzung bedarf. Die überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen
und/oder Auszahlungen verändern dabei jedoch nicht die betroffenen Haushaltspositionen im gemeindlichen
Haushaltsplan. Außerdem fallen unter diese Vorschrift nicht die gemeindlichen Aufwendungen und Auszahlungen,
die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinde (vgl. § 82 GO NRW) entstehen.
1.4 Die Begriffe „überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“
1.4.1 Der Begriff „überplanmäßig“
Im gemeindlichen Haushaltsrecht stellen die unter den zutreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten
und betragsmäßig festgesetzten Aufwendungen und die im Finanzplan veranschlagten Auszahlungen
für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verbindliche Obergrenzen dar (Planansatz). Der Begriff
„überplanmäßig“ wird deshalb von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als planmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen gelten daher alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des
Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind.
Als überplanmäßig werden daher gemeindliche Aufwendungen oder Auszahlungen bezeichnet, die über die im
Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen einschließlich der aus dem Vorjahr übertragenen Ermächtigungen
hinausgehen und somit oberhalb des fortgeschriebenen Planansatzes liegen (zusätzliche Ermächtigungen). Der
Begriff „überplanmäßig“ beinhaltet daher bereits, dass eine Abweichung von den im Haushaltsplan der Gemeinde
ausgewiesenen bzw. von den auf zulässige Weise fortgeschriebenen Ermächtigungen vorliegt. Er beinhaltet
auch, dass wegen der erst zu schaffenden Ermächtigung für die entstehenden Aufwendungen und die zu leistenden
Auszahlungen das Budgetrecht des Rates betroffen ist.
Durch die einzuholende Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters oder des Rates zu über den
Haushaltsplan hinausgehenden Aufwendungen und Auszahlungen werden zwar die notwendigen (zusätzlichen)
Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung zur Leistung der Aufwendungen und Auszahlungen geschaffen,
die Zustimmung ist haushaltsrechtlich jedoch nicht so weitgehend, dass dadurch die im gemeindlichen Haushaltsplan
enthaltenen Haushaltspositionen verändert werden. Die überplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen
beinhalten deshalb haushaltsmäßig nicht die Möglichkeit zu einer Planfortschreibung des gemeindlichen
Haushaltsplans. Vielmehr sind die im Haushaltsjahr entstandenen überplanmäßigen Aufwendungen im Plan-/Ist-
Vergleich in der Ergebnisrechnung unter den Ist-Werten zu erfassen und dürfen nicht im fortgeschriebenen Planansatz
enthalten sein (vgl. § 38 Absatz 2 GemHVO NRW). Diese Vorgabe gilt entsprechend für die Erfassung der
im Haushaltsjahr geleisteten überplanmäßigen Auszahlungen im Finanzplan.
1.4.2 Der Begriff „außerplanmäßig“
Im gemeindlichen Haushaltsrecht stellen die unter den zutreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten
und betragsmäßig festgesetzten Aufwendungen und die im Finanzplan veranschlagten Auszahlungen
für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verbindliche Obergrenzen dar (Planansatz). Der Begriff
„außerplanmäßig“ wird deshalb von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als planmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen gelten alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des
Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind.
GEMEINDEORDNUNG 557

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§ 83 GO NRW
Als außerplanmäßig werden daher gemeindliche Aufwendungen oder Auszahlungen bezeichnet, wenn dafür
keine Ermächtigungen im Haushaltsplan veranschlagt und keine Ermächtigungen aus dem Vorjahr übertragen
worden sind, also dafür kein fortgeschriebener Planansatz besteht (neue Ermächtigungen). Der Begriff „außer-
planmäßig“ beinhaltet dabei bereits, dass eine Ergänzung zu den im Haushaltsplan der Gemeinde ausgewiesenen
bzw. zu den auf zulässige Weise fortgeschriebenen Ermächtigungen erforderlich wird. Er beinhaltet auch,
dass wegen der erst zu schaffenden Ermächtigung das Budgetrecht des Rates betroffen ist.
Durch die einzuholende Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters oder des Rates zu über den
Haushaltsplan hinausgehenden Aufwendungen und Auszahlungen werden zwar die notwendigen (zusätzlichen)
Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung zur Leistung der Aufwendungen und Auszahlungen geschaffen,
die Zustimmung ist haushaltsrechtlich jedoch nicht so weitgehend, dass dadurch im gemeindlichen Haushaltsplan
neue Haushaltspositionen geschaffen werden. Die außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen dürfen
deshalb haushaltsmäßig auch nicht wie eine Planfortschreibung behandelt werden. Vielmehr sind die im Haushaltsjahr
entstandenen außerplanmäßigen Aufwendungen im Plan-/Ist-Vergleich in der Ergebnisrechnung unter
den Ist-Werten zu erfassen und dürfen nicht im fortgeschriebenen Planansatz enthalten sein (vgl. § 38 Absatz 2
GemHVO NRW). Diese Vorgabe gilt entsprechend für die Erfassung der im Haushaltsjahr geleisteten außerplanmäßigen
Auszahlungen im Finanzplan.
2. Der Mehrbedarf nach Ablauf des Haushaltsjahres
2.1 Die Feststellung und Erfassung der zusätzlichen Aufwendungen
Im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind von der Gemeinde ggf. auch Ereignisse
aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu berücksichtigen, wenn daraus Aufwendungen entstanden sind, die noch
dem Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnen sind, z. B. zusätzliche bilanzielle Abschreibungen. Dabei kommt es
nicht darauf an, ob die Kenntnisse darüber aus dem gemeindlichen Verwaltungshandeln oder aus Beanstandungen
der örtlichen Prüfung gewonnen wurden. Derartige gemeindliche Sachverhalte führen i.d.R. nicht zu Veränderungen
der im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen, sondern sind deshalb als überplanmäßige
oder außerplanmäßige Aufwendungen zu behandeln und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu
berücksichtigen. Derartige gemeindliche Aufwendungen dürfen weder in das nächste Haushaltsjahr verschoben
noch vergleichbar einer Planfortschreibung haushaltsmäßig behandelt werden.
Die Gemeinde hat auch bei solchen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen zu prüfen, ob
diese Aufwendungen unabweisbar sind. Im Zeitpunkt des gemeindlichen Jahresabschlusses besteht die Unabweisbarkeit
i.d.R. deshalb, weil derartige Aufwendungen dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnen
sind. Bei der Prüfung des Erfordernisses einer Deckung ist bezogen auf das abgelaufene Haushaltsjahr
zu berücksichtigen, mit welchem Ergebnis die gemeindliche Ergebnisrechnung für das Haushaltsjahr abschließt.
Die Deckung kann z. B. dadurch gegeben sein, dass in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vor der Erfassung
der außerplanmäßigen Aufwendungen ein Jahresüberschuss besteht. Das Bestehen der Unabweisbarkeit lässt
aber auch zu, dass eine Deckung selbst dann angenommen werden kann, wenn ein Jahresfehlbetrag besteht,
denn den zusätzlichen Aufwendungen bzw. der Erhöhung des Jahresfehlbetrages steht zum Zeitpunkt des Jahresabschlusses
das gemeindliche Eigenkapital gegenüber.
In den Fällen, in denen zu diesem Zeitpunkt bereits ein Fehlbetrag vorliegt, der sich durch die außerplanmäßigen
Aufwendungen noch erhöhen wird, ist die Unabweisbarkeit der außerplanmäßigen Aufwendungen besonders zu
prüfen. Soweit die wirtschaftliche Zurechnung haushaltsmäßig einer gemeindlichen Verpflichtung gleichkommt,
muss die erforderliche „Deckung“ der Aufwendungen durch die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage erfolgen.
In den Fällen, in denen die „Deckung“ in Form einer Verringerung der allgemeinen Rücklage erfolgt, kann es
ggf. zu einer Überschreitung der Schwellenwerte des § 76 GO NRW mit den daraus entstehenden Konsequenzen
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft kommen.
GEMEINDEORDNUNG 558

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§ 83 GO NRW
Die Gemeinde sollte sich daher bemühen, bereits bei der Aufstellung ihrer Haushaltsplanung die bestehenden
Risiken für ihre Vermögenslage möglichst wirklichkeitsnah einzuschätzen. Die Betrachtung und Bewertung ist
dabei nicht auf die gemeindlichen Finanzanlagen zu beschränken. Es sind auch die Risiken bei ihren noch nicht
erfüllten Ansprüchen bzw. Forderungen, z. B. Ausfall- und Beitreibungsrisiken zu bewerten. Soweit absehbar ist,
dass es ggf. zu einem Verzicht auf gemeindliche Ansprüche bzw. Forderungen im Haushaltsjahr kommen wird,
sollten die daraus entstehenden Aufwendungen im entsprechenden Umfang bereits im gemeindlichen Ergebnisplan
veranschlagt werden. Aus solchen örtlichen Gegebenheiten erst im Jahresabschluss entstehende außerplanmäßige
Aufwendungen sollten möglichst ganz oder teilweise vermieden werden.
2.2 Das Verfahren im Jahresabschluss
Die Vorschrift sieht vor, dass über die Leistung über- und außerplanmäßiger Aufwendungen der Kämmerer, und
wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister entscheidet. Bei erheblichen über- und außerplanmäßigen
Aufwendungen ist die vorherige Zustimmung des Rates einzuholen. Diese Verfahrensvorgaben gelten auch für
überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen, die der Gemeinde erst nach Ablauf des Haushaltsjahres
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses bekannt werden. In diesen Fällen ist jedoch
ein gesondertes Verfahren, dass zusätzlich zum Aufstellungsverfahren des gemeindlichen Jahresabschlusses
durchzuführen wäre, nicht sachgerecht. Der Kämmerer, der Bürgermeister und der Rat der Gemeinde sind bereits
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entsprechend ihrer Entscheidungskompetenz
verantwortlich tätig, sodass sie dabei den noch dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnenden
überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen zustimmen können.
Die Gemeinde sollte daher die beiden gesetzlich bestimmten Verfahren miteinander verknüpfen. Dabei muss für
die benannten Verantwortlichen der Gemeinde erkennbar und klar sein, dass im Rahmen des gemeindlichen
Jahresabschlusses auch eine Entscheidung oder eine Zustimmung zu überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen
Aufwendungen zu erteilen ist. In den Unterlagen zum gemeindlichen Jahresabschluss müssen deshalb die
entsprechenden Informationen in geeigneter Form enthalten sein. Die Zusammenführung der Verfahren ist wegen
der Pflicht des Kämmerers zur Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses, der Pflicht des
Bürgermeisters zur Bestätigung dieses Entwurfs und der Pflicht des Rates zur Feststellung des Jahresabschlusses
haushaltsrechtlich als geboten anzusehen (vgl. § 95 Absatz 3 und § 96 Absatz 1 GO NRW).
Die Zusammenführung der Verfahren ist auch sachgerecht, denn der gemeindliche Jahresabschluss muss ein
zutreffendes Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermitteln. Dazu gehört auch eine zutreffende Periodenabgrenzung,
sodass im Zeitpunkt der Aufstellung des Jahresabschlusses eine gemeindliche Pflicht entstehen
kann, entstandene Aufwendungen in dem Haushaltsjahr nachzuweisen, dem diese wirtschaftlich zuzurechnen
sind. Die Vorgabe der Vorschrift über eine „vorherige Zustimmung des Rates“ bei einer Erheblichkeit steht
dem nicht entgegen, denn der Rat erteilt seine „vorherige“ Zustimmung durch seinen Beschluss. Erst dann steht
das Jahresergebnis, i.d.R. einschließlich der betreffenden überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen,
förmlich fest. Die Zusammenführung der Verfahren beschneidet daher keine haushaltsrechtlichen Entscheidungskompetenzen
der benannten Verantwortlichen der Gemeinde, denn ihnen bleibt gleichwohl das Recht, die
überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen ggf. auch ablehnen.
2.3 Kein Mehrbedarf bei den Auszahlungen
Unter Beachtung des für die gemeindlichen Zahlungen geltenden Liquiditätsänderungsprinzips oder Kassenwirksamkeitsprinzips
können gemeindliche Auszahlungen nach Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr dem abgelaufenen
Haushaltsjahr zugerechnet werden. Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher kein
Bedarf der Gemeinde mehr bestehen, noch überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Auszahlungen dem
GEMEINDEORDNUNG 559

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§ 83 GO NRW
abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen. Die strenge Beschränkung in der gemeindlichen Zahlungsabwicklung
ergibt sich einerseits aus dem Gebot, im Haushaltsplan nur die voraussichtlich erzielbaren Einzahlungen und die
voraussichtlich zu leistenden Auszahlungen zu veranschlagen (vgl. § 11 Absatz 3 GemHVO NRW).
Andererseits ergibt sich die Zuordnung auf daraus, dass die Einzahlungen bei ihrem Eingang bei der Gemeinde
und die Auszahlungen bei ihrer Leistung durch die Gemeinde erfassen und zu dokumentieren sind (vgl. § 30
Absatz 1 GemHVO NRW). Die gemeindlichen Zahlungen dürfen daher innerhalb eines Haushaltsjahres weder
dem vorherigen bereits abgelaufenen Haushaltsjahr noch dem künftigen Haushaltsjahr zugeordnet werden. Ein
Mehrbedarf bei den Ermächtigungen für Auszahlungen für das abgelaufene Haushaltsjahr kann sich daher nach
Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr ergeben.
2.4 Die Berichtigung von Forderungen
Bei jedem noch nicht erfülltem Anspruch der Gemeinde bzw. bei ihren Forderungen bestehen Risiken, z.B. Ausfallrisiken
und Beitreibungsrisiken. Bereits im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung müssen daher die
gemeindlichen Ansprüche bzw. Forderungen hinsichtlich ihres Ausfallrisikos im Haushaltsjahr beurteilt werden.
Gemeindliche Forderungen, bei denen es an einer Durchsetzbarkeit fehlt, sollen in der geschätzten Höhe des
Ausfalls möglichst berichtigt werden, soweit sich die Gemeinde für einen Verzicht oder eine langfristige Unterbrechung
der Verfolgung ihres Anspruches entscheidet (vgl. § 26 GemHVO NRW). Eine Berichtigung gemeindlicher
Forderungen kann z.B. auch notwendig werden, wenn gesetzliche Änderungen erfolgt sind, die u.U. eine Rückwirkung
entfalten und dadurch sich auf von der Gemeinde bilanzierte Forderungen auswirken können.
Die Berichtigung einer gemeindlichen Forderung auf den niedrigeren beizulegenden Wert bedeutet für die Gemeinde
ein Verzicht auf ihre Ansprüche. Daher muss die Durchführung einer bilanziellen Wertberichtung einerseits
im Zusammenhang mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften erfolgen. Es kann sich daher aus den örtlichen
Verhältnissen heraus ein Bedarf für über- und/oder außerplanmäßige Aufwendungen im gemeindlichen Jahresabschluss
ergeben.
Andererseits sollen gemeindliche Wertberichtigungen, soweit diese für das Haushaltsjahr vorhersehbar oder
schätzbar sind, bereits im gemeindlichen Ergebnisplan als Aufwendungen veranschlagt werden. Nach der gemeindlichen
Praxis dürfen sich Entscheidungen zu über- und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen im Rahmen
des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht vermeiden lassen. Es wird i.d.R. erst zu diesem Zeitpunkt über die
Vornahme von Wertberichtigungen entschieden, unabhängig davon, ob diese als Einzelwertberichtigungen oder
als Pauschalwertberichtigungen vorgenommen werden.
3. Über- und Außerplanmäßigkeit und Ermächtigungsübertragung
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können Ermächtigungen für über- und außerplanmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen erforderlich werden, wenn der Bedarf dafür im Haushaltsjahr als
unabweisbar einzustufen ist. Jedoch kann sich die haushaltswirtschaftliche Abwicklung dergestalt verändern,
dass im Zeitpunkt der Auftragsvergabe zwar eine dringende Notwendigkeit für eine über- oder außerplanmäßige
haushaltswirtschaftliche Ermächtigung bestand, die weitere Entwicklung in der Sache aber anders als geplant
verlief. In solchen Fällen, in denen das Vorhaben bis zum Ende des Haushaltsjahres nicht abgeschlossen werden
kann, gleichwohl aber auch nicht abgebrochen werden kann, bedarf es einer Übertragung der über- oder außerplanmäßig
bereitgestellten Aufwendungen und Auszahlungen, soweit die Ermächtigung noch nicht in Anspruch
genommen worden ist.
Eine Übertragung der im Haushaltsjahr zusätzlich bereitgestellten Ermächtigungen für über- und außerplanmäßigen
Aufwendungen und Auszahlungen nach § 22 GemHVO NRW bedeutet eine Verschiebung auf einen späte-
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§ 83 GO NRW
ren Zeitpunkt im nächsten Haushaltsjahr und damit grundsätzlich den Wegfall der anlassbezogen Unabweisbarkeit
und des Bedarfs im Haushaltsjahr. Grundsätzlich besteht daher systembedingt kein Anlass, dringend eingeforderte
und bereitgestellte Ermächtigungen für unabweisbare Aufwendungen und Auszahlungen, die aus unter-
schiedlichen Gründen dann aber nicht in Anspruch genommen wurden, ins folgende Haushaltsjahr zu übertragen.
Gleichwohl können sich örtlich besondere Fallgestaltungen ergeben, sodass Übertragungen von Ermächtigungen,
die für über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen bereitgestellt wurden, sachgerecht
und unverzichtbar sind.
Eine Übertragung von über- und außerplanmäßig bereitgestellten Aufwendungen und Auszahlungen kann als
zulässig angesehen werden, wenn bei der Gemeinde weiterhin ein Bedarf dafür besteht. Diese Ermächtigungsübertragung
tangiert nicht das Budgetrecht des Rates der Gemeinde, denn nach § 22 GemHVO NRW muss die
Gemeinde bei einer Ermächtigungsübertragung nicht zwischen planmäßigen und über- oder außerplanmäßigen
Aufwendungen und Auszahlungen unterscheiden. Die im Haushaltsjahr zusätzlich bereitgestellten Ermächtigungen
für über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen führen daher bei einer Übertragung ebenfalls
zu einer Planfortschreibung der betreffenden Haushaltspositionen im Haushaltsplan für das folgende Haushaltsjahr.
Auf diese Ermächtigungen findet dann auch die Regel Anwendung, dass die übertragenen Ermächtigungen
für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde bis zum Ende
des Haushaltsjahres verfügbar bleiben, in das die Ermächtigungen übertragen wurden (vgl. § 22 Absatz 1
GemHVO NRW). Die übertragenen Ermächtigungen für Auszahlungen für Investitionen bleiben dabei bis zur
Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar (vgl. § 22 Absatz 2 GemHVO NRW).
4. Über- oder außerplanmäßige Verfügungsmittel
Zu den Verfügungsmitteln des Bürgermeisters besteht die ausdrückliche haushaltsrechtliche Festlegung, dass
diese Haushaltsmittel nicht überschritten werden dürfen (vgl. § 15 Satz 2 GemHVO NRW). Die Regelung trägt
dem Umstand Rechnung, dass die Verfügungsmittel ausschließlich zur dienstlichen Aufgabenerledigung des
Bürgermeisters oder anderer Verfügungsberechtigter im Haushaltsjahr zur Verfügung stehen. Ein Mehrbedarf an
solchen Haushaltsmitteln kann daher nicht damit begründet werden, dass die Verfügungsmittel für Zwecke außerhalb
der Aufgabenerfüllung der Gemeinde in Anspruch genommen werden mussten. Ebenso gilt eine ersatzweise
Inanspruchnahme für Zwecke, die zwar zum Aufgabenbereich der Gemeinde gehören, für die aber eine
Veranschlagung im Haushaltsplan nicht enthalten ist, weil z. B. die Veranschlagung übersehen wurde, nicht als
ausreichend. Ein möglicher Mehrbedarf bzw. eine Erhöhung der Verfügungsmittel innerhalb des Haushaltsjahres
kann daher auch nicht im Wege der Zulassung überplanmäßiger Aufwendungen erreicht werden. Die im Haushaltsplan
veranschlagten Verfügungsmittel stellen den einzuhaltenden Rahmen für die Inanspruchnahme der
Verfügungsmittel durch die dazu Berechtigten dar, sodass eine Verstärkung der Verfügungsmittel nur im Rahmen
einer Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW möglich ist.
5. Über- und Außerplanmäßigkeit bei nicht benötigten Zahlungsmitteln
Die örtliche Vorschrift nach § 31 GemHVO NRW muss auch Regelungen über die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel
der Gemeinde enthalten. Die Rahmenbedingungen dafür werden durch die Verpflichtung der Gemeinde
zur Sicherstellung der Liquidität (vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW) sowie zu einer angemessenen Liquiditätsplanung
(vgl. § 89 Absatz 1 GO NRW) bestimmt. Auf die festzulegenden Regelungen wirken sich sowohl die Art und
Weise der Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel der Gemeinde als auch die Stelle aus, bei der die Zahlungsmittel
angelegt werden. Soweit die Anlage der gemeindlichen Zahlungsmittel in Anlageformen und auf Sonderkonten
erfolgt, die im Verfügungsbereich der Gemeinde liegen, besteht für die Gemeinde keine Verpflichtung, über das
Nachhalten der Kontobewegungen hinaus die entstandenen Zahlungsströme auch in der gemeindlichen Finanzrechnung
zu erfassen. Die Gemeinde bleibt wirtschaftlicher Eigentümer ihrer Zahlungsmittel. Es entsteht für die
Gemeinde auch keine Auszahlungsverpflichtung gegenüber Dritten, die in der gemeindlichen Finanzrechnung
GEMEINDEORDNUNG 561

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§ 83 GO NRW
nachzuweisen wäre. In diesen Fällen kann es deshalb auch kein Sachverhalt der Über- oder Außerplanmäßigkeit
im Sinne der Vorschrift entstehen.
Die Gemeinde kann ihre nicht benötigten Zahlungsmittel aber auch Dritten vorübergehend zur Verfügung stellen,
z. B. im Rahmen eines Cash-Poolings. Sie kann aber auch andere Anlageformen wählen, wenn dabei die o.a.
Rahmenbedingungen eingehalten werden. Solche Fälle führen regelmäßig dazu, dass die Gemeinde nicht mehr
wirtschaftlicher Eigentümer der hingegebenen Zahlungsmittel ist. Diese Sachlage erfordert, dass die Gemeinde
die getätigten Zahlungen in ihrer Finanzrechnung erfassen muss. Es kann daher der Fall einer über- oder außerplanmäßigen
Auszahlung eintreten, die dann entsprechend der von der Gemeinde getroffenen örtlichen Regelungen
haushaltsmäßig abzuwickeln ist. In diesem Zusammenhang sollte die Gemeinde deshalb und wegen der
oftmals kurzfristigen Entscheidung über die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel und der möglicherweise entstehenden
überplanmäßigen Auszahlungen prüfen, ob die für über- oder außerplanmäßigen Auszahlungen örtlich
festgelegten Wertgrenzen auch für diese Sachverhalte brauchbar sind. Für die Fälle der Anlage nicht benötigter
Zahlungsmittel bei Dritten bietet es sich deshalb an, gesonderte örtliche Rahmenbedingungen in Anlehnung an
die haushaltsmäßigen Gegebenheiten zu schaffen, wie es die Vorschrift ausdrücklich vorsieht.
6. Die Verrechnungen mit der allgemeinen Rücklage
Für die Gemeinde ist es zulässig, entstehende Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen
und aus Wertminderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage
zu verrechnen. Derartige Aufwendungen sind in der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen,
dass diese Aufwendungen nachrichtlich nach dem Jahresergebnis anzugeben sind. Diese Aufwendungen berühren
dadurch nicht die Haushaltsplanung, auch wenn die Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung
von Vermögensgegenständen von der Gemeinde auch nachrichtlich im Ergebnisplan enthalten sein sollen, sofern
dafür die Voraussetzungen der Veranschlagung erfüllt werden können.
Die Einbeziehung in den Ergebnisplan nach dem Jahresergebnis der Gemeinde bewirkt dabei nicht, dass solche
Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans zugerechnet werden müssen. Die Aufwendungen
entstehen nicht im Rahmen des gemeindlichen Haushaltsplans und sollen nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit
der Gemeinde zugerechnet werden. Sie sollen deshalb auch nicht haushaltsmäßig als zusätzlich
eingestuft und von der Gemeinde als überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen im Sinne der Vorschrift
behandelt werden. Die Aufwendungen der Gemeinde, die mit der allgemeinen Rücklage verrechnet werden
können, unterliegen daher auch nicht den Voraussetzungen und dem Zustimmungsverfahren für überplanmäßige
oder außerplanmäßige Aufwendungen nach dieser Vorschrift. Diese haushaltsrechtliche Einordnung der
Verrechnung baut auf der entsprechenden gesetzlichen Entscheidung des Landesgesetzgebers auf, auch wenn
dieser die Regelung in der Gemeindehaushaltsverordnung verankert hat.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen):
1.1 Zu Satz 1 (Zulässigkeit von über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen):
1.1.1 Der Begriff "Nicht geplant"
Der Rat der Gemeinde hat im Rahmen seines Beschlusses über die gemeindliche Haushaltssatzung die aus
seiner Sicht für die Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr notwendigen Ermächtigungen beschlossen. Er hat damit
aufgrund der seinem Beschluss vorausgehenden Haushaltsplanung wichtige Eckwerte für die Ausführung der
GEMEINDEORDNUNG 562

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§ 83 GO NRW
gemeindlichen Haushaltswirtschaft festgesetzt. Im Rahmen der Ausführung kann zwar noch ein Bedürfnis für
höhere oder neue Aufwendungen und Auszahlungen entstehen, der zugrunde liegende Sachverhalt darf jedoch
nicht bereits Gegenstand der Haushaltsplanung in Form der gemeindlichen Haushaltssatzung gewesen sein.
Entsprechend muss von der Gemeinde auch die Möglichkeit der Aufstellung einer Nachtragshaushaltssatzung
geprüft werden,
Den Entscheidungsbefugten für über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen steht es in diesem
Zusammenhang nicht zu, sich über den Weg der Über- und Außerplanmäßigkeit über Entscheidungen des
Rates hinwegzusetzen. Ein gemeindlicher Sachverhalt, der einen Anlass für über- und außerplanmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen im Haushaltsjahr darstellt, muss daher grundsätzlich unvorhersehbar bzw. im
Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans nicht geplant gewesen sein. Eine solche Unvorhersehbarkeit
kann auch als gegeben angenommen werden, wenn ein gemeindlicher Sachverhalt erst im Laufe des
Haushaltsjahres eine solche Bedeutung erlangt, dass daraus eine Dringlichkeit hinsichtlich der Umsetzung durch
die Gemeinde entsteht.
1.1.2 Der Begriff "unabweisbar"
Nach der Vorschrift sind über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen nur zulässig, wenn sie im
Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unabweisbar sind. Der Begriff der Unabweisbarkeit
ist vom Gesetzgeber nicht näher definiert worden. Er stellt auf die dringende sachliche Notwendigkeit bzw.
Eilbedürftigkeit der Umsetzung einer gemeindlichen Maßnahme im Haushaltsjahr ab, bei der eine Verschiebung
der notwendigen Aufwendungen und Auszahlungen auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich
unzweckmäßig wäre. Grundsätzlich bestimmt der Rat der Gemeinde über die Gestaltung der Aufwendungen
und Auszahlungen, sodass das Vorliegen einer Unabweisbarkeit eine erhebliche Bedeutung für die Ausübung der
Entscheidung zu über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen hat. Der Kämmerer oder der
Bürgermeister sollten daher ihre Entscheidung dazu ausreichend begründen und dokumentieren.
1.1.3 Die Ermittlung des Mehrbedarfs
Die Gemeinde muss bei einem Bedarf für über- oder außerplanmäßige Ermächtigungen aufgrund rechtlicher oder
faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich eine Handlungsalternative im Haushaltsjahr haben. Im Bedarfsfalle
ist deshalb sorgfältige Analyse durch die Gemeinde notwendig, um einen Mehrbedarf gegenüber den bestehenden
haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen und zu belegen. Dafür soll das nachfolgende
Schema einen Einstieg bieten (vgl. Abbildung).
Haushalts-
positionen
des
Ergebnisplans
oder
des
Finanzplans
Der Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen
INHALTE
Haushaltsansatz nach Haushaltsplan
+ übertragene Ermächtigungen aus dem Vorjahr
+/- Veränderung durch eine Nachtragssatzung
+/- Veränderung durch örtliche Entscheidungen (z.B. Deckung)
= Fortgeschriebener Haushaltsansatz
(Gesamtermächtigung)
- Bisherige Inanspruchnahme
- Vormerkungen
GEMEINDEORDNUNG 563
EURO

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Der Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen
= noch verfügbare Ermächtigungen
- Mehrbedarf
= Bedarf für eine überplanmäßige Ermächtigung
Abbildung 89 „Der Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen“
Die Gemeinde muss bei einem Bedarf für über- oder außerplanmäßige Ermächtigungen aufgrund rechtlicher oder
faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich eine Handlungsalternative im Haushaltsjahr haben. Im Bedarfsfalle
ist deshalb sorgfältige Analyse durch die Gemeinde notwendig, um einen Mehrbedarf gegenüber den bestehenden
haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen und zu belegen.
1.2 Zu Satz 2 (Notwendigkeit einer Deckung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen):
1.2.1 Allgemeine Grundlagen
Eine wichtige Voraussetzung bei der gemeindlichen Entscheidung über die über- und außerplanmäßigen Aufwendungen
und Auszahlungen ist, dass in jedem haushaltswirtschaftlichen Einzelfall eine „Deckung“ dafür im
laufenden Haushaltsjahr gewährleistet sein muss, damit dem gesetzlichen Erfordernis des Haushaltsausgleichs
ständig Genüge getan und nicht durch zusätzliche Aufwendungen ein nicht geplanter Jahresfehlbetrag in Kauf
genommen wird. Die Regelung verlangt daher ein flexibles haushaltswirtschaftliches Handeln der gemeindlichen
Verwaltung in dem durch die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr festgelegten Rahmen. Bei den Verantwortlichen
in der Gemeinde sollte daher unterjährig ein sachgerechter Gesamtüberblick über die Ausgleichs- bzw.
Deckungsmöglichkeiten für die möglicherweise entstehenden zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen
bestehen. Diese Notwendigkeit wird für den Kämmerer z. B. durch die ausdrückliche Festlegung in der Vorschrift,
dass dieser über die Leistung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen als Finanzverantwortlicher und
"zentrale Stelle" zu entscheiden hat, belegt.
Die Gemeinde hat bei einem entstehenden Mehrbedarf z. B. die Möglichkeit zu prüfen, ob deswegen übertragene
Ermächtigungen nicht in Anspruch genommenen oder andere vorgesehene Aufwendungen und Auszahlungen
ausgesetzt werden. Es ist aber auch möglich, Mehrerträge, die im Haushaltsjahr erzielt werden, oder Mehreinzahlungen,
die im Haushaltsjahr eingehen, für die benötigte „Deckung“ der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen
zu nutzen. Der Grundsatz der Ordnungsmäßigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebietet daher
die Prüfung, ob die als Deckung für die zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen vorgesehenen Haushaltsmittel
nicht bereits an anderer Stelle der gemeindlichen Haushaltswirtschaft genutzt werden oder als Deckungsmittel
für andere Zwecke vorgesehen sind. In diese Prüfung ist auch die Bewirtschaftung der gemeindlichen
Budgets einzubeziehen, bei denen die Summe der Aufwendungen für die haushaltsmäßige Bewirtschaftung
verbindlich ist. Bei zusätzlichen Aufwendungen muss aber gleichwohl auch bei den gemeindlichen Budgets ein
Zusammenhang mit dem im Haushaltsplan dafür enthaltenen Haushaltspositionen bestehen oder hergestellt
werden.
Die Vorgabe einer unmittelbaren Deckung dient dabei dem Budgetrecht des Rates, der durch die gemeindliche
Haushaltssatzung einen einzuhaltenden Rahmen für die Ausführung der Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung
der jährlichen Haushaltsausgleichsverpflichtung beschließt. Es bietet sich in besonderen Fällen ggf. auch
eine „freiwillige“ Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW an, um die bereits „veraltete“ Haushaltssatzung der aktuellen
haushaltswirtschaftlichen Entwicklung und Haushaltsplanung der Gemeinde anzupassen, bevor zusätzliche
bzw. über die Ermächtigungen im Haushaltsplan hinausgehende Aufwendungen von der Gemeinde geleistet
werden, z. B. um gemeindliche Rechtspflichten zu erfüllen. Sofern solche Rechtspflichten im Haushaltsjahr neu
GEMEINDEORDNUNG 564

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entstehen, muss das Eingehen der Verpflichtungen durch die Gemeinde in Einklang mit ihren haushaltsmäßigen
Möglichkeiten für das Haushaltsjahr stehen.
In den Fällen, in denen gemeindliche Rechtspflichten unvorhersehbar entstehen, und die Gemeinde vor deren
Erfüllung keine Möglichkeit mehr hat, die haushaltsmäßigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, sollte die Entscheidung
über die Leistung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen vom Rat getroffen werden, auch
wenn im Einzelfall dieser Mehrbedarf ggf. tatsächlich nicht erheblich im Sinne der sonst notwendigen Einholung
der vorherigen Zustimmung des Rates ist. Nach Ablauf des Haushaltsjahres weist der im gemeindlichen Jahresabschluss
in den Teilergebnisrechnungen und Teilfinanzrechnungen enthaltene Plan-/Ist-Vergleich dann zwar
regelmäßig den entstandenen Mehrbedarf an Aufwendungen und Auszahlungen aus, gleichwohl führt die gesetzlich
erforderliche Deckung im Haushaltsjahr nicht dazu, dass in diesem rechnungsmäßigen Vergleich zwischen
dem Plan-Wert und dem Ist-Wert keine Differenz, z. B. aus anderen haushaltswirtschaftlichen Gründen, mehr
bestehen kann.
1.2.2 Die Deckung im Einzelfall
Bei einer ordnungsmäßigen Abwicklung und Entscheidung über die Einzelfälle von über- und außerplanmäßigen
Aufwendungen muss von der Gemeinde gesichert sein, dass eine Deckung der zusätzlichen Aufwendungen und
Auszahlungen im Zeitpunkt der Entscheidung gewährleistet ist. Sie muss dabei im Haushaltsjahr sicherstellen,
dass die „Deckungsmittel“ tatsächlich für den vorgesehenen Zweck verfügbar sind. Es ist daher nicht als ausreichend
anzusehen, wenn die Deckung erst zu einem späteren Zeitpunkt im Haushaltsjahr hergestellt wird, auch
wenn die Vorschrift die Gewährleistung der Deckung "nur" im laufenden Haushaltsjahr fordert. Diese gesetzliche
Regelung lässt dabei jedoch nicht zu, die Deckung erst im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses,
also nach Ablauf des Haushaltsjahres, herzustellen.
Bei der Herstellung der Deckung für zusätzliche Aufwendungen und Auszahlungen darf das gesetzliche Gebot
über den jährlichen Haushaltsausgleich nicht außer Betracht bleiben (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). Die Entscheidung
über eine Deckung der zusätzlichen Aufwendungen darf daher nicht zu einem Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen
Ergebnisrechnung führen. Diese Vorgabe gilt in jedem Einzelfall, auch wenn bei ausreichender Deckung
der über- und außerplanmäßigen Aufwendungen, z. B. durch Mehrerträge, der Haushaltsausgleich im
Grundsatz nicht unmittelbar beeinflusst wird. Die Gemeinde darf die Deckung von zusätzlichen Aufwendungen
und Auszahlungen zudem haushaltsmäßig nicht auf eine produktbezogene oder produktgruppenbezogene "Gesamtdeckung"
beziehen oder entsprechend herstellen. Sie muss auch nicht im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses
eine solche „Gesamtdeckung“ innerhalb des Haushalts oder der produktorientierten Teilpläne als
"Deckung innerhalb des Haushaltsjahres" nachweisen.
1.2.3 Die Deckung bei einem geplanten Jahresfehlbetrag
Bei einem im gemeindlichen Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW) ausgewiesenen negativen Jahresergebnis
darf durch die über- und außerplanmäßigen Aufwendungen das geplante Defizit nicht vergrößert werden. Diese
Vorgabe entspricht der Grundregel, dass das gesetzliche Gebot über den jährlichen Haushaltsausgleich bei der
Herstellung der Deckung für zusätzliche Aufwendungen und Auszahlungen nicht außer Betracht bleiben darf (vgl.
§ 75 Absatz 2 GO NRW). Die Gemeinde muss daher ggf. auf überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen
verzichten, wenn nicht durch einen Verzicht auf geplante Aufwendungen an anderer Stelle ihres Haushalts
bzw. Ermächtigungen die Deckung des Mehrbedarfs hergestellt werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 565

1.3 Zu Satz 3 (Entscheidungsbefugnisse):
1.3.1 Die Entscheidungsbefugnis des Kämmerers
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Die Regelungen über den Umgang mit überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen
bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sollen zum flexiblen Handeln in der gemeindlichen
Verwaltung beitragen, aber auch bewirken, dass der Rat der Gemeinde nicht in allen Fällen einer dringenden
Abweichung vom gemeindlichen Haushaltsplan mit der Sache befasst wird. Die Vorschrift sieht daher für notwendige
Planabweichungen eine Entscheidungsbefugnis für den Kämmerer vor, weil solche Abweichungen im
Grundsatz immer finanzwirtschaftliche Auswirkungen haben.
Mit der Entscheidung des Kämmerers über die Leistung von überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen
oder Auszahlungen wird die ansonsten notwendige Ermächtigung im gemeindlichen Haushaltsplan ersetzt.
Eine solche haushaltsmäßige Ermächtigung kann ggf. aber auch im Rahmen einer Nachtragssatzung nach
§ 81 GO NRW durch die Einbeziehung der bereits durch den Kämmerer ausgesprochenen Ermächtigungen in
den Nachtragshaushaltsplan nach § 10 GemHVO NRW nachgeholt werden. Im örtlichen Einzelfall kann die Entscheidungsbefugnis
aber auch dem Rat zu stehen.
1.3.2 Die Entscheidungsbefugnis des Bürgermeisters
Nach der Vorschrift entscheidet über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen
und Auszahlungen der Bürgermeister, wenn ein Kämmerer nicht bestellt ist, und der Rat der Gemeinde keine
andere Regelung getroffen hat. Bei der Gemeinde kann ein vom Bürgermeister bestellter oder ein beauftragter
Kämmerer tätig sein, denn nur in kreisfreien Städten ist ein vom Rat gewählter Beigeordneter zum Kämmerer zu
bestellen (vgl. § 71 Absatz 4 GO NRW). In den Fällen, in denen in der Gemeinde ein bestellter Kämmerer tätig
ist, hat dieser die Zuständigkeit und das Recht, alle Aufgaben durchzuführen, die durch die Gemeindeordnung
und die Gemeindehaushaltsverordnung dem Kämmerer zugewiesen sind. Soweit der Kämmerer vom Bürgermeister
beauftragt worden ist, stehen ihm aufgrund der Regelung „soweit er nicht bestellt ist“, nicht die Rechte
eines vom Bürgermeister bestellten Kämmerer zu (vgl. § 83 GO NRW und § 24 GemHVO NRW).
Eine Entscheidung über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen ist als eine
organgleiche Handlung zu bewerten. Der Bürgermeister sollte daher bei einem Kämmerer klarstellen, ob er diesen
im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften bestellt oder beauftragt hat. Soweit der Bürgermeister keine
dahingehenden Festlegungen getroffen trifft, ist regelmäßig von der Bestellung eines Kämmerers auszugehen,
denn der Bürgermeister hätte ansonsten wichtige haushaltsmäßige Entscheidungsbefugnisse nicht übertragen.
Wenn ein Kämmerer lediglich beauftragt worden ist, obliegt die Entscheidungsbefugnis über überplanmäßige und
außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen dem Bürgermeister.
1.3.3 Die Entscheidungsbefugnis des Rates
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, die gesetzliche Zuständigkeit des Kämmerers
sowie des Bürgermeisters über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen
zu entscheiden, an sich zu ziehen. Der Kämmerer oder der Bürgermeister soll nach der Vorschrift von ihrem
Recht der Entscheidungsbefugnis dann Gebrauch machen können, soweit der Rat keine andere Regelung dazu
getroffen hat. Dem Rat obliegt sowohl die Rechtsetzung in gemeindlichen Angelegenheiten als auch die Erledigung
von Verwaltungsaufgaben, auch wenn er wegen der Vielzahl der gemeindlichen Geschäftsvorfälle nicht in
allen Verwaltungsangelegenheiten selbst durch Beschluss entscheiden kann. Die Regelung soll daher bewirken,
dass das Budgetrecht des Rates im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft so wenig wie
GEMEINDEORDNUNG 566

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§ 83 GO NRW
möglich eingeschränkt wird. Außerdem soll die Regelung über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen
nicht der Allzuständigkeit des Rates nach § 41 Absatz 1 GO NRW entgegenstehen.
Es ist deshalb örtlich zu entscheiden, ob der Rat der Gemeinde eine andere Regelung über die Entscheidungsbefugnis
über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen als gesetzlich vorgesehen,
treffen soll. Soweit von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist nach der Vorschrift zu berücksichtigen,
dass der Rat die Entscheidungsbefugnis nur auf sich zurückholen oder einer anderen Stelle in
seinem Zuständigkeitsbereich, z.B. dem Finanzausschuss nach § 57 Absatz 2 GO NRW, übertragen kann. Dem
Rat der Gemeinde steht es daher nicht zu, eine Stelle innerhalb der gemeindlichen Verwaltung als „andere Stelle“
im Sinne der Vorschrift zu beauftragen, denn in einem solchen Fall würde er in das Organisationsrecht des Bürgermeisters
eingreifen (vgl. § 62 GO NRW). Eine Beauftragungsbeschränkung besteht auch in dem Fall, dass der
Rat in kreisfreien Städten den Geschäftskreis des Kämmerers als Beigeordneter festzulegen hat (vgl. § 73 Absatz
1 Satz 2 GO NRW).
Im Falle einer vom Rat zu treffenden anderen Regelung über die Entscheidungsbefugnis über die Leistung von
über- und außerplanmäßigen Aufwendungen bietet es sich an, diese als Satzungsregelung zu behandeln, denn
dieses stellt eine gemeindliche Angelegenheit dar, die in der gemeindlichen Hauptsatzung, die von der Gemeinde
zu erlassen ist, verankert werden kann (vgl. § 7 Absatz 3 GO NRW). Diese Abgrenzung ist sachgerecht und steht
in Einklang mit dem allgemeinen Übertragungsrecht des Rates nach § 41 Absatz 2 GO NRW. Außerdem ist zu
berücksichtigen, dass in den Fällen, in denen der Rat eine andere Regelung im Sinne der Vorschrift trifft, gleichzeitig
dem Bürgermeister die ihm gesetzlich zugestandene Entscheidungsbefugnis entzogen wird.
1.4 Zu Satz 4 (Delegationsbefugnis des Kämmerers):
Nach der Vorschrift kann der Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates der Gemeinde seine
Entscheidungsbefugnis über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen und Auszahlungen
auf andere Bedienstete übertragen. Die Flexibilität des verwaltungsmäßigen Handelns sowie die eigenverantwortliche
Haushaltsbewirtschaftung der Gemeinde werden durch diese Delegationsbefugnis verstärkt.
Insbesondere wenn bei der Gemeinde eine durchgängige Budgetbildung unter Einbindung der Verantwortlichkeiten
in der gemeindlichen Verwaltung besteht, kann es örtlich sachgerecht sein, einen gesonderten Befugnisrahmen
unter Einbeziehung der Geschäftskreise der Beigeordneten festzulegen, der die Budgetbildung zur Haushaltsbewirtschaftung
berücksichtigt (vgl. § 73 GO NRW).
Eine Übertragung der Entscheidungsbefugnis über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen
und Auszahlungen vor Ort kann daher ein Teil der Budgetregeln der Gemeinde sein. Solche Regeln
könnten auch, wenn sie grundsätzlich für alle Budgets gelten sollen, auch in der Haushaltssatzung der Gemeinde
verankert werden. Damit werden für den Rat, aber auch für die anderen Adressaten der jährlichen Haushaltswirtschaft
der Gemeinde, die Verantwortlichkeiten transparent und nachvollziehbar. Soweit der Kämmerer von seiner
Delegationsbefugnis Gebrauch macht, hat er zu beachten, dass dadurch nicht der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich
sowie die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung gefährdet wird, sodass vor Ort für
ausgewählte Sachverhalte zu prüfen ist, ob ggf. Zustimmungsvorbehalte für den Kämmerer notwendig sind und
ob und wie unterjährige Kontrollen erfolgen sollen.
GEMEINDEORDNUNG 567

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§ 83 GO NRW
2. Zu Absatz 2 (Zustimmung des Rates bei Erheblichkeit)
2.1 Zu Satz 1 (Beteiligung des Rates):
2.1.1 Die Festlegung der „Erheblichkeit“
Die Regelung in der haushaltsrechtlichen Vorschrift, dass überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen der Gemeinde, wenn sie erheblich sind, der vorherigen Zustimmung des Rates bedürfen, stellt
eine Ausprägung des Budgetrechts des Rates der Gemeinde dar. Für diese Mitwirkungspflicht des Rates ist vom
Landesgesetzgeber kein allgemeingültiger Maßstab festgelegt, sondern der Begriff „erheblich“ als Abgrenzungskriterium
verwendet worden. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse näher auszugestalten. Aus dem haushaltsmäßigen Zusammenhängen ist dafür ableitbar,
dass bei der Ausfüllung dieses Begriffes das Verhältnis der vorgesehenen überplanmäßigen oder außerplanmäßigen
Aufwendungen oder Auszahlungen zu der jeweils betroffenen Haushaltsposition als wichtigster Tatbestand
zu berücksichtigen ist. Diese Betrachtung wird am ehesten den jeweiligen gemeindlichen Verhältnissen gerecht.
Die Möglichkeit für die Gemeinde, den Begriff „erheblich“ selbst auszugestalten, stärkt die Eigenverantwortung
der Gemeinde für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln.
Die in der Vorschrift enthaltenen Regelungen stellen abstimmungsbedürftige Sachverhalte dar. So erfordert z.B.
die örtliche Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs „erheblich“ die Zustimmung des Rates der Gemeinde
als auch der gemeindlichen Verwaltung. Die Notwendigkeit dazu wird auch dadurch deutlich, dass die anderen
geringeren überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen dem Rat zur Kenntnis zu
bringen sind. Die abstimmungsbedürftigen Sachverhalte, einschließlich der Abgrenzung der örtlichen Erheblichkeit,
erfordern eine „gemeinsame“ Entscheidung vom Rat und der gemeindlichen Verwaltung. In diesem Zusammenhang
kann z.B. auch eine Festlegung in der jährlichen Haushaltssatzung nach § 78 GO NRW sachgerecht
sein. Die örtliche Haushaltssatzung kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf gemeindliche Aufwendungen
und Auszahlungen beziehen (vgl. § 78 Absatz 2 Satz 2 GO NRW).
2.1.2 Die Zustimmung des Rates
2.1.2.1 Die vorherige Zustimmung
Die erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen tangieren oftmals
die Ziele und Zwecke der im Haushaltsplan enthaltenen und durch den Rat der Gemeinde erteilten Ermächtigungen.
Zu den gesetzlich festgelegten Pflichten gehört deshalb, dass vorgesehene überplanmäßige und außerplanmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen, die erheblich im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
sind, der vorherigen Zustimmung des Rates bedürfen.
Für die Abgrenzung der Erheblichkeit und damit für das Zustimmungserfordernis ist in der Vorschrift kein konkreter
Maßstab festgelegt worden. Es muss daher von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
eine sachgerechte Anwendung des Begriffs „erheblich“ festgelegt werden. Die gemeindliche Verwaltung soll
dabei eine geeignete Festlegung in gemeinsamer Verantwortung mit dem Rat treffen. In diesem Zusammenhang
ist auch die zeitliche Handhabung der Einholung der Zustimmung zu klären, z.B. im Falle einer besonderen Dringlichkeit
oder letztmalig im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses.
2.1.2.2 Die Zustimmung durch eine Dringlichkeitsentscheidung
In Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates der Gemeinde unterliegen und bei denen die Entscheidung
darüber nicht rechtzeitig möglich ist oder nicht aufgeschoben werden kann, weil sonst erhebliche Nachteile
GEMEINDEORDNUNG 568

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§ 83 GO NRW
oder Gefahren für die Gemeinde entstehen können, kann ggf. der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied
über die gemeindliche Angelegenheit entscheiden (vgl. § 60 Absatz 1 GO NRW). Eine derartige Dringlichkeitsentscheidung
kann für alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht kommen, insbesondere als Entschei-
dung in Einzelfällen.
In Ausnahmefällen können auch erhebliche überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen
der Gemeinde so dringlich sein, dass für die Einholung der vorherigen Zustimmung des Rates seine
nächste Sitzung nicht abgewartet werden kann. In solchen eilbedürftigen Fällen bietet es sich an, dass der Bürgermeister
zusammen mit einem Ratsmitglied eine Entscheidung trifft, um das notwendig gewordene haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde zeitnah zu ermöglichen. Eine solche Entscheidung hat wie alle Dringlichkeitsentscheidungen
jedoch nur einen vorübergehenden Charakter und ist sind dem Rat der Gemeinde anschließend
zur Genehmigung vorzulegen (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO NRW).
2.1.2.3 Die Zustimmung im Jahresabschluss
Im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich oftmals erst ergeben, dass weitere
Aufwendungen dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen sind. Diese überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen
Aufwendungen sind dann auch in die gemeindliche Ergebnisrechnung aufzunehmen. In solchen
Fällen wäre es jedoch nach der Vorschrift erforderlich, vor deren Einbeziehung in die Ergebnisrechnung erst die
Zustimmung des Rates dazu einzuholen und danach das Aufstellungsverfahren für den gemeindlichen Jahresabschluss
weiter zu betreiben. In solchen Fällen ist der Rat der Gemeinde in seiner Funktion sowohl im Zustimmungsverfahren
wie auch im Aufstellungsverfahren gleichermaßen betroffen. Es bietet sich daher für die Gemeinde
an, die beiden gesetzlich bestimmten Verfahren miteinander zu verknüpfen. Die Zusammenführung der
Verfahren ist sachgerecht und zweckmäßig. Der Rat muss dazu im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses
darüber unterrichtet werden, dass er auch eine „gesonderte“ Zustimmung zu den entstandenen überplanmäßigen
und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen gibt.
In einer geeigneten Übersicht sollte dem Rat im Rahmen der Jahresabschlussunterlagen aufgezeigt werden, zu
welchen im Haushaltsjahr entstandenen erheblichen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen
er noch seine Zustimmung geben muss. In solchen Fällen kann sich z.B. eine Erweiterung des Plan-/Ist-
Vergleichs in der gemeindlichen Ergebnisrechnung anbieten, in dem der Differenzbetrag weiter anlassbezogen
aufgegliedert wird. Der Umfang der betreffenden überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen muss
dadurch insgesamt erkennbar und nachvollziehbar sein, gleichzeitig aber auch erläutert werden. Soweit eine
solche Darstellung in den Teilrechnungen erfolgt, sollte durch eine zusammenfassende zusätzliche Darstellung
auch ein Überblick über das Gesamtvolumen der erheblichen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen
Aufwendungen gegeben werden. Mit solchen Informationen wird es dem Rat ermöglicht, seine Zustimmung zu
solchen Aufwendungen in die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses einzubeziehen.
2.1.3 Die Erfüllung der Unterrichtungspflicht
Zu den gesetzlich festgelegten Unterrichtungspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde gehört, dass überplanmäßige
und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen, wenn sie nicht erheblich sind, dem Rat zur
Kenntnis zu geben sind (vgl. § 83 Absatz 2 GO NRW). Für die Abgrenzung zwischen dem Zustimmungsbedürfnis
des Rates bei erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen und der
Unterrichtungspflicht ist in der Vorschrift kein Maßstab festgelegt worden. Aus dem haushaltsmäßigen Zusammenhang
kann dazu abgeleitet werden, dass der Begriff „nicht erheblich“ immer in einem Verhältnis der vorgesehenen
überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen oder Auszahlungen zu der jeweils betroffenen
Haushaltsposition im gemeindlichen Haushaltsplan steht. Die Gemeinde hat diesen Sachverhalt unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse näher auszugestalten.
GEMEINDEORDNUNG 569

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§ 83 GO NRW
Diese örtliche Ausgestaltung sollte in Abstimmung mit dem Rat der Gemeinde erfolgen, denn die Vorgabe, dass
die nicht erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen dem Rat zur
Kenntnis zu bringen sind, entlässt die gemeindliche Verwaltung nicht aus der „gemeinsamen“ haushaltswirtschaftlichen
Verantwortung, die zusammen mit dem Rat zu tragen ist. In die Abstimmung über die Festlegung der Erheblichkeit
sollte daher auch die Unterrichtungspflicht über die unterhalb der Erheblichkeitsschwelle liegenden
überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen einbezogen werden. Unter Berücksichtigung
der Bedeutung und dem Auftreten von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und
Auszahlungen kann die Gemeinde ggf. auch zwischen unterjährigen Informationen und einer gesonderten Unterrichtung
im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses unterscheiden.
2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 81 GO NRW):
Der Verweis in der Vorschrift „§ 81 Absatz 2 GO NRW bleibt unberührt“ soll gewährleisten, dass trotz einer vorherigen
Zustimmung des Rates bei erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen
auf die Aufstellung einer Nachtragssatzung nicht verzichtet werden kann. Soweit dabei ein örtlicher
haushaltswirtschaftlicher Sachverhalt vorliegt, der die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung
auslöst, muss die Gemeinde entsprechend handeln. Die Gemeinde hat z.B. unverzüglich eine Nachtragssatzung
zu erlassen, wenn von der Gemeinde bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder
Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder
Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen. Eine gemeindliche Nachtragssatzung ist
aber auch dann zu erlassen, wenn von der Gemeinde Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen
geleistet werden sollen.
Derartige haushaltswirtschaftliche Gegebenheiten führen zu Veränderungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr und werden als so schwerwiegend betrachtet, dass das zu erreichende Gesamtbild der
jahresbezogenen Haushaltswirtschaft bzw. die geplante wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde nicht mehr mit
der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung in Einklang steht. In solchen Fällen wird es daher als unerlässlich
angesehen, dass von der Gemeinde eine Nachtragssatzung zur Haushaltssatzung aufzustellen und zu beschließen
ist. Die Gemeinde darf dann ohne eine beschlossene Nachtragssatzung nicht die Aufwendungen entstehen
lassen oder die Auszahlungen leisten, deren Bedarf zur Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung
führt. Sie hat zuvor eine Nachtragssatzung unverzüglich aufzustellen und kann diese nicht auf einen beliebigen
späteren Zeitpunkt verschieben.
3. Zu Absatz 3 (Deckung für mehrjährige Investitionen):
3.1 Zu Satz 1 (Überplanmäßige Auszahlungen und fortgesetzte Investitionen):
3.1.1 Allgemeine Grundlagen
Das gemeindliche Haushaltsrecht gewährt der Gemeinde bei der haushaltswirtschaftlichen Umsetzung von Investitionsmaßnahmen
einen weiten Spielraum. Gleichwohl können trotz sorgfältiger Haushalts- und Bauplanung
unvorhersehbare Ereignisse zu Änderungen bei einer begonnenen Investitionsmaßnahme und zu einem Bedarf
zur Leistung von gemeindlichen Auszahlungen führen, die nach der Haushaltsplanung erst in einem späteren
Haushaltsjahr erfolgen sollten. In solchen Fällen ist vielfach eine Änderung der gemeindlichen Haushaltsplanung
durch den Erlass einer Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW durch die Gemeinde zu aufwändig, um eine entsprechende
Anpassung im gemeindlichen Haushaltsplan des laufenden Haushaltsjahres herbeizuführen.
GEMEINDEORDNUNG 570

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§ 83 GO NRW
Durch die Vorschrift werden deshalb überplanmäßige Auszahlungen für gemeindliche Investitionen ausdrücklich
für zulässig erklärt, auch wenn ihre Deckung erst im folgenden Haushaltsjahr gewährleistet ist. Sie können ggf.
auch bereits im gemeindlichen Finanzplan für das neue Haushaltsjahr veranschlagt worden sein (Haushaltsvor-
griff). Eine Voraussetzung für solche gemeindliche Auszahlungen ist jedoch immer, dass es sich um einen Mehrbedarf
für die Fortsetzung einer laufenden Investitionsmaßnahme der Gemeinde handeln muss.
Im Rahmen eines solchen Haushaltsvorgriffs sind jedoch keine außerplanmäßigen Auszahlungen für noch anstehende
gemeindliche Investitionen zulässig. Sie unterliegen dem Verfahren nach Absatz 1 der Vorschrift. Im Wege
dieser Vorschrift werden auch keine Auszahlungen für Investitionsmaßnahmen ermöglicht, die noch nicht im
gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt worden sind. Solche Maßnahmen führen zu neuen investiven Auszahlungen,
wenn die gemeindlichen Investitionen noch im Haushaltsjahr begonnen werden sollen. Sie lösen die
Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung aus (vgl. § 81 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
3.1.2 Die Deckung überplanmäßiger Auszahlungen für Investitionen
Bei Investitionsmaßnahmen der Gemeinde, für die im gemeindlichen Finanzplan bereits Auszahlungen veranschlagt
worden sind, und die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, sind überplanmäßige Auszahlungen auch
dann zulässig, wenn ihre Deckung erst im folgenden Jahr gewährleistet ist (Haushaltsvorgriff). Mit dieser Vorschrift
wird der Gemeinde die Möglichkeit gegeben, bei Bedarf die Auszahlungen für Investitionsmaßnahmen, für
die erst im folgenden Haushaltsjahr die notwendigen Ermächtigungen verfügbar wären, in das Haushaltsjahr
vorzuziehen. Es wird dabei eine entsprechende Deckung fiktiv unterstellt, denn wäre haushaltsmäßig erst im
Folgejahr tatsächlich gegeben. In solchen Fällen erfolgt mit der investiven Auszahlung regelmäßig eine Vermögensänderung
bei der Gemeinde, denn der Auszahlung kann z. B. eine Anlage im Bau als gemeindlicher Vermögensgegenstand
gegenüberstehen.
Die Möglichkeit, bei investiven Fortsetzungsmaßnahmen entsprechend dem Umsetzungsstand auch Auszahlungen
vorzuziehen, denn eine Vorauszahlung ist im Grundsatz nicht zulässig, erhöht das flexible Handeln bei der
gemeindlichen Investitionstätigkeit. Sie lässt zudem ein schnelles Reagieren der Gemeinde zu, wenn eine beschleunigte
und zügige Weiterführung von gemeindlichen Baumaßnahmen geboten ist. Die Regelung stärkt zudem
die gemeindliche Eigenverantwortung und ihr wirtschaftliches Handeln. Sie ist jedoch nicht anwendbar, wenn
bisher noch nicht für das Haushaltsjahr veranschlagte Investitionen vorgezogen werden sollen. In diesen Fällen
ist die Aufstellung einer Nachtragssatzung durch die Gemeinde zwingend erforderlich bzw. unverzichtbar (vgl. §
81 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
3.2 Zu Satz 2 (Verfahren bei überplanmäßigen Auszahlungen für Investitionen)
Das Verfahren der Bereitstellung von überplanmäßigen Auszahlungen für gemeindliche Investitionen soll sich
nach den in dieser Vorschrift bereits getroffenen Regelungen richten. Daher enthält die Vorschrift an dieser Stelle
nur noch einen Verweis auf den Absatz 1 Sätze 3 und 4 und den Absatz 2 dieser Vorschrift, die sinngemäß gelten
bzw. zur Anwendung durch die Gemeinde kommen sollen. Durch den Verweis auf Absatz 1 Satz 3 der Vorschrift
wird ausgedrückt, dass auch in den Fällen des Absatzes 3 der Vorschrift die Entscheidung über die zusätzlichen
Auszahlungen beim Kämmerer der Gemeinde liegt und, wenn ein solcher nicht bestellt ist, beim Bürgermeister
der Gemeinde. Durch den Verweis auf Absatz 1 Satz 4 der Vorschrift wird bewirkt, dass in den Fällen des Absatzes
3 der Vorschrift auch ein Beschäftigter der Gemeinde über die zusätzlichen Auszahlungen entscheiden kann,
wenn diese Person die Entscheidungsbefugnis darüber vom Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und
des Rates übertragen bekommen hat.
Der weitere Verweis auf den Absatz 2 hat zur Folge, dass eine Zustimmung des Rates der Gemeinde dann erforderlich
ist, wenn die überplanmäßigen Auszahlungen im Sinne der örtlich zu treffenden Abgrenzung erheblich
GEMEINDEORDNUNG 571

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§ 83 GO NRW
sind. Ansonsten sind die Entscheidungen des Kämmerers oder des Bürgermeisters über überplanmäßige Auszahlungen
für Investitionen und deren Umfang dem Rat der Gemeinde zur Kenntnis zu geben. Der Verweis ist
deshalb allein auf den Satz 1 des Absatzes 2 ausgerichtet. Der Satz 2 des Absatzes, der auf die Vorschriften
über die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung verweist, bleibt in den Fällen von überplanmäßigen Auszahlungen
bei gemeindlichen, im Haushaltsplan veranschlagten, Investitionen unberührt, auch wenn in der Vorschrift
nicht ausdrücklich auf den Satz 1 verwiesen wird.
4. Zu Absatz 4 (Künftige haushaltsmäßige Belastungen):
4.1 Allgemeine Sachlage
Nach der Vorschrift finden die Absätze 1 bis 3 dieser Vorschrift eine entsprechende Anwendung auf gemeindliche
Maßnahmen, durch die später über- oder außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen für die Gemeinde
entstehen können. Bei dieser Regelung wurde berücksichtigt, dass ein Zwang oder eine Eilbedürftigkeit, Aufwendungen
entstehen zu lassen oder Auszahlungen zu leisten, sich vielfach nicht erst durch die Veranschlagung im
gemeindlichen Haushaltsplan, sondern oftmals schon zuvor ergibt.
Es sind vielfach schon die vorher eingeleiteten verwaltungsmäßigen Maßnahmen, die durch rechtliche Bindungen
eingegangen werden, die zu späteren über- oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen führen
können, z.B. wenn es unterlassen wurde, solche gemeindlichen Maßnahmen in die mehrjährige Haushaltsplanung
der Gemeinde aufzunehmen. Daher sollen die Regelungen der Absätze 1 bis 3 der Vorschrift auch auf
Maßnahmen der Gemeinde eine entsprechende Anwendung finden, die dafür die Ursache bilden. Sie werden den
gleichen verfahrensmäßigen Bedingungen unterworfen wie aktuelle gemeindliche Sachverhalte und Maßnahmen,
die im Haushaltsjahr überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen auslösen.
4.2 Die Überprüfungspflichten
Die Gemeinde soll vor dem Eingehen von Verpflichtungen, die künftige haushaltsmäßige Belastungen auslösen
können, insbesondere prüfen, ob die sachlichen Voraussetzungen vorliegen, wenn daraus später über- oder
außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen entstehen. Derartige über- oder außerplanmäßige Aufwendungen
und Auszahlungen können entstehen, wenn die notwendigen Ermächtigungen für Aufwendungen und
Auszahlungen nicht im Haushaltsplan veranschlagt sind, durch die vorher eingegangenen Verpflichtungen aber
zwangsläufig Aufwendungen entstehen oder Auszahlungen notwendig werden, denen sich die Gemeinde nicht
entziehen kann. Auch eine mehrjährige gemeindliche Investitionsmaßnahme kann dabei einen Anlass für eine
solche Prüfung durch die Gemeinde darstellen.
Die Prüfungen nach dieser Vorschrift erfordern auch, dass dann auch in entsprechender Weise die vorgeschriebenen
Entscheidungen eingeholt bzw. getroffen werden. So hat nach Absatz 1 der Vorschrift der Kämmerer über
die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen zu entscheiden,
wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister der Gemeinde. Sind die künftigen überplanmäßigen und
außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen aber voraussichtlich erheblich, bedürfen sie nach Absatz 2
der Vorschrift der vorherigen Zustimmung des Rates und sind ihm ansonsten zur Kenntnis zu bringen. Es gilt
zudem sicherzustellen, dass künftige haushaltsmäßige Belastungen frühzeitig erkannt werden und vermieden
werden und die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung nicht gefährdet wird.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 572

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§ 84 GO NRW
§ 84
Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
1 Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung zu Grunde zu legen
und in den Haushaltsplan einzubeziehen. 2 Das erste Planungsjahr ist das laufende Haushaltsjahr. 3 Die Ergebnis-
und Finanzplanung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre soll in den einzelnen Jahren ausgeglichen
sein. 4 Sie ist mit der Haushaltssatzung der Entwicklung anzupassen und fortzuführen.
Erläuterungen zu § 84:
I. Allgemeines
1. Inhalte und Zwecke der Vorschrift
1.1 Ausgangsgrundlage
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist als prozessorientiert zu betrachten, die ergebnis- und zukunftsorientiert
gesteuert wird. Deshalb steht am Beginn des Haushaltskreislaufs die jährliche Haushaltsplanung der Gemeinde,
die vor dem Haushaltsjahr abgeschlossen sein soll (vgl. § 80 GO NRW). Die Gemeinde muss für diesen mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanungszeitraum offen legen, wie sie ihre Haushaltswirtschaft ausgestaltet und ausführen
will und wie sie dabei die stetige Aufgabenerfüllung sichert. Unter den Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“
fallen dabei alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die zur Planung der jährlichen Haushaltswirtschaft der
Gemeinde gehören, z. B. die Ausstellung des gemeindlichen Haushaltsplans (Ergebnisplan, Finanzplan und
Teilpläne für den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung (vgl. § 79 Absatz 2 GO NRW).
Die Vorgabe, der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung zugrunde zu
legen, baut auf Art. 109 GG i.V.m. § 50 HGrG auf. Der Bund und Länder haben ihrer Haushaltswirtschaft eine
fünfjährige (mittelfristige) Finanzplanung zugrunde zu legen. Für die Gemeinden als Teil der Länder ist diese
bundesweit geltende Vorgabe durch die haushaltsrechtliche Vorschrift übernommen worden. Die mittelfristige
Ergebnis- und Finanzplanung stellt eine zukunftsbezogene Entwicklungsplanung der Gemeinde dar. Sie soll u.a.
ein Orientierungsinstrument sein, das dem Rat die haushaltspolitischen Entscheidungen erleichtert, in dem die
Auswirkungen seiner Entscheidung nicht nur für das Haushaltsjahr, sondern auch für die dann folgenden drei
Jahre konkret aufgezeigt werden. Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den
gemeindlichen Haushaltsplan werden die voraussichtlichen Auswirkungen der haushaltsmäßigen Entscheidungen
auf die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde transparent gemacht.
1.2 Die zeitliche Haushaltsplanung
1.2.1 Der mittelfristige Zeitraum
Die Gemeinde hat ihre örtliche Haushaltsplanung auf den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
auszurichten. Die gemeindliche Haushaltsplanung hat sich daher nicht allein auf das künftige Haushaltsjahr
zu erstrecken, sondern vielmehr auf einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht,
in den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist, und der mit den drei dem Haushaltsjahr
folgenden Planungsjahren endet. Die voraussichtliche gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des
im Haushaltsplan aufgezeigten Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der
Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung deutlich.
GEMEINDEORDNUNG 573

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§ 84 GO NRW
Die Gemeinde hat daher in ihrem Haushaltsplan die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen für das Haushaltsjahr
in ihrer voraussichtlichen Höhe nach ihren Arten sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und
die Auszahlungen in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen nach ihren Arten zu veran-
schlagen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde
werden dadurch vorausschauend und jahresbezogen aufgezeigt. Sofern dabei der gemeindliche Haushaltsausgleich
nicht erreicht wird (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW), soll die Gemeinde rechtzeitig geeignete Gegenmaßnahmen
treffen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen. Im Rahmen der fünfjährigen Haushaltsplanung
legt die Gemeinde daher ihre Leistungskraft offen und zeigt auf, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung
sichern will (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
1.2.2 Der langfristige Zeitraum
Die gemeindliche Haushaltsplanung geht grundsätzlich vom Haushaltsjahr aus und muss über den Weg der mittelfristigen
Planung auch langfristige Zeiträume berücksichtigen, denn die Gemeinde schließt vielfach langfristige
Verträge ab, z.B. Mietverträge oder Kreditverträge. Die Gemeinde muss in solchen Fällen langfristig ihre Verpflichtungen
gegenüber Dritten nachhalten und diese entsprechend dem Zeitablauf in ihre mittelfristige Planung
einfließen lassen. Eine solche Verpflichtung gilt entsprechend auch für die Ansprüche der Gemeinde, die als
Forderungen gegenüber Dritten bestehen. Es gilt daher eine entsprechend Übersicht, gegliedert in wichtige Betrachtungszeiträume
vorzuhalten und ständig fortzuschreiben (vgl. Abbildung).
Jahr …
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Die Übersicht über langfristige haushaltsmäßige Auswirkungen
Jahr …
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
GEMEINDEORDNUNG 574
Jahr …
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Haushaltsjahr … Planungsjahr … Planungsjahr …
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Haushaltsjahr …
Ergebniswirksam:
Erträge:
Aufwendungen
Zahlungswirksam:
Einzahlungen:
Auszahlungen:
Langfristige Planung ►
Mittelfristige (fünfjährige) Planung ►
Haushaltsjahrbezogene Planung ►
Abbildung 90 „Die Übersicht über langfristige haushaltsmäßige Auswirkungen“

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§ 84 GO NRW
Für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle mit haushaltsmäßigen Auswirkungen auf künftige Jahre
ist es nicht als ausreichend anzusehen, derartige geschäftliche Bindungen nur im Rahmen der jährlich aufzustellenden
Bilanz nachzuhalten. Die Gemeinde sollte vielmehr durch besondere Unterlagen und Nebenrechnungen
einen ständigen Überblick über die künftigen Belastungen des gemeindlichen Haushalts haben. Sie kann dann
bei weiteren Vereinbarungen auf eine einfache Art einen Vergleich bzw. eine Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich
ihrer Leistungsfähigkeit vornehmen.
1.3 Die Planungssicherheit
Die Gemeinde muss sich ständig einen realitätsbezogenen Überblick über den fünfjährigen Planungszeitraum
verschaffen und sich darüber klar werden, welche Erträge und Aufwendungen durch die Aufgabenerfüllung voraussichtlich
entstehen werden und welche Einzahlungen zu erzielen und Auszahlungen im Einzelnen zu leisten
sein werden. Dabei soll möglichst eine hohe Planungssicherheit erreicht werden, denn Planabweichungen bergen,
insbesondere bei den gemeindlichen Erträgen, immer auch Risiken in sich. Eine fundierte mehrjährige
Haushaltsplanung schafft daher auch die notwendige Transparenz darüber, sodass der Vorbericht zum Haushaltsplan
entsprechende Erläuterungen enthalten sollte.
Die Veranschlagung der Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan muss daher ausgehend von der strategischen
Planung und den Zielen der Gemeinde das auf das Haushaltsjahr bezogene und geplante operative
Ergebnis wieder spiegeln und damit Lösungsmöglichkeiten für die Realisation der gemeindlichen Ziele aufzeigen.
Einige damit verbundene Leistungskennzahlen sind dabei ein wichtiges Steuerungsinstrument und ermöglichen,
die Zielerreichung zu messen (vgl. § 12 GemHVO NRW). Sie sind jedoch nur nutzbar, wenn auch der Zielbereich
durch Sollgrößen oder Schwellenwerte angegeben wird. Dazu gehören auch die im gemeindlichen Jahresabschluss
in der Ergebnisrechnung und in der Finanzrechnung vorzunehmenden Plan-/Ist-Vergleiche, die abhängig
von den örtlichen Gegebenheiten im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, ggf. auch
unterjährig erfolgen sollten.
1.4 Die Planungsinhalte
Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung unterstützt die gemeindliche Haushaltsplanung, weil sie die Gemeinde
zwingt, im Rahmen einer mehrjährigen Planung örtliche Schwerpunkte zu setzen, und daraus Maßnahmen
und Dringlichkeit in einen fünfjährigen jahresbezogenen Zeitplan einzustellen. In diese Haushaltsplanung der
Gemeinde sind daher alle örtlichen Bedürfnisse aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitions- und
aus der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde einzubeziehen.
Durch eine wertorientierte gemeindliche Steuerung werden auch der Katalog der örtlich zu erfüllenden Aufgaben
und die Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde berücksichtigt. Zur Erstellung
der mittelfristigen örtlichen Haushaltsplanung gehören daher, z. B. bei den gemeindlichen Investitionsmaßnahmen,
nicht nur die Entscheidungen über die Finanzierung, sondern unter Beachtung des Grundsatzes der
Wirtschaftlichkeit auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der angeschafften oder hergestellten
Vermögensgegenstände, z. B. in Form von Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen u.a.
Im Zusammenhang mit der Abbildung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im gemeindlichen Haushaltsplan
bleiben die Schwierigkeiten für die Gemeinde bestehen, die Höhe der staatlichen Zuweisungen über
mehrere Jahre im Voraus möglichst zutreffend zu schätzen. Derartige staatliche Finanzleistungen sind abhängig
von der Gesetzgebung und von Ermessensentscheidungen der staatlichen Bewilligungsbehörden, sodass Unsicherheitsfaktoren
für die Gemeinde bestehen, die sich auf ihre mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der
Gemeinde auswirkt. Solche Unsicherheiten können auch nicht durch die jährlich vom Innenministerium veröffent-
GEMEINDEORDNUNG 575

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 84 GO NRW
lichten Orientierungsdaten des Landes beseitigt werden (vgl. § 6 GemHVO NRW). Es gilt daher immer, vor Ort
die bestmöglichen Annahmen zu treffen, auch wenn die zukünftigen Erfordernisse noch ungewiss sind.
2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung
2.1 Die allgemeine Sachlage
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird anhand des im gemeindlichen Haushaltsplan aufgezeigten Ressourcenaufkommens
und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung gemessen. Die Gemeinde muss sich deshalb ständig einen realitätsbezogenen
Überblick über den fünfjährigen Planungszeitraum verschaffen und sich darüber klar werden,
welche Erträge und Aufwendungen durch die Aufgabenerfüllung voraussichtlich entstehen werden und welche
Einzahlungen zu erzielen und Auszahlungen im Einzelnen zu leisten sein werden.
In diese mehrjährige Haushaltsplanung sind von der Gemeinde daher alle Bedürfnisse aus ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit
sowie aus ihrer Investitionstätigkeit und aus ihrer Finanzierungstätigkeit einzubeziehen. In diese
Planung gehört bei den gemeindlichen Investitionsmaßnahmen nicht nur die Entscheidung unter Einbeziehung
wirtschaftlicher Gesichtspunkte, sondern auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der angeschafften
oder hergestellten Vermögensgegenstände, z. B. Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen u.a.
2.2 Die einzelnen Grundsätze
Mit den Grundsätzen ordnungsgemäßer Planung (GoP) werden die Notwendigkeit einer Analyse als Ausgangspunkt
der zukunftsbezogenen Planung und die Bedeutung der strategischen und der operativen Planung ausdrücklich
hervorgehoben und betont. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger
Planung (vgl. Abbildung).
GRUNDSATZ
Grundsatz der
Vollständigkeit
Grundsatz der
Wesentlichkeit und
Angemessenheit
Grundsatz der
Folgerichtigkeit
Grundsatz der
Dokumentation
Grundsatz der
Transparenz
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung
GEMEINDEORDNUNG 576
INHALT
Nach diesem Grundsatz sollen alle für die Planungsziele relevanten
Sachverhalte berücksichtigt werden.
Nach diesem Grundsatz sollen in die Planung alle Informationen
und Sachverhalte einbezogen werden, die zur Darstellung der
voraussichtlichen Entwicklung aufgrund ihrer Tragweite oder ihres
Betrages bedeutsam sind.
Nach diesem Grundsatz soll die Planung eine sachlich korrekte
Darstellung der Ausgangssituation mit allen Prämissen der Fortentwicklung
enthalten. Die Planung muss erkennen lassen, ob Angaben
zu nachprüfbaren Tatsachen zutreffen, ob Prämissen plausibel
sind, richtig entwickelt und schlüssig sind.
Nach diesem Grundsatz soll die Planung so dokumentiert werden,
dass die Erstellung und Kontrolle der Planung für einen sachverständigen
Dritteninnerhalb einer angemessenen Zeit nachvollziehbar
ist.
Nach diesem Grundsatz sollen die verwendeten Begriffe klar defi-

GRUNDSATZ
Planungsprinzipien und
Partizipation
Planungsprozess
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 84 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung
GEMEINDEORDNUNG 577
INHALT
niert und einheitlich verwendet werden. Die der Planung zugrunde
liegenden Wertgrößen müssen realistisch und damit realisierbar
sein. Zudem sind Chancen und Gefahren sowie Ursachen von
Planabweichungen zu benennen und möglichst zu quantifizieren,
um den Gesamtumfang möglicher Planabweichungen einschätzen
zu können.
Die Planansätze sollen mit den übergeordneten Grundsatzentscheidungen
und Zielen in Einklang stehen, um die Realisierbarkeit
bzw. die angestrebten Zwecke zu erreichen.
In den verschiedenen Phasen des Planungsprozesses gilt es Ziele
festzulegen, Informationen zu sammeln sowie eine Analyse vorzunehmen.
Zu den Zielen sind Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen,
aus denen dann in der Entscheidungsphase endgültige Ziele und
Maßnahmen festgelegt werden.
Abbildung 91 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung“
Im Zusammenhang mit der Planung stellt die Festlegung strategischer Ziele eine Ausgangsgrundlage dar, auf der
die Planungstätigkeit der Gemeinde aufbaut. Deren Visionen oder Leitbilder bilden eine Zielbestimmung für das
Gesamtbild in allgemeiner Form und dienen der zukunftsbezogenen Orientierung. Sie bestimmen auch die weiteren
Zielsetzungen und Dimensionen, ggf. auch in verschiedenen Arten, sodass auch die spätere Zielerreichung
bereits bei der Planung messbar gemacht werden muss.
Der vorgesehene Zeitraum für die gemeindliche Haushaltsplanung bestimmt dabei auch das Planungsgeschehen,
vor allem, wenn sich im Zeitablauf wesentliche Rahmenbedingungen bei der Gemeinde und in ihrem Umfeld
geändert haben oder ändern werden. Auf diesen Grundlagen soll dann die operative Planung aufbauen, die in der
gemeindlichen Haushaltsplanung regelmäßig den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in der
Ausprägung des gemeindlichen Haushaltsplans umfasst. Die aufgezeigten Grundsätze ordnungsgemäßer Planung
sind vom Institut der Unternehmensberater (IdU) herausgegeben worden.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Satz 1 (Pflicht zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan baut
die gesamte Haushaltsplanung auf den Haushaltspositionen auf, die für den Ergebnisplan und den Finanzplan
sowie die Teilpläne vorgeschrieben sind (vgl. §§ 2, 3 und 4 GemHVO NRW). Die gemeindliche Haushaltsplanung
ist damit von der Gemeinde so produktorientiert auszugestalten, dass sie nicht mehr, wie es oftmals in der Vergangenheit
war, mehr oder weniger eine „Wunschliste“ der Gemeinde darstellt.
Die Planung der Erträge und Aufwendungen für das neue Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Planungsjahre
ist daher von der Gemeinde sorgsam, gewissenhaft und bezogen auf die einzelnen Haushaltspositionen im
Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen durchzuführen. Der Bezug auf die verbindlichen Haushaltspositionen
fordert von der Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer realen Möglichkeiten, eine verbesserte Prognose
für ihre künftige Haushaltswirtschaft vorzunehmen. Dieses haushaltswirtschaftliche Gebot gilt auch für die
Veranschlagung von Maßnahmen aus der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde über
den mehrjährigen Zeitraum der gemeindlichen Haushaltsplanung.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 84 GO NRW
Der gemeindliche (mehrjährige) Haushaltsplan bringt es dabei mit sich, dass die haushaltswirtschaftlichen Effekte
gemeindlicher Maßnahmen der Gemeinde, die über das Haushaltsjahr hinaus wirken, transparenter werden und
dadurch die künftige wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde unmittelbar erkennbar wird. Die Gemeinde muss
daher der Spezialisierung der Haushaltspositionen nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch in den drei folgenden
Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung sowie dem Grundsatz der Haushaltsklarheit
in ausreichendem Maße Rechnung tragen.
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan erhalten
daher die Haushaltspositionen der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre bereits eine erste „bindende
Form“, z. B. dadurch, dass ein voraussichtliches negatives Jahresergebnis in diesem Zeitraum u.U. ein
Anlass für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sein kann. Durch die mittelfristige Ergebnis- und
Finanzplanung wird daher stärker als bisher eine Sicherung der haushaltswirtschaftlichen Planung für künftige
Maßnahmen der Gemeinde herbeigeführt.
2. Zu Satz 2 (Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):
Der Zeitraum der mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung ist wegen in der Vergangenheit aufgetretener Missverständnisse
in der Gemeindeordnung gesetzlich klargestellt worden. Das jeweils aktuell laufende Haushaltsjahr
steht dabei immer am Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Diesem Jahr folgen das neue (zu
planende) Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Planungsjahre, sodass die gemeindliche Haushaltsplanung
insgesamt einen Zeitraum von fünf Jahren umfasst.
Diese mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde stellt jedoch keinen starren Plan für den beschriebenen
Zeitraum dar, denn dieser wird nicht nach Ablauf der fünf Jahre durch einen weiteren „Fünfjahresplan“
abgelöst. Es handelt sich bei der mehrjährigen Haushaltsplanung der Gemeinde vielmehr um eine sich
ständig wandelnde und mit der Entwicklung der Gemeinde einhergehende Fortschreibung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft, die jährlich in der Aufstellung des neuen Haushaltsplans ihren Niederschlag findet. Die Zeitreihe
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung soll nachfolgend verdeutlicht werden (vgl. Abbildung).
Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
Ergebnisplan
oder
Finanzplan
Ansatz des
laufenden
Haushalts-
jahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 578
Ansatz
des
neuen
Haushalts-
jahres
EUR
Planung
Haushalts-
jahr
+ 1
EUR
Planung
Haushalts-
jahr
+ 2
EUR
Abbildung 92 „Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung“
Planung
Haushalts-
jahr
+ 3
Im Rahmen der mehrjährigen Haushaltsplanung obliegt es dem Kämmerer der Gemeinde durch die Aufstellung
des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nicht nur die Planung für das neue Haushaltsjahr vorzunehmen,
sondern jährlich auch die weitere jahresbezogene Planung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei
EUR

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 84 GO NRW
Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung fortzuführen (vgl. §§ 80 und 84 GO NRW). In den
Sonderfällen einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO NRW) sind die
dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das zweite Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“ anzuhän-
gen, sodass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von sieben Jahren abzubilden ist.
Eine erweitere Zeitreihe entsteht auch bei der Pflicht der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept wegen der
Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW aufstellen zu müssen, denn dann
schließen sich die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das „Ursachenjahr“ an. In besonderen
örtlichen Ausnahmefällen kann bei der Gemeinde auch eine Veranlassung für die Anwendung der beiden Erweiterung
bestehen und zu einer entsprechend langen Zeitreihe führen.
3. Zu Satz 3 (Haushaltsausgleich in jedem Planungsjahr):
3.1 Allgemeine Grundlagen
Die durch die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung geschaffene Gesamtheit der gemeindlichen Haushaltsplanung
und einer aus mehreren Haushaltsjahren bestehenden Zeitreihe im gemeindlichen Haushaltsplan wirkt
sich auch dadurch aus, dass die gemeindliche Ergebnisplanung in den einzelnen dem Haushaltsjahr folgenden
drei Planungsjahren haushaltsmäßig ausgeglichen sein soll. Während das erste Jahr (laufendes Haushaltsjahr)
und das zweite Jahr (neues Haushaltsjahr) dem Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW unterliegen,
soll in den dem neuen Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren der Haushaltsausgleich erreicht werden. Für
diese drei Planungsjahre muss sich die Gemeinde nachhaltig darum bemühen, dass der Gesamtbetrag der Erträge
möglichst den Gesamtbetrag der Aufwendungen erreicht.
Diese Vorgabe ist haushaltswirtschaftlich erforderlich, denn die drei Planungsjahre stellen in diesem Sinne die
„Vorplanung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“ für die nächsten Haushaltsjahre dar, bei denen dann zum
späteren Zeitpunkt ein verpflichtender Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW erreicht werden muss.
Außerdem zeigt die jahresbezogene Planung bereits die weitere Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
sowie die voraussichtliche Entwicklung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde auf. Nur mit einer Ausgleichsvorgabe
wird die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung ihrer Aufgabe in Bezug auf die künftige gemeindliche
Haushaltswirtschaft gerecht.
3.2 Die jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung
Die Berücksichtigung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs im Rahmen der gemeindlichen
Haushaltsplanung, der mithilfe des Rechnungsstoffes „Erträge“ und „Aufwendungen“ ermittelt und abgebildet
wird, erfordert eine jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung auch in den dem gemeindlichen Haushaltsjahr
folgenden drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Diese Vorgabe steht i.V.m. der
materiellen Regel zum Haushaltsausgleich in § 75 Absatz 2 GO NRW, denn andernfalls wäre die Umsetzung des
Ressourcenverbrauchskonzeptes im Zeitablauf unvollständig geblieben. Der gemeindliche Haushaltsausgleich
bezieht sich dabei auf die Sicherung des Vermögensbestandes und die Erhaltung der Ertragskraft der Gemeinde,
die vom tatsächlichen Ressourcenaufkommen (Erträge) und vom Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) bestimmt
wird.
Die Gemeinde muss das Erreichen des Haushaltsausgleichs im Rahmen des gemeindlichen Ergebnisplans und
der Ergebnisrechnung nachweisen. Die Erträge müssen dabei mindestens insgesamt die Höhe der vorgesehenen
Aufwendungen erreichen (decken). Soweit im Haushaltsjahr die Erträge nicht erzielt, übersteigen also die Aufwendungen
die Erträge in dieser Periode, verringert sich in diesem Maße das gemeindliche Vermögen (Eigenkapital).
Eine weitere Ausgleichsverpflichtung für den Finanzplan und die Finanzrechnung besteht dabei nicht. Die-
GEMEINDEORDNUNG 579

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 84 GO NRW
sen Teilen des gemeindlichen Haushalts kommen nur die Aufgaben der Darstellung der Finanzmittelherkunft und
der Finanzmittelverwendung sowie des Nachweises einer ausreichenden Liquidität der Gemeinde, bezogen auf
das Haushaltsjahr zu (vgl. § 75 Absatz 6 i.V.m. § 3 GemHVO NRW).
Die Haushaltsausgleichsverpflichtung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre soll dazu beitragen,
dass negative Auswirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde auf die Zukunft frühzeitig
erkannt und diesen entgegen gewirkt werden kann. Es gilt dabei auch zu vermeiden, dass die weitere Entwicklung
des gemeindlichen Eigenkapitals negativ verläuft. Dieses Gebot des Haushaltsausgleichs für die drei Planungsjahre
stellt eine rechtliche Verpflichtung für die Gemeinde dar, von der sie nur in besonderen Ausnahmefällen
abweichen darf.
Grundsätzlich ist eine Soll-Vorschrift für die Gemeinde ebenso verbindlich wie eine Muss-Vorschrift, solange die
Gemeinde nicht besondere Umstände dartun und beweisen kann, die ausnahmsweise ein Abweichen von der
Regel zulassen. Die getroffene Festlegung zum jährlichen Haushaltsausgleich ist als sachgerecht und vertretbar
zu beurteilen, denn es können durchaus erhebliche Unwägbarkeiten sowohl für den wesentlich über das Haushaltsjahr
hinausgehenden Planungszeitraum als auch für die auf die Haushaltspositionen bezogene vorzunehmende
Prognose für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde bestehen.
4. Zu Satz 4 (Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):
Aus unterschiedlichen Gründen heraus kann die Entwicklung der Gemeinde anders verlaufen als ursprünglich für
den mehrjährigen Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung geplant worden ist. Im Ablauf der
Haushaltsjahre ist es daher geboten, die vorhandene Planung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung mit der jährlichen Haushaltssatzung der Entwicklung
anzupassen und fortzuführen, um die Differenzen zwischen prognostizierter und tatsächlich eingetretener Entwicklung
der Gemeinde zu beseitigen. Daher wird durch die Vorschrift ausdrücklich betont, dass die mittelfristige
Ergebnis- und Finanzplanung der Entwicklung anzupassen und fortzuführen ist. Dadurch hat der Rat bei seinen
Beratungen und seiner Beschlussfassung über die Haushaltssatzung unmittelbar auch die dem Haushaltsjahr
folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im Blickfeld.
Die damit verbundene Abbildung einer Zeitreihe von sieben Jahren im gemeindlichen Haushaltsplan soll zur
Verbesserung einer dauerhaften Ordnung der Finanzen der Gemeinde beitragen. Die Zeitreihe soll zudem die
Transparenz über die Haushaltsplanung erhöhen und zu möglichst realistischeren Prognosen für die Fortschreibung
zwingen. Die Gemeinde muss die Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung unter
Beachtung des Jährlichkeitsprinzips und ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich vorzunehmen. Außerdem
muss die Fortschreibung der Haushaltsplanung die Arten der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan
sowie die Arten der Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan berücksichtigen und deshalb
haushaltspositionenscharf erfolgen.
Dieses Gebot der Fortschreibung gilt in dieser Form gleichermaßen für die im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen
produktorientierten Teilpläne. Die Fortschreibung ist daher bei der Aufstellung eines jährlichen Haushaltsplans
eine jährlich fortzusetzende Haushaltsplanung, bei der das neue Haushaltsjahr im Mittelpunkt steht.
Sie gibt den Adressaten der gemeindlichen Haushaltsplanung insgesamt einen aktuellen Überblick über die vergangenen
zwei Haushaltsjahre, das aktuelle Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 580

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 85 GO NRW
§ 85
Verpflichtungsermächtigungen
(1) 1 Verpflichtungen zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Jahren dürfen grundsätzlich nur
eingegangen werden, wenn der Haushaltsplan hierzu ermächtigt. 2 Sie dürfen ausnahmsweise auch überplanmäßig
oder außerplanmäßig eingegangen werden, wenn sie unabweisbar sind und der in der Haushaltssatzung
festgesetzte Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen nicht überschritten wird. 3 § 83 Abs. 1 Sätze 3 und
4 gelten sinngemäß.
(2) Die Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und,
wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum
Erlass dieser Haushaltssatzung.
Erläuterungen zu § 85:
I. Allgemeines
Im Rahmen der Haushaltssatzung der Gemeinde enthält der gemeindliche Haushaltsplan im Ergebnisplan und
Finanzplan sowie in den produktorientierten Teilplänen die notwendigen Ermächtigungen für die Ausführung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr (vgl. § 79 GO NRW). Er weist zudem die Haushaltspositionen
für die sich an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
aus (vgl. § 84 GO NRW). Der Haushaltsplan der Gemeinde stellt damit ein örtliches Programm für
die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr mit Ausblick und und Darstellung der Auswirkungen
auf die künftigen Haushaltsjahre der Gemeinde dar.
Für die gemeindliche Investitionstätigkeit ist es dabei nicht ausreichend, im Finanzplan und in den Teilplänen nur
die voraussichtlichen Ein- und Auszahlungsermächtigungen für das Haushaltsjahr zu veranschlagen. Es bedarf
vielmehr weiterer Ermächtigungen, um die investiven Maßnahmen als vorgegebene Zielsetzungen des Rates der
Gemeinde zeitnah und zügig umzusetzen. Insbesondere dann, wenn gemeindliche Investitionen nur mehrjährig
umsetzbar sind, soll die Jährlichkeit des gemeindlichen Haushalts nicht zu Einschränkungen im Zeitablauf der
Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensgegenständen führen.
Die Gemeinde hat deshalb im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit die Pflicht, bei geplanten Investitionsmaßnahmen
nicht nur die auf das Haushaltsjahr und die anschließenden drei Planungsjahre bezogenen Auszahlungsermächtigungen
im Haushaltsplan zu veranschlagen, sondern diese soweit umsetzbar zu machen, dass die notwendigen
Auszahlungsermächtigungen nicht erst durch neue Haushaltssatzungen für die dem Haushaltsjahr folgenden
Jahre durch den Rat erteilt werden müssen. Zu diesem Zweck können in den Teilplänen (Teilfinanzplänen) im
gemeindlichen Haushaltsplan besondere Ermächtigungen, bezogen auf die einzelnen Investitionsmaßnahmen,
veranschlagt werden, die haushaltsrechtlich als Verpflichtungsermächtigungen bezeichnet werden. Diese Ermächtigungen
ermöglichen der Gemeinde, bereits im Haushaltsjahr finanzielle Zusagen zulasten künftiger Haushaltsjahre
im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit zu machen.
Eine Verpflichtungsermächtigung im Sinne der Vorschrift liegt daher vor, wenn durch eine Veranschlagung in den
Teilplänen im Haushaltsplan der Rat die gemeindliche Verwaltung ermächtigt, bereits im Haushaltsjahr über die
veranschlagten Zahlungsermächtigungen hinaus weitere Verpflichtungen einzugehen, die im Zusammenhang mit
der gemeindlichen Investitionsmaßnahme stehen müssen und zur Leistung von Auszahlungen in künftigen Haushaltsjahren
führen können. Durch die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen für gemeindliche Investitionsmaßnahmen
im Haushaltsplan der Gemeinde ist das Eingehen von anderen Verpflichtungen für die Gemeinde
durch den Bürgermeister bzw. die gemeindliche Verwaltung nicht ausgeschlossen worden. Es sind daher
keine Verpflichtungsermächtigungen für die Geschäfte der laufenden Verwaltung erforderlich, auch wenn sich
GEMEINDEORDNUNG 581

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 85 GO NRW
einzelne Geschäfte, z. B. der Abschluss von Mietverträgen oder Personalentscheidungen, langfristig auf die gemeindliche
Haushaltswirtschaft belastend auswirken können.
Mit der Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in
künftigen Jahren in den Teilplänen im Haushaltsplan hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, bei der Beratung
der gemeindlichen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr die gesamten jahresbezogenen Belastungen aus der
Abwicklung und Finanzierung von mehrjährigen Investitionsmaßnahmen in seine Beratung und Entscheidung
bzw. Beschlussfassung über die Haushaltssatzung einzubeziehen (vgl. §§ 78 und 80 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz
2 Nummer 4 GemHVO NRW). Die aufgrund von in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen entstehenden
Auszahlungen in künftigen Haushaltsjahren müssen dann im gemeindlichen Haushaltsplan unter den
zutreffenden Haushaltspositionen veranschlagt werden.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Zulässigkeit von Verpflichtungsermächtigungen):
1.1 Zu Satz 1 (Verpflichtungsermächtigungen für Investitionsauszahlungen):
1.1.1 Der Begriff „Verpflichtungsermächtigungen“
Das gemeindliche Haushaltsrecht sieht die Möglichkeit einer Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen
nur für die in den gemeindlichen Teilplänen zu veranschlagenden Investitionsmaßnahmen der Gemeinde vor. Im
Sinne des gemeindlichen Haushaltsrechts liegt eine gemeindliche Verpflichtungsermächtigung dann vor, wenn
der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Beschlusses über die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr
die gesonderte Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan gebilligt hat.
Die gemeindliche Verwaltung ist dann ausdrücklich ermächtigt, über die Haushaltsposition hinaus bereits Verpflichtungen
bzw. Rechtsgeschäfte einzugehen, die erst in späteren Haushaltsjahren zur Leistung von Auszahlungen
für Investitionen führen. Diese Rahmenbedingungen beinhalten, dass Verpflichtungsermächtigungen
grundsätzlich nur in der Höhe und zeitlichen Dimension veranschlagt werden sollen, in der sich die Gemeinde,
bezogen auf ihre Investitionen, voraussichtlich auftragsmäßig gegenüber Dritten binden will.
1.1.2 Verpflichtungsermächtigungen zulasten künftiger Haushaltsjahre
Die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan muss erkennen lassen,
in welcher Größenordnung und zulasten welcher Haushaltsjahre die gemeindliche Verwaltung neue Verpflichtungen
eingehen darf (vgl. § 79 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW). Der Rahmen dafür wird durch die gemeindliche
Haushaltssatzung gesetzt, in der wegen der besonderen Bedeutung der Verpflichtungsermächtigungen deren
Gesamtbetrag festzusetzen ist (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe d GO NRW).
Bei der Bedarfsermittlung der notwendigen Verpflichtungsermächtigungen sind die daraus voraussichtlich entstehenden
gemeindlichen Finanzleistungen in künftigen Haushaltsjahren ein besonderer Aspekt, den die Gemeinde
zu beachten hat. Die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen dürfen daher insgesamt nicht zu einer untragbaren
haushaltswirtschaftlichen Belastung der Gemeinde in der Zukunft führen. Die Gemeinde hat zudem vor
Beginn einer Investition deren Finanzierung insgesamt und nicht nur jahresbezogen sicherzustellen, sodass nach
deren Veranschlagung die Lasten künftiger Haushaltsjahre erkennbar werden (vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 582

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 85 GO NRW
1.1.3 Die Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen
Ein Ziel der Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan der Gemeinde ist es, die gemeindliche
Verwaltung in die Lage zu versetzen, Aufträge für Lieferungen und Leistungen im Zusammenhang mit
der Durchführung von anstehenden Investitionsmaßnahmen zu erteilen, ohne dass dafür bereits im Haushaltsplan
konkrete Auszahlungsermächtigungen enthalten sind. Die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen
ermöglicht es daher der Gemeinde gleichzeitig, die Zahlungen aus solchen Aufträgen erst in späteren Haushaltsjahren
zu leisten.
Die Vorschrift sieht dazu vor, dass die Gemeinde für mehrjährige Investitionsmaßnahmen die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen
zulasten der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre in ihrem Haushaltsplan
veranschlagen darf. Diese zeitliche Festlegung ist als sachgerecht anzusehen, denn sie steht mit dem Zeitraum
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in Verbindung, begrenzt in zeitlicher Hinsicht die künftigen Lasten
der Gemeinde und steht mit dem Budgetrecht des Rates in Einklang (vgl. § 6 GemHVO NRW).
Die auf die einzelne Investitionsmaßnahme der Gemeinde bezogene Verpflichtungsermächtigung ist im Teilfinanzplan
der produktorientierten Teilpläne unter der betreffenden Investitionsmaßnahme bedarfsgerecht zu veranschlagen.
Soweit die Verpflichtungsermächtigung nicht einmalig, sondern jahresbezogen in Teilen in Anspruch
genommen werden soll, ist diese bei der Veranschlagung entsprechend aufzuteilen. Zur Vereinfachung ist es
dabei möglich, die für die Investitionsmaßnahme vorgesehenen Haushaltsansätze in den dem Haushaltsjahr
folgenden drei Planungsjahren zu Verpflichtungsermächtigungen zu erklären.
Durch die für die einzelnen Jahre veranschlagten Auszahlungsbeträge wird dabei das jeweilige Auftragsvolumen
bzw. der zulässige Umfang für die gemeindlichen Verpflichtungen bestimmt. Die entsprechenden Haushaltspositionen
zeigen dann als Planungsgrößen nicht nur die voraussichtlichen haushaltsmäßigen Auswirkungen auf,
sondern bilden gleichzeitig als Verpflichtungsermächtigungen eine Grundlage für das Handeln der Verwaltung im
laufenden Haushaltsjahr zulasten künftiger Jahre. Diese haushaltsmäßige Handhabung bindet die mittelfristige
Finanzplanung noch stärker in die gemeindliche Haushaltsplanung ein.
In Ausnahmefällen können die Verpflichtungsermächtigungen in zeitlicher Hinsicht auch bis zum Abschluss der
Investitionsmaßnahme jahresbezogen veranschlagt werden, z.B. wenn aus örtlichen Gründen die Durchführung
einer gemeindlichen Investitionsmaßnahme über den Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung hinausgeht. Bei
solchen Maßnahmen ist es vertretbar, dass die Verpflichtungsermächtigungen dann zulasten von mehr als drei
künftigen Haushaltsjahren in Anspruch genommen werden dürfen. Im gemeindlichen Haushaltsplan bedarf es
dann ggf. ergänzender Erläuterungen zu den noch nicht abgebildeten Verpflichtungsermächtigungen und der
Angabe des Restbetrages für die Haushaltsjahre, die außerhalb der Jahresspalten im Haushaltsplan liegen. Insbesondere
in solchen Fällen ermöglicht die Zuordnung der gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen zu den
in den Teilplänen veranschlagten Investitionsmaßnahmen die notwendige Haushaltskontrolle.
1.2 Zu Satz 2 (Zulässigkeit über- oder außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen):
1.2.1 Die Begriffe „Überplanmäßig“ und „Außerplanmäßig“
Im Laufe eines Haushaltsjahres kann sich ggf. bei der Gemeinde ein Bedarf für weitere Verpflichtungsermächtigungen
zu einer einzelnen Investitionsmaßnahme ergeben. In solchen Fällen muss geprüft werden, ob die im
Haushaltsplan veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen diesen Bedarf mit abdecken können, z.B. weil geplante
Investitionsmaßnahmen nicht wie vorgesehen durchgeführt werden können. Soweit eine solche Möglichkeit
nicht besteht, dürfen von der Gemeinde auch Verpflichtungsermächtigungen überplanmäßig oder außerplanmäßig
eingegangen werden.
GEMEINDEORDNUNG 583

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 85 GO NRW
Der Begriff „überplanmäßig“ wird von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als planmäßige
Verpflichtungsermächtigungen gelten daher alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des
Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind. Als überplanmäßig werden
die Verpflichtungsermächtigungen bezeichnet, die über die im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen
hinausgehen (zusätzliche Ermächtigungen).
Der Begriff „außerplanmäßig“ wird in entsprechender Weise von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“
abgeleitet, nur dass die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen dann als außerplanmäßig bezeichnet werden,
wenn bei einer gemeindlichen Investitionsmaßnahme bisher keine Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt
worden sind. Sie stellen unter der betreffenden Investitionsmaßnahme zusätzliche Ermächtigungen dar.
Mit solchen haushaltmäßigen Möglichkeiten kann die Gemeinde im Einzelfall flexibel reagiert werden, ohne dass
es der Aufstellung einer Nachtragssatzung bedarf.
1.2.2 Die Unabweisbarkeit zusätzlicher Verpflichtungsermächtigungen
Die Vorschrift sieht vor, dass von der Gemeinde überplanmäßige oder außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen
nur eingegangen werden dürfen, wenn diese unabweisbar sind. Der Begriff „Unabweisbarkeit“, der vom
Gesetzgeber nicht näher definiert worden ist, stellt auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung
sowie darauf ab, dass eine Verschiebung des Eingehens der gemeindlichen Verpflichtung auf einen
späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
Die Gemeinde muss in solchen Fällen aufgrund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich
eine Handlungsalternative haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen Änderungsbedarf
gegenüber den bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. Der unbestimmte
Rechtsbegriff „Unabweisbarkeit“ ist grundsätzlich wie für die Feststellung der Notwendigkeit von über- und außerplanmäßigen
Aufwendungen und Auszahlungen anzuwenden (vgl. § 83 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
1.2.3 Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen
Die Gemeinde darf überplanmäßige und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen nur im Rahmen des in
der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzten Gesamtbetrages eingehen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1
Buchstabe d GO NRW). Mit der Festsetzung des Gesamtbetrages besteht für die gemeindliche Verwaltung ein
Rahmen für das Eingehen von Verpflichtungen im Rahmen der gesamten Investitionstätigkeit. Durch die Zuordnung
der Verpflichtungsermächtigungen zu den einzelnen geplanten Investitionsmaßnahmen im Teilfinanzplan
der produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan besteht eine konkrete Bindung der veranschlagten
Verpflichtungsermächtigung an diese Maßnahme. Gleichwohl ermöglicht die Vorschrift bei einem im
Haushaltsjahr entstehenden Änderungsbedarf einen flexiblen Austausch innerhalb des durch den Gesamtbetrag
gesetzten Rahmens. Eine Überschreitung des satzungsrechtlichen Rahmens würde dagegen den Erlass einer
Nachtragssatzung durch den Rat der Gemeinde erforderlich machen (vgl. § 81 GO NRW).
1.3 Zu Satz 3 (Verweis auf § 83 Absatz 1 Sätze 3 und 4 GO NRW):
1.3.1 Allgemeine Sachlage
Der Verweis auf die Vorschrift des § 83 Absatz 1 Sätze 3 und 4 GO NRW ist darauf ausgerichtet, dass bei überplanmäßigen
oder außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen die gleichen Verfahrensregelungen zur
Anwendung kommen sollen, wie diese für das Eingehen von überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen
und Auszahlungen bestimmt wurden. Auch die Entscheidungszuständigkeiten des Kämmerers, des Bür-
GEMEINDEORDNUNG 584

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 85 GO NRW
germeisters und des Rates der Gemeinde sollen dabei unverändert bleiben. Die genannte Vorschrift des § 83 GO
NRW legt z. B. fest, dass über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und
Auszahlungen der Kämmerer entscheidet, der mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates die Entscheidungsbefugnis
auf andere Bedienstete übertragen kann. In den Fällen, in denen ein Kämmerer nicht bestellt ist,
obliegt dem Bürgermeister die Entscheidungsbefugnis, soweit der Rat keine andere Regelung trifft. Durch beide
Sachverhalte werden die vom Rat erteilten Ermächtigungen sachbezogen verändert oder überschritten, sodass
es wegen der haushaltsmäßigen Veränderungen einer besonderen gesetzlichen Grundlage dafür bedurfte. Diese
Sachlage gilt entsprechend für die zusätzlichen Verpflichtungsermächtigungen.
1.3.2 Der Verweis auf Satz 3
1.3.2.1 Die Entscheidungsbefugnis des Kämmerers
Durch den Verweis auf die Regelung des § 83 Absatz 1 Satz 3 GO NRW soll auch beim Umgang mit überplanmäßigen
und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen ein flexibles Handeln in der gemeindlichen Verwaltung
möglich sein. Es soll aber auch bewirkt werden, dass der Rat der Gemeinde nicht in allen Fällen einer
dringenden Abweichung vom gemeindlichen Haushaltsplan damit befasst wird. Da notwendige Planabweichungen
im Grundsatz immer finanzwirtschaftliche Auswirkungen haben, soll der Kämmerer über zusätzliche Verpflichtungsermächtigungen
entscheiden.
Mit seiner Entscheidung über überplanmäßige oder außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen bedarf es
keiner veranschlagten Ermächtigung im gemeindlichen Haushaltsplan mehr. Eine solche haushaltsmäßige Ermächtigung
kann aber ggf. im Rahmen einer Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW durch die Einbeziehung der
bereits durch den Kämmerer ausgesprochenen Ermächtigungen in den Nachtragshaushaltsplan nach § 10
GemHVO NRW aufgenommen werden. Durch eine gemeindliche Nachtragssatzung können aber auch neue
notwendige Verpflichtungsermächtigungen erst geschaffen werden.
1.3.2.2 Die Entscheidungsbefugnis des Bürgermeisters
Nach der Vorschrift entscheidet über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen
der Bürgermeister, wenn ein Kämmerer nicht bestellt ist, und der Rat der Gemeinde keine andere
Regelung trifft. Die Gemeinde kann ein Kämmerer bestellen oder beauftragen. Ist ein Kämmerer bestellt, hat
dieser die Zuständigkeit und das Recht, alle Aufgaben durchzuführen, die ihm durch Gesetz zugewiesen sind. In
den Fällen, in denen der Kämmerer nur vom Bürgermeister beauftragt worden ist, stehen ihm aufgrund der Regelung
„soweit er nicht bestellt ist“, nicht die Rechte eines vom Bürgermeister bestellten Kämmerer zu (vgl. § 83 GO
NRW und § 24 GemHVO NRW). In diesen Fällen muss die Entscheidungsbefugnis über überplanmäßige und
außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen vom Bürgermeister ausgeübt werden.
1.3.2.3 Die Entscheidungsbefugnis des Rates
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, die gesetzliche Zuständigkeit des Kämmerers
sowie des Bürgermeisters über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen zu
entscheiden, an sich zu ziehen, denn der Kämmerer oder der Bürgermeister sollen von ihrem Recht der Entscheidungsbefugnis
dann Gebrauch machen können, soweit der Rat keine andere Regelung getroffen hat. Die
Regelung soll bewirken, dass das Budgetrecht des Rates so wenig wie möglich eingeschränkt wird. Außerdem
soll die Regelung nicht der Allzuständigkeit des Rates entgegenstehen, denn dem Rat obliegt sowohl die Rechtsetzung
als auch die Erledigung von Verwaltungsaufgaben, auch wenn er über alle Verwaltungsangelegenheiten
selbst durch Beschluss entscheiden soll (vgl. § 41 Absatz 1 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 585

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§ 85 GO NRW
Es ist deshalb örtlich zu entscheiden, ob der Rat der Gemeinde eine andere Regelung über die Entscheidungsbefugnis
über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen als gesetzlich vorgesehen,
treffen soll. In den Fällen, in denen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist zu berücksichtigen,
dass der Rat die Entscheidungsbefugnis auch zurückholen oder auch einer anderen Stelle in seinem Zuständigkeitsbereich,
z.B. dem Finanzausschuss nach § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59 Absatz 2 GO NRW, übertragen
kann, denn darauf ist die Regelung ausgerichtet. Dem Rat der Gemeinde steht es daher nicht zu, eine Stelle
innerhalb der gemeindlichen Verwaltung als „andere Stelle“ im Sinne der Vorschrift zu beauftragen, denn in einem
solchen Fall würde er in das Organisationsrecht des Bürgermeisters eingreifen (vgl. § 62 GO NRW).
Diese Beauftragungsbeschränkung besteht auch in dem Fall, dass der Rat den Geschäftskreis eines Beigeordneten
festlegt (vgl. § 73 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Im Falle einer vom Rat zu treffenden anderen Regelung über
die Entscheidungsbefugnis über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen bietet es sich an,
diese als Satzungsregelung zu behandeln, denn dieses stellt eine gemeindliche Angelegenheit dar, die in der
gemeindlichen Hauptsatzung, die von der Gemeinde zu erlassen ist, verankert werden kann (vgl. § 7 Absatz 3
GO NRW). Diese Abgrenzung ist sachgerecht und steht in Einklang mit dem allgemeinen Übertragungsrecht des
Rates nach § 41 Absatz 2 GO NRW. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass in den Fällen, in denen der Rat eine
andere Regelung im Sinne der Vorschrift trifft, gleichzeitig dem Bürgermeister die ihm gesetzlich zugestandene
Entscheidungsbefugnis entzogen wird.
1.3.2.4 Der Verweis auf Satz 4
Nach der Vorschrift kann der Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates seine Entscheidungsbefugnis
über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen und Auszahlungen auf
andere Bedienstete übertragen. Die Flexibilität des verwaltungsmäßigen Handelns sowie die eigenverantwortliche
Haushaltsbewirtschaftung werden durch diese Delegationsbefugnis verstärkt. Insbesondere wenn bei der Gemeinde
eine durchgängige Budgetbildung unter Einbindung der Verantwortlichkeiten in der gemeindlichen Verwaltung
besteht, kann es sachgerecht sein, einen Befugnisrahmen unter Einbeziehung der Geschäftskreise der
Beigeordneten örtlich festzulegen (vgl. § 73 GO NRW), der auch für Vorgänge umfasst, die haushaltsmäßig als
über- und außerplanmäßig zu behandeln sind.
Eine solche Delegation kann vor Ort zu den Budgetregeln der Gemeinde gehören. Diese Regeln können bei
grundsätzlicher Natur auch in der gemeindlichen Haushaltssatzung verankert werden. Für den Rat und die Adressaten
der jährlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde werden dadurch die Verantwortlichkeiten transparent
und nachvollziehbar, die bei Geschäftsvorfällen bestehen, die ggf. zu Veränderungen der zuvor erteilten Ermächtigungen
führen können. Sofern von der Delegationsbefugnis Gebrauch gemacht wird, hat z. B. der Kämmerer zu
beachten, dass dadurch nicht der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich sowie die Sicherstellung der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung gefährdet werden. Für bestimmte Sachverhalte sollten deshalb sachgerecht die
notwendigen Zustimmungsvorbehalte geschaffen und unterjährige Kontrollen durchgeführt werden.
2. Zu Absatz 2 (Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen):
2.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift gelten die in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen
bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste
Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. Diese
Zweijährigkeit der Geltungsdauer der gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen unterstützt die flexible Durchführung
der Investitionen der Gemeinde, denn bedarfsgerecht können Verpflichtungen zur Leistung von Auszah-
GEMEINDEORDNUNG 586

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§ 85 GO NRW
lungen zulasten künftiger Jahre von der Gemeinde eingegangen werden. Die Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen
stimmt zudem mit der Geltungsdauer der Kreditermächtigung nach § 86 Absatz 2 GO NRW
überein. Wie die Kreditermächtigungen betreffen auch die Verpflichtungsermächtigungen die Investitionsmaßnahmen
der Gemeinde und nicht ihre laufende Verwaltungstätigkeit (vgl. § 13 Absatz 1 GemHVO NRW).
Die Geltungsdauer für Verpflichtungsermächtigungen auch für das Folgejahr des Haushaltsjahres kann nur für die
Verpflichtungsermächtigungen gelten, aus denen heraus Verpflichtungen der Gemeinde zulasten des zweiten
Folgejahres des Haushaltsjahres oder späterer Folgejahre entstehen. Eine bis zum Ende des Haushaltsjahres
nicht in Anspruch genommene Verpflichtungsermächtigung zulasten des Folgejahres des Haushaltsjahres verfällt,
auch wenn sie wegen der Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen formal noch Bestand hat. Im
betreffenden Folgejahr können wegen des neuen Haushaltsjahres zwangsläufig nur noch die veranschlagten
oder auch übertragenen Ermächtigungen für investive Auszahlungen in Anspruch genommen werden. Ggf. muss
eine überplanmäßige Bereitstellung einer Ermächtigung für Auszahlungen erfolgen (vgl. § 83 GO NRW).
2.2 Die Übertragung der Verpflichtungsermächtigungen
Die Übertragung der Verpflichtungsermächtigungen steht in einem Zusammenhang mit der Möglichkeit der Übertragbarkeit
von haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen für gemeindliche Investitionsmaßnahmen. Die Ermächtigungen
für solche Auszahlungen sind grundsätzlich übertragbar. Die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister
hat den Grundsatz örtlich auszugestalten und Grundsätze über Art, Umfang und Dauer der Ermächtigungsübertragungen
festzulegen. Ein solche örtliche Regelung bedarf dann noch der Zustimmung des Rates (vgl. § 22
Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW).
Die haushaltsmäßigen Grundlagen für die Übertragung von Verpflichtungsermächtigungen erfordern einen unmittelbaren
Zusammenhang mit einer gemeindlichen Investitionsmaßnahme, die sich von Anfang an über mehrere
Haushaltsjahre erstrecken soll oder deren Durchführungszeit mindestens länger als ein Haushaltsjahr beträgt. Bei
vielen Maßnahmen ist es sinnvoll und sachgerecht, zur möglichst ungehinderten Durchführung einer Maßnahme
das Instrument der Verpflichtungsermächtigungen nutzen zu können. Es bestehen aber Voraussetzungen, um
ggf. auch Verpflichtungsermächtigungen ins folgende Haushaltsjahr übertragen zu können.
Zu solchen Voraussetzungen gehört, dass eine Verpflichtungsermächtigung im Haushaltsjahr noch nicht in voller
Höhe in Anspruch genommen worden ist. Bei der Gemeinde muss außerdem ein Bedarf für eine Inanspruchnahme
der nicht benötigten Verpflichtungsermächtigung im Folgejahr erkennbar sein. Sofern die Gemeinde dann im
Folgejahr die übertragenen Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch nimmt, ist diese Inanspruchnahme nicht
auf die in der Haushaltssatzung für das laufende Haushaltsjahr festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen bzw.
deren Gesamtbetrag anzurechnen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe d GO NRW).
2.3 Information des Rates über die Verpflichtungsermächtigungen
2.3.1 Informationen über den Stand der Inanspruchnahme
Dem gemeindlichen Haushaltsplan ist eine Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen der Gemeinde beizufügen,
die erkennen lassen muss, in welcher Höhe aus der Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen
der Gemeinde in späteren Jahren voraussichtlich Auszahlungen erwachsen werden und auf welche Jahre
sich diese verteilen (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 4 GemHVO NRW). Durch die Übersicht soll der Rat der Gemeinde
informiert werden, in welchem Umfang die künftigen Haushaltsjahre bereits durch Zahlungsverpflichtung der
Gemeinde vorbelastet sind, weil in Vorjahren die vom ihm festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch
genommen worden sind. Es ist daher für die Gemeinde notwendig, in dieser Übersicht zum gemeindlichen
Haushaltsplan sowohl die voraussichtlich erforderlichen Verpflichtungen im neuen Haushaltsjahr als auch die
GEMEINDEORDNUNG 587

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§ 85 GO NRW
voraussichtlich fälligen Auszahlungen aus Verpflichtungsermächtigungen aus früheren Jahren, aufgeteilt auf die
künftigen Haushaltsjahre, auszuweisen (vgl. Nr. 1.4.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005;
SMBl. NRW. 6300).
2.3.2 Informationen über die Übertragung
Die Übertragung noch nicht in Anspruch genommener Verpflichtungsermächtigungen erfolgt durch die gemeindliche
Verwaltung. Durch diesen Vorgang wird der nicht benötigte Teil der in der gemeindlichen Haushaltssatzung
festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen in das dem Haushaltsjahr folgende Jahr übertragen. Der Rat der
Gemeinde soll darüber ergänzend zu den Informationen über den Stand der Inanspruchnahme der gemeindlichen
Verpflichtungsermächtigungen informiert werden.
Es bietet sich dafür eine entsprechende Ergänzung der dem Rat vorzulegenden Übersicht über die übertragenen
Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen an (vgl. § 22 Absatz 4 GemHVO NRW). Durch entsprechende
Angaben in einem besonderen Abschnitt kann der Rat nachvollziehen, in welchem Umfang die gemeindliche
Verwaltung die Festsetzung der Verpflichtungsermächtigungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung noch
nicht in Anspruch genommen hat, aber gleichwohl noch ein Bedarf für deren Gebrauch besteht, der jedoch erst
im Folgejahr umgesetzt werden kann.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 588

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§ 86 GO NRW
§ 86
Kredite
(1) 1 Kredite dürfen nur für Investitionen unter der Voraussetzung des § 77 Abs. 3 und zur Umschuldung aufgenommen
werden. 2 Die daraus übernommenen Verpflichtungen müssen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der
Gemeinde in Einklang stehen.
(2) Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung
für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekanntgemacht wird, bis zum Erlass dieser
Haushaltssatzung.
(3) 1 Die Aufnahme einzelner Kredite bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, sobald die Kreditaufnahme
nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft beschränkt worden ist.
2
Die Einzelgenehmigung kann nach Maßgabe der Kreditbeschränkungen versagt werden.
(4) 1 Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer
Kreditverpflichtung gleichkommt, sind der Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen
Eingehung der Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen. 2 Absatz 1 Satz 2 gilt sinngemäß. 3 Eine Anzeige
ist nicht erforderlich für die Begründung von Zahlungsverpflichtungen im Rahmen der laufenden Verwaltung.
(5) 1 Die Gemeinde darf zur Sicherung des Kredits keine Sicherheiten bestellen. 2 Die Aufsichtsbehörde kann Ausnahmen
zulassen, wenn die Bestellung von Sicherheiten der Verkehrsübung entspricht.
Erläuterungen zu § 86:
I. Allgemeines
1. Die Inhalte der Vorschrift
1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Aufnahme von Krediten hat wegen der langfristigen Bindung der Gemeinde an den Kreditgeber eine besondere
haushaltsrechtliche und haushaltswirtschaftliche Bedeutung. Der Begriff „Kredit“ ist dabei im Sinne der Aufnahme
von Finanzmitteln (Fremdkapital) auszulegen und nicht auf die bankrechtliche Einordnung beschränkt. Im
Rahmen der Finanzhoheit der Gemeinde stellt diese Finanzierungsform eine Möglichkeit der Gemeinde dar, die
Finanzierung der Investitionen sicherzustellen, die für die Gemeinde aber zusätzliche Kosten (Kreditzinsen) verursacht
(vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW). Über diese Finanzierungsform entscheidet die Gemeinde eigenverantwortlich.
Es besteht aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschrift keine Pflicht für die Gemeinde zur Aufnahme von
Fremdkapital bzw. kein rechtlicher Anspruch, die Verschuldung zu erhöhen.
Im Zusammenhang mit dem Begriff "Kredit" werden die verschiedenen Arten der gemeindlichen Verschuldung als
Verbindlichkeiten erfasst. Sie sind entsprechend ihrem Zweck zu bilanzieren (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4
GemHVO NRW). Die Kredite für Investitionen stellen dabei Finanzmittel für die Gemeinde dar, die als Einzahlungen
im Rahmen der Finanzrechnung haushaltsmäßig der Deckung der Investitionsauszahlungen dienen. Sie
verstärken zweckbezogen die gemeindliche Liquidität, führen aber nicht zu gemeindlichen Erträgen und werden
deshalb auch nicht in den gemeindlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO NRW einbezogen. Für die
gemeindliche Kreditaufnahme bestehen daher materielle und formelle Voraussetzungen.
Die Gemeinde kann Kredite aufnehmen, wenn diese der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen im Rahmen
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen. Jeder gemeindlichen Kreditaufnahme muss dabei die Schaffung
GEMEINDEORDNUNG 589

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§ 86 GO NRW
von Vermögenswerten gegenüberstehen, sodass Anschaffungs- oder Herstellungskosten entstehen müssen, die
zu einem entsprechenden Wertansatz in der gemeindlichen Bilanz führen. Die gemeindliche Kreditaufnahme ist
daher - wie in den anderen Ländern - auf die investiven Zwecke und auf das Volumen der gemeindlichen Investitionstätigkeit
im Haushaltsjahr begrenzt. Die Kreditgeber der Gemeinde können dabei regelmäßig davon ausgehen,
dass die Gemeinde leistungsfähig und zuverlässig ist und die vereinbarten Tilgungsleistungen erbringen
wird. Es dürften zudem regelmäßig keine Tatsachen vorliegen, die eine Unzuverlässigkeit der Verantwortlichen in
der Gemeinde im Rahmen ihres Kreditgeschäftes belegen. Die in der Vorschrift enthaltenen Voraussetzungen für
eine gemeindliche Kreditaufnahme sind u.a. insbesondere notwendig, um eine Vereinbarkeit der gemeindlichen
Kreditaufnahme mit dem geltenden Verfassungsrecht zu sichern.
Diese Gegebenheiten führen daher als haushaltsmäßige Vorgaben zu einem Verbot der Finanzierung von aufwandswirksamen
Auszahlungen der Gemeinde und der ordentlichen Tilgung durch Kredite. Eine haushaltsrechtliche
Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme zur Umschuldung bestehender gemeindlicher Verbindlichkeiten,
weil bei einem solchen Vorgang eine bestehende finanzielle Verbindlichkeit der Gemeinde in gleicher
Höhe durch eine neue finanzielle Verbindlichkeit ersetzt wird. Eine Umschuldung wird auch nicht anders behandelt,
wenn sich ggf. gleichzeitig die Vertragsbedingungen zwischen dem Kreditgeber und der Gemeinde substanziell
verändern.
Das Erfordernis der Aufnahme von Krediten sollte von der Gemeinde jedoch nicht allein nach dem mit der Investitionsmaßnahme
verbundenen Zahlungsbedarf beurteilt werden, sondern anhand der Tragfähigkeit der aus der
Investitionsmaßnahme resultierenden gemeindlichen Verpflichtungen sowie möglichen Erträgen und Aufwendungen
über die Nutzungszeit des gemeindlichen Vermögens, sodass die Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht
unberücksichtigt bleibt. Auch die Belastungen künftiger Haushaltsjahre mit Zins- und Tilgungsleistungen bedingt
grundsätzlich, dass eine Kreditaufnahme nur bei gemeindlichen Maßnahmen zulässig sein kann, bei der den
künftigen Belastungen auch ein Vorteil für die Gemeinde gegenübersteht.
Die heutige haushaltsrechtliche Regelung soll daher sicherstellen, dass der finanzpolitische Spielraum der Gemeinde
erhalten bleibt und die sog. Symmetrie von Zukunftslasten und Vorteilen nicht verschoben wird. Die Regelung
erfordert aber von der Gemeinde, für jedes Haushaltsjahr eine Gesamtbetrachtung ihrer Liquidität vorzunehmen,
um den zutreffenden Kreditbedarf für gemeindliche Investitionen zu ermitteln. Die Aufnahme von Krediten
für gemeindliche Investitionen unterliegt zudem einer eigenen Ermächtigung in der Haushaltssatzung (vgl. §
78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW). Außerdem besteht bei diesen Krediten eine zeitliche Beschränkung
für die Inanspruchnahme der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung des Rates.
Bei der haushaltsrechtlichen Regelung über die Kreditaufnahme für gemeindliche Investitionen wird davon ausgegangen,
dass die Beibehaltung der Koppelung der Aufnahme von Krediten an die gemeindlichen Investitionen
nicht zu unvertretbaren Einschränkungen der Gemeinde bei der Auswahl der Beschaffung der notwendigen Liquidität
führt. Eine schwierige wirtschaftliche Lage der Gemeinde kann nicht durch das NKF bzw. das gemeindliche
Haushaltsrecht korrigiert werden. Außerdem darf die Gemeinde in einen Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling
keine Finanzmittel aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen einbringen, denn diese Finanzmittel dürfen
von der Gemeinde nur bedarfsgerecht aufgenommen werden und sind von ihr zweckbezogen im Rahmen ihrer
Investitionstätigkeit zu verwenden. Sie stehen daher nicht allgemein für den Liquiditätsbedarf in einem Liquiditätsverbund
zur Verfügung.
In diesem Zusammenhang muss von der Gemeinde örtlich auch die Form der Verwaltung der gemeindlichen
Schulden geklärt und organisiert werden. Diese Tätigkeiten unterliegen haushaltsmäßig dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit.
Die Schuldenverwaltung kann dabei für Finanzmittel und Finanzinstrumente verantwortlich sein und
daher als Aufgabe auch Finanzgeschäfte haben, die mit den Krediten für Investitionen und den Krediten zur Liquiditätssicherung
zusammenhängen sowie ggf. weitere Geldgeschäfte, die darüber hinausgehen. Es muss dabei
ein Überblick über die gemeindlichen Verbindlichkeiten im Sinne eines Schuldbuches bestehen, das auch der
Dokumentation dient und fortzuschreiben ist.
GEMEINDEORDNUNG 590

1.2 Kredite und rückzahlbare Zuwendungen
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§ 86 GO NRW
1.2.1 Rückzahlbare Zuwendungen für investive Zwecke
Die Gemeinde wird vielfach durch Zuwendungen Dritter für investive Zwecke in ihrer Aufgabenerfüllung unterstützt.
Der Dritte als Kapitalgeber hat dafür vielfach ein "Förderprogramm" aufgestellt und in den Vordergrund
seiner Hingabe von Finanzmitteln an die Gemeinde gestellt. Oftmals wird dabei der Gemeinde das Kapital mit der
Verpflichtung zur Rückzahlung in einem festgelegten Zeitraum gewährt. Eine solche unbedingte Rückzahlungsverpflichtung
bedeutet, dass der Dritte sein Kapital nicht dauerhaft der Gemeinde übertragen will.
Der Dritte als Zuwendungsgeber stellt durch eine solche Zuwendung der Gemeinde sein Kapital in Form einer
„zeitraumbezogenen Finanzierungshilfe“ zur Verfügung. Eine solche Zuwendung kann die Gemeinde auch in
Form eines Bankdarlehens erhalten. Solche Darlehen für investive gemeindliche Zwecke zählen dann nicht zu
den Krediten nach dieser Vorschrift, auch wenn für die Gemeinde in diesen Fällen von Anfang an eine langfristige
Rückzahlungsverpflichtung besteht. Ein solches programmbezogenes Darlehen stellt daher haushaltsrechtlich
keine unmittelbare Kreditaufnahme der Gemeinde im Sinne der Vorschrift des § 86 GO NRW dar. Die Rückzahlungsverpflichtungen
der Gemeinde sind deshalb in der gemeindlichen Bilanz unter dem Bilanzposten "Verbindlichkeiten
aus Transferleistungen" anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.6 GemHVO NRW).
1.2.2 Rückzahlbare Zuwendungen für laufende Zwecke
Im Rahmen von "Förderprogrammen" wird die Gemeinde auch für Zwecke der laufenden Verwaltungstätigkeit mit
Kapital unterstützt, das sie ggf. im Rahmen eines mehrjährigen Zeitraumes wieder zurückzuzahlen hat. Derartige
Programme Dritter können grundsätzlich einer Landesförderung für laufende Zwecke der Gemeinde gleichgestellt
und entsprechend haushaltsmäßig betrachtet werden. Wegen der Rückzahlungsverpflichtung der Gemeinde ist in
solchen Fällen jedoch regelmäßig die Absicht des Kapitalgebers zu beurteilen, ob die festgelegte Rückzahlbarkeit
innerhalb des Programms von nachrangiger Bedeutung ist. Eine unbedingte Rückzahlungsverpflichtung bedeutet,
dass der Dritte als Zuwendungsgeber sein Kapital nicht auf Dauer der Gemeinde übertragen will.
Die Förderprogramme für laufende Zwecke, z. B. für gemeindliche Sanierungsmaßnahmen, werden oftmals durch
Banken aufgestellt, die das Kapital aber nur darlehensweise der Gemeinde zur Verfügung stellen können. Die
Gemeinde darf nach den geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften keine Darlehen für Zwecke der laufenden
Verwaltungstätigkeit aufnehmen. Bei den Programmen muss deshalb die Unterstützung der Gemeinde im Sinne
einer Zuwendungsgewährung im Vordergrund der Finanzierung mit Rückzahlungsverpflichtung stehen (vgl. z. B.
§ 5 der Satzung der NRW.BANK vom 16.03.2012; GV. NRW. S. 146). Bei solchen Programmförderungen wird
daher die Zahlungsform nur durch die vom Dritten verfolgte Absicht bestimmt. Die Gemeinde sollte gleichwohl
prüfen, ob sie die bauliche Sanierung nicht so gestalten kann, dass Herstellungskosten entstehen und die Darlehensfinanzierung
einen investiven Charakter erhält.
Im Rahmen einer aufgabenbezogenen und haushaltsmäßigen Gesamtsicht kann eine vom Programminhaber
ausschließlich angebotene Zahlungsform "Darlehen" als nachrangig gegenüber der zweckbezogenen Unterstützung
der Gemeinde betrachtet werden. Die Gemeinde kann daher das ihr gewährte Darlehen für Zwecke der
laufenden Verwaltungstätigkeit nutzen, auch wenn die zu fördernde Maßnahme haushaltsrechtlich der laufenden
Verwaltungstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen ist. Eine haushaltsrechtliche Zulässigkeit kann auch dann als
gegeben angesehen werden, wenn aufgrund eines "Förderprogramms" oder im Fall einer Einzelförderung die
Finanzmittel von der Gemeinde unmittelbar bei einer Bank oder einem Kreditinstitut abgerufen werden können.
Solche Möglichkeiten entbinden die Gemeinde nicht von ihrer Verpflichtung, die Haushaltsverträglichkeit dieser
GEMEINDEORDNUNG 591

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§ 86 GO NRW
zusätzlichen Finanzverpflichtungen unter Berücksichtigung ihrer Verschuldung und der Bedingungen des "Förderprogramms"
zu prüfen und herzustellen.
Die Finanzierung einer gemeindlichen Maßnahme für laufende Zwecke in Form eines „Programmdarlehens“ ist
dann regelmäßig als eine vom Zuwendungsgeber festgelegte Zahlungsform zu betrachten, die anhand der Ziele
und Zwecke der Förderung haushaltsmäßig einzuordnen ist. Bei der Gemeinde muss dabei ebenfalls die finanzielle
Förderung durch Dritte im Vordergrund der Finanzierung der geplanten Maßnahme der laufenden Verwaltungstätigkeit
stehen. Ein programmbezogenes Darlehen für laufende Zwecke der Gemeinde stellt dann haushaltsrechtlich
keine investive Kreditaufnahme der Gemeinde im Sinne der Vorschrift des § 86 GO NRW dar. Die
Möglichkeit, dass der Gemeinde ohne diese Zahlungsform ggf. keine Zuwendung gewährt werden würde, ist
dabei für die haushaltsmäßige Behandlung unerheblich.
2. Die Aufnahme von Krediten für Investitionen
2.1 Allgemeine Zwecke
Unter dem Begriff „Kredite für Investitionen“ wird das unter der Verpflichtung zur Rückzahlung von Dritten aufgenommene
Kapital verstanden, das gesetzlich beschränkt, nur zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden
darf. Diese Beschränkung beruht auf den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 83 Satz 2 der Landesverfassung
NRW. Sie ist auch auf der in allen Ländern vorzufindenden Festlegung zum Haushaltsausgleich der
Gemeinden begründet, dass diese grundsätzlich keine Aufwendungen entstehen lassen sollen, die nicht durch
„ordentliche“ Erträge gedeckt werden können (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). Die Kredite für Investitionen zählen
daher nicht dazu. Außerdem ist auch die bankrechtliche Einordnung der Kredite an Gemeinden nach den Vorschriften
des Kreditwesengesetzes ein maßgebliches Kriterium (vgl. z. B. § 21 Absatz 2 Nummer 1 KWG).
Bei der Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde ist u.a. auch der haushaltswirtschaftliche Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie § 77 Absatz 3 GO NRW zu beachten, nach dem von der Gemeinde ein
Kredit nur aufgenommen werden darf, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig
wäre. Vor der Aufnahme eines Kredites durch die Gemeinde sind daher i.d.R. Angebote verschiedener
Kreditgeber einzuholen. Für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes sind alle Vertragselemente
zu berücksichtigen und zu bewerten.
In diesem Zusammenhang wird der Begriff „Investitionen“ durch die Festlegungen der im gemeindlichen Finanzplan
unter der Investitionstätigkeit auszuweisenden Einzahlungen und Auszahlungen bestimmt (vgl. § 3 Absatz 1
Nummern 15 bis 25 GemHVO NRW). Daraus folgt, dass Auszahlungen der Gemeinde, z.B. für den Erwerb von
Grundstücken und Gebäuden oder Finanzanlagen, mit Krediten für Investitionen finanziert werden dürfen. Dagegen
darf die Gemeinde für zu leistende Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit und für die ordentliche
Tilgung von Krediten (ohne Umschuldung) keine Kredite für Investitionen aufnehmen. Die Investitionstätigkeit der
Gemeinde umfasst dabei die in der nachfolgenden Übersicht aufgezeigten Einzahlungs- und Auszahlungsarten,
die im gemeindlichen Finanzplan als gesonderte Haushaltspositionen auszuweisen sind.
Im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung kann die Gemeinde auch Investitionsmaßnahmen Dritter mit Krediten finanzieren,
soweit sie wirtschaftlicher Eigentümer des finanzierten Verfügungsgegenstandes wird oder durch eine
festgelegte Gegenleistungsverpflichtung des Dritten eine aktivierbare Zuwendung schafft (vgl. § 43 Absatz 2
GemHVO NRW). Dabei ist zu beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlaufvermögen
in der gemeindlichen Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagevermögen
der Gemeinde zuzuordnen sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten.
Die Kredite für Investitionen werden zudem haushaltsrechtlich von den Krediten zur Liquiditätssicherung nach §
89 GO NRW unterschieden. Reichen die liquiden Mittel der Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung von fälligen
GEMEINDEORDNUNG 592

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§ 86 GO NRW
Auszahlungen nicht aus, darf sie lediglich Kredite zur Liquiditätssicherung nach § 89 Absatz 2 GO NRW aufnehmen.
Für diese „Liquiditätskredite“, die haushaltsmäßig nicht den Krediten nach dieser Vorschrift zuzuordnen
sind, wird in der gemeindlichen Haushaltssatzung ein Höchstbetrag festgesetzt (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO
NRW), sodass nicht der in der Haushaltssatzung festzusetzende Kreditrahmen (Kreditermächtigung) berührt wird
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c GO NRW). Außerdem gilt bei den beiden haushaltsrechtlichen Kreditarten eine
zeitliche Beschränkung für die Inanspruchnahme der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung zur
Aufnahme dieser Kredite.
2.2 Ausleihungen als besondere Zwecke
Zu den gemeindlichen Investitionen, bei denen eine Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde zulässig ist,
gehört auch die Gewährung von langfristigen Darlehen an gemeindliche Betriebe im Rahmen der Aufgabenerfüllung.
Diese Sachlage gilt dann, wenn das von der Gemeinde gewährte Darlehen als Ausleihung zu klassifizieren
ist. Als Ausleihungen werden langfristige Finanzforderungen der Gemeinde, denen Geld- oder Finanzgeschäfte
zugrunde liegen, betrachtet. Die Langfristigkeit der gewährten Darlehen ist jedoch allein noch kein ausreichendes
Abgrenzungskriterium, um eine Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit vorzunehmen. Das gemeindliche
Darlehen muss zudem dem Betrieb der Gemeinde unter dem Zweck gewährt werden, dass die Kapitalhingabe
dauernd den Verwaltungsbetrieb der Gemeinde zu dienen hat.
Ein Darlehen der Gemeinde kann daher regelmäßig als Ausleihung klassifiziert und der gemeindlichen Investitionstätigkeit
zugeordnet werden, wenn die Gemeinde mit dem Darlehen eine langfristige Bindung z.B. mit einem
ihrer Betriebe eingeht, d.h. ist die Hingabe von Kapital durch die Gemeinde deshalb erfolgt, damit dadurch Erträge
erwirtschaftet (Eigenkapital ersetzt) und der fremde Betriebszweck gefördert, ein unternehmerischer Einfluss
ausgeübt oder eine Geschäftsbeziehung dauerhaft gesichert werden soll.
Diese Erfordernisse können regelmäßig als gesichert angesehen werden, wenn der Investitionsbedarf des Betriebes
der Anlass für die Gewährung eines Darlehens durch die Gemeinde ist. Im Rahmen der Entscheidung
über die Hingabe von Kapital an einen gemeindlichen Betrieb ist gleichwohl noch zu prüfen, ob die Hingabe ggf.
nicht so ausgestaltet ist, dass haushaltsmäßig eine Veranschlagung unter der Haushaltsposition „Aktivierbare
Zuwendungen“ vorzunehmen ist.
3. Kredite in fremder Währung
3.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen heraus auch Kredite in fremder Währung aufnehmen, d.
h. das Kreditvolumen wird nicht in Euro bemessen, sondern in einer anderen Währung, z. B. Schweizer Franken,
Japanischer Yen, und kommt oftmals in dieser Währung auch zur Auszahlung. Ein in fremder Währung aufgenommener
Kredit kann gleichwohl auch in Euro zur Auszahlung kommen. In diesen Fällen hat die Gemeinde
wegen möglicher Wechselkursschwankungen während der Laufzeit des Kredites besondere Anforderungen bei
der Risikoabwägung und Risikovorsorge zu erfüllen, insbesondere dann, wenn mit der Kreditaufnahme ein Währungsswap
oder ein kombinierter Zins- und Währungsswap verbunden wurde.
Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung sind deshalb unter
Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse die Entscheidungs- und Auswahlkriterien sowie die Zinssicherungsinstrumente
durch die Gemeinde im Einzelnen zu bestimmen. Sie hat die dafür notwendigen Informationen und
Daten einzuholen. Diese Aufgabe enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich Kenntnisse
über Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen. Eine Kreditaufnahme
in fremder Währung erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos zudem eine laufende eigenverant-
GEMEINDEORDNUNG 593

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§ 86 GO NRW
wortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes während seiner Laufzeit. Es ist in diesen Fällen
nicht ausreichend, die Kontrolle nur einmal jährlich vorzunehmen oder sie einem Dritten zu übertragen.
3.2 Rückstellungen zur Absicherung eines Fremdwährungsrisikos
Bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob für die gesamte
Laufzeit dieses gemeindlichen Geschäftes die Gleichwertigkeitsvermutung besteht. Dabei muss grundsätzlich von
der Gefahr einer Vermögensminderung für die Gemeinde ausgegangen werden, sodass abhängig von der Höhe
des Wechselkursrisikos von der Gemeinde eine Risikovorsorge vorzunehmen ist (vgl. RdErl. des Innenministeriums
vom 09.10.2006; SMBl. NRW. 652). Mit einer solchen Risikovorsorge wird bezweckt, dass die wirtschaftlichen
Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten in fremder Währung nicht bereits zum Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses vollständig für Zwecke des gemeindlichen Haushalts abgeschöpft werden. Die gemeindliche
Risikovorsorge soll deshalb darin bestehen, dass ein Teil der wirtschaftlichen Vorteile gegenüber einer Kreditaufnahme
in Euro-Währung erst zu einem späteren Zeitpunkt bzw. nach vollständiger Tilgung des Fremdwährungskredits
realisiert wird. In der Zeit davor kann für die Gemeinde aus dem Wechselkursrisiko eine ungewisse Außenverpflichtung
bestehen, die es zu bilanzieren gilt.
Die Gemeinde soll deshalb im Zeitpunkt der Kreditaufnahme in Fremdwährung als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“
eine entsprechende Rückstellung bilden. Diese Rückstellung soll solange bilanziert werden, bis
gesichert ist, dass sich das Fremdwährungsrisiko der Gemeinde nicht mehr realisiert. Dieses ist i.d.R. erst nach
Ablauf des Darlehensvertrages bzw. nach Rückzahlung des aufgenommenen Fremdwährungskredites der Fall
und nicht abhängig von den vereinbarten Zinsbindungsfristen. Die Risikovorsorge ist von der Gemeinde unter
Berücksichtigung des bestehenden Fremdwährungsrisikos zu bemessen. Sollten keine konkreten Anhaltspunkte
für die Bestimmung der Höhe der notwendigen Risikovorsorge vorliegen, ist die Rückstellung mit einem Betrag in
Höhe der Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus ihrer Kreditaufnahme in ausländischer Währung anzusetzen.
Die Rückstellung ist nach Wegfall des Fremdwährungsrisikos ertragswirksam aufzulösen.
3.3 Die Fremdwährungsumrechnung
Die Gemeinde kann auch Kredite im Ausland aufnehmen. Sie hat bei aufgenommenen Krediten in fremder Währung
die Verpflichtungen daraus in ihrer Bilanz in der Währungseinheit „Euro“ anzusetzen. Diese Vorgabe erfordert
ggf. eine Umrechnung, in dem der Fremdwährungsbetrag mit dem zum Abschlussstichtag gültigen Umrechnungskurs
in Euro umgerechnet wird. Außerdem sind über den Kurs der Währungsumrechnung gesonderte Angaben
im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss zu machen (vgl. § 44 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO NRW).
Mit solchen Angaben im Jahresabschluss soll die Gemeinde nicht allein über solche Geschäftsvorfälle berichten
und aufzeigen, in welchem Umfang die gemeindlichen Rückzahlungsverpflichtungen in der Währungseinheit
„Euro“ bestehen. Die Gemeinde soll insbesondere auch das mit dem Geschäftsvorfall ggf. verbundene Risikopotential
offenlegen. Es ist daher sachgerecht, dass dazu die Gemeinde auch die jeweils getroffenen Zinsvereinbarungen
benennt.
4. Kreditkosten
4.1 Allgemeine Sachlage
Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen ist von der Gemeinde zu prüfen, welches
Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Für die Kosten eines Kredites ist zwar
die Höhe der Zinsen von entscheidender Bedeutung, jedoch sind auch andere für die Gemeinde entstehende
Kosten nicht außer Betracht zu lassen, die mit der Aufnahme von Krediten entstehen, z. B. das Disagio oder
GEMEINDEORDNUNG 594

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§ 86 GO NRW
andere Nebenkosten, z. B. bei Fremdwährungskrediten. Bei den zu zahlenden Zinsen ist besonders darauf zu
achten, dass diese wirtschaftlich sind. Die mögliche Zinsentwicklung in Form eines vorausblickenden und verantwortungsvollen
Risikomanagements durch die Gemeinde einzuschätzen, ist daher geboten.
Für den Abschluss eines Kreditvertrages ist deshalb eine punktuelle Betrachtung des Zins- und Kreditmarktes
nicht ausreichend. Auch ist es grundsätzlich zulässig, Zinsderivate zur Zinsabsicherung zu nutzen. Solche Finanzinstrumente
dürfen allerdings lediglich im Rahmen des abgeschlossenen Kreditgeschäftes eingesetzt werden.
Dementsprechend sind Geschäfte mit Derivaten, die unabhängig von Kreditgeschäften abgeschlossen werden,
als spekulative Geschäfte für die Gemeinden unzulässig. Derivative Finanzinstrumente des Kredit- und des
Geldmarktes sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Wert von einer anderen Größe, z. B. einem Preis oder Zinssatz,
abgeleitet wird. Nach § 1 Absatz 11 Nummer 2 des Kreditwesengesetzes sind Derivate als Fest- oder Optionsgeschäfte
ausgestaltete Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar oder mittelbar von einem Börsen- oder
Marktpreis, einem Kurs, Zinssätzen oder anderen Erträgen abhängt.
Bei Derivatgeschäften der Gemeinde handelt es sich um ein schwebendes Geschäft aufgrund eines Vertrages
zwischen der Gemeinde und einem Kreditinstitut, dessen Wert i.d.R. auf Änderungen eines Zinssatzes aufgebaut
wird, und das erst in der Zukunft, teils erst nach mehreren Jahren, erfüllt wird. Soweit die Derivate sich auf die
Zinsen im Kreditgeschäft oder bei Geldanlagen beziehen, kommen sie auch bei den Gemeinden zum Einsatz. Sie
müssen sich jedoch immer auf ein Grundgeschäft, z.B. einen bestehenden oder einen geplanten Kredit beziehen,
um nicht unter das für die Gemeinden geltende Spekulationsverbot zu fallen (vgl. § 90 GO NRW). Diese Verknüpfung
muss objektiv in jedem Einzelfall in sachlicher und in zeitlicher Hinsicht gegeben sein, d. h. die Derivate
müssen den gemeindlichen Krediten zugeordnet werden können.
Die Beziehung liegt in sachlicher Hinsicht vor, wenn der Nominalbetrag und die Währung von Grundgeschäft und
Derivatgeschäft identisch sind, und in zeitlicher Hinsicht, wenn die Laufzeit und Fälligkeit des Derivats die Laufzeit
und Fälligkeit von gemeindlichen Krediten als Grundgeschäft nicht überschreitet. Mit dieser Abgrenzung soll neben
der Risikobegrenzung die notwendige Konnexität sichergestellt werden. Auch muss gewährleistet sein, dass
die Gemeinden keine Derivatgeschäfte lediglich zur spekulativen Ertragserzielung nutzen. Sie dürfen wegen des
Spekulationsverbots die Derivate auch nicht als einzeln handelbare Finanzinstrumente unter Inkaufnahme von
Verlustrisiken einsetzen.
4.2 Das Zinsrisikomanagement
4.2.1 Die Zwecke und Inhalte
Mit einem Zinsrisikomanagement können die Gemeinden bei variabel verzinslichen Verbindlichkeiten, bei auslaufenden
Zinsvereinbarungen oder bei Umschuldungen sowie bei der Aufnahme neuer Kredite das Risiko von Zinssteigerungen
wirksam steuern, um die haushaltsmäßigen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten. In
diesem Zusammenhang können auch Zinsderivate zum Einsatz kommen, wenn bei der Gemeinde ausreichend
Kenntnisse über die Risiken und Chancen solcher Finanzinstrumente vorliegen und ein sorgfältiger Umgang
damit erfolgt. Diese Gegebenheiten stellen vielfach eine erhebliche Herausforderung für die gemeindliche Kreditwirtschaft
und die Geldanlage dar, um eine Optimierung von Kreditkonditionen zu erreichen und Zinsrisiken durch
den Einsatz von Zinsderivaten zu begrenzen. Die Gemeinde hat dabei generell den Vorrang der Sicherheit und
die Risikominimierung zu beachten. Auch darf sie die vielfältigen Möglichkeiten der Kapitalmärkte nur in einem
angemessenen und vertretbaren Umfang in Anspruch nehmen.
Die Abschlüsse von Finanzgeschäften sind zudem von der Gemeinde in ausreichender Weise zu dokumentieren,
sodass neben den Daten des eigentlichen Finanzgeschäfts auch die vorhandene Risikosituation und die zu diesem
Zeitpunkt vorhandene Marktmeinung der Gemeinde für Dritte, z. B. die örtliche Rechnungsprüfung, nachvollziehbar
werden. Es bietet sich daher der Aufbau einer Rahmenkonzeption für ein örtliches Zinsrisikomanagement
GEMEINDEORDNUNG 595

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§ 86 GO NRW
mit einer Darstellung der wesentlichen Komponenten an. In diesen Fällen sollte die Konzeption insbesondere die
gemeindlichen Ziele, die Methoden der Risikoidentifikation, der Bewertung und der örtlichen Steuerung unter
Berücksichtigung des gemeindlichen Haushaltsrechts sowie der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, aber auch
die Kontrollmöglichkeiten und Verantwortlichkeiten (Überwachungsprozess) sowie die Darstellung nach außen,
bezogen auf die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, enthalten.
Die weitere Umsetzung in Form einer örtlichen Dienstanweisung für die Durchführung der gemeindlichen Finanzgeschäfte
kann sich dann daran anschließen. Eine solche örtliche Richtlinie sollte daher die zulässigen Finanzinstrumente
benennen, die örtliche Ziele und die Strategie für die gemeindlichen Finanzgeschäfte umfassen sowie
das Risikomanagement und die Risikostreuung der Gemeinde festlegen. Sie sollte aber auch Grundlegendes
über die Organisation und die Arbeitszuständigkeiten im Aufgabenbereich „Finanzmanagement“ enthalten und die
Dokumentation und das interne Berichtswesen sowie die Informationen an die Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft regeln. Die Einführung eines Zinsrisikomanagements durch die Gemeinde kann daher dazu
beitragen, Zinsrisiken zu begrenzen, eine Optimierung von Kreditkonditionen und eine Senkung von Kapitalbeschaffungskosten
zu erreichen und die gemeindliche Kreditbeschaffung insgesamt zu erleichtern.
Im Zusammenhang mit der Einrichtung eines örtlichen Zinsrisikomanagements soll von der Gemeinde auch die
Beteiligung des Rates der Gemeinde beim Abschluss von Zinssicherungsgeschäften unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse festgelegt werden. Im Zweifel dürften z. B. die Entscheidungen über den Einsatz von
Zinsderivaten durch die Gemeinde als für die Gemeinde bedeutsame Geschäfte anzusehen sein, sodass eine
Ratsbeteiligung dazu zwingend geboten ist. Es ist daher eine Festlegung für die gemeinde sachgerecht, ob und
welche Zinssicherungsgeschäfte die gemeindliche Verwaltung als Geschäfte der laufenden Verwaltung abschließen
darf (vgl. § 41 GO NRW). Dabei muss auch entschieden werden, ob und ggf. wann ein Zustimmungsvorbehalt
des Rates besteht. Ein solcher Vorbehalt kann z. B. ab einem bestimmten Geschäftsvolumen bestehen oder
anhand einer Wertgrenze bestimmt werden, unterhalb derer von einer untergeordneten Bedeutung des Geschäftsvorfalls
für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ausgegangen werden kann. Soweit die gemeindliche
Verwaltung eigenverantwortlich auch Zinssicherungsgeschäfte abschließen kann, sollten mit dem Rat zeitnahe
und sachgerechte Informationspflichten vereinbart werden. Für besondere Fälle kann sich der Rat gleichwohl
auch noch eine vorherige Beteiligung vorbehalten.
4.2.2 Zinsoptionen
Eine Zinsoption ist eine Vereinbarung zwischen zwei Vertragsparteien, die der Gemeinde als einer der beiden
Parteien das Recht einräumt, ein bestimmtes Finanzinstrument zu einem vorher fixierten Preis zu einem bestimmten
Datum oder nach oder in einer festgelegten Zeitspanne zu kaufen (Call Option) oder zu verkaufen (Put
Option). Sofern die Gemeinde der Käufer der Option ist, geht sie mit der Optionsvereinbarung keine Verpflichtung
ein, von diesem Recht auch Gebrauch machen zu müssen. Gleichwohl hat sie für dieses Recht dem Verkäufer
eine Optionsprämie zu zahlen. Der Verkäufer hat in solchen Geschäften keine Entscheidungsmöglichkeit über die
Ausübung des Optionsrechts durch die Gemeinde als Optionskäufer.
In diesem Zusammenhang wird regelmäßig ein Basisinstrument bestimmt, das im Rahmen der Optionsvereinbarung
und bei Ausübung der Option durch den Käufer mit dem vorher fixierten Preis oder Zinssatz zu kaufen oder
vom Verkäufer zu liefern ist. Die Ausübung der Option kann grundsätzlich an jedem Tag ihrer Laufzeit und spätestens
am letzten Tag ihrer Laufzeit ausgeübt werden, soweit im Einzelfall nichts anderes vereinbart worden ist.
Als Basisinstrumente bei Zinsoptionen kommen daher insbesondere Caps oder Floors zum Einsatz, die es ermöglichen,
die Auswirkungen von Veränderungen des Zinsniveaus über einen vorher bestimmten Rahmen hinaus
zu begrenzen. Je nach Umfang und Wirkung solcher Derivatgeschäfte muss eine Abstimmung darüber zwischen
Rat und Verwaltung erfolgen, um die Ermächtigungen zum Abschluss von Derivatgeschäften und die Verantwortlichkeiten
dafür festzulegen.
GEMEINDEORDNUNG 596

4.2.2.1 Caps (Zinsobergrenze)
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§ 86 GO NRW
Ein Cap stellt ein Zinsbegrenzungsgeschäft dar. Er wird für einen bestimmten Zeitraum eine Zinsobergrenze
bezogen auf einen bestimmten Betrag vereinbart. Sofern der Zins während der Cap-Laufzeit über die vereinbarte
Obergrenze steigt, würde die Gemeinde als Inhaber des Caps die Differenz, bezogen auf den Nominalbetrag, von
ihrer Bank als Verkäufer erstattet bekommen. Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Caps muss i.d.R. von der Gemeinde
jedoch eine Prämie für eine solche Zinssicherung gezahlt werden. Ein solcher Cap kann aber auch mehrere
hintereinanderliegende Optionsgeschäfte beinhalten. Der CAP ist ein Vertrag, in dem gegen Zahlung einer CAP-
Prämie (vom Käufer an den Verkäufer) das Steigen eines festgelegten Marktzinssatzes, über eine Zinsobergrenze
der Verkäufer dem Käufer den Differenzbetrag bezogen auf den vereinbarten Kapitalbetrag erstattet.
4.2.2.2 Floor (Zinsuntergrenze)
Von der Gemeinde können auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von Zinssenkungen abgeschlossen werden
(Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung bei Finanzgeschäften nicht unter ein
bestimmtes Niveau sinken soll, z. B. bei einer variablen Verzinsung. Der Floor entspricht spiegelbildlich dem
CAP, d.h. unterschreitet der Referenzzins die vereinbarte Zinsuntergrenze, so ist von der Gemeinde als Floor-
Verkäufer die Zinsdifferenz, bezogen auf den Nominalbetrag, für die betreffende Zinsperiode nachträglich dem
Käufer auszuzahlen.
4.2.2.3 Collar (Zinskorridor)
Bei Finanzgeschäften der Gemeinde ist auch die Vereinbarung einer Kombination von Floors und Caps möglich,
die als Collar bezeichnet wird. In diesen Fällen werden beide Finanzgeschäfte gleichzeitig abgeschlossen und es
muss eine Übereinstimmung der beiden Finanzinstrumente hinsichtlich der Laufzeit, des Referenzzinssatzes und
des Bezugsbetrages geben. Durch den Cap soll eine Absicherung gegen steigende Zinsen erreicht und mit dem
Floor an Zinssenkungen bei variabel vereinbarten Zinsen profitiert werden.
4.2.3 Forward Rate Agreements (FRAs)
Für die Umschuldung eines bestehenden Festzinskredit kann die Gemeinde bereits im Vorfeld einen Zinssatz für
den zukünftigen Zeitraum vereinbaren, in dem die Umschuldung erfolgen soll (Forward Rate Agreements -
FRAs). Solche FRAs sichern ein Zinsniveau ab, ersetzen aber nicht die diesem Geschäft zugrunde liegende
Kreditaufnahme. Sofern sich das Zinsniveau anders entwickelt, sind zwischen den Vertragspartnern die vereinbarten
Ausgleichsleistungen zu erbringen. Die Gemeinde erhält eine Ausgleichsleistung, wenn das Zinsniveau
über der vereinbarten Zinslinie liegt. Sie muss dann selbst eine Ausgleichsleistung zahlen, wenn das Zinsniveau
unter der vereinbarten Zinslinie liegt, sodass ihre Zinskosten höchstens dem vereinbarten Zinsniveau entsprechen.
Ggf. kann beim Abschluss eines FRAs eine Prämie zu zahlen sein. Damit ist das FRA ein Vertrag, in dem
für einen bestimmten Kreditbetrag auf gegenwärtiger Zinsbasis ein bestimmter Zinssatz (FRA-Zins), z.B. 6-
Monats-EURIBOR, für eine bestimmte Laufzeit (FRA-Periode) ab einem festgelegten Zeitpunkt vereinbart wird.
4.2.4 Zinsswaps
Im Rahmen von Zinsswaps werden künftige feste und variable Zinszahlungen auf einen nominellen Kreditbetrag
für einen bestimmten Zeitraum gegeneinander getauscht. Dabei muss kein effektiver Tausch der Zinszahlungen
GEMEINDEORDNUNG 597

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erfolgen, wenn Ausgleichszahlungen zwischen festen und variablen Zinssatz geleistet werden. Die variablen
Zinssätze werden i.d.R. an einen Referenzzinssatz geknüpft, z. B. den Euribor o.a. Dazu zwei Beispiele:
- Receiver- (Empfänger-)Swaps
Bei diesen Swaps sind weiterhin die Festzinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich sind
die variablen Zinsen im Zinsswap zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer den für die Laufzeit des
Swaps vereinbarten Festzins (Swapsatz).
- Payer-(Zahler-)Swaps
Bei diesen Swaps sind weiterhin die variablen Zinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich
ist für die Laufzeit des Swaps ein vereinbarter Festzins (Swapsatz) zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer
die variablen Zinsen im Zinsswap.
Die Geschäfte über Zinsswaps werden auf dem Kapitalmarkt in unterschiedlichen Formen angeboten. So kann
ausschließlich der Tausch variabler Zinsverpflichtungen gegeneinander zum Gegenstand einer Vereinbarung
gemacht werden. Auch kann ein Zinsswap mit einem Währungsswap kombiniert sein. Die Flexibilität der Gemeinde
bei solchen Geschäften kann sich auch in der Höhe der Zahlungen bei Geschäftsabschluss auswirken.
Zu beachten ist dabei, dass durch diese Finanzgeschäfte keine Kapitalforderungen begründet werden. Beim
Abschluss eines Zinsswapgeschäftes durch die Gemeinde ist im bilanziellen Sinne zudem von einem schwebenden
Geschäft auszugehen. Dieses ist wegen einer Vermutung der Ausgeglichenheit nicht in der gemeindlichen
Bilanz anzusetzen.
Beim Abschluss eines Zinsswapgeschäftes kann es ggf. auch zu Zahlungen zwischen den Vertragspartnern
kommen, z. B. Zahlung einer Prämie. Eine bilanzielle Ansatzpflicht kann aus solchen Finanzgeschäften für die
Gemeinde erst entstehen, wenn aufgrund der geschlossenen Vereinbarungen für die Gemeinde entweder Forderungen
oder Verpflichtungen begründet werden. In Einzelfällen kann beim Vorliegen der Voraussetzungen auch
die Passivierung einer Rückstellung für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften in der gemeindlichen
Bilanz vorzunehmen sein. (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO NRW). Eine Passivierungspflicht oder auch ein Verzicht
darauf entsteht jedoch nicht alleine dadurch, dass die Gemeinde ein Zinsswapgeschäft abschließt.
4.2.5 Eigenverantwortlicher Einsatz
4.2.5.1 Die Informationspflichten
Die Gemeinde entscheidet über den Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten in eigener Verantwortung. Sie muss
sich deshalb über die Inhalte und Wirkungen sowie die haushaltsmäßigen Auswirkungen von Zinssicherungsinstrumenten
ausreichende Kenntnisse und Informationen verschaffen, bevor sie diese Instrumente im Rahmen
ihres Schuldenmanagements einsetzt. Auch müssen bei der Gemeinde insbesondere Kenntnisse über das Risikopotential
insgesamt, das Verlustrisiko, Marktwerte und Zahlungspflichten bestehen, bevor von ihr eine „Zinssicherung“
vereinbart wird. Im Rahmen einer Beratung muss sich die Gemeinde zudem Klarheit über ihren Wissensstand
verschaffen und ggf. weitere Informationen über den realistischen Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten
einholen.
Für den Vertragspartner der Gemeinde besteht auch eine Beratungs- bzw. Aufklärungspflicht, denn er muss von
seinem Kunden alle Informationen über Kenntnisse und Erfahrungen in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten,
über Anlageziele und finanzielle Verhältnisse einholen, um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument
empfehlen zu können. Erlangt z. B. ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen nicht die erforderlichen
Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument empfehlen oder
im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben. Außerdem ist der Vertragspartner
der Gemeinde i.d.R. verpflichtet, der Gemeinde rechtzeitig und in verständlicher Form Informationen zur
Verfügung zu stellen, die angemessen sind, damit die Gemeinde als Kunde nach vernünftigem Ermessen die Art
GEMEINDEORDNUNG 598

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und die Risiken der ihr angebotenen oder von ihr nachgefragten Arten von Finanzinstrumenten verstehen und auf
dieser Grundlage ihre Entscheidung treffen kann.
Die Informationen müssen sich dabei z. B. auf das Unternehmen und seine Dienstleistungen, die Arten von Finanzinstrumenten
und die vorgeschlagene Anlagestrategie einschließlich der damit verbundenen Risiken, aber
auch auf die Kosten und Nebenkosten beziehen (vgl. § 31 Absatz 3 WPHG). Das dazu vorgesehene Informationsblatt
darf sich dabei nur auf ein Finanzinstrument beziehen und keine werbenden oder sonstigen, nicht dem
vorgenannten Zweck dienenden Informationen enthalten. Es kann auch als elektronisches Dokument zur Verfügung
gestellt werden. Das Informationsblatt, das der Gemeinde zur Verfügung zu stellen ist, muss nach § 5a
WpDVerOV die wesentlichen Informationen über das jeweilige Finanzinstrument in übersichtlicher und leicht
verständlicher Weise enthalten, sodass für die Gemeinde eine Vergleichsmöglichkeit für ihre Meinungsbildung
besteht (vgl. Abbildung).
Die Produktinformationen bei Finanzinstrumenten
- über die Art des Finanzinstruments in Form wesentlicher Ausstattungsmerkmale.
- über die Funktionsweise in Form einer Produktbeschreibung.
- über die damit verbundenen Risiken und Chancen.
- über die Aussichten für die Kapitalrückzahlung und Erträge unter verschiedenen Marktbedingungen.
- über die mit der Anlage verbundenen Kosten, ggf. auch zur Steuerpflicht.
Abbildung 93 „Die Produktinformationen bei Finanzinstrumenten“
Die Gemeinde kann mit den Zinssicherungsinstrumenten nicht die aus der Kreditwirtschaft der Gemeinde, bestehenden
Risiken vermeiden, sondern nur eine Optimierung dieser Risiken zur eigenen Minimierung der haushaltswirtschaftlichen
Belastungen vornehmen. Auch können Derivate zunächst Aufwendungen bei der Gemeinde
verursachen. Die Gemeinde soll daher für ein nur die aus den örtlichen Gegebenheiten heraus geeigneten Instrumente
für ein Zinsrisikomanagement nutzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente können dabei
vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung erfahren.
Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der
Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine
Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame Risikosteuerung vornehmen kann. Zudem muss die haushaltsrechtlich
geforderte Bindung zwischen den Kreditgrundgeschäften und den Derivaten bzw. den Sicherungsinstrumenten
immer erhalten bleiben. Ansonsten würden spekulative Finanzinstrumente bei der Gemeinde vorliegen,
die dem gesetzlichen Spekulationsverbot widersprechen.
4.2.5.2 Laufende Überwachung der Finanzgeschäfte
Die Gemeinde soll, wenn sie ein aktives Zinsmanagement betreibt, einen konkreten Handlungsrahmen hinsichtlich
des Umgangs mit Zins- und Anlagerisiken festlegen, durch den u.a. Ziele, Grundsätze, Verantwortlichkeiten
und Prozesse bestimmt werden. Auch gehört dazu, zusätzlich zum Abschluss von Zinssicherungsinstrumenten
und der Erfassung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde eine ständige Überwachung und Kontrolle im
GEMEINDEORDNUNG 599

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Ablauf der abgeschlossenen Finanzgeschäfte sowie eine Markbeobachtung vorzunehmen. In diesem Zusammenhang
gilt es, dies als pflichtige Aufgabe anzusehen und das Wissen der Gemeinde über die Chancen und
Risiken bzw. Möglichkeiten des Einsatzes von haushaltsrechtlich zulässigen und vertretbaren Finanzinstrumenten
ständig weiter zu entwickeln. Eine einmalige Information über derartige Finanzgeschäfte reicht für eine Anwendung
in der örtlichen Praxis der Gemeinde nicht aus.
In Anbetracht des tatsächlichen Einsatzes von Finanzinstrumenten sollte bei Abschluss von gemeindlichen Finanzgeschäften
nicht nur das Vier-Augen-Prinzip zur Anwendung kommen. Derartige Geschäfte sollten auch ein
örtlicher Anlass sein, für den Aufbau eines sachgerechten Risikomanagements sein. Es sollte auch ein Konzept
bei der Gemeinde bestehen und festgelegt sein, welche Produkte des Marktes für die Gemeinde in Betracht
kommen und genutzt werden dürfen. Ein bei der Gemeinde vorhandenes Konzept müsste zudem ständig an den
Markt angepasst werden. Die Gemeinde könnte in diesem Rahmen auch z. B. festlegen, dass neue Produkte nur
nach einer Testphase tatsächlich zum Einsatz kommen.
Die wirtschaftliche Bedeutung eines örtlichen Zinsrisikomanagements ist für die Gemeinde als so bedeutsam
anzusehen, dass ein solches gesondertes Management für jede Gemeinde unerlässlich wird. Eine Optimierung
der finanzwirtschaftlichen Abläufe innerhalb der Gemeinde und mit den Geschäftspartnern kann grundlegend
dazu beitragen, fehlerhafte oder riskante Einsätze von Derivaten zu vermeiden, die zu erheblichen wirtschaftlichen
Schäden bei der Gemeinde führen können.
4.2.6 Die Bilanzierung von Zinsderivaten
Die Gemeinde hat vor der Bilanzierung von Zinsderivaten eine sachgerechte Analyse der gegebenenfalls bestehenden
Sicherungsbeziehungen im Rahmen der abgeschlossenen Finanzgeschäfte vorzunehmen. Die von der
Gemeinde abgeschlossenen Derivatgeschäfte stellen i.d.R. schwebende Geschäfte dar und sind daher nicht von
der Gemeinde zu bilanzieren. Dabei ist im Einzelfall zu beurteilen, ob bereits vor Ablauf des Geschäftes ggf. Leistungen
von der Gemeinde zu erbringen sind oder ihr Ansprüche aus solchen Geschäften zustehen und abgewickelt
werden, z. B. Ausgleichszahlungen.
Bei der Bewertung sind insbesondere der Grundsatz der Einzelbewertung (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer 2 GemH-
VO NRW) sowie das Vorsichtsprinzip (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer 3 GemHVO NRW) zu beachten. Es bietet sich
für die Gemeinde bei solchen Finanzgeschäften an, für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz eine Bewertungseinheit
zu bilden. Dafür müssen jedoch die nachfolgenden Voraussetzungen vorliegen (vgl. Abbildung).
Die Bilanzierung von Zinsderivaten
Für die Bilanzierung müssen folgende Voraussetzungen kumulativ vorliegen:
- Beim Grund- und Sicherungsgeschäft muss aufgrund des diese Geschäfte beeinflussenden Risikoparameters
eine gegenläufige Wertentwicklung vorliegen (Homogenität der Risiken).
- Der Sicherungszusammenhang zwischen dem Grund- und dem Sicherungsgeschäft muss für den
gesamten Zeitraum des abgeschlossenen Finanzgeschäftes der Gemeinde gegeben bzw. zu mindestens
herstellbar sein (zeitliche Kongruenz).
- Das Volumen des Sicherungsgeschäftes darf das Volumen der Grundgeschäfte im Rahmen der abgeschlossenen
Finanzgeschäfte übersteigen (abstrakte Konnexität).
Abbildung 94 „Die Bilanzierung von Zinsderivaten“
GEMEINDEORDNUNG 600

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§ 86 GO NRW
Die Gemeinde ist in diesem Zusammenhang verpflichtet, einen Sicherungszusammenhang zwischen dem Grundund
dem Sicherungsgeschäft über die gesamte Laufzeit des abgeschlossenen Finanzgeschäftes herzustellen.
Als Grundgeschäft kann dabei das gesamte Portfolio der Gemeinde gelten (Abstrakte Konnexität). Auf eine nachvollziehbare
Dokumentation ist zu achten. Dazu gehört vor allem, die Art des Risikos, die Ziele und Strategie der
Sicherung festzuhalten, das Grundgeschäft und das Sicherungsinstrument zu benennen sowie eine Begründung,
aus der erkennbar sein muss, aus welchen Gründen mit gegenläufigen Wertveränderungen oder Zahlungsströmen
aus Sicht der Gemeinde zu rechnen ist. Eine sachgerechte Transparenz ist dabei herzustellen.
4.2.7 Die Offenlegung der Zinssicherungsinstrumente
Im Anhang des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen derivative Finanzinstrumente, z.B. Zinssicherungsinstrumente,
unabhängig davon, ob sie ein schwebendes Geschäft darstellen, das nicht bilanzierungsfähig ist,
angegeben werden. Diese Geschäfte sind wichtige Angaben über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde
im Sinne des § 44 Absatz 2 GemHVO NRW. Mit diesen Angaben soll ein Überblick über den Umfang der
eingesetzten Finanzinstrumente gegeben werden, weil die Geschäfte der Gemeinde über Zinsswaps und Währungsswaps
ein schwebendes Dauerschuldverhältnis darzustellen, das zunächst nicht bilanziert wird, wenn nicht
bereits bei Vertragsabschluss dafür Anschaffungskosten anfallen, z. B. wegen der Zahlung einer Prämie oder
wegen entstandener Nebenkosten.
Im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss sollen deshalb zu derartigen Geschäften der Gemeinde die Arten
und der Umfang der derivativen Finanzinstrumente angegeben sowie dazu die beizulegenden Werte, soweit sie
bestimmt werden können, und die angewandten Bewertungsmethoden aufgeführt werden. Dabei sollen möglichst
die zinsbezogenen Finanzinstrumente von den währungsbezogenen Instrumenten getrennt dargestellt und dazu
wegen der Beachtung des Konnexitätsprinzips die betroffenen Bilanzposten angegeben werden. Soweit Mischformen
bestehen, sind diese gesondert im Anhang anzugeben.
4.2.8 Die Unzulässigkeit spekulativer Finanzgeschäfte
Der Einsatz von Finanzinstrumenten durch die Gemeinde, insbesondere von Finanzderivaten, ist unter Berücksichtigung
des örtlichen Einzelfalles zu beurteilen. Dabei ist der Abschluss derartiger Finanzgeschäfte zu spekulativen
Zwecken grundsätzlich als unzulässig anzusehen. Die beim Abschluss von Finanzgeschäften wegen der
notwendigen Zukunftsorientierung bestehenden Unsicherheiten können jedoch nicht als Spekulationen in diesem
Sinne betrachtet werden. Von der Gemeinde muss aber regelmäßig sowohl beim Abschluss von Finanzgeschäften
als auch während der Laufzeiten überprüft werden, ob ein unzulässiger Sachverhalt vorliegt.
Das Vorliegen eines spekulativen Finanzgeschäfts kann ggf. gegeben sein, wenn ein Finanzderivat z.B. ohne
ausreichende inhaltliche Abgrenzung und ohne Verlustbegrenzung abgeschlossen wird oder ein nicht vorhandenes
Risiko abgesichert werden soll, das Derivat ausschließlich der Gewinnerzielung dient oder keine nachweisbare
Konnexität zu einem Kredit als Grundgeschäft besteht. Die Gliederung des örtlichen Zins- und Schuldenmanagements
in getrennte eigenständige Verantwortungsbereiche, z. B. „Geschäftsabschluss“, „Überwachung und
Kontrolle“ und „Gesamtleitung“, sowie die getrennt davon vorzunehmende buchungstechnische Erfassung in der
gemeindlichen Finanzbuchhaltung unterstützt dabei ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln in Bezug auf die
zahlungswirksamen Finanzgeschäfte der Gemeinde und soll einem Missbrauch entgegen wirken.
5. Die Kredittilgung
Die Laufzeit eines Kredites soll sich grundsätzlich an der Lebensdauer des damit finanzierten Investitionsobjektes
orientieren. Langfristige Investitionsobjekte sollen möglichst auch durch langfristige Kredite finanziert werden,
GEMEINDEORDNUNG 601

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sofern nicht eine andere Laufzeit aus Gründen des Wirtschaftlichkeitsgebotes angezeigt ist. Der Grundsatz der
Gesamtdeckung steht einer solchen Orientierung nicht entgegen (vgl. § 20 GemHVO NRW). Aus Gründen der
gemeindlichen Haushaltssicherung bedarf es insbesondere bei einer kurzfristigen, aber auch bei einer mittelfristi-
gen Verschuldung einer besonders sorgfältigen Prüfung der Leistungsfähigkeit im Hinblick auf den künftigen
Haushaltsausgleich und den Verschuldungspielraum der Gemeinde.
Die jeweils bei einer Kreditaufnahme von der Gemeinde zu vereinbarende Tilgung kann sich im Regelfall an den
erforderlichen Abschreibungen der gemeindlichen Investitionen und an der Leistungskraft der Gemeinde orientieren.
Bei Bedarf sollte sich die Gemeinde auch die Möglichkeit einer außerordentlichen Tilgung einräumen lassen,
z. B. wenn für sie absehbar ist, dass ihr zu einem späteren Zeitpunkt weitere Geldmittel zufließen, die ggf. zur
Reduzierung der gemeindlichen Verschuldung insgesamt genutzt werden können. Die Gemeinde besitzt zwar
aus § 490 BGB ein außerordentliches Kündigungsrecht für die Kreditverträge, sie wäre in einem solchen Fall aber
zum Ersatz des dem Kreditgeber entstehenden Schadens verpflichtet (Vorfälligkeitsentschädigung). Bei jeder
einzelnen Kreditausnahme soll die Gemeinde daher abwägen und entscheiden, ob und in welchem Umfang ihr
die Möglichkeit einer vorzeitigen Tilgung von aufgenommenen Krediten eingeräumt werden soll.
6. Kündigungsrechte
Die Gemeinde muss bei Aufnahme von Krediten sicherstellen, dass sie nicht von Kündigungsrechten ausgeschlossen
wird. Sie muss prüfen, inwieweit sie von den ihr im Einzelfall zustehenden Kündigungsrechten nach §
489 BGB Gebrauch machen oder auch auf ein Kündigungsrecht verzichten will. Bei aufgenommenen Darlehen
mit einer vertraglichen Festzinsperiode darf jedenfalls kein einseitiges Kündigungsrecht des Kreditgebers vereinbart
werden. Für den Kreditgeber sollte i.d.R. ein vorzeitiges Kündigungsrecht ausgeschlossen werden. Abgesehen
von Änderungskündigungen zur Neuregelung der Konditionen und für den Fall des Zahlungsverzugs oder
sonstiger Vertragsverletzungen sollte der Kredit an die Gemeinde für den Kreditgeber möglichst unkündbar sein.
Bei zinsvariablen Darlehen muss außerdem ein beiderseitiges Kündigungsrecht für den Fall einer Anpassung des
Zinssatzes an veränderte Kapitalmarktbedingungen auf einen Zeitraum von drei Monaten in der vertraglichen
Vereinbarung beschränkt werden. Bei der Vereinbarung von sog. Zinsgleitklauseln (Anbindung der Zinssätze an
bestimmte Sätze, z. B. Diskont, Lombard oder Euribor, hat die Gemeinde eigenverantwortlich eine sorgfältige
Prognose der künftigen Zinsentwicklung (Zinsmeinung) vorzunehmen und sollte sich dabei ggf. durch eine spezialisierte
Fachberatung unterstützen lassen.
7. Unterrichtungspflichten des Kreditgebers
Die Gemeinde sollte sich im Rahmen ihrer Kreditwirtschaft bei den Kreditgebern nicht nur ausreichend über deren
Kreditvergabe und die damit verbundenen Kreditbedingungen informieren, sondern bei einer Beratung durch
Finanzmakler oder Banken neben den bankwirtschaftlichen Produktinformationen auch die Verhandlungen, soweit
sachlich geboten, dokumentieren. Soweit ein Kreditgeber die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde in seine Beurteilung
der Kreditvergabe an eine Gemeinde einbezogen und zur Abgrenzung besondere Kriterien entwickelt hat,
muss er gegenüber der Gemeinde entsprechende Angaben machen, z. B. über eine Obergrenze für die von ihm
an eine Gemeinde zu vergebenden Kredite.
In den Fällen, in denen die Gemeinde im Darlehensvertrag mit dem Kreditgeber ein fester Zinssatz vereinbart
wurde und die Zinsbindung vor der für die Tilgung bestimmten Zeit endet, besteht eine Unterrichtungspflicht des
Kreditgebers gegenüber der Gemeinde als Kreditnehmer (vgl. § 492a BGB). Der Kreditgeber hat die Gemeinde
vor dem Ende der Zinsbindung darüber zu informieren, ob er zu einer neuen Zinsbindungsabrede bereit ist. In
den Fällen, in denen diese Möglichkeit gegeben ist, muss die Unterrichtung des Kreditgebers ein Angebot über
den Zinssatz enthalten. Eine Unterrichtungspflicht des Kreditgebers besteht auch vor Beendigung eines Kredit-
GEMEINDEORDNUNG 602

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vertrages. Der Kreditgeber hat den Kreditnehmer darüber zu unterrichten, ob er zur Fortführung des Darlehensverhältnisses
bereit ist. Diese Unterrichtung muss dann die zum Zeitpunkt der Unterrichtung gültigen Pflichtangaben
aus § 492 Absatz 1 Satz 5 BGB enthalten.
8. Die bankrechtliche Kundeneinstufung
Bei der gemeindlichen Kreditaufnahme am Kreditmarkt ist u.a. auch das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz
vom 16.07.2007 (BGBl. I S. 1330) nicht unbeachtlich. Nach diesem Gesetz sind die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen
verpflichtet, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen
Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde,
denn die Bank hat das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten
zu beachten.
Die Einstufung der Gemeinde als Privatkunde oder professioneller Kunde wird von jeder Bank in Absprache mit
der Gemeinde vorgenommen. Dabei hat die Gemeinde vielfach die Möglichkeit, sich unter Berücksichtigung des
üblicherweise mit der betreffenden Bank laufenden Geschäftsverkehrs einzustufen zu lassen. Deshalb kann es
bei den großen Städten im Einzelfall vorkommen, dass die Stadt bei der einen Bank als Privatkunde eingestuft ist,
bei einer anderen Bank aber als professioneller Kunde. Die Gemeinde hat jedenfalls einen erheblichen Einfluss
auf die Einstufung. So kann sie sich statt als Privatkunde unter der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen auch
als professioneller Kunde einstufen lassen (vgl. Abbildung).
Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde
Die Einstufung eines Privatkunden als professioneller Kunde nach § 31a Absatz 7 Satz 1 erste
Alternative des Wertpapierhandelsgesetzes darf jedoch nur erfolgen, wenn der Kunde
Einstufung
als
professioneller
Kunde
GEMEINDEORDNUNG 603
1. gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen zumindest in Textform
beantragt hat, generell oder für eine bestimmte Art von Geschäften,
Finanzinstrumenten oder Wertpapierdienstleistungen oder für ein bestimmtes
Geschäft oder für eine bestimmte Wertpapierdienstleistung als professioneller
Kunde eingestuft zu werden,
2. vom Wertpapierdienstleistungsunternehmen auf einem dauerhaften Datenträger
eindeutig auf die rechtlichen Folgen der Einstufungsänderung hingewiesen
worden ist,
3. seine Kenntnisnahme der nach Nummer 2 gegebenen Hinweise in einem
gesonderten Dokument bestätigt hat.
Soweit das Wertpapierdienstleistungsunternehmen beabsichtigt, einen Kunden nach § 31a Absatz 7 Satz 1 zweite
Alternative des Wertpapierhandelsgesetzes als professionellen Kunden einzustufen, gilt Satz 1 entsprechend
mit der Maßgabe, dass der Kunde sein Einverständnis zumindest in Textform erklären muss.
Abbildung 95 „Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde“
Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine Finanzportfolioverwaltung vornimmt,
muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und Erfahrungen der Kunden in
Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen Verhältnisse, um dem Kunden
das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass der Kunde auch die mit
einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht. Erlangt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen
nicht die erforderlichen Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstru-

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ment empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben (vgl. die
Einzelvorschriften des o.a. Gesetzes).
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden
der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als
Privatkunde im Sinne des § 31a Absatz 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als
professioneller Kunde zu gelten hat. Das Ergebnis eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ muss sich zudem
am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren (vgl. § 33a Absatz 3 WpHG). Außerdem
besteht die Pflicht eines Wertpapierdienstleistungsunternehmens gegenüber der Gemeinde, diese ggf. auch über
mögliche Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen
Ausführung zu unterrichten.
In den Fällen der Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde und nicht mehr als Privatkunde muss das
Wertpapierdienstleistungsunternehmen die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der Änderung dieser
Einstufung auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss dazu ihr Einverständnis
geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde
steht einer späteren Rückstufung zum Privatkunden gem. § 31a Absatz 6 WpHG nicht entgegen, wenn dieses
von der Gemeinde verlangt wird.
9. Verbot des Betreibens von Bankgeschäften
Im Zusammenhang mit den gemeindlichen Kreditgeschäften nach dieser Vorschrift ist auch das Verbot in § 107
Absatz 6 GO NRW zu beachten, nach dem die Gemeinde kein Bankunternehmen errichten, übernehmen oder
betreiben darf. Diese Regelung schließt dabei das generelle Verbot zum Betreiben von Bankgeschäften im Sinne
des § 1 Absatz 1 KWG ein. Für die Abwicklung solcher Bankgeschäfte bedarf es nicht zwingend eines Unternehmens,
denn Bank- und Finanzdienstleistungsgeschäfte werden, auch wenn der Umfang dieser Geschäfte objektiv
keinen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, bereits dann gewerbsmäßig betrieben,
wenn der gemeindliche Betrieb auf eine gewisse Dauer angelegt ist und die Gemeinde ihn mit der Absicht
der Gewinnerzielung verfolgt.
Eine Gewinnerzielungsabsicht ist z. B. dann als gegeben anzunehmen, wenn durch ein Geschäft höhere Zinsen
bei Kreditinstituten erspart werden sollen. Eine Beurteilung gemeindlicher Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Absatz
1 KWG bedarf daher regelmäßig der Kenntnisse im Einzelfall, denn beim Betreiben mehrerer Bank- oder
Finanzdienstleistungsgeschäfte durch die Gemeinde kann sich ein bankrechtlicher Geschäftsbetrieb der Gemeinde
bereits auch bei einem vergleichsweise geringen Umfang ergeben. Der Gemeinde ist aber anderseits durch §
107 Absatz 7 GO NRW gestattet worden, eine Sparkasse zu errichten und zu betreiben. Für diese öffentlichrechtliche
Anstalt gelten dann die besonderen Vorschriften des Sparkassengesetzes Nordrhein-Westfalen.
10. Kreditaufnahme und gemeindlicher Haushalt
10.1 Kreditaufnahme und Haushaltssatzung
Die vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen der Gemeinde sind mit ihrem Gesamtbetrag in der Haushaltssatzung
des Haushaltsjahres festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 c GO NRW). Diese besondere
Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung (Kreditermächtigung) ist sachlich erforderlich, um den Rat
der Gemeinde unmittelbar in die Entscheidung über das benötigte Fremdkapital einzubeziehen. Die Veranschlagung
der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit allein
im Haushaltsplan ist allein nicht als ausreichend anzusehen. Es ist notwendig, den Umfang des für die Anschaf-
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§ 86 GO NRW
fung von Vermögensgegenständen der Gemeinde benötigten Fremdkapitals zusammengefasst aufzuzeigen, um
die sich auf mehrere Jahre verteilende und zu finanzierende Rückzahlung beurteilen zu können.
Diese Vorgehensweise führt nicht zu einer Doppelerfassung der Investitionskredite in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
Durch die besondere Satzungsregelung wird außerdem verdeutlicht, dass die in der Rangfolge
der zu beschaffenden Finanzmittel vor den Investitionskrediten liegenden Finanzmittel nicht ausreichen, um die
gemeindlichen Aufgaben im betreffenden Haushaltsjahr in ausreichendem Maße zu erfüllen. Diese Finanzmittel
aber gleichwohl erforderlich sind, weil eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig
wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO NRW).
Die satzungsmäßige Festsetzung für Investitionskredite darf zudem nur den Bedarf für die jahresbezogene Aufgabenerfüllung
der Gemeinde beinhalten, für die investive Auszahlungen im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt
worden sind. Ihr darf von der Gemeinde kein Bedarf zugerechnet werden, der ggf. bei den Betrieben der
Gemeinde besteht. Die Kreditermächtigung umfasst zudem nicht die Kredite zur Liquiditätssicherung. Für diese
Kredite ist gesondert an anderer Stelle der gemeindlichen Haushaltssatzung ein Höchstbetrag festzusetzen (vgl.
§ 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
10.2 Kreditaufnahme und Finanzplan
Im gemeindlichen Finanzplan werden in der Gruppe „Einzahlungen und Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit“
vorrangig die Einzahlungen aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen nach § 86 GO NRW sowie die
Auszahlungen für deren Tilgung getrennt voneinander ausgewiesen, weil deren Jahressummen in der Finanzrechnung
die betreffenden Passivposten in der gemeindlichen Bilanz verändern (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 4.2
GemHVO NRW). Auch die Gewährung von Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die
daraus entstehenden Rückflüsse sind grundsätzlich unter der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde zu erfassen,
auch wenn dafür in der Vorschrift keine gesonderte Haushaltsposition gefordert wird.
Von der Gemeinde ist örtlich abzuschätzen und zu entscheiden, ob für die Gewährung von Darlehen und ggf. ab
welchem Volumen eine gesonderte Haushaltsposition dafür im Finanzplan ausgewiesen wird. Es besteht aber
auch die Möglichkeit, die in der Vorschrift vorgesehene Haushaltsposition entsprechend zu erweitern und zu
bezeichnen, denn das Muster für den gemeindlichen Finanzplan ist nicht für verbindlich erklärt, sondern nur zur
Anwendung empfohlen worden (vgl. Nr. 1.2.2 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl.
NRW. 6300).
10.3 Kreditaufnahme und Ergebnisplan
Die Aufnahme und die Rückzahlung von gemeindlichen Krediten nach dieser Vorschrift ist nicht Gegenstand der
Veranschlagung im jährlichen Ergebnisplan der Gemeinde, denn die mit einem Kredit verbundenen Einzahlungen
und Auszahlungen stellen gleichzeitig keine gemeindlichen Erträge und Aufwendungen dar. Diese Sachlage gilt
allerdings nicht für die aus der Aufnahme der Kredite von der Gemeinde zu zahlenden Zinsen und Kreditbeschaffungskosten
(vgl. § 2 GemHVO NRW). Die mit den Krediten der Gemeinde zusammenhängenden Zahlungen sind
nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip in dem Finanzplan des Haushaltsjahres zu veranschlagen, in dem diese
erzielt oder zu leisten (vgl. § 11 Absatz 3 GemHVO NRW). Außerdem verändert die Aufnahme von Krediten und
deren Tilgung durch die Gemeinde unmittelbar den Umfang der gemeindlichen Verbindlichkeiten in der gemeindlichen
Bilanz (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4 GemHVO NRW).
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§ 86 GO NRW
10.4 Kreditaufnahme und vorläufige Haushaltsführung
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinde kommen für eine gemeindliche Kreditaufnahme neben
der Vorschrift des § 86 GO NRW auch die besonderen Vorgaben des § 82 Absatz 2 GO NRW zur Anwendung.
Die Gemeinde darf dann in dieser Zeit Kredite für Investitionen nur bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages
der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufnehmen, wenn ihre Finanzmittel für die
Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nicht ausreichen. Sie
bedarf zu dieser Kreditaufnahme außerdem noch der Genehmigung ihrer Aufsichtsbehörde.
Die Gemeinde hat dann bei ihrem Antrag auf Genehmigung der vorgesehenen Kreditaufnahmen eine nach Dringlichkeit
geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. Sie muss deshalb
bereits vor der Antragstellung prüfen, ob ihre Kreditverpflichtungen insgesamt (alt und neu) mit ihrer dauernden
Leistungsfähigkeit in Einklang stehen. Die Bedarfsermittlung bzw. Prüfung ist dabei auch unter dem Kriterium
vorzunehmen, ob eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig ist (vgl. § 77 Absatz
3 GO NRW). Die Gemeinde soll dabei noch berücksichtigen, dass die Ermächtigungen für die Kreditaufnahme
und die Verpflichtungsermächtigungen aus der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres bis zum
Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter gelten, jedoch nur in dem Umfang, der im abgelaufenen Haushaltsjahr
noch nicht in Anspruch genommen worden ist (vgl. nach § 85 Absatz 2 und § 86 Absatz 2 GO NRW).
11. Die bilanzielle Behandlung von Krediten
11.1 Das Vorliegen von Verbindlichkeiten
Eine gemeindliche Verbindlichkeit liegt z. B. immer dann vor, wenn für die Gemeinde gegenüber einem Dritten zu
einer Leistungserbringung aufgrund eines aufgenommenen Kredites für Investitionen besteht. Die Verbindlichkeit
bezieht sich in diesem Fall auf Geldleistungen seitens der Gemeinde, bei denen die Zahlungsverpflichtung durch
Vertrag hinreichend konkret bestimmt sein muss. Während der Vertragslaufzeit besteht dann zum jeweiligen
gemeindlichen Abschlussstichtag noch eine rechtliche Außenverpflichtung, die noch nicht oder noch nicht vollständig
erfüllt wurde und die vor dem Abschlussstichtag wirtschaftlich entstanden ist. Eine wirtschaftliche Belastung
ist dabei deshalb gegeben, weil die Gemeinde sicher von einer Verminderung ihres Vermögens ausgehen
kann. Quantifizierbar ist eine gemeindliche Verbindlichkeit aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen, weil
diese Verbindlichkeit zum Abschlussstichtag der Höhe nach konkret benannt werden kann, z. B. durch den Rückzahlungsbetrag
bzw. den Erfüllungsbetrag (vgl. § 91 Absatz 2 GO NRW).
Bei den von der Gemeinde aufgenommenen Krediten kann ggf. eine Differenz zwischen dem Rückzahlungsbetrag
und dem Auszahlungsbetrag bestehen, z. B. durch ein Disagio. In den Fällen der gemeindlichen Kreditaufnahme
für Investitionen, in denen der vereinbarte Rückzahlungsbetrag höher ist als der erhaltene Auszahlungsbetrag,
darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. Dieser
Betrag ist dann durch planmäßige jährliche Abschreibungen aufzulösen, die auf die gesamte Laufzeit der Verbindlichkeit
verteilt werden können (vgl. § 42 Absatz 2 GemHVO NRW).
11.2 Der Bilanzausweis von Verbindlichkeiten
Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen aus den gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten, z.B.
aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen. In diesen Fällen werden z.B. durch die Ausgabe von Schuldverschreibungen
(Kommunalobligationen) die Rechte der Gläubiger verbrieft und es entstehen in deren Umfang zu
erfüllende Verbindlichkeiten für die Gemeinde. Der Ansatz der Verbindlichkeiten der Gemeinde in der gemeindlichen
Bilanz orientiert sich im Wesentlichen an den Arten und Zwecken der Verbindlichkeiten. Insbesondere bei
den von der Gemeinde aufgenommenen Krediten für Investitionen wird eine weitere Untergliederung nach Gläu-
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§ 86 GO NRW
bigern verlangt. Die Zuordnung der gemeindlichen Investitionskredite zum zutreffenden Bilanzposten ist nur nach
deren zweckbezogener Verwendung (für Investitionen der Gemeinde) und nicht nach der Laufzeit der Kredite
vorzunehmen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO NRW). Deshalb dürfen die kurzfristigen Kredite für In-
vestitionen nicht unter dem Bilanzposten "Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung" angesetzt
werden (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO NRW).
11.3 Das Ausbuchen von Verbindlichkeiten
Die Verbindlichkeiten der Gemeinde, z. B. die Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen, entstehen aus den
gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten und sind in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Sie sind von
der Gemeinde mindestens dann auszubuchen, wenn sie erloschen sind. Die Verbindlichkeiten erlöschen regelmäßig
durch Erfüllung, d. h. wenn die Gemeinde ihrer Rückzahlungsverpflichtung vollständig nachgekommen ist
(vgl. § 362 BGB). Bei der Gemeinde kann eine Verbindlichkeit auch durch eine Aufrechnung erlöschen, wenn z.
B. vertraglich vereinbart wurde, dass bei gegenseitigen gleichartigen Leistungen jeder Vertragspartner auch einseitig
seine Forderung gegen die Forderung des Anderen aufrechnen darf, sofern die eigene Forderung voll wirksam,
einredefrei und fällig ist (vgl. § 387 BGB).
Die Ausbuchung einer gemeindlichen Verbindlichkeit ist jedoch grundsätzlich nicht von der Art ihrer Beendigung
abhängig. Vielmehr bestimmt die Art der Beendigung der Verbindlichkeit nur der Zeitpunkt der Ausbuchung. In
Einzelfällen kann daher das Ausbuchen von gemeindlichen Verbindlichkeiten auch aufgrund einer Schuldumwandlung
oder durch einen Erlass der Schuld erfolgen. Bei einem solchen Vorgang verzichtet der Gläubiger der
Gemeinde ganz oder zum Teil auf seine Forderung gegenüber der Gemeinde als Schuldner.
12. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen
Die Aufnahme von Krediten für Investitionen durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflichtungserklärungen
dar. Sie bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen
Vorgabe wird u.a. der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Sie soll sich außerdem
vor der Unterzeichnung eines Vertrages eine ausreichende Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung
verschaffen und auch die interne Entscheidungszuständigkeit klären.
Die Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind i.d.R. vom Bürgermeister oder dem
allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um
ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Bestehende Formvorschriften sind dabei zu beachten. Sofern
Erklärungen der Gemeinde nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, wird die Gemeinde
nicht dadurch gebunden (vgl. § 64 Absatz 4 GO NRW).
13. Die Nichtigkeit von gemeindlichen Rechtsgeschäften
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von
Sicherheiten für einen gemeindlichen Kredit steht die Vorschrift über unwirksame Rechtsgeschäfte der Gemeinde
(vgl. § 130 GO NRW). Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde
abgeschlossen werden, unwirksam. Bei einem Genehmigungsbedarf, z. B. für privatrechtliche Darlehensverträge,
sind derartige Verträge bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirksam. Sie sind bei einer Ablehnung
der Genehmigung endgültig unwirksam. Die Vorschrift dient gleichzeitig auch dem Schutz des gemeindlichen
Vermögens im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
GEMEINDEORDNUNG 607

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§ 86 GO NRW
In der benannten Vorschrift wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen
das Verbot der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite nach § 86 Absatz 5 GO NRW verstoßen,
nichtig sind. Daraus lässt sich schließen, dass in solchen Fällen gemeindliche Kreditverträge schuldrechtlich und
dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift kann zudem
abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Kreditaufnahmen und Leistungsfähigkeit):
1.1 Zu Satz 1 (Kredite für Investitionen und zur Umschuldung):
1.1.1 Kreditaufnahmen für Investitionen
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben
gesichert ist. Außerdem ist die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Die Aufgabenerfüllung
der Gemeinde ist daher wesentlich mitbestimmend für die Kreditaufnahme für Investitionen. Für die
Finanzierung kommunaler Investitionen sind daher besondere Maßstäbe anzulegen, sodass bei der Aufnahme
von Krediten für Investitionen formelle Voraussetzungen erfüllt sein müssen, z. B. die Kreditermächtigung in der
Haushaltssatzung nach § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW und materielle haushaltswirtschaftliche
Voraussetzungen, z. B. die Subsidiarität der Kreditaufnahme nach § 77 Absatz 3 GO NRW.
Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen hat die Gemeinde zu prüfen, welches
Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Dabei sind auch andere qualitative und
quantitative Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber dem Kreditgeber zu betrachten. Außerdem unterliegt jede
Kreditaufnahme der Gemeinde den Voraussetzungen des § 77 Absatz 3 GO NRW. Der in dieser Vorschrift enthaltene
Grundsatz der Subsidiarität der Kreditaufnahme gegenüber anderen Finanzierungsmöglichkeiten wird
durch zulässige Wirtschaftlichkeitsbewertungen modifiziert.
Die Gemeinde darf daher einen Kredit nur zur Deckung eines gegenwärtigen Bedarfs im Rahmen der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung aufnehmen. Die Kredite für Gemeinden für Investitionen in Form des Kommunalkredits
stellen keine eigenständige Kreditform dar, vielmehr unterliegen sie den Formen der Kredite aus der allgemeinen
Geldwirtschaft. Der Begriff des Kredites ist daher von dort übernommen worden und entspricht dem Darlehensbegriff
nach §§ 488 BGB. Er umfasst daher für die Gemeinden nur Geldschulden und nicht darlehensweise empfangene
Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB).
Die gemeindlichen Kredite werden im Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte, z. B. als Schuldscheindarlehen,
Anleihen u.a., aufgenommen. Sie können daher nach ihren Arten, nach Kreditgebern, nach ihrer Laufzeit, nach
ihrer Rückzahlung oder nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer
Fremdwährung) unterschieden werden. Es sind dazu der Gemeinde keine haushaltsrechtlichen Vorgaben gemacht
worden. Bei einem Festbetragskredit wird z. B. der Kreditbetrag am Ende der Laufzeit insgesamt in einem
Betrag fällig, dagegen sind bei einem Ratenkredit jährlich gleiche Tilgungsraten zu zahlen. Bei einem Annuitätenkredit
bleibt die Jahresleistung für den Kredit insgesamt gleich, sodass ersparte Zinsen die Tilgungsleistungen
erhöhen. Die Gemeinde hat ihre Verpflichtungen aus aufgenommenen Krediten in ihrer Bilanz differenziert anzusetzen
(vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 608

1.1.1.2 Der Begriff „Investitionstätigkeit“
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Die gemeindliche Aufgabenerfüllung erfordert eine Vielzahl von Vermögensgegenständen, die von der Gemeinde
angeschafft oder hergestellt werden müssen. Die Entscheidungen der Gemeinde über die Vornahme von Investitionen
bauen daher regelmäßig auf einem dringenden örtlichen Bedarf im Rahmen der Aufgabenerfüllung auf. Als
gemeindliche „Investitionstätigkeit“ wird dabei der Tausch von Finanzmitteln der Gemeinde (Liquidität) in materielle
und immaterielle Wirtschaftsgüter bezeichnet. Diese Güter müssen für die Gemeinde von Nutzen sein, denn
ein solcher Tausch darf nur im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgen. Für die Zuordnung von
Einzahlungen und Auszahlungen zur Investitionstätigkeit kommt es deshalb darauf an, ob die Zahlungsströme bei
der Gemeinde vermögenswirksam sind, d. h. der Veränderung des gemeindlichen Vermögens durch Anschaffungen
oder Veräußerungen von Vermögenswerten dienen.
Unter diese Vorgaben fallen der Erwerb und die Veräußerung von Gegenständen des Anlagevermögens und von
sonstigen finanziellen Vermögenswerten, z. B. die Anlage von vorhandenen Finanzmittelbeständen in Wertpapieren
oder der Erwerb von Grundstücken (keine Kreditaufnahme für eine Geldanlage), die wegen einer beabsichtigten
kurzfristigen Veräußerung in der gemeindlichen Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen sind. Die Bilanzierung
von gemeindlichen Vermögensgegenständen ist allein nicht ausschlaggebend dafür, ob die Anschaffung oder
Herstellung eines Vermögensgegenstandes für die Gemeinde eine Investition darstellt, denn der Begriff „Investition“
ist vorrangig auf den haushaltsrechtlichen Finanzierungsvorgang ausgerichtet.
Bei gemeindlichen Investitionen ist deshalb darauf zu achten, dass diese als Herstellungskosten oder Anschaffungskosten
der Gemeinde nach § 33 Absatz 2 und 3 GemHVO NRW zu bewerten sind und daher zu einem in
der gemeindlichen Bilanz aktivierbaren Vermögensgegenstand führen. Diese Sachlage besteht unabhängig von
den haushaltsrechtlichen Wertgrenzen, z. B. nach § 33 Absatz 4 GemHVO NRW, und den vom Rat der Gemeinde
festgelegten Wertgrenzen (vgl. § 14 Absatz 1 GemHVO NRW). Die Gemeinde muss daher bei einem Tausch
zwischen ihren liquiden Mitteln und einem Sachwert auch die haushaltsmäßigen und bilanziellen Wirkungen in
ihre Entscheidung über den Erwerb eines Vermögensgegenstandes einbeziehen, z. B. auch die Festlegung der
künftigen Nutzungsdauer und der aus der Nutzung entstehenden Aufwendungen bzw. Folgekosten. Dazu gehört
auch die Finanzierung unter Einbeziehung einer Aufnahme von Krediten für Investitionen.
Grundsätzlich gilt deshalb, dass nur in den Fällen eines bilanziellen Ansatzes die von der Gemeinde zu leistenden
Auszahlungen der gemeindlichen Investitionstätigkeit zugeordnet werden. In den Fällen, in denen dagegen
kein neues gemeindliches Sachvermögen geschaffen wird, sind die von der Gemeinde geleisteten Zahlungen als
„Erhaltungsaufwand bzw. Instandhaltungsaufwand oder als Unterhaltungsaufwand“ zu qualifizieren. Derartige
Auszahlungen stellen dann lediglich gemeindliche Aufwendungen dar und sind im Ergebnisplan der Gemeinde zu
veranschlagen. Sie dürfen auch nicht mit Krediten für Investitionen finanziert werden.
1.1.1.3 Die Formen der Investitionstätigkeit
Die Gewährung von langfristigen Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde kann dann mit Krediten
finanziert werden, wenn das von der Gemeinde gewährte Darlehen als Ausleihung zu klassifizieren ist. Als
Ausleihungen werden langfristige Finanzforderungen der Gemeinde, denen Geld- oder Finanzgeschäfte zugrunde
liegen, betrachtet. Die Langfristigkeit der gewährten Darlehen ist jedoch allein noch kein ausreichendes Abgrenzungskriterium,
um eine Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit vorzunehmen. Die Zuordnung zur
gemeindlichen Investitionstätigkeit erfordert auch, dass das gemeindliche Darlehen dem Betrieb der Gemeinde
unter dem Zweck gewährt wird, dass die Kapitalhingabe dauernd den Verwaltungsbetrieb der Gemeinde zu dienen
hat bzw. diesem zu dienen bestimmt ist.
Durch die Festlegungen im gemeindlichen Finanzplan werden die Formen der Investitionstätigkeit der Gemeinde
weiter ausgefüllt. Die dort zu veranschlagenden Arten von gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen für die
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§ 86 GO NRW
Investitionstätigkeit bestimmen dabei deren Rahmen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummern 15 bis 25 GemHVO NRW). Der
Investitionstätigkeit der Gemeinde werden die nachfolgend aufgezeigten Einzahlungs- und Auszahlungsarten
zugeordnet, die im gemeindlichen Finanzplan jeweils als gesonderte Haushaltspositionen auszuweisen sind (vgl.
Abbildung).
Die Investitionstätigkeit im gemeindlichen Finanzplan
ZAHLUNGSBEREICH
Einzahlungen
aus Investitionstätigkeit
Auszahlungen
aus Investitionstätigkeit
GEMEINDEORDNUNG 610
ZAHLUNGSARTEN
- aus Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen,
- aus der Veräußerung von Sachanlagen,
- von Beiträgen u.ä. Entgelten und
- sonstige Investitionseinzahlungen,
- für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden,
- für Baumaßnahmen,
- für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen,
- für den Erwerb von Finanzanlagen,
- von aktivierbaren Zuwendungen und
- sonstige Investitionsauszahlungen,
Abbildung 96 „Die Investitionstätigkeit im gemeindlichen Finanzplan“
Im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung kann die Gemeinde auch Investitionsmaßnahmen Dritter mit Krediten finanzieren,
soweit sie wirtschaftlicher Eigentümer des finanzierten Verfügungsgegenstandes wird oder durch eine
festgelegte Gegenleistungsverpflichtung des Dritten eine aktivierbare Zuwendung schafft (vgl. § 43 Absatz 2
GemHVO NRW). Dabei ist zu beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlaufvermögen
in der gemeindlichen Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagevermögen
der Gemeinde zuzuordnen sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten.
1.1.1.4 Aktivierbare Eigenleistungen der Gemeinde
Wenn die Gemeinde in Einzelfällen die Planung, Bauleitung oder sonstige Maßnahmen einer konkreten Investitionsmaßnahme
durch eigenes Personal oder durch Hilfsbetriebe der Gemeinde, z.B. Bauhof, Fuhrpark u.a., erbringen
lässt, dürfen die dadurch entstandenen Aufwendungen der Investitionsmaßnahme zugerechnet werden.
Dies geschieht in der Ergebnisrechnung dadurch, dass den für eine einzelne konkrete Investitionsmaßnahme
entstandenen Aufwendungen in entsprechender Höhe Erträge unter der Position „Aktivierte Eigenleistungen“
gegenübergestellt werden.
Die Zurechnung verändert daher nicht die bei der Gemeinde tatsächlich entstandenen Aufwendungen, die weiterhin
entsprechend ihrer Entstehung in der Ergebnisrechnung nachgewiesen werden. Zu beachten ist dabei, dass
durch die Zurechnung bzw. die Klassifizierung von aktivierten Eigenleistungen kein zusätzlicher Zahlungsbedarf
entsteht. Auch werden durch die Zurechnung die zu leistenden Personal- und/oder Sach- und Dienstleistungen
nicht zu Auszahlungen für die Investitionstätigkeit. Die Zurechnung bzw. die Aktivierung von gemeindlichen Eigenleistungen
löst daher keinen Veränderungsbedarf für die in der Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung
aus.
1.1.1.5 Aktivierbare Zuwendungen der Gemeinde
Die von der Gemeinde gewährten Zuwendungen für Investitionen Dritter (Investitionsförderungsmaßnahmen)
werden im NKF wie gemeindliche Investitionsmaßnahmen behandelt, wenn diese in der gemeindlichen Bilanz

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anzusetzen sind. In diesem Sinne ist daher die gesonderte Nennung des Begriffes „Investitionsförderungsmaßnahmen“
entbehrlich geworden und in der Vorschrift des § 86 GO NRW nicht mehr enthalten. Eine gemeindliche
Investitionszuwendung an Dritte kann dann der gemeindlichen Investitionstätigkeit zugeordnet werden, wenn die
Gemeinde wirtschaftlicher Eigentümer des mithilfe dieser Finanzmittel von dem Dritten angeschafften oder hergestellten
Vermögensgegenstandes ist.
Die Zuordnung einer Investitionszuwendung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit ist auch dann vorzunehmen,
wenn die Gemeinde dem Zuwendungsempfänger eine zeitlich konkrete (mehrjährige) oder eine mengenmäßige
Verpflichtung auferlegt hat (Gegenleistungsverpflichtung des Dritten). In solchen Fällen besteht eine aktivierbare
gemeindliche Zuwendung, die in der Bilanz der Gemeinde entweder im Bereich „Sachanlagevermögen“ unter der
Vermögensart (bei wirtschaftlichem Eigentum), unter dem Bilanzposten „Aktive Rechnungsabgrenzung“ (bei einer
zeitbezogenen Gegenleistungsverpflichtung) oder unter dem Bilanzposten „Immaterielle Vermögensgegenstände
(bei einer mengenbezogenen Gegenleistungsverpflichtung) anzusetzen ist. In allen anderen Fällen stellen die von
der Gemeinde einem Dritten gewährten Zuwendungen gemeindliche Aufwendungen dar, die von der Gemeinde
unmittelbar in ihrer Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres zu erfassen sind.
1.1.1.6 Die Haushaltsermächtigung für die Kreditaufnahme
Die von der Gemeinde vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen sind mit ihrem Gesamtbetrag in der gemeindlichen
Haushaltssatzung als Kreditermächtigung festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Buchstabe c GO NRW).
Dadurch entsteht im Rahmen des Satzungsrechtes und des Budgetrechtes die Entscheidungsbefugnis des Rates,
die Beschaffung von Fremdkapital zur Finanzierung gemeindlicher Investitionen festzulegen. Diese Vorgabe
ist erforderlich, weil allein die Veranschlagung der Kreditaufnahme im gemeindlichen Finanzplan als Einzahlung
aus der gemeindlichen Finanzierungstätigkeit nicht als dafür ausreichend anzusehen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer
26 GemHVO NRW).
Die notwendige Ermächtigung der gemeindlichen Verwaltung zur Aufnahme von Fremdkapital für die Anschaffung
von Vermögensgegenständen der Gemeinde bedarf eines Rahmens, also eines am Finanzierungsbedarf
orientierten Gesamtbetrages, der innerhalb der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzt wird. Mit dieser
satzungsrechtlichen Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für Investitionen der Gemeinde
erforderlich ist, und der Veranschlagung der geplanten Investitionsauszahlungen und der Krediteinzahlungen
besteht eine ausreichende Ermächtigung zur Aufnahme der einzelnen Kredite durch die Gemeinde.
1.1.1.7 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)
der Gemeinde, die in Kapital umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung von vorhandenen
liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Außerdem stellt die
von der Gemeinde erworbene Kapitalanlage bilanztechnisch eine Finanzanlage dar, sodass in diesem Zusammenhang
der Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition „Auszahlungen
für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23 GemHVO NRW).
Die Investitionen der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens, z.
B. das in der gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen
sind. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen,
dass dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach der
Vorschrift des § 86 GO NRW Kredite für Investitionen aufnehmen. Der Erwerb einer Kapitalanlage dient einerseits
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung und ist andererseits als Finanzanlage zu bilanzieren. Die Voraussetzungen
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für eine Kreditaufnahme für eine solche Kapitalanlage sind dann grundsätzlich als erfüllt anzusehen, wenn durch
die Kapitalanlage angesammelten Finanzmittel für gemeindliche Investitionsmaßnahmen eingesetzt werden.
Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nicht entgegenstehen.
Sie ist nach dieser Vorschrift zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig
wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO NRW). Es wäre daher auch zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch
einen Kredit der Gemeinde zugegangenen Geldmitteln (Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung
bei der Gemeinde kommt. Bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage könnte ggf. auch das Spekulationsverbot
in § 90 GO NRW berührt sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der
Erzielung eines Gewinns aus der Differenz zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf
die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal
dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage anzunehmen.
Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck in die
Bewertung einzubeziehen. Im Sinne des § 86 GO NRW dürfte es nicht zulässig sein, wenn die fremdfinanzierte
Kapitalanlage der Gemeinde dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aus zahlungswirksamen
Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb einer Kapitalanlage den Charakter
einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme durch die Gemeinde. In diesem
Sinne wäre bei einer Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit
tangiert (vgl. § 1 Absatz 1 GO NRW).
Die Voraussetzungen bedingen, dass die Gemeinde dann nicht eine Kapitalanlage mit Hilfe von aufgenommenen
Investitionskrediten nach § 86 GO NRW erwerben darf, wenn mit den künftig durch die Kapitalanlage verfügbaren
Finanzmitteln gemeindliche Aufwendungen finanziert werden sollen, z. B. die künftigen Versorgungsleistungen
der gemeindlichen Beamten. Ein derartiger haushaltswirtschaftlicher Vorgang steht nicht mit den haushaltsrechtlichen
Grundsätzen und Vorschriften für Gemeinden in Einklang. Es kommt in einem solchen Fall dafür auch kein
Ersatz durch Kredite zur Sicherung ihrer Liquidität nach § 89 Absatz 2 GO NRW in Betracht. Diese Fremdmittel
dienen nicht der haushaltsmäßigen Finanzierung, sondern ausschließlich dazu, die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde
aufrechtzuerhalten.
1.1.2 Kreditaufnahmen für Zwecke der Umschuldung
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen
Durch eine alleinige Festlegung in dieser Vorschrift auf die Aufnahme von Krediten für Investitionen wäre eine
Aufnahme von Krediten für eine außerordentliche Tilgung bestehender Kredite (Umschuldung) nicht zulässig. Da
aber durch die Vorschrift nur eine Kreditaufnahme für die ordentliche Tilgung von Schulden ausgeschlossen werden
soll, enthält die Vorschrift eine ausdrückliche Regelung, dass eine Kreditaufnahme auch zum Zwecke der
Umschuldung von Krediten erfolgen darf (außerordentliche Schuldentilgung).
Der Begriff „Umschuldung“ soll dabei als die Begründung einer neuen Verpflichtung der Gemeinde zur Begleichung
einer bestehenden Verpflichtung verstanden werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang
mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen
werden dürfen. Daher bedeutet eine Umschuldung im Sinne dieser Vorschrift, die Ablösung eines
Kredites für Investitionen durch die Aufnahme eines neuen Kredites für Investitionen. Im Rahmen einer Umschuldung
können aber auch mehrere kleinere Kredite zu einem einzigen Kredit zusammengefasst werden.
GEMEINDEORDNUNG 612

1.1.2.2 Die Inhalte der Umschuldung
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§ 86 GO NRW
Im Rahmen des gemeindlichen Liquiditätsmanagements und auch zur Zinsoptimierung werden von der Gemeinde
in unterschiedlichem Umfang bedarfsbezogene Umschuldungen vorgenommen. Durch eine gemeindliche
Umschuldung erfolgt i.d.R. eine Ablösung der noch bestehenden Verbindlichkeit eines Kredites bei gleichzeitiger
Neuaufnahme eines Kredites in Höhe des Restbetrages der noch bestehenden gemeindlichen Verbindlichkeit.
Durch eine Umschuldung werden oftmals auch mehrere Einzelkredite zu einem „neuen“ Gesamtkredit zusammengefasst.
Solche Umschuldungen werden aus unterschiedlichen Anlässen vorgenommen. Durch sie wird i.d.R.
das Volumen der bestehenden Verbindlichkeiten nicht verändert, sondern es werden unter den Vorgang des
Austausches der Kredite lediglich die Kreditkonditionen der Gemeinde angepasst.
Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 75 Absatz 1 GO NRW kann insbesondere
dann eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn die Konditionen für die Gemeinde günstiger sind,
als die des abzulösenden Kredites für Investitionen. Die Gemeinde kann im Rahmen der Umschuldung einen
neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch den Kreditgeber wechseln. Bei einer Umschuldung
kommt jedoch keine Verlängerung der Laufzeit des ursprünglichen Kredites in Betracht, denn dieses
käme der Neuaufnahme eines Kredites für Investitionen gleich. Aus diesen Gründen bedarf es auch keiner gesonderten
Ermächtigung des Rates der Gemeinde zur Durchführung der Umschuldung bzw. dem Austausch von
Krediten und neuer Kreditkonditionen.
1.1.2.3 Die Umwandlung kurzfristiger in langfristige Investitionskredite
Die Gemeinde hat oftmals zur vorläufigen bzw. vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen kurzfristigen
Kredit aufgenommen (Zwischenfinanzierung), weil z. B. während der Herstellungsphase ein günstiges Kreditangebot
bestand oder die der Gemeinde gewährte Zuwendung nur in bestimmten Teilbeträgen zur Auszahlung
kam. Die Gemeinde kann dann am Ende der Laufzeit des aufgenommenen kurzfristigen Kredits diesen in einen
langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umwandeln. Ein für gemeindliche Investitionen aufgenommener
kurzfristiger Kredit stellt von Anfang an eine haushaltsrechtlich zulässige Kreditaufnahme dar, denn die Einzahlungen
daraus dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven Auszahlungen der Gemeinde. Sie haben
nicht lediglich den allgemeinen Zweck, die Leistung fälliger Auszahlungen durch die Gemeinde zu ermöglichen.
Diese Zwecksetzung kurzfristiger Kredite durch die Gemeinde führt dazu, dass solche kurzfristigen Kredite unter
die Regelungen der Kreditaufnahme für Investitionen fallen und daher auch unter die Kreditermächtigung in der
gemeindlichen Haushaltssatzung enthalten sein müssen (vgl. § 78 Absatz 2 Nr. 1c GO NRW). Ein für gemeindliche
Investitionszwecke aufgenommener kurzfristiger Kredit ist zudem nur hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht
wegen seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW). Die
Aufnahme solcher kurzfristigen Kredite fällt nicht unter die Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung,
die in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzt sein muss (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
Für die tatsächlich von der Gemeinde aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung folgt andererseits daraus,
dass diese Kredite nicht in langfristige Kredite oder Annuitätenkredite umgewandelt werden dürfen. Ein solcher
Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ im Sinne der Vorschrift in Einklang. Die kurzfristigen Investitionskredite
können zudem von der Gemeinde auch durch erhaltene Zuwendungen für Investitionen, z. B. die
Investitionspauschale des Landes, abgelöst werden. Eine solche Variante ist insbesondere dann sachgerecht,
wenn die gemeindliche Investition noch nicht abgeschlossen ist und noch Zahlungsverpflichtungen der Gemeinde
gegenüber Dritten bestehen. Die Gemeinde muss dabei jedoch beachten, ob eine solche Finanzierung mit den
Zweckvorgaben der erhaltenen Zuwendung in Einklang steht.
GEMEINDEORDNUNG 613

1.1.3 Unzulässige Finanzgeschäfte
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§ 86 GO NRW
1.1.3.1 Keine Kreditaufnahmen für Telekommunikationsunternehmen
Im Rahmen der Kreditaufnahmen hat die Gemeinde zu prüfen, in welchem Umfang neue Kreditaufnahmen für
ihre Investitionstätigkeit notwendig und zulässig sind. Dafür können neben der fehlenden Liquidität zur Leistung
der aktuellen Zahlungsverpflichtungen auch Ausleihungen an gemeindliche Betriebe wegen ihrer Aufgabenstellung
ein ausreichender Anlass sein. Die Gemeinde muss dazu u.a. prüfen, in welchen Geschäftsfeldern der gemeindliche
Betrieb tätig ist. Den Unternehmen der Telekommunikation darf die Gemeinde z. B. wegen der Sicherung
der Wahrnehmung gleicher Wettbewerbschancen neben der Beschränkung der Haftung keine Kredite nach
Maßgabe kommunalwirtschaftlicher Vorzugskonditionen gewähren (vgl. § 108 Absatz 1 Nummer 10 GO NRW).
1.1.3.2 Keine Einlagengeschäfte
Für die Gemeinde ist die Annahme fremder Gelder als Einlagen oder anderer unbedingt rückzahlbarer Gelder von
Dritten, sofern der Rückzahlungsanspruch der Dritten nicht in Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen verbrieft
wird, ein Einlagengeschäft als Bankgeschäft (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 1 KWG) und für die Gemeinde unzulässig.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Zinsen vergütet werden. Ein Einlagengeschäft im Sinne des KWG
betreibt, wer fremde Gelder im o.a. Sinne annimmt. Als rückzahlbar werden dabei Gelder angesehen, bei denen
ein zivilrechtlicher Anspruch auf ihre Rückzahlung besteht, z.B. bei einem Darlehen nach § 488 BGB und dieser
nicht unter einer Bedingung steht (vgl. § 158 Absatz 1 BGB). Bereits die Anbahnung und Durchführung der Darlehen
ist als Einlagengeschäft im Sinne des KWG anzusehen.
Eine Beurteilung gemeindlicher Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Absatz 1 KWG bedarf regelmäßig der Kenntnisse
im Einzelfall, denn beim Betreiben mehrerer Bank- oder Finanzdienstleistungsgeschäfte kann sich ein bankrechtlicher
Geschäftsbetrieb bereits auch bei einem vergleichsweise geringen Umfang ergeben. Kein Einlagengeschäft
im Sinne des § 1 Absatz 1 Satz 1 KWG und damit kein gemeindliches Bankgeschäft ist die Ausgabe von
Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen, bei denen von der Gemeinde unbedingt zurückzahlbare Gelder von
Dritten angenommen werden und der unbedingte Rückzahlungsanspruch des Dritten in der Inhaber- oder Orderschuldverschreibung
verbrieft ist. Dabei ist Voraussetzung. dass die gesetzlichen und wertpapierrechtlichen Voraussetzungen
von der Gemeinde gewahrt und wirksame Wertpapiere begeben werden.
In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinde darauf zu achten, dass sie als Aussteller von Inhaber- oder
Orderschuldverschreibungen nicht wegen einer möglichen Verwahrung und Aufbewahrung von Wertpapieren für
Dritte den Tatbestand des Depotgeschäftes nach § 1 Absatz 1 Satz 2 Nummer 5 KW G erfüllt, denn sie würde
dann der Erlaubnispflicht nach § 32 KWG unterfallen. Außerdem kann auch der Vertrieb von Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen
durch Dritte, die von der Gemeinde beauftragt werden, eine für den Dritten erlaubnispflichtige
Finanzdienstleistung darstellen. Vor diesem Hintergrund wäre umfassend zu prüfen, ob ein Einlagengeschäft
für die Gemeinde überhaupt wirtschaftlich ist, wenn dabei eine Gewerbsmäßigkeit nicht zulässig ist.
1.2 Zu Satz 2 (Kreditverpflichtungen und dauernde Leistungsfähigkeit):
1.2.1 Allgemeine Sachlage
Nach dieser Vorschrift müssen die mit der Aufnahme von Krediten übernommenen Verpflichtungen mit der dauernden
Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Der Einhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit
der Gemeinde kommt damit bei der Finanzierung von Investitionen durch Kredite eine herausgehobene Bedeutung
zu. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss deshalb über einen Finanzspielraum verfügen, damit der aus
der Kreditaufnahme neu hinzukommende Schuldendienst nicht zu Einschränkungen bei der gemeindlichen Auf-
GEMEINDEORDNUNG 614

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gabenerfüllung führt. Daran knüpft der Haushaltsgrundsatz über das Verbot der Überschuldung der Gemeinde an
(vgl. § 75 Absatz 7 GO NRW).
1.2.2 Kreditaufnahme und Grundsatz der Gesamtdeckung
Von der Gemeinde können in einem Haushaltsjahr mehrere Investitionsmaßnahmen vorgesehen sein, aufgrund
derer ein Kreditbedarf bei der Gemeinde entsteht. In diesen Fällen kann jedoch wegen des Grundsatzes der
Gesamtdeckung (vgl. § 20 GemHVO NRW) ein einzelner Kredit nicht einer bestimmten Maßnahme zugerechnet
werden, um daran zu messen, ob langfristige Investitionen auch langfristig finanziert werden. Gleichwohl wird
auch im NKF an dem Grundsatz festgehalten, dass langfristig nutzbare Vermögensgegenstände der Gemeinde
auch langfristig finanziert werden sollen. Bei der Aufnahme eines kurzfristigen Kredites für die Erstfinanzierung
von Investitionsmaßnahmen, dessen spätere Umwandlung in einen langfristigen Kredit beabsichtigt ist, ist eine
Zusage des Kreditinstitutes für ein anschließendes Finanzierungsangebot (dem Grunde nach) unumgänglich.
1.2.3 Kreditaufnahme und Überschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit
Die Gemeinde hat unter Berücksichtigung der in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückzahlungsverpflichtungen
für Kredite, insbesondere der Kredite zur Liquiditätssicherung, in eigener Verantwortung zu bewerten und
zu entscheiden, ob und in welchem Umfang ein Zahlungsüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit tatsächlich
für Investitionen eingesetzt werden kann. Ist ein Zahlungsüberschuss erzielt worden und wird dieser Überschuss
nicht für gemeindliche Tilgungsverpflichtungen benötigt, soll dieser zur Verminderung einer Kreditaufnahme
für Investitionen eingesetzt werden.
In diese Abwägung sind aber auch die Verpflichtungen der Gemeinde zur Sicherstellung ihrer Liquidität (vgl. § 75
Absatz 6 GO NRW) und zur Sicherstellung der künftigen Zahlungsfähigkeit der Gemeinde durch eine angemessene
Liquiditätsplanung (vgl. § 89 Absatz 1 GO NRW) sowie die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach §
77 GO NRW einzubeziehen. In solchen Fällen ist zu berücksichtigen, dass die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung,
die z.B. aus einem Darlehensvertrag für die Gemeinde entstehen kann, grundsätzlich einer „freien“
Verwendung eines Zahlungsüberschusses aus laufender Verwaltungstätigkeit, z. B. für Investitionen, vorgeht.
Das Ergebnis aus einer solchen Abwägung wird dann durch die Zusammenführung der Überschüsse aus der
laufenden Verwaltungstätigkeit mit den Einzahlungen aus der Investitionstätigkeit im Haushaltsplan aufgezeigt.
1.2.4 Ermittlung der zulässigen Kreditermächtigung
1.2.4.1 Allgemeine Grundlagen
Der gemeindliche Kreditbedarf lässt sich mit Hilfe des Finanzplans und den darin veranschlagten Einzahlungen
und Auszahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit
der Gemeinde ermitteln (vgl. § 3 GemHVO NRW). Die im Finanzplan veranschlagten Beträge sind jedoch allein
nicht ausschlaggebend. Sie stellen vielmehr nur den Ausgangspunkt für die Ermittlung dar, auf dem die weitere
Betrachtung des des gemeindlichen Kreditbedarfs aufbaut. Ein möglicher Kreditbedarf für gemeindliche Investitionen
dürfte dem Grunde nach bestehen, wenn im Finanzplan ein negativer Saldo aus der Investitionstätigkeit der
Gemeinde ausgewiesen wird.
Bei der Bemessung des tatsächlichen Bedarfs bzw. der Höhe einer gemeindlichen Kreditermächtigung müssen
weitere Zahlungen oder Finanzmittel berücksichtigt werden. So ist zu prüfen, ob ein Überschuss aus den
Einzahlungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde verfügbar ist, soweit dieser
nicht zur Tilgung von Krediten benötigt wird. Auch wenn Rückflüsse aus Darlehensgewährungen der Gemeinde
GEMEINDEORDNUNG 615

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§ 86 GO NRW
eingehen werden, die nicht zur Tilgung von gemeindlichen Krediten benötigt werden, müssen diese Zahlungen in
die Bemessung einbezogen werden.
Insbesondere sind aber auch die Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen zu
berücksichtigen, die, soweit sie nicht für andere Zwecke benötigt werden, auch in die Bemessung des
Kreditbedarfs der Gemeinde einzubeziehen sind. Im Rahmen dieses Gesamtbildes ist von der Gemeinde auch zu
prüfen, ob eine andere Finanzierung nicht möglich oder ggf. wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz
3 GO NRW). Andererseits ist zu beachten, dass der Investitionstätigkeit der Gemeinde zuzurechnende
Maßnahmen nicht kreditfähig sind und daher nicht in die Bemessung des gemeindlichen Kreditbedarfs
einbezogen werden dürfen. Dazu gehört z. B. der Kauf von Kapitalanlagen als Geldanlage der Gemeinde. Die
dafür benötigten Finanzmittel dürfen nicht durch Kredite beschafft werden.
1.2.4.2 Ein Überprüfungsschema
Die Ermittlung des Kreditbedarfs für das Haushaltsjahr bedarf regelmäßig einer gesonderten schematischen
Zusammenstellung aller darauf wirkenden Zahlungsströme. Der Bedarf bzw. die Höhe der Kreditermächtigung in
der gemeindlichen Haushaltssatzung muss nicht zwingend mit dem im gemeindlichen Finanzplan enthaltenen
Saldo der Investitionstätigkeit identisch sein. Es können sich auch noch andere Zahlungsströme und örtliche
Gegebenheiten, z. B. eine nicht ausgeschöpfte Kreditermächtigung aus dem Vorjahr auf den tatsächlichen Kreditbedarf
des Haushaltsjahres auswirken.
Das nachfolgende Überprüfungsschema soll einen Einstieg bieten, damit im örtlichen Einzelfall unter Beachtung
der Vorschriften der §§ 75, 77 und 86 GO NRW und des § 20 GemHVO NRW sowie unter Einbeziehung der
Bedürfnisse der örtlichen Haushaltswirtschaft der gemeindliche Kreditbedarf für Investitionen im neuen Haushaltsjahr
beurteilt werden kann. Das Schema soll dazu eine erste Hilfestellung bieten. Es stellt deshalb die Veranschlagung
im gemeindlichen Finanzplan an den Anfang, weil die dort ausgewiesenen Auszahlungen als Zahlungsstrom
die von der Gemeinde zu erbringenden Finanzleistungen aufzeigen (1. Schritt). Anschließend ist ausgehend
von einem Saldo aus der Investitionstätigkeit der voraussichtliche Kreditbedarf zu ermitteln, der durch
eine Vielzahl unterschiedlicher Faktoren und örtliche Verhältnisse beeinflusst wird (vgl. Abbildung).
Der Kreditbedarf für Investitionen
ZAHLUNGSART
1. Auszug aus dem Finanzplan:
Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
Überschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit
Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen
+ Einzahlungen aus der Veräußerung von Sachanlagen
+ Einzahlungen aus der Veräußerung von Finanzanlagen
+ Einzahlungen aus Beiträgen u.ä. Entgelten
+ Sonstige Investitionseinzahlungen
= Einzahlungen aus Investitionstätigkeit
GEMEINDEORDNUNG 616
BETRAG

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§ 86 GO NRW
Der Kreditbedarf für Investitionen
ZAHLUNGSART
- Auszahlungen für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden
- Auszahlungen für Baumaßnahmen
- Auszahlungen für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen
- Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen
- Auszahlungen von aktivierbaren Zuwendungen
- Sonstige Investitionsauszahlungen
= Auszahlungen aus Investitionstätigkeit
= Saldo aus Investitionstätigkeit
2. Ermittlung des Kreditbedarfs für Investitionen:
Möglicher Kreditbedarf nach § 86 GO NRW
(bei negativem Saldo aus Investitionstätigkeit)
Zu berücksichtigen (abzuziehen) sind u.a.
- Überschuss aus lfd. Verwaltungstätigkeit
(soweit nicht zur Tilgung von Krediten)
- Rückflüsse aus Darlehensgewährungen
(soweit nicht zur Tilgung von Krediten)
- …
Zu berücksichtigen (hinzuzurechnen) sind u.a.
- bei Fehlbedarf aus laufender Verwaltungstätigkeit:
Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögens-
gegenständen
(wenn keine Kreditaufnahme zur Liquiditätssicherung)
- …
- …
(§ 77 Absatz 3 GO NRW beachten: Ist eine andere Finanzierung
möglich oder ggf. wirtschaftlich unzweckmäßig)
Nicht kreditfähig und nicht einzubeziehen:
- Kauf von Kapitalanlagen als Geldanlage, wenn deren künftiger
Verwendungszweck von konsumtiver Natur ist. Dafür benötigte
Finanzmittel dürfen nicht durch Kredite beschafft werden.
- Hingabe von Finanzmitteln an Telekommunikationsunternehmen
Ermittelter Kreditbedarf
Übernahme als Höhe der Kreditermächtigung
Abbildung 97 „Die Ermittlung des Kreditbedarfs“
GEMEINDEORDNUNG 617
BETRAG
Das Schema stellt jedoch kein abschließendes und auch kein vollständiges Prüfschema zur Ermittlung oder zur
Überprüfung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung dar. Der örtliche Kreditbedarf kann
deshalb auch nicht ohne Vorprüfung rein rechnerisch durch die Einfügung von Beträgen in die verschiedenen
Felder unmittelbar bestimmt werden. Mit dem Schema sollen lediglich und vorrangig nur die möglichen Kriterien
verdeutlicht werden, die für die Ermittlung des Umfanges der gemeindlichen Kreditermächtigung von Bedeutung

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sind und deshalb berücksichtigt werden müssen. Aufgrund der gesonderten Berechnung des jährlichen Kreditbedarfs
bietet es sich an, die örtliche Ermittlung im Vorbericht zum Haushaltsplan offen zu legen.
2. Zu Absatz 2 (Geltungsdauer der Kreditermächtigung):
2.1 Allgemeine Vorgaben
Die Vorschrift sieht einen fest bestimmten Zeitraum für die Geltungsdauer der in der gemeindlichen Haushaltssatzung
festgesetzten Kreditermächtigung vor (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW). Diese Ermächtigung
gilt daher bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für
das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.
Eine im Haushaltsjahr teilweise oder vollständig nicht benötigte Kreditermächtigung steht damit im Folgejahr noch
für anfallende Auszahlungen für Investitionen der Gemeinde zur Verfügung. Diese zweijährige Geltungsdauer der
Kreditermächtigung stellt neben dem Grundsatz der Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO NRW eine Maßnahme
dar, aufgrund dessen die Gemeinde die Durchführung ihrer Investitionen flexibler gestalten kann. Zur Durchführung
von Investitionsmaßnahmen durch die Gemeinde ist für die Kreditermächtigung und für die Verpflichtungsermächtigungen
haushaltsrechtlich die gleiche Geltungsdauer bestimmt worden (vgl. § 85 Absatz 2 GO NRW).
2.2 Die Übertragung der Kreditermächtigung
Die Übertragung der Kreditermächtigung in das folgende Haushaltsjahr steht in einem Zusammenhang mit der
Möglichkeit der Übertragbarkeit von Ermächtigungen nach § 22 GemHVO NRW. Nach dem Absatz 2 dieser Vorschrift
bleiben Ermächtigungen für Auszahlungen für Investitionen bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren
Zweck verfügbar; bei Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach Schluss des Haushaltsjahres,
in dem der Vermögensgegenstand in seinen wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden
kann. Werden Investitionsmaßnahmen im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen bis zum
Ende des zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar.
Die Finanzierung der gemeindlichen Investitionen auf dieser Basis erfordert, dass auch die entsprechenden Finanzmittel
verfügbar sind, zu denen auch die Einzahlungen aus den Krediten für Investitionen gehören. Daher ist
es sachgerecht, die Ermächtigung des Rates, Kredite für geplante Investitionen oder für die Fortsetzung von
Investitionen über das jeweilige Haushaltsjahr hinaus noch zu nutzen, wenn diese noch nicht in voller Höhe benötigt
wurde, aber für das Folgejahr bereits ein Bedarf erkennbar ist. Nimmt die Gemeinde entsprechend dem Bedarf
für Auszahlungen aus fortgeführten Investitionsmaßnahmen aus dem Vorjahr des Haushaltsjahres und im
Rahmen der Übertragung der Kreditermächtigung einen Kredit für Investitionen auf, ist dieser nicht auf die in der
Haushaltssatzung für das laufende Haushaltsjahr festgesetzten Kreditermächtigung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer
1 Buchstabe c GO NRW) anzurechnen.
2.3 Die Vorfinanzierung einer Investitionsmaßnahme
Die zweijährige gesetzliche Geltungsdauer ermöglicht aber auch der Gemeinde, bei einer ausreichenden Liquiditätslage
eine Investitionsmaßnahme mit eigenen Mitteln vorzufinanzieren. Sie kann ihre investive Maßnahme ggf.
auch zuerst mit einem kurzfristigen Kredit haushaltsmäßig finanzieren und dann nach dessen Ablauf der Laufzeit
diesen Kredit in einen langfristigen Kredit für Investitionen umzuschulden. Die Gemeinde hat aber auch die Möglichkeit
der Vorfinanzierung durch einen Kredit zur Liquiditätssicherung, der dann auf den in der Haushaltssatzung
festgelegten Höchstbetrag anzurechnen ist. Im Folgejahr des Haushaltsjahres ist dann eine solche gemeindliche
Vorfinanzierung durch einen langfristigen Kredit für Investitionen abzulösen.
GEMEINDEORDNUNG 618

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In den Fällen, in denen die Gemeinde im Rahmen dieser Vorfinanzierung einen Kredit für ihre Investitionen aufnimmt,
ist dieser Kredit i.d.R. auf die in der Haushaltssatzung für das laufende Haushaltsjahr festgesetzte Kreditermächtigung
anzurechnen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW). Diese Sachlage gilt auch für
eine Kreditaufnahme im zweiten Folgejahr des Haushaltsjahres, wenn die für dieses Folgejahr erforderliche
Haushaltssatzung noch nicht bekannt gemacht worden ist. Diese Gegebenheiten setzen aber immer voraus, dass
die Kreditermächtigung des ursprünglichen Haushaltsjahres noch nicht vollständig von der Gemeinde in Anspruch
genommen worden ist.
2.4 Information des Rates über die übertragene Kreditermächtigung
In den Fällen, in denen die in der Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung nicht in vollem Umfang im
abgelaufenen Haushaltsjahr in Anspruch genommen worden ist, sollte auch der Rat - wie bei anderen Übertragungen
ins nächste Haushaltsjahr - frühzeitig darüber informiert werden. Es bietet sich daher dafür an, in der dem
Rat vorzulegenden Übersicht über die übertragenen Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen auch
die Höhe der übertragenen Kreditermächtigung mit anzugeben, für die noch ein Bedarf im Folgejahr besteht (vgl.
§ 22 Absatz 4 GemHVO).
3. Zu Absatz 3 (Genehmigungsbedarf bei einer gesamtwirtschaftlichen Störung):
3.1 Zu Satz 1 (Steuerung der gemeindlichen Kreditaufnahmen):
Nach der Vorschrift bedarf die Aufnahme einzelner Kredite durch die Gemeinde der Genehmigung der Aufsichtsbehörde,
sobald die Kreditaufnahme nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums
der Wirtschaft (StWG) beschränkt worden ist. Dazu kann durch eine Rechtsverordnung angeordnet werden, dass
die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits auch für die Gemeinden beschränkt wird. Die Schuldenwirtschaft
der Gemeinden hat wegen des erheblichen Volumens sowie wegen der Bedeutung der Investitionspolitik
unmittelbare Auswirkungen in konjunkturpolitischer Hinsicht, sodass es unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten
eine Steuerung der gemeindlichen Kreditaufnahmen notwendig werden kann.
In diesem Zusammenhang wird davon ausgegangen, dass durch die Kreditaufnahmen der Gemeinden zu mindestens
ein regionaler Einfluss auf die wirtschaftliche Entwicklung genommen werden kann. Ob eine gesamtwirtschaftliche
Störung in einem Land auch gleichzeitig eine gesamtwirtschaftliche Störung für die Gemeinden darstellt,
ist von aber vielen Faktoren abhängig und bedarf einer Betrachtung und Feststellung im Einzelfall. Wird das
Vorliegen einer gesamtwirtschaftlichen Störung festgestellt bzw. eine Kreditbeschränkung ausgesprochen, bedarf
die einzelne Kreditaufnahme jeder Gemeinde der Genehmigung durch die zuständige Aufsichtsbehörde.
3.2 Zu Satz 2 (Versagung der Genehmigung der gemeindlichen Kreditaufnahme):
Durch die Vorschrift ist für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde die rechtliche Grundlage geschaffen worden, die
erforderliche Genehmigung für eine einzelne Kreditaufnahme der Gemeinde zu versagen, wenn durch eine
Rechtsverordnung angeordnet werden, dass die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits auch für die
Gemeinden beschränkt worden ist und die Kreditaufnahme nicht mit den Maßgaben der Kreditbeschränkungen in
Einklang steht. Damit soll u.a. erreicht werden, dass in Zeiten einer gesamtwirtschaftlichen Störung die Gemeinden
eventuell Kreditbedingungen akzeptieren, die für den Kreditmarkt schädlich sind.
GEMEINDEORDNUNG 619

4. Zu Absatz 4 (Kreditähnliche Rechtsgeschäfte):
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4.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde):
4.1.1 Allgemeine Sachlage
Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde wird neben der Aufnahme von Krediten auch durch den Abschluss kreditähnlicher
Rechtsgeschäfte belastet. Das kreditähnliche Rechtsgeschäft begründet eine Zahlungsverpflichtung der
Gemeinde, die einer Kreditaufnahme wirtschaftlich gleichkommt. Damit sind nur die gemeindlichen Rechtsgeschäfte
als kreditähnlich einzuordnen, die mit der Investitionstätigkeit der Gemeinde in Verbindung stehen. Dieses
Erfordernis wird auch durch die Einbindung der Regelungen über kreditähnliche Rechtsgeschäfte in die Vorschrift
über die Aufnahme von Krediten für gemeindliche Investitionen deutlich. Für die Beurteilung, ob ein kreditähnliches
Rechtsgeschäft vorliegt, kommt es auf die Prüfung des Einzelfalls an. Entscheidend sind nicht die formale
Bezeichnung und Einordnung des Geschäftes, sondern dessen wirtschaftliche Auswirkungen.
Als Beispiele für kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinde sind folgende Geschäfte anzusehen: Leasinggeschäfte,
atypische langfristige Mietverträge ohne Kündigungsmöglichkeiten bzw. Nutzungsüberlassungsverträge
für Gebäude auf gemeindeeigenen Grundstücken, periodenübergreifende Stundungsabreden, aber auch Leibrentenverträge
(z. B. Erwerb eines Grundstückes gegen Übernahme einer festen Geldrente - Rentengut nach dem
Gesetz über Rentengüter vom 27.06.1890), Ratenkaufmodelle oder ÖPP-Projekte der Gemeinden - etwa mit
kombinierten kreditähnlichen Vertragselementen, sowie abhängig von der Ausgestaltung auch Zinstermingeschäfte,
sofern keine Gleichwertigkeit der Vereinbarung gegeben ist und Zahlungen zeitverzögert vorgesehen
sind.
Diese Geschäfte sind typischerweise jene gemeindlichen Rechtsgeschäfte, in denen die Gemeinde langfristige
Leistungsverpflichtungen mit erheblichen wirtschaftlichen Belastungen für künftige Haushaltsjahre eingeht. Zu
diesen Geschäften der Gemeinde gehören jedoch nicht zinsbezogene Derivatgeschäfte. Solche Rechtsgeschäfte
stellen keine Kreditgeschäfte im Sinne des Absatzes 1 dieser Vorschrift dar und fließen daher auch nicht in den
Gesamtbetrag der von der Gemeinde vorgesehenen Kredite für Investitionen ein, der in der gemeindlichen Haushaltssatzung
festzusetzen ist (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO NRW).
4.1.2 Die Anzeigepflicht
Wegen der vielfältigen Gestaltungsmöglichkeiten der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte bedarf es einer Anzeige an
die Aufsichtsbehörde. Entscheidend dafür ist, dass ein solches Rechtsgeschäft nach den Umständen des Einzelfalls
bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise zu dem gleichen haushaltsmäßigen Erfolg führen würde wie die Aufnahme
eines Kredites entsprechend der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung und damit ggf. eine
sonst nicht zulässige Kreditaufnahme ermöglicht würde. Die Entscheidung über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung,
die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, ist der Aufsichtsbehörde daher unverzüglich,
spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung der Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen.
Diese Regelung dient dem Schutz der Gemeinde, um eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft oder riskante
oder unwirtschaftliche Rechtsgeschäfte mit Dritten auszuschließen. Unter die Anzeigepflicht nach dieser Vorschrift
fallen daher auch spätere Änderungen der von der Gemeinde angezeigten Zahlungsverpflichtungen, wenn
sie zu einer höheren Belastung der Gemeinde führen. In der Anzeige sind von der Gemeinde jeweils die tatsächlichen
Verhältnisse und die finanziellen Auswirkungen im Rahmen eines Wirtschaftlichkeitsvergleiches darzustellen
und auf Verlangen durch Vorlage der vertraglichen Abmachungen zu belegen. Die Monatsfrist ist dabei keine
Ausschlussfrist für aufsichtsbehördliches Handeln.
GEMEINDEORDNUNG 620

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4.1.3 Der Nachweis der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte
Zur Gewährleistung einer geordneten Haushaltswirtschaft hat die Gemeinde ihre aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften
bestehenden Finanzierungsverpflichtungen im Haushaltsplan vollständig darzustellen. Im Vorbericht
zum Haushaltsplan sollte dazu ausgeführt werden, wie hoch die haushaltswirtschaftlichen Belastungen aus kreditähnlichen
Rechtsgeschäften in den folgenden Jahren voraussichtlich sein werden, z. B. aus Leasinggeschäften
(vgl. § 7 GemHVO NRW). Entsprechende Erläuterungen sollten auch beim Jahresabschluss gegeben werden,
dem eine Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten der Gemeinde zu Beginn und zum Ende des Haushaltsjahres
beizufügen ist (vgl. § 47 GemHVO NRW). In dieser Übersicht ist auch der Stand der Verpflichtungen aus
Vorgängen, die Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleichkommen, darzustellen.
4.1.4 Besondere kreditähnliche Rechtsgeschäfte: ÖPP und Leasing
4.1.4.1 Die Inhalte dieser Rechtsgeschäfte
Für die Gemeinde bedeutet nicht nur die Aufnahme von Krediten eine dauerhafte Belastung ihres Haushalts,
sondern auch die Verpflichtungen aus einem ÖPP/Leasing-Projekt können künftige erhebliche haushaltsmäßige
Belastungen darstellen. Die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde darf auch durch solche gemeindlichen
Geschäfte nicht gefährdet werden. Die Gemeinde muss deshalb auch für kreditähnliche Rechtsgeschäfte die
gleichen Maßstäbe hinsichtlich der Leistungsfähigkeit anlegen wie für eine Kreditaufnahme. Die Bilanzierung
eines Leasingobjektes findet i.d.R. beim Leasinggeber statt, denn dieser bleibt der wirtschaftliche Eigentümer.
Vielfach ist der Leasingvertrag für die Gemeinde kündbar und ggf. besteht eine Verlängerungsoption für Gemeinde.
Die Gemeinde ist nur zur Zahlung der Leasingraten verpflichtet, sodass bei der Gemeinde nur Aufwendungen
aus den zu leistenden Leasingraten entstehen und in der gemeindlichen Finanzrechnung zu erfassen sind.
In den Fällen, in denen es sich dagegen um ein Objekt nach den Wünschen der Gemeinde handelt, die Gemeinde
die wirtschaftlichen Risiken und Lasten auf eigene Rechnung trägt, die Dauer der Mietzeit der voraussichtlichen
Nutzungsdauer entspricht und die Leasingraten insgesamt die Anschaffungs- oder Herstellungskosten des
Objektes decken, ist die Gemeinde i.d.R. als wirtschaftlicher Eigentümer anzusehen. Das Leasingobjekt ist dann
von der Gemeinde in ihrer Bilanz zu aktivieren. Die von der Gemeinde zu zahlenden Leasingraten stellen dann in
einem solchen Fall Verbindlichkeiten für die Gemeinde dar. Bei ÖPP-Projekten, die in unterschiedlichen Modellen,
z. B. Erwerbermodell oder Inhabermodell, bei der Gemeinde realisiert werden, ist die haushaltsmäßige Behandlung
und die wirtschaftliche Zuordnung der betreffenden Vermögensgegenstände durch die Gemeinde abhängig
von der örtlichen Ausgestaltung des ÖPP-Projektes im Einzelfall. Zu solchen Projekten können deshalb
keine generellen Festlegungen für deren haushaltsmäßige Behandlung getroffen werden.
4.1.4.2 Die Veranschlagung im Haushaltsplan
Das von der Gemeinde zu erbringende Leistungsentgelt aus einem ÖPP/Leasing-Projekt ist jährlich im gemeindlichen
Haushaltsplan zu veranschlagen. Es ist dabei in Abhängigkeit von der gewählten Modellvariante zu veranschlagen
und dabei soweit möglich in seine konsumtiven und investiven Anteile aufzuteilen. Eine pauschale Zuordnung
nach dem Prinzip der „überwiegenden Zugehörigkeit“ ist daher bei der Veranschlagung möglichst zu
vermeiden. Die getrennte haushaltsmäßige Veranschlagung wird jedoch dadurch erleichtert, dass Investoren als
Bieter i.d.R. bei der Angebotsabgabe aufgefordert werden, die Preise für einzelne Leistungsbereiche, z. B. für
den Bau, den Betrieb, die Unterhaltung und für die Finanzierung, gesondert anzugeben.
Von der Gemeinde sind die konsumtiven Anteile aus dem Betrieb und der Unterhaltung der gemeindlichen Projekte
als Aufwendungen im Ergebnisplan der Gemeinde zu veranschlagen und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung
nachzuweisen (vgl. §§ 3 und 38 GemHVO NRW). Es sind auch etwaige Erlöse aus dem Betrieb eines
GEMEINDEORDNUNG 621

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solchen Projektes zu erfassen. Die ermittelten investiven Anteile, z. B. Baukosten, sind dagegen der gemeindlichen
Investitionstätigkeit zuzuordnen und entsprechend im gemeindlichen Finanzplan zu veranschlagen und in
der Finanzrechnung nachzuweisen. Sie stellen Auszahlungen an den Investor i.d.R für eine Baumaßnahme dar.
4.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 1):
Mit der Vorschrift soll sichergestellt werden, dass auch die aus Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung
einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, übernommenen Verpflichtungen
mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Die Beachtung der dauernden
Leistungsfähigkeit gilt dadurch nicht nur für die Kreditaufnahmen der Gemeinde für Investitionen und zur
Umschuldung, sondern sinngemäß auch für gemeindliche Zahlungsverpflichtungen aus anderen vergleichbaren
Rechtsgeschäften.
4.3 Zu Satz 3 (Verzicht auf die Anzeige):
Nach der Vorschrift ist eine Anzeige nicht erforderlich für die Begründung von Zahlungsverpflichtungen im Rahmen
der laufenden Verwaltung. Von der Anzeigepflicht der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde sind
dadurch Rechtsgeschäfte ausgenommen, die als Geschäfte der laufenden Verwaltung nach § 41 Absatz 3 Satz 1
GO NRW gelten und als solche abgeschlossen werden. Dazu gehören regelmäßig Angelegenheiten, die keine
grundsätzliche oder eine erhebliche Bedeutung für den gemeindlichen Haushalt haben und daher zu den üblichen
Geschäften der gemeindlichen Verwaltung zu rechnen sind. Eine genaue Abgrenzung bedarf der örtlichen Betrachtung,
sodass im Einzelfall ggf. eine Absprache mit der Aufsichtsbehörde geboten ist.
5. Zu Absatz 5 (Bestellung von Sicherheiten für Kredite):
5.1 Zu Satz 1 (Verbot der Sicherheitsbestellung):
Nach der Vorschrift darf die Gemeinde zur Sicherung eines ihrer Kredite keine Sicherheiten bestellen. Dabei wird
entsprechend dem Wesen des Kommunalkredits davon ausgegangen, dass er aufgrund bankrechtlicher Gegebenheiten
ohne eine Bestellung besonderer Sicherheiten gewährt wird. Dieser Sachlage liegt u.a. auch die Überlegung
zugrunde, dass die Gemeinde mit ihrem gesamten Vermögen und ihren gesamten Erträgen haftet und es
auch kein Insolvenzverfahren über das Vermögen der Gemeinde gibt (vgl. § 128 Absatz 2 GO NRW). Im Ergebnis
besteht bei einer Kreditvergabe an eine Gemeinde für den Kreditgeber kein Kreditausfallrisiko.
Das Verbot in dieser Vorschrift bezieht sich auf die gesamte Kreditwirtschaft der Gemeinde. Der Begriff in der
Vorschrift „zur Sicherung des Kredits“ ist weit auszulegen und bezieht sich daher nicht nur auf die gemeindlichen
Kreditaufnahmen nach dieser Vorschrift. Vielmehr werden sowohl die Kredite für Investitionen (vgl. § 86 Absatz 1
GO NRW) als auch die Kredite zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW) sowie die kreditähnlichen
Rechtsgeschäfte (vgl. § 86 Absatz 4 GO NRW) erfasst, für die keine Sicherheiten durch die Gemeinde bestellt
werden dürfen. Unter das Verbot fallen alle möglichen Arten von Sicherheiten, insbesondere dingliche Sicherheiten
oder auch Pfandrechte. Außerdem ist zu beachten, dass Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das
Verbot verstoßen, nichtig sind (vgl. § 130 Absatz 2 GO NRW).
5.2 Zu Satz 2 (Ausnahmezulassung vom Verbot):
Der Aufsichtsbehörde ist es gestattet, eine Ausnahme von dem Verbot der Bestellung einer Sicherheit zur Sicherung
eines Kredits zuzulassen, wenn die Bestellung solcher Sicherheiten der Verkehrsübung im Kreditwesen
GEMEINDEORDNUNG 622

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§ 86 GO NRW
entspricht (vgl. § 86 Absatz 5 Satz 2 GO NRW). Der Verkehrsübung entspricht die Bestellung einer Sicherheit für
die Aufnahme eines Kredites durch die Gemeinde, wenn die Sicherheitsbestellung im allgemeinen Geschäftsverkehr
und unter Berücksichtigung der besonderen Stellung der Gemeinden im Kreditgeschäft üblich ist. Ein Gläu-
biger kann z. B. aus Rechtsgründen auf die Bestellung einer dinglichen Sicherheit bei einem gemeindlichen Kredit
bestehen, z. B. bei Hypotheken für gemeindliche Gebäude.
Die Zulassung einer Ausnahme vom Verbot der Bestellung einer Sicherheit bei der Aufnahme eines gemeindlichen
Kredits wird durch die Ausnahmeregelung in das pflichtgemäße Ermessen der Aufsichtsbehörde gestellt. In
solchen Fällen sind auch die speziellen Verhältnisse der Gemeinde in die Bewertung einzubeziehen. Liegen die
Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme von dem Verbot nicht vor, so ist die Aufsichtsbehörde verpflichtet,
die Zulassung einer Ausnahme zu verweigern.
5.3 Die Nichtigkeit der Bestellung von Sicherheiten
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von
Sicherheiten zugunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 Absatz 1 GO NRW über unwirksame Rechtsgeschäfte
der Gemeinde. Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde
abgeschlossen werden, unwirksam.
In der Vorschrift wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das Verbot
der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite nach § 86 Absatz 5 GO NRW verstoßen, schuldrechtlich
und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift
kann zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Das aufgrund eines nichtigen Rechtsgeschäfts
bereits Geleistete kann dann zurückgefordert werden.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 623

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§ 87 GO NRW
§ 87
Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte
(1) 1 Die Gemeinde darf keine Sicherheiten zugunsten Dritter bestellen. 2 Die Aufsichtsbehörde kann Ausnahmen
zulassen. 3 Für die Bestellung von Sicherheiten zur Finanzierung des Erwerbs von Grundstücken der Gemeinde
durch Dritte finden die Sätze 1 und 2 keine Anwendung.
(2) 1 Die Gemeinde darf Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen nur im Rahmen der Erfüllung
ihrer Aufgaben übernehmen. 2 Die Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme ist der Aufsichtsbehörde unverzüglich,
spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Übernahme, schriftlich anzuzeigen.
(3) Absatz 2 gilt sinngemäß für Rechtsgeschäfte, die den in Absatz 2 genannten Rechtsgeschäften wirtschaftlich
gleichkommen, insbesondere für die Zustimmung zu Rechtsgeschäften Dritter, aus denen der Gemeinde in künftigen
Haushaltsjahren Verpflichtungen zu Leistungen erwachsen können.
Erläuterungen zu § 87:
I. Allgemeines
1. Die Inhalte der Vorschrift
Mit der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für
fremde Interessen, ohne dass einer derartigen Bestellung i.d.R. eine entsprechende Gegenleistung oder ein
Vermögenszuwachs bei der Gemeinde gegenübersteht. Unter den Begriff „Bestellung von Sicherheiten“ fallen
dabei alle Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die der Sicherung von fremden Verbindlichkeiten dienen. Dazu gehören
die Sicherheitsleistung nach den §§ 232 ff. BGB, die dinglichen Sicherheiten im Sinne der §§ 1204 ff BGB,
aber auch die Sicherungsübereignung. Eine Sicherheitsleistung kann dabei z. B. durch eine Hinterlegung von
Geld oder Wertgegenständen, Bestellung einer Grundschuld und Ähnlichem erfolgen.
Durch solche Rechtsgeschäfte tritt die Gemeinde in Haftungsverhältnisse gegenüber Dritten ein. Die Übernahme
eines wirtschaftlichen Risikos für fremde Interessen darf dabei von der Gemeinde nur im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung
erfolgen. In der gemeindlichen Praxis geschieht dieses insbesondere durch die Übernahme von
Bürgschaften und Gewährverträgen, aber auch durch die Bestellung sonstiger Sicherheiten zugunsten Dritter, z.
B. den gemeindlichen Betrieben. Derartige Verpflichtungen der Gemeinde bedürfen dabei nicht zwingend eigenständiger
Verträge, sondern können auch durch Regelungen oder Klauseln in anderen Verträgen, z.B. bei Betrieben
der Gemeinde im Gesellschaftsvertrag, enthalten sein. Das generelle Verbot der Bestellung von Sicherheiten
zugunsten Dritter in dieser Vorschrift soll daher verhindern, dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten auch
für fremde Interessen erhält.
Das umfassende Verbot in Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift wird jedoch durch die gesetzliche Berechtigung der
Aufsichtsbehörde der Gemeinde, Ausnahmen davon zulassen zu können, modifiziert. Das Verbot wird auch
dadurch eingeschränkt, dass aufgrund der Regelungen in den Absätzen 2 und 3 die Gemeinde Bürgschaften und
Verpflichtungen aus Gewährverträgen im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen darf. Andererseits
sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das Verbot in dieser Vorschrift verstoßen, nichtig (vgl. § 130
Absatz 2 GO NRW). In den haushaltsrechtlichen Rahmen fallen jedoch keine Bürgschaften Dritter, durch die ein
Schuldner der Gemeinde die Erfüllung seiner privaten Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde mithilfe eines
Bürgen absichern will, soweit seitens der Gemeinde eine Forderung gegenüber dem Dritten besteht..
GEMEINDEORDNUNG 624

2. Nachweis der Haftungsverhältnisse der Gemeinde
2.1 Gemeindliche Haftungsverhältnisse
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 87 GO NRW
Mit der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für
fremde Interessen. Damit der gemeindliche Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzlage der Gemeinde vermittelt und die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zutreffend beurteilt werden kann,
müssen im gemeindlichen Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO NRW die bestehenden Haftungsverhältnisse
der Gemeinde offen gelegt bzw. nachvollziehbar dargestellt werden. Die notwendige Transparenz für die
Öffentlichkeit wird insbesondere dadurch geschaffen, dass die gemeindlichen Haftungsverhältnisse dort gegliedert
nach Arten und unter Angabe des jeweiligen Gesamtbetrages auszuweisen sind.
Wie im handelsrechtlichen Sinne unterscheiden sich auch im NKF die Haftungsverhältnisse der Gemeinde von
ihren Verbindlichkeiten und Rückstellungen durch den Grad der Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme. Ist der
Eintritt der Verpflichtung sicher oder wahrscheinlich, ist eine Passivierung in der gemeindlichen Bilanz geboten.
Für eine solche Prüfung sind Angaben und Erläuterungen zu übernommenen Bürgschaften, bestellten Sicherheiten,
z.B. Grundpfandrechten und Sicherungsübereignungen, sowie zu Gewährverträgen heranzuziehen. Daher ist
bei gemeindlichen Haftungsverhältnissen immer das Vorliegen folgender Merkmale zu prüfen (vgl. Abbildung).
Die Merkmale gemeindlicher Haftungsverhältnisse
- Bestehen einer einseitigen vertraglichen Verpflichtung gegenüber einem Dritten, die zu einer
vermögenswirksamen Belastung bei der Gemeinde führen kann.
- Bei dem Dritten besteht keine unmittelbare Verpflichtung zu einer Gegenleistung gegenüber
der Gemeinde.
- Der Eintritt der gemeindlichen Verpflichtung ist von einem künftigen Ereignis abhängig,
das die Gemeinde nicht beeinflussen kann.
- Es liegen keine Gegebenheiten dafür vor, dass die gemeindliche Verpflichtung als Verbindlichkeit
oder Rückstellung zu bilanzieren ist.
Abbildung 98 „Die Merkmale gemeindlicher Haftungsverhältnisse“
Wenn nach den örtlichen Gegebenheiten und unter Beachtung der Bilanzierungsgrundsätze die Haftungsverhältnisse
der Gemeinde den Status von Rückstellungen oder Verbindlichkeiten erreicht haben, sind sie in der gemeindlichen
Bilanz auch unter diesen Bilanzposten anzusetzen und nicht mehr nachrichtlich im Verbindlichkeitenspiegel
anzugeben. Der Ausweis der gemeindlichen Haftungsverhältnisse liegt im Interesse der Adressaten
des Jahresabschlusses sollte auch unter Berücksichtigung der örtlichen Bedeutung erfolgen.
2.2 Die Quantifizierung der Haftungsverhältnisse
Die Quantifizierung der angabepflichtigen Haftungsverhältnisse der Gemeinde in der gemeindlichen Bilanz oder
im Verbindlichkeitenspiegel hat mit dem Betrag zu erfolgen, für den die Gemeinde am Abschlussstichtag haftet.
Bezieht sich die Haftung der Gemeinde auf die Schuld eines Dritten, wie etwa im Fall einer übernommenen Ausfallbürgschaft,
ist eine Betragsangabe in Höhe der aktuell gültigen Haftungszusage erforderlich. Die Höhe der
Verbindlichkeit des Dritten, für den die Bürgschaft übernommen wurde, kann am jeweiligen Bilanzstichtag für die
Ermittlung der Betragsangabe dafür herangezogen werden. Für den Nachweis der Verbindlichkeiten aus Bürg-
GEMEINDEORDNUNG 625

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§ 87 GO NRW
schaften ist ein Nachweis über das Bestehen der Hauptschuld erforderlich. Bei einem von der Gemeinde übernommenen
oder einbehaltenen Sicherungsgut richtet sich die Betragsangabe nach der Höhe der bestehenden
Haftung der Gemeinde und nicht nach dem Wert des (vorhandenen) Sicherungsgutes.
Im Fall einer inzwischen eingetretenen Heranziehung der Gemeinde aus der Übernahme der Haftung, für die in
diesem Umfang eine Verbindlichkeit in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist (Teilpassivierung des Haftungsrisikos),
soll im Verbindlichkeitenspiegel noch das nicht zu passivierte Haftungsvolumen angegeben werden. In
solchen Fällen ist aus Transparenzgründen und zur Nachvollziehbarkeit der gemeindlichen Haftungsverhältnisse
ein Zusammenhang zwischen dem passivierungspflichtigen Teil und den Angaben im Verbindlichkeitenspiegel
herzustellen und zu erläutern. Es soll durch eine solche Offenlegung der Haftungsverhältnisse den Interessen der
Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses ausreichend Rechnung getragen werden.
3. Die Bilanzierung von Sicherungsrechten
Bei der Bestellung von Sicherheiten oder Sicherungsrechten an Vermögensgegenständen, z.B. Sicherungsübereignungen
oder Sicherungsabtretungen verbleibt das wirtschaftliche Eigentum grundsätzlich beim Sicherungsgeber.
Daher sind betroffene gemeindliche Vermögensgegenstände weiterhin in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen,
wenn die Gemeinde als Sicherungsgeber auftritt. Nur in den Ausnahmefällen, in denen die Vereinbarung
zwischen dem Sicherungsgeber und dem Sicherungsnehmer etwaige Verfügungsbefugnisse des Sicherungsnehmers
vorsieht, die über den Sicherungszweck hinausgehen, besteht die Möglichkeit der Bilanzierung beim
Sicherungsnehmer.
In den Fällen, in denen gemeindliche Vermögensgegenstände als Sicherheit dienen, ist in der gemeindlichen
Bilanz keine besondere Kennzeichnung bei den jeweils betroffenen Bilanzposten vorzunehmen. Es ist als ausreichend
anzusehen, wenn im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss die entsprechenden Angaben zur Sicherungsübereignung
dazu gemacht werden. Die Gemeinde sollte dazu Auskunft über die Art und den Umfang des
erhaltenen bzw. bei ihr aufbewahrten Sicherheitsgutes geben. Außerdem kann im Falle der Verwertung des Sicherungsgutes
die Gemeinde als Sicherungsnehmer ihre Ansprüche gegen einen Dritten als Sicherungsgeber mit
dem erzielten Erlös unmittelbar verrechnen, ohne dass dadurch gegen das Saldierungsverbot nach § 41 Absatz 2
GemHVO NRW verstoßen wird.
4. Kein Verbot der Bestellung bei Grundstücksveräußerungen
Bei Grundstücksverkäufen der Gemeinde benötigt der Erwerber eines gemeindlichen Grundstückes zur Sicherheit
bei der Finanzierung seines Grundstückskaufs oftmals bereits das noch zu erwerbende Grundstück. Es bedarf
dann in solchen Fällen der Bestellung einer Sicherheit auf dem gemeindlichen Grundstück zur Finanzierung
des Erwerbs des Grundstücks. Diese Bestellung erfolgt daher zugunsten eines Dritten und würde ohne eine Sonderregelung
unter die Vorgaben der Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift fallen. Vor der Neuregelung
durch das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz wurden die Tatbestandsvoraussetzungen des § 87 GO NRW dann
als nicht erfüllt angesehen, wenn vom Käufer der Kaufpreis für das Grundstück unmittelbar und unwiderruflich an
die Gemeinde oder auf ein Notaranderkonto gezahlt wurde. In solchen Fällen bedurfte es dann der Zulassung
einer Ausnahme.
Bei solchen Geschäften liegt die Einräumung von Grundpfandrechten auch im Interesse der Gemeinde und im
Rahmen einer geschäftsüblichen und marktgerechten Abwicklung der von ihr vorgesehenen Veräußerung. Die
Gemeinde tritt hier nicht in eine Garantenstellung fremder Interessen ein, da die Grundpfandrechte nur unter
Bedingung der Kaufpreiszahlung wirksam werden. Die Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos zugunsten eines
Dritten ist mit der Bestellung der Grundpfandrechte bei Grundstückveräußerungsgeschäften für die Gemeinde
regelmäßig nicht verbunden. In einzelnen Ausnahmefällen können Grundpfandrechtsbestellungen bei Grund-
GEMEINDEORDNUNG 626

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§ 87 GO NRW
stücksverkäufen der Gemeinde ggf. der Zulassung einer Ausnahme nach § 87 Absatz 1 Satz 2 GO NRW bedürfen,
z. B. wenn diese ohne deren Erteilung nichtig werden würden (vgl. § 130 GO NRW).
5. Die Abgabe von gemeindlichen Erklärungen
Die Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter durch die Gemeinde, die Übernahme von Bürgschaften und
Verpflichtungen aus Gewährverträgen im Rahmen der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben sowie der Abschluss
von sonstigen Rechtsgeschäften bedürfen der Beteiligung des Rates der Gemeinde, denn der Rat ist für
die Übernahme von Bürgschaften, den Abschluss von Gewährverträgen und die Bestellung sonstiger Sicherheiten
für andere Rechtsgeschäfte sowie für Rechtsgeschäfte allein zuständig, die den genannten Geschäften wirtschaftlich
gleichkommen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe p GO NRW). Aus diesen gemeindlichen Geschäften entstehen
regelmäßig zukunftsbezogene Verpflichtungen der Gemeinde. Für die Einverständniserklärung ist die
Schriftform ausdrücklich gesetzlich festgelegt worden (vgl. § 64 Absatz 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen Vorgabe
wird u.a. der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen.
Die Gemeinde soll sich deshalb vor dem Abschluss solcher Rechtsgeschäfte die notwendige Klarheit über den
Inhalt der neuen Verpflichtungen verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit klären. Die gemeindlichen
Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet wird, sind i.d.R. vom Bürgermeister oder dem allgemeinen
Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um ein
Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (vgl. § 64 GO NRW). Dabei ist zu beachten, dass Erklärungen der
Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde binden.
6. Die Nichtigkeit der Bestellung von Sicherheiten
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von
Sicherheiten zugunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 GO NRW über unwirksame Rechtsgeschäfte der
Gemeinde. Nach Absatz 1 dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde
abgeschlossen werden, unwirksam. So würden z.B. privatrechtliche Kaufverträge, die einer Genehmigung der
Aufsichtsbehörde bedürften, bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirksam sein und bei einer Ablehnung
der Genehmigung sogar endgültig unwirksam.
In Absatz 2 der Vorschrift wird weiter ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das
Verbot der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter nach § 87 Absatz 1 GO NRW verstoßen, schuldrechtlich
und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift
kann zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Diese Vorschrift dient auch dem Schutz
des gemeindlichen Vermögens im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Bestellung von Sicherheiten):
1.1 Zu Satz 1 (Verbot der Bestellung von Sicherheiten):
Dem Verbot dieser Vorschrift liegt die Überlegung zugrunde, dass die Bestellung von Sicherheiten zugunsten
Dritter die Übernahme des wirtschaftlichen Risikos für fremde Interessen bedeutet. Dieses Risiko wird dadurch
deutlicher, dass die Sicherheiten, die ein Dritter seinen Geschäftspartner bietet, nicht als ausreichend angesehen
GEMEINDEORDNUNG 627

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§ 87 GO NRW
werden, sodass der Dritte eine Sicherheitsleistung der Gemeinde verlangt. Für die Gemeinde steht ihrer Sicherheitsleistung
in der Regel keine unmittelbare Gegenleistung oder ein vermögensmäßiger Zuwachs gegenüber.
Aus Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten und zur Sicherung der künftigen Haushaltswirtschaft, aber auch um auszuschließen,
dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten für Dritte einnimmt, enthält die Gemeindeordnung
ein generelles Verbot der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter. Wenn aber Haftungsverhältnisse der
Gemeinde aus der Bestellung von Sicherheiten bestehen, z.B. Grundpfandrechte, Pfandbestellungen an beweglichen
Sachen und Rechten, Sicherungsabtretungen von Forderungen und sonstigen Rechten u.a., müssen diese
im Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO NRW gesondert angegeben werden. Der dabei anzugebende
Betrag wird nicht durch den Wert des Sicherungsgutes, sondern durch die Höhe der Haftung der Gemeinde bestimmt.
Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das Verbot verstoßen, sind nach der Vorschrift des § 130
Absatz 2 GO NRW nichtig.
1.2 Zu Satz 2 (Zulassung einer Ausnahme vom Verbot):
Das Verbot der Bestellung von Sicherheiten wird durch Satz 2 der Vorschrift modifiziert, denn die Aufsichtsbehörde
kann im Einzelfall eine Ausnahme von dem Verbot in Satz 1 der Vorschrift zulassen. Die Aufsichtsbehörden
haben die ihnen angezeigten Sicherheitsleistungen bzw. Gewährleistungen für Dritte, für die von der Gemeinde
die Zulassung einer Ausnahme erbeten wird, nach eigenem Ermessen zu beurteilen.
Die Gemeinde muss aber vor ihrem Begehren versucht haben, das Risiko für ihre Haushaltswirtschaft möglichst
gering zu halten und dies in ihrer Anzeige auch darlegen. Auch muss ein dringendes Interesse der Gemeinde
vorliegen, dem sonst nicht Rechnung getragen werden kann. Die Bestellung der Sicherheit muss zudem im Rahmen
der Aufgaben der Gemeinde liegen. Insbesondere muss bei einem erheblichen Wert der Sicherheit das
damit verbundene Risiko für die Gemeinde in einem tragbaren Rahmen liegen.
Der Zulassung einer Ausnahme nach dieser Vorschrift bedarf es z.B. nicht, wenn ein sonstiges Rechtsgeschäft
der Gemeinde keine Übernahme einer Sicherheit für Dritte beinhaltet, z.B. der Erwerb eines mit einer Hypothek
belasteten Grundstückes. In diesem Fall entsteht kein Rechtsgeschäft der Gemeinde über die Bestellung einer
Sicherheit, sondern nur über den Erwerb eines belasteten Grundstückes, z. B. im Wege der Zwangsversteigerung.
Gleichwohl muss auch in einem solchen Fall bei der Gemeinde die Haushaltsverträglichkeit des Erwerbsgeschäftes
gegeben sein. Dazu muss insbesondere auch geprüft werden, welche möglichen Belastungen aufgrund
des Vermögenserwerbs auf die Gemeinde zu kommen und ob sie diese Belastungen tragen will.
1.3 Zu Satz 3 (Sonderregelung für Grundstücke)
Bei Grundstücksverkäufen der Gemeinde ist zur Übertragung des Eigentums an dem betreffenden Grundstück
eine Einigung der Gemeinde und des Dritten als Erwerber (Auflassung nach § 925 BGB) über den Eintritt der
Rechtsänderung und die Eintragung der Rechtsänderung in das Grundbuch erforderlich (vgl. § 871 Absatz 1
BGB). Vor der Eintragung in das Grundbuch sind die Beteiligten an die Einigung nur gebunden, wenn die Erklärungen
notariell beurkundet oder vor dem Grundbuchamt abgegeben oder bei diesem eingereicht sind oder wenn
der Berechtigte dem anderen Teil eine den Vorschriften der Grundbuchordnung entsprechende Eintragungsbewilligung
ausgehändigt hat (vgl. § 873 BGB).
Der Erwerber eines gemeindlichen Grundstückes benötigt zur Sicherheit bei der Finanzierung seines Grundstückskaufs
oftmals bereits das noch zu erwerbende Grundstück. Es bedarf dann in solchen Fällen der Bestellung
einer Sicherheit auf dem gemeindlichen Grundstück zur Finanzierung des Erwerbs des Grundstücks. Diese
Bestellung erfolgt daher zugunsten eines Dritten und würde ohne eine Sonderregelung unter die Vorgaben der
Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift fallen. Vor der Ergänzung der Vorschrift durch das 1. NKF-
GEMEINDEORDNUNG 628

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§ 87 GO NRW
Weiterentwicklungsgesetz wurden die Tatbestandsvoraussetzungen des § 87 GO NRW als erfüllt angesehen,
wenn vom Käufer der Kaufpreis für das Grundstück unmittelbar und unwiderruflich an die Gemeinde oder auf ein
Notaranderkonto gezahlt wurde. In solchen Fällen bedurfte es dann nicht der Zulassung einer Ausnahme.
Bei solchen Geschäften liegt die Einräumung von Grundpfandrechten auch im Interesse der Gemeinde und im
Rahmen einer geschäftsüblichen und marktgerechten Abwicklung der von ihr vorgesehenen Veräußerung. Die
Gemeinde tritt hier nicht in eine Garantenstellung fremder Interessen ein, da die Grundpfandrechte nur unter
Bedingung der Kaufpreiszahlung wirksam werden. Die Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos zugunsten eines
Dritten ist mit der Bestellung der Grundpfandrechte bei Grundstückveräußerungsgeschäften für die Gemeinde
nicht verbunden. In einzelnen Ausnahmefällen können Grundpfandrechtsbestellungen bei Grundstücksverkäufen
der Gemeinde ggf. der Zulassung einer Ausnahme nach § 87 Absatz 1 Satz 2 GO NRW bedürfen, z. B. wenn
diese ohne deren Erteilung nichtig werden würden (vgl. § 130 GO NRW).
2. Zu Absatz 2 (Bürgschaften und Gewährverträge):
2.1 Zu Satz 1 (Übernahme und gemeindliche Aufgabenerfüllung):
2.1.1 Die Bedeutung der Vorschrift
Die Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen bedeutet immer ein Risiko für die
Gemeinde. Daher kommen für die Gemeinde derartige Rechtsgeschäfte nur in Betracht, wenn das Risiko haushaltswirtschaftlich
tragbar ist und die Übernahme im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung liegt. Es bedarf
einer Beteiligung der Entscheidung der Aufsichtsbehörde bei der Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen
aus Gewährverträgen durch die Gemeinde.
In den Fällen der Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen haftet die Gemeinde
i.d.R. insgesamt und nicht eingeschränkt wie z. B. bei einer dinglichen Sicherung. Die Gemeinde darf daher keine
selbstschuldnerische Bürgschaft (vgl. § 773 Absatz 1 Nummer 1 BGB) übernehmen, weil bei einem Ausfall des
Schuldners der Gläubiger des Dritten die Gemeinde unmittelbar zur Befriedigung seiner Forderungen in Anspruch
nehmen kann. Die Gemeinde darf daher regelmäßig nicht auf die Einrede der Vorausklage verzichten und sich
nicht als Selbstschuldner verbürgen.
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde führt zudem nicht dazu, dass aus Anlass ihrer Übernahme
eine Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan notwendig wird. Ein Anlass dazu liegt jedoch dann vor,
wenn die Gemeinde als Bürge tatsächlich zu Leistungen gegenüber den Gläubigern des Bürgschaftsnehmers
herangezogen werden soll. Die übernommene Bürgschaft ist jedoch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses
unter den Haftungsverhältnissen der Gemeinde anzugeben. Ob eine solche Angabe ausreichend ist
oder eine andere bilanzielle Zuordnung zu erfolgen hat, z. B. für die gemeindliche Verpflichtung eine Rückstellung
oder ggf. auch eine Verbindlichkeit zu bilanzieren, ist von der Gemeinde während der Laufzeit der Bürgschaft
jährlich zum Abschlussstichtag anhand der ihr bekannten Verhältnisse zu prüfen und zu beurteilen.
Die Abgabe einer Bürgschaftserklärung bzw. der Abschluss eines Bürgschaftsvertrages stellen verpflichtende
Erklärungen zulasten der Gemeinde dar. Solche Verträge bedürfen daher gemäß § 64 Absatz 1 Satz 1 GO NRW
der Schriftform. Zur Gültigkeit des Bürgschaftsvertrags der Gemeinde ist außerdem eine schriftliche Erteilung der
Bürgschaftserklärung erforderlich (vgl. § 766 BGB). Dabei ist die Erteilung der Bürgschaftserklärung in elektronischer
Form nicht zulässig. Die Bürgschaftserklärung der Gemeinde bedarf zudem der Entscheidung des Rates
(vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe p GO NRW). Sie ist vom Bürgermeister sowie einer weiteren Person zu unterzeichnen
(vgl. § 64 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 629

2.1.2 Die Übernahme von Bürgschaften
2.1.2.1 Vorgaben für Bürgschaften
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§ 87 GO NRW
Das Instrument der Übernahme einer Bürgschaft, das auch von der Gemeinde genutzt wird, ist in den Vorschriften
der §§ 765 ff. BGB näher bestimmt worden. Durch einen Bürgschaftsvertrag verpflichtet sich die Gemeinde
als Bürge gegenüber dem Gläubiger eines Dritten, für die Erfüllung der Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen
(vgl. § 765 Abs. 1 BGB). Durch die gemeindliche Bürgschaftsübernahme entsteht neben dem Schuldverhältnis
zwischen einem Dritten und seinem Gläubiger durch einen Darlehensvertrag (vgl. § 488 BGB) ein zusätzliches
Schuldverhältnis zwischen dem Gläubiger und der Gemeinde als Bürgen, durch das die Hauptforderung des
Gläubigers abgesichert wird. Der Umfang der Bürgschaftsschuld wird dabei i.d.R. nach dem jeweiligen Bestand
der Hauptverbindlichkeit einschl. ggf. bestehender Nebenleistungsverpflichtungen bemessen und regelmäßig
entsprechend dem Sicherungszweck der Bürgschaft subsidiär ausgestaltet.
Die haushaltsrechtliche Vorschrift stellt die Übernahme von Bürgschaften durch die Gemeinde von dem Verbot
des Absatzes 1 Satz 1 frei, wenn die Gemeinde diese im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen will.
Die gemeindliche Bürgschaft stellt eine einseitige Verpflichtung zulasten der Gemeinde dar und hat den Zweck,
gegenüber dem Gläubiger eines Dritten für die Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen. Die Bürgschaftsübernahme
kann sich dabei z. B. auf die Finanzierung vermögenswirksamer Maßnahmen eines Dritten beziehen.
Die besondere Festlegung, dass die Übernahme von Bürgschaften nur im Rahmen der Erfüllung der gemeindlichen
Aufgaben zulässig ist, soll dazu beitragen, dass die Gemeinde ein Risiko für Dritte nur dann übernehmen
soll, wenn aus ihrer Aufgabenerfüllung heraus ein unmittelbares eigenes Interesse in der Sache besteht. Die
Gemeinde soll daher immer eine Bürgschaftsform wählen, die nur ein geringes Risiko für die Gemeinde beinhaltet.
Eine Inanspruchnahme der Gemeinde aus der übernommenen Bürgschaft heraus soll nach der wirtschaftlichen
Situation des Dritten nicht sehr wahrscheinlich bzw. i.d.R. nicht zu erwarten sein.
Die haushaltsmäßigen Auswirkungen sind durch die Gemeinde zu prüfen und einzuschätzen. Je höher ein mögliches
Risiko besteht, desto sorgfältiger und strenger ist von der Gemeinde ist das Bürgschaftsrisiko zu prüfen. Die
Übernahme solcher Bürgschaften soll daher nur erfolgen, wenn für den Fall der Inanspruchnahme der Gemeinde
aus der Bürgschaft weiterhin die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde gesichert ist. Soweit sich auch unter
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde eine Bürgschaftsübernahme haushaltsmäßig als nicht
tragbar anzusehen ist, darf die Gemeinde eine Bürgschaft nicht übernehmen.
2.1.2.2 Zulässige Arten gemeindlicher Bürgschaften
Durch einen schriftlichen Bürgschaftsvertrag verpflichtet sich die Gemeinde als Bürge gegenüber dem Gläubiger
eines Dritten, für die Erfüllung bestimmter Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen (vgl. § 766 BGB). Durch die
Gestaltung der Bürgschaftserklärung selbst kann das Risiko für die Gemeinde minimiert werden. Es dürfen daher
von der Gemeinde grundsätzlich nur Ausfallbürgschaften übernommen werden, um die Risiken für die Haushaltswirtschaft
der Kommune auf ein Mindestmaß zu begrenzen.
Für die Gemeinde kommt daher grundsätzlich nur die Übernahme einer Ausfallbürgschaft in Betracht, bei der der
Gemeinde die Einrede der Vorausklage zusteht, sodass der Gläubiger des Dritten zuerst versuchen muss, im
Wege der Zwangsvollstreckung seine Forderung gegenüber dem Schuldner durchzusetzen. Der Bürgschaftsfall
wird dabei durch den Nachweis des Gläubigers des Dritten ausgelöst, dass er erfolglos die Zwangsvollstreckung
betrieben hat und die Verwertung von anderen Sicherheiten nicht zum Erfolg führt (normale Ausfallbürgschaft).
Im gemeindlichen Bereich erfolgt i.d.R. die Übernahme einer Bürgschaft in Form einer modifizierten Ausfallbürgschaft.
Bei einer solchen Bürgschaft wird zwischen dem Gläubiger und dem Bürgen vereinbart, wann der Ausfall
GEMEINDEORDNUNG 630

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§ 87 GO NRW
als eingetreten gelten soll, wobei unterschiedliche Arten der Modifizierung haushaltsrechtlich als zulässig angesehen
werden können. So kann z.B. vereinbart werden, dass der Ausfall als eingetreten gilt, „… Monate nach der
Fälligkeit des aufgenommenen Kredits“, bei „Eröffnung des Insolvenzverfahrens“, bei der „Zahlungseinstellung
des Schuldners“, bei „Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung“ u.a.
Bei einem Eintritt solcher genau bestimmter Ausfälle ist dann der Bürgschaftsfall eingetreten und die Gemeinde
zur Leistung gegenüber dem Gläubiger verpflichtet. Die Gemeinde muss bei einer Bürgschaftsübernahme zudem
prüfen, ob das europäische Beihilferecht dadurch berührt wird. Ob darüber hinaus wegen des Risikos für die
Haushaltswirtschaft der Gemeinde weitere Einschränkungen im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme gelten
müssen, muss der Beurteilung im Einzelfall überlassen bleiben. Für den Nachweis der Verpflichtungen aus Bürgschaften
ist ein Nachweis über das Bestehen der Hauptschuld erforderlich.
2.1.2.3 Die Konkretisierung der Bürgschaft
Im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme durch die Gemeinde ist nicht nur der Tatbestand des Eintritts des Ausfalls
des Schuldners vertraglich genau zu bestimmen, sondern auch das Bürgschaftsvolumen ist konkret und
bezogen auf das einzelne Schuldverhältnis festzulegen. Dieser Betrag sollte nicht höher sein als das zwingend
Notwendige, denn es zählt nicht zu den Aufgaben einer Gemeinde, Dritte von Risiken aus ihrem wirtschaftlichen
Handeln freizustellen. In die Vereinbarung gehört zudem die ausdrückliche Festlegung, ob und ggf. in welchem
Umfang sich die Bürgschaft auch auf etwaige nicht gezahlte Zinsen, Verzugszinsen, Provisionen und Verwaltungskosten
der Bürgschaft bezieht und diese abdeckt.
In diesem Zusammenhang kann auch vereinbart werden, dass bei Eintritt eines Ausfalls die unmittelbaren Zahlungen
der Gemeinde auf einen Höchstbetrag begrenzt sind und z. B. weitere Zahlungen erst erfolgen, wenn aus
dem sonstigen Vermögen des Schuldners keine relevanten Erlöse mehr zu erwarten sind. Außerdem sind auch
zeitliche Beschränkungen bei der Vornahme von gemeindlichen Zahlungsleistungen bei einem Ausfall grundsätzlich
möglich, wenn die wirtschaftliche Lage der Gemeinde die Festlegung solcher Bedingungen erfordert. Es sollte
in der Vereinbarung zudem zusätzlich klargestellt werden, wann die Gemeinde hinsichtlich der o.a. Nebenkosten
leistungspflichtig wird bzw. dafür einzustehen hat.
2.1.2.4 Bürgschaftsübernahmen zugunsten von Betrieben
Bei der Übernahme von Bürgschaften zugunsten von Betrieben, die von der Gemeinde errichtet oder an denen
die Gemeinde beteiligt ist, soll die Bürgschaft i.d.R. grundsätzlich nur entsprechend dem gemeindlichen Anteil an
dem jeweiligen gemeindlichen Betrieb übernommen werden. Die Gemeinde darf daher im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung
nicht zusätzlich Lasten von Dritten übernehmen, die über den Umfang ihrer wirtschaftlichen Betätigung,
bezogen auf ihre Beteiligung an einem einzelnen Betrieb, hinausgehen. In den Fällen, in denen dagegen
keine Beteiligung der Gemeinde an einem Unternehmen besteht, darf die Gemeinde auch keine Bürgschaften
zugunsten eines solchen Betriebes übernehmen. Ob es in besonderen Ausnahmefällen gleichwohl möglich ist,
von der Regel abzuweichen, kann nur im speziellen örtlichen Einzelfall geklärt werden.
Diese Grundsätze lassen zu, dass in besonderen örtlichen Einzelfällen aus den bestehenden Gegebenheiten
heraus ggf. Abweichungen bei der Bemessung der Bürgschaft der Gemeinde nach dem Beteiligungsverhältnis an
einem Unternehmen vertretbar sind. Die örtlichen Abweichungen sind dabei daran zu messen, dass auch in diesen
Fällen die Bürgschaftsübernahme in Einklang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung unter Einbeziehung
der örtlichen Besonderheiten der Gemeinde stehen muss. Darüber hinaus muss bei einer Bürgschaftsübernahme
auch der Anlass für diese Risikoübernahme mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Einklang stehen. Die
Gemeinde darf z. B. keine Bürgschaftsübernahme zur Insolvenzsicherung eines Betriebes übernehmen, auch
wenn sie daran beteiligt ist.
GEMEINDEORDNUNG 631

2.1.2.5 Unzulässige Bürgschaftsübernahmen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 87 GO NRW
Für die Gemeinde kann die Übernahme einer Bürgschaft für einen Dritten unzulässig sein. Dieser Tatbestand
kann einerseits dadurch entstehen, dass eine Bürgschaftsform gewählt wird, die zu einem nicht vertretbaren
Risiko für die Gemeinde führt, z. B. eine selbstschuldnerische Bürgschaft. Andererseits kann auch der Dritte als
Schuldner einen Anlass für die Unzulässigkeit einer Bürgschaftsübernahme darstellen, z. B. ein Unternehmen, an
dem die Gemeinde nicht beteiligt ist. Bei Unternehmen der Telekommunikation gilt z. B. für die Gemeinde neben
der Beschränkung der Haftung auch, dass die Gemeinde zur Wahrnehmung gleicher Wettbewerbschancen für
solche Unternehmen i.S. des § 87 GO NRW keine Bürgschaften übernehmen und Sicherheiten leisten darf (vgl. §
108 Absatz 1 Nummer 10 GO NRW). Im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme hat die Gemeinde deshalb immer
zu prüfen, ob sie gegenüber dem Schuldner berechtigt und leistungsfähig ist, für eine bestimmte Schuld eine
Bürgschaft zu übernehmen.
2.1.2.6 Die Übersicht über gemeindliche Bürgschaften
Die Übernahme von Bürgschaften erfolgt regelmäßig durch die Gemeinde, wenn das Risiko haushaltswirtschaftlich
tragbar ist und die Übernahme im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung liegt. Die Übernahme führt
nicht dazu, eine Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan vorzunehmen. Diese Auswirkung liegt erst
dann vor, wenn die Gemeinde als Bürge tatsächlich zu Leistungen herangezogen werden soll. Es ist sinnvoll und
sachgerecht, im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses eine gesonderte Übersicht über die von der
Gemeinde übernommenen Bürgschaften und deren Stand aufzustellen. Eine Möglichkeit zur Gestaltung dieser
Übersicht wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Produkt-
Bereich
Kinder-,
Jugend-
und
Familienhilfe
Gesundheitsdienste
(weitere
Bereiche
örtlich
festlegen)
Die Bürgschaftsübernahmen zugunsten Dritter
Bürgschaftsadressaten
Gläubiger Schuldner Datum Laufzeit
GEMEINDEORDNUNG 632
Bürgschaftsübernahme Stand der Bürgschaft
Bei
Übernahme
EUR
Abbildung 99 „Die Bürgschaftsübernahmen zugunsten Dritter“
Zum 31.12.
des
Haushalts-
jahres
…
EUR

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§ 87 GO NRW
Die Abgabe einer Bürgschaftserklärung bzw. der Abschluss eines Bürgschaftsvertrages stellen verpflichtende
Erklärungen zulasten der Gemeinde dar. Dabei kann die Unterstützung Dritter durch eine Bürgschaftsübernahme
durch die Gemeinde haushaltswirtschaftlich sachgerecht sein, wenn die Dritten örtlich tätig sind und dabei gemeindliche
Aufgaben erfüllen. Es bietet sich daher eine Darstellung der bestehenden Bürgschaften unter Berücksichtigung
der produktorientierten Teilpläne des gemeindlichen Haushaltsplans an.
2.1.3 Bürgschaften der Gemeinde und europäisches Beihilferecht
2.1.3.1 Die Ausgangslage
Gemäß Artikel 87 des EG–Vertrages sind auch aus gemeindlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art,
die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder
zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten
beeinträchtigen. Unter Beihilfen versteht das europäische Wettbewerbsrecht dabei auch alle von der Gemeinde
gewährte Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise
zu tragen hat. Aus gemeindlichen Mitteln gewährte Bürgschaften und Garantien stellen eine der Kontrolle
der Kommission unterliegende Beihilfe für den Darlehensnehmer dar, soweit sie ihn in die Lage versetzen, ein
Darlehen zu erhalten, ihm den Vorteil eines günstigeren Darlehens verschaffen, ihm die Leistung anderer Sicherheiten
ersparen oder sie ihm "kostenlos" ohne angemessene Risikoprämie bewilligt werden.
2.1.3.2 Bürgschaften nicht staatliche Beihilfe
2.1.3.2.1 Einzelbürgschaften
Die Europäische Kommission geht nach ihrer Mitteilung vom 20.06.2008 davon aus, dass beim Vorliegen bestimmter
Voraussetzungen die von der Gemeinde für ihre Betriebe übernommenen Bürgschaften nicht als staatliche
Beihilfen zu bewerten sind (vgl. Abbildung).
Die Einzelbürgschaften und staatliche Beihilfe
Einzelbürgschaften der Gemeinde sind keine staatliche Beihilfe, wenn
- der gemeindliche Betrieb sich nicht in finanziellen Schwierigkeiten befindet;
- die Bürgschaft an ein bestimmtes Darlehen mit festgelegtem Höchstbetrag und Laufzeit geknüpft ist;
- der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H trägt, d.h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme
verbürgt werden;
- der gemeindliche Betrieb eine marktübliche Prämie für die Bürgschaft zahlt.
Abbildung 100 „Die Einzelbürgschaften und staatliche Beihilfe“
Bei der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen ist auch zu unterscheiden, ob die Gemeinde eine Bürgschaft
als „Ad-hoc-Einzelbürgschaft“ oder aufgrund einer erlassenen Bürgschaftsregelung übernimmt. Eine Einzelbürgschaft
der Gemeinde wird dann nicht als staatliche Beihilfe bewertet, wenn bei ihrer Gewährung bestimmte
Bedingungen kumulativ erfüllt sind.
GEMEINDEORDNUNG 633

2.1.3.2.2 Örtliche Bürgschaftsrichtlinien
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 87 GO NRW
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde aufgrund einer von der Gemeinde erlassenen abstrakten
Regelung, z. B. Bürgschaftsrichtlinien, soll grundsätzlich in allgemeiner Form durch örtliche Bürgschaftsrichtlinien
ermöglicht werden. Eine solche gemeindliche Regelung bedarf wegen ihrer Bedeutung eines Ratsbeschlusses. In
solchen Fällen wird eine Bürgschaft nicht als eine staatliche Beihilfe bewertet, wenn bestimmte Bedingungen
kumulativ erfüllt sind (vgl. Abbildung).
Bürgschaftsrichtlinien und staatliche Beihilfe
Bürgschaften der Gemeinde bei örtlichen Bürgschaftsrichtlinien sind keine staatliche
Beihilfe, wenn
- der gemeindliche Betrieb sich nicht in finanziellen Schwierigkeiten befindet;
- die Bürgschaft an ein bestimmtes Darlehen mit festgelegtem Höchstbetrag und Laufzeit geknüpft ist;
- der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H trägt, d. h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme
verbürgt werden;
- die örtliche Regelung so gestaltet ist, dass sich die vorgenommenen Bürgschaftsgeschäfte auf der
Grundlage einer Risikobewertung selbst finanzieren (Ausgleich der Verwaltungskosten, angemessener
Kapitalertrag);
- mindestens jährlich anhand der tatsächlichen Ausfallquote geprüft wird, ob die Höhe der Prämien
angemessen ist;
- die örtliche Regelung auch eine Anpassung der Prämien ermöglicht;
- die örtliche Regelung festlegt, unter welchen Bedingungen Verpflichtungen aus Gewährverträgen
übernommen werden, einschließlich der Festlegung der Förderfähigkeit gemeindlicher Betriebe nach
Maßgabe der Bonität, des Höchstbetrages und der Laufzeit der Verträge u.a.
Abbildung 101 „Bürgschaftsrichtlinien und staatliche Beihilfe“
2.1.3.3 Bürgschaften und die „De-minimis“- Regelung
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde wird auch nicht als eine staatliche Beihilfe bewertet, wenn
sie nicht aufgrund einer Bürgschaftsrichtlinie gewährt wird, aber die Voraussetzungen der „De-minimis“-
Verordnung erfüllt. Dabei darf es sich aber nicht um Einzelbürgschaften (s.o.) handeln. Außerdem darf es sich bei
dem gemeindlichen Betrieb nicht um einen Betrieb in Schwierigkeiten handeln. In den Fällen der Bürgschaftsgewährung
darf der verbürgte Teil des Darlehens, für das im Rahmen der örtlichen Regelung eine Einzelbürgschaft
gewährt wird, den Betrag i.H.v. 1,5 Mio. Euro (für den Straßentransportsektor 0,75 Mio. Euro) nicht übersteigen.
Der gemeindliche Betrieb muss dabei ein Eigenobligo von 20 v.H tragen, d. h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme
verbürgt werden. Sofern diese Fälle vorliegen, bedarf die Übernahme einer Bürgschaft durch die
Gemeinde keiner Notifizierung durch die Europäische Kommission. Es sollte dabei berücksichtigt werden, dass
der Schwellenwert für Ausgleichsleistungen auf bis zu 500.000 Euro in drei Jahren von der EU-Kommission angehoben
wurde (vgl. De-Minimis-Verordnung Nr. 360/2012 vom 25.04.2012).
GEMEINDEORDNUNG 634

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§ 87 GO NRW
2.1.3.4 Sonderfall: Bürgschaften für Betriebe in Schwierigkeiten
Bei Bürgschaften der Gemeinde zugunsten eines Betriebes in Schwierigkeiten ist eine umfassende Prüfung erforderlich,
ob die Gewährung einer gemeindlichen Bürgschaft als staatliche Beihilfe zu bewerten ist oder nicht,
und ggf. eine Notifizierung bei der Europäischen Kommission erforderlich macht. Dazu und auch zur Ermittlung
des Beihilfewertes sowie zu den möglichen Rechtsfolgen aus der Gewährung von Bürgschaften im Hinblick auf
das europäische Beihilferecht gibt eine Handreichung des MWME NRW und des IM NRW umfassend Auskunft.
Durch die in dieser Handreichung enthaltenen erläuternden Hinweise soll den Gemeinden eine Hilfestellung an
die Hand gegeben werden, um bei der Übernahme von Bürgschaften auch das Europäische Beihilferecht zutreffend
anzuwenden. Die Handreichung „Zur Beurteilung kommunaler Bürgschaften im Hinblick auf das Europäische
Beihilfenrecht auf der Grundlage der Bürgschaftsmitteilung der Europäischen Kommission aus Juni 2008 (Abl. EU
2008/C 155/10)“ ist unter der Internetadresse beider Ministerien verfügbar.
2.1.3.5 Die Notifizierung gemeindlicher Bürgschaften
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde, bei der die Merkmale einer staatlichen Beihilfe nach den
Bestimmungen der Europäischen Kommission erfüllt sind, bedarf vor ihrer Übernahme der Genehmigung der
Europäischen Kommission (Notifizierung). Sie ist unabhängig von der Anzeige der gemeindlichen Entscheidung
über die Übernahme einer Bürgschaft bei ihrer Aufsichtsbehörde durchzuführen. Vor der Genehmigung durch die
Europäische Kommission sind alle Maßnahmen zu unterlassen, die einen Rechtsanspruch auf eine Übernahme
der Bürgschaft durch die Gemeinde begründen könnten. Dagegen sind rechtlich unverbindliche und als solche
gekennzeichnete Absichtserklärungen, z. B. ein „letter of intent“, als zulässig anzusehen.
2.1.4 Die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen
Die Vorschrift stellt die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen, die ein anderes Rechtsverhältnis
als die Bürgschaften darstellen, obwohl sie mit diesen verwandt sind, von dem Verbot der Bestellung von Sicherheiten
zugunsten Dritter für den Fall frei, dass die Gemeinde eine solche Verpflichtung im Rahmen der Erfüllung
ihrer Aufgaben übernehmen will. In solchen Fällen wird die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen
durch die Gemeinde zugleich der Anzeigepflicht gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde unterworfen.
Die Festlegung, dass die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen nur im Rahmen der Erfüllung der
gemeindlichen Aufgaben zulässig ist, soll dazu beitragen, dass die Gemeinde ein Risiko für Dritte nur in den Fällen
übernimmt, wenn wegen ihrer Aufgabenerfüllung ein unmittelbares eigenes Interesse besteht. In einem Gewährvertrag
oder Garantievertrag verpflichtet sich die Gemeinde als Schuldner, für einen Erfolg einzustehen oder
die Gewähr für einen künftigen, noch nicht entstandenen Schaden zu übernehmen, der dem Anderen aus einem
eigenen Vorgang erwächst.
Der Schuldner ist im Falle der Gewährleistung verpflichtet, den Gläubiger so zu stellen, als ob der mögliche Erfolg
eingetreten oder ein Schaden nicht entstanden wäre. Zu diesen Rechtsverhältnissen gehören die Haftungsübernahme,
die Patronatserklärung, die Erwerbsverpflichtung und die Garantieversprechen. Deren Umfang ist unter
der Zugrundelegung ungünstiger Umstände zu bestimmen. In der gemeindlichen Praxis werden deshalb unter
dem Begriff „Gewährleistungsverträge“ eine Vielzahl unterschiedlicher Vereinbarungen verstanden, bei denen die
Gemeinde einer der Vertragspartner ist.
GEMEINDEORDNUNG 635

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§ 87 GO NRW
2.2 Zu Satz 2 (Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde):
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde die Entscheidung zur Übernahme von Bürgschaften oder von Verpflichtungen
aus einem Gewährvertrag ihrer Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen
Übernahme, schriftlich anzuzeigen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Anzeigepflicht
nicht nur entsteht, wenn Verpflichtungen der Gemeinde in eigenständigen Verträgen vereinbart werden.
Diese Pflicht entsteht auch, wenn durch Regelungen oder Klauseln in anderen Verträgen vergleichbare
Verpflichtungen zulasten der Gemeinde enthalten sind, z. B. im Gesellschaftsvertrag von Betrieben der Gemeinde.
Die Anzeige der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde muss so weitreichend gefasst sein, dass die Aufsichtsbehörde
die anstehende Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos für
fremde Interessen beurteilen kann. Die Gemeinde hat daher nicht nur zu belegen, dass ihre Entscheidung im
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung liegt, sondern auch das Risiko bzw. die Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme
aus einem solchen Haftungsverhältnis sowie deren mögliche Auswirkungen auf die künftige Haushaltswirtschaft
der Gemeinde. Ihrer Anzeige hat die Gemeinde die dazu gehörenden Unterlagen beizufügen, aus denen
z. B. der Adressat der Bürgschaft, die Daten der Bürgschaft u.a. hervorgehen müssen. Die Gemeinde muss
zur Bürgschaftsübernahme eine eigene Gesamtbeurteilung gegenüber der Aufsichtsbehörde abgeben.
Ein solches Anzeigeverfahren ist sachlich notwendig, denn der Eingang solcher Verpflichtungen durch die Gemeinde
bedarf weder einer Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung noch einer Veranschlagung im
Haushaltsplan der Gemeinde. Wegen der aus solchen Verträgen möglicherweise entstehenden finanziellen Verpflichtungen,
die bei einer Inanspruchnahme der Gemeinde aus Bürgschafts- oder Gewährverträgen ggf. erhebliche
Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft haben können, ist die gesetzliche Festlegung einer
vorherigen Anzeigepflicht geboten und sachgerecht. Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren auch
eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.
3. Zu Absatz 3 (Übernahme von Verpflichtungen aus anderen Rechtsgeschäften):
3.1 Allgemeine Grundlagen
Die Vorschrift erstreckt die Anzeigepflicht des Absatzes 2 ausdrücklich auf weitere Rechtsgeschäfte der Gemeinde,
die gemeindlichen Bürgschaftsübernahmen und Verpflichtungen aus Gewährverträgen wirtschaftlich gleichkommen.
Hierunter fallen z. B. insbesondere Erfüllungsübernahmen, Schuldübernahmen und Schuldbeitritte
durch die Gemeinde. Die Anzeige der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde muss so weitreichend gefasst
sein, dass die Aufsichtsbehörde die anstehende Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme von Verpflichtungen
aus Rechtsgeschäften Dritter hinsichtlich eines wirtschaftlichen Risikos beurteilen kann.
Die Gemeinde hat daher nicht nur zu belegen, dass ihre Entscheidung im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung liegt,
sondern den Umfang der Inanspruchnahme aus einer solchen Übernahme sowie deren mögliche Auswirkungen
auf die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Ihrer Anzeige hat die Gemeinde daher die dazu gehörenden
Unterlagen beizufügen. Sie muss zudem eine eigene Gesamtbeurteilung gegenüber der Aufsichtsbehörde abgeben.
In der Vorschrift wird die Zustimmung zu Rechtsgeschäften Dritter besonders herausgestellt.
Aus solchen verpflichtenden Zusagen erwachsen der Gemeinde regelmäßig Verpflichtungen zu Leistungen in
künftigen Haushaltsjahren. Bei solchen gemeindlichen Vorgängen wird allgemein davon ausgegangen, dass die
Aufgabenerledigung auf Dritte in eigener Verantwortung übertragen worden ist, die Gemeinde jedoch subsidiär
weiter für Verbindlichkeiten haftet, die aus der Durchführung dieser Aufgabenerledigung entstehen. Zu solchen
gemeindlichen Gegebenheiten sind z. B. auch Sanierungsträgerverträge oder Entwicklungsträgerverträge zu
zählen, soweit sie Kredit- oder Haftungsverpflichtungen der Gemeinde begründen. Die Gemeinde darf in solchen
GEMEINDEORDNUNG 636

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§ 87 GO NRW
Fällen ihre Zustimmung nur nach Anzeige an die Aufsichtsbehörde entsprechend der Regelung in Absatz der
Vorschrift erteilen. Der gemeindlichen Zustimmung zu solchen Verträgen soll wegen der wirtschaftlichen Bedeutung
und den möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde eine sorgfältige
Prüfung vorausgehen.
3.2 Schuldübernahmen und Schuldbeitritt
Der Gemeinde ist es möglich, Schulden eines Dritten im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung zu übernehmen, z. B.
von einem gemeindlichen Betrieb im Rahmen ihrer anteiligen Beteiligung an diesem Betrieb. Die zivilrechtlich
geregelte befreiende Schuldübernahme nach § 414 BGB ist dabei das Gegenstück zur Abtretung auf Schuldnerseite.
Sie führt zu einem Austausch des Schuldners im betreffenden Darlehensgeschäft, sodass in einem solchen
Fall die Gemeinde als Übernehmende an die Stelle des bisherigen Schuldners tritt. Ab diesem Zeitpunkt scheidet
der bisherige Schuldner aus dem bestehenden Schuldverhältnis gegenüber dem Gläubiger aus. Diese „befreiende“
Schuldübernahme dient somit in erster Linie den Interessen des „Altschuldners“.
Von der Schuldübernahme muss der Schuldbeitritt (kumulative Schuldübernahme) unterschieden werden, der
auch durch die Gemeinde möglich ist. Bei einem Schuldbeitritt tritt die Gemeinde als weiterer Schuldner neben
den bisherigen Schuldner. Der Schuldbeitritt führt daher nicht zu einem Schuldnerwechsel, sondern zu einer
Schuldnermehrheit, durch die ab diesem Zeitpunkt die Gesamtschuld im Sinne des § 421 BGB getragen wird.
Damit stellt ein Schuldbeitritt durch die Gemeinde ein Sicherungsmittel für den Gläubiger dar. Er dient ggf. vorrangig
den Interessen des Gläubigers, dem jetzt auch die Vermögensmasse der Gemeinde zur Befriedigung
seiner Forderungen zur Verfügung stehen.
3.3 Erfüllungsübernahmen
Der Gemeinde ist es möglich, Schulden eines Dritten, z. B. eines gemeindlichen Betriebes, im Rahmen ihrer
anteiligen Beteiligung an diesem Betrieb zu erfüllen. Bei der sogenannten Erfüllungsübernahme (vgl. § 329 BGB)
verpflichtet sich die Gemeinde als Übernehmende gegenüber dem Schuldner, diesen von seiner Schuld zu befreien.
Der Schuldner hat damit einen Anspruch gegen die Gemeinde als Übernehmende und zwar darauf, dass
diese seine Schuld gegenüber dem Gläubiger erfüllt.
Die Gemeinde ist dadurch nicht Schuldner gegenüber dem Gläubiger eines Dritten. Die Verpflichtung der Gemeinde
wirkt daher nur im Verhältnis zwischen ihr als Übernehmende und dem Schuldner, jedoch nicht gegenüber
dem Gläubiger. Der Gläubiger erwirbt daher keinen Anspruch gegen die Gemeinde als Übernehmende und
kann von ihr auch keine Leistung einfordern. Die Erfüllungsübernahme dient somit in erster Linie den Interessen
des Schuldners.
3.4 Die Patronatserklärung
Die Gemeinde gibt vielfach verpflichtende Erklärungen, z.B. wegen ihrer Betriebe, gegenüber Dritten mit dem
Zweck ab, die Kreditwürdigkeit des betreffenden Betriebes zu erhalten. Derartige Erklärungen werden als Patronatserklärung
bezeichnet, weil die Gemeinde als „Patron“ mit der Erklärung vielfach die Erfüllung der gegenwärtigen
und künftigen Verbindlichkeiten des Betriebes im Sinne einer Haftung absichert bzw. bereit ist, dem Betrieb
die notwendigen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. In diesem Sinne kann auch Zusage der Gemeinde gegenüber
einem gemeindlichen Betrieb zur Abdeckung oder Übernahme eines Verlustes als Patronatserklärung
bezeichnet werden.
GEMEINDEORDNUNG 637

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§ 87 GO NRW
Die Gemeinde darf derartige Erklärungen, die ggf. eine Einstandspflicht bewirken, nur unter Beachtung der einschlägigen
Vorschriften des gemeindlichen Haushaltsrechts abgeben. Sie muss dabei prüfen, ob im örtlichen
Einzelfall ihre Entscheidung für eine Patronatserklärung der Aufsichtsbehörde anzuzeigen ist und in welcher Form
sich die Erklärung bilanziell auswirkt. Es kann dabei ggf. ausreichend sein, die Erklärung unter den Haftungsverhältnissen
im Verbindlichkeitenspiegel anzugeben (vgl. § 47 Absatz 1 Satz GemHVO NRW).
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 638

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§ 88 GO NRW
§ 88
Rückstellungen
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, für drohende Verluste aus schwebenden
Geschäften oder laufenden Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde Rückstellungen in
angemessener Höhe zu bilden.
Erläuterungen zu § 88:
1. Die Grundlagen der Rückstellungsbildung
1.1 Die Erfordernisse für die Rückstellungsbildung
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft mit einer Erfassung und dem Nachweis der auf das Haushaltsjahr
bezogenen Ressourcen bedarf es auch der periodengerechten Erfassung aller gemeindlichen Verpflichtungen,
auch wenn diese z. B. dem Grunde oder der Höhe nach noch ungewiss sind. Durch die Bilanzierung der
gemeindlichen Rückstellungen wird daher eine Vorsorge der Gemeinde für ihre Verpflichtungen, die künftig zu
gemeindlichen Zahlungen führen können, transparent und nachvollziehbar gemacht. Zur Erfassung des vollständigen
Ressourcenverbrauchs der Gemeinde gehört daher auch die Bildung von Rückstellungen für gemeindliche
Verpflichtungen, deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe und Fälligkeitstermin jedoch noch
ungewiss, aber dennoch ausreichend sicher sind, die wirtschaftliche Ursache aber bereits vor dem Abschlussstichtag
eingetreten ist.
Durch die Bildung von Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen dem
Haushaltsjahr als Verursachungsperiode zugerechnet. Diese Gegebenheiten setzen im jeweiligen Haushaltsjahr
ein „verpflichtendes Ereignis“ der Gemeinde gegenüber Dritten (Außenverpflichtung) oder gegenüber sich selbst
(Innenverpflichtung) voraus. Ein solches gemeindliches Ereignis schafft eine rechtliche oder faktische Verpflichtung
für die Gemeinde, aufgrund dessen sie keine rechtliche Alternative zur Erfüllung der Verpflichtung hat, sodass
von ihr Rückstellungen zu bilden und zu bilanzieren sind. In den Fällen, in denen die Bedingungen für die
Bildung von Rückstellungen bei der Gemeinde vorliegen, sind diese in angemessener Höhe unter Beachtung des
Vorsichtsprinzips zu bilden.
Die gemeindlichen Rückstellungen sind im Rahmen des Jahresabschlusses der Gemeinde in der Ergebnisrechnung
zu erfassen und entsprechend in der gemeindlichen Bilanz zu passivieren. Zum Zeitpunkt ihrer Bildung
bleibt die Finanzrechnung der Gemeinde regelmäßig unberührt. Aus den Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber
Dritten sind die Zahlungen erst zum späteren Zeitpunkt der Fälligkeit zu leisten und dann nur in der gemeindlichen
Finanzrechnung zu erfassen. Sofern eine Rückstellungsbildung oder deren Veränderung (Erhöhungen
und Verminderungen) im Haushaltsjahr zu erwarten sind, müssen die deshalb entstehenden Aufwendungen
und Erträge im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagt werden. Die aus der Erfüllung der Verpflichtungen der
Gemeinde entstehende Inanspruchnahme einer Rückstellung, die zu einer Auszahlung an einen Dritten führt, ist
nur im gemeindlichen Finanzplan zu veranschlagen.
1.2 Die Pflicht zur Rückstellungsbildung
Die Pflicht der Gemeinde zur Rückstellungsbildung wird im gemeindlichen Haushaltsrecht im Grundsatz auf die
wesentlichen Verpflichtungen der Gemeinde beschränkt. Diesem Grundsatz folgen auch die Festlegungen, dass
für gemeindliche Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach zum Abschlussstichtag noch nicht genau
bekannt sind, die Gemeinde in ihrer Bilanz entsprechend hohe Rückstellungen anzusetzen hat, sofern der von
der Gemeinde zu leistende Betrag nicht geringfügig ist.
GEMEINDEORDNUNG 639

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§ 88 GO NRW
Zu diesen gemeindlichen Verpflichtungen gehört auch die Festlegung, dass für drohende Verluste aus schwebenden
Geschäften und aus laufenden Verfahren der Gemeinde entsprechend hohe Rückstellungen bilanziert
werden müssen, sofern der voraussichtliche Verlust für die Gemeinde nicht geringfügig sein wird. Für die Bilanzierung
einer gemeindlichen Rückstellung für ungewisse Verbindlichkeiten ist jedoch allein nicht ausreichend,
dass diese zum Abschlussstichtag der Gemeinde rechtlich entstanden ist. Eine solche Verpflichtung der Gemeinde
muss zudem gegenüber einem Dritten bestehen (Außenverpflichtung).
Ein Beispiel bietet die Regelung über die Aufbewahrung von Geschäftsunterlagen der Gemeinde (vgl. § 58
GemHVO NRW). Die Gemeinde ist nach dieser haushaltsrechtlichen Vorschrift verpflichtet, ihre Geschäftsunterlagen
aufzubewahren. Es ist somit davon auszugehen, dass eine gemeindliche Verpflichtung besteht und entsprechend
eine Verbindlichkeitsrückstellung rechtlich entstanden ist. Die Gemeinde ist aber in diesem Beispiel
nur gegenüber sich selbst und nicht gegenüber einem Dritten verpflichtet. Eine Konkretisierung der rechtlichen
Verpflichtung durch einen externen Adressaten ist daher nicht möglich.
Diese „Lücke“ bewirkt, dass die Bildung einer entsprechenden Rückstellung als nicht zulässig anzusehen ist. Sie
kann auch nicht dadurch geschlossen werden, dass die Aufbewahrung von Geschäftsunterlagen eine "interne"
Verpflichtung der Gemeinde darstellt. Solche Verpflichtungen sind durch die haushaltsrechtliche Vorschrift nur für
wenige gemeindliche Sachverhalte zulässig, z. B. für die unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen. Die
rechtliche Verpflichtung der Gemeinde begründet daher alleine nicht die Verpflichtung zur Bilanzierung einer
Rückstellung für die Aufbewahrung gemeindlicher Geschäftsunterlagen.
1.3 Die Zwecke der Rückstellungsbildung
Mit den gemeindlichen Rückstellungen werden Vorgänge dem jeweiligen Haushaltsjahr in Form von Aufwendungen
zugerechnet, die in diesem Haushaltsjahr verursacht worden sind, eine wirtschaftliche Belastung für die Gemeinde
auslösen und in ihrer Höhe quantifizierbar sind. Die darauf notwendigen Handlungen der Gemeinde erfolgen
jedoch erst zukünftig, z. B. in Form von Zahlungsleistungen. Durch die Bilanzierung einer Rückstellung findet
daher immer eine Verknüpfung zwischen der im Haushaltsjahr entstandenen Belastung der Gemeinde und der
von ihr in einem Folgejahr vorzunehmenden Zahlungsleistung statt.
Die Bildung einer gemeindlichen Rückstellung muss daher nicht nur an eine Handlung der Gemeinde in der Vergangenheit
anknüpfen, sondern vielmehr eine „Abgeltung“ dieser abgeschlossenen gemeindlichen Handlung
darstellen. Es reicht daher eine bloße Einschätzung über eine mögliche künftige Inanspruchnahme oder eines
Verlustes durch die Gemeinde für die Bildung einer gemeindlichen Rückstellung regelmäßig nicht aus. Vielmehr
muss grundsätzlich ernsthaft und mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer Inanspruchnahme der Gemeinde oder
mit einem Verlust für die Gemeinde gerechnet werden. In einem solchen Bewertungsspielraum beinhaltet die
vernünftige Beurteilung eines örtlichen Sachverhaltes auch die Prüfung von Chancen und Risiken für die Gemeinde
unter Beachtung des Vorsichtsprinzips. Die Beurteilung muss dabei in sich schlüssig und willkürfrei sein,
sodass das Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten logisch ableitbar und nachvollziehbar ist.
Von der Gemeinde dürfen erst Rückstellungen gebildet und bilanziert werden, wenn alle Kriterien dafür erfüllt
sind. Die Rückstellungen stellen dabei für die Gemeinde kein Eigenkapital in ihrer Bilanz dar. Sie sind vielmehr
dem in der gemeindlichen Bilanz abzubildenden Fremdkapital zuzuordnen und stellen zudem eine Ergänzung der
Verbindlichkeiten der Gemeinde dar. Der Umfang der zu bildenden gemeindlichen Rückstellungen bemisst sich
dabei i.d.R. nach dem voraussichtlich zukünftigen Erfüllungsbetrag der Gemeinde. Dabei kommt grundsätzlich
nicht das ausschließliche Stichtagsprinzip zur Anwendung, d. h. der Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht
danach zu bestimmen, was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung
zu diesem Tag zu erfüllen. Sie muss vielmehr berücksichtigen, in welchem Umfang sie künftig ihre Verpflichtung
erfüllen muss (Erfüllungspflicht).
GEMEINDEORDNUNG 640

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§ 88 GO NRW
Von der Gemeinde muss deshalb unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum
z. B. allgemeine Kosten- oder Preissteigerungen entstehen werden. Soweit diese von der Gemeinde
erkennbar sind und und objektiv betrachtet sich auf den gemeindlichen Erfüllungsbetrag auswirken können, müssen
diese Faktoren bei der gemeindlichen Rückstellungsbildung berücksichtigt werden. Zu solchen Faktoren
sollen aber nicht persönliche Veränderungen im Einzelfall gehören, sodass z. B. die berufliche Entwicklung von
Beamtinnen und Beamten nicht von Anfang an zu berücksichtigen ist. Diese Entwicklung soll sich erst ab dem
Zeitpunkt auf die Rückstellungsbildung auswirken, zu dem sie tatsächlich eingetreten ist. Erst dann erwerben die
Beamtinnen und Beamten die entsprechenden Ansprüche auf künftige Versorgungsleistungen gegenüber ihrem
Dienstherrn.
Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussarbeiten müssen von der Gemeinde bestehende bzw. bilanzierte
Rückstellungen unter Berücksichtigung der Geschäftsvorfälle des abgelaufenen Haushaltsjahres überprüft und
ein möglicher Bedarf für neue Rückstellungen sowie für die Aufstockung oder Auflösung bestehender und bilanzierter
Rückstellungen ermittelt werden. Für bereits bilanzierte gemeindliche Rückstellungen muss auch geprüft
werden, ob der frühere Rückstellungsgrund zum Abschlussstichtag noch besteht, ob bereits eine Inanspruchnahme
der Rückstellung erfolgte, ggf. in welcher Höhe, oder ob aus anderen Gründen eine Anpassung vorzunehmen
ist. Im örtlichen Einzelfall muss der notwendige Rückstellungsbetrag oder der Anpassungsbedarf ggf.
auch unter Einbeziehung der zu betrachtenden wirtschaftlichen Verhältnisse vorsichtig geschätzt werden, wenn
der Ansatz nicht auf eine andere Art und Weise rechnerisch ermittelt werden kann. Die Ermittlung eines Rückstellungsbetrages
erfordert immer auch eine nachvollziehbare Begründung und eine ausreichende Dokumentation.
1.4 Das Saldierungsverbot
Der gemeindliche Jahresabschluss soll einen Überblick über das Ergebnis der wirtschaftlichen Aktivitäten der
Gemeinde im Haushaltsjahr und die daraus entstandene gemeindliche Vermögens- und Schuldenlage geben. In
der Bilanz der Gemeinde sind dazu insbesondere die gemeindlichen Verpflichtungen zu passivieren, zu denen
auch die anzusetzenden Rückstellungen der Gemeinde gehören. Die gemeindliche Bilanz ist dabei als Bruttorechnung
zu führen, sodass die Bilanzposten auf der Aktivseite nicht mit den Bilanzposten auf der Passivseite
verrechnet werden dürfen (vgl. § 41 Absatz 2 GemHVO NRW). Diese gemeindlichen Verhältnisse bedingen, dass
eine Verrechnung von Vermögensgegenständen auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz mit bilanzierten
gemeindlichen Verpflichtungen auf der Passivseite der Bilanz nicht zulässig ist. Das Saldierungsverbot bewirkt z.
B., dass eine Verrechnung des Verpflichtungsansatzes einer Pensionsrückstellung mit dem angesetzten Vermögenswert
einer Kapitalversicherung als „Beamtenpensionsversicherung“ nicht erfolgen darf. Dieses Verbot gilt
auch dann noch, wenn die Kapitalversicherung der Beschaffung von Liquidität für die künftigen Zahlungen der
Versorgungsleistungen durch die Gemeinde dient.
Das haushaltsrechtlich verankerte Saldierungsverbot soll u.a. eine Bilanzverschleierung verhindern, denn das
Eigenkapital in der Bilanz der Gemeinde ist nicht allein auf die Darstellung und Erfassung als Nettovermögen
ausgerichtet worden. Es steht auch unmittelbar mit dem gemeindlichen Haushaltsausgleich in Verbindung (vgl. §§
75 und 76 GO NRW). Bei der Gemeinde soll es deshalb nicht dazu kommen, dass sachlich gebotene Wertansätze
nicht mehr oder nicht mehr in vollem Umfang unter den Aktiv- oder Passivposten in der gemeindlichen Bilanz
angesetzt werden. Das Verbot der Saldierung dient deshalb auch dem Erhalt der Übersicht über die bilanzierten
Rückstellungen als Nachweis bestehender gemeindlicher Verpflichtungen. Bei einer Zusammenfassung von Bilanzposten
oder einer Aufrechnung dürfte die Übersicht verloren gehen und die Transparenz über die gemeindlichen
Rückstellungen eingeschränkt werden. Außerdem würde in einem solchen Fall gegen die Bilanzierungsgrundsätze
„Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ verstoßen.
GEMEINDEORDNUNG 641

2. Die Anwendung von Rechtsbegriffen
2.1 Der Rechtsbegriff „Ungewiss“
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§ 88 GO NRW
Bei der Bilanzierung von Verpflichtungsrückstellungen dürfen der Gemeinde zum Abschlussstichtag die Verpflichtungen
dem Grunde oder der Höhe nach noch nicht genau bekannt sein. Für den Tatbestand der Ungewissheit
bei einem gemeindlichen Sachverhalt müssen akzeptable Anhaltspunkte vorliegen, sodass eine Verpflichtung der
Gemeinde nicht auszuschließen ist, die Gemeinde dies aber noch nicht abschließend beurteilen kann. Die Gemeinde
muss aber zum Abschlussstichtag aufgrund objektiver Tatbestände und nicht aufgrund einer subjektiven
Einschätzung sorgfältig beurteilen, dass ihre Inanspruchnahme voraussichtlich erfolgen wird. Bei den gemeindlichen
Fällen, in denen nur ungewiss ist, wem gegenüber eine Verbindlichkeit besteht oder wann sie fällig wird,
liegt regelmäßig keine Ungewissheit im Sinne dieser Vorschrift vor, sodass eine Rückstellungsbildung durch die
Gemeinde nicht zulässig ist.
Die „Ungewissheit“ kann sich bei Verpflichtungsrückstellungen auf die Höhe der Verpflichtung und auf das Bestehen
der Verpflichtung beziehen. Dem Grunde nach ungewiss ist eine gemeindliche Verpflichtung, wenn erst ein
Ereignis eintreten muss, dessen Eintritt aber unklar ist, z. B. bei einer Gewährleistung. Der Höhe nach ungewiss
sind solche Verpflichtungen, die z. B. wegen noch nicht eingegangener Rechnungen bestehen. Außerdem muss
sich die Ungewissheit über eine gemeindliche Verpflichtung nicht immer zwingend auf deren gesamten Umfang
erstrecken. Insbesondere in den Fällen, in den gemeindliche Verpflichtungen hinsichtlich ihrer Höhe ungewiss
sind, können Teile davon durchaus gewiss sein. Unter diesen Gegebenheiten ist ein bilanzieller Ansatz von der
Gemeinde entsprechend vorzunehmen. Der „gewisse“ Teil ist in der gemeindlichen Bilanz unter den Verbindlichkeiten
und nur der restliche „ungewisse“ Umfang ist unter den Rückstellungen anzusetzen.
2.2 Der Rechtsbegriff „Angemessene Höhe“
2.2.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde für bestimmte örtliche Sachverhalte die notwendigen Rückstellungen in
angemessener Höhe zu bilden. Für den Tatbestand der Angemessenheit müssen bei einem gemeindlichen
Sachverhalt, der zu einer Rückstellungsbildung durch die Gemeinde führt, akzeptable Anhaltspunkte dafür vorliegen,
dass eine bestehende Verpflichtung der Gemeinde eine wirtschaftliche Belastung darstellt und zutreffend
betragsmäßig bestimmt werden kann. Zum Abschlussstichtag muss aufgrund objektiver Tatbestände und nicht
einer subjektiven Einschätzung die Gemeinde sorgfältig beurteilen, in welcher Höhe eine Inanspruchnahme der
Gemeinde voraussichtlich erfolgen wird.
In den haushaltsrechtlichen Vorschriften wird jedoch nicht ausdrücklich der zukunftsorientierte Rechtsbegriff „Erfüllungsbetrag“
benutzt. Die Gemeinde soll gleichwohl in die Rückstellungsbildung bzw. die Bemessung ihrer
Rückstellungen die weitere mögliche Entwicklung der gemeindlichen Verpflichtungen auch durch äußere allgemeine
Umstände einbeziehen. Aufbauend auf den für die einzelne Rückstellungsarten bestehenden besonderen
Vorgaben soll die Gemeinde in die „Vorausschau“ zum Abschlussstichtag möglichst auch allgemeine Preis- und
Kostensteigerungen einbeziehen, soweit ihr dieses möglich ist. Der Begriff „Angemessene Höhe“ beinhaltet daher
für die gemeindliche Rückstellungsbildung grundsätzlich den Erfüllungsbetrag. Ob dieser Begriff streng nach dem
Stichtagsprinzip zu ermitteln ist, hängt von der Regelung zu der einzelnen Rückstellungsart ab, z. B. für Deponierückstellungen
in § 36 Absatz 2 GemHVO NRW..
Der künftige Erfüllungsbetrag kann daher bei einer gemeindlichen Rückstellung zur Grundlage des Passivansatzes
in der gemeindlichen Bilanz gemacht werden. Die Ermittlung des Rückstellungsbetrages ist dabei auf die
künftige Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung auszurichten. Mögliche allgemeine Entwicklungen und Ereignisse,
die sich auf die gemeindliche Rückstellung auswirken können, sind dann bereits zum Abschlussstichtag bei
GEMEINDEORDNUNG 642

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der Rückstellungsbildung zu berücksichtigen, z. B. allgemeine Preis- und Kostensteigerungen. In diesen Fällen
müssen der Gemeinde geeignete und belegbare Anhaltspunkte für den Eintritt solcher Ereignisse vorliegen oder
bekannt sein. Die Festlegung der angemessenen Höhe einer gemeindlichen Rückstellung ist dabei unabhängig
davon, ob die Gemeinde ihre Verpflichtung durch eine Geldleistung oder eine Sachleistung zu erfüllen hat.
2.2.2 Die Berücksichtigung von Entwicklungen
In die Beurteilung der angemessenen Höhe einer gemeindlichen Rückstellung ist auch die Vorschrift des § 36
GemHVO NRW einzubeziehen, soweit sich die Regelungen dieser Vorschrift auf die Ermittlung der „angemessenen
Höhe“ einer gemeindlichen Rückstellung beziehen. Außerdem sind zukunftsorientierte Komponenten zu
berücksichtigen, denn die Erfüllung einer gemeindlichen Verpflichtung in Form einer Rückstellung soll regelmäßig
erst zu einem späteren (künftigen) Zeitpunkt erfolgen. Nach vernünftiger kaufmännischer Beurteilung sind daher
von der Gemeinde zum jeweiligen Abschlussstichtag die allgemeinen Entwicklungen zu berücksichtigen, die
hinreichend begründbar sind oder auf objektivierbaren Hinweisen beruhen.
Diese Einschätzung geht von der Vorschrift des § 91 Absatz 2 Nummer 2 GO NRW aus, nach der allgemein
bestimmt wird, dass gemeindliche Rückstellungen grundsätzlich in Höhe des Betrages in der Bilanz der Gemeinde
anzusetzen sind, der voraussichtlich zur Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung notwendig wird (Erfüllungsbetrag).
Insgesamt gesehen sind daher von der Gemeinde allgemeine Preis- und Kostensteigerungen bei
der gemeindlichen Rückstellungsbildung zu berücksichtigen, soweit der Erfüllungsbetrag die Grundlage für die
Rückstellungsbildung bildet. Dazu sollen keine Gesetzesänderungen oder neue Gesetze gehören, die i.d.R. nur
allgemeine Grundlagen für das gemeindliche Verwaltungshandeln darstellen, auch wenn deren nur noch deren
Veröffentlichung bzw. das In-Kraft-Treten aussteht.
Im öffentlich-rechtlichen Bereich entstehen finanzielle Wirkungen regelmäßig erst durch verwaltungsrechtliches
Handeln und damit durch einen gemeindlichen Bescheid als Verwaltungsakt. Dieser bietet dann vielfach erst die
ausreichende Grundlage für die gemeindliche Bilanzierung. Außerdem müssen derartige künftige Ereignisse
vorhersehbar und bestimmbar sein und sich auch auf die Höhe der in der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden
Pensionsrückstellungen auswirken. In diese Beurteilung sind jedoch nicht künftige Gegebenheiten einzubeziehen,
deren künftige Ursachen und Wirkungen nur spekulativ zu ermitteln sind.
Zu den voraussichtlich künftigen Gegebenheiten sollen dagegen nicht die noch nicht eingetretenen Veränderungen
in den persönlichen Verhältnissen eines gemeindlichen Beamten gehören, sodass diese auch nicht bei der
Ermittlung der in der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden Pensionsrückstellungen zu berücksichtigen sind. Auch
wenn die Gemeinde über ein Personalentwicklungskonzept verfügt und sich daraus ein sog. Karrieretrend bezogen
auf die einzelnen Beamtinnen und Beamten ableiten lässt, führt diese Sachlage gleichwohl nicht dazu, die
persönlichen Verhältnisse bei der Bestimmung des Erfüllungsbetrages der Gemeinde zu berücksichtigen.
2.2.3 Die Beschränkung des Stichtagsprinzips
Die Auslegung des Rechtsbegriffs „Angemessene Höhe“ benötigt den Abschlussstichtag als zeitlichen Bezugspunkt.
Unter Berücksichtigung, dass der Begriff den künftigen Erfüllungsbetrag beinhaltet, wird das Stichtagsprinzip
eingeschränkt. Bei der Bemessung von gemeindlichen Rückstellungen ist deshalb der Ansatz in der gemeindlichen
Bilanz danach zu bestimmen, was die Gemeinde zukünftig aufbringen muss. Es ist nicht mehr zu ermitteln,
was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag hätte aufbringen müssen, um ihre Verpflichtung zu erfüllen.
Von der Gemeinde muss vielmehr unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum
z.B. Kostensteigerungen oder andere Anlässe entstehen können, die sich auf die Rückstellungsbildung
voraussichtlich auswirken werden. Soweit diese am jeweiligen Abschlussstichtag erkennbar sind und voraussicht-
GEMEINDEORDNUNG 643

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lich zu einer Veränderung des Erfüllungsbetrages führen, müssen diese bei der gemeindlichen Rückstellungsbildung
berücksichtigt werden.
3. Die Abgrenzung der Rückstellungsarten
Unter Beachtung dieser Vorschrift und in Anlehnung an das Handelsrecht darf die Gemeinde nur für die Zwecke
Rückstellungen bilden, die in § 36 Absatz 1 bis 5 GemHVO NRW näher und abschließend bestimmt sind. Die
Gemeinden sollen Rückstellungen grundsätzlich nur für rechtliche und wirtschaftliche Gegebenheiten bilden, die
ursächlich in der Hand der Gemeinde liegen und die periodengerecht zu Aufwendungen bei der Gemeinde führen.
Die grundsätzliche Abgrenzung der einzelnen Rückstellungsarten ergibt sich aufgrund von Außenverpflichtungen
der Gemeinde gegenüber Dritten oder von Innenverpflichtungen, die von der Gemeinde gegenüber sich
selbst bestehen bzw. zu erfüllen sind. Die Abgrenzung der gemeindlichen Rückstellungen soll das nachfolgende
Schema (Quelle: NKF-Dokumentation 2003 S. 258) verdeutlicht werden (vgl. Abbildung).
Rückstellungen für
ungewisse Verbindlichkeiten
rechtlich faktisch
Die Abgrenzung der Rückstellungen
Verpflichtung gegenüber
Dritten
Außenverpflichtung
Rückstellungen für
ungeplante Aufwendungen
aus schwebenden
Geschäften
GEMEINDEORDNUNG 644
Rückstellungen
Abbildung 102 „Die Abgrenzung der Rückstellungen“
Verpflichtung gegenüber sich
selbst
Innenverpflichtung
Aufwandsrückstellungen

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§ 88 GO NRW
Für gemeindliche Aufwendungen, die regelmäßig anfallen, dürfen von der Gemeinde dagegen keine Rückstellungen
bilanziert werden, denn dieses würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden
Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde eine Rückstellungsbildung in
diesen Fällen die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. In diesen Zusammenhang
ist die Vorschrift in § 36 Absatz 6 GemHVO NRW zu beachten, nach der weitere Arten von Rückstellungen
nur gebildet werden dürfen, soweit diese durch Gesetz oder Verordnung zugelassen sind.
Durch die Vorschrift des § 36 GemHVO NRW werden in den Absätzen 1 bis 5 die zulässigen Rückstellungsarten
für die Gemeinden abschließend bestimmt. Von der Gemeinde dürfen deshalb für sonstige ungewisse Verbindlichkeiten,
soweit diese nicht die Voraussetzungen des § 36 Absatz 4 GemHVO NRW erfüllen, keine Rückstellungen
gebildet werden. Für die Gemeinde ist außerdem keine Rückstellungsbildung im Rahmen des gemeindlichen
Finanzausgleichs, für künftige Umlagezahlungen und aus der Steuererhebung zugelassen worden. Die zulässigen
Rückstellungsarten sind von der Gemeinde auf der Passivseite ihrer Bilanz anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4
GemHVO NRW).
4. Zulässige Rückstellungsarten
4.1 Allgemeine Sachlage
Die Gemeinde muss Rückstellungen für unterschiedliche gemeindliche Gegebenheiten bilden, z. B. für ihre Pensionsverpflichtungen
nach den beamtenrechtlichen Vorschriften. Die Gemeinde darf jedoch nur für die Zwecke
bilanzielle Rückstellungen bilden, die in der Vorschrift des § 36 GemHVO NRW abschließend bestimmt worden
sind. Dem haushaltsrechtlichen Rückstellungsbegriff wird dadurch sowohl die sog. statische als auch die dynamische
Bilanzauffassung zugrunde gelegt. Die Gemeinde darf für die nachfolgend aufgezeigten Arten eine Rückstellung
bilden (vgl. Abbildung).
Die Rückstellungen nach § 88 GO NRW i.V.m. § 36 GemHVO NRW
VORGABE
Passivierungspflicht
Passivierungswahlrecht
Passivierungsverbot
GEMEINDEORDNUNG 645
RÜCKSTELLUNGSART
- Pensionen nach den beamtenrechtlichen Vorschriften.
- Rekultivierung und Nachsorge von Deponien und für die
Sanierung von Altlasten.
- Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach
zum Abschlussstichtag noch nicht genau bekannt sind.
- drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und
aus laufenden Verfahren.
- Verpflichtungen für Zwecke, die durch andere Gesetze
bestimmt wurden.
- unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen.
Sonstige Rückstellungen, die nicht durch Gesetz oder Verordnung
zugelassen sind, z.B.
- künftige Umlagezahlungen der Gemeinde;
- Verpflichtungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs;
- Verpflichtungen aus der gemeindlichen Steuererhebung.
Abbildung 103 „Die zulässigen Rückstellungsarten“

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§ 88 GO NRW
Durch die ausdrückliche Aufzählung der zulässigen Arten der Rückstellungen in der Vorschrift wird zudem klargestellt,
dass die Gemeinden nur Rückstellungen für die benannten Zwecke bilden dürfen. Daraus folgt, dass die
zulässigen Rückstellungsarten für die Gemeinde durch die Vorschriften des § 36 Absatz 1 bis 6 GemHVO NRW
abschließend bestimmt sind. Die Gemeinde darf daher keine Rückstellungen für Zwecke bilden, die nicht ausdrücklich
in der Vorschrift bestimmt sind. Daher darf sie auch für regelmäßig jährlich wiederkehrende Gegebenheiten
keine Rückstellungen bilanzieren.
4.2 Die einzelnen Rückstellungsarten
4.2.1 Die Pensionsrückstellungen
Durch die Bildung von Pensionsrückstellungen werden die Versorgungsverpflichtungen der Gemeinde den Haushaltsjahren
zugeordnet, in denen die Beamtinnen und Beamte ihre Anwartschaften auf künftige Versorgungsleistungen
erwerben. Folglich werden in einem gemeindlichen Jahresabschluss während der Anwartschaftsphase die
gesamten entstehenden Personalaufwendungen des Haushaltsjahres nachgewiesen und nicht ein Jahresergebnis
gezeigt, dass die Personalaufwendungen der Gemeinde nur im Umfang der aktuell zu erbringenden Zahlungsleistungen
aufweist.
Das von der Gemeinde erzielte Jahresergebnis enthält aber auch Aufwendungen für die Versorgung der Beamtinnen
und Beamten, auch wenn die tatsächlichen Zahlungsleistungen gegenüber diesem Personenkreis erst in
den zukünftigen Haushaltsjahren zu erbringen sind. Dieser Sachverhalt spiegelt den Entgeltcharakter der gemeindlichen
Pensionsverpflichtungen wieder, als würden die Beamtinnen und Beamten ihre Zukunftsvorsorge
eigenverantwortlich vornehmen müssen. Zu den Versorgungsverpflichtungen der Gemeinde gehören aber auch
die Beihilfeverpflichtungen gegenüber den Beamtinnen und Beamten der Gemeinde. Auch die daraus entstehenden
künftigen Verpflichtungen der Gemeinde sind in die gemeindliche Rückstellungsbildung einzubeziehen (vgl. §
36 Absatz 1 GemHVO NRW).
4.2.2 Die Rückstellungen für Deponien
Die Rekultivierung und Nachsorge von Deponien hat im gemeindlichen Bereich eine besondere Bedeutung, da
dafür gesetzliche Verpflichtungen bestehen, die in abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren näher bestimmt
werden. Die rechtliche Grundlage bildet das Fachgesetz, das Verpflichtungen zur Vorsorge enthält, die auch in
die Gebührenkalkulation einzubeziehen sind (vgl. § 9 Absatz 2 und 2a des Landesabfallgesetzes). Der Anlass zur
Rekultivierung und Nachsorge von Deponien, der wirtschaftlich in den Jahren der Nutzung der Deponie entsteht,
verlangt dementsprechend die notwendige Rückstellungsbildung (vgl. § 36 Absatz 2 GemHVO NRW).
4.2.3 Die Rückstellungen für Altlasten und sonstige Umweltschäden
Die gemeindlichen Rückstellungen für die Beseitigung von Altlasten sind zu bilden, wenn die Gemeinde verpflichtet
ist, bestimmte vorhandene Altlasten zu beseitigen bzw. zu sanieren (vgl. § 36 Absatz 2 GemHVO NRW). Derartige
gemeindliche Verpflichtungen können bei Grundstücken der Gemeinde oder auch für Grundstücke Dritter
bestehen, wenn eine behördliche Verpflichtung zur Beseitigung der Altlasten durch die Gemeinde vorliegt. Entsprechend
ist dann eine Rückstellung für die Beseitigung von Altlasten in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen.
In den Fällen, in denen seitens der Gemeinde jedoch nur eine Absicht zur Beseitigung von Altlasten besteht, liegt
noch keine ausreichende Grundlage für eine Rückstellungsbildung in der gemeindlichen Bilanz vor.
Unter dem entsprechenden Bilanzposten sind von der Gemeinde auch Rückstellungen wegen gemeindlicher
Verpflichtungen zur Beseitigung anderer Umweltschäden anzusetzen (vgl. Umweltschadensgesetz). Dabei gilt
GEMEINDEORDNUNG 646

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entsprechend wie bei gemeindlichen Altlasten, dass für derartige gemeindliche Verpflichtungen dann eine Rückstellung
für die Beseitigung von Altlasten in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist, wenn eine behördliche
Verpflichtung zur Beseitigung vorliegt. In den Fällen, in denen seitens der Gemeinde jedoch nur eine Absicht zur
Beseitigung von aufgetretenen Umweltschäden besteht, liegt noch keine ausreichende Grundlage für eine Rückstellungsbildung
in der gemeindlichen Bilanz vor.
4.2.4 Die Rückstellungen für die unterlassene Instandhaltung
Für unterlassene Aufwendungen für die Instandhaltung von Sachanlagen sind von der Gemeinde die notwendigen
Rückstellungen zu bilden, soweit die Aufwendungen keinen Herstellungsaufwand für gemeindliche Vermögensgegenstände
darstellen (vgl. § 36 Absatz 3 GemHVO NRW). Eine solche Rückstellungsbildung soll dazu
beitragen, den Verfall von instandhaltungspflichtigen Sachanlagen zu verhindern und die stetige Aufgabenerfüllung
der Gemeinde insoweit zu sichern.
Derartige Rückstellungen sind in der gemeindlichen Bilanz mit dem Betrag anzusetzen, der voraussichtlich bei
der Nachholung bzw. beim späteren Entstehen von gemeindlichen Ausgaben notwendig wird. Dazu ist durch die
Vorschrift - abweichend vom Handelsrecht - keine konkrete Zeitvorgabe zur Nachholung der unterlassenen Instandhaltung
festgelegt, sondern zur Ansatzbildung bestimmt worden „soweit die Nachholung der Instandhaltung
hinreichend konkret beabsichtigt ist und als bisher unterlassen bewertet werden muss“. Diese Regelung wurde
aus ausreichend im Sinne der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung der Gemeinden gesehen.
4.2.5 Die Rückstellungen für ungewisse Verpflichtungen
Die Gemeinden haben auch Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten zu bilden, soweit dafür keine spezielle
Regelung in den Absätzen 1, 2 und 5 dieser Vorschrift getroffen worden sind (vgl. § 36 Absatz 4 GemHVO
NRW). Bei den Verpflichtungsrückstellungen muss eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber Dritten bestehen,
z. B. aufgrund von Verträgen (privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen) oder von gesetzlichen
Regelungen. Es ist dabei nicht erforderlich, dass der Dritte Kenntnis von seinem Anspruch hat. Sofern jedoch nur
ungewiss ist, wem gegenüber eine Verbindlichkeit besteht oder wann sie fällig wird, so liegt darin keine Ungewissheit
im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschrift über die Bildung von Rückstellungen.
Von der Gemeinde kann außerdem in eigener Verantwortung eine Geringfügigkeitsgrenze für den Ansatz von
gemeindlichen Rückstellungen festgelegt werden. Dabei sollen die haushaltsmäßigen Auswirkungen berücksichtigt
werden. Für die Bildung und den Ansatz von Rückstellungen für Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber
Dritten gelten grundsätzlich die nachfolgend aufgezeigten Merkmale (vgl. Abbildung).
Merkmale für Rückstellungen für ungewisse gemeindliche Verpflichtungen
- Die Verpflichtungen müssen dem Grunde oder der Höhe nach zum Abschlussstichtag noch nicht genau
bekannt sein.
- Es muss zukünftig wahrscheinlich eine Verbindlichkeit tatsächlich entstehen.
- Die zukünftige Inanspruchnahme wird voraussichtlich tatsächlich erfolgen.
- Die wirtschaftliche Ursache der Verbindlichkeit muss vor dem Abschlussstichtag liegen.
GEMEINDEORDNUNG 647

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Merkmale für Rückstellungen für ungewisse gemeindliche Verpflichtungen
- Der zu leistende Betrag ist nicht geringfügig.
Abbildung 104 „Merkmale für Rückstellungen für ungewisse gemeindliche Verpflichtungen“
Für die Gemeinde kann es zudem im Einzelfall notwendig werden, den bilanziellen Ansatz für Verpflichtungsrückstellungen
ggf. zu schätzen. Derartige Gegebenheiten müssen im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses
vom Abschlussprüfer berücksichtigt werden, denn Unsicherheiten bei den Schätzungen können bedeutsame
Risiken für die Gemeinde zu Folge haben. Die zur Ermittlung von bilanziellen Ansätzen für Rückstellungen vorgenommenen
Schätzungen sind daher im gemeindlichen Jahresabschluss im Anhang angemessen zu erläutern.
Auch ist zu beachten, dass die zulässigen Aufwandsrückstellungen nicht zu den Verpflichtungsrückstellungen
gehören, denn sie stellen nur eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber sich selber und nicht eine Außenverpflichtung
gegenüber einem Dritten dar.
4.2.6 Die Rückstellungen für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften
Von der Gemeinde sind in den Fällen drohender Verluste aus schwebenden Geschäften die notwendigen Rückstellungen
zu bilden (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO NRW). Ein schwebendes Geschäft der Gemeinde kann ein
einmaliges Geschäft oder ein Geschäft auf Dauer (Dauerschuldverhältnis) sein. Ein solcher Fall liegt z. B. vor,
wenn bei der Gemeinde ein zweiseitig verpflichtender Vertrag besteht, der auf einen Leistungsaustausch ausgerichtet
ist und von beiden Vertragspartnern noch nicht erfüllt worden ist. Mögliche Gegenstände von derartigen
schwebenden Geschäften können Lieferungen von Vermögensgegenständen, Leistungen in Form von Nutzungsüberlassungen
oder ein sonstiges Tun oder Unterlassen sein. Außerdem ist für die Qualifizierung von schwebenden
Geschäften wichtig, dass eine Bindungswirkung für die Vertragspartner besteht.
Der Schwebezustand eines gemeindlichen Geschäftes, bei dem ein Anspruch und eine Verpflichtung aus dem
Geschäft vorliegen müssen, beginnt i.d.R. mit seinem rechtswirksamen Abschluss. Er wird durch die Erfüllung der
Sachleistung beendet. Dagegen bewirkt die Erbringung der geldmäßigen Gegenleistung i.d.R. nicht die Beendigung
des Schwebezustands. Damit die Gemeinde nicht verpflichtet ist, für jeden möglichen Verlust eine Rückstellungsbildung
vorzunehmen, ist zudem als Abgrenzung bestimmt worden, dass Rückstellungen nur zu bilden sind,
sofern der voraussichtliche Verlust für die Gemeinde nicht geringfügig sein wird. Bei der Bestimmung der Geringfügigkeitsgrenze,
die in der Eigenverantwortung der Gemeinde liegt, ist auch auf die örtlichen haushaltsmäßigen
Auswirkungen abzustellen. Darüber hinaus ist festzustellen, ob ein künftiger Verpflichtungsüberschuss für die
Gemeinde entstehen wird (Saldo aus künftigen Aufwendungen und künftigen Erträgen) und ob das auslösende
Ereignis zur Rückstellungsbildung nach Abschluss des Geschäftes liegt.
4.2.7 Die Rückstellungen für drohende Verluste aus laufenden Verfahren
Die Gemeinde ist verpflichtet, für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in ihrer Bilanz entsprechende
Rückstellungen anzusetzen (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO NRW). Unter dem Begriff „Verfahren“ sind dabei nur
nur gemeindliche Geschäftsvorfälle zu verstehen, sondern allgemein alle Verwaltungsvorgänge, die auf einer
rechtlichen Grundlage aufbauen und von der Gemeinde im Rahmen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des
Landes Nordrhein-Westfalen durch einen gemeindlichen Bescheid abgewickelt werden, z. B. die Heranziehung
Dritter zur Zahlung von Steuern, Beiträgen u.a. Als dazugehörig sind auch Gerichtsprozesse anzusehen, die
wegen der gemeindlichen Geschäftsvorfälle anhängig sind, unabhängig von der gerichtlichen Instanz.
GEMEINDEORDNUNG 648

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Solche Verwaltungsverfahren der Gemeinde sind als laufend zu qualifizieren, wenn ein von der Gemeinde erlassener
Bescheid noch nicht rechtskräftig geworden ist. Diese Sachlage ist regelmäßig gegeben, wenn im gemeindlichen
Verfahren die Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist oder diese Frist wegen eines sich daran
anschließenden (anhängigen) Widerspruchs- oder Klageverfahrens noch läuft. Sofern eine solche Sachlage bei
der Gemeinde besteht, sollte eine getrennte Betrachtung und Bewertung über den Verfahrensgegenstand und
über das Verfahren erfolgen. Bei einem möglicherweise „drohenden Verlust“ aus dem Verfahren sollte keine
Wertberichtigung der bestehenden Forderung erfolgen, solange die Gemeinde am Bestand ihrer durch Bescheid
festgesetzten Forderung festhält. Die Gemeinde soll ggf. eine Rückstellung passivieren, zumal ein Bedarf für eine
Rückstellungsbildung sich aus der möglichen kostenmäßigen Beteiligung der Gemeinde ergeben kann.
4.3 Sonstige Rückstellungen
Die Gemeinde darf unter dem Bilanzposten „Sonstige Rückstellungen“ mögliche Rückstellungen für andere Zwecke
nur ansetzten, soweit diese durch Gesetz oder Verordnung zugelassen sind (vgl. § 36 Absatz 6 Satz 1
GemHVO NRW). Mit dieser gesonderten Vorschrift wird klargestellt, dass die Gemeinde nur dann Rückstellungen
für andere Zwecke bilden darf, wenn dabei die in den Vorschriften des § 36 Absatz 4 oder 5 GemHVO NRW
enthalten Voraussetzungen erfüllt sind. Es ist daher der Gemeinde nicht erlaubt, für selbst gewählte Zwecke aus
ihren örtlichen Verhältnissen heraus oder für andere äußere Umstände gesonderte Rückstellungen zu bilden.
Von diesem Verbot besteht nur dann eine Ausnahme, wenn die Bildung von besonderen Rückstellungen ausdrücklich
zugelassen wird, z. B. durch fachgesetzliche Vorschriften (vgl. Reglungen im Landesabfallgesetz). Die
Rechtsvorschriften für gemeindliche Umlagezahlungen und für den Gemeindefinanzausgleich sowie für die gemeindliche
Steuererhebung sehen dagegen keine Rückstellungsbildung vor. Von der Gemeinde dürfen deshalb
für diese Zwecke auch dann keine Rückstellungen gebildet werden, wenn sich derartige örtliche Sachverhalte
ggf. unter die Bestimmungen der Vorschrift des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen.
5. Rückstellungen für nicht andere Zwecke
5.1 Allgemeine Sachlage
Durch die ausdrückliche Aufzählung der zulässigen Arten der Rückstellungen in § 36 GemHVO NRW wird klargestellt,
dass die Gemeinden keine Rückstellungen für andere Zwecke bilden dürfen. Die Gemeinden sollen die
Rückstellungen grundsätzlich nur für rechtliche und wirtschaftliche Leistungen bilden, die ursächlich in der Hand
der Gemeinde liegen und die periodengerecht zu Aufwendungen bei der Gemeinde führen sowie nicht jährlich
wiederkehrend sind. Bei gemeindlichen Geschäftsvorfällen, die auf Leistungen Dritter ohne Gegenleistungsverpflichtung
der Gemeinde oder auf einseitigen Leistungen der Gemeinde an Dritte beruhen, z. B. Gewerbesteuerzahlungen,
Sozialhilfeleistungen, soll erst das Entstehen der rechtlichen Verpflichtung der Gemeinde und nicht
bereits das mögliche Entstehen einer wirtschaftlichen Verpflichtung beim Dritten der Anlass für eine Rückstellungsbildung
bei der Gemeinde sein, sofern nicht bereits eine Forderung zu bilanzieren ist.
Die haushaltswirtschaftliche Zuordnung erfolgt immer, wenn der Gemeinde Zuwendungen von Dritten gewährt
werden oder wenn gemeindliche Forderungen, die i.d.R. aus einem Leistungsbescheid der Gemeinde entstehen,
zu bilanzieren sind. Sie ist bei solchen Geschäftsvorfällen der Gemeinde allgemein anerkannt und wird dort nicht
infrage gestellt. Eine Rückstellungspflicht für die Gemeinde soll daher erst als entstanden anzunehmen bzw. die
Zuordnung entsprechender Aufwendungen zum Haushaltsjahr erst vorzunehmen sein, wenn eine tatsächliche
Verpflichtung der Gemeinde durch einen Heranziehungsbescheid einsetzt.
Der gemeindliche Ressourcenverbrauch ist objektiv betrachtet zu dem Zeitpunkt als entstanden anzusehen, wenn
dieser durch einen Verwaltungsakt der Gemeinde objektiviert wird. Er ist i.d.R. auch erst zu diesem Zeitpunkt
GEMEINDEORDNUNG 649

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verlässlich bewertbar ist (Bestimmung des Erfüllungszeitpunktes als Realisation der Zeit nach). Es muss somit
ein konkretes Ereignis bezogen auf den Abschlussstichtag eingetreten sein bzw. vorliegen, damit bei bestimmten
gemeindlichen Sachverhalten eine Rückstellungsbildung zulässig ist. Der in § 75 Absatz 2 GO NRW gesetzlich
bestimmte jährliche Haushaltsausgleich erfordert in diesem Zusammenhang gemeindeübergreifend eine gleiche
Handhabung durch alle Gemeinden.
5.2 Rückstellungen und künftige Umlagezahlungen der Gemeinde
Für Umlagen der Gemeinde, die regelmäßig jährlich anfallen, ist die Bildung von Rückstellungen nicht zugelassen
worden. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip widersprechen, regelmäßig
wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde in diesen Fällen eine
Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. Eine konkrete
Verpflichtung der Gemeinde besteht jedoch nicht allein wegen der rechtlichen Bindung der Gemeinde als Mitglied
an den Umlageverband. Sie entsteht vielmehr jährlich aufgrund der konkreten Aufgabenerfüllung (Leistungserbringung)
des Umlageverbandes und wird durch einen Heranziehungsbescheid des umlageberechtigten Dritten
gegenüber den Umlagezahlern erst hinreichend konkretisiert, sodass eine Zuordnung zu dem Haushaltsjahr zu
erfolgen hat, auf das sich der Festsetzungsbescheid bezieht (Erfüllungszeitpunkt).
Die Einbeziehung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde in die Ermittlung der Höhe des Umlagebetrages, z. B. in
Form der Steuerkraft der Gemeinde vor dem Umlagejahr, führt daher nicht zwangsläufig zu einer Verpflichtung
der Gemeinde, den Vorjahren des betreffenden Umlagehaushaltsjahres bereits Aufwendungen aus der Umlageerhebung
zuzurechnen. Es werden im Rahmen der Ermittlung des Umlagebetrages lediglich die belegbaren
haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde für die Ermittlung der konkreten Höhe der Umlage herangezogen.
Die Realisation des Ertrages beim Umlageberechtigten und damit das Entstehen von Aufwendungen beim
Umlagepflichtigen sind daher erst zum aktuellen haushaltsjahrbezogenen Zeitpunkt möglich.
Nach den gesetzlichen Vorschriften sind die Arten und der Umfang der Leistungsfähigkeit der Gemeinde bei der
Umlageermittlung zu berücksichtigen. Daher müssen Messgrößen bzw. Schlüsselgrößen für eine zutreffende
Ermittlung des Umlagebetrages jeder einzelnen Gemeinde bestimmt werden. Aus diesen öffentlich-rechtlichen
Gegebenheiten heraus führt erst die rechtliche Verpflichtung der Gemeinde zur Umlagezahlung zu einer wirtschaftlichen
Belastung, und zwar in dem Haushaltsjahr, für das die Gemeinde durch den Umlageberechtigten zur
Umlagezahlung herangezogen wird.
Eine Rückstellungsbildung würde unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze dazu führen, dass die gesamte
Umlage wirtschaftlich einem Haushaltsjahr zuzurechnen wäre, für das für den Umlageberechtigten weder ein
haushaltsrechtlicher noch ein wirtschaftlicher Anspruch zur Erhebung der Umlage besteht. Zudem hat ein Umlageberechtigter,
z. B. der Kreis, erst nach seiner Feststellung, dass die sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen
nicht decken, die Berechtigung zur Umlageerhebung (vgl. § 56 Absatz 1 KrO NRW). Dieser Sachverhalt
gilt auch bei Zweckverbänden (vgl. § 19 Absatz 1 Satz 1 GkG NRW). Eine Rückstellungsbildung für Umlagezwecke
ist auch deshalb nicht zugelassen worden.
Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung für gemeindliche Umlagezahlungen führt dazu, dass von
der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Umlagesachverhalte
ggf. grundsätzlich und in allgemeiner Form unter die Bestimmungen des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO NRW
subsumieren lassen, soweit die Umlageerhebung noch nicht Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens der Gemeinde
ist (Verfahren zum Erlass eines rechtskräftigen Umlagebescheides). In den Fällen, in denen es aber nach
dem Erlass eines Umlagebescheides zu einem Widerspruch des Betroffenen gegen den Bescheid bzw. zu einem
Klageverfahren kommt, ist von der Gemeinde zum Abschlussstichtag zu prüfen und zu entscheiden, ob in einem
solchen Fall eine Rückstellung für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in der gemeindlichen Bilanz angesetzt
werden muss, sofern der voraussichtliche Verlust nicht geringfügig sein wird.
GEMEINDEORDNUNG 650

5.3 Rückstellungen und Gemeindefinanzausgleich
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Der Gesetzgeber hat durch die abschließende Aufzählung der zulässigen Rückstellungsarten in der Vorschrift
bestimmt, dass die Bildung von Rückstellungen für gemeindliche Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs
nicht zulässig ist. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip
widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden Aufwand als laufenden Aufwand des jeweiligen Haushaltsjahres zu
erfassen. Eine Rückstellungsbildung unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze könnte dazu führen, dass die
gesamten gemeindlichen Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs wirtschaftlich einem Haushaltsjahr
zuzurechnen wären, bei dem weder ein haushaltsrechtlicher noch ein wirtschaftlicher Grund dafür besteht.
Ein Anlass zu dieser Sachlage besteht auch dadurch, dass in Nordrhein-Westfalen die Gemeinden nicht verpflichtet
sind, auch nicht die finanzstarken Gemeinden, eigene Finanzmittel der allgemeinen Finanzausgleichsmasse
des Landes zuzuführen, wie es z.T. in anderen Ländern die Regel ist. Auch deshalb ist eine Rückstellungsbildung
für gemeindliche Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs nicht zugelassen worden. Außerdem
könnte wegen möglicherweise unterschiedlichen Bewertungen eine gemeindliche Rückstellungsbildung im Rahmen
des Gemeindefinanzausgleichs die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts sowie die Vergleichbarkeit
beeinträchtigen.
In den Fällen, in denen die Gemeinde eigene Finanzleistungen aufgrund des jährlichen Gemeindefinanzausgleichs
erbringen muss, entsteht erst durch die rechtliche Heranziehung der Gemeinde durch einen Leistungsbescheid
eine aufwandswirksame Verpflichtung der Gemeinde, sodass i.d.R. der gemeindliche Ressourcenverbrauch
entsprechend dem darin festgesetzten Erfüllungszeitpunkt dem Haushaltsjahr zuzurechnen ist. Die Entscheidung,
keine „Vorverpflichtung“ bzw. Zurechnung zu Vorjahren als alleinige Grundlage für eine örtliche Rückstellungsbildung
aus Anlass des Gemeindefinanzausgleichs bei der Gemeinde zuzulassen, unter dem Gesichtspunkt
des Ressourcenverbrauchs sachgerecht und vertretbar. Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung
im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs führt dazu, dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen
gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Finanzausgleichssachverhalte ggf. unter die Bestimmungen
des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen.
5.4 Rückstellungen und gemeindliche Steuererhebung
Der Gesetzgeber hat durch die abschließende Aufzählung der zulässigen Rückstellungsarten in der Vorschrift
bestimmt, dass die Bildung von Rückstellungen im Rahmen der jährlich wiederkehrenden gemeindlichen Steuererhebung,
z.B. der Gewerbesteuer, nicht zulässig ist. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen
Prinzip widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu
erfassen. Außerdem würde in diesen Fällen eine Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen
Haushalts beeinträchtigen. Auch der in § 75 Absatz 2 GO NRW gesetzlich bestimmte jährliche
Haushaltsausgleich erfordert gemeindeübergreifend eine gleiche Handhabung.
Diese Gegebenheiten führen dazu, dass bei der gemeindlichen Steuererhebung das Entstehen der rechtlichen
Verpflichtung und nicht bereits das mögliche Entstehen einer wirtschaftlichen Verpflichtung der Anlass für die
periodengerechte Zuordnung von Steuererträgen ist. Daher ist objektiv betrachtet erst zum Erfüllungszeitpunkt
ein Ressourcenaufkommen als entstanden anzusehen, weil der Vorgang durch einen Verwaltungsakt objektiviert
wird und i.d.R. erst zu diesem Zeitpunkt verlässlich bewertbar ist (Bestimmung des Erfüllungszeitpunktes als
Realisation der Zeit nach). Erst aus der Festsetzung oder der Fälligkeit gemeindlicher Steuern heraus eine Zurechnung
der Ressourcen zu einem Haushaltsjahr vorzunehmen, ist sachgerecht und vertretbar.
GEMEINDEORDNUNG 651

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§ 88 GO NRW
Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung aus der gemeindlichen Steuererhebung führt daher dazu,
dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Steuersachverhalte
ggf. unter die Bestimmungen des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen. Kommt es
aber nach dem Erlass eines gemeindlichen Steuerbescheides zu einem Widerspruch des Betroffenen gegen den
Bescheid bzw. zu einem Klageverfahren ist von der Gemeinde zum Abschlussstichtag zu prüfen und zu entscheiden,
ob in einem solchen Fall eine Rückstellung für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in der gemeindlichen
Bilanz angesetzt werden muss, sofern der voraussichtliche Verlust nicht geringfügig sein wird.
Von der Betrachtung von Steuersachverhalten aus der gemeindlichen Steuererhebung sind zudem die Sachverhalte
zu trennen, durch die für die Gemeinde eine Steuerpflicht gegenüber dem Staat entsteht. In diesen Fällen
ist eine Rückstellungsbildung als zulässig anzusehen, z. B. für Steuerschuldverhältnisse der Gemeinde aus ihrem
„Betrieb gewerblicher Art“. Ist eine solche Rückstellungsbildung durch die Gemeinde erforderlich, ist diese auf der
Grundlage der Regelungen in Absatz 4 dieser Vorschrift vorzunehmen.
6. Die Abzinsung von gemeindlichen Rückstellungen
Die einzelnen Rückstellungen der Gemeinde sind nach dem Nominalwertprinzip zu bemessen bzw. zu bewerten
und dürfen in Anlehnung an das Handelsrecht i.d.R. nicht abgezinst werden. Es soll gesichert werden, dass von
der Gemeinde unter Beachtung des Realisationsprinzips ein entnahmefähiger Betrag (Erfüllungsbetrag) zurückgestellt
wird. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass in der Mehrzahl der gemeindlichen Rückstellungen
kein verdeckter Zins enthalten ist, z. B. bei Sachleistungsverpflichtungen, bei Verpflichtungen aus Bürgschaften
oder Schadenersatzleistungen.
Eine Abzinsung ist bei auch Rückstellungen für Altersteilzeit nicht zulässig, denn die Ansprüche einer Beamtin
oder eines Beamten nach dem Altersteilzeitmodell stellen keine von der Gemeinde zu erbringenden abzinsbaren
Versorgungsleistungen dar. Diese Sachlage wird auch dadurch deutlich, dass die Rückstellungen für Altersteilzeit
unter den „Sonstigen Rückstellungen“ und nicht unter den „Pensionsrückstellungen“ in der gemeindlichen Bilanz
anzusetzen sind. Auch längerfristige Umweltschutzverpflichtungen, z. B. Rückstellungen für die Rekultivierung
von Deponien, sind nicht abzuzinsen.
Diese sachlichen Vorgaben bedingen, dass bei den gemeindlichen Rückstellungen deshalb keine Trennung in
Beträge für die Erfüllung der Leistungsverpflichtung und für die Kapitalnutzung vorzunehmen ist. Nur bei ihren
Pensionsrückstellungen darf die Gemeinde nach Maßgabe des § 36 Absatz 1 GO NRW eine Abzinsung vornehmen,
denn die gemeindlichen Versorgungsleistungen sind mit ihrem Barwert und nicht mit dem Nominalbetrag in
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Bei dessen Ermittlung ist der Berechnung ein Rechnungszins von fünf
Prozent zugrunde zu legen.
7. Auflösung und Herabsetzung der gemeindlichen Rückstellungen
7.1 Die Auflösung von Rückstellungen
7.1.1 Die Auflösung, weil der Grund entfallen ist
Das Gebot in dieser Vorschrift ist im Einklang mit dem Handelsrecht bestimmt worden. Es verpflichtet die Gemeinde,
angesetzte Rückstellungen aufzulösen, wenn der Grund hierfür ganz oder teilweise entfallen ist. In den
Fällen, in denen absehbar ist, dass die Gemeinde nun doch nicht zu einer Leistung verpflichtet ist (fehlende Inanspruchnahme
der Gemeinde), ist die in der gemeindlichen Bilanz angesetzte Rückstellung zum Abschlussstichtag
ganz oder teilweise aufzulösen. Die Auflösung einer Rückstellung wegen eines nicht mehr vorhandenen Bedarfs
führt zu einer Ergebniswirksamkeit und daher zu einer Erfassung als Ertrag in der Ergebnisrechnung.
GEMEINDEORDNUNG 652

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§ 88 GO NRW
Ein Wahlrecht für die Gemeinde, die Inanspruchnahme einer Rückstellung ergebniswirksam abzuwickeln, d.h.
ertragswirksam aufzulösen und gleichzeitig Aufwendungen insgesamt in Höhe der erforderlichen Auszahlungen
zu erfassen sowie entsprechend in ihrem Jahresabschluss nachzuweisen, besteht im Grundsatz nicht. Der Gemeinde
ist eine gesonderte Erfassung ihrer Zahlungsströme im Rahmen der Finanzrechnung vorgegeben. Eine
gleichzeitige ergebniswirksame Erfassung bedarf es daher nicht, denn die Zahlungsströme aus einer Inanspruchnahme
einer Rückstellung sind auch unterjährig zu erfassen. Es bedarf daher keiner Überführung aus ergebniswirksamen
Daten, z. B. im Rahmen einer „kaufmännischen“ Aufwandsminderung (Saldierung).
7.1.2 Die Auflösung aus Verzicht auf die Instandhaltung
Das Gebot in dieser Vorschrift verpflichtet die Gemeinden, auch angesetzte Rückstellungen für unterlassene
Instandhaltung aufzulösen, wenn die geplanten (konkret beabsichtigten) Maßnahmen nach dem Haushaltsplan
nicht umgesetzt worden sind und die dafür gebildete Rückstellung nicht mehr benötigt wird. Die Gemeinde hat in
diesen Fällen regelmäßig eine Wertberichtigung beim Ansatz der betreffenden Vermögensgegenstände in der
gemeindlichen Bilanz vorzunehmen.
Bei der Bildung der Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung für bestimmte gemeindliche Vermögensgegenstände
ist nach dem Bruttoprinzip vorzugehen, sodass der Wertansatz dieser Vermögensgegenstände nicht
verändert wurde. Bei der ertragswirksamen Auflösung einer Rückstellung für unterlassene Instandhaltung muss
daher wegen nicht durchgeführter Instandhaltungsmaßnahmen in entsprechender Höhe eine außerplanmäßige
Abschreibung der betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstände vorgenommen werden. Diese haushaltswirtschaftlichen
Maßnahmen sind in der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu erfassen.
7.1.3 Die Auflösung bei Dienstherrnwechsel
In Ausnahmefällen kann es beim Wechsel einer Beamtin oder eines Beamten zu einem anderen Dienstherrn
jedoch geboten sein, sich sofort von der späteren Beteiligungsverpflichtung durch eine Ausgleichszahlung zu
entlasten. Wenn in solchen Fällen die Erstattungsverpflichtung des abgebenden Dienstherrn gegenüber dem
neuen Dienstherrn durch eine einmalige Leistung abgegolten worden ist, kann auf den Erhalt der vorgenommenen
Rückstellung für diese früheren Bediensteten verzichtet werden. Den Aufwendungen aus der Leistung an den
neuen Dienstherrn steht der Ertrag aus der Auflösung der gebildeten Pensionsrückstellung gegenüber. Für die
abgebende Gemeinde besteht keine Verpflichtung mehr gegenüber dem früheren Beschäftigten und damit ist der
Grund für ihre Rückstellungsbildung entfallen.
7.2 Die Herabsetzung von Rückstellungen
7.2.1 Allgemeine Grundlagen
Das in dieser Vorschrift enthaltene Gebot verpflichtet die Gemeinde aber auch darauf zu achten, dass sie die
Rückstellungen nur für die Zwecke in Anspruch nimmt, für die sie ursprünglich gebildet wurden. Dazu bietet z.B.
die in den Haushaltsplan integrierte mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung eine Hilfestellung. Die Inanspruchnahme
einer Rückstellung führt zu ihrer ergebnisneutralen Herabsetzung. Eine Herabsetzung von Rückstellungen
erfolgt i.d.R. kann durch eine einmalige Inanspruchnahme, z. B. bei Durchführung einer Instandhaltung, für die
eine Rückstellung gebildet wurde. Sie wird aber auch wegen laufender Leistungen vorgenommen, wenn die Gemeinde
ab dem Eintritt ihrer Beamtin oder ihres Beamten in den Ruhestand ihre Verpflichtung zur Zahlung von
laufenden Versorgungsleistungen erfüllt. Durch die Leistung von Zahlungen der Gemeinde ausgelöste Herabsetzungen
von Rückstellungen berühren nur die gemeindliche Finanzrechnung.
GEMEINDEORDNUNG 653

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§ 88 GO NRW
7.2.2 Die Herabsetzung durch eine einmalige Inanspruchnahme
Mit der Umsetzung der von der Gemeinde vorgesehenen Instandhaltungsmaßnahme, für die von der Gemeinde
eine Rückstellung gebildet wurde, wird diese in Anspruch genommen. Dadurch ist der bilanzielle Ansatz der gebildeten
Rückstellung entsprechend zu verringern. Die von der Gemeinde aus der Umsetzung entstehenden
Zahlungsverpflichtungen stellen in diesen Fällen keine gemeindlichen Aufwendungen dar, sodass die Ergebnisrechnung
der Gemeinde nicht berührt wird. Die von der Gemeinde zu erbringenden Zahlungen (Leistungen) sind
deshalb nur über die gemeindliche Finanzrechnung abzuwickeln.
In diesem Zusammenhang ist in den Fällen, in denen die von der Gemeinde bilanzierte Rückstellung zu hoch
bemessen worden ist, der nicht benötigte Anteil der gemeindlichen Rückstellung über die Ergebnisrechnung
ertragswirksam aufzulösen. Ist dagegen aber die bilanzierte Rückstellung zu niedrig bemessen worden, stellt der
fehlende, nicht zurückgestellte Anteil, z. B. an einer Instandhaltungsmaßnahme, für die von der Gemeinde zu
erbringenden Leistungen weitere gemeindliche Aufwendungen dar, die von der Gemeinde in ihrer Ergebnisrechnung
zu erfassen sind.
7.2.3 Herabsetzung wegen laufender Leistungen
7.2.3.1 Der Umfang der Herabsetzung
Die Gemeinde muss ab dem Eintritt ihrer Beamtin oder ihres Beamten in den Ruhestand regelmäßig Versorgungsbezüge
an diese Personen zahlen. Die in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Pensionsrückstellungen
sind dann zu reduzieren, denn die Gemeinde erfüllt ihre Verpflichtung durch die Zahlung von laufenden Versorgungsleistungen.
Der Umfang einer Herabsetzung der Rückstellung wird jedoch nicht ausschließlich durch die
Höhe der geleisteten Zahlungen bestimmt, sondern ist unter Berücksichtigung der noch bestehenden gemeindlichen
Verpflichtungen vorzunehmen. Die Ermittlung der Höhe ist daher unter Einbeziehung von versicherungsmathematischen
und nicht ausschließlich nach buchhalterischen Methoden vorzunehmen.
Die mögliche Herabsetzung der Pensionsrückstellungen entsteht dadurch, dass die Gemeinde durch die Zahlung
von Versorgungsbezügen insbesondere auch zeitlich einen Teil ihrer Verpflichtungen gegenüber ihren Beamtinnen
und Beamten erfüllt hat (Teilerfüllung). Zum Beispiel hätte die Gemeinde bei einer Verpflichtung gegenüber
einer Person über einen Zeitraum von 30 Jahren am Eröffnungsbilanzstichtag dafür den Barwert als Rückstellungsbetrag
in ihrer Bilanz anzusetzen. Am folgenden Abschlussstichtag wäre dann für einen Zeitraum von 29
Jahren der Barwert anzusetzen. Diese Sachlage kann zu einer Herabsetzung von Pensionsrückstellungen führen.
Der Wertansatz der Pensionsrückstellungen in der Bilanz der Gemeinde ist daher dann herabzusetzen, wenn er
am Abschlussstichtag höher ist, als es dem Barwert der noch in Zukunft zu leistenden Versorgungszahlungen zu
diesem Stichtag entspricht.
7.2.3.2 Die Trennung von Zuführungen und Herabsetzungen
In der Praxis werden vielfach die Pensionsverpflichtungen der Gemeinde zu jedem Abschlussstichtag nur insgesamt
und nicht getrennt nach Beschäftigten und Versorgungsempfängern neu ermittelt. Das Ergebnis wird dem
Bestand zum Abschlussstichtag des Vorjahres gegenübergestellt und der sich daraus ergebende Saldo ergebniswirksam.
Durch die Beschäftigten der Gemeinde werden im gleichen Haushaltsjahr jedoch regelmäßig weitere
Ansprüche auf künftige Versorgungsleistungen erworben. Diese Sachlage führt dazu, dass neben der Herabsetzung
von Pensionsrückstellungen aufgrund der zu zahlenden Versorgungsleistungen gleichzeitig aus dem Erwerb
von Ansprüchen weitere Zuführungen zur Pensionsrückstellung erforderlich werden.
GEMEINDEORDNUNG 654

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Bei einer solchen Vorgehensweise muss von der Gemeinde gewährleistet werden, dass die erworbenen Ansprüche
der Beschäftigten periodengerecht dem Haushaltsjahr als Aufwendungen zugerechnet werden können. Außerdem
ist haushaltsmäßig eine Differenzierung nach Personalaufwendungen und Versorgungsaufwendungen
unter Beachtung des Bruttoprinzips vorzunehmen (vgl. § 3 i.V.m. § 11 Absatz 2 GemHVO NRW). Eine Erfassung
des Saldos aus dem Gesamtbestand der Pensionsrückstellungen für die Versorgungsempfänger und die Beschäftigten
durch einen Vergleich des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen an zwei aufeinanderfolgenden
Abschlussstichtagen in der Ergebnisrechnung genügt dabei nicht den haushaltsrechtlichen Anforderungen.
7.3 Ergebniswirksamkeit bei Veränderungen der Verpflichtungen
7.3.1 Herabsetzung von Pensionsrückstellungen und Aufwendungen
Von der Gemeinde muss zu jedem Abschlussstichtag geprüft werden, ob eine Herabsetzung von Pensionsrückstellungen
erfolgen kann. Der Saldo aus dem dazu notwendigen Vergleich der Barwerte der Pensionsrückstellungen
zum Abschlussstichtag mit denen des vorherigen Abschlussstichtages zeigt dabei auf, ob eine Herabsetzung
der Pensionsrückstellungen oder eine Zuführung zu Pensionsrückstellungen vorzunehmen ist. Die Bewertung von
Pensionsrückstellungen ist darauf angelegt, die Aufwendungen der Gemeinde über die Totalperiode zu verteilen.
Die Bewertung der Pensionsrückstellungen zum Barwert statt eines Ansatzes zum Nominalwert bringt es daher
mit sich, dass i.d.R. trotz einer Veränderung des Ansatzes der Pensionsrückstellungen die in einem Haushaltsjahr
zu zahlenden Versorgungsbezüge die mögliche Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen
übersteigen. In den Fällen, in denen in einem Haushaltsjahr die Versorgungsauszahlungen der Gemeinde die
Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen übersteigen, stellen die Versorgungsauszahlungen
insoweit gemeindliche Aufwendungen dar, die in der Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres von der
Gemeinde zu erfassen sind.
7.3.2 Der Verzicht auf Urlaubsansprüche und Arbeitszeitguthaben
Aus nicht beanspruchtem Urlaub der Beschäftigten im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie aus bestehenden Arbeitszeitguthaben
der Beschäftigten entstehen für die Gemeinde am Abschlussstichtag entsprechende Verpflichtungen
gegenüber ihren Beschäftigten. Deshalb müssen von der Gemeinde dafür Rückstellungen gebildet werden,
wenn für die am Abschlussstichtag ermittelten o.a. Ansprüche der Beschäftigten eine Abgeltung durch Urlaub
oder eine Barabgeltung vorgesehen bzw. nicht ausgeschlossen worden ist.
In den Fällen, in denen die Ansprüche der gemeindlichen Beschäftigten auf Urlaub und Arbeitszeitguthaben aus
dem vergangenen Haushaltsjahr im Folgejahr durch die Gewährung von Urlaub oder Freizeit und nicht durch eine
Abgeltung in Geld erfolgt, ist eine ergebniswirksame Herabsetzung der für Urlaubsansprüche und Arbeitszeitguthaben
gebildeten Rückstellungen vorzunehmen. Der Umfang einer solchen Herabsetzung gebildeter Rückstellungen
ist in der Ergebnisrechnung der Gemeinde zu erfassen.
7.4 Der Passivtausch zwischen Rückstellungen und Verbindlichkeiten
Eine Rückstellung ist auch aufzulösen, wenn z. B. aus einer ungewissen Verbindlichkeit, die der Grund für die
Rückstellungsbildung war, eine gewisse Verbindlichkeit geworden ist. Bei übereinstimmenden Beträgen erfolgt
dann ein Passivtausch zwischen den Rückstellungen und den Verbindlichkeiten. Nur wenn bei einem solchen
Passivtausch noch ein Teilbetrag bei der Rückstellung bestehen bleibt und kein Grund mehr für dessen Ansatz in
der gemeindlichen Bilanz besteht, ist dieser Betrag ertragswirksam durch Erfassung in der Ergebnisrechnung
GEMEINDEORDNUNG 655

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§ 88 GO NRW
aufzulösen. Diese Sachlage erfordert, die in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen an jedem
Abschlusstag zu überprüfen und ggf. anzupassen.
Die Grenzen der gemeindlichen Rückstellungsbildung werden auch dadurch bestimmt, dass Rückstellungen
aufzulösen sind, wenn der Grund dafür entfallen ist (vgl. § 36 Absatz 6 Satz 2 GemHVO NRW). Wenn bei der
Aufstellung der gemeindlichen Bilanz z. B. nicht mehr mit einer Inanspruchnahme zu rechnen ist, weil sich die
Verhältnisse geändert haben oder neue Erkenntnisse über den Sachverhalt vorliegen, die zu einer veränderten
Beurteilung führen, sind die entsprechenden Rückstellungen ganz oder teilweise aufzulösen.
In den Fällen, in denen von der Gemeinde die einzelnen Rückstellungen richtig bemessen werden, sind diese
beim Eintritt der zu erbringenden Zahlungsleistungen ganz oder teilweise herabzusetzen und werden nicht ergebniswirksam.
Soweit jedoch die bilanzierte Rückstellung zu hoch bemessen wurde, entfällt in Höhe des nicht
benötigten Teiles der Grund der Rückstellungsbildung, sodass dieser Teil als Ertrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung
zu erfassen ist. Andererseits stellt in den Fällen, in denen die Rückstellung zu niedrig bemessen
worden ist, der fehlende Teil für die Gemeinde neue Aufwendungen dar, die dann in der Ergebnisrechnung zu
erfassen sind.
Von der Gemeinde gebildete Rückstellungen sind grundsätzlich herabzusetzen, wenn diese wegen laufender
Leistungen, z. B. Renten, in Anspruch genommen werden. Bei Gemeinden sind gebildete Pensionsrückstellungen
herab zu setzen, wenn ab dem Eintritt einer Beamtin oder eines Beamten in den Ruhestand diesen Versorgungsbezüge
gezahlt werden. Dadurch erfüllt die Gemeinde ihre Verpflichtungen aus der Vergangenheit, die zur Bildung
von Rückstellungen geführt haben. Die Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtungen reduziert nicht immer
im gleichen Umfang den Wertansatz der Pensionsrückstellungen in der gemeindlichen Bilanz.
Eine Veränderung eines Wertansatzes ist nur dann vorzunehmen, wenn der Wertansatz höher ist als es dem
Barwert der noch in Zukunft zu leistenden Versorgungszahlungen entspricht. Ob dieser Sachverhalt örtlich gegeben
ist, muss von der Gemeinde zu jedem Abschlussstichtag geprüft werden. Soweit die Versorgungsauszahlungen
die mögliche Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen übersteigen, stellen sie Aufwendungen
dar, die in der Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres zu erfassen sind.
8. Der Rückstellungsspiegel
Es ist für die Gemeinde sinnvoll, sich im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses einen detaillierten Überblick
über den Stand und die Veränderungen der Rückstellungen zum Abschlussstichtag zu verschaffen. Als
Grundgliederung des gemeindlichen Rückstellungsspiegels bietet sich die Bilanzgliederung nach § 41 Absatz 4
Nummer 3 GemHVO NRW an, die im Teil A um die Veränderungen im Haushaltsjahr und in Teil B um eine zeitliche
Komponente nach Laufzeiten erweitert wird. Im Teil A werden daher der Gesamtbetrag am Ende des Vorjahres,
die Veränderungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und der Gesamtbetrag am Ende des Haushaltsjahres
in Bezug auf die einzelnen Arten von Rückstellungen aufgezeigt. Darüber hinaus werden im Teil B die einzelnen
Arten von Rückstellungen, gegliedert nach Fristigkeiten, aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Arten der
Rückstellungen
Der Rückstellungsspiegel Teil A
Gesamt-
betrag
am 31.12
des
Vor-
jahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 656
Zufüh-
rungen
EUR
Veränderungen
im Haushaltsjahr
Laufende
Auflösung
EUR
Grund
entfallen
EUR
Gesamt-
betrag
am 31.12
des
Haus-
jahres
EUR

(Gliederung
mindestens wie
in der Bilanz
nach
§ 41 Absatz 4
Nummer 3
GemHVO NRW)
Arten der
Rückstellungen
(Gliederung
mindestens wie
in der Bilanz
nach § 41 Absatz 4
Nummer 3
GemHVO NRW)
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§ 88 GO NRW
Der Rückstellungsspiegel Teil B
Gesamt-
betrag
am 31.12
des Haus-
halts-
jahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 657
mit einer Restlaufzeit von
bis zu 1
Jahr
EUR
1 bis 5
Jahre
EUR
Abbildung 105 „Der Rückstellungsspiegel“
mehr als
5 Jahre
EUR
Gesamt-
betrag
am 31.12
des
Vor-
jahres
Ein solcher Rückstellungsspiegel macht die einzelnen Wertansätze in der gemeindlichen Bilanz transparent und
nachvollziehbar. Er trägt erheblich zur Übersichtlichkeit der in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen
bei. Die Gemeinde kann dazu auch weitere Zusatzinformationen geben, die aus örtlichen Gegebenheiten
heraus sachgerecht sind.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
EUR

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§ 89 GO NRW
§ 89
Liquidität
(1) Die Gemeinde hat ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung sicherzustellen.
(2) 1 Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu
dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung
stehen. 2 Diese Ermächtigung gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung.
Erläuterungen zu § 89:
I. Allgemeines
1. Die Sicherstellung der Liquidität der Gemeinde
Die Gemeinde hat unter Beachtung der Grundsatzes der Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
ihre gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten und dabei den besonderen Haushaltsgrundsatz
„Sicherstellung der Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen“ zu beachten (vgl. § 75 Absatz 1
und 6 GO NRW). Das Gebot für die Gemeinde, ihre künftige Liquidität sicherstellen, beinhaltet deshalb die Aufgabe
für die Gemeinde, sich ihre finanziellen Handlungsmöglichkeiten zu erhalten. Der Begriff „Liquidität“ umfasst
dabei die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau nachzukommen.
In diesem Sinne ist eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde sachgerecht und erforderlich, weil eine
Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde nur durch eine angemessene Liquiditätsplanung erreicht
werden kann (vgl. § 30 Absatz 6 GemHVO NRW).
Zur Ausgestaltung der o.a. Haushaltsgrundsätze gehört daher auch die weitere gesetzliche Grundlage, dass die
Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung
unter Einhaltung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages aufnehmen kann, um
ihren kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW). Die Regelungen über die
Aufnahme von Krediten für Investitionen bleiben dabei von der Vorschrift über die gemeindliche Liquidität als
Verstärkung und Erhaltung der Zahlungsfähigkeit unberührt (vgl. § 86 GO NRW). Für die Ausnahme von Krediten
zur Liquiditätssicherung besteht zudem eine zeitliche Begrenzung für die Inanspruchnahme der in der gemeindlichen
Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung.
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Liquiditätsplanung wird vielfach auch der Ausweis einer „Liquiditätsreserve“
in der Finanzrechnung gewünscht, um aufzuzeigen, dass die Gemeinde ihren Bestand an liquiden Mitteln
durch Umwandlung von Finanzanlagen oder mithilfe vergleichbarer Maßnahmen kurzfristig erhöhen kann. Diese
Art der Bewirtschaftung und Planung von Liquidität muss als interne Maßnahme der Gemeinde bewertet werden
und ist daher für die Gemeinde nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht pflichtig vorgesehen, denn sie
führt i.d.R. nicht zu kassenwirksamen Einzahlungen und Auszahlungen, die in der Finanzrechnung der Gemeinde
nachzuweisen sind.
Die Gemeinde kann jedoch intern und in eigener Verantwortung einen Finanzmittelfonds im Rahmen ihrer Liquiditätsplanung
führen, um jederzeit einen Gesamtüberblick über ihren Bestand an Zahlungsmitteln zu erhalten, z. B.
Barmittel und täglich fällige Sichteinlagen. Sie kann auch Zahlungsmitteläquivalente bewirtschaften, die kurzfristige,
äußerst liquide Finanzmittel darstellen, die jederzeit umgewandelt werden können und nur unwesentlichen
Wertschwankungen unterliegen. Ein gesonderter Ausweis der Liquiditätsreserve ist weder in der Finanzrechnung
noch in der Bilanz der Gemeinde vorgesehen.
GEMEINDEORDNUNG 658

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§ 89 GO NRW
2. Einzahlungen und Auszahlungen als Rechengrößen
2.1 Allgemeine Grundlagen
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und
dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide
Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der
Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Aufgrund dessen kommen bei der gemeindlichen
Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur
Anwendung.
Die gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlung sind zudem unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips
in der Finanzrechnung der Gemeinde zu erfassen. Dieses Prinzip ist, vergleichbar mit der Entwicklung der Kassenkredite
zu Krediten für die Liquiditätssicherung, zum Liquiditätsänderungsprinzip weiterentwickelt worden.
Deshalb dürfen unter den Haushaltspositionen im Finanzplan nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich
eingehenden oder zu leistenden Zahlungen ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der
Gemeinde bewirken.
2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den
Zugang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Nicht als Einzahlung
gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der
Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. Die Begriffspaare
„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden:
Einzahlung, die nicht gleichzeitig
eine Einnahme ist
Die Rechengröße „Einzahlungen“
Einzahlung
Einzahlung, die gleichzeitig
eine Einnahme ist
Einnahme, die gleichzeitig
eine Einzahlung ist
GEMEINDEORDNUNG 659
Einnahme
Abbildung 106 „Die Rechengröße Einzahlungen“
Einnahme, die nicht gleichzeitig
eine Einzahlung ist
Es liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen
dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Abnahme der gemeindlichen
Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt.

2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Ge-
meinde im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch
den Abgang liquider Mittel führt. Die Abgabe von Finanzmitteln durch die Gemeinde kann in Form von Bargeld
oder Buchgeld erfolgen. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich
wie folgt unterschieden werden:
Auszahlung, die nicht gleichzeitig
ausgabewirksam ist
Die Rechengröße „Auszahlungen“
Auszahlung
Auszahlung, die gleichzeitig
ausgabewirksam ist
Ausgabe, die gleichzeitig
auszahlungswirksam ist
GEMEINDEORDNUNG 660
Ausgabe
Abbildung 107 „Die Rechengröße Auszahlungen“
Ausgabe, die nicht gleichzeitig
auszahlungswirksam ist
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“
auch dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung
der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch
eine Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde
gilt nicht als gemeindliche Auszahlung, weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde
insgesamt nicht verändert wird.
3. Der Nachweis der Kredite zur Liquiditätssicherung
3.1 Allgemeine Grundlagen
Die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung führt zur Erhöhung der Zahlungsmittel der Gemeinde. Diese
Kredite sind daher mit ihrem Stand zum Abschlussstichtag (Rückzahlungsbetrag) in der Finanzrechnung gesondert
auszuweisen. Weil diese Kredite wegen der mangelnden unterjährigen Zahlungsfähigkeit der Gemeinde
bedarfsgerecht und tagesgenau aufgenommen werden, steht deren Rückzahlungsbetrag nur zum Stichtag des
Jahresabschlusses genau fest. Der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung stellt daher eine örtliche
Schätzgröße aus den Erfahrungswerten der Gemeinde dar. Daher bedarf es bei jedem Jahresabschluss eines
Nachweises der Kredite zur Liquiditätssicherung in der gemeindlichen Finanzrechnung. Einer vorherigen Veranschlagung
der Kredite zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen Finanzplan bedarf es dagegen nicht (vgl. § 3
GemHVO NRW).

3.2 Der Nachweis in der Finanzrechnung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
Der gemeindlichen Finanzrechnung kommt die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Finanzlage der Gemeinde, also der Einzahlungs- und Auszahlungsströme, zu vermitteln. Sie ist im NKF
die dritte Säule und ein Element, das mit der im kaufmännischen Rechnungswesen bekannten „Kapitalflussrechnung“
verwandt ist. Die Finanzrechnung kann auch als eine auf die gemeindlichen Belange abgewandelte Form
der in der privaten Wirtschaft gebräuchlichen Kapitalflussrechnung betrachtet werden. Die Finanzrechnung soll
aussagekräftige Informationen über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde liefern. Sie bietet eine zeitraumbezogene
Abbildung sämtlicher Zahlungsströme (Ein- und Auszahlungen), mit einer Darstellung der Finanzierungsquellen
(Mittelherkunfts- und -verwendungsrechnung) und der Veränderung des Zahlungsmittelbestandes
und beinhaltet über die Planungsvariante „Finanzplan“ die Ermächtigung für die investiven Einzahlungen und
Auszahlungen.
Unter Beachtung des Bruttoprinzips sind in der gemeindlichen Finanzrechnung für sämtliche Einzahlungs- und
Auszahlungsarten, jeweils Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen
im Haushaltsjahr nach Arten aufzuzeigen (vgl. § 11 und 39 GemHVO NRW). Hierbei ist die erfolgte Änderung des
Bestandes an Finanzmitteln insgesamt nachzuweisen sowie der Bestand an liquiden Mitteln festzustellen und in
die Bilanz überzuleiten. Dazu sind der Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit und der Saldo aus der Investitionstätigkeit
zuermitteln und daraus der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag. Durch die Einbeziehung
des Saldos aus der Finanzierungstätigkeit, der aus den Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung von
Krediten für Investitionen sowie auch aus Krediten zur Liquiditätssicherung entsteht, lässt sich die Änderung des
Bestandes an eigenen Finanzmitteln ermitteln und in der Finanzrechnung ausweisen. Der Endbestand an Finanzmitteln
ist als vorhandene liquide Mittel der Gemeinde in dem dafür vorgesehenen Bilanzposten der
Schlussbilanz des Haushaltsjahres anzusetzen.
3.3 Der Nachweis in der Bilanz
Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzierungsmitteln
(Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein wesentlicher
Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Auf der Passivseite der Bilanz werden die
Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt (Passivierung). Dadurch wird die Mittelherkunft bzw.
die Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung
entstehenden Rückzahlungsverpflichtungen führen dazu, dass auch diese Fremdmittel zu den
Schulden der Gemeinde zählen.
Wegen ihrer Bedeutung als vorübergehende Unterstützung zur Leistung der gemeindlichen Auszahlungen sind
die am Schluss des Haushaltsjahres noch nicht zurückgezahlten Kredite zur Liquiditätssicherung als Verbindlichkeiten
in einem gesonderten Bilanzposten anzusetzen. Damit wird ein besserer Überblick über den Stand der
Fremdfinanzierung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr erreicht. Die Zuordnung der gemeindlichen
Kredite zur Liquiditätssicherung zum zutreffenden Bilanzposten ist nur nach deren zweckbezogener Verwendung
und nicht nach der Laufzeit der Kredite vorzunehmen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO NRW). Die kurzfristigen
Kredite für Investitionen der Gemeinde sind deshalb unter dem Bilanzposten "Verbindlichkeiten aus Krediten
für Investitionen" anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO NRW).
3.4 Liquiditätskredite und Ergebnisplan
Die Aufnahme und die Rückzahlung von gemeindlichen Krediten zur Liquiditätssicherung sind nicht Gegenstand
der Veranschlagung im jährlichen Ergebnisplan der Gemeinde. Die dadurch entstehenden Einzahlungen und
Auszahlungen stellen haushaltsmäßig keine gemeindlichen Erträge und Aufwendungen dar, die wirtschaftlich den
GEMEINDEORDNUNG 661

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Haushaltsjahren zuzurechnen wären, in denen sie entstehen (vgl. § 11 GemHVO NRW) Sie werden deshalb nur
in der gemeindlichen Finanzrechnung erfasst. Die Kreditkosten einschließlich der Zinsen stellen dagegen Aufwendungen
für die Gemeinde dar. Sie muss diese Aufwendungen in ihrer Haushaltsplanung berücksichtigen und
im Ergebnisplan im Produktbereich „Allgemeine Finanzwirtschaft“ veranschlagen (vgl. § 2 GemHVO NRW).
4. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen
Die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflichtungserklärungen
dar und bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO NRW). Mit dieser gesetzlichen
Vorgabe wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Sie soll sich Klarheit
über den Inhalt einer neuen Verpflichtung verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit klären. Die
gemeindlichen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind zudem i.d.R. vom Bürgermeister
oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit
es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Dabei ist zu beachten, dass Erklärungen
der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde binden.
5. Der Haushaltsgrundsatz "Wirtschaftlichkeit"
Zur Ausgestaltung der Ausführung des gemeindlichen Haushalts gehört auch die Möglichkeit der Gemeinde zur
rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung aufnehmen
zu können, um ihren kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken. Diese Kredite fallen nicht unter die besondere
haushaltsrechtliche Regelung, dass die Gemeinde Kredite nur aufnehmen darf, wenn eine andere Finanzierung
nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO NRW). Die Grundsätze
der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung sind auf die Finanzierung des gemeindlichen Haushalts und nicht
auf die Verstärkung der liquiden Mittel der Gemeinde zur Leistung von Auszahlungen ausgerichtet.
Die haushaltsrechtliche Einschränkung führt gleichwohl nicht dazu, dass von der Gemeinde die Kredite zur Liquiditätssicherung
ohne Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten aufgenommen werden können. Nach dem
Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft insgesamt wirtschaftlich zu
führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Dieser Haushaltsgrundsatz erstreckt auf das gesamte haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde und ist hinsichtlich seiner Anwendung nicht eingeschränkt worden. Er endet
daher in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nicht bei der Buchführung, sondern umfasst dort auch die gemeindliche
Zahlungsabwicklung (vgl. § 93 Absatz 1 GO NRW).
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Sicherstellung der gemeindlichen Liquiditätsplanung):
1.1 Die gemeindliche Liquiditätsplanung
1.1.1 Die Pflicht zur Liquiditätsplanung
Der Haushaltsgrundsatz in § 75 Absatz 6 GO NRW, der die Gemeinde verpflichtet, ihre Liquidität einschließlich
der Finanzierung der Investitionen sicherzustellen, wird durch die Regelung des Absatzes 1 dieser Vorschrift
näher bestimmt. In diesem Zusammenhang wird unter dem Begriff „Liquidität“ die Fähigkeit der Gemeinde verstanden,
ihren Zahlungsverpflichtungen vollständig nachzukommen. Diese haushaltsmäßige Sachlage erfordert,
die Gemeinde zu einer örtlichen Liquiditätsplanung zu verpflichten, anhand derer über die Maßnahmen zur Sicherstellung
der erforderlichen Zahlungen der Gemeinde bestimmt werden sollen.
GEMEINDEORDNUNG 662

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Der Gemeinde bleibt es dabei eigenverantwortlich überlassen, wie konkret und in welchem Umfang sie durch die
(angemessene) Liquiditätsplanung ihre Zahlungsfähigkeit sicherstellt. Aus dem Gebot zur gemeindlichen Liquiditätsplanung
entsteht aber auch das Erfordernis für die Gemeinde, interne Informationspflichten zu verankern,
damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle auch aus den Fachbereichen der gemeindlichen Verwaltung
die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf der Gemeinde möglichst zutreffend abschätzen
zu können. Bei den gemeindlichen Zahlungsströmen, die nach der Mittelherkunft und der Mittelverwendung unterteilt
werden können, gilt zudem das „Kassenwirksamkeitsprinzip“, das auch als „Liquiditätsänderungsprinzip“
bezeichnet werden kann.
1.1.2 Die tagesgenaue Betrachtung
Das Gebot einer Liquiditätsplanung verpflichtet aber die Gemeinde, sich täglich Kenntnisse über Zahlungsmittelzuflüsse
und die Zahlungsmittelabflüsse sowie über Sicherheiten, Risiken und die Rentabilität von Anlagemöglichkeiten
zu verschaffen (sog. Cash-Management). So bedarf es im Falle der Unterdeckung einer Finanzmittelbeschaffung
und im Falle einer Überdeckung einer ggf. auch kurzfristigen Geldanlage. Die Gemeinde hat sowohl
bei einer Finanzmittelbeschaffung als auch bei einer Geldanlage die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften
zu beachten.
Zur tagesgenauen Betrachtung der gemeindlichen Liquidität gehört u.a. die Verpflichtung der Gemeinde, am
Schluss eines jeden Buchungstages oder vor Beginn des folgenden Buchungstages ihre Finanzmittelkonten mit
den Bankkonten abzugleichen (vgl. § 30 Absatz 4 Satz 1 GemHVO NRW). Die notwendige tägliche Abstimmung
betrifft dabei den Abgleich der buchmäßigen Bestände der Finanzmittelkonten (Bestandskonten) auf der einen
Seite mit den Kontoständen lt. Bankauszügen sowie den vorhandenen gemeindlichen Zahlungsmitteln auf der
anderen Seite. Hierzu gehört, nach Abschluss der zahlungswirksamen Buchungsarbeiten die vorhandenen Buchund
Ist-Bestände in geeigneter Weise zu protokollieren und in die örtliche Liquiditätsplanung einzubeziehen.
1.1.3 Die zukunftsbezogene Betrachtung
Im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung gilt es auch, einen möglichst genauen Aufschluss über die
künftige Liquiditätsentwicklung der Gemeinde zu erhalten. Es besteht daher ein Bedarf, eine den örtlichen Verhältnissen
angepasste Finanzierungsstruktur zu erhalten und ausreichende Finanzmittel zu den Fälligkeitstermin
verfügbar zu haben. Dieses Ansinnen erfordert, die gemeindliche Finanzierung durch Eigen- und Fremdkapital zu
betrachten und eine unausgewogene Finanzierungsstruktur zu vermeiden. In diese Betrachtung sind deshalb
insbesondere die Finanzbeziehungen zu den Kreditgebern zu betrachten, die mit ihrer Kreditvergabe andere
Interessen als die Gemeinde verfolgen. Ebenso ist die zeitliche Gestaltung der Kapitalbindung sowie der Kapitalbeschaffung
und der Tilgung von Darlehen nicht zu vernachlässigen, um die Zahlungsfähigkeit zu erhalten und
Risiken möglichst auszuschließen.
Im Rahmen der zukunftsbezogenen Betrachtung sollte auch die Zielsetzung bestehen, den Saldo aus den Einzahlungen
und Auszahlungen für die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde so groß werden zu lassen,
dass daraus die von der Gemeinde zu leistende ordentliche Tilgung erbracht werden kann, auch wenn dieses Ziel
nicht ausdrücklich in der Vorschriften über die gemeindliche Finanzierungstätigkeit und die Finanzmittelbeschaffung
verankert worden ist (vgl. z.B. § 77 GO NRW). Bei absehbaren Differenzen zwischen den bei der Gemeinde
voraussichtlich im Haushaltsjahr eingehenden Zahlungen und den von der Gemeinde voraussichtlich im gleichen
Jahr zu leistenden Zahlungen sind die Ursachen zu analysieren und sachgerechte Ausgleichs- und Anpassungsmaßnahmen
einzuleiten.
GEMEINDEORDNUNG 663

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Die Umsetzung des Gebotes zur angemessenen Liquiditätsplanung nach dieser Vorschrift soll eine tatsächliche
und örtlich sorgfältige Planung bewirken, in der auch die Vorschriften über die Grundsätze über die Finanzmittelbeschaffung
(vgl. § 77 GO NRW), die Regelungen über die Ergebnis- und Finanzplanung (vgl. § 84 GO NRW)
sowie über die Voraussetzungen über die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO NRW) sowie
von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW) zu beachten sind. Nicht zu vernachlässigen
sind in diesem Zusammenhang die Vorschriften über die Einziehung von Ansprüchen der Gemeinde und über
den Verzicht von Ansprüchen (vgl. § 23 Absatz 3 und § 26 GemHVO NRW), die im Rahmen der Liquiditätsplanung
der Gemeinde ebenfalls relevant sind.
1.1.4 Die Zeiträume der Liquiditätsplanung
Die gemeindliche Liquiditätsplanung muss daher entsprechend den von der Gemeinde gesetzten spezifischen
Zielsetzungen und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten ausgestaltet werden. Einige mögliche
Planungszeiträume werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Zeiträume der Liquiditätsplanung
Jahr … Jahr … Jahr …
Haushaltsjahr … Planungsjahr … Planungsjahr …
Haushaltsjahr …
1. Quartal 2. Quartal …
Februar … Juni
… Mi. Do. …
GEMEINDEORDNUNG 664
Langfristige Planung ►
Mittelfristige (fünfjährige) Planung ►
Haushaltsjahrbezogene Planung ►
Quartalsbezogene Planung ►
Monatsbezogene Planung ►
Tagesgenaue Planung ►
Abbildung 108 „Die Zeiträume der Liquiditätsplanung“
Der Grundsatz der Vollständigkeit sollte im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung eine ausreichende
Beachtung finden, denn je weniger Zahlungsströme von der Gemeinde in die von ihr vorgesehene Planungszeit
einbezogen werden, desto ungenauer sind die Aussagen zur Liquiditätsentwicklung der Gemeinde. Auch der
Grundsatz der Zeitpunktgenauigkeit ist für die Gemeinde von Bedeutung, denn die Länge des zu betrachtenden
Zeitraumes sollte von ihr so gewählt werden, dass der Eintrittszeitpunkt der erwarteten Zahlungsströme hinreichend
genau geschätzt werden kann. Je länger der zu betrachtende Zeitraum, desto ungenauer die Schätzung.
1.2 Die Risikobeurteilung
Zur gemeindlichen Liquiditätsplanung gehört aber auch die Einschätzung des Risikos, dass der Gemeinde keine
kurzfristigen Liquiditätskredite zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen mehr gewährt werden. Dieser mögliche
Sachverhalt darf jedoch nicht negativ belegt werden. Er muss vielmehr als Chance für einen Neuanfang der
Entschuldung verstanden werden, bei dem auch neue Instrumente zur Schuldenbegrenzung zum Einsatz kommen
müssen. Es muss zudem schnellstmöglich ein Sanierungsweg beschritten bzw. eingeschlagen werden. Für

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die Beurteilung einer ausreichenden Liquidität bietet sich die Einrichtung eines gemeindlichen Liquiditätsrisikomessverfahrens
und Liquiditätssteuerungsverfahren durch die Gemeinde an.
Das Verfahren muss unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse der Gemeinde der Art und Komplexität der
gemeindlichen Geschäftsvorfälle eine adäquate laufende Ermittlung und Überwachung des Liquiditätsrisikos und
der Liquiditätslage gewährleisten sowie Risiken und Chancen möglichst im Voraus erkennen. Daher basiert ein
mögliches gemeindliches Liquiditätssteuerungsverfahren auf der Beurteilung von tagesaktuellen Zahlungsströmen
und nicht auf der Vornahme von Bewertungen. Die wichtigsten Inhalte dieser Verfahren nachfolgend beispielhaft
aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Liquiditätsrisikomessverfahren und -steuerungsverfahren
BESTANDTEILE
Konzeption
Beteiligungen
Rahmen
Tests
Krisenplan
GEMEINDEORDNUNG 665
INHALTE
Im Rahmen der Konzeption ist das örtliche Liquiditätsrisiko zu
definieren, das z. B. wegen einer möglichen Zahlungsunfähigkeit
bestehen kann, aber auch Risiken der Refinanzierung unter Berücksichtigung
der zeitlichen Komponente beinhaltet. Daraus sind
Strategien für ein Liquiditätsrisikomanagement zu entwickeln.
In den Rahmen der örtlichen Verwaltungsorganisation ist das Liquiditätsrisikomanagement
einzubinden und entsprechend seiner
Bedeutung den Verantwortlichkeiten zuzuordnen. Dabei sind auch
die örtlichen Entscheidungsstrukturen zu berücksichtigen sowie
Liquiditätsrisikostrategien einschließlich einer Berichterstattung
festzulegen.
Der Rahmen für die örtlichen Risikomess- und -steuerungssysteme
muss Methoden und Messzahlen zur Risikoidentifizierung und
Risikoquantifizierung enthalten. Unter einer Zeitkomponente gilt es
die Zahlungsströme zu erfassen, um das Liquiditätspotential unter
Verwendung von Steuerungsgrößen zu bestimmen.
Das örtliche Liquiditätsrisikomess- und -steuerungsverfahren bzw.
die Methoden zur Risikomessung und Risikoüberwachung sind
regelmäßig zu überprüfen. Insbesondere bedarf das Management
der Liquiditätsrisiken einer ständigen Überwachung einschließlich
der Tests, auch unter Krisenszenarien.
Die Erkenntnisse aus den Krisenszenarien sollen in einem Krisenplan
münden, der abgestufte Maßnahmen für Ereignisse enthält,
die einen „Liquiditätsnotfall“ bewirken können. Dazu sind auch die
dann geltenden Kommunikationswege einschließlich der Zuständigkeiten
und Verantwortlichkeiten zu bestimmen.
Abbildung 109 „Liquiditätsrisikomessverfahren und -steuerungsverfahren“
Im Zusammenhang mit der Einschätzung, bei welchem Niveau ein mittleres oder ein hohes Risiko für eine nicht
ausreichende Liquidität entsteht, sollten geeignete Obergrenzen für Liquiditätsrisiken wie sie vergleichsweise
auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen, bestimmt und zudem regelmäßig überprüft werden. Außerdem
bedarf es bereits im Vorfeld einer Auswahl von möglichen Maßnahmen für den Fall des Eintritts einer Gefährdung
sowie für deren Beseitigung.

1.3 Der Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling
1.3.1 Allgemeine Voraussetzungen
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Für die Gemeinden besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit
einem Masteraccountkonto zwischen der Verwaltung und den Betrieben im Sinne eines Konzerns einzurichten.
Durch einen solchen Liquiditätsverbund können die notwendigen Kreditaufnahmen der Gemeinde insgesamt
minimiert und gegebenenfalls günstigere Konditionen erzielt werden. Die Einrichtung eines Liquiditätsverbundes
steht unter dem Vorbehalt der Wirtschaftlichkeit nach § 75 Absatz 1 GO NRW, die dabei unter Berücksichtigung
der örtlichen Gesamtumstände gegeben sein muss. In die Beurteilung der Zulässigkeit eines Liquiditätsverbundes
ist u.a. das Verbot einzubeziehen, dass die Gemeinde kein Bankunternehmen errichten, übernehmen oder betreiben
darf (vgl. § 107 Absatz 6 GO NRW). Diese Vorschrift steht der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes
bzw. eines Cashpoolings durch die Gemeinde jedoch nicht entgegen, denn ein gemeindlicher Liquiditätsverbund
ist nicht als das Betreiben eines Bankgeschäftes zu bewerten.
Nach Auskunft der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist die Ausnahmeregelung in § 2 Absatz
1 Nummer. 7 des Gesetzes über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz - KW G) vom 09.09.1998 (BGBl. I S.
2776) auch auf Gemeinden anwendbar. Durch diese getroffene Festlegung ist die Tätigkeit der Gemeinde im
Rahmen eines Liquiditätsverbundes im Rahmen des Konzernprivilegs als zulässig zu betrachten. Die Nutzung
des Konzernprivilegs für die Abwicklung von Geldgeschäften in einem Liquiditätsverbund der Gemeinde setzt
jedoch das Bestehen einer Allein- oder Mehrheitsgesellschafterstellung der Gemeinde bei den betreffenden gemeindlichen
Betrieben voraus oder die verpflichtende Einbeziehung dieser Betriebe in die Vollkonsolidierung für
den gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 116 GO NRW i.V.m. § 50 GemHVO NRW ).
1.3.2 Haushaltswirtschaftliche Voraussetzungen
Bei der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes bedarf es einer Abstimmung über die Abwicklung der Geldgeschäfte
zwischen den Beteiligten und der Übernahme von Verantwortlichkeiten einschließlich über die für die
Abwicklung ggf. zu beauftragende Bank. Dieses Erfordernis besteht insbesondere dann, wenn auch rechtlich
selbstständige Betriebe der Gemeinde in einen solchen Liquiditätsverbund einbezogen werden. Zu einem Liquiditätsverbund
gehören auch Regelungen über die eindeutige Zuordnung der jeweils bestehenden Verbindlichkeiten
und Forderungen zu den Beteiligten.
Die Führung eines eigenen Verrechnungskontos durch die Gemeinde oder durch einen Betrieb ist deshalb unabdingbar.
Die finanzwirtschaftliche Verantwortung kann zudem nicht alleine von der Verwaltung der Gemeinde
getragen werden. Ein solcher Liquiditätsverbund darf zudem nicht dazu führen, dass die Gemeinde dann Kredite
zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt. Sofern die Gemeinde die
Kredite zur Liquiditätssicherung nicht im Umfang des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages für
eigene Zwecke benötigt, darf sie in Höhe des Differenzbetrages keine weiteren Kredite aufnehmen. Das Cashpooling
stellt dabei keinen gemeindlichen Zweck dar, für den eine Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung
durch die Gemeinde zulässig wäre.
Die Gemeinde kann aber auch selbst als „Cashpool-Führer“ auftreten. In einem solchen Fall stellen die von Dritten
in den Cashpool eingebrachten Finanzmittel zwar Guthaben der Gemeinde dar, jedoch bestehen zusätzlich in
gleicher Höhe auch Ansprüche der Dritten als Geldgeber, sodass entsprechende Verbindlichkeiten in der gemeindlichen
Bilanz zu passivieren sind. Sofern die Gemeinde nur an einem Cashpooling beteiligt ist, hat sie entsprechend
der Höhe der in den Cashpool eingebrachten Finanzmittel entsprechende Forderungen gegenüber
dem Cashpool zu bilanzieren.
GEMEINDEORDNUNG 666

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In einem Liquiditätsverbund kann die Abwicklung der Geldgeschäfte auch durch die Verwaltung der Gemeinde
erfolgen. In diesen Fällen tritt die Gemeinde im Rahmen des Liquiditätsverbundes als „innere“ Bank für die rechtlich
selbstständigen Betriebe auf. Die Gemeinde muss dann dafür Sorge tragen, dass in ihrer Finanzbuchhaltung
die Finanzgeschäfte aufgrund der „Cashpool-Führung“ von den eigenen haushaltsbezogenen Geschäftsvorfällen
und der Zahlungsabwicklung sachlich ausreichend abgegrenzt und buchungsmäßig getrennt verarbeitet werden.
1.3.3 Beachtung des europäischen Beihilferechts
Bei der Ausgestaltung eines Liquiditätsverbundes sind die Vorgaben des europäischen Beihilferechts zu beachten.
Es ist auch unter beihilferechtlichen Erwägungen insbesondere die eindeutige Zuordnung der finanziellen
Mittel zu den jeweiligen Beteiligten im Liquiditätsverbund sicherzustellen. Außerdem darf durch die Inanspruchnahme
des Liquiditätsverbundes kein beihilferechtlich unzulässiger Liquiditätszuwachs erfolgen. Als beihilferechtlich
zulässig wären z. B. die finanziellen Vorteile aus dem Liquiditätsverbund anzusehen, die bei gemeindlichen
Betrieben im Rahmen von Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem
Interesse entstehen. In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinde sicherzustellen, dass die
Beteiligen finanzielle Vorteile aus dem Liquiditätszuwachs zur Subventionierung wirtschaftlicher Tätigkeit verwenden.
Die Betriebe können die finanziellen Vorteile des Liquiditätsverbundes grundsätzlich nur zu marktgerechten
Konditionen oder im Rahmen der Freistellungsverordung für „De-minimis“-Beihilfen in Anspruch nehmen.
1.4 Auftragsvergabe und Liquiditätsplanung
Im Rahmen eines Vergabeverfahrens sollte die Gemeinde ihre haushaltsmäßige Planung der voraussichtlichen
Umsetzung der gemeindlichen Maßnahme bereits beginnen. Dazu gehört nicht nur die haushaltsmäßige Einbeziehung
der Maßnahme in die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde, sondern auch in die
örtliche Liquiditätsplanung, denn die Gemeinde hat ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung ihrer Investitionen
sicherzustellen (vgl. § 75 Absatz 6, § 84 und § 89 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 30 Absatz 6 GemHVO NRW).
In diesem Zusammenhang mit der gemeindlichen Auftragsvergabe sollte auch das Forderungssicherungsgesetz
Beachtung finden, denn danach kann z. B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen.
Diese Zahlung darf auch von der Gemeinde nicht verweigert werden, selbst dann nicht, wenn (unwesentliche)
Mängel beim angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstand bestehen (vgl. § 632a BGB).
1.5 Die Beauftragung Dritter
Die Gemeinde kann Dritte damit beauftragt, sie bei der Verwaltung der gemeindlichen Finanzmittel fachlich zu
beraten oder zu unterstützen. Sie kann sie sogar beauftragen, die gemeindlichen Finanzmittel zu verwalten, in
dem die Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung
erledigt werden (vgl. § 94 GO NRW). In allen diesen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, eine wirksame Kontrolle
gegenüber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewährleisten, dass insbesondere die ihr gesetzlich
zugewiesenen Aufgaben in ihrer Verfügungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben, denn sie trägt weiterhin
die Gesamtverantwortung für eine ordnungsgemäße Finanzbuchhaltung.
1.6 Der Liquiditätsspiegel
Die Gemeinde muss sich nicht eines ausgefeilten Liquiditätsrisikomessverfahrens bzw. Liquiditätssteuerungsverfahrens
bedienen, sondern kann auch alternative Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen Liquidität nutzen.
Einen Einstieg, um sich einen zeitbezogenen Überblick über die verfügbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren
Forderungen und Zahlungsverpflichtungen zu verschaffen, bietet ein Liquiditätsspiegel. Ein solcher Liquiditäts-
GEMEINDEORDNUNG 667

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spiegel trägt zur Übersicht bei der Liquiditätssteuerung der Gemeinde bei. Er ist ein internes Instrument, das nicht
zum gemeindlichen Jahresabschluss gehört, auch wenn dadurch die kurz- und mittelfristige Finanzlage der Gemeinde
noch besser transparent und nachvollziehbar gemacht wird.
Bei einem gemeindlichen Liquiditätsspiegel stehen anders als beim Forderungsspiegel und Verbindlichkeitenspiegel
die Auswirkungen auf die Finanzmittel der Gemeinde aus dem Kassenwirksamkeitsprinzip sowie dem
Fälligkeitsprinzip im Vordergrund der Betrachtung. Damit müssen einem Liquiditätsspiegel insbesondere die kurzfristigen
Zahlungserfordernisse berücksichtigt werden. Durch die Einstellung der Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen
in ein Zeitraster wird ein Überblick erreicht, durch den das gemeindliche Finanzmanagement und die
notwendige Liquiditätssicherung unterstützt werden. Das nachfolgende Schema zeigt die mögliche Gliederung für
einen gemeindlichen Liquiditätsspiegel auf (vgl. Abbildung).
Arten der
Zahlungsmittel
und Zahlungs-
verpflichtungen
(Gliederung
detaillierter als
in der Bilanz nach
§ 41 Absatz 3
Nrn. 2.2 - 2.4
und Absatz 4 Nr. 4
GemHVO NRW)
Arten der
Zahlungsmittel
und Zahlungs-
verpflichtungen
(Gliederung
detaillierter als
in der Bilanz nach
§ 41 Absatz 3
Nrn. 2.2 - 2.4
und Absatz 4 Nr. 4
GemHVO NRW)
Der Liquiditätssspiegel
Teil A
Stand
(Betrag)
am 31.12
des
Vor-
jahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 668
täglich
bis zu
1 Monat
EUR
Der Liquiditätsspiegel
Teil B
Stand
(Betrag)
am 31.12
des Haus-
halts-
jahres
EUR
Veränderungen im Haushaltsjahr
nach Fälligkeit
über
1 Monat
bis zu
3 Monaten
EUR
Veränderungen
bei einer Fälligkeit von
bis zu 1
Jahr
EUR
1 bis 5
Jahre
EUR
Abbildung 110 „Der Liquiditätsspiegel“
über
3 Monate
bis zu
6 Monaten
EUR
mehr als
5 Jahre
EUR
über
6 Monate
bis zu
12 Monaten
EUR
Hin-
weise

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§ 89 GO NRW
Die Gemeinde kann das Schema des aufgezeigten Liquiditätsspiegels auf ihre Bedürfnisse übertragen und unter
Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten weiter ausgestalten. Sie kann dazu auch weitere Informationen
geben, die von örtlicher Relevanz sind. Ein solcher gemeindlicher Liquiditätsspiegel muss grundsätzlich in kurzen
Zeitabständen, ggf. täglich, von der Gemeinde fortgeschrieben werden.
2. Zu Absatz 2 (Kredite zur Liquiditätssicherung):
2.1 Zu Satz 1 (Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung):
2.1.1 Voraussetzungen für die Kredite zur Liquiditätssicherung
Dem gesetzlichen Gebot, die Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung sicherzustellen,
kann die Gemeinde nur nachkommen, wenn es ihr ermöglicht wird, bei Bedarf und zur rechtzeitigen Leistung ihrer
Auszahlungen im notwendigen Umfang ihre Zahlungsmittel durch Kredite zu verstärken. Die Vorschrift enthält
daher die zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung notwendige gesetzliche Grundlage für die Gemeinde.
Diese Kredite unterliegen als kassenmäßige Verstärkungsmittel einer gesonderten Festsetzung in Form eines
Höchstbetrages in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW). Durch die
Aufnahme dieser Kredite wird daher auch nicht der in der gemeindlichen Haushaltssatzung festzusetzende Kreditrahmen
für Kredite für Investitionen berührt (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 c GO NRW).
Die Kredite zur Liquiditätssicherung sind zudem nicht als "Einnahmen aus Krediten" im gemeindlichen Finanzplan
zu veranschlagen (vgl. § 3 GemHVO NRW). Sie stellen keine Haushaltsmittel für die Gemeinde dar, auch wenn
die gemeindlichen Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung dieser Kredite in der Finanzrechnung der Gemeinde
nachzuweisen sind (vgl. § 39 Satz 4 GemHVO NRW). Sie dienen lediglich der Verstärkung der gemeindlichen
Zahlungsmittel. Unabhängig von der haushaltsrechtlichen Einordnung fallen diese gemeindlichen Finanzmittel
jedoch unter den bankrechtlichen Kreditbegriff. Von der Gemeinde werden daher die „Kredite zur Liquiditätssicherung“
wie andere Kredite aus der allgemeinen Geldwirtschaft aufgenommen. Der Begriff des Kredites ist
daher auch von dort für diese gemeindlichen Finanzmittel übernommen worden. Er entspricht zudem dem Darlehensbegriff
nach §§ 488 BGB. Dabei umfasst er bei der Gemeinde nur die Geldschulden und nicht darlehensweise
empfangene Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB).
Die Gemeinde nimmt die Kredite zur Liquiditätssicherung eigenverantwortlich als Darlehen im Sinne des Privatrechts
auf. Ihr obliegt dabei auch die Entscheidung, bei welchem Kreditgeber sie solche Kredite aufnimmt. Es ist
dazu nicht vorgegeben worden, welchen Formen für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung durch
die Gemeinde zulässig sind. Vor der Aufnahme eines Kredites zur Liquiditätssicherung müssen jedoch bestimmte
Voraussetzungen bei der Gemeinde erfüllt sein (vgl. Abbildung).
Die Voraussetzungen bei Krediten zur Liquiditätssicherung
- Bei der Gemeinde muss zum Zahlungszeitpunkt ein konkreter Bedarf zur Leistung von Auszahlungen
bestehen.
- Bei der Gemeinde stehen zum Zahlungszeitpunkt für die zu leistenden Auszahlungen keine
anderen Finanzmittel aus Einzahlungen und Geldanlagen aktuell zur Verfügung.
- Bei der Gemeinde ist zum Zahlungszeitpunkt der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag
noch nicht überschritten (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW).
Abbildung 111 „Die Voraussetzungen bei Krediten zur Liquiditätssicherung“
GEMEINDEORDNUNG 669

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Die gemeindlichen Kredite zur Liquiditätssicherung haben als kurzfristige Kredite grundsätzlich eine Laufzeit von
einem Monat bis zu zwölf Monaten (Termingeldaufnahmen). Für diese Kredite kann in einem beschränkten Umfang
von der Gemeinde ggf. auch eine mehrjährige Zinsbindung vereinbart werden, wenn ein „Grundbestand“
solcher Kredite auf Dauer besteht, weil diese Schulden von der Gemeinde in absehbarer Zeit nicht endgültig
getilgt werden können. Die Gemeinde hat die aufgenommenen Kredite zur Sicherstellung der Liquidität unter
einem gesonderten Bilanzposten anzusetzen sowie im Verbindlichkeitenspiegel auszuweisen (vgl. § 41 Absatz 4
und § 47 GemHVO NRW). Sie dabei zur weiteren Erläuterung im Anhang die Kredite zusätzlich z. B. nach Kreditgebern,
nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer Fremdwährung
unterscheiden.
Bei diesen kurzfristigen Krediten zur Liquiditätssicherung wird regelmäßig zwischen Festbetragskrediten und
Kontokorrentkrediten unterschieden. Bei einem Festbetragskredit verpflichtet sich die Gemeinde vertraglich, ein
kurzfristiges Darlehen mit einem bestimmten Betrag für eine festgelegte Zeit in Anspruch zu nehmen. Bei einem
Kontokorrentkredit wird dem Kontoinhaber das Recht eingeräumt, sein Konto bis zu einer vorher bestimmten
Höhe zu überziehen (Rahmenkredit). Dieser zuletzt genannte Kredit gilt mit der tatsächlichen Überziehung des
Kontos (Minusbestand) als aufgenommen. Jeder Zahlungsvorgang über dieses Konto verändert dann die Höhe
des in Anspruch genommenen kurzfristigen Überziehungskredits. Daneben wird der kurzfristige Liquiditätsbedarf
der Gemeinde aber auch über Tagesgeldaufnahmen befriedigt.
In diesem Zusammenhang muss von der Gemeinde örtlich auch die Form der Verwaltung der gemeindlichen
Schulden geklärt und organisiert werden. Diese Tätigkeiten unterliegen haushaltsmäßig dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit.
Die Schuldenverwaltung kann dabei für Finanzmittel und Finanzinstrumente verantwortlich sein und
daher als Aufgabe auch Finanzgeschäfte haben, die mit den Krediten für Investitionen und den Krediten zur Liquiditätssicherung
zusammenhängen sowie ggf. weitere Geldgeschäfte, die darüber hinausgehen. Es muss dabei
ein Überblick über die gemeindlichen Verbindlichkeiten im Sinne eines Schuldbuches bestehen, das auch der
Dokumentation dient und fortzuschreiben ist.
2.1.2 Der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung
Der Rat der Gemeinde hat im Rahmen seines Budgetrechts einen Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung
in der Haushaltssatzung festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer. 3 GO NRW). Diese Ermächtigung beinhaltet
das Recht für die gemeindliche Verwaltung, bei einem Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen
Kredite zur Liquiditätssicherung in diesem vom Rat gesetzten Rahmen aufzunehmen. Der satzungsrechtliche
Höchstbetrag sollte möglichst so bemessen sein, dass dieser Betrag im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft nicht überschritten wird.
Der jahresbezogene Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung, der zur Erfüllung der Zahlungsverpflichtungen
im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr benötigt wird, ist im
Zeitpunkt der gemeindlichen Haushaltsplanung i.d.R. nicht betragsgenau bestimmbar. Oftmals ist er von verschiedenen,
meistens erst im Ablauf des Haushaltsjahres auftretenden Faktoren abhängig, sodass der tatsächliche
Liquiditätsbedarf der Gemeinde sich regelmäßig nur tagesaktuell ergibt. Der mögliche Bedarf an kurzfristigen
Krediten für das Haushaltsjahr ist daher zu schätzen. Die Gemeinde hat dabei ist zu berücksichtigen, dass im
Haushaltsjahr möglicherweise mehrere Kredite nebeneinander bestehen können, sodass es gilt, einen rahmenmäßigen
Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung für das Haushaltsjahr zu bestimmen.
Daraus entsteht für die Gemeinde eine unterjährige Überprüfungspflicht, ob der in der Haushaltssatzung
festgesetzte Höchstbetrag nicht überschritten wurde und nicht für andere Zwecke verwendet wird. Die einzelnen
Kreditaufnahmen sind dabei nur dann nominal zusammenzurechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden.
In den Höchstbetrag dürfen zudem nur die Kreditaufnahmen für die eigenen haushaltsmäßigen Auszahlungsverpflichtungen
und nicht eine Kreditaufnahme für andere Zwecke einfließen, z. B. nicht zur Verstärkung der Liquidi-
GEMEINDEORDNUNG 670

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§ 89 GO NRW
tät in einem Liquiditätsverbund. Bei der Gemeinde entstehen dabei derartige Zahlungsverpflichtungen regelmäßig
aus ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit. Vielfach kann
dabei diese Verpflichtung nur mithilfe von Liquiditätskrediten erfüllt werden. Diese Kredite stellen keine Haus-
haltsmittel für die Gemeinde dar, auch wenn die gemeindlichen Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung
dieser Liquiditätskredite in der Finanzrechnung der Gemeinde nachzuweisen sind (vgl. § 39 Satz 4 GemHVO
NRW). Sie dienen lediglich der Verstärkung der gemeindlichen Zahlungsmittel. Die Aufnahme von Krediten zur
Liquiditätssicherung durch die Gemeinde führt daher dazu, dass die Gemeinde haushaltsmäßig ihren Liquiditätsbedarf
nicht ausreichend durch Einzahlungen sichergestellt hat (vgl. § 75 Absatz 7 GO NRW).
Die Gemeinde muss daher haushaltsmäßig insbesondere prüfen, ob neue Verpflichtungen aus einer Veranschlagung
im gemeindlichen Finanzplan von ihr entsprechend der haushaltsrechtlichen Grundsätze erfüllt werden
können. So ist z. B. das Eingehen einer neuen Zahlungsverpflichtung der Gemeinde, die nur durch die Aufnahme
zusätzlicher Kredite zur Liquiditätssicherung erfüllt werden kann, regelmäßig nicht als zulässig anzusehen. Diese
Sachlage gilt auch dann, wenn aus dem örtlichen Geschäftsvorfall der Gemeinde keine Aufwendungen für die
Gemeinde entstehen. Der ermittelte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung ist in der gemeindlichen
Haushaltssatzung festzusetzen. Am Ende eines Haushaltsjahres bei der Gemeinde noch bestehende Kredite zur
Liquiditätssicherung sind in den Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen, denn die Ermächtigung
für Kredite zur Liquiditätssicherung gilt grundsätzlich nur für das Haushaltsjahr. Sie besteht darüber hinaus
nur dann fort, wenn noch keine Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr vom Rat der Gemeinde erlassen
bzw. beschlossen worden ist.
2.1.3 Kredite zur Liquiditätssicherung und Haushaltsplan
Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde wegen ihrer mangelnden Zahlungsfähigkeit und
nicht wegen eines Jahresfehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung aufgenommen. Es besteht daher
kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Sicherung der Zahlungsfähigkeit durch einen Liquiditätskredit
und den im Haushaltsplan veranschlagten Erträgen und Aufwendungen. Ein negativer Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit
im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO NRW) macht zwar deutlich, dass die Gemeinde im Haushaltsjahr
voraussichtlich Kredite zur Liquiditätssicherung benötigt, dieser stellt jedoch nicht zwingend gleichzeitig auch
den Betrag dar, der tatsächlich insgesamt zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Zahlungsfähigkeit im Haushaltsjahr
benötigt wird.
Der täglich zu ermittelnde Liquiditätsbedarf und das daraus ggf. entstehende Erfordernis, Kredite zur Liquiditätssicherung
aufzunehmen und auch unterjährig wieder zurückzuzahlen, bringen es mit sich, dass eine zum Stichtag
des Jahresabschlusses möglicherweise noch bestehende Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Haushaltsplanung
betragsmäßig nicht genau vorher bestimmbar ist. Dieser Sachverhalt und die Sachlage, dass die Einzahlungen
aus Krediten zur Liquiditätssicherung keine haushaltsmäßigen Finanzierungsmittel darstellen, ist u.a. der
Anlass dafür, auf die Vorgabe einer Veranschlagung von Krediten zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen
Finanzplan zu verzichten.
Der entbehrlichen Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan steht jedoch ein Nachweis der Zahlungen in der
gemeindlichen Finanzrechnung als in Anspruch genommene „Betriebsmittel“ zur Sicherung der gemeindlichen
Liquidität gegenüber. Die Gemeinde muss außerdem eine zum Abschlussstichtag des Jahresabschlusses bestehende
Rückzahlungsverpflichtung aus der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung im Haushaltsjahr
betragsmäßig in der gemeindlichen Finanzrechnung nachweisen. Sie muss gleichzeitig diese Rückzahlungsverpflichtung
in der gemeindlichen Bilanz unter dem Posten „Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung
ansetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO NRW). Es wird dadurch nachvollziehbar, in welchem Umfang
noch Verpflichtungen der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung bestehen.
GEMEINDEORDNUNG 671

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
2.1.4 Kredite zur Liquiditätssicherung in fremder Währung
2.1.4.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen heraus auch Kredite in fremder Währung aufnehmen, d.
h. das Kreditvolumen wird nicht in Euro bemessen und kommt in dieser Währung zur Auszahlung, sondern in
einer anderen Währung, z. B. Schweizer Franken, Japanischer Yen. Auch kann ein in fremder Währung aufgenommener
Kredit gleichwohl in Euro zur Auszahlung kommen. In diesen Fällen hat die Gemeinde wegen möglicher
Wechselkursschwankungen während der Laufzeit des Kredites besondere Anforderungen bei der Risikoabwägung
und Risikovorsorge zu erfüllen, insbesondere dann, wenn mit der Kreditaufnahme ein Währungsswap
oder ein kombinierter Zins- und Währungsswap verbunden wurde.
Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung sind deshalb unter
Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse die Entscheidungs- und Auswahlkriterien sowie die Zinssicherungsinstrumente
durch die Gemeinde im Einzelnen zu bestimmen. Sie hat die dafür notwendigen Informationen und
Daten einzuholen. Diese Aufgabe enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich Kenntnisse
über Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen. Die Kreditaufnahme
in fremder Währung erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos von Fremdwährungen außerdem eine
laufende eigenverantwortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes während seiner Laufzeit. Es
ist in diesen Fällen nicht ausreichend, wenn die Kontrolle nur einmal jährlich von der Gemeinde vorgenommen
oder sie vollständig einem Dritten übertragen wird.
2.1.4.2 Die Risikovorsorge
Bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob für die gesamte
Laufzeit dieses gemeindlichen Geschäftes die Gleichwertigkeitsvermutung besteht. Dabei muss grundsätzlich von
der Gefahr einer Vermögensminderung für die Gemeinde ausgegangen werden, sodass abhängig von der Höhe
des Wechselkursrisikos von der Gemeinde eine Risikovorsorge vorzunehmen ist (vgl. RdErl. vom 09.10.2006).
Mit einer solchen Risikovorsorge wird bezweckt, dass die wirtschaftlichen Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme
von Krediten in fremder Währung nicht bereits zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses vollständig für
Zwecke des gemeindlichen Haushalts abgeschöpft werden.
Die gemeindliche Risikovorsorge soll deshalb darin bestehen, dass ein Teil der wirtschaftlichen Vorteile gegenüber
einer Kreditaufnahme in Euro-Währung erst zu einem späteren Zeitpunkt bzw. nach vollständiger Tilgung
des Fremdwährungskredits realisiert wird. In der Zeit davor kann für die Gemeinde aus dem Wechselkursrisiko
eine ungewisse Außenverpflichtung bestehen, die es zu bilanzieren gilt. Die Gemeinde soll im Zeitpunkt der Kreditaufnahme
in Fremdwährung als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“ eine entsprechende Rückstellung
bilden. Diese Rückstellung soll solange bilanziert werden, bis gesichert ist, dass sich das Fremdwährungsrisiko
der Gemeinde nicht mehr realisiert. Dies ist i.d.R. erst nach Ablauf des Darlehensvertrages bzw. nach Rückzahlung
des aufgenommenen Fremdwährungskredites der Fall und nicht abhängig von den vereinbarten Zinsbindungsfristen.
Die Risikovorsorge ist dabei von der Gemeinde unter Berücksichtigung des bestehenden Fremdwährungsrisikos
zu bemessen. Sofern keine konkreten Anhaltspunkte für die Bestimmung der Höhe der notwendigen Risikovorsorge
vorliegen, ist die Rückstellung mit einem Betrag in Höhe der Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus ihrer
Kreditaufnahme in ausländischer Währung anzusetzen. Die Rückstellung ist nach Wegfall des Fremdwährungsrisikos
ertragswirksam aufzulösen. Weitere Hinweise enthält der Runderlass des Innenministeriums über Kredite
und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV) vom 09.10.2006 (SMBl. NRW. 652).
GEMEINDEORDNUNG 672

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
2.1.5 Kredite zur Liquiditätssicherung und Kapitalanlage
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)
der Gemeinde, die in eine Finanzanlage umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung
von vorhandenen liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Die von
der Gemeinde erworbene Kapitalanlage ist einerseits als Finanzanlage in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen.
Andererseits ist der daraus entstandene Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition
„Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23
GemHVO NRW).
Der aus dem Erwerb einer Kapitalanlage entstehende Zahlungsbedarf bei der Gemeinde könnte den Schluss zu
lassen, dass dadurch auch eine Finanzierung der Kapitalanlage durch Kredite zur Liquiditätssicherung zulässig
wäre. Diese Möglichkeit besteht jedoch nicht. Die haushaltsmäßige Einordnung des Erwerbs der Kapitalanlage
als Investition erfordert auch haushaltsrechtlich zulässige Deckungsmittel. Diese Voraussetzung wird durch Kredite
zur Liquiditätssicherung, die als Betriebsmittel nur der Verstärkung der gemeindlichen Zahlungsmittel dienen
nicht erfüllt, sodass diese Kredite bereits aus diesem Grund nicht für den Erwerb einer Kapitalanlage eingesetzt
werden dürfen.
Die Gemeinde kann bei fehlenden Eigenmitteln eine Kapitalanlage nur dann mithilfe von Fremdmitteln erwerben,
wenn die aus der Kapitalanlage künftig verfügbaren liquiden Mittel für gemeindliche Investitionen eingesetzt werden.
In solchen Fällen ist es für die Gemeinde zulässig, dafür unter Beachtung der Vorgaben auch Kredite für
Investitionen aufzunehmen (vgl. § 86 GO NRW). Sofern die anzusammelnden Finanzmittel jedoch später für
laufende Zwecke im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung eingesetzt werden sollen, ist eine Fremdfinanzierung
über Kredite für Investitionen ausgeschlossen. In solchen Fällen können dann als Ersatz keine Kredite
zur Liquiditätssicherung eingesetzt, weil diese lediglich Betriebsmittelcharakter haben.
2.1.6 Die bankrechtliche Kundeneinstufung
Bei der gemeindlichen Kreditaufnahme am Kreditmarkt ist u.a. auch das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz
vom 16.07.2007 (BGBl. I S. 1330) nicht unbeachtlich. Nach diesem Gesetz sind die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen
verpflichtet, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen
Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde,
denn die Bank hat das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten
zu beachten. Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine Finanzportfolioverwaltung
vornimmt, muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und Erfahrungen
der Kunden in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen Verhältnisse,
um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass der
Kunde auch die mit einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht.
Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument
empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben,
solange es nicht die erforderlichen Informationen über die Gemeinde als Kunden erlangt (vgl. die Einzelvorschriften
des o.a. Gesetzes). Es besteht zudem für ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen gegenüber der Gemeinde
die Pflicht, die Gemeinde ggf. auch über mögliche Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge
unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen Ausführung zu unterrichten. Die Gemeinde hat zudem bei
ausreichenden finanzwirtschaftlichen Kenntnissen und Erfahrungen die Möglichkeit, sich auch als professioneller
Kunde einstufen zu lassen (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 673

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§ 89 GO NRW
Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde
Die Einstufung eines Privatkunden als professioneller Kunde nach § 31a Absatz 7 Satz 1 erste Alternative des
Wertpapierhandelsgesetzes darf jedoch nur erfolgen, wenn der Kunde
Einstufung
als
professioneller
Kunde
GEMEINDEORDNUNG 674
1. gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen zumindest in Textform
beantragt hat, generell oder für eine bestimmte Art von Geschäften,
Finanzinstrumenten oder Wertpapierdienstleistungen oder für ein bestimmtes
Geschäft oder für eine bestimmte Wertpapierdienstleistung als professioneller
Kunde eingestuft zu werden,
2. vom Wertpapierdienstleistungsunternehmen auf einem dauerhaften Datenträger
eindeutig auf die rechtlichen Folgen der Einstufungsänderung hingewiesen
worden ist,
3. seine Kenntnisnahme der nach Nummer 2 gegebenen Hinweise in einem
gesonderten Dokument bestätigt hat.
Beabsichtigt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen, einen Kunden nach § 31a Absatz 7 Satz 1 zweite Alternative
des Wertpapierhandelsgesetzes als professionellen Kunden einzustufen, gilt Satz 1 entsprechend mit der
Maßgabe, dass der Kunde sein Einverständnis zumindest in Textform erklären muss.
Abbildung 112 „Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde“
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden
der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als
Privatkunde im Sinne des § 31a Absatz 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als
professioneller Kunde zu gelten hat. Das Ergebnis eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ muss sich zudem
am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren (vgl. § 33a Absatz 3 WpHG). In den Fällen
der Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde und nicht mehr als Privatkunde muss das Wertpapierdienstleistungsunternehmen
die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der Änderung dieser Einstufung
auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss dazu ihr Einverständnis
geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde steht
einer späteren Rückstufung zum Privatkunden gem. § 31a Absatz 6 WpHG, soweit dieses von der Gemeinde
verlangt wird, nicht entgegen.
2.1.7 Kredite zur Liquiditätssicherung und Zinsmanagement
2.1.7.1 Das Zinsrisikomanagement
2.1.7.1.1 Zwecke und Inhalte
Mit einem Zinsrisikomanagement können die Gemeinden bei variabel verzinslichen Verbindlichkeiten, bei auslaufenden
Zinsvereinbarungen oder bei Umschuldungen sowie bei der Aufnahme neuer Kredite das Risiko von Zinssteigerungen
wirksam steuern, um die haushaltsmäßigen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten. In
diesem Zusammenhang können auch Zinsderivate zum Einsatz kommen, wenn bei der Gemeinde ausreichend
Kenntnisse über die Risiken und Chancen solcher Finanzinstrumente vorliegen und ein sorgfältiger Umgang
damit erfolgt. Diese Sachlage stellt vielfach eine erhebliche Herausforderung für die gemeindliche Kreditwirtschaft
und die Anlage von gemeindlichem Kapital dar.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
Die Einführung eines Zinsrisikomanagements durch die Gemeinde kann daher dazu beitragen, Zinsrisiken zu
begrenzen, eine Optimierung von Kreditkonditionen und eine Senkung von Kapitalbeschaffungskosten zu erreichen
und die gemeindliche Kreditbeschaffung insgesamt zu erleichtern. Die derivativen Finanzinstrumente des
Kredit- und des Geldmarktes sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Wert von einer anderen Größe, z.B. einem
Preis oder Zinssatz, abgeleitet wird. Nach § 1 Absatz 11 Nummer 2 des Kreditwesengesetzes sind Derivate als
Fest- oder Optionsgeschäfte ausgestaltete Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar oder mittelbar von einem
Börsen- oder Marktpreis, einem Kurs, Zinssätzen oder anderen Erträgen abhängt. Soweit die Derivate sich auf
die Zinsen im Kreditgeschäft oder bei Geldanlagen beziehen, kommen sie auch bei den Gemeinden zum Einsatz.
Die gemeindlichen Derivate müssen sich jedoch immer auf ein Grundgeschäft, z.B. einen bestehenden oder
einen geplanten Kredit beziehen, um nicht unter das für die Gemeinden geltende Spekulationsverbot zu fallen
(vgl. § 90 GO NRW). Diese Verknüpfung muss objektiv in jedem Einzelfall in sachlicher und in zeitlicher Hinsicht
gegeben sein, d. h. die Derivate müssen den gemeindlichen Krediten zugeordnet werden können. Sie liegt in
sachlicher Hinsicht vor, wenn der Nominalbetrag und die Währung von Grundgeschäft und Derivatgeschäft identisch
sind, und in zeitlicher Hinsicht, wenn die Laufzeit und Fälligkeit des Derivats die Laufzeit und Fälligkeit von
gemeindlichen Krediten als Grundgeschäft nicht überschreitet.
Mit dieser Abgrenzung soll neben der Risikobegrenzung die notwendige Konnexität sichergestellt werden. Auch
muss gewährleistet sein, dass die Gemeinden keine Derivatgeschäfte lediglich zur spekulativen Ertragserzielung
nutzen. Sie dürfen wegen des Spekulationsverbots die Derivate auch nicht als einzeln handelbare Finanzinstrumente
unter Inkaufnahme von Verlustrisiken einsetzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente können
vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung erfahren. Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung
verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete
Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame
Risikosteuerung vornehmen kann. Daraus dürfen aber keine spekulativen Finanzinstrumente entstehen, die dem
gesetzlichen Spekulationsverbot widersprechen (vgl. § 90 GO NRW).
Aus Sicherheitsgesichtspunkten und zur Verringerung künftiger Belastungen des gemeindlichen Haushalts ist es
erforderlich, dass die Gemeinde je nach Bewertung des möglichen Risikos aus dem Zinssicherungsgeschäft
gleichzeitig eine Risikovorsorge treffen muss. Eine angemessene Vorsorge kann darin bestehen, dass die Zinsvorteile
aus der abgeschlossenen Vereinbarung nicht von Anfang an vollständig für Zwecke des gemeindlichen
Haushalts abgeschöpft werden, sondern ein Teil davon, z. B. die Hälfte, als „Risikoabsicherung“ zurückgelegt
wird und erst später (nach Ablauf der Vereinbarung) wieder frei für den gemeindlichen Haushalt verfügbar ist. Die
Gemeinde muss deshalb für diese „Risikovorsorge“ auch die notwendigen Mittel während der Vertragslaufzeit
haushaltsmäßig separieren (vgl. Runderlass „Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)“
vom 09.10.2006 (SMBl. NRW. 652).
Im Zusammenhang mit der Einrichtung eines örtlichen Zinsrisikomanagements soll von der Gemeinde auch die
Beteiligung des Rates der Gemeinde beim Abschluss von Zinssicherungsgeschäften unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse festgelegt werden. Im Zweifel dürften z. B. die Entscheidungen über den Einsatz von
Zinsderivaten durch die Gemeinde als für die Gemeinde bedeutsame Geschäfte anzusehen sein, sodass eine
Ratsbeteiligung dazu zwingend geboten ist.
Es ist daher sachgerecht, sowohl festzulegen, ob und welche Zinssicherungsgeschäfte die gemeindliche Verwaltung
als Geschäfte der laufenden Verwaltung abschließen darf (vgl. § 41 GO NRW), als auch ggf. einen Zustimmungsvorbehalt
des Rates festzulegen, z. B. ab einem bestimmten Geschäftsvolumen oder ab einer Wertgrenze
unterhalb derer von einer untergeordneten Bedeutung für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ausgegangen
werden kann. Soweit die gemeindliche Verwaltung eigenverantwortlich Zinssicherungsgeschäfte abschließen
kann, sollten mit dem Rat zeitnahe und sachgerechte Informationspflichten vereinbart werden. Für besondere
Fälle kann sich der Rat gleichwohl noch eine vorherige Beteiligung vorbehalten.
GEMEINDEORDNUNG 675

2.1.7.1.2 Zinsoptionen
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§ 89 GO NRW
Als Zinsoptionen kommen insbesondere Caps oder Floors zum Einsatz, die es ermöglichen, die Auswirkungen
von Veränderungen des Zinsniveaus über einen vorher bestimmten Rahmen hinaus zu begrenzen. Je nach Umfang
und Wirkung solcher Derivatgeschäfte muss eine Abstimmung darüber zwischen Rat und Verwalzung erfolgen,
um die Ermächtigungen zum Abschluss von Derivatgeschäften und die Verantwortlichkeiten dafür festzulegen.
Bei Caps wird für einen bestimmten Zeitraum eine Zinsobergrenze bezogen auf einen bestimmten Betrag
vereinbart. Sofern der Zins während der Cap-Laufzeit über die vereinbarte Obergrenze steigt, würde die Gemeinde
als Inhaber des Caps die Differenz bezogen auf den Nominalbetrag von ihrer Bank als Verkäufer erstattet
bekommen.
Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Caps muss i.d.R. von der Gemeinde jedoch eine Prämie für eine solche Zinssicherung
gezahlt werden. Ein solcher Cap kann aber auch mehrere hintereinanderliegende Optionsgeschäfte
beinhalten. Von der Gemeinde können außerdem auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von Zinssenkungen
abgeschlossen werden (Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung von Finanzanlagen
nicht unter ein bestimmtes Niveau sinken soll. Bei den Finanzgeschäften ist eine Kombination von Floors
und Caps möglich.
2.1.7.1.3 Zinsswaps
Wenn künftige feste und variable Zinszahlungen auf einen nominellen Kreditbetrag für einen bestimmten Zeitraum
gegeneinander getauscht werden, erfolgt dies im Rahmen von Zinsswaps. Dabei muss kein effektiver
Tausch der Zinszahlungen erfolgen, wenn Ausgleichszahlungen zwischen einem festen und dem variablen Zinssatz
geleistet werden. Die variablen Zinssätze werden i.d.R. an einen Referenzzinssatz geknüpft, z. B. den Euribor
o.a. Dazu zwei Beispiele:
- Receiver- (Empänger-)Swaps
Bei diesen Swaps sind weiterhin die Festzinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich sind
die variablen Zinsen im Zinsswap zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer den für die Laufzeit des
Swaps vereinbarten Festzins (Swapsatz).
- Payer-(Zahler-)Swaps
Bei diesen Swaps sind weiterhin die variablen Zinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich
ist für die Laufzeit des Swaps ein vereinbarter Festzins (Swapsatz) zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer
die variablen Zinsen im Zinsswap.
Bei Zinsgeschäften liegt ein schwebendes Geschäft vor, das wegen einer Vermutung der Ausgeglichenheit zunächst
nicht zu bilanzieren ist, wenn es nicht bereits am Anfang zu Zahlungen kommt. Von der Gemeinde kann z.
B. beim Abschluss eines Zinsswaps eine Prämie zu zahlen sein. Die Flexibilität der Gemeinde bei solchen Geschäften
kann sich in der Höhe der Zahlungen bei Geschäftsabschluss auswirken. Bei Zinsswaps können aber
auch ausschließlich variable Zinsverpflichtungen gegeneinander getauscht werden, denn die Zinsswaps werden
in unterschiedlichen Formen angeboten. So kann auch ein Zinsswap mit einem Währungsswap kombiniert sein.
Außerdem werden durch diese Finanzgeschäfte keine Kapitalforderungen begründet.
2.1.7.2 Eigenverantwortung bei Zinssicherungsinstrumenten
2.1.7.2.1 Informationspflichten
Die Gemeinde entscheidet über den Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten in eigener Verantwortung. Sie muss
sich deshalb über die Inhalte und Wirkungen sowie die haushaltsmäßigen Auswirkungen von Zinssicherungsin-
GEMEINDEORDNUNG 676

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
strumenten ausreichende Kenntnisse und Informationen verschaffen, bevor sie diese Instrumente im Rahmen
ihres Schuldenmanagements einsetzt. Auch müssen bei der Gemeinde insbesondere Kenntnisse über das Risikopotential
insgesamt, das Verlustrisiko, Marktwerte und Zahlungspflichten bestehen, bevor von ihr eine „Zinssicherung“
vereinbart wird.
Im Rahmen einer Beratung muss sich die Gemeinde zudem Klarheit über ihren Wissensstand verschaffen und
ggf. weitere Informationen über den realistischen Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten einholen. Entsprechend
besteht auch eine Beratungs- bzw. Aufklärungspflicht des Vertragspartners, der von seinem Kunden alle
Informationen über Kenntnisse und Erfahrungen in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele
und finanzielle Verhältnisse einholen muss, um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen
zu können. Sofern z. B. ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen nicht die erforderlichen Informationen erlangt,
darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument empfehlen oder im Zusammenhang
mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben.
Die Gemeinde kann mit den Zinssicherungsinstrumenten nicht die, insbesondere aus der Kreditwirtschaft der
Gemeinde, bestehenden Risiken vermeiden, sondern nur eine Optimierung dieser Risiken zur eigenen Minimierung
der haushaltswirtschaftlichen Belastungen vornehmen. Auch können Derivate zunächst Aufwendungen bei
der Gemeinde verursachen. Die Gemeinde soll daher für ein nur die aus den örtlichen Gegebenheiten heraus
geeigneten Instrumente für ein Zinsrisikomanagement nutzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente
können vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung erfahren.
Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der
Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine
Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame Risikosteuerung vornehmen kann. Die haushaltsrechtlich geforderte
Bindung zwischen den Kreditgrundgeschäften und den Derivatgeschäften der Gemeinde muss während der
Laufzeit immer erhalten bleiben. Es könnten sonst möglicherweise Finanzinstrumente vorliegen, die mit dem
gesetzlichen Spekulationsverbot nicht in Einklang stehen (vgl. § 90 GO NRW).
2.1.7.2.2 Laufende Überwachung der Finanzgeschäfte
Die Gemeinde soll, wenn sie ein aktives Zinsmanagement betreibt, einen konkreten Handlungsrahmen hinsichtlich
des Umgangs mit Zins- und Anlagerisiken festlegen, durch den u.a. Ziele, Grundsätze, Verantwortlichkeiten
und Prozesse bestimmt werden. Nach dem Abschluss von Zinssicherungsinstrumenten und der Erfassung solcher
Geschäftsvorfälle in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung muss von der Gemeinde eine ständige Überwachung
und Kontrolle der abgeschlossenen Finanzgeschäfte sowie eine Markbeobachtung während der Laufzeit
der Verträge erfolgen. Diese Vorgaben sind als pflichtige Aufgabe anzusehen. Das Wissen der Gemeinde über
die Chancen und Risiken bzw. die Möglichkeiten des Einsatzes von haushaltsrechtlich zulässigen und vertretbaren
Finanzinstrumenten muss zudem ständig weiter entwickelt werden.
Eine einmalige Information über Finanzinstrumente reicht deshalb für eine Nutzung in der örtlichen Praxis der
Gemeinde nicht aus. In Anbetracht ihres tatsächlichen Einsatzes sollte bei Abschluss von Finanzgeschäften
durch die Gemeinde nicht nur das 4-Augen-Prinzip zur Anwendung kommen. Die Gemeinde sollte solche Geschäfte
zum Anlass nehmen, ein vielfältiges sachgerechtes Risikomanagement unter Berücksichtigung des örtlichen
Bedarfs aufzubauen. Sofern nicht bereits ein Konzept von der Gemeinde erstellt worden ist, welche Produkte
des Marktes genutzt werden dürfen, gilt es, diese Arbeiten nachzuholen. Ein bereits bei der Gemeinde vorhandenes
Konzept ist ggf. sofort oder zukünftig fortzuschreiben.
Von der Gemeinde könnte z. B. darin festgelegt werden, dass neue Produkte nur nach einer Testphase tatsächlich
zum Einsatz kommen dürfen. Die wirtschaftliche Bedeutung eines örtlichen Zinsrisikomanagements ist so
bedeutsam, dass dieses für jede Gemeinde unerlässlich wird. Eine Optimierung der finanzwirtschaftlichen Abläu-
GEMEINDEORDNUNG 677

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
fe innerhalb der Gemeinde und mit den Geschäftspartnern kann dazu beitragen, fehlerhafte oder riskante Einsätze
von Derivaten zu vermeiden, die zu erheblichen wirtschaftlichen Schäden bei der Gemeinde führen können.
2.1.7.3 Angaben zu Zinssicherungsinstrumenten im Anhang
Im Anhang des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen derivative Finanzinstrumente, z.B. Zinssicherungsinstrumente,
unabhängig davon, ob sie ein schwebendes Geschäft darstellen, das nicht bilanzierungsfähig ist,
angegeben werden. Diese Geschäfte sind wichtige Angaben über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde
im Sinne des § 44 Absatz 2 GemHVO NRW. Mit diesen Angaben soll ein Überblick über den Umfang der
von der Gemeinde eingesetzten Finanzinstrumente gegeben werden, weil die Geschäfte der Gemeinde über
Zinsswaps und Währungsswaps ein schwebendes Dauerschuldverhältnis darzustellen, das zunächst nicht bilanziert
wird.
Bei Vorliegen der Voraussetzungen ist ggf. in Einzelfällen die Passivierung einer Rückstellung für drohende Verluste
aus schwebenden Geschäften in der gemeindlichen Bilanz vorzunehmen (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO
NRW). Dazu sollen dann im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss die Geschäfte der Gemeinde in ihrer Art
und ihrem Umfang einschließlich der eingesetzten derivativen Finanzinstrumente sowie dazu die beizulegenden
Werte, soweit sie bestimmt werden können, und die angewandten Bewertungsmethoden angegeben werden. Die
zinsbezogenen Finanzinstrumente der Gemeinde sollen im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss möglichst
von den währungsbezogenen Instrumenten getrennt dargestellt werden. Wegen der Beachtung des Konnexitätsprinzips
sollen dazu die betroffenen Bilanzposten angegeben werden. Soweit Mischformen bestehen, sind diese
im Anhang gesondert anzugeben.
2.1.7.4 Die Unzulässigkeit spekulativer Finanzgeschäfte
Der Einsatz von Finanzinstrumenten durch die Gemeinde, insbesondere von Finanzderivaten, ist unter Berücksichtigung
des örtlichen Einzelfalles zu beurteilen. Der Abschluss derartiger Finanzgeschäfte zu spekulativen
Zwecken ist grundsätzlich als unzulässig anzusehen. Das Vorliegen eines spekulativen Finanzgeschäfts kann
ggf. gegeben sein, wenn ein Finanzderivat z.B. ohne ausreichende inhaltliche Abgrenzung und ohne Verlustbegrenzung
abgeschlossen wird, ein nicht vorhandenes Risiko abgesichert werden soll, ausschließlich der Gewinnerzielung
dient oder keine nachweisbare Konnexität zu einem Kredit als Grundgeschäft besteht.
Von der Gemeinde muss regelmäßig sowohl beim Abschluss von Finanzgeschäften als auch während der Laufzeiten
überprüft werden, ob ein unzulässiger Sachverhalt vorliegt. Die Gliederung des örtlichen Zins- und Schuldenmanagements
in getrennte eigenständige Verantwortungsbereiche, z. B. „Geschäftsabschluss“, „Überwachung
und Kontrolle“ und „Gesamtleitung“, sowie die getrennt davon vorzunehmende buchungstechnische Erfassung
in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung unterstützt dabei ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln.
2.1.7.5 Die Zinsfestschreibung bei Krediten zur Liquiditätssicherung
Vor dem Hintergrund einer Haushaltslage, die eine Zurückzahlung von Krediten zur Liquiditätssicherung durch die
Gemeinde nicht zulässt, kann die Gemeinde für einen Teil der Liquiditätskredite eine längerfristige mehrjährige
Zinsfestschreibung mit den Kreditgebern vereinbaren. Als sachlich vertretbar wird eine Zinsfestschreibung für die
Dauer bis zu zehn Jahren für höchstens die Hälfte des Volumens der zum Stichtag 31. Dezember 2010 bestehenden
Liquiditätskredite angesehen (vgl. Nr. 3 des Runderlasses des Innenministerium „Kredite und kreditähnliche
Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)“ vom 09.06.2006; SMBl. NRW. 652).
GEMEINDEORDNUNG 678

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§ 89 GO NRW
Die Gemeinde hat insbesondere in ihrer mittelfristigen Finanzplanung nachzuweisen, dass aus haushaltswirtschaftlichen
Gründen eine vorzeitige Tilgung der Liquiditätskredite nicht in Betracht kommt, wenn sie von der
Möglichkeit Gebrauch machen will, Zinsvereinbarungen über eine mehrjährige Laufzeit abzuschließen. In diesem
Runderlass wird außerdem zugelassen, dass für ein weiteres Viertel des stichtagsbezogenen Kreditvolumens
eine Zinsfestschreibung bis zu fünf Jahren - unter Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde - vereinbart werden darf.
Die jeweiligen Anteile dürfen dabei nicht wesentlich überschritten werden.
Diese mehrjährige Zinsbindung führt zudem zu einer längeren Laufzeit der Kredite zur Liquiditätssicherung, obwohl
diese Kredite von ihrem Zweck her nur kurzfristige Kredite sind und ihre Laufzeit deshalb regelmäßig unter
einem Jahr liegen sollte. Die getroffene Regelung gilt jedoch nicht für Kredite zur Liquiditätssicherung, die von der
Gemeinde nach dem 1. Januar 2011 aufgenommen wurden.
2.1.8 Die Umschuldung und Kredite zur Liquiditätssicherung
Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 75 Absatz 1 GO NRW kann auch
bei Krediten zur Liquiditätssicherung eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn trotz kurzfristiger Laufzeiten
die neuen Konditionen für die Gemeinde günstiger sind als die des abzulösenden Kredites. Die Gemeinde kann
im Rahmen der Umschuldung einen neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch den
Kreditgeber wechseln. In diesen Fällen wird der Begriff „Umschuldung“ als Begründung einer neuen Kreditverpflichtung
der Gemeinde zur Begleichung einer bestehenden Kreditverpflichtung verstanden. Daher wird durch
eine Umschuldung i.d.R. auch das Volumen der Verbindlichkeiten der Gemeinde nicht verändert, sondern es
werden lediglich die Kreditkonditionen angepasst.
Die Umschuldung eines Kredites zur Liquiditätssicherung kann jedoch nicht auf die Vorschrift des § 86 GO NRW
gestützt werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang mit der haushaltsrechtlichen
Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen werden dürfen, bedeutet die
Umschuldung im Sinne des § 86 GO NRW, die Ablösung eines Kredites für Investitionen durch die Aufnahme
eines neuen Kredites für Investitionen.
Diese Sachlage schließt für die Gemeinden ein, dass die Umwandlung eines zu tilgenden Kredites zur Liquiditätssicherung
in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit nicht zulässig ist, denn ein solcher Vorgang
steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ im Sinne des § 86 GO NRW in Einklang. In Sonderfällen aber, in denen
die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen kurzfristigen Kredit
aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z. B. ein günstiges Kreditangebot bestand, kann ein solcher zu
tilgender Kredit auch in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umgewandelt werden.
Ein für einen solchen Zweck aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht
wegen seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar. Der zur Finanzierung von gemeindlichen
Investitionen aufgenommene kurzfristige Kredit stellt daher von Anfang an haushaltsrechtlich einen
Kredit dar, denn die Einzahlungen aus seiner Aufnahme dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven
Auszahlungen. Die Kreditaufnahme dient daher nicht dem allgemeinen Zweck, fällige Auszahlungen der Gemeinde
zu ermöglichen. Diese Sachlage bedeutet, dass es für die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites einer
geltenden Kreditermächtigung nach § 86 GO NRW bedarf und die Aufnahme dieses Kredites nicht unter die
Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung in der gemeindlichen Haushaltssatzung fällt.
GEMEINDEORDNUNG 679

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§ 89 GO NRW
2.2 Zu Satz 2 (Geltungsdauer der Ermächtigung in der Haushaltssatzung):
2.2.1 Die Geltung im Haushaltsjahr
Die vom Rat der Gemeinde in der Haushaltssatzung für das betreffende Haushaltsjahr ausgesprochene Ermächtigung,
zur rechtzeitigen Leistung von Auszahlungen die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem
in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO NRW) aufnehmen, soweit
dafür keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, würde wegen der Geltungsdauer der Haushaltssatzung für das
betreffende Haushaltsjahr nur für diesen Zeitraum gelten (vgl. § 78 Absatz 3 und 4 GO NRW).
Durch die Vorschrift wird die Geltungsdauer dieser Ermächtigung jedoch erweitert, denn sie soll über das Haushaltsjahr
hinaus bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der neuen Haushaltssatzung gelten. Damit wurde keine
jahresbezogene Beschränkung der Ermächtigung auf eine bestimmte Anzahl von Folgejahren des Haushaltsjahres
festgelegt, wie sie bei der Kreditermächtigung (vgl. § 86 Absatz 2 GO NRW) und bei den Verpflichtungsermächtigungen
ausdrücklich bestehen.
Der satzungsrechtliche Höchstbetrag innerhalb der Haushaltssatzung, der im Rahmen des Budgetrechts des
Rates festgesetzt wird, beinhaltet die Ermächtigung für die gemeindliche Verwaltung, jeweils bei Bedarf die notwendigen
Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu diesem Betrag aufzunehmen. Dieser Betrag darf nicht überschritten
werden. Die einzelnen Kreditaufnahmen sind jedoch nur dann nominal zusammenzurechnen, wenn sie
sich zeitlich überschneiden. Diese Vorgabe gilt auch dann für die Gemeinde, wenn von ihr nicht Kredite zur Liquiditätssicherung
aufgenommen worden sind, sondern die von den Banken eingeräumten Überziehungs- oder
Kontokorrentkredite in Anspruch genommen wurden. Der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag für
gemeindliche Liquiditätskredite stellt deshalb die Höchstgrenze für die Verstärkung von Zahlungsmitteln dar.
2.2.2 Die Geltung nach Ablauf des Haushaltsjahres
2.2.2.1 Allgemeine Grundlagen
In der gemeindlichen Praxis lässt es sich aus unterschiedlichen Gründen nicht immer vermeiden, dass die Haushaltssatzung
der Gemeinde erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird. Die Gemeinde muss aber
grundsätzlich dafür Sorge tragen, dass die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet
wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft treten kann, denn sie hat nach § 78 Absatz 1 GO NRW
jährlich eine Haushaltssatzung aufzustellen. In solchen Fällen, also in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres
bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung, muss die Gemeinde gleichwohl ihre rechtlichen
Zahlungsverpflichtungen im Rahmen ihrer Aufgaben erfüllen. Dieser zahlungsbezogene Zweck beeinflusst
die Geltungsdauer, denn die Liquiditätskredite dienen nicht der haushaltsmäßigen Deckung.
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft unter Beachtung der
Bestimmungen des § 82 GO NRW auszuführen. Darüber hinaus gelten bestimmte Festlegungen der Haushaltssatzung
des abgelaufenen Haushaltsjahres als eigenständige Ermächtigungen für das neue Haushaltsjahr weiter,
denn diese beruhen nicht auf der gesetzlichen Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung, sondern auf
eigenständigen haushaltsrechtlichen Regelungen, z. B. die Festlegung über den Höchstbetrag für die Aufnahme
von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW).
Diese Vorschrift sieht vor, dass die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung in der
gemeindlichen Haushaltssatzung (Höchstbetrag) über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen
Haushaltssatzung weiter gilt. Am Ende eines Haushaltsjahres noch bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung
sind dabei in den Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen. Eine über das ursprüngliche
GEMEINDEORDNUNG 680

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 89 GO NRW
Haushaltsjahr hinaus geltende Ermächtigung kann jedoch nur dann noch in Anspruch genommen werden, soweit
sie nicht vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist.
Es ist deshalb einerseits möglich, noch weitere Kredite zur Liquiditätssicherung aufzunehmen, bis der satzungsrechtlich
festgesetzte Höchstbetrag ausgeschöpft ist. Andererseits dürfen auf dieser (noch nicht ausgeschöpften)
Ermächtigungsgrundlage so lange noch Kredite zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden, bis die neue
Haushaltssatzung der Gemeinde für das Haushaltsjahr erlassen worden ist. Die vom Rat beschlossene gemeindliche
Haushaltssatzung entfaltet erst mit ihrer Bekanntmachung die notwendige Bindung an die in der Satzung
getroffenen Festlegungen, z. B. auch hinsichtlich des Höchstbetrages der Kredite, die zur Liquiditätssicherung in
Anspruch genommen werden dürfen (vgl. § 78 Absatz 2 und § 80 Absatz 5 GO NRW).
2.2.2.2 Die Veränderung des Höchstbetrages
In einem Haushaltsjahr, in dem noch keine Haushaltssatzung in Kraft getreten ist, kann sich ergeben, dass der
aus dem Vorjahr weitergeltende Höchstbetrag in der Haushaltssatzung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung
überschritten werden muss, weil der Höchstbetrag bereits ausgeschöpft ist. In solchen Fällen muss
die Gemeinde gleichwohl Auszahlungen entsprechend ihren eingegangenen Zahlungsverpflichtungen an Dritte
nachkommen. Zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Liquidität bzw. zur Erfüllung ihrer Zahlungsverpflichtungen
bedarf es dann einer Veränderung der noch geltenden haushaltsmäßigen Ermächtigung entsprechend dem
entstandenen bzw. notwendigen Mehrbedarf.
Ausgehend von der Zuständigkeit des Rates der Gemeinde, jährlich die gemeindliche Haushaltssatzung zu erlassen,
die den festgesetzten Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung enthält (vgl. § 78
Absatz 2 Nummer 3 GO NRW), bedarf es zur Veränderung der noch geltenden haushaltsmäßigen Ermächtigung
des abgelaufenen Haushaltsjahres ebenfalls der Beschlussfassung des Rates. Nach Ablauf des Haushaltsjahres
ist die gemeindliche Haushaltssatzung jedoch nicht mehr in Kraft, denn diese Satzung gilt nur für das Haushaltsjahr
(vgl. § 78 Absatz 3 Satz 1 GO NRW). Die Veränderung des in der Haushaltssatzung enthaltenen Höchstbetrages
kann daher auch nicht mehr durch eine Nachtragssatzung erfolgen. Sie darf auch nur innerhalb der Geltungsdauer
der gemeindlichen Haushaltssatzung, also bis zum Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen
werden (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Die weitergeltende Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung ist nach Ablauf des
Haushaltsjahres nicht mehr vom Status der gemeindlichen Haushaltssatzung abhängig. Sie stellt dann eine eigenständige
haushaltsmäßige Ermächtigung auf gesetzlicher Grundlage dar, auch wenn der Höchstbetrag auf
der Grundlage des Beschlusses des Rates über die gemeindliche (nicht mehr geltende) Haushaltssatzung des
Vorjahres entstanden ist bzw. deren Bestandteil war. Die aber noch geltende Ermächtigung in Form des Höchstbetrages
zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung kann deshalb in der Zeit ihrer weiteren Geltung (bis
zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung) unter Beachtung des notwendigen Mehrbedarfs durch den Rat geändert
bzw. angepasst werden. Ein entsprechender Ratsbeschluss stellt deshalb auch keine satzungsrechtliche
Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW dar.
Die Anpassung der eigenständig bestehenden haushaltsmäßigen Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur
Liquiditätssicherung (Höchstbetrag) kann in Ausnahmefällen auch durch eine Dringlichkeitsentscheidung nach §
60 GO NRW erfolgen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen dafür bei der Gemeinde vorliegen. In der Zeit
der Geltung der gemeindlichen Haushaltssatzung ist eine Veränderung des Höchstbetrages jedoch nur durch
eine entsprechende Nachtragssatzung möglich (vgl. § 81 GO NRW).
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 681

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
§ 90
Vermögensgegenstände
(1) Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich
ist oder wird.
(2) 1 Die Vermögensgegenstände sind pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. 2 Bei Geldanlagen ist auf eine
ausreichende Sicherheit zu achten; sie sollen einen angemessenen Ertrag erbringen.
(3) 1 Die Gemeinde darf Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht
braucht, veräußern. 2 Vermögensgegenstände dürfen in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden.
(4) Für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes gilt Absatz 3 sinngemäß.
(5) Für die Verwaltung und Bewirtschaftung von Gemeindewaldungen gelten die Vorschriften dieses Gesetzes
und des Landesforstgesetzes.
Erläuterungen zu § 90:
I. Allgemeines
1. Gemeindliches Vermögen und Erfüllung der Aufgaben
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck,
Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen und dient der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde im
Sinne der Vorschrift des § 75 Absatz 1 GO NRW. Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung schließt
die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer Leistungsfähigkeit und damit des dafür benötigten Vermögens
sowie der notwendigen Erträge im Haushaltsjahr als auch bezogen auf die Zukunft (auf Dauer) ein. Für die Vermögenslage
und deren Weiterentwicklung kommt es auf die Ergebnisse der jährlichen Haushaltswirtschaft der
Gemeinde an. Die Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung soll auch dem Erhalt einer Vielzahl von
Dienstleistungen der Gemeinde und damit dem Nutzen der örtlichen Gemeinschaft dienen. Bei der Beurteilung
kommt es vielfach auf eine adressatenbezogene Betrachtung der Art und des Umfanges der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
an.
Zum Vermögen der Gemeinde im haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen,
die der Gemeinde gehören oder zustehen oder deren wirtschaftlicher Eigentümer sie ist, sofern diese Güter
nicht aufgrund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sind, z. B. gemeindliches Sondervermögen
nach dem im 9. Teil der Gemeindeordnung. Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich dabei am kaufmännischen
Begriff des Vermögensgegenstandes, für den es bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche
Begriffsbestimmung gibt (vgl. § 33 GemHVO NRW). Die Gemeinde muss grundsätzlich den Nachweis über
eine ordnungsgemäße Verwaltung ihres Vermögens, über dessen Werterhaltung und über den Substanzverzehr
im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses erbringen.
Die Gemeinde muss ihr Vermögen so ausgestalten, dass die Erfüllung aller Aufgaben nicht beeinträchtigt wird.
Die einzelnen Vermögensgegenstände stehen zwar zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zur Verfügung, gleichwohl
gehören diese Gegenstände noch zum allgemeinen Gemeindevermögen. Entsprechend ist auch von der Gemeinde
zu bilanzieren. Eine ausschließliche Separierung zur Erledigung bestimmter gemeindlicher Verpflichtungen
ist daher nicht zulässig. Durch eine solche Maßnahme würden ggf. einzelne Vermögensgegenstände der
allgemeinen Aufgabenerledigung der Gemeinde in unzulässiger Weise entzogen. Das Gemeindevermögen darf
deshalb z. B. nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden (vgl. § 99 Absatz 3 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 682

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Die Gemeinde hat daher ihr gesamtes Vermögen unter Berücksichtigung ihrer örtlichen Aufgabenerfüllung insgesamt
so zu verwalten, dass die Vermögensgegenstände durch die Bürgerinnen und Bürger entsprechend den
vorgesehenen Zwecken genutzt werden können und die Gemeindefinanzen insgesamt gesund bleiben (vgl. § 10
GO NRW). Die gemeindliche Haushaltswirtschaft sowie die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung erfordern
daher bei der Gemeinde grundsätzlich ein geeignetes gemeindliches Vermögensmanagement, das entsprechend
den örtlichen Bedürfnissen auszugestalten ist.
2. Beschaffung und Veräußerung von Vermögen
Die Nutzung gemeindlicher Vermögensgegenstände entsprechend den örtlichen Aufgaben beinhaltet auch die
Beachtung der in der Vorschrift ausdrücklich enthaltenen Regelungen, dass die Gemeinde neue Vermögensgegenstände
nur erwerben soll, soweit diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind oder werden. Die Beschaffung
von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde muss daher immer aus der örtlichen Aufgabenerfüllung
und den tatsächlich bestehenden Verhältnissen heraus veranlasst sein.
Die Gemeinde hat außerdem ihre Vermögensgegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten, um die mit
den zweckbestimmten Vermögensgegenständen die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erreichen und zu sichern. Sie
darf daher ihre Vermögensgegenstände nur dann veräußern, wenn die Gegenstände zur Erfüllung der gemeindlichen
Aufgaben in absehbarer Zeit nicht mehr benötigt werden. Insgesamt folgt daraus, dass sowohl bei der Beschaffung
als auch bei der Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde stets ein konkreter
Zusammenhang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung oder ein Anlass daraus bestehen muss. Schwerwiegende
Umstände können ggf. Abweichungen ein örtliches Abweichen von den Grundsätzen der Soll-Vorschrift
rechtfertigen.
Aus der weiteren Vorgabe der Vorschrift, dass die Gemeinde vorhandene Vermögensgegenstände in der Regel
nur zu ihrem vollen Wert veräußert darf, ist im Umkehrschluss zu entnehmen, dass die Gemeinde bei einem
Bedarf die benötigten Vermögensgegenstände grundsätzlich auch nicht zu einem Kaufpreis über ihrem Wert
erwerben darf. Ein solcher Erwerbsvorgang ist auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten als nicht zulässig
anzusehen. Unter Beachtung des Grundsatzes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung muss die
Gemeinde in jedem Einzelfall den örtlich zulässigen Rahmen bestimmen und wahren.
Eine unzulässige Abweichung davon könnte z. B. auch eine unzulässige Beihilfe oder Subventionen im Sinne des
europäischen Rechts darstellen. Dazu gehört auch, dass nach Auffassung der EU die Veräußerung von bebauten
oder unbebauten gemeindlichen Grundstücken erst nach einem hinreichend publizierten sowie allgemeinen und
bedingungsfreien Bieterverfahren durchgeführt werden soll. Sofern dann eine Veräußerung durch die Gemeinde
an den Meistbietenden oder einzigen Bieter erfolgt, geht die EU davon aus, dass dann dieser Vorgang einen
Verkauf zum Marktwert darstellt und damit keine staatliche Beihilfe enthält.
3. Die Bilanzierung des gemeindlichen Vermögens
3.1 Allgemeine Sachlage
Das Haushaltsrecht für Gemeinden schreibt für den gemeindlichen Jahresabschluss eine Bilanz als umfassende
Vermögensrechnung vor. In die gemeindliche Bilanz sind von der Gemeinde alle Vermögensgegenstände, die der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen, einzubeziehen. Dabei wird entsprechend nach den von der Gemeinde
getroffenen wirtschaftlichen Zwecksetzungen zwischen Vermögensgegenständen zum Gebrauch und Vermögensgegenständen
zum Verbrauch im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung unterschieden. Entspre-
GEMEINDEORDNUNG 683

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
chend sind die gemeindlichen Vermögensgegenstände in der Bilanz der Gemeinde entweder im Anlagevermögen
oder im Umlaufvermögen anzusetzen. Der Wert eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes stellt dabei kein
Abgrenzungskriterium für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz dar.
3.2 Die Bilanzierung des Anlagevermögens
Als Anlagevermögen sind in der gemeindlichen Bilanz nur die Vermögensgegenstände anzusetzen, bei denen die
Gemeinde mindestens der wirtschaftliche Eigentümer ist. Die gemeindlichen Vermögensgegenstände müssen
zudem zum Gebrauch auf Dauer bestimmt sein, also dauernd der Aufgabenerfüllung der Gemeinde dienen sollen.
Zum gemeindlichen Anlagevermögen sind alle Vermögensgegenstände der Gemeinde zu zählen, deren
Zweckbestimmung darin besteht, dem Geschäftsbetrieb der Gemeinde über mehrere Jahre zu dienen und die
von der Gemeinde nicht veräußert werden sollen. Die gemeindliche Bilanz zeigt im Bereich „Anlagevermögen“
folgende Struktur (vgl. Abbildung).
Das Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz
BILANZBEREICH
GEMEINDEORDNUNG 684
BILANZPOSTEN
Immaterielle Vermögensgegenstände (Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
Unbebaute Grundstücke und
grundstücksgleiche Rechten
Bebaute Grundstücke und
grundstücksgleiche Rechte
Infrastrukturvermögen
Sonstiges Sachanlagevermögen
Finanzanlagen
- Grünflächen
- Ackerland
- Wald, Forsten
- Sonstige unbebaute Grundstücke
- Kinder- und Jugendeinrichtungen
- Schulen
- Wohnbauten
- Sonstige Dienst-, Geschäfts- und Betriebsgebäude
- Grund und Boden des Infrastrukturvermögens
- Brücken und Tunnel
- Gleisanlagen mit Streckenausrüstung und
Sicherheitsanlagen
- Entwässerungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen
- Straßennetz mit Wegen, Plätzen und
Verkehrslenkungsanlagen
- Sonstige Bauten des Infrastrukturvermögens
- Bauten auf fremdem Grund und Boden
- Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler
- Maschinen und technische Anlagen, Fahrzeuge
- Betriebs- und Geschäftsausstattung
- Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau
- Anteile an verbundenen Unternehmen
- Beteiligungen
- Sondervermögen
- Wertpapiere des Anlagevermögens
- Ausleihungen
Abbildung 113 „Das Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz“
Das Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz ist von der Gemeinde so zu gliedern, dass die Arten und die
Werte der Vermögensgegenstände offen gelegt werden (vgl. § 41 Absatz 3 GemHVO NRW).

3.3 Die Bilanzierung des Umlaufvermögens
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Die Vermögensgegenstände, die von der Gemeinde zur kurzfristigen Nutzung und zum Verbrauch vorgesehen
sind, hat die Gemeinde in ihrer Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen. Die Bewertung dieser Vermögensgegenstände
ist dabei nach dem strengen Niederstwertprinzip vorzunehmen. Unter dem Umlaufvermögen sind auch
gemeindliche Vermögensgegenstände anzusetzen, die bei einer auf Dauer ausgerichteten Zwecksetzung dem
gemeindlichen Anlagevermögen zuzuordnen wären. Solche Vermögensgegenstände sollen dann nicht mehr dem
Geschäftsbetrieb der Gemeinde dienen und sind deshalb dann vielfach von der Gemeinde konkret zur Veräußerung
vorgesehen. Gemeindliche Grundstücke, die nur zum Zwecke der Veräußerung von der Gemeinde gehalten
werden, sind ebenfalls dem Umlaufvermögen zuzuordnen, auch wenn sie aufgrund ihrer Eigenart i.d.R. dem
Anlagevermögen zuzuordnen, z. B. Grundstücke in Baugebieten und Gewerbegebieten. Zu den Bilanzposten des
gemeindlichen Umlaufvermögens gehören die folgenden Posten (vgl. Abbildung).
Das Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz
BILANZBEREICH
Vorräte
Öffentlich-rechtliche Forderungen
und
Forderungen aus Transferleistungen
Privatrechtliche Forderungen
Sonstige Vermögensgegenstände
Wertpapiere des Umlaufvermögens
Liquide Mittel
GEMEINDEORDNUNG 685
BILANZPOSTEN
- Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Waren,
- Geleistete Anzahlungen,
- Gebühren,
- Beiträge,
- Steuern,
- Forderungen aus Transferleistungen,
- Sonstige öffentlich-rechtliche Forderungen,
- gegenüber dem privaten Bereich,
- gegenüber dem öffentlichen Bereich,
- gegen verbundene Unternehmen,
- gegen Beteiligungen,
- gegen Sondervermögen,
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
Abbildung 114 „Das Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz“
3.4 Die bilanziellen Wirkungen der Vermögensveräußerung
Die Gemeinde erwirbt nicht nur Vermögensgegenstände zur Aufgabenerledigung oder stellt solche Gegenstände
her, sondern veräußert auch Vermögensgegenstände, sofern diese von der Gemeinde nicht mehr benötigt werden.
In solchen Fällen muss sich die Gemeinde ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse einschließlich
des Wertes des betreffenden Vermögensgegenstandes einschließlich des Zeitpunktes des Abgangs verschaffen,
bevor sie diesen Vermögensgegenstand nicht mehr bilanziert. Zu diesem gemeindlichen Vorgang gehört auch,
den für den Vermögensgegenstand erzielten Veräußerungserlös zu vereinnahmen und entsprechend den Ausweis
der liquiden Mittel zu erhöhen und zu prüfen, ob ggf. ein aus der Finanzierung des Vermögensgegenstandes

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§ 90 GO NRW
gebildeter Sonderposten auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz aufzulösen ist. Die Gemeinde hat in solchen
Fällen die notwendigen Buchungen vorzunehmen, damit der gemeindliche Jahresabschluss ein zutreffendes
Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln kann.
4. Die vermögensbezogenen Risiken
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck,
Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen und dient der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde. Der
Grundsatz „Sicherung der Aufgabenerfüllung" schließt dabei die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer
Leistungsfähigkeit ein. Sie muss deshalb Risiken, die sich auf das gemeindliche Vermögen auswirken können,
bezogen auf die Zukunft (auf Dauer) möglichst zu vermeiden. Bei der Beurteilung der gemeindlichen Vermögenslage
sind z. B. von der Gemeinde auch die folgenden Risiken in die örtliche Betrachtung und Bewertung einzubeziehen
(vgl. Abbildung).
RISIKOART
Ausfallrisiko
Liquiditätsrisiko
Preisrisiko
Währungsrisiko
Zinsänderungsrisiko
Die Risiken bei gemeindlichem Vermögen
GEMEINDEORDNUNG 686
INHALTE
Als Ausfallrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde bezeichnet
werden, wenn ein Vertragspartner der Gemeinde
bei einem Geschäft mit der Gemeinde einen Verlust für
die Gemeinde verursacht, weil dieser z. B. seine Verpflichtungen
gegenüber der Gemeinde nicht vollständig
erfüllt.
Als Liquiditätsrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde
bezeichnet werden, wenn ein Dritter als Schuldner der
Gemeinde nicht in der Lage ist, der Gemeinde die zugesagten
Zahlungsmittel wie vereinbart zur Verfügung zu
stellen.
Als Preisrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde bezeichnet
werden, wenn sich die Aufwendungen und Erträge
oder die Kosten der Gemeinde aufgrund von Schwankungen
der Marktpreise verändern.
Als Währungsrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde
bezeichnet werden, wenn sich die Ansprüche oder Verpflichtungen
der Gemeinde aufgrund von Änderungen der
Wechselkurse verändern.
Als Zinsänderungsrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde
bezeichnet werden, wenn sich die Zinserträge oder die
Zinsaufwendungen der Gemeinde aufgrund von Schwankungen
der Marktzinsen verändern.
Abbildung 115 „Die Risiken bei gemeindlichem Vermögen“
Im Rahmen des gemeindlichen Vermögensmanagements hat daher die Gemeinde durch eine ausreichende
Sorgfalt dem Auftreten von Risiken beim Abschluss und der Ausführung von vermögenswirksamen Geschäften
durch eine sachgerechte Überwachung und Kontrolle entgegen zu wirken.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
5. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)
Die Gemeinde nimmt im Rahmen der Verwaltung des gemeindlichen Vermögens, insbesondere bei der Verwaltung
des gemeindlichen Kapitals vielfach Beratungsleistungen Dritter in Anspruch, z. B. bei gemeindlichen Geldanlagen.
In diesem Zusammenhang ist nicht nur die haushaltsrechtliche Vorschrift zu beachten, dass bei Geldanlagen
auf eine ausreichende Sicherheit zu achten ist und diese einen angemessenen Ertrag erbringen sollen (vgl.
§ 90 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Die Gemeinde hat auch im Rahmen einer angemessenen Liquiditätsplanung
darauf zu achten, dass die angelegten Finanzmittel für ihren Zweck rechtzeitig verfügbar sein müssen (vgl. § 89
Absatz 1 GO NRW).
Die Grundsätze bzw. Qualitätsstandards, die seitens der Finanzplaner bestehen, sollten im Rahmen der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft ebenfalls eine ausreichende Beachtung finden. Die „Grundsätze ordnungsmäßiger
Finanzplanung“ (GOF) sind dabei keine Vorschriften. Sie sind als Empfehlungen konzipiert, die als Hilfestellung
bei Finanzgeschäften dienen sollen. Sie wurden von der Deutschen Gesellschaft für Finanzplanung e.V.
entwickelt und werden vom Deutschen Verband Financial Planner e.V. (DEVFP) mitgetragen. Die Grundsätze
werden nachfolgend vorgestellt (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)
GRUNDSATZ
Grundsatz der
Vollständigkeit
Grundsatz der
Vernetzung
Grundsatz der
Individualität
Grundsatz der
Richtigkeit
Grundsatz der
Verständlichkeit
Grundsatz der
Dokumentationspflicht
Einhaltung
der Berufsgrundsätze
GEMEINDEORDNUNG 687
INHALTE
Nach diesem Grundsatz sind die relevanten Kundendaten zu erfassen
und zu analysieren. Dazu zählen Vermögenswerte und Schulden,
die Einnahmen und Ausgaben sowie die persönlichen Ziele
(Zielsystem).
Nach diesem Grundsatz sind alle Wirkungen und Wechselwirkungen
der Vermögenswerte und Schulden, der Einnahmen und Ausgaben
unter Beachtung der rechtlichen, persönlichen, steuerlichen
und volkswirtschaftlichen Faktoren zu berücksichtigen.
Nach diesem Grundsatz ist der einzelne Kunde mit seinem persönlichen
Umfeld, seinen Zielen und Bedürfnissen in den Mittelpunkt
der Finanzplanung zu stellen. Dabei sind Verallgemeinerungen zu
vermeiden.
Nach diesem Grundsatz ist die Finanzplanung nach dem jeweiligen
aktuellen Gesetzgebungsstand und im Grundsatz fehlerfrei durchzuführen.
Die Planungen müssen plausibel sein und den allgemein
anerkannten Verfahren der Planungsrechnung entsprechen.
Nach diesem Grundsatz muss die Finanzplanung einschließlich
ihrer Ergebnisse so präsentiert werden, dass der Kunde sie versteht
und nachvollziehen kann sowie seine im Rahmen des Auftrags
gestellten Fragen beantwortet erhält.
Nach diesem Grundsatz ist der Finanzplan einschließlich der Prämissen
und Ergebnisse schriftlich oder in digitaler Form zu dokumentieren
und dem Kunden zur Verfügung zu stellen.
Nach diesem Grundsatz hat ein Finanzplaner die für ihn geltenden
Berufsgrundsätze, z.B. Integrität, Vertraulichkeit, Objektivität, Neutralität,
Kompetenz und Professionalität, zu beachten.
Abbildung 113 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)“

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Ein wichtiger Zweck ist dabei, dass im Rahmen der Erarbeitung des kundenbezogenen umfassenden Finanzplans
und der Handlungsempfehlungen die Ergebnisse auf vorzunehmenden Analysen und ggf. auf fortgeschriebenen
Ist- und Planwerten beruhen sollen. Eine qualitative Beurteilung aktiver und passiver Beteiligungen einschließlich
des Liquiditätsstatus gehört dabei untrennbar dazu.
6. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen
Der Erwerb von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erfordert
eine vertragliche Vereinbarung, in der sich die Gemeinde zur Zahlung des Kaufpreises verpflichtet. Bei anderen
vermögenswirksamen Geschäften der Gemeinde, z. B. Kapitalanlage, Veräußerung von Vermögensgegenständen,
die von der Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht benötigt werden, die Überlassung
der Nutzung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes an einen Dritten, verpflichtet sich die Gemeinde
ebenfalls gegenüber einem Dritten. Derartige gemeindliche Verpflichtungserklärungen bedürfen der
Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO NRW).
Mit dieser gesetzlichen Vorgabe werden die Zwecke verfolgt, dass die Gemeinde sich Klarheit über den Inhalt der
neuen Verpflichtung verschafft und die interne Entscheidungszuständigkeit klärt, um dadurch die Gemeinde vor
übereilten Erklärungen zu schützen. Die Vereinbarungen bzw. Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet
werden soll, sind i.d.R. vom Bürgermeister oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten
Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt.
Außerdem ist zu beachten, dass Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung
entsprechen, nicht die Gemeinde binden.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Erwerb von Vermögensgegenständen):
1.1 Die Inhalte und Zwecke der Vorschrift
Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit diese Gegenstände zur Erfüllung ihrer Aufgaben
erforderlich sind oder werden. Sie ist grundsätzlich in ihrer Entscheidung frei, ob und welche Vermögensgegenstände
erworben werden sollen. Dieses Wahlrecht wird jedoch durch den Gesichtspunkt der Sicherung der
stetigen Aufgabenerfüllung begrenzt (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Die Gemeinde soll daher kein Vermögen
erwerben, um ihren Bestand zu vergrößern, um Erträge oder um Gewinne bei einer Veräußerung von Vermögensgegenständen
zu erzielen.
Bei einem geplanten Vermögenserwerb der Gemeinde muss deshalb stets ein konkreter Zusammenhang mit der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung bestehen oder hergestellt werden. Sofern die Gemeinde dagegen Schenkungen
erhält, kann ein großzügiger Maßstab angelegt werden. Bei allen Erwerbsvorgängen sollte wegen der von
der Gemeinde zu tragenden Folgekosten ihre haushaltswirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht außer Betracht
bleiben. Es sollte bei einem Erwerb von Vermögensgegenständen auch die Frage beantwortet werden, ob der
Besitz des Vermögensgegenstandes es der Gemeinde wert ist, dass ggf. die künftigen Aufwendungen die möglichen
Erträge aus dem neuen Besitz übersteigen.
Die Regelungen über den gemeindlichen Vermögenserwerb sind dabei als Soll-Vorschrift ausgestaltet worden.
Abweichungen von dieser Vorschrift sind daher möglich, wenn gewichtige Umstände vor Ort vorliegen, die eine
Ausnahme rechtfertigen. Unerheblich ist dabei, ob der Erwerb entgeltlich oder unentgeltlich durch die Gemeinde
erfolgen soll.
GEMEINDEORDNUNG 688

1.2 Der Begriff „erforderlich“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Der haushaltswirtschaftliche Begriff „erforderlich“, der in der Vorschrift verwendet wird, ist von der Gemeinde im
Sinne ihrer Aufgabenerfüllung und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse auszulegen und anzuwenden.
Er beinhaltet im Grundsatz eine vorherige Prüfung der Gemeinde, ob und wann der zur Anschaffung vorgesehene
Vermögensgegenstand voraussichtlich für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde benötigt wird, z. B.
unmittelbar im Haushaltsjahr oder erst in künftigen Jahren.
Die Vorschrift legt für eine solche Prüfung vor Ort keine besonderen Rahmenbedingungen fest. Als Ausgangslage
zum Gebrauch des Begriffes bietet sich eine örtlich geprägte vergleichende Betrachtung und Bewertung
an. Die Gemeinde sollte beurteilen, ob zwischen dem für die gemeindliche Aufgabenerfüllung vorhandenen
Vermögen und dem dafür notwendigen Vermögen eine Differenz besteht. In solchen Fällen könnte dann bei
einem entsprechenden örtlichen Bedarf und ggf. noch weiteren Faktoren der Erwerb eines geeigneten Vermögensgegenstandes
als „betriebsnotwendig“ im haushaltswirtschaftlichen Sinne sowie im Sinne der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung von der Gemeinde bewertet werden.
Es bedarf dabei einer abschließenden Beurteilung durch die Gemeinde, ob der Erwerb eines neuen Vermögensgegenstandes
objektiv sachgerecht ist oder andere Umstände vorliegen, die den Erwerb für die Nutzung im
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung begründen. Ein gemeindlicher Vermögensgegenstand kann z. B.
wegen einer neuen gemeindlichen Aufgabe oder aufgrund einer Änderung in der Form der gemeindlichen Aufgabenerledigung
von der Gemeinde zu erwerben sein. Die Gemeinde hat den Begriff „erforderlich“ sachgerecht
auszulegen und anzuwenden sowie in der Sache eigenverantwortlich zu entscheiden.
1.3 Der Ansatz der gemeindlichen Vermögensgegenstände
1.3.1 Die Bilanz als Vermögensrechnung
Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzierungsmitteln
(Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein wesentlicher
Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Sie müssen daher einheitlich gegliedert sein.
Auf der Aktivseite der Bilanz wird das Vermögen der Gemeinde mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten
angesetzt (Aktivierung). Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite
der Bilanz werden die Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt (Passivierung). Dadurch wird
die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die Gliederung der Bilanz
erfolgt sowohl auf der Aktivseite als auch auf der Passivseite nach Fristigkeiten.
1.3.2 Der Vermögensausweis in der Bilanz
Die Gemeinde hat einen Vermögensgegenstand in die Bilanz aufzunehmen, wenn sie mindestens das wirtschaftliche
Eigentum daran innehat und dieser selbstständig verwertbar ist (vgl. § 33 GemHVO NRW). Die bilanzielle
Zuordnung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes zum Anlagevermögen oder zum Umlaufvermögen
hängt auch von der Zweckbestimmung bzw. von der Art des Vermögensgegenstandes sowie vom Willen der
Gemeinde ab, wie der Vermögensgegenstand im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung genutzt werden
soll. Dem Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz sind nur die Vermögensgegenstände zuzuordnen, die
von der Gemeinde dazu bestimmt sind, dauernd der Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu dienen (vgl. § 33 Absatz
1 GemHVO NRW). Gemeindliche Vermögensgegenstände, die von der Gemeinde zum Verbrauch vorgesehen
sind, sind in der Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen.
GEMEINDEORDNUNG 689

1.3.3 Der Wertansatz von Vermögensgegenständen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Bei der Frage der Höhe des Wertansatzes für Vermögensgegenstände in der gemeindlichen Bilanz muss geklärt
werden, in welchen Werten in Geldeinheiten die Gegenstände unter den betreffenden Bilanzposten anzusetzen
sind. Bei neuen Vermögensgegenständen muss die Gemeinde die Anschaffungs- oder Herstellungskosten ermitteln,
die für den Wertansatz die Höchstgrenze darstellen, weil bei der Bilanzierung von gemeindlichen Vermögensgegenständen
das Anschaffungskostenprinzip zu beachten ist (vgl. § 33 GemHVO NRW).
Die gemeindlichen Anschaffungskosten sind die Aufwendungen, die von der Gemeinde geleistet werden, um
einen Vermögensgegenstand zu erwerben und ihn in einen betriebsbereiten Zustand zu versetzen, soweit sie
dem Vermögensgegenstand einzeln zugeordnet werden können. Zu den Anschaffungskosten gehören auch die
Nebenkosten sowie die nachträglichen Anschaffungskosten. Von den Anschaffungskosten sind Minderungen des
Anschaffungspreises abzusetzen. Die Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“ können wie nachfolgend
aufgezeigt differenziert werden (vgl. Abbildung).
Herstellungskosten
Herstellungs-
aufwand
Zu aktivierender
Aufwand
Bilanz
betroffen
Die Anschaffungskosten und Herstellungskosten
Erweiterungs-
aufwand
oder
wesentliche
Verbesserung
(anschaffungsnaher
Herstellungsaufwand)
Ab-
schrei-
bung
nach
Nutzung
Erhaltungs-
aufwand
(Aufwendungen
für Instandhaltung,
die durch die
gewöhnliche
Nutzung
veranlasst ist)
GEMEINDEORDNUNG 690
Anschaffungskosten
Geringwertige
Vermögens-
gegenstände
(GVG)
unter 410 €
Laufender Aufwand
(Sofortabschreibung; keine Aktivierung)
Ergebnisrechnung
betroffen
Abbildung 117 „Die Anschaffungskosten und Herstellungskosten“
Kein GVG;
Anlagevermögen
Zu aktivie-
render
Aufwand
Bilanz
betroffen
Ab-
schrei-
bung
nach
Nut-
zung
In den Fällen, in denen die Gemeinde einen in ihrer Bilanz anzusetzenden Vermögensgegenstand selbst hergestellt
hat, sind unter den gemeindlichen Herstellungskosten die Aufwendungen der Gemeinde zu verstehen, die
durch den Verbrauch von Gütern und die Inanspruchnahme von Diensten für die Herstellung eines Vermögensgegenstands,
seine Erweiterung oder für eine über seinen ursprünglichen Zustand hinausgehende wesentliche
Verbesserung entstehen. Zu den Herstellungskosten gehören auch die notwendigen Materialkosten, die Fertigungskosten
und die Sonderkosten der Fertigung. In die Herstellung dürfen auch die notwendigen Materialgemeinkosten
und Fertigungsgemeinkosten einbezogen werden.
1.3.4 Die Überprüfung der tatsächlichen Verhältnisse
Für die Aktivierung eines Vermögensgegenstandes in der gemeindlichen Bilanz nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten
muss sich die Gemeinde ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse bezüglich des betreffenden
Vermögensgegenstandes verschaffen. Ein Bedarf dafür kann dann entstehen, wenn beim Erwerb eines Vermö-

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§ 90 GO NRW
gensgegenstandes durch die Gemeinde noch ein Eigentumsvorbehalt des Veräußerers besteht, z. B. bei Sicherungsgeschäften,
bei der Grundstücksübertragung sowie bei anderen Gegebenheiten.
In den Fällen, in denen sich bestehende Zweifel nicht ausräumen lassen, ob die Gemeinde als wirtschaftlicher
Eigentümer eines Vermögensgegenstandes anzusehen ist, soll der Aktivierung des betreffenden Vermögensgegenstandes
beim rechtlichen Eigentümer der Vorzug gegeben werden. Zur Beurteilung des wirtschaftlichen Eigentums
können ggf. die Regelungen des Bilanzsteuerrechts auch als Hilfestellung herangezogen werden. Insbesondere
bei Leasinggeschäften und ÖPP-Modellen muss der örtlichen Festlegung „der Vermögensgegenstand
steht im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde“ eine genaue Analyse der Gemeinde vorausgehen, in die auch
die vorgesehene Vertragsgestaltung einzubeziehen ist.
1.4 Der Vermögenserwerb durch Tauschgeschäfte
Die Gemeinde kann neue oder gebrauchte Vermögensgegenstände für ihre Aufgabenerfüllung auch durch
Tauschgeschäfte mit Dritten erwerben. Sie muss vor der Abwicklung solcher Geschäfte prüfen, ob die zu erwerbenden
Vermögensgegenstände zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlich sind oder werden. Bei
abzugebenden Vermögensgegenständen ist zu prüfen, ob diese nicht mehr für die gemeindliche Aufgabenerfüllung
benötigt werden (vgl. § 90 Absatz 1 und 3 GO NRW). Bei nicht mehr benötigten Vermögensgegenständen
darf die Gemeinde diese i.d.R. nur zu ihrem vollen Wert abgeben (vgl. § 90 Absatz 3 Satz 2 GO NRW).
Die Gemeinde soll daher eine Wertermittlung bei dem abzugebenden und dem zu erwerbenden Vermögensgegenstandes
vornehmen, um die notwendige Gleichwertigkeit des vorgesehenen Tauschgeschäftes beurteilen zu
können. Bei einem im Eigentum der Gemeinde befindlichen und abzugebenden Vermögensgegenstand kann
dessen bilanzierter Buchwert einen Einstieg oder einen Anhaltspunkt für die gemeindliche Wertermittlung bieten.
Die Gemeinde soll daher bei ihren Tauschgeschäften prüfen, ob der Buchwert des abzugebenden Vermögensgegenstandes
dem Wert des übernommenen Vermögensgegenstandes entspricht und ggf. in welcher Art und in
welchem Umfang möglicherweise Abweichungen bestehen. Ein bilanzierter Buchwert kann dabei eine Wertuntergrenze
für den ohne Zahlungen zu erwerbenden Vermögensgegenstand darstellen.
2. Zu Absatz 2 (Verwaltung des gemeindlichen Vermögens):
2.1 Zu Satz 1 (Erhaltung des Vermögensstatus):
2.1.1 Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Vermögensgegenstände
Die Vermögensgegenstände sind von der Gemeinde pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. Sie sind so zu
verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Das Ziel ist es dabei, die gemeindlichen
Vermögensgegenstände in einem funktionsfähigen Zustand zu erhalten, sodass ihr Einsatz und ihr Nutzen
für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde gesichert sind. Diese Vorgaben erfordern von der Gemeinde, einerseits
eine laufende Unterhaltung ihrer Vermögensgegenstände in einem Umfang durchzuführen, der zur Erhaltung der
Funktionsfähigkeit der einzelnen Vermögensgegenstände und deren Nutzung sachgerecht und notwendig ist. Sie
erfordern unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ggf. ein Gesamtkonzept, bei dem auch die im Einzelnen
festgelegten Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände sowie die weitere Entwicklung der
Gemeinde von erheblicher Bedeutung sind.
Aus der ausdrücklichen Vorgabe für die Gemeinde, ihre Vermögensgegenstände „pfleglich und wirtschaftlich zu
verwalten“ ist die Verpflichtung der Gemeinde zu entnehmen, soweit es möglich ist, auf eine nutzbringende Verwaltung
der Vermögensgegenstände sowie auf nutzbare Vermögensgegenstände zu achten, bei der auch deren
technischer Zustand im Sinne des Aufgabenzwecks ausreichend zu berücksichtigen ist. Für gemeindliche Geld-
GEMEINDEORDNUNG 691

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§ 90 GO NRW
anlagen sind diese Überlegungen grundsätzlich übertragbar, denn die ausreichende Sicherheit der Geldanlage
geht der Ertragserzielung vor. Eine sachgerechte Verwaltung des gemeindlichen Vermögens erfordert daher
auch, dass die Gemeinde ein geeignetes Controlling durchführt. Dazu kann es im Sinne des Haushaltsgrundsatzes
"Wirtschaftlichkeit" geboten sein, auch langfristig wirkende Herausforderungen zu berücksichtigen und nicht
nur die haushaltsjahrbezogenen notwendigen Maßnahmen abzuwägen, längstens im Zeitrahmen der mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanung abzuwägen.
2.1.2 Die Geltendmachung von Ansprüchen bei Vermögensschäden
Die gemeindliche Vermögensverwaltung soll dazu beitragen, die Vermögensgegenstände im Sinne der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung nutzen zu können. Daraus lässt sich u.a. ableiten, dass die Gemeinde im Falle des
Eintritts eines Vermögensschadens die Pflicht zur allgemeinen und der haushaltsmäßigen Sicherung der gemeindlichen
Ansprüche bzw. möglicher Schadensersatzansprüche hat. Die Gemeinde hat deshalb eine Vorsorge
betreiben, um bei einem Schadensereignis das sachlich Notwendige zur Fortführung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
veranlassen zu können. Bei eingetretenen Vermögensschäden ist daher mindestens von Prüfungspflichten
der Gemeinde auszugehen.
Die Gemeinde soll den Schaden für die Gemeinde möglichst gering halten und daher ihr zustehende Ansprüche
geltend machen. Sie soll nicht nur eine notwendige Instandsetzung oder Ersatzbeschaffung der betroffenen Vermögensgegenstände
veranlassen, sondern auch mögliche Haftungs- und Schadensersatzansprüchen gegenüber
einem oder mehreren Dritten, ggf. auch gegenüber den eigenen Beschäftigten, prüfen und geltend machen. Eine
Überprüfungspflicht kann z. B. auch dann entstehen, wenn die Gemeinde Kenntnisse über Schadensfälle in anderen
Gemeinden erlangt und bei ihr vergleichbare Sachverhalte bestehen können. Die vermögensbezogene
Vorschrift dient daher auch der Sicherung bestehender gemeindlicher Vermögensansprüche im Schadensfall.
2.2 Zu Satz 2 (Verwaltung von Geldanlagen):
2.2.1 Allgemeine Anforderungen
Die Gemeinde ist nach dieser Vorschrift verpflichtet, bei der Anlage von nicht unmittelbar benötigtem Kapital
(Geldmitteln) auf eine ausreichende Sicherheit zu achten. Sie muss die möglichen Anlageformen auch danach
auswählen, dass die gemeindlichen Kapitalanlagen einen angemessenen Ertrag erbringen sollen. In diesem
Zusammenhang wird der Rahmen für gemeindliche Kapitalanlagen ebenso durch die Verpflichtung der Gemeinde
zur Sicherstellung der Liquidität und zur angemessenen Liquiditätsplanung bestimmt (vgl. § 75 Absatz 6 und § 89
Absatz 1 GO NRW). Das gemeindliche Kapital muss dabei jedoch nicht zwingend mündelsicher angelegt sein. Es
ist in diesem Zusammenhang für die Gemeinde auch nicht verboten, im Rahmen der gemeindlichen Finanzgeschäfte
vertretbare Risiken einzugehen. Die möglichen Risiken müssen der Gemeinde bekannt, von ihr begrenzt
werden und beherrschbar sein. Sie muss daher für die Anlage von Kapital vertretbare örtliche Rahmenbedingungen
schaffen.
Dem Gesichtspunkt der Sicherheit ist bei gemeindlichen Kapitalanlagen immer ein Vorrang vor einem erzielbaren
höheren Ertrag einzuräumen. Aus dieser Vorgabe folgt, dass von der Gemeinde grundsätzlich keine Finanzgeschäfte
getätigt werden dürfen, bei denen ein erhöhtes Risiko besteht, dass das angelegte Kapital gemindert oder
insgesamt aufgezehrt wird (Verlustrisiko). Aus der Nachrangigkeit der Ertragserzielung folgt dabei, dass gemeindliches
Kapital nicht mit dem ausschließlichen Zweck angelegt werden darf, einen höchstmöglichen Ertrag zu erzielen.
Die Gemeinde muss vielmehr berücksichtigen, dass die Anlage von Kapital, ebenso wie das sonstige
gemeindliche Vermögen, der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde sowie dem Liquiditätserhalt
in ausreichendem Maße dienen muss.
GEMEINDEORDNUNG 692

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§ 90 GO NRW
Die Gemeinde hat daher im Zusammenhang mit ihren Kapitalanlagegeschäften immer eine Abwägung zwischen
den pflichtigen Sicherheitsgesichtspunkten und Ertragsmöglichkeiten vorzunehmen. Sie hat dabei auch zu beachten,
dass das angelegte Kapital für den vorgesehenen Zweck rechtzeitig verfügbar sein muss. Es gilt daher für
die Gemeinde, grundsätzlich eine Anlagestrategie verfolgen, bei der eine möglichst große Sicherheit und Rentabilität
bei zeitgerechter Liquidität unter Wahrung einer angemessenen Mischung und Streuung des von ihr angelegten
Kapitals erreicht wird. Im Rahmen einer örtlichen Kapitalanlage ist deshalb von der Gemeinde auch zu dokumentieren,
wie und auf welchen Wegen der gesetzliche Rahmen eingehalten wird. Für die Risikobeurteilung der
gemeindlichen Geldanlagen bietet sich die Einrichtung eines örtlich geeigneten Verfahrens durch die Gemeinde
an, deren wichtigste Eckpunkte nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).
Eckpunkte für eine Risikobeurteilung bei Geldanlagen
ECKPUNKTE
Konzeption
Beteiligungen
Rahmen
Tests
Krisenplan
GEMEINDEORDNUNG 693
INHALTE
Im Rahmen der Konzeption sind die Formen und Arten der örtlich
zulässigen und geeigneten Geldanlagen zu definieren, aber auch
die daraus entstehenden Risiken zu benennen sowie Anlagestrategien
und ein Risikorisikomanagement zu entwickeln. Es gilt, eine
intransparente und die Gemeinde belastende Kostenstruktur zu
vermeiden.
In den Rahmen der örtlichen Verwaltungsorganisation ist das Anlagemanagement
einzubinden und entsprechend seiner Bedeutung
den Verantwortlichkeiten zuzuordnen. Dabei sind auch die örtlichen
Entscheidungsstrukturen zu berücksichtigen sowie Risikostrategien
einschließlich einer Berichterstattung festzulegen. Diese Vorgaben
erfordern eine geeignete Organisationsstruktur und eine Managementstrategie
sowie eine Überwachung und Kontrolle der Managementleistungen.
Der Rahmen für die Risikomess- und -steuerungssysteme muss auf
den örtlichen Anlagestrategien aufbauen und Methoden und Messzahlen
zur Risikoidentifizierung und Risikoquantifizierung enthalten.
Es müssen aber auch Mindestanforderungen darin enthalten sein,
die z. B. bei Bedarf die Darstellung eines aktuellen Standes des
Vermögens ermöglichen. Unter einer Zeitkomponente gilt es die
Zahlungsströme aus der Geldanlage zu erfassen, um das Risikopotential
unter Verwendung von Steuerungsgrößen zu bestimmen.
Dazu gehört auch, den Anlagezeitraum näher zu konkretisieren.
Die örtlichen Verfahren bzw. die Methoden zur Risikomessung und
Risikoüberwachung sind regelmäßig zu überprüfen. Insbesondere
bedarf das Management der Anlagerisiken einer ständigen Überwachung
einschließlich der Tests, auch unter Krisenszenarien. Die
Inhalte und zeitlichen Vorgaben des Berichtswesens sowie die
Verfügbarkeit der wesentlichen Daten müssen in die Überprüfung
einbezogen werden.
Die Erkenntnisse aus den Krisenszenarien sollen in einem Krisenplan
münden, der abgestufte Maßnahmen für Ereignisse enthält,
die einen „Notfall“ bewirken können. Dazu sind auch die dann
geltenden Kommunikationswege einschließlich der Zuständigkeiten
und Verantwortlichkeiten zu bestimmen. Diese Unterlagen müssen
ein Bestandteil der örtlichen Anlagerichtlinien sein.
Abbildung 118 „Eckpunkte für eine Risikobeurteilung bei Geldanlagen“
Die Anlage von Kapitalvermögen durch die Gemeinde erfordert entsprechende Sachkenntnisse und die gebotene
Sorgfalt sowie ein ausreichend ausgestaltetes Anlagemanagement, zu dem auch ein Risikomanagement gehören

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§ 90 GO NRW
sollte. Insbesondere müssen aber von der Gemeinde sachgerecht ausgestaltete Anlagegrundsätze und eine
strategische und taktische Anlagepolitik sowie Überwachungs- und Kontrollverfahren einschließlich der örtlichen
Verantwortlichkeiten festgelegt werden. Das örtliche Verfahren muss unter Berücksichtigung der Verhältnisse der
Gemeinde der Art und Komplexität der gemeindlichen Geldanlagen deren adäquate laufende Überwachung und
Kontrolle gewährleisten sowie Risiken und Chancen möglichst im Voraus erkennen. Ob und in welchem Umfang
dazu weitere organisatorische Maßnahmen von der Gemeinde zu treffen sind, hat diese unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden. Die Gemeinde muss unter Berücksichtigung möglicher künftiger Entwicklungen
die notwendige Risikostreuung vornehmen und dabei sicherstellen, dass sie auf sich wandelnde wirtschaftliche
und rechtliche Bedingungen bei der Anlage von Kapital angemessen reagieren kann.
Für die Gemeinde bietet sich dazu im Rahmen ihres Gesamtportfolios mindestens die Aufstellung einer Übersicht
über ihre gesamten Kapitalanlagen an, aufgegliedert in Neuanlagen und Bestände, in Anlageformen und Laufzeiten,
sodass jeweils der aktuelle Stand im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses dargestellt werden
kann. Von der Gemeinde sollten dann Informationen über die Art und Form der Kapitalanlagen, über die Einhaltung
der gesetzlichen Vorgaben sowie über die geplanten Veränderungen und weiteren Entwicklungen gegeben
werden. Eine derartige Informationspolitik im gemeindlichen Jahresabschluss darf dabei bei der Gemeinde nicht
dazu führen, dass der Stand der gemeindlichen Kapitalanlagen nur einmal jährlich erhoben und darüber berichtet
wird. Vielmehr sind unterjährige Berichtspflichten notwendig, um den Sicherheitserfordernissen und den Ertragszwecken
in ausreichendem Maße zu genügen.
2.2.2 Geldanlagen nach örtlichen Anlagegrundsätzen
2.2.2.1 Allgemeine Grundlagen
Die hervorgehobene Bedeutung der Sicherheit bei gemeindlichen Geldanlagen lässt gleichwohl zu, dass eine
Gemeinde ihr Kapital nach besonderen Anlagegrundsätzen anlegt. Sie muss dabei möglichst einem spekulativen
Charakter vorbeugen, sodass besondere Anlagegrundsätze regelmäßig nur bei langfristig anzulegendem Kapital
für die Gemeinde in Betracht kommen können. Die kurzfristig benötigten Geldmittel zur gemeindlichen Zahlungsabwicklung
sind dafür grundsätzlich als ungeeignet anzusehen. Die Gemeinde hat eigenverantwortlich unter
Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden, ob und welche Geldmittel der Gemeinde für eine
mittel- und langfristige Geldanlage in Betracht kommen.
Maßgeblich dafür ist grundsätzlich eine vorausschauende Gesamtbewertung ihres Portfolios im Rahmen der
örtlichen Liquiditätsplanung und einer Bewertung der voraussichtlichen Entwicklung der gemeindlichen Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage. In die zu treffenden Entscheidungen sollte der Rat der Gemeinde
eingebunden sein, sofern nicht bereits allgemeine Rahmenregelungen erlassen wurden, in denen auch das Zusammenwirken
von Rat und Verwaltung bei geplanten Kapitalanlagen bestimmt wurde. Die Gemeinde kann außerdem
Dritte mit der Anlage des gemeindlichen Kapitals sowie mit der Bewertung der Chancen und Risiken von
Anlageformen beauftragen. Eine solche Beauftragung entbindet die Gemeinde jedoch nicht von ihrer Gesamtverantwortung
für die Anlage ihres Kapitals. Diese allgemeinen Grundlagen gelten entsprechend, wenn die Gemeinde
ggf. Kapital anlegen will, das gemeinderechtlich einem ihrer Sondervermögen zuzurechnen ist (vgl. § 97 GO
NRW).
2.2.2.2 Die Pflichten der Gemeinde
2.2.2.2.1 Wichtige Anlagepflichten
Der örtliche Rahmen für die Anlage von Kapital durch die Gemeinde, das nicht zur Sicherung der Liquidität und
zur Zahlungsabwicklung benötigt wird, muss von der Gemeinde eigenverantwortlich abgegrenzt und verbindlich
GEMEINDEORDNUNG 694

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§ 90 GO NRW
festgelegt werden. Dieser Rahmen soll auf den örtlichen Anlagezielen und Anlagegrundsätzen sowie einer Gesamtschau
der Liquiditätsplanung unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Entwicklung der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage aufbauen. Der Anlagerahmen ist unter Berücksichtigung der örtlichen Be-
dürfnisse und der nachfolgenden Grundsätze eigenverantwortlich auszugestalten.
Die Anlage von Kapital soll die Gemeinde mit der gebotenen Sachkenntnis und Sorgfalt vornehmen. Die Gemeinde
kann dabei auf der Grundlage örtlich festgelegter Anlageziele und Anlagegrundsätze ihr nicht benötigtes Kapital
unter den Bedingungen anzulegen, die von den kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen
in Nordrhein-Westfalen bei solchen Geschäften zu beachten sind. Die Gemeinde kann daher ihr Kapital in
Anlageformen unter Beachtung der Vorschrift des § 16 Absatz 2 des Gesetzes über die kommunalen Versorgungskassen
und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-Westfalen (VKZVKG) anlegen. Sie kann dabei
die zulässigen Anlageformen auf ihr gemeindliches Gesamtportfolio beziehen.
Die Gemeinde kann im Rahmen von Kapitalanlagegeschäften dann vertretbare Risiken eingehen, wenn diese mit
den haushaltsrechtlichen Grundsätzen sowie den örtlichen Anlagegrundsätzen vereinbar sind. Bei den längerfristigen
Kapitalanlagen müssen der Gemeinde die möglichen Risiken bekannt sein, von ihr begrenzt werden und
von ihr beherrschbar sein. Sie hat die örtlichen Anlageentscheidungen ausreichend und nachvollziehbar in ihrer
Finanzbuchhaltung zu dokumentieren. Die Gemeinde muss zudem eine sachgerechte Kontrolle und Überwachung
der Anlage von Kapital sowie auch der Tätigkeit beauftragter Dritter vornehmen.
Die Kontrolle und Überwachung soll dabei angepasst an die örtlichen Verhältnisse bestimmt und durchgeführt
werden. Sie darf dabei die Kontrolle und Überwachung nicht nur einmal jährlich vorzunehmen, sondern soll möglichst
regelmäßige Informationen einfordern. Aus den örtlichen Anlagebedingungen heraus bietet sich auch aus
Gründen der Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Ablaufprozesses bei der Anlage von Kapital eine örtliche
Anlagerichtlinie an. In einer solchen Richtlinie sollten unter Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse u.a. auch
die örtlichen Verantwortlichkeiten und Entscheidungsbefugnisse festgelegt werden.
2.2.2.2.2 Wichtige Informationspflichten
Die Gemeinde entscheidet über die Anlage von Kapital in eigener Verantwortung. Sie muss sich deshalb über die
Wirkungen sowie die haushaltsmäßigen Auswirkungen von Kapitalanlagen ausreichende Kenntnisse und Informationen
verschaffen, bevor sie die Entscheidung darüber trifft. Dazu gehören ausreichende Kenntnisse über das
Risikopotential insgesamt, das Verlustrisiko, die Marktwerte sowie über Zahlungspflichten. Im Rahmen einer
Beratung sollte sich die Gemeinde zudem Klarheit über ihren Wissensstand verschaffen und ggf. weitere Informationen
über die möglichst realistischen Wirkungen einer Kapitalanlage einholen.
Für den Vertragspartner der Gemeinde besteht in diesem Zusammenhang eine Beratungs- bzw. Aufklärungspflicht,
denn er muss von seinem Kunden alle Informationen über Kenntnisse und Erfahrungen in Bezug auf Geschäfte
mit Kapitalanlagen, über Anlageziele und finanzielle Verhältnisse einholen, um dem Kunden die für ihn
geeignete Anlageform empfehlen zu können. Gegenüber der Gemeinde ist der Vertragspartner außerdem verpflichtet,
der Gemeinde rechtzeitig und in verständlicher Form die notwendigen Informationen ausreichend und
angemessen zur Verfügung zu stellen.
Im Rahmen einer solchen Beratung soll erreicht werden, dass die Gemeinde als Kunde nach vernünftigem Ermessen
die Art und die Risiken der ihr angebotenen oder von ihr nachgefragten Arten von Kapitalanlagen versteht
und auf dieser Grundlage ihre Entscheidung treffen kann. Die Informationen müssen sich dabei z. B. auch
auf das Unternehmen und seine Dienstleistungen, die Arten von Finanzinstrumenten und die vorgeschlagene
Anlagestrategie einschließlich der damit verbundenen Risiken, aber auch auf die Kosten und Nebenkosten beziehen
(vgl. § 31 Absatz 3 WPHG). In diesem Zusammenhang können auch die Vorschriften des Vermögensanlagengesetzes
von Relevanz für die Gemeinde sein.
GEMEINDEORDNUNG 695

2.2.3 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 90 GO NRW
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)
der Gemeinde, die in eine zu aktivierende Finanzanlage umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die
Umwandlung von vorhandenen liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine gemeindliche
Investition dar. Der dafür notwendige Zahlungsvorgang ist im gemeindlichen Finanzplan unter der Haushaltsposition
„Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen“ zu veranschlagen und von der Gemeinde entsprechend
in der Finanzrechnung nachzuweisen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23 GemHVO NRW).
Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde lässt den Schluss zu, dass dadurch auch
eine Kreditfinanzierung für eine gemeindliche Kapitalanlage zulässig ist, denn die Gemeinde darf Kredite für Investitionen
aufnehmen (vgl. § 86 GO NRW). Einer solchen Kreditaufnahme dürfen dabei auch die Grundsätze der
Finanzmittelbeschaffung nicht entgegenstehen, nicht denen eine Kreditaufnahme der Gemeinde zulässig ist,
wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO NRW). Ob eine
solche Sachlage beim Erwerb einer Kapitalanlage durch die Gemeinde gegeben ist, muss im örtlichen Einzelfall
geprüft und bewertet werden.
In die Prüfung einer geplanten gemeindlichen Kapitalanlage ist auch der künftige Verwendungszweck des angesammelten
Kapitals einzubeziehen. Im Zusammenhang mit einer Fremdfinanzierung einer Kapitalanlage muss
das angesammelte Kapital künftig für gemeindliche Investitionen verwendet werden. Die formale Art „Kapitalanlage“
ist allein nicht ausreichend, um eine Fremdfinanzierung einer Kapitalanlage im Sinne der Vorschrift des § 86
GO NRW vornehmen zu können. Eine fremdfinanzierte Kapitalanlage der Gemeinde ist deshalb nicht zulässig
anzusehen, wenn die Kapitalanlage dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aufgrund zahlungswirksamer
Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert bereits der Erwerb einer Kapitalanlage
den Charakter einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme.
In diesem Sinne wäre bei einer Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen
Gerechtigkeit tangiert (vgl. § 1 Absatz 1 GO NRW). Außerdem könnte bei einer solchen Kreditaufnahme für
eine Kapitalanlage das Spekulationsverbot berührt sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage
vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient,
und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung gesetzt wird (vgl. § 90 GO NRW). Andererseits dient aber
eine solche Differenz erst einmal dazu, eine „Wirtschaftlichkeit“ der Kapitalanlage anzunehmen.
Diese Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb einer Kapitalanlage auch nicht mit solchen Fremdmitteln
finanziert werden darf, die von der Gemeinde zur Sicherung ihrer Liquidität aufgenommen werden können (vgl. §
89 Absatz 2 GO NRW). Diese Fremdmittel dienen bei der Gemeinde der Verstärkung ihrer Zahlungsmittel zur
Erfüllung ihrer fälligen Auszahlungsverpflichtungen und damit der Aufrechterhaltung der gemeindlichen Zahlungsfähigkeit.
Die Fremdfinanzierung hat daher im Zusammenhang mit den Grundsätzen der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung
nicht den Zweck, die haushaltsmäßige Finanzierung der Gemeinde sicherzustellen.
2.2.4 Die bankrechtliche Kundeneinstufung
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Kreditaufnahme ist von Bedeutung, dass die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen
nach dem Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz verpflichtet sind, ihre Kunden
anhand der gesetzlich vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren. Die Bestimmungen wirken sich auf die Bankleistungen
aus, bei denen das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten
zu beachten sind. Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine
Finanzportfolioverwaltung vornimmt, muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und
GEMEINDEORDNUNG 696

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§ 90 GO NRW
Erfahrungen der Kunden in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen
Verhältnisse, um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass
der Kunde auch die mit einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht. Erlangt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen
nicht die erforderlichen Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung
kein Finanzinstrument empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine
Empfehlung abgeben (vgl. die Einzelvorschriften des o.a. Gesetzes).
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden
der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als
Privatkunde im Sinne des § 31a Absatz 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als
professioneller Kunde zu gelten hat. Es gilt daher grundsätzlich auch für die Gemeinde, dass sich das Ergebnis
eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren
muss (vgl. § 33a Absatz 3 WpHG). Außerdem besteht die Pflicht eines Wertpapierdienstleistungsunternehmens
gegenüber der Gemeinde, diese ggf. auch über mögliche Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge
unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen Ausführung zu unterrichten.
Die Gemeinde hat aber auch die Möglichkeit, sich als professioneller Kunde einstufen zu lassen. In diesen Fällen
der muss das Wertpapierdienstleistungsunternehmen die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der
Änderung dieser Einstufung auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss
dazu ihr Einverständnis geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller
Kunde steht einer späteren Rückstufung zum Privatkunden nicht entgegen, sofern die Gemeinde
danach verlangt (vgl. gem. § 31a Absatz 6 WpHG).
2.2.5 Die Beteiligung eines Finanzanlagenvermittlers
2.2.5.1 Allgemeine Grundlagen
Im Zusammenhang mit einer von der Gemeinde beabsichtigten Kapitalanlage kann die Gemeinde auch unter
Beteiligung eines Finanzmaklers die passende Anlageform auswählen. In diesen Fällen sollte die Gemeinde
ausreichende Kenntnis darüber haben, ob der Vermittler eine ausreichende Sachkunde besitzt. Sie sollte ggf.
sachbezogene Informationen aus dem Vermittlerregister einholen (vgl. § 11a GewO). Im Rahmen einer Vermittlung
hat der Vermittler gegenüber der Gemeinde als Anleger besondere Informations-, Beratungs- und Dokumentationspflichten
(vgl. Abschnitt 4 der FinVermV). Die rechtliche Grundlage stellt dabei die bundesweit geltende
Finanzanlagenvermittlungsverordnung dar.
2.2.5.2 Die Informationspflichten des Vermittlers
Der Vermittler muss der Gemeinde statusbezogene Informationen in Schriftform übermitteln, wenn die Gemeinde
nicht ausdrücklich eine mündliche Information wünscht (vgl. § 12 FinVermV). Vor Abschluss des Finanzgeschäftes
muss die Gemeinde zudem über die Risiken der angebotenen oder vom Anleger nachgefragten Finanzanlage
zur Verfügung zu stellen. Diese Informationen müssen so gefasst sein, dass der Anleger nach vernünftigem Ermessen
die Art und die Risiken der Finanzanlagen verstehen und auf dieser Grundlage seine Anlageentscheidung
treffen kann. Die Beschreibung der Risiken kann dabei an der Art der Finanzanlage und den Kenntnissen
des Anlegers ausgerichtet werden (vgl. § 13 FinVermV).
Die Gemeinde muss auch über die Kosten und Nebenkosten informiert werden, z. B. über den Gesamtpreis, den
der Anleger im Zusammenhang mit der Finanzanlage und den Dienstleistungen des Vermittlers zu zahlen hat,
einschließlich aller damit verbundenen Gebühren, Provisionen, Entgelte und Auslagen. Sofern dabei ein Teil des
Gesamtpreises in einer Fremdwährung zu zahlen oder in einer anderen Währung als in Euro dargestellt ist, müs-
GEMEINDEORDNUNG 697

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§ 90 GO NRW
sen die betreffende Währung und der anzuwendende Wechselkurs sowie die damit verbundenen Kosten gegenüber
der Gemeinde angegeben werden.
2.2.5.3 Die Auskunftspflichten der Gemeinde
Der von der Gemeinde beauftragte Vermittler hat im Rahmen seiner Anlageberatung auch Informationen über die
Kenntnisse und Erfahrungen der Gemeinde als Anleger in Bezug auf die möglichen Finanzanlagen, die Anlageziele
der Gemeinde und die finanziellen Verhältnisse einzuholen, die erforderlich sind, um der Gemeinde eine für
sie geeignete Finanzanlage empfehlen zu können. Das Ziel dabei ist, dass die vom Vermittler empfohlene Finanzanlage
den Anlagezielen des Anlegers entspricht und die hieraus erwachsenden Anlagerisiken verstanden
und entsprechend den Anlagezielen finanziell tragbar sind. Ein weiteres Ziel ist dabei, dass der Vermittler der
Gemeinde nur solche Finanzanlagen empfehlen darf, die er nach den ihm vorliegenden Informationen über die
Gemeinde für ihn geeignet hält.
In den Fällen, in denen der Vermittler zu der Auffassung gelangt, dass die von der Gemeinde gewünschte Finanzanlage
für die Gemeinde nicht angemessen ist, hat er die Gemeinde darauf hinzuweisen. Außerdem darf der
Vermittler ohne ausreichende Informationen über die Gemeinde als Anleger der Gemeinde im Rahmen der Anlageberatung
keine Finanzanlage empfehlen (vgl. § 16 Absatz 1 Satz 4 FinVermV). In diesem Zusammenhang hat
der Vermittler vor Abschluss eines Geschäfts auch die Gemeinde auf Interessenkonflikte hinzuweisen, die in
Ausübung der Tätigkeiten zwischen ihm oder seinen Mitarbeitern und den Anlegern oder zwischen den Anlegern
bestehen können. Er hat zudem seine Informationen der Gemeinde in Textform zur Verfügung zu stellen.
3. Zu Absatz 3 (Veräußerung von Vermögensgegenständen):
3.1 Zu Satz 1 (Veräußerung nicht benötigter Vermögensgegenstände):
3.1.1 Die Inhalte der Vorschrift
Nach der Vorschrift darf die Gemeinde die in ihrem Besitz befindlichen Vermögensgegenstände, die sie zur
Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht braucht, veräußern. Eine Veräußerung kann auch dann infrage
kommen, wenn von der Gemeinde für den aufzugebenden oder einem Dritten zu übertragenen Vermögensgegenstand
ein geeigneter Ersatz beschafft wird, damit die stetige Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben weiterhin
gesichert ist. Die Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ist jedenfalls dann als unzulässig
anzusehen, wenn der zur Veräußerung vorgesehene Vermögensgegenstand noch zur Aufgabenerfüllung benötigt
wird. Gleichwohl wird durch die Vorschrift jedoch kein Veräußerungsverbot für die Gemeinde ausgesprochen.
Die Vorschrift steht einerseits mit der Vorschrift des § 100 Absatz 3 GO NRW als Grundsatz für die Einbringung
(Abgabe) von gemeindlichem Vermögen in Stiftungsvermögen unmittelbarer Verbindung. Nach dieser Vorschrift
darf die Gemeinde das Gemeindevermögen nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung in Stiftungsvermögen einbringen
und nur dann eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht
erreicht werden kann. Andererseits stellt die Vorschrift des § 100 Absatz 3 GO NRW kein gesetzliches Verbot
zur Abgabe von gemeindlichen Vermögensgegenständen dar, das zur Nichtigkeit des Stiftungsgeschäfts im
Sinne des § 134 BGB führen kann.
Ein Zusammenhang besteht auch mit der Vorschrift des § 111 GO NRW über die Veräußerung von Betrieben und
Beteiligungen der Gemeinde. Danach ist die teilweise oder vollständige Veräußerung eines gemeindlichen Betriebes
oder einer Beteiligung der Gemeinde an einer Gesellschaft sowie andere Rechtsgeschäfte, durch welche
die Gemeinde ihren Einfluss auf den Betrieb verliert oder vermindert, nur zulässig, wenn die für die Betreuung der
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§ 90 GO NRW
Einwohner erforderliche Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde nicht beeinträchtigt wird. Ggf. bedürfen solche
Rechtsgeschäfte der vorherigen Entscheidung des Rates (vgl. § 115 Absatz 2 GO NRW).
3.1.2 Die Begriffe „nicht braucht“ und „Veräußerung“
3.1.2.1 Der Begriff „nicht braucht“
Der haushaltswirtschaftliche Begriff „nicht braucht“ in der Vorschrift ist von der Gemeinde im Sinne ihrer gemeindlichen
Aufgabenerfüllung und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse auszulegen und anzuwenden.
Mit der Anwendung des Begriffes im Sinne der Vorschrift soll die Gemeinde eine inhaltliche Prüfung
verbinden, ob der betreffende gemeindliche Vermögensgegenstand voraussichtlich zukünftig noch für die Aufgabenerfüllung
der Gemeinde benötigt wird. Die Vorschrift legt für eine solche Prüfung vor Ort keine besonderen
Rahmenbedingungen fest. Sie beinhaltet aber die Festlegung für die Gemeinde, dass die Abgabe von gemeindlichen
Vermögensgegenständen nicht allein unter der Zwecksetzung „Finanzierung der laufenden Verwaltungstätigkeit
der Gemeinde“ erfolgen darf.
Als Ausgangslage zum Gebrauch des Begriffes bietet sich eine örtliche Betrachtung und Bewertung an, ob ein
für die Veräußerung vorgesehener gemeindlicher Vermögensgegenstand noch zum notwendigen Vermögen der
Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zu zählen ist, d.h. „betriebsnotwendig“ im haushaltswirtschaftlichen
Sinne ist. Es bedarf dazu einer Beurteilung, ob der betreffende Vermögensgegenstand objektiv
noch aus örtlichen Gründen im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung genutzt werden muss bzw. noch in
diesem Sinne nutzbar ist, oder andere Umstände vorliegen, die der Fortsetzung der Nutzung für die Aufgabenerfüllung
entgegenstehen.
In eine örtliche Beurteilung muss auch einbezogen werden, ob ein Dritter den von der Gemeinde nicht mehr
benötigten Vermögensgegenstand braucht, weil dieser anstelle der Gemeinde künftig die Aufgabe erfüllt. Ein
gemeindlicher Vermögensgegenstand kann daher nicht nur wegen der Einstellung einer gemeindlichen Aufgabe,
sondern auch aufgrund einer Änderung in der Form ihrer Erledigung für die Gemeinde entbehrlich werden.
Die Gemeinde hat in diesem Zusammenhang den Begriff sachgerecht auszulegen und anzuwenden sowie in
der Sache eigenverantwortlich zu entscheiden.
3.1.2.2 Der Begriff „Veräußerung“
Der haushaltsrechtliche Begriff „Veräußerung“ in der Vorschrift umfasst bei der Abgabe von gemeindlichen Vermögensgegenständen
durch die Gemeinde die rechtsgeschäftliche Verfügung der Gemeinde über ihren Vermögensgegenstand
mit dem Ziele der Rechtsübertragung auf einen Dritten. Die Befugnis zur Veräußerung liegt
dabei regelmäßig bei der Gemeinde, z. B. als rechtlicher Eigentümer des betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstandes.
Eine Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ist daher auch bei einer
Abgabe des Vermögensgegenstandes an einen Dritten, der anstelle der Gemeinde eine Aufgabe erfüllt, gegeben.
Für die gemeindliche Veräußerung im Sinne der Vorschrift ist grundsätzlich der Charakter des der Veräußerung
zugrunde liegenden Rechtsgeschäftes (Kaufvertrag, Tausch, Schenkung) unerheblich, soweit der Verzicht auf
den Vermögensgegenstand durch die Gemeinde nicht nur rechtlich, sondern auch haushaltswirtschaftlich nicht zu
beanstanden ist. Die Veräußerung erfordert jedoch regelmäßig eine entgeltliche Gegenleistung des Erwerbers,
denn die Gemeinde soll ihre Vermögensgegenstände i.d.R. nur zu ihrem vollen Wert abgeben. In diesem Zusammenhang
muss beachtet werden, dass bei der Feststellung des Vorliegens eines Veräußerungsgeschäftes
die daraus möglichen Erträge oder Aufwendungen der Gemeinde von ihr unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage
zu verrechnen sind.
GEMEINDEORDNUNG 699

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§ 90 GO NRW
3.1.3 Die Verrechnung von Erträgen und Aufwendungen
3.1.3.1 Allgemeine Sachlage
Die Gemeinde besitzt vielfach noch Vermögensgegenstände zu dauernden Aufgabenerfüllung und als Anlagevermögen
bilanziert, die sie aber zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr braucht. Sie strebt bei solchen Vermögensgegenständen
zwar eine adäquate Veräußerung an, muss aber oftmals erleben, dass ein Veräußerungserlös
nur unter dem in der Bilanz ausgewiesenen Buchwert erzielbar ist. Unter einer Betrachtung und Bewertung
der Kosten, die ein nicht genutzter oder ein nicht mehr nutzbarer Vermögengegenstand für die Gemeinde weiterhin
verursacht, ist es vielfach auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten angezeigt, derartige gemeindliche
Vermögensgegenstände zu veräußern.
In solchen Fällen kann die Gemeinde z. B. erleben, dass sie bei der Veräußerung eines von ihr nicht mehr genutzten
bebauten Grundstückes dafür eine Vielzahl von Angeboten erhält. Die Angebote weisen dabei im Grundsatz
ein Erwerbsinteresse für das bebaute Grundstück aus, gleichwohl werden durch die Bieter aber nur Preisangebote
gemacht, die ggf. dem Wert des Grund und Bodens entsprechen. Derartige Veräußerungsgeschäfte haben
dann auch Aufwendungen für die Gemeinde zur Folge, weil der Veräußerungserlös für ein bebautes Grundstück
nicht die Summe der Buchwerte für den Grund und Boden und das Gebäude erreicht. In besonderen Situationen
kann sich ggf. auch ein Ertrag ergeben, wenn z. B. das Gebäude fast vollständig abgeschrieben ist und der
Buchwert des Grund und Bodens niedriger als der Verkehrswert ist.
Die Erträge und Aufwendungen aus solchen Veräußerungsgeschäften darf die Gemeinde unmittelbar mit der
allgemeinen Rücklage verrechnen. Dazu benennt die haushaltsrechtliche Vorschrift ausdrücklich den Abgang und
die Veräußerung von Vermögensgegenständen, die für die gemeindliche Aufgabenerfüllung nicht mehr benötigt
werden (vgl. § 43 Absatz 3 GemHVO NRW). Aus anderen gemeindlichen Geschäftsvorfällen erzielbare Erträge
und entstehende Aufwendungen, können wegen des ausdrücklich abgegrenzten gemeindlichen Vermögens nicht
in gleicher haushaltswirtschaftlicher Verfahrensweise behandelt werden.
3.1.3.2 Die bilanzielle Betroffenheit
3.1.3.2.1 Die Zuordnung zum Anlagevermögen
Die gemeindlichen Vermögensgegenstände, die der Gemeinde zur dauernden Aufgabenerfüllung zur Verfügung
stehen und deren wirtschaftlicher Eigentümer sie mindestens ist, hat die Gemeinde als Sachanlagen im Anlagevermögen
in ihrer Bilanz zu aktivieren (vgl. § 33 und § 41 Absatz 3 GemHVO NRW). Vom Abgang und der Veräußerung
von Vermögensgegenständen, die von der Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit
nicht mehr benötigt werden, ist daher i.d. R. das bilanzierte Anlagevermögen der Gemeinde und nicht das gemeindliche
Umlaufvermögen betroffen. Diese Abgrenzung wird einerseits durch die Bilanzierungsvorgaben bestimmt.
Sie ist andererseits auch dadurch geboten, dass Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung
von Vermögensgegenständen regelmäßig nicht zulasten der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde in der
gemeindlichen Ergebnisrechnung erfasst werden sollen.
Beim gemeindlichen Umlaufvermögen besteht dagegen bereits aus seiner bilanziellen Zwecksetzung eine enge
Verbindung zur laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 2 GemHVO NRW).
Dem Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz sind daher die gemeindlichen Vermögensgegenstände zuzuordnen,
die zum Verbrauch im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde bestimmt sind. Aufgrund dessen
kann es bei der Gemeinde auch bilanzielle Umschichtung zwischen dem gemeindlichen Anlagevermögen und
dem Umlaufvermögen geben, wenn z. B. ein gemeindlicher Vermögensgegenstand nicht mehr für die Aufgabenerfüllung
der Gemeinde genutzt wird, aber kurzfristig nicht veräußerbar ist, jedoch veräußert werden soll.
GEMEINDEORDNUNG 700

3.1.3.2.2 Die Umschichtung ins Umlaufvermögen
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§ 90 GO NRW
Eine Umschichtung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ins Umlaufvermögen aus dem Anlass, aus
seiner Veräußerung erzielbare Erträge der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen, kann i.d.
R. nicht als sachgerecht angesehen werden (vgl. § 43 Absatz 3 GemHVO NRW). Der bilanzielle Vorgang dürfte
ggf. auch nicht zum erwünschten Erfolg im Sinne einer Ertragserzielung führen, denn der Umschichtung muss
regelmäßig eine neue zeitbezogene Bewertung des betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstandes vorausgehen.
Für Vermögensgegenstände des Umlaufvermögens hat die Gemeinde immer den Wert zu ermitteln,
der sich aus einem beizulegenden Wert zum Abschlussstichtag ergibt (vgl. § 35 Absatz 7 GemHVO NRW). Sie
muss dabei das strenge Niederstwertprinzip beachten. Der bilanzielle Vorgang einer Umschichtung kann dabei zu
gemeindlichen Aufwendungen führen, die von der Gemeinde in ihre Ergebnisrechnung einzubeziehen sind. Sie
stehen daher immer den ggf. aus einer Veräußerung erzielbaren Erträgen gegenüber.
Der Vorgang einer bilanziellen Umschichtung stellt für die Gemeinde einen eigenständigen und eigenverantwortlichen
Geschäftsvorfall dar. Die bilanzielle Umschichtung eines Vermögensgegenstandes aus Anlass seiner Veräußerung
ist haushaltsrechtlich keine zu erfüllende Voraussetzung für die Abgabe eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes.
Der Vorgang ist auch aus haushaltswirtschaftlichen und aus bilanziellen Gründen nicht für
den gemeindlichen Geschäftsvorfall erforderlich. Die Gemeinde hat daher im Einzelfall zu prüfen und zu entscheiden,
ob unter Beachtung der einschlägigen Bilanzierungs- und Bewertungsvorgaben die Umschichtung
eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ins Umlaufvermögen vor seiner Veräußerung geboten ist.
3.1.3.3 Das Verrechnungsgebot
Die Aufwendungen aus der örtlichen Veräußerung eines Vermögensgegenstandes können ohne Verschuldungen
der Gemeinde entstehen. Solche Aufwendungen müssen daher nicht automatisch immer zulasten der laufenden
Verwaltungstätigkeit der Gemeinde gehen bzw. ihr immer zuzurechnen sein. Es ist deshalb haushaltsrechtlich
sachgerecht, die entstehenden Aufwendungen aus gemeindlichen Vermögensveräußerungen, die entstehen
können, wenn die Gemeinde einen Vermögensgegenstand zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht
mehr braucht, unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen (vgl. § 43 Absatz 3 Satz 1 GemHVO
NRW). Solche Aufwendungen für die Gemeinde sollen sich dann auch nicht auf das Jahresergebnis in der gemeindlichen
Ergebnisrechnung auswirken.
Unter Berücksichtigung aller öffentlich-rechtlichen Einheiten des kommunalen Bereichs in NRW, die eine selbstständige
und eigenverantwortliche Haushaltswirtschaft führen und bei denen zum Teil wirtschaftliche Beziehungen
untereinander bestehen, z. B. bei Umlageverbänden, hat es der Gesetzgeber als geboten angesehen, die
möglicherweise aus den dargestellten Veräußerungsgeschäften erzielbaren Erträge haushaltswirtschaftlich in der
gleichen Art und Weise zu behandeln. Die Gemeinde hat daher auch die aus den dargestellten Veräußerungsgeschäften
erzielten Erträge unmittelbar der allgemeinen Rücklage zuzuführen. Sie muss dazu sowie zur Verrechnung
der Aufwendungen eigenverantwortlich entscheiden, ob ggf. Unterkonten zum Bestandskonto „Allgemeine
Rücklage“ eingerichtet werden sollen.
Ein Anlass zur Einrichtung solcher Konten ist, dass die Gemeinde auch bei solchen gemeindlichen Geschäftsvorfällen
nicht auf die gebotene Transparenz über alle ihre Erträge und Aufwendungen im Haushaltsjahr verzichten
darf. Sie ist deswegen einerseits verpflichtet, die Verrechnungen von Erträgen und Aufwendungen aus dem Abgang
und der Veräußerung von Vermögensgegenständen im Anhang zu erläutern (vgl. § 43 Absatz 3 Satz 2
GemHVO NRW). Andererseits muss die Gemeinde die erzielten Erträge und entstandenen Aufwendungen in
ihrer Ergebnisrechnung nachrichtlich nach dem Jahresergebnis ausweisen (vgl. § 38 Absatz 3 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 701

3.1.3.4 Das Transparenzgebot
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§ 90 GO NRW
Die Gemeinde hat die Verpflichtung, erzielbare Erträge und entstehende Aufwendungen aus dem Abgang und
der Veräußerung von Vermögensgegenständen in ihrer Ergebnisrechnung nachrichtlich nach dem Jahresergebnis
ausweisen (vgl. § 38 Absatz 3 GemHVO NRW). Diese Vorgabe hat eine besondere haushaltswirtschaftliche
Bedeutung, denn das Erreichen des jährlichen Haushaltsausgleichs „in der Rechnung nach § 75 Absatz 2 Satz 1
GO NRW“ wird an dem in der Ergebnisrechnung ausgewiesenen Jahresergebnis gemessen. Diese haushaltsrechtliche
Vorgabe sowie die Festlegung, Aufwendungen aus den benannten Veräußerungsgeschäften und aus
Abgängen sowie aus Wertveränderungen von Finanzanlagen nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde
zuzuordnen, erfordert das Aufzeigen der Erträge und Aufwendungen in der Ergebnisrechnung, aber wegen
der Bedingungen für den Haushaltsausgleich, erst nach dem Ausweis des Jahresergebnisses.
Dem Transparenzgebot und dem Gebot der wirtschaftlichen Zurechnung zum Haushaltsjahr nach § 11 Absatz 2
GemHVO NRW muss die Gemeinde auch bei Geschäftsvorfällen nachkommen, die voraussichtlich im neuen
Haushaltsjahr entstehen werden. Die Vorgabe für den Ausweis von Erträgen und Aufwendungen u.a. aus dem
Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen ist zwar nur in die haushaltsrechtlichen Regelungen
für die gemeindliche Ergebnisrechnung eingebaut worden, sie wirkt sich gleichwohl auch unmittelbar auf die Ergebnisplanung
der Gemeinde aus.
Die Gemeinde hat daher auch ohne eine ergänzende ausdrückliche Regelung für die Ergebnisplanung in § 2
GemHVO NRW bereits aufgrund der allgemeinen Haushaltsgrundsätze die benannten Erträge und Aufwendungen
auch in ihrem Ergebnisplan zu veranschlagen. Das Gebot der Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan
besteht jedoch mit der Einschränkung, die entsprechenden gemeindlichen Geschäftsvorfälle müssen soweit
gediehen sein, dass im neuen Haushaltsjahr voraussichtlich derartige Aufwendungen entstehen und Erträge
erzielbar sind.
3.1.4 Vermögensveräußerungen und Vergabe
Bei einer Veräußerung eines gemeindlichen Grundstückes ist von der Gemeinde zu prüfen, ob der Veräußerung
eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen muss, ggf. europaweit. Aus dem reinen Veräußerungsvorgang entsteht
regelmäßig keine Pflicht der Gemeinde zur öffentlichen Ausschreibung, auch dann nicht, wenn baurechtliche
Vorgaben aus der örtlichen Bauleitplanung heraus bestehen. Gemeindliche Bauaufträge sind aber dann als
ausschreibungspflichtige Verträge anzusehen, wenn die Gemeinde sich dadurch eine ihr unmittelbar wirtschaftlich
zugutekommende Bauleistung durch Dritte gemäß der von ihr als Auftraggeber genannten Erfordernissen
beschafft (vgl. § 99 Absatz 3 GWB).
Eine ausschreibungspflichtige Veräußerung kann aber dann vorliegen, wenn aus der Bauplanung der Gemeinde
heraus eine Grundstücksveräußerung mit einem Bauauftrag für den Erwerber unmittelbar verbunden wird, dafür
Terminvorgaben für die Fertigstellung des Objektes gemacht werden, das Projekt eine bestimmte Wertgrenze
überschreitet und in das Eigentum der Gemeinde übergeht. Unter Beachtung der einschlägigen Schwellenwerte
der EU kann dafür dann ggf. auch eine europaweite Ausschreibung von der Gemeinde durchzuführen sein.
3.1.5 Das Gemeindevermögen mit besonderem Wert
Bei einer Veräußerung von Gemeindevermögen mit besonderem Wert für die Allgemeinheit, z. B. geschichtliche
bzw. historische Dokumente oder Kunstgegenstände, muss die Gemeinde nicht nur die Sicherung ihrer stetigen
Aufgabenerfüllung berücksichtigen. Sie hat in ihre Entscheidung über eine Veräußerung derartiger gemeindlicher
GEMEINDEORDNUNG 702

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§ 90 GO NRW
Vermögensgegenstände auch weitergehende Belange der örtlichen Gemeinschaft, z. B. die Kulturinteressen der
Bürger und Einwohner einzubeziehen, bevor sie sich ggf. von solchen Vermögensgegenständen trennt.
3.1.6 Die örtlichen Verfahrensvorschriften
Für die Veräußerung bzw. die Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände bietet sich eine örtliche Dienstanweisung
im Rahmen eines Vermögensmanagements an. In einem solchen Regelungswerk können unter örtlichen
Gesichtspunkten besondere Vorgaben für die entgeltliche Veräußerung als auch für die unentgeltliche Abgabe
bzw. die Entsorgung nicht mehr benötigter gemeindlicher Vermögensgegenstände einschließlich der Verantwortlichkeiten
festgelegt werden. Die Dienstanweisung sollte zudem allgemeine Verfahrens- und Dokumentationsregelungen
und für wichtige Einzelfälle entsprechend angepasste weitere Vorgaben enthalten. Für eine Abgabe von
gemeindlichen EDV-Geräten kann z. B. durch örtliche Bestimmungen festgelegt werden, dass gemeindeintern
besondere Maßnahmen zu erfolgen haben, damit ein Zugriff auf die zuvor darauf gespeicherten gemeindlichen
Daten durch einen Dritten nicht mehr möglich ist.
3.2 Zu Satz 2 (Veräußerung werthaltiger Vermögensgegenstände):
3.2.1 Die Veräußerung zum vollen Wert
Die Gemeinde darf ihre Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußern. Unter diesem
Begriff ist der Wert zu verstehen, der sich bei der Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes
unter Berücksichtigung seiner Beschaffenheit und unter voller Ausnutzung aller Möglichkeiten am Markt erzielen
lässt (Verkehrswert). Die Gemeinde hat daher vor Abschluss des Vertrages über die Veräußerung eines gemeindlichen
Vermögensgegenstandes den Wert des betreffenden Vermögensgegenstandes und den dafür am
Markt erzielbaren Preis zu ermitteln und im Rahmen ihres Veräußerungsangebotes zu berücksichtigen.
Im örtlichen Einzelfall sind dazu ggf. auch mehrere Angebote einzuholen oder die Veräußerung des gemeindlichen
Vermögensgegenstandes ist in allgemeiner Form bekannt zu geben. Lässt sich am Markt ein vertretbarer
Preis für einen abzugebenden Vermögensgegenstand erzielen, ist eine unentgeltliche Veräußerung eines gemeindlichen
Vermögensgegenstandes nicht zulässig. Außerdem darf auch eine Subventionierung (Preisnachlass)
nicht dazu führen, dass unter Umständen dadurch eine unentgeltliche Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes
entsteht.
3.2.2 Die Veräußerung unter vollem Wert
Im Rahmen und zu Zwecken der gemeindlichen Aufgabenerfüllung kann in Ausnahmefällen durchaus eine Subventionierung
in Form eines niedrigeren Preises bei der Veräußerung von gemeindlichen Vermögensgegenständen
zulässig sein, soweit dieses gesetzlich zugelassen, z. B. durch § 11 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 BauGB oder
aus Sicht der örtlichen Erfordernisse geboten ist. Eine Veräußerung unter dem vollen Wert eines Vermögensgegenstandes
stellt dabei auch eine unentgeltliche Veräußerung dar, die grundsätzlich als nicht zulässig anzusehen.
Als unentgeltliche Veräußerung gilt dabei auch die Abgabe eine gemeindlichen Vermögensgegenstandes
zum symbolischen Kaufpreis, z. B. von einem Euro.
Bei der Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände muss an die Notwendigkeit einer Subventionierung allerdings
ein strenger Maßstab angelegt werden und zwar unabhängig davon, aus welchen Gesichtspunkten heraus,
eine Subventionierung durch die Gemeinde im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung erfolgen soll. Die Unterschreitung
des vollen Wertes eines Vermögensgegenstandes im Rahmen einer Veräußerung ist jedoch denkbar mit dem
Ziel der Förderung des Wohnungsbaues, z. B. zur Deckung des Wohnbedarfs besonderer Bevölkerungsgruppen
GEMEINDEORDNUNG 703

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oder der ortsansässigen Bevölkerung, aber auch mit dem Ziel der Wirtschaftsförderung, der Förderung privater
Träger im Sozialbereich u.a. In diesen Fällen entsteht durch die Subventionierung die Pflicht der Gemeinde, die
bestimmungsgemäße Verwendung des unter seinem vollen Wert abgegebenen gemeindlichen Vermögensgegenstandes
durch entsprechende vertragliche Regelungen sicherzustellen.
Bei einer Veräußerung von Grundstücken in Baugebieten oder Gewerbegebieten der Gemeinde kann es deshalb
z. B. im Rahmen des abzuschließenden Vertrages zu einer konkreten Baupflicht und Selbstnutzung durch den
Käufer mit einer zeitlichen Selbstbindung kommen. Es ist grundsätzlich eine Beschränkung der Weiterveräußerung
o.a. möglich, die bei einer Nichteinhaltung zur Abschöpfung eines durch den Ersterwerber erzielten Vorteils
führen kann. Die Gemeinde kann in solchen Fällen den Erwerber oftmals Nachzahlungen verpflichten und muss
dabei ihren Anspruch i.V.m. dem entstandenen Vorteil bestimmen.
Für die Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände bietet sich eine örtliche Dienstanweisung an, in der Vorgaben
für die entgeltliche Veräußerung als auch für die unentgeltliche Abgabe bzw. die Entsorgung nicht mehr
benötigter gemeindlicher Vermögensgegenstände einschließlich der Verantwortlichkeiten festgelegt werden. Die
Dienstanweisung sollte daher z. B. Verfahrens- und Dokumentationsregelungen enthalten und kann besondere
Regelungen nach Arten der gemeindlichen Vermögensgegenstände über deren entgeltliche und unentgeltliche
Veräußerung treffen, z.B. über die Abgabe von EDV-Geräten, damit gesichert wird, dass ein Zugriff auf die zuvor
darauf gespeicherten gemeindlichen Daten nicht mehr möglich ist.
Im Rahmen der Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände unter ihrem vollen Wert sollte aus Gründen der
Klarheit spätestens im Jahresabschluss der Gemeinde nicht nur der erzielte Veräußerungserlös ausgewiesen,
sondern ergänzend dazu auch die gewährte Subventionierung offengelegt werden. Dieses Gebot gilt vor allem
dann, wenn die Subventionierung dazu führt, dass der erzielte Veräußerungserlös unterhalb des bilanzierten
Ansatzes (Buchwert) liegt und deshalb für die Gemeinde aus dem Veräußerungsgeschäft ein Verlust entsteht, der
zu Aufwendungen führt, die bei Vermögensgegenständen des Anlagevermögens unmittelbar mit der allgemeinen
Rücklage zu verrechnen sind (vgl. § 43 Absatz 3 GemHVO NRW).
3.2.3 Die Veräußerung als „Sale and lease back“-Geschäft
Eine besondere Form der Veräußerung stellen „Sale and lease back“-Geschäfte dar. Durch solche Geschäfte der
Gemeinde soll ein in ihrem Eigentum befindliches Objekt an eine Leasinggesellschaft mit dem Zweck veräußert
werden, dieses im Rahmen eines Leasingvertrages wieder zurück zu mieten. Derartige Verträge sind unter haushaltsrechtlichen
und haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Sie können zulässig sein, wenn im
Rahmen dieser Vorschrift die Nutzung des Vermögensgegenstandes zur Aufgabenerledigung der Gemeinde
langfristig gesichert ist und die Aufgabenerledigung dadurch wirtschaftlicher wird.
Die stetige Aufgabenerledigung der Gemeinde ist i.d.R. dann als gesichert anzusehen, wenn das „Sale and lease
back“-Geschäft zur Werterhaltung bzw. Wertsteigerung des Objekts bestimmt ist und der Gemeinde daran zur
Aufgabenerfüllung ein langfristiges Nutzungsrecht sowie eine Rückkaufoption eingeräumt wird. Es liegt in der
Hand der Gemeinde, im Rahmen einer geordneten Haushalts- und Wirtschaftsführung über solche Geschäfte zu
entscheiden. Derartige Geschäfte sind jedoch unzulässig, wenn sie der Beschaffung von Finanzmittel dienen.
3.2.4 Die bilanziellen Wirkungen der Veräußerung
3.2.4.1 Allgemeine Grundlagen
Von der Gemeinde werden wegen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung nicht nur Vermögensgegenstände angeschafft
oder hergestellt, sondern auch nicht mehr benötigte Vermögensgegenstände veräußert. Zu solchen ge-
GEMEINDEORDNUNG 704

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meindlichen Geschäftsvorfällen gehört nicht nur, den erzielten Veräußerungserlös für den Vermögensgegenstand
kassenmäßig zu erfassen, sondern auch die daraus vornehmenden bilanziellen Buchungen durchzuführen, denn
der gemeindliche Geschäftsvorfall führt z. B. zur Erhöhung der liquiden Mittel der Gemeinde, ggf. zur Auflösung
eines (für den Vermögensgegenstand) gebildeten Sonderpostens sowie zum Abgang des gemeindlichen Vermögensgegenstandes.
Ein von der Gemeinde zur Veräußerung gehaltener Vermögensgegenstand dient nicht mehr der dauerhaften
Nutzung im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Diese Sachlage kann zu einer Umgliederung ins gemeindliche
Umlaufvermögen, aber auch ggf. zu einer Anpassung des Buchwertes des Vermögensgegenstandes
durch außerplanmäßige Abschreibungen führen. Es ist zu beachten, dass vermögenswirksame Tauschgeschäfte
der Gemeinde wie die Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes zu behandeln sind. Die Gemeinde
muss sich deshalb ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse einschließlich des Zeitpunktes des
Abgangs des betreffenden Vermögensgegenstandes verschaffen, bevor sie den betreffenden Vermögensgegenstand
nicht mehr bilanziert. Sie hat die notwendigen Buchungen in ihrer Finanzbuchhaltung vorzunehmen, damit
ihr Jahresabschluss mit der Bilanz und dem Anlagenspiegel ein zutreffendes Bild der Vermögenslage der Gemeinde
vermittelt.
3.2.4.2 Die Verrechnungen mit der allgemeinen Rücklage
Für die Gemeinde ist es zulässig, entstehende Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen
unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen. Derartige Aufwendungen sind in
der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen, dass diese Aufwendungen nachrichtlich nach
dem Jahresergebnis anzugeben sind. Die Aufwendungen berühren dadurch nicht die Haushaltsplanung und den
Jahresabschluss der Gemeinde. Ihr nachrichtlicher Ausweis nach dem Jahresergebnis im Ergebnisplan und in
der gemeindlichen Finanzrechnung steht dem nicht entgegen.
Die Einbeziehung bewirkt deshalb auch nicht, dass solche Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen
Haushaltsplans zugerechnet werden müssen. Die Aufwendungen entstehen zwar aus der aufgegebenen Nutzung
von gemeindlichen Vermögensgegenständen, sie sind jedoch nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde
ergebniswirksam zuzurechnen. Die Gemeinde soll deshalb die Aufwendungen, die mit der allgemeinen
Rücklage zu verrechnen sind, haushaltsmäßig auch nicht als überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen
behandeln, auch wenn diese Aufwendungen im Einzelfall die Voraussetzungen dafür erfüllen könnten
(vgl. § 35 Absatz 5 GemHVO NRW).
4. Zu Absatz 4 (Überlassung von Vermögensgegenständen zur Nutzung):
4.1 Der Verweis auf Absatz 3
Nach der Vorschrift gelten für die Überlassung der Nutzung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes durch
die Gemeinde an einen Dritten die Bestimmungen des § 90 Absatz 3 GO NRW sinngemäß. Es werden dabei alle
Arten der Nutzungsüberlassung durch die Gemeinde erfasst, sodass auch zivilrechtliche Bestimmungen zur Anwendung
kommen können, z. B. §§ 589 ff. BGB. Aus den abzuschließenden Vereinbarungen zwischen der Gemeinde
als wirtschaftlichen Eigentümer und dem Dritten als Nutzenden ergeben sich dabei die Rechte und Verpflichten
der beiden Vertragspartner für die festgelegte Zeit der Nutzungsüberlassung.
In diesem Zusammenhang bedeutet die sinngemäße Anwendung der Bestimmungen des Absatzes 3 z. B. insbesondere,
dass die Nutzungsüberlassung an einen Dritten regelmäßig entgeltlich erfolgen muss. Als voller Wert gilt
dabei i.d.R., das dabei erzielbare marktübliche Entgelt. In Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer Gründe kann
ggf. auch eine unentgeltliche Überlassung zulässig sein. Bei der Nutzungsüberlassung von Vermögensgegen-
GEMEINDEORDNUNG 705

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§ 90 GO NRW
ständen an Dritte sind gleichzeitig auch die bilanziellen Wirkungen zu prüfen, z. B. ob der betreffende Vermögensgegenstand
weiterhin in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist oder ob in Ausnahmefällen ggf. auch eine
Verpflichtung der Gemeinde zu passivieren ist.
4.2 Besondere Formen der Nutzungsüberlassung
4.2.1 Der Nießbrauch
Die Gemeinde kann einem Dritten einen gemeindlichen Vermögensgegenstand in der Weise überlassen, dass
dadurch der Dritte berechtigt ist, die Nutzungen aus der Sache zu ziehen (vgl. § 1030 ff. BGB). Sie kann dabei
den Nießbrauch auf einzelne Arten von Nutzungen beschränken. Vor der Überlassung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes
an einen Dritten zur Nutzung muss deshalb die Gemeinde prüfen, ob sie diesen Vermögensgegenstand
in absehbarer Zeit noch zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt und der Eigentümer bleiben muss.
Sie darf zudem einen Vermögensgegenstand einem Dritten auch nicht unentgeltlich zur Nutzung überlassen. Die
Gemeinde bleibt in Fällen der Gewährung des Nießbrauchs an einem gemeindlichen Vermögensgegenstand
i.d.R. der wirtschaftliche Eigentümer, sodass dieser Vermögensgegenstand weiterhin in der gemeindlichen Bilanz
anzusetzen ist.
In Ausnahmefällen kann ein Dritter als Nießbraucher gleichwohl der wirtschaftliche Eigentümer des betreffenden
Vermögensgegenstandes sein, wenn er z. B. über die ihm eingeräumte Nutzungsbefugnis hinaus die tatsächliche
Herrschaft über den gemeindlichen Vermögensgegenstand ausübt, z.B. weil ihm auch die Verwertungsbefugnis
eingeräumt wurde. Soweit der Nießbraucher aber nicht das Recht hat, nach Belieben mit dem Vermögensgegenstand
zu verfahren, trägt er auch nicht das wirtschaftliche Risiko einer Wertminderung oder kann aus möglichen
Wertsteigerungen einen Nutzen ziehen. Die Gemeinde hat daher im Falle eines Nießbrauchs auch zu prüfen, ob
sie nach der vertraglich vereinbarten Nutzungsüberlassung bei dem einem Dritten zur Nutzung zu überlassenen
gemeindlichen Vermögensgegenstand weiterhin der wirtschaftliche Eigentümer ist.
4.2.2 Die Vergabe von Erbbaurechten
Die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes an einen Dritten stellt auch die Vergabe von Erbbaurechten
durch die Gemeinde an Dritte dar. Durch das Erbbaurecht wird ein gemeindliches Grundstück in der
Weise belastet, dass dem Erbbauberechtigten, zu dessen Gunsten die Belastung des Grundstücks erfolgt, das
veräußerliche und vererbliche Recht zusteht, auf oder unter der Oberfläche des Grundstücks ein Bauwerk zu
haben (vgl. § 1 Absatz 1 ErbbauRG). Das Erbbaurecht kann sich dabei auch auf einen für das Bauwerk nicht
erforderlichen Teil des Grundstücks erstrecken, sofern das Bauwerk wirtschaftlich die Hauptsache bleibt (vgl. § 1
Absatz 2 ErbbauRG).
Bei der Vergabe des Erbbaurechts durch die Gemeinde handelt es sich vielfach um ein unbebautes Grundstück,
jedoch ist auch die Vergabe eines Erbbaurechtes bei bebauten Grundstücken möglich, wenn der Erbbauberechtigte
das bestehende Gebäude mit übernimmt. Bei Erbbaurechtsgrundstücken besteht aber i.d.R. nur noch beim
Grund und Boden ein wirtschaftliches Eigentum der Gemeinde. Die Überlassung eines Grundstückes an einen
Dritten darf zudem nicht kostenlos erfolgen. Die Gemeinde erhält dafür, dass sie ihr Grundstück einem Dritten als
Erbbauberechtigten zur Verfügung stellt, regelmäßig einen Erbbauzins über die Laufzeit des Vertrages (vgl. § 9
Absatz 1 ErbbauRG). Zusätzlich entsteht durch die Eintragung als Erbbauzinslast ins Erbbaugrundbuch eine
dingliche Wirkung. Auch kann mit einer Wertsicherungsklausel die Anpassung des Erbbauzinses auf Dauer bzw.
für die Restlaufzeit des abgeschlossenen Vertrages durch die Gemeinde gesichert werden.
Bei einer solchen Forderung ist zu beachten, dass in den Fällen, in denen das aufgrund eines Erbbaurechts errichtete
Bauwerk Wohnzwecken dient, nur dann eine Änderung des Erbbauzinses verlangt werden kann bzw. ein
GEMEINDEORDNUNG 706

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§ 90 GO NRW
Anspruch auf Erhöhung des Erbbauzinses besteht, soweit dieses unter Berücksichtigung aller Umstände des
Einzelfalles nicht unbillig ist. Ein Erhöhungsanspruch ist dabei regelmäßig als unbillig anzusehen, wenn und soweit
die nach der vereinbarten Bemessungsgrundlage zu errechnende Erhöhung über die seit Vertragsabschluss
eingetretene Änderung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse hinausgeht. In solchen Fällen bleiben Änderungen
der Grundstückswertverhältnisse i.d.R. außer Betracht.
4.3 Die Übernahme fremder Vermögensgegenstände
Die Gemeinde hat vielfach fremde Vermögensgegenstände in ihrem Besitz, die ihr wegen ihrer Ansprüche gegen
den Eigentümer als Sicherung übereignet worden sind, denn nach den einschlägigen Vorschriften können aufgrund
der Bestellung eines Pfandrechts oder auf andere Art und Weise fremde Vermögensgegenstände belastet
oder von der Gemeinde in Sicherungsverwahrung genommen werden, um eine gemeindliche Forderung zu sichern.
Bei dem bei der Gemeinde vorhandenen Pfandgut bleibt der Pfandgeber bis zur Verwertung der Eigentümer
der Vermögensgegenstände.
Der Pfandgeber kann in solchen Fällen i.d.R. davon ausgehen, dass er bei Erfüllung der gemeindlichen Ansprüche
sein Pfandgut wieder zurück erhält. In diesen Fällen besteht daher kein Auseinanderfallen von rechtlichem
und wirtschaftlichem Eigentum, sodass das Pfandgut dem Pfandgeber zuzurechnen und nicht in der gemeindlichen
Bilanz anzusetzen ist. Die Gemeinde hat vielmehr ihre gesicherte Forderung in ihrer Bilanz anzusetzen.
5. Zu Absatz 5 (Verwaltung von Gemeindewald):
5.1 Die Verweise auf besondere rechtliche Regelungen
5.1.1 Der Verweis auf die Gemeindeordnung
Mit dieser Vorschrift ist für die Verwaltung des Gemeindewaldes ausdrücklich geregelt worden, dass für die Verwaltung
und Bewirtschaftung von Gemeindewaldungen die Vorschriften der Gemeindeordnung gelten. Damit wird
ausdrücklich verdeutlich, dass für die Gemeinde als Waldeigentümer oder Nutzungsberechtigter (Waldbesitzer)
insbesondere die Vorschriften über das gemeindliche Vermögen zur Anwendung kommen sollen, denn der Gemeindewald
stellt für die Gemeinde einen Vermögensgegenstand dar, der auch in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen
ist. Daher gilt auch für den Erwerb von Waldflächen, dass diese von der Gemeinde nur erworben werden
sollen, soweit diese zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlich sind oder werden.
Der Gemeindewald ist als gemeindlicher Vermögensgegenstand von der Gemeinde pfleglich und wirtschaftlich zu
verwalten. Für die Veräußerung von Gemeindewald gilt daher auch, dass die Gemeinde diesen nur veräußern
darf, wenn der Wald zur Erfüllung von gemeindlichen Aufgaben in absehbarer Zeit nicht mehr benötigt wird. In
den Fällen, in denen Gemeindewald veräußert werden soll, soll dieser i.d.R. nur zu seinem vollen Wert zu veräußern.
Diese Vorgaben zur Abgabe von Gemeindewald gelten für die Überlassung der Nutzung eines Gemeindewaldes
durch Dritte sinngemäß (vgl. Absatz 4 der Vorschrift).
5.1.2 Der Verweis auf das Landesforstgesetz
Mit der Vorschrift ist für den Gemeindewald ausdrücklich geregelt worden, dass für dessen Verwaltung und Bewirtschaftung
die Vorschriften des Landesforstgesetzes gelten. Damit wird in den gemeinderechtlichen Vorschriften
ausdrücklich verdeutlich, dass auch für die Gemeinde als Waldeigentümer oder Nutzungsberechtigter (Waldbesitzer)
diese fachlichen Bestimmungen gelten und anzuwenden sind. Der Gemeindewald wird in diesem Zusammenhang
hinsichtlich seiner Eigentumsart als Körperschaftswald bezeichnet (vgl. § 3 Absatz 2 BWaldG).
GEMEINDEORDNUNG 707

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§ 90 GO NRW
Die Gemeinde hat dazu zu beachten, dass Wald jede mit Forstpflanzen bestellte Grundfläche ist und als Wald
auch kahlgeschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen,
Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen, Wildäsungsplätze, Holzlagerplätze sowie weitere mit dem Wald verbundene
und ihm dienende Flächen gelten (vgl. § 2 Absatz 1 BWaldG). Dagegen sind in der Flur oder im bebauten
Gebiet gelegene kleinere Flächen, die mit einzelnen Baumgruppen, Baumreihen oder mit Hecken bestockt
sind oder als Baumschulen verwendet werden, nicht als Wald anzusehen (vgl. § 2 Absatz 2 BWaldG).
5.2 Die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes
Im Sinne der besonderen Zwecksetzungen sind im Landesforstgesetz z.B. mehrere Bewirtschaftungsgrundsätze
verankert, die von der Gemeinde bei dem in ihrem Eigentum stehenden Wald zu beachten hat (vgl. § 32 i.V.m. §
31 LFoG NRW). Außerdem ist der Gemeindewaldbesitz nach einem Betriebsplan auf der Grundlage eines Betriebsgutachtens
zu bewirtschaften (vgl. § 33 LFoG NRW), dessen Erfüllung durch einen jährlich aufzustellenden
Wirtschaftsplan sichergestellt werden soll (vgl. § 34 LFoG NRW).
Die Mindestinhalte von Betriebsplänen, Betriebsgutachten und Wirtschaftsplänen werden durch die „Erste Verordnung
zur Durchführung des Landesforstgesetzes“ näher bestimmt. In diesem Zusammenhang gelten für die
Bewirtschaftung des Gemeindewaldes als Teil des gemeindlichen Vermögens auch die allgemeinen Vorgaben
über die Verwaltung des Gemeindevermögens. Außerdem ist von der Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden,
in welcher Verwaltungseinheit oder anderen Organisationsform die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes
verantwortlich erfolgen soll.
Für die Verwaltung von Gemeindewald findet aber auch das Gesetz über den Gemeinschaftswald im Land Nordrhein-Westfalen
- Gemeinschaftswaldgesetz - Anwendung, durch das u.a. auch die Haushaltswirtschaft von
Waldgenossenschaft, angelehnt an die gemeindliche Haushaltswirtschaft, im Einzelnen bestimmt wird. So hat z.
B. der Wirtschaftsplan neben der Planung der forstlichen Maßnahme auch die voraussichtlich anfallenden Kosten
sowie die voraussichtlichen Einnahmen aus der Nutzung der forstlichen Grundstücke aufzuweisen und ist der
Aufsichtsbehörde zuzuleiten. Außerdem ist der Wirtschaftsplan nach Ablauf des Wirtschaftsjahres durch einen
Wirtschaftsnachweis abzuschließen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 708

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
§ 91
Inventur, Inventar und Vermögensbewertung
(1) Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres sämtliche Vermögensgegenstände, Schulden
und Rechnungsabgrenzungsposten in einer Inventur unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur
vollständig aufzunehmen und dabei den Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten anzugeben
(Inventar).
(2) 1 Für die im Jahresabschluss auszuweisenden Wertansätze gilt:
1. Vermögensgegenstände sind höchstens mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten vermindert um die
planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen anzusetzen,
2. Verbindlichkeiten sind zu ihrem Rückzahlungsbetrag, Rentenverpflichtungen, für die eine Gegenleistung
nicht mehr zu erwarten ist, zu ihrem Barwert und Rückstellungen nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der
voraussichtlich notwendig ist.
2
Die Bewertung ist unter Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, soweit dieses Gesetz
nichts anderes vorsieht, vorzunehmen.
Erläuterungen zu § 91:
I. Allgemeines
1. Inhalte der Inventur
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt der jährlich durchzuführenden Inventur eine große Bedeutung
zu, denn das gemeindliche Inventar, das auf der örtlichen Inventur aufbaut, stellt eine Grundlage für die Jahresabschluss
aufzustellende Bilanz dar. Es handelt sich bei der Inventur um ein unabhängig von der Buchführung zu
erstellendes vollständiges, detailliertes Erfassen aller Vermögensgegenstände und Schulden zu einem Stichtag.
Die Inventur hat den Zweck der Sicherung und Überwachung des gemeindlichen Vermögens und führt zum gemeindlichen
Inventar.
Von der Gemeinde sollen dabei die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) beachtet werden. Die Inhalte zur
Inventur und zum Inventar sind in § 28 GemHVO NRW näher bestimmt worden. Für die Durchführung der Inventur
werden zudem Inventurvereinfachungsverfahren zugelassen (vgl. § 29 GemHVO NRW). Dabei ist zu berücksichtigen,
dass die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss auf dem festgestellten Inventar aufbaut und umfassend
Auskunft über das Vermögen und die Schulden der Gemeinde geben soll. Die in der Gemeindeordnung und
der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen Vermögensvorschriften für die Gemeinden ergänzen sich in
diesem Sinne gegenseitig.
2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur
Bei der Durchführung der Inventur sind von der Gemeinde die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) zu
beachten. Sie sollen u.a. gewährleisten, dass als Ergebnis der Inventur ein Verzeichnis (Inventar) aufgestellt wird.
Dieses Verzeichnis muss sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden der Gemeinde mit ihren Werten aufweisen
enthält. Im Rahmen der Inventur ist daher nicht nur auf das "Vorhandensein" der gemeindlichen Vermögensgegenstände
und Schulden abzustellen. Es müssen auch die für die Bewertung der gemeindlichen Vermögensgegenstände
und Schulden relevanten Informationen erfasst und dokumentiert werden. Diese Festlegungen
erfordern, die Vermögensgegenstände und die Schulden der Gemeinde einzeln nach ihrer Art, nach ihrer Menge
und mit ihrem Wert zu erfassen, wobei eine Stichprobeninventur, die Festbewertung und die Gruppenbewertung
als Vereinfachungen zulässig sind.
709

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Die Durchführung der gemeindlichen Inventur ist dabei in einem Inventurrahmenplan zu dokumentieren. Die Ergebnisse
der Inventur aus der örtlichen Erfassung müssen daher in Zähllisten nachgewiesen werden. Die örtlichen
Unterlagen sollen deshalb so ausgestaltet sein, dass diese Nachweise für einen sachverständigen Dritten
innerhalb einer angemessenen Zeit nachprüfbar sind. Folgende Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur sollen
auch für die Gemeinde gelten und bei der Durchführung der Inventur beachtet werden (vgl. Abbildung).
GRUNDSATZ
Grundsatz der
Vollständigkeit der
Bestandsaufnahme
Grundsatz der
Richtigkeit der
Bestandaufnahme
Grundsatz der
Einzelerfassung
der Bestände
Grundsatz der
Dokumentation und
Nachprüfbarkeit
Grundsatz der
Wirtschaftlichkeit
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI)
710
INHALTE
Nach diesem Grundsatz muss als Ergebnis der Inventur ein
Verzeichnis (Inventar) vorliegen, das sämtliche Vermögensgegenstände
und Schulden enthält. Bei der Erfassung sind daher
die für die Bewertung relevanten Informationen mit zu erfassen.
Nach diesem Grundsatz sind bei allen zulässigen Inventurverfahren
die Art und die Menge sowie der Wert der Vermögensgegenstände
und der Schulden zweifelsfrei festzustellen.
Nach diesem Grundsatz sind die Vermögensgegenstände und
die Schulden einzeln nach ihrer Art, nach ihrer Menge und
ihrem Wert zu erfassen. Dabei sind eine Stichprobeninventur,
die Festbewertung und die Gruppenbewertung zulässig.
Nach diesem Grundsatz ist die Durchführung der Inventur in
einem Inventurrahmenplan zu dokumentieren. Die Ergebnisse
der Inventur sind in Zähllisten nachzuweisen. Diese Unterlagen
müssen für einen sachverständigen Dritten in einer angemessenen
Zeit nachprüfbar sein.
Nach diesem Grundsatz muss der Aufwand, der im Rahmen der
Durchführung der Inventur zu erwarten ist, in einem angemessenen
Verhältnis zu den erwartenden Ergebnissen stehen.
Zulässige Vereinfachungen bei der Inventur sind in die Beurteilung
einzubeziehen.
Abbildung 119 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur“
Im Rahmen ihrer Inventur kann die Gemeinde abwägen, ob der örtliche Aufwand, der wegen der Durchführung
der Inventur zu erwarten ist, in einem angemessenen Verhältnis zu den erwartenden Ergebnissen der Inventur
steht. Sie soll in die Beurteilung auch die haushaltsrechtlich zulässigen Inventurvereinfachungen einbeziehen, z.
B. die Nutzung von bei der Gemeinde vorhandener Verzeichnisse (vgl. § 29 Absatz 1 GemHVO NRW).
3. Inventurformen
3.1 Zeitliche Inventurformen
Die Vorschrift sieht eine jährliche vollständige Erfassung der im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde stehenden
Vermögensgegenstände, der Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten, aber auch der Forderungen und
Verbindlichkeiten vor. Dazu ist z. B. zu beachten, dass die gemeindlichen Vermögensgegenstände mindestens
alle drei Jahre durch eine körperliche Inventur aufzunehmen sind. Vor diesem Hintergrund bestehen für die Gemeinde
verschiedene Formen für die zeitliche Durchführung ihrer Inventur (vgl. Abbildung).

GEMEINDEORDNUNG
INVENTURFORM
Stichtagsinventur
Vor- und nachverlegte
Stichtagsinventur
Permanente Inventur
3.2. Die sachlichen Inventurformen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Zeitliche Inventurformen
711
DURCHFÜHRUNG
Die Inventur wird in der Regel in Form der körperlichen
Bestandsaufnahme und höchsten zehn
Tage vor oder nach dem Abschlussstichtag durchgeführt.
Die Inventur wird in der Regel in Form der körperlichen
Bestandsaufnahme innerhalb der letzten
drei Monate vor oder innerhalb der ersten beiden
Monate nach dem Abschlussstichtag durchgeführt.
Sie erfordert je nach tatsächlicher Durchführung
eine Wertfortschreibung oder Wertrückrechnung.
Die Inventur wird in Form der regelmäßigen Überprüfung
der Buchbestände durch eine körperliche
Bestandsaufnahme während des gesamten Jahres
überprüft und der Bestand zum Abschlussstichtag
in den Jahresabschluss übernommen. Sie
erfordert eine ordnungsgemäße und zeitgerechte
Buchführung.
Abbildung 120 „Zeitliche Inventurformen“
Die Vorschrift sieht eine jährliche vollständige Erfassung der im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde stehenden
Vermögensgegenstände vor. In dieser Inventur sind auch die gemeindlichen Forderungen und Verbindlichkeiten
nach den örtlichen Inventurvorgaben zu erfassen. Der Gemeinde stehen für die sachliche Durchführung
ihrer Inventur verschiedene Formen zur Verfügung. Diese Formen können gleichzeitig auch Inventurvereinfachungen
nach § 29 GemHVO NRW darstellen (vgl. Abbildung).
INVENTURFORM
Körperliche Bestandsaufnahme
Buch- und Beleginventur
Sachliche Inventurformen
DURCHFÜHRUNG
Die mengenmäßige Erfassung der einzelnen
körperlichen Vermögensgegenstände der Gemeinde
erfolgt durch Zählen, Messen und Wiegen.
Die gemeindliche Inventur kann anhand vorhandener
Verzeichnisse über Bestand, Art, Menge
und Wert an Vermögensgegenständen und Schulden
der Gemeinde durchgeführt werden, wenn
gesichert ist, dass dadurch die tatsächlichen Verhältnisse
zutreffend erfasst werden (vgl. § 29
Absatz 1 GemHVO NRW). Diese Form findet
regelmäßig bei nichtkörperlichen Gegenständen
statt.
Abbildung 121 „Sachliche Inventurformen“

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Von der Gemeinde ist in den Fällen, in denen bei der gemeindlichen Inventur von einer Vereinfachungsmöglichkeit
Gebrauch gemacht werden soll, zu prüfen, ob die örtlich jeweils vorgesehene Maßnahme zu mehr Wirtschaftlichkeit
beiträgt als die Inventur nach den allgemein geltenden Bedingungen und der Grundsatz der Vollständig-
keit sowie der Grundsatz der Richtigkeit nicht unvertretbar beeinträchtigt werden.
4. Gemeindliche Vermögensgegenstände
4.1 Allgemeine Grundlagen
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und muss dazu ein Potenzial zur Nutzenstiftung
im Sinne des Gemeinwohls haben. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände so zu verwalten,
dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Zum Vermögen der Gemeinde im haushaltsrechtlichen
Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde gehören oder
zustehen oder bei denen sie wirtschaftlicher Eigentümer ist, soweit die Gegenstände nicht aufgrund ausdrücklicher
Vorschriften von der Gemeinde gesondert zu behandeln sind. Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert
sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgegenstand“, für den es keine gesetzliche Definition und keine
einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung.
In diesem Zusammenhang muss zudem beachtet werden, dass für das gemeindliche Vermögen der Nachweis
einer ordnungsgemäßen Verwaltung, über den Werterhaltung und den Substanzverzehr zu erbringen ist, um die
gemeindliche Aufgabenerfüllung dauerhaft zu gewährleisten (vgl. § 90 GO NRW). Diese haushaltsrechtlichen
Vorgaben wirken sich auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde mit der Folge aus, dass eine Bilanz als
gemeindliche Vermögensrechnung ein wichtiger Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses ist und zur
Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde in erheblichem Umfang beiträgt (vgl. § 41 und 43 GemHVO
NRW). Die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen Vermögensvorschriften
über den Erwerb, die Veräußerung, den Nachweis und die bilanzielle Behandlung des Vermögens der Gemeinde
ergänzen sich dabei gegenseitig.
4.2 Die Bilanzierung
Die Eignung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes, in der gemeindlichen Bilanz dem Grunde nach angesetzt
werden zu können, wird mit dem Begriff „Bilanzierungsfähigkeit“ umschrieben. Es wird aber auch der
Begriff „Aktivierungsfähigkeit“ dafür verwendet, weil da das gemeindliche Vermögen auf der Aktivseite der Bilanz
anzusetzen ist. Die Bilanzierung von gemeindlichen Vermögensgegenständen erfordert zudem das Vorliegen
bestimmter Voraussetzungen bis es zu einem Wertansatz für einen Vermögensgegenstand in der Bilanz der
Gemeinde kommen kann. Die Voraussetzungen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögen
Geschäftsvorfall
▼
Abstrakte
Aktivierungsfähigkeit
▼
Konkrete
Aktivierungsfähigkeit
▼
z.B. Erwerb eines Vermögensgegenstandes
- Vermögensgegenstand gehört der Gemeinde
- vor dem Abschlussstichtag erworben
- Nutzenerwartung durch die Gemeinde
- Nutzen wird der Gemeinde zufließen
- Wert ist konkret ermittelbar
712

GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
Die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögen
Allgemeine
Ansatzvorgaben
▼
Spezielle
Ansatzvorgaben
▼
- Bruttoansatz
- keine Verrechnung mit Passivposten
- Zuordnung zum bestimmten Bilanzposten
- ggf. weitere Vorgaben
Aktivierung
Abbildung 122 „Die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögen“
Die Bilanzierung von Vermögensgegenständen der Gemeinde hat grundsätzlich nach der zivilrechtlichen Rechtslage
zu erfolgen, weil im Regelfall der zivilrechtliche Eigentümer nach der Eigentumsübertragung auch die Sachherrschaft
über einen Vermögensgegenstand innehat (vgl. § 903 BGB) und ihm dadurch eine uneingeschränkte
Verfügungs- und Nutzungsberechtigung zusteht. Für die gemeindliche Bilanzierung muss diese Sachlage nicht
zwingend gegeben sein. Für die gemeindliche Bilanzierung eines Vermögensgegenstandes ist es ausreichend,
dass der Vermögensgegenstand der Gemeinde wirtschaftlich zugerechnet werden kann bzw. die Gemeinde der
wirtschaftliche Eigentümer ist (vgl. § 33 Absatz 1 GemHVO NRW). Die Gemeinde hat daher insbesondere im
Rahmen der Bilanzierung zu prüfen, on und in welchem Umfang sie bei Vermögensgegenständen die dabei bestehenden
Chancen und Risiken trägt.
4.3 Anschaffungskosten und Herstellungskosten
Von der Gemeinde werden durch Anschaffung oder Herstellung vielfach neue Vermögenswerte erworben oder
vorhandene Vermögenswerte vermehrt. Aus diesen gemeindlichen Geschäften entstehen Anschaffungskosten
und Herstellungskosten für die Gemeinde, die bilanziell „Zugangswerte" darstellen, weil im Umfang der Anschaffungskosten
oder Herstellungskosten die von der Gemeinde neu angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstände
erstmals wertmäßig bilanziert werden. Es bedarf daher einer zutreffenden Ermittlung bzw. Berechnung
der Anschaffungskosten oder Herstellungskosten der zu bilanzierenden Vermögensgegenstände unter
Beachtung der haushaltsrechtlichen Kostenzuordnungen (vgl. § 33 Absatz 2 und 3 GemHVO NRW).
Für die gemeindliche Bilanzierung müssen daher die Anschaffungskosten oder Herstellungskosten konkret für
den einzelnen Vermögensgegenstand ermittelt werden. Es ist dabei lediglich zur Kostenzuordnung die Festlegung
erforderlich, ob eine Anschaffung oder Herstellung eines neuen Vermögensgegenstandes vorliegt. Bei Erweiterungen
vorhandener Vermögensgegenstände ist von der Gemeinde eine Prüfung dahingehend vorzunehmen,
ob durch die durchgeführten Maßnahmen für die Gemeinde Herstellungskosten oder Erhaltungsaufwand
entstanden sind. Außerdem muss von der Gemeinde der Zeitpunkt des Übergangs bzw. der Übernahme des
wirtschaftlichen Risikos bestimmt werden, um auch in zeitlicher Hinsicht eine zutreffende Bilanzierung eines Vermögensgegenstandes
vornehmen zu können.
Bei den gemeindlichen Herstellungskosten muss zudem geprüft werden, wer bei der Herstellung eines gemeindlichen
Vermögensgegenstandes das wirtschaftliche Risiko trägt. Sofern die Gemeinde keine Eigenherstellung
vornimmt, sondern eine Fremdherstellung erfolgt, stellt dieser Vorgang für die Gemeinde die Beschaffung von
Leistungen Dritter dar. Außerdem können durch vorbereitende Maßnahmen bereits gemeindliche Anschaffungskosten
vor dem eigentlichen Erwerb eines Vermögensgegenstandes durch die Gemeinde bzw. vor dem Übergang
des Eigentums auf die Gemeinde entstehen. In besonderen Fällen können aber auch ebenso nach dem
Anschaffungszeitpunkt noch nachträgliche Anschaffungskosten für die Gemeinde entstehen.
713

4.4 Geringwertige Vermögensgegenstände
GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
Die geringwertigen Vermögensgegenstände des Anlagevermögens der Gemeinde haben i.d.R. eine voraussichtliche
Nutzungsdauer von mehr als einem Jahr. Ihr Wert ist jedoch so gering, dass eine Verteilung der Anschaffungs-
oder Herstellungskosten auf die Nutzungsdauer zu hohem Aufwand führen würde. Unter Berücksichtigung
des Grundsatzes der Wesentlichkeit ist für die Rechnungslegung über solche Vermögensgegenstände eine Vereinfachung
zugelassen worden.
Die geringwertigen Vermögensgegenstände des Anlagevermögens mit Anschaffungs- oder Herstellungskosten,
die 410 Euro nicht übersteigen, müssen selbstständig genutzt werden können und einer Abnutzung unterliegen,
wenn von der Vereinfachung im Rechnungswesen Gebrauch gemacht werden soll. Bei der Bestimmung der
Wertgrenze dieser Vermögensgegenstände sind nicht nur die Umsatzsteuer, sondern auch Rabatte und Skonti
kostenmindernd zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der selbstständigen Nutzungsfähigkeit kommt es darauf
an, dass das betreffende Wirtschaftsgut nicht Teil einer Gesamtheit ist, z. B. einer Maschine.
Es wird den Gemeinden ermöglicht, geringwertige Vermögensgegenstände im Jahr der Anschaffung oder Herstellung
vollständig abzuschreiben (Sofortabschreibung). Sie können auch in Inventarlisten oder auf einem Sammelposten
erfasst werden. Den geringwertigen Vermögensgegenständen kann ihr Abgang im Jahr des Zugangs
unterstellt werden, auch wenn solche Wirtschaftsgüter im Einzelfall oder regelmäßig tatsächlich noch mehrere
Jahre von der Gemeinde genutzt werden.
4.5 Der „Erinnerungswert“ als Merkposten
Der Grundsatz der Vollständigkeit, der bei der Bilanzierung von der Gemeinde zu beachten ist, verlangt, dass alle
gemeindlichen Vermögensgegenstände, die zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde genutzt werden, in der gemeindlichen
Bilanz anzusetzen sind. Diese Vorgabe bedeutet, dass auch bereits voll abgeschriebene gemeindliche
Vermögensgegenstände des Anlage- und des Umlaufvermögens, die gleichwohl noch von der Gemeinde im
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung genutzt werden, und daher für den Geschäftsbetrieb der Gemeinde fortbestehen
bzw. diesem dienen, in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind.
Nach diesem Grundsatz darf dabei für solche Vermögensgegenstände kein Null-Ansatz bei dem betreffenden
Bilanzposten in der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen werden, denn in der gemeindlichen Bilanz dürfen nur
werthaltige Vermögensgegenstände angesetzt werden. Unter Beachtung dieser Vorgaben sind abgeschriebene,
aber noch von der Gemeinde genutzte Vermögensgegenstände mit der kleinsten bilanziellen Werteinheit, also
i.d.R. mit einem Betrag von einem Euro anzusetzen. Ein solcher Mindestwert für einen Ansatz in der gemeindlichen
Bilanz wird in der Praxis als „Erinnerungswert“ und als "Merkposten" bezeichnet. Er ist entsprechend in der
Buchführung der Gemeinde sowie in ihrem Inventar jeweils in der gleichen Höhe auszuweisen.
Ein Erinnerungswert ist daher grundsätzlich bei allen Vermögensgegenständen der Gemeinde anzusetzen, die
voll abgeschrieben sind, aber durch die Gemeinde wegen ihrer noch bestehenden Nutzungsfähigkeit in Gebrauch
sind. Derartige Vermögensgegenstände sind durch die Gemeinde weiterhin zu aktivieren und müssen in der gemeindlichen
Bilanz enthalten sein. Die Gemeinde kann anhand der örtlichen Verhältnisse eigenverantwortlich
entscheiden, ob in ihrer Bilanz ein Merkposten von einem Euro für jeden einzelnen abgeschriebenen Vermögensgegenstand
oder für die Vermögensgegenstände, die unter dem gleichen Bilanzposten anzusetzen sind,
ausgewiesen wird. Es genügt z. B., wenn die Gemeinde für alle ihre abgeschriebenen PKW einen Euro in ihrer
Bilanz ansetzt, statt für jeden PKW den Erinnerungswert von einem Euro anzusetzen.
Solche bilanzielle Ansätze verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Bilanzwahrheit. Sie sind auch nach den GoB
erforderlich, weil ein Verzicht auf einen bilanziellen Ansatz von noch vorhandenen und von der Gemeinde genutzten
Vermögensgegenständen nicht mit diesen Grundsätzen in Einklang steht. Bei einem Sammelansatz in der
714

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
gemeindlichen Bilanz müssen aber die einzelnen abgeschriebenen, aber noch genutzten gemeindlichen Vermögensgegenstände
im Inventar der Gemeinde mit dem Erinnerungswert erfasst und ausgewiesen sein.
5. Gemeindliche Schulden
5.1 Allgemeine Grundlagen
Der Begriff "Schulden" wird in vielfältiger Weise in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verwendet. Grundsätzlich
werden unter dem Begriff die bestehenden und die hinreichend sicher zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen
der Gemeinde verstanden, die auf einer rechtlichen oder wirtschaftlichen Leistungsverpflichtung der Gemeinde
beruhen und selbstständig bewertbar sowie abgrenzbar sind, d.h. nicht nur ein allgemeines Risiko für die
künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde darstellen. Ausgehend von der Passivseite der Bilanz wird der Begriff
„Schulden“ u.a. auch dadurch abgegrenzt, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten sowie die passive
Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind.
Die bei dieser Abgrenzung dann noch auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz verbleibenden Rückstellungen
und Verbindlichkeiten der Gemeinde sollen dazu dienen, dass die Bilanz ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Schuldenlage der Gemeinde vermitteln kann, weil die gemeindlichen Verpflichtungen
aufgezeigt werden. In diesem Zusammenhang ergänzen sich die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung
enthaltenen Vorschriften über die Aufnahme von Schulden bzw. Krediten, deren Nachweis
und bilanzielle Behandlung gegenseitig. Diese Vorgaben wirken sich auf die jährliche Haushaltswirtschaft der
Gemeinde mit der Folge aus, dass die Bilanz als Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Schuldenlage zu vermitteln hat.
5.2 Die Bilanzierung
Die Eignung einer gemeindlichen Verpflichtung für einen Ansatz in der gemeindlichen Bilanz wird mit dem Begriff
„Bilanzierung dem Grunde nach“ umschrieben oder auch als „Bilanzierungsfähigkeit“ bezeichnet. Es wird aber
auch der Begriff „Passivierungsfähigkeit“ dafür verwendet, weil die gemeindlichen Schulden auf der Passivseite
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind. Die Gemeinde hat ihre Schulden grundsätzlich nach der zivilen
Rechtslage zu bilanzieren, sodass die Verpflichtungen gegenüber ihren Gläubigern bei ihr als Schuldner zu passivieren
sind. Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden erfordert dabei das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen,
die nachfolgend aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).
Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden
Geschäftsvorfall
▼
Abstrakte
Passivierungsfähigkeit
▼
Konkrete
Passivierungsfähigkeit
▼
Allgemeine
Ansatzvorgaben
▼
Spezielle
- z. B. Eingehen von Verpflichtungen
- bestehende Verpflichtung der Gemeinde
- vor dem Abschlussstichtag entstanden
- Erwartung eines Nutzenabflusses
- Ressourcenabfluss bei der Gemeinde
- Erfüllungsbetrag ist konkret ermittelbar
- Bruttoansatz
- keine Verrechnung mit Aktivposten
- Zuordnung zum bestimmten Bilanzposten
715

GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden
Ansatzvorgaben
▼
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Inventur und Inventar)
1.1 Allgemeine Grundlagen
1.1.1 Die Verpflichtung zur jährlichen Inventur
- ggf. weitere Vorgaben
Passivierung
Abbildung 123 „Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden“
Die Vorschrift regelt die generelle Verpflichtung der Gemeinde, zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres unter
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) eine Inventur durchzuführen und ein Inventar anzulegen.
Diese Grundsätze sollen dazu beitragen, die gemeindliche Inventur so durchzuführen, dass ein Inventar
erstellt und der Bilanz als Vermögensverzeichnis zugrunde gelegt werden kann. Gleichzeitig dienen diese
Grundsätze dazu, dass in der Inventur eine vollständige, mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens
und der Schulden der Gemeinde erfolgt. Es ist daher ausdrücklich bestimmt worden, dass die Gemeinde den
Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden anzugeben haben (Inventar).
Diese Vorgabe erfordert grundsätzlich eine körperliche Aufnahme (Inventur), bei der die Grundsätze ordnungsmäßiger
Inventur, also Vollständigkeit, Richtigkeit, Dokumentation und Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme,
Einzelerfassung der Bestände, die gesonderte Erfassung der Forderungen und Verbindlichkeiten sowie der
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Anwendung finden. Die Vorschrift ist dabei darauf ausgerichtet, dass die Gemeinde
durch die Inventur einen Überblick über ihr gesamtes Vermögen erhält (vgl. § 28 GemHVO NRW).
Gleichzeitig wird durch die gemeindliche Inventur eine Kontrolle und ein Vergleich mit den vorhandenen Buchungsunterlagen
ermöglicht, sodass frühzeitig mögliche Differenzen entdeckt und die Ursachen dafür untersucht
werden können. Der Inventur dient daher auch der Sicherung und Überwachung des gemeindlichen Vermögens.
Im Rahmen der gemeindlichen Inventur können die geringwertigen Vermögensgegenstände mit einem Wert unter
410 Euro ohne Umsatzsteuer auch dahingehend erfasst werden, dass diese im Jahr ihrer Anschaffung oder Herstellung
in gesonderte Inventarlisten aufgenommen oder auf einem Sammelposten (gesondertes Konto) gebucht
werden können. Auf eine Erfassung solcher Vermögensgegenstände zu verzichten, weil ggf. kein Ansatz in der
Bilanz erfolgen wird, ist für sich allein kein Grund, bestimmte Vermögensgegenstände aus der Inventur auszuschließen.
Es sollen aber wirtschaftliche Gesichtspunkte bzw. der Aufwand der Erfassung aller Vermögensgegenstände
bei der Bestimmung des örtlichen Inventurumfanges eine ausreichende Berücksichtigung finden.
1.1.2 Die Zwecke des gemeindlichen Inventars
Das gemeindliche Inventar ist eine wichtige Grundlage für die Aufstellung der gemeindlichen Bilanz im Rahmen
des jährlichen Jahresabschlusses der Gemeinde. Es ist deshalb bestimmt worden, dass für den Schluss eines
jeden Haushaltsjahres nicht nur die Vermögensgegenstände und Schulden vollständig aufzunehmen sind, sondern
dabei auch der Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten anzugeben ist (Inventar).
Dem gemeindlichen Inventar kommt damit sowohl eine besondere Ordnungsfunktion als auch eine Wertermittlungsfunktion
zu. Diese Funktionen können jedoch nur gewährleistet werden, wenn die gemeindliche Inventur
716

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
ordnungsgemäß und vollständig durchgeführt wird. Ein Inventar der Gemeinde stellt dabei das Bindeglied zwischen
den in der Inventur erfassten gemeindlichen Vermögensgegenständen und den gemeindlichen Schulden
und deren Ansatz in der gemeindlichen Bilanz dar (vgl. Abbildung).
Der Zusammenhang von Inventar und Bilanz
INVENTAR
Mengen- und Wertangaben zum
gemeindliches Vermögen und Schulden
Vermögensgegenstände werden
nach ihren Arten erfasst
Schulden werden
nach ihren Arten erfasst
Darstellung i.d.R. in Staffelform
Interne Verwaltungsunterlage
Nicht für Analysen vorgesehen
717
BILANZ
Wertangaben über
gemeindliches Vermögen und Schulden
Vermögensgegenstände werden bei
Bedeutung nach Arten angesetzt
Schulden werden bei
Bedeutung nach Arten angesetzt
Darstellung in Kontoform
Information für die Öffentlichkeit
Geeignet für Bilanzanalysen
Abbildung 124 „Der Zusammenhang von Inventar und Bilanz“
Die haushaltsrechtliche Vorschrift enthält für die Gemeinde zudem auch wichtige Grundsätze, damit bei der Inventur
als Bestandsaufnahme eine lückenlose, mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens und der
Schulden einer Gemeinde zum Schluss des Haushaltsjahres möglich wird. dar. Der Zusammenhang zwischen
der Inventur, dem Inventar und der Bilanz der Gemeinde wird nachfolgend anhand der von der Gemeinde zu
beachtenden Grundsätze schematisch aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze für Inventur, Inventar und Bilanz der Gemeinde
INVENTUR
INVENTAR
BILANZ
Bestandsaufnahme Bestandsverzeichnis Vermögensstatus
1. Lückenlose
2. mengen- und wertmäßige
3. Erfassung der
Vermögensgegen-
stände und Schulden
4. zu einem bestimmten
Zeitpunkt
5. durch Inaugenschein-
nahme (messen,
zählen usw.
Ergebnis
der
Inventur
geht ein
ins
Inventar
1. Mengen- und wertmäßige
2. Einzeldarstellung der
Vermögensgegenstände
und Schulden
3. in einer geordneten
Zusammenstellung
4. zu einem bestimmten
Zeitpunkt
Überleitung
aus dem
Inventar
in die
Bilanz
1. Wertmäßige Darstellung
2. mit betragsmäßiger Zusammen-
Fassung gleichartiger Posten
3. als Gegenüberstellung von
Vermögen und Schulden
sowie Eigenkapital
4. zu einem Stichtag
5. unter Fortschreibung
der Werte aus laufenden
Aufzeichnungen
Abbildung 125 „Die Grundsätze für Inventur, Inventar und Bilanz der Gemeinde“

1.2 Die Anwendung bestimmter Begriffe
1.2.1 Der Begriff „Vermögensgegenstand“
GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgegenstand“, für
den es keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung
(vgl. § 33 GemHVO NRW). Im allgemeinen Wirtschaftsleben wird ein Wirtschaftsgut dadurch als Vermögensgegenstand
charakterisiert, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt, das Wirtschaftsgut selbstständig
nutzungsfähig und bewertbar ist. Diese Kriterien ermöglichen grundsätzlich, Wirtschaftsgüter sowohl als Sachgesamtheit
wie auch in ihren technischen Einzelteilen zu bewerten und zu bilanzieren. Diese Sachlage gilt auch für
gemeindliche Vermögensgegenstände. Es kommt noch hinzu, dass ein gemeindlicher Vermögensgegenstand
auch der Aufgabenerfüllung der Gemeinde dienen muss, sofern er nicht zum Verbrauch bestimmt ist.
1.2.2 Der Begriff „Schulden“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schulden“, für den es auch
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, ebenfalls an der kaufmännischen
Auslegung. Im allgemeinen Wirtschaftsleben wird, ausgehend von der Passivseite der Bilanz, der Begriff dadurch
abgegrenzt, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu
zählen sind (vgl. § 41 Absatz 4 GemHVO NRW). Der Begriff "Schulden" wird dabei umfassend im Sinne von
gemeindlichen Verpflichtungen verstanden und verwendet. Er wird vielfach nur als Obergriff verwendet, weil aus
der Betrachtung der "gemeindlichen Schulden" auch eine andere inhaltliche Abgrenzung haushaltswirtschaftlich
sachgerecht sein kann.
1.2.3 Der Begriff „Rechnungsabgrenzungsposten“
In der gemeindlichen Bilanz sind immer dann von der Gemeinde auch Rechnungsabgrenzungsposten anzusetzen,
wenn nach dem Grundsatz der periodengerechten Abgrenzung nach Sache und Zeit die Ausgaben oder
Einnahmen im abgelaufenen Haushaltsjahr erfolgt sind, die Aufwendungen oder Erträge jedoch erst den folgenden
(späteren) Haushaltsjahren zuzurechnen sind. Die Beträge sollen dabei nicht geringfügig sein. Den Rechnungsabgrenzungsposten
liegen dabei gemeindliche Geschäftsvorfälle oder Verträge zugrunde, bei denen die
Leistung und die Gegenleistung von zeitbezogener Natur sind, jedoch in zeitlicher Hinsicht auseinanderfallen.
Für den Ansatz von Rechnungsabgrenzungsposten in der gemeindlichen Bilanz muss daher der betreffende
Zeitraum kalendermäßig bestimmbar sein. Er muss berechenbar sein und sich aus dem jeweils vorliegenden
Sachverhalt oder dem gemeindlichen Geschäftsvorfall ergeben. Nur für derartige transitorische Vorgänge der
Gemeinde dürfen die notwendigen Rechnungsabgrenzungsposten in der Bilanz der Gemeinde angesetzt werden,
wenn die Voraussetzungen dafür bei der Gemeinde vorliegen.
1.3 Die Nachvollziehbarkeit des Inventurverfahrens
1.3.1 Allgemeine Voraussetzungen
Bei der Planung, Vorbereitung, Durchführung, Überwachung und Auswertung der gemeindlichen Inventur sowie
bei der Aufstellung des Inventars der Gemeinde sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zu beachten.
Daraus abgeleitet haben sich auf die Inventur bezogene Grundsätze entwickelt, die als Grundsätze ordnungsmäßiger
Inventur (GoI) bei der Inventur zu beachten sind. Als zur Inventur gehörende Grundsätze gelten
718

GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
die Grundsätze "Vollständigkeit", "Richtigkeit", "Klarheit" und "Dokumentation", die Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme,
die Einzelerfassung der Bestände und die Einzelbewertung sowie der Grundsatz "Wirtschaftlichkeit".
Für die Durchführung der Inventur muss noch beachtet werden, dass die gemeindlichen Forderungen und Ver-
bindlichkeiten getrennt von den Vermögensgegenständen der Gemeinde zu erfassen sind.
1.3.2 Die Vollständigkeit der Bestandsaufnahme
Als Ergebnis der Inventur muss ein Verzeichnis (Inventar) vorliegen, das sämtliche Vermögensgegenstände und
Schulden enthält. Bei der Erfassung der Vermögensgegenstände sind alle für die Bewertung relevanten Informationen
(qualitativer Zustand, Beschädigungen und Mängel, verminderte oder fehlende Verwertbarkeit) festzuhalten.
Doppelerfassungen und Erfassungslücken müssen bereits bei der Inventurplanung ausgeschlossen werden.
Für den Bereich der Schulden sind insbesondere die Vollständigkeit der Rückstellungen sowie ein Überblick über
die wesentlichen Risiken sicherzustellen. Diese Sachlage führt dazu, dass neben den Vermögensgegenständen
und Schulden auch alle sonstigen wichtigen Verträge bekannt und erfasst sein müssen, sofern daraus haushaltswirtschaftliche
Auswirkungen entstanden sind oder entstehen. Die vollständig abgeschriebenen, aber noch
von der Gemeinde genutzten Vermögensgegenstände sind mit einem Erinnerungswert nachzuweisen.
1.3.3 Die Richtigkeit der Bestandsaufnahme
Bei allen gemeindlichen Inventurverfahren sind die Art, die Menge und der Wert der einzelnen Vermögensgegenstände
und Schulden der Gemeinde zweifelsfrei festzustellen. Welches Inventurverfahren vor Ort von der Gemeinde
angewendet wird, hängt im Wesentlichen davon ab, ob es sich um physisch erfassbare Vermögensgegenstände
(körperliche Inventur) oder um nicht physisch erfassbare Vermögensgegenstände (Buch- oder Beleginventur)
handelt. Zulässige Inventurvereinfachungsverfahren können dabei genutzt werden. Bei der Inventur ist
auch das Vier-Augen-Prinzip umzusetzen, um die Richtigkeit der Bestandsaufnahme zu gewährleisten. Der
Grundsatz der Richtigkeit erfordert auch, dass die Aufnehmenden über eine ausreichende Sachkunde verfügen
müssen und dieses von der Gemeinde sichergestellt wird.
1.3.4 Die Einzelerfassung der Bestände
Die Pflicht zur Einzelerfassung der Bestände beinhaltet für die Gemeinde das Gebot, alle gemeindlichen Vermögensgegenstände
und die Schulden der Gemeinde einzeln nach ihrer Art, der Menge und dem Wert durch eine
Inaugenscheinnahme zu erfassen. Diese allgemeine Vorgabe bedeutet i.d.R. die Durchführung einer körperlichen
Inventur, sofern nicht andere Inventurformen zulässig sind. Die Stichprobeninventur ist nur bei Vorliegen der
damit verbundenen Voraussetzungen möglich (vgl. § 29 Absatz 2 GemHVO NRW).
Andererseits sind bei der Erfassung der gemeindlichen Vermögensgegenstände und Schulden die dafür zulässigen
Bewertungsvereinfachungsverfahren zu berücksichtigen, z.B. die Festbewertung oder die Gruppenbewertung
(vgl. § 34 Absatz 1 und 3 GemHVO NRW). Bei den geringwertigen Vermögensgegenständen kann die Gemeinde
eigenverantwortlich entscheiden, in ob und in welcher Form ggf. eine Inventarisierung erfolgen soll. Die Gemeinde
kann derartige Vermögensgegenstände z. B. in Inventarlisten oder auf einem Sammelposten erfassen.
1.3.5 Die Dokumentation und Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme
Der Grundsatz der Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme erfordert von der Gemeinde, dass die örtliche Vorgehensweise
bei der Durchführung der Inventur im Inventurrahmenplan und die Ergebnisse der Inventur in Zähllis-
719

GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
ten und Inventarlisten zu dokumentieren sind. Ein sachverständiger Dritter muss sich innerhalb einer angemessenen
Zeit einen Überblick über die Vorgehensweise und die Ergebnisse der Inventur verschaffen können. Es ist
dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche Tätigkeit
im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen zu können.
Allgemein wird aber davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die
gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung
der gemeindlichen Inventur und deren Ergebnis verstehen und beurteilen kann. Bei der Beurteilung, ob ein
sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen Zeit einen Überblick über die Vorgehensweise und
die Ergebnisse der gemeindlichen Inventur verschaffen kann, ist ebenfalls von den vorhandenen örtlichen Gegebenheiten
auszugehen. In diesen Fällen wird auch die Größe der Gemeinde sowie die Größe und Komplexität der
gemeindlichen Buchführung zu berücksichtigen sein.
Hieraus ergibt sich u.a. auch, dass die gemeindlichen Unterlagen über die Inventur und die hierzu ergangenen
Anweisungen und Organisationsregelungen sicher und geordnet aufzubewahren sind. Bei einer Buchinventur
muss die Fortschreibung der Bestände ordnungsgemäß erfolgen, um dem genannten Grundsatz zu genügen. Die
Aufbewahrungsfrist für Belege zur Inventur ist auf mindestens 6 Jahre festgesetzt. Die Frist für das Inventar beträgt
10 Jahre (vgl. § 58 GemHVO NRW).
1.3.6 Der Grundsatz der Klarheit
Bei der Inventur muss die Gemeinde auch den Grundsatz der Klarheit beachten. Sie muss bei der Gestaltung der
Inventurunterlagen durch klare Bezeichnungen und Abgrenzungen gewährleisten, dass die einzelnen zu erfassenden
gemeindlichen Vermögensgegenstände und Schulden durch Positionen und Posten eindeutig voneinander
getrennt und aufgezeichnet werden können. Die erfassten Sachverhalte müssen in den Inventurunterlagen
der Gemeinde so dargestellt werden können, dass sachverständige Dritte die vorgenommene Erfassung der
gemeindlichen Vermögensgegenstände und Schulden in angemessener Zeit nachvollziehen können.
1.3.7 Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
Der Aufwand der Gemeinde, der im Rahmen der Durchführung der Inventur entstehen kann, muss in angemessener
Relation zu den zu erwartenden Ergebnissen stehen. Zulässige Vereinfachungen sind von der Gemeinde
bereits bei der Inventurplanung zu prüfen und ggf. zu berücksichtigen, z. B. die vorverlegte oder eine laufende
Inventur unter Berücksichtigung des Abschlussstichtages sowie Abweichungen vom vorrangigen Grundsatz der
Einzelbewertung, z. B. durch die Festbewertung. Es sind auch zulässige Einschränkungen bei der geforderten
Genauigkeit der Inventur zu prüfen, z. B. wegen des Grundsatzes der Vollständigkeit der Erfassung.
Von der Gemeinde muss dazu eigenverantwortlich beurteilt werden, ob das im Vergleich zu einer genaueren
Erfassung entstehende Abweichungsrisiko im Sinne des voraussichtlichen Ergebnisses tragfähig ist. Bei dieser
Beurteilung ist auch der Grundsatz "Wesentlichkeit" zu berücksichtigen, denn es ist örtlich abzuwägen, ob durch
den aus Wirtschaftlichkeitsgründen geringeren Aufwand möglicherweise wichtige Informationen weggelassen
werden.
Es kann aber auch eine fehlerhafte Darstellung entstehen, wegen der die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses
in ihren wirtschaftlichen Entscheidungen beeinflusst werden können. Im Zweifelsfall ist für die Gemeinde
erforderlich, zutreffende Informationen über in der Inventur entstandene Abweichungen zu geben, z. B. im
Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 44 GemHVO NRW). Dabei sollte von der Gemeinde ggf. geprüft
werden, ob wegen notwendig gewordener Entscheidungen ggf. eine überschlägige sachgerechte Ermittlung
vorgenommen werden soll.
720

1.4 Die Aufstellung des Inventars
1.4.1 Die Verpflichtung zur Aufstellung
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Die Vorgabe in der Vorschrift, den Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden anzugeben, die in
der Inventur zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres erfasst wurden (Inventar), verpflichtet die Gemeinde, aus
ihrer Inventur heraus das gemeindliche Inventar aufzustellen. Das Inventar dient der Abstimmung der Ergebnisse
der gemeindlichen Inventur mit der Buchführung der Gemeinde und einer zutreffenden Darstellung der Vermögens-
und Schuldenlage der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss.
Die Gemeinde hat daher das Inventar zeitnah zum Abschlussstichtag 31. Dezember aufzustellen, denn es bildet
die Ausgangsgrundlage für die von der Gemeinde aufzustellende Bilanz und den Anhang. Die Ordnungsmäßigkeit
der Buchführung erfordert, dass die örtlich bestimmten Verantwortlichen das in den Inventarlisten dargestellte
Ergebnis oder entsprechend ihrer ausgeübten Verantwortlichkeiten einzelne Teile des gemeindlichen Inventars
zu unterzeichnen haben.
1.4.2 Die Inhalte des Inventars
Nach der Prüfung und Kontrolle der Zähllisten und der Übertragung oder Zusammenfassung in einer "Inventarliste"
sind durch die Bewertung der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden die vorläufigen Bilanzwerte
unter Beachtung der gemeindlichen Bilanzierungsgrundsätze zu ermitteln. Dabei müssen bis zur endgültigen
Erstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses alle bewertungsrelevanten Informationen von der Gemeinde
berücksichtigt werden. Nach der jeweiligen Entscheidung, ob ein gemeindlicher Vermögensgegenstand und eine
Verbindlichkeit zu bilanzieren ist, muss die Frage geklärt werden, mit welchen Werten diese Gegenstände in der
gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind.
Nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften können unterschiedliche Wertbegriffe zur Anwendung kommen, sodass
von der Gemeinde zu prüfen ist, welche Wertgrößen für einen Ansatz in der gemeindlichen Bilanz heranzuziehen
sind. Die besonderen Wertgrößen, nach denen die Vermögensgegenstände und Schulden der Gemeinde
erstmalig in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz anzusetzen waren, z. B. nach dem vorsichtig geschätzten Zeitwert,
sind dabei außer Betracht zu lassen. Folgende Wertgrößen können für die Aufstellung des Inventars durch
die Gemeinde relevant sein (vgl. Abbildung).
Die Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung
BEZEICHNUNG
Anschaffungskosten
Barwert
Beizulegender Wert
Gewogener Durchschnittswert
Herstellungskosten
721
VORSCHRIFT
§ 91 GO NRW, § 33 GemHVO NRW
§ 91 GO NRW, § 36 Absatz 1 GO NRW
§ 35 Absatz 5 und 7 GemHVO NRW
§ 34 Absatz 3 GemHVO NRW
§ 91 GO NRW, § 33 GemHVO NRW

GEMEINDEORDNUNG
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§ 91 GO NRW
Die Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung
BEZEICHNUNG
Rückzahlungsbetrag
722
VORSCHRIFT
§ 91 Absatz 2 GO NRW
Abbildung 126 „Die Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung“
Zur Gestaltung des Inventars enthält die haushaltsrechtliche Vorschrift keine Formvorschriften. Die Beachtung
der GoB bei der Aufstellung des Inventars verlangt eine Klarheit, Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit in der
Darstellung, sodass die inhaltliche und die formale Gliederung des Inventars der Gemeinde diesen Anforderungen
entsprechen muss. Für das gemeindliche Inventar bietet sich das Führen getrennter Verzeichnisse für das
Vermögen und die Schulden der Gemeinde an, um die vorzunehmende Überleitung in die gemeindliche Bilanz zu
erleichtern. Für die Untergliederung der Verzeichnisse bietet sich deshalb eine Orientierung an der Mindestgliederung
der gemeindlichen Bilanz bzw. an der örtlich vorgesehenen Bilanzgliederung an. Dadurch wird eine besondere
Überleitung der Angaben aus dem Inventar in die gemeindliche Bilanz vermieden.
2. Zu Absatz 2 (Grundsätze für die Bilanzierung):
2.01 Bilanzierungsentscheidungen
Die Bilanzierung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden im gemeindlichen Jahresabschluss ist von der
Gemeinde grundsätzlich nach der zivilrechtlichen Rechtslage vorzunehmen. Die Gemeinde hat einen Vermögensgegenstand
aber auch dann in ihre Bilanz aufzunehmen, wenn sie das wirtschaftliche Eigentum daran innehat
und dieser selbstständig verwertbar ist (vgl. § 33 Absatz 1 GemHVO NRW). Aus dieser Festlegung werden
das Entstehen, der Erwerb und die Übertragung an Dritte, aber auch das Erlöschen von Vermögen und Schulden
in bilanzieller Hinsicht abgeleitet. Vor der eigentlichen Bewertung von gemeindlichem Vermögen oder Schulden
sind aber bereits von der Gemeinde im Einzelfall notwendige Entscheidungen über die Aktivierung oder die Passivierung
zu treffen (vgl. Abbildung).
Der Struktur der gemeindlichen Bilanzierungsentscheidung
FORMEN
Aktivierungs- oder Passivierungsfähigkeit
Aktivierungs- oder Passivierungsverbot
Aktivierungs- oder Passivierungsgebot
Aktivierungs- oder Passivierungswahlrecht
PRÜFUNGSFRAGE
Ist der gemeindliche Vermögensgegenstand überhaupt
bilanzierungsfähig?
Ist die Bilanzierung von gemeindlichen Vermögenswerten
oder Schulden verboten?
Sind das gemeindliche Vermögen oder die Schulden
aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschriften
oder der GoB bilanzierungspflichtig?
Besteht ein Bilanzierungswahlrecht, durch das die
Gemeinde die Entscheidung obliegt, ob gemeindliches
Vermögen oder Schulden anzusetzen sind?
Abbildung 127 „Die Struktur der gemeindlichen Bilanzentscheidung“

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Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Aktivierung oder Passivierung ist zu berücksichtigen, dass z. B. die
Forderungen grundsätzlich beim Gläubiger als Anspruchsberechtigten zu aktivieren und die Verbindlichkeiten
entsprechend beim Schuldner zu passivieren sind. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen Jahresabschluss
stellt dabei keinen willkürlichen Schnitt durch das gemeindliche Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit
der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar zuvor und danach von der Gemeinde haushaltwirtschaftliche
Erträge erzielt werden, Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen eingehen und geleistet werden.
2.1 Zu Satz 1 (Grundsätze für Vermögen und Verbindlichkeiten):
2.1.1 Zu Nummer 1 (Beachtung des Anschaffungswertprinzips):
2.1.1.1 Die Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“
2.1.1.1.1 Allgemeine Sachlage
Durch diese Vorschrift werden der Gemeinde wichtige Grundsätze für die Bewertung ihrer Vermögensgegenstände
auferlegt, die sich auch auf die gemeindliche Bilanzierung auswirken. Der erste Grundsatz in dieser Vorschrift
legt fest, dass gemeindliche Vermögensgegenstände höchstens mit ihren Anschaffungs- oder Herstellungskosten,
vermindert um die planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen, in der Bilanz der Gemeinde zum
Abschlussstichtag anzusetzen sind.
Die Anschaffungs- und Herstellungskosten bilden deshalb die wertmäßige Obergrenze für die Bewertung des
gemeindlichen Vermögens im Jahresabschluss der Gemeinde (Anschaffungskostenprinzip). Sie sind bis zur Veräußerung
oder dem Abgang eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes als Ausprägung des Realisationsprinzips
und unter der Berücksichtigung von planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen fortzuführen
und zu jedem Abschlussstichtag als Buchwert in der gemeindlichen Bilanz auszuweisen. Im nachfolgenden
Schema werden die Zusammenhänge zwischen den Anschaffungskosten und den Herstellungskosten für das
gemeindliche Vermögen aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Herstellungs-
aufwand
Herstellungskosten
Zu aktivierender
Aufwand
Bilanz
betroffen
Anschaffungskosten und Herstellungskosten
Erweiterungs-
aufwand
oder
wesentliche
Verbesserung
(anschaffungsnaher
Herstellungsaufwand)
Ab-
schrei-
bung
nach
Nutzung
Erhaltungs-
aufwand
(Aufwendungen
für Instandhaltung,
die durch die
gewöhnliche
Nutzung
veranlasst ist)
723
Anschaffungskosten
Geringwertige
Vermögens-
gegenstände
(GVG)
unter 410 €
Laufender Aufwand
(Sofortabschreibung; keine Aktivierung)
Ergebnisrechnung
betroffen
Abbildung 128 „Anschaffungskosten und Herstellungskosten“
Kein GVG;
Anlagevermögen
Zu aktivie-
render
Aufwand
Bilanz
betroffen
Ab-
schrei-
bung
nach
Nut-
zung

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Der in der Vorschrift ausdrücklich enthaltene Begriff „höchstens“ begrenzt dabei die Anschaffungs- und Herstellungskosten
eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes nicht nur nach oben (Wertobergrenze), sondern auch
nach unten (Wertuntergrenze). Bei jedem Zugang von Vermögensgegenständen bei der Gemeinde sind diese zu
ihren vollen Anschaffungs- und Herstellungskosten zu bilanzieren. Eine Fortführung des bilanzierten Wertansatzes
nach Wiederbeschaffungskosten zum Ausgleich von inflationären Effekten und technischem Fortschritt im
Zeitablauf der Nutzung eines Vermögensgegenstandes ist aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschrift für die
Gemeinde generell ausgeschlossen.
2.1.1.1.2 Der Begriff „Anschaffungskosten“
Unter den Anschaffungskosten werden alle geleisteten Aufwendungen der Gemeinde verstanden, die notwendig
sind, um einen Vermögensgegenstand für die gemeindliche Aufgabenerfüllung zu erwerben und diesen in einen
betriebsbereiten Zustand zu versetzen. Die entstandenen Aufwendungen müssen dabei dem Vermögensgegenstand
zugerechnet werden können (vgl. § 33 Absatz 2 GemHVO NRW). Die gemeindlichen Anschaffungskosten
setzen sich daher aus verschiedenen Elementen bzw. Kosten zusammen (vgl. Abbildung).
Die Zusammensetzung der gemeindlichen Anschaffungskosten
Anschaffungspreis
+ Anschaffungsnebenkosten
+ Nachträgliche Anschaffungskosten
- Anschaffungskostenminderungen
Anschaffungskosten
Kaufpreis
z.B. Bezugskosten, Maklergebühren u.a.
z.B. Umbau, Ausbau, wertverbessernde Maßnahmen
z.B. Rabatte, Skonti u.a.
Ermittelter Betrag
Abbildung 129 „Die Zusammensetzung der gemeindlichen Anschaffungskosten“
2.1.1.1.3 Der Begriff „Herstellungskosten“
Die gemeindlichen Herstellungskosten beinhalten alle geleisteten Aufwendungen der Gemeinde, die notwendig
einen Vermögensgegenstand herzustellen. Sie beinhalten alle Kosten, die durch den Verbrauch von Gütern oder
Dienstleistungen für die Herstellung, Erweiterung oder Verbesserung des Vermögensgegenstandes verursacht
werden und geben daher den Wert von selbst erstellten Vermögensgegenständen wieder (vgl. § 33 Absatz 3
GemHVO NRW). Das nachfolgende Schema zeigt die Zusammensetzung der zulässigen gemeindlichen Herstellungskosten
auf (vgl. Abbildung).
Die Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten
Materialeinzelkosten
+ Materialgemeinkosten
+ Fertigungseinzelkosten
Materialkosten, die direkt zurechenbar sind
z.B. Abschreibungen als Kosten im Materialbereich,
die nicht direkt zurechenbar sind
z.B. Fertigungslöhne, die direkt zurechenbar
724

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Die Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten
+ Fertigungsgemeinkosten
+ Sonderkosten der Fertigung
Herstellungskosten
sind
z.B. Energiekosten als nicht zurechenbare
Kosten im Fertigungsbereich
z.B. auftragsbezogene Kosten wegen Sonderanfertigungen
Ermittelter Betrag
Abbildung 130 „Die Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten“
Im Rahmen der gemeindlichen Herstellungskosten können nur aufwandsgleiche Kosten für die Herstellung der
Betriebsbereitschaft eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes berücksichtigt werden (vgl. § 33 Absatz 3
GemHVO NRW). Es besteht dabei einerseits ein Wahlrecht für die Gemeinde, denn sie über die Einbeziehung
von Materialgemeinkosten und Fertigungsgemeinkosten in ihre Herstellungskosten eigenverantwortlich entscheiden.
Andererseits ist es für die Gemeinde nicht zulässig, auch andere allgemeine Kosten zu berücksichtigen, z.
B. allgemeine Verwaltungskosten, Aufwendungen für soziale Angelegenheiten. Es dürfen aber auch keine kalkulatorischen
Kosten berücksichtigt werden.
2.1.1.2 Die Vermögensgegenstände des Sachanlagevermögens
Die Nutzung der Vermögensgegenstände des Sachanlagevermögens durch die Gemeinde im Rahmen ihrer
Aufgabenerfüllung erfordert, die dadurch entstehenden Wertminderungen beim Ansatz der Vermögensgegenstände
in der jährlichen Bilanz der Gemeinde zu berücksichtigen. Diese ressourcenbezogene Handhabung bei
der bilanziellen Wertfortschreibung des Sachanlagevermögens erhält die Aussagekraft der gemeindlichen Bilanz
und ihre Aktualität.
Der durch die Abnutzung eines Vermögensgegenstandes entstehende tatsächliche Ressourcenverbrauch der
Gemeinde im Haushaltsjahr wird dabei im Rahmen der Ergebnisrechnung bzw. der produktorientierten Teilrechnungen
nachgewiesen. Die flächendeckende Ermittlung und die Buchung von Abschreibungen als Wertminderungen
des Sachanlagevermögens sind somit notwendig und gerechtfertigt. Die Vornahme von Abschreibungen
muss den GoB entsprechen.
2.1.1.3 Die Aktivierung von erhaltenen Sachleistungen
Die Gemeinde hat bei einer Schenkung in Form von Sachleistungen die für ihre Aufgabenerfüllung erhaltenen
Vermögensgegenstände in ihrer Bilanz als Vermögenszugang zu aktivieren. Es ist in diesen Fällen nicht zulässig,
einen erhaltenen Vermögensgegenstand nur mit dem Erinnerungswert zu bilanzieren, weil der Gemeinde aus
dem Geschäftsvorfall keine tatsächlich zu zahlenden Anschaffungskosten entstanden sind. Die Gemeinde muss
die erhaltenen Vermögenswerte vielmehr sowie in ihrem vollen wertmäßigen Umfang bilanzieren und ggf. auch
die damit verbundenen Verpflichtungen. Sie muss daher für solche Vermögensgegenstände die Anschaffungskosten
ermitteln, die von ihr im Zeitpunkt des Erwerbs hätten aufgewendet werden müssen, auch wenn ihr durch
die Hingabe eines Dritten die eigene Finanzierung dieses Vermögens erspart blieb.
Diese Sachlage zeigt sich auch dadurch, dass für solche Vermögensgegenstände als „zugewendete“ Sachen ein
entsprechender Sonderposten zu passivieren ist. Der ermittelte aktuelle Zeitwert des erhaltenen Vermögensgegenstandes
stellt dabei den aktivierungsfähigen Anschaffungswert dar und ist auch als Wertansatz für den Sonderposten
zu übernehmen. Diese Sachlage gilt entsprechend auch bei Straßen, die im Rahmen einer Umwid-
725

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mung (Vermögensübertragung ohne Gegenleistungsverpflichtung) in das Eigentum einer Gemeinde übergehen,
z. B. eine Kreisstraße wird Gemeindestraße. In diesen Fällen ist eine getrennte Bilanzierung von Straßengrundstück
und Straßenkörper vorzunehmen und entsprechend sind die Sonderposten anzusetzen.
2.1.2 Zu Nummer 2 (Ansatz gemeindlicher Verpflichtungen):
2.1.2.1 Der Erfüllungsbetrag als Bilanzansatz
Durch diese Vorschrift werden der Gemeinde wichtige Grundsätze für den Ansatz ihrer Verpflichtungen in ihrer
Bilanz vorgegeben, die von ihr bei der Bilanzierung zu beachten sind. Es werden dabei in der Vorschrift unterschiedliche
Begriffe benutzt. Die gemeindlichen Verbindlichkeiten sind z. B. in der Bilanz der der Gemeinde zu
ihrem Rückzahlungsbetrag anzusetzen, die gemeindlichen Rentenverpflichtungen gegenüber Dritten, für die eine
Gegenleistung nicht mehr zu erwarten ist, zu ihrem Barwert. Aus diesen Vorgaben ist jedoch insgesamt ableitbar,
dass unter Einbeziehung des Vorsichtsprinzips grundsätzlich der künftige Erfüllungsbetrag den zutreffenden
Wertansatz für die Gemeinde darstellen soll. Diese Einschätzung wird dadurch belegt, dass für die von der Gemeinde
zu bildenden Rückstellungen die Vorschrift den Grundsatz enthält, dass diese in Höhe des Betrages
anzusetzen sind, der voraussichtlich zukünftig notwendig ist, um die gemeindlichen Verpflichtungen zu erfüllen.
Bei dieser Bilanzierung findet aufgrund des Vorsichtsprinzips findet zudem das Höchstwertprinzip Anwendung.
Die Verwendung des Begriffs „Erfüllungsbetrag“ beinhaltet stärker als die Begriffe „Rückzahlungsbetrag“ oder
„Betrag, der voraussichtlich notwendig ist“, dass die künftig von der Gemeinde zu erbringenden Leistungen die
sachgerechte Grundlage des Passivansatzes für gemeindliche Rückstellungen sein soll. Dieser Bilanzansatz ist
damit auch unabhängig davon, ob die Gemeinde künftig ihre Verpflichtung durch Geldleistungen oder durch
Sachleistungen zu erfüllen hat. Der Umfang der zum Abschlussstichtag zu bilanzierenden gemeindlichen Rückstellungen
ist daher i.d.R. nach dem voraussichtlich zukünftigen Erfüllungsbetrag zu bemessen, sofern nicht noch
weitere Vorgaben bestehen, z.B. zur Bewertung von Pensionsrückstellungen. Die Bemessungsgröße wird bei
gemeindlichen Verbindlichkeiten durch die ausdrückliche Festlegung auf den Rückzahlungsbetrag ausgedrückt.
Bei der Bemessung von gemeindlichen Rückstellungen kommt aber nicht ausschließlich das Stichtagsprinzip zur
Anwendung, d.h. der Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am
jeweiligen Abschlussstichtag aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen, sondern was sie voraussichtlich
zukünftig leisten muss. Von der Gemeinde muss daher unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im
weiteren Rückstellungszeitraum möglicherweise z.B. Kostensteigerungen und andere Anlässe oder Ereignisse
entstehen, die eine erhebliche Änderung der Bemessung der Rückstellung bewirken können. Soweit diese erkennbar
sind und zur Veränderung des in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Erfüllungsbetrages der gemeindlichen
Rückstellung führen, müssen diese Gegebenheiten möglichst zutreffend im Rahmen des gemeindlichen
Jahresabschlusses berücksichtigt und ggf. im Anhang gesondert erläutert werden.
2.1.2.2 Der Ansatz von gemeindlichen Verbindlichkeiten
2.1.2.2.1 Allgemeine Sachlage
Die gemeindlichen Verbindlichkeiten stellen eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber einem Dritten dar. Die
Ansatzregelung geht davon aus, dass der Gemeinde i.d.R. ein Geldbetrag zugeflossen ist, sodass die gemeindlichen
Verbindlichkeiten in der Bilanz der Gemeinde zu ihrem Rückzahlungsbetrag anzusetzen sind. Es sind die
allgemeinen Bewertungsgrundsätze zu beachten, sodass für den Ansatz der gemeindlichen Verbindlichkeiten
insbesondere das Höchstwertprinzip und das Vorsichtsprinzip anzuwenden sind. Auf dieser Grundlage ist auf der
Passivseite der gemeindlichen Bilanz der Gemeinde der Betrag für die gemeindlichen Verbindlichkeiten anzuset-
726

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zen, der voraussichtlich zur Erfüllung der Verpflichtungen notwendig ist. Damit kommt auch das Höchstwertprinzip
zur Anwendung, denn es ist geboten, alle Schulden der Gemeinde vollständig zu bilanzieren.
Diese Vorgaben beinhalten auch die Beachtung des Stichtagsprinzips, sodass bezogen auf den jeweiligen Abschlussstichtag
die Verbindlichkeiten der Gemeinde mit ihrem aktuellen Rückzahlungsbetrag zu bilanzieren sind.
Der Bilanzierung von gemeindlichen Verpflichtungen muss zudem eine Abgrenzungsprüfung vorausgehen, ob
diese Pflichten als Verbindlichkeiten oder stattdessen als Rückstellung anzusetzen sind oder ob ggf. nur ein anzugebendes
Haftungsverhältnis für die Gemeinde besteht. Außerdem sind die gemeindlichen Verbindlichkeiten
im Zeitpunkt ihres Erlöschens auszubuchen, z. B. bei deren Erfüllung, Aufrechnung oder Erlass.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei aufgenommenen Darlehen ggf. eine Differenz zwischen dem
Auszahlungsbetrag und dem Rückzahlungsbetrag bestehen kann, z. B. durch ein Disagio. In solchen Fällen, in
denen der Rückzahlungsbetrag einer gemeindlichen Verbindlichkeit höher ist als der erhaltene Auszahlungsbetrag,
darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. Dieser
bilanzierte Betrag ist dann planmäßig durch Abschreibungen, die auf die gesamte Laufzeit der Verbindlichkeit
verteilt werden können, aufzulösen (vgl. § 42 Absatz 2 GemHVO NRW).
2.1.2.2.2 Die Arten der gemeindlichen Verbindlichkeiten
Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen i.d.R. aus unterschiedlichen gemeindlichen Geschäftsbeziehungen,
z. B. aus der Aufnahme von Fremdkapital oder aus rückzahlbaren Transferleistungen von Dritten. Es können
aber ggf. auch Anleihen in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sein. Die Verbindlichkeiten der Gemeinde bedürfen
im Grundsatz einer haushaltswirtschaftlichen Begrenzung, damit sichergestellt ist, dass die Erfüllung der
eingegangenen Verpflichtungen mit der Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang steht. Es muss gesichert
sein, dass eine Erfüllung der Verpflichtungen in Form von Rückzahlungen noch möglich ist und eine Überschuldung
vermieden wird. Die in der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde festzusetzende Kreditermächtigung
dient u.a. auch diesem Zweck (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c GO NRW).
Der Ansatz der Verbindlichkeiten in der Bilanz der Gemeinde orientiert sich im Wesentlichen an den haushaltsrechtlich
möglichen Arten der gemeindlichen Verbindlichkeiten. Bei der Gliederung dieses Bilanzbereichs ist vorrangig
auf den Verwendungszweck oder auf die Herkunft des Fremdkapitals durch die Gemeinde abgestellt worden
und nicht auf die bankrechtlichen Formen (vgl. Abbildung).
Die Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz
GLIEDERUNG NACH ARTEN
Verbindlichkeiten
aus Anleihen
Verbindlichkeiten
aus Krediten für Investitionen
Verbindlichkeiten
aus Krediten zur Liquiditätssicherung
Verbindlichkeiten
aus Vorgängen, die Kreditaufnahmen
727
WEITERE UNTERGLIEDERUNG
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
- von verbundenen Unternehmen
- von Beteiligungen
- von Sondervermögen
- vom öffentlichen Bereich
- vom privaten Kreditmarkt
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)

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§ 91 GO NRW
Die Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz
GLIEDERUNG NACH ARTEN
wirtschaftlich gleichkommen
Verbindlichkeiten
aus Lieferungen und Leistungen
Verbindlichkeiten
aus Transferleistungen
Sonstige
Verbindlichkeiten
2.1.2.2.3 Der Verbindlichkeitenspiegel
728
WEITERE UNTERGLIEDERUNG
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
Abbildung 131 „Die Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz“
Die Gemeinde ist verpflichtet, dem Anhang im Jahresabschluss einen Verbindlichkeitenspiegel beizufügen (vgl. §
44 Absatz 3 i.V.m. § 47 GemHVO NRW). Dieser Spiegel weist den Stand und die Entwicklung der Verbindlichkeiten
im Haushaltsjahr detailliert nach. Er ist nach zwei Systematisierungskriterien zu gliedern, um die Struktur der
Verschuldung der Gemeinde transparent zu machen. Die Verbindlichkeiten sind daher im Wesentlichen nach den
wichtigsten Arten, z. B. aus Krediten, aus Lieferungen und Leistungen, aus Transferleistungen, abzubilden. Sie
sind aber gleichzeitig auch nach ihren Restlaufzeiten darzustellen. Die Gemeinde kann zu den Inhalten des Verbindlichkeitenspiegels
noch weitere Zusatzinformationen geben. Diese Angaben sollen aber die Klarheit und
Übersichtlichkeit der Darstellung der Verbindlichkeiten nicht beeinträchtigen.
2.1.2.3 Der Ansatz von Rentenverpflichtungen
Die Vorschrift bestimmt, dass Rentenverpflichtungen der Gemeinde, für die eine Gegenleistung nicht mehr zu
erwarten ist, in der gemeindlichen Bilanz zum Barwert anzusetzen sind. Derartige gemeindliche Verpflichtungen
können. Derartige Verpflichtungen der Gemeinde werden i.d.R. durch einen Vertrag auf Lebenszeit (sog. Leibrenten
aus dem Erwerb eines Grundstückes von einem Dritten (Rentengut) oder von einer festgelegten Langfristigkeit
(sog. Zeitrenten) begründet.
In beiden Fällen muss die Gemeinde dem Vertragspartner als Anspruchsberechtigten regelmäßig wiederkehrende
Leistungen, meistens in Geld, gewähren. Für beide Fälle muss eine Verpflichtung in Höhe des Barwertes in
der gemeindlichen Bilanz passiviert werden, der bei Leibrenten nach versicherungsmathematischen Grundsätzen
und bei Zeitrenten finanzmathemathisch zu ermitteln ist. Der Barwert ist dabei für die gesamte Laufzeit des Vertrages
berechnen. Beim Erwerb von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde stellt der ermittelte Barwert
auch deren Anschaffungskosten dar, die von der Gemeinde zu aktivieren sind.
2.1.2.4 Der Ansatz von gemeindlichen Rückstellungen
2.1.2.4.1 Allgemeine Sachlage
Die gemeindlichen Rückstellungen sind nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der voraussichtlich notwendig ist,
um die Verpflichtungen der Gemeinde zu erfüllen, sofern diese Verpflichtungen zum Abschlussstichtag der Fällig-

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§ 91 GO NRW
keit oder der Höhe nach ungewiss sind und der dazugehörige Aufwand dem Haushaltsjahr als Verursachungsperiode
zugerechnet werden muss (vgl. § 36 GemHVO NRW). Von der Gemeinde dürfen daher Rückstellungen erst
dann gebildet werden, wenn alle Kriterien dafür erfüllt sind. Die gemeindlichen Rückstellungen stellen für die
Gemeinde kein Eigenkapital dar, sondern sind vielmehr in der gemeindlichen Bilanz dem abzubildenden Fremdkapital
zuzuordnen. Sie stellen eine Ergänzung der Verbindlichkeiten der Gemeinde dar.
Die Bewertung der gemeindlichen Rückstellungen ist von der Gemeinde unter Beachtung des Vorsichtsprinzips
vorzunehmen. Dabei kommt grundsätzlich nicht das ausschließliche Stichtagsprinzip zur Anwendung, d.h. der
Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag
aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen, sondern was sie zukünftig im Erfüllungszeitpunkt
aufbringen müsste. Der notwendige Rückstellungsbetrag ist von der Gemeinde vorsichtig zu schätzen, wenn er
nicht auf eine andere Art und Weise von ihr ermittelt werden kann.
Die Ermittlung des Rückstellungsbetrages erfordert unter Einbeziehung der betrachteten wirtschaftlichen Verhältnisse
und bedarf einer nachvollziehbaren Begründung. Der Passivierung von Rückstellungen darf zudem kein
Ansatzverbot entgegenstehen. Ein Ansatz von Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz ist daher höchstens in
dem Umfang zulässig, der den voraussichtlichen Erfüllungsverpflichtungen der Gemeinde entspricht. Er ist bezogen
auf den jeweiligen Abschlussstichtag zutreffend zu ermittelt. Sofern eine Rückstellung zu bilden oder zu erhöhen
ist, sind die dadurch entstehenden Aufwendungen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung unter der zutreffenden
Aufwandsart zu erfassen (vgl. § 2 i.V.m. § 38 GemHVO NRW).
2.1.2.4.2 Die Arten der gemeindlichen Rückstellungen
Im Zusammenhang mit dieser Vorschrift wird durch die ausdrückliche abschließende Aufzählung der zulässigen
Arten der Rückstellungen in der Vorschrift des § 36 GemHVO NRW klargestellt, dass die Gemeinde nur Rückstellungen
für die dort benannten Zwecke bilden darf. Unter Beachtung der Vorschrift des § 88 GO NRW darf die
Gemeinde nur für die Zwecke eine gemeindliche Rückstellung bilanzieren, die in § 36 GemHVO NRW abschließend
bestimmt worden sind. Die Arten werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
BILANZIELLE BEHANDLUNG
Passivierungspflicht
Passivierungswahlrecht
Passivierungsverbot
Die Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz
729
RÜCKSTELLUNGSZWECKE
- Pensionen nach den beamtenrechtlichen Vorschriften
- Rekultivierung und Nachsorge von Deponien und für die
Sanierung von Altlasten
- Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach zum
Abschlussstichtag noch nicht genau bekannt sind
- drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und aus
laufenden Verfahren
- Verpflichtungen für Zwecke, die durch andere Gesetze
bestimmt wurden
- unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen
Sonstige Rückstellungen, die nicht durch Gesetz oder Verordnung
zugelassen sind, z.B.
- künftige Umlagezahlungen der Gemeinde
- Verpflichtungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs
- Verpflichtungen aus der gemeindlichen Steuererhebung
Abbildung 112 „Die Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz“

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass die Bildung von Rückstellungen für künftige Umlagezahlungen
der Gemeinde und von Rückstellungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs sowie von Rückstellungen
aus der gemeindlichen Steuererhebung nicht zulässig ist (vgl. § 36 GemHVO NRW). Diese haushalts-
rechtlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung führt dazu, dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen
für diese Zwecke gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Sachverhalte ggf. unter die Bestimmungen
des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO NRW subsumieren lassen.
2.1.2.4.3 Die Abzinsung von Rückstellungen
Die einzelnen Rückstellungen der Gemeinde sind nach dem Nominalwertprinzip zu bemessen bzw. zu bewerten
und dürfen i.d.R. nicht abgezinst werden. Es soll dadurch gesichert werden, dass von der Gemeinde unter Beachtung
des Realisationsprinzips ein entnahmefähiger Betrag (Erfüllungsbetrag) zurückgestellt wird. Zudem kann
davon ausgegangen werden, dass in der Mehrzahl der gemeindlichen Rückstellungen kein verdeckter Zins enthalten
ist, z. B. bei Sachleistungsverpflichtungen, bei Verpflichtungen aus Bürgschaften oder Schadenersatzleistungen.
Eine Abzinsung ist auch bei Rückstellungen für Altersteilzeit nicht zulässig. Die Ansprüche einer Beamtin
oder eines Beamten nach dem Altersteilzeitmodell stellen keine von der Gemeinde zu erbringenden abzinsbaren
Versorgungsleistungen dar. Diese Sachlage wird auch dadurch deutlich, dass die Rückstellungen für Altersteilzeit
unter den „Sonstigen Rückstellungen“ und nicht unter den „Pensionsrückstellungen“ in der gemeindlichen Bilanz
anzusetzen sind.
Auch längerfristige Umweltschutzverpflichtungen, z. B. Rückstellungen für die Rekultivierung von Deponien, sind
nicht abzuzinsen. Bei gemeindlichen Rückstellungen ist deshalb keine Trennung in Beträge für die Erfüllung der
Leistungsverpflichtung und für die Kapitalnutzung vorzunehmen. Nur bei ihren Pensionsrückstellungen darf die
Gemeinde nach Maßgabe des § 36 Absatz 1 GO NRW eine Abzinsung vornehmen, denn die gemeindlichen
Versorgungsleistungen sind mit ihrem Barwert und nicht mit dem Nominalbetrag in der gemeindlichen Bilanz
anzusetzen. Bei dessen Ermittlung ist der Berechnung ein Rechnungszins von fünf Prozent zugrunde zu legen.
2.1.2.4.4 Der Rückstellungsspiegel
Auf der Basis des NKF-Kontenrahmens und der verbindlichen Bilanzgliederung kann sich die Gemeinde durch
einen Rückstellungsspiegel einen detaillierten Überblick über den Stand und die Veränderungen der Rückstellungen
zum Abschlussstichtag verschaffen. Durch das Aufzeigen des Gesamtbetrags am Ende des Vorjahres, der
Veränderungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und des Gesamtbetrags am Ende des Haushaltsjahres in
Bezug auf die einzelnen Arten von Rückstellungen wird die Entwicklung der Rückstellungen der Gemeinde verdeutlicht.
Der Rückstellungsspiegel dient u.a. auch dazu, für jeden Verpflichtungsposten, unter dem Beträge zusammengefasst
sind, die auf unterschiedliche Zeiträume aufzuteilen sind, den zutreffenden Betrag für jeden Zeitraum anzugeben.
Ein solcher Rückstellungsspiegel trägt erheblich zur Übersichtlichkeit der in der gemeindlichen Bilanz
angesetzten Rückstellungen bei. Er kann aus örtlichen Erwägungen heraus dem Anhang im Jahresabschluss
beigefügt werden, denn er macht die Wertansätze der Rückstellungen transparent und nachvollziehbar. Die Gemeinde
kann das Schema des Rückstellungsspiegels auf ihre Bedürfnisse übertragen und ausgestalten und dazu
auch weitere Zusatzinformationen geben.
730

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
2.2 Zu Satz 2 (Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung):
2.2.1 Allgemeine Grundlagen
Durch diese Vorschrift werden für die Bewertung von Vermögen und Verbindlichkeiten allgemeine Grundsätze
unter Einbeziehung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) aufgestellt, von denen nur abgewichen
werden darf, soweit die Gemeindeordnung etwas anderes vorsieht. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
sind ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich
als unbestimmter Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und
Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln. Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind
daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall
ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.
2.2.2 Die Inhalte der Buchführungsgrundsätze
Im kaufmännischen System ist trotz der Vorschriften über die Buchführung und den Jahresabschluss ein Spielraum
geblieben, aus dem durch Auslegungen und Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung (GoB)“ entwickelt worden sind. Sie sind Regeln, nach denen zu verfahren ist, damit
eine dem Gesetzeszweck entsprechende Buchführung vorgenommen und ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss
aufgestellt werden. Außerdem sind sie Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung, ob die Buchführung
und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungsgemäß sind, d.h. ob sie formell und materiell
den gesetzlichen Anforderungen entsprechen.
Das gemeindliche Haushaltsrecht macht die GoB zur Grundlage der gemeindlichen Buchführung (vgl. § 27 Absatz
1 GemHVO NRW). Ein Anlass dafür ist, dass nicht für alle bilanzierungsfähigen und -pflichtigen Sachverhalte
sowie die dazu erforderlichen Grundsätze detailliert geregelt werden können. Gleichwohl bedeuten die GoB keine
Gesetzeslücke, sondern einen gewünschten und wichtigen Verweis auf nicht gesetzliche Normen und Erkenntnisse.
Sofern haushaltsrechtliche Regelungen bestehen, deren Inhalte oftmals mit den GoB identisch sind, gehen
diese Bestimmungen den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung vor.
2.2.3 Die einzelnen Grundsätze
Mit der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in
der gemeindlichen Praxis den haushaltsrechtlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann. Auf eine abschließende
Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber daher bewusst verzichtet, um die fortlaufende Entwicklung
und Veränderung nicht zu beeinträchtigen. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung (vgl. Abbildung).
GRUNDSATZ
Grundsatz
der
Vollständigkeit
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
731
INHALTE
Nach diesem Grundsatz sind in der Buchführung alle Geschäftsvorfälle
sowie die Vermögens- und Schuldenlage vollständig, richtig,
zeitgerecht und geordnet zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus
folgt das Erfordernis des systematischen Aufbaus der Buchführung
unter Aufstellung eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen
und verständlichen Aufzeichnung sowie das Belegprinzip. Die
Grundlage für die Richtigkeit der Buchung bildet der Buchungsbeleg
mit der Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu gehört auch

GEMEINDEORDNUNG
GRUNDSATZ
Grundsatz
der
Richtigkeit und
Willkürfreiheit
Grundsatz
der
Verständlichkeit
Grundsatz
der
Aktualität
Grundsatz
der
Relevanz
Grundsatz
der
Stetigkeit
Grundsatz
des Nachweises
der Recht- und
Ordnungsmäßigkeit
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
INHALTE
die Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.
Nach diesem Grundsatz müssen die Aufzeichnungen über die
Geschäftsvorfälle die Realität möglichst genau abbilden, sodass die
Informationen daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv
richtig und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen
mit den zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen
Bestimmungen und den GoB erfolgt.
Nach diesem Grundsatz sind die Informationen des Rechnungswesens
für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten
und verfügbar zu machen, dass die wesentlichen Informationen
über die Vermögens- und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich
sind.
Nach diesem Grundsatz ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen
dem Zeitraum, über den Rechenschaft gegeben wird, und der
Veröffentlichung der Rechenschaft herzustellen.
Nach diesem Grundsatz muss das Rechnungswesen die Informationen
bieten, die zur Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im
Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und Verständlichkeit auf die relevanten
Daten beschränken. Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung
in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen
der Informationsbereitstellung stehen.
Nach diesem Grundsatz sollen die Grundlagen des Rechnungswesens,
insbesondere die Methoden für Ansatz und Bewertung des
Vermögens, in der Regel unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit
im Zeitablauf erreicht wird. Notwendige Anpassungen sind
besonders kenntlich zu machen.
Nach diesem Grundsatz ist im Jahresabschluss über die Recht- und
Ordnungsmäßigkeit der Buchführung Rechenschaft abzulegen.
Abbildung 133 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung“
Die GoB sind ein gesetzlich verankertes Regelungssystem. Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur
im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner
Vorschriften weiter entwickeln. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Als
GoB ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen
im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.
Durch die GoB wird jedoch kein bestimmtes Buchführungssystem vorgeschrieben. Vielmehr entspricht ein Buchführungssystem
dann den GoB, wenn es so beschaffen ist, dass es einen Überblick über die Geschäftsvorfälle
und die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln kann und die Geschäftsvorfäl-
732

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
le sich in ihrer Entstehung und sachlichen Zuordnung bzw. Abwicklung nachverfolgen lassen. Da sich aus diesen
Rahmengrundsätzen ggf. Zielkonflikte ergeben können, ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens
notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten eine Abwägung vorzunehmen.
2.2.4 Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung
ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit gesondert gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1
Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Dieser Grundsatz erfordert u.a. für den gemeindlichen Bereich die zeitliche Verteilung
von Nutzen und Lasten zwischen den Generationen sowie die Tragfähigkeit der gemeindlichen Finanzen auch für
die Zukunft bzw. die nachfolgenden Generationen. Die Gemeinde muss deshalb grundsätzlich bei ihrer Haushaltsplanung
und Haushaltsausführung unter Beachtung der übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer
im Blick haben, auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten.
Die Gemeinde kann dafür eigenverantwortlich besondere Anforderungen festlegen und diese auch in eine rechtliche
Fassung bringen, die über die Jährlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hinaus von längerer Geltung
ist. Inhaltlich können dabei vielfältige Festlegungen getroffen werden, z. B. über die Verschuldung, über den
Umgang mit Mehrerträgen und Mehraufwendungen. Je nach rechtlicher Bindungswirkung müssen dabei ggf.
auch Ausnahmeregelungen geschaffen werden. Der Grundsatz stellt sich wie folgt dar (vgl. Abbildung).
Der Grundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“
Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit
733
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW
Abbildung 134 „Der Grundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“
Dieser Grundsatz wird dadurch ergänzt, dass ausdrücklich bestimmt worden ist, „Die Gemeinden haben ihr Vermögen
und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 Satz 1 GO
NRW). Er beinhaltet, dass die Gemeinden in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln müssen,
denn die Perspektive der ausreichenden Finanzierung künftiger Aufgaben wurde für die Gemeinde mit dem Konzept
der Generationengerechtigkeit verknüpft.
Der Grundsatz beinhaltet deshalb u.a. auch, dass die Gemeinde keine rücksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen
vornehmen darf. Im Zusammenhang mit gemeindlichen Geschäftsvorfällen gilt es daher für die
Gemeinde zu beurteilen, in welchem Umfang künftige Generationen von den Auswirkungen gegenwärtiger gemeindlicher
Haushaltspolitik betroffen sind und welche Leistungskraft der Gemeinde künftig noch vorhanden sein
wird, um die steige Aufgabenerfüllung zu gewährleisten.
2.2.5 Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
Die wichtigsten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind für die Umsetzung durch die Gemeinde in vielen
Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert worden. In den gesetzlichen
Vorschriften sind eine Vielzahl von Grundsätzen zur gemeindlichen Buchführung, zur gemeindlichen Bilanz
und zum gemeindlichen Gesamtabschluss festgelegt worden. Nachfolgend soll dazu ein schematischer Überblick
gegeben werden (vgl. Abbildung).

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
Grundsätze zur gemeindlichen Buchführung
Grundsatz der Klarheit
Grundsatz der Richtigkeit
Grundsatz der Buchführungswahrheit
Grundsatz der Übersichtlichkeit
Grundsatz der Aktualität
Grundsatz der Verständlichkeit
Grundsatz der Vollständigkeit
Belegprinzip
734
§ 27 Absatz 1, § 41 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 96, § 116 GO NRW, § 27 Absatz 2
GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 91 Absatz 1 GO NRW, § 27 Absatz 1
und 2, § 41 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 3 GemHVO NRW
Grundsätze zur gemeindlichen Bilanz (Jahresabschluss)
Aktivierungsgrundsatz
Passivierungsgrundsatz
Grundsatz der Stetigkeit
Grundsatz der Bilanzidentität
(formelle Bilanzkontinuität)
Grundsatz der Bilanzierungswahrheit
Stichtagsprinzip
Grundsatz der Bilanzidentität
Grundsatz der Einzelbewertung
Grundsatz der Vorsicht
Grundsatz der Periodenabgrenzung
Grundsatz der Bewertungsstetigkeit
(materielle Bilanzkontinuität)
Anschaffungswertprinzip
§ 41 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 41 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 5, § 41 Absatz 5
GemHVO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO
NRW
§ 95, § 116 GO NRW
§ 95 Absatz 1, § 116 Absatz 1 GO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO
NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 2 GemHVO
NRW
§ 91 Absatz 2 GO NRW, § 32 Absatz 1
Nr. 3, § 35 Absatz 7 GemHVO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO
NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 5 GemHVO
NRW
§ 91 Absatz 2 GO NRW

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
Grundsatz des Saldierungsverbots
Grundsatz des Nachweises
der Recht- und Ordnungsmäßigkeit
735
§ 41 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 95 Absatz 1 GO NRW
Grundsätze zum gemeindlichen Gesamtabschluss
Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit
Grundsatz der Einheitlichkeit des Ausweises
Grundsatz der Vollständigkeit
des Konsolidierungskreises
Grundsatz der Eliminierung
„konzerninterner“ Beziehungen
Grundsatz der Wesentlichkeit
§ 116 Absatz 2 GO NRW
§ 49 Absatz 3 GemHVO NRW
§ 116 Absatz 2 GO NRW
§ 50 GemHVO NRW i.V.m. § 303 HGB
§ 116 Absatz 3 GO NRW
Abbildung 135 „Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze“
Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit
einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen
verschaffen kann. Es soll diesem Dritten auch ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich sein und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden.
Zudem kann die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar auch zu einer dynamischen
Anpassung des gemeindlichen Haushaltsrechts beitragen, z. B. an nationale und internationale Entwicklungen.
2.2.6 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze
Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung unter Beachtung ihrer qualitativen
Merkmale führt grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an diesen Grundsätzen orientieren, entstehen
relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Im gemeindlichen
Jahresabschluss wird diese Aufgabe u.a. durch die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen Bilanz
sichergestellt und weiter konkretisiert, z.B. durch die Grundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ (vgl. in §
41 GemHVO NRW). Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und 43 GemHVO NRW prägen dabei
u.a. das Vorsichtsprinzip weiter aus.
Zur Auslegung der GoB sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Als GoB ist daher jedes
Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem
Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Mit der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der
GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert
werden kann. Auf eine abschließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um
die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen. Ausgehend vom allgemeinen Schutzzweck
des Rechnungswesens können die für das kaufmännische Rechnungswesen anerkannten Ziele „Dokumentation“,
„Rechenschaft“ und „Kapitalerhaltung“ auch im Rechnungswesen der Gemeinden eine entsprechende
Anwendung finden.

GEMEINDEORDNUNG
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 91 GO NRW
Die grundsätzliche Übereinstimmung des Rechnungszwecks ist darauf zurückzuführen, dass das Verhältnis zwischen
Rechnungslegendem und Rechnungsadressaten auch im gemeindlichen Bereich eine klassische Stellvertreterbeziehung
aufweist, denn hier verwaltet die Gemeinde wie ein Beauftragter das Vermögen de ihrer Bürger
treuhänderisch. Daraus lassen sich die Rahmengrundsätze ableiten, die für die Erfassung und Darstellung der
Geschäftsvorfälle sowie deren Sicherung gegen Verlust und Verfälschung gelten und somit die materielle und
formelle Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sichern.
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften geben die Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zwar
vor, sie bestimmen diese jedoch im Einzelnen nicht näher, sofern die Grundsätze nicht durch einzelne haushaltsrechtliche
Vorschriften für die Gemeinde kodifiziert worden sind. Solche Regelungen stellen dann besondere
rechtliche Vorgaben für die Gemeinde dar, die Vorrang vor den weiteren allgemeinen Grundsätzen haben. Eine
Verweisung auf die GoB lässt dabei eine unmittelbare Wirkung der Veränderungen der GoB auf das gemeindliche
Haushaltsrecht nicht zu. Auf eine bestimmte Fassung des Handelsgesetzbuches wurde nur im Rahmen des gemeindlichen
Gesamtabschlusses verwiesen, wie es dafür als erforderlich für die Gemeinde angesehen wurde, um
eine unmittelbare Anwendung einzelner handelsrechtlicher Vorschriften sachgerecht durch die Gemeinde zu
ermöglichen (vgl. § 49 Absatz 4 GemHVO NRW).
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
736

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 92 GO NRW
§ 92
Eröffnungsbilanz
(1) 1 Die Gemeinde hat zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie erstmals ihre Geschäftsvorfälle nach dem
System der doppelten Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung aufzustellen, soweit in Gesetz oder Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist. 2 Die Vorschriften
der § 95 Abs. 3 und § 96 sind entsprechend anzuwenden.
(2) Die Eröffnungsbilanz und der Anhang haben zum Bilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der Schuldenlage
der Gemeinde zu vermitteln.
(3) 1 Die Ermittlung der Wertansätze für die Eröffnungsbilanz ist auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten
Zeitwerten vorzunehmen. 2 Die in der Eröffnungsbilanz angesetzten Werte für die Vermögensgegenstände gelten
für die künftigen Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten, soweit nicht Wertberichtigungen
nach Absatz 7 vorgenommen werden.
(4) 1 Die Eröffnungsbilanz und der Anhang sind dahingehend zu prüfen, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Lage der Gemeinde nach Absatz 2 vermitteln. 2 Die Prüfung erstreckt sich darauf, ob die
gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Bestimmungen beachtet worden sind.
(5) 1 Der Rechnungsprüfungsausschuss prüft die Eröffnungsbilanz. 2 Er hat die Inventur, das Inventar und die
Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände in seine Prüfung einzubeziehen.
3 Über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen.
4 5
Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. §
101 Abs. 2 bis 8, § 103 Abs. 4, 5 und 7, § 104 Abs. 4 und § 105 Abs. 8 finden entsprechende Anwendung.
(6) Die Eröffnungsbilanz unterliegt der überörtlichen Prüfung nach § 105.
(7) 1 Ergibt sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse, dass in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände
oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz zu berichtigen
oder nachzuholen. 2 Die Eröffnungsbilanz gilt dann als geändert. 3 Eine Berichtigung kann letztmals im vierten der
Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden. 4 Vorherige Jahresabschlüsse sind nicht zu
berichtigen.
Erläuterungen zu § 92:
I. Allgemeines
1. Die besondere Stellung der Eröffnungsbilanz
Die Eröffnungsbilanz bildet einen wesentlichen Bestandteil des NKF als neues Rechnungswesen der Gemeinden.
Sie wird für die Gemeinde und ihre Bürgerinnen und Bürger eine erhebliche Bedeutung haben. Erstmalig wird im
gemeindlichen Bereich eine systematische Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden vorgenommen, aus
der die wirtschaftliche Lage der Gemeinde erkennbar ist. Hierbei werden die (kaufmännischen) Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung zu Grunde gelegt, soweit nicht die Besonderheiten des gemeindlichen Haushaltswesens
davon Abweichungen erforderlich machen.
Der Eröffnungsbilanz als erste Bilanz der Gemeinde kommt eine Sonderstellung zu, weil in kurzer Zeit sämtliche
Vermögensgegenstände und Schulden bei laufender Geschäftstätigkeit zu erfassen und zu bewerten sind. Diese
GEMEINDEORDNUNG 737

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 92 GO NRW
Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz soll auf der Basis von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erfolgen. Die
Entscheidung basiert auf folgenden Überlegungen (vgl. Abbildung).
Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz
- Die Eröffnungsbilanz steht am Beginn der doppischen Rechnungslegung der Gemeinde, die
deshalb – wie handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seiner Tätigkeit vorgeschrieben –
ein den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens- und Schuldenlage entsprechendes Bild
vermitteln muss.
- Die Bewertung von sämtlichen Vermögensgegenständen und Schulden der Gemeinde wird
nicht als Selbstzweck verstanden. Die Maßgabe für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz soll
deshalb eine zügige und in der Grundausrichtung konsistente Bewertung des gemeindlichen
Vermögens unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Grundsatzes der
Wesentlichkeit sein.
- Eine Bewertung der Vermögensgegenstände nur nach Anschaffungs- und Herstellungskosten
steht nicht mit den Zielen der Aktualität und der Rechenschaft in Einklang.
- Auch im Hinblick auf die praktische Umsetzung, z.B. Rückgriff auf die Wertermittlungsverordnung
bei der Bewertung von Grundstücken, ist die Bewertung des gemeindlichen Vermögens
nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten (Verkehrswert) vorteilhaft.
- Mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit den Zielen „Aktualität“ und „intergenerative
Gerechtigkeit“, vertreten vergleichbare neuere wissenschaftliche Diskussionen zunehmend die
Auffassung, dass für die Bestimmung der Anschaffungskosten auch in der handelsrechtlichen
Eröffnungsbilanz stets von Zeitwerten auszugehen ist.
- Die grundsätzliche Bedeutung der Bewertung von Vermögensgegenständen nach Anschaffungs-
und Herstellungskosten aus dem kaufmännischen Rechnungswesen bleibt auch bei einer
Bewertung auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erhalten, denn die ermittelten
Zeitwerte stellen am Stichtag der Eröffnungsbilanz „fiktive“ Anschaffungs- und Herstellungskosten
dar und dienen als Basis für die zukünftigen Abschreibungen.
- Für die Festlegung der Bewertung der Vermögensgegenstände nach vorsichtig geschätzten
Zeitwerten hat sich auch das Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer ausgesprochen.
Abbildung 136 „Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“
Die Erstellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist zudem mit der Eröffnungsbilanz eines Unternehmens in
den neuen Bundesländern nach der Vereinigung Deutschlands nach dem D-Markbilanzgesetz 1990 vergleichbar,
denn dort waren bei laufender Geschäftstätigkeit in kurzer Zeit sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden
zu erfassen und zu bewerten. Die für die Erstellung der Eröffnungsbilanz erforderliche Inventarisierung und Bewertung
des gesamten Vermögens- und Schuldenbestandes bedeutet für die Gemeinden einen erheblichen Aufwand.
Die Erstellung der Eröffnungsbilanz wird auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten betrachtet. Deshalb
sind bei dieser Ausgangslage Vereinfachungsregeln zugelassen worden.
2. Die Erfassung des Vermögens und der Schulden
2.1 Die Abbildung des Vermögens und der Schulden
Für die Eröffnungsbilanz der Gemeinden gilt, dass diese einheitlich auf der Aktiv- sowie auf der Passivseite gegliedert
sein müssen. Die Mindestgliederung für die gemeindliche Eröffnungsbilanz ergibt sich durch die aus-
GEMEINDEORDNUNG 738

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 92 GO NRW
drückliche Regelung, das die Eröffnungsbilanz entsprechend § 41 Absatz 3 und 4 GemHVO NRW zu gliedern ist
(vgl. § 53 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW). Die gemeindliche Eröffnungsbilanz wird – wie die späteren Bilanzen
im gemeindlichen Jahresabschluss – in Kontoform aufgestellt und muss die vorgeschriebenen Posten in der für
die Gemeinden spezifischen Gliederung nach der aufgeführten Vorschrift enthalten. In dieser Bilanz werden auf
der Aktivseite die Bilanzbereiche „Anlagevermögen“ und „Umlaufvermögen“ und auf der Passivseite die Bilanzbereiche
„Eigenkapital“, „Sonderposten“, „Rückstellungen“ und „Verbindlichkeiten“ ausgewiesen und beide Bilanzseiten
mit dem gesonderten Bereich „Rechnungsabgrenzung“ abgeschlossen. Das nachfolgende Gliederungsschema
zeigt diese Gegebenheiten auf (vgl. Abbildung).
Aktiva
Das Gliederungsschema für die Eröffnungsbilanz
1. Anlagevermögen
1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände
1.2 Sachanlagen
1.3 Finanzanlagen
2. Umlaufvermögen
2.1 Vorräte
2.2 Forderungen und sonstige
Vermögensgegenstände
2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens
2.4 Liquide Mittel
3. Aktive Rechnungsabgrenzung
GEMEINDEORDNUNG 739
Passiva
1. Eigenkapital
1.1 Allgemeine Rücklage
1.2 Sonderrücklagen
1.3 Ausgleichsrücklage
1.4 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag
1. Sonderposten
2. Rückstellungen
3. Verbindlichkeiten
4. Passive Rechnungsabgrenzung
Abbildung 137 „Das Gliederungsschema für die Eröffnungsbilanz“
Der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist ein Anhang nach § 44 GemHVO NRW beizufügen, in dem die von der
Gemeinde angewendeten Ansatz- und Bewertungsmethoden dargestellt und erläutert werden sollen. Es sind im
gemeindlichen Anhang aber auch besondere Abweichungen anzugeben, z. B. von der Mindestgliederung der
Eröffnungsbilanz (vgl. § 53 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW). Dem Anhang sind als Anlagen ein Forderungsspiegel
nach § 46 GemHVO NRW und ein Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO NRW beizufügen (vgl. § 53
GemHVO NRW). Der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist zudem noch ein Lagebericht beizufügen (vgl. § 48
GemHVO NRW). Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben tragen dazu bei, dass die örtliche Eröffnungsbilanz zum
Eröffnungsbilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermitteln.
2.2 Die Bewertung des Vermögens und der Schulden
Zu Beginn des NKF als neuem Rechnungswesen ist von der Gemeinde ein realistisches und aktuelles Bild der
Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde in Form einer Eröffnungsbilanz herzustellen. Aus dieser Anforderung
ergibt sich für die Gemeinde, für die Vermögensgegenstände vorsichtig geschätzte Zeitwerte bezogen auf
den Eröffnungsbilanzstichtag zu ermitteln (vgl. § 92 Absatz 3 GO NRW). Die Ermittlung der Wertansätze in der
Eröffnungsbilanz muss durch geeignete Verfahren sowie unter Beachtung bestimmter Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung,
die auch für den Dauerbetrieb gelten, vorgenommen werden.
Eine solche Vorgabe soll dabei die Stetigkeit in der Bewertung von gemeindlichem Vermögen gewährleisten. In
dieser Bewertung ist daher die ermittelte Restnutzungsdauer der abnutzbaren Vermögensgegenstände des Anlagevermögens
zu berücksichtigen, die anhand der Regelungen für den Dauerbetrieb festzulegen sind. Die Gemeinde
muss zudem sicherstellen, dass bei der Bewertung der Vermögensgegenstände auch mögliche Mängel
oder Schäden in ausreichendem Maße beachtet werden.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 92 GO NRW
Für die Ermittlung des vorsichtig geschätzten Zeitwertes ist außerdem zu beachten, dass vor dem Stichtag der
Eröffnungsbilanz die Abnutzung von Vermögensgegenständen haushaltswirtschaftlich nicht in einer Vermögensrechnung
erfasst wurde. Bei der Ermittlung der Werte der Vermögensgegenstände kann deren bisherige Nut-
zungszeit nicht als Abschreibungen erfasst und von den Anschaffungs- oder Herstellungskosten oder dem Neuwert
des Vermögensgegenstandes in Abzug gebracht werden. Sofern ein gemeindlicher Vermögensgegenstand
zum Eröffnungsbilanzstichtag nicht mehr neu ist, kann die Differenz zwischen dem vorsichtig geschätzten Zeitwert
und dem Neuwert von der Gemeinde nur als Alterswertminderung oder in Form von Abschlägen für vorhandene
Mängel oder Schäden in die Wertermittlung einbezogen werden.
Zur Bestimmung des Umfanges solcher Wertminderungen können vielfach die gleichen Methoden zur Anwendung
kommen wie zur Ermittlung des späteren Ressourcenverbrauchs in Form von Abschreibungen. Gleichwohl
besteht keine Identität der Sachverhalte. Es ist daher sachlich nicht zutreffend, wenn im Rahmen der erstmaligen
Ermittlung der Wertansätze der Vermögensgegenstände die Wertminderungen aus der bisherigen Nutzungszeit
als "außergewöhnliche Abschreibungen“ in die Berechnung einbezogen werden. Zum Verständnis der Sachverhalte
und zur Vermeidung von Unklarheiten und Unsicherheiten ist es notwendig, auch in den Begrifflichkeiten
eine klare Trennung zwischen der Zeit vor der Eröffnungsbilanz und der Zeit nach der Eröffnungsbilanz bei der
Nutzung von gemeindlichen Vermögensgegenständen zu ziehen.
3. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
Im kaufmännischen Rechnungswesen haben sich im Laufe der Zeit bestimmte Regeln und Grundsätze entwickelt,
die als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) von der Rechtsprechung, Verwaltung und Praxis
geprägt wurden. Die GoB sind teilweise gesetzlich bestimmt, insbesondere durch das Handelsgesetzbuch (HGB)
und die Abgabenordnung (AO). Wesentliche GoB finden sich in den §§ 238 ff. HGB, insbesondere in den §§ 246
bis 251 HGB (Ansatzvorschriften) und in den §§ 252 - 256 HGB (Bewertungsvorschriften), sowie in den §§ 145
und 146 AO. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich ständig fortentwickelt. Die
GoB umfassen den gesamten Bereich der kaufmännischen Rechnungslegung. Dazu gehören nicht nur die Führung
der Bücher, sondern auch der Jahresabschluss mit Bilanzierung und Bewertung und die Inventur.
Die GoB gelten verbindlich und unabhängig von Rechtsformen für alle Kaufleute. Sie liegen auch dem kommunalen
Finanzmanagement zugrunde, soweit in Gesetz oder Rechtsverordnung für die Gemeinden nichts anderes
bestimmt ist. Sofern die GoB in den Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung
nicht konkretisiert worden sind, gelten sie sinngemäß wie im privatrechtlichen Bereich. Sie stehen aber nicht über
dem Gesetz, sondern sind als ein gesetzlich verankertes Regelungssystem zu verstehen. Als Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung sind daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass
gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Die allgemein zu
beachtenden Grundsätze lassen sich wie folgt untergliedern (vgl. Abbildung).
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Buchführung (GoB),
Grundsätze
ordnungsmäßiger
DV-gestützter
Buchführungssysteme (GoBS)
Wichtige Grundsätze
GEMEINDEORDNUNG 740
Die eigentlichen Grundsätze, die sich auf die laufende Buchführung
beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der Geschäftsvorfälle
sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln.
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen,
dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig,
zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn die Buchführung
mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt (vgl. § 27
Absatz 5 GemHVO NRW)

Grundsätze
ordnungsmäßiger
Datenverarbeitung (GoDV)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Inventur (GoI)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Bilanzierung (GoBi)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Lageberichterstattung (GoL)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Abschlussprüfungen (GoA)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Konzernrechnungslegung (GoK)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Kapitalflussrechnung (GoKfr)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Risikoüberwachung (GoR)
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 92 GO NRW
Wichtige Grundsätze
GEMEINDEORDNUNG 741
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Datenverarbeitung wurden zur
Erfüllung der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung bei
einer DV-Buchführung entwickelt und umfassen im Wesentlichen die
Sicherheit, die Funktionserfüllung und die Dokumentation.
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und
sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung
des Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO NRW i.V.m. §
28 und 29 GemHVO NRW)
Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden
weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung
(vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO NRW)
Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den
Lagebericht vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48
GemHVO NRW)
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung
Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen.
Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser
Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung
bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige
Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“.
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
Anwendung (vgl. § 116 GO NRW)
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung der gemeindlichen Gesamtkapitalflussrechnung
Anwendung und sollen zu einer sachgerechten
Erstellung beitragen (vgl. § 51 Absatz 3 GemHVO NRW).
Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung entwickelt
worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvorgaben
bzw. Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems.
Abbildung 138 „Wichtige Grundsätze“
Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in angemessener Zeit einen Überblick
über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen
verschaffen kann. Es ist dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss,
um die gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen
zu können. Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit
er die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss
sowie im Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei wird auch die Größe der Gemeinde
sowie die Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV-
Buchführung zu berücksichtigen sein.
Bei der Beurteilung, ob ein sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen Zeit einen Überblick über
die Vorgehensweise und die Ergebnisse der gemeindlichen Inventur verschaffen kann, ist ebenfalls von den
vorhandenen örtlichen Gegebenheiten auszugehen. Die Bestimmung der angemessenen Zeit ist somit auch von

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§ 92 GO NRW
der Größe der Gemeinde sowie der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art
der örtlichen DV-Buchführung abhängig. Außerdem sollen Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, damit
dem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz(gesamt)lage der Ge-
meinde möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine
dynamische Anpassung des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und
internationalen Entwicklungen. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt,
wenn aus neuen Sachverhalten heraus dafür ein Erfordernis besteht.
4. Die Pflicht zur Beseitigung der Überschuldung
4.1 Der gemeindliche Sanierungsplan
Bei eingetretener Überschuldung, die durch den Ansatz des Postens „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“
auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen wird, muss der Blick zwingend auf den Aufbau von
Eigenkapital gerichtet werden, der auch die notwendige Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einschließt
(vgl. § 43 Absatz 7 i.V.m. § 41 Absatz 3 Nummer 4 GemHVO NRW). Der bestehende Verstoß gegen das Verbot
der Überschuldung steht im Mittelpunkt der Betrachtung, so dass die notwendigen Gegenmaßnahmen der Gemeinde
auf die Beendigung dieses Verstoßes zielen müssen (vgl. § 75 Absatz 7 GO NRW). Dadurch besteht eine
nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften zu erfüllende Mindestanforderung, denn noch kann keine sinnvolle
und sachgerechte Eigenkapitalgröße für die Gemeinde als Wertansatz der allgemeinen Rücklage bestimmt werden
(vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1 GemHVO NRW).
Von der Gemeinde müssen zielgerichtete haushaltswirtschaftliche Maßnahmen ergriffen werden, damit auf der
Aktivseite der gemeindlichen Bilanz kein Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ mehr auszuweisen
ist. Daraus folgt auch, dass ggf. auf eine längere Zeit vielfältige Konsolidierungen als Gegenmaßnahmen von
der Gemeinde umgesetzt werden müssen, um die Überschuldung zu beseitigen und eine künftige Überschuldung
auf Dauer wirksam zu vermeiden. Diese Sachlage erfordert wegen der besonderen Ziel- und Zwecksetzungen
einen geeigneten Sanierungsplan als Eigenkapitalaufbaukonzept (EAK), der auf den Gegebenheiten des Haushaltssicherungskonzeptes
aufbauen sollte (vgl. § 76 GO NRW).
Der Sanierungsplan wird dabei als umfassendes Sanierungskonzept zum zukunftsorientierten Leitfaden (Gesamtkonzept
der Gemeinde), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen
Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung des Haushalts sowie den Erhalt des Eigenkapitals festgelegt
werden. Gleichzeitig muss der Sanierungsplan ein erweitertes Planungssystem als der gemeindliche Haushaltsplan
enthalten. Er soll als Handlungsrichtschnur dienen und deshalb die konkreten und akuten Schritte aufzuzeigen,
die sofort und in der weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind. Besondere Eckpunkte sowie die
Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen.
4.2 Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans
Für die Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft muss aufgrund der großen Bedeutung der Krisensituation
für den Rat und die Verwaltung sowie die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde eine besondere Struktur
erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung der wirtschaftlichen Krise der Gemeinde beinhaltet
und die Grundlage für die notwendigen Handlungen bietet. Der Sanierungsplan verkörpert somit eine Leitlinie für
das Handeln der Gemeinde und für die Verhandlungen mit Dritten.
Die Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei Vorliegen der Überschuldung der Gemeinde zu ziehen
sind und ob und welche Formen des aufsichtsrechtlichen Handelns angezeigt sind, bedarf dabei noch weiterer
Erörterungen und Abstimmungen. Es sollen durch die Gemeinde und die anderen Beteiligten jedoch möglichst
GEMEINDEORDNUNG 742

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§ 92 GO NRW
praktikable Antworten gefunden werden. Die möglichen in der nachfolgenden Abbildung aufgezeigten fünf Abschnitte
eines Sanierungsplans der Gemeinde zur Krisenbewältigung und zur stetigen Entwicklung können bei
Bedarf von der Gemeinde weiter differenziert werden (vgl. Abbildung).
Stufe 1
Stufe 2
Stufe 3
Stufe 4
Stufe 5
GEMEINDEORDNUNG 743
Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans
Gesamtkonzept der Gemeinde zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan)
Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis
(Befangenheit der Betroffenen)
Krisenursachen identifizieren
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen)
Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)
Implementierung des Sanierungsplans
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische
Maßnahmen)
Sanierungscontrolling
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,
Planungsrechnungen und Planbilanz)
Abbildung 139 „Stufen eines Sanierungsplans“
Bedrohung erkennen
und ernst nehmen
Sich schlüssig auf wesentliche
Kernfragen
konzentrieren
Perspektive und Vision
der Sanierung vermitteln
Zustimmung und Motivation
der Beteiligten
auslösen
Erfolgreiche Umsetzung
messen, Chancen und
Risiken neu einschätzen
Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht u.a. darin, dass die defizitäre haushaltswirtschaftliche
Lage beseitigt und die dauernde Leistungsfähigkeit wieder erreicht wird. Mit der Bewältigung der Krise soll
auch erreicht werden, dass die künftigen Generationen nicht unnötig belastet und deren Zukunft gesichert wird.
Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit wird dadurch ausreichend beachtet.
5. Die Berichtigung der Eröffnungsbilanz
Die besondere Vorschrift über die gemeindliche Eröffnungsbilanz sieht ausdrücklich die Möglichkeiten einer Berichtigung
und Nachholung von Wertansätzen dieser Bilanz vor. Es wird daher ausdrücklich für die Gemeinde
bestimmt, wenn sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse ergibt, dass in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände
oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz zu
berichtigen oder nachzuholen. Die Berichtigung umfasst grundsätzlich alle Posten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz,
auch wenn in § 92 für die Fehlerhaftigkeit ausdrücklich die Wertansätze der gemeindlichen Vermögensgegenstände
oder Sonderposten oder Schulden als Anlass einer Berichtigung der Eröffnungsbilanz benannt worden
sind. Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist auch zwingend notwendig, wenn in dieser Bilanz
die Bemessung der Ausgleichsrücklage als fehlerhaft anzusehen ist (vgl. § 75 Absatz 3 GO NRW). Eine Berichtigung
im gemeindlichen Jahresabschluss führt dazu, dass die Eröffnungsbilanz der Gemeinde als geändert gilt.
Für die Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz bzw. für die Nachholung von bilanziellen Wertansätzen
ist festgelegt worden, dass diese Handlungen von der Gemeinde letztmals im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden
Jahresabschluss vorgenommen werden dürfen. In diesem Zusammenhang ist zudem festgelegt worden,
dass vorherige Jahresabschlüsse, also gemeindliche Jahresabschlüsse im Zeitraum zwischen der Eröffnungsbilanz
der Gemeinde und dem Jahresabschluss, in dem Änderungen vorgenommen werden, von der Gemeinde

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§ 92 GO NRW
nicht zu berichtigen sind. Das Nähere für eine Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen
Eröffnungsbilanz ist in der Vorschrift des § 57 GemHVO NRW näher bestimmt worden. So ist z. B. ein
Wertansatz nur zu berichtigen, wenn es sich bei dem fehlerhaften Ansatz um einen wesentlichen Wertbetrag
handelt. Die Fälle, in denen eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz notwendig wird, werden nachfolgend
aufgeführt (vgl. Abbildung).
Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden in der Eröffnungsbilanz
können berichtigt werden,
- bei einem zu niedrigen Wert,
- bei einem zu hohen Wert,
- sie zu Unrecht angesetzt oder
- zu Unrecht nicht angesetzt worden sind.
Abbildung 140 „Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“
Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz soll auch dann erfolgen, wenn sich die Fehlerhaftigkeit erst
bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse herausstellt. Eine Berichtigung soll auch dann vorgenommen werden,
wenn am späteren Abschlussstichtag die fehlerhaft angesetzten Vermögensgegenstände nicht mehr vorhanden
sind oder die Schulden nicht mehr bestehen. Ist von der Gemeinde eine Berichtigung der gemeindlichen
Eröffnungsbilanz vorzunehmen, so ist eine sich daraus ergebende Wertänderung ergebnisneutral unmittelbar mit
der allgemeinen Rücklage zu verrechnen. Die im Rahmen der Bilanzberichtigung vorgenommenen Wertberichtigungen
oder Wertnachholungen sind von der Gemeinde im Anhang (vgl. § 44 GemHVO NRW) des aufzustellenden
Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) gesondert anzugeben.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Aufstellung einer gemeindlichen Eröffnungsbilanz):
1.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Aufstellung einer Eröffnungsbilanz):
Die Vorschrift begründet die Pflicht zur Aufstellung der Eröffnungsbilanz für die Gemeinde zu Beginn des Haushaltsjahres,
in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung erfasst, wie es handelsrechtlich
für jeden Kaufmann zu Beginn seines Handelsgewerbes vorgeschrieben ist. Alle Gemeinden müssen
ihr Vermögen und ihre Schulden während des laufenden Geschäftsbetriebes erfassen und bewerten. Dies
kommt der Situation nahe, die zur Normierung des D-Markbilanzgesetzes im Jahre 1990 Anlass bot. Danach galt
entsprechend, dass zum Zeitpunkt der vollständigen Umstellung eine Eröffnungsbilanz aufzustellen ist. Aus diesem
Grund ist die Regelung für Gemeinden diesem Gesetz entlehnt. Dazu sind die Gliederungsvorschriften für
den Bilanzaufbau nach § 41 GemHVO NRW sowie weitere haushaltsrechtliche Vorschriften zu beachten, z.B.
den Grundsatz der Stetigkeit.
Für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gilt zudem das Jährlichkeitsprinzip und das Haushaltsjahr ist mit dem
Kalenderjahr identisch. Deshalb ist es sachgerecht zu bestimmen, dass die Gemeinde zu Beginn des Haushalts-
GEMEINDEORDNUNG 744

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§ 92 GO NRW
jahres, in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung vollständig erfasst, eine
Eröffnungsbilanz aufstellt. Weil das Handelsrecht für das neue Gemeindehaushaltsrecht das „Referenzmodell“
darstellt, sind in diese Vorschrift auch dessen Grundsätze übernommen worden. Die Regelung sieht deshalb vor,
dass die Eröffnungsbilanz unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen ist. Die
weiteren Vorgaben zur Eröffnungsbilanz sowie zur Bilanzierung und Bewertung von Vermögen und Schulden der
Gemeinde sind im Einzelnen, ggf. auch mit einer Festlegung auf einheitliche Verfahren, werden durch die Vorschriften
des achten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung näher bestimmt und sind dort erläutert.
1.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 95 Absatz 3 und § 96 GO NRW):
1.2.1 Der Verweis auf § 95 Absatz 3 GO NRW
Auf Grund des Verweises auf die Vorschrift des § 95 Absatz 3 GO NRW, die entsprechend für die Aufstellung der
Eröffnungsbilanz der Gemeinde anzuwenden ist, hat der Kämmerer den Entwurf der Eröffnungsbilanz aufzustellen,
der Bürgermeister den Entwurf zu bestätigen und diesen dem Rat der Gemeinde zur Feststellung (Beschlussfassung)
zuzuleiten. Diese Vorgabe beinhaltet auch, dass die gemeindliche Eröffnungsbilanz innerhalb
der ersten drei Monate nach dem Eröffnungsbilanzstichtag aufzustellen ist. Die Festlegung eines solchen Zeitraumes
ist auch geboten, weil die Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung des ersten Haushaltsjahres der
Gemeinde mit neuem Rechnungswesen bereits auf dieser Eröffnungsbilanz aufbauen.
Mit der Zuleitung durch den Bürgermeister nimmt der Rat den Entwurf der Eröffnungsbilanz entgegen, um ihn an
die zuständigen Ausschüsse weiterzuleiten, z. B. an den Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung. Nach
Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfung soll der Rat durch Beschluss die ihm vorgelegte Eröffnungsbilanz
feststellen. Zeitlich gesehen besteht folgender möglicher Ablauf und dadurch auch ein Zeitraum für das
gesetzlich vorgesehene Verfügbarhalten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz (vgl. Abbildung).
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Eröffnungsbilanz 2009
AUFGABE
Aufstellung und Zuleitung
des Entwurfs der Eröffnungsbilanz an den Rat
Prüfung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz
durch den Rechnungsprüfungsausschuss
Feststellung der Eröffnungsbilanz
durch den Rat
Anzeige der Eröffnungsbilanz
an die Aufsichtsbehörde
Bekanntmachung
der Eröffnungsbilanz
Verfügbarhalten der Eröffnungsbilanz
bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 745
ZEITANGABE
Bis zum 31. März 2009
Örtliche Fristsetzung
Bis zum 31. Dezember 2009
Unverzüglich nach Feststellung
Nach Feststellung
Bis zum 31. Dezember 2010
Abbildung 141 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Eröffnungsbilanz 2009“

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§ 92 GO NRW
Die Gemeinde muss nach dem Eröffnungsbilanzstichtag ständig bemüht sein, die Aufstellung, Bestätigung und
Zuleitung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz an den Rat vorzunehmen. Die Planung der Gemeinde für die Haushaltsjahre
mit neuem Rechnungswesen baut auf den Daten der Eröffnungsbilanz auf. Daher sollte die Gemeinde
mit der Anzeige des neuen Haushaltsplans bei ihrer Aufsichtsbehörde auch den vom Bürgermeister bestätigten
Entwurf der Eröffnungsbilanz mit vorlegen, denn erst dadurch wird seitens der Gemeinde dokumentiert, dass es
sich um belastbare Daten handelt. Dabei ist es unerheblich, ob einzelne Wertansätze in der Bilanz noch keine
endgültige Bestimmtheit erlangt haben.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Umstellung auf das NKF nach § 6 Absatz 3 NKFEG erst
vollzogen ist, wenn sämtliche Aufgabenbereiche auf eine Rechnungsführung nach den Regeln der doppelten
Buchführung umgestellt und eine Eröffnungsbilanz aufgestellt worden sind. Nur mit der aufgestellten und bestätigten
Eröffnungsbilanz ist ausreichende Informationsbasis und Grundlage für die künftige gemeindliche Haushaltsplanung
geschaffen worden und damit, auch für das erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen gegeben.
Auch die Beurteilung der Haushaltswirtschaft durch die Aufsichtsbehörde erfordert diesen Sachstand, insbesondere
dann, wenn z. B. bereits im ersten Haushaltsjahr eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage oder eine
Verringerung der allgemeinen Rücklage geplant wird.
Für die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des Haushaltsplans für das erste Haushaltsjahr
mit der Eröffnungsbilanz sind die Kenntnisse über die Wertansätze in der Eröffnungsbilanz in Form belastbarer
Daten zwingend erforderlich. Die Aufsichtsbehörde kann ggf. die Fristen für die Anzeige des Haushalts der Gemeinde
gem. § 80 Absatz 5 GO NRW bzw. der Genehmigung nach § 75 Absatz 4 oder § 76 Absatz 2 GO NRW
verlängern, wenn ihr die notwendigen Informationen zur Erteilung der Genehmigung noch nicht vorliegen. Die von
der Gemeinde vor der Feststellung der Eröffnungsbilanz gegebenen Informationen berühren nicht die zu einem
späteren Zeitpunkt vorzunehmende Anzeige der vom Rat festgestellten gemeindlichen Eröffnungsbilanz an die
Aufsichtsbehörde nach § 92 Absatz 1 i.V.m. § 96 GO NRW.
1.2.2 Der Verweis auf § 96 GO NRW
1.2.2.1 Die Feststellung der Eröffnungsbilanz
Die zweite Verweisung in der Vorschrift auf die entsprechende Anwendung des § 96 GO NRW beinhaltet, dass
die Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz durch den Rat innerhalb eines Zeitraumes von zwölf Monaten
nach dem Eröffnungsbilanzstichtag erfolgen soll. Dem Rat muss daher ermöglicht werden, bis spätestens 31.
Dezember des Jahres die vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüfte Eröffnungsbilanz durch Beschluss feststellen,
in dem der Eröffnungsbilanzstichtag liegt. Diese zeitliche Vorgabe soll die Gemeinde wegen der besonderen
Bedeutung der Eröffnungsbilanz für die künftige gemeindliche Haushaltswirtschaft möglichst einhalten. Es soll
vermieden werden, dass die Gemeinde im zweiten Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen noch auf der
Grundlage von „vorläufigen Eröffnungsbilanzdaten“ ihren Haushalt planen und bewirtschaften muss.
Bei der Entscheidung über die Feststellung der Eröffnungsbilanz ist ggf. die Stellungnahme des Bürgermeisters
und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, insbesondere
dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat,
der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb
versagt wurde, weil der Prüfer nicht in der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen. Die Beteiligung des
Bürgermeisters und/oder des Kämmerers hat auch dann zu erfolgen, wenn zuvor bereits durch eine Zusammenarbeit
zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung die bei der Eröffnungsbilanz aufgetretenen
Fehler beseitigt worden sind, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bildes der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde entgegenstehen,.
GEMEINDEORDNUNG 746

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§ 92 GO NRW
Der Rat der Gemeinde hat bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom
Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Die zeitliche Begrenzung
in dieser Vorschrift soll gewährleisten, dass der zeitliche Unterschied zwischen dem Abschlussstichtag und
der Feststellung des Jahresabschlusses noch vertretbar bleibt, um ggf. auch Auswirkungen auf die künftige
Haushaltswirtschaft der Gemeinde unverzüglich umsetzen zu können.
Sofern eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz durch die Gemeinde nicht umsetzbar ist, z. B. bis zum 31.
Dezember 2008, wenn als Stichtag der gemeindlichen Eröffnungsbilanz der 1. Januar 2008 bestimmt wurde,
muss die Eröffnungsbilanz spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres mit neuem Rechnungswesen
zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten Haushaltsjahres durch den Rat der Gemeinde
festgestellt werden (nach dem Beispiel: 31. Dezember 2009).
Dieser spätere Termin kann vor dem Hintergrund der vollständigen Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts
aus mehreren Gründen als noch vertretbar angesehen werden, denn die Eröffnungsbilanz, die mit ihrem Stichtag
am Beginn der Erfassung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde nach dem System der doppelten Buchführung
steht, stellt gleichzeitig auch die "Eröffnungsbilanz" für das erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen dar.
Sie wird daher in das erste Haushaltsjahr einbezogen und steht in einem sachlichen Zusammenhang mit dem
Jahresabschluss dieses ersten Haushaltsjahres. Eine längere Feststellungszeit ist nur aus wichtigen Gründen
vertretbar, z. B. weil noch erhebliche Erkenntnisse fehlen, die ggf. eine spätere Berichtigung der Eröffnungsbilanz
entbehrlich machen.
1.2.2.2 Die Entlastung des Bürgermeisters
Die Ratsmitglieder haben ergänzend zum Feststellungsbeschluss über den gemeindlichen Jahresabschluss
durch den Rat der Gemeinde über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden (vgl. § 96 GO NRW). Die
Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist als abschließende Entscheidung des Rates über die Art und
Form der Vermögensermittlung, Bewertung und Ansatz in der Eröffnungsbilanz anzusehen. Die inhaltliche Bestimmtheit
des Beschlusses muss daher deutlich erkennen werden lassen, was zum Gegenstand der Entscheidung
des Rates gemacht worden ist.
Über die Feststellung der Eröffnungsbilanz und die Entlastung des Bürgermeisters sollten zwei eigenständige
Beschlüsse gefasst werden. Die beiden Beschlussgegenstände können nicht in einem Beschluss zusammen
gefasst werden, weil über die Entlastung des Bürgermeisters die Ratsmitglieder und nicht der Rat entscheidet,
auch wenn in beiden Fällen eine sachliche Verknüpfung aus der Verantwortung des Bürgermeisters nach § 62
GO NRW heraus besteht.
Eine vorbehaltlose Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz kann zwar gleichzeitig keine vorbehaltlose
Entlastung des Bürgermeisters beinhalten. Sie bringt jedoch bereits zum Ausdruck, dass die Ratsmitglieder mit
der geprüften Eröffnungsbilanz einverstanden sind und das darin dargestellte Vermögen und die Schulden grundsätzlich
billigen. Mit der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters verzichten die Ratsmitglieder dann
darauf, bei der Prüfung festgestellte Mängel, die nicht zur Einschränkung des Bestätigungsvermerks nach § 101
GO NRW durch den Rechnungsprüfungsausschuss geführt haben, weiter zu verfolgen. Dieser Sachverhalt bedeutet
aber nicht, dass damit derartige Mängel auch beseitigt sind. Für eine Behebung der Mängel muss durch
den Bürgermeister Sorge getragen werden.
1.2.2.2 Anzeige und Bekanntmachung
Die Verweisung auf die entsprechende Anwendung des § 96 GO NRW bedingt, dass die vom Rat der Gemeinde
festgestellte Eröffnungsbilanz der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen, öffentlich bekannt zu machen und
GEMEINDEORDNUNG 747

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§ 92 GO NRW
danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. Wegen
der Bedeutung der Eröffnungsbilanz für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sollte ihre öffentliche Bekanntmachung
möglichst nicht vor der Mitteilung der Aufsichtsbehörde erfolgen, dass sie keine Bedenken gegen die fest-
gestellte Eröffnungsbilanz hat.
Ein Hindernis für die Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz kann dadurch bestehen, dass der Rat nur einen
Beschluss über die Feststellung der Eröffnungsbilanz gefasst hat und in diesem Zusammenhang die Ratsmitglieder
nicht die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters ausgesprochen haben. Sie haben diese
Entlastung auch nicht verweigert, denn dann bestände eine Begründungspflicht für die Ratsmitglieder. Liegt eine
solche Situation vor, sind nicht die notwendigen Beschlüsse gefasst worden, die einer Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz
vorausgehen müssen. Erst durch die Nachholung eines fehlenden Beschlusses ist das bestehende
Hindernis beseitigt und die Eröffnungsbilanz kann öffentlich bekannt gemacht werden.
Es besteht auch dann ein Hindernis, wenn die Eröffnungsbilanz nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile,
Anlagen oder Unterlagen bei der Beschlussfassung umfasst hat, besteht ein Hindernis für die Bekanntmachung.
Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z. B. der Verbindlichkeitenspiegel (vgl. § 47 GemHVO NRW), nicht
Teil des Beschlusses des Rates über die Feststellung der Eröffnungsbilanz ist damit ein Ratsbeschluss zustande
gekommen, der eine Bekanntmachung des Jahresabschlusses nicht zulässt. Erst nach Beseitigung dieses Hindernisses
darf die Eröffnungsbilanz öffentlich bekannt gemacht werden.
1.2.3 Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz
Die Besonderheiten des gemeindlichen Haushaltswesens geben jedoch keinen Anlass, ein besonderes Aufstellungsverfahren
für die Eröffnungsbilanz zu definieren und besondere Anforderungen an die Ratsentscheidung
über die Eröffnungsbilanz zu stellen. Im Rahmen der individuellen Prüfung der Eröffnungsbilanz einer Gemeinde
durch die Aufsichtsbehörde soll diese auch festhalten, ob das Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist bzw. ob
und welche Verfahrensschritte ggf. von ihr gegenüber der Gemeinde zu beanstanden sind. Die Verfahrensschritte,
die terminlich bestimmt sein müssen, werden durch die nachfolgende Übersicht verdeutlicht (vgl. Abbildung).
VERFAHRENSSCHRITT
Aufstellung des Entwurfes
der Eröffnungsbilanz
Zuleitung des Entwurfes
der Eröffnungsbilanz
Prüfung
der Eröffnungsbilanz
Beratung und Feststellung
der Eröffnungsbilanz
Anzeige
der Eröffnungsbilanz
Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz
GEMEINDEORDNUNG 748
ZUSTÄNDIGKEITEN
durch den Kämmerer und Bestätigung durch den Bürgermeister
(§ 92 Absatz 1 i.V.m. § 95 Absatz 3 GO
NRW).
an den Rat (§ 92 i.V.m. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW;
soll innerhalb von drei Monaten nach dem Stichtag 1.
Januar 20.. erfolgen).
durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 92 Absatz
5 GO NRW).
durch den Rat (§ 92 Absatz 1GO NRW; bis spätestens
31. Dezember des ersten Haushaltsjahres nach dem
Stichtag.
bei der Aufsichtsbehörde (§ 92 Absatz 1 i.V.m. § 96
Absatz 2 GO NRW).

Bekanntmachung
der Eröffnungsbilanz
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§ 92 GO NRW
Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz
Abbildung 142 „Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz“
2. Zu Absatz 2 (Inhalte der Eröffnungsbilanz):
GEMEINDEORDNUNG 749
(§ 92 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO NRW; soll verfügbar
gehalten werden).
Die Eröffnungsbilanz und der Anhang haben zum Eröffnungsbilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der
Schuldenlage der Gemeinde zu vermitteln. Dem Rat der Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen
deshalb für seine Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz die notwendigen Unterlagen (Eröffnungsbilanz
mit Anhang und Anlagen) zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt werden (vgl. Abbildung).
Eröffnungsbilanz
Anhang
Forderungsspiegel
Verbindlichkeitenspiegel
Lagebericht
Die Eröffnungsbilanzunterlagen
BESTANDTEIL DER ERÖFFNUNGSBILANZ
ANLAGEN ZUR ERÖFFNUNGSBILANZ
§ 92 GO NRW i.V.m. § 53 Absatz 1 GemHVO
NRW
§ 92 Absatz 2 GO NRW i.V.m. § 53 Absatz 1 und
§ 44 Absatz 1 und 2 GemHVO NRW
§ 53 Absatz 1 und § 46 GemHVO NRW sowie Nr.
1.6.7 des RdErl. vom 24.02.2005
§ 53 Absatz 1 und § 47 GemHVO NRW sowie Nr.
1.6.8 des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 53 Absatz 1 und § 48 GemHVO NRW
Abbildung 143 „Die Eröffnungsbilanzunterlagen“
Der Gemeinde ist es aber freigestellt, nach örtlichen Bedürfnissen der Eröffnungsbilanz auch noch weitere Unterlagen
beizufügen oder weitere Angaben zu machen, um Interessenkonflikte, die im Zusammenhang mit der von
dem in dieser Vorschrift benannten Personenkreis ausgeübten Tätigkeit stehen und von Bedeutung für die Adressaten
der Eröffnungsbilanz sind, auszuräumen, z. B. über die Verantwortlichen in der Gemeinde (vgl. § 95
Absatz 2 GO NRW) Es kann auch anhand einer Übersicht, wie sie dem Beteiligungsbericht beizufügen, das Bild
über die in der Eröffnungsbilanz angesetzten gemeindlichen Betriebe aufgezeigt werden ist (vgl. § 52 Absatz 3
GemHVO NRW).
Die gemeindliche Eröffnungsbilanz muss zudem auch für eine Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger und für
die Anzeige an die Aufsichtsbehörde geeignet sein. Die nachfolgend aufgezeigten Unterlagen sind für die Vermittlung
eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde
unverzichtbar und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Sie
sind auch im Rahmen der Anzeige an die Aufsichtsbehörde beizufügen.

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§ 92 GO NRW
In den Fällen, in denen wegen besonderer örtlicher Umstände die Eröffnungsbilanz nicht ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermitteln kann, ist zu beachten,
dass der Anhang dann zusätzliche Angaben zu enthalten hat. Im Anhang müssen die besonderen Umstände,
die zu der Abweichung führen, erläutert werden. Bei der Abgrenzung, ob besondere Umstände für eine
solche Sachlage vor Ort vorliegen, ist insbesondere auf die Aufgabe und die Funktion der Eröffnungsbilanz abzustellen,
damit ggf. durch den Abhang die erforderliche Korrekturfunktion erfolgen kann.
In der Gemeinde muss vor Ort geklärt werden, welche Sachverhalte und Tatbestände als „besondere Umstände“
einzuordnen sind, die dann zu den gesonderten Angaben und Erläuterungspflichten im Anhang zur gemeindlichen
Eröffnungsbilanz führen. Diese Sachlage ermöglicht den Gemeinden aber nicht, abweichend von den gesetzlichen
Vorschriften selbst den Inhalt und Umfang der Eröffnungsbilanz oder allgemeine zusätzliche Anforderungen
zu bestimmen.
3. Zu Absatz 3 (Ermittlung der Wertansätze der Eröffnungsbilanz):
3.1 Zu Satz 1 (Wertansätze als vorsichtig geschätzter Zeitwert):
Der Ansatz und die Bewertung von Vermögensgegenständen orientieren sich im „Dauerbetrieb“ des doppischen
Rechnungswesens der Gemeinde an den handelsrechtlichen Ansatz- und Bewertungsvorschriften. Davon ausgehend
sind von der Gemeinde dafür die Anschaffungs- und Herstellungskosten zugrunde zu legen. Um aber zu
Beginn des neuen Rechnungswesens ein realistisches und aktuelles Bild der Vermögens- und Schuldenlage der
Gemeinde zu schaffen, ergibt sich für den Ansatz der Vermögensgegenstände in der Eröffnungsbilanz die Anforderung,
stichtagsbezogen einen aktuellen Wert zu ermitteln, der sich an Zeitwerten orientiert und vorsichtig zu
schätzen ist (vorsichtig geschätzte Zeitwerte).
Der Begriff „vorsichtig geschätzter Zeitwert“ stellt einen Oberbegriff und eine Zielbestimmung unter Beachtung
des Vorsichtsprinzips dar. Es handelt sich hierbei um keinen fest definierten bestimmten Wert. Vielmehr soll unter
Beachtung der Zielbestimmung (Verhütung eines zu hohen Bilanzansatzes und unter Berücksichtigung der Verhältnisse
des Einzelfalls ein sachgerechter Wert bestimmt werden. Er kann auf verschiedene Weise, d.h. anhand
unterschiedlicher Bewertungsverfahren, ermittelt werden. Die Ermittlung des Wertes kann auf der Basis des Verkehrswertes,
des Wiederbeschaffungswertes, des Wiederbeschaffungszeitwertes wie auch der Anschaffungsoder
Herstellungskosten erfolgen.
Die Bewertung des Vermögens zu vorsichtig geschätzten Zeitwerten für den Ansatz in der Eröffnungsbilanz steht
mit den von den Ländern getroffenen Entscheidungen für das kommunale Haushaltsrecht in Einklang. So hat die
Innenministerkonferenz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts am 21.11.2003 u.a. beschlossen: „Bei der
Eröffnungsbilanz ist neben der Bewertung nach Anschaffungs- und Herstellungsaufwand auch eine Bewertung
nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten möglich, wobei bei beiden Modellen Sonderregelungen für Bewertungserleichterungen
vorgesehen werden.
Die Eröffnungsbilanz stellt für alle Gemeinden die neue Ausgangslage für ihre Haushaltswirtschaft dar. Die Festlegung
des maßgebenden Bewertungsverfahrens für die Eröffnungsbilanz erfolgt durch die Länder, wobei diese
die zu erwartende Stellungnahme des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland, das sich ebenfalls für Zeitwerte
in der Eröffnungsbilanz ausspricht, in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen.“ Auch wenn keine einheitliche
Ausgangslage zwischen den Länder besteht, werden sich jedoch die anfangs vorhandenen Unterschiede im
Laufe der Jahre "auswachsen". Die Entscheidung basiert auf folgenden Überlegungen (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 750

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§ 92 GO NRW
Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz
- Die Eröffnungsbilanz steht am Beginn der doppischen Rechnungslegung der Gemeinde, die
deshalb – wie handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seiner Tätigkeit vorgeschrieben –
ein den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens- und Schuldenlage entsprechendes Bild
vermitteln muss.
- Die Bewertung von sämtlichen Vermögensgegenständen und Schulden der Gemeinde wird
nicht als Selbstzweck verstanden. Die Maßgabe für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz soll
deshalb eine zügige und in der Grundausrichtung konsistente Bewertung des gemeindlichen
Vermögens unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Grundsatzes der
Wesentlichkeit sein.
- Eine Bewertung der Vermögensgegenstände nur nach Anschaffungs- und Herstellungskosten
steht nicht mit den Zielen der Aktualität und der Rechenschaft in Einklang.
- Auch im Hinblick auf die praktische Umsetzung, z.B. Rückgriff auf die Wertermittlungsverordnung
bei der Bewertung von Grundstücken, ist die Bewertung des gemeindlichen Vermögens
nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten (Verkehrswert) vorteilhaft.
- Mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit den Zielen „Aktualität“ und „intergenerative
Gerechtigkeit“, vertreten vergleichbare neuere wissenschaftliche Diskussionen zunehmend die
Auffassung, dass für die Bestimmung der Anschaffungskosten auch in der handelsrechtlichen
Eröffnungsbilanz stets von Zeitwerten auszugehen ist.
- Die grundsätzliche Bedeutung der Bewertung von Vermögensgegenständen nach Anschaffungs-
und Herstellungskosten aus dem kaufmännischen Rechnungswesen bleibt auch bei einer
Bewertung auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erhalten, denn die ermittelten
Zeitwerte stellen am Stichtag der Eröffnungsbilanz „fiktive“ Anschaffungs- und Herstellungskosten
dar und dienen als Basis für die zukünftigen Abschreibungen.
- Für die Festlegung der Bewertung der Vermögensgegenstände nach vorsichtig geschätzten
Zeitwerten hat sich auch das Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer ausgesprochen.
Abbildung 144 „Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“
Durch die getroffene Regelung wird sichergestellt, dass die Gemeinden innerhalb des Landes die Vermögensbewertung
einheitlich vornehmen. Die Vorschrift sieht daher vor, die Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz auf der
Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten vorzunehmen. Das D-Markbilanzgesetz hat dieser Regelung als
Vorbild gedient. Die Regelung wird von den Modellkommunen mitgetragen, die die Erfassung und Bewertung von
Vermögen der Gemeinde nach dem vorsichtig geschätzten Zeitwert erprobt haben. Mit dieser Entscheidung wird
in besonderem Maße dem Anliegen Rechnung getragen, die Gemeinden bei der Erstellung einer Eröffnungsbilanz
mit dem geringst möglichen Aufwand zu belasten, ohne dabei auf allgemein anerkannte kaufmännische
Bilanzierungsregeln verzichten zu müssen.
3.2 Zu Satz 2 (Wertansätze als Anschaffungs- oder Herstellungskosten):
3.2.1 Die Zeitwerte als Anschaffungs- oder Herstellungskosten
Die Eröffnungsbilanz bildet ab dem Bilanzstichtag die Ausgangslage für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde.
Deshalb muss bereits bei ihrer Aufstellung berücksichtigt werden, dass bei laufendem Geschäftsbetrieb
der Gemeinde das Anschaffungskostenprinzip für die spätere Bilanzierung eine entsprechende Anwendung fin-
GEMEINDEORDNUNG 751

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§ 92 GO NRW
det, denn die Anschaffungs- und Herstellungskosten sollen in den späteren Jahresabschlüssen die wertmäßige
Obergrenze für die Bewertung darstellen.
Die Vorschrift folgt diesem Ansatz, denn es wird bestimmt, dass die in der Eröffnungsbilanz für die Vermögensgegenstände
angesetzten Werte künftig als Anschaffungs- oder Herstellungskosten und damit als Wertobergrenze
gelten. Die Anschaffungs- oder Herstellungskosten stellen eine feste Wertgröße in Bezug auf den betreffenden
Vermögensgegenstand dar. Sie unterliegen keiner künftigen Bewertung und damit i.d.R. auch keinen Wertschwankungen
unterliegt. Die Anschaffungs- oder Herstellungskosten stellen daher, anders als ein Zeitwert, eine
feste Bezugsgröße zur Feststellung von Wertminderungen in Form von planmäßigen und außerplanmäßigen
Abschreibungen dar.
Der Gestaltung dieser Bestimmung liegt außerdem die Fiktion zu Grunde, die Gemeinde hätte zum Stichtag der
Eröffnungsbilanz erstmals den Geschäftsbetrieb aufgenommen und für ihre örtliche Aufgabenerfüllung die notwendigen
Vermögensgegenstände erworben bzw. in den Geschäftsbetrieb eingebracht (Erwerbsfiktion). Diesen
Wertansätzen kann deshalb die Aufgabe zu geschrieben werden, als historische Anschaffungs- oder Herstellungskosten
für den Geschäftsbetrieb der Gemeinde zu dienen. Für diese Festlegung und Funktion hat das D-
Markbilanzgesetz als Vorbild gedient.
Der fiktive Anschaffungsvorgang wird aber auch auf der Grundlage der vorsichtig geschätzten Zeitwerte im Inventar
der Gemeinde sowie durch die Wertansätze in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz abgebildet. Sie werden in
dieser Funktion auch im Anlagenspiegel der Gemeinde nach § 45 GemHVO NRW entsprechend ausgewiesen.
Durch einen Verweis auf die zulässigen Wertberichtigungen nach Absatz 7 wird die Regelung noch ergänzt, um
bei Vorliegen späterer Erkenntnisse das objektivierte Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zum Stichtag
der gemeindlichen Eröffnungsbilanz durch ggf. notwendige Korrekturen zu erhalten.
3.2.2 Abschreibungen nicht vor Eröffnungsbilanzstichtag
In diesem Zusammenhang ist für die Ermittlung des vorsichtig geschätzten Zeitwertes zu beachten, dass vor dem
Stichtag der Eröffnungsbilanz die Abnutzung von Vermögensgegenständen haushaltswirtschaftlich nicht in einer
Vermögensrechnung erfasst wurde. Daher kann bei der Ermittlung der Werte der Vermögensgegenstände die
bisherige Nutzung nicht als Abschreibungen erfasst und von den Anschaffungs- oder Herstellungskosten oder
dem Neuwert in Abzug gebracht werden. In den Fällen, in denen der in der Eröffnungsbilanz anzusetzende Vermögensgegenstand
nicht mehr dem Neuwert entspricht, kann diese Abweichung nur als Alterswertminderung
oder in Form von Abschlägen für Mängel oder Schäden in die Wertermittlung einbezogen werden.
Es besteht gleichwohl keine Identität der Sachverhalte, auch wenn ggf. zur Bestimmung des Umfanges solcher
Wertminderungen vielfach die gleichen Methoden zur Anwendung kommen wie nach dem Stichtag der Eröffnungsbilanz
zur Ermittlung des Ressourcenverbrauchs im NKF durch Abschreibungen. Außerdem ist es sachlich
nicht zutreffend, wenn im Rahmen der Ermittlung der Wertansätze der Vermögensgegenstände für die bisherige
Nutzungszeit auch Abschreibungen oder für Wertminderungen dann „außergewöhnliche Abschreibungen“ in die
Berechnung einbezogen werden. Es ist zum Verständnis der Sachverhalte, aber zur Vermeidung von Unklarheiten
und Unsicherheiten notwendig, auch durch Begrifflichkeiten eine klare Trennung zwischen der Zeit vor der
Eröffnungsbilanz und der Zeit nach der Eröffnungsbilanz zu ziehen.
3.2.3 Wertberichtigungen in der Eröffnungsbilanz
In den Fällen, in denen sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse ergibt, dass in der Eröffnungsbilanz
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz
zu berichtigen oder nachzuholen. Die Eröffnungsbilanz gilt dann als geändert. Eine Berichtigung kann letzt-
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§ 92 GO NRW
mals im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden. Diese Vorgabe hat den
Zweck, nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und Wertansätze in der Eröffnungsbilanz auf künftige Jahresabschlüsse
dadurch zu vermeiden, dass eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen in vereinfach-
ter Form zugelassen wird. Maßgeblich für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind die zum Bilanzstichtag vorliegenden
objektiven Verhältnisse. Derartige Wertberichtigungen der Eröffnungsbilanz nach ihrer Aufstellung wirken
sich auch auf die Geltung der Wertansätze als Anschaffungs- oder Herstellungskosten aus.
4. Zu Absatz 4 (Prüfung der Eröffnungsbilanz):
4.1 Allgemeine Sachlage
Der Umfang und der Inhalt der Prüfung der Eröffnungsbilanz erstrecken sich grundsätzlich auf die Einhaltung der
gesetzlichen Vorschriften. Daher sind die Eröffnungsbilanz und der Anhang dahingehend zu prüfen, ob sie unter
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde zu vermitteln. Die Prüfung der Eröffnungsbilanz hat
aber auch eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion und findet ihre spätere Fortsetzung in der
Prüfung der jährlichen Bilanz, die ein Bestandteil des Jahresabschlusses der Gemeinde ist. Außerdem hat der
Rechnungsprüfungsausschuss des Rates die Eröffnungsbilanz zu prüfen.
4.2 Prüfungsumfang und Prüfungsgegenstände
Nach der Vorschrift stehen die Eröffnungsbilanz und der Anhang im Mittelpunkt der Prüfung. Sie sind dahingehend
zu prüfen, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der
Gemeinde vermitteln, denn nach Absatz 2 der Vorschrift haben die Eröffnungsbilanz und der Anhang unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild
der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde zum Bilanzstichtag zu vermitteln. Die Prüfung hat sich aber
auch darauf zu erstrecken, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Bestimmungen beachtet
worden sind.
In der Vorschrift wird zudem bestimmt, dass auch die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte
Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände in die Prüfung einzubeziehen sind, gehören auch diese
Teile zur Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde. Zur Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz gehört
auch der Lagebericht, der der Eröffnungsbilanz beizufügen ist, auch wenn dies nicht in dieser Vorschrift ausdrücklich
formuliert wurde oder durch einen Verweis auf § 101 Absatz 1 Satz 4 GO NRW ersichtlich wird (vgl. §
53 Absatz 1 GemHVO NRW). Gleichwohl ist bei der Prüfung der Eröffnungsbilanz der Lagebericht daraufhin zu
prüfen, ob er den Vorgaben genügt, mit der gemeindlichen Eröffnungsbilanz in Einklang steht und ob seine sonstigen
Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde erwecken
(vgl. § 48 GemHVO NRW.
4.3 Prüfung und zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz
Bei der Prüfung der Eröffnungsbilanz ist zu berücksichtigen, dass die Feststellung der Eröffnungsbilanz durch
Beschluss des Rates innerhalb von zwölf Monaten nach dem Eröffnungsbilanzstichtag erfolgen soll (vgl. § 96 GO
NRW). Dadurch wird vermieden, dass die Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung im zweiten Haushaltsjahr
der Gemeinde mit neuem Rechnungswesen nicht mehr auf der Grundlage von „vorläufigen Eröffnungsbilanzdaten“
erfolgen sollen Ist eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz durch den Rat nicht umsetzbar, muss die
Eröffnungsbilanz zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten Haushaltsjahres spätestens bis zum 31. Dezember
des zweiten Haushaltsjahres, in dem das neue Rechnungswesen angewandt wird, festgestellt werden.
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§ 92 GO NRW
Diese Verfahrensweise kann vor dem Hintergrund der vollständigen Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts
aus mehreren Gründen als noch vertretbar angesehen werden. Der Beschluss über die Feststellung der
Eröffnungsbilanz darf nur dann erfolgen, wenn eine vorherige Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss
stattgefunden hat. Wird die Feststellung der Eröffnungsbilanz vom Rat verweigert, so sind die Gründe dafür gegenüber
dem Bürgermeister anzugeben. Nach dem Beschluss des Rates über die Feststellung ist die Eröffnungsbilanz
der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen sowie öffentlich bekannt zu machen und zur Einsichtnahme
verfügbar zu halten.
5. Zu Absatz 5 (Zuständigkeit für die Prüfung der Eröffnungsbilanz):
5.1 Zu Satz 1 (Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses):
In dieser Vorschrift wird ausdrücklich die Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses für die Prüfung der
Eröffnungsbilanz bestimmt. Nach § 57 Absatz 2 GO NRW muss der Rat in jeder Gemeinde einen Rechnungsprüfungsausschuss
bilden. Dieser Ausschuss hat die Aufgabe der Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde und
in den künftigen Jahren die Prüfung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde (vgl. §
59 Absatz 3 GO NRW). Mit diesen Vorschriften, ergänzt um die Vorschrift des § 59 Absatz 4 GO NRW, wird der
Rahmen für die Tätigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses in der Gemeinde gesetzt.
Die dem Finanzausschuss auf Grund des haushaltswirtschaftlichen Stellenwerts im NKF obliegenden Vorbereitung
des Jahresabschlusses, des Gesamtabschlusses und der Eröffnungsbilanz (folgt seiner Aufgabe „Vorbereitung
der Haushaltssatzung“) steht der gesetzlich dem Rechnungsprüfungssausschuss zugeordneten Prüfungspflicht
der Abschlüsse der Gemeinde nicht entgegen. Damit kommt dem Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar
eine Prüfungstätigkeit zu, die zur Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen soll.
5.2 Zu Satz 2 (Sicherung der Ordnungsmäßigkeit der Prüfung der Eröffnungsbilanz):
In der Vorschrift wird zur Sicherung der Ordnungsmäßigkeit der Prüfung klargestellt, welche zusätzlichen Gegebenheiten
in die Prüfung der Eröffnungsbilanz mindestens einzubeziehen sind. Dazu zählen z.B. die Inventur, das
Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände. Außerdem
gehört auch der Lagebericht dazu, der der Eröffnungsbilanz beizufügen ist, auch wenn dieses weder in dieser
Vorschrift noch durch einen Verweis auf § 101 Absatz 1 Satz 4 GO NRW ausdrücklich bestimmt wurde. Der Lagebericht
ist daraufhin zu prüfen, ob er mit der Eröffnungsbilanz in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben
nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde erwecken.
5.3 Zu den Sätzen 3 bis 5 (Ergebnisse der Prüfung der Eröffnungsbilanz):
Die Festlegung, dass ein Prüfungsbericht über das Ergebnis sowie die Prüfung zu erstellen ist, dient der Ordnungsmäßigkeit.
So wird durch die in dieser Vorschrift enthaltenen Verweisungen klargestellt, dass die Regeln für
die Prüfung von Jahresabschlüssen auch für die Prüfung der Eröffnungsbilanz Anwendung finden. Dies stellt
auch den Gesamtzusammenhang zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde her. Auch der vom Rechnungsprüfungsausschuss
zu erteilende Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung, der in den Prüfungsbericht
aufzunehmen ist, verdeutlichen das Prüfungsgeschehen.
Durch die Verweisungen auf die weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung, z. B. den Inhalt des Bestätigungsvermerks,
die Verfahrensbeteiligung des Bürgermeisters, die Rechte der Prüfer der Eröffnungsbilanz und eine
Beteiligungsregelung für die Gemeindeprüfungsanstalt, wird ein Gesamtzusammenhang zum Verwaltungshan-
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§ 92 GO NRW
deln hergestellt. So ist z. B. vor der Feststellung der Eröffnungsbilanz durch den Rat dem Bürgermeister Gelegenheit
zur Stellungnahme zu geben.
Über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der
Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Die Formulierung
und Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks ist eigenverantwortlich vom Prüfer im Rahmen seines
Prüfungsauftrages und der Durchführung der Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse und der Ergebnisse seiner Prüfung vorzunehmen. Er ist dementsprechend vom Abschlussprüfer
zu formulieren.
Der Abschlussprüfer kann auch zu einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk sachgerechte Hinweise auf
Umstände aufnehmen, auf die er in besonderer Weise aufmerksam machen will, die aber sein positives Prüfungsurteil
über den Gesamtabschluss nicht einschränken. Er ist durch den Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung
sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses mit Angabe des Ortes und des Datums zu
unterzeichnen, jedoch abhängig davon, in welchem Umfang von ihnen Prüfungsaufgaben erledigt wurden. Werden
dagegen Beanstandungen ausgesprochen, ist der Bestätigungsvermerk einzuschränken oder zu versagen.
Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn die geprüfte Eröffnungsbilanz unter Beachtung
der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen
Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermittelt.
Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-
und Schuldenlage der Gemeinde mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen.
Der Bestätigungsvermerk ist auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen
Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Versagung
ist dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. Die Einschränkung
oder Versagung ist zu begründen.
5.4 Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz
Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk für die Gemeinde kann z. B. folgende Fassung haben (vgl. Abbildung).
Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz
Bestätigungsvermerk des Prüfers
Die Eröffnungsbilanz und der Anhang der Gemeinde ... wurde unter Beachtung des § 92 Absatz 2
GO NRW und unter Einbeziehung der Inventur, des Inventars und der Übersicht über örtlich festgelegte
Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände sowie des Lageberichtes geprüft. In die Prüfung
sind die sie ergänzenden Bestimmungen der Satzungen der Gemeinde und die sonstigen ortsrechtlichen
Bestimmungen einbezogen worden. Sie wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten
und Verstöße, die sich auf die Darstellung des durch die Eröffnungsbilanz nebst Anhang
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und durch den Lagebericht vermittelten
Bildes der Vermögens- und Schuldenlage wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit
erkannt werden konnten. Bei der Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die
Tätigkeit und über das wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde sowie die Erwartungen
über mögliche Fehler berücksichtigt worden. Im Rahmen der Prüfung wurden die Nachweise und
Unterlagen für die Eröffnungsbilanz nebst Anhang und Lagebericht überwiegend auf der Basis von
Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die Beurteilung der angewandten Bilanzierungsgrundsätze und
der wesentlichen Einschätzungen des Bürgermeisters der Gemeinde sowie die Würdigung der Gesamtdarstellung
der Eröffnungsbilanz nebst Anhang und des Lageberichts umfasst.
Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.
GEMEINDEORDNUNG 755

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Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz
Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht die Eröffnungsbilanz nebst Anhang
den gesetzlichen Vorschriften, den ergänzenden Bestimmungen der gemeindlichen Satzungen und
sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen und vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und
Schuldenlage der Gemeinde. Der Lagebericht steht in Einklang mit der Eröffnungsbilanz nebst Anhang,
vermittelt insgesamt ein zutreffendes Bild von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde
und stellt die Chancen und Risiken der zukünftigen Entwicklung zutreffend dar.
Abbildung 145 „Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz“
Ein solcher Bestätigungsvermerk ist in Abhängigkeit vom erteilten Prüfungsauftrag bzw. den erledigten Prüfungsaufgaben
durch den Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses
mit Angabe des Ortes und des Datums zu unterzeichnen (vgl. § 101 Absatz 7 i.V.m. § 103
Absatz 6 GO NRW).
5.5 Die Beteiligung Dritter als Prüfer
Aus örtlichen Gesichtspunkten heraus kann es wegen der erheblichen Bedeutung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz
erforderlich sein, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde - dessen sich der Rechnungsprüfungsausschuss
zur Durchführung der Prüfung bedienen muss (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW) - für die Prüfung
der Eröffnungsbilanz eines Dritten bedient, z. B. Wirtschaftsprüfer oder Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (vgl. §
103 Absatz 5 GO NRW).
6. Zu Absatz 6 (Überörtliche Prüfung der Eröffnungsbilanz):
Die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt der überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt.
Die gemeindliche Eröffnungsbilanz muss daher ebenfalls der überörtlichen Prüfung unterliegen.
Diese Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt (vgl. § 105 GO NRW) stellt eine Aufsichtsprüfung dar. Sie
unterscheidet sich zudem von der örtlichen Rechnungsprüfung dadurch, dass sie von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung
stehenden Stelle durchgeführt wird, während die örtliche Rechnungsprüfung i.d.R. durch eine
gemeindeeigene Stelle vorzunehmen ist. An die überörtliche Prüfung der Eröffnungsbilanz schließt sich das gleiche
Verfahren an, wie es für die Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nach § 105 GO NRW vorgesehen
ist. Gleichwohl stellt die Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde eine eigenständige Prüfung dar, deren
Berechtigung und Zuständigkeit auf dieser Vorschrift und nicht auf der Vorschrift des § 105 GO NRW beruht.
Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis zur Eröffnungsbilanz in Form eines Prüfberichts der
geprüften Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde mitzuteilen. Der Bürgermeister hat den Prüfungsbericht dem
Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vorzulegen. Anschließend muss der Rechnungsprüfungsausschuss
den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner Beratungen unterrichten.
Wenn Beanstandungen ausgesprochen wurden, entsteht für die Gemeinde die Pflicht, gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist eine Stellungnahme zum
Prüfungsbericht abzugeben. Oftmals enthält der Prüfungsbericht aber keine Beanstandungen mehr, weil diese
bereits zuvor ausgeräumt werden konnten. In diesem Zusammenhang kann sich aus den Beanstandungen der
Gemeindeprüfungsanstalt ein Berichtigungsbedarf ergeben, der entsprechend der haushaltsrechtlichen Regelungen
im Absatz 7 dieser Vorschrift sowie in § 57 GemHVO NRW zu behandeln ist.
GEMEINDEORDNUNG 756

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7. Zu Absatz 7 (Durchführung von Wertberichtigungen):
7.1 Zu Satz 1 (Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):
Die Vorschrift hat den Zweck, nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und Wertansätze in der Eröffnungsbilanz
auf künftige Jahresabschlüsse dadurch zu vermeiden, dass eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen
in vereinfachter Form zugelassen wird. Die Berichtigung umfasst grundsätzlich alle Posten der gemeindlichen
Eröffnungsbilanz, auch wenn für die Fehlerhaftigkeit ausdrücklich die Wertansätze der gemeindlichen Vermögensgegenstände
oder Sonderposten oder Schulden als Anlass einer Berichtigung der Eröffnungsbilanz benannt
worden sind.
Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist auch zwingend notwendig, wenn in dieser Bilanz z. B.
die in § 75 Absatz 3 GO NRW bestimmte Bemessung der Ausgleichsrücklage als fehlerhaft anzusehen ist. Maßgeblich
für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind die zum Bilanzstichtag vorliegenden objektiven Verhältnisse.
Das Nähere für eine Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist in
der Vorschrift des § 57 GemHVO NRW bestimmt worden. So ist z. B. ein Wertansatz zu berichtigen, wenn es sich
bei dem fehlerhaften Ansatz um einen wesentlichen Wertbetrag handelt (vgl. Abbildung).
Die Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden in der Eröffnungsbilanz
können berichtigt werden,
- bei einem zu niedrigen Wert,
- bei einem zu hohen Wert,
- sie zu Unrecht angesetzt oder
- zu Unrecht nicht angesetzt worden sind.
Abbildung 146 „Die Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“
Die Notwendigkeit der Berichtigung fehlerhafter Ansätze oder ihrer Nachholung ergibt sich aus der Aufgabe der
Eröffnungsbilanz, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage
der Gemeinde zu vermitteln. Daher sind alle wesentlichen Fehler in der Eröffnungsbilanz zu korrigieren. Die unwesentlichen
Fehler können dabei unberücksichtigt bleiben. Aufgrund der Tatsache, dass fehlerhafte Ansätze zu
korrigieren sind, ist eine nachträgliche Ausübung von Wahlrechten bzw. Ermessensspielräumen nicht zulässig.
In den Fällen der Nachholung eines Wertansatzes besteht wie bei der Erstbilanzierung die Möglichkeit zur Ausübung
von Wahlrechten. Da die Aufstellung der Eröffnungsbilanz nicht mit der Ermittlung eines Gewinns oder
Verlustes verbunden ist, ist es konsequent, dass die Berichtigung der Eröffnungsbilanzwerte ebenfalls nicht ergebniswirksam
vorzunehmen bzw. zu buchen ist. Daher soll die Ergebnisrechnung durch eine Berichtigung der
Eröffnungsbilanz nicht berührt werden. Durch diese Vorgabe wird die Durchführung oder Unterlassung einer
Bilanzberichtigung auf Grund von ergebnispolitischen Motiven der Gemeinde verhindert.
Die Notwendigkeit einer Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz kann sich auch erst bei der Aufstellung
späterer Jahresabschlüsse herausstellen. Wenn am späteren Abschlussstichtag die fehlerhaft angesetzten Vermögensgegenstände
nicht mehr vorhanden sind oder die Schulden nicht mehr bestehen, soll gleichwohl eine
Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz erfolgen. Ist eine Berichtigung vorzunehmen, so ist eine sich
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daraus ergebende Wertänderung ergebnisneutral und unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen.
Die vorgenommenen Wertberichtigungen oder Wertnachholungen sind im Anhang im des aufzustellenden Jahresabschluss
von der Gemeinde gesondert anzugeben (vgl. § 44 GemHVO NRW).
7.2 Zu Satz 2 (Geltung der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):
Nach der Vorschrift gilt die gemeindliche Eröffnungsbilanz als geändert, wenn bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse
der Gemeinde, die in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz enthaltenen Wertansätze für gemeindliche
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden der Gemeinde in zulässiger Weise berichtigt
oder nachgeholt werden. Auch diese ausdrückliche Festlegung der Wirkung einer Berichtigung und Nachholung
von Wertansätzen bedeutet nicht, dass alle nach der Eröffnungsbilanz der Gemeinde aufgestellten gemeindlichen
Jahresabschlüsse zu ändern sind.
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses, in dem die Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz
vorgenommen wird, sind im Anhang nicht nur Erläuterungen über die Durchführung der Berichtigung und Nachholung
von Wertansätzen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz zu geben, sondern es sind auch deren Wirkungen
für den Zeitraum zwischen der Eröffnungsbilanz der Gemeinde und dem Abschlussstichtag dieses Jahresabschlusses
anzugeben (vgl. § 44 i.V.m. § 57 Absatz 2 Satz 2 GemHVO NRW).
7.3 Zu Satz 3 (Frist der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):
Die Vorschrift sieht eine zeitliche Befristung der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen
Eröffnungsbilanz vor, denn es wird ausdrücklich bestimmt, dass eine Berichtigung letztmals im vierten der
Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden kann. Sie ist aus dem D-Markbilanzgesetz
übernommen worden. Diese gesetzliche Festlegung ist als sachgerecht anzusehen, denn der vom Gesetzgeber
eingeräumte Zeitraum gewährt die erforderliche Sicherheit für die weitere Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,
die auf der Eröffnungsbilanz der Gemeinde als Ausgangsgrundlage aufbaut. Die Gemeinde müsste
in der Zeit mehrerer gemeindlicher Haushaltsjahre über ausreichende Erfahrungen und ggf. Erkenntnisse verfügen,
um die Notwendigkeit einer Änderung ihrer Eröffnungsbilanz beurteilen zu können.
Nach Ablauf eines Zeitraumes von vier Jahren nach dem Bilanzstichtag der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist
nicht zu erwarten, dass noch Korrekturen erforderlich werden, die zwingend auf Fehler in der Eröffnungsbilanz als
Ausgangsgrundlage zurückzuführen sind. Daher ist die Möglichkeit der Bilanzberichtigung auf den genannten
Zeitraum beschränkt worden. Eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen der Eröffnungsbilanz in den
späteren Jahresabschlüssen wirkt auf die Eröffnungsbilanz zurück, erfordert aber nicht, die bestandskräftigen
Jahresabschlüsse im Zeitraum zwischen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und der Berichtigung oder Nachholung
von Wertansätzen zu ändern. Maßgeblich für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind jedoch immer die zum
Eröffnungsbilanzstichtag bei der Gemeinde bestehenden objektiven Verhältnisse.
7.4 Zu Satz 4 (Erleichterung bei der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):
Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass vorherige Jahresabschlüsse der Gemeinde, also gemeindliche Jahresabschlüsse
in dem Zeitraum zwischen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und dem Jahresabschluss der Gemeinde,
in dem von der Gemeinde eine Berichtigung ihrer Eröffnungsbilanz vorgenommen wird oder eine Nachholung
von Wertansätzen in der Eröffnungsbilanz erfolgt, nicht berichtigt werden müssen. Gleichwohl ist diese
Zeit bei der Festlegung der Wertgrößen, die dann als Wertansätze in der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen
werden, zu berücksichtigen. Mit der Vorschrift soll den Gemeinden eine Erleichterung an die Hand gegeben werden,
um den zusätzlichen Aufwand zu vermeiden. Dadurch wird vermieden, die bereits bekannt gemachten ge-
GEMEINDEORDNUNG 758

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 92 GO NRW
meindlichen Jahresabschlüsse nochmals durch den Kämmerer neu aufzustellen und vom Bürgermeister zu bestätigen
sowie vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen und vom Rat festzustellen.
In besonderen örtlichen Einzelfällen kann sich aber durchaus ein Bedürfnis für eine solche umfangreiche Berichtigungsreihe
ergeben. Die Fehlerhaftigkeit der gemeindlichen Eröffnungsbilanz muss so groß und gravierend
sein, dass unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit und der Aufgabe der gemeindlichen Jahresabschlüsse,
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu vermitteln,
sowie des Informationsinteresses der Adressaten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und der Jahresabschlüsse
der Gemeinde, die Vornahme einer Berichtigung aller Abschlüsse als zwingend anzusehen ist. Ein Ansatz dafür
oder dagegen bieten jeweils der Tenor, der im Rahmen der Prüfung der gemeindlichen Abschlüsse nach § 92
Absatz 5 und § 101 GO NRW zu erteilenden Bestätigungsvermerke, die Gegenstand der Feststellung durch den
Rat, aber auch Grundlage für die Entlastung des Bürgermeisters sind (vgl. § 96 GO NRW).
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 759

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
§ 93
Finanzbuchhaltung
(1) 1 Die Finanzbuchhaltung hat die Buchführung und die Zahlungsabwicklung der Gemeinde zu erledigen. 2 Die
Buchführung muss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung so beschaffen sein, dass
innerhalb einer angemessenen Zeit ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde gegeben werden
kann. 3 Die Zahlungsabwicklung ist ordnungsgemäß und sicher zu erledigen.
(2) Die Gemeinde hat, wenn sie ihre Finanzbuchhaltung nicht nach § 94 durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung
besorgen lässt, dafür einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter zu bestellen.
(3) 1 Soweit die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung gewährleistet sind, kann die Finanzbuchhaltung für
funktional begrenzte Aufgabenbereiche auch durch mehrere Stellen der Verwaltung erfolgen. 2 Absatz 2 bleibt
unberührt.
(4) 1 Die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches und der Zahlungsverpflichtung beauftragten
Bediensteten dürfen nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln. 2 Das Gleiche gilt für die mit der Rechnungsprüfung
beauftragten Bediensteten.
(5) Der Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung und sein Stellvertreter dürfen nicht Angehörige des Bürgermeisters,
des Kämmerers, der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie mit der Prüfung
beauftragter Dritter sein.
(6) Die Geschäftsvorfälle der Sondervermögen und der Treuhandvermögen sind gesondert abzuwickeln, wenn für
diese gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden.
Erläuterungen zu § 93:
I. Allgemeines
1. Die örtliche Finanzbuchhaltung
1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Einführung der Ressourcenorientierung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und die Erfassung der gemeindlichen
Geschäftsvorfälle sowie der Vermögens- und Schuldenlage nach dem System der doppelten Buchführung
in Anlehnung an das kaufmännische Rechnungswesen hat dazu geführt, eine gesonderte Vorschrift zur
gemeindlichen Aufgabe "Finanzbuchhaltung" zu erlassen. Diese Aufgabe soll alle Tätigkeiten der Gemeinde
umfassen, die erforderlich sind, um die Geschäftsvorfälle der Gemeinde zu erfassen und zu buchen sowie die
daraus entstehende Zahlungsabwicklung durchzuführen. Diese haushaltsrechtliche Vorgabe soll dazu beitragen,
dass die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zutreffend dargestellt wird und die Fortschreibung
aufgrund und entsprechend der Geschäftsvorfälle im Haushaltsjahr gewährleistet wird.
Zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind der grundsätzliche Umfang und die aufgabenbezogenen Inhalte näher
bestimmt worden (vgl. § 27 ff. GemHVO NRW). Alle gemeindlichen Vorgänge, die sich wertmäßig erfassen lassen,
werden hier mit den Methoden der doppelten Buchführung sachlich und zeitlich geordnet erfasst, gebucht
und dokumentiert. Für die gemeindliche Zahlungsabwicklung bedurfte es dabei unter Sicherheitsaspekten besonderer
Vorgaben (vgl. §§ 30 und 31 GemHVO NRW). Die Vorschriften über die Bewirtschaftung und Überwachung
der im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen sowie über den Umgang mit gemeindlichen Ansprüchen und
Verpflichtungen sind dabei nicht unbeachtlich (vgl. §§ 23 und 26 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 760

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Die gemeindliche Finanzbuchhaltung hat daher aus ihrem (externen) Rechnungskreis heraus die Angaben zu
machen und die Daten zu liefern, die eine Grundlage für die gemeindliche Haushaltsplanung sowie für den Jahresabschluss
der Gemeinde bilden sollen. Neben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung stellt die Kosten- und
Leistungsrechnung der Gemeinde den zweiten Hauptbereich des gemeindlichen Rechnungswesens dar. Sie wird
über einen eigenen (internen) Rechnungskreis der Gemeinde abgewickelt (vgl. § 18 GemHVO NRW).
1.2 Die Aufgaben
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift hat die gemeindliche Finanzbuchhaltung die Buchführung und die Zahlungsabwicklung
der Gemeinde zu erledigen. In der Finanzbuchhaltung sind daher alle Geschäftsvorfälle der
Gemeinde systematisch und lückenlos nach bestimmten Regeln und Ordnungskriterien wertmäßig zu erfassen.
Die dadurch bedingten Veränderungen der gemeindlichen Vermögens- und Schuldenlage sind ebenfalls zu erfassen
und zu buchen. Durch die Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung wird die Aufstellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses ermöglicht, denn sie liefert die zutreffenden Daten für die Ergebnisrechnung, die
Finanzrechnung und die Bilanz.
Für das Buchungsgeschäft bedient sich die Finanzbuchhaltung des Systems der doppelten Buchführung. Sie
muss unter Beachtung der GoB die gemeindlichen Geschäftsvorfälle in den Büchern sachlich und zeitlich geordnet
sowie klar ersichtlich und nachprüfbar aufzuzeichnen. Die Aufzeichnungspflicht führt zu einer laufenden, systematisch
geordneten Dokumentation der gemeindlichen Geschäftsvorfälle. Als gemeindlicher Geschäftsvorfall
wird dabei ein Ereignis betrachtet, das von der Gemeinde buchhalterisch zu erfassen ist, weil es zu finanziellen
Auswirkungen für die Gemeinde führt. Es kann dabei zwischen bestandswirksamen und ergebniswirksamen Geschäftsvorfällen
unterschieden werden.
Die Aufgaben der gemeindlichen Zahlungsabwicklung sind vom Bürgermeister in einer örtlichen Dienstanweisung
auf der Grundlage zu regeln (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO NRW). Es sollen u.a. örtliche Regelungen
über die Annahme von Einzahlungen und die Leistung von Auszahlungen, die buchhalterische Erfassung der
Zahlungsströme, getrennt nach eigenem und fremdem Zahlungsverkehr, die Verwaltung der Finanzmittel, die
Aufbewahrung, Beförderung und Entgegennahme von Zahlungsmitteln und die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel
getroffen werden. Es sind auch Regelungen über die sichere Verwahrung und Verwaltung von Wertgegenständen
zu treffen (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 5 GemHVO NRW). Außerdem sind örtliche Regelungen
über die Behandlung der fremden Finanzmittel zu treffen.
Der gemeindliche Geschäftsablauf in Form der Aufbau- und Ablauforganisation der Finanzbuchhaltung soll örtlich
durch den Bürgermeister geregelt werden. Er kann dazu festlegen, dass die Aufgaben der Zahlungsabwicklung
zentral oder dezentral erledigt werden. Die Geschäftsvorfälle der Sondervermögen und der Treuhandvermögen
sind gesondert abzuwickeln, wenn für diese gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden. Entsprechend sind
jeweils Verantwortlichkeiten zu bestimmen, mindestens ist jedoch ein Verantwortlicher und ein Stellvertreter für
die gesamte Finanzbuchhaltung der Gemeinde zu bestellen (vgl. § 93 Absatz 2 GO NRW). Bei der Bestellung
dieser Personen ist das gesetzlich bestimmte Verwandtschaftsverbot zu beachten (vgl. § 93 Absatz 5 GO NRW)
1.3 Die organisatorische Ausgestaltung
Die haushaltsrechtlichen Regelungen zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind unter Einbeziehung der örtlichen
Gegebenheiten von der Gemeinde eigenverantwortlich weiter auszugestalten. Sie enthalten deshalb keine
Festlegungen über die organisatorische Ausgestaltung der Finanzbuchhaltung vor Ort, sondern eröffnen Gestaltungsspielräume
für die Gemeinde. Die örtliche Entscheidung für eine bestimmte Organisationsform der Finanzbuchhaltung
wird dabei maßgeblich durch die von der Gemeinde insgesamt zu erfüllenden fachlichen Aufgaben
GEMEINDEORDNUNG 761

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
und dem daraus entstehenden örtlichen Buchungs- und Zahlungsgeschäft bestimmt. Die von der Gemeinde gewählte
Organisationsform soll dabei funktionsgerecht und in die gemeindliche Verwaltung integrierbar sein.
Die aus den Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung bestehende funktionale Aufgabenteilung zwischen
dem originären Buchungsgeschäft der Gemeinde und dem gemeindlichen Zahlungsverkehr macht regelmäßig
eine sachbezogene Gliederung der Finanzbuchhaltung in die Aufgabenbereiche "Buchführung" und „Zahlungsabwicklung"
notwendig. Für die Gemeinde bietet es sich deshalb an, ihre örtliche Organisationsform für die Finanzbuchhaltung
an diesen Funktionen zu orientieren. Die sachgerechte Trennung zwischen der Buchführung
und der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sollte jedoch nicht dazu führen, die beiden Aufgabenbereiche als
organisatorisch eigenständige Einheiten in der gemeindlichen Verwaltung einzurichten.
Es ist eine Pflicht der Gemeinde, ihre örtliche Finanzbuchhaltung so auszugestalten, dass die ordnungsgemäße
Erledigung der Aufgaben gesichert ist und die Verantwortlichkeiten dafür klar abgegrenzt sowie die Verantwortlichen
bestimmt werden können. Sie hat bei einer dezentralen Finanzbuchhaltung die Ordnungsmäßigkeit insgesamt
zu sichern und zu gewährleisten. Bei einer solchen Organisationsform bleiben gleichwohl zentral zu erledigende
Aufgaben bestehen. Die Gemeinde muss dazu z. B. entscheiden, ob die dafür Verantwortlichen auch die
zentral zu handhabende Gesamtverantwortung der Gemeinde für ihre Finanzbuchhaltung tragen sollen. Die Gemeinde
sollte dafür Sorge tragen, dass in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung das notwendige technische und
kaufmännische Fachwissen verfügbar ist, um die Qualität der Buchführung zu gewährleisten. Die Kosten der
gemeindlichen Finanzbuchhaltung sollen sich möglichst in einem verträglichen Rahmen bewegen.
1.4 Die Unabhängigkeit bei der Zahlungsabwicklung
Die gemeindliche Zahlungsabwicklung ist ein besonderer Aufgabenbereich innerhalb der Finanzbuchhaltung der
Gemeinde (vgl. § 30 GemHVO NRW). Die Tätigkeit des Verantwortlichen für die gemeindliche Zahlungsabwicklung
und seines Stellvertreters ist deshalb aus Sicherheitsgründen mit einem Verwandtschaftsverbot verknüpft
worden. Diese Beschäftigten der Gemeinde dürfen daher nicht Angehörige des Bürgermeisters, des Kämmerers,
der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie von Dritten sein, die mit der örtlichen Prüfung
beauftragt worden sind (vgl. § 93 Absatz 5 i.V.m. § 104 Absatz 3 GO NRW).
Diese besondere haushaltsrechtliche Regelung ist im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft von grundlegender
Bedeutung. Sie erhöht für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft den Wert der durch
den gemeindlichen Jahresabschluss zu gebenden Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Die
genannten Verantwortlichen müssen daher aus ihrer Tätigkeit heraus grundsätzlich mögliche Interessenkonflikte
vermeiden, um ihre Aufgabe ordnungsgemäß erfüllen zu können. Sofern bei ihnen ggf. entsprechende Konflikte
entstehen, müssen sie die Verantwortlichen in der Gemeinde informieren und ggf. ihre Tätigkeit ruhen lassen.
Die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung der gemeindlichen Zahlungsabwicklung im Sinne einer Unabhängigkeit
soll auch durch die besondere Regelung, dass die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches
und der Zahlungsverpflichtung beauftragten Beschäftigten nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln dürfen,
gesichert werden. Der Status der örtlichen Finanzbuchhaltung erfordert besondere Anforderungen, sodass das
Gebot der Sicherung der Unabhängigkeit bei der Zahlungsabwicklung auch den privaten Bereich der dazugehörigen
Beschäftigten umfasst. Diese Personen dürfen z. B. nicht nebenberuflich tätig werden, wenn sie Aufträge
annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich beeinträchtigen könnte.
1.5 Die elektronische Rechnung
Im Rahmen der fachlichen Aufgabenerfüllung und der haushaltswirtschaftlichen Tätigkeiten wird von der Gemeinde
gegenüber einem Dritten, der eine Leistung der Gemeinde in Anspruch nimmt, vielfach eine Rechnung ausge-
GEMEINDEORDNUNG 762

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
stellt und ggf. auch eine Zahlungsfrist eingeräumt. Die Rechnungen werden dabei in Papierform oder in elektronischer
Form erstellt. Sofern die Gemeinde elektronische Rechnungen erstellt oder entgegen nimmt, sollte sie
zuvor mit ihrem Geschäftspartner geklärt haben, welche Anforderungen dabei an die Echtheit an den Inhalt ein-
zuhalten sind, z. B. eine qualifizierte elektronische Signatur.
Es ist aber auch notwendig, dass Klarheit über das Format einer elektronischen Rechnung und den Übermittlungsweg
besteht, sodass eine mehrfache Ausstellung einer Rechnung vermieden wird, z. B. bei einer Korrektur
einer Rechnung. Derartige Absprachen über Formen und Verfahren ermöglichen eine automatisierte Weiterbearbeitung
auch bei der Gemeinde. Sie hat dabei zu überprüfen, ob die elektronische Rechnung inhaltlich richtig ist,
der Rechnungsaussteller einen Anspruch gegenüber der Gemeinde hat und die Zahlungsweise genau bestimmt
ist. Es gilt dabei außerdem, einen Zusammenhang zwischen der eingereichten Rechnung und der für die Gemeinde
erbrachten Leistung herzustellen. Bei der Aufbewahrung der elektronischen Rechnung hat die Gemeinde
innerhalb der Aufbewahrungsfristen sicherzustellen, dass keine Änderungen an der Rechnung vorgenommen
werden können und diese jederzeit lesbar ist (vgl. § 58 GemHVO NRW).
2. Die Rechengrößen im NKF
2.1 Ertrag und Aufwand als Rechengrößen
2.1.1 Allgemeine Grundlagen
Im NKF werden über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch
der Gemeinde erfasst. Unter Einbeziehung der örtlichen Produktorientierung wird der Gemeinde
damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung der Ressourcen bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich.
Im Zusammenspiel mit der Ausrichtung der gemeindlichen Finanzpolitik auf das Prinzip der intergenerativen
Gerechtigkeit soll dadurch grundsätzlich erreicht werden, dass der gesamte Ressourcenverbrauch der Gemeinde
in einem Haushaltsjahr (Aufwendungen) regelmäßig durch Erträge dieser Periode gedeckt wird, um nachfolgende
Generationen nicht zu überlasten.
Die zur Erfassung und Messung der gemeindlichen Ressourcen festgelegten Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“
stellen dabei den zutreffenden Buchungsstoff dar. Sie haben ihre Ursache in den wirtschaftlichen Aktivitäten
der Gemeinde, z. B. im Rahmen eines Leistungsaustausches mit einem Dritten oder durch die Erfüllung öffentlich-rechtlicher
Verpflichtungen gegenüber einem Dritten. In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ermöglichen
die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ durch die Konkretisierung nach Arten, das Ressourcenaufkommen
und den Ressourcenverbrauch der Gemeinde genau zu messen. Die gemeindlichen Ressourcen für das
Haushaltsjahr sind im Ergebnisplan zu veranschlagen und in der Ergebnisrechnung nachzuweisen.
Die Rechengrößen stellen zudem die zutreffenden Größen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“ dar,
die das Geldvermögen und das Sachvermögen der Gemeinde betrifft. Durch Erträge aus gemeindlichen Geschäftsvorfällen
kommt es zu einer Vermögensmehrung und durch die gemeindlichen Aufwendungen zu Vermögensminderungen.
Dadurch wird das gemeindliche Eigenkapital entsprechend verändert. Die Erträge und die
Aufwendungen im Haushaltsjahr sind daher von zentraler Bedeutung für die gemeindliche Ergebnisermittlung.
In diesem Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde zu beachten, die ebenfalls
über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ erfasst werden. Die Gemeinde hat dabei eigenverantwortlich
zu entscheiden, ob sie zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs auch die internen Leistungsbeziehungen
in ihrem Haushalt veranschlagt und im Jahresabschluss nachweist (vgl. § 17 GemHVO NRW). Einer
haushaltswirtschaftlichen Messung der örtlichen internen Leistungsbeziehungen durch die Rechengrößen „Ertrag“
und „Aufwand“ steht dabei der Charakter dieser Leistungsbeziehungen nicht entgegen.
GEMEINDEORDNUNG 763

2.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Unter der Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der Gemeinde in
einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder gemeindliche
Geschäftsvorfall dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Die Begriffspaare
„Ertrag“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).
Ertrag, der nicht gleichzeitig
eine Einnahme ist.
Ertrag
Die Rechengröße „Ertrag“
Ertrag, der gleichzeitig
eine Einnahme ist
Einnahme, die gleichzeitig
ein Ertrag ist.
GEMEINDEORDNUNG 764
Einnahme
Abbildung 147 „Die Rechengröße Ertrag“
Einnahme, die nicht gleichzeitig
ein Ertrag ist.
Mit dieser Rechengröße werden z. B. die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten
Zuwendungen erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die
Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine
Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme
in unterschiedliche Haushaltsjahre (Perioden) fallen, z. B. bei Mietvorauszahlungen, sodass dann eine
passive Rechnungsabgrenzung erforderlich wird (vgl. § 42 Absatz 3 GemHVO NRW).
2.1.3 Die Rechengröße „Aufwand“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der
Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Zu Aufwendungen führt daher jeder gemeindliche Vorgang, der
das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert. Die gemeindlichen Aufwendungen sind
aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach auszahlungsgleiche Aufwendungen
entstehen. Die Zahlungsvorgänge können aber auch in einem anderen Haushaltsjahr (Periode) liegen.
Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn das gleiche Haushaltsjahr der
Gemeinde betroffen ist, z. B. Gehälter für Beschäftigte der Gemeinde, Energiekosten. Die Gemeinde leistet dann
in einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z. B. im Dezember des Haushaltsjahres
die für den Januar des Folgejahres zustehende Beamtenbesoldung gezahlt wird. Die Aufwendungen der
Gemeinde und die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre, sodass dann eine
aktive Rechnungsabgrenzung erforderlich wird (vgl. § 42 Absatz 1 GemHVO NRW). Die Begriffspaare „Aufwand“
und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).

Aufwand, der nicht gleichzeitig
eine Ausgabe ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Aufwand
Die Rechengröße „Aufwand“
Aufwand, der gleichzeitig
eine Ausgabe ist.
Ausgabe, die gleichzeitig
ein Aufwand ist.
GEMEINDEORDNUNG 765
Ausgabe
Abbildung 148 „Die Rechengröße Aufwand“
2.2 Einzahlungen und Auszahlungen als Rechengrößen
2.2.1 Allgemeine Grundlagen
Ausgabe, die nicht gleichzeitig
ein Aufwand ist.
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und
auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide
Mittel) aufzeigen. Sie stellt dadurch eine Mittelherkunftsrechnung und eine Mittelverwendungsrechnung der Gemeinde
dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Aufgrund dessen kommen bei der gemeindlichen
Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur Anwendung.
Die Einzahlungen und Auszahlungen sind dabei in der gemeindlichen Finanzrechnung unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips
zu erfassen. Dieses Prinzip wird auch als Liquiditätsänderungsprinzip bezeichnet. Im
NKF sind in der gemeindlichen Bilanz die Kassenkredite der Gemeinde unter dem Bilanzposten „Verbindlichkeiten
aus Krediten zur Liquiditätssicherung“ anzusetzen. In der gemeindlichen Finanzrechnung dürfen daher nur
Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr kassenmäßig eingegangenen oder geleisteten Zahlungen erfasst werden.
Diese Zahlungsströme haben eine Änderung der Liquidität der Gemeinde bewirkt.
2.2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den
Zugang liquider Mittel in Form von Bargeld oder Buchgeld führt.
Beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen liegen
daher dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer Abnahme der gemeindlichen
Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. Nicht als Einzahlung
gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der
Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. Die Begriffspaare
„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl.
Abbildung).

Einzahlung, die nicht gleichzeitig
eine Einnahme ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Einzahlung
2.2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“
Rechengröße „Einzahlungen“
Einzahlung, die gleichzeitig
eine Einnahme ist.
Einnahme, die gleichzeitig
eine Einzahlung ist.
GEMEINDEORDNUNG 766
Einnahme
Abbildung 149 „Rechengröße Einzahlungen“
Einnahme, die nicht gleichzeitig
eine Einzahlung ist.
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch
den Abgang liquider Mittel führt. Die Abgabe von Finanzmitteln durch die Gemeinde kann in Form von Bargeld
oder Buchgeld dabei erfolgen. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen
Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).
Aufzahlung, die nicht gleichzeitig
ausgabewirksam ist.
Rechengröße „Auszahlungen“
Auszahlung
Auszahlung, die gleichzeitig
ausgabewirksam ist.
Ausgabe, die gleichzeitig
auszahlungswirksam ist.
Ausgabe
Abbildung 150 „Rechengröße Auszahlungen“
Ausgabe, die nicht gleichzeitig
auszahlungswirksam ist.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“
auch dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung
der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch
eine Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde
gilt nicht als gemeindliche Auszahlung, weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde
insgesamt nicht verändert wird.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
3. Der Kontenrahmen für die gemeindliche Buchführung
3.1 Allgemeine Sachlage
Die Beachtung der GoB bei der Buchführung der Gemeinde erfordert, die gemeindliche Buchführung nach einheitlichen
Maßstäben zu gewährleisten. Es bedarf deshalb eines systematischen Aufbaus der gemeindlichen
Buchführung nach einem Kontenplan, der aus dem NKF-Kontenrahmen abzuleiten ist (vgl. § 27 Absatz 7 GemH-
VO NRW). Die von der Gemeinde gebildeten Konten sind dabei in Abhängigkeit von der eingesetzten elektronischen
Datenverarbeitung gegen Manipulationen zu schützen. Das Gebot der vollständigen und verständlichen
Aufzeichnung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle in den Büchern der Gemeinde ist ebenfalls zu beachten.
3.2 Die Kontenklassen im NKF-Kontenrahmen
3.2.1 Allgemeine Inhalte
Der NKF-Kontenrahmen für die Gemeinde bildet das Drei-Komponentensystem des NKF ab. Unter Berücksichtigung
der haushaltswirtschaftlichen Ziele und Zwecke werden der Gemeinde dabei bestimmte Wahlrechte für die
Gestaltung ihrer Buchungskonten als Sachkonten eingeräumt. Er ist nach dem Zehnersystem in zehn verschiedene
Kontenklassen gegliedert worden. Die Kontenklassen 0 bis 8 sind dabei für die Durchführung der „Geschäftsbuchführung“
der Gemeinde belegt. Sie sind nach dem Abschlussgliederungsprinzip aufgebaut und bilden
einen in sich geschlossenen Rechnungskreis, der selbstständig abgeschlossen wird.
Die aufeinanderfolgende Nummerierung im NKF-Kontenrahmen soll diese Sachlage verdeutlichen. Durch die
erste Stelle der Nummerierung wird die Kontenklasse und durch die zweite Stelle wird die Kontengruppe angegeben.
Die Kontenklassen für die gemeindliche Bilanz werden dann entsprechend der Gliederung der Bilanz in
Bilanzposten in Kontengruppen unterteilt, die wiederum weiter in Kontenarten und Konten zweckbezogen differenziert
werden können (vgl. § 41 Absatz 3 und 4 GemHVO NRW).
Eine vergleichbare Vorgabe besteht für die Kontenklassen der gemeindlichen Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung
der Gemeinde, die nach den Haushaltspositionen weiter untergliedert werden (vgl. § 38 i.V.m. § 2 und §
39 i.V.m. § 3 GemHVO NRW). Die Gemeinde hat dadurch vielfältige Möglichkeiten, ähnliche gemeindliche Sachverhalte
bzw. Geschäftsvorfälle in gleicher Art und Weise geordnet zu erfassen. Sie kann dazu die Kontenklassen
entsprechend ihrem örtlichen Bedarf weiter in Kontengruppen und Konten untergliedern.
3.2.2 Die Kontenklassen für die Bilanz
Die gemeindliche Bilanz ist ein wichtiger Teil des Jahresabschlusses der Gemeinde. Die jährliche Erfassung und
Bewertung des Vermögens und der Schulden der Gemeinde bildet dafür die Grundlage. Die gemeindliche Bilanz
weist auf der Aktivseite das gemeindliche Vermögen und auf der Passivseite dessen Finanzierung durch Eigenoder
Fremdkapital nach. Entsprechend der Bedeutung der Aktivseite und der Passivseite in der gemeindlichen
Bilanz sind dafür im NKF-Kontenrahmen jeweils zwei eigenständige Kontenklassen gebildet worden.
Die Aktivseite der gemeindlichen Bilanz wird durch die beiden Kontenklassen 0 und 1 erfasst und die Passivseite
der Bilanz durch die Kontenklassen 2 und 3. Die Gliederung innerhalb dieser vier Kontenklassen in Kontengruppen
entspricht der Gliederung der Bilanzposten für die gemeindliche Bilanz nach § 41 Absatz 3 und 4 GemHVO
NRW (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 767

Bereich
Aktiva
Passiva
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Bilanz
Kontenklasse
GEMEINDEORDNUNG 768
0
1
2
3
Immaterielle
Vermögensgegenstände
und Sachanlagen
Finanzanlagen,
Umlaufvermögen
und aktive
Rechnungsabgrenzung
Eigenkapital,
Sonderposten und
Rückstellungen
Verbindlichkeiten
und passive
Rechnungsabgrenzung
Kontengruppen
00 ...
01 Immaterielle Vermögensgegenstände
02 Unbebaute Grundstücke und grundstücksgleiche
Rechte
03 Bebaute Grundstücke und grundstücksgleiche
Rechte
04 Infrastrukturvermögen
05 Bauten auf fremdem Grund und Boden
06 Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler
07 Maschinen und technische Anlagen,
Fahrzeuge
08 Betriebs- und Geschäftsausstattung
09 Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau
10 Anteile an verbundenen Unternehmen
11 Beteiligungen
12 Sondervermögen
13 Ausleihungen
14 Wertpapiere
15 Vorräte
16 Öffentlich-rechtliche Forderungen und Forderungen
aus Transferleistungen
17 Privatrechtliche Forderungen, sonstige Vermögens-
gegenstände
18 Liquide Mittel
19 Aktive Rechnungsabgrenzung
20 Eigenkapital
21 Wertberichtigungen (kein Bilanzausweis)
22 ...
23 Sonderposten
24 …
25 Pensionsrückstellungen
26 Rückstellungen für Deponien und Altlasten
27 Instandhaltungsrückstellungen
28 Sonstige Rückstellungen
29 ...
30 Anleihen
31 ...
32 Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen
33 Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditäts-
sicherung
34 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die Kredit-
Aufnahmen wirtschaftlich gleichkommen
35 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen
36 Verbindlichkeiten aus Transferleistungen
37 Sonstige Verbindlichkeiten
38 ...
39 Passive Rechnungsabgrenzung
Abbildung 151 „Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Bilanz“
Der Gemeinde wird es durch die vier Kontenklassen ermöglicht, mit Hilfe der weiteren Untergliederungsmöglichkeiten
in Kontengruppen und Kontenarten vor Ort eine ausreichende Zahl von Bestandskonten für ihre Bilanz
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten einzurichten.
3.2.3 Die Kontenklassen für die Ergebnisrechnung
Die gemeindliche Ergebnisrechnung hat die Aufwendungen und Erträge des Haushaltsjahres nachzuweisen. Das
Jahresergebnis stellt dabei den Saldo aus den ordentlichen Erträgen und Aufwendungen, den Finanzerträgen
und Finanzaufwendungen sowie außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen dar. Durch die Erträge und
Aufwendungen wird das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde im Haushaltsjahr

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§ 93 GO NRW
umfassend abgebildet. Im NKF-Kontenrahmen sind entsprechend der Bedeutung der Arten der gemeindlichen
Erträge und Aufwendungen jeweils eigenständige Kontenklassen gebildet worden. Die Erträge werden innerhalb
der Kontenklasse 4 erfasst und die Aufwendungen innerhalb der Kontenklasse 5. Diese beiden Kontenklassen
werden entsprechend der Gliederung der gemeindlichen Ergebnisrechnung nach § 38 i.V.m. § 2 GemHVO NRW
in eine Vielzahl von Kontengruppen untergliedert (vgl. Abbildung).
Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Ergebnisrechnung
Bereich
Ergebnis-
rechnung
4 Erträge
Kontenklasse
5 Aufwendungen
GEMEINDEORDNUNG 769
Kontengruppen
40 Steuern und ähnliche Abgaben
41 Zuwendungen und allgemeine Umlagen
42 Sonstige Transfererträge
43 Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte
44 Privatrechtliche Leistungsentgelte,
Kostenerstattungen und Kostenumlagen
45 Sonstige ordentliche Erträge
46 Finanzerträge
47 Aktivierte Eigenleistungen, Bestandsveränderungen
48 Erträge aus internen Leistungsbeziehungen
49 Außerordentliche Erträge
50 Personalaufwendungen
51 Versorgungsaufwendungen
52 Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen
53 Transferaufwendungen
54 Sonstige ordentliche Aufwendungen
55 Zinsen und sonstige Finanzaufwendungen
56 ...
57 Bilanzielle Abschreibungen
58 Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen
59 Außerordentliche Aufwendungen
Abbildung 152 „Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Ergebnisrechnung“
Der Gemeinde wird es durch die zwei Kontenklassen ermöglicht, mit Hilfe der weiteren Untergliederungsmöglichkeiten
in Kontengruppen und Kontenarten vor Ort eine ausreichende Zahl von Ergebniskonten für ihre Ergebnisrechnung
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten einzurichten.
3.2.4 Die Kontenklassen für die Finanzrechnung
Die gemeindliche Finanzrechnung weist alle Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde im Haushaltsjahr
nach. Der Liquiditätssaldo aus der Finanzrechnung bildet dabei die Veränderung des Bestands an liquiden Mitteln
der Gemeinde ab und wird in die gemeindliche Bilanz übernommen. Im NKF-Kontenrahmen sind entsprechend
der Bedeutung der Arten der gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen dafür jeweils eigenständige Kontengruppen
gebildet worden. Die Einzahlungen werden innerhalb der Kontenklasse 6 erfasst und die Auszahlungen
innerhalb der Kontenklasse 7. Diese beiden Kontenklassen werden entsprechend der Gliederung der gemeindlichen
Finanzrechnung nach § 39 i.V.m. § 3 GemHVO NRW in eine Vielzahl von Kontengruppen untergliedert
(vgl. Abbildung).

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§ 93 GO NRW
Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Finanzrechnung
Bereich
Finanz-
rechnung
6 Einzahlungen
Kontenklasse
7 Auszahlungen
GEMEINDEORDNUNG 770
Kontengruppen
60 Steuern und ähnliche Abgaben
61 Zuwendungen und allgemeine Umlagen
62 Sonstige Transfereinzahlungen
63 Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte
64 Privatrechtliche Leistungsentgelte,
Kostenerstattungen und Kostenumlagen
65 Sonstige Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
66 Zinsen und sonstige Finanzeinzahlungen
67 ...
68 Einzahlungen aus Investitionstätigkeit
69 Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit
70 Personalauszahlungen
71 Versorgungsauszahlungen
72 Auszahlungen für Sach- und Dienstleistungen
73 Transferauszahlungen
74 Sonstige Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
75 Zinsen und sonstige Finanzauszahlungen
76 ...
77 ...
78 Auszahlungen aus Investitionstätigkeit
79 Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit
Abbildung 153 „Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Finanzrechnung“
Der Gemeinde wird es durch die zwei Kontenklassen ermöglicht, mit Hilfe der weiteren Untergliederungsmöglichkeiten
in Kontengruppen und Kontenarten vor Ort eine ausreichende Zahl von Zahlungskonten für ihre Finanzrechnung
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten einzurichten.
3.2.5 Weitere Kontenklassen
Die Kontenklasse „Abschlusskonten“ und die Kontenklasse „Kosten- und Leistungsrechnung“ (KLR) stellen die
beiden letzten Kontenklassen des NKF-Kontenrahmens dar. Sie sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung
unter Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse weiter auszugestalten. Dabei soll die grundsätzliche Systematik
des NKF-Kontenrahmens beachtet werden (vgl. Abbildung).
Bereich
Die sonstigen NKF-Kontenklassen
Kontenklasse
Abschluss 8 Abschlusskonten
KLR 9
Kosten- und Leistungsrechnung
(KLR)
Kontengruppen
80 Eröffnungs-/Abschlusskonten
81 Korrekturkonten
82 Kurzfristige Erfolgsrechnung
Abbildung 154 „Die weiteren NKF-Kontenklassen“
90 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)
(Die Ausgestaltung der KLR
ist von jeder Kommune selbst festzulegen.)

3.2.6 Die Verbindlichkeit des NKF-Kontenrahmens
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§ 93 GO NRW
Der NKF-Kontenrahmen stellt ein den allgemeinen buchungstechnischen Prinzipien folgendes Ordnungsgerüst
für die Bildung von gemeindlichen Konten für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde dar. Er bietet daher sowohl
den inhaltlichen Rahmen als auch methodische Vorgaben für die gemeindliche Kontenbildung. Der NKF-
Kontenrahmen ist in der Reihenfolge seiner Kontenklassen einschließlich ihrer Bezeichnungen für die Gemeinde
verbindlich. Er ermöglicht der Gemeinde die Bildung von örtlichen Sachkonten in eigenverantwortlicher Ausgestaltung
und Konkretisierung.
Die Gemeinde muss hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Verbindlichkeit auch den Zusammenhang des NKF-
Kontenrahmens mit den Vorschriften über die Posten der Bilanz sowie die Haushaltspositionen der Ergebnisrechnung
und der Finanzrechnung beachten (vgl. §§ 37, 38 und 41 GemHVO NRW). Die Gliederung der betreffenden
Kontenklassen in Kontengruppen entspricht dabei den mindestens zu bildenden den Bilanzposten und
Haushaltspositionen. Die Verbindlichkeit der Kontenklassen 6 und 7 für die Finanzrechnung besteht daher auch
dann, wenn die gemeindlichen Zahlungskonten im Rahmen der doppelten Buchführung statistisch mitgeführt und
nicht bebucht werden.
Die im NKF-Kontenrahmen ausgewiesenen Gliederungsziffern kann die Gemeinde vor Ort nutzen. Der Gebrauch
der zweistelligen Ziffern erleichtert dabei auch die Erfüllung der finanzstatistischen Anforderungen, denn bei deren
Erhebungsmerkmalen baut die Nummerierung auf der Bezifferung des NKF-Kontenrahmens auf. Die Grundlage
für die Festlegung der vierstelligen finanzstatistischen Erhebungsmerkmale ist identisch mit dem NKF-
Kontenrahmen. Im Rahmen der Finanzstatistik werden deshalb die Erhebungsmerkmale oftmals als „Konten“
bezeichnet, denn auf dieser Ebene wird vor Ort gebucht. Der betragsmäßige Kontenstand wird dann von der
Finanzstatistik für bestimmte Zeiträume abgefragt (vierteljährlich und jährlich).
3.2.7 Der Kontierungsplan zum NKF-Kontenrahmen
Das eigenverantwortliche haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde einschließlich der sachgerechten Erfassung
und Buchung der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen
in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfordern einen Kontierungsplan zum NKF-Kontenrahmen. Der Kontierungsplan
soll dabei die richtige Zuordnung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zu den Haushaltspositionen in
der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung sowie eine zutreffende Zuordnung zu den Bestandskonten für die
gemeindliche Bilanz gewährleisten. Er soll aber auch der Gemeinde eine Hilfe bei der Einrichtung ihrer Ergebniskonten
und der Bestandskonten auf der Grundlage des NKF-Kontenrahmens bieten.
Der Kontierungsplan ist daher von der Gemeinde bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans und des Jahresabschlusses
der Gemeinde zu beachten sowie für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle in Ausführung
der §§ 2, 3 und 41 GemHVO NRW verbindlich (vgl. Nummer 1.5.3 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300). Auf der Grundlage des auf Kontengruppen bezogenen Kontierungsplans
sollen das gemeindliche Buchungsgeschehen und die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr nachvollziehbar sein.
4. Die Berücksichtigung des Datenschutzes
Die Gemeinde trägt bei der Durchführung und ordnungsgemäßen Erledigung der in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
anfallenden Aufgaben auch die Verantwortung für die Einhaltung des Datenschutzes. Sie erledigt
diese Arbeiten im Rahmen einer öffentlichen Verwaltungsaufgabe und hat dabei die Anforderungen an eine ordnungsgemäße
Datenverarbeitung zu beachten (vgl. § 2 und 11 DSG NRW). Diese gemeindliche Verantwortung
beinhaltet, dass die Gemeinde externe Personen und Stellen, die von ihr mit der Wartung und Systembetreuung
GEMEINDEORDNUNG 771

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von Einrichtungen zur automatisierten Datenverarbeitung beauftragt sind, sorgfältig auszuwählen sind. Diese
Personen und Stellen unterliegen den Regelungen der Datenverarbeitung im Auftrag (vgl. § 11 Absatz 4 DSG
NRW). Die Verantwortlichen müssen die notwendige fachliche Qualifikation und Zuverlässigkeit aufweisen.
Die Gemeinde als Auftraggeber hat daher vor Beginn der Arbeiten sicherzustellen, dass der Auftragnehmer möglichst
keine personenbezogenen Daten erhält. Er kann solche Daten ggf. zur Kenntnis nehmen, sofern dies unvermeidlich
ist. Diese Vorgabe gilt auch für die Kenntnisnahme von Daten, die Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnissen
unterliegen. Der Auftragnehmer hat der Gemeinde als Auftraggeber zuzuordnende personenbezogene
Daten unverzüglich nach Erledigung seines Auftrages sicher zu löschen. Die Dokumentation der durchgeführten
Maßnahmen ist zum Zwecke der Datenschutzkontrolle drei Jahre aufzubewahren.
5. Der Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling
Für die Gemeinde besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit einem
Masteraccountkonto zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben einzurichten. Nach Auskunft
der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist die Ausnahmeregelung, dass Unternehmen,
die Bankgeschäfte ausschließlich mit ihrem Mutterunternehmen oder ihren Tochter- oder Schwesterunternehmen
betreiben, nicht als Kreditinstitut gelten, auch auf die Gemeinde anwendbar (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 7 KWG).
Der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes steht dabei nicht die Vorgabe entgegen, dass die Gemeinden kein
Bankunternehmen errichten, übernehmen oder betreiben darf (vgl. § 107 Absatz 6 GO NRW).
Die Tätigkeit der Gemeinde im Rahmen eines Liquiditätsverbundes zwischen den o.a. gemeindlichen Beteiligten
wird daher bankrechtlich nicht als Tätigkeit eines Kreditinstituts bewertet. Die Einrichtung eines Liquiditätsverbundes
durch die Gemeinde setzt dabei voraus, dass die Gemeinde die damit verbundenen Geschäfte ausschließlich
mit ihren Tochtereinheiten betreibt. Die Nutzung des Konzernprivilegs kann daher nur dann erfolgen, wenn die
Gemeinde über eine Allein- oder Mehrheitsgesellschafterstellung bei den betreffenden Betrieben verfügt und die
Betriebe in die Vollkonsolidierung für den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Ein Liquiditätsverbund
der Gemeinde ist daher auch aus bankrechtlicher Sicht zulässig.
Die Einrichtung eines Liquiditätsverbundes bzw. eines Cashpoolings durch die Gemeinde bedarf zudem einer
Abstimmung über die Abwicklung der Geldgeschäfte und der Festlegung von Verantwortlichkeiten zwischen den
Beteiligten, einschließlich der ggf. beauftragten Bank. Dieses Gebot gilt insbesondere dann, wenn auch rechtlich
selbstständige Betriebe der Gemeinde in einen solchen Liquiditätsverbund einbezogen werden. In diesen Fällen
kann die finanzwirtschaftliche Verantwortung nicht alleine von der gemeindlichen Verwaltung getragen werden.
Sofern in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Verwaltung der Gemeinde
erfolgen soll, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen Betriebe als „innere“ Bank auf. In diesen Fällen
muss die Gemeinde dafür Sorge tragen, dass in ihrer Finanzbuchhaltung die Finanzgeschäfte aufgrund der
„Cashpool-Führung“ von den eigenen haushaltsbezogenen Finanzgeschäften ausreichend abgegrenzt und buchungsmäßig
getrennt verarbeitet werden. Ein solcher Liquiditätsverbund darf zudem nicht dazu führen, dass die
Gemeinde ggf. Kredite zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt.
6. Das Zahlungsdiensteumsetzungsgesetz
Im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, insbesondere bei der Erledigung ihrer Zahlungsabwicklung,
hat die Gemeinde auch das Zahlungsdiensteumsetzungsgesetz zu beachten. Mit diesem Gesetz ist die Richtlinie
2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im
Binnenmarkt umgesetzt worden. Die Zahlungsdiensterichtlinie unterscheidet dabei sechs Kategorien von Zahlungsdienstleistern.
GEMEINDEORDNUNG 772

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Unter einen Erlaubnisvorbehalt stellt die Richtlinie jedoch nur die Zahlungsinstitute als sonstige Zahlungsdienstleister.
Soweit jedoch die Gemeinde (auch Bund und Länder) nicht hoheitlich handelt, werden auch sie als Zahlungsdienstleister
angesehen (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 3 ZAG). Diese Vorschrift enthält zudem einen Katalog
von Zahlungsdiensten, die privatrechtlich begründete Dienstleistungen eines an einem gegebenen Grundgeschäft
nicht beteiligten Dritten erfassen und die dem Zahlungspflichtigen helfen oder ihn erst in den Stand versetzen
sollen, Bar- oder Buchgeld oder elektronisches Geld von ihm auf den Zahlungsempfänger zu übertragen. Nach
dem Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz werden folgende Zahlungsdienste abgegrenzt (vgl. Abbildung).
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Die Arten der Zahlungsdienste
Dienste, mit denen Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto (vgl. § 1 Absatz 3
ZAG) oder Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglicht werden, sowie
alle für die Führung eines Zahlungskontos erforderlichen Vorgänge (Ein- oder
Auszahlungsgeschäft).
Die Ausführung von Zahlungsvorgängen einschließlich der Übermittlung von Geldbeträgen
auf ein Zahlungskonto beim Zahlungsdienstleister des Zahlungsdienstnutzers
oder bei einem anderen Zahlungsdienstleister durch
a) die Ausführung von Lastschriften (vgl. § 1 Absatz 4 ZAG) einschließlich einmaliger
Lastschriften (Lastschriftgeschäft),
b) die Ausführung von Überweisungen einschließlich Daueraufträgen (Überweisungsgeschäft),
c) die Ausführung von Zahlungsvorgängen mittels einer Zahlungskarte oder eines
ähnlichen Zahlungsinstruments (Zahlungskartengeschäft),
ohne Kreditgewährung (Zahlungsgeschäft)
Die Ausführung der in Nummer 2 genannten Zahlungsvorgänge mit Kreditgewährung
im Sinne des § 2 Absatz 3 (Zahlungsgeschäft mit Kreditgewährung).
Die Ausgabe von Zahlungsauthentifizierungsinstrumenten (vgl. § 1 Absatz 5 ZAG)
oder die Annahme und Abrechnung von mit Zahlungsauthentifizierungsinstrumenten
ausgelösten Zahlungsvorgängen (Zahlungsauthentifizierungsgeschäft),
Die Ausführung von Zahlungsvorgängen, bei denen die Zustimmung des Zahlers
zur Ausführung eines Zahlungsvorgangs über ein Telekommunikations-, Digital-,
oder IT-Gerät übermittelt wird und die Zahlung an den Betreiber des Telekommunikations-
oder IT-Systems oder IT-Netzes erfolgt, sofern der Betreiber ausschließlich
als zwischengeschaltete Stelle zwischen dem Zahlungsdienstnutzer und dem
Lieferanten der Waren oder Dienstleistungen tätig ist (digitalisiertes Zahlungsgeschäft).
Dienste, bei denen ohne Einrichtung eines Zahlungskontos auf den Namen eines
Zahlers oder eines Zahlungsempfängers ein Geldbetrag des Zahlers ausschließlich
zur Übermittlung eines entsprechenden Betrags an den Zahlungsempfänger oder
an einen anderen, im Namen des Zahlungsempfängers handelnden Zahlungsdienstleister
entgegengenommen wird oder bei dem der Geldbetrag im Namen des
Zahlungsempfängers entgegengenommen und diesem verfügbar gemacht wird
(Finanztransfergeschäft).
Abbildung 155 „Die Arten der Zahlungsdienste“
Jeder der einzelnen Tatbestände des Zahlungsdienstekatalogs knüpft dabei an die (beabsichtigte) Übermittlung
von gesetzlichen Zahlungsmitteln (Bargeld), (gesetzliche Zahlungsmittel vertretendes) Buchgeld oder elektronischem
Geld, das im Austausch für Bargeld, Buchgeld oder anderen, sich letztlich aber auch von Bargeld oder
Buchgeld ableitenden elektronischen Geld geschaffen worden ist (siehe auch die Definition von „Geldbetrag“ in
Artikel 4 Absatz 15 der Zahlungsdiensterichtlinie).
GEMEINDEORDNUNG 773

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Mit der Vorschrift werden Dienstleistungen eines Dritten erfasst, die die Ausführung einer Zahlung zwischen zwei
Parteien, dem Zahler und dem Zahlungsempfänger, unterstützen. Auf die rechtliche Ausgestaltung des Verhältnisses
zwischen dem Zahlungspflichtigen und dem Zahlungsempfänger kommt es dabei nicht an (sog. Valutaverhältnis).
Dem Zahlungsvorgang kann daher eine familiäre „Verbindlichkeit“, eine Naturalobligation, ein bloßes
Gefälligkeitsverhältnis, eine Spende oder etwas anderes zugrunde liegen. Entscheidend ist nur, dass ein Geldbetrag
seinen Besitzer mithilfe eines Dritten wechseln soll.
Einen Zahlungsdienst im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes stellen nicht die „privaten Währungen“ dar,
mit denen ein auf regionale Märkte ausgerichtetes Tauschmittel realisiert werden soll. Diese Bewertung gilt nur
solange die Rechnungseinheiten nicht zu irgendeinem Zeitpunkt, und sei es nur bei Eintritt in oder Austritt aus
diesem Markt in Euro, die Währung eines Mitgliedstaats oder Vertragsstaats außerhalb der Euro-Zone oder eines
Drittstaats umgerechnet und eingezahlt oder ausgezahlt werden. In den Fällen, in denen am Ende eine Abrechnung
in einem gesetzlichen Zahlungsmittel steht, und sei es auch nur bei einem Austritt aus dem Verbund, so
erbringt der Betreiber bei diesen wie bei jedem anderen Drei-Parteien- oder komplexeren Zahlungssystem einen
Zahlungsdienst im Sinne dieses Gesetzes. Eine Ausnahme davon ist nur möglich, wenn das Geschäftsmodell
nicht bereits so ausgerichtet ist oder noch ausgerichtet wird, dass es unter eine Bereichsausnahme des § 1 Absatz
10 ZAG passt.
Die gesetzlichen Vorgaben haben für die Gemeinde zur Folge, dass sie nicht unter den gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt
und die anderen besonderen Bestimmungen für Zahlungsinstitute fällt. Sie hat aber gleichwohl bei der
Qualifizierung ihres Handelns die allgemeinen Bestimmungen für Zahlungsdienstleister zu beachten. Diese Sachlage
gilt auch dann, wenn die Gemeinde eigene Zahlungsdienste durch einen Regie- oder Eigenbetrieb erbringt
oder erbringen will. Unter die Kategorie des § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 ZAG fallen dabei nicht die rechtlich
selbständigen Betriebe der Gemeinde, die keine hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen, auch wenn sie sich zu 100
Prozent im Besitz der Gemeinde befinden.
In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass ein Zahlungssystem im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes
ein System zum Zwecke von Verarbeitung, Clearing, Verrechnung und Abwicklung von Zahlungsvorgängen
auf Basis einer förmlichen Vereinbarung mit gemeinsamen Regeln, die zwischen einer Partei, die das
System betreibt (Betreiber) und mindestens drei Teilnehmern zur Übermittlung von Geldbeträgen getroffen wurden,
ist. Dabei wird eine etwaige von dem Betreiber verselbstständigte Ver- und Abrechnungsstelle, zentrale
Vertragspartei oder Clearingstelle nicht mitgerechnet. Zudem können die Teilnehmer nur Zahlungsdienstleister
sein (vgl. § 1 Absatz 6 ZAG).
7. Das De-Mail-Gesetz
Der Rechts- und Geschäftsverkehr soll künftig nicht nur in Papierform, sondern auch in elektronischer Form abgewickelt
werden. Die gebotene Rechtssicherheit soll dadurch nicht beeinträchtigt werden. Mit dem De-Mail-
Gesetz vom 28.04.2011 wurde deshalb ein Rechtsrahmen zur Stärkung der Rechtssicherheit im elektronischen
Rechts- und Geschäftsverkehr geschaffen, der auch die Gemeinde betrifft. Die möglichen De-Mail-Dienste sollen
einen sicheren, vertraulichen und nachweisbaren Geschäftsverkehr für jedermann im Internet sicherstellen.
Der De-Mail-Dienst beruht auf einer elektronischen Kommunikationsplattform. Den Nutzern des Dienstes muss
deshalb eine sichere Anmeldung, die Nutzung eines Postfach- und Versanddienstes für sichere elektronische
Post (De-Mail-Konto) sowie die Nutzung eines Verzeichnisdienstes ermöglicht werden. Zusätzlich können für die
Nutzer auch Identitätsbestätigungs- und Dokumentenablagedienste durchgeführt werden (vgl. § 1 Absatz 2 Satz
1 De-Mail-Gesetz). Die Durchführung des elektronischen Rechts- und Geschäftsverkehrs obliegt dabei privaten
Diensteanbietern (vgl. § 1 Absatz 2 Satz 2 De-Mail-Gesetz).
GEMEINDEORDNUNG 774

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Als De-Mail-Konto eines Nutzers wird dabei ein Bereich in einem De-Mail-Dienst verstanden, der einem Nutzer so
zugeordnet ist, dass er nur von ihm genutzt werden kann. Dafür darf der Diensteanbieter gesetzlich bestimmte
personenbezogene Daten erheben und speichern (vgl. § 3 Absatz 2 Satz 2 De-Mail-Gesetz). Er muss dem Nutzer
den Zugang zum De-Mail-Konto und den einzelnen Diensten mit einer sicheren Anmeldung oder auf Verlangen
des Nutzers auch ohne eine solche sichere Anmeldung ermöglichen (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 1 De-Mail-Gesetz).
Der Diensteanbieter hat zudem die Kommunikation zu anderen Diensteanbietern über einen verschlüsselten und
gegenseitig authentisierten Kanal vorzunehmen (Transportverschlüsselung) und den Inhalt einer De-Mail-
Nachricht verschlüsselt zu übertragen (vgl. § 5 Absatz 3 De-Mail-Gesetz). Dadurch sollen die Vertraulichkeit, die
Integrität und die Authentizität der Nachrichten gewährleistet werden. Jedoch muss dafür keine durchgängige
Verschlüsselung zwischen Sender und Empfänger (Ende-zu-Ende-Verschlüsselung) erfolgen. In diesem Zusammenhang
bestehen daher besondere Aufklärungs- und Informationspflichten, um einen unbefugten Zugang zu
einem De-Mail-Konto zu verhindern (vgl. § 9 De-Mail-Gesetz). Dazu gehören auch Informationen über eine Sperrung
und die Auflösung des De-Mail-Kontos.
8. Die Zuordnung von Mahnwesen und Zwangsvollstreckung
8.1 Allgemeine Grundlagen
Die Buchführung und die Zahlungsabwicklung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung stehen in einem sachlichen
Zusammenhang mit dem gemeindlichen Mahnwesen und der Zwangsvollstreckung, weil grundsätzlich beide
Aufgabenbereiche für die gemeindlichen Finanzmittel verantwortlich sind. Der Aufgabenbereich „Zahlungsabwicklung“
verfügt i.d.R. aufgrund des Zahlungsgeschäfts über Kenntnisse zur Bonität von Geschäftspartnern und
Kunden der Gemeinde. Es bietet sich daher örtlich eine entsprechende Zuordnung des Mahnwesens und der
Zwangsvollstreckung zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung an.
Dieser Aufgabenbereich kann die nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz vorgesehene zentrale Stelle sein,
in deren Aufbau- und Ablauforganisation die Gemeinde eigenverantwortlich das Mahn- und Vollstreckungsverfahren
einbinden und ausgestalten soll (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 2 VwVG NRW). Es bietet sich dabei an, eine
Verbindung zwischen dem Mahnwesen und dem Buchungsgeschäft der Gemeinde herzustellen. Das Mahnwesen
nimmt hat vielfach seinen Ausgang im Buchungsgeschäft, weil dort die Debitoren- und Kreditorenbuchungen
vorgenommen werden und eine entsprechend Individualisierung der Ansprüche der Gemeinde gegenüber den
Dritten als gemeindliche Schuldner auf einfache Art und Weise feststellbar ist. Notwendig gewordene Mahnungen
gegenüber Dritten können unmittelbar auf der Grundlage von festgelegten Erfüllungs- oder Fälligkeitsterminen
und im Zusammenwirken innerhalb der gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfolgen.
8.2 Der Forderungseinzug
8.2.1 Allgemeine Grundlagen
Für die Gemeinde besteht die grundsätzliche Verpflichtung, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass
die gemeindlichen Ansprüche der Gemeinde nach ihrer Erfassung und Geltendmachung auch eingezogen werden.
Die fachlichen Vorschriften über den Forderungseinzug (Vollstreckung) stehen dabei einen rechtlichen
Rahmen dar, der eine gute rechtliche Grundlage und ein Instrumentarium für die Einziehung von gemeindlichen
Ansprüchen sowie für ein gemeindliches Forderungsmanagement bietet. Die Art und Weise des gemeindlichen
Forderungseinzugs, einschließlich einer hilfsweisen Einschaltung Dritter, ist dabei von der Gemeinde näher und
eigenverantwortlich auszugestalten.
GEMEINDEORDNUNG 775

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Die Gemeinde kann dabei grundsätzlich nicht davon ausgehen, dass eine Beteiligung privater Dritter am gemeindlichen
Forderungseinzug zwingend erforderlich oder sachlich geboten ist. Vor allem die datenschutzrechtlichen
Bestimmungen stellen erhebliche Schranken für die Verarbeitung von personenbezogenen Daten im Rahmen
eines "privaten" Forderungseinzugs dar. Es muss z. B. immer eine Zweckbezogenheit für die Datenverwendung
gegeben sein. Es bedarf deshalb bei einer Auftragsdatenverarbeitung immer der Klärung, ob nur eine technische
Hilfeleistung für die Gemeinde oder ggf. sogar materiell inhaltliche Leistungen erbracht werden.
8.2.2 Die Beteiligung Dritter
Die tatsächliche Übernahme des gemeindlichen Forderungsmanagements durch Dritte kann z. B. nicht mehr als
Verwaltungshilfe angesehen werden, denn es wird regelmäßig eine selbstständige Arbeit von dem beauftragten
Dritten erwartet. Für die Einschaltung Dritter durch die Gemeinde kann außerdem ein wirtschaftliches Hindernis
dadurch entstehen, dass die Kosten eines externen Forderungsmanagements nicht auf die Schuldner der Gemeinde
abgewälzt werden dürfen. Die Gemeinde müsste in Einzelfällen ggf. auf einen Teil ihrer Ansprüche verzichten,
um die entstandenen Kosten zu tragen.
Insgesamt betrachtet bleibt für die Gemeinde zweifelhaft, ob durch die notwendige Koordination mit einem externen
Forderungsmanagement sich bei einer Beteiligung Dritter überhaupt Kostenreduzierungen verwirklichen
lassen. Der Gemeinde bleiben mindestens die Überwachung des Dritten und eine ggf. erforderliche Aufarbeitung
der Ergebnisse aus der Abwicklung. Bei der Gemeinde bleibt aber auch die Gesamtverantwortung in der Sache
bestehen. Sie muss daher unter Einbeziehung der rechtlichen Rahmenbedingungen die Auswirkungen auf den
Ablauf des gemeindlichen Forderungseinzugs näher betrachten und bewerten.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Zweck und Inhalte der Finanzbuchhaltung):
1.1 Zu Satz 1 (Aufgaben der Finanzbuchhaltung):
1.1.1 Die Buchführung
Durch die Vorschrift wird ausdrücklich bestimmt, dass die Finanzbuchhaltung die Buchführung der Gemeinde zu
erledigen hat. Die gemeindliche Finanzbuchhaltung hat daher die Geschäftsvorfälle der Gemeinde systematisch
und lückenlos nach bestimmten Regeln und Ordnungskriterien wertmäßig zu erfassen. Die Geschäftsvorfälle
sowie die Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde sind dabei nach dem System der doppelten Buchführung
und unter Beachtung der GoB in den Büchern klar ersichtlich und nachprüfbar aufzuzeichnen (vgl. § 27 GemHVO
NRW). Die Aufzeichnungspflicht soll zu einer laufenden, systematisch geordneten Dokumentation der gemeindlichen
Geschäftsvorfälle führen und die Nachvollvollziehbarkeit des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde
sicherstellen.
Als gemeindlicher Geschäftsvorfall wird dabei ein Ereignis angesehen, das von der Gemeinde buchhalterisch zu
erfassen ist, weil es zu haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen bei der Gemeinde führt. Es kann dabei zwischen
bestandswirksamen und ergebniswirksamen Geschäftsvorfällen unterschieden werden, die zum Teil mit Zahlungsvorgängen
verknüpft sind. Die Chancen und Risiken der Gemeinde sowie andere Sachverhalte oder Umstände,
durch die gemeindliche Werte oder die wirtschaftliche Lage der Gemeinde beeinflusst werden können,
stellen dagegen keinen Geschäftsvorfall dar, der in der gemeindlichen Buchführung zu erfassen ist.
Die Pflicht der Gemeinde, in ihrer Finanzbuchhaltung alle gemeindlichen Geschäftsvorfälle nach dem System der
doppelten Buchführung und unter Beachtung der GoB in den Büchern klar ersichtlich und nachprüfbar aufzu-
GEMEINDEORDNUNG 776

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zeichnen, erfordert eine laufende, systematisch geordnete Erfassung und Buchung sowie die Dokumentation der
Geschäftsvorfälle. Die gemeindliche Buchführung muss daher grundsätzlich die Erfassung und Kontierung bzw.
das Verarbeiten sowie das Ordnen und Sammeln der Belege umfassen. Die Gemeinde kann dabei elektronische
Hilfsmittel einsetzen, z. B. eine DV-Buchführung vorhalten.
Es ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass ein sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen
Zeit einen Überblick über die gemeindliche Buchführung verschaffen können muss. Es ist dazu jedoch nicht
festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche Buchhaltungstätigkeit
beurteilen und nachvollziehen zu können. Allgemein wird aber davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger
Dritter ausreichende Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen
der Gemeinde besitzen muss, damit er das gemeindliche Buchungsgeschehen verstehen und beurteilen kann.
Diese Sachlage ist in die Beurteilung der Angemessenheit einzubeziehen.
Die gemeindliche Buchhaltung muss bei der Erfassung der Erträge und Aufwendungen auch die Vorgaben für die
gemeindliche Ergebnisrechnung beachten. Die Ergebnisrechnung hat das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch
der Gemeinde periodenbezogen abzubilden, aufgeteilt auf ordentliche und außerordentliche
Erträge und Aufwendungen. Dadurch wird ein Jahresergebnis ausgewiesen, das zu einer Veränderung des Eigenkapitals
der Gemeinde führt. Die Zuordnung auf die Teilrechnungen richtet sich dabei im Einzelfall auch nach
der produktorientierten haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinde.
Unter Beachtung des gemeindlichen Bruttoprinzips sind in der Ergebnisrechnung die Ressourcen als Jahressummen
für sämtliche Ertrags- und Aufwandsarten nach Arten auszuweisen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Der
Ergebnisrechnung kommt damit im Rahmen der gemeindlichen Buchhaltung die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Ertragslage der Gemeinde zu vermitteln. Sie soll auch dazu beitragen,
aussagekräftige Informationen über die tatsächliche wirtschaftliche Lage der Gemeinde zu erhalten.
1.1.2 Die Zahlungsabwicklung
Durch die Vorschrift wird ausdrücklich bestimmt, dass die Finanzbuchhaltung die Zahlungsabwicklung der Gemeinde
zu erledigen hat. Die gemeindliche Zahlungsabwicklung hat i.d.R. die Aufgaben zu erfüllen, die vom Bürgermeister
in einer örtlichen Dienstanweisung bestimmt worden sind (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO
NRW). In dieser Dienstanweisung sollen auch die Aufgaben benannt werden, die der gemeindlichen Zahlungsabwicklung
zugeordnet wurden (vgl. § 30 GemHVO NRW). Zu solchen Aufgaben gehören u.a. die Annahme von
Einzahlungen und die Leistung von Auszahlungen, die Erfassung der Zahlungs- (Geld-) ströme, getrennt nach
eigenem und fremdem Zahlungsverkehr, die Verwaltung der Finanzmittel, die Aufbewahrung, Beförderung und
Entgegennahme von Zahlungsmitteln und die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel.
Die Aufgaben der Zahlungsabwicklung können in der Dienstanweisung örtlich näher bestimmt werden. Es ist
dabei festzulegen, in welchem Umfang ggf. ein dezentraler Zahlungsverkehr stattfinden soll, z. B. die Annahme
von Einzahlungen, die Auszahlungen aus Handvorschüssen. Es sind dabei auch jeweils die Verantwortlichkeiten
festzulegen. Die örtlichen Regelungen müssen aber auch die Behandlung fremder Finanzmittel festlegen. Es
bietet sich in diesem Zusammenhang an, dem Bereich „Zahlungsabwicklung“ auch die sichere Verwahrung und
Verwaltung von Wertgegenständen zu übertragen (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 5 GemHVO NRW).
Die gemeindliche Zahlungsabwicklung muss bei der Erfassung der Zahlungsströme auch die Vorgaben für die
gemeindliche Finanzrechnung beachten. Die Finanzrechnung hat sämtliche Zahlungsströme der Gemeinde zeitraumbezogen
abzubilden, aufgeteilt auf die Bereiche der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit
und der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde. Dabei wird auch die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes
der Gemeinde aufgezeigt. Die Zuordnung auf die Teilrechnungen richtet sich dabei im Einzelfall auch nach der
produktorientierten haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 777

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§ 93 GO NRW
Unter Beachtung des gemeindlichen Bruttoprinzips sind in der Finanzrechnung die Zahlungsströme für sämtliche
Einzahlungs- und Auszahlungsarten als Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen haushaltsmäßigen
Einzahlungen und Auszahlungen im Haushaltsjahr nach Arten aufzuzeigen (vgl. § 11 GemHVO NRW). Der Finanzrechnung
kommt damit im Rahmen der gemeindlichen Zahlungsabwicklung die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln.
1.2 Zu Satz 2 (Beschaffenheit der Buchführung):
1.2.1 Die Erfassung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde
Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde muss die Entwicklung und den Stand des gemeindlichen Vermögens und
der Schulden (Bilanz) und der Ertragslage (Ergebnisrechnung) sowie der Finanzlage (Finanzrechnung) über ein
„geschlossenes“ Kontensystem unter Einbeziehung des Systems der doppelten Buchführung ermöglichen. Aufgrund
einer vollständigen Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle kann die Gemeinde ihren Jahresabschluss
erstellen und ein Bild ihrer wirtschaftlichen Lage vermitteln.
Es ist dabei sachgerecht und angemessen, dass die Geschäftsvorfälle der Gemeinde ausdrücklich unter Anwendung
der GoB zu buchen und der Jahresabschluss unter Beachtung dieser Vorgabe aufzustellen ist (vgl. § 95
Absatz 1 GO NRW und § 27 Absatz 1 GemHVO NRW). Es soll damit gewährleistet werden, dass innerhalb einer
angemessenen Zeit nach Ablauf des Haushaltsjahres ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde,
bezogen auf den jährlichen Abschlussstichtag, gegeben werden kann.
1.2.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
1.2.2.1 Das Regelsystem der Grundsätze
Im kaufmännischen Rechnungswesen und den handelsrechtlichen Vorschriften über die Buchführung und den
Jahresabschluss ist ein Entscheidungsspielraum für die Bilanzierenden geblieben, aus dem heraus durch Auslegungen
und Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“ entwickelt
worden sind. Diese Grundsätze sind als zu beachtende Regeln anerkannt. Dadurch soll eine den gesetzlichen
Zwecken entsprechende Buchführung vorgenommen und ein Jahresabschluss aufgestellt werden. Außerdem
stellen die Grundsätze auch Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung dar, ob die Buchführung und der
Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungsgemäß sind bzw. ob diese formell und materiell den gesetzlichen
Anforderungen entsprechen.
Allgemein lässt sich feststellen, dass als GoB jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen ist, die dazu
führen, dass gesetzliche Regelungen ihrem Sinn und Zweck entsprechend im Einzelfall angewandt werden. Mit
der Einordnung der GoB als unbestimmter Rechtsbegriff wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der
Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann. Auf eine abschließende Regelung über die
GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen.
Vielfach sind jedoch einzelne Grundsätze in die Rechtsvorschriften übernommen worden. Zudem
sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des
Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen.
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt, wenn aus neuen Sachverhalten
heraus dafür ein Erfordernis besteht.
Das gemeindliche Haushaltsrecht macht die GoB ebenfalls zur Grundlage der gemeindlichen Buchführung, weil
die Rechtsvorschriften nicht alle bilanzierungsfähigen und bilanzierungspflichtigen Sachverhalte sowie die dazu
GEMEINDEORDNUNG 778

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§ 93 GO NRW
erforderlichen Abgrenzungen detailliert regeln können. Sofern haushaltsrechtliche Regelungen bestehen, gehen
diese den GoB jedoch vor. Die GoB sind dabei ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, das daher nicht
über dem gemeindlichen Haushaltsrecht steht. Die Grundsätze als unbestimmte Rechtsbegriffe werden dabei im
Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner
Vorschriften weiter entwickelt. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen.
Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick
über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen
verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden. Dem Dritten muss dabei ein
qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich sein. Es ist
dazu jedoch nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche
Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen zu können.
Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die
gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss sowie im
Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei ist von den vorhandenen örtlichen Gegebenheiten
auszugehen, z. B. von der Größe der Gemeinde, der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung
einschließlich der Art der örtlichen DV-Buchführung.
1.2.2.2 Die Inhalte der Grundsätze
Die GoB sind Regeln, nach denen im NKF zu verfahren ist, damit eine dem Zweck des gemeindlichen Haushaltsrechts
entsprechende Buchführung durch die Gemeinden vorgenommen und ein gemeindlicher Jahresabschluss
sowie ein gemeindlicher Gesamtabschluss aufgestellt werden können (vgl. § 27 Absatz 1 GemHVO NRW und §
95 Absatz 1 sowie § 116 Absatz 1 GO NRW). Die GoB sind daher ein haushaltsrechtlich verankertes Regelsystem.
Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter
Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiter entwickeln.
Die GoB bedeuten jedoch keine Gesetzeslücke, sondern einen gewünschten und wichtigen Verweis auf nicht
gesetzliche Normen und Erkenntnisse. Vielfach sind deshalb gewichtige Inhalte der GoB als gesetzliche Regelungen
erlassen worden (gesetzlich bestimmte Grundsätze). Außerdem werden die GoB als Beurteilungsmaßstäbe
für die Entscheidung benötigt, ob die Buchführung und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss der
Gemeinde ordnungsgemäß sind, denn diese müssen sowohl formell als auch materiell den haushaltsrechtlichen
Anforderungen entsprechen. Die GoB im engeren Sinne stehen daher unmittelbar im Zusammenhang mit der
Erfassung der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde. Folgende
Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung gelten für die Gemeinden (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
GRUNDSÄTZE
Grundsatz
der Vollständigkeit
GEMEINDEORDNUNG 779
INHALTE
In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens-
und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet
zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis
des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung
eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen
Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d.h. die Grundlage für
die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der
Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die
Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.

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§ 93 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
GRUNDSÄTZE
Grundsatz
der Richtigkeit
und Willkürfreiheit
Grundsatz
der Verständlichkeit
Grundsatz
der Aktualität
Grundsatz
der Relevanz
Grundsatz
der Stetigkeit
Grundsatz
des Nachweises
der Recht- und
Ordnungsmäßigkeit
GEMEINDEORDNUNG 780
INHALTE
Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde
müssen die Realität möglichst genau abbilden, sodass die Informationen
daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig
und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den
zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen
Bestimmungen und den GoB erfolgt.
Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die
Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen,
dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens-
und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind.
Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den
Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft
herzustellen.
Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur
Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit
und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken.
Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in
einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung
stehen.
Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden
für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel
unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht
wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen.
Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der
Haushaltswirtschaft Rechenschaft abzulegen.
Abbildung 156 „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“
Durch die GoB wird der Gemeinde jedoch kein bestimmtes Buchführungssystem vorgeschrieben. Vielmehr entspricht
ein gemeindliches Buchführungssystem dann den GoB, wenn es so beschaffen ist, dass es einen Überblick
über die Geschäftsvorfälle und die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln
kann. Die gemeindlichen Geschäftsvorfälle müssen sich dabei in ihrer Entstehung und sachlichen Zuordnung
bzw. Abwicklung nachverfolgen lassen. Sofern sich aus den Rahmengrundsätzen ggf. Zielkonflikte für ergeben
können, ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten
eine Abwägung vorzunehmen.
1.2.3 Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung
ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit als allgemeiner Grundsatz für das Handeln der Ge-

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§ 93 GO NRW
meinde gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Dieser Grundsatz wird zudem noch
durch die weitere allgemeine Vorgabe ergänzt "Die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten
hat, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 Satz 1 GO NRW). Diese Bestimmungen beinhal-
ten das Konzept der Generationengerechtigkeit. Die Gemeinde muss hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung und
besonders haushaltswirtschaftlich in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln (vgl. Abbildung).
Intergenerative Gerechtigkeit
Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit
GEMEINDEORDNUNG 781
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO NRW
Abbildung 157 „Intergenerative Gerechtigkeit“
Es gilt dabei für die Gemeinde zu beurteilen, in welchem Umfang künftige Generationen von den Auswirkungen
gegenwärtiger gemeindlicher Haushaltspolitik betroffen sind und welche Leistungskraft der Gemeinde künftig
noch vorhanden sein wird. Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert daher u.a. die zeitliche
Verteilung von Nutzen und Lasten im gemeindlichen Bereich sowie die Tragfähigkeit der gemeindlichen Finanzen
auch für die Zukunft. Die Gemeinde muss deshalb bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung unter
Beachtung der übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben, auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten
für die künftigen Generationen zu erhalten. Der Grundsatz beinhaltet aber auch, dass die
Gemeinde keine rücksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen vornehmen darf.
1.2.4 Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
Die wichtigsten haushaltswirtschaftlichen Grundsätze für die Gemeinde sind in vielen Vorschriften der Gemeindeordnung
und der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert worden. Die in diesen Vorschriften enthaltenen
Grundsätze zur gemeindlichen Buchführung, zur gemeindlichen Bilanz (Jahresabschluss) und dem gemeindlichen
Gesamtabschluss werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
BEZEICHNUNG
VORSCHRIFTEN
GRUNDSÄTZE ZUR GEMEINDLICHEN BUCHFÜHRUNG
Grundsatz der Klarheit
Grundsatz der Richtigkeit
Grundsatz der Buchführungswahrheit
Grundsatz der Übersichtlichkeit
Grundsatz der Aktualität
Grundsatz der Verständlichkeit
Grundsatz der Vollständigkeit
§ 27 Absatz 1, § 41 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 96, § 116 GO NRW, § 27 Absatz 2
GemHVO NRW
§ 27 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 91 Absatz 1 GO NRW, § 27 Absatz 1
und 2, § 41 Absatz 1 GemHVO NRW

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§ 93 GO NRW
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
BEZEICHNUNG
Belegprinzip
GEMEINDEORDNUNG 782
VORSCHRIFTEN
§ 27 Absatz 3 GemHVO NRW
GRUNDSÄTZE ZUR GEMEINDLICHEN BILANZ (Jahresabschluss)
Aktivierungsgrundsatz
Passivierungsgrundsatz
Grundsatz der Stetigkeit
Grundsatz der Bilanzidentität
(formelle Bilanzkontinuität)
Grundsatz der Bilanzierungswahrheit
Stichtagsprinzip
Grundsatz der Bilanzidentität
Grundsatz der Einzelbewertung
Grundsatz der Vorsicht
Grundsatz der Periodenabgrenzung
Grundsatz der Bewertungsstetigkeit
(materielle Bilanzkontinuität)
Anschaffungswertprinzip
Grundsatz des Saldierungsverbots
Grundsatz des Nachweises
der Recht- und Ordnungsmäßigkeit
§ 41 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 41 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 5, § 41 Absatz 5
GemHVO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO
NRW
§ 95, § 116 GO NRW
§ 95 Absatz 1, § 116 Absatz 1 GO NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO
NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 2 GemHVO
NRW
§ 91 Absatz 2 GO NRW, § 32 Absatz 1
Nummer 3, § 35 Absatz 7 GemHVO
NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO
NRW
§ 32 Absatz 1 Nummer 5 GemHVO
NRW
§ 91 Absatz 2 GO NRW
§ 41 Absatz 2 GemHVO NRW
§ 95 Absatz 1 GO NRW
GRUNDSÄTZE ZUM GEMEINDLICHEN GESAMTABSCHLUSS
Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit
Grundsatz der Einheitlichkeit des Ausweises
Grundsatz der Vollständigkeit
des Konsolidierungskreises
Grundsatz der Eliminierung
„konzerninterner“ Beziehungen
§ 116 Absatz 2 GO NRW
§ 49 Absatz 3 GemHVO NRW
§ 116 Absatz 2 GO NRW
§ 50 GemHVO NRW i.V.m. § 303 HGB

1.2.5 Weitere wichtige Grundsätze
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze
BEZEICHNUNG
Grundsatz der Wesentlichkeit
GEMEINDEORDNUNG 783
VORSCHRIFTEN
§ 116 Absatz 3 GO NRW
Abbildung 158 „Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze“
Neben den GoB, die sich auf die laufende Buchführung beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der
Geschäftsvorfälle sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln, sind weitere wichtige Grundsätze
entwickelt worden. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer
angemessenen Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von
Vermögens- und Schuldenpositionen der Gemeinde verschaffen kann. Es soll dem Dritten aber auch ein qualifizierter
Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz- (gesamt) lage der Gemeinde möglich sein
(vgl. Abbildung).
GRUNDSÄTZE
Grundsätze
ordnungsmäßiger
DV-gestützter
Buchführungssysteme (GoBS)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Inventur (GoI)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Bilanzierung (GoBi)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Lageberichterstattung (GoL)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Abschlussprüfungen (GoA)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Konzernrechnungslegung (GoK)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Weitere wichtige Grundsätze
INHALTE
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen,
dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig,
zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn die Buchführung
mithilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt (vgl. § 27 Absatz 5
GemHVO NRW).
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und
sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung des
Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO NRW i.V.m. §§ 28
und 29 GemHVO NRW).
Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden
weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung
(vgl. z.B. §§ 41 bis 43 GemHVO NRW).
Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den Lagebericht
vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48 GemHVO
NRW).
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung
Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen.
Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser Grundsätze
durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei
Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige
Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“.
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
Anwendung (vgl. § 116 GO NRW).
Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung entwi-

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§ 93 GO NRW
Weitere wichtige Grundsätze
GRUNDSÄTZE
INHALTE
Risikoüberwachung (GoR) ckelt worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvorgaben bzw.
Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems.
Abbildung 159 „Weitere wichtige Grundsätze“
Die Rechtsprechung und Literatur sowie der Austausch unter den Ländern und mit den Kommunen sorgen mittelbar
für eine dynamische Anpassung des gemeindlichen Haushaltsrechts an die aktuellen Entwicklungen auf
staatlicher und internationaler Ebene.
1.2.6 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze
Die sachgerechte Anwendung der GoB unter Beachtung ihrer qualitativen Merkmale führt grundsätzlich zu einer
wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. Sofern
sich die örtlichen Entscheidungen der Gemeinde an diesen Grundsätzen orientieren, entstehen relevante, verlässliche
und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Um diese Ziele zu erreichen,
ist u.a. die Gliederung der gemeindlichen Bilanz, der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung näher
bestimmt worden (vgl. §§ 38, 39 und 41 GemHVO NRW). Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und
43 GemHVO NRW prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus.
Auf eine abschließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um die fortlaufende
Entwicklung und Veränderung dieser Grundsätze nicht zu beeinträchtigen. Ausgehend vom allgemeinen Schutzzweck
des gemeindlichen Haushaltsrechts finden die für das kaufmännische Rechnungswesen anerkannten Ziele
„Dokumentation“, „Rechenschaft“ und „Kapitalerhaltung“ auch durch die Gemeinde eine entsprechende Anwendung.
Zur Auslegung der GOB sind dabei i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Mit der Verwendung
des unbestimmten Rechtsbegriffs der GoB wird dabei gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der
Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann.
Im gemeindlichen Bereich besteht eine klassische Stellvertreterbeziehung, die sich auf das gemeindliche Haushaltsrecht
auswirkt. Die Gemeinde verwaltet wie ein Beauftragter das Vermögen ihrer Bürger treuhänderisch.
Daraus lassen sich die Rahmengrundsätze ableiten, die für die Erfassung und Darstellung der gemeindlichen
Geschäftsvorfälle sowie deren Sicherung gegen Verlust und Verfälschung gelten und somit die materielle und
formelle Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sichern. Außerdem sind die wichtigen GoB durch das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz
nicht grundsätzlich verändert worden, z. B. das Realisationsprinzip, sodass die
GoB von der Gemeinde weiterhin unverändert anzuwenden sind.
1.3 Zu Satz 3 (Ordnungsmäßigkeit der Zahlungsabwicklung):
Die gesetzliche Vorgabe einer Trennung zwischen den Aufgaben „Buchen der gemeindlichen Geschäftsvorfälle“
und „Abwicklung des gemeindlichen Zahlungsverkehrs“ in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde entspricht den
Grundsätzen des öffentlichen Haushaltsrechts und muss sich daher auch im gemeindlichen Haushaltsrecht wiederfinden.
Die Trennung stellt eine Mindestbeachtung der Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips bei der Abwicklung
von gemeindlichen Geschäftsvorfällen dar.
Die Einhaltung dieser Vorgabe muss von der Gemeinde durch eine aufgabenbezogene Teilung ihrer Finanzbuchhaltung
in die beiden Verantwortungsbereiche "Buchhaltung" und "Zahlungsabwicklung" gewährleistet werden.
GEMEINDEORDNUNG 784

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
Wegen der besonderen Bedeutung des Zahlungsverkehrs für die Gemeinde und unter Berücksichtigung von
Sicherheitsaspekten ist es dabei geboten, in der Vorschrift ausdrücklich zu bestimmen, dass die Zahlungsabwicklung
der Gemeinde ordnungsgemäß und sicher zu erledigen ist. Die nähere Ausgestaltung dieser allgemeinen
Vorgabe obliegt der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung.
2. Zu Absatz 2 (Verantwortlichkeiten für die Finanzbuchhaltung):
2.1 Die Bestellung eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters
2.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde hat, wenn sie ihre Finanzbuchhaltung nicht nach § 94 GO NRW durch eine Stelle außerhalb der
Gemeindeverwaltung besorgen lässt, dafür einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter zu bestellen. Es sind
durch das gemeindliche Haushaltsrecht jedoch keine fachlichen Anforderungen für den Verantwortlichen der
gemeindlichen Finanzbuchhaltung und seinen Stellvertreter bestimmt worden. Die Bestellung wird i.d.R. vom
Bürgermeister als Verantwortlichen für die gemeindliche Verwaltung vorgenommen, denn gehört zur Sicherstellung
einer ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung der Gemeinde. Sie ist nicht, wie bei der Leitung und den Prüfern
der örtlichen Rechnungsprüfung, dem Rat der Gemeinde vorbehalten.
2.1.2 Kein Verzicht auf die Gesamtverantwortung
Der Verantwortliche der gemeindlichen Finanzbuchhaltung hat dabei, unabhängig vom organisatorischen Aufbau
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, eine fachliche Gesamtverantwortung aus der Erledigung der gesetzlich
bestimmten Aufgaben sowie aus Fach- und Sicherheitsgesichtspunkten heraus. Auch bei einer dezentralen Erledigung
der Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung muss es eine fachliche Gesamtverantwortung in
einer Hand geben. Die Einführung einer Dezentralisierung stellt keinen Anlass da, von einer Gesamtverantwortung
abzusehen oder diese aufzugeben. Die fachliche Gesamtverantwortung in einer Hand muss auch dann
bestehen bleiben, wenn die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der
Gemeindeverwaltung besorgen lässt. Nicht wegen dieser Gegebenheiten ist die gesetzliche Vorgabe der Bestellung
eines Verantwortlichen durch die Gemeinde notwendig und sachgerecht.
2.1.3 Verantwortlichkeiten und Verwandtschaftsverbot
Der bestellte Verantwortliche und sein Stellvertreter tragen die Verantwortung für die beiden Aufgabenbereiche
„Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, sofern in der gemeindlichen
Verwaltung diese beiden Aufgabenbereiche nicht organisatorisch eigenständig geführt werden. Durch ihre Verantwortlichkeiten
für die gemeindliche Zahlungsabwicklung unterliegen sie dabei dem Verwandtschaftsverbot
zwischen bestimmten Beschäftigten in der gemeindlichen Verwaltung.
Dieses Verwandtschaftsverbot ist unter Sicherheitsgesichtspunkten erlassen worden. Bei diesem Verbot ist zu
beachten, dass es nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch bei denjenigen Personen
Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind.
Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz
- LPartG) Rechnung getragen. Das Verbot in der Vorschrift soll insgesamt gesehen
mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen zwischen den gemeindlichen Beschäftigten von vornherein
ausschließen.
GEMEINDEORDNUNG 785

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§ 93 GO NRW
2.2 Die Bestellung eines Verantwortlicher für die Zahlungsabwicklung
In der Gemeinde ist es von der organisatorischen und aufgabenbezogenen Gestaltung der Finanzbuchhaltung
abhängig, ob neben dem Verantwortlichen für die Finanzbuchhaltung und seinem Stellvertreter zu bestellen ist.
Die zusätzliche Bestellung eines Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung ist nicht erforderlich, wenn nicht
bereits der Stellvertreter für die gemeindliche Zahlungsabwicklung zuständig ist. Die besondere Bestellung eines
Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung beruht darauf, dass unter Sicherheitsgesichtspunkten ein Verwandtschaftsverbot
zwischen bestimmten Beschäftigten in der gemeindlichen Verwaltung zu beachten ist.
Bei einer organisatorischen Trennung von Buchführung und Zahlungsabwicklung und einer Eigenständigkeit der
gemeindlichen Zahlungsabwicklung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung unterliegen nur der Verantwortliche
für den gesonderten Aufgabenbereich „Zahlungsabwicklung“ und sein Stellvertreter dem gesetzlichen Verwandtschaftsverbot
nach dieser Vorschrift. Gleichwohl muss auch bei einer solchen Gestaltung der Finanzbuchhaltung
eine Gesamtverantwortung in der Gemeinde bestehen, um wegen der selbst geschaffenen Aufgabentrennung ein
Ineinandergreifen der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle und die daraus entstehenden Abschlüsse
der Gemeinde zu sichern.
2.3 Verantwortung bei einer Aufgabenerledigung durch Dritte
Das gemeindliche Haushaltsrecht ermöglicht es, dass die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb
der gemeindlichen Verwaltung erledigen lassen kann (vgl. § 94 GO NRW). Dabei kommt es nicht auf die
Rechtsform der beauftragten Stelle, sondern nur auf die Rechtsform der Übertragung an. Es ist deshalb zu unterscheiden,
ob die Übertragung der Besorgung der Finanzbuchhaltung nach öffentlichem Recht oder nach den
Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts von der Gemeinde vorgenommen wird.
Mit der Erledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung oder Teilen davon sollen zudem nur Stellen beauftragt
werden, die eine Gewähr für deren ordnungsgemäße Abwicklung bieten und diese Aufgabe wirtschaftlicher und
zweckmäßiger erledigt werden kann. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch aber nicht beeinträchtigt
werden. Die Rechte und Pflichten der Gemeinde als Aufgabenträgerin für die Durchführung ihrer Finanzbuchhaltung
bleiben dabei aber unberührt. Sie ist auch bei einer Aufgabenübertragung an Dritte weiterhin für die ordnungsgemäße
Erledigung dieser Aufgabe verantwortlich und muss sich in ihrem Verhältnis zu den Bürgerinnen
und Bürgern das Handeln der beauftragten Stelle als ihr eigenes Handeln anrechnen lassen.
Aus der Funktion der Finanzbuchhaltung ergibt sich, dass die ordnungsgemäße Erledigung nur angenommen
werden kann, wenn die Funktion der Finanzbuchhaltung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde auch
bei der Übertragung auf Dritte in vollem Umfang erhalten bleibt. Beim Vorliegen dieser Tatbestände kann die
Gemeinde auf die förmliche Bestellung eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters für ihre Finanzbuchhaltung
verzichten. Gleichwohl bedarf es einer zuständigen Organisationseinheit in der gemeindlichen Verwaltung,
von der aus die Ergebnisse aus der Geschäftstätigkeit des Dritten in die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
und ggf. des Gesamtabschlusses der Gemeinde eingebracht werden.
3. Zu Absatz 3 (Dezentrale Aufgabenerledigung):
3.1 Zu Satz 1 (Dezentrale Finanzbuchhaltung):
3.1.1 Allgemeine Grundlagen
Im Rahmen der Bestimmungen zur örtlichen Finanzbuchhaltung ist ausgehend davon, dass für die Gemeinde
eine dezentrale Buchführung und Zahlungsabwicklung zweckmäßig sein kann, auch die dezentrale Erledigung
GEMEINDEORDNUNG 786

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 93 GO NRW
der Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zugelassen worden. Es wurde deshalb auf die gesetzliche
Vorgabe einer zentralen Finanzbuchhaltung verzichtet und ihre aufgabenbezogene Gestaltung der gemeindlichen
Finanzbuchhaltung in die Verantwortung der Gemeinde gelegt.
Die dazu getroffene Regelung stellt ausdrücklich klar, dass die gemeindliche Finanzbuchhaltung nicht immer
zentral, sondern durch eine eigenverantwortlich getroffene Entscheidung der Gemeinde für funktional begrenzte
Aufgabenbereiche auch durch mehrere Stellen der Verwaltung erfolgen kann, wenn die ordnungsgemäße Erledigung
gesichert ist. Eine funktionale Abgrenzung wird in der Praxis vielfach für bestimmte Fachbereiche vorgenommen,
bei denen es zweckmäßig ist, neben der Haushaltsbewirtschaftung auch die Zahlungsabwicklung zu
erledigen, z. B. über gemeindeeigene Bankkonten.
Bei einer Dezentralisierung der Finanzbuchhaltung muss zudem eine zentrale Stelle in der gemeindlichen Verwaltung
bestehen, bei der die Gesamtverantwortung für die Aufgabenerledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
weiterhin liegt. Von dieser Stelle sollten auch die Ergebnisse aus den dezentralen Stellen zu einem Gesamtergebnis
zusammengeführt werden. Im Zusammenhang mit der Umsetzung der dezentralen Ressourcenverantwortung
in der gemeindlichen Verwaltung muss dabei vor Ort geklärt werden, ob die dezentralen Stellen neben
der haushaltsmäßigen Bewirtschaftung auch das Buchungsgeschäft (vollständig oder teilweise) und ggf. auch die
Zahlungsabwicklung mit übernehmen sollen. Die Vorschrift sieht daher bei der Gewährleistung der Prüfung bei
einer Dezentralisierung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung vor, dass dann auch eine Überwachung und Kontrolle
unerlässlich ist.
3.1.2 Örtliche Entscheidungen
Die dezentrale Aufgabenerledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung kann sich auch auf die Abwicklung des
Buchungsgeschäftes beschränken. Die betreffenden dezentralen Stellen der gemeindlichen Verwaltung haben
dann zusätzlich zu ihrer haushaltsmäßigen Bewirtschaftungsbefugnis z. B. eine „Vorbuchung“ vornehmen, sodass
jeder Geschäftsvorfall noch originär in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde zu erfassen ist. Es kann aber
auch von der Gemeinde festgelegt werden, dass jeder gemeindliche Geschäftsvorfall in der dezentralen Einheit
zu buchen und nach einem vorher bestimmten Zeitraum das jeweilige Ergebnis in die „originäre“ Finanzbuchhaltung
der Gemeinde übernommen werden soll, z. B. zum Ende eines Quartals. Diese Gestaltung der gemeindlichen
Buchführung ist dabei nicht von der Umsetzung der dezentralen Ressourcenverantwortung abhängig. Sie ist
möglich, ohne dass die dezentrale Stelle ggf. auch noch die Zahlungsabwicklung übernimmt.
Durch die Vorschrift wird es aber auch ermöglicht, die Zahlungsabwicklung der Finanzbuchhaltung dezentral
abzuwickeln, z. B. über gesonderte Girokonten der Gemeinde. In der Praxis hat es sich dabei bewährt, die Abwicklung,
insbesondere aber die Geldversorgung, nach dem Prinzip der „Abwicklung von Vorschüssen“ auszugestalten.
So kann regelmäßig von der Leitung der Finanzbuchhaltung überwacht werden, ob auch sämtliche haushaltsrechtlichen
Anforderungen einschließlich der Verantwortlichkeiten eingehalten werden, z. B. Unterschriftsbefugnisse.
Die einzurichtenden Girokonten sind dabei als Konten der Gemeinde mit den entsprechenden Zugriffsrechten
und sollten regelmäßig unterjährig abgerechnet werden.
Die Geldversorgung dieser "dezentralen" Konten soll dabei entsprechend dem tatsächlichen Zahlungsbedarf in
einer bestimmten Zeit und nicht nach den für das Haushaltsjahr geplanten Aufwendungen des betreffenden
Fachbereichs erfolgen. Die Bereitstellung der Finanzmittel stellt dabei einen internen Vorgang der Gemeinde dar,
der als Zahlungsvorgang erst dann die gemeindliche Finanzrechnung berührt, wenn Zahlungen an Dritte zu leisten
sind. Die Dezentralisierung der Zahlungsabwicklung fordert außerdem von der Gemeinde, die Geldversorgung
in die örtliche Liquiditätsplanung einzubeziehen. Bei der Beurteilung einer Verstärkung der gemeindlichen
Zahlungsmittel durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung soll die Gemeinde die Kontenguthaben
mit in ihre Wirtschaftlichkeitsüberlegungen einbeziehen.
GEMEINDEORDNUNG 787

3.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 2):
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§ 93 GO NRW
Durch den Verweis auf Absatz 2 der Vorschrift soll sichergestellt werden, dass auch in den Fällen, in denen die
Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung durch mehrere Stellen der Verwaltung für funktional begrenzte
Aufgabenbereiche erledigt werden, durch den Bürgermeister auch entsprechend Verantwortliche bestellt werden.
Die Gemeinde hat deshalb auch in den Fällen einer dezentral geführten Finanzbuchhaltung neben den jeweils
dafür Verantwortlichen auch einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter für ihre gesamte gemeindliche Finanzbuchhaltung
zu bestellen.
Die Gemeinde kann sich wie in den Fällen, in denen sie ihre Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der
Gemeindeverwaltung besorgen lässt, und auch bei einer Dezentralisierung ihrer Finanzbuchhaltung innerhalb
ihrer Verwaltung, nicht auf ihre Gesamtverantwortung für das gemeindliche Buchungsgeschäft und die gemeindliche
Zahlungsabwicklung verzichten bzw. sich daraus entlassen. Diese Vorgabe besteht nicht allein deshalb, um
für diese Bereiche die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung zu gewährleisten. Es gebietet vielmehr die
Pflicht zur Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, dass z. B. eine aufgabenbezogene Gesamtverantwortung
innerhalb der gemeindlichen Verwaltung bestehen bleibt, auch wenn der Bürgermeister die Gesamtverantwortung
für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde im Haushaltsjahr nicht aus der Hand geben
kann (vgl. § 62 GO NRW).
4. Zu Absatz 4 (Trennung von Entscheidung und Zahlungsabwicklung):
4.1 Zu Satz 1 (Geltung des Grundsatzes bei der Zahlungsabwicklung):
Nach der Vorschrift dürfen die Bediensteten der Gemeinde, die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches
und der Zahlungsverpflichtung beauftragt sind, keine gemeindliche Zahlungen abwickeln. Dieser
gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs
bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde dar. Er ist auch ein Ausdruck dafür, dass
verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zulasten der Gemeinde im Alleingang eines gemeindlichen Beschäftigten
zu vermeiden sind.
Die getroffene gesetzliche Regelung ist daher eine Ausprägung des Grundsatzes der Trennung von fachlicher
Entscheidung und Durchführung der gemeindlichen Zahlungsabwicklung. Sie ist nicht erst mit dem NKF eingeführt
worden, sondern wegen ihrer Bedeutung nunmehr gesetzlich verankert worden. Es war auch aus Sicherheitsgesichtspunkten
heraus erforderlich, ein solches Verbot in der Gemeindeordnung zu verankern. Das Gebot,
das in der Praxis auch als „Vier-Augen-Prinzip“ bezeichnet wird, soll die Einhaltung der Trennung zwischen Bewirtschaftung
der gemeindlichen Haushaltsmittel und der Zahlungsabwicklung der Gemeinde gewährleisten.
Außerdem wird durch diese Regelung auch erfasst, dass bestimmte Bedienstete nicht gleichzeitig die Stellung
des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters innehaben können.
4.2 Zu Satz 2 (Geltung des Grundsatzes bei der Rechnungsprüfung):
Nach der Vorschrift dürfen die Bediensteten der Gemeinde, die mit Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
beauftragt sind, keine gemeindliche Zahlungen abwickeln. Dieser gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe
für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle
der Gemeinde dar, sondern ist auch Ausdruck dafür, dass auch die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
nicht über verpflichtende Erklärungen bzw. über Zahlungen zulasten der Gemeinde entscheiden
sollen, wenn ihnen gleichzeitig die Prüfung des gemeindlichen Geschäftsvorfalls obliegt.
GEMEINDEORDNUNG 788

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§ 93 GO NRW
Der Grundsatz der Trennung von fachlicher Entscheidung bei der gemeindlichen Zahlungsabwicklung und der
Durchführung der Rechnungsprüfung gilt wegen der Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung auch für die
damit beauftragten Bediensteten (vgl. § 104 GO NRW). Durch diese Vorgabe soll die Einhaltung der Trennung
zwischen Bewirtschaftung der Haushaltsmittel und örtlicher Rechnungsprüfung gewährleistet werden. Durch
diese Regelung wird zudem erfasst, dass ein Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht gleichzeitig die Stellung
des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters innehaben kann.
5. Zu Absatz 5 (Verwandtschaftsverbot zur Vermeidung von Interessenkonflikten):
Das Verwandtschaftsverbot zwischen bestimmten Beschäftigten in der gemeindlichen Verwaltung besteht auch
aus Sicherheitsgesichtspunkten. Das Verbot gilt für den Verantwortlichen der Finanzbuchhaltung und seinen
Stellvertreter, weil diese Personen i.d.R. nicht nur Verantwortliche für die gemeindliche Buchführung, sondern
gleichzeitig auch Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung der Gemeinde sind. Es ist beim Verwandtschaftsverbot
zu beachten, dass dieses nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch auf diejenigen
Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden
sind.
Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz
- LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung getragen. Das Verbot in
dieser Vorschrift soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen der gemeindlichen
Beschäftigten von vornherein ausschließen. Es steht zudem mit der Vorschrift des § 31 Absatz 5 GO NRW
in Verbindung, denn durch diese Vorschrift wird bestimmt, welche verwandtschaftlichen Verhältnisse unter dem
Begriff „Angehöriger“ im Sinne der Gemeindeordnung zu subsumieren sind.
Im Rahmen der erweiterten gesetzlichen Delegationsmöglichkeiten sowie der Beauftragung Dritter wird das Verwandtschaftsverbot
in dieser haushaltsrechtlichen Vorschrift ausgedehnt, weil es für die Gemeinde zulässig ist,
die Teile der Finanzbuchhaltung „Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ organisatorisch eigenständig zu führen.
In diesen Fällen wird vielfach, auch wegen der Einhaltung der Trennung zwischen der Buchung der Geschäftsvorfälle
und dem Zahlungsverkehr, die Gesamtverantwortung für die Finanzbuchhaltung in eine Verantwortung
für die „Buchführung“ und eine Verantwortung für die „Zahlungsabwicklung“ aufgeteilt. Dies geschieht
oftmals dadurch, dass nur die Buchführung dem Kämmerer bzw. dem Aufgabenbereich „Kämmerei“ zugeordnet
wird.
Diese Sachlage erfordert dann unter Sicherheitsgesichtspunkten die zusätzliche Bestellung eines Verantwortlichen
und eines Stellvertreters für den Bereich der Zahlungsabwicklung. Sofern die gemeindliche Finanzbuchhaltung
ganz oder teilweise dem Aufgabenbereich des Kämmerers zugeordnet wird, darf dieser nicht mehr die ihm
zugeordnete Aufsichtsfunktion über die Finanzbuchhaltung wahrnehmen (vgl. § 31 Absatz 4 GemHVO NRW). Die
Aufsicht über die Finanzbuchhaltung obliegt dann dem Bürgermeister, wenn dieser sie nicht einem anderen Beschäftigten
übertragen hat (vgl. § 31 Absatz 4 GemHVO NRW).
6. Zu Absatz 6 (Rechnungskreise bei Sondervermögen und Treuhandvermögen):
6.1 Allgemeine Grundlagen
Die gemeindliche Verwaltung betreut vielfach Sondervermögen und Treuhandvermögen, die nicht mit dem gemeindlichen
Haushalt vermischt werden dürfen. Die Gemeinde soll in solchen Fällen grundsätzlich getrennte
Rechnungskreise führen, denn eine eigene (organisatorisch getrennte) Buchhaltung für jedes Sondervermögen
oder Treuhandvermögen der Gemeinde ist nicht mehr zwingend vorgesehen. Es ist vielmehr ausreichend, wenn
die Gemeinde die Geschäftsvorfälle dieser besonderen Vermögensbereiche so abwickelt, dass für diese Bereiche
GEMEINDEORDNUNG 789

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§ 93 GO NRW
gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden können, sofern solche Abschlüsse vorgeschrieben sind, z. B. für
die Eigenbetriebe als Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW.
Mit einer haushaltswirtschaftlichen Separierung dieser besonderen Vermögen durch die Gemeinde wird der gesetzlich
vorgesehenen vermögensmäßigen Trennung in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Für die anderen
Sondervermögen, die Teile des gemeindlichen Haushalts sind, z. B. die Gemeindegliedervermögen oder die
rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, muss von der Gemeinde zusätzliche zur haushaltswirtschaftlichen
Abwicklung ein Nachweis über die Einhaltung des verbindlich vorgegebenen Zwecks erbracht werden. Dieser
Nachweis erfordert nicht gesonderte Buchungsunterlagen, wenn aus den haushaltswirtschaftlichen Daten der
Gemeinde ein prüffähiger (Verwendungs-) Nachweis von der Gemeinde erbracht werden kann.
6.2 Die Rechnungskreise bei Sondervermögen
In der gemeindlichen Bilanz werden im Bilanzbereich „Finanzanlagen“ grundsätzlich nur die gemeindlichen Betriebe
angesetzt, die über einen eigenen Rechnungskreis verfügen und mindestens organisatorisch selbstständig
sind. Diese Erfordernisse werden nicht bei allen Arten von gemeindlichem Sondervermögen erfüllt. Die Anwendung
des NKF bringt es mit sich, dass sich die Errichtung eines gemeindlichen Sondervermögens oder seine
Veränderung sich künftig auch in der gemeindlichen Bilanz für die gemeindliche Verwaltung niederschlagen wird.
Es ist daher bei jedem einzelnen Sondervermögen der Gemeinde zu prüfen, ob ein eigener Rechnungskreis
gesetzlich gefordert oder ggf. geboten ist.
Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen der Gemeinde erfordert auch bei den gemeindlichen
Sondervermögen die Anwendung der Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Diesen
Vorschriften unterliegen grundsätzlich das Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen
Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 1 und 2 GO NRW). Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (vgl.
§ 114 GO NRW) und die organisatorisch verselbstständigten gemeindlichen Einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit
(vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW) unterliegen dagegen nicht nur den gesetzlichen Vorgaben des § 97
Absatz 3 GO NRW, sondern auch den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung.
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO
NRW) unterliegen als Sondervermögen der Gemeinde grundsätzlich den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft
der Gemeinde. Es ist jedoch möglich, dass bei derartigen Sondervermögen auch die Wirtschaftsführung
und das Rechnungswesen nach dem für die Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß anzuwenden (vgl.
§ 97 Absatz 4 GO NRW).
6.3 Die Rechnungskreise bei Treuhandvermögen
Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten,
denn sie ist von Dritten beauftragt worden oder gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten
und nicht für eigene Zwecke zu verwenden (Ermächtigungstreuhand). Einem solchen Treuhandverhältnis liegt
die der Gemeinde (Treuhänder) anvertraute Verfügung über Sachen und Rechte zugrunde, diese im Interesse
des betreffenden Dritten (Treugeber) auszuüben. Nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen ist das Treuhandvermögen
in der Bilanz des Treugebers anzusetzen, weil dieser weiterhin als rechtlicher und wirtschaftlicher
Eigentümer zu betrachten ist.
Diese Sachlage gilt entsprechend, wenn die Gemeinde eine Verwaltungstreuhand als Vollrechtstreuhand innehat.
In solchen Fällen erwirbt die Gemeinde das rechtliche Eigentum an dem Treugut, obwohl die vertraglichen Beziehungen
regelmäßig vorsehen, dass die Risiken des Untergangs sowie die Nutzungen und Lasten beim Treugeber
verbleiben. In diesen Fällen bleibt der Treugeber wirtschaftlicher Eigentümer, sodass das Treugut nicht bei der
GEMEINDEORDNUNG 790

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§ 93 GO NRW
Gemeinde zu bilanzieren ist. Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem
Dritten als Treugeber für eine ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet und eine Herausgabeverpflichtung
besteht.
Eine zweifache Bilanzierung des Treuhandvermögens, also zusätzlich zum Treugeber auch bei der Gemeinde als
Treuhänder, ist wegen der gesonderten Verwaltung des Treuhandvermögens außerhalb des gemeindlichen
Haushalts nicht erforderlich. Die gesonderte Behandlung von bei der Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen
und Mündelvermögen ist daher haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich geboten. Diese Gegebenheiten
führen dazu, dass eigene Rechnungskreise für das zu verwaltende Treuhandvermögen in der gemeindlichen
Finanzbuchhaltung einzurichten sind, um die notwendigen Abgrenzungen zum gemeindeeigenen sowie zu sonstigen
Rechnungskreisen herstellen zu können.
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GEMEINDEORDNUNG 791

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§ 94 GO NRW
§ 94
Übertragung der Finanzbuchhaltung
1 Die Gemeinde kann ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung
besorgen lassen, wenn die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung nach den für die Gemeinde
geltenden Vorschriften gewährleistet sind. 2 Satz 1 gilt nicht für die Zwangsvollstreckung. 3 Die Vorschriften des
Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit bleiben unberührt.
Erläuterungen zu § 94:
I. Allgemeines
1. Die Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung an Dritte
Im Rahmen der gesetzlichen Aufgabe der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, die Buchführung und die Zahlungsabwicklung
der Gemeinde zu erledigen, muss die Gemeinde als Aufgabenträger grundsätzlich selbst handeln,
denn der Gesetzgeber hat ihr dafür ausdrücklich die erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat die Gemeinde
als geeignet angesehen, die Verwaltungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung
erfüllen und den ordnungsgemäßen Gang der Geschäftsvorfälle sicherstellen zu können. Die Vorschrift
ermöglicht es aber der Gemeinde, ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung
erledigen zu lassen. Sie umfasst dabei nicht die Übertragung der Befugnis zur Bewirtschaftung von gemeindlichen
Haushaltsmitteln, denn die beauftragte Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung soll lediglich die Aufgaben
einer gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfüllen.
Der Dritte, der diese Aufgabe übernimmt, trägt die Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße
Erledigung der übernommenen Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages. Er wird in
diesem Zusammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung, mit der Wahrnehmung
einer öffentlichen Aufgabe betraut und oftmals nicht als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. In diesen
Fällen ist entscheidend, dass die Gemeinde nicht durch eigenes Personal tätig wird. Die Abgrenzung dafür ist im
örtlichen Einzelfall unter Beachtung der verwaltungsrechtlichen Gegebenheiten vorzunehmen. Die Gemeinde
kann sich gleichwohl durch die Übertragung der Finanzbuchhaltung auf einen Dritten nicht aus ihrer Verantwortung
für die Aufgabenerledigung der Finanzbuchhaltung selbst entlassen. Sie trägt weiterhin die Gesamtverantwortung
für ihre Finanzbuchhaltung und muss sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Daten rechtzeitig zur Verfügung
stehen, um ihre Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres
rechtzeitig nachkommen zu können.
Von der gesetzlichen Möglichkeit der Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an einen
Dritten sollte die Gemeinde nur Gebrauch machen, wenn es wirtschaftlicher und zweckmäßiger als die eigene
Erledigung ist. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch jedoch nicht beeinträchtigt werden. Der beauftragte
Dritte muss zudem die für die Gemeinde geltenden Vorschriften einhalten können. Bei einer Übertragung
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung auf Dritte kommt es zudem nicht auf die Rechtsform der beauftragten
Stelle, sondern nur auf die Form der Übertragung an.
Von der Gemeinde ist bei der Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung an Dritte zudem zu unterscheiden,
ob die Übertragung der Besorgung der Finanzbuchhaltung nach öffentlichem Recht oder nach den Gestaltungsmöglichkeiten
des Privatrechts vorgenommen wird. Die privatrechtlichen Möglichen nach dieser Vorschrift
schließen nicht die Möglichkeiten der Übertragung der Aufgaben in öffentlich-rechtlicher Form nach den Vorschriften
des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit aus. Außerdem ist in diesem Zusammenhang die
Dienstleistungs-Informationspflichten-Verordnung vom 12.03.2010 von Bedeutung (vgl. BGBl. I S. 267).
GEMEINDEORDNUNG 792

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§ 94 GO NRW
2. Die dezentrale Erledigung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung
Unter diese Vorschrift fällt nicht die dezentrale Erledigung der Aufgaben der Finanzbuchhaltung innerhalb der
gemeindlichen Verwaltung, auch wenn mit einer solchen Dezentralisierung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung
die Einrichtung von Zahlstellen, Handvorschüssen oder Sonderkonten verbunden ist. Die Leitung der Finanzbuchhaltung
hat in solchen Fällen dafür Sorge zu tragen, dass auch diese Stellen nach den für die Finanzbuchhaltung
geltenden Vorgaben ihre Aufgabe erledigen und die Gesamtverantwortung bei der gemeindlichen
Finanzbuchhaltung erhalten bleibt. Eine solche örtliche Gestaltung der Finanzbuchhaltung in eigener Verantwortung
der Gemeinde soll auch in entsprechender Weise in den zu erlassenden örtlichen Vorschriften verankert
werden (vgl. § 31 GemHVO NRW).
3. Die Übernahme von Aufgaben der Finanzbuchhaltung von Dritten
Die Gemeinde kann ihre Finanzbuchhaltung nicht nur von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung besorgen
lassen, sie kann auch die Finanzbuchhaltung für Dritte übernehmen. Diese Möglichkeit besteht nicht nur für
ihre organisatorisch selbstständigen Sondervermögen oder den in ihrer Verwaltung stehenden Treuhandvermögen
(vgl. §§ 97 und 98 GO NRW). Oftmals wird es durch Fachgesetze bestimmten Dritten ermöglicht, die Gemeinde
mit der Abwicklung ihrer Haushaltswirtschaft oder der Zahlungsgeschäfte zu beauftragen. Die Tätigkeit
der Gemeinde für Dritte ist dann i.d.R. entgeltpflichtig. Sie hat dann aber vielfach in der Sache eine Entscheidungsfreiheit.
Eine Übernahme solcher Aufgaben kann die Gemeinde i.d.R. dann nicht ablehnen, wenn sie z. B.
selbst einem Zusammenschluss angehört, für den es wichtig ist, dass die ordnungsgemäße Erledigung seiner
Haushaltswirtschaft dauerhaft gesichert ist.
Bei der Übernahme der Durchführung haushaltswirtschaftlicher Aufgaben von Dritten kann die Gemeinde auch
die dazu erforderlichen Vollstreckungsaufgaben wahrnehmen, denn die Gemeinde ist eine nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz
mögliche Vollstreckungsbehörde. So sieht z. B. das Gemeinschaftswaldgesetz vor,
dass die Gemeinde für die Waldgenossenschaft die zuständige Vollstreckungsbehörde im Sinne des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen ist (vgl. § 20 Absatz 3 Gemeinschaftswaldgesetz).
Die Gemeinde kann aber auch für andere öffentlich-rechtliche Körperschaften die dort anfallenden Vollstreckungsaufgaben
erledigen.
4. Die Beachtung des Verwandtschaftsverbotes
Die Erledigung der Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung schließt für die Gemeinde
auch das unter Sicherheitsgesichtspunkten erforderliche Verwandtschaftsverbot ein (vgl. § 93 Absatz 5
GO NRW). Ein Dritter als Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung im Auftrag der Gemeinde und sein Stellvertreter
dürfen daher nicht Angehörige des Bürgermeisters, des Kämmerers, der Leitung und der Prüfer der örtlichen
Rechnungsprüfung sowie mit der Prüfung beauftragter Dritter sein.
Das Gebot gilt dabei besonders für den Verantwortlichen der Finanzbuchhaltung und seinen Stellvertreter, die
i.d.R. nicht nur Verantwortliche für die Buchführung, sondern gleichzeitig auch Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung
sind, und wirkt sich auch auf die Aufgabenerledigung durch einen Dritten aus. In den Fällen, in denen
wegen der Einhaltung der Trennung zwischen der Buchung der Geschäftsvorfälle und dem Zahlungsverkehr, die
Gesamtverantwortung für die Finanzbuchhaltung in eine Verantwortung für die „Buchführung“ und eine Verantwortung
für die „Zahlungsabwicklung“ aufgeteilt wird, unterliegen aus Sicherheitsgesichtspunkten der Verantwortliche
für den Bereich der Zahlungsabwicklung und sein Stellvertreter ebenfalls dem Verwandtschaftsverbot.
GEMEINDEORDNUNG 793

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§ 94 GO NRW
In den Fällen der Übertragung der Finanzbuchhaltung auf Dritte sind im Sinne des Verwandtschaftsverbotes auch
die Aufsichtsfunktionen über die Finanzbuchhaltung wahrzunehmen. Es ist auch zu beachten, dass das Verwandtschaftsverbot
nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch auf diejenigen Personen
Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind.
Das Verbot soll auch bei der Beauftragung Dritter mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von
vornherein ausschließen.
5. Die Berücksichtigung des Datenschutzes
Die Vorschrift ermöglicht es der Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung
erledigen zu lassen. Der Dritte, der diese Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages
übernimmt, muss im Rahmen seiner Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße Erledigung
der übernommenen Aufgabe auch den Erfordernissen des Datenschutzes gerecht werden. Er wird in
diesem Zusammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung, mit der Wahrnehmung
einer öffentlichen Aufgabe betraut. Er hat dabei insbesondere die Anforderungen an eine ordnungsgemäße
Datenverarbeitung zu beachten, denn er erledigt gemeindliche Verwaltungsaufgaben, die regelmäßig auch
eine datenschutzrechtliche Relevanz haben (vgl. § 2 und 11 DSG NRW). Durch die Gemeinde muss daher eine
datenschutzkonforme Aufgabenerledigung durch den Dritten gewährleistet werden.
Die Gemeinde bleibt deshalb als Auftraggeber auch für die ordnungsgemäße Verarbeitung gemeindlicher Daten
und die Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz verantwortlich (vgl. § 11 Absatz 1 DSG NRW). Diese
Verantwortung beinhaltet, dass die Gemeinde den Dritten unter besonderer Berücksichtigung seiner Eignung für
die Gewährleistung der notwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen (vgl. § 10 DSG NRW) sorgfältig
auszuwählen hat. Der Auftrag ist schriftlich zu erteilen, wobei erforderlichenfalls ergänzende Weisungen zu
technischen und organisatorischen Maßnahmen und etwaige Unterauftragsverhältnisse festzulegen sind. Dabei
ist im Einzelnen zu klären, welche Sicherheitsvorkehrungen im Sinne der übertragenen Aufgabe zu treffen sind.
Die Datenverarbeitung durch Dritte erfordert aber auch eine sachgerechte Kontrolle des Dritten, z. B. das Vorhandensein
und Einhalten eines ausreichenden Sicherheitskonzepts (vgl. § 10 DSG NRW).
6. Keine Übertragung der Zwangsvollstreckung
6.1 Keine Übertragung von Vollstreckungsmaßnahmen
Durch die Vorschrift wird die Vorgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes, dass die Zwangsvollstreckung als
hoheitliche Maßnahme von der Übertragung auf (private) Dritte ausgeschlossen ist, ausdrücklich auch gemeinderechtlich
verankert. Es wird dadurch aber auch verdeutlicht, dass die örtliche Zwangsvollstreckung kein Bestandteil
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung ist. Sie steht haushaltsrechtlich in einem engen Zusammenhang mit
dem Aufgabenbereich "Zahlungsabwicklung" der Finanzbuchhaltung (vgl. § 30 Absatz 1 Satz 3 GemHVO NRW).
Im Rahmen ihrer Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an private Dritte darf die
Gemeinde gleichwohl den Dritten unselbstständige Dienste erledigen lassen. Solchen Tätigkeiten dürfen jedoch
nicht Vorschriften zur gemeindlichen Zwangsvollstreckung oder unmittelbare Zusammenhänge mit der tatsächlichen
Zwangsvollstreckung oder datenschutzrechtliche Bestimmungen entgegenstehen. Es darf daher nicht dazu
kommen, dass eine Organisationseinheit oder Personen außerhalb der öffentlichen Verwaltung von der Gemeinde
mit Vollstreckungsaufgaben beauftragt wird.
Die Gemeinde muss daher bei einer Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte prüfen, ob sie
die gemeindlichen Vollstreckungsmaßnahmen entweder weiterhin selbst vornimmt. Sie kann ggf. auch eine andere
Gemeinde oder den Kreis als eine nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz zulässige Stelle mit der Durch-
GEMEINDEORDNUNG 794

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§ 94 GO NRW
führung dieser Aufgabe beauftragen, z. B. im Rahmen der Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit
(GkG).
6.2 Keine Übertragung des Mahnwesens
Ein unmittelbarer Zusammenhang mit der gemeindlichen Zwangsvollstreckung besteht z.B. beim Mahnwesen der
Gemeinde. Das gemeindliche Mahnwesen beinhaltet Maßnahmen der Gemeinde, die eine Voraussetzung für die
gemeindliche Vollstreckung darstellen. Im Rahmen der von der Gemeinde vorgesehenen Vollstreckung soll z.B.
der Schuldner vor Beginn der Vollstreckung gemahnt und ihm eine Zahlungsfrist von einer Woche eingeräumt
werden (vgl. § 6 Absatz 3 i.V.m § 19 VwVG NRW).
Für die Übertragung des Mahnwesens auf Dritte besteht somit keine rechtliche Grundlage. Eine grundsätzliche
Privatisierung des gemeindlichen Forderungsmanagements ist daher als nicht zulässig anzusehen. Ebenso sprechen
datenschutzrechtliche Gründe gegen eine Übertragung des Mahnwesens auf einen Dritten, auch wegen des
Risikos einer unzulässigen Verarbeitung und Nutzung der Daten durch den Dritten (vgl. 20. Datenschutz- und
Informationsfreiheitsbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-
Westfalen aus dem Jahre 2011).
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Satz 1 (Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte):
1.1 Die Geschäftsbesorgung in privatrechtlicher Form
Der Gemeinde stehen daher mehrere Möglichkeiten offen, ihre Aufgabe „Finanzbuchhaltung zu erledigen. Die
Vorschrift ermöglicht es daher, die gemeindliche Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung
auf der Grundlage eines privatrechtlichen Vertrages (Geschäftsbesorgungsvertrages) erledigen zu
lassen. Der Begriff „besorgen lassen“ in dieser Vorschrift soll dabei einerseits zum Ausdruck bringen, dass die
Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung die Geschäfte selbstständig und eigenverantwortlich erledigt, die Verantwortung
der Gemeinde zur Wahrnehmung dieser Aufgaben gleichwohl unberührt bleibt. Andererseits aber
auch zum Ausdruck gebracht werden soll, dass die Gemeinde nach dieser Vorschrift keine Befugnisse der Gemeinde
an Dritte übertragen werden kann, die Eingriffe in Rechte Dritter ermöglichen.
Mit der Erledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung oder Teilen davon sollen auch nur Stellen beauftragt
werden, die eine Gewähr für deren ordnungsgemäße Abwicklung bieten und dies wirtschaftlicher und zweckmäßiger
erledigt werden kann. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch nicht beeinträchtigt werden. Entscheidet
sich die Gemeinde für die privatrechtliche Form nach dieser Vorschrift, kommt in der Regel der Abschluss
eines Geschäftsbesorgungsvertrages in Betracht, der eine sorgfältige Auswahl des Geschäftspartners
vorausgehen sollte. In den Fällen, in denen sich die Gemeinde aber nur der technischen Einrichtungen einer
anderen Stelle bedient, stellt diese keine Besorgung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung im Sinne dieser Vorschrift
dar. Die Besorgung der Finanzbuchhaltung nach dieser Vorschrift ist aber auch dann nicht mehr gegeben,
wenn wegen der Weisungsvorbehalte der Gemeinde der anderen Stelle kein eigener Gestaltungsraum mehr bei
der Erledigung ihrer Aufgaben verbleibt.
1.2 Die Sicherung der ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung
Die Rechte und Pflichten der Gemeinde als Aufgabenträgerin für die Durchführung der Finanzbuchhaltung bleiben
bei einer Übertragung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an Dritte grundsätzlich unberührt. Die Gemein-
GEMEINDEORDNUNG 795

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§ 94 GO NRW
de ist daher auch bei einer solchen Aufgabenerledigung weiterhin für die ordnungsgemäße Durchführung dieser
Aufgabe verantwortlich. Sie muss sich in ihrem Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern das Handeln der
beauftragten Stelle als ihr eigenes Handeln anrechnen lassen. Aus der Funktion der Finanzbuchhaltung ergibt
sich, dass die ordnungsgemäße Erledigung nur angenommen werden kann, wenn die Funktion der Finanzbuchhaltung
auch bei der Übertragung auf Dritte in vollem Umfang erhalten bleibt. Der Dritte als beauftragte Stelle
muss die Geschäftsabwicklung für die Gemeinde so vornehmen, dass weiterhin die Haushaltsplanung und Haushaltsausführung
durch die Gemeinde möglich ist und der vorgeschriebene Jahresabschluss und der Gesamtabschluss
nicht beeinträchtigt werden. Außerdem muss auch die beauftragte Stelle die Einhaltung der haushaltsrechtlichen
Sicherheitsstandards gewährleisten (vgl. § 31 GemHVO NRW).
Für eine von der Gemeinde beauftragte Stelle besteht nur dann eine rechtliche Verpflichtung zur Beachtung und
Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften, wenn die Gemeinde dieses im Rahmen der Übertragung ausdrücklich
vereinbart. Die Gemeinde muss daher im abzuschließenden Geschäftsbesorgungsvertrag nicht nur
sicherstellen, dass die beauftragte Stelle die einschlägigen für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen
Bestimmungen einhält. Die Gemeinde muss auch gewährleisten, dass die übernehmende Stelle die Aufgaben,
die von der gemeindlichen Finanzbuchhaltung im Rahmen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu erledigen
sind, sachgerecht erfüllt. Diese Erfordernisse bedingen, dass sich die Gemeinde umfassende Weisungs- und
Kontrollrechte vorbehalten und auch eine ausreichende laufende Überwachung der dem Dritten übertragenen
Aufgabenerledigung sicherstellen muss.
Die Gemeinde sollte deshalb sollte einerseits einen Aufgabenkatalog zum Gegenstand der abzuschließenden
Vereinbarung machen und andererseits die Melde- und Nachweispflichten der beauftragten Stelle konkret bestimmen.
Zu einem solchen konkreten Aufgabenkatalog gehören u. a. Abstimmungs- und Abrechnungstermine,
insbesondere wegen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, die Nachweisführung des Dritten,
Datenschutz- und Haftungsregelungen sowie sonstige Befugnisse des Dritten, die zur Aufgabenerledigung notwendig
sind. Dazu gehören auch Vorgaben für die Übergabe gemeindlicher Geschäftsunterlagen an den beauftragten
Dritten. z. B. dass gemeindliche Geschäftsunterlagen vor der Angabe zu registrieren sind.
1.3 Die Durchführung von Prüfungen
Ein Dritter, der Aufgaben der Finanzbuchhaltung für die Gemeinde erledigt, muss im Rahmen der übertragenen
Aufgaben hinnehmen, dass bei ihm auch Prüfungen nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen
Vorschriften durchgeführt werden, z. B. durch die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde und durch die Gemeindeprüfungsanstalt
als überörtliche Prüfung. Er muss daher die übertragenen Geschäfte so führen, dass bei
ihm eine Prüfung nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften möglich ist. Dafür hat
er die aus seiner Aufgabenerledigung für die Gemeinde vorhandenen Unterlagen vorzulegen und den Prüfern ein
Betreten der Räume im notwendigen Umfang zu gestatten. Zu solchen Prüfungen kann auch eine Anwenderprüfung
der beim Dritten verwendeten Programme gehören, damit das von der Gemeinde zu erzielende Ergebnis bei
der Abwicklung von Geschäftsvorfällen auch durch den Dritten erreicht wird.
1.4 Die Aufbewahrungspflichten
Die Gemeinde hat im Rahmen der vertraglichen Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
an einen Dritten auch sicherzustellen, dass die Bestimmungen über die Aufbewahrung der Geschäftsunterlagen
eingehalten werden (vgl. § 58 GemHVO NRW). Insbesondere bei einer DV-Buchführung ist der Dokumentationsumfang
bereits vor der Übertragung der Geschäftsbesorgung durch den Dritten festzulegen. In den Bestimmungen
sollten sowohl der Ort und die Zeitdauer der Aufbewahrung der örtlichen Geschäftsunterlagen als
auch die Zugangsberechtigungen und Einsichtsrechte geregelt sein. Zu den notwendigen Regelungstatbeständen
gehören auch Zutrittsrechte Dritter, z. B. im Rahmen der überörtlichen Prüfung der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 796

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§ 94 GO NRW
2. Zu Satz 2 (Keine Übertragung von Aufgaben der Zwangsvollstreckung):
2.1 Die Pflicht zur örtlichen Erledigung
Die Übertragung der Finanzbuchhaltung durch die Gemeinde auf private Dritte darf nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz
nicht gleichzeitig die Befugnis zum Eingriff in Rechte Dritter enthalten. Die Beitreibung von
Geldforderungen der Gemeinde ist eine Aufgabe der gesetzlich bestimmten Vollstreckungsbehörden (vgl. (vgl. §
1 und 2 VwVG NRW). Die Gemeinde soll dazu in ihrer Verwaltung eine zentrale Stelle als Vollstreckungsbehörde
bestimmen, die für das Mahn- und Vollstreckungsverfahren zuständig ist (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 2 VwVG
NRW). Sie muss das gemeindliche Mahnwesen selbst erledigen, denn eine grundsätzliche Privatisierung des
gemeindlichen Forderungsmanagements ist als nicht zulässig anzusehen.
Die gemeindliche Finanzbuchhaltung ist insgesamt als die für das Mahn- und Vollstreckungsverfahren zentrale
Stelle innerhalb der gemeindlichen Verwaltung anzusehen und kann die Aufgaben einer Vollstreckungsbehörde
erfüllen. Es muss dabei durch eine örtliche Bestimmung gewährleistet werden, dass die aufgabenbezogene
Trennung von Geschäftsbuchführung und Zahlungsabwicklung nicht zu „zwei Vollstreckungsbehörden“ führt. Eine
ggf. „getrennte“ Erledigung von Mahnverfahren und Vollstreckungsaufgaben innerhalb der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
steht dieser Zuordnung nicht entgegen (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 1.9 GemHVO NRW). Die örtlich
festgelegten Zuständigkeiten müssen vielmehr sicherstellen, dass die Umsetzung der Vorgaben des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes
gewährleistet werden kann.
2.2 Der Ausschluss der Übertragung
Durch die Vorschrift wird die Vorgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes, dass die Zwangsvollstreckung als
hoheitliche Maßnahme von der Übertragung auf (private) Dritte ausgeschlossen ist, ausdrücklich auch gemeinderechtlich
verankert. Dadurch wird besonders hervorgehoben, dass gemeinderechtlich die Zwangsvollstreckung
durch die Gemeinde kein Bestandteil der gemeindlichen Finanzbuchhaltung ist. Die Gemeinde darf gleichwohl im
Rahmen ihrer Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an private Dritte unselbstständige
Dienste erledigen lassen. Den übertragenen Tätigkeiten dürfen jedoch nicht die Vorschriften zur gemeindlichen
Zwangsvollstreckung oder andere unmittelbare Zusammenhänge mit der Zwangsvollstreckung oder die
datenschutzrechtlichen Bestimmungen entgegenstehen.
Das gemeindliche Mahnwesen beinhaltet Maßnahmen der Gemeinde, die eine Voraussetzung für die gemeindliche
Vollstreckung darstellen. Im Rahmen der von der Gemeinde vorgesehenen Vollstreckung soll z.B. der
Schuldner vor Beginn der Vollstreckung gemahnt und ihm eine Zahlungsfrist von einer Woche eingeräumt werden
(vgl. § 6 Absatz 3 i.V.m § 19 VwVG NRW). Für die Übertragung des Mahnwesens auf Dritte besteht somit keine
rechtliche Grundlage. Eine grundsätzliche Privatisierung des gemeindlichen Forderungsmanagements ist daher
als nicht zulässig anzusehen. Ebenso sprechen datenschutzrechtliche Gründe gegen eine Übertragung des
Mahnwesens auf einen Dritten, auch wegen des Risikos einer unzulässigen Verarbeitung und Nutzung der Daten
durch den Dritten (vgl. 20. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz
und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 2011).
Die Übertragung des Mahnwesens auf einen Dritten ist ebenfalls ausgeschlossen, denn das gemeindliche Mahnwesen
beinhaltet Maßnahmen der Gemeinde, die eine Voraussetzung für die gemeindliche Vollstreckung darstellen.
Im Rahmen der von der Gemeinde vorgesehenen Vollstreckung soll z. B. der Schuldner vor Beginn der Vollstreckung
gemahnt und ihm eine Zahlungsfrist von einer Woche eingeräumt werden (vgl. § 6 Absatz 3 i.V.m § 19
VwVG NRW). Ebenso sprechen datenschutzrechtliche Gründe gegen eine Übertragung des Mahnwesens auf
einen Dritten, auch wegen des Risikos einer unzulässigen Verarbeitung und Nutzung der Daten durch den Dritten
GEMEINDEORDNUNG 797

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§ 94 GO NRW
(vgl. 20. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit
Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 2011).
Die Gemeinde muss daher bei einer Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte prüfen, ob sie
die Vollstreckungsmaßnahmen entweder weiterhin selbst vornimmt oder durch eine andere Gemeinde oder den
Kreis, als nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz zulässige Stellen, erledigen lässt, z.B. im Rahmen der
Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG). Im Einzelfall kann von der Gemeinde
ggf. aber das Instrument des Verwaltungsgehilfen genutzt werden, wenn es aus Sicht der Gemeinde sinnvoll und
sachgerecht ist, z. B. im Rahmen einer Auftragsdatenverarbeitung sich die Aufgabe auf die Durchführung der
Datenverarbeitung erstreckt.
Dem Dritten darf in solchen Fällen nicht die Entscheidungsbefugnis über die Daten übertragen werden, vielmehr
muss er bei der Verarbeitung der Daten unselbstständig tätig und den Weisungen der Gemeinde unterworfen
sein. Der Dritte muss dahingehend gebunden sein, dass er nach den Vorgaben der Gemeinde die Daten erhebt
und verarbeitet und daher nur Hilfs- oder Unterstützungsfunktionen für die Gemeinde ausübt. Der Dritte darf daher
keine eigenständigen Entscheidungen mit den Schuldnern der Gemeinde treffen, denn dann würde die Grenze
einer zulässigen Aufgabenübertragung durch die Gemeinde überschritten. Die örtliche Entscheidung ist daher
immer auf der Grundlage des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und nicht auf der Grundlage des gemeindlichen
Haushaltsrechts zu beurteilen. Außerdem darf die Gemeinde sich durch ihre örtlichen Entscheidungen nicht
aus ihrer Gesamtverantwortung für diese Aufgaben selbst entlassen.
3. Zu Satz 3 (Geschäftsbesorgung in öffentlich-rechtlicher Form):
In den Fällen, in denen die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der
Gemeindeverwaltung besorgen lässt, bleiben die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit
(GkG) unberührt. Mit diesem Gesetz soll die Erledigung gemeindlicher Aufgaben gesichert werden, wenn
eine Gemeinde nicht oder nicht erfolgreich wahrgenommen werden kann. Ein Anlass dafür kann sein, dass eine
Aufgabe die Leistungskraft einer Gemeinde übersteigt oder dass Sachzwänge bestehen, die zu Interesse an
einer gemeinsamen Erledigung der Aufgabe zusammen mit einer anderen Gemeinde führen. Dazu hält das Gesetz
unterschiedliche Formen für die gemeindliche Zusammenarbeit bereit. Es können z. B. die Gemeinden die
Aufgaben, zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes über
kommunale Gemeinschaftsarbeit auch gemeinsam wahrnehmen.
Diese Möglichkeit besteht jedoch nicht, wenn durch ein Gesetz eine besondere Rechtsform für die Zusammenarbeit
vorgeschrieben oder die gemeinsame Wahrnehmung einer Aufgabe ausgeschlossen ist. In solchen Fällen
können zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben ggf. auch Arbeitsgemeinschaften begründet, Zweckverbände
und gemeinsame Kommunalunternehmen gebildet sowie öffentlich-rechtliche Vereinbarungen für besondere
Fälle geschlossen werden. Dabei bleibt die Befugnis, zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben die
Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts zu benutzen, unberührt.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 798

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
§ 95
Jahresabschluss
(1) 1 Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in dem das
Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. 2 Er muss unter Beachtung der Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln und ist zu erläutern. 3 Der Jahresabschluss besteht
aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang. 4 Ihm ist ein
Lagebericht beizufügen.
(2) 1 Am Schluss des Lageberichtes sind für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70, soweit dieser
nicht zu bilden ist für den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die Personen
im Haushaltsjahr ausgeschieden sind, anzugeben,
1. der Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen,
2. der ausgeübte Beruf,
3. die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 Satz 3 des Aktiengesetzes,
4. die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde in öffentlichrechtlicher
oder privatrechtlicher Form,
5. die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen.
2
§ 43 Abs. 2 Nrn. 5 und 6 gelten entsprechend.
(3) 1 Der Entwurf des Jahresabschlusses wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister zur Bestätigung
vorgelegt. 2 Der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des
Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zu. 3 Soweit er von dem ihm vorgelegten Entwurf abweicht, kann der
Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgeben. 4 Wird von diesem Recht Gebrauch gemacht, hat der Bürgermeister
die Stellungnahme mit dem Entwurf dem Rat vorzulegen.
Erläuterungen zu § 95:
I. Allgemeines
1. Die Jahresabschlussvorschriften
1.1 Die Zwecke des Jahresabschlusses
Aus dem Recht des Rates der Gemeinde, die Rahmenbedingungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
durch eine jährliche Haushaltssatzung festzulegen (vgl. § 41 GO NRW), ergibt sich nach Ablauf des Haushaltsjahres
die Notwendigkeit einer Haushaltsrechnung und eine entsprechende Unterrichtungspflicht gegenüber dem
Rat. Dem Bürgermeister als Verantwortlichen für die gemeindliche Verwaltung obliegt daher die Pflicht, nach dem
Ende seines auf das Haushaltsjahr begrenzten Auftrages, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde nach der geltenden
Haushaltssatzung zu führen und darüber Rechenschaft gegenüber dem Rat in Form des gemeindlichen
Jahresabschlusses abzulegen.
Der Bürgermeister soll mit dem Jahresabschluss aufzeigen, wie er seinen Auftrag im Haushaltsjahr ausgeführt
hat, welches Jahresergebnis aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft für das Haushaltsjahr
erzielt worden ist, ob die gesetzten Ziele erreicht worden sind, welche Auswirkungen sich auf das Vermögen und
die Schulden der Gemeinde ergeben haben, aber auch, welche Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung
der Gemeinde sich aufgrund der entstandenen wirtschaftlichen Lage und unter Berücksichtigung der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung ergeben. Diese Kriterien bestimmen die Zwecke und den Inhalt des gemeindlichen Jah-
GEMEINDEORDNUNG 799

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
resabschlusses als Berichterstattung an den Rat der Gemeinde. Der Abschluss ist deshalb, bezogen auf den
Stand zum letzten Tag des Haushaltsjahres (Abschlussstichtag), aufzustellen.
Der Jahresabschluss ist dabei ein wichtiger Teil der gemeindlichen Haushaltswirtschaft mit der besonderen Aufgabe
einer zutreffenden Ergebnisdarstellung für das abgelaufene Haushaltsjahr, die zudem möglichst objektiv
und willkürfrei sein soll. Er baut grundsätzlich auf der Ergebnisrechung und der Finanzrechnung und der Bilanz
als Erfassung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr bezogen auf den Abschlussstichtag
auf (vgl. §§ 38, 39 und 41 GemHVO NRW). Im gemeindlichen Jahresanschluss wird diesen drei
Bestandteilen als Darstellung des Standes des Vermögens und der Schulden der Gemeinde sowie des Ergebnisses
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr eine große Bedeutung zugemessen.
Sie bilden deshalb auch das Drei-Komponenten-System des NKF. Durch besondere Vorschriften in der Gemeindehaushaltsverordnung
werden die Inhalte und Zwecke dieser Komponenten näher bestimmt.
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses sind zudem auch die Haushaltsgrundsätze zu beachten, z. B.
das Vollständigkeitsgebot. Dieses Gebot bedingt für die gemeindliche Bilanz, dass diese sämtliche Vermögensgegenstände
und Schulden der Gemeinde sowie die Rechnungsabgrenzungsposten zu enthalten hat. Für die
gemeindliche Ergebnisrechnung folgt daraus, dass diese die Aufwendungen und Erträge der Gemeinde zu enthalten
hat, die dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnen sind. Die gemeindliche Finanzrechnung
muss daher alle Zahlungsströme der Gemeinde aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr nachweisen, die
kassenmäßig als Einzahlungen eingegangen oder als Auszahlungen geleistet worden sind.
Durch den Jahresabschluss der Gemeinde soll dadurch eine zutreffende Rechenschaft über das abgelaufene
Haushaltsjahr und die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans erreicht werden. Mit seinen Informationen
soll der gemeindliche Jahresabschluss aber auch gleichzeitig zur Steuerung der Gemeinde durch die Verantwortlichen
in der Gemeinde beitragen. Die näheren Vorschriften über den gemeindlichen Jahresabschluss ergeben
sich daher zwingend aus dem System der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Sie bilden auch die Grundlage für
die Berichterstattung im gemeindlichen Jahresabschluss. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen
Jahresabschluss stellt dabei keinen willkürlichen Schnitt durch das Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit
der Gemeinde im zeitlichen Ablauf dar, auch wenn unmittelbar vor und nach dem Abschlussstichtag von der
Gemeinde Erträge erzielt werden und Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen eingehen und geleistet werden.
1.2 Die Aufgaben des Jahresabschlusses
Der gemeindliche Jahresabschluss lehnt sich hinsichtlich seiner Funktion an den handelsrechtlichen Jahresabschluss
für große Kapitalgesellschaften an. Er geht aber in seiner Aufgabe noch weiter, denn er hat nicht nur eine
Rechnungslegungsfunktion, sondern auch eine Belegfunktion dafür, dass im Haushaltsjahr die gemeindliche
Haushaltswirtschaft nach den Vorgaben des Rates der Gemeinde in der Haushaltssatzung sowie auf der Grundlage
der im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ausgeführt worden ist. Mit seinen Bestandteilen
und Anlagen hat der gemeindliche Jahresabschluss daher ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln.
Den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ermöglicht,
sich ein Bild über die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres sowie
über den Stand der wirtschaftlichen Lage und die weitere Entwicklung der Gemeinde zu machen. Dieses Bild
ist von einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Vorschriften und deren Ausrichtung und Ausgestaltung in Bezug
auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde abhängig, z. B. durch die Festlegung von Nutzungsdauern,
von Abschreibungen, der Vorgaben für Rückstellungen usw. Bei der Beurteilung und Bewertung des gemeindlichen
Jahresabschlusses müssen diese Bedingungen berücksichtigt werden.
GEMEINDEORDNUNG 800

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Gemeinde hat unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschriften und des Maßgeblichkeitsprinzips sowie
des Vollständigkeitsgebots ihren Jahresabschluss so aufzubauen und auszugestalten, dass er die Beurteilung der
Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde ermöglicht. Da-
her stehen beim gemeindlichen Jahresabschluss die Aufgaben der jahresbezogenen Ergebnisermittlung und die
Darstellung der wirtschaftlichen Lage einschließlich der Nachweis- und Informationsfunktionen gleichrangig nebeneinander.
Die Aufgaben und haushaltsrechtlichen Vorgaben für den gemeindlichen Jahresabschluss erfordern, dass zwei
Organe der Gemeinde an den Entscheidungen über die Inhalte und Ausgestaltung des gemeindlichen Jahresabschlusses
beteiligt sind. Einerseits hat der Bürgermeister den durch den Kämmerer verwaltungsmäßig aufgestellten
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zu bestätigen und damit zu verantworten, dass das ermittelte
Jahresergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zutreffend ist und der Jahresabschluss insgesamt ein
zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres,
vermittelt. Andererseits hat der Rat den gemeindlichen Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Er
erkennt dadurch an, dass der gemeindliche Jahresabschluss richtig ist und seiner Aufgabe gerecht wird.
1.3 Der Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung
1.3.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen,
in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Die Vorschrift verpflichtet
damit die Gemeinde als Rechtsperson zur Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Die Aufstellung
bedeutet, dass der Kämmerer und der Bürgermeister ihr haushaltswirtschaftliches Jahresergebnis ermitteln
und dem Rat der Gemeinde einen Entwurf zuleiten, der geprüft und festgestellt werden kann. Die fristgerechte
Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erstreckt sich auch auf den Lagebericht.
Die Pflicht zur Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses umfasst nicht alle vorhandenen organisatorisch
ausgeprägten Geschäftszweige der Gemeinde, sondern bezieht sich wegen der Einordnung der Vorschrift in den
8. Teil der Gemeindeordnung nur auf den organisatorischen Hauptgeschäftszweig „Gemeindliche Verwaltung“. In
dem Jahresabschluss nach diesen Vorschriften ist daher nur das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
nachzuweisen, wie es im Rahmen der aufgabenbezogenen Tätigkeiten der gemeindlichen Verwaltung als die
dafür örtlich verantwortliche Organisationseinheit der Gemeinde entsteht.
Die weiteren Organisationseinheiten der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit, z. B. die wirtschaftlichen
Unternehmen nach § 114 GO NRW oder die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen nach § 107 Absatz
2 GO NRW, sind zwar Betriebe der Rechtsperson „Gemeinde“, gleichwohl aber nicht in den gemeindlichen
Jahresabschluss nach dieser Vorschrift nicht einzubeziehen. Für diese gemeindlichen Einheiten sind als verantwortlichen
Organisationseinheiten eigenständige Jahresabschlüsse aufzustellen. Es bietet sich deshalb im Anhang
im gemeindlichen Jahresabschluss eine gesonderte Angabe darüber an, von welchen Geschäftszweigen
der Gemeinde in Form von organisatorisch selbstständigen gemeindlichen Einheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit
eigenständige Jahresabschlüsse aufgestellt werden. In diesem Zusammenhang sollten möglichst auch die
rechtlich selbstständigen gemeindlichen Betriebe benannt werden, mit denen im abgelaufenen Haushaltsjahr eine
Leistungsbeziehung bestand, die sich auf den Jahresabschluss bzw. die Ergebnisrechnung auswirkt.
1.3.2 Die zeitgerechte Aufstellung
Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres darf von den Verantwortlichen
in der Gemeinde nicht unangemessen verzögert werden. Es besteht die Gefahr, dass die durch den Jah-
GEMEINDEORDNUNG 801

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
resabschluss zu gebenden Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
sowie die Vermittlung eines Bildes über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sonst ihre Bedeutung
für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verliert. Zur Klärung der örtlichen Sachlage sollte daher
frühzeitig sachverständig abgewogen und beurteilt werden, welche Daten der Gemeinde zeitnah vorliegen oder
erhoben werden können und welche Aspekte bekannt sein müssen, damit ein gemeindlicher Jahresabschluss
zeitgerecht aufgestellt werden kann.
Grundsätzlich gilt dabei, dass bei der Gemeinde nicht alle Daten in den möglichen Detaillierungen vorliegen oder
alle Aspekte vollständig bekannt sein müssen, damit mit der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
begonnen werden kann. Es kommt bei der Entscheidung über die örtlichen Aufstellungsarbeiten auch auf die
sachlich notwendigen Entscheidungsgrundlagen, den Nutzen für die Adressaten und die Verlässlichkeit der vorliegenden
Informationen an. Diese Gegebenheiten müssen den möglichen Entscheidungsprozessen der Verantwortlichen
in der Gemeinde und der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gerecht werden können.
Die Erweiterung und Vervollständigung sowie die Verbesserung der notwendigen Geschäftsunterlagen der Gemeinde
bleibt dabei ein wichtiges Ziel im Zeitablauf der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Die
Gemeinde darf daher nicht in ein allgemeines Abwarten auf das Bekanntwerden noch möglicher Informationen
eintreten. Eine solche Vorgehensweise ist auch in vorübergehender Form nicht im Sinne der Ziele und Zwecke
des gemeindlichen Jahresabschlusses vertretbar.
2. Die Schritte zum Jahresabschluss
Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfordert eine Vielzahl von technischen Schritten und
inhaltlichen Abgrenzungen sowie örtlichen Entscheidungen, damit der gemeindliche Jahresabschluss in einer
geeigneten Form aufgestellt werden kann. Das Ziel muss dabei sein, dass der Jahresabschluss seiner Aufgabe
gerecht werden kann und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sowie ein
Bild über das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres vermitteln kann.
Wichtige Schritte zur Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind daher die Durchführung der Inventur
und die Erstellung eines Inventars, die Feststellung der Ergebnisse sowie der Zielerreichung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft (vgl. §§ 28, 38 und 39 GemHVO NRW). Ein Plan-/Ist-Vergleich in der Ergebnisrechnung und
der Finanzrechnung, die Ermittlung zutreffender Wertansätze für die gemeindliche Bilanz sowie eine aktuelle,
verständliche und nachvollziehbare Berichterstattung im Anhang und im Lagebericht der Gemeinde gehören
ebenfalls dazu (vgl. §§ 38, 39, 41, 44 und 48 GemHVO NRW). Mit dem nachfolgenden Schema sollen die wichtigsten
Schritte für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).
ARBEITSSCHRITTE
Durchführung
der Inventur
Erstellen
eines Inventars
Aufstellung
der Ergebnisrechnung
Die Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss
GEMEINDEORDNUNG 802
INHALTE DER SCHRITTE
- Mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens
- Mengen- und wertmäßige Erfassung der Schulden
- Mengen- und wertmäßige Einzeldarstellung der Vermögensposten
- Mengen- und wertmäßige Einzeldarstellung der Schuldenposten
- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden
- Vollständigkeitsprüfung
- Periodenabgrenzung
- Ansatz/Ist-Vergleich
- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet)

ARBEITSSCHRITTE
Aufstellung
der Finanzrechnung
Aufstellung
der Bilanz
Erstellung
des Anhangs
und des Lageberichtes
Jahresabschluss
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss
GEMEINDEORDNUNG 803
INHALTE DER SCHRITTE
- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden
- Vollständigkeitsprüfung
- Kassenwirksamkeit
- Ansatz/Ist-Vergleich
- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet)
- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden
- Vollständigkeitsprüfung
- Bewertung und Ansatz von Vermögen und Schulden
- Beachtung von Bilanzierungsgeboten und Bilanzierungsverboten
- Aktive und passive Rechnungsabgrenzung
- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet)
- Zusammenstellung von Daten und Unterlagen
- Vollständigkeit und Richtigkeit der Angaben
- Zutreffende Berichterstattung - Erstellung des Forderungsspiegels
- Erstellung des Anlagenspiegels
- Erstellung des Verbindlichkeitsspiegels
- Ergebnisrechnung
- Finanzrechnung
- Teilrechnungen
- Bilanz Anhang
mit Forderungsspiegel, Anlagenspiegel und Verbindlichkeitsspiegel
als Anlagen
- Lagebericht
- Beteiligungsbericht (beizufügen, wenn kein Gesamtanschluss)
Abbildung 160 „Die Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss“
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind aber auch die örtlichen Besonderheiten der Gemeinde
zu berücksichtigen. Ggf. bedarf es daher zusätzlicher Erläuterungen zur Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr, insbesondere dann, wenn auf der Grundlage eines Haushaltssicherungskonzeptes
unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen umgesetzt und die Art und Umfang der Zielerreichung
ermittelt werden muss. Diese Erfordernisse beeinflussen die Aufstellung des Jahresabschlusses in fachlicher und
zeitlicher Hinsicht. Sie wirken sich auch auf die Aufstellungsarbeiten für den gemeindlichen Gesamtabschluss
aus, der bezogen auf den gleichen Abschlussstichtag aufzustellen und ebenfalls bis zum 31. Dezember des dem
Haushaltsjahr folgenden Jahres vom Rat der Gemeinde zu bestätigen ist.
3. Die Unterrichtung des Rates
Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und seine Feststellung durch den Rat der Gemeinde sind
gesetzlich bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. §§ 95 und 96 GO NRW). Die in diesem gesetzlichen
Rahmen festgelegten Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der örtlichen Aufstellungsarbeiten
für den gemeindlichen Jahresabschluss dar. Mit diesen Fristen wird auch bezweckt, dass im
Rahmen des jährlich wiederkehrenden Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde frühzeitig über die Ergebnisse
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr und über die wirtschaftliche Lage sowie

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
über die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert wird. Diese Pflicht soll möglichst durch einen aktuellen
Jahresabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des betreffenden Haushaltsjahres erfüllt werden.
Diese Sachlage hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen die
gesetzlichen Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister eine Unterrichtungspflicht
gegenüber dem Rat der Gemeinde über den aktuellen Sachstand und die Gründe für eine verzögerte
Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Diese Pflicht entsteht aus der allgemeinen gesetzlichen Vorgabe,
dass der Bürgermeister den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten (zeitnah) zu
unterrichten hat (vgl. § 62 Absatz 4 GO NRW).
4. Die Übersicht über das Aufstellungsverfahren
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften regeln die Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
durch den Kämmerer und die Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister. Sie umfassen auch die sich
daran anschließende Zuleitung an den Rat der Gemeinde und die Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss
sowie die Beschlussfassung bzw. Feststellung durch den Rat bis hin zur öffentlichen Bekanntmachung
und dem Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses. Die Erfüllung dieser gesetzlichen Vorgaben
bedarf neben der notwendigen Aufgabenverteilung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung auch einer konkreten
Zeitplanung. Bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahrens ist insbesondere zu beachten,
dass die spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres vom Rat ein geprüfter
Jahresabschluss festzustellen ist (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW). Die dafür notwendigen Verfahrensschritte, die
terminlich bestimmt sein müssen, sollen durch die nachfolgende Übersicht aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).
Das Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses
WICHTIGE SCHRITTE
Aufstellung des Entwurfs
des Jahresabschlusses
Anzeige eines Fehlbetrages
der Ergebnisrechnung
Zuleitung des Entwurfs
des Jahresabschlusses
Prüfung
des Jahresabschlusses
Beratung und Feststellung
des Jahresabschlusses
Anzeige des Jahresabschlusses
mit seinen Anlagen
GEMEINDEORDNUNG 804
INHALTLICHE PFLICHTEN
Aufstellung durch den Kämmerer und Bestätigung durch den
Bürgermeister (§ 95 Absatz 3 GO NRW) unter Mitwirkung des
Verwaltungsvorstands (vgl. § 70 Absatz 2 GO NRW) – vergleichbar
der Haushaltsplanaufstellung nach § 80 GO NRW).
Anzeige bei der Aufsichtsbehörde, wenn kein Fehlbetrag im
Ergebnisplan oder der Fehlbetrag höher als geplant ist (§ 75
Absatz 5 GO NRW), zu beachten: Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes
(§ 76 Absatz 2 GO NRW).
Zuleitung an den Rat (§ 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW; sie soll
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres
erfolgen).
Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 101
Absatz 1 GO NRW). Welcher Bestätigungsvermerk liegt vor (§
101 Absatz 4 und 5 GO NRW)?
Beratung und Feststellung durch den Rat (§ 96 Absatz 1 GO
NRW; bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres), Entlastung des Bürgermeisters (§ 96 Absatz
1 Satz 4 GO NRW).
Anzeige bei der Aufsichtsbehörde der Gemeinde (§ 96 Absatz
2 GO NRW).

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Das Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses
WICHTIGE SCHRITTE
Bekanntmachung
und Verfügbarhalten
des Jahresabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 805
INHALTLICHE PFLICHTEN
Bekanntmachung und Verfügbarhalten bis zur Feststellung
des folgenden Jahresabschlusses (§ 96 Absatz 2 GO NRW).
Abbildung 161 „Das Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses“
Über diese Verfahrensschritte soll sich die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses
informieren, denn die dargestellte wirtschaftliche Lage und weitere Entwicklung der Gemeinde ist
von ihr als Rechtsaufsichtsbehörde über die Gemeinde zu beurteilen. Die Aufsichtsbehörde soll daher feststellen,
ob das für den gemeindlichen Jahresabschluss gesetzlich bestimmte Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist.
Sie soll ggf. aufgetretene Rechtsverstöße gegenüber der Gemeinde beanstanden.
5. Die Anzeigepflicht bei einem Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung
5.1 Die Anzeige gegenüber der Aufsichtsbehörde
Die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich erstreckt sich nicht nur auf die Haushaltsplanung der Gemeinde, sondern
auch auf den gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). Der Bürgermeister hat daher
bei seiner Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses zu berücksichtigen, ob in der Ergebnisrechnung
nach § 38 GemHVO NRW das Erreichen des Haushaltsausgleichs nachgewiesen wird. In einem Vergleich mit
dem in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzten voraussichtlichen Ergebnis ist zu ermitteln, ob trotz
eines ursprünglich ausgeglichenen Ergebnisplans in der Ergebnisrechnung nunmehr ein Fehlbetrag oder ein
höherer Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen, auszuweisen ist.
Ein negativer Differenzbetrag beim gemeindlichen Jahresergebnis für das abgelaufene Haushaltsjahr als nicht
geplanter Fehlbetrag oder als höherer Fehlbetrag führt zu der Verpflichtung der Gemeinde, diese entstandene
haushaltswirtschaftliche Lage ihrer Aufsichtsbehörde gegenüber unverzüglich anzuzeigen. Die Gemeinde muss
dieser Anzeigepflicht daher noch vor der Prüfung und Feststellung ihres Jahresabschlusses nachkommen. In
solchen Fällen obliegt dem Bürgermeister gleichzeitig eine Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat der Gemeinde
über die entstandene haushaltswirtschaftliche Lage. Diese Pflicht entsteht aus der allgemeinen gesetzlichen
Vorgabe, dass der Bürgermeister den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten
(zeitnah) zu unterrichten hat (vgl. § 62 Absatz 4 GO NRW).
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde kann wegen des entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw. des
Fehlbetrages oder eines höheren Fehlbetrages die aufgrund dieser defizitären Haushaltslage der Gemeinde
notwendigen Maßnahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde wieder zu erreichen
bzw. herzustellen. Die Gemeinde muss unmittelbar eigene Maßnahmen aufgrund ihrer Kenntnis über die
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Jahres und das daraus entstandenen Ergebnisses ergreifen. Sie kann z.
B. eine Haushaltssperre im laufenden Haushaltsjahr erlassen, um einer weiteren Entwicklung einer defizitären
Haushaltswirtschaft entgegen zu wirken und schnellstmöglich den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz
2 GO NRW wieder zu erreichen. Die Gemeinde muss dabei auch prüfen, wie die dauerhafte Leistungsfähigkeit
wieder gesichert werden kann (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).

5.2 Fehlbetrag und Haushaltssicherungskonzept
5.2.1 Allgemeine Sachlage
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Bei der Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr durch den Bürgermeister
kann der in der Ergebnisrechnung der Gemeinde ausgewiesene Fehlbetrag oder höhere Fehlbetrag als
geplant so erheblich sein, dass deswegen der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene Ansatz der allgemeinen
Rücklage um mehr als ein Viertel zu verringert ist. In diesem Fall wird der durch § 76 Absatz 1 Nummer 1
GO NRW festgelegte Schwellenwert überschritten und für die Gemeinde eine Verpflichtung zur Aufstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes unmittelbar ausgelöst. Aus dem Fehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung
ergibt sich zudem eine Verringerung der allgemeinen Rücklage, die sich auf die Haushaltswirtschaft in den
Folgejahren des Haushaltsjahres auswirkt.
Ein Fehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung unterhalb des in § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO NRW festgelegten
Schwellenwertes kann zu Folge haben, dass innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht. Durch die Vorschrift wird es daher der
Aufsichtsbehörde der Gemeinde ermöglicht, die notwendigen Anordnungen unter Berücksichtigung der tatsächlichen
haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu treffen, um einer weiteren defizitären gemeindlichen
Haushaltswirtschaft entgegen zu wirken. Im besonderen Ausnahmefall könnte es ggf. erforderlich werden,
dass die Aufsichtsbehörde ihre Anordnungen selbst durchführen muss oder – wenn und solange diese Befugnisse
nicht ausreichen – sogar einen Beauftragten bestellen muss (vgl. auch §§ 119 ff. GO NRW). Die haushaltsrechtlichen
Bestimmungen bieten dafür die notwendigen Ermächtigungen. Die Aufsichtsbehörde muss das im
Einzelfall erforderliche Handeln in diesem Rahmen und unter Einbeziehung ihres zulässigen Ermessens eigenverantwortlich
festlegen.
5.2.2 Das Haushaltssicherungskonzept als Sanierungskonzept
Für eine Gemeinde besteht auch bei defizitärer haushaltswirtschaftlicher Lage grundsätzlich eine positive Fortführungsprognose.
Trotz einer akuten und aktuellen Krisensituation, auch wenn diese ggf. mehrjährig ist, hat die
Gemeinde auch bei zusätzlich stark angespannter Liquidität bzw. Liquiditätsdefiziten grundsätzlich die Substanz
und die Potenziale, um wieder den jährlichen Haushaltsausgleich zu erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung
auf Dauer zu sichern. Die Voraussetzungen dafür sind generell anzunehmen, denn das Sanieren bzw. das Konsolidieren
bedeutet, die Krisenzeichen wahrzunehmen, die Ursachen zu erkennen, entsprechende Gegenmaßnahmen
zu ergreifen und möglichen Wiederholungen vorzubeugen. Dabei gilt es für die Gemeinde, die Sanierungswürdigkeit
und die Sanierungsfähigkeit aller Elemente der gemeindlichen Aufgabenerfüllung sowie die daraus
entstehenden haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen zu prüfen und zu bewerten, sodass ein umfassendes
Sanierungskonzept zur wirtschaftlichen Gesundung und zur Zukunftssicherung der Gemeinde auf den Weg gebracht
werden kann.
Die Gemeinde muss dafür die notwendigen und vielfachen Veränderungen vor Ort angehen und diese möglichst
schnell, gezielt und konsequent in der erforderlichen Reihenfolge festlegen und umzusetzen. Ein Haushaltssicherungskonzept
als umfassendes Sanierungskonzept dient dabei als zukunftsorientierter Leitfaden (Gesamtkonzept),
in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der
Gemeinde und die Steuerung des Haushalts, dass er in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird, festgelegt und
bemessen werden. Das Sanierungskonzept muss gleichzeitig ein erweitertes Planungssystem mit Zielen und
Zwischenzielen als der Haushaltsplan enthalten, damit dieses örtliche Konzept als Handlungsrichtschnur dienen
kann. In einem solchen Sanierungskonzept sind deshalb die konkreten und umsetzbaren Schritte aufzuzeigen,
die sofort und in den weiteren Haushaltsjahren zu erfolgen haben. Besondere Eckpunkte sowie die zukünftigen
Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen. Das gemeindliche Sanierungskonzept
stellt dadurch eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde in den künftigen Haushaltsjahren dar.
GEMEINDEORDNUNG 806

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
5.2.3 Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans
Eine gemeindliche Krisensituation hat eine große Bedeutung für den Rat der Gemeinde und die Verwaltung sowie
für die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde. Deshalb muss für das örtliche Haushaltssicherungskonzept als
Sanierungsplan eine Struktur erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung der wirtschaftlichen
Krise der Gemeinde beinhaltet. Sie bietet eine Grundlage für die notwendigen Handlungen und soll dazu beitragen,
das zu erreichende Ziel dauerhaft zu sichern. Die Umsetzung erfolgt dazu i.d.R. in Teilschritten, deren Erfolg
mit Hilfe von Zwischenzielen gemessen werden soll. Die möglichen fünf Abschnitte eines Sanierungsplans der
Gemeinde zur Krisenbewältigung und zur weiteren stetigen wirtschaftlichen Entwicklung können, wenn nicht im
Einzelfall weiter zu differenzieren ist, z. B. Folgende sein (vgl. Abbildung).
Stufe 1
Stufe 2
Stufe 3
Stufe 4
Stufe 5
GEMEINDEORDNUNG 807
Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans
Gesamtkonzept der Gemeinde
zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan)
Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis
(Befangenheit der Betroffenen)
Krisenursachen identifizieren
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit
feststellen)
Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)
Implementierung des Sanierungsplans
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische
Maßnahmen)
Sanierungscontrolling
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,
Planungsrechnungen und Planbilanz)
Abbildung 162 „Die Stufen eines Sanierungsplans“
Bedrohung erkennen
und ernst nehmen
Sich schlüssig auf wesentliche
Kernfragen
konzentrieren
Perspektive und Vision
der Sanierung vermitteln
Zustimmung und Motivation
der Beteiligten
auslösen
Erfolgreiche Umsetzung
messen, Chancen und
Risiken neu einschätzen
Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht u.a. auch darin, dass die Gemeinde die Bewältigung
der Krise ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass der Haushaltsausgleich wieder
erreicht und die dauernde Leistungsfähigkeit gesichert wird. Von der Gemeinde ist dabei zu berücksichtigen, dass
künftige Generationen nicht unnötig belastet werden sowie deren Zukunft gesichert wird. Sie muss in diesem
Zusammenhang auch die Einhaltung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit gewährleisten.
5.3 Der Fristbeginn zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs
Für die Gemeinde kann aus der Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den
Bürgermeister wegen eines Fehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung die Pflicht zur Aufstellung eines
Haushaltssicherungskonzeptes entstehen (vgl. § 75 Absatz 5 GO NRW). Aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr
heraus wird diese Pflicht ausgelöst, sie kann tatsächlich jedoch erst dann entstehen, wenn darüber die notwendige
Kenntnis bei der Gemeinde vorliegt. Diese Sachlage beeinflusst den Zeitpunkt, zu dem der Haushaltsausgleich
von der Gemeinde wieder hergestellt sein muss.

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§ 95 GO NRW
Das Ergebnis der Haushaltsbewirtschaftung des abgelaufenen Haushaltsjahres löst zwar die Pflicht zur Aufstellung
eines Haushaltssicherungskonzeptes aus, der Fristbeginn zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs
mithilfe eines zu erstellenden Haushaltssicherungskonzeptes kann aber wegen des Zeitablaufs nicht mehr im
abgelaufenen Haushaltsjahr liegen. Die Kenntnis über diese Pflicht erlangt die Gemeinde erst im Folgejahr im
Rahmen der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr.
Erst zu diesem Zeitpunkt im Folgejahr ist ihr eine Beurteilung dahin gehend möglich, welchen Eigenkapitalverzehr
der nicht geplante Fehlbetrag oder der höhere Fehlbetrag bewirkt.
Vom Gesetzgeber ist mit der Vorschrift nicht beabsichtigt worden, ein bereits durch den bestätigten Jahresabschluss
abgeschlossenes Haushaltsjahr wieder „zu öffnen“, um dieses Jahr dann rückwirkend als Ursachenjahr
für den Beginn der Frist zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs heranziehen zu können. Der Beginn der
gesetzlichen Frist von zehn Jahren, die zur Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten ist, damit das Haushaltssicherungskonzept
genehmigungsfähig ist, kann daher frühestens in dem Haushaltsjahr liegen, in dem das
Jahresergebnis des vorherigen Haushaltsjahres feststeht. Es ist daher sachgerecht, den Beginn der Frist für die
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs bzw. das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht
werden muss, vom Zeitpunkt der Bestätigung des gemeindlichen Jahresergebnisses durch den Bürgermeister
abhängig zu machen.
5.4 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsjahr
Ein Haushaltssicherungskonzept, für das die Pflicht zur Aufstellung im Rahmen der Bestätigung des gemeindlichen
Jahresabschlusses durch den Bürgermeister entsteht, muss von der Gemeinde wegen der gesetzlichen
Bindung an den Haushaltsplan der Gemeinde einem bestimmten Haushaltsjahr zugeordnet werden (vgl. § 79
Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Das Haushaltsjahr, für das der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses durch
den Bürgermeister bestätigt wird, ist zum Zeitpunkt der Bestätigung bereits abgelaufen, sodass das Haushaltssicherungskonzept
nicht mehr zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres gemacht werden kann.
Für das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss für das vorherige, abgelaufene Haushaltsjahr bestätigt wird,
gilt i.d.R. bereits eine Haushaltssatzung und damit auch ein bestandskräftiger Haushaltsplan. Ein Haushaltssicherungskonzept
könnte daher nur dadurch zum weiteren Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres
gemacht werden, wenn dafür eine Nachtragssatzung nach § 81 GO NRW erlassen wird. Die Änderung der bestehenden
gemeindlichen Haushaltssatzung ist erforderlich, weil es einer satzungsrechtlichen Festlegung über
das Jahr bedarf, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht wird (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 5 GO NRW).
Eine Nachtragssatzung würde dabei den Effekt haben, dass für die Aufstellung und den Beschluss über die
Nachtragssatzung eine längere Zeitdauer benötigt wird, denn für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften
über die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
Der Gemeinde wird dadurch aber die Aufstellung einer Nachtragssatzung im laufenden Haushaltsjahr, um mögliche
Konsolidierungsmaßnahmen auf der Grundlage eines genehmigten Haushaltssicherungskonzeptes umzusetzen,
nicht verwehrt. Es ist sachgerecht und haushaltsrechtlich vertretbar, zeitnah die notwendigen Gegenmaßnahmen
zu ergreifen und dabei auch das Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des gemeindlichen
Haushaltsplans zu machen. Bei einer solchen Zuordnung liegt der Fristbeginn für die Wiederherstellung des
Haushaltsausgleichs in dem Folgejahr des Haushaltsjahres, das die Ursache dafür darstellt.
Für die Gemeinde besteht aber auch die Möglichkeit, ihr Haushaltssicherungskonzept in förmlicher Hinsicht erst
zum Bestandteil des Haushaltsplans des zweiten Folgejahres des Haushaltsjahres zu machen, das die Ursache
dafür darstellt. In diesen Fällen muss die Gemeinde aufgrund ihrer Kenntnisse über das negative Jahresergebnis
des abgelaufenen Haushaltsjahres und ihrer Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes gleich-
GEMEINDEORDNUNG 808

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§ 95 GO NRW
wohl unmittelbar die notwendigen Gegenmaßnahmen einleiten, um den jährlichen Haushaltsausgleich zukünftig
wieder zu erreichen und ihre dauernde Leistungsfähigkeit wieder zu sichern (vgl. § 75 GO NRW).
Eine solche jahresbezogene Zuordnung des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes gibt der Gemeinde
keine Berechtigung, den Fristbeginn für die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs, der im Jahr der Bestätigung
des gemeindlichen Jahresabschlusses liegen soll (fiktives Ursachenjahr), auf das Jahr der Zuordnung des
Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan zu verschieben. Diese Einschränkung kann als sinnvoll und
sachgerecht angesehen werden, um die Sofortmaßnahmen der Gemeinde von Anfang an in die Gesamtstrategie
der gemeindlichen Konsolidierungsbemühungen einzubinden. Dadurch kann das Hinauszögern von Gegenmaßnahmen
als nicht zulässig bewertet werden.
6. Der Mehrbedarf nach Ablauf des Haushaltsjahres
6.1 Der Mehrbedarf bei Aufwandsermächtigungen
6.1.1 Die Erfassung der zusätzlichen Aufwendungen
Im Jahresabschluss sind von der Gemeinde auch die Ereignisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu berücksichtigen,
die diesem Jahr wirtschaftlich zuzurechnen sind. Derartige Ereignisse können noch zu Veränderungen
der in der Ergebnisrechnung des abgelaufenen Haushaltsjahres erfassten Aufwendungen führen, z. B. in
Form von überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen (vgl. § 83 GO NRW). Im Rahmen der
Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses muss daher ein auf das abgelaufene Haushaltsjahr bezogener
Bedarf für überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Aufwendungen diesem Jahr wirtschaftlich zugerechnet
werden. Ein solcher Fall entsteht regelmäßig bei bilanziellen Abschreibungen der Gemeinde, die erst tatsächlich
nach Ablauf des Haushaltsjahres ermittelbar und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu berücksichtigen sind
(vgl. § 38 GO NRW).
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist daher von der Gemeinde zu prüfen, ob die in diesem
Zeitpunkt feststellbaren überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen unabweisbar sind
und ob ihre Deckung bezogen auf das abgelaufene Haushaltsjahr gewährleistet ist (vgl. § 83 GO NRW). In die
Prüfung der Unabweisbarkeit ist dabei auch einziehen, ob ggf. rechtliche Verpflichtungen für diese überplanmäßigen
und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen bestehen. Für die Prüfung, ob die Deckung gewährleistet ist, soll
das in der gemeindlichen Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresergebnis herangezogen werden. Die Erfassung
und Buchung der festgestellten überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen kann dabei nicht
wegen eines Fehlbetrages in der Ergebnisrechnung abgelehnt werden. Sofern die Unabweisbarkeit für die Aufwendungen
gegeben ist, aber ein Jahresfehlbetrag bereits besteht, müssen die zusätzlichen Aufwendungen
hingenommen werden, auch diese als „negative Veränderungen“ der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des
abgelaufenen Haushaltsjahres zu einer Erhöhung des Jahresfehlbetrages führen.
6.1.2 Die Zusammenführung der Verfahren bei zusätzlichen Aufwendungen
Bei überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen ist die Zustimmung des Kämmerers, des Bürgermeisters
oder des Rates der Gemeinde erforderlich (vgl. § 83 GO NRW). Diese Vorgabe gilt auch bei überplanmäßigen
und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses.
Es ist jedoch sachlich und haushaltswirtschaftlich sowie wegen des Entscheidungszeitpunktes
nicht geboten, ein gesondertes Zustimmungsverfahren zusätzlich zum Aufstellungsverfahren des gemeindlichen
Jahresabschlusses durchzuführen. In beiden Verfahren sind der Kämmerer und/oder der Bürgermeister sowie der
Rat der Gemeinde in gleicher Weise und Funktion tätig. Es bietet sich deshalb an, das Zustimmungsverfahren für
GEMEINDEORDNUNG 809

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die überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen mit dem Aufstellungsverfahren des gemeindlichen
Jahresabschlusses zu verknüpfen und als ein gemeinsames Verfahren zu betrachten und zu führen.
Die Zusammenführung von zwei haushaltsrechtlich eigenständigen Verfahren zu einem Verfahren ist wegen der
Pflicht des Kämmerers zur Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses, der Pflicht des Bürgermeisters
zur Bestätigung dieses Entwurfs und der Pflicht des Rates zur Feststellung des Jahresabschlusses
sachgerecht und geboten (vgl. § 95 Abs. 3 Satz 1 und 2 und § 96 Absatz 1 GO NRW). Sie beschneidet jedenfalls
nicht die Entscheidungskompetenzen der benannten Verantwortlichen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft in
unvertretbarer Weise. Im Rahmen ihrer Beteiligung und ihrer Zuständigkeiten können diese Verantwortlichen in
der Gemeinde den haushaltsmäßig erforderlich gewordenen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen
zustimmen.
Die in der Gemeinde Verantwortlichen können die Übernahme im Grundsatz nicht ablehnen, denn das Jahresergebnis
der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss wird durch den Grundsatz der wirtschaftlichen Zurechnung
maßgeblich bestimmt (vgl. § 11 Absatz 2 GemHVO NRW). Die Verantwortlichkeiten müssen bereits durch
geeignete Maßnahmen im Rahmen der Haushaltsplanung dafür Sorge tragen, dass möglichst im Aufstellungsverfahren
des gemeindlichen Jahresabschlusses nur noch unwesentliche überplanmäßige und/oder außerplanmäßige
Aufwendungen dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen sind.
6.2 Kein Mehrbedarf bei Auszahlungsermächtigungen
Nach Ablauf des Haushaltsjahres dürfen von der Gemeinde wegen der Geltung des Kassenwirksamkeitsprinzips
und des Jährlichkeitsprinzips keine Auszahlungen mehr diesem Haushaltsjahr zugeordnet werden. Die strenge
zeitliche Beschränkung in der gemeindlichen Zahlungsabwicklung bedeutet, dass Auszahlungen aufgrund von
gemeindlichen Geschäftsvorfällen im abgelaufenen Haushaltsjahr, die zu Zahlungsströmen im folgenden Haushaltsjahr
führen, in der für dieses Jahr aufzustellenden Finanzrechnung zu erfassen sind. Die gemeindlichen
Zahlungen und damit auch die über- und außerplanmäßigen Auszahlungen sind nach dem zu beachtenden Kassenwirksamkeitsprinzip
immer dem Haushaltsjahr zuzuordnen, in dem von der Gemeinde die Einzahlungen erzielt
und die Auszahlungen geleistet werden und diese zu einer Veränderung der gemeindlichen Liquidität führen
(vgl. § 11 Absatz 3 GemHVO NRW).
Der benannte Grundsatz verbietet dabei, dass gemeindliche Zahlungen innerhalb eines Haushaltsjahres weder
dem vorherigen bereits abgelaufenen Haushaltsjahr noch dem künftigen Haushaltsjahr zugeordnet werden dürfen.
Die Gemeinde darf deshalb Auszahlungen, die sich aus zusätzlichen Zahlungsverpflichtungen nach Ablauf
des Haushaltsjahres ergeben, nicht mehr dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuordnen. Die strenge Jährlichkeit gilt
entsprechend für die erzielten Einzahlungen, wenn diese Zahlungen aufgrund von Geschäftsvorfällen aus dem
abgelaufenen Haushaltsjahr bei der Gemeinde eingehen.
7. Die Wertaufhellung im Jahresabschluss
7.1 Das Willkürverbot
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind nicht alle bestehenden allgemeinen Grundsätze haushaltsrechtlich
bestimmt worden. Dazu gehört z. B. der Grundsatz des Willkürverbots. Nach diesem Grundsatz hat die Gemeinde
in ihrem Jahresabschluss eine willkürfreie Bewertung der gemeindlichen Vermögensgegenstände vorzunehmen
und auf sachfremde Erwägungen zu verzichten. Die haushaltsrechtlich zulässigen Wahlrechte der Gemeinde
sind davon nicht betroffen. Deren Anwendung muss aber im Einzelfall durch die Gemeinde so gestaltet werden,
dass die gemeindliche Entscheidung mit dem Grundsatz des Willkürverbots in Einklang steht.
GEMEINDEORDNUNG 810

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§ 95 GO NRW
Im Sinne dieses Grundsatzes wird das Wertaufhellungsprinzip in einen Zusammenhang mit der dreimonatigen
Aufstellungsfrist für den gemeindlichen Jahresabschluss gestellt (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW und § 32 Absatz 1
Nummer 3 GemHVO NRW). Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift in der Gemeindeordnung steht die Aufstel-
lung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht im Belieben der Gemeinde und kann daher nicht unbestimmt in
die Zukunft verschoben werden. Es ist dabei zu beachten, dass durch die ausdrückliche Verwendung des Begriffs
„Aufstellung“ im Rahmen der Regelung zur Wertaufhellung die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips auch
nicht bis zum Zeitpunkt der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde ausgedehnt werden
kann (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 32 Absatz 1 Nummer 3 GemHVO NRW).
Eine Änderung des aufgestellten und dem Rat der Gemeinde zugeleiteten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
ist grundsätzlich nur noch aufgrund der Durchführung der Abschlussprüfung oder aus Anlass der
Beratungen des Rates vor seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses möglich. In dieser Zeit der
Gemeinde bekannt gewordene neue Informationen dürfen dann nicht mehr unter Berufung auf das Wertaufhellungsprinzip
in den gemeindlichen Jahresabschluss einbezogen werden. Solche Informationen sind dann wie
gemeindliche Vorgänge zu behandeln, die nach Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind, sodass bei Vorliegen
einer Wesentlichkeit darüber Ausführungen im Lagebericht zu machen sind (vgl. § 48 GemHVO NRW).
7.2 Das Prinzip der Wertaufhellung
Das Prinzip der Wertaufhellung lässt grundsätzlich zu, dass die Gemeinde neue Informationen zu ihrer Haushaltswirtschaft,
die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag des abgelaufenen Haushaltsjahres und dem
gesetzlich bestimmten letzten Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für dieses Haushaltsjahr (31. März des
Folgejahres) der Gemeinde bekannt werden, dann von den Verantwortlichen in der Gemeinde (Rat und Verwaltungsvorstand)
berücksichtigt werden dürfen, wenn sie sich auf Gegebenheiten oder Ereignisse im abgelaufenen
Haushaltsjahr (vor dem Abschlussstichtag) beziehen (wertaufhellende Informationen). Derartige Tatsachen beeinflussen
nicht den Wert, sondern zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag so, wie sie zu
diesem Zeitpunkt waren.
Das Wertaufhellungsprinzip soll in Bezug auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
sicherstellen, dass sämtliche am Abschlussstichtag objektiv bestehende Tatsachen bei der späteren Aufstellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses berücksichtigt werden, auch wenn die Informationen der Gemeinde
erst nach dem Abschlussstichtag bekannt werden. Bei der Informationsgewinnung im Zeitraum zwischen dem
Abschlussstichtag und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr haben
der Kämmerer (Aufstellung) und der Bürgermeister (Bestätigung) die notwendige Sorgfalt für die im gemeindlichen
Jahresabschluss enthaltenen Angaben aufzubringen.
Die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips muss zudem von der Gemeinde für jeden davon betroffenen Sachverhalt
geprüft und dokumentiert werden. Den möglicherweise gewonnenen Erkenntnissen müssen daher ordnungsgemäße
Geschäftsvorgänge bei der Gemeinde zugrunde liegen und es muss eine Ausrichtung auf den
betreffenden Abschlussstichtag des abgelaufenen Haushaltsjahres bestehen. Diese Sachlage ist zudem in die
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses einzubeziehen. Die Beachtung des Wertaufhellungsprinzips führt
dabei nicht zu einer Änderung oder Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses, denn das Prinzip ist nur
in dem Zeitraum anwendbar, in dem der Entwurf des Jahresabschlusses durch den Kämmerer aufzustellen und
durch den Bürgermeister zu bestätigen ist.
Gleichwohl kann die Wertaufhellung auch zu Sachverhalten oder Anlässen führen, die einer Berichtigung des
gemeindlichen Jahresabschlusses zugrunde liegen, insbesondere wenn es sich um einen wesentlichen Betrag
handelt. Aus der Wertaufhellung heraus kann sich als Anlass für eine Berichtigung ergeben, dass Wertansätze in
der Bilanz und/oder zu niedrig, zu hoch, zu Unrecht oder zu Unrecht nicht angesetzt worden sind. Diese Gegebenheiten
gelten entsprechend für die Haushaltspositionen in der Ergebnisrechnung und Finanzrechnung.
GEMEINDEORDNUNG 811

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§ 95 GO NRW
Nach der haushaltsrechtlichen Bestimmung soll die Zuleitung des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen. Grundsätzlich ist deshalb der 31. März
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag der Zuleitung anzusehen. Dieser Tag stellt gleichzeitig
auch den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips durch die Gemeinde dar. Die Zusammenhänge
werden nachfolgend dargestellt (vgl. Abbildung).
Haushaltsjahr
Januar - Dezember
Nachweispflicht
Die Wertaufhellung im gemeindlichen Jahresabschluss
Abschluss-
stichtag
(31.12.)
Gemeindliche Geschäftsvorfälle, die
ergebniswirksam sind sowie Zahlungsgeschäfte
der Gemeinde, die zur Änderung
der Liquidität geführt haben.
(Angaben in der Ergebnisrechnung
und der Finanzrechnung
sowie der Bilanz)
GEMEINDEORDNUNG 812
Ereignisse
nach dem Abschlussstichtag
Januar - März
Wertaufhellend
Bestätigung
durch BM
(bis 31.03.)
Ereignisse, die grundlegende Hinweise
zu Gegebenheiten der Gemeinde
geben, die zum Abschlussstichtag
vorliegen.
(Angaben im Anhang)
Ereignisse
nach dem Abschlussstichtag
Januar - Dezember
Abbildung 163 „Die Wertaufhellung im gemeindlichen Jahresabschluss“
Wertbegründend
Feststellung
durch Rat
(bis 31.12)
Ereignisse, die Gegebenheiten der
Gemeinde anzeigen, die nach dem
Abschlussstichtag eingetreten sind.
(Angaben im Lagebericht)
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass von der Gemeinde die Informationen, die ihr im Zeitraum zwischen
dem Abschlussstichtag und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr
bekannt werden und sich auf Gegebenheiten nach dem Abschlussstichtag beziehen, also auf das neue
Haushaltsjahr, im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht berücksichtigt werden
(wertbegründende Informationen). Derartige Tatsachen beeinflussen den von der Gemeinde zu bilanzierenden
Wert. Sie zeigen die Verhältnisse zum Abschlussstichtag nicht mehr so, wie diese zu diesem Zeitpunkt waren.
8. Die Haushaltssicherung im Jahresabschluss
8.1 Die Aufstellungspflicht
Für die Gemeinde kann die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes auch im Zeitpunkt der
Bestätigung über den gemeindlichen Jahresabschluss durch den Bürgermeister entstehen (vgl. § 76 Absatz 1
Satz 2 i.V.m. § 95 Absatz 3 GO NRW). Die Pflicht besteht dann ab dem Zeitpunkt, ab dem ein durch den Bürgermeister
bestätigter Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr besteht, der ein Jahresergebnis aufweist,
aufgrund dessen ein Schwellenwert überschritten wird. Ein aus diesem Anlass aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept
wird dadurch jedoch nicht zum Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses.
Die gesetzliche Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirkt, dass
ein solches Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses
folgenden Haushaltsplans zu machen und dem entsprechenden Haushaltsjahr zuzuordnen ist (vgl. § 79 Absatz 2
Satz 2 GO NRW). Die Ursache für die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sowie dessen
Bindung an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirken dabei nicht, dass das bereits abgeschlossene Haushalts-

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§ 95 GO NRW
jahr als Ursachenjahr für den Beginn der Frist zur Wiedererreichung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs
heranzuziehen ist. Dafür spricht auch, das die Gemeinde erst im Folgejahr des abgelaufenen Haushaltsjahres die
Kenntnis darüber erlangt, dass sie zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichtet ist.
8.2 Der Nachweis der Konsolidierung
Die notwendige Konsolidierung zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs hat durch das Haushaltssicherungskonzept
eine konzeptionelle Grundlage sowie einen Rahmen für die örtliche Umsetzung erhalten. Mit Blick
auf den Konsolidierungszeitraum sollen dabei im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses die im Sinne der
Zielsetzung eingetretenen Ergebnisse aufgezeigt werden, damit ggf. der Korridor für Anpassungen konkreter
eingeplant und/oder Alternativen im Rahmen der Umsetzung geschaffen werden können.
Die Gemeinde zeigt durch das jahresbezogene Ergebnis in der gemeindlichen Ergebnisrechnung, ob sie ihre
Verpflichtung zum Haushaltsausgleich erfüllt hat (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Es bietet sich daher für die
Gemeinde an, in diesem Rahmen auch die Ergebnisse der Maßnahmen der gemeindlichen Haushaltskonsolidierung
aufzuzeigen. Der gemeindlichen Ergebnisrechnung sollte dafür eine gesonderte Übersicht beigefügt werden,
in der die Konsolidierungsergebnisse über den gesamten Konsolidierungszeitraum im Vergleich mit den geplanten
Ergebnissen aufgezeigt werden können. Das nachfolgende Schema soll dieses beispielhaft aufzeigen (vgl.
Abbildung).
Ist-Ergebnisse
Ordentliches Ergebnis
Finanzergebnis
Ergebnis aus
lfd. Verwaltungstätigkeit
Außerordentliches Ergebnis
Jahresergebnis
Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung
Haus-
halts-
jahr
TEUR
ANGABEN ZUM KONSOLIDIERUNGSERFOLG:
Gesamtbetrag der Erträge
Gesamtbetrag der Aufwendungen
Jahresüberschuss
Geplanter Jahresüberschuss
Differenz in Betrag und %
Jahresfehlbetrag
Hj + 1
TEUR
GEMEINDEORDNUNG 813
Hj + 2
TEUR
Hj + 3
TEUR
Hj + …
TEUR
Hj + …
TEUR

Ist-Ergebnisse
Geplanter Jahresfehlbetrag
Differenz in Betrag und %
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§ 95 GO NRW
Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung
Haus-
halts-
jahr
TEUR
Hj + 1
TEUR
GEMEINDEORDNUNG 814
Hj + 2
TEUR
Hj + 3
TEUR
Abbildung 164 „Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung“
Hj + …
TEUR
Hj + …
Die Übersicht kann dabei auch in der Haushaltsplanung Verwendung finden und dem gemeindlichen Ergebnisplan
beigefügt werden. Sie ist dabei als auch als Unterlage zur gemeindlichen Ergebnisrechnung im notwendigen
Umfang zu erläutern. Es sollten dazu Betragsangaben und erläuternde weitere Informationen zu Anpassungen,
aber auch zur Aufrechterhaltung der Konsolidierungsplanung, gegeben werden. Die Gemeinde sollte, abhängig
von der örtlichen Konsolidierung, ggf. auch Vorjahre des Haushaltsjahres in diese Übersicht einbeziehen.
9. Änderungen oder Berichtigungen des Jahresabschlusses
9.1 Allgemeine Grundlagen
Bei der Gemeinde können fehlerhafte oder unrichtige Jahresabschlüsse entstehen, weil die am Abschlussstichtag
gegebenen objektiven Verhältnisse erst nach der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den
Rat der Gemeinde erkannt wurden. Ein solcher Jahresabschluss kann z. B. in der Bilanz unrichtige Wertansätze
oder fehlerhafte Bilanzposten enthalten und nicht zutreffende Haushaltspositionen in der Ergebnisrechnung und
Finanzrechnung ausweisen. Derartige Fehler stellen i.d.R. Verstöße gegen haushaltsrechtliche Vorschriften dar
und können zu einer Änderung oder Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses führen. Die Ursache
kann dabei nicht mehr der Zeitpunkt der Eröffnungsbilanz sein, ab dem eine Berichtigung für vier Jahre möglich
war. Der Berichtigungsbedarf bei der Gemeinde muss objektiv zum Abschlussstichtag bestehen und von wesentlicher
wirtschaftlicher oder rechtlicher Bedeutung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sein.
Für die Beurteilung einer Fehlerhaftigkeit oder Unrichtigkeit eines gemeindlichen Jahresabschlusses ist dabei
objektiv auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres abzustellen, denn bezogen auf diesen Zeitpunkt muss
der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln. Eine Fehlerbeseitigung des Jahresabschlusses der
Gemeinde muss zudem unter Berücksichtigung des Verfahrensstandes zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
erfolgen. Im Zeitraum von der Aufstellung des Jahresabschlusses durch den Kämmerer bis zu
seiner Feststellung durch den Rat kann der gemeindliche Jahresabschluss jederzeit im Sinne einer Richtigstellung
verändert werden, denn der gemeindliche Abschluss liegt in dieser Zeit nur als Entwurf vor.
Eine Änderung oder Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird daher erst dann ausgelöst, wenn
die Erkenntnisse der Gemeinde über die Fehlerhaftigkeit ihres Jahresabschlusses nach dessen Feststellung
durch den Rat der Gemeinde gewonnen werden und in rechtlicher oder wirtschaftlicher Hinsicht so wesentlich
sind, dass dadurch bei der Gemeinde ein gewichtiger Änderungs- oder Berichtigungsbedarf für den Jahresabschluss
entsteht. Gleichwohl wird ein festgestellter Jahresabschluss i.d.R. nicht berichtigt. Vielmehr soll eine
notwendig gewordene Berichtigung eines Jahresabschlusses im nächsten noch nicht bestandskräftig gewordenen
Jahresabschluss der Gemeinde vorgenommen werden. Es kann bei Unwesentlichkeit des aufgetretenen
TEUR

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§ 95 GO NRW
Fehlers auch ausreichend sein, wenn von der Gemeinde eine Berichtigung erst im nächsten aufzustellenden
Jahresabschluss vorgenommen wird.
Die Fehlerbeseitigung im Jahresabschluss eröffnet für die Gemeinde jedoch nicht die Möglichkeit zu einer nachträglichen
neuen Sachverhaltsgestaltung und einer darauf aufbauenden Berichtigung. Die Gemeinde darf auch
die notwendig gewordene Bilanzänderung nicht dazu nutzen, gemeindliche Geschäftsvorfälle aus dem abgelaufenen
Haushaltsjahr wieder rückgängig zu machen oder weitere Geschäftsvorfälle über die Berichtigung dem
abgelaufenen Haushaltsjahr zuordnen. Bei ihrer Prüfung der Notwendigkeit und der Form einer Fehlerbeseitigung
hat die Gemeinde auch das Informationsbedürfnis der Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses ausreichend
zu berücksichtigen. Sie hat zudem zu beachten, dass die Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses,
der den gesetzlichen Anforderungen und den GoB entspricht und vom Rat der Gemeinde festgestellt wurde,
grundsätzlich unzulässig ist.
9.2 Die erneute Feststellung des Jahresabschlusses
Die Änderung eines festgestellten Jahresabschlusses kann z. B. wegen materieller Folgewirkungen oder wegen
wesentlicher Rechtsverstöße erforderlich werden. In solchen Fällen bedarf es einer erneuten Feststellung des
(berichtigten) gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde. Dieser Feststellung muss eine
Prüfung der im Jahresabschluss vorgenommenen Änderungen durch den Rechnungsprüfungsausschuss vorausgehen
(vgl. § 101 GO NRW). Über eine solche zusätzliche Prüfung (Änderungsprüfung) ist ein eigenständiger
Prüfungsbericht in Bezug auf den besonderen Prüfungsauftrag und dessen Umfang zu erstellen. Das Ergebnis
dieser Prüfung kann ggf. auch zu einer Änderung des bereits erteilten Bestätigungsvermerks führen.
Der geänderte Jahresabschluss der Gemeinde muss als solcher gekennzeichnet werden, um diese besondere
Gegebenheiten für Dritte als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses deutlich zu machen. Die vorgenommenen
Änderungen sind im Anhang dieses neuen Jahresabschlusses anzugeben. Dabei sind deren Umfang
und die Notwendigkeit im Einzelnen zu erläutern. In den Fällen jedoch, in denen die vorgenommenen Änderungen
des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Auswirkungen auf den Beschluss über die Ergebnisverwendung
und auf die Entlastung des Bürgermeisters haben, ist darüber eine erneute Beschlussfassung als Feststellung
durch den Rat der Gemeinde entbehrlich. Ein geänderter Jahresabschluss der Gemeinde unterliegt aber erneut
der Anzeige an die Aufsichtsbehörde sowie der öffentlichen Bekanntmachung und ist zur Einsichtnahme im vorgesehenen
Zeitrahmen verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO NRW).
10. Die Adressaten des Jahresabschlusses
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
haben.
Die Interessen der Adressaten sind aber für die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft
einbezogen werden müssen. Deren Bedeutung für die Gemeinde zeigt sich z.B. daran, dass die
Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mitwirken können und die
haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme verfügbar sein müssen. Die Gemeinde
hat dabei zu beachten, dass dafür besondere gesetzliche Vorgaben bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO
NRW). Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 815

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§ 95 GO NRW
Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses
ADRESSATENKREIS
Der Rat
der Gemeinde
Der Bürgermeister
der Gemeinde
Die Beschäftigten
der Gemeinde
Die Betriebe
der Gemeinde
GEMEINDEORDNUNG 816
INFORMATIONSINTERESSEN
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresabschluss
und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung
der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindeverwaltung
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Er ist als gemeindliches
Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die
haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Adressatengruppen,
z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses,
um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie
gegenüber anderen Dritten, ggf. im Sinne einer Rechenschaft,
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinteresse
des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die
gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO NRW). Es
richtet sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient
aber auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der
wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister
ein gewichtiger Adressat, denn einerseits ist er verantwortlich
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und hat die Geschäfte zu
leiten und zu verteilen (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Andererseits
bedarf es im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses der Entscheidung
der Ratsmitglieder über seine Entlastung wegen der
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96
Absatz 1 GO NRW). Dadurch besteht beim Bürgermeister ein
erhebliches Informationsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar
und mittelbar auf seine Managemententscheidungen auswirken
dürfte. Sein Informationsinteresse richtet sich daher auch auf das
erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber auch dazu, eine
eigenständige Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Lage umsetzen zu können.
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere
über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.
Daher besteht i.d.R. ein vielfacher Bedarf der Beschäftigten an
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie
deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen im
Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtliche
Regelungen in der Ausführung der eigenverantwortlichen
Bewirtschaftung des Haushalts beschränkt werden. Andererseits
sehen sich die Beschäftigten oftmals in ihrer persönlichen Entwicklung
betroffen.
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu,
die Betriebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen
und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z. B. im Rahmen der

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§ 95 GO NRW
Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses
ADRESSATENKREIS
Die Bürgerinnen und Bürger
der Gemeinde
Die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde
Die Kreditgeber
der Gemeinde
Die Geschäftspartner
der Gemeinde
GEMEINDEORDNUNG 817
INFORMATIONSINTERESSEN
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116
GO NRW, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der
gemeindlichen Verwaltung.
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO NRW). Gegenüber den
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z.B. nach § 80 Absatz 3
GO NRW Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung
erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO NRW). Die Abgabepflichtigen können
dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren
Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen
und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung
nach den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des
Rates der Gemeinde, der für alle Angelegenheiten der Gemeinde
und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich
zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflichten
sichern (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat daher
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von
Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige des gemeindlichen
Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 2 GO NRW. Besonders
aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde,
die ggf. zur Verringerung der allgemeinen Rücklage und damit ggf.
zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die Tätigkeit der
Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW). Die
Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört daher zu den wichtigsten
Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses als Teil der
Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Sie hat zudem zu berücksichtigen,
dass der gemeindliche Jahresabschluss nicht Gegenstand
der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO NRW ist.
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen
(vgl. § 86 Absatz 1 GO NRW). Sie kann auch zur Sicherung
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW). Die Banken und
Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein potentielles
Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der
Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen
Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.
Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die
Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat
Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde.
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten,
sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produkto-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses
ADRESSATENKREIS
Die sonstige
Öffentlichkeit
GEMEINDEORDNUNG 818
INFORMATIONSINTERESSEN
rientierung einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde
bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben
daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und
Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in
welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber
fungieren müssen.
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
beinhaltet in dieser Form auch einige der bereits zuvor
benannten Interessengruppen, z. B. die Bürgerinnen und Bürger.
Sie umfasst insgesamt jedoch eine unbestimmbare Zahl von
Interessengruppen und Personen, die sich jeweils auch aus spezifischen
Interessen heraus sich über das haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen
Wirkungen informieren wollen.
Abbildung 165 „Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses“
Bei den Adressaten können insbesondere auch finanziell geprägte Beziehungen zur Gemeinde bestehen, weil sie
Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z. B. im Rahmen der sozialen Sicherung. Die ortsbezogenen
Lebensverhältnisse der Adressaten können ebenfalls ein Anlass sein, den Finanzbedarf für die gemeindliche
Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z. B. als Grundsteuerpflichtige. Die Adressaten können auch in anderen
Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z. B. als Kreditgeber. Der Adressatenkreis besteht daher aus
einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen Informationsbedürfnissen
und Transparenzansprüchen.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung eines Jahresabschlusses):
1.1 Zu Satz 1 (Inhalte des Jahresabschlusses):
1.1.1 Allgemeine Sachlage
In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem gemeindlichen Jahresabschluss eine große Bedeutung zu,
denn damit ist das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres nachzuweisen und die
wirtschaftliche Lage der Gemeinde aufzuzeigen. Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift besteht der gemeindliche
Jahresabschluss aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem
Anhang. Ihm ist zudem ein Lagebericht beizufügen. Die im gemeindlichen Jahresabschluss anzugebenden Beträge
müssen als Geldeinheiten dargestellt und in Euro als gesetzliche Währung angeben werden, auch wenn
darüber keine ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung besteht.
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind von der Gemeinde aber auch alle Tatbestände
und Geschäftsvorfälle, bis zum Abschlussstichtag (31. Dezember) des abgelaufenen Haushaltsjahres zu berücksichtigen.
Es ist offen zu legen, welcher Einfluss daraus auf das gemeindliche Jahresergebnis und die Bestandteile
des Jahresabschlusses besteht. Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses werden nachfolgend
aufgezeigt (vgl. Abbildung).

ERGEBNIS-
RECHNUNG
In der Ergebnisrechnung
werden die im
Haushaltsjahr erzielten
Erträge und
entstandenen Aufwendungennachgewiesen.
Sie informiert
dadurch über das
gemeindliche Ressourcenaufkommen
und den Ressourcenverbrauch
sowie
über das daraus
entstandene Jahresergebnis.
Wegen der
in der Ergebnisrechnung
enthaltenen
Ergebnisspaltung ist
zudem zwischen
ordentlichen und
außerordentlichen
Erträgen und Aufwendungen
zu trennen
sowie das Ergebnis
entsprechend
aufzuspalten.
LAGEBERICHT
Weitere örtliche Anlagen:
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses
FINANZ-
RECHNUNG
In der Finanzrechnung
werden die im
Haushaltsjahr eingegangenenEinzahlungen
und geleisteten
Auszahlungen
erfasst. Sie informiert
über die Finanzmittelherkunft
und Finanzmittelverwendung
getrennt nach
den Bereichen „LaufendeVerwaltungstätigkeit“,„Investitionstätigkeit“
und „Finanzierungstätigkeit“.
TEIL-
RECHNUNGEN
Mit den produktorientiertenTeilrechnungen
werden Nachweise
über die Ausführung
der gemeindlichenHaushaltswirtschaft
nach den in
den Teilplänen im
Haushaltsplan enthaltenenErmächtigungen
und sonstigenLeistungsangaben
erbracht. Sie
sind nicht getrennt
nach Ergebnisrechnung
und Finanzrechnungaufzustellen,
sondern stellen
ein aufgabenbezogenes
Gesamtbild dar.
GEMEINDEORDNUNG 819
BILANZ
Die Bilanz ist eine
Gegenüberstellung
von Vermögen (Aktivseite)
und den
Finanzierungsmitteln
(Passivseite) und
eine auf den jährlichenAbschlussstichtag
bezogene Zeitpunktrechnung.
Mit
der Bilanz soll stichtagsbezogen
ein Bild
über die Vermögens-
und Schuldenlage
der Gemeinde vermittelt
werden. Die
Gliederung der Bilanz
erfolgt sowohl auf der
Aktivseite als auch
auf der Passivseite
nach Fristigkeiten.
Abbildung 166 „Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses“
ANHANG
Der Anhang als
fünftes Element des
Jahresabschlusses
enthält insbesondere
Erläuterungen zu
einzelnen Bilanzposten
und den Positionen
der Ergebnisrechnung.
Ihm sind
ein Anlagenspiegel
nach § 45 GemHVO
NRW, ein Forderungsspiegel
nach §
46 GemHVO NRW
und ein Verbindlichkeitenspiegel
§ 47
GemHVO NRW
beizufügen.
Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses und deren Inhalte sowie die Anlagen sind im siebten
Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung näher bestimmt worden (vgl. §§ 37 ff. GemHVO NRW). Vielfach
bestehen dabei unmittelbare Beziehungen zur gemeindlichen Haushaltsplanung, denn für die Ergebnisrechnung
besteht der jahresbezogene Ausgangspunkt im Ergebnisplan und für die Finanzrechnung im Finanzplan sowie für
die produktorientierten Teilrechnungen in den entsprechenden Teilplänen.
1.1.2 Der Begriff „Schluss des Haushaltsjahres“
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen haushaltsrechtlich bestimmten
Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
und die aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde nachzuweisen sind. Als Schluss des Haushaltsjahres
gilt dabei der letzte Tag des abgelaufenen Haushaltsjahres. Durch die haushaltsrechtlichen Vorschriften
wird dazu bestimmt, dass das gemeindliche Haushaltsjahr dem Kalenderjahr entspricht (vgl. § 78 Absatz 4 GO
NRW). Mit dem letzten Tag des Kalenderjahres endet dadurch auch das gemeindliche Haushaltsjahr. Der 31.
Dezember als letzter Tag eines Kalenderjahres stellt damit den gemeindlichen Abschlussstichtag des Haushaltsjahres
dar, für das anschließend von der Gemeinde ein Jahresabschluss aufzustellen ist.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Der Schluss des Haushaltsjahres bzw. der gemeindliche Abschlussstichtag ist dabei aber auch entscheidend für
die ggf. vorzunehmende aktive und passive Rechnungsabgrenzung. Die Gemeinde soll ihre Erträge und Aufwendungen
periodengerecht dem Haushaltsjahr zuordnen, dem die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen wirtschaftlich
zuzurechnen sind (vgl. § 11 GemHVO NRW). Sie hat die eingehenden oder zu leistenden Zahlungen
aber nur unter Beachtung des Liquiditätsänderungsprinzips zu erfassen. Die für andere Haushaltsjahre erfolgten
Zahlungen müssen daher im Rahmen der Rechnungsabgrenzung entsprechend verteilt werden. Der Schluss des
gemeindlichen Haushaltsjahres ist außerdem mit dem Schluss des Wirtschaftsjahres vieler gemeindlicher Betriebe
identisch, weil bei diesen Betrieben das eigene Wirtschaftsjahr gleich dem Kalenderjahr ist.
1.1.3 Das Stichtagsprinzip
Im Rahmen der gesetzlich bestimmten Aufstellung des Jahresabschlusses ist durch die Gemeinde auch das
Stichtagsprinzip zu beachten. Es besagt, dass im gemeindlichen Jahresabschluss die Geschäftsvorfälle der Gemeinde
und örtlichen Sachverhalte zu berücksichtigen sind, die bezogen auf den Abschlussstichtag (31. Dezember)
aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr vorliegen. Durch das Stichtagsprinzip sind daher dem gemeindlichen
Jahresabschluss die wirtschaftlichen Verhältnisse zugrunde zu legen, die bei der Gemeinde zum letzten Tag des
Haushaltsjahres (31. Dezember) bestehen. Im gemeindlichen Jahresabschluss sind ggf. aber auch noch Erkenntnisse
über wirtschaftliche Verhältnisse zu berücksichtigen, die erst nach dem Abschlussstichtag bekannt
werden.
Bei der Klärung der Frage, welche Informationen im gemeindlichen Jahresabschluss berücksichtigt werden können,
ist das Wertaufhellungsprinzip zu beachten. Die Anwendung dieses Prinzips soll sicherstellen, dass sämtliche
am Abschlussstichtag objektiv bestehenden Tatsachen von der Gemeinde bei der Aufstellung ihres Jahresabschlusses
berücksichtigt werden. Dagegen sind nachträgliche örtliche Entwicklungen, welche den wirtschaftlichen
Stand der Gemeinde zum Abschlussstichtag verändern, als wertbegründende oder wertbeeinflussende
Tatbestände anzusehen. Sie sind nicht in den gemeindlichen Jahresabschluss einzubeziehen, denn diese würden
das objektiv abzugebende Bild verfälschen, weil sich die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag
dann nicht mehr so zeigen, wie diese objektiv waren.
1.1.4 Das Jahresergebnis der Haushaltswirtschaft
Im gemeindlichen Jahresabschluss hat die Gemeinde auch das erzielte Jahresergebnis ihres wirtschaftlichen
Handelns im abgelaufenen Haushaltsjahr durch ihre Ergebnisrechnung aufzuzeigen. Das gemeindliche Jahresergebnis
wird dabei nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln und Grundsätzen
ermittelt. Es umfasst die ordentlichen Erträge und Aufwendungen und die Finanzerträge und Finanzaufwendungen
sowie die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen. Der Ausweis erfolgt als Saldogröße in der gemeindlichen
Ergebnisrechnung und wird in die gemeindliche Bilanz übernommen (vgl. §§ 38 und 41 GemHVO NRW).
In der gemeindlichen Ergebnisrechnung wird das Jahresergebnis entweder als Jahresüberschuss (Die Erträge
sind höher als die Aufwendungen) oder als Jahresfehlbetrag (Die Aufwendungen sind höher als die Erträge)
ausgewiesen. Sie bildet dabei das durch die Haushaltswirtschaft der Gemeinde erzielte Ressourcenaufkommen
sowie den Ressourcenverbrauch unter Beachtung des Grundsatzes der Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO
NRW ab. Das in der Ergebnisrechnung enthaltene Jahresergebnis zeigt gleichzeitig auf, ob die Gemeinde ihre
Verpflichtung zum Haushaltausgleich erfüllt hat.
GEMEINDEORDNUNG 820

1.1.5 Der Begriff „Haushaltsjahr“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
In der haushaltsrechtlichen Vorschrift wird unter Berücksichtigung des Jährlichkeitsprinzips ausdrücklich be-
stimmt, dass das Haushaltsjahr das Kalenderjahr ist (vgl. § 78 Absatz 4 GO NRW). Das gemeindliche Haushaltsjahr
umfasst deshalb den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember eines Jahres. Dieser Zeitraum ist von der
Gemeinde ihrer gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Geschäftsjahr zugrunde zu legen. Dadurch ist auch die
Ausführung des gemeindlichen Haushalts auf einen Zeitraum von zwölf Monaten ausgerichtet.
Die gemeindliche Haushaltssatzung enthält in ihrer vom Rat der Gemeinde beschlossenen Fassung entsprechende
zeitliche Festlegungen. Die vorgegebene zeitliche Deckung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr
bestimmt die periodengerechte Zuordnung von Erträgen und Abwendungen der Gemeinde und die zeitbezogene
Erfassung der gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen. Nach Ablauf des gemeindlichen Haushaltsjahres
muss eine inhaltliche und zeitliche haushaltsbezogene Abrechnung durch die Gemeinde durch einen Jahresabschluss
erfolgen (vgl. § 95 GO NRW).
Eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen Haushalts besteht mit den sonstigen
öffentlichen Haushalten sowie mit dem Steuerjahr und dem in der Privatwirtschaft üblichen Wirtschaftsjahr,
das auch dort regelmäßig dem Kalenderjahr entspricht. Auch in der Forstwirtschaft besteht gegenüber dem gemeindlichen
Haushaltsjahr derzeit kein abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG NRW). Die Übereinstimmung
des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr besteht daher auch bei den meisten gemeindlichen Betrieben,
die im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu konsolidieren sind.
Die Betriebe der Gemeinde, die nach dem Handelsrecht Rechnung legen, können zwar eigenverantwortlich ihr
Geschäftsjahr in zeitlicher Hinsicht festlegen. Es wird jedoch als Wirtschaftsjahr regelmäßig das Kalenderjahr
bestimmt, sodass bei den Betrieben das Geschäftsjahr die gleiche Periode umfasst, wie sie für die gemeindliche
Verwaltung festgelegt worden ist. Ein gleiches Geschäftsjahr von gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen
Betrieben erleichtert die Aufstellung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinde, zumal dafür der Abschlussstichtag
der gemeindlichen Verwaltung ausschlaggebend ist.
1.2 Zu Satz 2 (Aufgabe des Jahresabschlusses):
1.2.1 Allgemeine Vorgaben
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde als Rechtsperson zur Aufstellung eines Jahresabschlusses. Diese Pflicht
kann dabei nicht alle vorhandenen Geschäftszweige der Gemeinde umfassen. Sie kann sich wegen der Einordnung
der Vorschrift in den 8. Teil der Gemeindeordnung nur auf den organisatorischen Hauptgeschäftszweig
„Gemeindliche Verwaltung“ beziehen, der örtlich verantwortlichen Organisationseinheit für die gemeindliche
Haushaltswirtschaft. Die weiteren ohne eigene Rechtspersönlichkeit, aber organisatorisch selbstständigen Einheiten
der Gemeinde, z. B. die wirtschaftlichen Unternehmen nach § 114 GO NRW oder die organisatorisch verselbstständigten
Einrichtungen nach § 107 Absatz 2 GO NRW, sind daher in den Jahresabschluss nach dieser
Vorschrift nicht einzubeziehen. Vielmehr sind für diese gemeindlichen Einheiten eigenständige Jahresabschlüsse
von der Gemeinde als Rechtspersönlichkeit bzw. der dafür verantwortlichen Organisationseinheit aufzustellen.
Der gemeindliche Jahresabschluss hat in diesem Zusammenhang die besondere Aufgabe, das Ergebnis des
wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen
und betriebswirtschaftlichen Regeln und unter Beachtung der haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen
Grundsätze aufzuzeigen. Er baut außerdem auf der jährlichen Haushaltssatzung und dem Haushaltsplan der
Gemeinde auf (vgl. § 78 GO NRW). Der gemeindliche Jahresabschluss hat deshalb nach der Vorschrift unter
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Er soll dadurch Rechen-
GEMEINDEORDNUNG 821

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
schaft über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der tatsächlichen Aufgabenerledigung
und der Einhaltung des Haushaltsplans geben sowie ein zutreffendes Bild über die wirtschaftliche
Lage und eine Einschätzung über die künftig mögliche Entwicklung der Gemeinde enthalten. Dabei ist auch
der Grundsatz der Wesentlichkeit immer dann anzuwenden, wenn dadurch der Einblick in die Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde verbessert wird. Der notwendige Abwägungsprozess ist von
der Gemeinde unter Berücksichtigung der vorliegenden örtlichen Gegebenheiten vorzunehmen.
In diesem Zusammenhang ist für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses zu beachten, dass durch
die gemeindliche Haushaltssatzung bei einem besonderen örtlichen Bedarf ggf. auch Festsetzungen für zwei
Haushaltsjahre getroffen werden können (vgl. § 78 Absatz 3 GO NRW). In einem solchen Fall müssen gleichwohl
jahresbezogene Festsetzungen getroffen werden, sodass dann auch der gemeindliche Jahresabschluss entsprechend
für jedes Haushaltsjahr jahresbezogen aufzustellen ist und ein zutreffendes Bild über die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde in diesem Zeitraum abzugeben hat. Für die Gemeinde ist es bei einer zweijährigen Haushaltssatzung
nicht zulässig, für beide Haushaltsjahre eine einzige Rechnungsperiode zu bilden und entsprechend
nur einen gemeindlichen Jahresabschluss aufzustellen.
Die Vorschrift kann daher insgesamt als ein allgemein geltender Rechnungslegungsgrundsatz für die Gemeinde
betrachtet werden, die als Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes
der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde durch den gemeindlichen Jahresabschluss gewährleisten soll.
1.2.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
1.2.2.1 Das Regelsystem der GoB
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung in einen Zusammenhang
mit den gesetzlichen Vorschriften über den Jahresabschluss der Gemeinde. Die GoB sind ein gesetzlich verankertes
Regelungssystem, stehen auch für die Gemeinde nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmter
Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter Beachtung von Sinn und Zweck des
Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiter entwickeln. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
GRUNDSATZ
Grundsatz
der Vollständigkeit
Grundsatz
der Richtigkeit
und Willkürfreiheit
GEMEINDEORDNUNG 822
INHALTE DES GRUNDSATZES
In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens-
und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet
zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis
des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung
eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen
Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d. h. die Grundlage für
die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der
Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die
Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.
Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde
müssen die Realität möglichst genau abbilden, sodass die Informationen
daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig
und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den
zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen
Bestimmungen und den GoB erfolgt.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
GRUNDSATZ
Grundsatz
der Verständlichkeit
Grundsatz
der Aktualität
Grundsatz
der Relevanz
Grundsatz
der Stetigkeit
Grundsatz
des Nachweises der
Recht- und Ordnungsmäßigkeit
GEMEINDEORDNUNG 823
INHALTE DES GRUNDSATZES
Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die
Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen,
dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens-
und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind.
Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den
Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft
herzustellen.
Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur
Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit
und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken.
Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in
einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung
stehen.
Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden
für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel
unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht
wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen.
Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der
Haushaltswirtschaft Rechenschaft abzulegen.
Abbildung 167 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung“
Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die
dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.
Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick
über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und von Vermögens- und Schuldenposten verschaffen kann und
diesem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
möglich ist. Es sollen aber durch die GoB auch Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden.
Die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur sorgt mittelbar für eine dynamische Anpassung des
Rechts über die gemeindliche Rechnungslegung an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen,
soweit nicht die Grundsätze durch das gemeindliche Haushaltsrecht kodifiziert wurden. Bei einer rechtlichen Ausgestaltung
bedarf es dann wegen der eingetretenen Weiterentwicklungen ggf. einer Überprüfung, ob die Weiterentwicklungen
für eine Übernahme ins gemeindliche Haushaltsrecht in Betracht gezogen werden können und ggf.
dann ein landesrechtlich dafür vorgesehenes Anpassungs- bzw. Änderungsverfahren erfolgen soll.
1.2.2.2 Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze
Für den gemeindlichen Jahresabschluss haben auch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze eine wichtige
Rolle. Sie bilden dabei einen Teil der GoB und durch die Grundsätze sollen zudem Manipulationsmöglichkeiten
verhindert werden. Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze und lassen sich in folgende Grundsätze untergliedern
(vgl. Abbildung).

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze
GRUNDSATZBEREICHE
Allgemein
geltende Grundsätze
Bilanzierungs-
grundsätze
Bewertungs-
grundsätze
GEMEINDEORDNUNG 824
GRUNDSÄTZE
- Grundsatz der Bilanzidentität;
- Grundsatz der Bilanzkontinuität,
- Grundsatz der Wesentlichkeit,
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit,
- Aktivierungsgrundsatz,
- Passivierungsgrundsatz,
- Grundsatz der Vollständigkeit,
- Grundsatz des Saldierungsverbots,
- Grundsatz der Pagatorik,
- Grundsatz der stichtagsbezogenen Bewertung,
- Grundsatz der Einzelbewertung
- Grundsatz der Vorsicht, auch als
- Realisationsprinzip,
- Imparitätsprinzip,
- Niederstwertprinzip,
- Höchstwertprinzip,
- Grundsatz der Bewertungsstetigkeit.
Abbildung 168 „Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze“
Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit
einen Überblick über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und von Vermögens- und Schuldenposten
verschaffen kann. Es muss ihm ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzlage der Gemeinde möglich sein.
1.2.2.3 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze
Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung unter Beachtung ihrer qualitativen
Merkmale durch die Gemeinde führt grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung ihrer Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an diesen Grundsätzen orientieren,
entstehen relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde.
Die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen Bilanz sind unter Beachtung der Grundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“
konkretisiert worden, um diese Erfordernisse sicherzustellen (vgl. § 41 GemHVO NRW). Die Bewertungsvorschriften
in den §§ 32 bis 36, 42 und 43 GemHVO NRW prägen dabei z. B. das Vorsichtsprinzip für die
Gemeinde weiter aus.
Die für die Gemeinde wichtigen GoB sind durch das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz nicht grundsätzlich verändert
worden, z. B. das Realisationsprinzip. Die GoB können daher von der Gemeinde weiterhin unverändert
angewendet werden. Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können sich gleichwohl aber auch Zielkonflikte
ergeben. Es ist dann bei der örtlichen Anwendung notwendig, eine Abwägung zwischen den konkurrierenden
Sachverhalten unter Beachtung der o.a. Grundsätze vorzunehmen. In den Fällen, in denen es dabei auch
einer Auslegung der GoB bedarf, sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen.
Es ist dazu aber nicht im Einzelnen festgelegt worden, was sachangemessen erforderlich sein muss, um die
gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produktbereich oder nach ihrer Aufgabe beurteilen zu können.
Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die

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§ 95 GO NRW
gemeindliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss verstehen und beurteilen sowie eine
Entscheidung treffen kann. Die Beurteilung kann wird dabei u.a. auch von der Größe und Komplexität der gemeindlichen
Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV-Buchführung abhängig sein.
1.2.3 Die „Generalnorm“
1.2.3.1 Allgemeine Sachlage
Die Regelung in der Vorschrift, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln muss, stellt die
gemeindliche „Generalnorm“ für die Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde im Zusammenhang
mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar. Unter Berücksichtigung dieser Norm sind Zweifelsfragen
bei der Auslegung und Anwendung von haushaltsrechtlichen Einzelvorschriften zu klären. Sie ersetzt
dadurch aber nicht die einzelnen haushaltsrechtlichen Bestimmungen. Gleichwohl kann sie im Einzelfall bewirken,
dass die Gemeinde z. B. im Anhang nach § 44 GemHVO NRW weitere Informationen über wichtige örtliche
Sachverhalte geben muss oder einzelne Informationen als unwesentlich angesehen werden können.
Der gemeindliche Jahresabschluss soll zudem die von ihm gesetzlich geforderte Aussagekraft hinsichtlich der
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde als ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde möglichst zutreffend erreichen. Die tatsächlichen wirtschaftlichen
Verhältnisse sind daher von der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres,
objektiv festzustellen und aufzuzeigen. Es besteht zudem bei der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
als den vier einzelnen besonderen Bereichen für die Darstellung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde
keine Rangfolge. Der gemeindliche Jahresabschluss muss insgesamt ein entsprechendes Bild der wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde vermitteln können und nicht nur einzelner „Teillagen“ bzw. Bereiche.
Die Gemeinde hat deshalb dafür Sorge zu tragen, dass im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses keiner
dieser Bereiche zugunsten anderer Bereiche vernachlässigt wird. Die im gemeindlichen Jahresabschluss geforderte
Betrachtung und Bewertung der Vermögenslage, der Schuldenlage, der Ertragslage und der Finanzlage
darf nicht nur jeweils für sich im Einzelnen erfolgen. Die gemeindlichen "Teillagen" müssen von der Gemeinde
auch zu einem Gesamtbild zusammengeführt werden, denn sie sind als gleichwertig zu betrachten und unmittelbar
eng miteinander verknüpft. Keine dieser gemeindlichen „Teillagen“ hat daher eine höhere Wertigkeit als die
anderen „Teillagen“.
Es bietet sich für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses an, diese Teillagen wegen ihrer gleichen
Bedeutung und ihrer unmittelbaren Verknüpfung miteinander entsprechend ihrer Aufzählung in der Vorschrift zu
beurteilen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich erst aus der Gesamtbetrachtung das Bild der wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde bezogen auf den Abschlussstichtag ergibt. Das Zusammenwirken und die Bindungen der
„Teillagen“ werden im Drei-Komponentensystem des NKF durch die Bilanz, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung
wiedergegeben.
1.2.3.2 Der Begriff „tatsächliche Verhältnisse“
Der gemeindliche Jahresabschluss muss unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschriften und der GoB ein
den tatsächlichen Verhältnissen der Gemeinde entsprechendes Bild vermitteln. Erst dadurch entsteht die notwendige
Aussagekraft des Jahresabschlusses der Gemeinde. Dafür ist es erforderlich, die bei der Gemeinde
maßgebenden tatsächlichen Verhältnisse im Haushaltsjahr sorgfältig im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses zu ermitteln und zu beurteilen. Unter den „tatsächlichen Verhältnissen“ im Sinne der
GEMEINDEORDNUNG 825

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Vorschrift sind i.d.R. die ökonomischen Gegebenheiten der Gemeinde zu erfassen, einschließlich aller örtlichen
Belange und Umstände, die sich darauf auswirken.
Bei der Auslegung des Begriffes kann zudem nicht allein auf das Rechnungswesen der Gemeinde abgestellt
werden. Es sind vielmehr eine Vielzahl von örtlichen und überörtlichen Faktoren zu berücksichtigen, die auf das
wirtschaftliche Handeln und das wirtschaftliche Umfeld der Gemeinde einen Einfluss haben. Von der Gemeinde
ist deshalb u.a. abzuwägen, welche Relevanz den einzelnen Gegebenheiten in Bezug auf ihre Haushaltswirtschaft
zu kommt. Sie hat deshalb zu versuchen, insgesamt ein möglichst objektives Ergebnis in Bezug auf ihre
Haushaltswirtschaft zu ermitteln. In diesem Zusammenhang ist es sachlich geboten, dass die Gemeinde bedarfsgerecht
erläutert, von welchem Standpunkt aus die Betrachtung erfolgt ist und in welcher Art und Weise die adressatenbezogenen
Informationen zusammengestellt worden sind.
1.2.3.3 Der Begriff „Vermögenslage“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögenslage“, für den es
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung.
Diese Art bestimmt damit auch die Regelungen für die gemeindlichen Vermögensgegenstände, die auf der Aktivseite
der Bilanz der Gemeinde anzusetzen sind (vgl. z.B. §§ 33 und 41 GemHVO NRW). Zudem ist bei der Auslegung
zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben ein Wirtschaftsgut dadurch als Vermögensgegenstand
charakterisiert wird, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt, das Wirtschaftsgut selbstständig nutzungsfähig
und bewertbar ist.
Die auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz angesetzten Vermögensgegenstände dienen daher dazu, dass
durch die Bilanz ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögenslage der Gemeinde
vermitteln werden kann. Dieser Aufgabe dient auch die Gliederung der Aktivseite der Bilanz in Anlagevermögen
(Sachanlagen und Finanzanlagen sowie immaterielle Vermögensgegenstände) und in Umlaufvermögen. Das Bild
der gemeindlichen Vermögenslage ist von der Gemeinde im Anhang im Jahresabschluss durch ergänzende Angaben
zu den einzelnen Bilanzposten zu vervollständigen (vgl. § 44 GemHVO NRW).
1.2.3.4 Der Begriff „Schuldenlage“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schuldenlage“ ebenso wie
beim Begriff „Vermögenslage““ an der kaufmännischen Auslegung. Auch für diesen Begriff gibt es keine gesetzliche
Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung. Die gemeindlichen Schulden sind auf der Passivseite
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen (vgl. § 41 GemHVO NRW). Der Begriff "Schulden" wird jedoch in vielfältiger
Weise in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verwendet. Grundsätzlich werden unter dem Begriff die bestehenden
und die hinreichend sicher zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen der Gemeinde verstanden, die
auf einer rechtlichen oder wirtschaftlichen Leistungsverpflichtung der Gemeinde beruhen und selbstständig bewertbar
sowie abgrenzbar sind, d.h. nicht nur ein allgemeines Risiko für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde
darstellen.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend von der
Passivseite der Bilanz der Begriff „Schulden“ u.a. auch dadurch abgegrenzt wird, dass nicht das Eigenkapital und
die Sonderposten sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind. Die dann noch auf der Passivseite
der gemeindlichen Bilanz verbleibenden Rückstellungen und Verbindlichkeiten sollen als Verpflichtungen
der Gemeinde gegenüber Dritten dazu dienen, dass durch die gemeindliche Bilanz ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Schuldenlage der Gemeinde vermitteln werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 826

1.2.3.5 Der Begriff „Ertragslage“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Ertragslage“, für den es keine
gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, einerseits an der kaufmännischen Auslegung
der Gewinn- und Verlustrechnung. Andererseits aber insbesondere auch an den Regelungen über die Planung
und Rechnung des gemeindlichen Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs. Der gemeindliche
Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung, als die dafür vorgesehenen Abbildungen, sind unter Beachtung
des Grundsatzes der Ergebnisspaltung aufgebaut, sodass darin die ordentlichen und die außerordentlichen Ergebniskomponenten
getrennt voneinander sowie in Form von Erträgen und Aufwendungen nach Arten aufzuzeigen
sind.
In der gemeindlichen Ergebnisrechnung als zeitraumbezogene Rechnung für das abgelaufene gemeindliche
Haushaltsjahr wird die aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr die tatsächlich
entstandene Ertragslage der Gemeinde aufgezeigt. Ausgehend von den gemeindlichen Erträge und Aufwendungen
nach Arten, Höhe und Quellen im Haushaltsjahr wird das Zustandekommen des Jahresergebnisses der
Gemeinde als Überschuss (Erfolg) oder Fehlbetrag (Verlust) abgebildet (vgl. § 38 GemHVO NRW). Mit der gemeindlichen
Ergebnisrechnung werden daher Informationen darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem
Anlass sich das Eigenkapital der Gemeinde durch die Haushaltswirtschaft eines Haushaltsjahres verändert
hat. Die Beurteilung der Ertragslage baut daher auf den Arten, Höhe und Quellen der Erträge und der Aufwendungen
der Gemeinde auf.
1.2.3.6 Der Begriff „Finanzlage“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Finanzlage“, für den es keine
gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, einerseits an der kaufmännischen Auslegung.
Andererseits aber insbesondere an den Regelungen über die Planung und Rechnung der gemeindlichen
Liquidität bzw. den von der Gemeinde zu erzielenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen im Haushaltsjahr.
Die gemeindliche Finanzlage kann dabei mithilfe der Finanzrechnung beurteilt werden, denn diese ist
als jahresbezogene Herkunftsrechnung und Verwendungsrechnung für die Finanzmittel der Gemeinde aufgebaut,
die in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde kassenmäßig erfasst werden.
Die gemeindliche Finanzrechnung stellt daher eine zeitraumbezogene Rechnung dar, in der das Zustandekommen
der gemeindlichen Liquidität und ihre Veränderung durch die Darstellung der Finanzmittel nach Arten, Höhe
und Quellen abgebildet werden (vgl. § 39 GemHVO NRW). Die Einzahlungs- und Auszahlungsströme sind dabei
nach Zahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit
der Gemeinde zu trennen. Mit der Finanzrechnung werden deshalb aussagekräftige Informationen
darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem Anlass sich die Liquidität, die Eigenmittel und das
Fremdkapital der Gemeinde und dadurch die Finanzlage der Gemeinde tatsächlich verändert haben.
1.2.4 Die Erläuterungspflichten
Für die Nachvollziehbarkeit und die Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist es erforderlich, dass
die Gemeinde neben den betragsmäßigen Angaben in der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung und der Bilanz
sowie den Angaben im Anhang und im gemeindlichen Lagebericht wesentliche Ergebnisse und sonstige Sachverhalte
besonders erläutert. Derartige Darlegungen dienen u.a. dazu, relevante Details unter Berücksichtigung
der haushaltswirtschaftlichen Produktorientierung sowie der Zielsetzungen und Erreichung der wirtschaftlichen
Ziele der Gemeinde gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aufzuzeigen und zu verdeutlichen.
Solche Informationen ergänzen das zu vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 827

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§ 95 GO NRW
Die Informationen müssen sich jedoch nicht unbedingt und unmittelbar aus dem Zahlenwerk des gemeindlichen
Jahresabschlusses ergeben. Sie sind gleichwohl für die Beurteilung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des
abgelaufenen Haushaltsjahres bzw. der daraus entstandenen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde von Bedeutung.
Über den Bedarf und den Umfang sowie die Inhalte der Erläuterungen über örtliche Sachverhalte hat die
Gemeinde in eigener Verantwortung sachgerecht und bedarfsgerecht zu entscheiden. Sie muss bei ihren Abwägungen
und sachlichen Entscheidungen insbesondere das Informationsinteresse aller Adressaten des gemeindlichen
Jahresabschlusses berücksichtigen.
1.3 Zu Satz 3 (Bestandteile des Jahresabschlusses):
1.3.1 Allgemeine Voraussetzungen
Der Jahresabschluss der Gemeinde kann seine Aufgabe, das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
des Haushaltsjahres nachzuweisen und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
zu vermitteln, nur erfüllen, wenn die materiellen und formalen Vorgaben sachgerecht und bedarfsgerecht
erfüllt werden. In der Vorschrift werden deshalb ausdrücklich die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses
bestimmt. Der gemeindliche Jahresabschluss muss daher mindestens aus der Ergebnisrechnung, der
Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang bestehen. Ihm ist ein Lagebericht beizufügen.
Der Jahresabschluss soll es ermöglichen, verbesserte Erkenntnisse über die haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen
des vergangenen Haushaltsjahres für die Gemeinde zu erlangen, die auch für die Zukunft von Bedeutung
sein können. Die erreichte wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie ihre Chancen und Risiken für die weitere
wirtschaftliche Entwicklung sind daher ein besonderer Berichtsgegenstand im gemeindlichen Lagebericht. Eine
Einschätzung bzw. Prognose für die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde durch die Verantwortlichen im
Lagebericht ist daher von besonderer Bedeutung. Als Lagebericht muss der Bericht aber auch eine vergangenheitsbezogene
Bewertung enthalten, denn darauf baut i.d.R. auch die Prognose auf.
1.3.2 Die Ergebnisrechnung
In der gemeindlichen Ergebnisrechnung sind die im Haushaltsjahr erzielten Erträge und entstandenen Aufwendungen
nach ihren Arten und jeweils in Jahressummen - entsprechend dem Ergebnisplan - auszuweisen (vgl. §
38 GemHVO NRW). Dadurch werden das tatsächliche Ressourcenaufkommen und der tatsächliche Ressourcenverbrauch
der Gemeinde im Haushaltsjahr erfasst und nachgewiesen. In der gemeindlichen Ergebnisrechnung ist
durch die Bildung von Salden das ordentliche Ergebnis und das Finanzergebnis sowie aus beiden Ergebnissen
das Ergebnis der laufenden Verwaltungstätigkeit festzustellen. Zusätzlich und gesondert vom ordentlichen Ergebnis
ist das außerordentliche Ergebnis als Saldo aus außerordentlichen Erträgen und außerordentlichen Aufwendungen
zu ermitteln.
Das Gesamtergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres wird dann durch die Zusammenführung
von ordentlichem Ergebnis und außerordentlichem Ergebnis zu einem Jahresergebnis ermittelt, das
entweder einen Jahresüberschuss oder einen Jahresfehlbetrag der Gemeinde darstellt und in die gemeindliche
Bilanz in dieser Form übernommen wird. Die Gemeinde hat dabei die Verpflichtung zum jährlichen Haushaltsausgleich
zu beachten, denn diese Verpflichtung besteht auch in der „Rechnung“, also im gemeindlichen Jahresabschluss
(vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). In diesem Zusammenhang entscheidet der Rat der Gemeinde über
die Verwendung des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages und die Ratsmitglieder
über die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 828

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§ 95 GO NRW
Eine haushaltswirtschaftliche „Abrechnung“ für das abgelaufene Haushaltsjahr ist jedoch nur vollständig, wenn in
der Ergebnisrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen wird. Durch die Gegenüberstellung von den im
Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen, ggf. in fortgeschriebener Form, mit den Ist-Werten des Haushaltsjah-
res werden Abweichungen aufgezeigt und offen gelegt. Die Planfortschreibungen stellen dabei Veränderungen
der ursprünglich vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltspositionen aufgrund von zulässigen haushaltswirtschaftlichen
Maßnahmen und Entscheidungen dar (vgl. § 38 Absatz 2 GemHVO NRW).
Zur gemeindlichen Ergebnisrechnung gehört auch, die Ergebnisse der Erträge und Aufwendungen in einen Zusammenhang
mit den Ergebnissen des Vorjahres zu stellen, um die Ergebnisse des abgelaufenen Haushaltsjahres
im Zeitvergleich besser bewerten zu können. Es ist deshalb erforderlich, zu den Ist-Ergebnissen des Haushaltsjahres
auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorjahres gesondert anzugeben. Auch andere Veränderungen
seit Beginn der Ausführung des beschlossenen Haushaltsplans sind ggf. gesondert aufzuzeigen, z. B. Erhöhungen
oder Minderungen der Haushaltspositionen, deren Ursachen in einer Nachtragssatzung liegen. Die Komponenten
der gemeindlichen Ergebnisrechnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Gestaltung der gemeindlichen Ergebnisrechnung
Ergebnisrechnung
Ordentliche Erträge
Ordentliche Aufwendungen
mit Ergebnis der
lfd.
Verwaltungstätigkeit
Finanzergebnis
Ordentliches
Ergebnis
Außerordentliches
Ergebnis
Jahresergebnis
Ergebnis
des Vorjahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 829
Fortge-
schriebener
Ansatz
des Haushaltsjahres
EUR
Ist-
Ergebnis
des
Haushalts-
jahres
EUR
Vergleich
Ansatz/Ist
EUR
Abbildung 169 „Die Gestaltung der gemeindlichen Ergebnisrechnung“
Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind von der Gemeinde bei der Aufstellung ihrer Ergebnisrechnung zu
beachten. Das Muster zur gemeindlichen Ergebnisrechnung ist dabei zur Anwendung empfohlen worden (vgl.
Nummern 1.6.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
1.3.3 Die Finanzrechnung
In der gemeindlichen Finanzrechnung sind die im Haushaltsjahr kassenwirksam erzielten Einzahlungen und geleisteten
Auszahlungen nach ihren Arten und jeweils in Jahressummen - entsprechend dem Finanzplan - auszuweisen
(vgl. § 39 GemHVO NRW). Dadurch werden anhand der Zahlungsströme die Mittelherkunft und die Mittelverwendung
sowie die Änderung des Bestandes an gemeindlichen Finanzmitteln bzw. die Liquidität der Ge-

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§ 95 GO NRW
meinde aufgezeigt und nachgewiesen. In der gemeindlichen Finanzrechnung ist durch die Bildung von Salden
das Ergebnis der Zahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der
Finanzierungstätigkeit sowie der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag zu ermitteln.
Zur Vervollständigung des Gesamtbildes ist es außerdem erforderlich, auch den Bestand am Anfang des Haushaltsjahres
mit der Änderung des Bestandes im abgelaufenen Haushaltsjahr und dem Bestand an fremden Finanzmitteln
zusammenzuführen, um damit den Endbestand der Finanzmittel sowie den Finanzmittelzufluss und
Finanzmittelabfluss insgesamt zu ermitteln und abzubilden. Der Endbestand an Finanzmitteln der Gemeinde fließt
dann in den Posten „Liquide Mittel“ in die Bilanz des Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr ein.
Die Gemeinde hat außerdem in der gemeindlichen Finanzrechnung einen Plan-/Ist-Vergleich vorzunehmen, der
entsprechend wie bei der Ergebnisrechnung auszugestalten ist. Die jahresbezogenen Ergebnisse der Einzahlungen
und Auszahlungen sind ebenfalls in einen Zusammenhang mit dem Vorjahr zu stellen, um die Ergebnisse
des abgelaufenen Haushaltsjahres besser im Zeitvergleich bewerten zu können. Es ist deshalb erforderlich, zu
den Ist-Ergebnissen des Haushaltsjahres auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorjahres gesondert anzugeben.
Die Komponenten der gemeindlichen Finanzrechnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Gestaltung der gemeindlichen Finanzrechnung
Finanzrechnung
Einzahlungen
Auszahlungen
mit Saldo aus lfd.
Verwaltungstätigkeit
Einzahlungen
Auszahlungen
mit Saldo aus
Investitionstätigkeit
Darlehensaufnahme
Tilgungen
mit Saldo aus
Finanzierungstätigkeit
Liquide Mittel
Ergebnis
des Vorjahres
EUR
GEMEINDEORDNUNG 830
Fortge-
schriebener
Ansatz
des Haushaltsjahres
EUR
Ist-
Ergebnis
des
Haushalts-
jahres
EUR
Vergleich
Ansatz/Ist
EUR
Abbildung 170 „Die Gestaltung der gemeindlichen Finanzrechnung“
Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind von der Gemeinde bei der Aufstellung ihrer Finanzrechnung zu beachten.
Das Muster zur gemeindlichen Finanzrechnung ist dabei zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummern
1.6.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).

1.3.4 Die Teilrechnungen
1.3.4.1 Die Gestaltung der Teilrechnungen
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§ 95 GO NRW
Für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses werden Teilrechnungen benötigt. Das nachfolgende
Muster zeigt die Grundzüge einer gemeindlichen Teilrechnung schematisch auf (vgl. Abbildung).
Jahresabschluss ... Fachliche Zuständigkeit:
Frau/Herr
Produktbereich …
Inhalte des Produktbereiches:
Beschreibung und Zielsetzung:
Zielgruppe(n):
Besonderheiten im Haushaltsjahr:
Produktbereichsübersicht
Produktgruppen mit
- den wesentlichen beschriebenen Produkten:
- den einzelnen Zielen:
Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung
Ziele Kennzahl Soll-Kennzahl Ist-Kennzahl Abweichungs-
Vorjahr Haushaltsjahr Haushaltsjahr analyse
(Die Kennzahlen und ggf. die Leistungsmengen sollen nach Arten und möglichst entsprechend der Zeitreihe nach §
38 Absatz 2 GemHVO NRW gegliedert werden.)
Personaleinsatz
(Angaben zum eingesetzten Personal - Auszug aus der Stellenübersicht nach § 8 GemHVO NRW - mit Angaben
nach Beschäftigungsverhältnissen in einer Zeitreihe nach § 8 Absatz 2 GemHVO NRW)
Haushalts-
positionen
Teilergebnisrechnung
Vor-
jahr
GEMEINDEORDNUNG 831
Fortgeschriebener
Ansatz des
Haushaltsjahres
Ist-Ergebnis
des
Haushaltsjahres
Vergleich
Ansatz /Ist
(Die Teilergebnisrechnung muss die vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.6.2 des Runderlasses
vom 24.02.2005, SMBl. NRW. 6300).
Haushalts-
positionen
Teilfinanzrechnung
Vor-
jahr
Fortgeschriebener
Ansatz des
Haushaltsjahres
Ist-Ergebnis
des
Haushaltsjahres
Vergleich
Ansatz /Ist
(Die Teilfinanzrechnung muss die vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.6.4 des Runderlasses vom
24.02.2005, SMBl. NRW. 6300).
Allgemeine Erläuterungen
zur Teilrechnung
Erläuterungen
zu einzelnen wesentlichen Haushaltspositionen
Sonstige Daten über örtliche Verhältnisse
Sonstiges:
Sonstiges:
Für die Teilergebnisrechnung:
Für die Teilfinanzrechnung:
Für die Teilergebnisrechnung:
Für die Teilfinanzrechnung:
Abbildung 171 „Ein Beispiel zur Gestaltung der gemeindlichen Teilrechnungen“

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§ 95 GO NRW
Die gemeindlichen Teilrechnungen sind entsprechend den im Haushaltsplan enthaltenen produktorientierten
Teilplänen aufzustellen. Sie sind wichtige Bestandteile des Jahresabschlusses der Gemeinde und müssen entsprechend
ihrer Anzahl im Haushaltsplan im gemeindlichen Jahresabschluss enthalten sein. Die Aufstellung der
Teilrechnungen ist von der Gemeinde daher auch nach den Maßgaben vorzunehmen, die für die Aufstellung der
gemeindlichen Teilpläne gelten (vgl. § 4 GemHVO NRW). Innerhalb dieser Teilrechnungen haben die Teilergebnisrechnungen
und die Teilfinanzrechnungen eine besondere Bedeutung, denn deren Daten müssen zusammengefasst
das Gesamtbild der Ergebnisrechnung bzw. der Finanzrechnung ergeben.
1.3.4.2 Die Teilergebnisrechnung
Die Teilergebnisrechnungen in den Teilrechnungen sind entsprechend der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu
gliedern (vgl. § 40 GemHVO NRW). In diesen Rechnungen sind ggf. auch die Erträge und Aufwendungen aus
internen Leistungsbeziehungen auszuweisen, sofern die Gemeinde diese für ihre Haushaltsbewirtschaftung tatsächlich
erfasst. Eine Verpflichtung dazu besteht allerdings nicht (vgl. § 17 GemHVO NRW).
In den Fällen, in denen zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs die internen Leistungsbeziehungen
aus der gemeindlichen Haushaltswirtschaft tatsächlich erfasst werden, sind diese dem Jahresergebnis der
Teilergebnisrechnung hinzuzufügen und müssen sich in der Ergebnisrechnung insgesamt ausgleichen. Aus dem
Jahresergebnis und dem Ergebnis aus den internen Leistungsbeziehungen wird dann in der jeweiligen Teilrechnung
das Ergebnis der Teilrechnung gebildet.
Diese Vorgaben sind bei der Aufstellung der Teilergebnisrechnungen zu beachten. Das Muster zur Teilergebnisrechnung
ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.6.2 des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
1.3.4.3 Die Teilfinanzrechnung
Die Teilfinanzrechnungen in den Teilrechnungen sind entsprechend der gemeindlichen Finanzrechnung zu gliedern
(vgl. § 40 GemHVO NRW). Sie bestehen wie die Teilfinanzpläne aus zwei Teilen. Der Teil A (Zahlungsnachweis)
enthält die Einzahlungen und Auszahlungen nach Arten aus der Investitionstätigkeit einschließlich der
damit verbundenen Verpflichtungsermächtigungen. Der Gemeinde bleibt es dabei freigestellt, darin auch alle oder
nur einzelne Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit abzubilden.
Der Teil B (Nachweis einzelner Investitionsmaßnahmen) enthält die konkrete Abrechnung der einzelnen Investitionsmaßnahmen
der Gemeinde mit den zugeordneten Ein- und Auszahlungen, Verpflichtungsermächtigungen
und den bereitgestellten Mitteln sowie den gesamten getätigten Zahlungen, entsprechend dem Stand am Ende
des Haushaltsjahres. Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind bei der Aufstellung der Teilfinanzrechnungen zu
beachten. Das Muster zur Teilfinanzrechnung ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.6.4 des
Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
1.3.5 Die Bilanz
Die Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden der Gemeinde zum Abschlussstichtag ein
wesentlicher Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. § 41 GemHVO NRW). Sie enthält Informationen
über das gemeindliche Vermögen und über sämtliche Schulden der Gemeinde. Die Gliederung der gemeindlichen
Bilanz erfolgt dabei auf beiden Seiten nach Fristigkeiten. Das gemeindliche Vermögen wird auf der
GEMEINDEORDNUNG 832

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Aktivseite der Bilanz gezeigt. Es wird dabei wird zwischen dem Anlagevermögen (langfristig) und dem Umlaufvermögen
(kurzfristig) unterschieden. Dadurch wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert.
Auf der Passivseite werden zuerst das Eigenkapital und dann das Fremdkapital gezeigt, wodurch die Mittelherkunft
bzw. die Finanzierung des gemeindlichen Vermögens offengelegt und dokumentiert wird. Auch auf dieser
Bilanzseite gilt das Prinzip der Fristigkeit. Diese Gegebenheit zeigt sich auch im Eigenkapital, in dem die allgemeine
Rücklage vor der Ausgleichsrücklage steht. Ebenso stehen auf der Passivseite die Kredite für Investitionen
der Gemeinde vor den Krediten zur Liquiditätssicherung. Zur periodengerechten Abgrenzung und als Korrekturposten
werden auf beiden Seiten der gemeindlichen Bilanz noch „Rechnungsabgrenzungsposten“ angesetzt.
Diese Aufgliederung der gemeindlichen Bilanz ist in Bezug auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung sachgerecht
durch Bilanzposten zu erweitern. Je nach Bedeutung der gemeindlichen Sachverhalte können dabei einzelne
Posten noch durch „davon-Vermerke“ weiter untergliedert werden, wenn dieses in Bezug auf das Gesamtbild der
gemeindlichen Bilanz vertretbar ist. Dabei ist zu beachten, dass nach dem Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit
die Bezeichnungen der einzelnen Bilanzposten klar und verständlich sein müssen. Aus den gewählten
Bezeichnungen sollen deshalb die Inhalte transparent und nachvollziehbar sein. Die Bilanzgliederung baut auf
dem nachfolgenden Schema auf (vgl. Abbildung).
Bilanzposten
AKTIVA
1. Anlagevermögen
1.1 Immaterielle Vermögens-
gegenstände
1.2 Sachanlagen
1.3 Finanzanlagen
2. Umlaufvermögen
2.1 Vorräte
2.2 Forderungen
2.3 Sonstige Vermögensgegen-
stände
2.4 Wertpapiere des Umlauf-
vermögens
2.5 Liquide Mittel
3. Aktive Rechnungsabgrenzung
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter
Fehlbetrag
Die Gestaltung der gemeindlichen Bilanz
Haus-
halts-
jahr
EUR
Vor-
jahr
EUR
GEMEINDEORDNUNG 833
Bilanzposten
PASSIVA
1. Eigenkapital
1.1 Allgemeine Rücklage
1.2 Sonderrücklagen
1.3 Ausgleichsrücklage
1.4 Jahresüberschuss/Jahres-
fehlbetrag
2. Sonderposten
3. Rückstellungen
4. Verbindlichkeiten
5. Passive Rechnungsabgrenzung
Abbildung 172 „Die Gestaltung der gemeindlichen Bilanz“
Haus-
halts-
jahr
In der gemeindlichen Bilanz muss zudem jeder Posten mit einer eigenen Ziffer gekennzeichnet und mit dem dazugehörigen
Wertansatz (in Ziffern ausgedrückter Betrag) in einer eigenen Zeile stehen. Bei der Festlegung der
einzelnen Bilanzposten sind aber auch die verbindlichen Zuordnungsvorschriften, die durch den kommunalen
Kontierungsplan näher bestimmt werden, von der Gemeinde zu beachten. Das Muster zur gemeindlichen Bilanz
ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.6.5 des Runderlasses des Innenministeriums vom
24.02.2005; SMBl. NRW. 6300).
EUR
Vor-
jahr
EUR

1.3.6 Der Anhang
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Der Anhang als Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses enthält die besonderen Angaben und Erläuterungen
zu einzelnen Bilanzposten (vgl. § 44 GemHVO NRW). Dadurch soll neben der Beschreibung eine Ergänzung,
Korrektur und Entlastung der Bilanz der Gemeinde bezweckt und deren Interpretation durch die Adressaten
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erleichtert und unterstützt werden. In den Anhang gehören deshalb insbesondere
auch Erläuterungen zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden.
Die erforderlichen Informationen sollen dabei in einen sachlichen Zusammenhang mit der Ergebnisrechnung und
der Bilanz sowie ihren Untergliederungen, aber auch mit der Finanzrechnung stehen. Im gemeindlichen Anhang
sind gleichzeitig aber auch Zusatzinformationen von der Gemeinde zu geben, die für die Beurteilung der Ergebnisrechnung
und der Bilanz sowie der Finanzrechnung eine besondere Bedeutung haben. Diese Angaben können
zu einem besseren Verständnis einzelner gemeindlicher Sachverhalte durch die Jahresabschlussadressaten
führen und deren Interpretation erleichtern.
Mit dem Anhang kann das durch den Jahresabschluss zu vermittelnde Bild der Vermögens- und Schuldenlage
der Gemeinde klar und verständlich ergänzt werden. Die nachfolgende Übersicht zeigt eine Möglichkeit der Gliederung
des Anhangs im gemeindlichen Jahresabschluss beispielhaft auf (vgl. Abbildung).
Die Gestaltung des gemeindlichen Anhangs
1 Allgemeine Angaben
2
3
4
5
Bilanzierungs- und
Bewertungsmethoden
Erläuterungen
zur Bilanz
Erläuterungen
zur Ergebnisrechnung
Erläuterungen
zur Finanzrechnung
6 Sonstige Angaben
7
Hinweise
auf sonstige Unterlagen
8 Hinweis auf Verantwortliche
9 Weitere Besonderheiten
GEMEINDEORDNUNG 834
Einführung, Erläuterungspflichten, gesetzliche
und örtliche Vorschriften u.a.
Angaben zu genutzten Ansatzwahlrechten
und Bewertungswahlrechten u.a.
gegliedert nach Anlage- und Umlaufvermögen,
Eigenkapital und Fremdkapital u.a.
gegliedert nach Arten der Erträge und der
Aufwendungen.
gegliedert nach Arten der Einzahlungen und
der Auszahlungen.
z. B. nicht bilanzierungsfähige Sachverhalte,
die aber wirtschaftliche Bedeutung haben.
z. B. Anlagenspiegel u.a., wenn nicht bereits
unter den vorherigen Abschnitten.
z. B. auf Nennung der Verantwortlichen am
Schluss des Lageberichts nach § 95 Absatz
2 GO NRW.
Wichtige örtliche Sachverhalte, die nicht
bereits anzugeben waren.
Abbildung 173 „Die Gestaltung des gemeindlichen Anhangs“

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Dem Anhang sind aber auch besondere Anlagen beizufügen, durch die der gemeindliche Jahresabschluss noch
verständlicher und nachvollziehbarer werden soll. Dazu gehören insbesondere ein Anlagenspiegel, in dem das
gemeindliche Vermögen mit seinen wertmäßigen Veränderungen aufgezeigt wird (vgl. § 45 GemHVO NRW). Ein
Forderungsspiegel, der die noch offenen Ansprüche der Gemeinde aufzeigt (vgl. § 46 GemHVO NRW) und ein
Verbindlichkeitenspiegel, durch den die noch bestehenden Verpflichtungen der Gemeinde offen gelegt werden,
gehört ebenfalls dazu. Der Verbindlichkeitenspiegel hat auch die nicht in der Bilanz erscheinenden Haftungsverhältnisse
zu enthalten, z. B. die Bürgschaftsverpflichtungen der Gemeinde (vgl. § 47 GemHVO NRW). Dem Anhang
können von der Gemeinde noch spezielle Informationen durch weitere Spiegel beigefügt werden, z. B. zu
den bilanziellen Sonderposten und Rückstellungen.
Für die äußere Gestaltung des gemeindlichen Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen
Formvorgaben vorgesehen. Die Gemeinde soll jedoch bei ihrer Entscheidung über die Darstellung der jahresabschlussbezogenen
Angaben im Anhang und dessen Aufbau den Adressatenkreis des gemeindlichen Jahresabschlusses
(Rat der Gemeinde, Bürgerinnen und Bürger und Aufsichtsbehörde) ausreichend berücksichtigen. Sie
soll die Angaben im Anhang übersichtlich und nachvollziehbar sowie leserfreundlich gestalten, damit auf einfache
Art und Weise ein Bezug zu den jeweils betroffenen Bestandteilen des gemeindlichen Jahresabschlusses hergestellt
werden kann.
1.3.7 Die Jahresabschlussunterlagen
Dem Rat der Gemeinde muss von der gemeindlichen Verwaltung ein vollständiger Jahresabschluss zugeleitet
werden, damit das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres und die
wirtschaftliche Lage der Gemeinde sachgerecht beraten und der Jahresabschluss festgestellt werden können.
Der gemeindliche Jahresabschluss muss dafür aus den gesetzlich bestimmten Bestandteilen bestehen und ihm
müssen die vorgesehenen Anlagen beigefügt sein. Diese Pflicht gilt entsprechend für die unmittelbare Zuleitung
des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung der gesetzlich
vorgesehenen Prüfung, soweit nicht zwischen der gemeindlichen Verwaltung und dem Ausschuss einschließlich
der örtlichen Rechnungsprüfung eine andere Verfahrensweise vereinbart wurde, die im Sinne einer „begleitenden
Prüfung“ zur Verbesserung der örtlichen Verfahrensabläufe beiträgt (vgl. § 101 GO NRW).
Die nachfolgend aufgezeigten Unterlagen sind haushaltsrechtlich bestimmt worden und werden für die Vermittlung
eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzlage der Gemeinde durch den Jahresabschluss als unverzichtbar angesehen. Diese Unterlagen ermöglichen
einen aktuellen, stichtagsbezogenen Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde (vgl. Abbildung).
Die Übersicht über die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen
Ergebnisrechnung
Finanzrechnung
Teilrechnungen
BESTANDTEILE DES JAHRESABSCHLUSSES
GEMEINDEORDNUNG 835
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 1
und § 38 sowie § 22 Absatz 4 GemHVO NRW und Nr.
1.6.1 des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 2
und § 39 sowie § 22 Absatz 4 GemHVO NRW und Nr.
1.6.3 des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 3
und § 40 GemHVO NRW sowie den Nrn. 1.6.2 und Nr.
1.6.4 des Runderlasses vom 24.02.2005

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 95 GO NRW
Die Übersicht über die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen
Bilanz
Anhang
Anlagenspiegel
Forderungsspiegel
Verbindlichkeitenspiegel
Lagebericht
GEMEINDEORDNUNG 836
§
95 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 4
und §§ 41 bis 43 GemHVO NRW sowie den Nr. 1.6.5
des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 5
und § 44 GemHVO NRW
ANLAGEN IM JAHRESABSCHLUSS
§ 44 Absatz 3 und § 45 GemHVO NRW sowie Nr. 1.6.6
des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 44 Absatz 3 und § 46 GemHVO NRW sowie Nr. 1.6.7
des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 44 Absatz 3 und § 47 GemHVO NRW sowie Nr. 1.6.8
des Runderlasses vom 24.02.2005
§ 95 Absatz 1 und 2 GO NRW i.V.m. § 48 GemHVO
NRW
Abbildung 174 „Die Jahresabschlussunterlagen der Gemeinde“
Der Jahresabschluss der Gemeinde muss neben dem Rat der Gemeinde eine unbegrenzte Zahl von Adressaten
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erreichen und muss daher insbesondere für eine Unterrichtung der Bürgerinnen
und Bürger sowie zur Anzeige bei der Aufsichtsbehörde der Gemeinde geeignet sein. Der Gemeinde ist es
dabei freigestellt, entsprechend ihrer örtlichen Bedürfnisse ihrem Jahresabschluss noch weitere Unterlagen über
ihre wirtschaftliche Lage beizufügen, z. B. einen eigenen Geschäftsbericht. Derartige Unterlagen sollten im Zusammenhang
mit den haushaltsrechtlich vorgesehenen Unterlagen stehen und dürfen für die Adressaten des
gemeindlichen Jahresabschlusses nicht die Informationsqualität beeinträchtigen.
1.4 Zu Satz 4 (Beifügung des Lageberichtes zum Jahresabschluss):
1.4.1 Allgemeine Zwecke
Dem gemeindlichen Jahresabschluss ist nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift insbesondere ein Lagebericht
beizufügen. Diese ausdrückliche Vorgabe bedeutet, dass der Lagebericht eine Anlage zum gemeindlichen Jahresabschluss
darstellt. Er zählt damit zu den gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen, die dem Rat der Gemeinde
zusammen mit dem Jahresabschluss zuzuleiten sind. Der gemeindliche Lagebericht stellt zudem einen
Prüfungsgegenstand im Rahmen der Jahresabschlussprüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss dar (vgl.
§ 101 Absatz 1 GO NRW). Er ist dabei insbesondere daraufhin zu prüfen, ob durch ihn in Übereinstimmung mit
dem Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt wird (vgl. § 48 GemHVO NRW).
In diesem Zusammenhang hat der jährliche Lagebericht eine umfassende und vielfältige Informationsfunktion. Er
kann auch als ein strategisches Instrument der Steuerung der Gemeinde angesehen werden. Er ist im Zusammenhang
mit der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses in entsprechender Weise zur Einsichtnahme
verfügbar zu halten. Den Informationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger und des Rates sowie der
Aufsichtsbehörde ist dabei in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Außerdem bedarf der gemeindliche

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§ 95 GO NRW
Lagebericht einer Unterzeichnung durch den Bürgermeister, soweit die Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses
nicht ausdrücklich auch den Lagebericht einschließt.
1.4.2 Die Gestaltung des Lageberichts
Der gemeindliche Lagebericht ist von der Gemeinde so zu fassen, dass er ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt muss (vgl. §
48 GemHVO NRW). Die Fülle der Informationen verlangt dabei eine grundlegende Strukturierung des gemeindlichen
Lageberichtes. Die nachfolgende Übersicht zeigt eine Möglichkeit dazu schematisch auf (vgl. Abbildung).
ABSCHNITT
Rahmenbedingungen
der gemeindlichen
Verwaltungstätigkeit
Ergebnisüberblick
und Rechenschaft
Steuerung und
Produktorientierung
Überblick über die
wirtschaftliche Lage
Wichtige Vorgänge
und Nachträge
Chancen
Risiken
Örtliche
Besonderheiten
Verantwortlichkeiten
Anlagen
Die Gestaltung des gemeindlichen Lageberichts
GEMEINDEORDNUNG 837
INHALTLICHE DARLEGUNGEN
Allgemeine örtliche Verhältnisse und Besonderheiten.
Überblick über die wichtigen Ergebnisse des Jahresabschlusses und Rechenschaft
über die Haushaltswirtschaft.
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
entsprechende Analyse der produktorientierten Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung
der Ziele und Leistungskennzahlen.
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
entsprechende Analyse der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde unter Einbeziehung der produktorientierten Ziele und Leistungskennzahlen,
ggf. auch Angaben über eine Krise.
Bericht über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher, die nach Schluss
des Haushaltsjahres eingetreten sind, und deren Wirkungen auf die Haushaltswirtschaft.
Chancen für die künftige Entwicklung der Gemeinde mit Angabe der zugrunde
liegenden Annahmen.
Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde mit Angabe der zugrunde liegende
Annahmen, ggf. auch der Gegenmaßnahmen und der Risikoüberwachung.
Umsetzung eines Sanierungskonzeptes zur Wiedererreichung und dauerhaften
Sicherung des Haushaltsausgleichs und/oder zum Aufbau von Eigenkapital (Beseitigung
der Überschuldung).
Angaben zu den Mitgliedern des Verwaltungsvorstands bzw. zum Bürgermeister
und Kämmerer sowie zu den Ratsmitgliedern nach § 95 Absatz 2 GO NRW.
z. B. Jahresergebnisse im Zeitvergleich,
Kennzahlen im Zeitvergleich,
Prognosen im Zeitvergleich.
Abbildung 169 „Die Gestaltung des gemeindlichen Lageberichts“

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§ 95 GO NRW
Für die äußere Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen Formvorgaben
vorgegeben worden. Die Gliederung des Lageberichts in einzelne Elemente kann dazu beitragen, dass das im
Jahresabschluss zu vermittelnde Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde gut nachvollziehbar wird.
2. Zu Absatz 2 (Angabe der Verantwortlichen im Lagebericht):
2.1 Zu Satz 1 (Allgemeine Angabepflichten):
2.1.1 Die Inhalte der Angabepflichten
Nach der Vorschrift haben die Mitglieder des Verwaltungsvorstands der Gemeinde, soweit dieser nicht zu bilden
ist, der Bürgermeister und der Kämmerer sowie die Ratsmitglieder am Schluss des Lageberichtes ausgewählte
Angaben über ihre persönlichen Verhältnisse zu machen (vgl. § 70 GO NRW). Die Angabepflichten bestehen
auch für die Personen, die im Haushaltsjahr ausgeschieden sind bzw. ihre Tätigkeit aufgegeben haben. Für die
Auswahl des Personenkreises ist dabei entscheidend, dass diese Personen über ihre ausgeübten Funktionen
besondere Schlüsselpositionen und Verantwortlichkeiten in der Gemeinde innehaben bzw. innegehabt haben. Sie
haben oder hatten durch ihre Stellung einen maßgeblichen Einfluss auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft und
damit auf die Vermögens- und Schuldenlage sowie die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde.
Die gesetzlich bestimmten Angaben sind von dem festgelegten Personenkreis jeweils bezogen auf den jährlichen
Stichtag des gemeindlichen Jahresabschlusses und nicht bezogen auf den Zeitpunkt der Bestätigung des Entwurfs
des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister oder den Zeitpunkt der Feststellung des Jahresabschlusses
durch den Rat zu machen. Unter die Angabepflichten fallen insbesondere personenbezogene Mandate, die
von dem benannten Personenkreis in vielfältiger Form ausgeübt werden, z. B. Aufsichtsratsmandate, Beiratsmandate,
Geschäftsführer- oder Vorstandstätigkeiten, Mitgliedschaften in einer Gesellschafterversammlung oder
einer Verbandsversammlung, Mitgliedschaften in Verwaltungsräten, Mitgliedschaften im Kreditausschuss von
Sparkassen, Mitgliedschaften im Kuratorium von Stiftungen.
Aus Transparenzgründen sollten dabei auch Mandate benannt werden, die aus der beruflichen Funktion heraus
entstanden sind, die bei der Gemeinde ausgeübt wird. Das Innehaben eines solchen Mandates muss dabei nicht
unmittelbar als Vertreter der Gemeinde bestehen. Es sollten auch Mandate aufgrund berufsfachlicher Zusammenschlüsse
angegeben werden, die neben dem Hauptberuf bestehen. In diesem Zusammenhang sollten auch
Funktionen in Institutionen angegeben werden, wenn deren finanzielle Existenz aufgrund rechtlicher Verpflichtungen
wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird (institutionelle Finanzunterstützung), z. B. die Mitgliedschaft
oder der Vorsitz im Aufsichtsrat oder auch die Vorstandstätigkeit in einem Verein.
Die persönlichen Angaben dienen dazu, den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gegenüber,
insbesondere gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinde, die Verantwortlichkeiten für den Jahresabschluss
der Gemeinde hervorzuheben und dabei eine ausreichende Auskunft über die persönlichen Verhältnisse
in Bezug auf mögliche Interessenkonflikte wegen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu geben. Am
Schluss des gemeindlichen Lageberichtes finden sich daher die individualisierten Angaben von jedem Einzelnen
aus dem in der Vorschrift benannten Personenkreis unter Nennung seines Namens (vgl. Abbildung).
Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde
ANGABEPFLICHTEN
- Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen
Vornamen
GEMEINDEORDNUNG 838
BEISPIELE FÜR MANDATE
………..

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§ 95 GO NRW
Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde
ANGABEPFLICHTEN
- der ausgeübte Beruf
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und
anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1
Satz 3 des Aktiengesetzes
- die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten
Aufgabenbereichen der Gemeinde
in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher
Form
- die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher
Unternehmen
GEMEINDEORDNUNG 839
BEISPIELE FÜR MANDATE
………..
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und
anderen Kontrollgremien von Aktiengesellschaften
und anderen Gesellschaften,
- Beirat bei Aktiengesellschaften
- Mitglied der Gesellschafterversammlung
(Gesellschafterausschuss), z. B. bei gemeindlichen
Betrieben der Abfallbeseitigung,
Abwasserbeseitigung, Energieversorgung,
Stadtentwicklung, Stadtmarketing,
Verkehrsinfrastruktur, Verkehrsbetrieb,
Wasserversorgung, Wirtschaftsförderung,
- Mitglied der Verbandsversammlung,
- Mitglied des Verwaltungsrats,
- Mitglied in besonderen Ausschüssen,
- Mitglied einer Kommission,
- Mitglied eines Fachbeirates,
- Mitglied der Geschäftsführung
- Mitglied im Beirat von Versicherungsgesellschaften,
- Mitglied im Stiftungsrat, Beirat oder Kuratorium
von Stiftungen
Abbildung 176 „Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde“
Durch die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben wird auf mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen
hingewiesen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung
sind. Mit den Angaben soll die berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt und deren Kompetenz
erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutzklausel,
nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränkte Angaben gemacht werden dürfen, außer das
Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet.
Angabepflichtig im gemeindlichen Lagebericht sind dagegen nicht das Innehaben von Aktien und damit die
grundsätzliche Zugehörigkeit zur Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft, denn dieses Gremium ist nicht
personenbezogen wie die anderen Organe der Aktiengesellschaft, die allesamt nach Namen gebildet werden. Die
Verbindung der einzelnen Personen (Aktionäre) zur Hauptversammlung wird nur durch das Innehaben von Aktien
und nicht durch Namen, Ämter oder Funktionen bestimmt.
Weitere über die Pflichtangaben hinausgehende Angaben, z. B. Angaben über die Höhe der Entgelte für die
Tätigkeit in Organen, werden im Zusammenhang mit dem im Lagebericht zu machenden Angaben nicht gefordert.
Die Angaben hängen nicht vom pflichtgemäßen Ermessen der betreffenden Personen ab, denn es kommt
nicht darauf an, ob dieser Teil der gemeindlichen Berichterstattung zum Verständnis des Jahresabschlusses
notwendig ist. Die zu machenden Angaben sind daher aus dem Blickwinkel der Adressaten des Jahresabschlusses
und nicht aus dem Blickwinkel der Organmitglieder zu betrachten und zu prüfen.

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§ 95 GO NRW
2.1.2 Auskünfte über die Geschäftsführung der Gemeinde
Für die Gemeinde besteht die gesetzliche Verpflichtung, am Schluss des Lageberichtes ausgewählte Angaben
über die Verantwortlichen in der Gemeinde zu machen, um auf mögliche typische Interessenkonflikte hinzuweisen,
die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung sind. Diese Angabepflichten
bieten sich als geeigneter Anlass an, im Lagebericht der Gemeinde auch Aussagen über die ordnungsgemäße
Geschäftsführung dieser Verantwortlichen zu machen. Dazu gehören u.a. Angaben über eine ausreichende
Informationsversorgung und die Erfüllung der Berichtspflichten sowie Kontrollen im Sinne eines wirtschaftlichen
Verwaltungshandelns zum Wohle der Gemeinde. Es können daher Angaben über die Arbeitsweise
der Organe und über Führungspraktiken, ggf. unter Benennung gesetzlicher Standards, dazu gemacht werden.
Der gemeindliche Lagebericht stellt dabei aber kein Marketinginstrument dar.
Unter Berücksichtigung der Verantwortung der gesetzlich vorgesehenen Gremien der Gemeinde bedarf es entsprechender
Angaben über die Arbeit des gesamten Gremiums und nicht einer personenbezogenen Zuordnung
auf seine Mitglieder. Zudem müssen nicht die sachlichen Beratungsinhalte von Sitzungen und Beratungen zum
Gegenstand der Berichterstattung gemacht werden. Den Angaben über das tatsächliche Zusammenwirken nicht
nur zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung, sondern auch zwischen dem Rat und
seinen Ausschüssen sowie dem Bürgermeister und dem Verwaltungsvorstand kommt eine besondere Bedeutung
zu. Unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um
Informationen sicherzustellen.
2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf die Vorschrift des § 43 Absatz 2 GO NRW):
2.2.1 Der Verweis auf die Nummer 5 der Vorschrift
Nach der Vorschrift gilt im Zusammenhang mit den Angabepflichten über die persönlichen Verhältnisse der
Ratsmitglieder ergänzend die Regelung des § 43 Absatz 2 Nummer 5 GO NRW für die Mitglieder des Rates der
Gemeinde entsprechend, sofern für diese Personen im Lagebericht besondere Angaben im Zusammenhang mit
dem gemeindlichen Jahresabschluss gemacht werden müssen. Der Verweis auf diese Regelung bewirkt, dass
das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Vorschrift über die Angabepflichten durch ein Ratsmitglied je nach
seiner Tätigkeit durch den Rat, die Bezirksvertretung oder einen Ausschuss zu prüfen und festzustellen ist.
2.2.2 Der Verweis auf die Nummer 6 der Vorschrift
Nach der Vorschrift gilt im Zusammenhang mit den Angabepflichten über die persönlichen Verhältnisse der
Ratsmitglieder ergänzend die Regelung des § 43 Absatz 2 Nummer 6 GO NRW für die Mitglieder des Rates der
Gemeinde entsprechend, sofern zu diesen Personen im Lagebericht besondere Angaben im Zusammenhang mit
dem gemeindlichen Jahresabschluss gemacht werden müssen. Der Verweis auf diese Regelung bewirkt, dass
die Mitglieder der Bezirksvertretungen sowie sachkundige Bürger und sachkundige Einwohner als Mitglieder von
Ausschüssen mögliche Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nur dann nicht geltend machen können, wenn
diese im Zusammenhang mit ihren Aufgaben stehen. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist jeweils von der
Bezirksvertretung bzw. vom Ausschuss zu prüfen und zu entscheiden.
GEMEINDEORDNUNG 840

3. Zu Absatz 3 (Aufstellung des Jahresabschlusses):
3.1 Zu Satz 1 (Aufstellungsverfahren)
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3.1.1 Die Aufstellung des Entwurfs durch den Kämmerer
3.1.1.1 Die Zuständigkeiten
Nach der Vorschrift ist der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses mit seinen Anlagen vom Kämmerer der
Gemeinde aufzustellen, der die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat. Er hat dabei die Generalnorm zu
beachten, nach der der Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde vermitteln muss. Dieses Gebot kann unter Beachtung des Vollständigkeitsgebots nur dann erfüllt werden,
wenn der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile und
Anlagen umfasst. Nach der Fertigstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses hat der Kämmerer
den Entwurf zu unterzeichnen und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen.
Der Kämmerer hat bei der Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschlusses der Gemeinde die Zeitvorgabe zu
beachten, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des
Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten hat. Das gesamte Aufstellungsverfahren des gemeindlichen
Jahresabschlusses erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung und Terminplanung. Es ist deshalb von der
Gemeinde örtlich festzulegen, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem Termin zu erbringen hat. Dabei ist
ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und den zu klärenden
Sachverhalten herzustellen. Auch sind die Erfordernisse zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
bei der Aufgaben- und Zeitplanung der Gemeinde bereits auch beim Jahresabschluss zu berücksichtigen.
Zur Durchführung der örtlichen Prüfung bedarf es dabei grundsätzlich eines vollständigen vom Bürgermeister
bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses. Dieses Erfordernis muss jedoch auch unter dem
Gesichtspunkt einer sich an die Aufstellung anschließenden „begleitenden Prüfung“ bewertet und umgesetzt
werden, denn das Ziel und der Zweck der örtlichen Prüfung des Jahresabschlusses ist nicht mehr eine formal
strenge „nachträgliche“ Prüfung. Der Kämmerer hat dieses Erfordernis bereits bei der Aufstellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses zu beachten. Es bedarf daher einer eigenverantwortlichen Abstimmung innerhalb der
gemeindlichen Verwaltung über eine den örtlichen Verhältnissen angepasste Aufstellung der Jahresabschlussunterlagen.
Dazu gehört ein Zusammenwirken bei der Prüfung mit zeitlich angepassten prüffähigen Vorlagen.
Unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass der Rat der Gemeinde einen geprüften Jahresabschluss
bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres festzustellen hat, sollte daher ein jährlicher
Zeitplan nicht nur die Aufstellung- und Beteiligungserfordernisse festlegen, sondern auch ausweisen, wer,
wem welche gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen zu übergeben und zu übernehmen hat. Für die begleitende
Prüfung kann dabei festgelegt werden, wann welche Teile des Entwurfs des Jahresabschlusses zur Prüfung
zur Verfügung stehen und bis wann das gesamte Prüfungsverfahren durch einen Bestätigungsvermerk abgeschlossen
sein muss. Dabei muss auch geklärt werden, wie mit Berichtigungsvorschlägen zum Entwurf des
Jahresabschlusses aus der örtlichen Prüfung umgegangen werden soll. Dem Rechnungsausschuss sollte nach
der Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung ein vollständiger und geprüfter Entwurf des Jahresabschlusses
zur weiteren Beratung zur Verfügung stehen, der auch vom Bürgermeister bestätigt worden ist.
3.1.1.2 Die inhaltlichen Anforderungen
Der Kämmerer der Gemeinde hat bei der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses die
Generalnorm in Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift zu beachten, nach der der Jahresabschluss der Gemeinde unter
GEMEINDEORDNUNG 841

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§ 95 GO NRW
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln muss. Er muss zudem
auch den Lagebericht erstellen, der dem gemeindlichen Jahresabschluss beizufügen und so zu fassen ist, dass
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde vermittelt wird (vgl. § 48 Satz 1 GemHVO NRW).
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind jedoch nicht nur die Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung, sondern auch das Anschaffungskostenprinzip und der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie
weitere Schutzklauseln bzw. Prinzipien und haushaltswirtschaftliche Regelungen zu beachten. Dazu gehört z. B.
insbesondere das Vollständigkeitsgebot, nachdem der Entwurf des Jahresabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile
und Anlagen umfassen muss. Der Entwurf und der Lagebericht bilden dann die dem Rat der Gemeinde
zuzuleitenden Jahresabschlussunterlagen.
3.1.1.3 Die Entscheidungen zu über- und außerplanmäßigen Aufwendungen
Im Zusammenhang mit der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses bedarf es vielfach noch der Entscheidung
über notwendige über- und außerplanmäßige Aufwendungen - auch erhebliche – die aber erst im
Rahmen des Jahresabschlusses hinsichtlich ihres Umfanges konkret erkennbar werden und dem abgelaufenen
Haushaltsjahr noch wirtschaftlich zugeordnet werden müssen. Die Entscheidung darüber findet üblicherweise in
einem gesonderten Verfahren statt (vgl. § 83 GO NRW). Die in dieser Vorschrift enthaltenen Bestimmungen sind
aber auf zusätzliche Aufwendungen ausgerichtet, für die ein Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres entsteht.
Es ist daher sachgerecht, über den Bedarf an über- und außerplanmäßigen Aufwendungen, der erst im Rahmen
der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entsteht, auch in diesem Rahmen zu entscheiden. Diese
Entscheidung kann der Kämmerer im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
treffen. Zu beachten ist, dass bei über- und außerplanmäßigen Auszahlungen diese Möglichkeit
nicht besteht, denn nach dem beim gemeindlichen Zahlungsverkehr zu beachtenden Kassenwirksamkeitsprinzip
sind zu leistende Auszahlungen immer in dem Haushaltsjahr zu erfassen, in dem die Zahlung erfolgt.
3.1.2 Die Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister
3.1.2.1 Die Inhalte der Bestätigung
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
zu bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Sie stellt eine
funktionale und keine persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar und kommt durch die
Unterzeichnung des dem Bürgermeister den ihm vorgelegten Entwurfs zum Ausdruck. Der Bürgermeister erfüllt
mit seiner Bestätigung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Er bestätigt, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung
heraus richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise
gibt. Dabei ist klarzustellen, ob die Bestätigung auch den Lagebericht umfasst, der dem gemeindlichen Jahresabschluss
beizufügen ist.
Der Bürgermeister ist jedoch nicht verpflichtet, den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
unverändert dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Wenn aus seiner Sicht ein Bedarf für Änderungen
besteht, kann er eigenverantwortlich diese Änderungen vornehmen. Er kann zum Entwurf auch Einschränkungen
machen oder weitere Hinweise geben. Eine Abstimmung des Bürgermeisters mit dem Kämmerer ist in
diesen Fällen sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend. Der Bürgermeister hat bei der Erteilung seiner
Bestätigung darauf zu achten, dass er den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
innerhalb von drei Monaten nach dem Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung und Feststellung zuzuleiten hat.
GEMEINDEORDNUNG 842

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Die Unterzeichnung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Bürgermeister stellt zudem
eine Vollständigkeitserklärung dahingehend dar, dass der Entwurf alle Bestandteile und Anlagen enthält, die dafür
haushaltsrechtlich vorgeschrieben bzw. notwendig sind. Es bedarf daher keiner gesonderten Erklärung zur Vollständigkeit
dieser Unterlagen, z. B. gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss oder anderen Prüfern, die den
gemeindlichen Jahresabschluss zu prüfen haben (vgl. § 101 GO NRW). Mit der Unterschrift des Bürgermeisters
und dem Datum wird zudem nachgewiesen, inwieweit der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses so
fristgerecht aufgestellt und dem Rat zugeleitet worden ist, dass dieser spätestens bis zum Ende des dem Haushaltsjahr
folgenden Jahres den Jahresabschluss feststellen kann.
Im Rahmen der Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann der Bürgermeister auch noch den erforderlich
gewordenen über- und außerplanmäßigen Aufwendungen zustimmen, soweit dazu seine Zustimmung
erforderlich ist (vgl. § 83 GO NRW). Die Zustimmung in diesem Verfahren ist als vertretbar anzusehen, denn die
in der genannten Vorschrift enthaltenen Verfahrensregelungen und Zuständigkeiten sind auf die Erfordernisse
und die Ausführung des Haushaltsplans innerhalb des Haushaltsjahres ausgelegt. Soweit Aufwendungen - auch
erhebliche - aber erst im Rahmen des Jahresabschlusses dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zugeordnet
werden können, bedarf es dann nicht zusätzlich des in § 83 GO NRW bestimmten Verfahrens. Diese
Sachlage betrifft jedoch nicht über- und außerplanmäßige Auszahlungen, denn diese sind nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip
immer dem jeweils aktuellen Haushaltsjahr zuzuordnen, in dem die Zahlung erfolgt.
3.1.2.2 Die Informationspflichten des Bürgermeisters
Der Bürgermeister hat nach der Vorschrift das Recht, von dem ihm vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
abzuweichen, bevor er diesen dem Rat der Gemeinde zuleitet. Der Bürgermeister hat er vor der
Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer über seine abweichende Auffassung zu informieren
und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen Änderungen des Entwurfs
offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu, eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister
geänderten Entwurf des Jahresabschlusses abzugeben, soweit er die vorgenommenen Änderungen
an seinem Entwurf nicht mittragen kann.
Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen
Jahresabschlusses vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise
weitreichenden Umfangs seiner von ihm für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschlusses
der Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Bei offenen
Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister über die Entwurfsfassung sind diese ggf. im Rahmen
der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss unter Einbeziehung der vom Kämmerer
abgegebenen Stellungnahme auszuräumen bzw. ist darüber zu entscheiden.
3.1.3 Die Wirkungen der Unterzeichnungen
Mit ihren Unterschriften auf dem aufgestellten und bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
erfüllen der Kämmerer und der Bürgermeister eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Sie dokumentieren dadurch
auch ihre Verantwortung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft als Nachweis im Sinne der Vorschrift. Beide
Verantwortlichen bringen damit zudem zum Ausdruck, dass der von ihnen aufgestellte Entwurf des gemeindlichen
Jahresabschlusses aus ihrer Verantwortung heraus richtig und vollständig ist. Sie erklären damit auch, dass das
Ergebnis des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen
und betriebswirtschaftlichen Regeln aufgezeigt wird und unter Beachtung der Grundsätze ord-
GEMEINDEORDNUNG 843

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nungsmäßiger Buchführung der Jahresabschluss sowie der Lagebericht ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln.
Das Gebot der Vollständigkeit bedingt im Rahmen der Unterzeichnung des gemeindlichen Jahresabschlusses
nicht, dass die Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses einzeln durch den Kämmerer
und den Bürgermeister zu unterzeichnen sind. Es bietet sich deshalb an, den gemeindlichen Jahresabschluss
buchtechnisch zusammenzufassen. Dadurch wird es für Dritte erkennbar und nachvollziehbar, dass sich die Unterzeichnung
des Kämmerers und des Bürgermeisters auf die Gesamtheit des Jahresabschlusses und nicht auf
bestimmte Teile davon bezieht, z. B. Ratsmitglieder und Abschlussprüfer.
3.1.4 Die Stellungnahme des Kämmerers
Der Kämmerer kann ggf. eine Stellungnahme abgeben, soweit der Bürgermeister von dem ihm vorgelegten Entwurf
des gemeindlichen Jahresabschlusses abweicht und der Kämmerer die vorgenommenen Änderungen nicht
mittragen kann. Sofern der Kämmerer eine Stellungnahme zu den Änderungen des Bürgermeisters abgegeben
hat, muss der Bürgermeister diese Stellungnahme mit dem von ihm bestätigten Entwurf des Jahresabschlusses
dem Rat zuleiten. Der Kämmerer hat dann das Recht, seine Auffassung zum gemeindlichen Jahresabschluss in
den Beratungen des Rates persönlich zu vertreten (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Dieses „Rederecht“
kann nicht vom Bürgermeister übernommen oder von ihm in Vertretung des Kämmerers wahrgenommen werden.
3.2 Zu Satz 2 (Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat):
3.2.1 Die Zwecke und Inhalte der Zuleitung
Die in der Vorschrift geregelte Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der
Gemeinde dient einerseits der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, denn der Rat hat die Pflicht,
nach Abschluss des Haushaltsjahres, die Ausführung des Haushaltsplans, soweit sie sich im Jahresabschluss
niederschlägt, zu überprüfen und über das Ergebnis sowie über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw.
die Behandlung des Jahresfehlbetrages einen Beschluss zu fassen (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO NRW).
Andererseits kommt der Bürgermeister durch die Zuleitung des Jahresabschlusses auch seiner Pflicht nach, den
Rat über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zu unterrichten, sodass der Rat auch seiner
Kontrollaufgabe nachkommen kann (vgl. § 55 Absatz 1 GO NRW).
Durch den gemeindlichen Jahresabschluss legt der Bürgermeister deshalb Rechenschaft über die Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr gegenüber dem Rat der Gemeinde ab und legt durch
den Jahresabschluss dar, wie er seinen Auftrag ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im
Verlaufe des Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf das Vermögen und die Schulden
der Gemeinde ergeben, wie sich die wirtschaftliche Lage der Gemeinde darstellt und welche Chancen und Risiken
sich insgesamt für die künftige Entwicklung der Gemeinde ergeben.
Mit der Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde werden dieser
Vertretungskörperschaft erste Informationen für seine gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung über den gemeindlichen
Jahresabschluss gegeben. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Rat unmittelbar nach der Zuleitung
bzw. aufgrund der Vorlage den Entwurf des Jahresabschlusses unmittelbar festzustellen hat. Vielmehr dient die
Zuleitung des Jahresabschlusses an den Rat dem Zweck die gesetzlich vorgesehene Prüfung des Jahresabschlusses
durch den Rechnungsprüfungsausschuss des Rates durchführen zu lassen, denn der Rat darf nur über
eine geprüfte Fassung einen Beschluss fassen (vgl. § 96 i.V.m. § 101 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 844

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Durch die Zuleitung verlässt der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses den Machtbereich der gemeindlichen
Verwaltung, weil die Aufstellungsarbeiten abgeschlossen sind. Dem steht nicht entgegen, dass der Bürgermeister
einerseits als Verantwortlicher für die gemeindliche Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW) und andererseits
als Ratsmitglied kraft Gesetzes handelt (vgl. § 40 Absatz 2 GO NRW). Die Zuleitung der gemeindlichen
Jahresabschlussunterlagen an den Rat dient auch dazu, den Ratsmitgliedern nicht nur die nötigen Informationen
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft zu geben, um die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
beschließen zu können.
Die Ratsmitglieder haben aufgrund des durch den Bürgermeister bestätigten Jahresabschlusses auch über die
gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters für das Haushaltsjahr zu entscheiden (vgl. § 96 Absatz 1
Satz 4 GO NRW). Der Bürgermeister, der die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an
den Rat der Gemeinde durchführt, kann daher im Rahmen seiner Vorlage an den Rat bereits darlegen, dass und
wie von ihm die gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem Auftrag des Rates ordnungsgemäß ausgeführt
wurde und dass aus seiner Sicht keine Erkenntnisse vorliegen, die gegen seine Entlastung sprechen.
Im Rahmen der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses können sich ggf. noch wichtige oder
erhebliche Änderungen ergeben, die der Rat dann grundsätzlich in seine Feststellungen einzubeziehen, zu bewerten
und zu entscheiden hat. Dabei ist es vertretbar, begleitend zur Prüfung und in Absprache mit den Unterzeichnern
des Entwurfs diesen soweit zu ändern, dass aufgetretene Fehler beseitigt werden. Soweit bereits im
Rahmen der Prüfung sachgerechte Änderungen des Entwurfs im Zusammenwirken der örtlichen Rechnungsprüfung
und der gemeindlichen Verwaltung erfolgt sind, ist der Rat darüber zu informieren, in welchem Umfang der
Entwurf aktualisiert bzw. welche Teile neu gefasst wurden.
In solchen Fällen ist der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht insgesamt neu aufzustellen (kein
neuer zweiter Entwurf). Der Bürgermeister muss vielmehr in solchen Fällen nur gesondert bestätigen, dass die
dem Rat nunmehr vorliegende Fassung zur Feststellung des Jahresabschlusses aktualisiert wurde und nunmehr
zutreffend das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr abbildet.
3.2.2 Der Vollzug der Zuleitung
3.2.2.1 Die Übergabe an den Rat
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
mit seinen Anlagen dem Rat der Gemeinde zur Feststellung zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit
der Rat als Kollegialorgan, das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) und nicht das einzelne
Ratsmitglied. Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen an den Rat der
Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass ein entsprechender Tagesordnungspunkt
auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird.
Diese Tätigkeit erfolgt durch den Bürgermeister, denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen (vgl. § 47 Absatz 1
Satz 1 GO NRW) und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO NRW). Im
Rahmen der beschlussfähigen Zusammenkunft des Rates (Sitzung), bei der ein entsprechender Tagesordnungspunkt
zur Beratung ansteht, kann die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat
der Gemeinde als erledigt betrachtet werden.
Für die weiteren Beratungen des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses im Rat der Gemeinde sowie für
die Verweisung des Entwurfs zur Prüfung an den Rechnungsprüfungsausschuss ist es wichtig, dass jedes Ratsmitglied
über ausreichende Beratungsunterlagen verfügen kann. Ihm stehen hinsichtlich der Beschlussfassung
des Rates eigene Mitwirkungsrechte zu, die erfordern, sachgerechte Unterlagen über die abgeschlossene gemeindliche
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres verfügbar sind.
GEMEINDEORDNUNG 845

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Es muss daher gewährleistet werden, dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
durch den Rechnungsprüfungsausschuss sachgerecht die Feststellung darüber treffen kann. Dazu
gehört, dass der Bürgermeister auch die Stellungnahme des Kämmerers mit vorzulegen hat, wenn der Kämmerer
von dem ihm gesetzlich eingeräumten Recht Gebrauch gemacht hat, eine Stellungnahme zu dem vom Bürgermeister
geänderten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses abzugeben.
3.2.2.2 Die Übergabe an den Ausschuss und Information an den Rat
Der vom Bürgermeister bestätigte Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses mit seinen Anlagen ist dem Rat
der Gemeinde zur Feststellung zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit grundsätzlich der Rat als Kollegialorgan.
Aus dem Zusammenspiel dieser Regelung mit der haushaltsrechtlichen Regelung, das der Rat den vom
Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss festzustellen hat (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 GO NRW),
kann abgeleitet werden, dass die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat auch
dann als vollzogen anzusehen ist, wenn der Entwurf unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben
und gleichzeitig der Rat in einer Vorlage darüber unterrichtet wird. Eine solche Vorgehensweise ist als sachgerecht
im Sinne der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat anzusehen, denn dem Rat werden keine
Rechte vorenthalten, noch wird er bei einem solchen Verfahren ausgeschlossen.
Der Rat kann im Wege der Unterrichtung das Jahresergebnis sowie Eckwerte der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde
zur Kenntnis nehmen, wie es auch bei einer Zuleitung an den Rat bzw. über den Rat an den Rechnungsprüfungsausschuss
möglich ist. Solche Eckwerte können z. B. Daten aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung
und der Bilanz sein, wobei die Ratsvorlage auch wichtige mit den Bestandteilen des gemeindlichen Jahresabschlusses
in Verbindung stehende wesentliche Feststellungen enthalten sollte, z. B. Informationen aus dem
Anhang sowie Einschätzungen aus dem Lagebericht (vgl. §§ 37 ff. GemHVO NRW).
Die unmittelbare Übergabe des zu prüfenden Jahresabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss ist auch
deshalb vertretbar, weil die Beteiligung anderer Ausschüsse des Rates, z.B. des Finanzausschusses, nicht die
vorherige Beteiligung des Rates erfordert. Die Verkürzung des Verfahrensweges führt daher materiell zu keinen
Einschnitten der Rechte noch der Zwecke, auf die die haushaltsrechtlichen Vorschriften ausgerichtet sind. In der
örtlichen Abwägung, ob eine direkte Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den
Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen soll, müssen die genannten Gegebenheiten, aber auch die Einhaltung
der gesetzlich bestimmten Frist für die Feststellung des Jahresabschlusses (spätestens 31. Dezember des dem
Haushaltsjahr folgenden Jahres) einbezogen werden.
Eine unmittelbare Übergabe des Entwurfs an die örtliche Rechnungsprüfung ist jedoch nicht zulässig. Diese
Sachlage gilt auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss gleichzeitig unterrichtet wird. Es bedarf immer
eines Prüfungsauftrages, die sich jedoch die gemeindliche Verwaltung nicht selbst erteilt kann, weil auch das
haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ein Gegenstand der Abschlussprüfung ist. Die Zuleitung des
Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat ist als vollzogen anzusehen, wenn der Entwurf unmittelbar
dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben und gleichzeitig der Rat unterrichtet wird.
3.2.3 Der Zeitraum der Aufstellung und die Bestätigung des Jahresabschlusses
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat der Gemeinde zur Feststellung
zuzuleiten. Grundsätzlich gilt daher der 31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag für
die Aufstellung dieses Jahresabschlusses. Die gesetzliche Frist erfordert daher, dass der Kämmerer als der gesetzlich
dafür Verantwortliche den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses rechtzeitig aufstellt. Das ge-
GEMEINDEORDNUNG 846

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§ 95 GO NRW
samte Aufstellungsverfahren des Jahresabschlusses erfordert deshalb einer klaren Aufgabenverteilung und Terminplanung.
Es ist daher von der Gemeinde örtlich festzulegen ist, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem
Termin zu erbringen hat, um die für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und zu klärenden
Sachverhalte fristgerecht erledigt zu können.
Die dreimonatige Frist für die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde
dient u.a. dazu, den Jahresabschluss technisch vorzubereiten und im Rahmen der Aufstellung die erforderlichen
Entscheidungen aus Sicht und in Verantwortung der gemeindlichen Verwaltung zu treffen. Außerdem
hat der Rat einen Anspruch darauf, möglichst zeitnah an das Ende des Haushaltsjahres über das Ergebnis und
den Vollzug der Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr informiert zu werden. Durch eine fristgerechte
Zuleitung kommt der Bürgermeister seiner Pflicht nach, den Rat über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung
zu unterrichten (vgl. § 55 Absatz 1 GO NRW).
Die gesetzliche Fristvorgabe soll daher den Bedürfnissen des Rates Rechnung tragen, damit der Rat seiner Kontrollfunktion
nachkommen kann. Sie soll aber ebenfalls der Verwaltung der Gemeinde Rechnung tragen, die wirtschaftlichen
Entscheidungen zeitnah zu treffen. Dafür müssen die Ist-Ergebnisse aus dem haushaltswirtschaftlichen
Handeln des vergangenen Haushaltsjahres sowie die daraus resultierenden Wertansätze der gemeindlichen
Bilanz schnellstmöglich ermittelt werden. Die Fristvorgabe trägt damit zur Bedeutung und dem Wert des gemeindlichen
Jahresabschlusses sowie zur Tragfähigkeit der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters bei.
Die Einhaltung der Aufstellungsfrist für den gemeindlichen Jahresabschluss gehört dabei zur ordnungsmäßigen
Buchführung der Gemeinde. Bei einer erheblichen Überschreitung der Frist kann daher die gemeindliche Buchführung
als nicht mehr als ordnungsmäßig im Sinne der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung angesehen
werden. Diese Beurteilung beruht auch darauf, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter
Beachtung der GoB zu vermitteln hat. Dabei kommt es nicht darauf an, ob bei einer tatsächlich eingetretenen
erheblichen Fristüberschreitung durch die Gemeinde von der Aufsichtsbehörde darauf gerichtete Maßnahmen
auch ergriffen werden.
3.2.4 Der Zeitraum der Aufstellung und das Wertaufhellungsprinzip
3.2.4.1 Allgemeine Grundlagen
Das Wertaufhellungsprinzip kann durch die Gemeinde nur im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und dem
letzten Tag der fristgerechten Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr angewendet
werden. Das Ende dieses Zeitraumes wird dabei durch die gesetzliche Regelung bestimmt, dass der Bürgermeister
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat der Gemeinde den von ihm bestätigten
(aufgestellten) Jahresabschluss zur Feststellung zuzuleiten hat (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
In diesem Zeitraum ist es möglich, dass noch nach dem Abschlussstichtag gewonnene Kenntnisse über haushaltswirtschaftliche
Gegebenheiten der Gemeinde in den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses einfließen
zu lassen. Ohne eine Verknüpfung des Wertaufhellungsprinzips mit der haushaltsrechtlich bestimmten Aufstellungsfrist
für den gemeindlichen Jahresabschluss läge es in zeitlicher Hinsicht im Belieben der Gemeinde, die
Sachverhalte als wertaufhellende Informationen im gemeindlichen Jahresabschluss zu berücksichtigen.
Die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips nach dem Abschlussstichtag kommt in diesen Zusammenhang ein
Ausnahmecharakter zu, auch wenn die Pflicht für die Gemeinde besteht, vorhersehbare Risiken und Verluste, die
bis zum Abschlussstichtag entstanden sind, auch dann zu berücksichtigen sind, wenn diese erst zwischen dem
Abschlussstichtag und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses der Gemeinde bekannt geworden sind.
Als letzter Tag der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses im Sinne der Vorschrift ist daher der Tag
GEMEINDEORDNUNG 847

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§ 95 GO NRW
anzusehen, an dem die Buchführung für das abgelaufene Haushaltsjahr abgeschlossen und die Entscheidungen
über die Inhalte und die Gestaltung des gemeindlichen Jahresabschlusses getroffen worden sind.
Unter Einbeziehung der gesetzlichen Verpflichtungen des Kämmerers und des Bürgermeisters zur Aufstellung
bzw. Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses ist dieses regelmäßig der Tag, an dem der
Bürgermeister durch seine Unterschrift den vom Kämmerer bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
dem Rat der Gemeinde zuleitet ggf. dem Rechnungsprüfungsausschuss übergibt. Nach der gesetzlichen
Regelung soll die Zuleitung des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat innerhalb von drei Monaten
nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW). Dadurch ist grundsätzlich der 31. März
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag der Zuleitung anzusehen.
Dieser Tag stellt gleichzeitig den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips durch die Gemeinde
dar. In diesem Fall stehen sich zudem nicht die zeitliche Frist und das Wertaufhellungsprinzip als zwei gleichrangige
haushaltsrechtliche Vorschriften gegenüber, die deshalb hinsichtlich ihrer Bedeutung und Wesentlichkeit
gegeneinander abzuwägen wären. Für die gesetzliche Vorschrift über die Aufstellungsfrist besteht von Anfang an
ein Vorrang gegenüber einem haushaltswirtschaftlichen Prinzip, dass verordnungsrechtlich bestimmt und in einen
Zusammenhang mit der gesetzlichen Regelung gestellt wurde.
Ein solcher Vorrang kann dabei auch nicht im Wege der Auslegung auf das haushaltswirtschaftliche Prinzip übertragen
werden. Es würde ggf. lediglich ein Korrekturbedürfnis, aber keine bilanzielle Rechtswidrigkeit des Jahresabschlusses
entstehen, das keinen Anlass für eine Änderung des Bestätigungsvermerks begründen kann. Die
Vorgabe einer zeitlichen Begrenzung für die Wertaufhellung ist daher als sachgerecht anzusehen, denn die im
gemeindlichen Jahresabschluss enthaltenen Informationen verlieren mit zunehmenden Zeitablauf ihre Bedeutung
für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie für die Steuerung der Gemeinde.
3.2.4.2 Keine eigenständige Ausgestaltung
Die Anwendung des haushaltswirtschaftlich bestimmten Wertaufhellungsprinzips kann die Gemeinde grundsätzlich
nicht vom zeitlichen und organisatorischen Ablauf der eigenen Aufstellungsarbeiten des gemeindlichen Jahresabschlusses
bzw. von seiner Fertigstellung abhängig machen. Es ist daher von der Gemeinde nicht zu entscheiden,
in welchem Zeitraum nach dem Abschlussstichtag ertrags-, aufwands- oder vermögenswirksame
Sachverhalte in die vorzunehmende Periodenabgrenzung noch einbezogen werden dürfen.
Der Grundsatz der Haushaltswahrheit verlangt, dass die Anwendung des Prinzips der Wertaufhellung durch die
Gemeinden willkürfrei erfolgen muss. Er unterliegt daher nicht der eigenständigen Ausgestaltung durch die Gemeinde,
z.B. in dem die Zeitdauer der Abschlussprüfung hinzugerechnet wird. Durch die ausdrückliche Verwendung
des Begriffs „Aufstellung“ in der Vorschrift über den gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 95 Absatz 3 GO
NRW) und in der Vorschrift über die allgemeinen Bewertungsanforderungen wird ausdrücklich eine unmittelbare
Verbindung zwischen diesen haushaltsrechtlichen Tatbeständen geschaffen.
Für die Gemeinde wird dadurch z. B. klargestellt, dass der Zeitraum für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips
nicht eigenständig ausgestaltet und erweitert werden kann, z. B. bis zur tatsächlichen Prüffähigkeit der gemeindlichen
Jahresabschlussunterlagen oder bis zum Abschluss der Prüfung oder bis zum Zeitpunkt der Feststellung
des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW). Die oftmals aus örtlichen
Gründen gewünschte Ausdehnung des Zeitraumes der Wertaufhellung findet in den haushaltsrechtlichen
Vorschriften jedoch keine Grundlage (vgl. §§ 96 und 101 GO NRW).
Ein möglicher Änderungsbedarf des gemeindlichen Jahresabschlusses nach dem gesetzlich bestimmten Aufstellungszeitraum
kann daher nicht unter dem Begriff der Wertaufhellung subsumiert werden. Er kann ggf. noch zu
einer Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses führen, sofern im Rahmen der Prüfung oder der Bera-
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§ 95 GO NRW
tungen des Rates ein Bedarf dafür anerkannt wird. Vor der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat
kann es daher noch zu Fehlerberichtigungen kommen, über von der Gemeinde zu entscheiden ist. Eine Fehlerberichtigung
nach der Feststellung des Jahresabschlusses ist nur dann möglich, wenn eine Änderung zum Gegenstand
des Feststellungsbeschlusses des Rates gemacht wurde, z. B. durch eine Änderungsliste.
Eine eigenständige Verkürzung des Wertaufhellungszeitraums durch die Gemeinde, z. B. auf den ersten oder die
ersten beiden Monate nach dem abgelaufenen Haushaltsjahr, steht grundsätzlich nicht im Einklang mit der haushaltsrechtlichen
Vorschrift. Sie kann aber dadurch entstehen, dass dem Rat bereits in diesem Zeitraum der Entwurf
des Jahresabschlusses zugeleitet wird. Das gemeindliche Haushaltsrecht lässt nur die Zeit zwischen dem
Abschlussstichtag des Haushaltsjahres und dem Tag der Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
als Zeitraum zu, in dem das Wertaufhellungsprinzip zur Anwendung kommen darf.
Der in der Vorschrift des § 95 Absatz 3 GO NRW festgelegte Drei-Monats-Zeitraum wird daher nur dann verkürzt,
wenn der gemeindliche Jahresabschluss vor dem Ende dieses Zeitraumes aufgestellt und dem Rat tatsächlich
zur Feststellung zugeleitet worden ist. Die Beachtung einer haushaltsrechtlichen Frist dient u.a. dazu, die Gemeinde
davon abzuhalten, auf mögliche Erkenntnisse in einer unbestimmten weiteren Zeit zu hoffen, um das
Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres ggf. noch nach eigenen Wünschen und Bedürfnissen mit Wirkungen
auf andere Haushaltsjahre gestalten zu können.
Alle haushaltsrechtlichen Vorschriften stehen in einem Gesamtzusammenhang, sodass die Möglichkeiten der
einen Vorschrift zum Teil durch Beschränkungen aus einer anderen Vorschrift begrenzt werden können. Aus
diesem Grunde finden Ansichten, dass der Wertaufhellungszeitraum über die Drei-Monats-Frist hinausgeht, in
den gesetzlichen Vorschriften keine Grundlage. Die Gemeinde sollte in diesem Zusammenhang grundsätzlich
dafür Sorge tragen, dass so frühzeitig wie möglich der gemeindliche Jahresabschluss mit den darin enthaltenen
Informationen verfügbar ist, denn die Informationen verlieren mit zunehmenden Zeitablauf ihre Bedeutung für die
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie für die Steuerung der Gemeinde.
3.2.5 Der Zeitraum der Aufstellung und die Haushaltssicherung
Eine erhebliche Bedeutung erhält die Fristvorgabe in dieser Vorschrift insbesondere bei Gemeinden, die ein
Haushaltssicherungskonzept umzusetzen haben. Bei diesen Gemeinden darf die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips
nicht dazu genutzt werden, die Feststellung von Erfolg oder der Misserfolg der Sanierungsmaßnahmen
oder Konsolidierungsmaßnahmen im abgelaufenen Haushaltsjahr und damit die Aufstellung und Bestätigung
des Jahresabschlusses sowie die Zuleitung an den Rat der Gemeinde bewusst zu verspäten oder auf unbestimmte
Zeit zu verschieben.
Der aktuelle Stand der Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen
Haushaltsjahres sowie die entstandene wirtschaftliche Lage der Gemeinde müssen vielmehr besonders
zeitnah und unverzüglich nach Ablauf des Haushaltsjahres erkennbar und transparent gemacht werden. Nur dann
können schnellstmöglich notwendig gewordene Konsequenzen für die Zukunft gezogen und weitere Anpassungsmaßnahmen
oder Erleichterungen bereits im gerade laufenden Haushaltsjahr eingeleitet und umgesetzt
werden. Ggf. kann es deshalb auch örtlich notwendig werden, den gemeindlichen Jahresabschluss auch in einer
kürzeren Frist als gesetzlich vorgegeben (31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres) aufzustellen und
auf eine i.d.R. mögliche Anwendung des Wertaufhellungsprinzips unter solchen Gesichtspunkten zu verzichten.
3.3. Zu Satz 3 (Recht des Kämmerers zur Stellungnahme):
Nach der Vorschrift hat der Kämmerer das Recht zur Abgabe einer Stellungnahme, soweit der Bürgermeister von
dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses abweicht. Für den Kämme-
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§ 95 GO NRW
rer besteht damit die Möglichkeit, die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde aus seiner
Sicht gegenüber dem Rat der Gemeinde darzustellen und zu beurteilen.
3.4 Zu Satz 4 (Vorlage der Stellungnahme an den Rat):
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister die Stellungnahme des Kämmerers zu dem von ihm abgeänderten
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses dem Rat vorzulegen, wenn der Kämmerer von seinem Recht
Gebrauch gemacht hat, dazu eine Stellungnahme abzugeben. In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für
Bürgermeister und für den Kämmerer ein Rederecht, sodass die Ergebnisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr
und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde, ggf. aus unterschiedlichen
Sichten, gegenüber dem Rat der Gemeinde dargestellt werden können. Der Rat der Gemeinde soll
diese Darstellungen zur Kenntnis nehmen und in seine Entscheidung bzw. Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
einfließen lassen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 850

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§ 96 GO NRW
§ 96
Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung
(1) 1 Der Rat stellt bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss
geprüften Jahresabschluss durch Beschluss fest. 2 Zugleich beschließt er über die Verwendung
des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages. 3 In der Beratung des Rates
über den Jahresabschluss kann der Kämmerer seine abweichende Auffassung vertreten. 4 Die Ratsmitglieder
entscheiden über die Entlastung des Bürgermeisters. 5 Verweigern sie die Entlastung oder sprechen sie diese mit
Einschränkungen aus, so haben sie dafür die Gründe anzugeben. 6 Wird die Feststellung des Jahresabschlusses
vom Rat verweigert, so sind die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben.
(2) 1 Der vom Rat festgestellte Jahresabschluss ist der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. 2 Der Jahresabschluss
ist öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur
Einsichtnahme verfügbar zu halten.
Erläuterungen zu § 96:
I. Allgemeines
1. Die Zwecke der Feststellung des Jahresabschlusses
1.1 Allgemeine Grundlagen
Der Rat der Gemeinde hat nach Abschluss des Haushaltsjahres die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans,
soweit sie sich im Jahresabschluss der Gemeinde niederschlägt, zu überprüfen und über das Ergebnis
einen Beschluss zu fassen bzw. den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen sowie den Bürgermeister zu
entlasten. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen Jahresabschluss stellt dabei keinen willkürlichen
Schnitt durch das Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar
zuvor und danach Erträge erzielt und Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen erhalten und geleistet werden.
Die für den Rat der Gemeinde vorzunehmende Prüfung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59
Absatz 3 GO NRW). Der Rat hat nach seiner Beratung den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen und
über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw. die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu entscheiden.
Dafür ist der Rat der Gemeinde originär zuständig. Er kann diese Aufgaben nicht auf Dritte übertragen (vgl. § 41
Absatz 1 Satz 2 Buchstabe j GO NRW). Im Rahmen der Feststellung gemeindlichen Jahresabschlusses ist ggf.
zu klären, ob gleichzeitig eine erforderliche Zustimmung des Rates zu erheblichen über- und außerplanmäßigen
Aufwendungen erteilt wird, die im Rahmen der Aufstellung des Jahresabschlusses der Gemeinde bekannt geworden
sind (vgl. § 83 GO NRW).
Im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Jahresabschluss haben die Ratsmitglieder der Gemeinde über die
Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden. Der Bürgermeister der Gemeinde ist einerseits verantwortlich für
die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung und dadurch auch für die Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Andererseits hat der Bürgermeister
die Beschlüsse des Rates vorzubereiten und diese unter Kontrolle des Rates und ihm gegenüber durchzuführen
(vgl. § 62 Absatz 2 GO NRW). Zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr wird die
gemeindliche Verwaltung durch den Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ermächtigt
(vgl. §§ 78 und 80 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 851

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§ 96 GO NRW
Die Beauftragung des Bürgermeisters durch den Rat der Gemeinde, die gemeindliche Haushaltswirtschaft im
Haushaltsjahr auszuführen, beinhaltet daher für den Rat auch eine entsprechende Prüfungspflicht nach Ablauf
dieses Zeitraumes. Sie beinhaltet aber auch eine abschließende Beurteilung durch die Ratsmitglieder über die
Tätigkeit des Bürgermeisters im Haushaltsjahr, den diese haben über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden.
Die Entlastung des Bürgermeisters kann dabei mit Einschränkungen ausgesprochen oder sogar verweigert
werden. Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat muss dabei nicht zwingend
auch die Entlastung des Bürgermeisters zur Folge haben.
Mit der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und der Entlastung des Bürgermeisters kann die
Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres noch nicht als intern abgeschlossen betrachten.
Aus der anschließenden Anzeige des Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde der Gemeinde sowie
aus der überörtlichen Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen
(vgl. § 105 GO NRW) können sich noch zu einem späteren Zeitpunkt ggf. Maßnahmen für die
Gemeinde ergeben, die haushaltswirtschaftliche Auswirkungen in Bezug auf das abgeschlossene Haushaltsjahr
und den festgestellten Jahresabschluss entfalten können.
Die Gemeinde hat außerdem ihren Jahresabschluss öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung
des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. Mit der Bekanntmachung des
gemeindlichen Jahresabschlusses und dem Verfügbarhalten soll erreicht werden, dass die Einwohner und Abgabepflichtigen
bürgerfreundlich und bürgernah über das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen
Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie über die voraussichtlichen Chancen
und Risiken der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde informiert werden. Erst nach der Feststellung
des Jahresabschlusses für das nächste Haushaltsjahr kann die gemeindliche Haushaltswirtschaft für das
Haushaltsjahr als abschlossen betrachtet werden.
Der gemeindliche Jahresabschluss kann jedoch nicht zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens oder eines Bürgerentscheids
gemacht werden (vgl. § 26 Absatz 5 Nummer 3 i.V.m. § 41 Absatz 1 Buchstabe j GO NRW). Eine
Bürgerbeteiligung der Gemeinde am haushaltswirtschaftlichen Geschehen geht daher nicht soweit, dass die
Bürger beantragen können, anstelle des Rates selbst zu entscheiden oder der Rat dieses beschließen könnte
(vgl. § 26 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Für den gemeindlichen Jahresabschluss ist gesetzlich ein besonderes
Aufstellungsverfahren gesetzlich bestimmt worden, das mit der Feststellung des Jahresabschlusses durch den
Rat endet. Erst anschließend werden die Bürgerinnen und Bürger eingebunden und können entsprechend ihren
Informationsinteressen die gewünschten Angaben erhalten oder die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen
bei der Gemeinde, ggf. auch im Internet einsehen.
1.2 Die örtliche Prüfung vor der Feststellung
Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, durch die gemeindliche Haushaltssatzung den Rahmen und die Bedingungen
zur Ausführung der jährlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört es, nach Ablauf des Haushaltsjahres
das Ergebnis der Haushaltswirtschaft in Form des gemeindlichen Jahresabschlusses festzustellen.
Dieses Recht beinhaltet aber auch die Pflicht des Rates, vor der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
eine Prüfung in der Sache durchzuführen. Die Prüfung des Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss,
einem Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO NRW).
Der Ausschuss ist gegenüber dem Rat berichtspflichtig und hat über die Art und den Umfang der Prüfung sowie
über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht mit einem Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über
seine Versagung zu erstellen (vgl. § 101 GO NRW). Die Jahresabschlussprüfung stellt dabei vorrangig eine gemeindeinterne
und verwaltungstechnische Kontrolle im Auftrag des Rates dar, an der i.d.R. die örtliche Rechnungsprüfung
beteiligt ist (vgl. § 103 GO NRW). Die Prüfung dient als vorbereitende Maßnahme für die Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat. Das Ziel der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
GEMEINDEORDNUNG 852

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§ 96 GO NRW
ist ein Urteil des Rechnungsprüfungsausschusses darüber, ob und mit welchem Ergebnis der Auftrag des Rates
die Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr entsprechend seinen Beschlüssen auszuführen, durch die
gemeindliche Verwaltung ordnungsgemäß erledigt wurde.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher festzustellen, ob der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt. E muss auch ermitteln, ob die
gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen, insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung,
und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, beachtet worden sind (vgl. § 101 Absatz 1 GO NRW).
In die örtliche Prüfung werden daher die gemeindliche Haushaltswirtschaft, die Buchführung, die Inventur und das
Inventar sowie die Übersicht über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und der Lagebericht
der Gemeinde einbezogen. Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es für den Rechnungsprüfungsausschuss,
relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit unter Beachtung des Grundsatzes
der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. Der Ausschuss soll im
Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung auch eine zukunftsorientierte Beurteilung der Chancen und Risiken aus
der aktuellen Haushaltswirtschaft der Gemeinde vornehmen.
In die gemeindliche Jahresabschlussprüfung sollen daher auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch
prozessorientierte Faktoren und Kriterien, die sich auf die Gemeinde auswirken, einbeziehen und beurteilen. Eine
lückenlose Prüfung sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht
werden kann. Die gemeindliche Abschlussprüfung soll nach ihrem Wesen nicht darauf ausgerichtet werden,
einzelne Tatbestände und Verstöße gegen außerhalb der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und
Buchführung liegende Vorgaben aufzudecken und festzustellen.
1.3 Der Beschluss des Rates
Die Pflicht des Rates der Gemeinde, nach dem Ende des Haushaltsjahres einen Jahresabschluss festzustellen,
wird dadurch erfüllt, dass der Rat im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit einen entsprechenden Beschluss
fasst (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe j GO NRW). Der Bürgermeister hat dabei dafür Sorge zu tragen, dass vom
Kämmerer fristgerecht ein Entwurf des Jahresabschlusses aufgestellt und dieser Entwurf vom Bürgermeister
bestätigt wird (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW). Er hat als Vorsitzender des Rates auch dafür zu sorgen, dass innerhalb
der gesetzlich vorgesehenen Frist vom Rat ein Beschluss zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
gefasst wird (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
Diese Rechte und Pflichten kann der Bürgermeister aufgrund seiner Stellung innerhalb der Gemeinde durchsetzen.
Als Leiter der gemeindlichen Verwaltung trägt er die Verantwortung für die Aufstellung und die Bestätigung
des Entwurfs der Haushaltssatzung (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Als Mitglied und Vorsitzender des Rates
(Mitglied kraft Gesetzes) muss er dafür sorgen, dass ein Beschluss über den gemeindlichen Jahresabschluss
im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen gefasst wird (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 3 GO NRW). Dem Bürgermeister
steht dabei nicht das Recht zu, die Tagesordnung und die Beratungen des Rates in der Form zu gestalten,
dass ein Beschluss des Rates über den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses auf unbestimmte Zeit
verschoben werden kann.
1.4 Keine gesonderte überörtliche Prüfung
Die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt der überörtlichen Prüfung. Diese Prüfung ist ein spezieller
Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes über die Gemeinden und wird durch die Gemeindeprüfungsanstalt
NRW durchgeführt (vgl. § 105 Absatz 1 GO NRW). Sie unterscheidet sich von der örtlichen Rechnungsprüfung
GEMEINDEORDNUNG 853

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 96 GO NRW
dadurch, dass sie sich auf bestimmte örtliche Sachverhalte erstreckt und von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung
stehenden Stelle durchgeführt wird (vgl. § 105 Absatz 3 GO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung ist
dem Rat der Gemeinde unmittelbar unterstellt und wird durch eine unabhängige Stele in der gemeindlichen Ver-
waltung vorgenommen ist (vgl. §§ 102 und 104 GO NRW).
In die überörtliche Prüfung der Gemeinde, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird, kann
der gemeindliche Jahresabschluss einbezogen werden, wenn dafür ein entsprechendes sachliches Erfordernis
besteht. In der überörtlichen Prüfung dürften zur Beurteilung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vielfach besondere
ergebnisbezogene Informationen aus dem gemeindlichen Jahresabschluss benötigt werden. Der Jahresabschluss
der Gemeinde wird dadurch jedoch nicht zu einem eigenständigen Prüfungsgegenstand der
überörtlichen Prüfung. Eine Berechtigung und eine allgemeine Zuständigkeit der überörtlichen Prüfung für eine
solche Prüfungstätigkeit kann jedenfalls nicht auf die Vorschrift des § 105 GO NRW gestützt werden.
2. Änderungen oder Berichtigungen des Jahresabschlusses
2.1 Bedarf und Zeitpunkte der Berichtigung
2.1.1 Der Berichtigungsbedarf
Bei der Gemeinde kann ein fehlerhafter oder unrichtiger Jahresabschluss bestehen, weil die zum Abschlussstichtag
gegebenen Verhältnisse bei der Aufstellung und/oder Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
nicht erkannt wurden. Bei der Feststellung einer Fehlerhaftigkeit des gemeindlichen Jahresabschlusses ist objektiv
auf den Abschlussstichtag als Beurteilungszeitpunkt abzustellen. Eine Berichtigungspflicht besteht i.d.R. dann,
wenn der gemeindliche Jahresabschluss ohne Berichtigung eine von der tatsächlichen Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde wesentliche Abweichung beinhalten würde oder gegen haushaltsrechtliche
Vorschriften verstoßen wurde.
In die Betrachtung und Bewertung einer Fehlerhaftigkeit des gemeindlichen Jahresabschlusses sind von der
Gemeinde immer das gesamte Umfeld des Jahresabschlusses sowie seine Adressaten einzubeziehen. Ein Korrekturbedarf
ist dabei unter Einbeziehung des Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
sowie nach dem Maß des Verstoßes gegen haushaltsrechtliche Vorschriften zu beurteilen. Je nach
Verfahrensstand muss oder kann eine für notwendig erachtete Berichtigung ggf. auch umgehend vorgenommen
werden. Ein Verzicht auf eine für notwendig erachtete Berichtigung durch Zeitablauf ist dabei nicht möglich. Eine
Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses ist nicht zulässig.
Die Berichtigung kann im Rahmen des nächsten Jahresabschlusses vorgenommen werden, sofern der gemeindliche
Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr bereits festgestellt worden ist. Der Anhang im folgenden
Jahresabschluss muss dann entsprechende Angaben zum Umfang und Anlass der Berichtigung sowie zur Art der
Fehlerbeseitigung enthalten. Ein Berichtigungsbedarf kann sich aus unterschiedlichen Gründen ergeben (vgl.
Abbildung).
Der Berichtigungsbedarf beim Jahresabschluss
- Bei einem Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften.
- Bei objektiven oder subjektiven Bilanzierungsfehlern von Bedeutung.
- Bei wesentlichen Bewertungsfehlern.
GEMEINDEORDNUNG 854

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§ 96 GO NRW
Der Berichtigungsbedarf beim Jahresabschluss
- Bei wesentlichen Buchführungsfehlern.
- Bei nichtigen Jahresabschlüssen.
Abbildung 177 „Der Berichtigungsbedarf beim Jahresabschluss“
Ein zu berichtigender Fehler kann grundsätzlich materielle oder auch formelle Ursachen haben. Der Berichtigungsbedarf
muss dabei objektiv zum Abschlussstichtag bestehen. Die Anwendung des Wesentlichkeitsgrundsatzes
kann dabei von erheblicher Bedeutung sein. Sie sollte deshalb nicht allein an betragsmäßige Messgrößen
gekoppelt sein. Es sollte daher bei der Beurteilung eines Bilanzierungsfehlers dieser nicht allein ins Verhältnis zur
Bilanzsumme oder zum Wertansatz des betreffenden Bilanzpostens gesetzt werden. Es gilt vielmehr, möglichst
alle Umstände in die Betrachtung und Bewertung des aufgetretenen Fehlers einzubeziehen. Dazu gehört auch
festzustellen, ob und wie sich der Fehler auf die durch den Jahresabschluss zu vermittelnde Vermögen-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde im Einzelnen auswirkt. Durch den Vergleich mit den richtigen Bilanzwerten
können dazu bereits sachgerechte Erkenntnisse gewonnen werden.
Von der Gemeinde sind aufgetretene Fehler sind möglichst bezogen auf das Haushaltsjahr zu korrigieren, in dem
die Gemeinde über die Fehlerhaftigkeit ihres Jahresabschlusses Kenntnis erlangt hat. Eine notwendige Fehlerberichtigung
ist dabei von der Gemeinde grundsätzlich ergebniswirksam vorzunehmen. Die dadurch entstehenden
Erträge oder Aufwendungen sind in die gemeindliche Ergebnisrechnung sachgerecht aufzunehmen. Es muss
dafür innerhalb der Ergebnisrechnung jedoch keine gesonderte Haushaltspositionen eingerichtet werden. Eine
unmittelbare Verrechnung von Erträgen und Aufwendungen aus der Berichtigung mit der allgemeinen Rücklage
ist in diesem Zusammenhang nicht zulässig.
Bei fehlerhaften Vorjahresangaben in der gemeindlichen Bilanz könnte die Dokumentationsfunktion des Jahresabschlusses
der Gemeinde beeinträchtigt sein und die Gefahr falscher Entscheidungen aus der eingeschränkten
Vergleichbarkeit des Jahresabschlusses des Haushaltsjahres mit dem Jahresabschluss des Vorjahres bestehen.
In einem solchen Fall bedarf es jedoch keiner förmlichen Berichtigung im Rahmen des Jahresabschlusses, denn
der Jahresabschluss des Vorjahres kann durch die Berichtigung nicht in seiner fehlerhaften Abbildung geändert
werden. Die Informationsfunktion des Jahresabschlusses des Vorjahres dürfte aber eingeschränkt sein, sodass
deswegen i.d.R. eine Informationspflicht der Gemeinde gegenüber den Adressaten entsteht. Die Gemeinde kann
dazu ggf. die betreffenden Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses des Vorjahres austauschen und die Adressaten
darüber entsprechend informieren.
2.1.2 Die Zeitpunkte der Berichtigung
Für die Beurteilung der Durchführung einer Berichtigung eines gemeindlichen Jahresabschlusses ist grundsätzlich
auf den betreffenden Abschlussstichtag als objektiver Entscheidungszeitpunkt abzustellen. Bei einem Entwurf
des Jahresabschlusses kann die Berichtigung eines Fehlers grundsätzlich im Zeitraum seiner Aufstellung und
Prüfung, unabhängig um Bearbeitungsstand, vorgenommen werden, denn ein Entwurf kann jederzeit verändert
werden. Für die Beseitigung von Fehlern kommt es dabei nicht darauf an, wer den Fehler entdeckt hat oder dessen
sofortige Beseitigung für erforderlich hält bzw. darüber entscheidet. Sofern aufgetretene Fehler als unwesentlich
anzusehen sind, kann es im örtlichen Einzelfall auch ausreichend sein, den Fehler auch bei einem noch nicht
festgestellten Jahresabschluss der Gemeinde, erst im nächsten von der Gemeinde aufzustellenden Jahresabschluss
zu korrigieren.
GEMEINDEORDNUNG 855

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§ 96 GO NRW
Die Gemeinde kann ggf. Erkenntnisse über einen Änderungs- oder Berichtigungsbedarf des gemeindlichen Jahresabschlusses
auch erst nach seiner Feststellung gewinnen, z. B. im Rahmen des nächsten Jahresabschlusses
oder ggf. auch erst mehrere Jahre später. In diesen Fällen soll eine Berichtigung des Jahresabschlusses grund-
sätzlich in einem noch nicht festgestellten Jahresabschluss vorgenommen werden. Der betroffene Jahresabschluss
sowie die sich ggf. anschließenden Jahresabschlüsse in dem Zeitraum bis Berichtigung müssen von der
Gemeinde nicht verändert werden.
Die Fehlerbeseitigung bezogen auf einen Jahresabschluss eines früheren Haushaltsjahres führt nicht zu grundlegenden
Veränderungen in der Feststellung des betroffenen Jahresabschlusses sowie seiner anschließenden
Bekanntmachung und die Anzeige an die Aufsichtsbehörde. Diese Sachverhalte können daher bei der Beurteilung
der Durchführung des Zeitpunktes einer Berichtigung grundsätzlich außer Betracht bleiben. Die Gemeinde
muss aber im Rahmen ihrer im Jahresabschluss zu gebenden Informationen gesonderte Angaben machen, dass
ein Jahresabschluss aus einem früheren Haushaltsjahr berichtigt wurde und wie und in welchem Umfang sich
dieser Vorgang auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde auswirkt. In diesem Zusammenhang ist zu beachten,
dass die Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses, der den gesetzlichen Anforderungen und den GoB
entspricht und vom Rat der Gemeinde festgestellt wurde, grundsätzlich unzulässig ist.
2.1.3 Keine neue Sachverhaltsgestaltung
Im Einzelfall können ggf. wesentliche Bilanzierungsfehler auftreten, die sich auf die Aufgabe des gemeindlichen
Jahresabschlusses auswirken, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Daraus können sich zwingende Berichtigungspflichten
von Wertansätzen in der gemeindlichen Bilanz ergeben, die zur Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften
durch die Gemeinde notwendig sind. Eine vorgesehene Fehlerbeseitigung im gemeindlichen Jahresabschluss
eröffnet für die Gemeinde jedoch nicht die Möglichkeit zu einer nachträglichen neuen Sachverhaltsgestaltung.
Die Bilanzierungsfehler sind immer nach den Regeln der Bilanzberichtigung und somit ergebniswirksam in dem
Jahresabschluss für das Haushaltsjahr zu korrigieren, in dem sie bekannt werden. Eine Korrektur des gemeindlichen
Jahresabschlusses darf daher z. B. nicht dadurch umgangen oder ersetzt werden, dass stattdessen bei
einem gemeindlichen Vermögensgegenstand eine Zuschreibung vorgenommen wird (vgl. § 35 Absatz 8 GemH-
VO NRW). Die ertragswirksamen oder aufwandswirksamen Berichtigungen des gemeindlichen Jahresabschlusses,
auch wenn die Fehler in den Vorjahren entstanden oder von Bedeutung sind, stellen außerdem keine gemeindlichen
Vorgänge dar, die als außerordentlich zu klassifizieren und entsprechend in der Ergebnisrechnung
zu erfassen wären. Die Berichtigung eines Fehlers stellt auch keinen Sachverhalt dar, aufgrund dessen eine
unmittelbare Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage zulässig ist (vgl. § 43 GemHVO NRW).
2.2 Die erneute Feststellung des Jahresabschlusses
In örtlichen Einzelfällen können gewichtige bzw. wesentliche Fehler in einem vom Rat der Gemeinde aktuell festgestellten
Jahresabschluss bestehen, deren Korrektur aus sachlichen oder rechtlichen Gründen erforderlich ist,
z.B. auch wegen materieller Folgewirkungen oder wegen wesentlicher Rechtsverstöße. Die Gemeinde hat dann
diesen Jahresabschluss zu berichtigen, um einen rechtmäßigen Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr
zu erreichen. Im Anhang des neuen (berichtigten) Jahresabschluss sind dann von der Gemeinde die im Jahresabschluss
vorgenommenen Änderungen mit ihrem Umfang anzugeben. Deren Notwendigkeit ist ausreichend
zu erläutern. Bei einem festgestellten Jahresabschluss bedarf es hinsichtlich der einzelnen Sachverhalte, die zur
Änderung des gemeindlichen Jahresabschlusses geführt haben, zudem der örtlichen Prüfung durch den zuständigen
Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 101 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 856

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§ 96 GO NRW
Der (berichtigte) gemeindliche Jahresabschluss ist nach der Prüfung durch den Rat der Gemeinde (erneut) festzustellen,
denn der Rat darf nur einen (insgesamt) geprüften Jahresabschluss feststellen. Außerdem unterliegt
ein solcher Jahresabschluss erneut der Anzeige an die Aufsichtsbehörde, der öffentlichen Bekanntmachung und
ist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO NRW). Der Jahresabschluss der Gemeinde
muss dabei als „geänderter Jahresabschluss“ gekennzeichnet werden, um diese „Erneuerung“ des Jahresabschlusses
und seine eigenständige (neue) Feststellung durch den Rat der Gemeinde für die Adressaten des
gemeindlichen Jahresabschlusses erkennbar und nachvollziehbar zu machen.
In den Fällen, in denen die vorgenommenen Änderungen bzw. Berichtigungen des gemeindlichen Jahresabschlusses
keine Auswirkungen auf den Beschluss des Rates der Gemeinde über die Ergebnisverwendung
und/oder auf die Entlastung des Bürgermeisters haben, kann eine erneute Beschlussfassung über diese Sachverhalte
durch den Rat als entbehrlich betrachtet werden, sofern es nicht aus anderen Gründen geboten oder aus
rechtlichen Gründen zwingend vorzunehmen ist (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
3. Die Anzeige und Veröffentlichung des Jahresabschlusses
3.1 Die Anzeige des Jahresabschlusses
Die Vorschrift sieht wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes über die Gemeinden vor, dass der gemeindliche
Jahresabschluss unverzüglich nach seiner Feststellung durch den Rat der Gemeinde der Aufsichtsbehörde
anzuzeigen ist (vgl. § 11 GO NRW). Aus der ausschlaggebenden Bedeutung, die der Jahresabschluss für den
Nachweis der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr hat, ergibt sich die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde, sich jeweils
nach Ablauf des Haushaltsjahres einen Überblick über die wirtschaftliche Lage sowie über die Chancen und Risiken
für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde zu verschaffen.
Die mit der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden
Unterlagen müssen eine Gesamtübersicht über die örtliche Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde geeignet sein, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte. Der Aufsichtsbehörde ist daher der vom
Rat der Gemeinde festgestellte Jahresabschluss mit seinen Bestandteilen und Anlagen vorzulegen, die Gegenstand
der vom Rat vorgenommenen Feststellung waren. Dazu gehört auch die Vorlage des gemeindlichen Lageberichtes.
Die Vorgabe, dass dem Jahresabschluss ein Lagebericht beizufügen ist, bietet durch den benutzten
Begriff „beizufügen“ keinen Anlass, auf eine Übersendung des Lageberichtes an die Aufsichtsbehörde zu verzichten.
Ein Informationsbedürfnis auch für die Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsicht über die Gemeinde lösen insbesondere
die Pflichtangaben im Lagebericht aus (vgl. § 95 Absatz 2 GO NRW).
Für die Anzeige des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde ist nicht
ausdrücklich geregelt, dass der Beschluss über die Entlastung des Bürgermeisters der Aufsichtsbehörde anzuzeigen
ist. Die Entscheidung der Ratsmitglieder verfehlt aber ihren Zweck, wenn nicht auch die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses über die Entlastung des Bürgermeisters
informiert wird. Es besteht zwar keine ausdrückliche gesetzliche Informationspflicht darüber, gleichwohl
bietet es sich für die Gemeinde an, die Information über die Entlastung des Bürgermeisters oder deren Verweigerung
der Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Anzeige des Jahresabschlusses zukommen zu lassen.
3.2 Die Veröffentlichung des Jahresabschlusses
Die Vorschrift sieht vor, dass der vom Rat der Gemeinde festgestellte Jahresabschluss öffentlich bekannt zu
machen und zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. Mit der Bekanntmachung des festgestellten Jahresabschlusses
durch die Gemeinde soll erreicht werden, dass die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich
GEMEINDEORDNUNG 857

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§ 96 GO NRW
und bürgernah über das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde sowie über die Chancen und Risiken der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung der
Gemeinde informiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind Adressaten des gemeindlichen Handelns und
sollen daher die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Es kann deshalb von einem berechtigten
Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die
das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres ausgegangen werden. Ggf. sind auch
weitere Informationen über die erfolgreiche Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu geben, z. B. in Form eines
Nachweises über die von der Öffentlichkeit für das Haushaltsjahr vorgeschlagene und umgesetzten Maßnahmen.
Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfüllt als Information nur dann ihren Zweck, wenn
damit auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Ergebnisrechnung und aus der Finanzrechnung sowie das Bilanzvolumen
und die wichtigsten Bilanzposten sowie ggf. besondere Inhalte des Lageberichts öffentlich gemacht
werden. Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen Jahresabschluss mit seinen Anlagen
zum Inhalt und Abdruck der Bekanntmachung zu machen, z. B. im Amtsblatt der Gemeinde. Die Bekanntmachungsverordnung
lässt es zu, dass bestimmte Materialien stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten
Stelle der gemeindlichen Verwaltung ausgelegt werden (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO). Diese Regelung
kann auch auf den gemeindlichen Jahresabschluss angewandt werden. Die Einwohner und Abgabepflichtigen
können sich dann nach Kenntnis der Bekanntmachung entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über den
gemeindlichen Jahresabschluss und damit über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde verschaffen.
Der gemeindliche Jahresabschluss ist außerdem im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zur Feststellung
des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO NRW).
Durch diese zeitlich weitgehenden Zugangs- bzw. Informationsmöglichkeiten zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft
wird der jahresbezogene und jährlich wiederkehrende Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, von
der Haushaltsplanung über den Beschluss der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zur Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde für die Öffentlichkeit als Adressaten
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nachvollziehbar gemacht.
Mit der Einsichtnahme in den festgestellten gemeindlichen Jahresabschluss wird dem Informationsrecht und dem
Informationsbedürfnis der Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde als Adressaten des haushaltswirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde als bedeutend höherwertig angesehen als das Bedürfnis der Gemeinde, die Ergebnisse
ihrer Geschäftsvorfälle und Geschäftsprozesse sowie des verwaltungsmäßigen Handelns möglichst nicht offenlegen
zu müssen. Die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger beim Gestalten des örtlichen Gemeindelebens erfordert,
dass der Umgang mit haushaltswirtschaftlichen Informationen nicht mehr maßgeblich und allein durch die
gemeindliche Verwaltung bestimmt wird. Die Leistungsbezogenheit der gemeindlichen Verwaltung und die Produktorientierung
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bringen es mit sich, dass die Bürgerinnen und Bürger
darüber sowie über jahresbezogene Ergebnisse ausreichend informiert werden.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung):
1.1 Zu Satz 1 (Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses)
1.1.1 Die Zwecke der Feststellung
Der Bürgermeister hat zum Ende seines auf ein Jahr begrenzten Auftrages, die gemeindliche Haushaltswirtschaft
nach der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung auszuführen, dem Rat dazu einen Jahresabschluss
zum abgelaufenen Haushaltsjahr vorzulegen. Er muss gegenüber dem Rat darlegen, wie er den Auftrag
des Rates ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im Ablauf des Haushaltsjahres geführt
GEMEINDEORDNUNG 858

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hat, ob die gesetzten Ziele erreicht worden sind, welche Auswirkungen sich daraus auf das Vermögen und die
Schulden der Gemeinde ergeben und welche Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde
aufgrund der entstandenen wirtschaftlichen Lage unter Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
bestehen.
Diese Kriterien bestimmen die Zwecke und den Inhalt des gemeindlichen Jahresabschlusses als Berichterstattung
an den Rat der Gemeinde, denn der gemeindliche Jahresabschluss ist ein Teil der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
mit der besonderen Aufgabe der Ergebnisdarstellung für das abgelaufene Haushaltsjahr. Die Vorschrift
bestimmt daher die Inhalte und die Zwecke des Jahresabschlusses der Gemeinde näher. Der gemeindliche
Jahresanschluss hat deshalb z. B. sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden sowie Rechnungsabgrenzungsposten
und die Aufwendungen und Erträge der Gemeinde, die dem Haushaltsjahr zuzurechnen sind,
zu enthalten (Vollständigkeitsgebot). Außerdem soll durch den Jahresabschluss eine zutreffende Rechenschaft
über das abgelaufene Haushaltsjahr bzw. die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans gegeben werden.
Mit solchen Informationen trägt der gemeindliche Jahresabschluss gleichzeitig zur Steuerung der Gemeinde
durch die Verantwortlichen bei. Die näheren Vorschriften über den gemeindlichen Jahresabschluss ergeben sich
daher zwingend aus dem System der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.
Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ersetzt gleichzeitig die fehlenden Zustimmungen des
Rates für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Der Rat muss sich daher im Rahmen seiner
Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entscheiden, ob er noch nicht erteilte Zustimmungen nachträglich
erteilen will bzw. in seine Feststellung einschließt oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig und
deshalb nicht entscheidend für die Feststellung ist. Mit der beschlossenen Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
verzichtet dann der Rat auf eine gesonderte Mitwirkung in Bezug auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft
für das abgelaufene Haushaltsjahr. Seine erforderliche Zustimmung, z. B. zur Leistung von überoder
außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen nach § 83 Absatz 2 GO NRW, wird dann durch den
Feststellungsbeschluss ersetzt.
1.1.2 Die Fristsetzung für die Feststellung
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden
Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Dieser
Zeitbezug begrenzt kalendermäßig den Feststellungszeitpunkt und soll zu einem möglichst zeitnahen Beschluss
des Rates beitragen. Der gesetzlich bestimmte Termin ist daher ausdrücklich als Endtermin bestimmt worden.
Die Gemeinde muss bei ihrer Zeitplanung darauf achten, dass die örtliche Prüfung und Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses nicht allein an dieser gesetzlichen Terminierung ausgerichtet wird. Sie muss in ihrer
örtlichen Zeitplanung einerseits ihre Haushaltsplanung für das neue Haushaltsjahr einbeziehen, denn die Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen für das neue Haushaltsjahr ist der Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor
Beginn des neuen Haushaltsjahres anzuzeigen.
Ein Zusammenhang zwischen den gesetzlichen Fristen wird dadurch hergestellt, dass im gemeindlichen Haushaltsplan
für das neue Haushaltsjahr z. B. den zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen
und Auszahlungen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres voranzustellen sind (vgl. § 1 Absatz 3
GemHVO NRW). Das betreffende Vorvorjahr zum neuen Haushaltsjahr ist aber das Jahr, für das der gemeindliche
Jahresabschluss festzustellen ist. Daraus ergibt sich z. B. bei einer Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr
2015, dass der gemeindliche Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2013 (Vorvorjahr von 2015) betroffen
ist. Dieser Abschluss muss deshalb zeitgerecht vor Beginn der Anzeigefrist (1. Dezember vor dem neuen
Haushaltsjahr, im Beispiel: 30. November 2014) festgestellt sein (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW). In den Fällen, in
denen es aber zu terminlichen Überschneidungen kommt, muss örtlich sichergestellt werden, dass die Angaben
im neuen gemeindlichen Haushaltsplan auf belastbaren Daten aufbauen, soweit nicht der Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses der Vorrang vor dem Beschluss über die Haushaltssatzung eingeräumt wird.
GEMEINDEORDNUNG 859

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§ 96 GO NRW
Bei der örtlichen Entscheidung der Gemeinde, zu welchem Zeitpunkt der Rat der Gemeinde den gemeindlichen
Jahresabschluss feststellen soll, ist zudem zu berücksichtigen, dass der Jahresabschluss eine wichtige Ausgangsgrundlage
für den gemeindlichen Gesamtabschluss darstellt bzw. in den Gesamtabschluss einzubeziehen
ist. In der gemeindlichen Zeitplanung muss daher auch berücksichtigt werden, dass der Rat der Gemeinde den
gemeindlichen Gesamtabschluss bis spätestens 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres zu bestätigen
hat (vgl. § 116 Absatz 1 GO NRW).
Diese Sachlage erfordert ein zeitliches Zusammenspiel und ein aufeinander abstimmen, sowohl der Aufstellung
und der Bestätigung als auch der Prüfung beider Abschlüsse. Es bietet sich daher sachgerecht an, den gemeindlichen
Jahresabschluss möglichst vor dem 30. September des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres durch den
Rat der Gemeinde feststellen zu lassen, denn bis zu diesem Zeitpunkt muss der Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses
aufgestellt sein und dem Rat der Gemeinde zur Bestätigung zugeleitet werden (vgl. § 116 Absatz
5 GO NRW).
1.1.3 Die Zuleitung an den Rat
Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde dient dazu, dem Rat
erste Informationen für seine gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung über den gemeindlichen Jahresabschluss
zukommen zu lassen. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Rat den Entwurf unmittelbar nach der Zuleitung
bzw. der Vorlage diesen festzustellen hat. Vielmehr dient die Zuleitung des Jahresabschlusses an den Rat dem
Zweck der Feststellung und soll zur gesetzlich vorgesehenen Prüfung des Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss
des Rates führen (vgl. § 96 i.V.m. § 101 GO NRW). Durch die Zuleitung verlässt der
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses den Machtbereich der gemeindlichen Verwaltung, weil die Aufstellungsarbeiten
abgeschlossen sind. Dem steht nicht entgegen, dass der Bürgermeister einerseits als Verantwortlicher
für die gemeindliche Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW) und andererseits als Ratsmitglied kraft Gesetzes
handelt (vgl. § 40 Absatz 2 GO NRW).
In der gemeindlichen Praxis wird die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
an den Rat der Gemeinde i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt
auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat diese Tagesordnung
in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO NRW). In der betreffenden Ratssitzung besteht
dann für den Bürgermeister, oftmals ergänzend auch für den Kämmerer, ein Rederecht, sodass das Ergebnis der
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres und die damit verbundene Zielerreichung sowie die bestehende
wirtschaftliche Lage der Gemeinde, aber auch die Chancen und Risiken für die Zukunft der Gemeinde,
vorgestellt werden können. Für die weiteren Beratungen muss jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen
verfügen. Es muss gewährleistet sein, dass der Rat der Gemeinde sachgerecht den zuvor geprüften
Jahresabschluss feststellen kann.
1.1.4 Die Prüfung vor der Feststellung
1.1.4.1 Die Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses
durch den Rat der Gemeinde. Bevor der Rat den Jahresabschluss der Gemeinde durch Beschluss feststellen
kann, ist dieser Jahresabschluss durch den Rechnungsprüfungsausschuss als pflichtige Aufgabe zu prüfen (vgl. §
59 Absatz 3 und § 101 GO NRW). Die Abschlussprüfung beinhaltet neben den Bestandteilen und Anlagen des
gemeindlichen Jahresabschlusses auch die zu diesem Grunde liegende Buchführung. Sie hat dazu beizutragen,
GEMEINDEORDNUNG 860

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dass der Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.
Die gemeindliche Buchführung muss daher an sie gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss
der Gemeinde in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält,
die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind und das Ergebnis der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr zutreffend ermittelt werden kann. In der Vorschrift wird deshalb
ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung neben der Buchführung auch die Inventur, das Inventar und die
Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen sind.
Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen
Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen ist
ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. Zudem ist zu prüfen, ob muss der dem gemeindlichen
Jahresabschluss beizufügende Lagebericht mit dem Jahresabschluss und den Erkenntnissen des
Abschlussprüfers in Einklang steht.
Die Angaben im Lagebericht dürfen dabei nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertragsund
Finanzlage der Gemeinde erwecken. Außerdem muss im gemeindlichen Lagebericht nicht nur zur wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde, sondern auch zu deren künftigen Chancen und Risiken Auskunft gegeben werden.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat außerdem über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis
seiner Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung
ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Diese Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss dient der
Beratung des Rates und damit der Vorbereitung des Ratsbeschlusses über die Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses.
1.1.4.2 Die Übergabe des Prüfungsergebnisses
Für die Feststellung des geprüften Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde bedarf es der Rückgabe der
dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung überlassenen Unterlagen sowie der Übergabe des von ihm erstellten
Prüfungsberichtes einschließlich des Prüfungsergebnisses in Form des vom Ausschussvorsitzenden
unterzeichneten Bestätigungsvermerks (vgl. § 101 Absatz 2 und 7 GO NRW). Die Übergabe dieser Unterlagen an
den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister
ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung der Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat
diese Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO NRW). Im Rahmen der beschlussfähigen
Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Übergabe als erledigt betrachtet werden. Sie
ist nicht bereits dann vollzogen, wenn einzelnen Ratsmitgliedern das Prüfungsergebnis zugesandt wird, auch
wenn es wichtig ist, dass die Ratsmitglieder über das Prüfungsergebnis informiert sind.
1.1.4.3 Die Stellungnahmen des Bürgermeisters und des Kämmerers
Eine gute Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfungsinstanz des Rates und der
gemeindlichen Verwaltung im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung kann helfen, aufgetretene Fehler im gemeindlichen
Jahresabschluss zu beseitigen. Insbesondere sollte eine begleitende Fehlerbeseitigung erfolgen,
wenn die durch die Prüfer erkannten Fehler der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden
Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde durch den gemeindlichen Jahresabschluss
entgegenstehen. Die Zusammenarbeit erfordert, dass der Bürgermeister und der Kämmerer den Entwurf
des Prüfungsberichtes sowie des Prüfungsergebnisses vor der Abgabe an den Rat der Gemeinde zur
Kenntnisnahme erhalten, um ggf. eine Stellungnahme abgeben zu können (vgl. § 101 Absatz 2 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 861

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Durch eine solche Handhabung können Prüfungsbemerkungen auf die Fälle beschränkt werden, in denen die
Bedenken des Rechnungsprüfungsausschusses durch Stellungnahmen der gemeindlichen Verwaltung nicht
ausgeräumt werden konnten. Derartige Stellungnahmen sollte deshalb der Rechnungsprüfungsausschuss in
seine Arbeit einbeziehen. Er hat eigenverantwortlich zu entscheiden, wie und in welchem Umfang diese Stellungnahmen
in seine Prüfungstätigkeit einbezogen werden und hat ggf. das Ergebnis der Prüfung oder den Prüfungsbericht
zu verändern. Der Ausschuss sollte erwägen, dass er durch die Abgabe einer Stellungnahme noch einmal
eine Gelegenheit erhält, seine Arbeit und das Prüfungsergebnis zu überdenken. Er hat sich dabei eigenverantwortlich
zu entscheiden, ob er bei dem Prüfungsergebnis bleibt und dieses dem Rat vorlegt.
In den Fällen, in denen der Bürgermeister und/oder der Kämmerer eine Stellungnahme zur Abschlussprüfung
abgeben, bietet es sich an, dass der Rechnungsprüfungsausschuss diese zusammen mit seinem Prüfungsbericht
dem Rat vorlegt. Diese Vorlage ist selbst dann sinnvoll, wenn keine Bedenken bestehen oder der Rechnungsprüfungsausschuss
den Anregungen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers gefolgt ist. Diese Informationen
können zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung
beitragen, denn der Bürgermeister stellt als gesetzliches Mitglied des Rates der Gemeinde und als Verantwortlicher
für die gemeindliche Verwaltung dafür ein geeignetes Bindeglied dar (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 2 und § 62
Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
1.1.5 Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
1.1.5.1 Die Beratungen über den geprüften Jahresabschluss
Die Bedeutung des Jahresabschlusses der Gemeinde bringt es mit sich, dass der Rat der Gemeinde diesen nach
der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss festzustellen hat. Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss
wird der Rat in die Lage versetzt, die wirtschaftliche Lage der Gemeinde bezogen auf den Abschlussstichtag
anhand von Ist-Werten und im Vergleich mit den Plan-Werten des Haushaltsplans beurteilen zu können. Aufgrund
des ihm von der gemeindlichen Verwaltung vorgelegten und vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften
Jahresabschlusses muss der Rat sich ein Bild darüber machen, ob der Jahresabschluss ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.
Den Ratsmitgliedern ist daher mit dem gemeindlichen Jahresabschluss und dem Lagebericht ein Überblick über
die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie Rechenschaft darüber gegeben.
Sie erhalten dadurch ein umfassendes und zutreffendes Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und können
daraus Hinweise für Entscheidungen erhalten, die ggf. auch zu künftigen Belastungen der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft führen können. Diese Sachlage beinhaltet, dass der Rat über das Prüfungsergebnis des
Rechnungsprüfungsausschusses eine eigene Meinungsbildung herbeizuführen hat.
Die Vornahme der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfordert zuvor eine Beratung des Rates
darüber. Die Beratung über die Inhalte und die Angemessenheit des Ergebnisses der Haushaltswirtschaft des
abgelaufenen Haushaltsjahres soll auch die Entscheidungskompetenz aller Ratsmitglieder stärken, weil diese
nach Absatz 1 Satz 4 der Vorschrift über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden und bei einer Verweigerung
oder einer Einschränkung der Entlastung dafür die Gründe anzugeben haben.
Den Ratsmitgliedern müssen deshalb die relevanten Unterlagen über den gemeindlichen Jahresabschluss vollständig
verfügbar gemacht werden. Dabei sind sie im Rahmen der Beratungen des gemeindlichen Jahresabschlusses
ggf. auf besondere Sachverhalte oder Umstände aus der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aufmerksam
zu machen, die für die von ihnen zu treffende Entscheidung von Bedeutung sind. In diesem Zusammenhang
ist auch die Kenntnis über die Beschlussvorschläge der gemeindlichen Verwaltung sinnvoll, die sich auf die Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses und auf die Entlastung des Bürgermeisters beziehen müssen.
GEMEINDEORDNUNG 862

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In seine Beratungen über den gemeindlichen Jahresabschluss hat der Rat aber auch das Ergebnis der Prüfung
durch den Rechnungsprüfungsausschuss einzubeziehen (vgl. § 101 GO NRW). Dafür bedarf es der Übergabe
des vom Ausschuss erstellten Prüfungsberichtes und des gesetzlich vorgesehenen, vom Ausschussvorsitzenden
zu unterzeichnenden Bestätigungsvermerks an den Rat sowie der Rückgabe der dem Rechnungsprüfungsausschuss
zur Prüfung überlassenen Unterlagen. In den Beratungen bzw. der Ratsentscheidung über die Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses sind ggf. auch die Stellungnahmen des Bürgermeisters und/oder des
Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen.
Die Einbeziehung ist insbesondere dann als sachgerecht anzusehen, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen
versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss als Prüfer nicht in
der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen (vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW). Die schriftlich geäußerte Auffassung
des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses
sollte auch dann nicht außer Betracht bleiben, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen dem
Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung aufgetretene Fehler im
Jahresabschluss, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde entgegenstanden, beseitigt worden sind.
1.1.5.2 Die Mitwirkung von Verfahrensbeteiligten
1.1.5.2.1 Die Mitwirkung des Bürgermeisters
Im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde ist zu beachten,
dass der Bürgermeister dem Rat als Mitglied kraft Gesetzes angehört und ihm ein Stimmrecht zusteht (vgl. §
40 Absatz 2 Satz 2 und 5 GO NRW). Diese Vorschrift schränkt die Rechte des Bürgermeisters als Ratsmitglied
bei haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten nur für den Fall ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung
entscheiden, denn in dieser Sache gilt er als befangen (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 6 i.V.m. § 96 Absatz 1 Satz 4 der
GO NRW GO NRW). Der Bürgermeister wird daher nicht ausdrücklich von der Teilnahme an dem Beschluss des
Rates über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen. Die Mitwirkung des Bürgermeisters
an der Feststellung ist daher örtlich zu beurteilen und zu entscheiden.
In der Sache dürfte es jedoch aus Verantwortungs- und Verfahrensgründen heraus sachlich geboten sein, dass
der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Absatz 2 GO NRW zustehenden Stimmrechtes bei der
Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses verzichtet. Durch seine Bestätigung des ihm vom Kämmerer
vorgelegten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses trägt er dafür die Gesamtverantwortung (vgl. § 95
Absatz 3 GO NRW). Der Kämmerer kommt der Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt
damit die verwaltungsmäßige Verantwortung, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung
des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Die Verantwortung des Bürgermeisters
für den gemeindlichen Jahresabschluss wird dadurch noch besonders hervorgehoben, dass ihm
auch ein Änderungsrecht bezogen auf den Entwurf des Kämmerers zusteht, bevor er den Entwurf dem Rat der
Gemeinde zuleitet (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
1.1.5.2.2 Die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses
Beim Feststellungsbeschluss des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen Jahresabschluss ist auch die
Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses örtlich zu beurteilen. Einerseits ist der Vorsitzende
des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat der Gemeinde und ihm steht daher ein Stimmrecht
zu. Andererseits schränkt die Vorschrift des § 31 GO NRW die Rechte von Ratsmitgliedern nur für den Fall
ein, dass die in der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, sodass die betreffenden Ratsmitglie-
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der dann in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung wird aber der Vorsitzende
des Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über die Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen.
In der Sache dürfte es jedoch aus der Prüfungsverantwortung und aus Verfahrensgründen heraus sachlich geboten
sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses bei der Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses auf die Ausübung seines ihm zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Der Rechnungsprüfungsausschuss
ist für die ordnungsgemäße Durchführung der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
verantwortlich (vgl. § 101 GO NRW).
Diese Verantwortung durch den Vorsitzenden des Ausschusses wird dadurch hervorgehoben, dass er nach Abschluss
der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses den Bestätigungsvermerk
dafür zu unterzeichnen hat, bevor er den geprüften Entwurf wieder dem Rat zurückgibt (vgl. § 101
Absatz 7 GO NRW). Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses übernimmt daher durch seine Unterzeichnung
die Verantwortung für das Ergebnis der Abschlussprüfung, denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese
Prüfung zuständig (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
1.1.5.3 Der Feststellungsbeschluss
1.1.5.3.1 Die Zwecke der Feststellung
Der Rat der Gemeinde hat nach seinen Beratungen über den geprüften gemeindlichen Jahresabschluss, in denen
bestehende Bedenken ausreichend erörtert und ggf. ausgeräumt worden sind, und eine Meinungsbildung
stattgefunden hat, den gemeindlichen Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Dieser Beschluss baut
i.d.R. auf dem durch den Rechnungsprüfungsausschuss erarbeiteten Prüfungsergebnis und Bestätigungsvermerk
auf. Er kann sich gleichzeitig auf die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und auf die Entlastung
des Bürgermeisters beziehen. Der Beschluss ist durch den Rat zu fassen, denn er kann diese Aufgabe nicht auf
einen seiner Ausschüsse übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe J GO NRW).
Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses stellt eine Erklärung des Rates der Gemeinde mit dem
Inhalt dar, dass der gemeindliche Jahresabschluss den gesetzlichen Anforderungen entspricht, das erreichte
Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr und die Auswirkungen daraus
auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sowie die Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung
der Gemeinde darin zutreffend dargestellt werden.
1.1.5.3.2 Der Änderungsbedarf vor der Feststellung
In Einzelfällen kann aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder aus den Beratungen des Rates
über den gemeindlichen Jahresabschluss noch ein Änderungsbedarf bestehen, der vor der Beschlussfassung
des Rates nicht mehr umgesetzt werden kann. Eine notwendig gewordene Berichtigung muss nicht zwingend vor
der Beschlussfassung des Rates über die Feststellung der gemeindliche Jahresabschluss noch erledigt werden,
sondern kann auch nach der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfolgen. In den Fällen, in denen
sich der Änderungsbedarf klar und eindeutig bestimmen lässt sowie eine gewisse Bedeutung hat, kann dieser
auch im Ratsbeschluss benannt werden.
Der Ratsbeschluss über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher ggf. eine oder mehrere
Maßgaben für die Vornahme der Änderungen des Jahresabschlusses im Sinne des Rates enthalten. Es
entsteht dadurch ein Auftrag an die gemeindliche Verwaltung und es obliegt dem Bürgermeister, für die Erledigung
dieses Auftrages Sorge zu tragen und den gemeindlichen Jahresabschluss in die vom Rat beschlossene
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Form zu bringen. Erst nach Erledigung dieses Auftrages liegt eine Fassung des Jahresabschlusses der Gemeinde
vor, die zum Gegenstand der Anzeige an die Aufsichtsbehörde und zum Gegenstand der gesetzlich vorgesehenen
Bekanntmachung gemacht werden kann.
1.1.5.3.3 Die Zeitvorgaben für die Feststellung
Der Bürgermeister und der Rat der Gemeinde haben für die Beratungen und Beschlussfassung über den gemeindlichen
Jahresabschluss sowie für die Erledigung der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss die
zeitliche Begrenzung in dieser Vorschrift zu beachten. Der Rat hat danach die Feststellung des Jahresabschlusses
bis spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres vorzunehmen. Die zeitliche
Begrenzung in der Vorschrift soll gewährleisten, dass ggf. noch Auswirkungen auf die künftige Haushaltswirtschaft
der Gemeinde unverzüglich umgesetzt werden können.
Der Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll
deshalb noch vertretbar bleiben und örtlich nicht unnötig ausgeweitet werden. Unter diesen Gesichtspunkten
bietet es sich an, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses so früh wie möglich vorzunehmen und
nicht damit bis zum letzten gesetzlich zulässigen Zeitpunkt zu warten, zumal die gemeindliche Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde der Gemeinde einen Monat vor dem Beginn des Haushaltsjahres anzuzeigen
ist (vgl. § 80 Absatz 5 GO NRW).
1.1.5.3.4 Die Maßgaben bei der Feststellung
Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde kann auch noch ausstehende
Zustimmungen des Rates zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bezogen auf das abgelaufene
Haushaltsjahr enthalten, z. B. zu über- und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen.
Mit der Feststellung des Jahresabschlusses sind diese Zustimmungen als erteilt anzusehen. Der Rat muss daher
im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses darüber Kenntnis haben und sich entscheiden,
ob er diese Zustimmungen nachträglich erteilen will oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig und
deshalb nicht entscheidend für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ansehen will oder ob er
deshalb die Feststellung ggf. sogar einschränken will.
Die festgestellten Ist-Beträge des abgelaufenen Haushaltsjahres aus der gemeindlichen Ergebnisrechnung, der
Finanzrechnung und den Teilrechnungen sind in den Haushaltsplan des neuen Haushaltsjahres zu übernehmen,
denn das abgelaufene Haushaltsjahr stellt als Vorvorjahr des neuen Haushaltsjahres mit seinen ermittelten Beträgen
die Ausgangsbasis für die Haushaltsplanung für das neue Haushaltsjahr und die weiteren Planungsjahre
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde dar.
1.1.5.3.5 Die Unterzeichnung des festgestellten Jahresabschlusses
In der Vorschrift über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses in Form der Beschlussfassung
durch den Rat der Gemeinde ist nicht ausdrücklich geregelt, dass der Jahresabschluss nach seiner Feststellung
durch den Rat auch zu unterzeichnen ist. Ausgehend davon, dass über die vom Rat gefassten Beschlüsse, also
auch über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, eine Niederschrift zu fertigen und diese u.a.
vom Bürgermeister zu unterzeichnen ist, stellt sich die Frage nach einer eigenständigen Unterzeichnung des
Jahresabschlusses durch den Bürgermeister.
Eine solche Unterzeichnung muss als sachgerecht und erforderlich angesehen werden, weil bereits die Anzeige
des gemeindlichen Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde konkrete Informationen darüber erfordert, dass
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der Jahresabschluss in seiner vorgelegten Form auch vom Rat der Gemeinde gebilligt wurde. Die weitere Öffentlichkeitsbeteiligung
durch die öffentliche Bekanntmachung und die Einsichtnahme in den Jahresabschluss bis zur
Feststellung des folgenden Jahresabschlusses sind weitere sachliche Gründe für die Vornahme einer eigenstän-
digen Unterzeichnung des Werkes "Jahresabschluss" (vgl. § 96 Absatz 2 Satz 2 GO NRW).
Die Vornahme der Unterzeichnung des gemeindlichen Jahresabschlusses stellt dabei eine funktionale und keine
persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde als Vorsitzender des Rates der Gemeinde dar
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 4 GO NRW). Andererseits hat der Bürgermeister auch die Pflicht, die Beschlüsse des
Rates auszuführen (vgl. § 62 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Er erfüllt daher mit seiner Unterzeichnung des Jahresabschlusses
eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass dieser aus seiner Verantwortung
als Vorsitzender des Rates der Gemeinde heraus richtig und vollständig ist. Seine Unterzeichnung
beinhaltet aber auch eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der gemeindliche Jahresabschluss alle
Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür vorgeschrieben bzw. notwendig sind.
Der Bürgermeister hat bei seiner Unterzeichnung zudem darauf zu achten, dass er den gemeindlichen Gesamtabschluss
anschließend unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzeigt (vgl. § 96 Absatz 2 Satz 1 GO NRW).
1.2 Zu Satz 2 (Beschluss über die Verwendung des Jahresergebnisses):
1.2.1 Die Verpflichtung zur Beschlussfassung
Die Vorschrift verpflichtet den Rat der Gemeinde, im Zusammenhang mit seiner Feststellung des Jahresabschlusses
für das abgelaufene Haushaltsjahr auch über die Verwendung des Jahresüberschusses oder die Behandlung
des Jahresfehlbetrages dieses Haushaltsjahres zu beschließen. Das Jahresergebnis des wirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde ist als Saldo aus den im abgelaufenen Haushaltsjahr erzielten Erträgen und entstandenen
Aufwendungen in der Ergebnisrechnung enthalten und ist im Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz
unter dem besonderen Posten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ angesetzt.
Mit der Ergebnisrechnung als Bestandteil des Jahresabschlusses werden der Ressourcenverbrauch und das
Ressourcenaufkommen der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr transparent und nachvollziehbar gemacht.
Außerdem wird durch das Jahresergebnis nachgewiesen, ob und wie die Gemeinde ihre Verpflichtung zum
Haushaltsausgleich erfüllt hat (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW). Mit dem Ansatz in der gemeindlichen Bilanz als
weiteren Bestandteil des Jahresabschlusses der Gemeinde werden dann die Auswirkungen dieses Ergebnis auf
das gemeindliche Eigenkapital aufgezeigt. Der Rat der Gemeinde ist originär zuständig für die Feststellung des
gemeindlichen Jahresabschlusses und kann daher auch nicht die Entscheidung über die Verwendung des Jahresüberschusses
oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages an Andere übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 2
Buchstabe j GO NRW).
1.2.2 Der Vorschlag des Bürgermeisters für die Beschlussfassung
Der Bürgermeister hat dem Rat der Gemeinde grundsätzlich den gemeindlichen Jahresabschluss mit einer Bilanz
ohne vorweggenommene Verwendung des Jahresergebnisses vorzulegen. Die gemeindliche Bilanz sollte daher
i.d.R. noch keinen weiteren Bilanzposten „Bilanzgewinn“ oder „Bilanzverlust“ aufweisen. Der Rat kann dann eigenverantwortlich
über das erzielte haushaltswirtschaftliche Jahresergebnis der Gemeinde entscheiden. Der
Rechnungsprüfungsausschuss sollte gegen eine solche Darstellung des Jahresabschlusses mit einer darin enthaltenen
Empfehlung keine Bedenken haben.
In den Fällen, in denen daher vor Ort ausreichend sicher ist, dass der Rat der Gemeinde eine solche Darstellung
in der gemeindlichen Bilanz wünscht oder der Beschlussempfehlung des Bürgermeisters zur Ergebnisverwendung
folgen will, ist es vertretbar, in der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss bereits die Ergebnisverwen-
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dung vorzunehmen. Das daraus entstandene Ergebnis ist dann unter dem zusätzlichen Bilanzposten „Bilanzgewinn/Bilanzverlust“,
der in der gemeindlichen Bilanz nach dem Bilanzposten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“
anzusetzen ist, anzusetzen.
1.2.3 Die Inhalte des Verwendungsbeschlusses
1.2.3.1 Die Verwendung des Jahresüberschusses
1.2.3.1.1 Die Zuführung zur Ausgleichsrücklage
Der Rat der Gemeinde soll im Rahmen seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch über die
Verwendung des erzielten Jahresergebnisses beschließen. Er kann dazu festlegen, dass der im abgelaufenen
Haushaltsjahr erzielte Jahresüberschuss der Ausgleichsrücklage zugeführt werden soll. Die Entscheidung wird
jedoch durch das Haushaltsausgleichssystem nach § 75 GO NRW eingeschränkt, sodass ggf. keine Wahlmöglichkeit
für den Rat besteht. Eine Zuführung des Jahresüberschusses zur Ausgleichsrücklage ist daher immer
dann vorzunehmen, wenn die Ausgleichsrücklage nicht den in der Eröffnungsbilanz zulässigen Bestand mehr
erreicht (vgl. § 75 Absatz 3 GO NRW). Diese Zuführung ist geboten, weil im Falle eines Fehlbetrages in der gemeindlichen
Ergebnisrechnung mit der dann möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage der Haushaltsausgleich,
wenn auch in fiktiver Form, erreicht werden kann (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO NRW).
Eine Aufteilung der Zuführung des Jahresüberschusses auf die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage
ist daher nur dann möglich, wenn der erzielte Jahresüberschuss den möglichen Auffüllbetrag für die Ausgleichsrücklage
übersteigt. Würde bei einer nur sehr geringen Ausgleichsrücklage ausschließlich eine Zuführung zur
allgemeinen Rücklage vorgenommen, besteht das Risiko, dass die Gemeinde bei einem Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung
nicht mehr ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nachkommt, obwohl ihr das durch entsprechende
Verwendungsbeschlüsse in den Vorjahren möglich gewesen wäre. Diese Betrachtung gilt nicht nur für
den originären Haushaltsausgleich, sondern auch für den „fiktiven“ Ausgleich nach Absatz 3 der genannten Vorschrift
(vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
1.2.3.1.2 Die Zuführung zur allgemeinen Rücklage
Der Rat der Gemeinde kann im Rahmen seiner Beschlussfassung über die Verwendung des erzielten Jahresüberschusses
grundsätzlich festlegen, dass der im abgelaufenen Haushaltsjahr erzielte Jahresüberschuss der
allgemeinen Rücklage zugeführt werden soll. Eine solche Zuführung ist immer dann verpflichtend vorzunehmen,
wenn die Ausgleichsrücklage den in der Eröffnungsbilanz zulässigen Bestand erreicht hat (vgl. § 75 Absatz 3 GO
NRW). Die Möglichkeiten der Entscheidung werden daher durch das Haushaltsausgleichssystem beeinflusst,
sodass ggf. keine Wahlmöglichkeit für den Rat besteht (vgl. § 75 Absatz 2 GO NRW).
Eine Zuführung zur allgemeinen Rücklage ist nicht zulässig, wenn die Ausgleichsrücklage aufgefüllt werden kann.
Sie ist dann auch geboten, weil im Falle eines Fehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung mit der dann
möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage der Haushaltsausgleich, wenn auch in fiktiver Form, erreicht
werden kann (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO NRW). Eine Aufteilung der Zuführung des Jahresüberschusses auf
die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage ist dann möglich, wenn der erzielte Jahresüberschuss den
möglichen Auffüllbetrag für die Ausgleichsrücklage übersteigt. Sofern vom Rat beschlossen werden soll, den
erzielten Jahresüberschuss in voller Höhe der allgemeinen Rücklage zuzuführen, sollte zuvor geprüft worden
sein, in welchem Umfang die Ausgleichsrücklage in der gemeindlichen Bilanz einen Bestand aufweist.
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§ 96 GO NRW
1.2.3.1.3 Die Zuführung zur Sonderrücklage (Reinvestitionsrücklage)
Im Rahmen seiner Beschlussfassung über die Verwendung des erzielten haushaltswirtschaftlichen Jahresergebnisses
der Gemeinde kann der Rat auch beschließen, den Jahresüberschuss (in voller Höhe oder anteilig) einer
Sonderrücklage zuzuführen (vgl. § 43 Absatz 4 GemHVO NRW). Eine solche Sonderrücklage darf von der Gemeinde
gebildet werden, um die vom Rat beschlossene Anschaffung oder Herstellung von Vermögensgegenständen
zu sichern (Reinvestitionsrücklage). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass unter Berücksichtigung
der Haushaltsausgleichsregelung in der gemeindlichen Bilanz keine weitere Rücklage für die Gestaltung
des jährlichen Haushaltausgleichs angesetzt werden darf (vgl. in § 75 GO NRW).
Für die Gemeinde ist es daher nicht zulässig, im gemeindlichen Eigenkapital z. B. eine „Gewinnverwendungsrücklage“
anzusetzen Dadurch würden die ausdrücklich gesetzlich bestimmten Funktionen der Ausgleichsrücklage
und der allgemeinen Rücklage erheblich beeinträchtigt. Es ist aber möglich für die Zuführung zu der genannten
Sonderrücklage z.B. im Haushaltsjahr erzielte Erträge zu nutzen, die dadurch entstehen können, dass für
gemeindliche Grundstücke, die mit ihrem Anschaffungspreis in der gemeindlichen Bilanz angesetzt sind und
keiner Abschreibung unterliegen, ein Veräußerungserlös erzielt wird, der über dem Buchwert liegt.
1.2.3.2 Die Abdeckung eines Jahresfehlbetrages
Im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll der Rat der Gemeinde auch über die
Behandlung des entstandenen Jahresfehlbetrages beschließen. Hierbei eröffnen sich wegen der gesetzlichen
Bindung an die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften für den Rat der Gemeinde keine tatsächlichen
Entscheidungsmöglichkeiten. Der Rat hat bei einem Jahresfehlbetrag zu beachten, dass aus der “Pufferfunktion“
der Ausgleichsrücklage und ihrem Ansatz als gesonderter Posten innerhalb des Eigenkapitals auf der Passivseite
der Bilanz sich die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen
Rücklage ergibt.
Diese Zwecksetzung hat der Gesetzgeber mit der Ausgleichsrücklage deutlich zum Ausdruck gebracht, denn mit
deren Hilfe kann der (fiktive) Haushaltsausgleich herbeigeführt werden (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO NRW). Die
Ausgleichsfiktion soll dabei auch für den Jahresabschluss gelten, denn der gemeindliche Haushalt muss in jedem
Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Die Gemeinde ist daher
nach der Systematik der gestuften Ausgleichsregelungen verpflichtet, für die Abdeckung ihres Jahresfehlbetrages
die Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage in Anspruch zu nehmen. Eine Wahlmöglichkeit steht der
Gemeinde dabei nicht zu und es bleibt auch kein Raum für die Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage.
Die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage zur Abdeckung eines Jahresfehlbetrages
besteht auch dann, wenn die Mittel der Ausgleichsrücklage nicht zur Deckung ausreichen und zusätzlich
die allgemeine Rücklage in Anspruch genommen werden muss. Die Nebenbestimmungen zur dann erforderlichen
Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage sind dann von der Aufsichtsbehörde so zu fassen,
dass sie geeignet sind, das Ziel, den jährlichen Haushaltsausgleich mit Hilfe von Konsolidierungsmaßnahmen
wiederherzustellen, schnellstmöglich wieder zu erreichen. Diese Sachlage ist auch bei der Beurteilung eines
Haushaltssicherungskonzeptes zu beachten.
1.3 Zu Satz 3 (Stellungnahme des Kämmerers zum Jahresabschluss):
Dem Kämmerer ist - wie beim Erlass der Haushaltssatzung nach § 80 GO NRW - auch bei der Feststellung des
Jahresabschlusses ein gesetzliches Anhörungsrecht im Rat der Gemeinde eingeräumt worden. Dieses Rederecht
setzt voraus, dass zuvor der Bürgermeister seinen Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses geändert und
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der Kämmerer dazu eine Stellungnahme über seine Auffassung über den Jahresabschluss gegenüber dem Bürgermeister
abgegeben hat (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
Der Bürgermeister ist dann verpflichtet, die vom Kämmerer abgegebene schriftliche mit dem Entwurf des Jahresabschlusses
dem Rat zuzuleiten. Die Stellungnahme des Kämmerers ist dabei nicht ein Teil des Entwurfs des
gemeindlichen Jahresabschlusses. Sie stellt lediglich eine ergänzende Information für den Rat dazu dar, weil das
Aufstellungsverfahren des Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen, den der Rat festzustellen hat,
betroffen ist. Es ist daher ausreichend, wenn der Rat vor der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde
über die abweichende Auffassung des Kämmerers zum Entwurf informiert worden ist.
Die schriftliche Stellungnahme des Kämmerers über seine abweichende Auffassung ist daher als ein Teil der vom
Bürgermeister zu erstellenden Beschlussvorlage anzusehen, auch dann nicht, wenn z. B. im Ergebnis der Rechnungsprüfungsausschuss
der Auffassung des Kämmerers folgt. In den Fällen, in denen eine schriftliche Stellungnahme
des Kämmerers vorliegt, kann die darin geäußerte abweichende Auffassung zum Entwurf des gemeindlichen
Jahresabschlusses nicht persönlich vom Bürgermeister, auch nicht stellvertretend für den Kämmerer, im Rat
der Gemeinde vorgetragen werden.
Das Rederecht ist als persönliches Recht ausgestaltet worden und kann daher nur vom Kämmerer selbst, der
dafür in der entsprechenden Sitzung des Rates anwesend sein muss, ausgeübt werden. Diese Handhabung soll
auch in den Fällen eine entsprechende Anwendung finden, in denen der Kämmerer eine schriftliche Stellungnahme
zum Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses über den gemeindlichen Jahresabschluss
abgegeben hat (vgl. § 101 Absatz 2 GO NRW).
1.4 Zu Satz 4 (Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder):
1.4.1 Inhalte und Zwecke der Vorschrift
Die Ratsmitglieder im Rat der Gemeinde entscheiden nach der Vorschrift persönlich über die Entlastung des
Bürgermeisters hinsichtlich seiner Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr.
Die Entlastung ist dabei eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass aufgrund des vorgelegten
Jahresabschlusses und der vorgenommenen Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss keine Einwendungen
gegen die Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. Im Rahmen ihrer Beratungen über
den gemeindlichen Jahresabschluss und der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters haben die
Ratsmitglieder daher die Haushaltsführung des Bürgermeisters im abgelaufenen Haushaltsjahr zu würdigen.
Die Bedeutung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder bringt es mit sich, dass die Entscheidung
über die Entlastung grundsätzlich erst nach Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde
erfolgen kann. Die Entscheidung erfordert zudem einen gemeindlichen Jahresabschluss, der durch den
Rechnungsprüfungsausschuss insgesamt, also auch hinsichtlich seiner haushaltsmäßigen Ordnungsmäßigkeit,
geprüft wurde. Nur dann werden die Ratsmitglieder in die Lage versetzt, die Tätigkeit des Bürgermeisters in Bezug
auf die ordnungsgemäße Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr
beurteilen zu können.
Die Ratsmitglieder benötigen daher neben den im Jahresabschluss dargestellten Ergebnissen auch umfassende
Informationen über die tatsächliche Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr.
Sie gewinnen durch diese Informationen die notwendigen Sachkenntnisse zur Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit
der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr, bei der die Vorgaben
des Rates von erheblicher Bedeutung sind. Mit diesen Kenntnissen kann jedes Ratsmitglied eine Entscheidung
über die Entlastung des Bürgermeisters treffen.
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Eine sorgfältige Beurteilung der örtlichen Haushaltswirtschaft ist insbesondere dann notwendig, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss
zum gemeindlichen Jahresabschluss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk
erteilt hat, oder der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen von ihm versagt worden ist oder der
Bestätigungsvermerk deshalb von ihm versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung
über den gemeindlichen Jahresabschluss vorzunehmen. Auf diese Sorgfaltspflicht kann nicht verzichtet werden,
auch wenn bereits zuvor durch eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als
zuständige Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung versucht wurde, die aufgrund der örtlichen Prüfung
des Jahresabschlusses auszusprechenden Beanstandungen auszuräumen.
1.4.2 Die sachbezogene Entlastung
Die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder ist als eine funktionelle, und damit als eine amtsbezogene
Entlastung anzusehen und stellt keine persönliche Entlastung dar. Dafür spricht auch, dass im Falle einer
eingeschränkten Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder zu prüfen und festzustellen ist, wer
persönlich für die Mängel oder die haushaltsrechtlichen Verstöße verantwortlich ist und welche Maßnahmen deshalb
zu ergreifen sind. In solchen Fällen können der Bürgermeister oder auch Beschäftigte der gemeindlichen
Verwaltung persönlich betroffen und verantwortlich sein. Es können aber auch Ratsmitglieder betroffen sein,
soweit dann die Voraussetzungen des § 43 Absatz 4 GO NRW vorliegen.
Eine Entlastung des Bürgermeisters ersetzt aber nicht gleichzeitig die fehlenden Zustimmungen des Rates im
Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Der Rat muss sich vielmehr bereits im Rahmen
der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entscheiden, ob er noch nicht erteilte Zustimmungen
nachträglich erteilen will bzw. in seine Feststellung einschließt oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig
ansehen will. Die Ratsmitglieder können das Ergebnis aus dieser Abwägung in ihre Meinungsbildung über die
Entlastung des Bürgermeisters einbeziehen, denn bei besonderen Vorkommnissen können sie ggf. die Entlastung
des Bürgermeisters auch einschränken.
In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass der Bürgermeister kraft Gesetzes ein Mitglied im Rat der
Gemeinde ist und ihm ein Stimmrecht in diesem Gremium zusteht (vgl. § 40 Absatz 2 GO NRW). Die Vorschrift
schränkt aber gleichzeitig die Stimmrechte des Bürgermeisters wieder ein, denn er gilt, wenn die Ratsmitglieder
durch Beschluss über seine Entlastung entscheiden, in der Sache als befangen. Durch die Vorschrift wird daher
der Bürgermeister ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über seine Entlastung ausgeschlossen.
Dem Bürgermeister wird grundsätzlich ein Anspruch auf seine Entlastung zugestanden, wenn von ihm die gemeindliche
Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr ordnungsgemäß geführt worden ist. Die Entlastung
des Bürgermeisters kann dabei durch die Ratsmitglieder vorbehaltlos oder mit Vorbehalten ausgesprochen,
aber auch verweigert werden.
1.4.3 Der Entlastungsbeschluss ohne Vorbehalte
Ein vorbehaltloser Entlastungsbeschluss der Ratsmitglieder bringt zum Ausdruck, dass beim Rat der Gemeinde
keine Bedenken gegen die ausgeübte Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr, wie sie sich nach dem
durch den Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss darstellt, bestehen. Durch den Beschluss
erklären sich die Ratsmitglieder mit der Haushaltsführung des Bürgermeisters einverstanden und billigen im gemeindlichen
Jahresabschluss aufgezeigte Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres.
Mit der Erteilung der Entlastung verzichten die Ratsmitglieder gleichzeitig darauf, die bei der Prüfung möglicherweise
festgestellten und nicht ausgeräumten Mängel nicht weiter zu beanstanden. Dieses Ergebnis bedeutet
allerdings nicht, dass diese haushaltswirtschaftlichen Mängel, soweit sie im Prüfungsbericht des Rechnungsprü-
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§ 96 GO NRW
fungsausschusses benannt werden, als beseitigt anzusehen sind. Soweit eine Behebung der Mängel möglich ist,
muss vom Bürgermeister dafür Sorge getragen werden.
1.4.4 Der Entlastungsbeschluss mit Vorbehalten
Die Ratsmitglieder können die Entlastung des Bürgermeisters aber auch mit Vorbehalten oder mit Einschränkungen
aussprechen. Eine Einschränkung wird i.d.R. dann notwendig sein, wenn festgestellte Mängel bei der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft bis zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Entlastung des Bürgermeisters
noch nicht ausgeräumt werden konnten und deren Gewicht bzw. Bedeutung aber so groß ist, dass eine uneingeschränkte
Entlastung des Bürgermeisters nicht geboten ist. Eine Einschränkung der Entlastung des Bürgermeisters
könnte ggf. dann vorzunehmen sein, wenn aus Sicht des Rates eine fehlerhafte Haushaltsführung im abgelaufenen
Haushaltsjahr entstanden ist, z. B. durch den Abschluss von Vereinbarungen ohne Zustimmung des
Rates, die zu erheblichen gemeindlichen Belastungen in künftigen Haushaltsjahren führen werden.
Bei einer Entlastung des Bürgermeisters, die durch die Ratsmitglieder mit Einschränkungen ausgesprochen werden
soll, ist ggf. die Stellungnahme des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des
Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, insbesondere dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk zum gemeindlichen Jahresabschluss erteilt hat. Diese Sachlage
gilt auch dann, wenn zuvor bereits durch eine Zusammenarbeit zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen
Verwaltung die im Jahresabschluss aufgetretenen Fehler beseitigt worden sind. In den Fällen, in
denen die Entlastung des Bürgermeisters mit Vorbehalten oder Einschränkungen ausgesprochen wird, sind die
Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben.
In solchen Fällen sollten im Rahmen der Beratungen zur Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung
des Bürgermeisters intensive Auseinandersetzungen über die örtlichen Gegebenheiten bezogen auf das abgelaufene
Haushaltsjahr geführt werden und möglichst Sachverhalte korrekt benannt werden, die Anlass für die Festlegung
von Vorbehalten sein können. Ebenso können Ereignisse aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im abgelaufenen Haushaltsjahr dafür ausschlaggebend sein, durch die z.B. das Budgetrecht des
Rates der Gemeinde wesentlich betroffen war.
Der Rat der Gemeinde kann in den Fällen, in denen die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder
mit Vorbehalten oder Einschränkungen ausgesprochen worden ist, die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen
treffen, die der Beseitigung der festgestellten Mängel dienen müssen. Deren Umfang und Inhalte sind dabei
i.d.R. daran zu orientieren, was zuvor in der Sache beanstandet worden ist. Dabei kommt es auch darauf an,
welches Gewicht die Summe der Mängel im Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Mängel so
wesentlich sind, dass deren Beseitigung zwingend geboten ist. Dabei sind die zu treffenden Anordnungen und
Maßnahmen auch nach deren Umsetzbarkeit sowie nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.
1.5 Zu Satz 5 (Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters):
Nach der Vorschrift haben die Ratsmitglieder auch die Möglichkeit, die Entlastung des Bürgermeisters zu verweigern
auszusprechen. Eine Verweigerung der Entlastung dürfte sich jedoch i.d.R. auf die Fälle beschränken, in
denen schwerwiegende Verstöße vorliegen, die ggf. auch dienstrechtliche Maßnahmen und Schadensersatzansprüche
notwendig machen. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe dieser Verstöße im
Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Verweigerung der Entlastung nach dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit der Mittel vertretbar und geboten ist.
Bei der Entscheidung über die Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters ist die Stellungnahme des Bürgermeisters
und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksich-
GEMEINDEORDNUNG 871

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§ 96 GO NRW
tigen (vgl. § 101 Absatz 2 GO NRW). Die Einbeziehung der Stellungnahmen ist insbesondere dann geboten,
wenn der Rechnungsprüfungsausschuss den Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt hat
oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss als Prüfer nicht in der Lage war, eine
Beurteilung vorzunehmen.
In diesen Fällen kommt es darauf an, ob bereits durch eine Zusammenarbeit zwischen der Prüfungsinstanz und
der gemeindlichen Verwaltung die im gemeindlichen Jahresabschluss aufgetretenen Fehler beseitigt worden sind.
In den Fällen der Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder muss konkret dargelegt
werden, welche Verhaltensweisen des Bürgermeisters als Verantwortlichen in der Gemeinde oder welche
Ergebnisse oder Maßnahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Verstoß gegen die beschlossene Haushaltssatzung
mit ihren Anlagen bewertet werden und weshalb sie als so erheblich eingestuft werden, dass deshalb
dem Bürgermeister die Entlastung verweigert wird. Die Ratsmitglieder haben deshalb bei einer Verweigerung
der Entlastung des Bürgermeisters, ihm gegenüber konkrete Gründe dafür anzugeben.
Der Rat der Gemeinde kann in den Fällen, in denen die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder
verweigert worden ist, die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen treffen, die der Beseitigung der festgestellten
Mängel dienen müssen. Deren Umfang und Inhalte sind dabei i.d.R. daran zu orientieren, was zuvor in
der Sache beanstandet worden ist. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe der Mängel im
Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Mängel so wesentlich sind, dass deren Beseitigung
zwingend geboten ist. Dabei sind die zu treffenden Anordnungen und Maßnahmen auch nach deren Umsetzbarkeit
sowie nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.
1.6 Zu Satz 6 (Verweigerung der Feststellung des Jahresabschlusses):
Dem Rat der Gemeinde steht nach der Vorschrift auch das Recht zu, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
nicht nur vorbehaltlos oder mit Vorbehalten auszusprechen, sondern auch zu verweigern. Eine Verweigerung
der Feststellung dürfte sich i.d.R. auf die wesentlichen Fälle beschränken, in denen schwerwiegende
Verstöße bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vorliegen, die ggf. auch Schadensersatzansprüche
von Dritten auslösen können. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe dieser Verstöße
im Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft der Gemeinde hat.
In den Fällen, in denen für den Rat ein oder mehrere Anlässe bestehen, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
zu verweigern, so hat er die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben. Es ist dabei
zu berücksichtigen, dass dem Bürgermeister ein Anspruch gegenüber dem Rat der Gemeinde auf eine Begründung
bei der Verweigerung der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder bei einer Feststellung
mit Einschränkungen zugestanden wird. Vom Rat der Gemeinde muss in diesen Fällen konkret dargelegt
werden, welche Verhaltensweisen oder Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Verstoß gegen die
beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen oder gegen den Jahresabschluss gewertet wurden oder welche
Mängel in der Haushaltsführung von so erheblichem Gewicht sind, dass die Feststellung des Jahresabschlusses
zu verweigern oder einzuschränken ist.
Der Rat der Gemeinde kann in den Fällen, in denen die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses von
ihm verweigert worden ist, die notwendigen Anordnungen treffen, die der Beseitigung der festgestellten Verstöße
dienen müssen. Deren Umfang und Inhalte sind dabei i.d.R. daran zu orientieren, was zuvor in der Sache beanstandet
worden ist. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe der Mängel im Rahmen der
gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Mängel so wesentlich sind, dass deren Beseitigung zwingend geboten
ist. Dabei sind die zu treffenden Anordnungen und Maßnahmen auch nach deren Umsetzbarkeit sowie nach
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.
GEMEINDEORDNUNG 872

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§ 96 GO NRW
2. Zu Absatz 2 (Anzeige und Veröffentlichung des gemeindlichen Jahresabschlusses):
2.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Anzeige des Jahresabschlusses):
2.1.1 Die Pflichten der Gemeinde
2.1.1.1 Die Anzeige des Jahresabschlusses
Die Vorschrift sieht wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes für die Gemeinden vor, dass der gemeindliche
Jahresabschluss unverzüglich nach seiner Feststellung durch den Rat der Gemeinde der Aufsichtsbehörde anzuzeigen
ist (vgl. § 11 GO NRW). Aus der ausschlaggebenden Bedeutung, die der Jahresabschluss für den Nachweis
der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr hat, ergibt sich die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde, sich jeweils nach
Ablauf des Haushaltsjahres einen Überblick über die wirtschaftliche Lage sowie über die Chancen und Risiken für
die weitere Entwicklung der Gemeinde zu verschaffen.
Die mit der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden
Unterlagen müssen eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde,
die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, geeignet sein. Der Aufsichtsbehörde ist daher der vom Rat
der Gemeinde festgestellte Jahresabschluss mit seinen Bestandteilen und Anlagen vorzulegen, die Gegenstand
der vom Rat vorgenommenen Feststellung waren. Dazu gehört auch der gemeindliche Lagebericht, denn durch
den Begriff „beizufügen“ besteht kein Anlass, auf eine Übersendung des Lageberichtes an die Aufsichtsbehörde
zu verzichten (vgl. § 95 Absatz 1 Satz 4 GO NRW). Die Pflichtangaben im Lagebericht lösen i.d.R. ein Informationsbedürfnis
für die Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsicht über die Gemeinde aus (vgl. § 95 Abs. 2 GO NRW).
In den Fällen, in denen der Rat der Gemeinde seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Feststellung des Jahresabschlusses
bis zu dem gesetzlich bestimmten Termin „bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres“ nicht nach, hat die Gemeinde ihre Aufsichtsbehörde vorher darüber zu unterrichten. Sie hat in
ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher
Verfahrensstand zur Feststellung des Jahresabschlusses besteht, wann die Feststellung durch den Rat vorgesehen
ist und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird.
Die Gemeinde hat diese Ankündigungen baldmöglichst umzusetzen.
2.1.1.2 Die Anzeige der Entlastung des Bürgermeisters
Für die Anzeige des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde ist nicht
ausdrücklich geregelt, dass der Beschluss über die Entlastung des Bürgermeisters der Aufsichtsbehörde anzuzeigen
ist. Die Entscheidung der Ratsmitglieder verfehlt aber ihren Zweck, wenn nicht auch die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses über die Entlastung des Bürgermeisters
informiert wird. Auch wenn keine ausdrückliche gesetzliche Informationspflicht darüber besteht, bietet es
sich für die Gemeinde an, die Information über die Entlastung des Bürgermeisters oder deren Verweigerung der
Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses zukommen zu lassen.
Eine solche Verfahrensweise ist auch zweckmäßig, denn die Entlastungsentscheidung der Ratsmitglieder steht in
einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde durch den Rat
und wird üblicherweise in Abhängigkeit davon getroffen. Im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses
hat die Aufsichtsbehörde daher auch zu berücksichtigen, ob und wie die Ratsmitglieder über die Entlastung
des Bürgermeisters entschieden haben und ob das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses
dabei berücksichtigt worden ist. Dieses gilt auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen
GEMEINDEORDNUNG 873

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§ 96 GO NRW
uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, aber insbesondere auch dann, wenn der Ausschuss nur
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt oder den Bestätigungsvermerk versagt hat.
2.1.1.3 Die Anzeige eines Jahresfehlbetrages
Der gemeindliche Jahresabschluss unterliegt keiner grundsätzlichen Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde,
denn er ist Ausdruck der gemeindlichen Finanzhoheit und der Selbstverwaltung der Gemeinde. Auch ein
Erlaubnisvorbehalt durch die staatliche Aufsicht kommt daher für den Regelfall nicht in Betracht. Nur wenn im
Einzelfall bei der Bestätigung des Jahresabschlusses die gemeindliche Ergebnisrechnung trotz eines ursprünglich
ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen
ausweist, entsteht eine besondere Anzeigepflicht für die Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 5 GO NRW.
Ein solcher Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung kann z. B. dazu führen, dass die allgemeine
Rücklage in einem größeren Umfang verringert werden muss, als es im Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung
vorgesehen war. Es kann dadurch auch die Pflicht für die Gemeinde ausgelöst werden, ein Haushaltssicherungskonzept
aufzustellen, das dann zum Bestandteil des nächsten gemeindlichen Haushaltsplans wird (vgl.
§ 76 und § 79 Absatz 2 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO NRW). Die Aufstellung des
Haushaltssicherungskonzeptes löst dabei eine eigenständige Genehmigungspflicht aus, die jedoch nicht den
anzuzeigenden Jahresabschluss der Gemeinde berührt (vgl. § 76 Absatz 2 GO NRW).
In einem solchen Fall muss die Gemeinde diesen Sachverhalt der Aufsichtsbehörde unverzüglich nach ihrer
Kenntnis anzeigen. Diese Anzeige liegt in zeitlicher Hinsicht immer vor der Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses
an die Aufsichtsbehörde, denn die Kenntnis über einen entstandenen höheren Fehlbetrag wird im
Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Kämmerer erlangt. Die Aufsichtsbehörde
kann dann Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder – wenn
und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft
wieder herzustellen (vgl. § 75 Absatz 5 GO NRW).
2.1.2 Die Pflichten der Aufsichtsbehörde
2.1.2.1 Die Stellung der Aufsichtsbehörde
Die Gemeinde ist eine Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe
und in ihrem Gebiet die alleinige Trägerin der öffentlichen Verwaltung, sowie die Gesetze nicht anderes vorschreiben
(vgl. Art. 78 Absatz 1 und 2 LV NRW). In diesem Zusammenhang hat das Land die Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. Art. 78 Absatz 4 LV NRW). Die Gemeindeordnung in Nordrhein-Westfalen
baut auf der Landesverfassung auf und enthält als Grundlage für die Gemeinde deshalb Rechte
und Pflichten sowie auch Regelungen über die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, aber auch
Rechte der Aufsichtsbehörden der Gemeinde. Diese Rechte gegenüber den Gemeinden werden durch die §§ 119
bis 128 im 13. Teil der Gemeindeordnung NRW näher ausgestaltet.
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft gehört in diesem rechtlichen Rahmen zu den Selbstverwaltungsaufgaben
der Gemeinde, sodass die Aufsicht des Landes darüber ein Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes nach § 119
GO NRW ist. Die Rechtsaufsicht erstreckt sich dabei darauf, dass die Gemeinde im Einklang mit den Gesetzen
verwaltet wird. In diesem Sinne enthält die Gemeindeordnung NRW zusätzlich an verschiedenen Stellen besondere
Vorgaben für eine Beteiligung der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde der Gemeinde, z.B. bei der
Planung, Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form von Anzeigen. Daneben
besteht für die Aufsichtsbehörde ein umfassendes Informationsrecht gegenüber der Gemeinde. Sie kann sich
jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten lassen (vgl. § 121 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 874

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§ 96 GO NRW
2.1.2.2 Die aufsichtsrechtliche Prüfung des Jahresabschlusses
Die Gemeinde hat den vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschluss unverzüglich ihrer Aufsichtsbehörde
anzuzeigen (vgl. § 96 Abs. 2 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat dann diesen Jahresabschluss mit seinen
Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob dieser formal richtig zustande gekommen ist und inhaltlich den
einschlägigen Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Abschlussanalyse soll daher eine formelle Prüfung
vorausgehen, bei der auf die Ordnungsmäßigkeit des angezeigten Jahresabschlusses abzustellen ist.
Die Aufsichtsbehörde hat jedoch nicht nur die Vollständigkeit der vorgelegten Abschlussunterlagen, sondern auch
das Vorliegen einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu prüfen, denn
der gemeindliche Jahresabschluss muss auch aufzeigen, ob die Anforderungen der stetigen Aufgabenerfüllung
und Leistungsfähigkeit der Gemeinde erfüllt worden sind (vgl. § 75 Abs. 1 GO NRW). Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde
erfordert daher, das örtliche Verfahren der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses zu kennen,
um ggf. festgestellte Rechtsverstöße der Gemeinde mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können.
Sie hat auch die Einhaltung der übrigen rechtlichen Vorgaben zu überprüfen und dabei in der Sache das Ermessen
der Gemeinde zu beachten.
Diese Prüfungen müssen ergänzt werden, wenn im Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde eine Genehmigung
für die Verringerung der allgemeinen Rücklage oder für das Haushaltssicherungskonzept erforderlich ist
(vgl. § 75 Absatz 4 und § 76 Absatz 2 GO NRW). Von der Aufsichtsbehörde ist auch zu prüfen, ob aus der Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft rechtlich erhebliche Fehler entstanden sind. Insgesamt muss
auch die Aufsichtsbehörde feststellen, ob der Jahresabschluss der Gemeinde den rechtlichen Anforderungen
entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.
2.1.2.3 Die aufsichtsrechtliche Prüfung und der Bestätigungsvermerk
Im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Prüfung des von der Gemeinde angezeigten gemeindlichen Jahresabschlusses
hat die Aufsichtsbehörde auch das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen.
Dieses Erfordernis besteht grundsätzlich auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen
uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat. Die Einbeziehung der Aussagen des Bestätigungsvermerks
des Ausschusses in die aufsichtsrechtliche Prüfung ist aber insbesondere dann geboten, wenn der Ausschuss
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, den Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen
versagt hat oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss sich nicht in der Lage sah,
als Abschlussprüfer eine Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses vorzunehmen.
In sämtlichen Fällen muss von der Aufsichtsbehörde geprüft werden, ob und bei welchen haushaltswirtschaftlichen
Sachverhalten die Gemeinde gegen haushaltsrechtliche Vorschriften verstoßen hat. Bei einem eingeschränkten
Bestätigungsvermerk oder seiner Versagung sollte die Gemeinde im Rahmen ihrer Anzeige des Jahresabschlusses
bereits die Ursachen dafür und die aufgrund dieser Lage entstandenen Auswirkungen auf die
gemeindliche Haushaltswirtschaft benennen bzw. transparent machen. In dieser aufsichtsrechtlichen Prüfung
sind auch die ggf. abgegebenen Stellungnahmen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht
des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen (vgl. § 101 Absatz 2 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde
sollte in einem solchen Anzeigeverfahren der Gemeinde mindestens ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung
aufzeigen, sofern nicht wenn aufgetretener Rechtsverstöße der Gemeinde andere aufsichtsrechtliche Maßnahmen
geboten sind.
GEMEINDEORDNUNG 875

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§ 96 GO NRW
2.2 Zu Satz 2 (Bekanntmachung des Jahresabschlusses und Verfügbarhalten):
2.2.1 Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses
2.2.1.1 Die Inhalte und Zwecke
Die Vorschrift sieht vor, dass der vom Rat festgestellte Jahresabschluss der Gemeinde öffentlich bekannt zu
machen ist. Dabei ist die Bekanntmachungsverordnung zu beachten, die inhaltliche Vorgaben und Verfahrensvorgaben
zur Durchführung der Bekanntmachung von gemeindlichen Beschlüssen enthält (vgl. § 2 ff. Bekanntm-
VO NRW). Mit der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll erreicht werden, dass die Einwohner
und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des
abgelaufenen Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie über die voraussichtlichen
Chancen und Risiken der weiteren Entwicklung der Gemeinde informiert werden.
Die Einwohner sind einerseits Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen daher andererseits die Arbeit
von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Es besteht daher ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit
an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die das Ergebnis der Haushaltswirtschaft
des abgelaufenen Haushaltsjahres. Der Jahresabschluss der Gemeinde stellt daher eine Finanzberichterstattung
der Gemeinde gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft dar, die darauf
einen grundsätzlichen Anspruch haben. Ggf. sind von der Gemeinde noch weitere detailliertere Informationen
über die Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu geben, z. B. über die Durchführung der von der Öffentlichkeit für
das Haushaltsjahr vorgeschlagenen Maßnahmen.
Wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes für die Gemeinden (vgl. § 11 GO NRW) sollte der gemeindliche
Jahresabschluss jedoch nicht vor der Anzeige an die Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. Es
bietet sich vielmehr an, eine Frist von einem Monat für die Bekanntmachung des Jahresabschlusses einzuhalten,
wie es für die gemeindliche Haushaltssatzung vorgesehen ist (vgl. § 80 Absatz 5 Satz 3 GO NRW). Es kann in
dieser Zeit durch geeignete Informationen sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen
Bedenken gegen den vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschluss erheben wird.
Die Gemeinde sollte zudem in der Bekanntmachung neben dem Ort, an dem der Jahresabschluss zur Einsichtnahme
zur Verfügung steht, gleichzeitig auch die Gesamtzeit dieser Bereitstellung angeben. Sie muss außerdem
dafür Sorge tragen, dass die von ihr bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen barrierefrei verfügbar
sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen ggf. Hindernisse
für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen bestehen (vgl.
z. B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV NRW).
Die Inhalte und Zwecke einer gemeindlichen Bekanntmachung bedingen, dass die Bekanntmachung nicht auf ein
unvertretbares Maß reduziert werden darf. Dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft darf nicht entgegen gewirkt werden. Die Gemeinde sollte bei einem Verfügbarhalten des
Jahresabschlusses im Internet bereits in der Bekanntmachung darauf hinweisen und dazu die einschlägige Internetadresse
angeben.
2.2.1.2 Die Zwecke der Bekanntmachung
Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen
nur dann ihren Zweck, wenn damit auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Ergebnisrechnung und
aus der Finanzrechnung sowie das Bilanzvolumen und die wichtigsten Bilanzposten öffentlich gemacht werden.
Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen Jahresabschluss mit seinen Anlagen zum Inhalt
der Bekanntmachung, z. B. im Amtsblatt der Gemeinde, zu machen. Mit einer Einsichtnahme in den gemeindli-
GEMEINDEORDNUNG 876

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chen Jahresabschluss können die Einwohner und Abgabepflichtigen ein umfassendes Bild über die gemeindliche
Haushaltswirtschaft und über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erhalten.
Als Folge der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses müssen die Unterlagen über den Jahresabschluss
der Gemeinde mit allen dazugehörigen Bestandteilen und Anlagen, die auch dem Rat bei seiner Feststellung
vorlagen, öffentlich zugänglich sein. Diese Sachlage schließt auch den gemeindlichen Lagebericht ein,
denn die Regelung bietet durch den darin enthaltenen Begriff „beizufügen“ keinen Anlass, den Lagebericht nicht
den Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses verfügbar zu machen. Es dürfte vielmehr durch die
Pflichtangaben im Lagebericht ein besonderes Bedürfnis der Öffentlichkeit bestehen, auch die darin enthaltenen
Informationen zu kennen (vgl. § 95 Absatz 2 GO NRW).
Aus diesen Gründen besteht kein Anlass mehr für eine befristete Auslegung des Jahresabschlusses der Gemeinde.
Vielmehr soll der gemeindliche Jahresabschluss bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses von
der Gemeinde zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der
sich durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht, ausreichend Rechnung getragen. Der Gemeinde
bleibt dabei die Entscheidung überlassen, welche haushaltswirtschaftlichen Informationen bereits im Rahmen der
Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses gegeben werden.
Die Gemeinde muss außerdem unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich festlegen,
ob sie den Jahresabschluss barrierefrei in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im Internet verfügbar
macht oder in sonstiger Weise über ihre wirtschaftliche Lage und das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres
informiert. Sie sollte in ihrer Bekanntmachung ggf. bereits die betreffende Internetseite angeben. Die Bekanntmachungsverordnung
lässt es dabei zu, dass bestimmte Materialien, die zum gemeindlichen Jahresabschluss
gehören, zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung ausgelegt
werden (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO).
Die Bekanntmachung des Jahresabschlusses und sein Verfügbarhalten als gesetzlich vorgesehene Bürgerbeteiligung
erfordert auch eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinde. Es gilt, das Interesse der Bürgerinnen
und Bürger am gemeindlichen Jahresabschluss als Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und damit
insgesamt das Interesse am haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde zu verstärken. Der gemeindliche
Jahresabschluss soll daher verständliche und anschauliche Informationen über das Ergebnis und den erreichten
Stand der Haushaltswirtschaft der Gemeinde enthalten, damit der Öffentlichkeit die Einsichtnahme in den festgestellten
Jahresabschluss nahegelegt werden kann. Bei einem Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses
im Internet sollte in der örtlichen Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses darauf hingewiesen
und die einschlägige Internetadresse angegeben werden.
2.2.1.3 Die Erweiterung der Bekanntmachung
Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses bedarf einer Erweiterung für den Fall, dass die Gemeinde
auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses verzichten kann. Ein solcher Verzicht entsteht
z.B. dadurch, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In diesen Fällen besteht kein
Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Verwaltung der Gemeinde und mindestens einem gemeindlichen Betrieb,
sodass die wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss nicht gegeben ist. Das Fehlen
dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die Gemeinde über Betriebe verfügt, bei denen
die Equity-Methode anzuwenden ist. Ein Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist
in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember zu überprüfen.
Bei solchen örtlichen Gegebenheiten entfällt die förmliche Bekanntmachung über einen gemeindlichen Gesamtabschluss.
Gleichwohl muss die Gemeinde die Öffentlichkeit über diese örtliche Sachlage in Kenntnis setzen. In
den Fällen eines zulässigen Verzichts auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses ist es als
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vertretbar und sachgerecht anzusehen, wenn die Information über den Verzicht in die Bekanntmachung des gemeindlichen
Jahresabschlusses eingebunden wird, denn regelmäßig dürfte durch die beiden gemeindlichen Abschlüsse
der gleiche Adressatenkreis angesprochen werden.
2.2.1.4 Die Hindernisse für die Bekanntmachung
Für die Bekanntmachung des Jahresabschlusses können vor Ort ggf. Hindernisse dadurch entstehen, dass zwar
ein Beschluss des Rates der Gemeinde über die Feststellung des Jahresabschlusses vorliegt, jedoch die Ratsmitglieder
nicht die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters ausgesprochen, diese aber auch nicht
verweigert haben. In solchen Fällen sind nicht die gesetzlich bestimmten Entscheidungen vollständig getroffen
worden bzw. liegen nicht die notwendigen Beschlüsse vor, damit die Gemeinde eine Bekanntmachung ihres
Jahresabschlusses vornehmen kann. Erst wenn die Entscheidungen tatsächlich getroffen wurden, besteht kein
Hindernis für die öffentliche Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses mehr.
Ein Hindernis für die Bekanntmachung kann auch dadurch bestehen, dass der Jahresabschluss der Gemeinde
bei seiner Feststellung durch den Rat der Gemeinde nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile, Anlagen
oder Unterlagen umfasst. Sofern eine gesetzlich vorgesehene Anlage nicht Teil des Beschlusses des Rates über
die Feststellung des Jahresabschlusses gewesen ist, liegt ein Hindernis für eine Bekanntmachung des gemeindlichen
Jahresabschlusses vor, z. B. bei einem fehlenden Anlagenspiegel nach § 45 GemHVO. Erst nach Beseitigung
eines solchen Hindernisses darf der Jahresabschluss öffentlich bekannt gemacht werden.
2.2.1.5 Der Vollzug der Bekanntmachung
Die öffentliche Bekanntmachung des Jahresabschlusses ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes
oder der Zeitung vollzogen, in der die Bekanntmachung erfolgt. Wird die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen
vorgenommen, ist die Bekanntmachung mit Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen (vgl. §
6 BekanntmVO). Die Öffentlichkeit ist danach nicht an eine bestimmte Auslegungsfrist des vom Rat festgestellten
Jahresabschlusses gebunden, um sich darüber zu informieren, sondern kann im Rahmen eines langfristigen
Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses darin Einsicht nehmen. Deshalb soll in der Bekanntmachung auch die
Stelle bezeichnet werden, an der der gemeindliche Jahresabschluss zur Einsichtnahme ausliegt. Das langfristige
Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses steht dem Vollzug der Bekanntmachung mit Ablauf des
Erscheinungstages der Veröffentlichung nicht entgegen.
2.2.1.6 Die Veröffentlichung von sonstigen Informationen
2.2.1.6.1 Informationen zum Beteiligungsbericht
Die Gemeinde muss bei einem Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses dafür Sorge
tragen und sicherstellen, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde, in dem ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung zu erläutern, dem Rat und den Einwohnern zur Kenntnis zu bringen ist. Diese Vorgabe ist
unabhängig davon zu erfüllen, ob gemeindliche Betriebe dem Konsolidierungskreis des Gesamtabschlusses
angehören. Der Bericht ist bei einem Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses dem
Jahresabschluss der Gemeinde beizufügen (vgl. § 117 Absatz 1 Satz 3 GO NRW). Die Gemeinde kann dadurch
ihren Beteiligungsbericht öffentlich machen, den Bericht zur Einsichtnahme verfügbar halten und für die Einsichtnahme
in geeigneter Weise verfügbar halten.
GEMEINDEORDNUNG 878

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2.2.1.6.2 Die Informationen über das Prüfungsergebnis
Im Rahmen der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss wird eine ausreichende Öffentlichkeit
über die durchgeführte Prüfung des Jahresabschlusses hergestellt und gewährleistet, dass ausreichende
Informationen über die durchgeführte Jahresabschlussprüfung gegeben werden. Einer gesonderten Bekanntmachung
des Prüfungsberichtes des Rechnungsprüfungsausschusses bedarf es deshalb nicht. Es ist auch haushaltsrechtlich
nicht vorgeben, den Prüfungsbericht im Rahmen der Bekanntmachung des Jahresabschlusses der
Gemeinde auch der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Auch bei der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses
an die Aufsichtsbehörde ist die Vorlage des Prüfungsberichtes nicht vorgesehen.
Unter örtlichen Gesichtspunkten kann es aber im Einzelfall sinnvoll und sachgerecht sein, das Prüfungsergebnis
oder ggf. auch den gesamten Prüfungsbericht allen Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses, z. B. der
Öffentlichkeit und der Aufsichtsbehörde verfügbar zu machen. In solchen Fällen könnte der Prüfungsbericht des
Rechnungsprüfungsausschusses nach der öffentlichen Bekanntmachung des Jahresabschlusses aber auch
zusammen mit dem Jahresabschluss zur Einsichtnahme durch Interessierte verfügbar gehalten werden. Dazu
muss nicht ausdrücklich erkennbar gemacht werden, ob und wie der Rat der Gemeinde in seiner Feststellung des
Jahresabschlusses das Prüfungsergebnis berücksichtigt hat.
Im Rahmen des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses durch die Gemeinde bietet es sich auch
an, den Bestätigungsvermerk aus der Jahresabschlussprüfung, in dem das Prüfungsergebnis zusammenzufassen
ist, öffentlich zu machen (vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW). Mit diesem Bestätigungsvermerk, der dem gemeindlichen
Jahresabschluss im Rahmen der Anzeige an die zuständige Aufsichtsbehörde sowie der Bekanntmachung
des Jahresabschlusses beigefügt werden sollte, wird dem Informationsbedürfnis des Adressatenkreises des gemeindlichen
Jahresabschlusses sachgerecht und in ausreichendem Maße und Umfang genüge getan (vgl. § 96
Absatz 2 GO NRW). Es wird dadurch ein gesonderter Nachweis aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
geführt, dass das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ordnungsgemäß war.
2.2.1.6.3 Die Informationen über die Entlastung des Bürgermeisters
Die Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung des Bürgermeisters steht in einem unmittelbaren Zusammenhang
mit der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde durch den Rat und wird üblicherweise in
Abhängigkeit davon getroffen. Ob und wie die Öffentlichkeit über diese Entscheidung im Zusammenhang mit der
Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder gesondert darüber informiert wird, hat die Gemeinde
in eigener Verantwortung zu entscheiden. Die Entscheidung der Ratsmitglieder könnte aber ihren Zweck verfehlen,
wenn nicht auch die Öffentlichkeit darüber informiert wird, auch wenn keine ausdrückliche gesetzliche
Informationspflicht dazu besteht. In den Fällen, in denen die Ratsmitglieder die Entlastung des Bürgermeisters mit
Vorbehalten oder Einschränkungen ausgesprochen oder ggf. verweigert haben, sollten in den Informationen
darüber an die Öffentlichkeit auch die wichtigsten Gründe enthalten sein.
2.2.1.6.4 Keine pflichtige Bekanntgabe des Prüfungsberichtes
Aus dem gesetzlichen Prüfungsauftrag zwischen dem Rat und seinem Rechnungsprüfungsausschuss entstehen
keine gesonderten Pflichten für die Gemeinde, den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses über
den gemeindlichen Jahresabschluss allgemein zu veröffentlichen und dadurch den Bürgerinnen und Bürgern in
vollem Umfang bekannt zu machen bzw. zur Verfügung zu stellen. Eine gesonderte Bekanntgabe des Prüfungsberichtes
ist haushaltsrechtlich nicht festgelegt worden. Aus der Jahresabschlussprüfung erwartet der Rat der
Gemeinde als Auftraggeber und damit als Adressat des Prüfungsberichtes regelmäßig konkrete Empfehlungen
zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshan-
GEMEINDEORDNUNG 879

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delns der Gemeinde, damit für ihn entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung stehen. Dieser Anspruch
wird vielfach aber auch von den Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde erhoben.
Der Adressat des Prüfungsberichtes über den gemeindlichen Jahresabschluss ist jedoch der Rat als gemeindliches
Organ, der den Rechnungsprüfungsausschuss mit dieser Prüfung beauftragt hat. Außerdem ist in diesem
Zusammenhang eine Öffentlichkeit für den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses gegeben. Der
Rat der Gemeinde, dessen Sitzungen öffentlich sind, hat in öffentlicher Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung
zu beraten und unter Einbeziehung des Prüfungsergebnisses den Jahresabschluss der Gemeinde festzustellen
(vgl. (vgl. § 48 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Der Prüfungsbericht wird durch die Einbeziehung in die Beratungen
des Rates über gemeindlichen Jahresabschluss öffentlich, aber nicht zu einem Bestandteil des festgestellten
Jahresabschlusses. Durch die Beratungen des Rates über die Ergebnisse der durchgeführten Abschlussprüfung
entstehen keine Bekanntmachungspflichten für die Gemeinde (vgl. § 48 Absatz 2 Satz 1 GO NRW).
2.2.2 Das Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses
2.2.2.1 Die Zwecke des Verfügbarhaltens
Die haushaltsrechtliche Vorgabe des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses setzt das bürgerfreundliche
Verfahren aus der Aufstellungsphase des gemeindlichen Haushalts fort, denn es besteht ein berechtigtes
Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die aus der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
entstandene aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Die Interessenbekundung im Rahmen des
Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses ermöglicht der gemeindlichen Verwaltung, mithilfe dieser
Bürgerbeteiligung die künftigen haushaltswirtschaftlichen Ziele und Leistungen besser zu bestimmen und zu
messen sowie die Wirkungen des Handelns der Gemeinde zu beurteilen.
Die Offenlegung von Haushaltsdaten und Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses und ein längerfristiges
Verfügbarhalten der haushaltswirtschaftlichen Unterlagen können daher zur Verbesserung der Qualität der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft beitragen. Die Bürgerinnen und Bürger verlangen regelmäßig mehr Transparenz
über haushaltswirtschaftliche Daten und neue Zugänge zu den gemeindlichen Haushaltsinformationen, denn
diese nehmen die Leistungen der Gemeinde in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen. Aufseiten
vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am gemeindlichen
haushaltswirtschaftlichen Handeln. Diesen Gegebenheiten soll die Gemeinde durch ein umfassendes, verständliches
und zugängliches örtliches Informationsangebot über ihre Haushaltswirtschaft und damit auch über
den gemeindlichen Jahresabschluss in ausreichendem Maße Rechnung getragen werden.
Die Gemeinde hat einerseits gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr
Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO
NRW) und andererseits hat sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Abhängig
von den tatsächlichen örtlichen Informationsbedürfnissen wird durch die Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen
Unterlagen der Gemeinde vielfach das Interesse der Einsichtnehmende jedoch nicht ausreichend
befriedigt. Oftmals wird von diesen Personen aufgrund ihres rechtlichen Anspruchs eine Freigabe weiterer Informationen
und Daten zur eigenen Verwendung gefordert, um eigene Interpretationen vornehmen zu können und
durch die gemeindliche Verwaltung hergestellte Zusammenhänge zu hinterfragen.
Unter Beachtung des Datenschutzes kann es grundsätzlich zu einem offenen Umgang mit geeigneten Verwaltungsdaten
im Sinne der für die Bürgerinnen und Bürger zu erbringenden Dienstleistungen kommen. Vielfach gilt
es dabei für die Interessierten, einen schnellen und einfachen Überblick über die gemeindliche Haushaltswirtschaft
und den daraus entstandenen Jahresabschluss zu bekommen. Für die Entwicklung einer Zusammenarbeit
zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung bedarf es
aber einer klaren Willensbekundung aller Beteiligten.
GEMEINDEORDNUNG 880

2.2.2.2 Der Zeitraum des Verfügbarhaltens
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Mit der öffentlichen Bereitstellung und dem Einsichtsrecht in den gemeindlichen Jahresabschluss als „Basis“ für
das künftige wirtschaftliche Handeln der Gemeinde wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung
getragen, der sich durch das gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren zieht. Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss
muss daher auch der Haushaltsplan des gleichen Haushaltsjahres zur Einsichtnahme weiterhin verfügbar
gehalten werden. Insgesamt gesehen steht den Bürgerinnen und Bürgern der festgestellte Jahresabschluss in
einem Zeitraum zu Verfügung, in dem das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde i.d.R. auf dem
erstellten Jahresabschluss aufbaut. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Jahresabschluss des gleichen
Haushaltsjahres erleichtert dabei den vollständigen Überblick über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde in dem
abgelaufenen Haushaltsjahr.
Nach der Vorschrift ist der Jahresabschluss nach seiner öffentlichen Bekanntmachung bis zur Feststellung des
folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen.
Durch das nachfolgende Beispiel soll deutlich werden, dass der Jahresabschluss solange verfügbar zu halten
ist, wie noch kein weiterer festgestellter Jahresabschluss besteht. Es ist dabei unerheblich, dass in der Zeit
nach der Beschlussfassung des Rates kein unmittelbares Einwendungsrecht mehr für die Einwohner und Abgabepflichtigen
besteht.
Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der Haushaltsplan und später auch der Jahresabschluss
für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden muss, eröffnet neue Möglichkeiten des
politischen Miteinanders in den Gemeinden. Er verstärkt die mit der Darstellung des Ressourcenverbrauchs gewollte
Transparenz des gemeindlichen Handelns und trägt zur Bürgerfreundlichkeit von Rat und Verwaltung bei.
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr 2013 wird nachfolgend
aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses 2013
AUFGABEN
Aufstellung und Zuleitung
des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat
Prüfung des Entwurfs des Jahresabschlusses
durch den Rechnungsprüfungsausschuss
Feststellung des Jahresabschlusses
durch den Rat
Anzeige des Jahresabschlusses
an die Aufsichtsbehörde
Bekanntmachung
des Jahresabschlusses
Verfügbarhalten des Jahresabschlusses
bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 881
DATEN
Bis zum 31. März 2014
Örtliche Fristsetzung
Bis zum 31. Dezember 2014
Unverzüglich nach Feststellung
Nach Feststellung
Bis zum 31. Dezember 2015
Abbildung 178 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses 2013“

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§ 96 GO NRW
Es bleibt der Gemeinde überlassen, ob sie den festgestellten Jahresabschluss in herkömmlicher Weise als
Druckwerk bereithält oder im Internet oder auf andere Weise verfügbar macht. Die Gemeinde muss dabei dafür
Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen barrierefrei verfügbar sind und der
Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen ggf. Hindernisse für ihre
Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen dazu bestehen (vgl. z.
B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV NRW).
Die gesetzliche Frist darf zudem nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß reduziert ist
und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft entgegen gewirkt
wird. Die rechtlichen Festlegungen zur Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde
bilden dabei den Rahmen für das Handeln der Gemeinde, den sie selbstständig und eigenverantwortlich
auszufüllen hat. Sie hat das Recht bzw. ihr obliegt die Pflicht, unter Berücksichtigung der Interessen und Möglichkeiten
der Adressaten ihrer Haushaltswirtschaft die Formen und Orte der Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen
Unterlagen festzulegen. Dabei kann die Gemeinde selbstverständlich auch Prioritäten setzen.
2.2.2.3 Das Verfügbarhalten im Internet
Die Gemeinde soll nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit ihren Jahresabschluss möglichst in verschiedenen
Medienformen öffentlich zur Einsichtnahme bereitstellen. Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen im
Internet kann ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushaltswirtschaft geleistet werden.
Sie ist eine zeitgemäße Form, die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zu dem Haushalt der Gemeinde
zu erleichtern. Der vom Rat der Gemeinde festgestellte und veröffentlichte Jahresabschluss unterliegt
grundsätzlich nicht dem personenbezogenen Datenschutz, sondern sollen gerade dem Bürger gegenüber den
Nachweis über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
im Haushaltsjahr erbringen.
Die Gemeinde sollte bei einem Verfügbarhalten des Jahresabschlusses im Internet bereits in der Bekanntmachung
darauf hinweisen und dazu die einschlägige Internetadresse angeben. Sie muss beim ihrem Informationsangebot
über den gemeindlichen Jahresabschluss im Internet (Verfügbarhalten im Internet), aber auch bei ihren
sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr zur Verfügung gestellten Programmoberflächen
im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, dass deren technische Gestaltung auch die
Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 i.V.m. § 10 BGG NRW). Die Gemeinde muss
daher nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien Angebotes vornehmen und bestimmte Aspekte
dabei berücksichtigen (vgl. Abbildung).
ASPEKTE
Verantwortung
Auffindbarkeit
Zugänglichkeit
Nutzbarkeit
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet
GEMEINDEORDNUNG 882
INHALTE
Veröffentlichung nur auf Internetseiten, die in der Verantwortung
der Gemeinde liegen;
Gestaltung der Internetseiten zur Wahrnehmung der gezeigten
Elemente;
Zulassung eines uneingeschränkten Nutzerkreises;
Berücksichtigung der Bedürfnisse aller Nutzerinnen und Nutzer;

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§ 96 GO NRW
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet
ASPEKTE
INHALTE
Bedienbarkeit Sicherstellung der Bedienbarkeit und der einfachen Navigation;
Verständlichkeit
Lesbarkeit
Kostenfreiheit
Belegbarkeit
GEMEINDEORDNUNG 883
Sicherstellung der Verständlichkeit der Informationen und der
Funktionalität der Bedienung;
Einsatz der natürlichen Sprache, in Größe, Form und Zeichen,
z.B. auch die Gebärdensprache;
Zulassung des kostenfreien Lesens und Ausdruckens;
Angaben zur Einsichtnahme des Jahresabschlusses in Papierform.
Abbildung 179 „Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet“
Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten,
dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV NRW). Als Barrierefreiheit wird dabei die
Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der von der Gemeinde gestalteten Lebensbereiche für alle Menschen
angesehen, sodass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen
Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten
Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern
auch die Systeme der Informationsverarbeitung.
Für Internetauftritte und Internetangebote sowie andere grafische Programmoberflächen der Informationstechnik
von Behörden der Bundesverwaltung, die öffentlich zugänglich sind, sind durch eine Verordnung des Bundes
besondere Anforderungen bestimmt worden. Die „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik
nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0) ist im
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden (vgl. BGBl. I S. 1843). Die Gemeinde unterliegt nicht dieser Verordnung.
Sie kann die Verordnung aber als Hilfestellung für die Gestaltung ihrer eigenen Angebote nutzen.
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1. Allgemeines
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
9. Teil GO NRW
9. Teil
Sondervermögen, Treuhandvermögen
Das gemeindliche Vermögen dient der stetigen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den
Zweck, Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände
so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Zum Vermögen der
Gemeinde im haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde
gehören oder ihr zustehen oder bei denen die Gemeinde der wirtschaftliche Eigentümer ist. Die gemeindlichen
Vermögensgegenstände können aber auch aufgrund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sein.
Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich bei der Vermögensdefinition am kaufmännischen Begriff des
Vermögensgegenstandes, für den es bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung
gibt (vgl. § 33 GemHVO NRW). Das gemeindliche Vermögen dient dabei der Aufgabenerfüllung der Gemeinde,
die grundsätzlich die Werterhaltung und den Substanzverzehr der Vermögensgegenstände dokumentieren
und eine ordnungsgemäße Verwaltung nachweisen muss. Diese vermögensmäßigen Gegebenheiten wirken
sich auch auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde aus.
Von besonderer Bedeutung bei der Gemeinde ist deshalb, dass bestimmte Vermögensformen nicht für die allgemeinen
Zwecke der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehen und daher auch nicht dem allgemeinen
Vermögen der Gemeinde zugeordnet werden dürfen. Sie dienen der Erfüllung bestimmter Zwecke und die
Gemeinde muss deshalb dieses Vermögen vom übrigen Vermögen getrennt halten (absondern). Derartiges gemeindliches
Vermögen ist oftmals der Gemeinde unter einer bestimmten Zwecksetzung oder Zweckbindung von
Dritten übertragen worden worden. Dieses Vermögen muss dementsprechend von der Gemeinde ggf. auch
haushaltswirtschaftlich gesondert behandelt werden.
Im neunten Teil der Gemeindeordnung finden sich deshalb Sonderregelungen über das vom freien Gemeindevermögen
zu separierende gemeindliche Vermögen, das als „Sondervermögen“ bezeichnet wird und bei der
Gemeinde in vielfältigen Formen vorhanden sein kann. Der Charakter des gemeindlichen Sondervermögens wird
dadurch bestimmt, dass es sich um Vermögen der Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke
vom Haushalt der Gemeinde abgesondert worden ist. Es kann von einem Dritten der Gemeinde für einen bestimmten
Zweck übereignet oder durch sonstige Rechtsakte unter einer Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen
sein.
In weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung wird dieser Tatsache in
ausreichendem Maße Rechnung getragen. Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen
der Gemeinde erfordert zudem auch bei diesem gemeindlichen Vermögen die Anwendung der Vorschriften über
die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Aufgrund ihrer Verschiedenheit und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen
sind die einzelnen in § 97 GO NRW benannten Gruppen von gemeindlichem Sondervermögen haushaltsmäßig
unterschiedlich zu behandeln.
In diesem Zusammenhang muss beachtet werden, dass der Begriff „Sondervermögen“ auch in anderen Rechtsvorschriften
gebräuchlich ist, z. B. im Investmentgesetz. Nach § 2 Absatz 2 InvG sind z. B. Sondervermögen die
inländischen Investmentvermögen, die von einer Kapitalanlagegesellschaft für Rechnung der Anleger nach Maßgabe
dieses Gesetzes und der Vertragsbedingungen verwaltet werden. Dabei sind die Rechtsverhältnisse der
Kapitalanlagegesellschaft zu den Anlegern von besonderer Bedeutung, insbesondere dann, wenn die Anleger
das Recht zur Rückgabe der Anteile haben.
GEMEINDEORDNUNG 884

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9. Teil GO NRW
Nach dem Investmentgesetz gelten als Sondervermögen auch die Spezial-Sondervermögen, deren Anteile aufgrund
schriftlicher Vereinbarungen mit der Kapitalanlagegesellschaft ausschließlich von Anlegern, die nicht natürliche
Personen sind, gehalten werden (vgl. § 2 Absatz 3 InvG). In solchen Sondervermögen ist z.B. eine Kapital-
anlage durch die Gemeinde zulässig (vgl. Runderlass „Anlage von Geldmitteln durch Gemeinden und Gemeindeverbände“
vom 25.01.2005; SMBl. NRW. 641).
2. Die Vorschriften über das gemeindliche Sondervermögen
2.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften
Die einzelnen gemeindlichen Sondervermögen sind auf Grund ihrer unterschiedlichen Arten und Zwecke von der
Gemeinde auch haushaltswirtschaftlich unterschiedlich zu behandelt. Sie werden entweder in den Haushalt der
Gemeinde einbezogen und sind dann in die gemeindliche Haushaltsplanung sowie in den Jahresabschluss
einzubeziehen oder sie verfügen über einen eigenen Rechnungskreis mit einem eigenen Wirtschaftsplan und
Jahresabschluss. Zu den Sondervermögen und den Treuhandvermögen der Gemeinde enthält der neunte Teil
der Gemeindeordnung folgende Vorschriften (vgl. Abbildung).
Die Vorschriften im 9. Teil der Gemeindeordnung
9. Teil
Sondervermögen,
Treuhandvermögen
2.2 Die Vorschriften im Einzelnen
GEMEINDEORDNUNG 885
§ 97 Sondervermögen
§ 98 Treuhandvermögen
§ 99 Gemeindegliedervermögen
§ 100 Örtliche Stiftungen
Abbildung 174 „Die Vorschriften im 9. Teil der Gemeindeordnung“
Der 9. Teil der Gemeindeordnung enthält im Einzelnen folgende Vorschriften:
- § 97 Sondervermögen
Aufgrund ihrer unterschiedlichen Zweckbestimmung werden die einzelnen Gruppen von Sondervermögen
haushaltswirtschaftlich und damit auch hinsichtlich ihrer Bilanzierung unterschiedlich behandelt. Für das Gemeindegliedervermögen
und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, die Teil des gemeindlichen
Haushalts sind, müssen die diesen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände unter den im
Einzelnen zutreffenden Bilanzposten angesetzt werden.
Die Erhaltung des Zwecks bei diesen beiden Arten von Sondervermögen erfordert von der Gemeinde keinen
gesonderten Nachweis durch einen zusammengefassten Ansatz in der gemeindlichen Bilanz, sondern ist von
der Gemeinde intern zu belegen. Im Jahresabschluss bedarf es aber zu diesen beiden Arten von Sondervermögen
der Gemeinde einer Angabe und Erläuterung im Anhang. Entsprechend ist auch im Gesamtabschluss
zu verfahren.
Die anderen genannten Sondervermögen stellen organisatorische selbstständige Einheiten der Gemeinde in
öffentlich-rechtlicher Form dar. Sie sind haushaltsmäßig den rechtlich selbstständigen Betrieben der Gemeinde
gleichgestellt worden, sodass deren Bewirtschaftung nicht über den gemeindlichen Haushalt erfolgt. Entsprechend
werden diese gemeindlichen Sondervermögen auch unter den Finanzanlagen in der Bilanz der
Gemeinde angesetzt. Diese haushaltswirtschaftliche Behandlung wirkt sich auch auf den gemeindlichen Gesamtabschluss
aus.

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9. Teil GO NRW
- § 98 Treuhandvermögen
Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten. Diese
werden im eigenen Namen für fremde Rechnung verwaltet. Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als
Treuhänder, dass sie gegenüber dem Treugeber für eine ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens
haftet.
- § 99 Gemeindegliedervermögen
Zum Gemeindegliedervermögen gehören auf dem Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei
Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen
können. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern
der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt aber die
Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Bei diesen Vermögen bezieht sich die Fortgeltung der (historischen)
Vorschriften und Gewohnheiten nur auf die Nutzung des Gemeindegliedervermögens, nicht auf seine Verwaltung
durch die Gemeinde, wie sie in § 97 GO NRW geregelt ist.
- § 100 Örtliche Stiftungen
Die Vorschrift über örtliche Stiftungen ist wegen der Einführung des NKF nicht verändert worden. Eine Stiftung
gilt als örtliche Stiftung, wenn es sich um eine selbstständige oder unselbstständige Stiftung handelt, die nach
dem Willen des Stifters von der Gemeinde verwaltet wird und die überwiegend Zwecken dient, die von der
Gemeinde in ihrem Bereich erfüllt werden können. Damit wird deutlich, dass der Stiftungszweck auf Aufgaben
gerichtet sein muss, die auch von der Gemeinde in ihrem sachlichen und räumlichen Zuständigkeitsbereich
selbst vorgenommen werden können. Neben dem Begriff „Örtliche Stiftungen“ ist vielfach auch der Begriff
„Kommunale Stiftungen“ im Gebrauch.
Nach dem Bundesverband Deutscher Stiftungen werden unter dem Begriff „Kommunale Stiftungen“ alle Stiftungen
unabhängig von ihrer Rechtsform subsumiert, die gemeinwohlorientiert für die Bürgerinnen und Bürger
einer Kommune aufgrund privater oder öffentlicher Initiative errichtet worden sind. Sie müssen zum Wirkungskreis
einer Kommune gehören und sich durch eine besondere Nähe zur Kommunalverwaltung auszeichnen.
Ihr Aktionsgebiet ist auf das Gemeinwesen einer Kommune beschränkt.
Diese Begriffsverwendung ist nicht ins gemeindliche Haushaltsrecht von Nordrhein-Westfalen übernommen
worden. Haushaltsrechtlich wird aber dann von einer kommunalen Stiftung gesprochen, wenn eine oder mehrere
Kommunen selbst als Stifter auftreten und Teile ihres Vermögens in eine von Ihnen errichtete Stiftung
einbringen. Außerdem gilt auch nach dieser Vorschrift das Örtlichkeitsprinzip.
In diesem Zusammenhang ist auch die Vorschrift des § 59 GemHVO NRW zu beachten. Durch diese Vorschrift
wird bestimmt, dass die Gemeindehaushaltsverordnung sinngemäß auch auf die Haushaltswirtschaft der gemeindlichen
Sondervermögen und Treuhandvermögen der Gemeinde Anwendung findet, soweit für diese gemeindlichen
Vermögensformen die gesetzlichen Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinden Anwendung
finden.
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GEMEINDEORDNUNG 886

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§ 97 GO NRW
§ 97
Sondervermögen
(1) Sondervermögen der Gemeinde sind
1. das Gemeindegliedervermögen,
2. das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen,
3. wirtschaftliche Unternehmen (§ 114) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen (§ 107 Abs. 2)
ohne eigene Rechtspersönlichkeit,
4. rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen.
(2) 1 Sondervermögen nach Absatz 1 Nrn. 1 und 2 unterliegen den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft. 2 Sie
sind im Haushaltsplan und im Jahresabschluss der Gemeinde gesondert nachzuweisen.
(3) Für Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 3 sind die Vorschriften des § 75 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 6
und 7, der §§ 84 bis 90, des § 92 Abs. 3 und 7 und der §§ 93, 94 und 96 sinngemäß anzuwenden.
(4) 1 Für Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 4 können die für die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen
der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden. 2 Absatz 3 gilt sinngemäß.
Erläuterungen zu § 97:
I. Allgemeines
1. Abgesondertes Vermögen der Gemeinde
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck,
Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände so
zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO NRW). Zum Vermögen der Gemeinde im
haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde gehören oder
ihr zustehen oder sie davon der wirtschaftlicher Eigentümer ist, soweit die gemeindlichen Vermögensgegenstände
nicht aufgrund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sind. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
sowie die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde erfordern daher ein gemeindliches Vermögensmanagement.
Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich bei der Vermögensdefinition am kaufmännischen Begriff des
Vermögensgegenstandes, für den es bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung
gibt (vgl. § 33 GemHVO NRW). Außerdem müssen für das gemeindliche Vermögen grundsätzlich die Werterhaltung
und der Substanzverzehr dokumentiert und eine ordnungsgemäße Verwaltung nachgewiesen werden.
Diese Gegebenheiten wirken sich auch auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde aus. Von Bedeutung
ist dabei, dass bestimmte Vermögensformen nicht dem allgemeinen Vermögen der Gemeinde zuzuordnen sind,
sondern zur Erfüllung bestimmter Zwecke davon zu trennen (abzusondern) sind. Derartiges Vermögen ist i.d.R.
der Gemeinde von Dritten unter einer bestimmten Zwecksetzung oder Zweckbindung übertragen worden und
muss dementsprechend von der Gemeinde auch haushaltswirtschaftlich ggf. gesondert behandelt werden. In
weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung wird dieser Tatsache in
ausreichendem Maße Rechnung getragen.
Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen der Gemeinde erfordert zudem auch bei
diesem gemeindlichen Vermögen die Anwendung der Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde.
Diesen Vorschriften unterliegen grundsätzlich die unter den Nummern 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift
aufgeführten Sondervermögen. Die Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 3 der Vorschrift unterliegen dagegen
GEMEINDEORDNUNG 887

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§ 97 GO NRW
nicht nur den gesetzlichen Vorgaben des Absatzes 3, sondern auch den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung.
Die Sondervermögen nach Absatz 1 Nummer 4 unterliegen grundsätzlich den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft
der Gemeinde. Es wurden jedoch Ausnahmen davon zugelassen, sodass bei einer rechtlich un-
selbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde deren Wirtschaftsführung und Rechnungswesen
nach dem für die Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden können.
2. Die Gruppen der Sondervermögen
Die einzelnen Gruppen gemeindlicher Sondervermögen sind aufgrund ihrer unterschiedlichen Zweckbestimmung
von der Gemeinde haushaltswirtschaftlich unterschiedlich zu behandelt. Sie werden entweder in die Haushaltsplanung
der Gemeinde einbezogen und im gemeindlichen Jahresabschluss nachzuweisen oder sie verfügen über
einen eigenen Rechnungskreis mit einem eigenen Jahresabschluss (vgl. Abbildung).
Die Gruppen der gemeindlichen Sondervermögen
ART DES SONDERVERMÖGENS
Gemeindegliedervermögen
Rechtlich unselbstständige
örtliche Stiftungen
Wirtschaftliche Unternehmen
der Gemeinde
(nach § 114 GO NRW)
Organisatorisch
verselbstständigte Einrichtungen
ohne eigene Rechtspersönlichkeit
(§ 107 Absatz 2 GO NRW)
Rechtlich unselbstständige
Versorgungs- und
Versicherungseinrichtungen.
GEMEINDEORDNUNG 888
HAUSHALTSZUORDNUNG
Teil des gemeindlichen Haushalts
Teil des gemeindlichen Haushalts
Eigener Rechnungskreis
Eigener Rechnungskreis
Wahlmöglichkeit:
Teil des gemeindlichen Haushalts
oder eigener Rechnungskreis
Abbildung 181 „Die Gruppen der gemeindlichen Sondervermögen“
Die Gruppe der gemeindlichen Sondervermögen ist auch ausschlaggebend dafür, ob ein gemeindliches Sondervermögen
in Form eines Gesamtansatzes oder aufgeteilt nach den Arten der dem Sondervermögen zugeordneten
Vermögensgegenstände zu bilanzieren ist. Soweit in der Vorschrift bestimmt ist, dass das gemeindliche Sondervermögen
den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt, ist z. B. dieses Vermögen in
der gleichen Art und Weise zu bilanzieren wie das allgemeine Vermögen der Gemeinde, auch wenn bestimmte
Zweckvorgaben dafür bestehen.
3. Die Bilanzierung der Sondervermögen
3.1 Die gesondert zu bilanzierende Sondervermögen
Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (§ 114 GO NRW) und die organisatorisch verselbstständigten
Einrichtungen der Gemeinde (§ 107 Abs. 2 GO NRW) sowie die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und

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§ 97 GO NRW
Versicherungseinrichtungen der Gemeinde (§ 97 Absatz 1 Nr. 4 GO NRW) sind in der gemeindlichen Bilanz im
Bilanzbereich „Finanzanlagen“ unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“ anzusetzen. Zu diesen gemeindlichen
Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die als organisatorisch und wirtschaftlich
eigenständige Einrichtungen von der Gemeinde zu betreiben sind (vgl. §§ 1 und 10 GemKHBVO). Diese gemeindlichen
Sondervermögen werden haushaltsmäßig den rechtlich selbstständigen Betrieben der Gemeinde
gleichgestellt und bilanzmäßig entsprechend behandelt.
Diese Gleichstellung wirkt sich auch auf den gemeindlichen Gesamtabschluss aus. Für den gemeindlichen Gesamtabschluss
ist regelmäßig von einer Konsolidierung der Betriebe in öffentlich-rechtlicher Organisationsform
auszugehen (vgl. § 116 Absatz 2 GO NRW). Daraus folgt, dass die gemeindlichen Sondervermögen mit eigenem
Rechnungskreis als gemeindliche Betriebe in öffentlich-rechtlicher Organisationsform in den Gesamtabschluss
der Gemeinde einzubeziehen sind (vgl. § 50 Absatz 1 GemHVO NRW).
In der gemeindlichen Bilanz werden diese gemeindlichen Sondervermögen dann im Bilanzbereich „Finanzanlagen“
wie andere gemeindliche Betriebe angesetzt. Als Betrieb gilt dabei eine organisatorisch selbstständige Wirtschaftseinheit
der Gemeinde, die kaufmännische oder wirtschaftliche Interessen verfolgt, und zwar unabhängig
von ihrer Rechtsform. Diese Erfordernisse werden von bestimmten gemeindlichen Sondervermögen erfüllt. Es ist
daher bei den Sondervermögen, bei denen ein eigener Rechnungskreis eingerichtet werden kann, der Gemeinde
zu prüfen, ob diese Trennung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geboten ist.
Jedes der Sondervermögen hat als selbstständige Organisationseinheit nach den dafür geltenden Regelungen zu
bilanzieren, auch wenn dabei ggf. teilweise Übereinstimmungen bestehen und die Gemeinde der Rechtsträger für
beide Organisationseinheiten ist. Für die neue Organisationseinheit müssen daher die Anschaffungskosten zutreffend
unter Beachtung der einschlägigen Vorschriften, z.B. § 97 Absatz 3 i.V.m § 92 Absatz 3 GO NRW, ermittelt
werden. Jedoch müssen sich die Ansprüche und Verbindlichkeiten zwischen der gemeindlichen Verwaltung
und der neuen Organisationseinheit in diesen Fällen entsprechen.
Die Überführung des allgemeinen gemeindlichen Vermögens in ein gemeindliches Sondervermögen nach § 97
GO NRW ist zudem vergleichbar einer Abgabe von gemeindlichen Vermögen unter Beachtung des § 90 GO
NRW. So kann z. B. keine einfache Übernahme von gemeindlichen Buchwerten in Betracht kommen, weil es für
eine solche „Betriebsaufspaltung“ nicht den Grundsatz der übereinstimmenden Bilanzierung gibt.
3.2 Die nicht zu bilanzierenden Sondervermögen
Für das Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, die Teil des gemeindlichen
Haushalts sind, müssen die diesen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände in
der gemeindlichen Bilanz unter den im Einzelnen nach der Vermögensart zutreffenden Bilanzposten angesetzt
werden. Die Erhaltung des Zwecks bei diesen beiden Arten von gemeindlichem Sondervermögen erfordert von
der Gemeinde keinen gesonderten Nachweis durch einen zusammengefassten Ansatz in der gemeindlichen
Bilanz oder den Ansatz als Gesamtheit im Bilanzbereich „Finanzanlagen“. Die Einhaltung der Zwecksetzung bzw.
Zweckbindung, z. B. bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, ist von der Gemeinde nur intern
prüffähig nachzuhalten (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW).
Im gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 95 GO NRW) bedarf es aber zu diesen beiden Arten von Sondervermögen
der Gemeinde entsprechender Angaben und Erläuterungen im Anhang (vgl. § 44 GemHVO NRW). In
Einbeziehung in den gemeindlichen Haushalt bedingt dabei, dass die Gemeinde keine Verbindlichkeit passivieren
muss, weil sie das Vermögen von Dritten erhalten hat. Die Gemeinde ist bei diesen beiden Sondervermögen nicht
zur Rückgabe verpflichtet, denn das Vermögen wurde ihr auch zivilrechtlich übertragen, z. B. die Vermögensgegenstände
bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen. Bei diesen Gruppen der Sondervermögen ist nicht
GEMEINDEORDNUNG 889

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§ 97 GO NRW
von einer organisatorisch selbstständigen Einheit auszugehe, sodass die damit verbundenen gemeindlichen
Vermögensgegenstände auch nicht aus dem Rechnungskreis der Gemeinde ausgeschieden sind.
4. Die Prüfung der Jahresabschlüsse der Sondervermögen
4.1 Allgemeine Bedingungen
Nach der Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW sind die Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1
Nummern 1, 2 und 4 GO NRW benannten Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung.
Zu diesen benannten Sondervermögen der Gemeinde gehören das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen
der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen und die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen.
Die örtliche Rechnungsprüfung hat bei diesen gemeindlichen Sondervermögen zu prüfen,
inwieweit die Zwecksetzung und die Zweckbindung dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt wurden.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Prüfung der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe (vgl. § 97
Absatz 1 Nr. 3 GO NRW) nach den Vorschriften des § 106 GO NRW vorzunehmen ist. In die durchzuführende
Prüfung sind alle Bestandteile des Jahresabschlusses des jeweiligen Sondervermögens der Gemeinde sowie die
dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Diese Gegebenheiten können ggf. auch bei gemeindlichen Versicherungs-
und Versorgungseinrichtungen vorliegen (vgl. § 97 Absatz 4 GO NRW).
4.2 Der Jahresabschluss des Gemeindegliedervermögens
Die Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“
unter Bezugnahme auf das Gemeindegliedervermögen als Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 1 GO
NRW. Diese Festlegung führt jedoch nicht zu der Verpflichtung der Gemeinde, für dieses gemeindliche Sondervermögen
auch einen eigenständigen Jahresabschluss aufzustellen. Das Sondervermögen unterliegt ausdrücklich
den Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und ist Teil des Haushalts der Gemeinde. Es ist
daher hinsichtlich seiner Erträge und Aufwendungen sowie der Vermögens- und Schuldenlage in den Jahresabschluss
der Gemeinde einzubeziehen.
Die Gemeinde hat ggf. für dieses Sondervermögen einen gesonderten Nachweis darüber zu führen, dass die
Zwecksetzungen und Zweckbindungen des Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten wurden.
Diese Vorgaben können im Einzelfall zu einem gesonderten Jahresergebnis oder zu einem von der Gemeinde
gesondert aufzustellenden Abschluss führen. Ein solcher Abschluss wäre dann mit einer dazu gehörenden
Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung
zu machen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW).
4.3 Der Jahresabschluss der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen
Die Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“
unter Bezugnahme auf die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen als Sondervermögen nach § 97 Absatz
1 Nummern 2 GO NRW. Diese Festlegung führt jedoch nicht zu der Verpflichtung der Gemeinde, für dieses
gemeindliche Sondervermögen auch einen eigenständigen Jahresabschluss nach für die Gemeinde geltenden
haushaltsrechtlichen Bedingungen aufzustellen. Diese Sondervermögen unterliegen ausdrücklich den Vorschriften
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und sind dadurch ein Teil des Haushalts der Gemeinde. Sie sind
daher hinsichtlich ihrer Erträge und Aufwendungen einschließlich der Vermögens- und Schuldenlage in den Jahresabschluss
der Gemeinde einzubeziehen.
GEMEINDEORDNUNG 890

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
Die Gemeinde hat jedoch für diese Sondervermögen einen gesonderten Nachweis darüber zu führen, dass die
Zwecksetzungen und Zweckbindungen des jeweiligen Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten
wurden. Diese Vorgaben können im Einzelfall zu einem gesonderten Jahresergebnis oder zu einem von
der Gemeinde gesondert aufzustellenden Abschluss führen. Ein solcher Abschluss wäre dann mit einer dazu
gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung
zu machen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW).
4.4 Der Jahresabschluss der Unternehmen und Einrichtungen
Bei wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (vgl. § 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigten
Einrichtungen der Gemeinde (vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW) sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen
Einrichtungen die wichtigsten gemeindlichen Organisationsgebilde, die entsprechend den Vorschriften über die
wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden und zu
den gemeindlichen Betrieben zu zählen sind. Diese Betriebe sind unter Beachtung der Vorschriften der Eigenbetriebsordnung
(EigVO NRW) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig. Zu dieser Art von gemeindlichem
Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als organisatorisch
und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen bzw. gemeindliche Betriebe geführt werden (vgl. §§ 1
und 10 GemKHBVO).
Für die Jahresabschlussprüfung der gemeindlichen Eigenbetriebe wurden jedoch Sonderregelungen getroffen,
sodass deren Jahresabschlussprüfung nicht der örtlichen Rechnungsprüfung obliegt. Vielmehr obliegt der Gemeindeprüfungsanstalt
diese Jahresabschlussprüfung, die sich dazu eines Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft
oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen Prüfers bedienen kann (vgl. § 106 GO
NRW). Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der betroffenen
Gemeinde mitzuteilen. Wenn Veranlassung dazu besteht oder auf Anforderung muss die Gemeindeprüfungsanstalt
ihr Prüfungsergebnis auch den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mitteilen. Diese Regelungen
gelten entsprechend auch für Einrichtungen, die gemäß § 107 Absatz 2 GO NRW entsprechend den Vorschriften
über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geführt werden.
4.5 Der Jahresabschluss der Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen
Die Prüfung eines förmlichen Jahresabschlusses, wie diese für die Gemeinde selbst vorgesehen ist, ist für Sondervermögen
nach § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW ist nur dann erforderlich, wenn für eine unter diese Vorschrift
fallende Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde ein eigener Rechnungskreis besteht,
weil eine entsprechend abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung erforderlich ist, z. B. für eine eigene
Zusatzversorgungskasse oder eine Eigenunfallversicherung. Solche gemeindlichen Einrichtungen, die aber Teil
des Haushalts der Gemeinde und damit im Jahresabschluss der Gemeinde enthalten sind, bedürfen dann keines
eigenständigen Jahresabschlusses.
Die Gemeinde hat aber gleichwohl für diese Sondervermögen einen Nachweis darüber zu führen, dass im abgelaufenen
Haushaltsjahr die Zwecksetzung des jeweiligen Sondervermögens eingehalten wurde. Dieser Nachweis
kann durch ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren
Vermögen und Schulden geführt werden, sodass auch diese Unterlagen zum Gegenstand der Prüfung
zu machen sind (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW). Eine jahresbezogene Ergebnisdarstellung dürfte aber
in vielen Fällen aus haushaltsrechtlicher Sicht ausreichend sein.
GEMEINDEORDNUNG 891

5. Sonstige Betriebsformen
5.1 Die Verwaltungs- und Regiebetriebe
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§ 97 GO NRW
Die Verwaltungsbetriebe der Gemeinde sind rechtlich und wirtschaftlich unselbstständig. Sie sind daher auch
vermögensmäßig keine gemeindlichen Betriebe, die außerhalb des allgemeinen gemeindlichen Vermögens stehen.
Solche gemeindlichen Betriebe stellen daher auch keine Sondervermögen der Gemeinde nach dieser Vorschrift
dar. Ebenso sind Regiebetriebe der Gemeinde nicht als gemeindliche Sondervermögen anzusehen, denn
auch bei diesen rechtlich und wirtschaftlich unselbstständigen Betrieben ist von der Gemeinde keine vermögensmäßige
Separierung vorzunehmen, zumal der Regiebetrieb keine Rechtsbeziehung mit einem Wirtschaftspartner
eingehen kann. Die Verwaltungsbetriebe und die Regiebetriebe der Gemeinde sind daher als Teil der gemeindlichen
Verwaltung an den Haushaltsplan der Gemeinde gebunden, der die ihnen zuzuordnenden Erträge und
Aufwendungen sowie Zahlungen zu enthalten hat.
5.2 Die Betriebe gewerblicher Art
Ein „Betrieb gewerblicher Art“ (BgA) der Gemeinde stellt keine gemeinderechtlich bestimmte abgrenzbare eigenständige
wirtschaftliche Betätigungsform der Gemeinde und ist daher auch kein gemeindliches Sondervermögen.
Für die steuerrechtliche Sonderform bedarf es daher keiner ausdrücklichen Regelung, auch die Gemeinde in
bestimmten Aufgabenbereichen durch ihre Tätigkeiten steuerpflichtig wird. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
verlangt für die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ keinen gesonderten und entsprechend abgegrenzten
Nachweis innerhalb der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und des gemeindlichen Vermögens. Eine steuerrechtliche
Maßgeblichkeit mit Auswirkungen auf eine vermögensmäßige Separierung besteht jedenfalls nicht.
Die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ entsteht wegen der steuerlich relevanten Tätigkeiten der Gemeinde,
denn nach § 4 i.V.m. § 1 Absatz 1 des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) stellt eine Tätigkeit einer Gemeinde
dann einen „Betrieb gewerblicher Art“ dar, wenn eine nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde zur Erzielung
von Einnahmen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft vorliegt, die sich aus der Tätigkeit der Gemeinde
wirtschaftlich heraushebt und in analoger Anwendung des § 14 AO keine vermögensverwaltende Tätigkeit der
Gemeinde ist (vgl. steuerrechtliche Literatur). Die Abgrenzung zur vermögensverwaltenden Tätigkeit richtet sich
dabei aus steuerrechtlicher Sicht nach den allgemeinen Grundsätzen zur Abgrenzung der Vermögensverwaltung
von gewerblichen Einkünften.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Arten der Sondervermögen):
1.01 Allgemeines
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinne als weitere
Art des gemeindlichen Vermögens das Sondervermögen. In dieser Vorschrift wird die Abgrenzung des Sondervermögens
von den übrigen Arten des gemeindlichen Vermögens bestimmt und die möglichen Arten gemeindlicher
Sondervermögen abschließend aufgezählt. Der Charakter des gemeindlichen Sondervermögens wird in
diesem Zusammenhang dadurch bestimmt, dass es sich bei gemeindlichem Sondervermögen um Vermögen der
Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde abgesondert oder von
einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch sonstige Rechtsakte unter
Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist.
GEMEINDEORDNUNG 892

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
Aus seiner Zwecksetzung oder einer Zweckbindung des besonderen gemeindlichen Vermögens folgt, dass dieses
als Sondervermögen bezeichnete gemeindliche Vermögen vom übrigen (allgemeinen) Gemeindevermögen
abzutrennen ist. Das gemeindliche Sondervermögen stellt daher nur bedingt einen Bestandteil des „Kernhaus-
halts“ der Gemeinde dar, z. B. wenn für dessen Behandlung die gemeindlichen haushaltswirtschaftlichen Vorschriften
anzuwenden sein. Aufgrund ihrer Verschiedenheiten und der unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen
sind die einzelnen benannten Gruppen von gemeindlichen Sondervermögen i.d.R. von der Gemeinde
haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln.
1.1 Zu Nummer 1 (Gemeindegliedervermögen):
Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, jedoch steht es aufgrund besonderer Berechtigungen
den Gemeindeeinwohnern und nicht allgemein der Gemeinde insgesamt zur Nutzung zu. Zum Gemeindegliedervermögen
gehören daher auf dem Grundeigentum der Gemeinde lastende Nutzungsberechtigungen,
z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute
noch bestehen können. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von
Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt gleichwohl
aber die Pflicht, auch dieses Vermögen zu verwalten. Zum Gemeindegliedervermögen enthält die Vorschrift des §
99 GO NRW besondere Regelungen.
1.2 Zu Nummer 2 (Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen):
1.2.1 Das übernommene Vermögen
Von den Bürgern der Gemeinde werden immer wieder Stiftungen errichtet und die davon betroffenen privaten
Vermögensgegenstände der Gemeinde als Verwalter der Stiftung übergeben. Bei allen Stiftungsformen wird
vom Stifter ein bestimmtes abgegrenztes Vermögen einem Stiftungszweck gewidmet. Soweit das Vermögen
nicht ausreicht, um eine rechtsfähige Stiftung zu errichten, kann vom Stifter eine rechtlich unselbstständige
Stiftung (fiduziarische Stiftung) errichtet und ein Dritter als Stiftungsträger mit deren Verwaltung beauftragt werden,
um rechtswirksam tätig sein zu können. Der Stifter kann dabei als Ausdruck seines Stifterwillens auch
Bedingungen und Auflagen hinsichtlich des Verwaltens der Stiftung festlegen.
Eine rechtlich unselbstständige Stiftung kann von unterschiedlichen Institutionen verwaltet werden, z. B. von
Gemeinden, Kirchen, Banken oder Sparkassen. Diese Rechtsträger sind dann als Treuhänder für den Stifter tätig
und verantwortlich für die Verwaltung und ordnungsgemäße Erledigung der Geschäfte. Im Stiftungsbereich werden
derartige Stiftungen auch als "Treuhandstiftungen" bezeichnet. Sofern die Gemeinde der Rechtsträger bei
einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung ist, werden ihr im Rahmen des Stiftungsgeschäfts durch den
Stifter bestimmte Vermögensgegenstände mit einer besonderen Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum und
Verwaltung übertragen.
In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte zugunsten eines uneigennützigen,
auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde zu erfüllen ist.
Die Gemeinde muss die Annahme einer solchen Stiftung erklären und hat dann als Stiftungsträger das übernommene
Vermögen unter Einhaltung des Stiftungszwecks und des Stifterwillens zu verwalten. Diese Sachlage
führt dazu, dass die Gemeinde in solchen Fällen nach außen im eigenen Namen auftritt, im Innenverhältnis zum
Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist. Die Gemeinde hat dabei sowohl aus Sicht ihrer Aufgabenerfüllung
als auch aus ihrer Verwaltungstätigkeit heraus über die Annahme einer Stiftung zu entscheiden.
Die Gemeinde darf deshalb die mit dem Stiftungsvermögen erworbenen Rechte im eigenen Namen ausüben. Sie
hat aber bei der Nutzung die Interessen des Stifters in Form der stiftungsmäßigen Zwecke umzusetzen. Unab-
GEMEINDEORDNUNG 893

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
hängig von der tatsächlichen Anzahl solcher rechtlich unselbstständigen Stiftungen muss die Gemeinde dazu
eine örtliche Strategie entwickeln, um eine dauerhafte und nachhaltige Verwirklichung des Stiftungszwecks zu
gewährleisten und das Stiftungsvermögen ungeschmälert erhalten zu können. Im Sinne eines Stiftungsmanagements
sollte die Gemeinde dabei die "Nachlassverwaltung" gestalten, zumal sie jährlich im Rahmen ihrer Haushaltsplanung
und ihres Jahresabschlusses den "Erfolg" nachweisen muss.
1.2.2 Das abgegebene gemeindliche Vermögen
Die Gemeinde kann aber auch selbst als Stifter auftreten und Vermögen zugunsten eines uneigennützigen, auf
Dauer eingerichteten Zwecks entäußern, der nach ihrem Willen durch einen Dritten zu erfüllen ist. Die Gemeinde
kann dabei Vermögen in eine von ihr selbst errichtete rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung einbringen.
In solchen besonderen Einzelfällen müssen jedoch die Voraussetzungen des § 100 Absatz 3 GO NRW erfüllt
sein. Danach darf Gemeindevermögen nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur dann in
ein Stiftungsvermögen eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht
erreicht werden kann.
Die Gemeinde muss dabei aber beachten, dass bei der Errichtung einer Stiftung die Vermögensabgabe so hoch
sein muss, dass eine dauerhafte und nachhaltige Verwirklichung des Stiftungszwecks gewährleistet und das
Stiftungsvermögen ungeschmälert erhalten werden muss. Sie muss daher bei einer gemeindlichen Vermögensabgabe
abwägen, ob sie selbst als Stifter auftritt oder durch eine Zustiftung an eine bestehende Stiftung deren
Kapital aufstockt. Die Vorschrift stellt deshalb darauf ab, dass die Gemeinde eine eigene "Stiftungsstrategie"
unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung und der Vermögensabgabe ziel- und zweckgerichtet entwickelt.
In diesem Zusammenhang ist insbesondere dann die Stiftungsgründung zweckbezogen zu hinterfragen, wenn
die von der Gemeinde errichtete rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung von der Gemeinde selbst verwaltet
wird bzw. als Sondervermögen der Gemeinde einzuordnen ist. In Anlehnung an die Vorschrift des § 99 Absatz 3
GO NRW, dass Gemeindevermögen nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden darf, könnte eine
solche Stiftungsgründung als Separierung von allgemeinem Gemeindevermögen ggf. nicht zulässig sein.
1.2.3 Die Änderung von unselbstständigen Stiftungen
Der Gemeinde steht das Recht zur Umwandlung des Stiftungszwecks, zur Zusammenlegung und Aufhebung
von rechtlich unselbständigen Stiftungen zu und hat darüber in eigener Verantwortung zu entscheiden (vgl. §
100 Absatz 2 GO NRW). Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von
rechtlich unselbständigen Stiftungen bedeuten einen erheblichen Eingriff in den Stifterwillen, dem sich die Gemeinde
zuvor durch die Annahme der Stiftung unterworfen hat. So soll z.B. bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks
oder der Zusammenlegung regelmäßig durch die Gemeinde angestrebt werden, die Erträge des
Stiftungsvermögens dem zugedachten Personenkreis zu erhalten, ggf. auch auf andere Art und Weise als in
einer Stiftungsform.
Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbstständigen
Stiftungen bedürfen der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe n
GO NRW) sowie der Genehmigung der für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde. Bei einer Aufhebung
einer rechtlich unselbständigen Stiftung muss der Rat auch über die Verwendung des Stiftungsvermögens eine
Entscheidung treffen, denn das Stiftungsvermögen befindet sich im Eigentum der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 894

1.3 Zu Nummer 3 (Unternehmen und Einrichtungen):
1.3.1 Inhalte der Vorschrift
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
Bei wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen
(vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnliche
Einrichtungen wichtige Organisationsgebilde, die entsprechend den Vorschriften über die wirtschaftliche und
nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden. Diese sind unter Beachtung
der Eigenbetriebsordnung (EigVO NRW) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig. Zu dieser Art
von Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als
organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen bzw. gemeindliche Betriebe geführt werden (vgl.
§§ 1 und 10 GemKHBVO).
Die gemeindliche Organisationsform „Eigenbetrieb“ ist als Alternative zu den privaten Unternehmensformen entwickelt
worden. Wenn die Gemeinde sich zulässigerweise wirtschaftlich betätigen will, soll es ihr durch eine organisatorische
Abgrenzung von der gemeindlichen Verwaltung ermöglicht werden, bei dieser Tätigkeit nicht in die
Entscheidungszwänge der öffentlichen Verwaltung eingebunden zu sein. Gleichwohl sollen Grundzüge, Vorschriften
und andere Bestandteile der gemeindlichen Verwaltung erhalten bleiben. Das Eigenbetriebsrecht in Form des
§ 114 GO NRW i.V.m. der Eigenbetriebsverordnung setzt dafür den rechtlichen Rahmen sowohl hinsichtlich der
Verantwortung für die Wirtschaftsführung als auch für die Form des Rechnungswesens.
1.3.2 Die wirtschaftlichen Unternehmen
Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde werden nach § 114 GO NRW in der Form von Eigenbetrieben
geführt. Sie sind rechtlich unselbstständig und als aufgabenbezogene Einheiten der Gemeinde organisatorisch
verselbstständigt. Ein Eigenbetrieb wird dabei von der Betriebsleitung selbstständig geleitet (vgl. § 2 EigVO
NRW). Ihr obliegt insbesondere die laufende Betriebsführung und sie ist für die wirtschaftliche Führung des Eigenbetriebs
verantwortlich und hat dabei die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters
anzuwenden.
In den Angelegenheiten des Eigenbetriebs vertritt zudem die Betriebsleitung die Gemeinde. Gleichwohl behält der
Rat der Gemeinde wichtige Zuständigkeiten, denn er entscheidet z.B. über die Bestellung und die Abberufung der
Betriebsleitung, die Feststellung und Änderung des Wirtschaftsplans, die Feststellung des Jahresabschlusses,
weil diese Angelegenheiten nach der Gemeindeordnung nicht übertragen werden können (vgl. § 41 GO NRW
i.V.m. § 4 EigVO NRW).
1.3.3 Die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen
Die organisatorisch verselbstständigten gemeindlichen Einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind
auch als eigenbetriebsähnliche Einrichtungen wichtige Organisationsgebilde innerhalb der Rechtspersönlichkeit
der Gemeinde. Sie werden als nicht wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde eingestuft und erfüllen gemeindliche
Aufgaben in vielen gemeindlichen Produktbereichen. Der Gesetzgeber hat in diesem Rahmen ausdrücklich einen
Aufgabenkatalog bestimmt, in dessen Rahmen die Gemeinde organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen
unter Beachtung der Vorschrift des § 107 Absatz 2 GO NRW in zulässiger Weise betreiben darf (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 895

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
Die Aufgaben organisatorisch verselbstständigter Einrichtungen
Als wirtschaftliche Betätigung
gilt nicht der Betrieb von
Einrichtungen,
zu denen die Gemeinde
gesetzlich verpflichtet ist
Öffentliche Einrichtungen,
die für die soziale und kulturelle
Betreuung der Einwohner
erforderlich sind, insbesondere
Einrichtungen auf den Gebieten
Einrichtungen,
die der Straßenreinigung, der
Wirtschaftsförderung, der Fremdenverkehrsförderung
oder der
Wohnraumversorgung dienen
Einrichtungen
des Umweltschutzes,
insbesondere der Abfallentsorgung
oder Abwasserbeseitigung
sowie des Messe- und Ausstellungswesens
Einrichtungen,
die ausschließlich der Deckung
des Eigenbedarfs von Gemeinden
und Gemeindeverbänden dienen
GEMEINDEORDNUNG 896
Einrichtungsvorgaben
Aufgabenbezogene
Verpflichtung
der Gemeinde
- Erziehung, Bildung oder Kultur (Schulen, Volkshochschulen,
Tageseinrichtungen für Kinder und sonstige
Einrichtungen der Jugendhilfe, Bibliotheken, Museen,
Ausstellungen, Opern, Theater, Kinos, Bühnen, Orchester,
Stadthallen, Begegnungsstätten),
- Sport oder Erholung (Sportanlagen, zoologische und
botanische Gärten, Wald-, Park- und Gartenanlagen,
Herbergen, Erholungsheime, Bäder, Einrichtungen
zur Veranstaltung von Volksfesten),
- Gesundheits- oder Sozialwesen (Krankenhäuser,
Bestattungseinrichtungen, Sanatorien, Kurparks, Senioren-
und Behindertenheime, Frauenhäuser, soziale
und medizinische Beratungsstellen)
mit aufgabenbezogener
eigenverantwortlicher Entscheidung
der Gemeinde
Aufgabenbezogene
eigenverantwortliche Entscheidung
der Gemeinde
Aufgabenbezogene
eigenverantwortliche Entscheidung
der Gemeinde
Aufgabenbezogene
eigenverantwortliche Entscheidung
der Gemeinde
Abbildung 182 „Die Aufgaben organisatorisch verselbstständigter Einrichtungen“
Derartige Einrichtungen sind, soweit es mit ihrem öffentlichen Zweck und den gemeindlichen Aufgaben vereinbar
ist, nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu verwalten und können von der Gemeinde entsprechend den Vorschriften
über die Eigenbetriebe geführt werden.
1.3.4 Die Abgrenzung der nicht einbezogenen Betriebe
Zu den gemeindlichen Betrieben nach dieser Vorschrift zählen nicht unselbstständige organisatorische Betriebe
innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Diese Regiebetriebe sind als Verwaltungsbetriebe rechtlich und wirtschaftlich
unselbstständige Betriebe, bei denen nur die Gemeinde als Rechtsträger die erforderlichen Rechtsbeziehun-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
gen mit Dritten als Wirtschaftpartner eingehen kann. Diese Betriebe sind deshalb Teil der gemeindlichen Verwaltung
und an den Haushaltsplan der Gemeinde gebunden. Die ihnen zuzuordnenden Erträge und Aufwendungen
sowie die kassenmäßigen Zahlungen sind daher im Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO NRW) bzw. Finanzplan (vgl.
§ 3 GemHVO NRW) des gemeindlichen Haushaltsplans enthalten (vgl. § 79 GO NRW).
Unter diese Vorschrift fallen auch nicht die in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Betriebe gewerblicher Art
(BgA). Die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ entsteht wegen der steuerlich relevanten Tätigkeiten der Gemeinde,
denn nach § 4 i.V.m. § 1 Absatz 1 KStG stellt eine Tätigkeit einer Gemeinde dann einen „Betrieb gewerblicher
Art“ dar, wenn eine nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde zur Erzielung von Einnahmen außerhalb
der Land- und Forstwirtschaft vorliegt, die sich aus der Tätigkeit der Gemeinde wirtschaftlich heraushebt
und in analoger Anwendung des § 14 AO keine vermögensverwaltende Tätigkeit der Gemeinde ist (vgl. steuerrechtliche
Literatur). Die gemeindlichen „Betriebe gewerblicher Art“ stellen daher nur eine steuerrechtliche und
keine bilanzierungsfähige gemeindliche Sonderform dar.
1.4 Zu Nummer 4 (Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen):
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen, die von der Gemeinde errichtet
worden sind, nehmen wirtschaftlich gesehen eine Sonderstellung ein. Diese gemeindlichen Einrichtungen, z. B.
eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen, können eine entsprechend abgesonderte
Haushalts- und Wirtschaftsführung und damit einen eigenen Rechnungskreis und einen eigenständigen Jahresabschluss
erfordern. Von der Gemeinde muss örtlich geklärt und entschieden werden, ob diese Einrichtungen
eigenständig geführt werden sollen.
2. Zu Absatz 2 (Haushaltsvorschriften für Gemeindegliedervermögen und Stiftungen):
2.1 Zu Satz 1 (Einbeziehung in die Haushaltswirtschaft):
Bei der Verwaltung des Gemeindegliedervermögens und des Vermögens der rechtlich unselbstständigen örtlichen
Stiftungen als gemeindliches Sondervermögen hat die Gemeinde alle Vorschriften über die gemeindliche
Haushaltswirtschaft zu beachten, denn diese beiden Vermögensarten sind Bestandteil des Haushalts der Gemeinde.
Es kommen daher für diese beiden gemeindlichen Vermögensformen keine besonderen Haushaltspläne,
Sonderrechnungen oder eine eigenständige Bilanz bzw. ein gesonderter Jahresabschluss in Betracht.
Die Erträge und Aufwendungen, die dem Gemeindegliedervermögen und dem Vermögen der rechtlich unselbstständigen
örtlichen Stiftungen zuzuordnen sind, müssen von der Gemeinde in ihrer Ergebnisrechnung erfasst
werden. Die Zahlungen für diese Vermögensformen sind in der gemeindlichen Finanzrechnung zu erfassen. Das
diesen Sondervermögen zuzuordnende Vermögen hat die Gemeinde daher nach seinen Arten zu bilanzieren. Es
ist daher nicht zulässig, abgegrenzte Vermögenswerte unter der Bezeichnung „Gemeindegliedervermögen … „
oder „Stiftung …“ als eine jeweilige Gesamtheit in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen. Der Nachweis, dass die
Zwecke dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt worden sind, kann dabei ggf. in einer Nebenrechnung
zum gemeindlichen Jahresabschluss geführt werden.
2.2 Zu Satz 2 (Erfassung in der Haushaltswirtschaft):
2.2.1 Die Abbildung im Haushaltsplan
Für das Gemeindegliedervermögen der Gemeinde und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen gilt,
dass die für ihre Bewirtschaftung voraussichtlich im Haushaltsjahr entstehenden Erträge und Aufwendungen im
GEMEINDEORDNUNG 897

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein müssen. Für die Gemeindegliedervermögen ist dabei die Zuordnung
zum betreffenden Teilplan nach der sachlichen Aufgabenzugehörigkeit vorzunehmen und nicht nach dem besonderen
Vermögensstatus (vgl. § 4 GemHVO NRW). Die aus dem Gemeindegliedervermögen, das z. B. aus-
schließlich aus land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken besteht, erzielbaren Erträge und entstehenden Aufwendungen
sollten dem Produktbereich „Natur und Landschaftspflege“ zugeordnet und ggf. unter einer gesonderten
Produktgruppe oder einem Produkt nachgewiesen werden.
Bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen der Gemeinde macht die Vorgabe der Einhaltung der
einer Stiftung mitgegebenen besonderen Zwecksetzung auch einen gesonderten Nachweis innerhalb des Haushalts
der Gemeinde erforderlich. Der Erfüllung dieser Vorgabe dient u.a. der Produktbereich „Stiftungen“, der wie
die anderen Produktbereiche für die Aufstellung der Teilpläne des gemeindlichen Haushalts verbindlich vorgeben
ist (vgl. Nr. 1.2.5 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. NRW. 6300). Für die rechtlich
unselbstständigen Stiftungen als gemeindliche Sondervermögen ist daher ein gesonderter produktorientierter
Teilplan aufzustellen, in dem die einzelnen Stiftungen in Form von Produkten dargestellt und die Erträge und
Aufwendungen zugeordnet werden können.
2.2.2 Der Nachweis im Jahresabschluss
2.2.2.1 Allgemeiner Nachweis
Die ausdrückliche Vorgabe in der Vorschrift, dass die Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen
örtlichen Stiftungen im Jahresabschluss der Gemeinde gesondert nachzuweisen sind, verstärkt, dass diese
Sondervermögen entsprechend dem Haushaltsplan der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss enthalten
sein müssen. Unabhängig davon ist ggf. noch ein jährliche Ergebnis für diese beiden Vermögensarten festzustellen,
um die Einhaltung der vorliegenden Zwecksetzung und Zweckbindung nachzuweisen. In diesem Zusammenhang
reichen aus haushaltsrechtlicher Sicht die Einzelergebnisse der Sondervermögen einschließlich einer Übersicht
über das zurechenbare Vermögen und die Schulden aus. Sollte bei diesen Sondervermögen jedoch eine
gesonderte Steuerpflicht bestehen, kann für die Steuerbehörden ein solcher „haushaltsrechtlicher“ Nachweis ggf.
nicht ausreichend sein.
2.2.2.2.2 Die Prüfungspflicht
Der Nachweis dieser Sondervermögen im gemeindlichen Jahresabschluss berührt auch die Prüfungspflicht der
örtlichen Rechnungsprüfung für die Jahresabschlüsse der Sondervermögen der Gemeinde (vgl. § 103 Absatz 1
Nummer 2 GO NRW). Der in dieser Vorschrift für diese Aufgabe benutzte Begriff „Jahresabschluss“ soll sicherstellen,
dass ein ggf. gesondert zu führender jahresbezogener Nachweis beim Gemeindegliedervermögen und
bei den rechtlich unselbstständigen Stiftungen auch örtlich geprüft wird. Die Verwendung des Begriffs „Jahresabschluss“
in der Vorschrift des § 103 GO NRW führt jedoch nicht zur Verpflichtung der Gemeinde, für die Sondervermögen
einen gesonderten Jahresabschluss nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsmäßigen Regelungen
aufzustellen. Sofern daher z. B. für die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen ein gesonderter
Nachweis zu führen, unterliegt dieser der Prüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung.
2.2.2.2.3 Der gesonderte Nachweis
Die Gemeinde hat ggf. unabhängig von ihrem eigenen Jahresabschluss für jedes dieser Sondervermögen ein
gesondertes jährliches Ergebnis festzustellen, um die Einhaltung der vorhandenen Zwecksetzung und Zweckbindung
für diese beiden Vermögensarten nachzuweisen. Zu einem prüffähigen Nachweis dürften aus haushaltsrechtlicher
Sicht die Einzelergebnisse der Sondervermögen einschließlich einer Übersicht über das zurechenbare
GEMEINDEORDNUNG 898

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
Vermögen und die Schulden ausreichend sein. Es können jedoch örtliche Besonderheiten oder eine gesonderte
Steuerpflicht bei diesen Sondervermögen bestehen, sodass ein haushaltsrechtlich geprägter Nachweis ggf. nicht
ausreichend ist, z. B. für die Steuerbehörden. Einen gesonderten Nachweis sollte die Gemeinde in einer Neben-
rechnung zum gemeindlichen Jahresabschluss führen. Sie kann einen solchen Nachweis auch ihrem Jahresabschluss
beifügen.
3. Zu Absatz 3 (Haushaltsvorschriften für Unternehmen und Einrichtungen):
Die Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde können bei wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114
GO NRW) und organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW) als gemeindliche
Betriebe nicht uneingeschränkt gelten. Nach der Aufzählung in der Vorschrift sind diese gemeindlichen Betriebe
verpflichtet, die nachfolgend genannten Vorschriften sinngemäß anzuwenden (vgl. Abbildung).
Die Haushaltsvorschriften für Sondervermögen als Betriebe
VORGABEN
Das wirtschaftliche Handeln so zu planen und zu führen, dass
die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.
Die Planung und Rechnung auszugleichen, sodass der jahresbezogene
Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages
der Aufwendungen erreicht oder übersteigt.
Die Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen
sicherzustellen.
Eine Überschuldung nicht eintreten zu lassen.
Eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen.
Bei Bedarf Verpflichtungsermächtigungen einzusetzen.
Kredite nur für Investitionen aufzunehmen.
Die Einschränkungen bei der Bestellung von Sicherheiten und
Gewährleistung für Dritte zu beachten.
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten,
für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften
oder laufenden Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen
Rückstellungen zu bilden.
Ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung
sicherzustellen, ggf. auch Kredite zur Liquiditätssicherung
aufzunehmen.
Vermögensgegenstände nur zu erwerben, soweit dies zur
Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist oder wird und die
Gegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten; bei
GEMEINDEORDNUNG 899
VORSCHRIFTEN
§ 75 Absatz 1 GO NRW
§ 75 Absatz 2 Sätze 1 und 2 GO NRW
§ 75 Absatz 6 GO NRW
§ 75 Absatz 7 GO NRW
§ 84 GO NRW
§ 85 GO NRW
§ 86 GO NRW
§ 87 GO NRW
§ 88 GO NRW
§ 89 GO NRW
§ 90 GO NRW

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
Die Haushaltsvorschriften für Sondervermögen als Betriebe
VORGABEN
Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit zu achten,
Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert
zu veräußern.
Bei der Errichtung die Ermittlung der Wertansätze für die
Eröffnungsbilanz auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten
Zeitwerten vorzunehmen, die dann für die künftigen Haushaltsjahre
als Anschaffungs- oder Herstellungskosten gelten, dies
gilt jedoch nicht bei einer Erweiterung eines bestehenden
Eigenbetriebes.
Ggf. eine Wertberichtung der Eröffnungsbilanz vorzunehmen.
Eine Finanzbuchhaltung einzurichten.
Ggf. die Finanzbuchhaltung von einer anderen Stelle besorgen
zu lassen.
Den Jahresabschluss feststellen zu lassen.
Darüber hinaus findet die Eigenbetriebsverordnung Anwendung.
Auch ist § 106 GO NRW hinsichtlich des Jahresabschlusses
von Eigenbetrieben zu beachten.
GEMEINDEORDNUNG 900
VORSCHRIFTEN
§ 92 Absatz 3 GO NRW
§ 92 Absatz 7 GO NRW
§ 93 GO NRW
§ 94 GO NRW
§ 96 GO NRW
Abbildung 183 „Die Haushaltsvorschriften für Sondervermögen als Betriebe“
Die Betriebe der Gemeinde sollen wirtschaftlich wie Kaufleute auf der Grundlage des Handelsgesetzbuches handeln.
Diese Sachlage bedingt, dass in der Gemeindeordnung gesetzlich bestimmt worden ist, welche Vorschriften
für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden auch für diese gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen eine
sinngemäße Anwendung finden sollen. Die vorgenommene Festlegung beeinträchtigt dabei nicht die gewollte
Verknüpfung mit den handelsrechtlichen Vorschriften in der Eigenbetriebsverordnung.
4. Zu Absatz 4 (Haushaltsvorschriften für Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen):
4.1 Zu Satz 1 (Wirtschaftsführung der Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen):
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen nehmen wirtschaftlich gesehen
eine Sonderstellung ein, z. B. eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen der Gemeinde.
Diese Einrichtungen können eine entsprechend abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung wegen ihrer
Aufgabenstellung erfordern. Für diese Sondervermögen wird deshalb durch die Vorschrift zugelassen, dass die
für die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet
werden können. Das Rechnungswesen ist wie beim Eigenbetrieb auch für die Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen
von zentraler Bedeutung.
Der Eigenbetrieb führt seine Rechnung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung. Die Buchführung
muss den handelsrechtlichen Grundsätzen oder den für das Neue Kommunale Finanzmanagement geltenden
Grundsätzen entsprechen. Die angewandte kaufmännische Buchführung muss daher eine vollständige
Abbildung der Vermögenslage und Erträge und Aufwendungen liefern. Zudem soll mit der Aufstellung des Wirt-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 97 GO NRW
schaftsplans und des Jahresabschlusses soll daher die notwendige Transparenz geschaffen werden, die dafür
klare Verantwortlichkeiten erfordert. Dies ist aufgrund dieser Vorschrift von den Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen
der Gemeinden umzusetzen.
4.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 3):
Die Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde können bei wirtschaftlich tätigen und organisatorisch
verselbstständigten Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen nicht uneingeschränkt gelten. Es ist vielmehr
zu berücksichtigen, dass diese Einrichtungen haushaltswirtschaftlich wie Kaufleute auf der Grundlage des Handelsgesetzbuches
handeln sollen. Durch den Verweis auf Absatz 3 der Vorschrift ist festgelegt worden, welche
Vorschriften für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden auch für diese Einrichtungen der Gemeinde sinngemäß
Anwendung finden sollen. Die vorgenommene Festlegung beeinträchtigt nicht die Anwendung von handelsrechtlichen
Vorschriften durch die betreffenden gemeindlichen Betriebe.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 901

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 98 GO NRW
§ 98
Treuhandvermögen
(1) 1 Für rechtlich selbständige örtliche Stiftungen sowie Vermögen, die die Gemeinde nach besonderem Recht
treuhänderisch zu verwalten hat, sind besondere Haushaltspläne aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen.
2 Die Vorschriften des § 75 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 6 und 7, der §§ 78 bis 80, 82 bis 87, 89, 90,
93 und 94 sowie § 96 Abs. 1 sind sinngemäß anzuwenden, soweit nicht Vorschriften des Stiftungsgesetzes
entgegen stehen. 3 Die §§ 78 und 80 sind mit der Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass an die Stelle der
Haushaltssatzung der Beschluss über den Haushaltsplan tritt und von der öffentlichen Bekanntgabe und dem
Verfügbarhalten zur Einsichtnahme nach § 80 Abs. 3 und 6 abgesehen werden kann.
(2) Unbedeutendes Treuhandvermögen kann im Haushalt der Gemeinde gesondert nachgewiesen werden.
(3) Mündelvermögen sind abweichend von den Absätzen 1 und 2 nur im Jahresabschluss gesondert nachzuweisen.
(4) Besondere gesetzliche Vorschriften oder Bestimmungen des Stifters bleiben unberührt.
Erläuterungen zu § 98:
I. Allgemeines
1. Das Treuhandvermögen bei der Gemeinde
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem allgemeinen Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen
Sinn als eine weitere Art von gemeindlichen Vermögen das Treuhandvermögen. Der Begriff ist haushaltsrechtlich
nicht definiert und ist daher aus dem Zivilrecht abzuleiten. Das Vorhandensein von Treuhandvermögen bei der
Gemeinde setzt daher ein Treuhandverhältnis voraus, das auf einer Vereinbarung der Gemeinde mit einem Dritten
beruht. In einem solchen Rechtsverhältnis ist der Dritte regelmäßig der Treugeber und die Gemeinde der
Treuhänder, der Vermögensgegenstände oder Rechte des Dritten zu verwalten hat.
Bei einem Treuhandverhältnis der Gemeinde mit einem Dritten werden daher fremde Vermögensgegenstände
von der Gemeinde treuhänderisch gehalten. Die Gemeinde ist dabei von einem Dritten beauftragt worden oder
ggf. auch gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten und nicht für eigene Zwecke zu
verwenden. Die Gemeinde hat das ihr übergebene Vermögen (Treuhandvermögen) dann im eigenen Namen und
für fremde Rechnung zu verwalten. Sie hat das Treuhandvermögen aber auch klar getrennt von ihrem eigenen
Vermögen zu halten und entsprechend zu dokumentieren.
Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem Dritten als Treugeber für eine
ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet. Daher ist die gesonderte Behandlung von bei der
Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen und Mündelvermögen haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich
geboten. Zur Vereinfachung der treuhänderischen Verwaltung von unbedeutendem Treuhandvermögen wird
durch die Vorschrift jedoch ausdrücklich eine Ausnahme von der sonst notwendigen Separierung von Treuhandvermögen
vom übrigen Gemeindevermögen zugelassen.
2. Der Begriff „Treuhand“
Der Begriff „Treuhand“ ist gesetzlich nicht definiert und wird daher in einer Vielzahl von unterschiedlichen Ausprägungen
und Zusammenhängen verwendet. So liegt ein Treuhandverhältnis vor, wenn durch eine Abrede der
GEMEINDEORDNUNG 902

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 98 GO NRW
Treuhänder der Inhaber von Vermögensrechten wird, die ihm „zu treuen Händen“ vom Treugeber übertragen
werden. Im Verhältnis zu Dritten (Außenverhältnis) hat der Treuhänder, z. B. das Eigentum an einer Sache, und
damit die volle Rechtsstellung des Eigentümers. Im Verhältnis zum Treugeber ist der Treuhänder hinsichtlich der
Verfügung über die Sache durch einen Treuhandvertrag gebunden, sodass die Sache im Sinne des Treugebers
zu verwalten ist und der Treuhänder nur vertragsgemäße Verfügungen vornehmen darf.
Im Baurecht sind Treuhandverhältnisse weit verbreitet. So wird z. B. bestimmt, dass ein Sanierungsträger, dem
eine Aufgabe als Treuhänder von der Gemeinde übertragen wurde, diese Aufgabe in eigenem Namen für Rechnung
der Gemeinde erfüllt. Der Sanierungsträger erhält von der Gemeinde für den Rechtsverkehr eine Bescheinigung
über die Übertragung der Aufgabe als Treuhänder. Er soll bei Erfüllung der Aufgabe seinem Namen einen
das Treuhandverhältnis kennzeichnenden Zusatz hinzufügen. Der als Treuhänder tätige Sanierungsträger hat
dabei das in Erfüllung der Aufgabe gebildete Treuhandvermögen getrennt von anderem Vermögen zu verwalten.
In einem solchen Treuhandverhältnis hat die Gemeinde auch die Erfüllung der Verbindlichkeiten zu gewährleisten
(vgl. § 160 BauGB).
3. Die Bilanzierung des Treuhandvermögens
3.1 Die Bilanzierung bei der Gemeinde als Treuhänder
3.1.1 Allgemeine Voraussetzungen
Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten,
denn sie ist von Dritten beauftragt worden oder gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten
und nicht für eigene Zwecke zu verwenden (Ermächtigungstreuhand). Einem solchen Treuhandverhältnis liegt
die der Gemeinde (Treuhänder) anvertraute Verfügung über Sachen und Rechte zugrunde, diese im Interesse
des betreffenden Dritten (Treugeber) auszuüben. Es bietet sich wegen der wirtschaftlichen Bedeutung von gemeindlichen
Treuhandverhältnissen an, dass von der Gemeinde ein eigener Rechnungskreis für die übernommenen
Aufgaben eingerichtet wird.
Nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen ist das Treuhandvermögen in der Bilanz des Treugebers anzusetzen,
weil dieser weiterhin als rechtlicher und wirtschaftlicher Eigentümer zu betrachten ist. Diese Sachlage gilt
auch, wenn die Gemeinde eine Verwaltungstreuhand als Vollrechtstreuhand innehat. In solchen Fällen erwirbt die
Gemeinde das rechtliche Eigentum an dem Treugut, obwohl die vertraglichen Beziehungen regelmäßig vorsehen,
dass die Risiken des Untergangs sowie die Nutzungen und Lasten beim Treugeber verbleiben. In diesen Fällen
bleibt der Treugeber wirtschaftlicher Eigentümer, sodass das Treugut nicht bei der Gemeinde zu bilanzieren ist.
Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem Dritten als Treugeber für eine
ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet und eine Herausgabeverpflichtung besteht. Eine
zweifache Bilanzierung des Treuhandvermögens, also zusätzlich zum Treugeber auch bei der Gemeinde als
Treuhänder, ist wegen der gesonderten Verwaltung des Treuhandvermögens außerhalb des gemeindlichen
Haushalts nicht erforderlich. Eine gesonderte Behandlung von bei der Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen
und Mündelvermögen ist zivilrechtlich, aber auch haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich geboten.
3.1.2 Ausweispflichten und Buchführung
Für den Ausweis von Treuhandvermögen und Treuhandverbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz bedarf es
aufgrund der zivilrechtlich bestimmten Rechtslage keiner besonderen haushaltsrechtlichen Regelung. Die Gemeinde,
die fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch verwaltet, hat diese vermögensmäßigen Verhältnis-
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§ 98 GO NRW
se in ihrem Jahresabschluss im Anhang oder im Verbindlichkeitenspiegel unter den Haftungsverhältnissen anzugeben.
Sie sollte dazu auch die Zahl sowie die Arten der Treuhandverhältnisse angeben.
Bei der Gemeinde kann aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder dann ein gesondertes Buchungserfordernis entstehen,
wenn der Umfang eines Treuhandauftrages eine eigene Rechnungslegung erfordert. Die Umsetzung kann darin
bestehen, dass eine Treuhandbuchführung eingerichtet wird oder in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde ein
eigener Rechnungskreis mit besonderen Konten (Treuhandtätigkeit) eingerichtet wird. In einem solchen Fall ist
dann auf eine strikte Trennung der Geschäftsvorfälle im Buchungsgeschehen zu achten. Im Rechnungskreis für
den eigenen Haushalt ist dann nur der ggf. bestehende Anspruch auf Vergütung als Treuhänder zu erfassen.
Ein Bedarf für eine gesonderte haushaltsrechtliche Bilanzierungsregelung für die Gemeinde wurde bisher nicht für
erforderlich angesehen. Eine solche Regelung wurde nur für die Kreditinstitute als erforderlich angesehen, weil
diese oftmals für Dritte als Treuhänder tätig sind. Diese Institute haben dabei das von ihnen zu verwaltende Treuhandvermögen
in ihren Bilanzen anzusetzen. Dem Vermögensansatz auf der Aktivseite ihrer Bilanz muss jedoch
wegen ihrer Verpflichtung gegenüber dem Treugeber in gleicher Höhe eine Treuhandverbindlichkeit auf der Passivseite
ihrer Bilanz gegenüberstehen. Durch diese Bilanzierung der Treuhandverhältnisse soll die Herausgabeverpflichtung
des Kreditinstitutes als Treuhänder für das übernommene Treugut gegenüber dem Treugeber und
anderen Interessierten offen gelegt werden (vgl. § 6 RechKredV).
3.2 Die Bilanzierung bei der Gemeinde als Treugeber
Für die Gemeinde als Treugeber bestehen vielfältige Möglichkeiten zur Ausgestaltung von örtlichen Treuhandverhältnissen,
z. B. bei einer Aufgabenübertragung an einen Sanierungsträger. Die tatsächlichen Treuhandverhältnisse
der Gemeinde als Treugeber müssen daher hinsichtlich der vereinbarten Modalitäten im Einzelfall näher
betrachtet und bewertet werden. Es muss eine zutreffende Erfassung in der gemeindlichen Bilanz und ein sachgerechter
Nachweis im gemeindlichen Jahresabschluss gewährleistet werden. Die Gemeinde als Treugeber sollte
daher dem Treuhänder aufgeben, einen eigenen Rechnungskreis für die von der Gemeinde übernommene Aufgabe
einzurichten und zu führen.
Die Gemeinde kann einem Dritten eigene Vermögensteile überlassen, z. B. bei baulichen Maßnahmen einem
Sanierungsträger (vgl. § 157 BauGB). Dieser Dritte kann dann über gemeindliches Verfügen in eigener Verantwortung
verfügen und die Gemeinde hat den Status des Treugebers inne. In solchen Fällen erfüllt der Dritte die
ihm von der Gemeinde übertragenen Aufgaben regelmäßig im eigenen Namen, aber auf Rechnung der Gemeinde.
Der Dritte als Sanierungsträger ist dann als Treuhänder für die Gemeinde tätig (vgl. § 159 BauGB). Zum
Treuhandvermögen gehört dabei das gesamte Vermögen, das die Gemeinde dem Dritten zur Erfüllung der Aufgabe
übertragen hat.
Für die Bilanzierung des Treuhandvermögens kommen in diesen Fällen die allgemeinen Bilanzierungsgrundsätze
zur Anwendung. Die Gemeinde bleibt i.d.R. der wirtschaftliche Eigentümer der an den Treuhänder übergebenen
Vermögensgegenstände. Das Treugut ist daher weiterhin bei ihr als Treugeber zu bilanzieren. Diese Grundsätze
sind auch dann anzuwenden, wenn der Treuhänder ein Treugut von einem Dritten zu treuen Händen der Gemeinde
als Treugeber erwirbt. Die Gemeinde kann aber auch selbst ein weiteres Treugut erwerben und dem
Treuhänder zur Verfügung stellen.
Die im Auftrag der Gemeinde als Treugeber übernommenen Verpflichtungen sind dagegen in der Bilanz des
Treuhänders anzusetzen. Ebenso sind die vom Treuhänder im eigenen Namen im Rahmen des Treuhandverhältnisses
eingegangenen Verpflichtungen in dessen Bilanz anzusetzen, denn er wird i.d.R. dafür auch in Anspruch
genommen. Der Treuhänder kann aber ggf. gleichzeitig entsprechende Forderungen auf Freistellung von
seinen Verpflichtungen gegen die Gemeinde bilanzieren, weil er in einem besonderen Treuhandverhältnis für die
Gemeinde tätig ist. In der Bilanz der Gemeinde als Treugeber müssen in solchen Fällen entsprechend der gegen
GEMEINDEORDNUNG 904

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§ 98 GO NRW
die Gemeinde bestehenden Forderungen des Treuhänders in gleicher Höhe entsprechende gemeindliche Verpflichtungen
angesetzt werden.
Ein Bedarf für eine gesonderte Bilanzierungsregelung für Treuhandverhältnisse der Gemeinde wurde bisher nicht
für erforderlich angesehen. Eine gesetzliche Regelung besteht nur für Kreditinstitute, wenn diese als Treuhänder
gegenüber Dritten tätig sind. Diese Institute haben das von ihnen zu verwaltende Treuhandvermögen in ihrer
Bilanz anzusetzen. Dem Vermögensansatz auf der Aktivseite der Bilanz muss jedoch in gleicher Höhe eine Treuhandverbindlichkeit
auf der Passivseite ihrer Bilanz gegenüberstehen. Durch diese Bilanzierung soll die Herausgabeverpflichtung
des Treuhänders für das übernommene Treugut gegenüber dem Treugeber offen gelegt werden
(vgl. § 6 RechKredV).
3.3 Treuhandverhältnisse und Pensionsrückstellungen
Die Gemeinde kann durch ein Treuhandverhältnis zur Hinterlegung von Pensionsverpflichtungen und/oder zur
gesonderten Vermögensverwaltung nicht auf die notwendige Liquiditätsvorsorge für die künftig zu zahlenden
Versorgungsleistungen verzichten (vgl. § 75 Absatz 6 GO NRW). Ein solches Treuhandverhältnis führt auch nicht
zu einer Minderung der gemeindlichen Pensionsrückstellungen (vgl. § 36 Absatz 1 GemHVO NRW). Die Möglichkeit
der Gemeinde in bestimmten Fällen durch einen unabhängigen Rechtsträger eine treuhänderische Verwaltung
vornehmen zu lassen, verändert grundsätzlich nicht die von der Gemeinde zu bilanzierenden Pensionsrückstellungen.
Im Zusammenhang mit der Bilanzierung gemeindlicher Treuhandverhältnisse wird auch die sog. Treuhandlösung
„Contractual Trust Arrangements“ (CTA) zur Absicherung und Finanzierung langfristig fällig werdender Pensionsverpflichtungen
als eine für die Gemeinde sachgerechte und geeignete Lösung dargestellt. Die CTA ist dabei
lediglich ein Modell im Rahmen der betrieblichen Altersvorsorge, um Pensionsverpflichtungen aus der Bilanz
auszugliedern. Es werden dazu betriebliche Vermögenswerte und Pensionszusagen auf einen Dritten übertragen
werden, durch den diese Werte verwaltet werden, denn das Vermögen darf nur zur Erfüllung der Pensionsverpflichtungen
verwendet werden.
Dieses „Treuhandmodell“ ist nicht auf die gemeindlichen Verhältnisse übertragbar, auch wenn ein unabhängiger
Rechtsträger eine treuhänderische Verwaltung vornehmen würde. Die betrieblichen Verpflichtungen aus den
direkten Zusagen gegenüber den Beschäftigten bleiben unverändert, sodass bei einer Nutzung dieses Modells
die Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber den Beamtinnen und Beamten unverändert bleiben. Eine Minderung
der von der Gemeinde zu bilanzierenden Pensionsrückstellungen ist daher damit nicht verbunden. Das
Modell stellt deshalb auch keine gemeinderechtlich zulässige Besicherung dar.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Verwaltung von Treuhandvermögen):
1.1 Zu Satz 1 (Treuhandvermögen):
1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde ist vielfach gesetzlich als Vermögensverwalter bestimmt worden. Sie kann auch von Dritten beauftragt
werden, das ihr übergebene fremde Vermögen zu verwalten (Treuhandvermögen). Zur Vereinfachung
dieser Verwaltungsaufgabe wird durch die Vorschrift im Einzelnen bestimmt, dass die Gemeinde dabei die dazu
besonders bestimmten haushaltsrechtlichen Vorschriften anzuwenden hat (vgl. Sätze 2 und 3 im Absatz 1 der
Vorschrift). Die Gemeinde muss deshalb im Rahmen ihrer Tätigkeit gewährleisten, dass das von ihr zu verwal-
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§ 98 GO NRW
tende (fremde) Vermögen nicht unterscheidungslos im eigenen (freien) Vermögen der Gemeinde aufgeht. Die
Separierung dieses Vermögens muss jederzeit durch die Gemeinde sichergestellt werden.
In der Vorschrift werden unter dem Begriff „Treuhandvermögen“ insbesondere die rechtlich selbstständigen
Stiftungen und das Mündelvermögen als treuhänderisch zu verwaltendes Vermögen benannt. Dieses gemeindliche
Treuhandvermögen steht zivilrechtlich nicht im Eigentum der Gemeinde, ist ihr aber zur eigenverantwortlichen
Verwaltung gesetzlich oder durch einen Dritten anvertraut. Im Rahmen der Vermögensverwaltung wird
dabei der Gemeinde die Beachtung der einzelnen Zwecksetzungen des erhaltenen Vermögens im Interesse
Dritter als besondere Pflicht auferlegt.
Zum gemeindlichen Treuhandvermögen nach dieser Vorschrift zählen jedoch nicht die Vermögensgegenstände,
die der Gemeinde im Rahmen ihr übertragener Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. Als gemeindliches
Treuhandvermögen gelten auch nicht die von der Gemeinde einem Dritten treuhänderisch überlassenen Vermögenswerte,
z. B. die Vermögensgegenstände, die einem Sanierungsträger übergeben werden. Es wird durch
diese Vorschrift nur das Treuhandvermögen erfasst, über das die Gemeinde selbst Treuhänder ist.
1.1.2 Rechtlich selbständige örtliche Stiftungen als gemeindliches Treuhandvermögen
Eine Stiftung gilt als örtliche Stiftung, wenn es sich um eine unselbstständige oder rechtlich selbstständige Stiftung
handelt, die nach dem Willen des Stifters von der Gemeinde verwaltet wird und die überwiegend Zwecken
dient, die von der Gemeinde in ihrem Bereich erfüllt werden können. Damit wird deutlich, dass der Stiftungszweck
immer auf Aufgaben gerichtet sein muss, die auch von der Gemeinde in ihrem sachlichen und räumlichen Zuständigkeitsbereich
selbst vorgenommen werden können. Bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen
(fiduziarische Stiftungen) werden i.d.R. durch einen Dritten als Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit
einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum übertragen. Derartige Stiftungen hat die Gemeinde
getrennt vom allgemeinen Vermögen zu halten und haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich als Sondervermögen
zu führen (vgl. § 97 GO NRW).
Bei den rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen findet dagegen keine Übertragung des Stiftungsvermögens
an die Gemeinde statt. Die Gemeinde wird vielmehr mit der Verwaltung einer solchen Stiftung beauftragt. Diese
Beauftragung begründet ein Treuhandverhältnis zwischen den Stiftern und der Gemeinde. Diese Gegebenheiten
haben u.a. zur Folge, dass in eine solche Stiftung die Gemeinde ggf. auch Teile ihres Vermögens einbringen darf,
wenn diese Hingabe der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient (vgl. § 100 Absatz 3 GO NRW). Die treuhänderische
Verwaltung von rechtlich selbstständigen Stiftungen durch die Gemeinde dient der nachhaltigen Verwirklichung
der von den Stiftern gesetzten Zwecke und soll die Zwecke auf Dauer sicherstellen. Sie stehen regelmäßig
in einem Zusammenhang mit der örtlichen Aufgabenerfüllung, die ebenfalls langfristig ausgerichtet sein soll.
1.1.3 Mündelvermögen als gemeindliches Treuhandvermögen
Das Mündelvermögen, das die Gemeinde als Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu verwalten hat, stellt eine
besondere Form des gemeindlichen Treuhandvermögens dar. Der Gemeinde obliegt i.d.R. diese Verwaltungsaufgabe
öffentlicher Jugendhilfeträger, wenn ein Minderjähriger der Vormundschaft bedarf und der Minderjährige
vermögend ist. Die Aufgabe wird dann oftmals durch das örtliche Jugendamt ausgeübt, z. B. im Rahmen der
gesetzlichen Amtsvormundschaft (vgl. § 1791c BGB).
In Ausübung der Amtsvormundschaft ist z. B. das Vermögen eines Mündels, das bei der Anordnung der Vormundschaft
vorhanden ist oder später dem Mündel zufällt, von der Gemeinde genau zu verzeichnen (vgl. § 1802
BGB). Der Vormund eines Mündels hat zudem das zum Vermögen des Mündels gehörende Geld verzinslich
anzulegen, soweit es nicht zur Bestreitung von Ausgaben bereitzuhalten ist. Er ist zudem bei der Geldanlage an
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§ 98 GO NRW
bestimmte Anlageformen gebunden, weil diese Formen als zur Anlegung von Mündelgeld als geeignet angesehen
werden, z. B. in verbrieften Forderungen gegen den Bund oder ein Land sowie in Forderungen, die in das
Bundesschuldbuch oder in das Landesschuldbuch eines Landes eingetragen sind oder einer inländischen öffent-
lichen Sparkasse, wenn sie von der zuständigen Behörde des Landes, in welchem sie ihren Sitz hat, zur Anlegung
von Mündelgeld für geeignet erklärt ist (vgl. §§ 1806 und 1807 BGB).
1.2 Zu Satz 2 (Anwendung haushaltsrechtlicher Vorschriften):
Zur Vereinfachung der Aufgabe der Gemeinde, fremdes Vermögen treuhänderisch zu verwalten, sind nach der
Vorschrift ausgewählte haushaltsrechtliche Vorschriften für Gemeinden sinngemäß anzuwenden, soweit nicht
Vorschriften des Stiftungsgesetzes entgegen stehen. Aus dem Sachzusammenhang und dem Zweck der Vermögensverwaltung
sind die nachfolgenden haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung zur sinngemäßen
Anwendung bestimmt worden, denn die Gemeinde soll das treuhänderisch zu verwaltende Vermögen wertmäßig
nicht schlechterstellen als ihr allgemeines Gemeindevermögen (vgl. Abbildung).
Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen
VORGABEN
Allgemeine Haushaltsgrundsätze
Verpflichtung
zum Haushaltsausgleich
Verpflichtung
zur Sicherstellung der Liquidität
Verbot
der bilanziellen Überschuldung
Verpflichtung
zur Aufstellung einer Haushaltssatzung
Verpflichtung
zur Aufstellung eines Haushaltsplan
Einhaltung des Verfahrens
der Haushaltsaufstellung
Beachtung
der vorläufigen Haushaltsführung
Über- und außerplanmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen
Verpflichtung
zur mittelfristigen
Ergebnis- und Finanzplanung
Gebrauch
GEMEINDEORDNUNG 907
FUNDSTELLEN
§ 75 Absatz 1 GO NRW
§ 75 Absatz 2 Satz 1 und 2 GO NRW
§ 75 Absatz 6 GO NRW
§ 75 Absatz 7 GO NRW
§ 78 GO NRW
§ 79 GO NRW
§ 80 GO NRW
§ 82 GO NRW
§ 83 GO NRW
§ 84 GO NRW
§ 85 GO NRW

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§ 98 GO NRW
Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen
VORGABEN
von Verpflichtungsermächtigungen
Aufnahme
von Krediten für Investitionen
Bestellung von Sicherheiten
und Gewährleistung für Dritte
Sicherung der Liquidität
Umgang mit Vermögensgegenständen
Aufgaben der Finanzbuchhaltung
Übertragung der Finanzbuchhaltung
Feststellung des Jahresabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 908
§ 86 GO NRW
§ 87 GO NRW
§ 89 GO NRW
§ 90 GO NRW
§ 93 GONRW
§ 94 GO NRW
FUNDSTELLEN
§ 96 Absatz 1 GO NRW
Abbildung 184 „Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen“
Für die Verwaltung von gemeindlichen Treuhandvermögen ist zudem auch das Stiftungsgesetz NRW zu beachten,
in dem z. B. bestimmt wurde, dass der Stiftungsvorstand verpflichtet ist, der Stiftungsbehörde innerhalb von
zwölf Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres eine Jahresabrechnung mit einer Vermögensübersicht und einen
Bericht über die Erfüllung der Stiftungszwecke vorzulegen (vgl. § 7 Absatz 1 StiftG NRW). Daher bedurfte es
keiner Vorgabe zur Anwendung der Vorschriften über die Gestaltung des Jahresabschlusses bzw. der Jahresabrechnung
einer Stiftung.
Die von der Gemeinde verwalteten Treuhandvermögen sind zudem auch durch Vorgaben für die örtliche Prüfung
der Gemeinde berührt, weil sie haushaltsmäßig von der Gemeinde bewirtschaftet werden. So werden die Zahlungen
für eine Stiftung geprüft, denn zur Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung gehört, die Zahlungsabwicklung
der Gemeinde dauernd zu überwachen und zu prüfen, aber auch die Prüfung der DV-Buchführungsprogramme
vor ihrer Anwendung vorzunehmen, wenn die Finanzbuchhaltung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt
(vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 5 GO NRW).
1.3 Weitere haushaltsmäßige Maßgaben
Nach der Vorschrift sind die haushaltsrechtlichen Vorgaben bei Treuhandvermögen der Gemeinde mit der Maßgabe
sinngemäß anzuwenden, dass an die Stelle der Haushaltssatzung der Beschluss über den Haushaltsplan
des Treuhandvermögens tritt (vgl. § 78 GO NRW). Die Vorgaben zur öffentlichen Bekanntgabe des Entwurfs zur
Erhebung von Einwendungen sind mit der Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass davon abgesehen werden
kann (vgl. § 80 Absatz 3 GO NRW). Eine Abweichung besteht zudem auch von der Vorgabe zum Verfügbarhalten
des Haushaltsplans zur Einsichtnahme (vgl. § 80 Absatz 6 GO NRW). Der Haushaltsplan eines Treuhandvermögens,
das von der Gemeinde verwaltet wird, muss daher nicht langfristig verfügbar gehalten werden.

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§ 98 GO NRW
2. Zu Absatz 2 (Haushaltsmäßige Behandlung von unbedeutendem Treuhandvermögen):
Durch die Vorschrift wird zur Vereinfachung der treuhänderischen Verwaltung von Treuhandvermögen für die
Gemeinden ausdrücklich zugelassen, dass unbedeutendes Treuhandvermögen im Haushalt der Gemeinde
gesondert nachgewiesen werden kann. Diese Besonderheit stellt eine Ausnahme von der sonst notwendigen
Separierung von Treuhandvermögen vom übrigen Gemeindevermögen dar.
Die Eigenart des Treuhandvermögens erfordert i.d.R. eine vom Haushalt der Gemeinde abgesonderte Wirtschaftsführung,
sodass für das Treuhandvermögen üblicherweise gesonderte Haushaltspläne aufzustellen und
Sonderrechnungen zu führen sind. Wird von der Vereinfachungsregelung Gebrauch gemacht, ist dieses Treuhandvermögen
im gemeindlichen Haushalt dem Produktbereich „Stiftungen“ zuzuordnen. Dadurch den Besonderheiten
wird in ausreichendem Maße dem Besonderheiten von Treuhandvermögen Genüge getan.
3. Zu Absatz 3 (Haushaltsmäßige Behandlung von Mündelvermögen):
Durch die Vorschrift wird zur Vereinfachung der Verwaltung von Mündelvermögen durch die Gemeinde ausdrücklich
zugelassen, dass vorhandenes Mündelvermögen nur im gemeindlichen Jahresabschluss gesondert
nachzuweisen ist. Das Mündelvermögen ist dazu als Vermögenswert zu bilanzieren. Diese Handhabung sollte
von der Gemeinde im Anhang im Jahresabschluss angeben und entsprechend den örtlichen Gegebenheiten
sachgerecht erläutert werden.
Von der Gemeinde muss im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die sichere Verwaltung von Mündelgeld,
die Trennbarkeit und Rechnungslegung des Geldes einschließlich der Zinsen jederzeit gewährleistet
sein (vgl. § 56 Absatz 3 SGB VIII). Es ist deshalb eine gesonderte Behandlung von Mündelvermögen innerhalb
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung bzw. der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geboten.
4. Zu Absatz 4 (Besondere Vorgaben für die Verwaltung von Stiftungen):
Die Verwaltung von Treuhandvermögen durch die Gemeinde beinhaltet, dafür Sorge zu tragen, dass die besonderen
Zweckbestimmungen eingehalten werden. Die Verwaltung dieser besonderen Vermögen der Gemeinde
obliegt dabei eigenem Recht. Es müssen bei der Vermögensverwaltung durch die Gemeinde z. B. die besonderen
Vorschriften - bei Stiftungen insbesondere der Wille des Stifters - beachtet werden. Daraus kann sich ergeben,
dass im Einzelfall ein Vorrang der besonderen Vorschriften bzw. des Stifterwillens vor einer möglichen
Verwaltungsentscheidung der Gemeinde bestehen kann. Die Vorschrift stellt diese Maßgaben noch einmal
ausdrücklich heraus.
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GEMEINDEORDNUNG 909

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§ 99 GO
§ 99
Gemeindegliedervermögen
(1) Für die Nutzung des Gemeindevermögens, dessen Ertrag nach bisherigem Recht nicht der Gemeinde, sondern
sonstigen Berechtigten zusteht (Gemeindegliedervermögen), bleiben die bisherigen Vorschriften und Gewohnheiten
unberührt.
(2) 1 Gemeindegliedervermögen darf nicht in Privatvermögen der Nutzungsberechtigten umgewandelt werden.
2
Es kann in freies Gemeindevermögen umgewandelt werden, wenn die Umwandlung aus Gründen des Gemeinwohls
geboten ist. 3 Den bisher Berechtigten ist ein Einkaufsgeld zurückzuzahlen, durch welches sie das
Recht zur Teilnahme an der Nutzung des Gemeindegliedervermögens erworben haben. 4 Soweit nach den bisher
geltenden rechtlichen Vorschriften Nutzungsrechte am Gemeindegliedervermögen den Berechtigten gegen
ihren Willen nicht entzogen oder geschmälert werden dürfen, muss von der Gemeinde bei der Umwandlung
eine angemessene Entschädigung gezahlt werden. 5 Handelt es sich um Nutzungsrechte an landwirtschaftlich
genutzten Grundstücken, so kann die Entschädigung auch durch Hingabe eines Teils derjenigen Grundstücke
gewährt werden, an denen die Nutzungsrechte bestehen.
(3) Gemeindevermögen darf nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden.
Erläuterungen zu § 99:
I. Allgemeines
1. Begriff „Gemeindegliedervermögen“
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinne als weitere
Art des gemeindlichen Vermögens die Sondervermögen (vgl. § 97 GO NRW). In dieser Vorschrift wird die
Abgrenzung des Sondervermögens von den übrigen Arten des Vermögens der Gemeinde geregelt. Aufgrund
ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen sind die einzelnen in der o.a. Vorschrift
benannten Gruppen von Sondervermögen haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln. So folgt aus
seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung, dass gemeindliches Sondervermögen, zu dem auch das
Gemeindegliedervermögen gehört, vom übrigen Gemeindevermögen abzusondern ist und dieses Vermögen nur
bedingt im „Kernhaushalt“ der Gemeinde zu erfassen ist.
Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, das jedoch aufgrund besonderer Berechtigungen
von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt wird, weil historisch gewachsen
es vielfältigen örtlichen Allgemeinbesitz und Nutzungsberechtigungen gab. Zum Gemeindegliedervermögen
gehören auf dem gemeindlichen Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken
sowie Weide, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus auch heute noch
bestehen können. Mögliche Nutzungen der Berechtigten sind z.B. Berechtigungen zur Weide oder Hutung, zur
Holzgewinnung, zum Fruchtgewinn. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen Gemeindeeinwohnern,
sondern nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen).
Der Gemeinde obliegt aber in allen diesen Fällen die Pflicht, dieses gemeindliche Vermögen zu verwalten.
2. Die Prüfung des Jahresabschlusses
Nach der Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW ist die Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen
Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Die Vorschrift enthält zwar ausdrücklich
den Begriff „Jahresabschluss“, jedoch ist für das Gemeindegliedervermögen kein Jahresabschluss nach den
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§ 99 GO
für die Gemeinde geltenden Vorschriften aufzustellen. Vielmehr ist das Gemeindegliedervermögen ein Teil des
Haushalts der Gemeinde, sodass die daraus entstehenden Erträge und Aufwendungen sowie die Vermögens-
und Schuldenlage im Jahresabschluss der Gemeinde enthalten sind.
Die Gemeinde hat für das Gemeindegliedervermögen wie für andere gemeindliche Sondervermögen jährlich
einen gesonderten Nachweis über die Einhaltung der Zwecksetzung des jeweiligen Sondervermögens im abgelaufenen
Haushaltsjahr zu führen. Sie muss in diesem Rahmen auch belegen, mit welchem Ergebnis das einzelne
Sondervermögen das Haushaltsjahr abgeschlossen hat. Diese Vorgaben bedeuten, dass ein gesondertes
Jahresergebnis aufzustellen und mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und
Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung zu machen ist. Diese hat bei dann bei einem Gemeindegliedervermögen
zu prüfen, ob und inwieweit der Zweck dieses Sondervermögens durch die Gemeinde
erfüllt wurde.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Weitergeltung von Nutzungsberechtigungen):
Die Vorschrift über das Gemeindegliedervermögen, das zwar Vermögen der Gemeinde ist, aber aufgrund besonderer
Nutzungsberechtigungen nur von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt
wird, stellt eine Besonderheit dar. Zum Gemeindegliedervermögen gehören auf dem Grundeigentum lastende
Nutzungsberechtigungen, z. B. bei Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der
Gemeinde heraus heute noch bestehen können. In Einzelfällen kann das Nutzungsrecht auch nicht allen, sondern
nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Die Nutzungsberechtigten
sind zur ordnungsgemäßen Nutzung verpflichtet. Verletzt ein Nutzungsberechtigter trotz schriftlicher
Mahnung gröblich seine Pflicht zur ordnungsgemäßen Nutzung, so kann ihm sein Nutzungsrecht von der Gemeinde
entschädigungslos entzogen werden.
Der Gemeinde obliegt aber die Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Bei diesen Vermögen bezieht sich die
Fortgeltung der (historischen) Vorschriften und Gewohnheiten nur auf die Nutzung des Gemeindegliedervermögens,
nicht auf seine Verwaltung durch die Gemeinde, wie sie in § 97 GO NRW geregelt ist. Eine Aufnahme in ein
solches Nutzungsrecht und eine Zulassung zur Teilnahme an den diesbezüglichen besonderen Gemeindenutzungen
findet nicht mehr statt. Die Rechte der Nutzungsberechtigten bleiben erhalten; auf diese Rechte ist das
bisherige Recht weiter anzuwenden. Der Wert des einzelnen Nutzungsanteils darf nicht erhöht werden, sodass z.
B. ein Vorrücken in höhere Nutzungsklassen nicht durchgeführt werden darf oder freiwerdende Lose der Gemeinde
zufallen.
2. Zu Absatz 2 (Umwandlung von Gemeindegliedervermögen):
2.1 Zu Satz 1 (Keine Umwandlung in Privatvermögen):
Im Interesse der Erhaltung des Gemeindevermögens ist die Umwandlung von Gemeindegliedervermögen in
Privatvermögen der Nutzungsberechtigten nicht zulässig und daher auch durch die Vorschrift als Verbot ausgestaltet.
Dieses Verbot ist entstanden, um persönliche Vorteile aus einem gemeinschaftlichen Vermögen auszuschließen,
denn das gemeinschaftliche Vermögen soll der Allgemeinheit erhalten bleiben. Vielfach wurde das
Gemeinschaftsvermögen bereits für öffentliche Zwecke der Gemeinde verwendet, z. B. für die Einrichtung und
Erhaltung von Beleuchtung, Wasserleitung, Straßen und Plätzen, auch die Erträgnisse aus dem gemeinschaftlichen
Vermögen den Mitgliedern der Vermögensgemeinschaft zugutekam.
GEMEINDEORDNUNG 911

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§ 99 GO
2.2 Zu Satz 2 (Umwandlung in freies Gemeindevermögen):
Die Vorschrift lässt zu, dass Gemeindgliedervermögen in freies Gemeindevermögen umgewandelt werden kann,
wenn die Umwandlung aus Gründen des Gemeinwohls geboten ist. Dies ist vielfach im Rahmen von Flurbereinigungsmaßnahmen
erfolgt, oftmals auch auf gesetzlicher Grundlage und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen,
z.B. Satzungen der Gemeinde. Es liegt in der Verantwortung der Gemeinde über die Art der Durchführung der
Umwandlung (Umwandlungsverfahren) zu entscheiden. Eine Umwandlung des Gemeindegliedervermögens in
freies Gemeindevermögen sollte regelmäßig in Form einer örtlichen Satzung erfolgen. Diese Satzung bedarf
zudem der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe o GO NRW).
2.3 Zu den Sätzen 3 bis 5 (Entschädigung der bisherigen Nutzungsberechtigten):
Nach der Vorschrift erfordert die Veränderung der Nutzungsrechte am Gemeindegliedervermögen, z. B. durch
eine Umwandlung in freies Gemeindevermögen, die Festlegung einer angemessenen Entschädigung. Diese
Sachlage führt dazu, dass auch in den Fällen, in denen nach den bisher geltenden rechtlichen Vorschriften die
Nutzungsrechte der Berechtigten am Gemeindegliedervermögen gegen ihren Willen nicht entzogen oder geschmälert
werden dürfen, an die bisher Berechtigten eine angemessene Entschädigung aufgrund einer Entscheidung
des Rates zur Umwandlung von Gemeindegliedervermögen gezahlt werden muss.
In Fällen der Umwandlung ist z. B. den bisher Berechtigten ein Einkaufsgeld zurückzuzahlen, durch welches sie
das Recht zur Teilnahme an der Nutzung des Gemeindegliedervermögens erworben haben. Handelt es sich um
Nutzungsrechte an landwirtschaftlich genutzten Grundstücken, so kann die Entschädigung an die bisher Berechtigten
auch durch Hingabe eines Teils derjenigen Grundstücke gewährt werden, an denen die Nutzungsrechte
bestehen. Die Festlegung einer angemessenen Entschädigung für die bisherigen Nutzungsrechte am
Gemeindegliedervermögen an die Berechtigten bedarf der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Absatz 1
Buchstabe o GO NRW).
In diesem Zusammenhang ist die Vorschrift des § 19 GtG NRW zu beachten, nach der die Nutzungsrechte von
Gemeindebürgern oder bestimmten Gruppen von Gemeindebürgern an land- oder forstwirtschaftlich genutzten
Grundstücken der Gemeinde (Gemeindegliedervermögen, Gemeindegliederklassenvermögen) auf Antrag der
Gemeinde oder der Mehrheit der Nutzungsberechtigten nach den Vorschriften des Ersten Abschnittes des Gemeinteilungsgesetzes
abgelöst werden können. Diese Sachlage gilt auch dann, wenn die Rechte ggf. Reallasten
oder reallastenähnlich sind. Die Mehrheit der Nutzungsberechtigten ist dabei nach den Anteilen am Gesamtnutzungsrecht
zu ermitteln. In diesem Zusammenhang dürfen Abfindungen in Waldgrundstücken den Berechtigten
nur als Eigentum zur gesamten Hand zugeteilt werden.
3. Zu Absatz 3 (Verbot der Umwandlung von Gemeindevermögen):
Die Vorschrift verbietet ausdrücklich, vorhandenes freies Gemeindevermögen in Gemeindegliedervermögen
umzuwandeln. Dieses Verbot liegt im Interesse der Allgemeinheit und dient der Aufgabenerfüllung der Gemeinde,
die durch eine solche Umwandlung eingeschränkt werden könnte. Dieses Verbot bedeutet daher auch, dass
bestehendes Gemeindegliedervermögen bzw. geltende Nutzungsberechtigungen am Gemeindevermögen nicht
erweitert werden dürfen. Das Verbot bezieht sich deshalb nicht nur auf freies Vermögen der Gemeinde, sondern
auch auf vorhandenes Sondervermögen der Gemeinde.
Die Unzulässigkeit der Umwandlung von Gemeindevermögen oder Sondervermögen der Gemeinde in Gemeindegliedervermögen
soll verhindern, dass dadurch die freie Verfügung der Gemeinde über ihr Vermögen eingeschränkt
wird. Gleichzeitig soll durch die Bestimmung gewährleistet werden, dass die Vermögenserträge aus
dem gemeindlichen Vermögen der Gemeinde bzw. dem Haushalt der Gemeinde zur Verfügung stehen und
GEMEINDEORDNUNG 912

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§ 99 GO
nicht einzelnen Nutzungsberechtigten zu fließen. Außerdem soll mit dem Umwandlungsgebot verhindert werden,
dass von der Gemeinde interessenbezogen eine Erweiterung der Nutzungsberechtigten vorgenommen
wird.
In Anlehnung an diese Vorschrift kann auch die Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung
durch die Gemeinde zweckbezogen zu hinterfragen sein, wenn diese Stiftung von der Gemeinde selbst verwaltet
wird bzw. als Sondervermögen der Gemeinde einzuordnen ist. Eine solche Stiftungserrichtung könnte in
Anlehnung an das Verbot, dass Gemeindevermögen nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden
darf, als Separierung von allgemeinem Gemeindevermögen ggf. nicht zulässig sein.
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 100 GO NRW
§ 100
Örtliche Stiftungen
(1) 1 Örtliche Stiftungen sind die Stiftungen des privaten Rechts, die nach dem Willen des Stifters von einer Gemeinde
verwaltet werden und die überwiegend örtlichen Zwecken dienen. 2 Die Gemeinde hat die örtlichen Stiftungen
nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu verwalten, soweit nicht durch Gesetz oder Stifter anderes
bestimmt ist. 3 Das Stiftungsvermögen ist von dem übrigen Gemeindevermögen getrennt zu halten und so anzulegen,
daß es für seinen Verwendungszweck greifbar ist.
(2) Die Umwandlung des Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen
Stiftungen stehen der Gemeinde zu; sie bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.
(3) Gemeindevermögen darf nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur dann in Stiftungsvermögen
eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden
kann.
Erläuterungen zu § 100:
I. Allgemeines
1. Der Begriff „Örtliche Stiftungen“
Das gemeindliche Haushaltsrecht lehnt sich bei der Verwendung des Begriffs „Stiftungen“ an das allgemeine
Stiftungsrecht an (vgl. §§ 80 ff. BGB). Der Begriff wird dabei für unterschiedliche Ausprägungen einer Vermögenshingabe
für bestimmte Zwecke benutzt. Die Vorschrift definiert die örtlichen Stiftungen als Stiftungen des
privaten Rechts (vgl. §§ 80 ff. BGB), die nach dem Willen des Stifters von einer Gemeinde verwaltet werden und
die überwiegend örtlichen Zwecken dienen. Damit wird deutlich, dass die Verwaltung der Stiftungen durch die
Gemeinde der nachhaltigen Verwirklichung der von den Stiftern gesetzten Zwecke dienen muss, unabhängig von
der vorgesehenen Tätigkeit der jeweiligen Stiftung. Die Umsetzung dieses Gebotes wird dadurch erleichtert, dass
der Stiftungszweck auf den Wirkungskreis der Gemeinde bzw. auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung vor Ort
ausgerichtet sein muss (örtliche Stiftungen. Eine örtliche Stiftung kann zudem als selbstständige oder unselbstständige
Stiftung errichtet worden sein.
Die eine örtliche Stiftung verwaltende Gemeinde bringt oftmals selbst Teile ihres Vermögens in eine örtliche Stiftung
ein. Dadurch werden vorhandene gemeindliche Vermögenswerte zugunsten eines uneigennützigen, auf
Dauer eingerichteten Zwecks von der Gemeinde als Stifter entäußert. Dieser Zweck soll dabei nach dem Willen
der Gemeinde durch einen Dritten erfüllt werden, z.B. durch die Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen
Stiftung durch die Gemeinde selbst. Hinsichtlich der Einbringung von Vermögensgegenständen in eine
örtliche Stiftung müssen die Voraussetzungen des Absatzes 3 dieser Vorschrift erfüllt sein.
2. Der Begriff „Kommunale Stiftungen“
Im gemeindlichen Bereich und im Stiftungswesen ist neben dem Begriff „Örtliche Stiftungen“ vielfach auch der
Begriff „Kommunale Stiftungen“ im Gebrauch. Nach dem Bundesverband Deutscher Stiftungen werden unter dem
Begriff „Kommunale Stiftungen“ alle Stiftungen unabhängig von ihrer Rechtsform subsumiert, die gemeinwohlorientiert
für die Bürgerinnen und Bürger einer Kommune aufgrund privater oder öffentlicher Initiative errichtet worden
sind. Sie müssen zum Wirkungskreis einer Kommune gehören und sich durch eine besondere Nähe zur
Kommunalverwaltung auszeichnen. Ihr Aktionsgebiet ist auf das Gemeinwesen einer Kommune beschränkt Örtlichkeitsprinzip).
GEMEINDEORDNUNG 914

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Diese Begriffsauslegung ist nicht ins gemeindliche Haushaltsrecht von Nordrhein-Westfalen übernommen worden.
Haushaltsrechtlich wird dann von einer kommunalen Stiftung gesprochen, wenn eine Gemeinde oder mehrere
Gemeinden selbst als Stifter auftreten und Gegenstände ihres Gemeindevermögen in die von Ihnen errichtete
Stiftung einbringen. Eine solche vermögensorientierte Sicht und Verwendung des Begriffes „Kommunale Stiftungen“
im gemeindlichen Haushaltsrecht ist geboten, um die rechtlich selbstständigen Stiftungen, die zum gemeindlichen
Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss nach § 116 GO NRW gehören, zutreffend bestimmen zu
können. Auch gilt nach dieser Vorschrift das Örtlichkeitsprinzip.
Die Nähe von Stiftungen von Gemeinden zur gemeindlichen Verwaltung stellt dabei kein ausschlaggebendes
Zuordnungskriterium oder einen Anlass dar, von kommunalen Stiftungen zu sprechen. Aus diesen Gründen werden
rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen, die die Gemeinde nach besonderem Recht treuhänderisch zu
verwalten hat, sowie rechtlich unselbstständige Stiftungen in der Verwaltung der Gemeinde nicht als kommunale
Stiftungen bezeichnet (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 2 und § 98 GO NRW).
3. Die Bilanzierung von Stiftungen
3.1 Die Bilanzierung rechtlich unselbstständiger örtlicher Stiftungen
Die Gemeinde verfügt oftmals noch über weitere besondere Sondervermögen. Zu diesen gemeindlichen Sondervermögen
sind das Gemeindegliedervermögen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 1 GO NRW) sowie das Vermögen
der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW) zu zählen. Diese
beiden gemeindlichen Sondervermögen stellen jedoch keine selbstständigen Aufgabenbereiche (Organisationseinheiten)
der Gemeinde dar und verfügen daher auch nicht über einen eigenen Rechnungskreis. Sie sind vielmehr
Teil des gemeindlichen Haushalts, sodass daraus entstehende Erträge und Aufwendungen sowie Zahlungen
im Haushaltsplan der Gemeinde zu erfassen sind (vgl. z. B. Produktbereich 17 „Stiftungen“ i.V.m. § 4
GemHVO NRW).
Das Gemeindegliedervermögen sowie das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen sind
daher haushaltsrechtlich wie die sonstigen Vermögensgegenstände der Gemeinde zu behandeln. Dies führt dazu,
dass diese Vermögen der Gemeinde nicht gesondert unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“ anzusetzen
sind, auch nicht als „Davon-Vermerk“. Die diesen gemeindlichen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände
sind vielmehr in der gemeindlichen Bilanz unter den jeweils zutreffenden Bilanzposten (nach Vermögensarten)
anzusetzen.
Die Verpflichtung der Gemeinde zur Erhaltung der Zwecke dieser beiden Sondervermögen, z.B. bei rechtlich
unselbstständigen örtlichen Stiftungen durch Stifterwillen festgelegt, erfordert von der Gemeinde zwar einen
Nachweis darüber, dieser ist jedoch nicht haushaltsrechtlich zu erbringen, sodass auf gesonderte Rechnungskreise
oder auf gesonderte Bilanzposten verzichtet werden kann. Es ist ausreichend, den erforderlichen Nachweis
gemeindeintern zu führen und zu dokumentieren. Es bedarf es deshalb bei den genannten Sondervermögen
auch nicht der Passivierung von Verbindlichkeiten, denn die Gemeinde ist nicht zur Rückgabe des ihr überlassenen
Vermögens verpflichtet. So hat z.B. bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen der Stifter der Gemeinde
ein Vermögen auf Dauer übertragen.
GEMEINDEORDNUNG 915

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3.2 Die Bilanzierung rechtlich selbstständiger örtlicher Stiftungen
3.2.1 Die Bilanzierung der kommunalen Stiftungen
3.2.1.1 Die Aktivierung
Unter dem Bilanzposten „Verbundene Unternehmen“, ggf. auch unter dem Bilanzposten „Beteiligungen“, hat die
Gemeinde, abhängig von den örtlichen Verhältnissen, eine rechtlich selbstständige Stiftung anzusetzen, wenn sie
selbst Stifter oder Mitstifter ist. Ein solcher besonderer gemeindlicher Sachverhalt ist anzunehmen, wenn eine
Gemeinde z.B. einen Aufgabenbereich in eine rechtlich selbstständige örtliche (kommunale) Stiftung überführt
hat. Als eine kommunale Stiftung ist eine rechtsfähige Stiftung nach § 80 BGB anzusehen, die von einer Gemeinde
alleine oder zusammen mit Dritten, z.B. weitere Gemeinden, errichtet hat und die durch die zuständige Stiftungsaufsichtsbehörde
anerkannt wurde. Eine solche Stiftung stellt eine ausgegliederte Vermögensmasse der
Gemeinde dar, bei dem ein eigener Rechnungskreis besteht und der Gemeinde hinsichtlich der Aufgabenerfüllung
noch Rechte eingeräumt sind.
3.2.1.2 Die Passivierung
Das Stiftungsrecht lässt es nicht zu, dass das Stiftungsvermögen wie die anderen Vermögen der Gemeinde für
ihre Zwecke in Anspruch genommen werden kann. Gleichwohl vermehrt das Stiftungsvermögen das Anlagevermögen
der Gemeinde, auch wenn es durch den Stifterwillen der Gemeinde nur bestimmten Zwecken dient, mit
der Auswirkung eines höheren Eigenkapitals in der gemeindlichen Bilanz. Diese Nutzungsbeschränkung aus dem
Stiftungsgeschäft und Stiftungsrecht bedingt, dass dem zweckbezogenen Vermögenswert auf der Aktivseite der
Bilanz eine entsprechende Einschränkung auf der Passivseite folgen muss. Auch wenn im Stiftungsgesetz für
gemeindliche Stiftungen keine ausdrückliche Regelung für ihren Umgang im neuen Rechnungswesen der Gemeinden
getroffen wurde, kann aus Sinn und Zweck des Stiftungsrechts nur abgeleitet werden, dass die Eigenkapitalmehrung
der Gemeinde aus dem Stiftungsgeschäft haushaltsmäßig nicht frei verfügbar ist.
Im Eigenkapital der Gemeinde ist daher eine Verwendungsbeschränkung vorzunehmen, mit der Folge, dass dort
in Höhe des Wertansatzes der rechtlich selbstständigen Stiftungen der Gemeinde eine Sonderrücklage anzusetzen
ist. Diese Bilanzierung ist sachgerecht und vertretbar, denn sie stärkt den Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde, denn solche kommunalen Stiftungen sind auch in den Gesamtabschluss der Gemeinde
nach § 116 GO NRW einzubeziehen. Auch die für die Bilanzierung zu beachtenden Grundsätze erfordern die
vorgenommene Auslegung des Stiftungsrechts und den daran anknüpfenden Ansatz in der gemeindlichen Bilanz.
3.2.2 Die örtliche Stiftung als Treuhandvermögen
Der Gemeinde werden oftmals fremde Vermögensgegenstände, auch rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen,
zur Verwaltung übergeben, denn sie ist gesetzlich verpflichtet oder von Dritten beauftragt worden, das ihr übergebene
Vermögen (Treuhandvermögen) im eigenen Namen und für fremde Rechnung zu verwalten. Sie darf
dieses Vermögen nicht für eigene Zwecke zu verwenden (vgl. § 98 GO NRW). Die fremden Vermögensgegenstände,
die von der Gemeinde treuhänderisch gehalten werden, sind nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen
nicht in der Bilanz der Gemeinde, sondern in der Bilanz des Treugebers anzusetzen, weil dieser auch bei
treuhänderischer Verwaltung durch einen Dritten weiterhin als wirtschaftlicher Eigentümer der Vermögensgegenstände
zu betrachten ist.
GEMEINDEORDNUNG 916

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4. Die Einbeziehung von örtlichen Stiftungen in den Gesamtabschluss
Das Einbringen von Gemeindevermögen in eine rechtlich selbstständige Stiftung, also in eine andere Organisationseinheit,
an der die Gemeinde beteiligt ist, stellt eine Ausgliederung von gemeindlichen Vermögen aus dem
gemeindlichen Verwaltungsbereich dar. Eine solche Vermögensverschiebung ist nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde zulässig. Deshalb sollen rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen, bei denen die Gemeinde
selbst Stifter oder Mitstifter ist, von der Gemeinde grundsätzlich in den Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss
einbezogen werden (vgl. § 116 GO NRW).
Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist einerseits die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der einbezogenen
gemeindlichen Betriebe so darzustellen, als ob diese Betriebe zusammen mit der Kernverwaltung der
Gemeinde eine einzige wirtschaftliche und rechtliche Einheit wären. Anderseits soll gewährleistet werden, dass
der Gesamtabschluss ein aus den Jahresabschlüssen der einbezogenen Organisationseinheiten abgeleiteter
eigenständiger Abschluss der gesamten wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“ ist, der ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu
vermitteln hat. Durch diese Vorgaben ist auch die Einbeziehung von örtlichen Stiftungen im gemeindlichen Gesamtabschluss
zu begründen, wenn durch diese gemeindliche Aufgaben erledigt werden.
Die tatsächliche Einbeziehung ist dabei von der Art und dem Umfang der gemeindlichen Beteiligung an einer
Stiftung abhängig. Soweit die Gemeinde als alleiniger Stifter auftritt, ist regelmäßig von einer Einbeziehung einer
solchen Stiftung in den Vollkonsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss auszugehen. Eine
Einbeziehung nach der Equity-Methode kann in Betracht kommen, wenn die Gemeinde ein Mitstifter ist. Dabei
müssen jedoch die vermögensmäßigen Beteiligungsverhältnisse der anderen Mitstifter in die Beurteilung einbezogen
werden. Eine solche Abwägung ist auch vorzunehmen, wenn die Gemeinde als Zustifter auftritt oder auf
andere Art und Weise an rechtlich selbstständige Stiftungen gebunden ist. Im Anhang sollten daher die Stiftungen,
die vermögensmäßig vollständig oder anteilig der Gemeinde zugerechnet werden können, unter Angabe der
tatsächlichen Verhältnisse, im Einzelnen benannt werden.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Örtliche Stiftungen):
1.1 Zu Satz 1 (Stiftungen und örtliche Zwecke):
1.1.1 Die örtlichen Zwecke
Nach der Vorschrift sind örtliche Stiftungen die Stiftungen des privaten Rechts (vgl. §§ 80 ff. BGB), die nach
dem Willen des Stifters von einer Gemeinde verwaltet werden und die überwiegend örtlichen Zwecken dienen.
Die Vorgabe, dass eine örtliche Stiftung überwiegend örtlichen Zwecken dienen muss, steht im Zusammenhang
mit der Vorschrift über den Wirkungskreis der Gemeinden, nach der die Gemeinden ausschließliche und eigenverantwortliche
Träger der öffentlichen Verwaltung in ihrem Gebiet sind (vgl. § 2 GO NRW).
Der Zweck einer örtlichen Stiftung muss sich daher im Rahmen des örtlichen Aufgabenbereiches der Gemeinde
halten, für den die Gemeinde sachlich und räumlich zuständig ist. Der Stiftungszweck muss daher einerseits auf
Aufgaben ausgerichtet sein, die von der Gemeinde auch selbst erfüllt werden könnten. Andererseits muss wird
dadurch räumlich abgegrenzt, dass ein örtlicher Zweck dann nicht mehr gegeben sein dürfte, wenn die Gemeinde
in diesem Bereich sich selbst nicht mehr betätigen dürfte.
GEMEINDEORDNUNG 917

1.1.2 Die rechtlich selbstständige örtliche Stiftung
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Die rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen entstehen gem. §§ 80 ff. BGB durch das Stiftungsgeschäft
i.V.m. mit einer staatlichen Genehmigung. So ist nach § 2 StiftG NRW zur Entstehung einer rechtsfähigen Stiftung
im Sinne des Stiftungsgesetzes die Anerkennung der neuen Stiftung durch die zuständige Stiftungsaufsichtsbehörde
gemäß § 80 Absatz 1 und 2 BGB erforderlich. Die rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen zählen zum
Treuhandvermögen der Gemeinde, wenn diese von der Gemeinde verwaltet werden (vgl. § 98 GO NRW).
Eine rechtlich selbstständige Stiftung entsteht durch das Stiftungsgeschäft als eine einseitige Willenserklärung
des Stifters. Der Stifter erklärt, ein abgegrenztes Vermögen einem bestimmten Zweck auf Dauer zu widmen.
Dieser Vorgang wird als Stiftungsakt bezeichnet. Er kann sowohl mit Wirkung unter Lebenden oder aber auch mit
Wirkung ab dem Tod vorgenommen werden. Der Stifter als die zentrale Figur der Stiftung bestimmt die maßgeblichen
Vorgaben der Stiftung, also sowohl den Stiftungszweck als auch die Festlegung des zu übertragenen Vermögens
sowie den Zeitpunkt. Für die Stiftung ist eine Satzung zu erlassen, in der zumindest Name und Sitz der
Stiftung sowie der Zweck und das Grundstockvermögen angegeben werden müssen. Zugleich sind Regelungen
zur Bildung des Vorstandes der Stiftung zu treffen.
1.1.3 Die rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung
Bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen) werden i.d.R. durch einen Dritten als
Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum
übertragen. In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte zugunsten
eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde
zu erfüllen ist. Diese Zwecksetzung führt dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im
Innenverhältnis zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist.
Eine rechtlich unselbstständige Stiftung entsteht dabei durch einen Vertrag zwischen dem Stifter und dem von
ihm ausgewählten Rechtsträger, z. B. die Gemeinde. Die Vermögenswerte werden dabei auf eine andere (natürliche
oder juristische) Person mit Maßgaben übertragen, wie diese Stelle das übertragene Vermögen verwalten
und verwenden soll. In diesem Vertrag verpflichtet sich der Stifter andererseits, dem Träger die zur Erfüllung des
Stiftungszwecks erforderlichen Vermögensgegenstände zu übertragen. Besondere Bedingungen und Auflagen
als Ausdruck des Stifterwillens sind dabei möglich.
Der Träger verpflichtet sich im Gegenzug, diese Vermögenswerte dem Stiftungszweck entsprechend zu verwenden.
Das Stiftungsgeschäft unterliegt somit den Vorschriften des Schuldrechts. Das Stiftungsgeschäft kann dabei
unterschiedlich ausgestaltet werden, z. B. als Treuhandvertrag in Form eines Auftrages, als Dienstvertrag, Geschäftsbesorgungsvertrages
oder als Schenkung. Es besteht für die Vertragspartner ein großer Gestaltungsspielraum,
der jedoch von der Gemeinde wegen der Bindung an ihre Aufgabenerfüllung nicht in vollem Umfang genutzt
werden kann.
1.2 Zu Satz 2 (Verwaltung der örtlichen Stiftungen durch die Gemeinde):
Die Gemeinde hat die örtlichen Stiftungen nach den Vorschriften der Gemeindeordnung zu verwalten, soweit
nicht durch ein Gesetz oder den Stifter etwas anderes bestimmt ist. Daraus folgt, dass nur die Stiftungen von
der Gemeinde verwaltet werden dürfen, die örtlichen Zwecken dienen, also im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
tätig sind oder den Einwohnern und Bürgern der Gemeinde zugutekommen. Die Gemeinde hat
daher bei der Übernahme der Verwaltung von Stiftungen zu prüfen, ob es sich um eine örtliche Stiftung im Sinne
dieser Vorschrift der Gemeindeordnung handelt. Diese Vorgabe muss auch mit dem Stifterwillen in Einklang
stehen, der eine Bedingung für das Verwalten der Stiftung durch die Gemeinde darstellt.
GEMEINDEORDNUNG 918

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1.3 Zu Satz 3 (Trennung des Stiftungsvermögens vom Gemeindevermögen):
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt als weitere Art des gemeindlichen Vermögens das Sondervermögen
(vgl. § 97 GO NRW). Zum Sondervermögen ist auch das Stiftungsvermögen zu zählen, das nach dieser Vorschrift
vom übrigen Gemeindevermögen getrennt zu halten und so anzulegen, dass es für seinen Verwendungszweck
greifbar ist. Der Charakter eines gemeindlichen Sondervermögens wird dadurch bestimmt, dass es
sich um Vermögen der Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde
abgesondert oder von einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch
sonstige Rechtsakte unter Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist.
Aus seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung folgt, dass Sondervermögen vom übrigen Gemeindevermögen
abzusondern sind. Dieses Vermögen stellt daher nur bedingt einen Bestandteil des allgemeinen
Vermögens der Gemeinde dar. Aufgrund ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen
sind die örtlichen Stiftungen, u.a. auch abhängig davon zu betrachten, ob eine rechtlich selbstständige
Stiftung oder rechtlich unselbstständige Stiftung besteht. Die Gemeinde muss entsprechend eine haushaltsmäßige
Zuordnung und Erfassung vornehmen, z. B. im Jahresabschluss nach § 96 GO NRW oder im Gesamtabschluss
nach § 116 GO NRW.
2. Zu Absatz 2 (Umwandlung von Stiftungen):
2.1 Die Rechte der Gemeinde
Nach der Vorschrift kann die Gemeinde in eigener Verantwortung über die Umwandlung des Stiftungszwecks, die
Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen entscheiden. Bei rechtlich unselbstständigen
örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen), auf die sich diese Vorschrift ausschließlich bezieht,
werden i.d.R. durch einen Dritten als Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung
(Stifterwillen) durch einen Vertrag der Gemeinde zu Eigentum übertragen.
In diesen Fällen hat der Stifter bestimmte Vermögenswerte zugunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten
Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde als Vertragspartner und neuer Eigentümer
zu erfüllen ist. Diese Sachlage führt dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im
Innenverhältnis zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist.
2.2 Die Zuständigkeit des Rates
Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen
Stiftungen bedeuten einen erheblichen Eingriff in den Stifterwillen, dem sich die Gemeinde zuvor durch die Annahme
der Stiftung unterworfen hat. So soll z.B. bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks oder der Zusammenlegung
von Stiftungen regelmäßig angestrebt werden, die Erträge des Stiftungsvermögens dem zugedachten
Personenkreis zu erhalten, ggf. auch auf andere Art und Weise als in einer Stiftungsform.
Es bedarf daher bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks, der Zusammenlegung und der Aufhebung von
rechtlich unselbständigen Stiftungen der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde (vgl. § 41 Absatz 1
Buchstabe n GO NRW). Bei einer Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen muss der Rat auch über
die Verwendung des Stiftungsvermögens entscheiden, denn dieses Vermögen befindet sich als gemeindliches
Sondervermögen nach § 97 GO NRW im Eigentum der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 919

2.3 Die Genehmigung der Aufsichtsbehörde
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Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbstständigen
Stiftungen sind wegen des damit verbundenen Eingriffs in den Stifterwillen so erheblich, dass die Entscheidung
des Rates der Gemeinde darüber der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bedarf. Sie soll im Rahmen
ihrer Zuständigkeit als Rechtsaufsichtsbehörde prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Umwandlung eines Stiftungszwecks,
die Zusammenlegung von Stiftungen oder die Aufhebung einer Stiftung vorliegen, und die von der
Gemeinde vorgesehene Veränderung zulassen. Bei der dafür nach der Vorschrift zu erteilenden Genehmigung
bleiben die Vorschriften des Stiftungsgesetzes unberührt, denn dieses Gesetz gilt nur für rechtsfähige Stiftungen
des bürgerlichen Rechts, die ihren Sitz in Nordrhein-Westfalen haben (vgl. § 1 StiftG NRW).
3. Zu Absatz 3 (Einbringung von Gemeindevermögen in eine Stiftung):
3.1 Die Ziele der Vorschrift
Die Gemeinde darf nach der Vorschrift nur dann Gemeindevermögen in eine Stiftung einbringen, wenn dieser
Vorgang im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgt und wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck
der Gemeinde auf andere Weise nicht erreicht werden kann. Die Vorschrift steht einerseits mit der Vorschrift des
§ 90 Absatz 3 Satz 1 GO NRW als Grundsatz für die örtliche Bewirtschaftung des gemeindlichen Vermögens in
unmittelbarer Verbindung. Nach dieser Vorschrift darf die Gemeinde ihre Vermögensgegenstände nur abgeben
(veräußern), die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht braucht. Andererseits stellt die Vorschrift
kein gesetzliches Verbot zur Abgabe von gemeindlichen Vermögensgegenständen dar, das zur Nichtigkeit des
Stiftungsgeschäfts im Sinne des § 134 BGB führen kann.
Es ist jedoch in den Fällen, in denen landesrechtliche Vorschriften als Verbotsnormen gelten, zu berücksichtigen,
dass in der Vorschrift des § 130 Absatz 2 GO NRW „Unwirksame Rechtsgeschäfte“ kein Bezug auf die Vorschrift
des § 100 Absatz 3 GO NRW besteht. Außerdem werden durch die Regelungen in der Vorschrift alle Rechtsformen
von Stiftungen erfasst, denen ein örtlicher Charakter zukommt, denn der Begriff „Stiftung“ wird in der landesrechtlichen
Vorschrift nicht näher eingegrenzt. Daher werden von der Regelung über die Zulässigkeit einer Übertragung
von gemeindlichem Vermögen in Stiftungen sowohl Übertragungen der Gemeinde in rechtlich selbstständige
örtliche Stiftungen als auch in rechtlich unselbstständige örtliche Stiftungen erfasst.
Die Gemeinde muss dabei aber beachten, dass bei der Errichtung einer Stiftung die Vermögensabgabe so hoch
sein muss, dass eine dauerhafte und nachhaltige Verwirklichung des Stiftungszwecks gewährleistet und das
Stiftungsvermögen ungeschmälert erhalten werden muss. Sie muss daher bei einer gemeindlichen Vermögensabgabe
abwägen, ob sie selbst als Stifter auftritt oder durch eine Zustiftung an eine bestehende Stiftung deren
Kapital aufstockt. Die Vorschrift stellt deshalb darauf ab, dass die Gemeinde eine eigene "Stiftungsstrategie"
unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung und der Vermögensabgabe ziel- und zweckgerichtet entwickelt.
3.2 Der Begriff "einbringen"
Das allgemeine Stiftungsrecht findet Anwendung, wenn die Gemeinde als Stifter eine eigene Stiftung errichtet
und in diese Stiftung bestimmtes Gemeindevermögen einbringt, aber auch wenn die Gemeinde bestimmtes Gemeindevermögen
in eine bestehende Stiftung einbringt. Das "Einbringen von gemeindlichem Vermögen ist daher
regelmäßig nicht vom stiftungsrechtlichen Status einer Stiftung abhängig. Der Begriff "einbringen" beinhaltet dabei
weder eine Festlegung noch eine Orientierung dahingehend, dass bereits eine Stiftung bestehen muss und
die Gemeinde nur zustiften kann. Vielmehr kann die "Einbringung von Gemeindevermögen" auch im Zeitpunkt
GEMEINDEORDNUNG 920

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der Errichtung einer Stiftung vollzogen werden. Sie muss ggf. auch in diesem Zeitpunkt vollzogen werden, wenn
die Gemeinde selbst als Stifter auftritt.
In diesem Gesamtzusammenhang löst der Begriff daher i.d.R. nur die Prüfung durch die Gemeinde aus, ob sie
aufgrund ihrer künftigen Aufgabenerfüllung auf bestimmte Vermögensgegenstände verzichten und einer Stiftung
als Dritten übereignen kann. Der gesetzliche Begriff verlangt dabei u.a. zu klären, ob das übergebene Gemeindevermögen
auch für gemeindliche Aufgaben genutzt bzw. eingesetzt wird. Außerdem muss beurteilt werden, ob
die abzugebenden Vermögensgegenstände auch für den Stiftungszweck geeignet sind. Eine Anwendungsreduzierung
der Einbringung auf den Tatbestand der Zustiftung durch die Gemeinde lässt sich daher allein aus dem
Begriff nicht ableiten.
3.3 Die Festlegung von Entscheidungskriterien
Die Gemeinde hat eigenverantwortlich eine Einschätzung vorzunehmen und eine Prognoseentscheidung zu
treffen, ob der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann, bevor sie Gemeindevermögen
in eine Stiftung einbringt. Sie muss in diesem Zusammenhang berücksichtigen, dass eine Rücknahme
ihres Vermögens auch zukünftig nicht möglich ist und künftige Generationen an diese Entscheidung
gebunden werden. Weiterhin gilt es festzustellen, auch zukünftig werde sich diese Art der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
nicht wandeln und davon auszugehen ist, dass die Art der Aufgabenerfüllung dauerhaft nur in Form
einer Stiftung wahrzunehmen ist. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass der mit der Vermögensabgabe angestrebte
Zweck der gemeindlichen Aufgabenerfüllung auf andere Weise überhaupt nicht erfüllt werden kann.
Diese Vorgaben stellen zwingende Voraussetzungen für die Einbringung von Gemeindevermögen in eine Stiftung
dar, denn es können unterschiedliche Zielsetzungen zwischen dem haushaltswirtschaftlichen Handeln der
Gemeinde und dem Handeln einer Stiftung bestehen. Jegliche Einbringung von gemeindlichem Vermögen in
eine Stiftung muss daher haushaltswirtschaftlich verträglich sein und darf in keiner Weise die Aufgabenerfüllung
der Gemeinde beeinträchtigen. Es muss außerdem gewährleistet werden, dass nicht ohne besonderen Grund
gemeindliches Vermögen in Stiftungen gebunden wird, das ggf. später für einen anderen dringenderen Bedarf
dann fehlt. Auch darf dem Rat der Gemeinde nicht die Verfügungshoheit über gemeindliches Vermögen entzogen
werden.
Die ausdrückliche Vorgabe für die Einbringung von Gemeindevermögen in ein Stiftungsvermögen, der mit der
Stiftung verfolgte Zweck kann nicht auf andere Weise erreicht werden, ist weit auszulegen. Sie schränkt das
Auswahlermessen der Gemeinde über ihre Organisationsformen nicht ein, sondern ist so zu verstehen, dass
auch eine Stiftung grundsätzlich eine zulässige Form der gemeindlichen Aufgabenerfüllung darstellt. Die Gemeinde
muss bei der Einbringung von Gemeindevermögen aber zweckbezogen beurteilen, ob andere Organisationsformen
als die Organisationsform „Stiftung“ ggf. nachteiliger für die Erledigung der Aufgabenerfüllung durch
die Gemeinde sind.
3.4 Die Zulässigkeit der Vermögensabgabe (Einbringung)
Der Gemeinde obliegt es eigenverantwortlich, hinsichtlich des Einsatzes ihres Vermögens (Anschaffung, Erhalt
oder Veräußerung) oder auch ihrer Vermögenserträge die erforderlichen Festsetzungen zu treffen. Bei ihrem
wichtigen Interesse an einer Stiftung hat die Gemeinde auch zu beurteilen, wie sich eine vorzunehmende Vermögensabgabe
auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft auswirkt. Außerdem muss die Vermögensübertragung
in dem Umfang erfolgen, der zur Erreichung des Stiftungszwecks ausreichend und erforderlich ist.
Ein Engagement der Gemeinde in einer Stiftung im Sinne der Vorschrift wird als zulässig anzusehen sein, wenn
dadurch ein wesentlicher Mehrwert für die Gemeinde erzielt wird. Das ist z.B. bei einer Mitstiftung oder Zustif-
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tung dann der Fall, wenn der von Privaten in eine Stiftung einzubringende Vermögensanteil im Verhältnis zu
dem durch die Gemeinde einzubringenden Finanzvermögen und/oder Sachvermögen mindestens 50% beträgt.
Sollte die 50%-Quote nicht erreicht werden, kann oftmals aufgrund besonderer Umstände gleichwohl ein wesentlicher
Mehrwert entstehen, insbesondere dann, wenn der private Anteil an Finanz- oder Sachvermögen
nach sicherer Erwartung (objektive Umstände) zu einem späteren Zeitpunkt erbracht werden wird.
Von der Gemeinde sollte angestrebt werden, dass die möglichen „privaten Stifter“ vor ihrer beabsichtigten Mitstiftung
oder Zustiftung gegenüber der Gemeinde eine Zusage mit dem größtmöglichen Grad an Verbindlichkeit
abgeben. Wenn nach den Umständen des Einzelfalls eine verbindliche Zusage, die gerichtlich durchsetzbar wäre,
nicht erlangt werden kann, ist eine andere geeignete Erklärung in Schriftform notwendig, aus der die verbindliche
Mitstiftung oder Zustiftung in ihrer Höhe sowie der Zeitpunkt des Vermögensübergangs hervorgehen.
Zu beachten ist, dass bei der Gemeinde die besondere Organisationsform „Stiftung“ abhängig von ihrer Ausgestaltung
zu Einschränkungen bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der Budgethoheit
des Rates der Gemeinde führen kann. Auf die Einbringung von Finanz- oder Sachvermögen in eine Stiftung
durch die Gemeinde muss daher z. B. verzichtet werden, wenn die besonderen Umstände vor Ort für die Abgabe
von gemeindlichem Vermögen nicht schlüssig und nachvollziehbar vorliegen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 922

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10. Teil GO NRW
10. Teil
Rechnungsprüfung
1. Die örtliche Prüfung als gemeindliche Eigenkontrolle
1.1 Die gesetzliche Pflichtaufgabe
Die Prüfung der Gemeinde wird als ein unverzichtbares Instrument für eine zeitnahe Kontrolle der Gesetz- und
Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle
der gemeindlichen Verwaltung einschließlich des daraus entstandenen wirtschaftlichen Ergebnisses der
Gemeinde eingestuft. Ein Ziel der Prüfung ist es, dass im gemeindlichen Jahresabschluss und im Gesamtabschluss
die wirtschaftliche Lage der Gemeinde (Gesamtlage) zutreffend dargestellt wird. Durch den jeweiligen
Abschluss ist ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Diese Vorgabe erfordert eine entsprechende Transparenz des gemeindlichen
Haushalts und des Verwaltungshandelns der Gemeinde. Sie trägt dazu bei, die Qualität der örtlichen Prüfung
und der Kontrolle durch den Rat der Gemeinde zu sichern.
Die prüfungsmäßige Kontrolle des jährlichen Haushalts der Gemeinde durch die örtliche Prüfung ist daher nicht
nur eine Richtigkeitsprüfung. In der Abschlussprüfung muss vielmehr auch die Ausübung der möglichen Wahlrechte
und Bewertungen durch die Gemeinde, die u.a. durch subjektive Einschätzungen und Ermessensausübungen
umgesetzt werden, eine ausreichende Berücksichtigung finden. Diese Sachlage erfordert den angemessenen
Einsatz verschiedener Prüfungstechniken und eine ausreichende Auswahl von Prüfungsgegenständen
unter Beachtung des tatsächlichen haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde, um die ggf. bestehenden
Schwierigkeitsgrade zu bewältigen. Der Prüfer muss vielfach feststellen, ob die Gemeinde haushaltswirtschaftlich
vertretbar und plausibel gehandelt hat.
Die Rechnungsprüfung hat in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass der haushaltsrechtliche Rahmen
eine größere Eigenverantwortung der Gemeinden bei ihrer Haushaltswirtschaft ermöglicht. Dieser Rahmen beinhaltet
eine Vielzahl von örtlichen Handlungsspielräumen, fordert allerdings auch eine stärkere Auseinandersetzung
mit den von der Gemeinde festzulegenden Zielen und Leistungskennzahlen in Bezug auf ihre Aufgabenerfüllung
im Haushaltsjahr. Er erleichtert aber andererseits auch die Prüfungsarbeiten und Prüfungshandlungen,
denn je komplexer das haushaltsrechtliche Regelwerk, desto schwieriger wird die Überwachung und Kontrolle der
Anwendung durch die Prüfer.
Mit dem NKF bestehen haushaltsrechtliche Regelungen, die eine objektive Betrachtung sowie eine Prüfbarkeit
der örtlichen Haushaltswirtschaft und der damit in Verbindung stehenden Verwaltungsvorgänge und gemeindlichen
Geschäftsvorfälle ermöglichen. Diese gemeindliche Sachlage erfordert ein geeignetes Zusammenspiel der
Prüfungsinstanzen bei der zeitnahen Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns
der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Im
Prüfungsgeschehen sollte daher ein Informationsaustausch zwischen den Beteiligten möglich sein, dem im Sinne
der Prüfungsaufgaben eine Unterstützungsfunktion zukommt. Der örtlichen Prüfung kommt dabei auch eine
Schutzfunktion gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu.
1.2 Der Begriff „Örtliche Prüfung“
Im Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung der
Gemeinde zu unterscheiden. Die örtliche Prüfung obliegt der Gemeinde selbst und stellt eine Eigenkontrolle des
Rates der Gemeinde dar (vgl. §§ 57 und 59 GO NRW). Die überörtliche Prüfung ist der Gemeindeprüfungsanstalt
GEMEINDEORDNUNG 923

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10. Teil GO NRW
Nordrhein-Westfalen (GPA NRW) übertragen worden (vgl. § 105 GO NRW). Die örtliche Prüfung und die überörtliche
Prüfung verbinden aber, dass beide Stellen eine Vielzahl unterschiedlicher Sachverhalte und Geschäftsvorfälle
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu prüfen haben. Sie können im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit
dazu dann ggf. Einwendungen erheben oder Hinweise geben. Die Bewertung und Entscheidung über die von der
Gemeinde vorzunehmenden Veränderungen oder über einen Verzicht darauf obliegt der Gemeinde in eigener
Verantwortung, sofern nicht eine Zusammenarbeit mit der Aufsichtsbehörde wegen aufgetretener Rechtsverstöße
ausdrücklich geboten ist.
Der Landesgesetzgeber hat den Begriff „Örtliche Prüfung“ jedoch nicht näher bestimmt. Er hat festgelegt, dass
der Rat der Gemeinde und wegen seiner umfassenden Zuständigkeit sowie der Kontrolle der Verwaltung (vgl. §§
41 und 55 GO NRW) als Vertretungsorgan einen Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss bilden
muss (vgl. § 57 Absatz 2 GO NRW). Zugleich hat der Gesetzgeber diesem Ausschuss bestimmte Prüfungsaufgaben
zugewiesen (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Außerdem hat er bestimmt, dass die Gemeinde eine örtliche
Rechnungsprüfung (innerhalb ihrer Verwaltungsorganisation) für die Erledigung von Prüfungsaufgaben nach §
103 GO NRW zu bilden hat (vgl. § 102 GO NRW).
Aus diesen gesetzlichen Vorgaben folgt, dass sowohl der Rat der Gemeinde als auch die gemeindliche Verwaltung
an der örtlichen Prüfung beteiligt sind und dabei zusammenwirken müssen. In die Erledigung von örtlichen
Prüfungsaufgaben können aber auch Dritte einbezogen werden. Eine solche Möglichkeit bietet sich z. B. insbesondere
für kleinere Gemeinden an, die nicht verpflichtet sind, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl.
§ 102 Absatz 1 Satz 2 GO NRW) besteht. In solchen Fällen kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur
Durchführung seiner Prüfungstätigkeit unmittelbar Dritter gem. § 103 Absatz 5 GO NRW bedienen (vgl. § 59 Absatz
3 Satz 2 GO NRW).
1.3 Der Begriff „Überörtliche Prüfung“
Im 10. Teil der Gemeindeordnung finden sich die Vorschriften über die Kontrolle des Haushalts der Gemeinde. In
diesem Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen zur Prüfung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde
ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung zu unterscheiden. Während die örtliche
Prüfung der Gemeinde selbst obliegt und eine Eigenkontrolle der Gemeinde darstellt, ist die überörtliche Prüfung
der Gemeinden ein Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden (vgl. §§ 119 ff. GO NRW). Sie ist der Gemeindeprüfungsanstalt
Nordrhein-Westfalen (GPA NRW) gesetzlich übertragen worden ist (vgl. § 105 GO NRW).
Die Gemeindeprüfungsanstalt ist dazu als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden (vgl. § 1
GPAG NRW). Sie ist einerseits ein Teil der in den §§ 119 ff. GO NRW geregelten Kommunalaufsicht. Andererseits
jedoch bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden.
Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine
Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen
Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine fachkundige
Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen. Es ist geboten,
die Aufsichtsbehörden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden.
Die Beteiligung am Prüfungsgeschehen sollte nicht erst - wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen
ist - erfolgen, wenn die überörtliche Prüfung abgeschlossen ist und im Einzelfall ggf. Entscheidungen über die
Umsetzung erhobener Einwendungen zu treffen sind.
Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung werden von der Gemeindeprüfungsanstalt der Gemeinde und ihrer
Aufsichtsbehörde in Form eines Prüfberichts mitgeteilt. Ggf. hat die Gemeinde gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen, wenn der
Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung Beanstandungen enthält. Von den Gemeinden sind für die überörtliche
Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt - wie bei der Vergabe von Prüfungsaufträgen an Dritte - Gebühren
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10. Teil GO NRW
zu zahlen. Die Gebühren werden in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes satzungsrechtlich
festgelegt und erhoben (vgl. § 10 Absatz 1 GPAG NRW). Die Gemeindeprüfungsanstalt darf zusätzlich auch
beratend tätig werden. Für die Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt ist - wie bei Beratungsaufträgen an
Dritte - ein Entgelt zu zahlen, das mindestens kostendeckend sein soll (vgl. § 10 Absatz 2 GPAG NRW).
1.4 Die Unabhängigkeit der Prüfer
Die Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Prüfung ist für die Anerkennung der Prüfungsergebnisse durch den
Rat und die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses
von grundlegender Bedeutung. Sie erhöht für diese Adressaten den Wert der gegebenen Informationen
über die formelle und materielle Richtigkeit der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
sowie über die wirtschaftliche Lage bzw. Gesamtlage der Gemeinde. Diesem Ziel dient u.a. die Anbindung
der örtlichen Rechnungsprüfung an den Rat sowie die gesetzliche Festlegung, dass sie von fachlichen
Weisungen frei ist.
Die Prüfer müssen daher aus ihrer Tätigkeit heraus grundsätzlich Interessenkonflikte vermeiden, um ihre Aufgabe
ordnungsgemäß erfüllen zu können. Sie sollten über die für eine Prüfungstätigkeit notwendige Kompetenz verfügen
und zudem eine kritische Grundhaltung einnehmen. Diese Haltung erfordert, örtliche Sachverhalte zu hinterfragen
und haushaltswirtschaftliche Unterlagen kritisch zu beurteilen sowie auf besondere Umstände und Gegebenheiten
zu achten, aufgrund dessen eine wesentlich falsche Darstellung, z. B. der wirtschaftlichen Lage der
Gemeinde im Jahresabschluss, entstanden sein könnte. Das Vorliegen derartiger maßgebender Kriterien für die
tatsächliche Prüfungstätigkeit soll immer aus Sicht eines sachkundigen Dritten beurteilt werden.
Wegen ihrer Unabhängigkeit sollen die Prüfer zudem nicht zur Erbringung prüfungsfremder Leistungen verpflichtet
werden. Als prüfungsfremde Leistungen gelten dabei i.d.R. nicht die Auskünfte und Informationen des Prüfers
über die mögliche Beseitigung von aufgetretenen Fehlern im gemeindlichen Jahresabschluss, wenn der Prüfer im
Rahmen seiner Prüfung diese Fehler entdeckt hat. Zu den Tätigkeiten eines Abschlussprüfers, die zu Interessenkonflikten
führen können und die Unabhängigkeit des Prüfers gefährden können, sind z. B. folgende Leistungen
zu zählen (vgl. Abbildung).
Prüfungsfremde Leistungen
- Mitwirkung in der Finanzbuchhaltung bei Buchungen und Abschlüssen.
- Tätigkeiten bei IT-Vorhaben in der Finanzbuchhaltung.
- Tätigkeiten als Sachverständiger ohne Verbindung zu einem Prüfungsauftrag.
- Tätigkeiten in personellen Angelegenheiten.
- Erarbeitung und Umsetzung von Kontrollsystemen.
- Tätigkeiten in der Beratung von Anlagegeschäften.
Abbildung 185 „Prüfungsfremde Leistungen“
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Der besondere Status der örtlichen Rechnungsprüfung beinhaltet auch Anforderungen an die Qualität der Prüfungsleistungen.
In Abhängigkeit von den örtlichen Verhältnissen bedarf es einer Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle,
die von der Gemeinde eigenverantwortlich gestaltet und durchgeführt werden soll. Diese Qualitäts-
sicherung dient auch dazu, die Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung zu wahren, ihre Unparteilichkeit
zu erhalten und ein Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern zu vermeiden. Der Unabhängigkeit der Prüfer
dient aber auch die haushaltsrechtliche Regelung, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger
des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen
Stellvertreters sein.
Diesen Zweck soll auch die in § 103 Absatz 7 GO NRW enthaltene Festlegung erfüllen, dass ein Dritter nicht
Prüfer sein darf, wenn bestimmte persönliche Ausschließungsgründe vorliegen. Die Unabhängigkeit der Prüfer
kann dabei auch aus ihrem privaten Bereich heraus entstehen, z.B. wenn sie auch freiberuflich tätig sind und
dabei Aufträge annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich berührt. Im örtlichen Bedarfsfall bietet es
sich an, vor dem Beginn der Erledigung einer Prüfungsaufgabe eine Unabhängigkeitserklärung vom beauftragten
Prüfer zu verlangen, soweit nicht bereits eine solche Erklärung vorliegt und diese dem aktuellen Stand entspricht.
1.5 Die organisatorischen Vorgaben
Nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen ist die örtliche Prüfung in der Gemeinde durch den Rechnungsprüfungsausschuss
des Rates der Gemeinde und durch die „Örtliche Rechnungsprüfung“ als Stelle innerhalb der
gemeindlichen Verwaltung vorzunehmen. Beide Prüfungsberechtigte stehen in einer unmittelbaren Verbindung
zum Rat der Gemeinde. Der Rechnungsprüfungsausschuss ist ein gesetzlich bestimmter Ausschuss des Rates
(vgl. §§ 57 Absatz 2 GO NRW).
Die örtliche Rechnungsprüfung ist eine Organisationseinheit der gemeindlichen Verwaltung, sie ist aber dem Rat
gegenüber unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt (vgl. § 104 Absatz
1 Satz 1 GO NRW). Die rechtlichen Festlegungen zur Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung dienen
dabei dazu, eine sachgerechte und notwendige Distanz gegenüber den anderen Organisationseinheiten der
gemeindlichen Verwaltung zu erreichen. Im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben wirken der Rechnungsprüfungsausschuss
und die örtliche Rechnungsprüfung als beauftragte Prüfungsstellen entscheidungsvorbereitend
für den Rat der Gemeinde und dienen diesem auch als Informationsquellen.
Diese Sachlage bedingt ein Miteinander und ein Zuarbeiten der örtlichen Rechnungsprüfung für die Prüfungstätigkeit
des Rechnungsprüfungsausschusses. Sie führt nicht zur Doppelarbeit, auch wenn beide Stellen die Aufgabe
haben, den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde zu prüfen (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 1
und § 103 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 3 GO NRW). Die Zusammenarbeit ist zudem gesetzlich durch die
unmittelbare Zuordnung (Unterstellung) der örtlichen Rechnungsprüfung zum Rat bestimmt, sodass sich der
Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung seiner Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen
hat (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Er kann nur in Ausnahmefällen, wenn keine örtliche Rechnungsprüfung
besteht, sich unmittelbar Dritter als Prüfer bedienen.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher bei den ihm von der örtlichen Rechnungsprüfung vorgelegten Prüfungsergebnissen
zum Jahresabschluss und Gesamtabschluss, insbesondere über die Prüfungsbemerkungen
bzw. Prüfungsfragen der örtlichen Rechnungsprüfung dahingehend zu entscheiden, ob er diese übernimmt oder
ablehnt. Seine Stellung als gesetzlich zuständiges Prüfungsgremium gegenüber dem Rat der Gemeinde beinhaltet
diese Entscheidungshoheit. Diese sachlichen Gegebenheiten erfordern bei auftretenden Meinungsverschiedenheiten
zwischen der örtlichen Rechnungsprüfung und dem Rechnungsprüfungsausschuss keine Entscheidung
des Rates der Gemeinde zu den prüfungsrelevanten Sachverhalten.
GEMEINDEORDNUNG 926

1.6 Die Einschaltung Dritter als Prüfer
1.6.1 Die Beauftragung bei Bedarf
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Die Anwendung des NKF einschließlich des Systems der doppelten Buchführung sowie der Anforderungen an
eine begleitende und nicht nachrangige Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordert entsprechend
qualifizierte und erfahrene Prüfer. Der Gemeinde ist daher ermöglicht worden, bei örtlichem Bedarf, entweder
durch den Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW) oder die örtliche Rechnungsprüfung,
einen Dritten mit Aufgaben der örtlichen Prüfung zu beauftragen.
Im Rahmen der Durchführung der örtlichen Prüfung kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung
von Prüfungsaufgaben unmittelbar eines Dritten als Prüfer gem. § 103 Absatz 5 GO NRW bedienen, soweit
bei der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Dabei ist zu beachten,
dass nicht jede Gemeinde verpflichtet ist, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 GO NRW). Der
Ausschuss soll dann eigenverantwortlich entscheiden, welche Prüfungsaufgaben in welchem Umfang von Dritten
durchgeführt werden sollen. Vor einer Auftragung eines Dritten sollte jedoch ein geeigneter Befähigungsnachweis
gefordert werden.
Bei entsprechendem Bedarf kann sich auch die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses
zur Durchführung ihrer Prüfungsaufgaben unmittelbar eines Dritten als Prüfer bedienen. Solche
Prüfungsaufgaben sind der örtlichen Rechnungsprüfung entweder gesetzlich oder vom Rat der Gemeinde
übertragen worden (vgl. § 103 Absatz 1, 2 und 5 GO NRW). Aber auch bei Aufträgen des Bürgermeisters an die
örtliche Rechnungsprüfung kann eine Einschaltung eines Dritten als Prüfer erfolgen (vgl. § 103 Absatz 3 GO
NRW). Die Entscheidung obliegt dabei der örtlichen Rechnungsprüfung in eigener Verantwortung.
1.6.2 Ausschluss oder Befangenheit des Prüfers
Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind auch die Ausschlussgründe für Prüferinnen
und Prüfer nach § 103 Absatz 7 GO NRW und § 104 Absatz 3 GO NRW zu beachten. Dabei sind auch mögliche
Ausschlussgründe nach anderen Rechtsvorschriften zu beachten, z.B. für Wirtschaftsprüfer die §§ 49 und 53
WPO und die §§ 20 ff. BS WP/vBP. Es können bei den Dritten als Prüfer - wie bei den Prüfern der örtlichen
Rechnungsprüfung - mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe auch bereits vor der Durchführung der
örtlichen Prüfungsaufgabe, aber ggf. auch erst während oder nach seiner Prüfungstätigkeit, auftreten oder bekannt
werden. In solchen Fällen sollte auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die
dafür entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können. Mit den in der gemeindlichen
Vorschrift benannten Ausschlussgründen werden die Besonderheiten der gemeindlichen Verhältnisse umgesetzt
(vgl. Abbildung).
Ein Dritter darf kein Prüfer sein,
- als Mitglied des Rates der Gemeinde;
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers
- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers;
- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters;
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Ausschluss und Befangenheit des Prüfers
Ein Dritter darf kein Prüfer sein,
- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche);
- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des
Jahresabschlusses mitgewirkt hat;
- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde
erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat
- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den
gemeindlichen Jahresabschluss auswirken;
- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen
der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen).
Abbildung 186 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“
Bei einer Verwirklichung der in dieser Vorschrift aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für die betreffende
Person ein Verbot, an der örtlichen Abschlussprüfung mitzuwirken. Außerdem soll durch eine Selbstkontrolle des
Prüfers gewährleistet werden, dass Sachverhalte nicht von denselben Personen geprüft werden, die selbst unmittelbar
an der Entstehung beteiligt waren. Von der Gemeinde ist in diesem Zusammenhang noch zu berücksichtigen,
dass das Verbot, als Prüfer nicht Mitglied des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder
des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters sein zu dürfen, nicht nur bei einer
Verbindung durch eine Ehe gilt. Das Verbot findet auch auf diejenigen Personen Anwendung, die durch eine
Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind.
1.7 Die Gesamtverantwortung der Gemeinde
Die Gemeinde hat bei der Beauftragung Dritter als Prüfer zu beachten, dass auch in solchen Fällen die Gesamtverantwortung
für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der örtlichen Prüfung vollständig bei
der Gemeinde bleibt. Die örtlich Verantwortlichen, z. B. der Rechnungsprüfungsausschuss oder die örtliche
Rechnungsprüfung als Auftraggeber, werden daher bei an Dritte übertragenen Prüfungsaufgaben nicht aus ihrer
Verantwortung entlassen. Der Dritte als Prüfer wird daher unabhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen
Übertragung regelmäßig nur als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig.
Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich daher z. B. durch die Übertragung der Jahresabschlussprüfung (ganz
oder teilweise) auf einen Dritten auch nicht selbst aus ihrer Verantwortung für die gesetzlich bestimmte Jahresabschlussprüfung
entlassen. Sie muss vielmehr weiterhin sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Prüfungsdaten
und Prüfungsergebnisse rechtzeitig zur Verfügung stehen, um ihrer gesetzlichen Prüfungspflicht rechtzeitig bis
zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses (spätestens bis zum 31. Dezember) nachkommen zu
können (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
Zur bestehenden Gesamtverantwortung bei den Verantwortlichen der örtlichen Rechnungsprüfung gehört auch,
eine eigenverantwortliche Entscheidung über die Tenorierung und Ausgestaltung des abzugebenden Bestätigungsvermerks
zu treffen, auch wenn der Dritte als Prüfer bereits im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit einen Bestätigungsvermerk
abgibt (vgl. § 101 Absatz 8 GO NRW). Die Gesamtverantwortung dient daher auch dazu, dass
der Rechnungsprüfungsausschuss ein Prüfungsergebnis erzielen und das Ergebnis seiner Prüfung in einem
zutreffenden Bestätigungsvermerk zusammenfassen kann (vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 928

2. Der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates
2.1 Die gesetzlichen Aufgaben
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10. Teil GO NRW
Dem Rat der Gemeinde bzw. der gemeindlichen Verwaltung obliegt im Rahmen ihrer eigenständigen und eigenverantwortlichen
Haushaltswirtschaft nicht nur die Entscheidung, mit welchen Aufwendungen welche Leistungen
erbracht werden, sondern auch die örtliche Prüfung, ob die gemeindliche Haushaltswirtschaft ordnungsgemäß
geführt worden ist. Die Prüfung der Abschlüsse der Gemeinde (Jahresabschluss und Gesamtabschluss) umfasst
dabei die Feststellung, ob diese den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen
entsprechen und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln.
Dem Rat kommt deshalb neben seinem Budgetrecht auch eine Kontrollaufgabe für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
zu.
Die Prüfung der gemeindlichen Abschlüsse ist dem Rechnungsprüfungsausschuss als einen von drei Pflichtausschüssen
des Rates gesetzlich übertragen worden (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO NRW). Er soll seine Prüfungstätigkeit
zeitnah zu den Abschlussstichtagen durchführen und dadurch die Beschlüsse des Rates sachverständig
vorbereiten sowie zur Entlastung und Erleichterung der Arbeit des Rates der Gemeinde beitragen. Die Überwachungstätigkeit
des Rechnungsprüfungsausschusses bezieht sich dabei auf den gesamten Prüfungsablauf, denn
er bedient sich z.B. bei seinen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 GO NRW).
Durch diese eigenständige und eigenverantwortliche Prüfungstätigkeit wird z.B. die Glaubwürdigkeit der Daten
des gemeindlichen Jahresabschlusses erhöht, denn es soll bei der gemeindlichen Abschlussprüfung eine hohe
Qualität erreicht werden.
Die Prüfungstätigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses beginnt i.d.R. mit einem Prüfungsauftrag des Rates,
für dessen Erfüllung sich der Ausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen hat, soweit eine solche
besteht. Die Prüfung stellt dabei vorrangig eine gemeindeinterne, verwaltungstechnische Kontrolle dar, z.B. die
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 101 GO NRW). Eine politische Bewertung und Entscheidung
steht dem Rechnungsprüfungsausschuss dabei nicht zu. Es obliegt dann dem Rat auf der Grundlage des
vom Rechnungsprüfungsausschuss erstellten und vorgelegten Prüfungsberichtes eine Entscheidung zu treffen,
z.B. den ihm vom Bürgermeister zugeleiteten gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen.
Der Rat kann dazu bei Bedarf seine Fachausschüsse beteiligen und ggf. den Bürgermeister und den Kämmerer
um Stellungnahmen bitten. Zu den Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses gehört dabei auch die Klärung
von Fragen zur Unabhängigkeit der Prüfer (vgl. § 104 GO NRW) sowie von beauftragten Dritten als Abschlussprüfer
(vgl. § 103 Absatz 7 GO NRW). Dritte können von der örtlichen Rechnungsprüfung oder durch den Rechnungsprüfungsausschuss
mit gemeindlichen Prüfungstätigkeiten beauftragt werden (vgl. § 59 Absatz 3 und § 103
Absatz 5 GO NRW).
2.2 Die eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung
Der Rechnungsprüfungsausschuss trägt mit seiner Prüfungstätigkeit z.B. zur Verlässlichkeit der im Jahresabschluss
enthaltenen Informationen bei, denn seine Prüfungstätigkeit hat eine Kontroll-, Informations-, Überwachungs-
und Beglaubigungsfunktion. Er hat daher Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen unter
Berücksichtigung der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen, sodass von ihm Prüfungsaussagen
mit hinreichender Sicherheit getroffen werden können. Der Rechnungsprüfungsausschuss trägt dabei zu einer
GEMEINDEORDNUNG 929

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10. Teil GO NRW
gemeindlichen Abschlussprüfung von hoher Qualität bei. Dieses erfordert aber auch seine Unabhängigkeit sowie
eine fachliche Kompetenz.
Bei der Wahl der Prüfungsmethoden und der Prüfungstiefe ist das Ermessen des Ausschusses relativ groß. Es ist
abhängig von den zu prüfenden Sachverhalten und vorliegenden örtlichen Bedingungen. Die Prüfungstätigkeit
des Ausschusses ist so auszugestalten, dass subjektive Prüfungen und Einschätzungen vermieden werden. Es
sollen daher qualitätssichernde Strukturen geschaffen sowie Qualitätskontrollen anhand geeigneter Maßgrößen
durchgeführt werden, um die Prüfungsqualität und die Unabhängigkeit der Prüfer zu sichern. Sem Zusammenhang
besteht auch die Regelung, dass der Rechnungsprüfungsausschuss für die Durchführung seiner Prüfungen
vom Bürgermeister die Aufklärung und Nachweise verlangen kann, die für eine sorgfältige Prüfung der gemeindlichen
Abschlüsse notwendig sind (vgl. § 103 Absatz 4 GO NRW).
Die Rechte und Pflichten aus der Prüfungstätigkeit sowie ein Einsichtsrecht in die gemeindlichen Unterlagen sind
dem Rechnungsprüfungsausschuss als Organ zuzurechnen und nicht einem einzelnen Ausschussmitglied persönlich.
Bei Beteiligungen von Dritten an den Prüfungsaufgaben und der Prüfungstätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung
bleibt die Verantwortung des Rechnungsprüfungsausschusses für die jeweilige Abschlussprüfung
unberührt. Seine eigene Befassung, z.B. mit der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses,
muss daher immer so ausgestaltet und ausreichend sein, dass der Ausschuss aufgrund seiner
Erkenntnismöglichkeiten ein eigenverantwortliches Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen
zutreffenden Bestätigungsvermerk abgeben kann.
2.3 Die Anforderungen an die Ausschussmitglieder
Für die Tätigkeit im Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde sind haushaltsrechtlich keine fachlichen
und persönlichen Voraussetzungen bestimmt worden, wie sie z.B. für die Mitglieder im Verwaltungsrat einer
Sparkasse bestehen (vgl. § 12 SpkG NRW). Gleichwohl muss ein sachverständiges Mitglied des Rechnungsprüfungsausschusses
fachlich in der Lage sein, die Prüfungsverpflichtung des Ausschusses mitzutragen und die von
der gemeindlichen Verwaltung zum Prüfungsgegenstand gegebenen Informationen kritisch zu hinterfragen, sodass
im Einzelnen ggf. auch eine fachliche Kompetenz angezeigt ist. Die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses
sollten daher über eine ausreichende Sachkenntnis über die gemeindliche Haushaltswirtschaft verfügen.
Sie sollten auch Verständnis für die wirtschaftlichen und rechtlichen Abläufe im haushaltswirtschaftlichen
Geschehen einer Gemeinde sowie für Fragen der gemeindlichen Rechnungslegung (Jahresabschluss und Gesamtabschluss)
und der produktorientierten Steuerung besitzen, um eine möglichst objektive Prüfungstätigkeit zu
gewährleisten.
Die Tätigkeit im Rechnungsprüfungsausschuss erfordert vor allem eine Unabhängigkeit der Ausschussmitglieder,
vergleichbar der Unabhängigkeit der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 104 Absatz 3
GO NRW). Die Ausschussmitglieder dürfen daher nicht zu den Angehörigen des Bürgermeisters als Leiter der
gemeindlichen Verwaltung zu zählen sein. Zur Vermeidung von Interessenkonflikten sollten grundsätzlich auch
keine wesentlichen geschäftlichen, finanziellen und persönlichen Beziehungen der einzelnen Mitglieder des
Rechnungsprüfungsausschusses zur Gemeinde bestehen, denn diese könnten zum Prüfungsgegenstand im
Rahmen ihrer Ausschusstätigkeit werden.
Die Beurteilung über die persönlichen Verhältnisse der Ausschussmitglieder obliegt dabei dem Rat der Gemeinde,
denn der Rechnungsprüfungsausschuss ist ein Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 GO NRW).
Außerdem regelt der Rat die Zusammensetzung der Ausschüsse (vgl. § 58 GO NRW). Er sollte dabei auch die
fachliche Kompetenz sowie die persönlichen Verhältnisse der Ausschussmitglieder im Blick haben. Zudem sollten
neue Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses, soweit erforderlich, in die Aufgabenbereiche des Ausschusses
in geeigneter Weise eingeführt werden. Dabei sollte ihnen ein umfassender Überblick über die Prüfungstätigkeit
des Ausschusses sowie über ihre Verantwortlichkeiten und Verschwiegenheitspflichten gegeben
GEMEINDEORDNUNG 930

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werden. Dazu gehören alle prüfungsrelevanten Informationen über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde, die
gemeindlichen Geschäftsbeziehungen sowie die Chancen und Risiken für die wirtschaftliche Entwicklung der
Gemeinde.
2.4 Die Beteiligung Dritter als Abschlussprüfer
Die Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
und des Gesamtabschlusses der Gemeinde bewirkt, dass der Ausschuss sich unmittelbar Dritter als Prüfer
bedienen kann, soweit bei der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
Nicht jede Gemeinde ist verpflichtet, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 GO NRW). Der
Rechnungsprüfungsausschuss ist aber auch dann in die Entscheidung, ob und in welchem Umfang ein Dritter als
Abschlussprüfer tätig werden soll, einzubinden, wenn die örtliche Rechnungsprüfung sich Dritter als Prüfer bedienen
will (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW).
In solchen Fällen muss eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss, der örtlichen Rechnungsprüfung
und dem jeweiligen Abschlussprüfer herbeigeführt werden. Eine zutreffende Urteilsgewinnung über
den gemeindlichen Jahresabschluss ist dem Rechnungsprüfungsausschuss nur möglich, wenn die unterschiedlichen
Informationen der Prüfinstanzen im Interesse einer wirksamen und wirtschaftlichen Prüfung zusammengeführt
werden. Die Verantwortung für das Prüfungsurteil verbleibt dabei beim Abschlussprüfer im Rahmen seines
Prüfauftrages. In diesem Sinne muss bei der Jahresabschlussprüfung ein bloßes Nebeneinander von örtlicher
Rechnungsprüfung und Abschlussprüfer oder auch Rechnungsprüfungsausschuss vermieden werden.
Eine bloße Entgegennahme von Informationen durch den Abschlussprüfer dient nicht der Sache. Es muss mindestens
eine gezielte Zusammenführung der verfügbaren Informationen sowie gezielte Abstimmungen über das
Prüfungsgeschehen und die Prüfungsergebnisse geben. Dieser Austausch kann noch dadurch verbessert werden,
dass er in eine Kooperation überführt wird, bei der z. B. von beiden Beteiligten eine gemeinsame Risikobeurteilung
der Prüfungsgegenstände vorgenommen wird. Insgesamt ist eine intensive Zusammenarbeit im Sinne
aller Verantwortlichen der Gemeinde möglich. Es müssen dabei dann die einschlägigen haushaltsrechtlichen
Vorschriften beachtet, die Unabhängigkeit der Prüfer gewahrt und typische Interessenkonflikte im Zusammenhang
mit der Prüfungstätigkeit ausgeräumt bzw. vermieden werden können.
2.5 Die Beteiligung des Finanzausschusses
Aus der haushaltswirtschaftlichen Bedeutung des gemeindlichen Jahresabschlusses heraus ist es sachlich geboten,
nach der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss, aber vor der Feststellung des Jahresabschlusses
durch den Rat der Gemeinde, den Finanzausschuss zu informieren. Diese Beteiligung würde an die dem
Finanzausschuss gesetzlich obliegenden Aufgaben anknüpfen. Der Ausschuss hat danach die gemeindliche
Haushaltssatzung vorzubereiten und im Rahmen seiner Zuständigkeit die für die Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft erforderlichen Entscheidungen zu treffen (vgl. § 59 Absatz 2 GO NRW).
Der Finanzausschuss könnte das Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses im Rahmen seiner
Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft beraten und dazu eine Stellungnahme oder Empfehlungen
für die Feststellung oder Bestätigung durch den Rat der Gemeinde abgeben. Der Rat der Gemeinde hat jedoch
eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob der Finanzausschuss auch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses
zu informieren ist, denn eine solche Beteiligung ist nicht ausdrücklich gesetzlich bestimmt worden.
Eine solche Beteiligung des Finanzausschusses würde sich ebenfalls im Rahmen des Gesamtabschlusses
der Gemeinde anbieten.
GEMEINDEORDNUNG 931

2.6 Prüfungsbericht und Bestätigungsvermerk
2.6.1 Der Prüfungsbericht
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Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über seine Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 101
GO NRW, aber auch über die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde nach § 116 Absatz 6 GO NRW,
jeweils eigenverantwortlich einen Prüfungsbericht zu erstellen. Es ist dabei örtlich zu entscheiden, ob der Prüfungsbericht
adressatenbezogen nur an den Rat der Gemeinde als Auftraggeber gerichtet wird oder ob und in
welchem Umfang der Bericht auch für eine allgemeine Veröffentlichung verfügbar gemacht werden soll. Dem
Prüfungsbericht kommt immer dann eine besondere Vertraulichkeit zu, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss
nur gegenüber dem Rat der Gemeinde zu berichten hat und dabei grundsätzlich auch rückhaltlos berichten soll.
Diese Sachlage wirkt sich dann auch auf die Beratungen im Rat der Gemeinde aus. Die nicht öffentlich zugänglichen
Angaben und Prüfungsergebnisse sollten daher im Prüfungsbericht besonders kenntlich gemacht und entsprechend
im Rat beraten werden.
Der gemeindliche Prüfungsbericht sollte grundsätzlich am Bedarf aller Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses
ausgerichtet werden, soweit nicht der Adressatenkreis im Rahmen des an den Rechnungsprüfungsausschuss
erteilten Prüfungsauftrages vom Rat der Gemeinde eingeschränkt worden ist. Die Gemeinde muss
daher bei einer Veröffentlichung des Prüfungsberichtes sachgerecht zwischen öffentlich zugänglichen und nichtöffentlichen
Informationen abwägen. Die Notwendigkeit für eine solche Vorgehensweise kann sich ggf. bereits
aus Datenschutzgründen ergeben. Grundsätzlich bietet es sich jedoch für die Gemeinde an, der Öffentlichkeit
keine Informationen aus dem Prüfungsbericht zu verweigern, sondern offensiv mit dem im Bericht enthaltenen
Prüfungsergebnis umzugehen.
2.6.2 Belegpflichten für Einwendungen
Das Ergebnis der örtlichen Prüfungen soll möglichst in positiver Form dargestellt werden. Nur bei Verstößen sind
Einschränkungen des Bestätigungsvermerks oder Einwendungen möglich, z.B. wenn gesetzliche Vorschriften,
Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet worden sind. Außerdem können zusätzlich
Hinweise gegeben werden, soweit aus Sicht der Prüfer besondere Anmerkungen zu örtlichen Geschäftsvorfällen,
Sachverhalten oder Gegebenheiten zu machen sind. Möglichen Einschränkungen, Einwendungen und Hinweisen
müssen dabei belastbare und belegbare Prüfungserkenntnisse zugrunde liegen. Ein Prüfungsbeleg dient dabei
dem Nachweis eines haushaltswirtschaftlichen Verstoßes sowie seiner richtigen und vollständigen Ermittlung.
Die Prüfungsunterlagen der örtlichen Prüfung müssen deshalb auch danach unterschieden werden, ob und welche
einzelnen Teile als Prüfungsbelege die Grundlage für Einschränkungen des Bestätigungsvermerks und/oder
für Einwendungen darstellen. Solche Prüfungsbelege müssen daher die notwendigen Hinweise enthalten, um
eine Verbindung zum Bestätigungsvermerk oder den im Prüfungsbericht enthaltenen Einwendungen herstellen zu
können. Deren Richtigkeit kann nur anhand der damit zusammenhängenden Belege überprüft werden. Das Belegprinzip
bildet deshalb ein wichtiges Erfordernis zur Sicherstellung der Richtigkeit und Vollständigkeit der Prüfungsaussagen
im Rahmen der örtlichen Prüfung.
2.6.3 Der Bestätigungsvermerk
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat eigenverantwortlich das Ergebnis seiner Prüfung in einem Bestätigungsvermerk
zusammenzufassen und eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses vorzunehmen. Im Bestätigungsvermerk
ist dabei der Prüfungsgegenstand sowie die Art und der Umfang der Prüfung zu beschreiben. Er hat ferner
eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung
des Umstandes zu enthalten, dass der Rat und der Verwaltungsvorstand der Gemeinde den Jahresabschluss zu
GEMEINDEORDNUNG 932

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verantworten haben. Diese Feststellungen in Form eines Bestätigungsvermerks unterliegen dabei keinen Beschränkungen
(vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW). Ob und in welchem Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses
dabei auf ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung
oder Dritter als Prüfer aufgebaut wird, liegt in der Verantwortung des Ausschusses.
Der Ausschuss kann einen Bestätigungsvermerk aber auch mit Einschränkungen abgegeben und bei Vorliegen
besonderer Gründe den Bestätigungsvermerk auch versagen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über
seine Versagung ist zudem immer vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses eigenhändig zu unterzeichnen,
soweit er nicht verhindert ist (vgl. § 101 Absatz 7 GO NRW). Der Ausschussvorsitzende bringt deshalb
mit seiner Unterschrift im Sinne der Prüfungszuständigkeit des Ausschusses zum Ausdruck, dass die Prüfung
des gemeindlichen Jahresabschlusses durch das Gremium „Rechnungsprüfungsausschuss“ abgeschlossen
ist. Dieses beinhaltet, dass der Bestätigungsvermerk aus der Verantwortung des gesamten Ausschusses heraus
richtig und vollständig ist und und nicht aus der Verantwortung des Vorsitzenden heraus.
3. Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
3.1 Die Prüfungsaufgaben
Die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde erfüllt verschiedene Aufgaben und nimmt daher unterschiedliche
Funktionen im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wahr. Sie erfolgt nicht nur Überprüfung der Einhaltung
der haushaltswirtschaftlichen Vorgaben durch die gemeindliche Verwaltung. Die örtliche Rechnungsprüfung
soll auch feststellen, ob im abgelaufenen Haushaltsjahr die gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem
Auftrag des Rates ausgeführt wurde. Es sind vielfältige Prüfungsaufgaben zu erfüllen (vgl. Abbildung).
AUFGABEN
- die Prüfung des Jahresabschlusses,
Örtliche Prüfungsaufgaben
- die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz
1 Nummern 1, 2 und 4 GO NRW benannten Sondervermögen,
- die Prüfung des Gesamtabschlusses,
- die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung
der Gemeinde,
- die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung
der Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die
Vornahme der Prüfungen,
- bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mithilfe
automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung)
der Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung
der Programme vor ihrer Anwendung,
- die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4
der Landeshaushaltsordnung,
GEMEINDEORDNUNG 933
PRÜFUNGSVORSCHRIFTEN
§ 101 und § 103 Absatz 1
Nummer 1 GO NRW
§ 103 Absatz 1
Nummer 2 GO NRW
§ 103 Absatz 1
Nummer 3 GO NRW
§ 103 Absatz 1
Nummer 4 GO NRW
§ 103 Absatz 1
Nummer 5 GO NRW
§ 103 Absatz 1
Nummer 6 GO NRW
§ 103 Absatz 1
Nummer 7 GO NRW

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
AUFGABEN
- die Prüfung von Vergaben,
Örtliche Prüfungsaufgaben
- die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und
Wirtschaftlichkeit (vom Rat übertragen),
- die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter,
Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und
anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in
der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts
gemäß § 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung,
die sich die Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der
Hingabe eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat
(vom Rat übertragen),
- weitere örtlich geprägte Prüfungsaufgaben
(vom Rat übertragen),
- Prüfungsaufträge aus Anlass von Rechtsverstößen,
(vom Bürgermeister beauftragt)
- Prüfungsaufträge aus Anlass von Schadensfällen,
(vom Bürgermeister beauftragt)
- Prüfungsaufträge wegen erhaltener Zuwendungen,
(vom Bürgermeister beauftragt)
- Prüfungsaufträge aus sonstigen örtlichen Anlässen.
(vom Bürgermeister beauftragt)
- Kontrollaufträge wegen Korruption,
(beauftragt von Land als Gesetzgeber)
- Kontrollaufträge bei Ausgleichszahlungen,
(beauftragt von der EU als Gesetzgeber)
Abbildung 187 „Örtliche Prüfungsaufgaben“
GEMEINDEORDNUNG 934
PRÜFUNGSVORSCHRIFTEN
§ 103 Absatz 1
Nummer 8 GO NRW
§ 103 Absatz 2
Nummer 1 GO NRW
§ 103 Absatz 2
Nummer 2 GO NRW
§ 103 Absatz 2 GO NRW
§ 103 Absatz 3 GO NRW
§ 103 Absatz 3 GO NRW
§ 103 Absatz 3 GO NRW
§ 103 Absatz 3 GO NRW
Korruptionsbekämpfungsgesetz
Europarecht
Die Möglichkeit der örtlichen Prüfung, auch Dritte für die Durchführung ihrer Prüfungsaufgaben heranzuziehen,
verbessert dabei die Objektivität der Prüfungen.
3.2 Die Prüfungstätigkeit
Mit ihrer Unabhängigkeit nach § 104 Absatz 1 GO NRW gewährleistet die örtliche Rechnungsprüfung gegenüber
dem Rat der Gemeinde, dass die erforderlichen Verwaltungsprozesse ordnungsgemäß ablaufen und dabei
die rechtlichen Vorgaben beachtet werden. Der Rat soll sich bei seinen Entscheidungen darauf verlassen können
(Vertrauensfunktion). Zugleich schafft die örtliche Rechnungsprüfung eine Transparenz über das Verwal-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
tungshandeln zur Unterstützung der Verantwortlichen in der Verwaltung und für den Rat (Informationsfunktion).
Diese Gegebenheiten erfordern, dass die örtliche Rechnungsprüfung dem Kämmerer und dem Bürgermeister
die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme einräumt, bevor sie einen Bestätigungsvermerk aus ihrer Jah-
resabschlussprüfung erstellt. In einer anschließenden Schlussbesprechung können dann ggf. noch bestehende
Meinungsverschiedenheiten und Unklarheiten beseitigt werden, die aus unterschiedlichen Gründen und Gegebenheiten
entstanden sind und Auswirkungen auf das vorgesehene Prüfungsergebnis haben könnten.
Ein unmittelbares Controlling der gemeindlichen Verwaltung, dem eine Aufbereitung und Auswahl von Steuerungsinformationen
für die Verantwortlichen der Gemeinde zukommt, stellt die örtliche Rechnungsprüfung jedoch
nicht dar. Vielmehr gilt es z. B. bei der laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
nach § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW, den Verantwortlichen der Gemeinde zu ermöglichen, von der
Planung abweichende Entwicklungen und Tendenzen zu erkennen. Sie sollen dann ggf. Geschäftsprozesse und
Verwaltungsabläufe der erforderlichen gemeindlichen Aufgabenerfüllung entsprechend anpassen. Die örtliche
Rechnungsprüfung ist deshalb gleichwohl ein Teil des gemeindlichen Steuerungs- und Überwachungssystems.
Sie sollte insbesondere unter strategischen Gesichtspunkten für eine Weiterentwicklung offen sein. Insgesamt
gesehen werden durch die örtliche Rechnungsprüfung Kontroll-, Unterstützungs-, Beratungs- und Präventivaufgaben
unter Einbeziehung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde wahrgenommen.
3.2 Die Beratungstätigkeit
Der Nutzen aus der Arbeit der örtlichen Rechnungsprüfung sollte für die gemeindliche Aufgabenerfüllung auch
durch eine bedarfsgerechte Beratung erkennbar gemacht werden, auch wenn der Nutzen nicht in jedem Einzelfall
in Geldeinheiten messbar wird. Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung erfordert daher eine entsprechende
Kommunikation mit den Verantwortlichen in der Gemeinde und eine Mitwirkung im Ablauf der gemeindlichen
Geschäftsprozesse. Es ist zweckmäßig, frühzeitig auch dadurch möglichen Fehlentwicklungen in der
Gemeinde vorzubeugen. Die Beratung baut zudem auf den Prüfungserfahrungen der örtlichen Rechnungsprüfung
auf. Sie muss aber perspektivisch so ausgestaltet werden, dass Lösungen für ein künftiges wirtschaftliches
Handeln der Gemeinde gefunden werden können, obwohl die Prüfungserfahrungen und die Prüfungstätigkeit
vergangenheitsbezogen sind.
Die Beratungstätigkeit kann dabei als Vorfeld der Prüfungstätigkeit betrachtet werden. Die örtliche Rechnungsprüfung
hat dabei zu beurteilen, ob und in welchem Umfang ein Prüfer als Berater auch auf einem vom ihm
prüferisch betreuten Aufgabengebiet bzw. gemeindlichen Geschäftsfeld tätig sein darf. Eine förmliche Beratungstätigkeit
der örtlichen Rechnungsprüfung im Sinne einer gesonderten Beauftragung scheidet dabei aus,
denn der Rat und der Bürgermeister können der örtlichen Rechnungsprüfung nur Prüfungsaufträge erteilen (vgl.
§ 103 Absatz 2 und 3 GO NRW). Soweit im Rahmen der Prüfungstätigkeit jedoch zweckdienliche Hinweise und
Empfehlungen gegeben werden, sind diese nicht einer Beratungstätigkeit zuzurechnen, denn sie dienen der
Ergänzung und Klarstellung im Rahmen der prüferischen Tätigkeit.
Die Beratungstätigkeit kann daher in Form einer allgemeinen Begleitung wichtiger gemeindlicher Geschäftsprozesse,
Vorhaben und Investitionsmaßnahmen ausgeübt werden, z.B. auch durch die Teilnahme an den Sitzungen
des Verwaltungsvorstands der Gemeinde (vgl. § 70 GO NRW). Die Unabhängigkeit der Prüfer erfordert
dabei, dass eine solche Begleitung im Zusammenhang mit der prüferischen Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung
stehen muss. Sie erfordert jedoch noch keinen konkreten Prüfungsauftrag im Einzelfall. Eine Beratungstätigkeit
endet aber immer dort, wo eine konkrete Prüfungstätigkeit beginnt. In diesem Sinne wird die örtliche
Rechnungsprüfung durch ihre Tätigkeit auch vorbeugend dahingehend tätig, dass für die Nichteinhaltung von
Rechtsvorschriften und für unzulässige Handlungen ein Entdeckungsrisiko besteht (Präventivfunktion).
GEMEINDEORDNUNG 935

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
4. Die Vorschriften über die örtliche Rechnungsprüfung
4.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften
Der 10. Teil der Gemeindeordnung enthält folgende Vorschriften (vgl. Abbildung).
Die Vorschriften im 10. Teil der Gemeindeordnung
10. Teil
Rechnungsprüfung
4.2 Die Vorschriften im Einzelnen
GEMEINDEORDNUNG 936
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
§ 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
§ 105 Überörtliche Prüfung
Abbildung 188 „Die Vorschriften im 10. Teil der Gemeindeordnung“
Der 10. Teil der Gemeindeordnung enthält im Einzelnen folgende Vorschriften zur Rechnungsprüfung:
- § 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk
Der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde nach § 96 GO NRW
muss eine örtliche Prüfung als eine gemeindeinterne verwaltungstechnische Kontrolle vorausgehen. Das
Ergebnis der Prüfung spiegelt sich in einem Bestätigungsvermerk wieder, der uneingeschränkt oder eingeschränkt
erteilt oder versagt werden kann. Im Bestätigungsvermerk sind dabei der Gegenstand, die Art und
der Umfang der Prüfung zu beschreiben. Dazu sind die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und
Prüfungsgrundsätze anzugeben. Außerdem ist vor der Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss
an den Rat dem Bürgermeister, ggf. auch dem Kämmerer, Gelegenheit zur Stellungnahme
zum Prüfungsergebnis zu geben.
- § 102 Örtliche Rechnungsprüfung
Für jede Gemeinde besteht die Verpflichtung zur örtlichen Prüfung. Dazu haben die kreisfreien Städte, die
Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte die Aufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“ zu erfüllen. Zu
ihrer Erledigung wird regelmäßig eine Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung eingerichtet.
Die übrigen Gemeinden sollen eine Organisationseinheit „Örtliche Rechnungsprüfung“ einrichten,
wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen.
Die örtliche Rechnungsprüfung bleibt dabei organisatorisch ein aufgabenbezogenes Teilgebiet der gemeindlichen
Verwaltung, auch wenn die örtliche Rechnungsprüfung nach § 104 Absatz 1 GO NRW unmittelbar
dem Rat gegenüber verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt ist.
- § 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
Die Vorschrift enthält die gesetzlich bestimmten Pflichtaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung unter Berücksichtigung
der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft, die förmlich, sachlich und rechnerisch zu
prüfen sind. Im Sinne dieser Vorschrift sind unter dem Begriff „Prüfung“ die Tätigkeiten zu verstehen, die als
Überwachungsmaßnahmen unabhängig von den Arbeitsabläufen in der gemeindlichen Verwaltung vorgenommen
werden und durch die festgestellt werden soll, ob das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde normgerecht
erfolgt. Die örtliche Rechnungsprüfung soll daher eine „begleitende“ Prüfung darstellen und wird
nicht erst zu einem Zeitpunkt aktiv werden, zu dem Verwaltungsentscheidungen kaum noch umkehrbar sind.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
Die gesetzlich bestimmten Prüfungsaufgaben führen u.a. zu einer Rechtmäßigkeitsprüfung des haushaltswirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde, die aber auch die Einhaltung der gemeindlichen Haushaltsgrundsätze
umfasst, z.B. den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW).
Auch die Auftragserteilung durch den Rat und den Bürgermeister an die örtliche Rechnungsprüfung sowie
die Möglichkeit, einen Dritten als Prüfer zu beauftragen einschließlich der Festlegung, unter welchen Voraussetzungen
ein Dritter nicht Prüfer sein darf, ist Gegenstand einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung.
- § 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
Die örtliche Rechnungsprüfung hat innerhalb der gemeindlichen Verwaltung eine Sonderstellung inne, weil
sie dem Rat der Gemeinde unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt
sowie von fachlichen Weisungen frei ist. Die Vorschrift enthält daher besondere die Unabhängigkeit der
Prüfer sichernde Bestimmungen, um den Ausschluss jeglicher Einflussnahme der von der örtlichen Rechnungsprüfung
zu prüfenden Stellen zu erreichen, damit eine objektive und effektive Prüfung durchgeführt
wird. Die Unabhängigkeit der Prüfer ist für die Anerkennung der Prüfungsergebnisse durch den Rat und die
Bürgerinnen und Bürger als Adressaten von grundlegender Bedeutung. Sie erhöht für die Adressaten den
Wert der gegebenen Informationen über die formelle und materielle Richtigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
sowie über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde.
- § 105 Überörtliche Prüfung
Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine
Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der
haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine
fachkundige Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen.
Die Prüfung wurde der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen zur zentralen Aufgabenerledigung
übertragen. Wegen der Tätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt ist es geboten, die Aufsichtsbehörden möglichst
frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden. Die Einbeziehung in das
Prüfungsgeschehen sollte nicht erst erfolgen, wenn die überörtliche Prüfung bei den einzelnen Gemeinden
abgeschlossen ist.
5. Die örtliche Rechnungsprüfungsordnung
5.1 Die Inhalte einer Rechnungsprüfungsordnung
Die Aufgaben, Befugnisse und Prüfungshandlungen der örtlichen Rechnungsprüfung können von der Gemeinde
zur besseren Nachvollziehbarkeit der Handlungen und Verfahren in einer Rechnungsprüfungsordnung zusammengefasst
werden. In einem solchen Regelwerk können angemessene Grundsätze und Verfahren festgelegt
werden, um die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Prüfer zu gewährleisten und ein unbefugtes Eingreifen
Dritter in das Prüfungsgeschehen zu verhindern.
Das Regelwerk stellt einerseits eine Übersicht dar, weil der örtlichen Rechnungsprüfung vielfach auch durch andere
Rechtsvorschriften als die Gemeindeordnung besondere Prüfungsaufgaben zugewiesen werden. Andererseits
werden Zuständigkeiten, Verfahren und Aufgaben sowie Rechte und Pflichten der örtlichen Rechnungsprüfung
nachvollziehbar gemacht. Der Rat der Gemeinde und der Bürgermeister können der örtlichen Rechnungsprüfung
weitere Aufgaben übertragen können (vgl. § 103 Absatz 2 und 3 GO NRW).
In einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung kann auch geregelt werden, dass die gemeindliche Verwaltung
beim Vorliegen bestimmter Sachverhalte zu Informationen gegenüber der örtlichen Rechnungsprüfung verpflichtet
ist. Auch kann eine Rechnungsprüfungsordnung Verpflichtungen für die örtliche Rechnungsprüfung enthalten,
in bestimmten Fällen den Rechnungsprüfungsausschuss oder den Rat darüber zu unterrichten. Für die Ausgestaltung
einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung ist daher die Gemeinde selbst verantwortlich. Sie kann sich
GEMEINDEORDNUNG 937

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
deshalb auch eine Rechnungsprüfungsordnung geben. Ein Beispiel dafür stellt die Rechnungsprüfungsordnung
für den Landschaftsverband Rheinland vom 28.09.2001 dar (vgl. SGV. NRW. 630). Mögliche Regelungsinhalte
für eine örtliche Rechnungsprüfungsordnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Inhalte einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung
ABSCHNITTE
Geltungsbereich
Rechtliche Stellung
Organisationsform
Persönliche
Anforderungen
Gesetzliche Aufgaben
Übertragene Aufgaben
Vorprüfung
Auskunftsrecht
Unterlagen
Zutrittsrechte
Aufgabenübertragung
an Dritte
Prüfungsberichte
Unterrichtungspflicht
Qualitätskontrollen
GEMEINDEORDNUNG 938
INHALTE
- Rahmen und Grundsätze für die Tätigkeit.
- Unmittelbare Verantwortlichkeit gegenüber dem Rat und
sachliche Unterstellung (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW).
- Einbindung in die gemeindliche Verwaltung, Dienstvorgesetzter
der Prüferinnen und Prüfer.
- Verwandtschaftsverbot (vgl. § 104 Absatz 3 GO NRW).
- fachliche Eignung.
- Selbstprüfungsverbot.
- Ausschlussgründe (vgl. § 103 Absatz 7 GO NRW).
- Aufgabenkatalog nach § 103 Absatz 1 GO NRW.
- Aufgaben durch den Rat und Bürgermeister übertragen
(vgl. § 103 Absatz 2 und 3 GO NRW).
- Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 der
Landeshaushaltsordnung.
- Recht auf Aufklärung und Informationen, die für eine
sorgfältige Rechnungsprüfung notwendig sind.
- Recht auf Vorlage von Vorschriften, Verfügungen und
Nachweisen, die für eine sorgfältige Rechnungsprüfung
notwendig sind.
- Recht auf Zutritt zu den Geschäftsräumen, wenn dieses
für eine sorgfältige Rechnungsprüfung notwendig ist.
- Einschaltung Dritter als Prüfer, Auswahlverfahren, Beteiligung
des Rechnungsprüfungsausschusses (vgl. § 103
Absatz 5 GO NRW).
- Erstellung von Prüfungsberichten entsprechend der
Prüfungsaufgaben.
- Erstellung eines jährlichen Tätigkeitsberichtes
- Vorlagepflichten.
- Gesetzliche und vereinbarte Unterrichtungspflichten
gegenüber, z.B. Rat, Ausschüsse, Bürgermeister u.a.
- Aufbau qualitätssichernder Strukturen, Sicherung der
Prüfungsqualität und der Unabhängigkeit der Prüfer durch
Kontrollen anhand geeigneter Maßgrößen.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
Inhalte einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung
ABSCHNITTE
Geltungsdauer
GEMEINDEORDNUNG 939
INHALTE
- In-Kraft-Treten und zeitliche Bestimmung des Außer-
Kraft-Tretens oder der Geltungsdauer.
Abbildung 189 „Inhalte einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung)“
Eine örtliche Rechnungsprüfungsordnung sollte auch die Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung innerhalb der
gemeindlichen Verwaltung entsprechend ihrer Funktion herausheben und verdeutlichen.
5.2 Die Ergänzung durch eine Dienstanweisung
Die örtliche Rechnungsprüfungsordnung und die haushaltsrechtlichen Vorschriften können noch um eine Dienstanweisung
ergänzt werden, um den inneren Dienstbetrieb und die Aufgabenwahrnehmung näher zu bestimmen.
Die Dienstanweisung sollte die Erledigung des örtlichen Prüfungsgeschäftes zum Inhalt haben, z.B. Vorgaben zur
Gestaltung der Prüfungsberichte, zu deren Unterzeichnung, zur Befangenheit der Prüfer, zu Qualitätskontrollen
und zur Aufbewahrung der Unterlagen.
Der Erlass einer örtlichen Dienstanweisung ist jedoch erforderlich, wenn auf eine eigenständige Rechnungsprüfungsordnung
verzichtet wird. Der Bürgermeister hat dann in Zusammenarbeit mit dem Rat der Gemeinde und
der örtlichen Rechnungsprüfung möglichst im Einvernehmen den Erlass einer Dienstanweisung zu klären. Die
Einbindung des Rates ist geboten, denn die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat gegenüber unmittelbar verantwortlich
und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW).
6. Der Grundsatz der Wesentlichkeit bei der örtlichen Prüfung
Bei der örtlichen Prüfung soll u.a. erreicht werden, dass möglichst unzutreffende Angaben und Daten in den Prüfungen
aufgedeckt werden. Derartige Inhalte wirken sich wegen ihrer Fehlerhaftigkeit oder Bedeutung regelmäßig
auf das durch den gemeindlichen Abschluss zu vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde aus.
Die örtliche Prüfung muss daher in sich schlüssig und willkürfrei sein, sodass das Prüfungsergebnis logisch aus
objektiven Gegebenheiten ableitbar ist, auch wenn ein allgemeines Prüfungsrisiko besteht.
In den gemeindlichen Abschlüssen müssen zwar grundsätzlich alle Bilanzierungssachverhalte (einzeln) erfasst
werden. Unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit muss jedoch zwischen den Kosten und dem Informationszuwachs
ein angemessenes Verhältnis bestehen. Außerdem kann es notwendig werden, zwischen konkurrierenden
Sachverhalten eine Abwägung nach vernünftiger Beurteilung vorzunehmen. Aus den Pflichten, Wahlrechten und
Verboten für die Gemeinde können sich ggf. Zielkonflikte ergeben, die es zu lösen gilt. Eine Konzentration auf
entscheidungsrelevante Sachverhalte soll dabei möglichst vermieden werden.
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde beinhaltet aber
auch die Beachtung des Vorsichtsprinzips, des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Grundsatzes der Wesentlichkeit.
Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit insoweit, als er
bestimmt, dass aus der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann Vereinfachungen begründet
werden können, wenn sich hieraus keine Informationsnachteile für die Adressaten der gemeindlichen Abschlüsse
ergeben. Der Grundsatz kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als auch qualitativ in einer Eigenschaft

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
zur Anwendung kommen. Die dafür notwendigen Bezugsgrößen, die im Zusammenhang mit der Aufgabe der
Abschlüsse, ein Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde darzustellen, sind dazu im Einzelnen im Rahmen
der Abschlussprüfung festzulegen, ggf. auch im Ablauf der Prüfung anzupassen.
Die im Rahmen der gemeindlichen Abschlüsse zu gebenden Informationen sind dann als wesentlich anzusehen,
wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte oder unvollständige Darstellung die auf einer solchen Basis getroffenen
wirtschaftlichen Entscheidungen der Abschlussadressaten beeinflusst werden können. Eine Relevanz
ist daher z.B. anzunehmen, wenn die Informationen dadurch die Adressaten beeinflussen, dass sie ihnen bei der
Beurteilung von vergangenen, aktuellen oder zukünftigen Ereignissen helfen oder ihre Beurteilung bestätigten
oder korrigieren. Entscheidungsrelevante Informationen sollen deshalb in den gemeindlichen Abschlüssen ausgewiesen
werden. Die gemeindlichen Abschlüsse sind nur verständlich und akzeptabel und die Informationen
bedeutsam, wenn seitens der Gemeinde auch alle wesentlichen Informationen gegeben werden.
Die Wesentlichkeitsgrenze für die örtliche Prüfung ist dabei aus der Bedeutung der örtlichen Abschlüsse der Gemeinde
abzuleiten, wobei keine unterschiedliche Abgrenzung bezogen auf deren einzelne Bestandteile erfolgen
soll. Sie ist davon abhängig, wie sich die wirtschaftlichen Entscheidungen und die daraus entstehenden Informationen
auf die Adressaten der gemeindlichen Abschlüsse auswirken. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass
mehrere Abweichungen für sich allein betrachtet als unwesentlich anzusehen sind, zusammen aber durchaus als
wesentlich zu bewerten sind. Im Zweifelsfall ist erforderlich, zutreffende Informationen über die Abweichung zu
erhalten, sodass ggf. für die notwendig gewordene Entscheidung eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden
kann. Die Entscheidung über die Festlegung einer Wesentlichkeit soll in den Prüfungsunterlagen in geeigneter
Weise dokumentiert werden.
Innerhalb einer Abschlussprüfung kann es zudem erforderlich werden, für bestimmte gemeindliche Sachverhalte
oder Geschäftsvorfälle eine gesondert abgegrenzte Wesentlichkeit festzulegen, um den spezifischen Anforderungen
zu genügen. Außerdem ist es sachgerecht, die Wesentlichkeitsgrenze und deren Bezugsgrößen für jeden
gemeindlichen Abschluss neu festzulegen, auch wenn sich aus der Überprüfung ergeben kann, dass keine Veränderung
gegenüber dem Vorjahr notwendig ist. Das Ergebnis sollte in den Prüfungsunterlagen dokumentiert
werden. Der Vergleich mit dem Vorjahr kann zudem ergeben, dass es für die Festlegung der Wesentlichkeit
nunmehr geeignetere Bezugsgrößen gibt. Diese Größen sollten dann auch zur Anwendung bei der neuen Abschlussprüfung
kommen.
7. Die Prüfungsansätze der örtlichen Prüfung
Im Rahmen der örtlichen Prüfung bzw. der örtlichen Rechnungsprüfung bestehen je nach Prüfungsgegenstand
unterschiedliche Prüfungsmethoden und Prüfungsansätze. So kann bei einer Jahresabschlussprüfung unterschiedlich
verfahren werden. Der Umfang und die Art der Prüfung sind abhängig davon, ob und wie die laufende
Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung der Vorbereitung der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
gedient hat (vgl. § 103 Absatz 1 Nrn. 4 bis 6 GO NRW). In diese Beurteilung und Entscheidung ist auch
die örtlich durchgeführte dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sowie die Programmprüfung
für die Durchführung der Finanzbuchhaltung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-
Buchführung) einzubeziehen.
Vor diesem Hintergrund wird die Abschlussprüfung nicht mehr an den einzelnen Geschäftsvorfällen der Gemeinde
ausgerichtet. Vielmehr werden die Prüfungshandlungen systemorientiert ausgestaltet, sodass eine Angemessenheits-
und Wirksamkeitsprüfung stattfindet, also die Funktionsfähigkeit und die Zweckmäßigkeit des von der
Gemeinde „angewandten Systems“ zur Prüfungsgrundlage wird. Die Durchführung erfordert, dass dem Prüfungsablauf
bei der Gemeinde eine Analyse möglicherweise dort auftretender Fehler und Risiken vorangeht und der
Umgang damit unter Berücksichtigung der Auswirkungen solcher Fehler beurteilt werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 940

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
Die Erkenntnisse aus einer solchen Beurteilung bestimmen dann die Vorgehensweise bei der Durchführung der
Abschlussprüfung (Prüfungsstrategie und Prüfungsprogramm). Sind z.B. Mängel der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
aus der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle bekannt, beeinflusst eine solche Erkenntnis die
dort durchzuführende Prüfung. Es sind aber auch falsche Angaben oder sonstige Unrichtigkeiten in den Abschlüssen,
z. B. aufgrund von Schreib- oder Rechenfehlern, hinsichtlich ihrer Bedeutung zu beurteilen. Dazu
gehört auch die Beurteilung einer unzutreffenden Einordnung gemeindlicher Geschäftsvorfälle im Rahmen der
Haushaltswirtschaft der Gemeinde. In diesem Zusammenhang muss auch eingeschätzt werden, ob falsche Angaben
oder Daten beabsichtigt oder unbeabsichtigt gemacht worden sind.
Im Rahmen der Abschlussprüfung können Risiken bestehen, sodass trotz wesentlicher Fehler im gemeindlichen
Jahresabschluss ein positives Prüfungsurteil durch den Abschlussprüfer abgegeben wird. Der Abschlussprüfer
benötigt daher vielfach spezifisches Wissen über die Gemeinde, um die örtlichen Systeme und Verwaltungsabläufe,
Ressourcen und Verantwortlichkeiten begutachten zu können. Der Abschlussprüfer sollte sich daher auch
ein Bild über die Geschäftstätigkeit der Gemeinde sowie ihr Umfeld verschaffen und ggf. auch einen Zeitreihenvergleich
aufbauen. Dabei gilt es, während der gesamten Durchführung der Abschlussprüfung kontinuierlich weitere
Informationen zu sammeln und diese hinsichtlich ihrer Einbeziehung in das Prüfungsgeschehen zu würdigen
und ggf. zu nutzen. Insbesondere prägen erhaltene Indizien für erhöhte Risiken im Rahmen der Prüfung die weiteren
Prüfungshandlungen.
Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten kann es zudem erforderlich sein, einen mehrstufigen Informationsund
Entscheidungsprozess vor Ort durchzuführen, um festzustellen, ob die vorgefundenen Gegebenheiten den
jeweils geltenden Normen entsprechen. Insbesondere in den Fällen, in denen keine analytischen Prüfungshandlungen
möglich sind oder nicht zu ausreichenden Prüfungsaussagen führen, sind ggf. einzelfallbezogene Prüfungshandlungen
durch den Abschlussprüfer geboten. Zu solchen Prüfungshandlungen sind z. B. die Inventurbeobachtung,
die Vorlage von Saldenbestätigungen, eigene Berechnungen als Nachprüfung der Abwicklung von
Geschäftsvorfällen, die Anwendung von gemeindeeigenen Kontrollmaßnahmen im Nachvollzug und die Vorlage
von gemeindeeigenen Prüfungsnachweisen zu zählen. In diesen Zusammenhang stehen auch die Bestimmung
von Wesentlichkeitsgrenzen sowie die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen.
Im Rahmen von Systemprüfungsansätzen bei der Jahresabschlussprüfung müssen aussagefähige Informationen
vorliegen, die eine hinreichende Sicherheit für die bei einer Abschlussprüfung zu treffenden Prüfungsaussagen
bieten. Der Prüfungsbericht und der Bestätigungsvermerk bauen i.d.R. auf solchen „Nachweisen“ auf. Dazu kann,
z.B. insbesondere im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 116 Absatz 6 GO
NRW) oder bei der Beauftragung Dritter (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW), die Verwendung von Prüfungsarbeiten
Dritter oder auch von Sachverständigen kommen. In solchen Fällen muss der Abschlussprüfer mindestens eine
Beurteilung der ihm vorgelegten Arbeitsergebnisse (Plausibilitätsprüfung) durchführen. Daher gilt bei Systemprüfungsansätzen
generell, durch eine gezielte Kombination von Prüfungsmethoden und zu prüfendem Aufgabengebiet
das bestehende Prüfungsrisiko so weit wie möglich zu minimieren. Dazu sollen im Rahmen von gemeindlichen
Abschlussprüfungen die anzuwendenden der GoA beitragen.
8. Die Veröffentlichung bei örtlicher Prüfung
8.1 Die Veröffentlichung des Prüfungsergebnisses
Der Rat und die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten des Jahresabschlusses verlangen aus der Abschlussprüfung
konkrete Empfehlungen und Informationen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit
und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns der Gemeinde. Für sie sollen daher im jeweiligen Prüfungsbericht
entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung gestellt werden. Für die Prüfung des Jahresabschlusses
bedeutet diese Sachlage regelmäßig, dass die örtliche Prüfung nicht allein auf „verwaltungsinterne“
GEMEINDEORDNUNG 941

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
Informationsbedürfnisse bzw. auf die Ratsmitglieder ausgerichtet werden darf. Bei der Durchführung der Prüfung
sind gleichermaßen auch die Interessen der Bürgerinnen und Bürger zu berücksichtigen.
Als Adressat und Auftraggeber der Prüfung des Jahresabschlusses ist dem Rat, der den Rechnungsprüfungsausschuss
mit der Prüfung beauftragt hat, das Prüfungsergebnis bekannt zu geben. Das Ergebnis wird dann
regelmäßig in öffentlicher Sitzung beraten, denn der Rat hat unter Einbeziehung des vom Rechnungsprüfungsausschuss
vorgelegten Prüfungsergebnisses den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen. Für die Information
über die Bewertung des gemeindlichen Handelns im abgelaufenen Haushaltsjahr ist im Rahmen der Beratungen
des Rates über die Feststellung des Jahresabschlusses eine ausreichende Öffentlichkeit gewährleistet.
Eine Information der Öffentlichkeit über die Art, Umfang und Inhalte der durchgeführten Prüfung dadurch ausreichend
gewährleistet. Bei Bedarf kann zudem eine Person von ihrem Informationsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz
des Landes Nordrhein-Westfalen Gebrauch machen und um besondere Auskünfte zur Prüfung
des Jahresabschlusses bitten, die dann sachgerecht gegeben werden müssen. Die notwendige Transparenz über
das Prüfungsgeschehen kann somit hergestellt werden. Für die Gemeinde bietet es sich aber grundsätzlich an,
das Prüfungsergebnis dem gleichen Adressatenkreis verfügbar zu machen, der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung
des Jahresabschlusses zu informieren ist oder sich informieren will.
In diesem Zusammenhang ist es sachgerecht, das Prüfungsergebnis, dass in einem Bestätigungsvermerk zusammengefasst
ist (vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW) der Aufsichtsbehörde mit dem nach § 96 Absatz 2 Satz 1 GO
NRW anzuzeigenden Jahresabschluss vorzulegen. Von der Gemeinde kann örtlich entschieden werden, den
Bestätigungsvermerk auch dem nach seiner Bekanntmachung zur Einsichtnahme verfügbar zu haltenden Jahresabschluss
(bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses) beizufügen (vgl. § 96 Absatz 2 S. 2 GO
NRW). Damit würde dem Informationsbedürfnis der Adressaten über den gemeindlichen Jahresabschluss sowie
über die dazu durchgeführte Prüfung in ausreichendem Umfang genüge getan.
8.2 Die Veröffentlichung des Prüfungsberichtes
8.2.1 Keine Pflicht zur Veröffentlichung
Aus der weiten Zielvorgabe für die Jahresabschlussprüfung entsteht keine ausdrückliche Pflicht für die Gemeinde,
ihren Bürgerinnen und Bürgern zusätzlich zum Prüfungsergebnis in Form des Bestätigungsvermerks auch
den „internen“ Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses in vollem Umfang verfügbar zu machen.
Einerseits kann der Bericht vertrauliche Daten und Informationen enthalten, die nicht für Dritte bestimmt sind.
Andererseits ist der Rat der Adressat und Auftraggeber der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Ihm
ist daher der Prüfungsbericht regelmäßig zu übergeben., der den Rechnungsprüfungsausschuss mit der Prüfung
beauftragt hat. Es ist dann die originäre Aufgabe des Rates, die ggf. notwendigen Konsequenzen aus der Berichterstattung
zu ziehen und dabei örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen.
Einer pflichtigen Zusatzinformation der Öffentlichkeit über die vom Rechnungsprüfungsausschuss durchgeführte
Art und Weise der Prüfung und die Erkenntnisse daraus durch eine allgemeine Bekanntgabe des Prüfungsberichtes
bedarf es deshalb nicht. Der Prüfungsbericht muss daher auch nicht in der Zeit zur Einsichtnahme verfügbar
gemacht werden, die sich an die öffentliche Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses anschließt
(vgl. § 96 Absatz 2 Satz 2 GO NRW).
Der Rat der Gemeinde hat in öffentlicher Sitzung über den geprüften gemeindlichen Jahresabschluss zu beraten,
denn er hat unter Einbeziehung des Ergebnisses der Abschlussprüfung bzw. des Bestätigungsvermerks den
Jahresabschluss der Gemeinde festzustellen. In diesem Zusammenhang stützen sich die Ratsmitglieder bei ihrer
Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters nach § 96 Absatz 1 Satz 4 GO NRW vielfach auch auf das
GEMEINDEORDNUNG 942

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
10. Teil GO NRW
vom Rechnungsprüfungsausschuss festgestellte Prüfungsergebnis sowie den Inhalt des vom Ausschuss erteilten
Bestätigungsvermerks.
Im Rahmen der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss ist für die Information über die
Art, Umfang und Inhalte der durchgeführten Prüfung unter Einbeziehung des Bestätigungsvermerks eine ausreichende
Öffentlichkeit für das vom Rechnungsprüfungsausschuss festgestellte Prüfungsergebnis bzw. den Prüfbericht
gewährleistet. Darüber hinaus ist haushaltsrechtlich nicht von einem allgemeinen Rechtsanspruch der Bürgerinnen
und Bürger auf eine eigenständige Veröffentlichung von Prüfberichten aus der örtlichen Prüfung auszugehen,
zumal im öffentlich zugänglichen Bestätigungsvermerk das Ergebnis der Prüfung darzustellen ist.
8.2.2 Freiwillige Veröffentlichung
Die Gemeinde kann anhand der Gegebenheiten vor Ort eigenverantwortlich entscheiden, ob sie zusätzlich zum
gemeindlichen Jahresabschluss auch den vom Rechnungsprüfungsausschuss erstellten Prüfungsbericht veröffentlicht.
Ist eine Veröffentlichung von der Gemeinde unter Transparenzgesichtspunkten beabsichtigt, sollten
zuvor die Interessen der Einsichtsberechtigten mit den schutzwürdigen Gegebenheiten (z. B. Datenschutz, Geschäftsgeheimnisse)
abgewogen und darüber entschieden werden, was veröffentlicht wird. Der Rat der Gemeinde
als Adressat und „Inhaber“ des Prüfungsberichtes seines Ausschusses sollte daher über eine vollständige
oder teilweise allgemeine Einsichtnahme in den ihm übergebenen Prüfungsbericht bzw. seine Veröffentlichung
entscheiden. Ggf. kann es auch in diesen Fällen ausreichend sein, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss und
der Rat keine allgemeinen Bedenken gegen eine Veröffentlichung erhoben haben. Es bietet es sich für die Gemeinde
an, der Öffentlichkeit grundsätzlich keine Informationen aus dem Prüfungsbericht zu verweigern, sondern
offensiv mit dem im Bericht enthaltenen Prüfungsergebnis umzugehen.
Vor einer Veröffentlichung des Prüfungsberichtes sollte von der Gemeinde jedoch prüfen, wie die Veröffentlichung
von personenbezogenen und anderen rein dienstlichen oder betrieblichen Inhalten, die in einem Prüfungsbericht
enthalten sein können, vermieden werden, z.B. aus Datenschutzgründen. Es bedarf daher einer Entscheidung,
in welcher Art und Weise die nicht der Gemeinhaltung unterliegende Teile des Prüfungsberichts zur Einsichtnahme
verfügbar gemacht werden. Bei der Gemeinde können örtlich aber auch andere wichtige Gründe
vorliegen, die dazu führen, nicht nur auf die Veröffentlichung bestimmter Teile eines Prüfberichtes, sondern des
gesamten Prüfungsberichtes zu verzichten. So können z. B. die betrieblichen Interessen der einzelnen gemeindlichen
Betriebe dazu führen, dass der Prüfungsbericht über den gemeindlichen Gesamtabschluss (vgl. § 116 Absatz
6 GO NRW) nicht veröffentlicht werden kann. Es ist dabei aber auch zu prüfen, ob auch aus Datenschutzund/oder
anderen Geheimhaltungsgründen (vgl. z. B. § 6 GO NRW) bestimmte Prüfungsergebnisse und Erkenntnisse
nicht öffentlich gemacht werden dürfen.
In den Fällen, in denen die Gemeinde beabsichtigt, einzelne Teile eines Prüfungsberichtes oder den gesamten
Prüfungsbericht, z. B. über die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder die Prüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses, zu veröffentlichen, bietet es sich an, den betreffenden Prüfungsbericht zusammen mit
dem dazugehörigen gemeindlichen Abschluss einsehbar zu machen. Ein Prüfungsbericht sollte möglichst nicht
als eigenständiges Werk, losgelöst vom betreffenden Abschluss, veröffentlicht werden. Bei einer Veröffentlichung
sollte die Gemeinde klären, ob und ggf. auf welche Prüfungsergebnisse und Erkenntnisse oder auf Änderungen
des Jahresabschlusses aufgrund der Prüfungen besonders hingewiesen wird. Diese Hinweise gelten entsprechend,
wenn Beanstandungen, aus denen heraus Anlass bestand, den aufgestellten Jahresabschluss anzupassen,
veröffentlicht werden sollen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 943

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§ 101 GO NRW
§ 101
Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk
(1) 1 Der Jahresabschluss ist vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 2 Die Prüfung des Jahresabschlusses
erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen
Bestimmungen beachtet worden sind. 3 In die Prüfung sind die Buchführung, die Inventur, das Inventar
und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. 4 Der
Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben
nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.
5 Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der
Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. 6 Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung
ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen.
(2) 1 Vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss an den Rat ist dem Bürgermeister
Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. 2 Soweit der Kämmerer von seinem
Recht nach § 95 Abs. 3 Satz 3 Gebrauch gemacht hat, ist ihm ebenfalls Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
(3) 1 Der Rechnungsprüfungsausschuss hat das Ergebnis der Prüfung in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen.
2 Der Bestätigungsvermerk hat Gegenstand, Art und Umfang der Prüfung zu beschreiben und dabei die
angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. 3 Er hat ferner eine Beurteilung
des Prüfungsergebnisses zu enthalten, die zweifelsfrei ergeben muss, ob
1. ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird,
2. ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird,
3. der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt wird oder
4. der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil der Prüfer nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen.
4
Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses soll allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung
des Umstandes erfolgen, dass Rat und Verwaltungsvorstand den Abschluss zu verantworten haben. 5 Auf
Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gefährden, ist gesondert
einzugehen.
(4) 1 In einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk (Absatz 3 Satz 3 Nr. 1) ist zu erklären, dass die durchgeführte
Prüfung zu keinen Beanstandungen geführt hat, der Jahresabschluss auf Grund der bei der Prüfung gewonnenen
Erkenntnisse den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen
entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 2 Dieser
Bestätigungsvermerk kann um Hinweise ergänzt werden, die ihn nicht einschränken.
(5) 1 Werden Beanstandungen ausgesprochen, ist die Erklärung nach Absatz 4 Satz 1 einzuschränken oder zu
versagen. 2 Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss
unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen
Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde vermittelt (Absatz 3 Satz 3 Nr. 2). 3 Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen (Absatz 3 Satz 3 Nr. 3). 4 Der Bestätigungsvermerk
ist auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten
zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben (Absatz 3 Satz 3 Nr. 4). 5 Die
GEMEINDEORDNUNG 944

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§ 101 GO NRW
Versagung ist in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. 6 Die Einschränkung
oder Versagung ist zu begründen.
(6) 1 Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses hat sich auch darauf zu erstrecken, ob der Lagebericht mit dem
Jahresabschluss in Einklang steht und insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 2 Dabei ist auch darauf einzugehen, ob die Chancen und Risiken
für die künftige Entwicklung der Gemeinde zutreffend dargestellt sind.
(7) Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über die Versagung ist unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden
des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen.
(8) 1 In Gemeinden, in denen eine örtliche Rechnungsprüfung besteht, bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss
zur Durchführung der Prüfung dieser Rechnungsprüfung. 2 Die örtliche Rechnungsprüfung oder Dritte als
Prüfer haben im Rahmen ihrer Prüfung einen Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung
nach den Absätzen 3 bis 7 abzugeben.
Erläuterungen zu § 101:
I. Allgemeines
1. Die Prüfungspflichten beim Jahresabschluss
1.1 Die Ziele und Zwecke der Prüfung
Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, den Rahmen und die Bedingungen zur Ausführung der jährlichen
gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört es, nach Ablauf des Haushaltsjahres das Ergebnis der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form des Jahresabschlusses festzustellen (vgl. § 96 GO NRW). Dieses
Recht beinhaltet aber auch die Pflicht des Rates, vor der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses eine
Prüfung in der Sache durchzuführen.
Die Prüfung des Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss, einem Pflichtausschuss
des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO NRW). Er ist gegenüber dem Rat berichtspflichtig und hat deshalb über
die Art und den Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht mit einem Bestätigungsvermerk
oder der Vermerk über seine Versagung zu erstellen. Die Jahresabschlussprüfung stellt dabei
vorrangig eine gemeindeinterne und verwaltungstechnische Kontrolle dar. Sie dient als vorbereitende Maßnahme
für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch der Beschlussfassung durch den Rat.
Das Ziel der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist ein Urteil des Rechnungsprüfungsausschusses darüber,
ob und mit welchem Ergebnis der Auftrag des Rates, die Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr
entsprechend seinen Beschlüssen auszuführen, erledigt wurde. Der Nachweis darüber wird dadurch erbracht,
dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung vermittelt und festgestellt wird, dass die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen,
insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, beachtet
worden sind.
Die Vorschrift konkretisiert das Ziel und den Zweck der Abschlussprüfung und die allgemeinen Prüfungsaufgaben
sowie die Darstellung der Prüfungsergebnisse durch den Rechnungsprüfungsausschuss. Sie enthält für den
Ausschuss auch das Recht, die für diese Prüfung erforderlichen Unterlagen von der gemeindlichen Verwaltung
verlangen zu können. Die Prüfung der gemeindlichen Jahresergebnisse soll dabei als moderne Abschlussprüfung
GEMEINDEORDNUNG 945

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§ 101 GO NRW
durch die örtliche Prüfung durchgeführt werden. Ihr Umfang und die Intensität sowie die Methoden der Abschlussprüfung
einschließlich der dafür benötigten Jahresabschlussunterlagen sind unter Berücksichtigung des
Prüfungsgegenstandes und des Zieles örtlich festzulegen. Dabei sind auch weitere Prüfungsaufgaben der örtli-
chen Rechnungsprüfung zu berücksichtigen (vgl. z. B. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW).
In die Prüfung ist die gemeindliche Haushaltswirtschaft, die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die
Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände sowie der Lagebericht einzubeziehen.
Dieser Sachverhalt bedingt, dass der Bürgermeister nach Ablauf des Haushaltsjahres den von ihm bestätigten
Entwurf des Jahresabschlusses dem Rat zur Feststellung zuleitet (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Der
Gegenstand der pflichtigen örtlichen Prüfung ist daher der aufgestellte „Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses“,
auch wenn in der Vorschrift dieser Begriff nicht mehr ausdrücklich verwendet wird.
Zur Durchführung der örtlichen Prüfung bedarf es dabei grundsätzlich eines vollständigen vom Bürgermeister
bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses. Dieses Erfordernis muss jedoch auch unter dem
Gesichtspunkt einer „begleitenden Prüfung“ bewertet und umgesetzt werden, denn das Ziel und der Zweck der
örtlichen Prüfung des Jahresabschlusses ist nicht mehr eine formal strenge „nachträgliche“ Prüfung. Es bedarf
daher einer eigenverantwortlichen Abstimmung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung über einen den örtlichen
Verhältnissen angepassten Prüfungsablauf im Zusammenwirken mit einer zeitlich angepassten Vorlage von prüffähigen
Jahresabschlussunterlagen, ggf. ist der Rechnungsprüfungsausschuss zu beteiligen.
Unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass der Rat der Gemeinde einen geprüften Jahresabschluss
bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres festzustellen hat, sollte daher ein jährlicher
Zeitplan nicht nur die Beteiligungserfordernisse festlegen, sondern auch ausweisen, wer, wem welche gemeindlichen
Jahresabschlussunterlagen zu übergeben und zu übernehmen hat. Für die begleitende Prüfung kann
dabei festgelegt werden, wann welche Teile des Entwurfs des Jahresabschlusses zur Prüfung zur Verfügung
stehen und bis wann das gesamte Prüfungsverfahren durch einen Bestätigungsvermerk abgeschlossen sein
muss. Dabei muss auch geklärt werden, wie mit Berichtigungsvorschlägen zum Entwurf des Jahresabschlusses
aus der örtlichen Prüfung umgegangen werden soll. Dem Rechnungsausschuss sollte nach der Beteiligung der
örtlichen Rechnungsprüfung ein vollständiger und geprüfter gemeindlicher Jahresabschluss zur weiteren Beratung
zur Verfügung stehen, für den auch insgesamt eine Bestätigung des Bürgermeister vorliegt. Der gemeindliche
Jahresabschluss ist jedoch kein eigenständiger Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO NRW.
1.2 Der Rahmen der Abschlussprüfung
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit
unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu
können. Auch soll im Rahmen der Jahresabschlussprüfung eine zukunftsorientierte Beurteilung der Chancen und
Risiken aus der aktuellen Haushaltswirtschaft der Gemeinde vorgenommen werden. In die gemeindliche Jahresabschlussprüfung
sollen daher auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte Einflussfaktoren,
die sich auf die Gemeinde auswirken, einbezogen und beurteilt werden.
Die Entscheidung über einen risikoorientierten Prüfungsansatz ist dabei im Zusammenspiel mit den gesetzlichen
Prüfungsaufgaben zu treffen. Zu diesen Aufgaben gehören die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung
zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses und die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung
der Gemeinde zu treffen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 und 5 GO NRW). Eine lückenlose Prüfung
sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht werden kann.
Auch ist die Abschlussprüfung ihrem Wesen nach nicht darauf ausgerichtet, einzelne Tatbestände und Verstöße
gegen außerhalb der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und Buchführung liegende Vorgaben
aufzudecken und festzustellen.
GEMEINDEORDNUNG 946

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§ 101 GO NRW
Der Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird auch dadurch bestimmt, dass durch die
Prüfung die im Jahresabschluss und im Lagebericht enthaltenen Informationen bestätigt sowie deren Glaubwürdigkeit
erhöht werden. Die Verlässlichkeit der Informationen schließt deshalb auch ihre Ordnungsmäßigkeit ein,
denn der Rat sowie die Aufsichtsbehörde der Gemeinde sollen die Ergebnisse der Prüfung bei ihren Entscheidungen
berücksichtigen. Die Prüfungsgegenstände nach dieser Vorschrift lassen sich dabei wie folgt zusammenfassen
(vgl. Abbildung).
Die Prüfungsgegenstände der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
PRÜFUNGSGEGENSTAND
Jahresabschluss
Buchführung
Inventur, Inventar
Übersicht über örtlich
festgelegten Nutzungsdauern
Lagebericht
GEMEINDEORDNUNG 947
PRÜFUNGSRAHMEN
§ 95 GO NRW und §§ 37 ff. GemHVO NRW
- Ergebnisrechnung (§ 38 GemHVO NRW)
- Finanzrechnung (§ 39 GemHVO NRW)
- Teilrechnungen (§ 40 GemHVO NRW)
- Bilanz (§ 41 GemHVO NRW
- Anhang mit Anlagen (§§ 44 ff. GemHVO NRW)
unter Einbeziehung der gesetzlichen Vorschriften, Satzungen, z.B.
die Haushaltssatzung) und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen,
z. B. die örtlichen Regelungen nach § 31 GemHVO NRW,
einschließlich der Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsausführung im
Haushaltsjahr.
§ 93 GO NRW und § 27 GemHVO NRW
- gemeindliche Finanzbuchhaltung
einschließlich der Nebenbuchhaltungen,
z.B. Anlagenbuchhaltung
§ 91 GO NRW und §§ 28 und 29 GemHVO NRW
- Durchführung der Erfassung
der Vermögensgegenstände und Schulden
- Aufstellung des Inventars
§ 35 Absatz 3 GemHVO NRW
- Örtliche Festlegungen
über die Nutzungsdauern
abnutzbarer Vermögensgegenstände
§ 95 GO NRW und § 48 GemHVO NRW
- Der Lagebericht soll im Einklang
mit dem Jahresabschluss stehen.
- Seine sonstigen Angaben sollen
keine falsche Vorstellung von der
Vermögens-, Schulden-, Ertrags-
und Finanzlage der Gemeinde
erwecken.
- Der Lagebericht hat am Schluss
Angaben zu den Verantwortlichen
in der Gemeinde zu enthalten.
Abbildung 190 „Die Prüfungsgegenstände der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung“
Über die Art und den Umfang der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung
ist deshalb vom Rechnungsprüfungsausschuss ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der gesetzlich bestimmte Prüfungsumfang
darf dabei weder von der Gemeinde noch von den Abschlussprüfern auf eigene Veranlassung eingeschränkt
werden. In den Prüfungsbericht ist der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung
aufzunehmen. Der Gegenstand und der Umfang der Prüfung lassen sich dabei aus den gesetzlichen Vorschriften
ableiten. Gleichwohl liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Prüfer, im Einzelfall die Art und den Umfang der

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§ 101 GO NRW
Prüfungsdurchführung zu bestimmen. Die Regelungen über den Bestätigungsvermerk des Prüfers des Jahresabschlusses
sind an internationale Rechnungslegungsstandards angelehnt und in den Richtlinien der Europäischen
Union (EU) enthalten, die in europäisches und deutsches Bilanzrecht umgesetzt werden.
Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung müssen dabei Prüfungsaussagen mit hinreichender
Sicherheit getroffen werden. Es gilt daher, die Gemeinde mit ihrer Aufgabenerfüllung und Verwaltung als Einheit
zu betrachten, bei der regelmäßig eine hohe fachliche und technische Komplexität vorherrscht, um eine Beurteilung
des gemeindlichen Jahresabschlusses vorzunehmen, die durch den Bestätigungs- oder den Versagungsvermerk
zum Ausdruck kommt. Ohne solide Kenntnisse des gemeindlichen Geschehens ist eine Jahresabschlussprüfung
kaum zu erfüllen.
1.3 Die Berücksichtigung von Ereignissen nach dem Abschlussstichtag
1.3.1 Ereignisse im Zeitraum der Aufstellung
Zur Jahresabschlussprüfung gehört auch die Prüfung von Sachverhalten, die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag
und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahres bekannt
geworden sind. Sie müssen von der Gemeinde berücksichtigt werden, wenn sie sich auf Gegebenheiten
vor dem Abschlussstichtag des abgelaufenen Haushaltsjahres beziehen (wertaufhellende Informationen). Derartige
Tatsachen beeinflussen nicht den Wert, sondern zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag
so, wie sie zu diesem Zeitpunkt objektiv waren.
Nach der gesetzlichen Regelung soll die Zuleitung des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
Dadurch ist grundsätzlich der 31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag der Zuleitung
anzusehen. Dieser Tag stellt gleichzeitig auch den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips
durch die Gemeinde dar. Unter Einbeziehung der gesetzlichen Verpflichtung des Bürgermeisters zur Bestätigung
des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses ist dieses regelmäßig der Tag, an dem der Bürgermeister
durch seine Unterschrift den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf bestätigt hat und diesen dem Rat der Gemeinde
zuleitet bzw. dem Rechnungsprüfungsausschuss übergibt.
1.3.2 Keine Berücksichtigung wertbegründender Ereignisse
Von der Gemeinde dürfen Informationen, die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und dem letzten Tag
der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr bekannt werden, und sich auf Gegebenheiten
nach dem Abschlussstichtag beziehen, nicht im Rahmen der Aufstellung des Jahresabschlusses berücksichtigt
werden (wertbegründende Informationen). Derartige Tatsachen, die sich daher auf die Zeit zwischen
dem Abschlussstichtag und dem Tag der letzten Aufstellung des Jahresabschlusses beziehen, beeinflussen den
von der Gemeinde zu bilanzierenden Wert und zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag
dann nicht mehr so, wie sie zu diesem Zeitpunkt waren. Dazu zählt z. B. die Wertminderung einer gemeindlichen
Immobilie in der Zeit der Aufstellung des Jahresabschlusses der Gemeinde. Eine solche Wertminderung kann
nicht auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres bezogen werden.
1.4 Die Berücksichtigung der Entlastung des Bürgermeisters
Die Ratsmitglieder im Rat der Gemeinde entscheiden persönlich über die Entlastung des Bürgermeisters hinsichtlich
seiner Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr (vgl. § 96 Absatz 1
Satz 4 GO NRW). Die Entlastung ist dabei eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass aufgrund des
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vorgelegten Jahresabschlusses und der vorgenommenen Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss
keine Einwendungen gegen die ausgeübte Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. Im Rahmen
ihrer Beratungen über den gemeindlichen Jahresabschluss und der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters
haben die Ratsmitglieder daher die Haushaltsführung des Bürgermeisters im abgelaufenen Haushaltsjahr
zu würdigen.
Die Bedeutung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder erfordert daher einen gemeindlichen
Jahresabschluss, der durch den Rechnungsprüfungsausschuss insgesamt, also auch hinsichtlich seiner haushaltsmäßigen
Ordnungsmäßigkeit und unter Beachtung der Rechnungslegungsvorschriften geprüft wurde. Die
Ratsmitglieder benötigen daher im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch Informationen
über die Ordnungsmäßigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Bezug auf die Einhaltung der haushaltswirtschaftlichen
Vorgaben der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans. Dazu gewonnene Erkenntnisse
sollten im Prüfungsbericht enthalten sein. Nur mit diesen Informationen werden die Ratsmitglieder in die Lage
versetzt, die Tätigkeit des Bürgermeisters in Bezug auf die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im
abgelaufenen Haushaltsjahr beurteilen zu können.
1.5 Der Berichtigungsbedarf im Zeitraum der Prüfung
Im Zeitraum der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich in besonderen Fällen aus Sicht der
gemeindlichen Verwaltung noch ein Berichtigungsbedarf ergeben. Diese Sachlage erfordert, dass der Rechnungsprüfungsausschuss
derartige Erfordernisse in seine Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses einbezieht,
soweit diese Gegebenheiten nicht im Rahmen der Prüfungstätigkeiten erkannt worden sind. In solchen
Fällen hat der Rechnungsprüfungsausschuss zu entscheiden, wie dieser Berichtigungsbedarf zu behandeln ist.
Er hat dabei zu berücksichtigen, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu vermitteln hat. Seine Prüfung ist auf dieses Ziel
und auf einen objektiv richtigen Jahresabschluss der Gemeinde ausgerichtet.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat in diesem Zusammenhang aber zu beurteilen, ob der von der gemeindlichen
Verwaltung vorgetragene Berichtigungsbedarf im Rahmen der Prüfung zur Umsetzung kommt bzw. ein
entsprechender Austausch der Jahresabschlussunterlagen erfolgen soll. Der Ausschuss hat daher die Berichtigungsvorschläge
danach zu prüfen, ob sie einen erkannten Fehler beseitigen oder wertaufhellende oder wertbegründende
Sachverhalte zum Inhalt haben. Er muss in diesem Zusammenhang dann eine Berichtigung ablehnen,
wenn diese mit den haushaltsrechtlichen Gegebenheiten nicht in Einklang steht.
Zur Ablehnung kommen daher i.d.R. vorgetragene Berichtigungen aufgrund wertaufhellender Sachverhalte, denn
der 31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres stellt den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips
durch die Gemeinde dar. Diese Beschränkung ist sachgerecht, denn bis zu diesem Zeitpunkt muss
der gemeindliche Jahresabschluss aufgestellt sein. Auch Berichtigungen aufgrund wertbegründender Sachverhalte
sind abzulehnen, weil sich die Sachverhalte auf Gegebenheiten nach dem Abschlussstichtag beziehen. Sie
betreffen damit nicht das abgelaufene Haushaltsjahr, für das der zu prüfende Jahresabschluss von der Gemeinde
aufgestellt worden ist.
1.6 Die Nachtragsprüfungen
Bei den Beratungen des Rates über den geprüften Jahresabschluss der Gemeinde kann sich in besonderen
Fällen noch ein Änderungsbedarf ergeben. Diese Sachlage erfordert, dass der Rechnungsprüfungsausschuss
nach Abschluss seiner Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses noch eine ergänzende Prüfung wegen der
Änderungen des Jahresabschlusses vornehmen muss (vgl. § 59 Absatz 4 GO NRW). Diese ergänzende Prüfung
GEMEINDEORDNUNG 949

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§ 101 GO NRW
ist erforderlich, soweit die örtlich vorgenommenen Änderungen erheblich für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
oder die wirtschaftliche Lage der Gemeinde oder die Darstellung im gemeindlichen Jahresabschluss sind.
Sofern in solchen Fällen ggf. Dritte an der Jahresabschlussprüfung als Prüfer beteiligt waren, bedarf es für die
Nachtragsprüfung keiner erneuten förmlichen Auswahl und Bestellung, weil sich deren Prüfungsauftrag grundsätzlich
auf den Jahresabschluss insgesamt vor dem Zeitpunkt seiner Feststellung bezieht. Gleichwohl sollte
geprüft werden, ob einem Dritten nicht lediglich ein fachlicher Teilauftrag erteilt wurde, sodass bei einer Einbeziehung
eines Dritten in die Nachprüfung es einer weiteren bzw. gesonderten Beauftragung bedarf. Der Umfang
einer Nachtragsprüfung beim gemeindlichen Jahresabschluss hängt dabei vom Umfang der vorgenommenen
Änderungen ab.
Alle von den Änderungen betroffenen Jahresabschlussunterlagen sind erneut zu prüfen. In dieser Prüfung ist
auch die Zulässigkeit der vorgenommenen Änderungen ein Prüfungsgegenstand. Außerdem muss geprüft werden,
ob der Jahresabschluss noch seiner Aufgabe gerecht wird, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Dabei können
durchaus weitere Anpassungen erforderlich werden, damit der Jahresabschluss in der geänderten Fassung den
Anforderungen genügt.
Diese Vorgaben können dazu führen, dass regelmäßig alle Unterlagen zu überprüfen sind. Die Ergebnisrechnung,
die Finanzrechnung, die Bilanz und der Anhang müssen dabei in neuer Form vorliegen. Ob und inwieweit
auch alle Teilrechnungen geändert werden müssen und inwieweit der gemeindliche Lagebericht einer Anpassung
bedarf, ist im örtlichen Einzelfall zu entscheiden. Das Ergebnis einer Nachtragsprüfung ist in einem gesonderten
Nachprüfungsbericht darzustellen und die Art und der Umfang dieser Prüfung sind zu erläutern. Der erstellte
Bestätigungsvermerk bleibt jedoch grundsätzlich wirksam. Er ist jedoch ggf. entsprechend dem Prüfungsergebnis
zu ergänzen bzw. anzupassen.
In den Fällen, in denen die Nachprüfung zu dem Ergebnis führt, dass der ursprüngliche Bestätigungsvermerk
aufrechterhalten werden kann, soll dieses durch eine entsprechende Ergänzung des Vermerks deutlich gemacht
werden. Auch Einschränkungen bis hin zur Versagung des Bestätigungsvermerks aufgrund der nachträglichen
Änderungen sind entsprechend zu kennzeichnen. In jedem Fall muss aus den dem Rat vorzulegenden Unterlagen
ein Zusammenhang zum bisherigen Jahresabschluss, ggf. mindestens durch eine gesonderte Erklärung,
erkennbar und herstellbar sein. Der Umfang der Berichterstattung sowie die Beifügung von Unterlagen obliegen
dem Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfenden in eigener Verantwortung, jedoch unter der Prämisse, dass
aus den Unterlagen der gemeindliche Jahresabschluss in seiner neuen Form einwandfrei und eindeutig erkennbar
und nachvollziehbar wird.
1.7 Der Abschluss der Prüfung
Die für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erforderliche örtliche Prüfung ist erst dann vom
örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss ordnungsgemäß durchgeführt worden, wenn dem Rat der Gemeinde ein
Prüfungsbericht und ein Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über die Versagung vorgelegt worden ist. Er hat
bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks über seine
Versagung die Vorschriften de§ 101 Absatz 4 bis 7 GO NRW zu beachten. Der Bestätigungsvermerk ist danach
in den Prüfungsbericht aufzunehmen und unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses
zu unterzeichnen. Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“
können dabei als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden.
GEMEINDEORDNUNG 950

2. Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen
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§ 101 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die auch im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
relevant sind, hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung um weitere Grundsätze ergänzt. Für die Prüfung des
handelsrechtlichen Jahresabschlusses haben sich die „Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“
entwickelt, die entsprechend beim gemeindlichen Jahresabschluss Anwendung finden können. Diese Grundsätze,
die i.d.R. Mindeststandards für die Abschlussprüfung festlegen, sind nicht gesetzlich bestimmt. Sie werden
aus unterschiedlichen Quellen abgeleitet, denn die Abschlussprüfung wird grundsätzlich mit dem Ziel durchgeführt,
dass die Prüfer unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit zutreffende Prüfungsaussagen
treffen können.
In diesem Zusammenhang hat z. B. das IDW verschiedene Grundsätze zur Durchführung von Abschlussprüfungen
sowie zu den darin vorzunehmenden Prüfungshandlungen bestimmt. Dabei sind z. B. herausragende Themen
die Qualitätssicherung, der Prüfungsansatz, die Prüfungsdurchführung, der Prüfungsbericht und der Bestätigungsvermerk,
die um Rechnungslegungshinweise ergänzt werden. Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen
durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze
für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen
ist die Abschlussprüfung u.a. angemessen durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren. Die
von den Prüfern anzuwendenden Grundsätze betreffen die folgenden Bereiche (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Durchführung von Abschlussprüfungen
Die Grundsätze für Wirtschaftsprüfer betreffen z.B. folgende Bereiche:
- den Prüfungsauftrag
- die Information des Prüfers
- die Prüfungsplanung
- die Prüfungsdurchführung, auch in Teilschritten
- die Prüfungsdokumentation
- die Erteilung von Bestätigungsvermerken
- die Berichterstattung (Prüfungsbericht)
Abbildung 191 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Durchführung von Abschlussprüfungen“
Für die Jahresabschlussprüfung bestehen noch weitere ergänzende Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger
Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung
von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. Die Ziele der Prüfung und der Prüfungsgegenstand
bestimmen dabei die Prüfungsinhalte, sodass sich wie bisher der Umfang und der Inhalt der Prüfung grundsätzlich
auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft erstrecken müssen.
Es muss in der Abschlussprüfung beurteilt werden, ob der Jahresabschluss den gesetzten Vorgaben entspricht
und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.
GEMEINDEORDNUNG 951

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§ 101 GO NRW
Durch die Prüfung wird die Verlässlichkeit der im Jahresabschluss enthaltenen Informationen erhöht, denn die
Prüfung stellt eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion dar. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen ist
die einzelne Abschlussprüfung auch angemessen zu dokumentieren. Diese Erfassung dient u.a. dazu, Informati-
onen, die zum Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, zu stützen und nachvollziehbar
zu machen. Die Unterlagen des Abschlussprüfers über die jeweilige Jahresabschlussprüfung sind,
soweit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde angehört, entsprechend den Vorschriften über
die Aufbewahrung von gemeindlichen Unterlagen aufzubewahren (vgl. § 58 GemHVO NRW).
3. Der Bestätigungsvermerk
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat das Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses in einem
Bestätigungsvermerk zusammenzufassen. Der Bestätigungsvermerk muss daher ein Gesamturteil über das Prüfungsergebnis
unter Einbeziehung des Prüfungsumfanges enthalten (Prüfungsurteil). Dabei soll das Gesamturteil
nicht als Addition vieler Einzelurteile verstanden werden, sondern durch Gewichtung der Beurteilung einzelner
Prüfungsergebnisse gebildet werden. Es muss dabei geklärt werden, ob der gemeindliche Jahresabschluss ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Das Ergebnis der Prüfung des
gemeindlichen Jahresabschlusses soll dabei im Bestätigungsvermerk regelmäßig in positiver Form dargestellt
werden.
Der Bestätigungsvermerk muss auch eine zweifelsfreie Beurteilung des Prüfungsergebnisses enthalten. Dazu
benennt die Vorschrift vier Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks, von der uneingeschränkten
Bestätigung bis zur Erklärung des Rechnungsprüfungsausschusses, dass er sich außerstande sieht, ein Urteil
über den geprüften Abschluss abzugeben. In diesem Rahmen sind nur bei Verstößen ggf. Einschränkungen
möglich, z.B. wenn gesetzliche Vorschriften, Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet
worden sind.
Der Rechnungsprüfungsausschuss darf daher seinen Bestätigungsvermerk erst erteilen, wenn er seine Prüfung
materiell abgeschlossen und er sich ein Gesamturteil gebildet hat. Die Inhalte der einzelnen Tenorierungen des
Bestätigungsvermerks über die gemeindliche Abschlussprüfung werden in den Absätzen 4 und 5 der Vorschrift
näher bestimmt. Daraus ergeben sich grundsätzlich die folgenden grundsätzlichen Arten von Bestätigungsvermerken
(vgl. Abbildung).
Uneingeschränkter
Bestätigungsvermerk
Die gemeindliche Buchführung
wird ordnungsgemäß erledigt.
Die gemeindliche Inventur und
die Aufstellung des Inventars
sind ordnungsgemäß erfolgt.
Der gemeindliche Jahresabschluss
ist ordnungsgemäß.
Die Arten gemeindlicher Bestätigungsvermerke
Eingeschränkter
Bestätigungsvermerk
In der gemeindlichen Buchführung
bestehen erhebliche Mängel
in der örtlichen Umsetzung.
Es wurden gewichtige Verstöße
gegen Ansatz-, Ausweis- und
Bewertungsvorschriften festgestellt.
Es wurden gewichtige Verstöße
gegen gesetzliche Vorschriften,
Satzungen und andere rechtliche
Vorgaben festgestellt.
GEMEINDEORDNUNG 952
Versagung des
Bestätigungsvermerks
In der gemeindlichen Buchführung
bestehen schwerwiegende
Mängel in der örtlichen Umsetzung.
Es wurden schwerwiegende
Verstöße gegen Ansatz-, Ausweis-
und Bewertungsvorschriften
festgestellt.
Es wurden schwerwiegende
Verstöße gegen gesetzliche
Vorschriften, Satzungen und
andere rechtliche Vorgaben
festgestellt.

Uneingeschränkter
Bestätigungsvermerk
Der gemeindliche Jahresabschluss
ergibt ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde.
Der Lagebericht der Gemeinde
steht im Einklang mit dem
gemeindlichen Jahresabschluss
und erfüllt in ausreichendem
Maße die Aufgaben nach § 48
GemHVO NRW bzw. enthält
dazu die notwendigen Angaben
und Informationen, z. B. über
die Chancen und Risiken für die
wirtschaftliche Entwicklung der
Gemeinde.
Der Abschlussprüfer kann ohne
Einschränkungen eine positive
Gesamtaussage über den
gemeindlichen Jahresabschluss
treffen.
Das haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde gilt
insgesamt als ordnungsgemäß.
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§ 101 GO NRW
Die Arten gemeindlicher Bestätigungsvermerke
Eingeschränkter
Bestätigungsvermerk
Der gemeindliche Anhang erfüllt
nicht in einem ausreichenden
Maße die an ihn gestellten
Anforderungen, weil z.B. gewichtige
Angaben unterblieben
oder Informationen weggelassen
wurden.
Der gemeindliche Lagebericht
weist erhebliche Mängel auf,
weil gewichtige Aussagen zur
Vermögens-, Schulden-, Ertrags-
und Finanzlage der
Gemeinde nicht darin enthalten
sind und über die Chancen und
Risiken für die wirtschaftliche
Entwicklung der Gemeinde
nicht in einem ausreichenden
Maße berichtet wird.
Dem Abschlussprüfer ist trotz
wesentlicher Beanstandungen
oder ggf. kleinerer Prüfungshemmnisse
noch möglich, eine
positive Gesamtaussage über
den gemeindlichen Jahresabschluss
zu treffen.
Örtliches Gesamtbild
Das haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde gilt
insgesamt noch als ordnungsgemäß.
GEMEINDEORDNUNG 953
Versagung des
Bestätigungsvermerks
Der gemeindliche Anhang erfüllt
in einem wesentlichen Umfang
nicht die an ihn gestellten Anforderungen,
weil z.B. wesentliche
Angaben und Informationen
unterblieben sind.
Der gemeindliche Lagebericht
weist wesentliche Mängel auf,
weil Aussagen zur Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde nicht darin
enthalten sind und über die
Chancen und Risiken für die
wirtschaftliche Entwicklung der
Gemeinde nicht berichtet wird.
Der Abschlussprüfer ist nach
Ausschöpfung aller angemessenen
Möglichkeiten nicht in der
Lage, eine Beurteilung abzugeben.
Er kann wegen bestehender
Prüfungshemmnisse keine
Aussage mehr treffen, um aus
seiner Prüfung heraus ein
Gesamtbild über den gemeindlichen
Jahresabschluss zu
entwickeln und kann daher
auch keine positive Gesamtaussage
mehr zum gemeindlichen
Jahresabschluss treffen.
Das haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde gilt
insgesamt nicht mehr als ordnungsgemäß.
Abbildung 192 „Die Arten gemeindlicher Bestätigungsvermerke“
Aufgrund der fachlichen Grundsätze entstehen Klarstellungen und dadurch detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk,
denn dieser soll das getroffene Gesamturteil über den gemeindlichen Jahresabschluss wieder
spiegelt. Der Inhalt des Bestätigungsvermerks wird dabei durch das Ziel der Jahresabschlussprüfung bestimmt.
Außerdem entfaltet er eine rechtliche Wirkung dadurch, dass nach seiner Erstellung und Unterzeichnung gilt die
Jahresabschlussprüfung als abgeschlossen und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft. Erst danach kann
der gemeindliche Jahresabschluss vom Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW). Es
liegt in der Verantwortung des Rechnungsprüfungsausschusses, ob und in welchem Umfang sein Bestätigungsvermerk
auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung oder von Dritten als
Prüfer aufgebaut worden ist.

4. Die Übergabe des Jahresabschlusses zur Prüfung
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§ 101 GO NRW
Der gemeindliche Jahresabschluss ist durch den Bürgermeister dem Rat der Gemeinde als Kollegialorgan zur
Feststellung zuzuleiten (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Zum Budgetrecht des Rates gehört es, nach Ablauf
des Haushaltsjahres das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form des Jahresabschlusses festzustellen
(vgl. § 96 GO NRW). Dieses Recht beinhaltet aber auch die Pflicht, vor der Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses eine Prüfung in der Sache durchzuführen.
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates
der Gemeinde, einem Pflichtausschuss des Rates, der sich der örtlichen Rechnungsprüfung bedient (vgl. § 57
i.V.m. den § 59 GO NRW). Diese rechtlichen Gegebenheiten erfordern, dass eine Prüfung des Jahresabschlusses
mindestens durch den Rat beauftragt oder durch den Rechnungsprüfungsausschuss als gesetzlich zuständiger
Prüfungsausschuss eingeleitet werden muss.
Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen an den Rat der Gemeinde
wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die
Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird. Diese Tätigkeit erfolgt durch den Bürgermeister,
denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. §
47 Absatz 1 Satz 1 und § 48 Absatz 1 GO NRW). Der Rat nimmt daher den Entwurf des Jahresabschlusses entgegen,
um ihm dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung zu überweisen. Es soll dabei gewährleistet werden,
dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss
sachgerecht die Feststellung darüber treffen kann.
Aus dem Zusammenspiel der haushaltsrechtlichen Regelung kann auch abgeleitet werden, dass der Entwurf des
gemeindlichen Jahresabschlusses auch unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben werden
kann, wenn gleichzeitig der Rat darüber unterrichtet wird. Der Rat kann im Wege der Unterrichtung das Jahresergebnis
sowie Eckwerte der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zur Kenntnis nehmen, wie es auch bei einer
Zuleitung an den Rat bzw. über den Rat an den Rechnungsprüfungsausschuss möglich ist.
Die unmittelbare Übergabe des zu prüfenden Jahresabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss ist auch
unter dem Gesichtspunkt vertretbar, dass eine Beteiligung anderer Ausschüsse des Rates, z. B. des Finanzausschusses,
nicht der vorherigen Beteiligung des Rates bedarf. Die Verkürzung des Verfahrensweges führt daher
materiell zu keinen Einschnitten der Rechte des Rates noch der Zwecke, auf die die haushaltsrechtlichen Vorschriften
ausgerichtet sind. Eine solche Vorgehensweise kann daher als sachgerecht im Sinne der Feststellung
des Jahresabschlusses durch den Rat anzusehen werden.
In die örtliche Abwägung, ob eine direkte Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den
Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen soll, müssen die genannten Gegebenheiten, aber auch die Einhaltung
der gesetzlich bestimmten Frist für die Feststellung des Jahresabschlusses (spätestens 31. Dezember des dem
Haushaltsjahr folgenden Jahres), einbezogen werden. Eine unmittelbare Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen
Jahresabschlusses an die örtliche Rechnungsprüfung, ohne eine vorherige Beteiligung des Rates oder des
Rechnungsprüfungsausschusses, ist dabei jedoch nicht zulässig, auch wenn die Prüfung des Jahresabschlusses
zu den gesetzlichen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehört.
GEMEINDEORDNUNG 954

II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Prüfungsrahmen):
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1.1 Zu Satz 1 (Prüfungszuständigkeit und Prüfungsinhalte):
1.1.1 Die Zuständigkeiten des Rechnungsprüfungsausschusses
Nach der Vorschrift ist der Jahresabschluss vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Damit wird die dem örtlichen
Rechnungsprüfungsausschuss obliegende Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses nochmals ausdrücklich
hervorgehoben (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Die Verantwortlichkeit des Rechnungsprüfungsausschusses
für die Prüfung des Jahresabschlusses wird auch dadurch deutlich, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses
den Bestätigungsvermerk, der entsprechend des durchgeführten Prüfungsumfanges und des
Prüfungsergebnisses zu formulieren ist, mit Angabe des Ortes und des Datums eigenhändig zu unterzeichnen hat
(vgl. § 101 Absatz 7 GO NRW).
Um den Zielen und Zwecken der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung nachzukommen, muss dieser Prüfung
nicht nur eine vielfältige Informationsbeschaffung vorausgehen, sondern auch die Vorbereitung der Abschlussprüfung
muss abgestimmt zwischen der Gemeindeverwaltung, dem Rechnungsprüfungsausschuss und den Abschlussprüfern
erfolgen, denen sich der Rechnungsprüfungsausschuss bedient (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
Dabei ist vom Rechnungsprüfungsausschuss zu beachten, dass der Rat der Gemeinde bis zum 31. Dezember
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres den Jahresabschluss festzustellen hat (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW). Er
hat daher den Ablauf seiner Prüfung entsprechend zu gestalten.
1.1.2 Inhalte der Jahresabschlussprüfung
Die Vorschrift benennt auch ausdrücklich die Prüfungsinhalte für die örtliche Jahresabschlussprüfung. Der gemeindliche
Jahresabschluss ist danach dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des Jahresabschlusses soll sich zudem darauf
erstrecken, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen, z.B. die gemeindliche Haushaltssatzung,
und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, z. B. die örtlichen Vorschriften auf der Grundlage des
§ 31 GemHVO NRW beachtet worden sind.
In die örtliche Prüfung sind auch die gemeindliche Buchführung, die durchgeführte Inventur, das aufgestellte
Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen.
Dazu wird noch bestimmt, dass der gemeindliche Lagebericht darauf zu prüfen ist, ob er mit dem Jahresabschluss
der Gemeinde in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Diese Vorgaben beinhalten auch eine
Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung, bei der die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden
Satzungen im Blickfeld stehen.
Im gemeindlichen Bereich muss dabei die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung
(vgl. § 78 GO NRW) nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden
Haushaltsplan (vgl. § 79 GO NRW) näher ausgestaltet wird. Daraus entsteht wiederum die Verpflichtung,
auch die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr und nicht nur deren Ergebnis in die
Jahresabschlussprüfung einzubeziehen. Die tatsächliche Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans mit den
GEMEINDEORDNUNG 955

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§ 101 GO NRW
darin enthaltenen Ermächtigungen des Rates der Gemeinde zeigt sich insbesondere im Plan-/Ist-Vergleich, der in
der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung enthalten ist. Dadurch besteht im gemeindlichen Jahresabschluss
eine Verbindung zwischen dem Haushaltsplan der Gemeinde und ihrer Haushaltsabrechnung, die auch in der
Jahresabschlussprüfung zu berücksichtigen ist.
1.1.3 Die Durchführung der Jahresabschlussprüfung
1.1.3.1 Die Prüfungsplanung
Die Aufgabe „Durchführung der Jahresabschlussprüfung“ erfordert von allen daran Beteiligten eine sachliche und
zeitliche Prüfungsplanung und die Festlegung von Informationsbeschaffungsprozessen. Die Prüfung setzt aber
auch eine Einschätzung des Prüfungsrisikos sowie eine Prüfungsstrategie voraus, um die Richtigkeit der zu treffenden
Prüfungsaussagen zu gewährleisten. Auch die Festlegung von Wesentlichkeitsgrenzen sowie und Plausibilitätsbeurteilungen
gehören zu den notwendigen Vorbereitungen.
In die Vorüberlegungen für die örtliche Prüfung sollte ebenso einbezogen werden, welche kompetenten Personen
bei der Klärung von Zweifelsfragen hinzugezogen werden können, um Fehleinschätzungen entgegen zu wirken.
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist daher auch den Grundsätzen der risikoorientierten Prüfung und der
Wesentlichkeit in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Dabei sind die örtliche Situation der Gemeinde und
der Umfang und die Form der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie die Komplexität der gemeindlichen Geschäfte
und deren Risikogehalt zu berücksichtigen.
Zu den Prüfungsvorbereitungen gehört aber auch die Beauftragung Dritter nach § 103 Absatz 5 GO NRW, wenn
sich die örtliche Rechnungsprüfung zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen will. Sie hat dabei auch das
Vorliegen von Ausschlussgründen zu prüfen (vgl. § 103 Absatz 7 GO NRW). Außerdem ist auch auf eine ausreichende
Dokumentation der Vorgänge bei der Ausführung der Prüfungstätigkeiten im Rahmen der Jahresabschlussprüfung
zu achten. Es ist dabei nicht ausreichend, nur das Ergebnis der durchgeführten Prüfung durch
den Prüfungsbericht und den Bestätigungsvermerk nach § 101 Absatz 3 GO NRW zu dokumentieren. Entstandene
Dokumente in Papierform können dabei auch eingescannt werden, damit sie in elektronischer Form verfügbar
sind, jedoch muss immer der vollständige Inhalt auf dem Datenträger ersichtlich sein.
1.1.3.2 Der Zeitraum der Jahresabschlussprüfung
Für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung ist gesetzlich nicht ausdrücklich ein abgegrenzter Zeitraum
bestimmt worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Jahresabschlusses in den Verfahrensablauf
der Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, dass für die Durchführung
der Prüfung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Zu berücksichtigen ist einerseits, dass der Bürgermeister
den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres
folgenden Jahres dem Rat zuzuleiten hat (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Andererseits hat der
Rat der Gemeinde spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom
Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch einen Beschluss festzustellen (vgl. § 96 Absatz
1 Satz 1 GO NRW).
In diesem Zeitraum muss die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfolgen. Es ist dabei zu berücksichtigen,
dass sich der Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen hat oder, soweit
eine solche nicht besteht, sich Dritter gem. § 103 Absatz 5 GO NRW bedienen kann (vgl. § 59 Absatz 3 GO
NRW). Die gemeindlichen Organe müssen aber die gesetzlich zugelassenen Fristen nicht vollausschöpfen. Die
für die tatsächliche Durchführung der Jahresabschlussprüfung verfügbare Zeit kann daher ggf. auch noch reduzieren
werden, um ein Prüfungsergebnis vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung für das neue
GEMEINDEORDNUNG 956

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§ 101 GO NRW
Haushaltsjahr verfügbar zu haben. Diese „Verkürzung“ ist auch geboten, denn die zuprüfenden Daten der Ergebnisrechnung
und der Finanzrechnung der Gemeinde stellen als Ist-Werte die Ausgangsdaten im Haushaltsplan
für das neue Haushaltsjahr dar (vgl. § 1 GemHVO NRW). Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindli-
chen Jahresabschlusses ist daher auch vom Gesetzgeber grundsätzlich gewollt, denn die Ergebnisse des gemeindlichen
Jahresabschlusses sollen so schnell wie möglich auch in der laufenden Haushaltsausführung die
notwendige Berücksichtigung finden. Die gemeindliche Aufsichtsbehörde ist ebenfalls an einer zeitnahen Anzeige
des festgestellten Jahresabschlusses nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres interessiert.
1.1.3.3 Die Prüfung der „Jahreseröffnungsbilanz“
In die gemeindliche Abschlussprüfung muss ggf. in Einzelfällen, ausgehend von der gemeindlichen Haushaltssatzung
auch der bilanzielle Anfangsbestand des Haushaltsjahres einbezogen werden. Ein solches Erfordernis besteht
insbesondere dann, wenn von der Gemeinde die auf den vorhergehenden Jahresabschluss angewandten
Bewertungsmethoden in einem wesentlichen Umfang nicht bei dem folgenden Jahresabschluss beibehalten werden.
In solchen Fällen besteht dann oftmals nur noch ein geringer bilanzieller Zusammenhang zwischen einzelnen
Posten der Schlussbilanz des abgelaufenen Haushaltsjahres und den Posten der Jahreseröffnungsbilanz des
folgenden Haushaltsjahres.
Der Abschlussprüfer muss dann bei den einzelnen neuen Wertansätzen abschätzen, ob diese für den gemeindlichen
Jahresabschluss vertretbare Anfangswerte darstellen und ob die Umstellungseffekte zutreffend behandelt
wurden. Mit einer solchen Prüfung wird gleichzeitig die Richtigkeit der Umstellung in der neuen Bewertung bzw.
bei den Bewertungsmethoden bestätigt. Die Veränderungen im Übergang zwischen den Haushaltsjahren müssen
von der Gemeinde transparent gemacht und dokumentiert werden. Eine eigenständige Jahreseröffnungsbilanz
stellt dabei eine sichere Methode dar, eine vorgenommene bilanzwirksame Umstellung nachvollziehbar zu machen
und zu dokumentieren.
1.2 Zu Satz 2 (Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung):
1.2.1 Allgemeine Bedingungen
Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses darauf, ob die gesetzlichen
Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden
sind. Die Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen Vorschriften beinhaltet daher auch eine
Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung in Bezug auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde im abgelaufenen
Haushaltsjahr und die dazu örtlich festgelegten Geschäftsprozesse. Zum Gegenstand dieser Prüfung sind dabei
auch die gesetzlich bestimmten Verfahren zu machen, sodass nicht nur die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
in die Prüfungshandlungen einzubeziehen ist, sondern auch die Aufstellung und Beschlussfassung
der jährlichen Haushaltssatzung dazu gehören. Das Prüfungsergebnis steht daher auch mit der von den Ratsmitgliedern
zu beschließenden Entlastung des Bürgermeisters in einem unmittelbaren Zusammenhang (vgl. § 96
Absatz 1 Satz 4 GO NRW).
Bei der Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung muss vermieden werden, dass diese Prüfung als "Sonderprüfung"
zu verstehen ist oder dass i.V.m. den fachlichen Prüfungshandlungen es zu einer "Doppelprüfung" kommt.
In die Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung sollten daher auch nicht Sachverhalte und Fragen der Gemeindeverfassung
einbezogen werden, die Gegenstand der gemeindlichen Rechtsaufsicht sind. Sofern aber daraus
wirtschaftliche Wirkungen ausgehen, die im gemeindlichen Jahresabschluss aufzuzeigen sind, müssen diese ggf.
in die Prüfungshandlungen einbezogen werden. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde
der Gemeinde bei den gemeindlichen Anzeigen i.d.R. in ihre Beurteilung auch die Leistungsfähigkeit der Gemeinde
einzubeziehen hat.
GEMEINDEORDNUNG 957

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§ 101 GO NRW
In der Abschlussprüfung muss außerdem die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung
als rechtliche Vorgabe für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr nicht
für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden Haushaltsplan näher ausgestaltet
wird. Für die Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung innerhalb der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
ist deshalb einerseits zu berücksichtigen, dass der Haushaltsplan hinsichtlich der Ausführung der Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr verbindlich für die gemeindliche Verwaltung ist (vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO
NRW). Andererseits hat die örtliche Rechnungsprüfung die Aufgabe, die Geschäftsvorfälle der Gemeinde, die in
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfasst werden, zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses der
Gemeinde laufend, d. h. soweit gemeindliche Vorgänge im gesamten Haushaltsjahr entstehen, zu prüfen (vgl. §
103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW).
Die Ordnungsmäßigkeitsprüfung soll dabei feststellen, ob das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde im
Haushaltsjahr richtig und vollständig unter Einbeziehung der haushaltsmäßigen Ermächtigungen des Rates der
Gemeinde als Bewirtschaftungsrahmen nachgewiesen wird. Die dazu gehörige Rechtmäßigkeitsprüfung umfasst
dabei regelmäßig die Beurteilung des gemeindlichen Verwaltungshandelns dahin gehend, ob die rechtlichen
Vorgaben bei der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans beachtet und eingehalten worden sind (vgl. § 79
GO NRW). Diese Prüfungen sind insoweit geboten, denn die haushaltsmäßigen Vorschriften sehen oftmals besondere
Verfahrenshandlungen durch die Gemeinde vor, die sich auch auf die Ausführung des Haushaltsplans
und das Buchungsgeschehen in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung auswirken können. Solche Sachverhalte
fallen daher auch in den Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung.
Im Rahmen der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich zudem
ergeben, dass die Gemeinde zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses verpflichtet ist, dieser Verpflichtung
aber noch nicht nachgekommen ist. In diesen Fällen sind dem Bürgermeister der Gemeinde entsprechende Hinweise
zu geben. Dieser Verstoß gegen gesetzliche Pflichten ist jedoch nicht Gegenstand der originären Jahresabschlussprüfung
und berührt diese Prüfung daher hinsichtlich des Prüfungsergebnisses nicht. Ein solcher Verstoß
soll daher auch nicht zwingend zu einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks aus der örtlichen Jahresabschlussprüfung
führen.
1.2.2 Die gesetzlichen Haushaltsvorschriften
1.2.2.1 Allgemeine Zusammenhänge
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss erstreckt sich nach
der Vorschrift auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften beachtet worden sind. Diese Regelung soll nach
ihrem Sinn und Zweck bewirken, dass bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses die gesamten Vorschriften
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft berücksichtigt werden. Daraus folgt, dass die in den haushaltsrechtlichen
Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung, die Haushaltsausführung
und die Haushaltsrechnung in die haushaltsjahrbezogene Abschlussprüfung einzubeziehen sind.
1.2.2.2 Die Vorschriften für die Haushaltsplanung
Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen auch
die in den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung,
soweit sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden (vgl.
nachfolgende Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 958

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 101 GO NRW
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsplanung
Haushaltsplanung
in der Gemeindeordnung
8. Teil
Haushaltswirtschaft
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze
§ 76 Haushaltssicherungskonzept
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung
§ 78 Haushaltssatzung
§ 79 Haushaltsplan
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung
§ 81 Nachtragssatzung
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige
Aufwendungen und Auszahlungen
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen
§ 86 Kredite
9. Teil
Sondervermögen,
Treuhandvermögen
§ 97 Sondervermögen
§ 98 Treuhandvermögen
§ 99 Gemeindegliedervermögen
§ 100 Örtliche Stiftungen
GEMEINDEORDNUNG 959
Haushaltsplanung
in der Gemeindehaushaltsverordnung
Erster Abschnitt
Haushaltsplan
§ 1 Haushaltsplan
§ 2 Ergebnisplan
§ 3 Finanzplan
§ 4 Teilpläne
§ 5 Haushaltssicherungskonzept
§ 6 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung
§ 7 Vorbericht
§ 8 Stellenplan
§ 9 Haushaltsplan für zwei Jahre
§ 10 Nachtragshaushaltsplan
Zweiter Abschnitt
Planungsgrundsätze und Ziele
§ 11 Allgemeine Planungsgrundsätze
§ 12 Ziele, Kennzahlen zur Zielerreichung
§ 13 Verpflichtungsermächtigungen
§ 14 Investitionen
§ 15 Verfügungsmittel
§ 16 Fremde Finanzmittel
§ 17 Interne Leistungsbeziehungen
§ 18 Kosten- und Leistungsrechnung
§ 19 Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung
§ 35 Abschreibungen
§ 36 Rückstellungen
Fünfter Abschnitt
Vermögen und Schulden
Abbildung 193 „Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsplanung“
1.2.2.3 Die Vorschriften für die Haushaltsausführung
Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen die in
den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsausführung,
soweit sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. Die
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr bildet eine Grundlage für die Erfüllung der
Aufgaben der Gemeinde.
Die Gemeinde hat auch bei der Ausführung ihrer gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr darauf
Rücksicht zu nehmen, dass die Kosten der Leistungen und der Einrichtungen letztlich von den Bürgern durch
Steuern und Abgaben aufgebracht werden. Diese Sachlage verpflichtet sie ganz besonders zu einer wirtschaftlichen,
effizienten und sparsamen Haushaltsführung (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Das gemeindliche
Haushaltsrecht sieht dafür eine Reihe von Grundsätzen und Geboten sowohl in der Gemeindeordnung als auch
in der Gemeindehaushaltsverordnung vor, die nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 101 GO NRW
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsausführung
Haushaltsausführung
in der Gemeindeordnung
8. Teil
Haushaltswirtschaft
§ 86 Kredite
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für
Dritte
§ 89 Liquidität
§ 90 Vermögensgegenstände
§ 93 Finanzbuchhaltung
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung
10. Teil
Rechnungsprüfung
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
9. Teil
Sondervermögen,
Treuhandvermögen
§ 97 Sondervermögen
§ 98 Treuhandvermögen
§ 99 Gemeindegliedervermögen
§ 100 Örtliche Stiftungen
GEMEINDEORDNUNG 960
Haushaltsausführung
in der Gemeindehaushaltsverordnung
Dritter Abschnitt
Besondere Vorschriften
für die Haushaltswirtschaft
§ 20 Grundsatz der Gesamtdeckung
§ 21 Bildung von Budgets
§ 22 Ermächtigungsübertragung
§ 23 Bewirtschaftung und Überwachung
§ 24 Haushaltswirtschaftliche Sperre,
Unterrichtungspflicht
§ 25 Vergabe von Aufträgen
§ 26 Stundung, Niederschlagung und Erlass
Vierter Abschnitt
Buchführung, Inventar,
Zahlungsabwicklung
§ 27 Buchführung
§ 28 Inventur, Inventar
§ 29 Inventurvereinfachungsverfahren
§ 30 Zahlungsabwicklung, Liquiditätsplanung
§ 31 Sicherheitsstandards und interne Aufsicht
Abbildung 192 „Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsausführung“
1.2.2.4 Die Vorschriften für die Haushaltsrechnung
Für den Jahresabschluss bestehen im gemeindlichen Haushaltsrecht eine Reihe von Grundsätzen und Geboten.
Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen die in
den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthaltenen Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsrechnung in
die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden (vgl. Abbildung).
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsrechnung
Haushaltsrechnung
in der Gemeindeordnung
8. Teil
Haushaltswirtschaft
§ 88 Rückstellungen
§ 89 Liquidität
§ 90 Vermögensgegenstände
§ 91 Inventur, Inventar und
Vermögensbewertung
§ 95 Jahresabschluss
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses
und Entlastung
Haushaltsrechnung
in der Gemeindehaushaltsverordnung
Fünfter Abschnitt
Vermögen und Schulden
§ 32 Allgemeine Bewertungsanforderungen
§ 33 Wertansätze für Vermögensgegenstände
§ 34 Bewertungsvereinfachungsverfahren
§ 35 Abschreibungen
§ 36 Rückstellungen

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 101 GO NRW
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsrechnung
Haushaltsrechnung
in der Gemeindeordnung
9. Teil
Sondervermögen,
Treuhandvermögen
§ 97 Sondervermögen
§ 98 Treuhandvermögen
§ 99 Gemeindegliedervermögen
§ 100 Örtliche Stiftungen
10. Teil
Rechnungsprüfung
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses,
Bestätigungsvermerk
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungs-
prüfung
§ 105 Überörtliche Prüfung
12. Teil
Gesamtabschluss
§ 116 Gesamtabschluss
§ 117 Beteiligungsbericht
GEMEINDEORDNUNG 961
Haushaltsrechnung
in der Gemeindehaushaltsverordnung
Sechster Abschnitt
Jahresabschluss
§ 37 Jahresabschluss
§ 38 Ergebnisrechnung
§ 39 Finanzrechnung
§ 40 Teilrechnungen
§ 41 Bilanz
§ 42 Rechnungsabgrenzungsposten
§ 43 Weitere Vorschriften zu einzelnen Bilanzposten
§ 44 Anhang
§ 45 Anlagenspiegel
§ 46 Forderungsspiegel
§ 47 Verbindlichkeitenspiegel
§ 48 Lagebericht
Siebter Abschnitt
Gesamtabschluss
§ 49 Gesamtabschluss
§ 50 Konsolidierung
§ 51 Gesamtlagebericht, Gesamtanhang
§ 52 Beteiligungsbericht
Neunter Abschnitt
Schlussvorschriften
§ 58 Aufbewahrung von Unterlagen,
Aufbewahrungsfristen
Abbildung 193 „Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsrechnung“
Diese Vorgaben wirken sich auf die Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus, denn der Bürgermeister
hat nach dem Ende seines auf das Haushaltsjahr begrenzten Auftrages, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde
nach der geltenden Haushaltssatzung zu führen und darüber Rechenschaft gegenüber dem Rat ablegen.
Der Bürgermeister hat dazu den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach
Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW).
1.2.3 Örtliche Satzungen
1.2.3.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss
auch darauf, ob die die gesetzlichen Vorschriften ergänzenden örtlichen Satzungen beachtet
worden sind. Die Gemeinden können nach § 7 GO NRW ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln. Neben

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§ 101 GO NRW
dieser Ermächtigung bestehen aber in Fachgesetzen weitere Ermächtigungen zum Erlass von gemeindlichen
Satzungen, z. B. in § 2 KAG NRW oder für Erschließungsbeitragssatzung in § 132 BauGB. Zu solchen gemeindlichen
Satzungen gehören vor allem die Hauptsatzung nach § 7 Absatz 3 GO NRW und die jährliche Haushalts-
satzung nach § 78 GO NRW.
1.2.3.2 Die gemeindliche Haushaltssatzung
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechtes
durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO NRW). Ein auf der beschlossenen
Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde
und der gemeindlichen Selbstverwaltung. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch
die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen getroffen werden
und die Haushaltssatzung alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält, die zur Ausführung und
Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde im betreffenden Haushaltsjahr notwendig sind.
Aus diesen Vorgaben entsteht, dass in die Prüfung der Einhaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung auch die
Einhaltung des Haushaltsplans und damit die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu prüfen ist. Es
muss als nicht ausreichend angesehen werden, wenn lediglich nur die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,
die in der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung sowie in der gemeindlichen Bilanz wieder gegeben
werden, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. So gehört z. B. zur Prüfung, ob die haushaltswirtschaftlichen
Vorschriften eingehalten worden sind, die Prüfung der Einhaltung der in der Haushaltssatzung
enthaltenen Kreditermächtigung und anderer örtlich bezogener Bewirtschaftungsvorgaben.
Zu den Prüfungsaufgaben gehört auch die Prüfung, ob außerhalb der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung
örtliche haushaltswirtschaftliche Maßnahmen veranlasst wurden und diese sich im zulässigen Rahmen der haushaltsrechtlichen
Vorgaben halten, z. B. über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen. Dadurch
wird deutlich, dass sich die Prüfung der Einhaltung der rechtlichen Bestimmungen im Rahmen der Prüfung des
gemeindlichen Jahresabschlusses nicht allein auf die Vorschriften über die Rechnungslegung beziehen darf.
1.2.4 Sonstige ortsrechtliche Bestimmungen
1.2.4.1 Allgemeine Sachlage
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss erstreckt sich nach
der Vorschrift auch darauf, ob die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Derartige örtliche
Regelungen werden durch Verordnungen, Tarife, Richtlinien u.a. in eigener Verantwortung der Gemeinde
festgelegt. Solche ortsrechtlichen Bestimmungen sind nach § 1 Absatz 2 BekanntmVO NRW wie gemeindliche
Satzungen bekannt zu machen.
1.2.4.2 Besondere Ratsbeschlüsse
Zu den sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen sind auch besondere Ratsbeschlüsse zu zählen, die auf Grund
ihrer Inhalte eigene haushaltswirtschaftliche Auswirkungen für das gleiche Haushaltsjahr oder auch für künftige
Haushaltsjahre haben, z. B. über gemeindliche Investitionen (vgl. § 14 GemHVO NRW) oder über überplanmäßige
und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen (vgl. § 83 Absatz 2 GO NRW). Derartige Beschlüsse
wirken sich unmittelbar auch auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres aus.
GEMEINDEORDNUNG 962

1.2.4.3 Örtliche Dienstanweisungen
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§ 101 GO NRW
Im Sinne der Sicherung des ordnungsmäßigen Verwaltungshandelns und der Gewährleistung einer wirtschaftlichen
Haushaltsführung sowie aufgrund des öffentlichen Verwaltungsrechts besteht für jede Gemeinde die generelle
Verpflichtung, ihr Handeln bzw. ihre Geschäftstätigkeit auf eine rechtliche Grundlage zu stellen. Es bestehen
daher für die örtliche Aufgabenerledigung durch die verwaltenden Stellen der Gemeinde, z.B. auch für die gemeindliche
Finanzbuchhaltung, darauf ausgerichtete örtliche Vorschriften, die vom Bürgermeister als organisatorische
und fachliche Vorgaben im Rahmen seiner Verantwortung für den Geschäftsgang in der gemeindlichen
Verwaltung zu erlassen sind.
Solche örtlichen Bestimmungen sollen einerseits ein ordnungsmäßiges Verwaltungshandeln sichern und eine
wirtschaftliche Haushaltsführung gewährleisten, andererseits aber auch die notwendige Überwachung und Kontrollen
ermöglichen. Das örtliche Regelwerk muss diesen Zwecken gerecht werden und kann daher nicht nur auf
dem Standardkatalog nach § 31 GemHVO NRW aufbauen, sondern muss auch die übrigen gesetzlichen Bestimmungen
des gemeindlichen Haushaltsrechts beachten. Diese enthalten weitere Regelungen über die Überwachung
und Kontrollen, z. B. die Vorgänge in der Finanzbuchhaltung laufend zu prüfen oder die gemeindliche
Zahlungsabwicklung dauernd zu überwachen (vgl. § 103 GO NRW).
Es können aber auch weitere Überwachungspflichten bestehen, z. B. die Aufsicht über die Finanzbuchhaltung
durch die Bürgermeisterin oder den Bürgermeister (vgl. § 31 Absatz 4 GO NRW). Dazu gehört auch, das örtliche
Regelungswerk so auszugestalten, dass die Anwendung seiner Bestimmungen prüffähig ist und die möglichen
Ermessensspielräume hinsichtlich des Handelns und der Verantwortlichkeiten der gemeindlichen Beschäftigten
erkennbar und nachvollziehbar gemacht werden, z. B. durch die konkrete Festlegung von Entscheidungsbefugnissen
oder die Bindung an Weisungen. Vor diesem Hintergrund und den entsprechenden örtlichen Dienstanweisungen
verfügt grundsätzlich jede Gemeinde über ein eigenständiges Überwachungs- und Kontrollinstrument,
das in der Privatwirtschaft als „Internes Kontrollsystem (IKS)“ bezeichnet wird.
Die Gemeinde muss insgesamt dafür Sorge tragen, dass die Überwachung und Kontrolle in der gemeindlichen
Verwaltung gesichert ist, auch wenn die örtliche Organisationshoheit eine Vielzahl von eigenständigen Einheiten
und Verantwortlichkeiten in der gemeindlichen Verwaltung zulässt. Es besteht aber gleichwohl ein Gesamtzusammenhang
im Sinne von Kontrolle und Überwachung, z.B. durch den Verwaltungsvorstand nach § 70 GO
NRW. Dadurch können interne und externe Vorschriften, Grundsätze und Verfahren sowie örtliche Maßnahmen
für die gesamte örtliche Verwaltung bestimmt werden, die der Wirksamkeit, der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit
des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde einschließlich ihrer Rechnungslegung dienen
und den Geschäftsablauf und die Verantwortlichkeiten innerhalb der Verwaltung bestimmen.
Es bedarf aber ständig bzw. regelmäßig einer Prüfung der Wirksamkeit der erlassenen örtlichen Regelungen
sowie der Umsetzung von Anpassungen, z. B. auch im Rahmen der Jahresabschlussprüfung, damit unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse und Erfordernisse die notwendigen Ergänzungen, Erweiterungen und
Verbesserungen für den gemeindlichen Geschäftsablauf bzw. die Geschäftsprozesse vorgenommen werden.
Dadurch kann insbesondere auftretenden Risiken begegnet werden, die zu Fehlern und falschen Angaben in der
gemeindlichen Finanzbuchhaltung führen können. Bei der gemeindlichen Steuerung und Überwachung anhand
der erlassenen örtlichen Regelungen sind aber auch die von der Gemeinde eingesetzten Informationssysteme
einzubeziehen, denn die gemeindliche Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit wird dadurch wesentlich geprägt.
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1.3 Zu Satz 3 (Prüfung der Buchführung und der Inventur):
1.3.1 Die Prüfung der gemeindlichen Buchführung
Nach der Vorschrift ist in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses die Buchführung der Gemeinde
einzubeziehen. Die Jahresabschlussprüfung hat daher bei der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des Jahresabschlusses
auch die der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zugrunde liegende Buchführung zu berücksichtigen.
Die Buchführung der Gemeinde hat nach § 27 GemHVO NRW dazu beizutragen, dass der Jahresabschluss ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt.
Die gemeindliche Buchführung muss daher den an sie gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss
in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält und dafür
die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind. Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde
hat deshalb das Datenmaterial zu liefern, das die Grundlage für den Jahresabschluss mit Ergebnisrechnung,
Finanzrechnung und der Bilanz bilden soll. Das gemeindliche Buchführungsverfahren ist somit auf den Nachweis
und die Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Gemeinde auszurichten.
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher i.d.R. eine Aufbau- und Funktionsprüfung der
gemeindlichen Buchführung stattfinden, in der die notwendigen Prüfungsaussagen gewonnen werden. In die
örtliche Prüfung sollen deshalb die rechnungslegungsrelevanten Elemente der gemeindlichen Buchführung einbezogen
werden, die Daten über die Geschäftsvorfälle der Gemeinde verarbeiten, einschließlich der Erfordernisse
der Datensicherheit. In den Fällen, in denen erhebliche Mängel bei der Durchführung der gemeindlichen Buchführung
festgestellt werden, kann der Rechnungsprüfungsausschuss ggf. auch zu einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks
kommen (vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW).
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist es jedoch nicht erforderlich, jeden gemeindlichen Geschäftsvorfall,
der im abgelaufenen Haushaltsjahr entstanden ist nachzuprüfen. Eine solche Prüfung obliegt zudem der örtlichen
Rechnungsprüfung, denn sie hat die gesetzliche Aufgabe, die Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
laufend zu prüfen sowie die gemeindliche Zahlungsabwicklung dauernd zu überwachen (vgl. § 103 Absatz 1
Nummer 5 GO NRW). Diese gesetzlichen Aufgaben sind untrennbar miteinander verbunden, denn die Aufgabe
„Dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung“ hat insbesondere aus Sicherheitsgesichtspunkten heraus eine
eigenständige Bedeutung. Dieses gesamte unterjährige Prüfungsgeschehen dient der Vorbereitung der Prüfung
des Jahresabschlusses der Gemeinde, sodass auch diese Prüfungen unter den Aspekten des § 101 GO NRW
durchzuführen sind.
Bei einer Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) muss geprüft werden, ob
auch bei der DV-gestützten Buchführung die Grundsätze eingehalten werden, die in § 27 Absatz 1 bis 3 GemH-
VO NRW näher bestimmt sind. Die Gemeinde muss solche organisatorischen und technischen Maßnahmen
umsetzen, die geeignet sind, die Sicherheit der für die Rechnungslegung relevanten Daten und IT-Systeme zu
gewährleisten. Die GoBS finden bei der gemeindlichen Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung
Anwendung, unabhängig davon, ob diese zentral oder dezentral, vollständig oder nur in Teilschritten erfolgt.
Die GoBS gelten zudem - wie im kaufmännischen Rechnungswesen - auch für die Prozesse außerhalb des eigentlichen
Buchführungsbereichs, innerhalb derer buchführungsrelevante Daten erfasst, erzeugt, übermittelt oder
verarbeitet werden. Dazu werden mehrere Voraussetzungen bestimmt, von der Pflicht, fachlich geprüfte Programme
und freigegebene Verfahren einzusetzen, bis hin zur verantwortlichen Abgrenzung der Verwaltung von
Informationssystemen und automatisierten Verfahren von der fachlichen Sachbearbeitung und der Erledigung von
GEMEINDEORDNUNG 964

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Aufgaben der Finanzbuchhaltung, durch die eine notwendige Ordnungsmäßigkeit dieser Buchführung sichergestellt
werden soll.
1.3.2 Die Prüfung der gemeindlichen Inventur
In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass zur Jahresabschlussprüfung auch die Prüfung der
Inventur gehört. Die Inventur der Gemeinde stellt dabei als Bestandsaufnahme eine lückenlose, mengen- und
wertmäßige Erfassung des Vermögens und der Schulden einer Gemeinde zu einem bestimmten Stichtag durch
eine Inaugenscheinnahme in Form von Messen, Wiegen usw. dar. Eine solche Stichtagsinventur ist in einem
angemessenen und abgegrenzten Zeitraum um den Abschlussstichtag durchzuführen.
Die Vorschrift des § 28 GemHVO NRW ist daher darauf ausgerichtet, dass die Gemeinde durch die Inventur
einen Überblick über ihr gesamtes Vermögen erhält. Sie muss deshalb zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres
die in ihrem wirtschaftlichen Eigentum stehenden Vermögensgegenstände, die Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur vollständig aufnehmen. Ergänzend zu
den Bestimmungen über die Durchführung der Inventur sind Inventurvereinfachungen für die Gemeinde zugelassen
worden, um die Wirtschaftlichkeit der Inventur zu erhöhen.
Jede der zugelassenen Vereinfachungen ist jedoch an bestimmte Voraussetzungen gebunden. Dieses soll dazu
beitragen, dass die Inventurzwecke auch dann erfüllt werden, wenn eine Vereinfachungsmöglichkeit angewendet
wird. In den Fällen, in denen von einer Vereinfachungsmöglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist von der
Gemeinde zuvor zu prüfen, ob die vorgesehene Maßnahme zu mehr Wirtschaftlichkeit beiträgt als die normale
Inventur und der Grundsatz der Vollständigkeit sowie der Grundsatz der Richtigkeit nicht unvertretbar beeinträchtigt
werden. Die Prüfungshandlungen des Abschlussprüfers sind daher an der örtlich tatsächlich gestalteten Inventur
auszurichten.
1.3.3 Die Prüfung des aufgestellten Inventars
Die haushaltsrechtliche Vorgabe, den Wert der einzelnen in der Inventur zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres
erfassten Vermögensgegenstände und Schulden in einem Bestandsverzeichnis (Inventar) anzugeben, dient
der zutreffenden Darstellung der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss
und ist Gegenstand der Abschlussprüfung (vgl. § 28 Absatz 1 Satz 2 GemHVO NRW). Das Inventar ist
das gemeindliche Verzeichnis, das Auskunft über das Ergebnis der gemeindlichen Inventur nach Art, Menge und
Wert gibt. Es ist als Bestandsverzeichnis daher zeitnah zum Abschlussstichtag 31. Dezember aufzustellen. Es
bildet die Grundlage für die aufzustellende Bilanz und den Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss.
Die o.a. Vorschrift enthält aber keine Formvorschriften über das Inventar. Es sind darin die gemeindlichen Vermögensgegenstände
und die Schulden der Gemeinde jedoch immer getrennt voneinander aufzuführen. Die GoB
verlangen bei der Aufstellung des Inventars die Beachtung der Grundsätze Klarheit, Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit
in der Darstellung. Die Gliederung in der Darstellung des gemeindlichen Inventars muss daher
diesen Anforderungen entsprechen.
1.3.4 Die Prüfung der örtlichen Abschreibungstabelle
Nach der Vorschrift ist in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch die Übersicht über die örtlich
festgelegten Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände (Örtliche Abschreibungstabelle) einzubeziehen.
Die Gemeinde hat nach § 27 Absatz 3 GemHVO NRW für ihre Bestimmung der wirtschaftlichen Nut-
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zungsdauer ihrer abnutzbaren Vermögensgegenstände den vom Innenministerium bekannt gegebenen „NKF-
Rahmen für kommunale Abschreibungen“ zugrunde zu legen.
Aus dieser Vorgabe ergibt sich, dass sich die Gemeinde bei der Erstellung ihrer örtlichen Übersicht (Abschreibungstabelle)
i.d.R. innerhalb dieses vorgegebenen Rahmens zu bewegen hat. Die örtlichen Festlegungen über
die Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände sollen dadurch transparent und für die Anwendung
verbindlich gemacht werden. Die Prüfung der örtlichen Abschreibungstabelle wird sich daher i.d.R. auf die
Einhaltung dieser allgemeinen Vorgaben beschränken können.
1.4 Zu Satz 4 (Prüfung des Lageberichtes der Gemeinde):
Der Lagebericht der Gemeinde, der dem Jahresabschluss beizufügen ist (vgl. § 95 Absatz 1 Satz 4 GO NRW), ist
vom Rechnungsprüfungsausschuss daraufhin zu prüfen, ob der Bericht mit dem gemeindlichen Jahresabschluss
in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Außerdem müssen die Verantwortlichen in der Gemeinde im
Lagebericht eine ausreichende Auskunft zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde geben, die vom
Abschlussprüfer einzuschätzen und zu beurteilen ist. Dabei kann er die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“
als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen.
Der jährliche Lagebericht der Gemeinde hat daher eine umfassende und vielfältige Ergänzungsfunktion zum
gemeindlichen Jahresabschluss. Seine Aussagen müssen daher klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein. Bei
seiner Aufstellung sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung (GoL) zu beachten. Für die äußere
Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben vorgegeben
worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Auch die Gliederung
des Lageberichts muss mit ihren einzelnen Elementen dazu beitragen, dass der Lagebericht der Gemeinde im
Zusammenhang mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt (vgl. § 48 GemHVO NRW).
Im gemeindlichen Lagebericht sind auch die Informationen zu prüfen, durch die über Vorgänge und Ereignisse
Auskunft gegeben wird, die nach Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind und Auswirkungen auf die Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde haben können (Nachtragsbericht). Im gemeindlichen
Lagebericht sollen deshalb z. B. wesentliche Informationen enthalten sein, wenn sich die Rahmenbedingungen
für die Verwaltungstätigkeit der Gemeinde im laufenden oder in weiteren Haushaltsjahren als Folgejahr des abgeschlossenen
Haushaltsjahres voraussichtlich ändern werden und diese Gegebenheiten ggf. zu einer anderen
Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde und/oder der Entwicklung der
wirtschaftlichen Lage der Gemeinde geführt hätten. Die Berichterstattung im Lagebericht umfasst dabei auch
Vorgänge und Ereignisse, die aufgrund des Stichtagsprinzips und unter Berücksichtigung des Wertaufhellungsprinzips
nicht in den gemeindlichen Jahresabschluss einbezogen werden.
Die Prüfungshandlungen des Abschlussprüfers zum Lagebericht sind nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen,
wie sie bei der Prüfung der Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Anwendung kommen. In
die Prüfung sind daher grundsätzlich alle im Lagebericht der Gemeinde gemachten Angaben einzubeziehen.
Sofern der gemeindliche Lagebericht gleichwohl Informationen enthält, die nicht der Abschlussprüfung unterliegen,
sollten solche Angaben in einem gesonderten Abschnitt des Lageberichtes dargestellt werden. Der Abschlussprüfer
kann ggf. eine Richtigstellung dieser Inhalte des Lageberichtes veranlassen, soweit diese Informationen
ggf. einen falschen Eindruck von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln sollten.
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1.5 Zu Satz 5 (Prüfungsbericht):
1.5.1 Die Prüfungsaussagen
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Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über die Art und den Umfang seiner Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
sowie über das Ergebnis seiner Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Er hat daher die erforderlichen
Prüfungshandlungen unter Berücksichtigung der gemeindlichen Verhältnisse eigenverantwortlich und in
Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen. Es
muss dabei gewährleistet werden, dass die Prüfungsaussagen vom Ausschuss mit hinreichender Sicherheit getroffen
werden können und ein Prüfungsbericht erstellt werden kann.
Der Prüfungsbericht über die gemeindliche Abschlussprüfung sollte daher sachgerecht die notwendigen Prüfungsaussagen
zur wirtschaftlichen Lage der Gemeinde enthalten. Der Umfang der Berichterstattung kann dabei
an den einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen sowie an der Bedeutung und dem Risikogehalt der
darzustellenden Sachverhalte orientiert werden. Soweit erläuternde Darstellungen notwendig werden, können
diese ggf. auch als Anlagen dem Prüfungsbericht beigefügt werden. Im Prüfungsbericht sollte aber eine hinreichende
Beurteilung enthalten sein. Die Anlagen dürfen dabei die Berichterstattung nicht unübersichtlich werden
lassen. Einige Beispiele für Prüfungsaussagen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Beispiele für Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss
- Darstellung, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen,
insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung und die sonstigen ortsrechtlichen
Bestimmungen beachtet worden sind.
- Darstellung, ob die Bilanz, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung ausreichend
ausgegliedert und ihre Posten und Positionen ausreichend erläutert wurden.
- Darstellung, ob der Anhang den an ihn gestellten Anforderungen entspricht und
insbesondere die gesonderten zu machenden Angaben zutreffend enthält.
- Darstellung, ob die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über
örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände den rechtlichen
Anforderungen entsprechend und das durch den Jahresabschluss zu vermittelnde
Bild der Gemeinde in ausreichendem Maße ermöglichen.
- Aussage, ob der Lagebericht mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob
seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken, einen Überblick über
die wichtigen Ergebnisse des Jahresabschlusses und Rechenschaft über die
Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Jahr gibt und auf die Chancen und Risiken
für die künftige Entwicklung der Gemeinde eingeht.
- Darstellung von Unrichtigkeiten und Verstößen, die sich auf die weitere Entwicklung
der Gemeinde wesentlich auswirken oder sie beeinflussen können.
- eigene Beurteilung der Lage der Gemeinde.
Abbildung 196 „Beispiele für Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss“
Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen über die genannten Vorschriften
hinaus keine weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist von der Gemeinde bzw. von den
Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten
GEMEINDEORDNUNG 967

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und zu unterzeichnen. Er sollte durch seine besonderen Aussagen und Darstellungen auch eine vorbeugende
Wirkung entfalten, insbesondere hinsichtlich der aufgedeckten Mängel. Die darin enthaltenen Informationen können
zudem zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten beitragen, gleichwohl aber deren künftige Vermeidung
nicht garantieren.
1.5.2 Die Grundsätze der Berichterstattung
Für die Aussagefähigkeit des Prüfungsberichtes haben sich besondere Berichtsgrundsätze entwickelt, die auch
bei der Erarbeitung von gemeindlichen Prüfungsberichten beachtet werden sollten. Für den Prüfungsbericht bestehen
folgende allgemeine Grundsätze der Berichterstattung (vgl. Abbildung).
GRUNDSATZ
Grundsatz der
Schriftlichkeit
Grundsatz der
Klarheit
Grundsatz der
Wahrheit
Grundsatz der
Vollständigkeit
Grundsatz der
Verständlichkeit
Grundsatz der
Unparteilichkeit
Berichtsgrundsätze für den Prüfungsbericht
GEMEINDEORDNUNG 968
INHALTE
Nach diesem Grundsatz ist der Prüfungsbericht schriftlich zu erstatten.
Dieses bedeutet u.a., dass der Prüfungsbericht in Papierform
vorliegen muss. Wenn mündlich berichtet wird, müssen die gegebenen
Informationen gleichwohl im Prüfungsbericht enthalten sein.
Außerdem beinhaltet der Grundsatz, dass das Prüfungsergebnis
bzw. der Bestätigungsvermerk vom Prüfer zu unterzeichnen ist.
Nach diesem Grundsatz ist die Berichterstattung über die Prüfung
im Prüfungsbericht für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so
eindeutig und problemorientiert zu machen, dass eine übersichtliche
Gliederung des Berichtes und ein sachlicher Stil zu verwenden
ist und ggf. ergänzende Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind
(z.B. als Anlagen zum Prüfungsbericht.
Nach diesem Grundsatz muss der Inhalt des Prüfungsberichtes den
tatsächlichen Gegebenheiten bei der zu prüfenden Stelle entsprechen.
Die Prüfungstätigkeit muss sich mit den Aussagen darüber
und den dafür zugrunde liegenden Dokumenten decken. Der Berichtspflichtige
muss ggf. bestätigen, dass einzelne Sachverhalte
nicht geprüft werden konnten.
Nach diesem Grundsatz muss der Prüfungsbericht alle wesentlichen
Ergebnisse und Einwendungen enthalten. Dabei ist zu entscheiden,
wie mit vertraulichen Angaben und personenbezogenen
Daten umzugehen ist. Der Grundsatz umfasst auch die Vorgabe,
dass der Prüfungsbericht als Gesamtwerk erstellt wird und nicht in
einzelne Berichte aufgeteilt wird, die ggf. nicht miteinander in Verbindung
stehen.
Nach diesem Grundsatz sind die Informationen der Prüfung für den
Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar
zu machen, dass die wesentlichen Informationen über die Prüfung
auch für die Adressaten der Berichterstattung verständlich sind.
Nach diesem Grundsatz hat der Abschlussprüfer unter Berücksichtigung
der verfügbaren Informationen unvoreingenommen, sachlich
und möglichst objektiv über die durchgeführte Prüfung zu berichten,
ggf. auch Aussagen zum Selbstprüfungsverbot bzw. seiner eigenen
Unabhängigkeit zu machen.
Abbildung 197 „Berichtsgrundsätze für den Prüfungsbericht“

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Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen nach der haushaltsrechtlichen
Vorschrift keine besonderen Vorgaben. Jedoch muss der Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses
eindeutige Formulierungen zu den geprüften örtlichen Sachverhalten enthalten, um Fehlinterpretationen und
Fehldeutungen zu vermeiden.
1.6 Zu Satz 6 (Prüfungsbericht und Bestätigungsvermerk):
Nach dieser Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss den Bestätigungsvermerk in den Prüfungsbericht
aufzunehmen. Dieser Vermerk muss eine klar und schriftlich zu formulierende Gesamtbeurteilung des Prüfungsergebnisses
über den gemeindlichen Jahresabschluss enthalten. Es liegt in der Verantwortung des Ausschusses,
ob und in welchem Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses dabei auf den ihm
vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung oder von Dritten als Prüfer aufgebaut wird.
Der Bestätigungsvermerk entfaltet zudem eine rechtliche Wirkung dadurch, dass erst nach seiner Erstellung und
Unterzeichnung die Jahresabschlussprüfung als abgeschlossen und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft
gilt. Der Jahresabschluss kann erst dann durch den Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz
1 GO NRW). Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks
über seine Versagung sind die Absätze 4 bis 7 dieser Vorschrift zu beachten. Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige
Erteilung von Bestätigungsvermerken“ können dabei vom Rechnungsprüfungsausschuss bzw. den zuvor
tätigen Abschlussprüfern als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden.
2. Zu Absatz 2 (Stellungnahmen zum Prüfungsergebnis):
2.0 Allgemeine Zusammenhänge
Eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates und der örtlichen Rechnungsprüfung
als örtliche Prüfungsinstanzen zur Erledigung der anstehenden Prüfungsarbeiten beim gemeindlichen Jahresabschluss
ist gesetzlich erwünscht. Insbesondere im Rahmen der Abschlussprüfungen (Jahresabschluss und
Gesamtabschluss der Gemeinde) ist eine Zusammenarbeit der Prüfungsinstanzen mit der gemeindlichen Verwaltung
notwendig. Die innergemeindliche Zusammenarbeit kann z. B. helfen, aufgetretene Fehler und Unstimmigkeiten
im gemeindlichen Jahresabschluss, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde entgegenstehen, vor der
Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde zu beseitigen.
Die Zusammenarbeit erfordert aber auch, dass der Bürgermeister und der Kämmerer den Entwurf des Prüfungsberichtes
sowie des Prüfungsergebnisses vor der Abgabe an den Rat der Gemeinde zur Kenntnisnahme erhalten,
um ggf. eine Stellungnahme dazu abgeben zu können. Der Rechnungsprüfungsausschuss kann dadurch
seine Prüfungsbemerkungen und Beanstandungen auf die wesentlichen Fälle beschränken, in denen trotz Erläuterungen
und Bereitstellung von Nachweisen und Informationen seitens der gemeindlichen Verwaltung die Bedenken
der Abschlussprüfer nicht ausgeräumt werden konnten und daher weiter bestehen.
In den Fällen, in denen der Bürgermeister und/oder der Kämmerer eine Stellungnahme zum Prüfungsbericht des
Rechnungsprüfungsausschusses abgeben, sollte der Rechnungsprüfungsausschuss diese Unterlagen zusammen
mit seinem Prüfungsbericht dem Rat vorlegen. Eine Information kann auch dann geboten sein, wenn der
Rechnungsprüfungsausschuss den Anregungen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers gefolgt ist. Ein
solcher Informationsaustausch kann die Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen
Verwaltung stärken.
GEMEINDEORDNUNG 969

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§ 101 GO NRW
Ein Ziel dieser Vorschrift ist es aber auch, möglichst unnötige Prüfungsfeststellungen zu vermeiden. Die Stellungnahmen
des Bürgermeisters und des Kämmerers sollen daher bereits im Vorfeld der Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses entstandene Unstimmigkeiten ausräumen. Die örtliche Zusammenarbeit sollte zudem
während der gesamten Prüfungszeit bestehen. Sie kann in einer gemeinsamen Schlussbesprechung enden, die
zur gegenseitigen Anerkennung des erarbeiteten Prüfungsergebnisses führen kann. Dieses Verfahren kann entsprechend
auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss zur Anwendung kommen, der in der gleichen Art und
Weise aufzustellen und zu prüfen ist wie der gemeindliche Jahresabschluss.
2.1 Zu Satz 1 (Stellungnahme des Bürgermeisters):
Durch den Rechnungsprüfungsausschuss ist dem Bürgermeister vor der Abgabe des Prüfungsberichtes an den
Rat eine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. Dieses Recht des Bürgermeisters ist
sachgerecht, denn er ist für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten gemeindlichen
Verwaltung verantwortlich und verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Er ist deshalb von dem durch
den Rechnungsprüfungsausschuss festgestellten Prüfungsergebnis unmittelbar betroffen.
Der Bürgermeister ist außerdem dadurch unmittelbar in seiner Amtsfunktion betroffen, weil aufgrund des geprüften
Jahresabschlusses die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 4 GO
NRW). Diese Entlastung ist eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass aufgrund des dem Rat vorgelegten
Jahresabschlusses und der vorgenommenen Prüfung keine Einwendungen gegen die Haushaltsführung
des Bürgermeisters im abgelaufenen Haushaltsjahr erhoben werden. Dem Bürgermeister wird deshalb ein Anspruch
zugestanden, vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss an den Rat
eine Stellungnahme dazu abgeben zu können.
2.2 Zu Satz 2 (Stellungnahme des Kämmerers)
Nach der Vorschrift ist auch dem Kämmerer vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss
an den Rat eine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. Die Beteiligung des
Kämmerers setzt dabei voraus, dass der Bürgermeister den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf des gemeindlichen
Jahresabschlusses verändert und der Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgegeben hat (vgl. § 95 Absatz
3 Satz 3 GO NRW).
Diese Beteiligung ist sachgerecht, denn dem Kämmerer der Gemeinde steht das Recht zu, sowohl bei der Aufstellung
des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung als auch bei der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen
Jahresabschlusses eine von der Meinung des Bürgermeisters abweichende Auffassung zu vertreten.
Eine Beteiligung des Kämmerers kann aber auch freiwillig aufgrund seiner Funktion als Finanzverantwortlicher
der Gemeinde erfolgen. Insbesondere wenn das erarbeitete Prüfungsergebnis eine erhebliche Bedeutung für die
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat, bietet sich eine Stellungnahme zum Prüfungsergebnis
über den gemeindlichen Jahresabschluss an.
2.3 Die Stellungnahme der örtlichen Rechnungsprüfung
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat sich zur Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses der örtlichen
Rechnungsprüfung zu bedienen (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Er baut daher i.d.R. seine Abschlussprüfung auf
dem Prüfungsergebnis der der örtlichen Rechnungsprüfung auf, die dazu einen eigenen Prüfungsbericht und
einen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Das Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses kann
ggf. jedoch erheblich vom Prüfungsergebnis der örtlichen Rechnungsprüfung abwichen.
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In solchen Fällen sollte der Rechnungsprüfungsausschuss mit seinem Prüfungsbericht und seinem Bestätigungsvermerk
auch die (abweichende) Auffassung der örtlichen Rechnungsprüfung zum gemeindlichen Jahresabschluss
dem Rat zur Kenntnisnahme vorlegen. Diese Informationen an den Rat sind sachgerecht und geboten,
denn die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit
unmittelbar unterstellt.
3. Zu Absatz 3 (Inhalt und Aussage des Bestätigungsvermerks):
3.1 Zu Satz 1 (Ergebnis der Prüfung im Bestätigungsvermerk):
Die Regelung in der Vorschrift stellt ausdrücklich klar, dass der Rechnungsprüfungsausschuss das Ergebnis der
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen hat. Dieser
Bestätigungsvermerk enthält damit ein Gesamturteil über das Prüfungsergebnis unter Einbeziehung des im Einzelnen
in Absatz 1 der Vorschrift definierten Prüfungsumfangs (Prüfungsurteil). Dabei soll das Gesamturteil des
Ausschusses nicht als Addition vieler Einzelurteile verstanden werden, sondern durch Gewichtung der Beurteilung
einzelner Prüfungsergebnisse gebildet werden. Es muss festgestellt werden, ob der gemeindliche Jahresabschluss
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt.
Das Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll zudem regelmäßig in positiver Form dargestellt
werden. Nur bei Verstößen sind entsprechende Einschränkungen möglich, z. B. wenn gesetzliche Vorschriften,
Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet worden sind. Außerdem können vom
Abschlussprüfer auch zusätzlich Hinweise gegeben werden, soweit aus Sicht der Prüfer besondere Anmerkungen
zu örtlichen Geschäftsvorfällen, Sachverhalten oder Gegebenheiten zu machen sind. Möglichen Einschränkungen,
Einwendungen und Hinweisen müssen dabei belastbare und belegbare Prüfungserkenntnisse zugrunde
liegen. Ein Prüfungsbeleg dient dabei dem Nachweis des Vorliegens eines haushaltswirtschaftlichen Verstoßes
sowie seiner richtigen und vollständigen Ermittlung.
Die Prüfungsunterlagen müssen deshalb auch danach unterschieden werden, ob und welche einzelnen Teile als
Prüfungsbelege die Grundlage für Einschränkungen des Bestätigungsvermerks und/oder für Einwendungen darstellen.
Solche Prüfungsbelege müssen deshalb die notwendigen Hinweise enthalten, um eine Verbindung zum
Bestätigungsvermerk oder den im Prüfungsbericht enthaltenen Einwendungen herstellen zu können. Deren Richtigkeit
kann nur anhand der damit zusammenhängenden Belege überprüft werden. Das Belegprinzip bildet deshalb
ein wichtiges Erfordernis zur Sicherstellung der Richtigkeit und Vollständigkeit der Prüfungsaussagen im
Rahmen der örtlichen Abschlussprüfung.
Der Rechnungsprüfungsausschuss darf zudem seinen Bestätigungsvermerk erst erteilen, wenn seine Prüfung
materiell abgeschlossen ist und er sich ein Gesamturteil über den gemeindlichen Jahresabschluss gebildet hat.
Soweit im Einzelfall erforderlich, können aber Zwischeninformationen über den Stand der Prüfungsarbeiten gegeben
werden. Dabei kann je nach Stand der Prüfung bereits auch angekündigt werden, dass aufgrund der vorliegenden
Prüfungsergebnisse voraussichtlich keine Einwendungen erhoben werden und ggf. ein uneingeschränkter
Bestätigungsvermerk erteilt werden kann. Eine solche Aussage sollte dabei immer unter den Vorbehalt gestellt
werden, dass die weitere Prüfung das bisher mögliche Prüfungsergebnis bestätigt.
Nach Abschluss der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses hat der Rechnungsprüfungsausschuss das
Ergebnis seiner Prüfung im Bestätigungsvermerk und den Prüfungsbericht dem Rat der Gemeinde als Auftraggeber
zuzuleiten. Mit diesem Bestätigungsvermerk aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird im
Übrigen ein unbegrenzter Adressatenkreis über das Ergebnis der Jahresabschlussprüfung informiert, denn die
Beratungen des Rates über das Prüfungsergebnis finden regelmäßig in öffentlicher Sitzung statt. Damit wird der
Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses ebenfalls öffentlich gemacht.
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3.2 Zu Satz 2 (Kernelemente des Bestätigungsvermerks):
Die Vorschrift benennt die Kernelemente des im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung aufzustellenden
Bestätigungsvermerks des Rechnungsprüfungsausschusses. In dessen Bestätigungsvermerk sind neben
Beschreibung des Prüfungsgegenstandes auch die Art und der Umfang seiner Prüfung zu beschreiben. Dabei
sind die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. Diese Festlegungen
stellen die Grundlage dafür dar, dass im Bestätigungsvermerk z. B. die Aussage getroffen werden kann „Der
Jahresabschluss der Gemeinde für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und
den Teilrechnungen sowie der Bilanz und dem Anhang wurde unter Einbeziehung der Buchführung, der Inventur,
des Inventars, der Übersicht über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und des
Lageberichts der Gemeinde geprüft.“
Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist aber auch die Feststellung wichtig, ob in die Abschlussprüfung
die Haushaltssatzung sowie weitere Bestimmungen von Satzungen der Gemeinde und die sonstigen
ortsrechtlichen Bestimmungen einbezogen worden sind. Auch eine Aussage über die Prüfungshandlungen
ist erforderlich, z. B. dass im Rahmen der Prüfung die Nachweise für die Angaben in Buchführung, Inventar, die
Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände, der Jahresabschluss und der
Lagebericht überwiegend auf der Basis von Stichproben beurteilt wurden. Diese Verpflichtungen erfordern, dass
im Rahmen der Durchführung der Jahresabschlussprüfung auch eine entsprechende Dokumentation durch den
Abschlussprüfer vorzunehmen ist, um zutreffend die nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift erforderlichen Prüfungsaussagen
machen zu können.
3.3 Zu Satz 3 (Tenorierung des Bestätigungsvermerks):
3.3.01 Allgemeine Zwecke
Der im Rahmen der Abschlussprüfung abzugebende Bestätigungsvermerk soll eine zweifelsfreie Beurteilung des
Prüfungsergebnisses enthalten. Die Vorschrift benennt dazu vier Möglichkeiten der Tenorierung des gemeindlichen
Bestätigungsvermerks. Die Inhalte der einzelnen Tenorierungen des Bestätigungsvermerks über die gemeindliche
Abschlussprüfung werden in den Absätzen 4 und 5 der Vorschrift näher bestimmt. Danach bestehen
folgende Möglichkeiten (vgl. Abbildung).
Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks
Aus dem Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschuss muss sich zweifelsfrei
ergeben,
- ob ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird (vgl. Nummer 1) oder
- ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird (vgl. Nummer 2) oder
- der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt wird (vgl. Nummer 3) oder
- der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil sich der Ausschuss als Prüfungsgremium
nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen (vgl. Nummer 4).
Abbildung 198 „Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks“
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Aufgrund der fachlichen Grundsätze entstehen Klarstellungen und dadurch detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk,
denn dieser soll das getroffene Gesamturteil wieder spiegelt. Der Inhalt des Bestätigungsvermerks
wird dabei durch die Ziele und Aufgaben der Jahresabschlussprüfung bestimmt. Außerdem entfaltet er
eine rechtliche Wirkung dadurch, dass nach seiner Erstellung und Unterzeichnung die Jahresabschlussprüfung
als abgeschlossen und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft gilt. Erst dann kann der gemeindliche Jahresabschluss
vom Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
3.3.02 Die Gestaltung des Bestätigungsvermerks
Die Vorschrift regelt das Nähere über die Formulierung eines uneingeschränkten Bestätigungsvermerks. Er ist
vom Rechnungsprüfungsausschuss sachverhaltsabhängig im Rahmen seiner Abschlussprüfung zu gestalten und
von seinem Vorsitzenden zu unterzeichnen. Seine Inhalte sollten dabei so gegliedert und die gewählten Formulierungen
so aussagefähig sein, dass für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses der Bestätigungsvermerk
möglichst klar und eindeutig ist. Außerdem sollte der Bestätigungsvermerk im Rahmen der Gestaltungsfreiheit
der Gemeinde nicht bei jedem folgenden Jahresabschluss eine neue Form erhalten.
Für die Gemeinde bietet es sich an, für den Bestätigungsvermerk eine Grundgliederung aus Überschrift, Einleitung
und Sachverhaltsdarstellung sowie einer daran anschließenden Beurteilung mit abschließendem Urteil festzulegen.
Daran können sich dann weitere Hinweise des Abschlussprüfers anschließen. Diese Teile können dann
jährlich entsprechend den örtlichen Verhältnissen ausgefüllt werden. Es sollten dabei zu allgemeine Formulierungen
vermieden werden, um das Ergebnis der örtlichen Prüfung sachgerecht und zutreffend auszuweisen.
Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“, die bei den Wirtschaftsprüfern
zur Anwendung kommen, können dabei für den gemeindlichen Bestätigungsvermerk als Beurteilungsmaßstäbe
herangezogen werden. Ob und in welchem Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses
dabei auf ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritter als Prüfer
aufgebaut wird, liegt in der Verantwortung des Ausschusses.
3.3.1 Zu Nummer 1 (Uneingeschränkter Bestätigungsvermerk):
Mit einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers zum gemeindlichen Jahresabschluss
wird von ihm unter Einbeziehung des Lageberichtes festgestellt, dass die Prüfung zu keinen Einwendungen geführt
hat und der Jahresabschluss ein zutreffendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde vermittelt. Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers kann z. B. folgende
Fassung haben (vgl. Abbildung).
Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Jahresabschluss
Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers
Der Jahresabschluss der Gemeinde … für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus der Ergebnisrechnung,
der Finanzrechnung und den Teilrechnungen sowie der Bilanz und dem Anhang wurde nach § 101
i.V.m. § 95 GO NRW unter Einbeziehung der Buchführung, der Inventur, des Inventars, der Übersicht
über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und des Lageberichts geprüft. In
die Prüfung sind die haushaltsrechtlichen Vorschriften, die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr …
sowie ergänzende Regelungen von örtlichen Satzungen und sonstige ortsrechtliche Bestimmungen,
soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen, einbezogen worden. Die Prüfung
wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten und Verstöße, die sich auf die Darstellung des
durch den Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und durch
den Lagebericht zu vermittelnden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde … wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit erkannt werden konnten. Bei der
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Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Verwaltungstätigkeit und über das
wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde sowie die Erwartungen über mögliche Fehler berücksichtigt
worden. Im Rahmen der Prüfung wurden die Nachweise für die Angaben in Buchführung,
Inventar, Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände, Jahresabschluss
und Lagebericht überwiegend auf der Basis von Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die
Beurteilung der angewandten Bilanzierungsgrundsätze und der wesentlichen Einschätzungen des
Bürgermeisters der Gemeinde sowie die Würdigung der Gesamtdarstellung des Jahresabschlusses und
des Lageberichts umfasst.
Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.
Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht der Jahresabschluss den haushaltsrechtlichen
Vorschriften sowie den ergänzenden Bestimmungen der örtlichen Satzungen und sonstigen
ortsrechtlichen Bestimmungen, soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen.
Der Jahresabschluss vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde. Der Lagebericht steht in Einklang mit dem Jahresabschluss und vermittelt insgesamt
auch ein zutreffendes Bild von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde …
In diesem Bericht werden die Chancen und Risiken der zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung der
Gemeinde zutreffend dargestellt.
Abbildung 199 „Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Jahresabschluss“
Das Ergebnis im Bestätigungsvermerk soll auf den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen des Abschlussprüfers
aufbauen und aufzeigen, dass der gemeindliche Jahresabschluss den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen
und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen entspricht. Es wird damit eine positive Gesamtaussage zum
gemeindlichen Jahresabschluss dahingehend getroffen, dass dieser Abschluss insgesamt ein zutreffendes Bild
von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermittelt und die Chancen und Risiken der künftigen Entwicklung
der Gemeinde zutreffend dargestellt sind.
3.3.2 Zu Nummer 2 (Eingeschränkter Bestätigungsvermerk):
Vom Abschlussprüfer darf ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt werden, wenn der von ihm geprüfte
Jahresabschluss unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung
ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks setzt voraus,
dass die festgestellten Beanstandungen und der betroffene abgrenzbare Bereich von wesentlicher Bedeutung für
die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sind.
Der Abschlussprüfer hat dabei auch die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde festzustellen
und zu beurteilen. Sofern mehrere Mängel vorliegen, die für sich allein genommen unwesentliche Mängel darstellen,
ist zu prüfen, ob diese in ihrer Gesamtheit so wesentlich sind, dass eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks
geboten ist. Diese Sachlage gilt entsprechend für die Feststellung, dass nicht beurteilbare Bereiche bei
der Gemeinde vorhanden sind. Bei einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk muss für den Prüfer aber noch
ein Positivbefund zu wesentlichen Teilen der gemeindlichen Rechnungslegung möglich sein. Jedoch können ggf.
örtliche Anlässe dafür bestehen, dass durch den Prüfer eine Einwendung zu erheben ist.
Ein Sachverhalt, der im Rahmen der Jahresabschlussprüfung beanstandet werden soll, muss auch noch zum
Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfung vorliegen. Werden dagegen festgestellte Fehler im Ablauf der Prüfung
durch die Gemeinde korrigiert, führt dies nicht zu einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks. Ein eingeschränkter
Bestätigungsvermerk wird deshalb nur dann erteilt, wenn der Jahresabschluss zum Zeitpunkt des
Abschlusses der örtlichen Prüfung unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen und in ihrer Tragweite erkennbaren
Einschränkungen ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. In diesen Fällen ist es dem Abschlussprüfer
trotz wesentlicher Beanstandungen noch möglich, eine positive Gesamtaussage zu treffen.
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3.3.3 Zu Nummer 3 (Versagung des Bestätigungsvermerks):
Im Rahmen der Abschlussprüfung ist in den Fällen, in denen die Beanstandungen so erheblich sind, dass durch
den gemeindlichen Jahresabschluss kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde mehr vermittelt wird, der Bestätigungsvermerk zu versagen.
Der entscheidende Unterschied zu einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk besteht darin, dass der Abschlussprüfer
keine positive Gesamtaussage mehr zum gemeindlichen Jahresabschluss treffen kann. Im Rahmen
der örtlichen Abschlussprüfung sind in diesen Fällen weder die Erfordernisse für einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk
noch für einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erfüllt.
In diesen Fällen erfüllt der gemeindliche Jahresabschluss nicht mehr seine Aufgabe, sodass unter Berücksichtigung
der vom Prüfer vorgenommenen Einschränkung des Bestätigungsvermerks der Abschlussprüfer verpflichtet
ist, den Bestätigungsvermerk im Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung zu versagen. Die erheblichen Beanstandungen
führen damit zu einem negativen Prüfungsurteil des Abschlussprüfers und zur Erstellung eines Versagungsvermerks
und nicht zu einem Bestätigungsvermerk. Eine Verpflichtung des Abschlussprüfers, gleichwohl
für ordnungsmäßige Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses bzw. für Teile der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
sowie der Rechnungslegung der Gemeinde eine positive Aussage zu treffen, besteht dabei nicht. Würde
ein Abschlussprüfer unterschiedliche Teilergebnisse im Rahmen seiner Prüfung vorstellen, ohne daraus ein Gesamtbild
zu entwickeln, könnten daraus ggf. unnötige Missverständnisse bei den Adressaten des gemeindlichen
Jahresabschlusses entstehen.
3.3.4 Zu Nummer 4 (Keine Beurteilungsmöglichkeit des Prüfers):
Der Bestätigungsvermerk ist auch dann vom Abschlussprüfer zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung
aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben.
Die bestehenden Prüfungshemmnisse führen dann zur Versagung. Ein Prüfungshemmnis besteht dann,
wenn für den Abschlussprüfer bei abgrenzbaren Teilen des gemeindlichen Jahresabschlusses bzw. bei Teilen der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der Rechnungslegung besondere Umstände vorliegen, die dazu führen,
dass für ihn eine Beurteilung nicht möglich ist und er keine Aussage treffen kann, um aus seiner Prüfung heraus
ein Gesamtbild über den gemeindlichen Jahresabschluss zu entwickeln. Dieser Tatbestand der fehlenden Beurteilungsmöglichkeit
ist dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen.
Die Versagung des Bestätigungsvermerks ist zudem zu begründen.
3.4 Zu Satz 4 (Beurteilung des Prüfungsergebnisses):
Nach der Vorschrift ist der Rechnungsprüfungsausschuss gefordert, seine Beurteilung des Prüfungsergebnisses
allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung des Umstandes vorzunehmen, dass der Rat
der Gemeinde und der Verwaltungsvorstand den gemeindlichen Jahresabschluss zu verantworten haben. Diese
ausdrückliche Regelung soll einerseits dazu beitragen, dass zwischen der Verantwortung des Abschlussprüfers
und der Verantwortung des Rates und des Verwaltungsvorstands eine Abgrenzung möglich sein muss. Es soll
auch erreicht werden, dass aus Sicht der Verantwortlichen in der Gemeinde der gemeindliche Jahresabschluss
und insbesondere der Lagebericht ein Bild der wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zeigen.
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung muss daher durch den Rechnungsprüfungsausschuss ein Gesamturteil
entstehen, das aus verschiedenen Teilen bestehen kann, aber auch eine Wertung des Abschlussprüfers
enthalten muss. Ausgehend von den in der Vorschrift benannten Tenorierungen des Bestätigungsvermerks
kommen daher ggf. Begründungen und hinweisende Zusätze durch den Abschlussprüfer in Betracht, um adressatenbezogen
zutreffende Prüfungsaussagen zu erreichen. Dabei ist vom Prüfer abzuschätzen, ob ggf. auch
GEMEINDEORDNUNG 975

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Vorbehalte in Betracht kommen, wenn bis zum Ende der Prüfung von der Gemeinde bestehende Bedingungen, z.
B. Vertragsbedingungen, noch nicht gegenüber Dritten erfüllt worden sind.
Der Abschlussprüfer kann aber auch zusätzlich zu seiner Prüfungsaussage „Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen
geführt“ z. B. feststellen, dass nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen der Jahresabschluss
den gesetzlichen Vorschriften und den ergänzenden Bestimmungen der Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen
Bestimmungen entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
vermittelt. Gleichzeitig hat er eine Prüfungsaussage auch zum gemeindlichen Lagebericht zu treffen, z. B. mit
dem Inhalt „Der gemeindliche Lagebericht steht in Einklang mit dem Jahresabschluss der Gemeinde und vermittelt
insgesamt ein zutreffendes Bild von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde. Er stellt die Chancen und Risiken
der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde zutreffend dar.“
3.5 Zu Satz 5 (Angabe und Beurteilung von Risiken):
3.5.1 Die Pflichten des Abschlussprüfers
Nach der Vorschrift soll der Rechnungsprüfungsausschuss in seinem Prüfungsbericht bzw. im Bestätigungsvermerk
gesondert auf die Risiken für die Gemeinde eingehen, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft
der Gemeinde gefährden. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung müssen deshalb die aus Sicht der
Prüfer bestehenden Risiken für die Gemeinde benannt und bewertet werden, z. B. Risiken aus langfristigen Verträgen
der Gemeinde. Ein Hinweis des Abschlussprüfers auf die Angaben zu den gemeindlichen Risiken im Lagebericht
der Gemeinde reicht dabei nicht aus. Die Darstellung von Risiken für die Gemeinde erfolgt vielfach im
Bestätigungsvermerk nach dem Prüfungsurteil, ohne dass diese Ausführungen gleichzeitig eine Einschränkung
des Prüfungsurteils des Abschlussprüfers bedeuten.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei Vorkenntnissen des Prüfers über mögliche Risiken für die
Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde oder auch bei Erkenntnissen des Prüfers aus seiner
Prüfung auch vom Prüfer seine Prüfungshandlungen daraus ausgerichtet werden müssen. Außerdem müssen
die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer, die Kenntnisse über Risiken für die Gemeinde
haben, entsprechende Hinweise im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden Beurteilung
des gemeindlichen Jahresabschlusses geben, z. B. in ihrem Bestätigungsvermerk.
Ein Bestätigungsvermerk hat in diesem Sinne immer Außenwirkung, weil durch einen solchen Vermerk das Ergebnis
der Prüfung dokumentiert und gegenüber dem Auftraggeber sowie gegenüber den Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft offengelegt wird. Diese Gegebenheiten erfordern, abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis,
dass jeder an der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung verantwortlich beteiligte Prüfer oder
eine Prüfungsstelle einen eigenen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Darauf kann grundsätzlich nicht verzichtet
werden. Dabei ist vom Prüfer oder der Prüfungsstelle eigenverantwortlich über die Form der Ausfertigung des
Bestätigungsvermerks und die Formulierung zu entscheiden.
3.5.2 Die Sicherung der Aufgabenerfüllung
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“
(vgl. § 75 Absatz 1 GO NRW). Diese Zweckbestimmung ist umfassend und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz
anzusehen. Als Anknüpfungspunkt für die Aufgabenbestimmung ist § 3 GO NRW heranzuziehen,
durch den die Aufgaben der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt werden. Wegen der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit
der gemeindlichen Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist eine
GEMEINDEORDNUNG 976

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ständige Bedarfsprüfung unter Berücksichtigung der örtlichen Aufgabenstellungen und der finanziellen Leistungsfähigkeit
in jeder Gemeinde notwendig.
Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der Aufgabenerfüllung setzt eine sorgfältige Planung
nicht nur für das nächste Haushaltsjahr, sondern auch für die weiteren Jahre im Rahmen der mittel- bis langfristigen
Entwicklung der Gemeinde voraus. Daher war ein Bestandteil der Reform des Haushaltsrechts, dass die
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan integriert wird (vgl. § 84 GO NRW). Unter diesen
Gesichtspunkten besteht für die Gemeinde im Rahmen der Sicherung der Leistungsfähigkeit eine Verpflichtung
zur Nachhaltigkeit ihrer Haushaltswirtschaft, die sich nicht nur im jährlichen Haushaltsausgleich ausdrücken darf.
3.5.3 Die gemeindliche Haushaltswirtschaft
Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht geregelt. Nach allgemeiner Auffassung gehören
hierzu alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des jährlichen
Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) sowie mit der Vorbereitung, Aufstellung und
Prüfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammenhängen.
Auch die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden gehört dazu, denn diese Aufgabe
entsteht aus dem jährlichen Haushaltskreislauf. Außerdem hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich,
effizient und sparsam zu führen.
In diesem Zusammenhang muss auch im Rahmen der Abschlussprüfung berücksichtigt werden, dass der Haushalt
für die Gemeinde das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
ist. Die Gemeinde hat zudem den gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleich für das Haushaltsjahr
sowie auch für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
zu erreichen (vgl. § 75 Absatz 2 und § 84 GO NRW).
Die Gemeinde hat insgesamt ihre Haushaltswirtschaft so zu gestalten, dass sie ihren Verpflichtungen für Verlustübernahmen
für gemeindliche Betriebe, soweit sie anfallen, nachkommen kann. Sie hat dabei auch eine entsprechende
Vorsorge zu treffen, um Risiken aus den Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre soweit wie möglich zu
minimieren. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist deshalb so zu planen und auszuführen, dass jederzeit ein
ausreichendes Eigenkapital vorhanden ist und nicht gegen das Überschuldungsverbot verstoßen wird (vgl. § 75
Absatz 7 GO NRW).
4. Zu Absatz 4 (Uneingeschränkter Bestätigungsvermerk):
4.1 Zu Satz 1 (Erklärungsinhalt des Bestätigungsvermerks):
Die Formulierung und Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks ist vom Abschlussprüfer immer im Rahmen seines
Prüfungsauftrages und der Durchführung der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse und der Ergebnisse seiner Prüfung eigenverantwortlich vorzunehmen. Die
Erklärung des Prüfers muss außer auf gesetzliche Vorschriften, die Haushaltssatzung sowie weitere Bestimmungen
von Satzungen der Gemeinde und auf sonstige ortsrechtliche Bestimmungen auch auf die Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung und sonstige maßgebliche Rechnungslegungsgrundsätze sowie auf die Haushaltsgrundsätze
Bezug nehmen.
In den Fällen, in denen der Abschlussprüfer keine wesentlichen Einwendungen gegen die Buchführung, den
Jahresabschluss und den Lagebericht der Gemeinde zu erheben hat und im Rahmen der Prüfungsarbeiten keine
besonderen Umstände vorliegen, aufgrund derer bestimmte Teile der gemeindlichen Rechnungslegung nicht
GEMEINDEORDNUNG 977

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geprüft werden können (Prüfungshemmnisse), kann vom Prüfer ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk im
Rahmen seiner Abschlussprüfung erteilt werden.
4.2 Zu Satz 2 (Hinweise zum Bestätigungsvermerk):
Nach der Vorschrift kann der Rechnungsprüfungsausschuss seinen Bestätigungsvermerk um Hinweise ergänzen,
die den Bestätigungsvermerk nicht einschränken. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung können ggf. Umstände
auftreten, die den Abschlussprüfer veranlassen können, Hinweise auf solche Umstände zu geben. Er macht
damit in besonderer Weise darauf aufmerksam, will aber sein positives Prüfungsurteil über den Gesamtabschluss
nicht einschränken. Der Prüfer kann daher seinen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk sachgerecht ergänzen,
ohne dass dieser zugleich als eingeschränkter Bestätigungsvermerk zu gelten hat. Es ist dem Prüfer daher
möglich, z. B. Hinweise auf aus der Prüfung verbleibende wesentliche Unsicherheiten, auf noch laufende Verhandlungen
bei wesentlichen Verträgen für die Gemeinde, auf laufende Gerichtsverfahren u.a. zu geben.
5. Zu Absatz 5 (Einschränkungen des Bestätigungsvermerks):
5.0 Die Inhalte der Vorschrift
Die Vorschrift regelt das Nähere über die Pflicht zur Vornahme einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks
sowie über dessen Versagung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Sie präzisiert die
Voraussetzungen für die Erteilung eines eingeschränkten Bestätigungsvermerks. Die Vorschrift legt diese ebenfalls
für die Fälle fest, in denen der Abschlussprüfer zu einem negativen Prüfungsurteil im Rahmen seiner Prüfung
des gemeindlichen Jahresabschlusses gelangt.
Bei möglichen Einschränkungen seines Bestätigungsvermerks muss der Abschlussprüfer neben dem i.d.R. positiven
Befund seiner Prüfung auch den Inhalt und den Umfang der von ihm vorgenommenen Einschränkungen klar
erkennen lassen. Derartige Einschränkungen sind deshalb vom Abschlussprüfer so darzustellen, dass deren
Tragweite auch für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses erkennbar wird.
5.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Einschränkung eines Bestätigungsvermerks):
Nach dieser Vorschrift ist die uneingeschränkte Erklärung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses,
dass die durchgeführte Prüfung zu keinen Beanstandungen geführt hat, der Jahresabschluss aufgrund
der bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnisse den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen
Bestimmungen entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
vermittelt (Erklärung nach Absatz 4 Satz 1 der Vorschrift), einzuschränken oder zu versagen, wenn Beanstandungen
ausgesprochen werden.
Im Rahmen einer gemeindlichen Jahresabschlussprüfung können sich mögliche Beanstandungen daraus ergeben,
dass erhebliche Mängel bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Buchführung bekannt geworden sind, Verstöße
gegen Ansatz-, Bewertungs- und Ausweisvorschriften für den Jahresabschluss bestehen, Angabepflichten im
Anhang nicht beachtet werden, ein unvollständiger oder unzutreffender Lagebericht vorliegt, Verstöße gegen
gesetzliche Vorschriften sowie gegen ergänzende Bestimmungen der Satzungen der Gemeinde bestehen, z. B.
die gemeindliche Haushaltssatzung und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen bestehen. Mögliche Einschränkungen
des Bestätigungsvermerks können sich aber auch daraus ergeben, dass Teile des gemeindlichen
Jahresabschlusses oder der Lagebericht entgegen den gesetzlichen Vorgaben nicht aufgestellt worden sind.
GEMEINDEORDNUNG 978

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5.2 Zu Satz 2 (Erteilung eines eingeschränkten Bestätigungsvermerks):
Nach der Vorschrift darf vom Abschlussprüfer nur ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt werden, wenn
der von ihm geprüfte Jahresabschluss unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren
Einschränkung ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks
setzt dabei voraus, dass die festgestellten Bestandungen und der betroffene abgrenzbare Bereich von
wesentlicher Bedeutung für die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sind.
Der Abschlussprüfer hat daher auch die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde festzustellen
und zu beurteilen. Sofern mehrere Mängel vorliegen, die für sich allein genommen unwesentliche Mängel darstellen,
können die Mängel gleichwohl in ihrer Gesamtheit so wesentlich sein, dass eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks
für den gemeindlichen Jahresabschluss geboten ist. Eine Einschränkung kann aber auch geboten
sein, wenn vom Abschlussprüfer festgestellt wird, dass nicht beurteilbare Bereiche, die für den gemeindlichen
Jahresabschluss relevant sind, bei der Gemeinde vorhanden sind.
Bei einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk muss für den Prüfer aber noch ein Positivbefund zu wesentlichen
Teilen der gemeindlichen Rechnungslegung möglich sein. Jedoch können ggf. örtliche Anlässe dafür bestehen,
dass durch den Prüfer eine Einwendung zu erheben ist. Ein Sachverhalt, der im Rahmen der Jahresabschlussprüfung
beanstandet werden soll, muss auch noch zum Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfung vorliegen.
In den Fällen, in denen im Ablauf der Prüfung festgestellte Fehler korrigiert und Mängel durch die Gemeinde
beseitigt werden, entfallen der Anlass und die Grundlage für eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks.
Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk kann deshalb nur dann erteilt werden, wenn der Jahresabschluss zum
Zeitpunkt des Abschlusses der örtlichen Prüfung unter Beachtung der vom Abschlussprüfer vorgenommenen und
in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkungen ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. In diesen Fällen ist
es dem Abschlussprüfer trotz wesentlicher Beanstandungen noch möglich, eine positive Gesamtaussage über
den gemeindlichen Jahresabschluss zu treffen.
5.3 Zu Satz 3 (Versagung des Bestätigungsvermerks):
Die Vorschrift verlangt, dass in den Fällen, in denen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
die Beanstandungen so erheblich sind, dass durch den gemeindlichen Jahresabschluss kein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen. Der entscheidende Unterschied zu einem eingeschränkten
Bestätigungsvermerk besteht darin, dass der Abschlussprüfer keine positive Gesamtaussage mehr
zum gemeindlichen Jahresabschluss treffen kann. Im Rahmen der örtlichen Abschlussprüfung sind in diesen
Fällen weder die Erfordernisse für einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk noch für einen eingeschränkten
Bestätigungsvermerk erfüllt.
In diesen Fällen erfüllt der gemeindliche Jahresabschluss nicht mehr seine Aufgabe, sodass unter Berücksichtigung
der vom Prüfer vorgenommenen Einschränkung des Bestätigungsvermerks der Abschlussprüfer verpflichtet
ist, den Bestätigungsvermerk im Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung zu versagen. Die erheblichen Beanstandungen
führen damit zu einem negativen Prüfungsurteil des Abschlussprüfers und zur Erstellung eines Versagungsvermerks
und nicht zu einem Bestätigungsvermerk.
Eine Verpflichtung des Abschlussprüfers, gleichwohl für ordnungsmäßige Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses
bzw. für Teile der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der Rechnungslegung der Gemeinde eine
GEMEINDEORDNUNG 979

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§ 101 GO NRW
positive Aussage zu treffen, besteht dabei nicht. Würde ein Abschlussprüfer unterschiedliche Teilergebnisse im
Rahmen seiner Prüfung vorstellen, ohne daraus ein Gesamtbild zu entwickeln, könnten daraus ggf. unnötige
Missverständnisse bei den Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses entstehen.
5.4 Zu Satz 4 (Weitere Möglichkeit der Versagung):
Nach der Vorschrift ist im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ein Bestätigungsvermerk auch dann zu versagen,
wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in
der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Regelung bedeutet zwar auch eine Versagung des Bestätigungsvermerks,
sie beinhaltet aber kein negatives Prüfungsurteil. Sie bringt vielmehr zum Ausdruck, dass der Prüfer
nicht in der Lage ist, ein Prüfungsurteil abzugeben. In diesen Fällen muss der Prüfer alle rechtlich zulässigen und
die wirtschaftlich vertretbaren Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhalts ausgeschöpft haben. Auch in einem
solchem Fall ist vom Abschlussprüfer ein Versagungsvermerk zu erstellen.
5.5 Zu Satz 5 (Erstellung eines Versagungsvermerks):
Die Vorschrift verlangt, dass in den Fällen, in denen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
der Bestätigungsvermerk zu versagen ist, die Versagung ist in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk
zu bezeichnen ist, aufzunehmen ist. Die Versagung eines Bestätigungsvermerks stellt deshalb einerseits
keinen Bestätigungsvermerk dar. Andererseits ist der vom Abschlussprüfer zu erstellende Vermerk als „Versagungsvermerk“
zu bezeichnen.
In einem Versagungsvermerk sind vom Abschlussprüfer alle wesentlichen Gründe für die Versagung zu beschreiben
und zu erläutern. Ist der Prüfer nicht in der Lage ist, ein Prüfungsurteil abzugeben, hat er in einem
Versagungsvermerk die Prüfungshemmnisse zu benennen und ihre Auswirkungen aufzuzeigen. Er sollte auch
darlegen, dass er alle rechtlich zulässigen und die wirtschaftlich vertretbaren Möglichkeiten zur Klärung des
Sachverhalts ausgeschöpft hat, um einen Bestätigungsvermerk erteilen zu können.
5.6 Zu Satz 6 (Pflicht zur Begründung der Einschränkung oder Versagung):
Nach der Vorschrift ist die Einschränkung oder Versagung eines Bestätigungsvermerks im Rahmen der gemeindlichen
Abschlussprüfung zu begründen. Diese gesonderte gesetzliche Vorgabe einer Begründungspflicht ist wegen
der Bedeutung der Einschränkung eines Bestätigungsvermerks oder seiner Versagung durch den Abschlussprüfer
sachgerecht. Die Einschränkung oder die Versagung eines Bestätigungsvermerks muss durch den
Abschlussprüfer so formuliert werden, dass die wesentlichen Gründe für die Einschränkung oder Versagung für
die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses klar erkennbar werden.
Eine Darstellung der Tragweite der Versagung unter der Angabe der Größe der festgestellten Mängel, die zur
Versagung des Bestätigungsvermerks geführt haben, sollte wegen des Interesses der Gemeinde an der Beseitigung
festgestellter Mängel erfolgen. Der Umfang der Darstellung liegt dabei im Ermessen des Abschlussprüfers,
gleichwohl sollten die Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses und der Rechnungslegung der Gemeinde
ausdrücklich vom Abschlussprüfer benannt werden, aufgrund dessen er seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt
oder versagt hat.
GEMEINDEORDNUNG 980

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§ 101 GO NRW
6. Zu Absatz 6 (Einbeziehung des Lageberichtes in die Abschlussprüfung):
6.1 Zu Satz 1 (Beurteilung des Lageberichtes):
Nach der Vorschrift hat sich die Beurteilung des Prüfungsergebnisses im Rahmen des vom Abschlussprüfer zu
erstellenden Bestätigungsvermerks auch darauf zu erstrecken, ob der Lagebericht mit dem gemeindlichen Jahresabschluss
in Einklang steht und insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags-
und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Die Regelung befasst sich mit der Pflicht des Abschlussprüfers,
die Ausführungen im Lagebericht der Gemeinde zu beurteilen. Er soll danach den gemeindlichen Lagebericht
auch unter dem Gesichtpunkt der Übereinstimmung mit dem Jahresabschluss der Gemeinde beurteilen.
6.2 Zu Satz 2 (Beurteilung der Darstellung der gemeindlichen Entwicklung):
Nach der Vorschrift hat der Prüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses im Rahmen seiner Beurteilung des
gemeindlichen Lageberichtes auch darauf einzugehen, ob die Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche
Entwicklung der Gemeinde zutreffend im Lagebericht dargestellt sind. Wegen der Bedeutung des Jahresabschlusses
für diese künftige Entwicklung der Gemeinde soll der Abschlussprüfer auch die Darstellung der Gemeinde
über ihre Chancen und Risiken in seine Beurteilung einbeziehen.
Eine Grundlage der Beurteilung der künftigen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde stellen insbesondere die Vermögenslage
und die Finanzlage der Gemeinde dar. Negative Entwicklungen in der Vermögens- und Kapitalstruktur,
eine starke Verringerung des Eigenkapitals, hohe außerplanmäßige Abschreibungen, ein starker Anstieg der
Belastung von Vermögenswerten zur Sicherung von Verbindlichkeiten, geben im Rahmen der vorzunehmenden
Abschlussprüfung einen Anlass, keine globalen oder allgemein gefassten Hinweise dazu zu geben, sondern
verlangen vom Abschlussprüfer eine konkretere Analyse und Bewertung vorzunehmen. Für den Prüfer bietet sich
dazu die Verwendung von Kennzahlen an. Die Kennzahlen sollten insbesondere dann genutzt werden, wenn
durch einen Vergleich über einen längeren Zeitraum ein Trend erkennbar gemacht werden soll.
7. Zu Absatz 7 (Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks):
7.1 Die Zwecke der Unterzeichnung
7.1.1 Allgemeine Grundlagen
Der Bestätigungsvermerk, in dem der Rechnungsprüfungsausschuss sein Prüfungsergebnis über den gemeindlichen
Jahresabschluss zusammenfasst oder der Vermerk über die Versagung des Bestätigungsvermerks ist nach
der Vorschrift unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen
(vgl. § 101 Absatz 3 Satz 1 GO NRW). Diese ausdrückliche Vorgabe soll die Verantwortlichkeit des
Rechnungsprüfungsausschusses als gesetzlich zuständiges Gremium verdeutlichen und dient als Beweisfunktion
für die Prüfungstätigkeit dieses Ausschusses sowie der Dokumentation seiner Prüfungstätigkeit.
Ein solcher Bestätigungsvermerk ist entsprechend des durchgeführten Prüfungsumfanges und des Prüfungsergebnisses
zu formulieren (vgl. § 101 Absatz 3 bis 5 GO NRW). Die Fassung des Bestätigungsvermerks muss
dabei vom Rechnungsprüfungsausschuss beschlossen worden sein, denn die gesetzliche Regelung sieht nur
einen Bestätigungsvermerk für den gemeindlichen Jahresabschluss vor. Die Unterzeichnungspflicht stellt dabei
eine ausdrückliche Mindestanforderung dar, die vor der Feststellung gemeindlichen Jahresabschluss nach § 96
Absatz 1 GO NRW zu erfüllen ist.
GEMEINDEORDNUNG 981

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§ 101 GO NRW
In denen Fällen, in denen kein unterzeichneter Bestätigungsvermerk oder kein unterzeichneter Vermerk über die
Versagung vorliegt, ist die örtliche Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses als noch nicht abgeschlossen
zu bewerten. Der Rat der Gemeinde darf dann den gemeindlichen Jahresabschluss noch nicht feststellen und die
Ratsmitglieder dürfen noch keine Entlastung des Bürgermeisters beschließen (vgl. § 96 GO NRW). Der Bestätigungsvermerk
sollte daher immer das Datum des Tages tragen, an dem für den Rechnungsprüfungsausschuss
die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses materiell abgeschlossen ist. Diese Sachlage gilt entsprechend
für die verantwortlichen Prüferinnen und Prüfer, soweit diese im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit einen Bestätigungsvermerk
zu unterzeichnen haben.
7.1.2 Die Anzahl der Unterschriften
Durch die Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks wird dokumentiert, ob und inwieweit vorherige auftragsbezogene
Prüfungsergebnisse in den Bestätigungsvermerk einbezogen werden. Abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis
ist zuvor durch jede an der örtlichen Prüfung beteiligte Stelle zu entscheiden, ob und in welchem
Umfang der zu erstellende oder der ihr vorgelegte Bestätigungsvermerk gestaltet wird. Soweit keine Änderungen
oder Ergänzungen des Bestätigungsvermerks des Abschlussprüfers durch die nächste Prüfinstanz, z. B. die örtliche
Rechnungsprüfung oder der Rechnungsprüfungsausschuss, erforderlich sind, bedarf es nicht jeweils eines
eigenständigen Bestätigungsvermerks.
In diesen Fällen kann der im Rahmen der Prüfung zuerst erstellte Bestätigungsvermerk unter Angabe des Ortes
und des Datums durch eigenhändige Unterzeichnungen der Verantwortlichen der jeweiligen Prüfungsinstanz
entsprechend ergänzt werden. Bei mehreren Unterschriften unter einem Bestätigungsvermerk muss klar erkennbar
bleiben, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses die abschließende Unterzeichnung des
Bestätigungsvermerks vorgenommen hat, denn dieser Ausschuss ist das gesetzlich zuständige Prüfungsgremium
für den gemeindlichen Jahresabschluss.
7.2 Wirkungen der Unterzeichnung
7.2.1 Allgemeine Verantwortlichkeiten
Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses als zuständige Prüfinstanz für den gemeindlichen Jahresabschluss
erfüllt mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Damit
wird ausreichend die Verantwortung des gesamten Ausschusses als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert.
Die Unterzeichnung spiegelt deshalb nicht die persönliche Verantwortlichkeit des Ausschussvorsitzenden als
Ratsmitglied wieder. Sie unterliegt gleichwohl aber der Treuepflicht nach § 32 GO NRW. Der Ausschussvorsitzende
bringt mit seiner Unterschrift im Sinne der Prüfungszuständigkeit des Ausschusses zum Ausdruck, dass
die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss abgeschlossen und
aus der Verantwortung des Ausschusses heraus der Bestätigungsvermerk richtig und vollständig ist.
Mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks wird zudem festgestellt, dass das Ergebnis des wirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen
Regeln erfolgt und nachgewiesen worden ist. Außerdem wird bestätigt, dass durch den
gemeindlichen Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde
vermittelt wird. Es wird mit der Unterzeichnung aber auch festgestellt, dass aus der Verantwortung des Rechnungsprüfungsausschusses
heraus der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung richtig und
vollständig ist, sofern dazu keine besonderen Einschränkungen durch den Ausschuss gemacht oder ggf. ergänzende
Hinweise dazugegeben werden.
GEMEINDEORDNUNG 982

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§ 101 GO NRW
Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks beinhaltet dabei nicht, dass der Vorsitzende des
Rechnungsprüfungsausschusses auch sämtliche Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses
durch seine Unterschrift besonders kennzeichnen muss. Es bietet sich jedoch an, den gemeindlichen Jahresabschluss
und den Bestätigungsvermerk als Prüfungsergebnis ggf. buchtechnisch so zusammenzufassen.
Dadurch kann für Dritte erkennbar und nachvollziehbar werden, dass sich die Unterschrift des Ausschussvorsitzenden
auf die Gesamtheit aller Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses bezieht.
7.2.2 Die Mitwirkung bei der Feststellung
Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Feststellungsbeschluss des Rates
der Gemeinde über den gemeindlichen Jahresabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich
geboten und vertretbar ist. Einerseits ist der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat
der Gemeinde und ihm steht daher ein Stimmrecht auch über den gemeindlichen Jahresabschluss zu. Andererseits
schränkt die Vorschrift des § 31 GO NRW die Rechte von Ratsmitgliedern nur für den Fall ein, dass die in
der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, sodass nur dann die betreffenden Ratsmitglieder dann
in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung wird aber der Vorsitzende des
Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über die Feststellung des
gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen.
Aus Verfahrensgründen könnte es bei der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses jedoch geboten
sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm zustehenden
Stimmrechtes verzichtet. Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses übernimmt durch seine Unterzeichnung
des Bestätigungsvermerks die Verantwortung für das Ergebnis der Abschlussprüfung, denn der Ausschuss
ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Die Sachlage ist im örtlichen
Einzelfall abzuwägen und vom Rat der Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden.
8. Zu Absatz 8 (Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung):
8.1 Zu Satz 1 (Durchführung der Prüfung):
Nach der Vorschrift bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss im Rahmen seiner Prüfung des gemeindlichen
Jahresabschlusses der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Dadurch wird die allgemeine
gemeindeverfassungsrechtliche Regelung nochmals ausdrücklich für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
wiederholt. Es wird zudem dadurch klargestellt, dass dem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss
die Gesamtverantwortung für die Jahresabschlussprüfung obliegt.
Diese Verantwortung bleibt auch dann im vollen Umfang bestehen, wenn sich der Ausschuss zur Durchführung
seiner Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung bedient. Es kommt aber auch bei Einschaltung eines
Dritten als Abschlussprüfer, z. B. durch die örtliche Rechnungsprüfung, nicht zu einer Minderung der Prüfungsverantwortung
des Rechnungsprüfungsausschusses, auch wenn die Beteiligung eines Dritten als Prüfer ausdrücklich
gesetzlich zugelassen wurde (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW).
8.2 Zu Satz 2 (Bestätigungsvermerk im Rahmen des Prüfungsauftrages):
8.2.1 Die Pflicht zur Abgabe eines Bestätigungsvermerks
Durch den Verweis auf die Absätze 3 bis 7 dieser Vorschrift ist ausdrücklich bestimmt worden, dass bereits die
Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vor-
GEMEINDEORDNUNG 983

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zunehmenden Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses einen eigenen Bestätigungsvermerk abzugeben
haben. Ein solcher Bestätigungsvermerk hat immer eine Außenwirkung, denn durch diesen Vermerk wird das
Ergebnis der Prüfung dokumentiert und dem Auftraggeber gegenüber offengelegt.
Diese Gegebenheiten erfordern, abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis, dass jeder an der Jahresabschlussprüfung
beteiligte verantwortliche Prüfer oder Prüfungsstelle einen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Darauf
kann grundsätzlich nicht verzichtet werden. Der Prüfer oder die Prüfungsstelle hat dabei eigenverantwortlich über
die Form der Ausfertigung des Bestätigungsvermerks und die Formulierung zu entscheiden. Ob und in welchem
Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses dabei auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken
der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritter als Prüfer aufgebaut wird, liegt in der Verantwortung
des Ausschusses.
8.2.2 Die Vorlage auftragsbezogener Bestätigungsvermerke
Dem Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde müssen im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
nicht alle erstellten auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke der beteiligten Dritten vorgelegt werden. Es ist
vielmehr ausreichend, wenn die für die örtliche Rechnungsprüfung als regelmäßig für die Durchführung der Abschlussprüfung
verantwortliche letzte Stelle einen auf ihr Prüfungsergebnis bezogenen Bestätigungsvermerk
verfasst. Sie hat diesen Bestätigungsvermerk dem Rechnungsprüfungsausschuss vorzulegen, der die Gesamtverantwortung
für die ordnungsgemäße Prüfung des Jahresabschlusses gegenüber dem Rat der Gemeinde trägt
und selbst einen Bestätigungsvermerk verfassen muss.
In dem Bestätigungsvermerk des Ausschusses sind die Prüfungsergebnisse bzw. Bestätigungsvermerke der an
der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung zuvor beteiligten anderen Abschlussprüfer zu berücksichtigen. In
Einzelfällen kann es dabei sachgerecht und sinnvoll sein, zusätzlich auf auftragsbezogene Bestätigungsvermerke
zu verweisen und diese dann ggf. auch dem eigenen Bestätigungsvermerk beizufügen. Dabei sollen die vorgenommenen
Ergänzungen und Verweise erkennbar und nachvollziehbar dargestellt werden.
Dem Rechnungsprüfungsausschuss steht in diesem Verfahren das Recht zu, beim Auftreten von Mängeln oder
wenn er aus sonstigen Gründen das in einem vorgelegten Bestätigungsvermerk verankerte Prüfungsergebnis
nicht mitgetragen kann, in einem eigenen Bestätigungsvermerk das aus seiner Sicht zutreffende Ergebnis darzustellen.
Ein Recht der zuvor beteiligten Prüfer sich zu der neuen Fassung des Bestätigungsvermerks zu äußern,
steht diesen regelmäßig nicht zu. Im Rahmen der Beratungen des Rates der Gemeinde über die Feststellung des
gemeindlichen Jahresabschlusses können jedoch Informationen darüber wichtig sein, wenn Abschlussprüfer
zuvor ein anderes Ergebnis im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit vertreten haben.
8.2.3 Der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat eigenverantwortlich zu entscheiden, ob er sich bei seiner Prüfung des
gemeindlichen Jahresabschlusses auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung
stützen will. Er kann diesen Bestätigungsvermerk unverändert lassen und durch eine entsprechende Ergänzung
auch zu seinem eigenen Bestätigungsvermerk machen. Diese Sachlage gilt entsprechend für die örtliche
Rechnungsprüfung, wenn sie für ihre Prüfung einen Dritten beauftragt hat (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW). Es liegt
immer in der Verantwortung des jeweiligen Auftraggebers, ob er den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk in
vollem Umfang übernimmt oder diesen ergänzt, abändert oder ihm eine eigene Form gibt.
Dem Rat der Gemeinde kann aber auch ein Bestätigungsvermerk vorgelegt werden, der von mehreren Prüfern
oder Prüfungsstellen nach den Regeln des Absatzes 7 der Vorschrift unterzeichnet wurde. In einem solchen Fall
ist jeder Beteiligte zu einer eigenen Prüfung verpflichtet, um zu entscheiden, ob ein ihm vorgelegter Bestäti-
GEMEINDEORDNUNG 984

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§ 101 GO NRW
gungsvermerk in vollem Umfang inhaltlich übernommen, abgeändert oder ergänzt wird. Das getroffene Prüfungsergebnis
muss dann auf dem betreffenden Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung und eine
Unterzeichnung nachvollziehbar und transparent gemacht werden. Die besondere Verpflichtung der Prüfer und
prüfenden Stellen, einen auf ihre Prüfung bezogenen Bestätigungsvermerk zu verfassen, ist wegen der besonderen
Verantwortung als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses geboten.
8.2.4 Die Unterzeichnungspflicht beim Bestätigungsvermerk
Die besondere Verantwortung der Prüfer und prüfenden Stellen als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses
drückt sich auch in der Unterzeichnungspflicht des Bestätigungsvermerks aus. Die Unterzeichnungspflicht
für den Bestätigungsvermerk oder der Versagungsvermerk zur Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
besteht deshalb für alle an der Jahresabschlussprüfung beteiligten verantwortlichen Prüfer und
Prüfinstanzen. Deren Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung soll jeweils das Datum des
Tages tragen, an dem für die Abschlussprüfer die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses materiell abgeschlossen
ist.
Mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks erfüllen die Prüfer und prüfenden Stellen im Rahmen ihrer
Prüfung eine gesetzliche Verpflichtung. Sie bringen damit zum Ausdruck, dass für sie die Prüfung des Jahresabschlusses
abgeschlossen ist und aus ihrer Verantwortung heraus der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk
oder seine Versagung richtig und vollständig ist, sofern von ihnen dazu keine besonderen Einschränkungen gemacht
worden sind oder Hinweise gegeben werden. Bei mehreren Unterschriften unter einem Bestätigungsvermerk
für den gemeindlichen Jahresabschluss muss aber klar erkennbar bleiben, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses
die abschließende Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks vorgenommen hat,
denn dieser Ausschuss ist das gesetzlich zuständige Prüfungsgremium für den Jahresabschluss der Gemeinde.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 985

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§ 102 GO NRW
§ 102
Örtliche Rechnungsprüfung
(1) 1 Kreisfreie Städte, Große und Mittlere kreisangehörige Städte haben eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten.
2 Die übrigen Gemeinden sollen sie einrichten, wenn ein Bedürfnis hierfür besteht und die Kosten in angemessenem
Verhältnis zum Nutzen stehen.
(2) 1 Kreisangehörige Gemeinden können mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Inhalt
abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung in
einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt. 2 Die Vereinbarung kann auch vorsehen, dass die Rechnungsprüfung
des Kreises nur einzelne Aufgabengebiete der Rechnungsprüfung in der Gemeinde wahrnimmt.
3
Soweit die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung in der Gemeinde wahrnimmt, bedient
sich der Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde bei der Erfüllung seiner Aufgaben der Rechnungsprüfung
des Kreises.
(3) Absatz 1 findet für kreisangehörige Gemeinden keine Anwendung, bei denen die örtliche Rechnungsprüfung
des Kreises gemäß Absatz 2 Satz 1 die örtliche Rechnungsprüfung bei der Gemeinde wahrnimmt.
Erläuterungen zu § 102:
I. Allgemeines
1. Die Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung
1.1 Allgemeine Inhalte
Im NKF ist das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde durch die Gemeinde selbst zu prüfen. Die örtliche
Prüfung der Gemeinde ist dabei ein unverzichtbares Instrument für eine zeitnahe Kontrolle des wirtschaftlichen
Handelns der Gemeinde sowie der Behandlung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle mit haushaltswirtschaftlichen
Auswirkungen. Im Rahmen der Prüfung muss daher z. B. beurteilt werden, ob durch den gemeindlichen
Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde
vermittelt wird.
Der Gesetzgeber hat der Gemeinde die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat sie als geeignet
angesehen, die ihr zugewiesenen Prüfungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung
zu erfüllen und dabei den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte sicherzustellen. Er hat daher
bestimmt, dass die kreisfreien Städte, die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städten in Nordrhein-
Westfalen eine örtliche Rechnungsprüfung als eigenständige Organisationseinheit innerhalb ihrer Verwaltung
einzurichten haben. Die örtliche Rechnungsprüfung ist dabei dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer
sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt (vgl. § 104 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Die kreisfreien Städte, die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städten Gemeinde müssen daher unter
Beteiligung ihres Rates grundsätzlich entscheiden, in welchem Umfang die örtliche Rechnungsprüfung eingerichtet
wird. Die übrigen Gemeinden sollen eine örtliche Rechnungsprüfung einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis
besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum voraussichtlichen Nutzen stehen. Diese Gemeinden
müssen unter Beteiligung des Rates der Gemeinde klären, ob eine Rechnungsprüfung eingerichtet wird
und ggf. dann entscheiden, in welchem Umfang die örtliche Rechnungsprüfung eingerichtet wird.
GEMEINDEORDNUNG 986

1.2 Die Gestaltung der örtlichen Rechnungsprüfung
1.2.1 Der Begriff „Örtliche Prüfung“
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§ 102 GO NRW
Im Rahmen des gemeindlichen Verfassungsrechts und unter Beachtung der gemeindlichen Selbstverwaltung
werden unter dem Begriff „Örtliche Prüfung“ zwei Prüfungsinstanzen bei der Gemeinde verstanden. In jeder Gemeinde
hat einerseits der Rat einen Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss mit besonderen Prüfaufgaben
zu bilden (vgl. § 57 Absatz 2 Satz 1 und § 59 Absatz 3 Satz 1 GO NRW). Andererseits ist in der gemeindlichen
Verwaltung, ab einer bestimmten Größe der Gemeinde, eine örtliche Rechnungsprüfung als eigenständige
Organisationseinheit einzurichten.
Der Begriff „örtliche Prüfung“ umfasst daher die aufeinander abzustimmenden Tätigkeiten des Rechnungsprüfungsausschusses
des Rates und der „Örtlichen Rechnungsprüfung“ in der gemeindlichen Verwaltung. Beide
Prüfungsinstanzen stehen dabei in unmittelbarer Verbindung mit dem Rat der Gemeinde. Dieser Zusammenhang
erfordert eine unabhängige Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung in der gemeindlichen Verwaltung (vgl. § 104
Absatz 1 GO NRW). Für den Rat der Gemeinde kann dadurch die örtliche Prüfung insgesamt entscheidungsvorbereitend
und informatorisch wirken, auch wenn die örtliche Rechnungsprüfung im Rahmen der gemeindlichen
Verwaltung ihre Aufgaben erledigt.
1.2.2 Der Rechnungsprüfungsausschuss
Der Rat der Gemeinde hat neben seinem Budgetrecht auch eine eigenverantwortliche Kontrollaufgabe bei der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die Prüfungsaufgabe ist dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss als einen
von drei Pflichtausschüssen des Rates gesetzlich übertragen worden (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO NRW). Der Rechnungsprüfungsausschuss
soll zeitnah zu den gemeindlichen Abschlüssen seine Prüfungstätigkeit durchführen
und zur Entlastung und Erleichterung der Arbeit des Rates der Gemeinde beitragen. Er soll aber auch - wie die
anderen Ausschüsse des Rates - die Beschlüsse des Rates sachverständig vorbereiten und zu den Vorlagen der
gemeindlichen Verwaltung sachgerechte Stellungnahmen und Empfehlungen abgeben.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat sich bei der Durchführung seiner Prüfungstätigkeit zudem der örtlichen
Rechnungsprüfung zu bedienen (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Beide Prüfungsinstanzen bei der Gemeinde
stehen daher in unmittelbarer Verbindung zueinander und arbeiten dem Rat der Gemeinde zu (vgl. § 57 Absatz
2 und § 104 GO NRW). Die sachliche Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses wird noch dadurch
gestärkt, dass sich der Ausschuss in kleineren Gemeinden, in denen keine örtliche Rechnungsprüfung besteht,
sich unmittelbar Dritter gem. § 103 Absatz 5 GO NRW bedienen kann.
1.2.3 Die örtliche Rechnungsprüfung
Bei der Festlegung der Verpflichtung zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung durch kreisfreie Städte,
Große und Mittlere kreisangehörige Städte ist davon ausgegangen worden, dass die umfangreichen örtlichen
Verwaltungsaufgaben, eine örtliche Prüfung durch die Gemeinde erfordert. Die Vorschrift wurde deshalb in einen
Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung und der gesetzlich
bestimmten Stellung der Leitung und der Prüfer der Rechnungsprüfung gestellt (vgl. §§ 103 und 104 GO NRW).
Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehen aber insgesamt weit über die Vorgaben in der Gemeindeordnung
hinaus. Vielfach sind der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben durch Fachgesetze oder andere
Vorschriften zugewiesen worden. Aus der Gesamtsicht aller Aufgaben ergibt sich dabei der Anforderungskatalog
an die Aufgabenerledigung und das Anforderungsprofil an die Prüfer. Zusätzlich erfordert dabei die Einführung
komplexer Verfahren in der gemeindlichen Verwaltung, dass zeitgemäße sowie sachlich und fachlich zweckmä-
GEMEINDEORDNUNG 987

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 102 GO NRW
ßige Handlungsweisen für die Durchführung der Prüfung. Die örtliche Rechnungsprüfung hat sich i.d.R. darauf
eingestellt, sodass bereits „begleitende Prüfungen“ erfolgen und nicht erst zu einem Zeitpunkt geprüft wird, zu
dem vorgesehene Verwaltungsentscheidungen kaum noch veränderbar oder umkehrbar sind.
Aus den Prüfungspflichten der örtlichen Rechnungsprüfung folgt zudem die Pflicht der Gemeinde, ihre örtliche
Rechnungsprüfung ausreichend mit fachlich qualifiziertem Personal und mit Sachmitteln auszustatten. Es gilt, die
ordnungsgemäße Aufgabenerledigung der gesetzlichen Prüfungsaufgaben und der übertragenen Prüfungsaufgaben
sowie der Prüfungsaufträge sicherzustellen (vgl. § 103 Absatz 1 bis 3 GO NRW). Im Rahmen der Prüfungsplanung
sollte daher berücksichtigt werden, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses
ggf. Dritter als Prüfer bedienen kann (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW).
2. Die überörtliche Prüfung
Aus der Sicht des Landes ist die überörtliche Prüfung ein unverzichtbares Instrument für eine Kontrolle der Gesetz-
und Ordnungsmäßigkeit des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde. Sie ist deshalb ein Teil
der staatlichen Aufsicht des Landes über die Gemeinden und wird durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen
durchgeführt. In der überörtlichen Prüfung sind zudem die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen
Rechnungsprüfung zu berücksichtigen (vgl. § 105 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Die Rechnungsprüfung der
Gemeinde stellt daher eine Informationsquelle für die überörtliche Prüfung der Gemeinde dar.
Die überörtliche Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt soll zudem eine fachkundige Prüfung der Gemeinde
unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht darstellen. Es ist deshalb auch geboten, die Aufsichtsbehörden
über die Gemeinden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden.
Die Einbindung in das Prüfungsgeschehen, wenn die überörtliche Prüfung bei den Gemeinden abgeschlossen
ist, wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen ist, dürfte in vielen Fällen nicht ausreichend und
nicht sachgerecht sein. Die Aufgaben der überörtlichen Prüfung sowie das Verfahren zu den Ergebnissen dieser
Prüfung sind in der Vorschrift des § 105 GO NRW näher bestimmt worden.
3. Sonstige Formen der Durchführung der örtlichen Rechnungsprüfung
3.1 Allgemeine Grundlagen
Die Vorschriften über die Ausübung und Ausgestaltung der örtlichen Rechnungsprüfung durch die Gemeinde
stehen einer Erledigung von Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch beauftragte Dritte nicht
entgegen. Die Gemeinden, die zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichtet sind, behalten auch
bei der Beauftragung Dritte ihre Gesamtverantwortung. Sie dürfen sich daher z. B. im Rahmen einer öffentlichrechtlichen
Vereinbarung mit der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde oder bei der Einschaltung
eines Wirtschaftsprüfers als privater Dritter nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Rechnungsprüfung
selbst entlassen.
Eine Gemeinde, die örtliche Prüfungsaufgaben durch Dritte erledigen lässt, bleibt unabhängig von der Art und
dem Umfang der Beauftragung Dritter immer für die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung verantwortlich. Sie
soll durch die Mitwirkung der örtlichen Rechnungsprüfung und des Rechnungsprüfungsausschusses die ordnungsgemäße
Erledigung der Prüfungsaufträge sicherstellen. Ein solcher Verantwortungsrahmen ist geboten. Bei
einer Zusammenarbeit mit Dritten, z. B. mit der örtlichen Rechnungsprüfung einer beauftragten Gemeinde, kann
diese nicht unmittelbar gegenüber dem Rat der auftraggebenden Gemeinde verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen
Tätigkeit unmittelbar unterstellt sein (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW). Die gemeindeübergreifende Zusammenarbeit
bei der örtlichen Rechnungsprüfung lässt sich gleichwohl im Einvernehmen zwischen den Beteiligten
auf vielfältige Art und Weise gestalten.
GEMEINDEORDNUNG 988

3.2 Die Beauftragung Dritter
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§ 102 GO NRW
Mit der Einführung des NKF wurde zugelassen, dass die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde sich Dritter
als Prüfer bedienen darf (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW). Durch diese Möglichkeit soll eine flexible und wirtschaftliche
Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung erreicht werden. Die Regelung soll aber auch die Zusammenarbeit
zwischen den örtlichen Rechnungsprüfungen der Gemeinden erweitern. Die Beauftragung Dritter
als Prüfer ist deshalb nicht auf bestimmte Prüfungstätigkeiten oder auf besondere Einzelfälle durch den Gesetzgeber
beschränkt worden. Es sind aber auch keine fachlichen Voraussetzungen für die Tätigkeit beauftragter
Prüfer gesetzlich bestimmt worden.
Es können somit geeignete Dritte mit gemeindlichen Prüfungsaufgaben beauftragt werden, z. B. Wirtschaftprüfer
oder Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde. Die Gesamtverantwortung für die örtliche
Rechnungsprüfung bleibt dabei unabhängig von der Ausgestaltung einer Beauftragung bei der Gemeinde. Sie
kann sich in diesen Fällen nicht aus ihrer Verantwortung selbst entlassen. Durch die Beauftragung darf zudem die
Tätigkeit des Rates und des Bürgermeisters als gewählte Organe der Gemeinde nicht beeinträchtigt werden.
Der Rechnungsprüfungsausschuss und die örtliche Rechnungsprüfung müssen in den Fällen der Beauftragung
eines Dritten ihre eigene Prüfungsverantwortung auch dadurch belegen, dass sie als gemeindliche Prüfinstanzen
jeweils einen eigenen Bestätigungsvermerk erstellen. Beide Instanzen können aber auch den Bestätigungsvermerk
des beauftragten Dritten vollständig übernehmen. Sie müssen dann aber diesen Bestätigungsvermerk um
eine entsprechende eigene Beurteilung aus ihrer Prüfung ergänzen. Es sind zur Klarstellung auch weitere Ergänzungen
möglich, wenn dadurch das erzielte Prüfungsergebnis nachvollziehbarer wird.
3.3 Die Zusammenarbeit im Rahmen der Amtshilfe
Eine notwendige Zusammenarbeit von örtlichen Rechnungsprüfungen kann im Einzelfall auch im Wege der
Amtshilfe erfolgen (vgl. §§ 4 ff. VwVfG NRW). Unter dem Begriff „Amtshilfe“ ist dabei die Vornahme von Handlungen
rechtlicher und tatsächlicher Art auf das Ersuchen einer Behörde durch eine andere Behörde zur Unterstützung
einer Amtshandlung der ersuchenden Behörde im Einzelfall zu verstehen. Die Amtshilfe stellt dabei eine
ergänzende Hilfe für die zuständige örtliche Rechnungsprüfung dar, die von einer anderen örtlichen Rechnungsprüfung
nach dem Gleichordnungsprinzip geleistet wird. In dieser Zusammenarbeit besteht deshalb kein Überund
Unterordnungsverhältnis der Prüfungsinstanzen.
Die Amtshilfe dient dabei der Erleichterung, Beschleunigung und Verbilligung des örtlichen Prüfungsverfahrens
bei der Gemeinde. Im Wege der Amtshilfe kann daher eine auf den Einzelfall beschränkte Aufgabe der örtlichen
Rechnungsprüfung wahrgenommen werden, z. B. eine Bauprüfung für eine andere Gemeinde. Der beauftragten
örtlichen Rechnungsprüfung können dabei jedoch ggf. Ansprüche aus ihrer Tätigkeit als Auslagenersatz oder
Gebühren zustehen. Die dem Rechnungsprüfungsausschuss gesetzlich übertragenen Prüfungsaufgaben sind
dabei der Erledigung im Wege der Amtshilfe nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz nicht zugänglich.
3.4 Keine sonstige Zusammenarbeit
Eine Erledigung der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung einer Gemeinde durch eine andere Gemeinde ist
nur in bestimmten Formen vorgesehen. Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung lassen sich daher nicht
unter den Rahmen einer Vereinbarung nach § 3 Absatz 5 GO NRW (zur Effizienzsteigerung) oder nach § 4 Absatz
8 GO NRW (Übernahme von Aufgaben anderer Gemeinden) subsumieren. Diese Vorschriften stellen auf
GEMEINDEORDNUNG 989

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§ 102 GO NRW
übertragbare gemeindliche Aufgaben ab, die von der Gemeinde für ihre Bürger und Einwohner in Verfolgung
öffentlicher Zwecke wahrzunehmen sind.
Die örtliche Rechnungsprüfung ist dagegen eine verwaltungsorganisatorische eigene Aufgabe der Gemeinde, die
der internen Kontrolle der eigenen Haushalts- und Wirtschaftsführung der Gemeinde dient. Es ist deshalb auch im
Rahmen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit nicht möglich, die Aufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“
vollständig an einen Dritten abzugeben und sich der Gesamtverantwortung dafür zu entziehen. Die Gemeinde
kann sich lediglich bei Bedarf in einem beschränkten Rahmen Dritter als Prüfer bedienen (vgl. § 103
Absatz 5 GO NRW). Sie muss dafür in eigener Verantwortung die notwendigen organisatorischen Rahmenbedingungen
für die Durchführung der Prüfung schaffen.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Pflichtaufgabe örtliche Rechnungsprüfung):
1.0 Die Abgrenzung der Aufgabenträger
Nach der Vorschrift haben kreisfreie Städte, Große und Mittlere kreisangehörige Städte eine örtliche Rechnungsprüfung
einzurichten. Bei der Festlegung der zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichteten
Gemeinden ist davon ausgegangen worden, dass die umfangreichen örtlichen Verwaltungsaufgaben, eine eigenständige
Prüfungsinstanz innerhalb der gemeindlichen Verwaltung erfordern. Dieser Prüfungsinstanz obliegen
dabei besondere gesetzlich bestimmte Aufgaben (vgl. § 103 Absatz 1 GO NRW).
Die Abgrenzung der Städte in Nordrhein-Westfalen, die als Große oder Mittlere kreisangehörige Städte gelten,
wird ausgehend von § 4 der Gemeindeordnung im Einzelnen in der Verordnung zur Bestimmung der Großen
kreisangehörigen Städte und der Mittleren kreisangehörigen Städte vorgenommen. In § 1 der Verordnung sind
die Großen kreisangehörigen Städte und in § 2 die Mittleren kreisangehörigen Städte in Nordrhein-Westfalen im
Einzelnen aufgeführt. Es liegt dann in der Eigenverantwortung dieser Städte, ihre örtliche Rechnungsprüfung im
Sinne der einschlägigen Rechtsvorschriften und des Haushaltsrechts weiter auszugestalten.
1.1 Zu Satz 1 (Prüfungspflicht bei Großen und Mittleren kreisangehörigen Städten)
1.1.1 Die Inhalte der Prüfungspflicht
Die Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung entsteht einerseits aufgrund der Pflicht der Gemeinden zur sparsamen
und wirtschaftlichen Haushaltsführung gemäß § 75 Absatz 1 GO NRW. Andererseits entsteht diese Pflicht zudem
aus der Vorgabe zur Aufstellung eines Jahresabschlusses gemäß § 95 GO NRW. Mit dem Beschluss über den
gemeindlichen Jahresabschluss übt der Rat der Gemeinde seine Befugnis als oberstes Kontrollorgan der Gemeinde
über die Ausführung der von ihm durch die jährliche Haushaltssatzung beschlossenen gemeindlichen
Haushaltswirtschaft aus. Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat und die Entlastung
des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder ist daher nur zulässig, wenn zuvor eine örtliche Prüfung stattgefunden
hat (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
Der Rat hat sich daher vor seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht nur von der Ordnungsmäßigkeit
des aufgestellten gemeindlichen Jahresabschlusses zu überzeugen, sondern auch vor seiner
Beschlussfassung eine örtliche Prüfung durchführen zu lassen. Die Prüfung hat der Rechnungsprüfungsausschuss
des Rates (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO NRW) unter Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung durchzuführen.
Die Pflichtaufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“ bringt es dabei mit sich, dass deren Ausübung und Ausge-
GEMEINDEORDNUNG 990

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§ 102 GO NRW
staltung an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren ist. Im Rahmen der bestehenden Verantwortung der Gemeinde
können dabei auch Dritte mit der Durchführung der Prüfung beauftragt werden.
1.1.2 Die Ausgestaltung und Ausübung der Prüfungspflicht
Die Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung ist durch die Einrichtung einer Organisationseinheit „Rechnungsprüfung“
in der Verwaltung der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten näher auszugestalten
(vgl. §§ 103 und 104 GO NRW). Die einzelnen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung konkretisieren dabei
die Prüfungszwecke sollen eine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit im Einzelfall verhindern. Die örtliche
Rechnungsprüfung ist zwar organisatorisch in die gemeindliche Verwaltung eingebunden, gleichwohl nimmt sie
aber aus ihrer unmittelbaren Verantwortung gegenüber dem Rat eine besondere Stellung ein (vgl. § 104 Absatz 1
GO NRW). Sie untersteht deshalb keiner anderen Organisationseinheit der gemeindlichen Verwaltung.
Die Ausübung der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei an den nach dem Gesetz zugewiesenen Aufgaben, an
den ggf. vom Rat übertragenen Aufgaben sowie an den Prüfungsaufträgen des Bürgermeisters auszurichten (vgl.
§ 103 Absatz 1 bis 3 GO NRW). Diese Gegebenheiten wirken sich organisatorisch als auch auf die erforderliche
Qualifikation der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung aus und prägen deren Unabhängigkeit
und ihre Sonderstellung. Unberührt von der unabhängigen Stellung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung
bleibt die dienstaufsichtliche Stellung des Bürgermeisters gegenüber der Leitung und den Prüfern der örtlichen
Rechnungsprüfung.
1.1.3 Keine Abgabe der Prüfungsverantwortung
Die Selbstverantwortung und das Erfordernis des ordnungsmäßigen haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinden
lassen es im Grundsatz nicht zu, dass die Gemeinde auf die Aufgabe „örtliche Rechnungsprüfung“ verzichten
kann. Durch die vollständige Abgabe der Prüfungsaufgaben an eine andere Gemeinde würde eine nicht
hinnehmbare Verantwortungslosigkeit entstehen und die Tätigkeit der gewählten Organe dadurch tangieren. Die
Gemeinde kann sich daher von der pflichtigen Aufgabe „Rechnungsprüfung“ nicht zurückziehen. Sie kann sich
auch durch eine Zusammenarbeit mit Dritten nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Prüfung selbst
entlassen.
Die örtliche Rechnungsprüfung muss durch die Gemeinde gewährleistet werden. Bei kreisangehörigen Gemeinden
könnte mit der Beauftragung einer anderen kreisangehörigen Gemeinde sich der oftmals örtlich vorhandene
„Konkurrenzkampf“, z. B. im Bauwesen und bei Gewerbeansiedlungen, auf die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
auswirken. Es würde dann schnell die Frage nach der Verlässlichkeit und Unabhängigkeit der
örtlichen Rechnungsprüfung entstehen. Eine wirksame örtliche unabhängige Rechnungsprüfung erfordert daher
eine gesetzlich verankerte Stellung innerhalb des Rahmens der gemeindlichen Selbstverwaltung.
1.2 Zu Satz 2 (Pflicht bei den übrigen kreisangehörigen Gemeinden)
Nach der Vorschrift sollen auch die Gemeinden eine örtliche Rechnungsprüfung einrichten, bei denen keine gesetzliche
Pflicht dafür besteht. Diese Gemeinden haben dazu festzustellen, ob ein Bedürfnis hierfür besteht und
ob die voraussichtlichen Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen werden. Für diese gemeindebezogene
Prüfung und Beurteilung bestehen keine landesweit anwendbaren allgemeinen Kriterien. Eine Klärung
des Bedarfs bzw. der Notwendigkeit einer eigenen Rechnungsprüfung ist von der betreffenden Gemeinde ausschließlich
unter örtlichen Gesichtspunkten herbeizuführen. Sie soll zudem auch den Rechnungsprüfungsausschuss
an dieser Prüfung beteiligen. In jeder Gemeinde hat der Rat einen solchen Ausschuss einzurichten, auch
GEMEINDEORDNUNG 991

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§ 102 GO NRW
wenn eine Gemeinde nicht in der Verordnung zur Bestimmung der Großen kreisangehörigen Städte und der
Mittleren kreisangehörigen Städte benannt worden ist (vgl. § 57 Absatz 2 GO NRW).
Bei einer kreisangehörigen Gemeinde könnte das Vorliegen eines Bedürfnisses für eine örtliche Rechnungsprüfung
mithilfe des Aufgabenkatalogs für die Rechnungsprüfung geprüft und beurteilt werden (vgl. § 103 Absatz 1
GO NRW). Die Gemeinde muss für sich feststellen und entscheiden, inwieweit eine laufende Prüfung der Vorgänge
in der Finanzbuchhaltung im Haushaltsjahr sachlich geboten ist. Sie muss dabei auch beurteilen, wie eine
dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sicherzustellen ist und wie die Prüfung von
Vergaben vor der Auftragsvergabe erfolgen soll. In diesem Zusammenhang bereits von der Gemeinde geprüft
werden, ob ggf. die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung der
Gemeinde wahrnehmen soll.
In die örtliche Beurteilung ist auch die Möglichkeit des Rates der Gemeinde, der örtlichen Rechnungsprüfung
nach § 103 Absatz 2 GO NRW Aufgaben übertragen zu können, einzubeziehen. Er kann z. B. die Prüfung der
Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit veranlassen oder die Prüfung der Betätigung der Gemeinde
als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und anderen Vereinigungen des privaten Rechts
oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts durchführen lassen. Die Möglichkeit des Bürgermeisters
nach § 103 Absatz 3 GO NRW, der örtlichen Rechnungsprüfung eigene Prüfungsaufträge, unter Mitteilung an
den Rechnungsprüfungsausschuss erteilen zu können, darf ebenso nicht unberücksichtigt bleiben.
Die Klärung der Frage, ob die Kosten einer örtlichen Rechnungsprüfung in einem angemessenen Verhältnis zum
Nutzen stehen werden, dürfte regelmäßig nur mithilfe eines Vergleichs mit anderen Gemeinden und einem entsprechenden
Informations- bzw. Erfahrungsaustausch herbeigeführt werden können. Die Gemeinde soll dabei
den allgemeinen Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ in ihre Beurteilung einbeziehen. Dazu gehören auch
haushaltswirtschaftliche bzw. finanzwirtschaftliche Betrachtungen, in welchem Umfang bei einem Verzicht auf die
örtliche Rechnungsprüfung dann ggf. Dritte mit Prüfungen beauftragt werden müssen. Bei einem Verzicht auf
eine örtliche Rechnungsprüfung hat der Rechnungsprüfungsausschuss nach § 59 GO NRW das Recht, sich zur
Durchführung seiner Aufgaben eines Dritten gem. § 103 Absatz 5 GO NRW bedienen zu können.
2. Zu Absatz 2 (Örtliche Rechnungsprüfung durch den Kreis):
2.1 Zu Satz 1 (Erledigung der Prüfungsaufgaben durch den eigenen Kreis):
2.1.1 Die Inhalte der Vereinbarung
2.1.1.1 Die Übertragung sämtlicher Prüfungsaufgaben
Nach dieser Vorschrift kann eine kreisangehörige Gemeinde mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung
mit dem Inhalt abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen
Rechnungsprüfung einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt. Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit der
Abgabe der örtlichen Rechnungsprüfung an den eigenen Kreis sollte auch im Prüfungswesen eine leichtere Zusammenarbeit
zwischen dem Kreis und seinen kreisangehörigen Gemeinden sowie ein bedarfsgerechter fachlicher
Informationsaustausch erreicht werden. Die Regelung ist sachlich vertretbar, denn der Kreis übt die allgemeine
staatliche Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden aus (vgl. §§ 119 ff. GO NRW).
Die Vorschrift lässt dabei ausdrücklich eine vollständige Abgabe der gesamten Prüfungstätigkeit der örtlichen
Rechnungsprüfung auf den Kreis zu. Durch diese Regelung wird der Kreis unter Bezug auf die örtliche Zuständigkeit
ein Dritter, der mit den Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt worden ist. Er erhält dadurch
jedoch nicht die rechtliche Stellung eines Dritten, den die Gemeinde entsprechend der Vorschrift des § 103 Absatz
1 GO NRW mit der Durchführung von Prüfungsaufgaben beauftragt hat, z. B. die Prüfung des gemeindli-
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§ 102 GO NRW
chen Jahresabschlusses. Grundsätzlich kann deshalb davon ausgegangen werden, dass ab der Aufgabenübertragung
auf den Kreis nach dieser Vorschrift die Gemeinde nicht mehr über eine entsprechende Organisationseinheit
in ihrer Verwaltung verfügen muss.
2.1.1.2 Keine Übertragung der Gesamtverantwortung
Die kreisangehörige Gemeinde kann sich durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem eigenen Kreis
aus der Durchführung von Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung vollständig zurückziehen. Sie kann
sich jedoch durch eine solche Vereinbarung nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für das haushaltswirtschaftliche
Handeln und damit auch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die Durchführung der Prüfung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft selbst entlassen.
Die Gemeinde trägt auch bei einer vollständigen Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen
Kreis aus Gründen der Selbstverwaltung weiter die Gesamtverantwortung. Sie ist wegen des Erfordernisses des
ordnungsmäßigen haushaltswirtschaftlichen Handelns mitverantwortlich für das Prüfungsgeschehen und das
Prüfungsergebnis. Die engen Verflechtungen zwischen dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung werden
durch das geänderte Prüfungsverfahren, z. B. für den gemeindlichen Jahresabschluss nicht beeinträchtigt. Durch
die Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen Kreis darf daher auch die Tätigkeit der gewählten
Organe der Gemeinde nicht tangiert werden.
2.1.2 Der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung
2.1.2.1 Allgemeine Vorgaben
Die Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Gemeinden im Rahmen ihrer örtlichen Rechnungsprüfung sind gesetzlich
abschließend bestimmt worden. Durch den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der kreisangehörigen
Gemeinde mit dem Kreis kann die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung
bei der Gemeinde wahrnehmen. Mit In-Kraft-Treten der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung übernimmt der Kreis
die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde in seine Zuständigkeit, sodass das Recht und die Pflicht zur Erfüllung
dieser Aufgabe auf den Kreis übergehen.
In dieser Vereinbarung sollte sich die Gemeinde ein Mitwirkungsrecht bei der Erfüllung oder Durchführung der
Aufgaben einräumen lassen und die Beteiligung ihres Rechnungsprüfungsausschusses festlegen. Die Vereinbarung
muss zudem eine angemessene Kostenerstattung bzw. Entschädigung vorsehen. Diese Kostenerstattung
sollte i.d.R. so bemessen sein, dass die durch die Übernahme oder Durchführung der Prüfung auf den Kreis die
entstehenden Kosten gedeckt werden können. Die Vereinbarung sollte zudem eine Geltungsdauer aufweisen
deren vorzeitige Auflösung regeln. Es sollte auch festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen und in welcher
Form eine Kündigung durch die Beteiligten möglich ist.
2.1.2.2 Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung und Vergaberecht
Die Übertragung von Prüfungen gemeindlicher Sachverhalte auf Dritte durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung
stellt einen öffentlichen Auftrag der Gemeinde dar. Ein solcher gemeindlicher Auftrag unterliegt grundsätzlich
dem Vergaberecht, sofern keine besonderen Ausnahmetatbestände vorliegen (vgl. § 25 GemHVO NRW). Die
Übertragung der örtlichen Rechnungsprüfung an den eigenen Kreis erfordert als Vertragsform ebenfalls eine
öffentlich-rechtliche Vereinbarung. Gleichwohl ist für die Anwendung des Vergaberechts nicht allein der vorgesehene
Abschluss ausschlaggebend, sondern eine mögliche Auswahl zwischen den Auftragnehmern. Sofern von
einer kreisangehörigen Gemeinde eine Vereinbarung über bestimmte Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
GEMEINDEORDNUNG 993

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§ 102 GO NRW
mit einem anderen Kreis als dem eigenen getroffen, kann eine solche Auftragsvergabe nur auf der Grundlage des
§ 103 Absatz 5 GO NRW erfolgen. Sie unterliegt dann den allgemeinen Bestimmungen des Vergaberechts.
Vorrangig kann für die Gemeinde kann nach der Vorschrift jedoch nur der Kreis als Vertragspartner in Betracht
kommen, dem die Gemeinde verfassungsmäßig angehört. Die ausdrückliche Wortwahl in der Vorschrift „mit dem
Kreis“ beinhaltet daher eine gesetzliche Beschränkung. Diese gesetzliche Beschränkung stellt vergaberechtlich
einen Ausnahmetatbestand dar, der dazu führt, dass vor der Aufgabenübertragung durch die kreisangehörige
Gemeinde ein Vergabeverfahren nicht erforderlich bzw. der Verzicht darauf zulässig ist. In diesen Fällen steht die
Beauftragung des Kreises zur Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung nicht für den allgemeinen
Wettbewerb offen, weil die beauftragende Gemeinde verfassungsmäßig dem Kreis angehört..
2.1.2.3 Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung und Verfahren nach GkG
Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinde wird i.d.R. auf der Grundlage des Gesetzes über kommunale
Gemeinschaftsarbeit (GkG) abgeschlossen. Derartige Vereinbarungen unterliegen daher den Verfahrensvorschriften
des GkG und bedürfen einer Genehmigung und der Bekanntmachung (vgl. § 24 Absatz 2 und 3 GkG.
Diese Vorgaben sind von der Gemeinde zu beachten, wenn sie gemeindliche Aufgaben nach den §§ 2 und 3 GO
NRW auf den Kreis übertragen will. Die örtliche Rechnungsprüfung ist jedoch keine solche Aufgabe. Beim Abschluss
einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit dem Kreis über die Durchführung der örtlichen Rechnungsprüfung
finden daher die Vorschrift des § 4 Absatz 8 Satz 1 Buchstabe b) GO NRW und auch die Vorschriften des
GkG keine Anwendung.
Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Übernahme von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch
den Kreis auf der Grundlage des § 102 GO NRW stellt deshalb keine Vereinbarung dar, die den Verfahrensvorschriften
des GkG unterliegt. Für diesen Fall fehlt es in der Vorschrift der Gemeindeordnung an einem ausdrücklichen
Verweis auf die Anwendung der Vorschriften des vierten Teils des GkG. Die Übertragung der gemeindlichen
Aufgabe „Rechnungsprüfung“ im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von einer kreisangehörigen
Gemeinde auf ihren eigenen Kreis bedarf daher keiner Genehmigung und auch keiner Bekanntmachung (vgl. §
24 Absatz 2 und 3 GkG.
2.2 Zu Satz 2 (Übertragung einzelner Prüfungsaufgaben auf den eigenen Kreis):
Nach der Vorschrift kann die öffentlich-rechtliche Vereinbarung der kreisangehörigen Gemeinde mit dem Kreis
auch vorsehen, dass die Rechnungsprüfung des Kreises nur einzelne Aufgabengebiete der örtlichen Rechnungsprüfung
in der Gemeinde wahrnimmt. In diesem Zusammenhang wird zwar statt des gegenständlichen Begriffes
„Aufgaben“ aus Satz 1 der Vorschrift nunmehr der aufgabenbereichsbezogene Begriff „Aufgabengebiete“ benutzt.
Dieser Begriff stellt jedoch inhaltlich keine grundlegende Abweichung vom Begriff „Aufgaben“ dar. Mit seiner Verwendung
soll nur verdeutlicht werden, dass auch einzelne Prüfungstätigkeiten oder abgrenzbare sachbezogene
Prüfungsgebiete bzw. fachbezogene Arbeitsgebiete zum Gegenstand der Übertragung von Prüfungsaufgaben
gemacht werden können.
Die Durchführung einzelner Prüfungsaufgaben durch den Kreis, dem die Gemeinde verfassungsmäßig angehört,
entbindet die kreisangehörige Gemeinde nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Rechnungsprüfung
vor Ort bzw. sie kann sich daraus nicht entlassen. Die Verantwortung der Gemeinde bringt es vielmehr auch mit
sich, dass entsprechend der Inanspruchnahme des Kreises auch eine Kostenerstattung in der Vereinbarung
zwischen der kreisangehörigen Gemeinde und dem Kreis vorgesehen sein muss. Eine solche Entgeltregelung
bietet keinen ausreichenden Anlass, dass dadurch die Pflicht für ein Vergabeverfahren entstehen würde.
GEMEINDEORDNUNG 994

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§ 102 GO NRW
2.3 Zu Satz 3 (Rechnungsprüfungsausschuss und örtliche Rechnungsprüfung des Kreises):
2.3.1 Der Rechnungsprüfungsausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO NRW
In jeder Gemeinde muss der Rat einen Rechnungsprüfungsausschuss bilden (vgl. § 57 Absatz 2 GO NRW). Dieser
Ausschuss hat den gesetzlichen Auftrag, den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde zu
prüfen (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Dazu wird zusätzlich bestimmt, dass der Rechnungsprüfungsausschuss
sich bei der Erledigung seiner Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung bedient. Er kann sich dann Dritter gem.
§ 103 Absatz 5 GO NRW bedienen, wenn in der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht (vgl. § 59
Absatz 3 Satz 2 GO NRW. Aufgrund dieser gesetzlichen Vorgaben obliegt dem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss
unmittelbar eine eigenständige und eigenverantwortliche Prüfungstätigkeit, die zur Erhöhung der Effektivität
und Effizienz der Arbeit des Rates der Gemeinde beitragen soll.
2.3.2 Die Heranziehung der örtlichen Rechnungsprüfung des Kreises
Der Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde kann sich bei der Erfüllung seiner Prüfungsaufgaben der
Rechnungsprüfung des Kreises bedienen, soweit die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung
in der Gemeinde wahrnimmt. Die Gesamtverantwortung der Gemeinde muss dabei ein Anlass sein, auch die
verfahrensmäßige Abwicklung der Prüfung, einschließlich der Einbindung der gemeindlichen Verwaltung in das
Verfahren sowie der Präsentation des Prüfungsergebnisses im Rat, in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung
eigenverantwortlich zu regeln.
In den Fällen, in denen nur einzelne Prüfungsaufgaben bei der Gemeinde durch die örtliche Rechnungsprüfung
des Kreises erledigt werden, erfordert dieses ein ausgeprägtes Zusammenspiel zwischen der örtlichen Rechnungsprüfung
des Kreises und der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde. In diesen Fällen muss sich der
Rechnungsprüfungsausschuss zur Erledigung seiner Aufgaben beider Einrichtungen gleichzeitig bedienen. Es
bietet sich ggf. eine Absprache an, dass die örtliche Rechnungsprüfung alleine unmittelbarer Ansprechpartner
des Rechnungsprüfungsausschusses ist und nur bei weiterem Abstimmungsbedarf auch die örtliche Rechnungsprüfung
des Kreises hinzugezogen wird.
3. Zu Absatz 3 (Verzicht auf die örtliche Rechnungsprüfung):
Nach dieser Vorschrift werden die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte, die nach Absatz 1 der Vorschrift
eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten haben, von dieser Verpflichtung entbunden, wenn die örtliche
Rechnungsprüfung ihres Kreises diese Aufgabe an ihrer Stelle wahrnimmt. Vor dem Abschluss einer Vereinbarung
mit dem Kreis sollte daher in die Abwägung über die Art und den Umfang der Aufgabenerledigung u.a. einbezogen
werden, ob nicht wegen besonderer örtlicher Gegebenheiten oder Aufgaben gleichwohl noch ein Bedürfnis
für eine eigene örtliche Rechnungsprüfung besteht. Auch ein Vergleich, ob bei einer Erledigung der örtlichen
Rechnungsprüfung durch Dritte die Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen stehen, kann zu
einer sachgerechten Entscheidungsfindung beitragen.
Die Aufgabenübertragung an den eigenen Kreis muss durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne des
§ 102 Absatz 2 GO NRW erfolgen. Sie sollte auch Regelungen enthalten, um im Einzelfall oder bei örtlichem
Bedarf von der Vereinbarung ganz oder teilweise zurücktreten zu können. Eine kreisangehörige Gemeinde kann
sich durch eine solche öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem eigenen Kreis nach dieser Vorschrift aus der
eigenen Durchführung von Prüfungsaufgaben zurückziehen. Sie kann sich aber nicht aus ihrer Verantwortung für
das haushaltswirtschaftliche Handeln und damit auch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die Prüfung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft selbst entlassen.
GEMEINDEORDNUNG 995

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§ 102 GO NRW
Aus Gründen der Selbstverantwortung und dem Erfordernis des ordnungsmäßigen Handelns der Gemeinde darf
daher auch bei einer vollständigen Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen
Kreis keine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit entstehen. Durch einen Verzicht auf örtliche Rechnungs-
prüfung darf zudem auch die Tätigkeit der gewählten Organe der Gemeinde nicht tangiert werden. Die Informationsmöglichkeiten
müssen uneingeschränkt verfügbar sein.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 996

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§ 103 GO NRW
§ 103
Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
(1) 1 Die örtliche Rechnungsprüfung hat folgende Aufgaben:
1. die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde,
2. die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 benannten Sondervermögen,
3. die Prüfung des Gesamtabschlusses,
4. die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses,
5. die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die
Vornahme der Prüfungen,
6. bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der
Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung der Programme vor ihrer Anwendung,
7. die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Abs. 4 der Landeshaushaltsordnung,
8. die Prüfung von Vergaben.
2
In die Prüfung des Jahresabschlusses nach Nummer 1 sind die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge aus
delegierten Aufgaben auch dann einzubeziehen, wenn die Zahlungsvorgänge selbst durch den Träger der Aufgabe
vorgenommen werden und insgesamt finanziell von erheblicher Bedeutung sind.
(2) Der Rat kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben übertragen, insbesondere
1. die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit,
2. die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und
anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß
§ 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der Hingabe
eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat.
(3) Der Bürgermeister kann innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an den Rechnungsprüfungsausschuss
der örtlichen Rechnungsprüfung Aufträge zur Prüfung erteilen.
(4) 1 Der Prüfer kann für die Durchführung seiner Prüfung nach den Absätzen 1 bis 3 Aufklärung und Nachweise
verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind. 2 Der Prüfer hat die Rechte nach Satz 1 auch gegenüber
den Abschlussprüfern der verselbstständigten Aufgabenbereiche.
(5) Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als
Prüfer bedienen.
(6) Bei den Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 haben die Prüfer im Rahmen ihrer Prüfung einen Bestätigungsvermerk
oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Abs. 3 bis 7 abzugeben.
(7) 1 Ein Dritter darf nicht Prüfer sein,
1. wenn er Mitglied des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für
die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters ist,
2. wenn er Beschäftigter der verselbstständigten Aufgabenbereiche der Gemeinde ist, die in öffentlichrechtlicher
oder privatrechtlicher Form geführt werden, oder diesen in den letzten drei Jahren vor der Bestellung
als Prüfer angehört hat,
3. wenn er in den letzten fünf Jahren mehr als dreißig vom Hundert der Gesamteinnahmen aus seiner beruflichen
Tätigkeit aus der Prüfung und Beratung der zu prüfenden Gemeinde und der verselbstständigten Aufgabenbereiche
der Gemeinde, die in öffentlich-rechtlicher oder in privatrechtlicher Form geführt werden, bezogen
hat und dies auch im laufenden Jahr zu erwarten ist. Verselbstständigte Aufgabenbereiche der Gemeinde
in privatrechtlicher Form müssen nur einbezogen werden, wenn die Gemeinde mehr als zwanzig
vom Hundert der Anteile daran besitzt.
GEMEINDEORDNUNG 997

2 § 104 Abs. 4 gilt entsprechend.
Erläuterungen zu § 103:
I. Allgemeines
1. Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung
1.1 Die gesetzlichen Pflichtaufgaben
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§ 103 GO NRW
Die Vorschrift enthält ergänzend zur Aufgabenzuweisung die gesetzlich bestimmten Pflichtaufgaben der örtlichen
Rechnungsprüfung unter Berücksichtigung der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Im Sinne dieser
Vorschrift sind dabei unter dem Begriff „Prüfung“ die Tätigkeiten zu verstehen, die als Überwachungsmaßnahmen
unabhängig von den Arbeitsabläufen in der gemeindlichen Verwaltung vorgenommen werden. Durch die förmliche,
sachliche und rechnerische Prüfung soll festgestellt werden, ob das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde in
geeigneter Weise erfolgt.
Der örtlichen Rechnungsprüfung wird daher vom Gesetzgeber eine Vielzahl von Prüfungsaufgaben zugewiesen,
die bedeutend für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde sind. Im NKF kommt dabei der Prüfung
des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses eine erhebliche Relevanz zu, weil diese das
Ergebnis des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr und den auf den
Abschlussstichtag bezogenen Stand des gemeindlichen Vermögens und der Schulden aufzuzeigen haben. Diese
Abschlüsse werden zudem durch die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft genutzt, die wirtschaftliche
Lage der Gemeinde und ihre künftige Entwicklung zu beurteilen.
Für den gemeindlichen Geschäftsprozess und die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Handelns ist aber auch
die "interne" Prüfung nicht unbedeutend. Vom Gesetzgeber werden dabei die laufende Prüfung der Vorgänge in
der Finanzbuchhaltung, die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und die Prüfung von
Vergaben besonders hervorgehoben. Er misst auch der Informationstechnik eine erhebliche Bedeutung bei, sodass
er ausdrücklich von der Gemeinde verlangt, bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mithilfe automatisierter
Datenverarbeitung (DV-Buchführung) nur geprüfte Programme einzusetzen.
Mit den gesetzlich bestimmten Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung wird das Ziel der Sicherstellung von
Richtigkeit und Ordnungsmäßigkeit, ggf. auch von Zweckmäßigkeit, bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
verfolgt. Die Prüfungsaufgaben bei der Rechnungsprüfung beinhalten dabei auch die Prüfung der
Einhaltung der gemeindlichen Haushaltsgrundsätze, z. B. den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
oder die (vgl. § 75 Absatz 1 und § 95 Absatz 1 GO NRW).
Bei diesem Rahmen der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung ist es unerheblich, ob die Gemeinde zur Einrichtung
einer örtlichen Rechnungsprüfung gesetzlich verpflichtet ist oder diese freiwillig eingerichtet hat. Sie
muss zudem eigenverantwortlich die Art und die Zeitpunkte der Prüfung festlegen. Die örtliche Rechnungsprüfung
sollte nicht erst zu einem Zeitpunkt aktiv werden, zu dem Verwaltungsentscheidungen kaum noch umkehrbar
sind. Es ist deshalb möglichst auch eine „begleitende“ Prüfung vorzunehmen.
1.2 Die Prioritätensetzung für die Aufgabenerfüllung
Der Aufbau der Vorschrift stellt eine sachliche Prioritätensetzung hinsichtlich der Vielzahl der Aufgaben dar, die
von der örtlichen Rechnungsprüfung zu erfüllen sind. Der Gesetzgeber misst den gesetzlich bestimmten Prüfungsaufgaben
eine erhebliche Bedeutung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft und eine entsprechende
GEMEINDEORDNUNG 998

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§ 103 GO NRW
Priorität zu. Diese Prüfungsaufgaben werden zur Kontrolle des ordnungsmäßigen Verwaltungshandelns der Gemeinde
als unverzichtbar angesehen. Bei der Benennung weiterer Prüfungsaufgaben wird die Stellung der örtlichen
Rechnungsprüfung zum Rat der Gemeinde berücksichtigt (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW). Der Rat kann
daher vor dem Bürgermeister der örtlichen Rechnungsprüfung zusätzlich zu den gesetzlichen Aufgaben örtliche
Prüfungsaufgaben übertragen. Diese Aufgabenübertragung durch den Rat darf aber nicht zu Einschränkungen
bei der Erledigung der gesetzlichen Prüfungsaufgaben führen.
Dem Bürgermeister steht dabei das Recht zu, der örtlichen Rechnungsprüfung einzelne Prüfungsaufträge zu
erteilen. Er muss aber bei einer Beauftragung beachten, dass seine Prüfungsaufträge nachrangig gegenüber den
gesetzlichen Aufgaben und der Aufgabenübertragung durch den Rat sind und er darüber den Rechnungsprüfungsausschuss
informieren muss. Die sachliche Prioritätensetzung enthält für den Bürgermeister nicht das
Recht, der örtlichen Rechnungsprüfung besondere (neue) Prüfungsaufgaben zu übertragen. Er darf der Rechnungsprüfung
lediglich einzelne Prüfungsaufträge erteilen. Die örtliche Rechnungsprüfung muss diese gesetzliche
Prioritätensetzung bei ihrer Aufgabenerfüllung berücksichtigen. Insgesamt muss die örtliche Rechnungsprüfung
den nachfolgend aufgezeigten Arbeitsumfang bei ihrer Prüfungsplanung berücksichtigen (vgl. Abbildung).
Die Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung
AUFTRAGGEBER
Der Gesetzgeber
des gemeindlichen
Haushaltsrechts
(§ 103 Absatz 1 GO NRW)
Der Rat der Gemeinde
(§ 103 Absatz 2 GO NRW)
Der Bürgermeister
(§ 103 Absatz 3 GO NRW)
GEMEINDEORDNUNG 999
AUFGABENUMFANG
Die örtliche Rechnungsprüfung hat folgende Aufgaben:
- die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses,
- die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1
Nummern 1, 2 und 4 GO NRW benannten Sondervermögen
der Gemeinde,
- die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses,
- die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung
der Gemeinde,
- die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der
Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die Vornahme
der Prüfungen,
- bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter
Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der
Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung der
Programme vor ihrer Anwendung,
- die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 der
Landeshaushaltsordnung,
- die Prüfung von Vergaben.
Der Rat kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben
übertragen, z. B.:
- die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und
Wirtschaftlichkeit,
- die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter,
Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und
anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der
Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß §
114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die
Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der Hingabe eines
Darlehens oder sonst vorbehalten hat,
- weitere örtlich geprägte Prüfungsaufgaben.
Der Bürgermeister kann innerhalb seines Amtsbereichs der
örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfungsaufträge
erteilen, z. B.:
- aus Anlass von Rechtsverstößen,
- aus Anlass von Schadensfällen,
- aus Anlass erhaltener Zuwendungen,
- aus sonstigen örtlichen Anlässen.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
Die Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung
AUFTRAGGEBER
Andere Gesetzgeber
(Land, Bund, EU)
GEMEINDEORDNUNG 1000
AUFGABENUMFANG
Prüfungs- oder Kontrollaufgaben durch Fachgesetze oder
andere rechtliche Vorschriften, z. B.:
- durch das Korruptionsbekämpfungsgesetz,
- Kontrolle von Ausgleichszahlungen nach Europarecht,
Abbildung 200 „Die Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung“
Im Rahmen ihrer Aufgaben haben die Prüfer grundsätzlich die Art und den Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen
eigenverantwortlich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen unter Berücksichtigung der Gegebenheiten
bei der Gemeinde und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde sorgfältig zu bestimmen. Ohne solide
Kenntnisse des gemeindlichen Geschehens ist z. B. eine Jahresabschlussprüfung mit der Feststellung, dass der
Jahresabschluss ein wirtschaftlich zutreffendes Ergebnis der Gemeinde vermittelt, nicht zu erfüllen. Die Prüfungen
sind daher so vorzunehmen, dass von den Prüfern die Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit getroffen
werden können.
Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung haben außerdem zu berücksichtigen, dass die Gemeinde mit ihrer
Aufgabenerfüllung und Verwaltung als eine einzige Einheit bzw. Gesamtheit zu betrachten ist, bei der regelmäßig
eine hohe fachliche und technische Komplexität vorherrscht. Solche örtlichen Gegebenheiten sind regelmäßig in
die Beurteilung einzubeziehen, damit die örtliche wirtschaftliche Situation zum Abschlussstichtag zutreffend durch
den Bestätigungs- oder den Versagungsvermerk zum Ausdruck kommt. Insbesondere bei der Prüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses gewinnt die "Einheitstheorie" an erheblicher Bedeutung.
1.3 Besondere örtliche Prüfungsaufgaben
Die Vorschrift lässt die Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat der Gemeinde und die Erteilung von
Prüfungsaufträgen durch den Bürgermeister an die örtliche Rechnungsprüfung zu. Hinsichtlich der Aufgabenübertragung
wird dabei besonders die Prüfung der gemeindlichen Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit
hervorgehoben. Die beiden Begriffe sind hierbei eigenständige Prüfungsgegenstände und stehen in einem
unmittelbaren Zusammenhang mit der Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat der Gemeinde.
Bei der Prüfung muss daher berücksichtigt werden, dass die Anwendung der Begriffe sich ausschließlich und
insgesamt auf das allgemeine Verwaltungshandeln der Gemeinde bezieht und nicht auf den Haushaltsgrundsatz
der Wirtschaftlichkeit reduziert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung muss
daher nicht nur die komplexen Verfahren in der gemeindlichen Verwaltung überblicken, sondern selbst zeitgemäße,
sachlich und fachlich zweckmäßige Handlungsweisen erarbeiten und anwenden, um solche besonderen
Prüfungsaufgaben bewältigen zu können. Die Verwendung des Begriffs soll deshalb auch nicht die gesetzlichen
Prüfungsaufgaben zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft vervollständigen.
1.4 Weitere fachliche Prüfungsaufgaben
1.4.1 Die Aufgaben nach Landesrecht
1.4.1.1 Die Aufgaben außerhalb der Gemeindeordnung
Die tatsächlichen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehen insgesamt weit über die Prüfungsaufgaben in
der Gemeindeordnung hinaus. Vielfach werden der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfungs- oder Kon-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
trollaufgaben durch Fachgesetze oder sonstige rechtliche Vorschriften des Landes zugewiesen, z. B. durch das
Korruptionsbekämpfungsgesetz. Die fachlichen Prüfungsanforderungen bedingen dabei, das Anforderungsprofil
an die Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung und an deren Prüfer anzupassen und weiter zu entwickeln.
Die Ausweitung der Aufgaben erfordert dabei eine Erhöhung der Anzahl der Prüfer, wenn nicht in Zusammenarbeit
mit anderen örtlichen Rechnungsprüfungen oder durch eine Beauftragung Dritter die Prüfungsaufgaben
erledigt werden können.
1.4.1.2 Die Aufgaben nach dem Korruptionsbekämpfungsgesetz
Der örtlichen Rechnungsprüfung ist durch das Korruptionsbekämpfungsgesetz zur Prüfeinrichtung in ihrem Zuständigkeitsbereich
bestimmt worden (vgl. § 2 Absatz 1 KorruptionsbG). Ihr obliegt damit die Aufgabe, in allen
Bereichen der gemeindlichen Verwaltung die getroffenen Vorkehrungen zu prüfen, um Korruptionsfälle nicht
eintreten zu lassen. Über den Umfang und die Art der Prüfungsdurchführung sowie das Zusammenspiel mit der
Erfüllung anderer Prüfungsaufgaben entscheidet dabei die örtliche Rechnungsprüfung in eigener Verantwortung,
denn sie unterliegt keinen fachlichen Weisungen (vgl. § 104 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
Zur Korruptionsbekämpfung gehört auch, dass die Gemeinde im Rahmen ihrer Auftragsvergaben die Vergabe
von Aufträgen der örtlichen Rechnungsprüfung und der Gemeindeprüfungsanstalt NRW anzuzeigen hat, deren
Wert den Betrag von 200.000 Euro übersteigt und die keine Inhousegeschäfte der Gemeinde darstellen (vgl. § 16
Absatz 1 KorruptionsbG). Eine solche Anzeigepflicht besteht entsprechend bei gemeindlichen Vermögensveräußerungen.
In solchen Fällen sind der gemeindlichen Anzeige eine Liste der Angebote aller Bieterinnen und Bieter
sowie Bewerberinnen und Bewerber mit Namen und Preis sowie die Auswahlentscheidung der Gemeinde einschließlich
einer Begründung beizufügen. Die beiden genannten Prüfungseinrichtungen sind im Rahmen ihrer
Zuständigkeit untereinander auskunftsverpflichtet.
1.4.2 Die Aufgaben nach Bundesrecht
Der örtlichen Rechnungsprüfung obliegen vielfach auch Prüfungsaufgaben, die durch Bundesrecht bestimmt
worden sind und bei denen eine Umsetzung durch das Land bzw. seine Gemeinden verlangt wird. Oftmals soll im
Rahmen des Verwendungsnachweises der Gemeinde die örtliche Rechnungsprüfung die darin enthaltenen Aussagen
zur zweckentsprechenden Verwendung von Fördermitteln zusätzlich bestätigen. Diese Tätigkeit der örtlichen
Rechnungsprüfung stellt nach außen jedoch nur eine „interne Vorprüfung“ durch die Gemeinde dar. In solchen
Fällen stellt die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung daher keine verwaltungsmäßige Prüfung des
Verwendungsnachweises im Zuwendungsverfahren dar.
Diese Prüfung obliegt der Bewilligungsbehörde im Rahmen des ihr vom Zuwendungsempfänger vorzulegenden
Verwendungsnachweises (vgl. Nummer 11 der VVG zu § 44 LHO NRW). Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung
kann in diesem Zusammenhang der laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
zugerechnet (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW). Sie kann bei einer fachbezogenen Prüfung als
Umsetzung eines Auftrages des Bürgermeisters behandelt werden, denn der Bürgermeister ist in solchen Fällen
auch der Zuwendungsempfänger gegenüber dem Dritten als Zuwendungsgeber.
Der Adressat einer Bestätigung, dass von der Gemeinde die Förderbestimmungen eingehalten und die Zuwendungsmittel
zweckentsprechend verwendet worden sind, kann daher grundsätzlich nur der Bürgermeister sein,
der eine solche gesonderte Bestätigung im Rahmen seiner Verwendungsnachweisführung vorzulegen hat. Die
örtliche Rechnungsprüfung kann dabei nur als eine nach innen wirkende Stelle angesehen werden. Diese Stelle
darf daher eine Bestätigung im Rahmen der Zuwendungsgewährung nicht neben dem Bürgermeister als Vertreter
der Gemeinde unmittelbar nach außen abgeben. Eine solche von der örtlichen Rechnungsprüfung gewünschte
Prüfung und Bestätigung ist daher auch nicht als Vorprüfung im Sinne der Prüfung der Finanzvorfälle nach Lan-
GEMEINDEORDNUNG 1001

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§ 103 GO NRW
deshaushaltsrecht anzusehen (vgl. § 100 Absatz 4 LHO NRW). Sie wurde gesetzlich als Aufgabe der örtlichen
Rechnungsprüfung bestimmt (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 7 GO NRW).
1.4.3 Die Aufgaben nach Europarecht
Die Kontrolle von Ausgleichszahlungen der Gemeinde an einen gemeindlichen Betrieb ist eine Aufgabe der örtlichen
Rechnungsprüfung nach europäischem Recht. Nach Artikel 87-89 EG-Vertrag sind vorbehaltlich abweichender
Bestimmungen des Vertrages "staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher
Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen
oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten
beeinträchtigen". Es soll deshalb eine Beihilfenkontrolle stattfinden, um faire Wettbewerbsbedingungen im
Europäischen Binnenmarkt sicherzustellen. Dabei muss ein sachgerechter Ausgleich mit der im europäischen
Recht anerkannten Funktion der Mitgliedstaaten zu Leistung und Ausgestaltung der Daseinsvorsorge (Dienstleistungen
von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse) herbeigeführt werden.
Bei den nach Artikel 6 der Freistellungsentscheidung der Kommission vom 28. November 2005 (2005/842 EG)
vorzunehmenden regelmäßigen Kontrollen ist zu prüfen, ob eine unzulässige Ausgleichszahlung durch die Gemeinde
gewährt worden ist. Die im Rahmen der regelmäßigen Kontrollen zu treffende Entscheidung über die
Zulässigkeit der Ausgleichszahlung ist von der gewährenden und nicht von der empfangenden Stelle vorzunehmen.
Die Gemeinden haben die regelmäßigen Kontrollen durchzuführen. Die örtliche Rechnungsprüfung kann
dabei im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben eine Kontrolle im Sinne der Freistellungsentscheidung gewährleisten.
Sie kann sich ggf. auch fachlich geeigneter Stellen bedienen (vgl. Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums
für Wirtschaft, Mittelstand und Energie und des Innenministeriums vom 30.5.2008; SMBl. NRW. 651).
1.5 Die Informationsrechte der Abschlussprüfer
1.5.1 Die Rechte beim Jahresabschluss
Der Abschlussprüfer für den Jahresabschluss der Gemeinde kann für die Durchführung seiner Prüfung die aus
seiner Sicht erforderliche Aufklärung und Nachweise verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind.
Er kann seine Aufgabe nur ordnungsgemäß erfüllen, wenn ihm die gemeindlichen Unterlagen zugänglich sind
und zutreffende Antworten auf seine Fragen gegeben werden. Unter diese Rechte fallen daher insbesondere
Informationsbedürfnisse des Prüfers, die zur Klarstellung über die Prüfungsgegenstände beitragen. Die gesetzlichen
Regelungen dienen daher dem Schutz der örtlichen Rechnungsprüfung und den Abschlussprüfern. Sie
sollen die Qualität und Verlässlichkeit der Prüfungsarbeiten und des Prüfungsergebnisses gewährleisten.
Dem Abschlussprüfer steht mit dem Recht auf Vorlage von Nachweisen und Informationen aber kein
uneingeschränktes Recht zur Einsichtnahme in die gemeindlichen Unterlagen zu. Bei einer möglichen Forderung
nach Nachweisen und Informationen im Rahmen seiner Abschlussprüfung hat er zu berücksichtigen, dass bei der
Durchführung der Abschlussprüfung auch der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
Anwendung findet. Diese Grundsätze beschränken regelmäßig auch die Rechte des Prüfers. Der Abschlussprüfer
darf daher z. B. nicht eigenständig eine Suche nach brauchbaren Unterlagen vornehmen. Die vom
Prüfer begehrten Informationen und Nachweise müssen sich zudem auf konkrete Prüfungsaufgaben beziehen.
1.5.2 Die Rechte beim Gesamtabschluss
Der Abschlussprüfer für den Gesamtabschluss der Gemeinde kann ebenfalls für die Durchführung seiner Prüfung
die aus seiner Sicht erforderliche Aufklärung und auch Nachweise verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung
GEMEINDEORDNUNG 1002

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
notwendig sind. Er hat damit nicht nur Rechte gegenüber der gemeindlichen Verwaltung, sondern insbesondere
auch gegenüber den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe. Diese Besonderheit ergibt sich daraus, dass
der Abschlussprüfer sich ein Urteil über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde verschaffen muss.
Ein solches Urteil ist im Grunde nur möglich, wenn auch die Kenntnisse und Prüfungsergebnisse der Prüfer der
Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe in die Beurteilung einbezogen werden können. Solche Informationen
sind sachlich auch erforderlich, denn der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss hat im
Rahmen seiner Arbeit nicht nur die Konsolidierungsschritte zur Aufstellung des Gesamtabschlusses zu prüfen. Er
sollte wegen der Prüfung des Gesamtlageberichtes auch über entsprechende Kenntnisse über das aufgabenbezogene
wirtschaftliche Handeln der Gemeinde in allen Betätigungsformen verfügen.
1.6 Die Beauftragung Dritter
Die örtliche Rechnungsprüfung umfasst ein weites Aufgabenfeld, dass durch gesetzliche Aufgaben, durch vom
Rat der Gemeinde übertragene Aufgaben und durch besondere Prüfaufträge des Bürgermeisters bestimmt wird.
Die Prüfungstätigkeit soll ohne Einflussnahme der zu prüfenden Stellen auf die örtliche Rechnungsprüfung erfolgen,
um eine sinnvolle und effektive Prüfung zu gewährleisten. Der örtlichen Rechnungsprüfung soll aber auch
eine flexible und wirtschaftliche Aufgabenerledigung ermöglicht werden. Es ist deshalb ausdrücklich bestimmt
worden, dass die örtliche Rechnungsprüfung sich Dritter als Prüfer bedienen kann. Dabei muss wie bei der Rechnungsprüfung
auch der Dritte die notwendige Unabhängigkeit gegenüber der Gemeinde aufweisen. Die Verantwortung
über die Entscheidung der Beauftragung eines Dritten obliegt dabei der örtlichen Rechnungsprüfung, an
der jedoch der Rechnungsprüfungsausschuss zu beteiligen ist.
Die Anwendung des NKF einschließlich des Systems der doppelten Buchführung sowie der Anforderungen an
eine begleitende Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordert entsprechend qualifizierte und erfahrene
Prüfer, sodass bei einer Auftragung durch die Gemeinde ein entsprechender Nachweis gefordert werden sollte.
Die Beauftragung Dritter als Prüfer ist dabei nicht auf die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses beschränkt.
Vielmehr kann ein Dritter auch mit anderen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden.
Die Beauftragung eines Dritten muss von der Gemeinde unter Beachtung der vergaberechtlichen Bestimmungen
erfolgen, denn es wird von dem Dritten eine Dienstleistung gegenüber der Gemeinde erwartet.
Im Rahmen seiner Beauftragung wird ein Dritter als Prüfer jedoch regelmäßig eigenverantwortlich tätig. Er hat im
Rahmen der Beauftragung die betreffenden gemeindlichen Sachverhalte und Geschäftsvorfälle der Gemeinde mit
einem sachgerechten Prüfungsansatz umfassend zu prüfen, soweit nicht gesonderte Erfordernisse zwischen der
Rechnungsprüfung und dem Dritten vereinbart worden sind. Zum Abschluss seiner Tätigkeit hat der Dritte einen
Prüfungsbericht zu erstellen und sein festgestelltes Prüfungsergebnis in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen.
Er kann ggf. auch einen Vermerk über die Versagung des Bestätigungsvermerks abgeben.
Bei der Einschaltung eines Dritten als Prüfer bleibt die Verantwortung der örtlichen Rechnungsprüfung für die
gesetzlichen, übertragenen und beauftragten Prüfungen unberührt. Die örtliche Rechnungsprüfung muss sich
daher selbst ein Prüfungsurteil über die Sachverhalte und Geschäftsvorfälle der Gemeinde bilden, die Prüfungsgegenstände
des beauftragten Dritten waren. Sie sollte deshalb die Beteiligung von Dritten an ihren Abschlussprüfungen
so ausgestalten, dass sie anschließend aufgrund ihrer Erkenntnismöglichkeiten noch ein eigenverantwortliches
Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen eigenen Bestätigungsvermerk gegenüber
dem Rechnungsprüfungsausschuss abgeben kann.
GEMEINDEORDNUNG 1003

1.7 Die Dokumentationspflichten
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
Durch die Prüfungsinstanz ist nach den allgemeinen Prüfungsgrundsätzen für Abschlussprüfungen jede Abschlussprüfung
angemessen zu dokumentieren. Diese Pflicht dient u.a. dazu, die Informationen, die zum Prüfungsergebnis
und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, zu stützen und nachvollziehbar zu machen.
Die Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen deshalb in ihrem Prüfungsbericht nicht
nur das Prüfungsergebnis, sondern auch die von ihnen erhobenen Einwendungen besonders herausstellen.
Ebenso können die von ihnen gegebenen Hinweise hervorgehoben werden.
Im Rahmen der Dokumentation der Prüfungen sollen daher die Prüfungsaussagen eindeutig erkennbar sein. Ihre
Inhalte müssen daher zweifelsfrei dargestellt werden. Diese Vorgabe besteht insbesondere für den zu erstellenden
Bestätigungsvermerk, mit dem die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns bestätigt und eine Unbedenklichkeit
im haushaltsrechtlichen Sinne ausgesprochen werden kann. Ebenso sind die Prüfungsfeststellungen
ausreichend zu dokumentieren, wenn im Einzelfall der Bestätigungsvermerk mit Einschränkungen versehen oder
auch verweigert wird. Eine Orientierung der dafür notwendigen Begründungen an den haushaltsrechtlich vorgesehenen
Abstufungen des Bestätigungsvermerks ist dabei möglich.
Die Unterlagen der Abschlussprüfer über die jeweilige Jahresabschlussprüfung sind entsprechend den Vorschriften
über die Aufbewahrung von gemeindlichen Geschäftsunterlagen aufzubewahren, sofern die Prüfer der örtlichen
Rechnungsprüfung der Gemeinde angehören (vgl. § 58 GemHVO NRW). Bei der Beauftragung Dritter soll
daher sachgerecht entschieden werden, wer welche Prüfungsunterlagen für welchen Zeitraum aufbewahrt und
bei Bedarf zur Verfügung stellt.
2. Der Prüfungszeitraum bei Abschlussprüfungen
Die örtliche Rechnungsprüfung muss insbesondere bei ihren Abschlussprüfungen den gesetzlich bestimmten
Zeitrahmen berücksichtigen (vgl. § 96 Absatz 1 und § 116 Absatz 1 GO NRW). Für diese Abschlussprüfungen
steht der örtlichen Rechnungsprüfung nur ein begrenzter Zeitraum nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres
zur Verfügung. Er liegt zwischen der Fertigstellung bzw. der Bestätigung des Entwurfs des betreffenden Abschlusses
und seiner Feststellung oder Bestätigung durch den Rat der Gemeinde.
Für den gemeindlichen Jahresabschluss gilt dabei, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb
von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten hat (vgl. § 95
Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Der Entwurf des Gesamtabschlusses der Gemeinde ist spätestens nach neun Monaten
nach dem Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung zuzuleiten (vgl. § 116 Absatz 5 Satz 1 GO NRW). Das
Ende des Prüfungszeitraumes bei Abschlussprüfungen wird dabei durch die gesetzliche Vorgabe bestimmt, dass
der Rat den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss sowie den geprüften Gesamtabschluss
bis spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres Jahresabschluss festzustellen
bzw. zu bestätigen hat (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 und § 116 Absatz 1 Satz 3 und 4 GO NRW).
Der Rat der Gemeinde sollte möglichst nicht den letztmöglichen Termin zur Beschlussfassung nutzen, damit ggf.
Erkenntnisse und Erfahrungen aus der Ausführung Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen
Haushaltsjahres möglich in der aktuellen Haushaltswirtschaft berücksichtigt werden. Außerdem ergibt
sich aus dem Zusammenspiel der Vorschriften für den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde
unter Berücksichtigung der örtlichen Sitzungstermine für den Rechnungsprüfungsausschuss und den Rat der
Gemeinde der konkrete tatsächlich nutzbare Prüfungszeitraum (vgl. § 59 Absatz 3 i.V.m. § 101 Absatz 1 GO
NRW und § 59 Absatz 3 i.V.m. § 116 Absatz 6 GO NRW).
Die gesetzlichen Regelungen über die örtliche Rechnungsprüfung sind darauf ausgerichtet, dass die örtliche
Rechnungsprüfung eine begleitende Prüfungstätigkeit innehat und insgesamt keine nachrangige Prüfungstätigkeit
GEMEINDEORDNUNG 1004

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
darstellen sollte. Die aufgezeigten zeitlichen Gegebenheiten belegen, dass es notwendig ist, den Prüfungszeitraum
bei Abschlussprüfungen so zu gestalten, dass diesem Ziel Genüge getan wird. Die örtliche Rechnungsprüfung
muss ggf. selbst den Anstoß geben, von Anfang an in die örtlichen Verfahren der Aufstellung der gemeindli-
chen Abschlüsse bzw. in die Abschlussarbeiten einbezogen zu werden. Sie sollte daher grundsätzlich dafür Sorge
tragen, jedenfalls frühzeitig genug begleitend tätig werden zu können.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung):
1.1 Zu Satz 1 (Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung):
Die in der Vorschrift aufgezählten Prüfungsaufgaben stellen abgegrenzte und eigenständige Sachverhalte in
Form eines Aufgabenkataloges für die örtliche Rechnungsprüfung dar. Die Prüfungsaufgaben in den Nummern 4
bis 8 des Absatzes 1 der Vorschrift sind jedoch nur insoweit in die jeweilige Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde einzubeziehen bzw. dieser Aufgabe zuzurechnen, wie
sie zwingend für die Durchführung der Abschlussprüfung erforderlich sind.
Die gesetzlich bestimmten Zwecke werden z. B. auch durch die Bestimmungen in § 101 Absatz 1 Satz 3 GO
NRW deutlich, in dem ausdrücklich bestimmt wird, dass in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
auch die Buchführung der Gemeinde, die durchgeführte Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich
festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände der Gemeinde einzubeziehen sind. Die Aufzählung
stellt dabei jedoch keinen vollständigen Katalog der Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung im Rahmen
der Jahresabschlussprüfung dar. Zudem kann der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung weitere
Prüfungsaufgaben übertragen und der Bürgermeister darf der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfaufträge
erteilen.
1.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde):
1.1.1.1 Die Inhalte der Jahresabschlussprüfung
Die Prüfung des Jahresabschlusses ist eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und stellt dabei eine
Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde sowie für die Entlastung
des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder dar (vgl. § 96 GO NRW). Die Inhalte und die Durchführung der Abschlussprüfung
sowie die Zuständigkeit für die Durchführung der Prüfung, aber auch die Behandlung des Prüfungsergebnisses
sind haushaltsrechtlich gesondert geregelt (vgl. § 101 GO NRW). Der Jahresabschluss der
Gemeinde ist danach federführend vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen. Er hat festzustellen, ob der
Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertragsund
Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt.
Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich dabei auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie
ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Es ist aber auch
das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu prüfen, das von der
Gemeinde in der gemeindlichen Ergebnisrechnung nachgewiesen wird (vgl. § 38 GemHVO NRW). In diese Prüfung
ist zudem die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern
der Vermögensgegenstände einzubeziehen. Der Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss
in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.
GEMEINDEORDNUNG 1005

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§ 103 GO NRW
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat zudem über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der
Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist
dabei in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Die Abschlussprüfer haben sich deshalb einen Überblick über die
rechtlichen und die wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu verschaffen. Aus ihrer abschließenden Einschätzung
haben die Abschlussprüfer dann das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln.
Besondere Bedingungen seitens der Gemeinde und die örtlichen Verhältnisse sind dabei zu beachten.
1.1.1.2 Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die auch im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
relevant sind, werden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung um weitere Grundsätze ergänzt (vgl. § 95
Absatz 1 und § 101 Absatz 1 GO NRW). Für die Prüfung des handelsrechtlichen Jahresabschlusses haben sich
die „Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“ entwickelt, die entsprechend beim gemeindlichen
Jahresabschluss Anwendung finden können. Diese Grundsätze, die i.d.R. Mindeststandards für die Abschlussprüfung
festlegen, sind nicht gesetzlich bestimmt worden. Sie werden aus unterschiedlichen Quellen abgeleitet.
In diesem Zusammenhang hat z. B. das IDW verschiedene Grundsätze zur Durchführung von Abschlussprüfungen
sowie zu den darin vorzunehmenden Prüfungshandlungen bestimmt. Dabei sind herausragende Themen die
Qualitätssicherung, der Prüfungsansatz, die Prüfungsdurchführung, der Prüfungsbericht und der Bestätigungsvermerk,
die um Rechnungslegungshinweise ergänzt werden. Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen
durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für
die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen
ist die Abschlussprüfung angemessen durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren.
Die gemeindliche Abschlussprüfung wird außerdem mit dem Ziel durchgeführt, zutreffende Prüfungsaussagen
unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit zu treffen. Deshalb sollen die Informationen,
die zum Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen durch den Abschlussprüfer geführt
haben, durch eine entsprechende Dokumentation nachvollziehbar gemacht werden. Die Unterlagen des Abschlussprüfers
über seine Prüfung sind dabei entsprechend den Vorschriften über die Aufbewahrung von gemeindlichen
Unterlagen aufzubewahren, soweit der Abschlussprüfer der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde
angehört (vgl. § 58 GemHVO NRW).
1.1.1.3 Der Umfang der Jahresabschlussprüfung
1.1.1.3.1 Allgemeine Grundlagen
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist ein in mehrere Abschnitte zu unterteilender Vorgang, der
sich von der Prüfungsplanung bis zur Berichterstattung über die durchgeführte Abschlussprüfung erstreckt. Sie
schließt neben den Bestandteilen des Jahresabschlusses und seinen Anlagen auch die dafür eingerichtete gemeindliche
Buchführung ein. Der gemeindliche Jahresabschluss soll ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze
ordnungsmäßiger Buchführung vermitteln. Die gemeindliche Buchführung soll daher dazu beitragen, dass der
Jahresabschluss der Gemeinde in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben
enthält und dafür die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind.
In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung die Buchführung, die Inventur, das Inventar
und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen
sind. Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen
Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen
GEMEINDEORDNUNG 1006

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§ 103 GO NRW
ist ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. Zudem ist zu prüfen, ob muss der Lagebericht
mit dem Jahresabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht
dürfen keine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.
Der Bericht muss zudem zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde und damit zur wirtschaftlichen
Entwicklung eine sachgerechte Auskunft geben.
1.1.1.3.2 Die Prüfungsgegenstände des Jahresabschlusses
1.1.1.3.2.1 Die Ergebnisrechnung
Die Ressourcen werden durch die Gemeinde dadurch angemessen aufgezeigt, dass für die gemeindliche Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr ein Ergebnisplan mit den Rechengrößen „Aufwand“ und „Ertrag“ aufzustellen ist
(vgl. § 2 GemHVO NRW). Nach Ablauf des Haushaltsjahres ist dann in der Ergebnisrechnung das tatsächliche
Ressourcenaufkommen und der tatsächliche Ressourcenverbrauch im Haushaltsjahr, getrennt nach den Ertragsarten
und Aufwandsarten, in Jahressummen nachzuweisen (vgl. § 38 GemHVO NRW).Die gemeindliche Ergebnisrechnung
ist dabei von der Gemeinde entsprechend dem Ergebnisplan aufzubauen, sodass auch zwischen
ordentlichen und außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen zu trennen ist.
Eine solche „haushaltswirtschaftliche Abrechnung“ ist jedoch nur vollständig, wenn innerhalb der gemeindlichen
Ergebnisrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen wird. Durch die Gegenüberstellung von den im
Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen mit den Ist-Werten können Planabweichungen aus der Ausführung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft festgestellt und ausgewiesen werden. In diesem Plan-/Ist-Vergleich sind auch
die übertragenen Aufwandsermächtigungen gesondert auszuweisen, weil diese zur Fortschreibung der im Haushaltsplan
veranschlagten Haushaltsansätze des geführt haben (vgl. § 22 Absatz 2 und § 38 GemHVO NRW).
1.1.1.3.2.2 Die Finanzrechnung
Die Gemeinde hat in der gemeindlichen Finanzrechnung sämtliche Einzahlungen und Auszahlungen zu erfassen
(vgl. § 39 GemHVO NRW). Sie hat die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen im abgelaufenen Haushaltsjahr
nach Arten und jeweils in Jahressummen auszuweisen. Dadurch wird die haushaltsjahrbezogene Änderung
des Bestandes an gemeindlichen Finanzmitteln nachgewiesen. Wie im gemeindlichen Finanzplan ist dabei
der Saldo für die Zahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit und der Saldo für die Zahlungen aus der Investitionstätigkeit
darzustellen. Aus den beiden Wertgrößen ist dann der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag
zu ermitteln.
Durch die Einbeziehung des Saldos aus der Finanzierungstätigkeit sowie aus den Zahlungen aus der Aufnahme
und der Tilgung von Krediten für Investitionen und den Krediten zur Liquiditätssicherung lässt sich dann die Änderung
des Bestandes an eigenen Finanzmitteln feststellen und nachweisen. Eine solche „Abrechnung“ ist jedoch
nur vollständig, wenn innerhalb der gemeindlichen Finanzrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen
wird. Durch die Gegenüberstellung von der im Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen mit den Ist-Werten können
Planabweichungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft festgestellt und ausgewiesen
werden. In diesem Plan-/Ist-Vergleich sind auch die übertragenen Auszahlungsermächtigungen gesondert auszuweisen,
weil diese zur Fortschreibung der Haushaltsansätze geführt haben (vgl. § 22 Absatz 2 und § 39 Satz 3
i.V.m. § 38 Absatz 2 GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 1007

1.1.1.3.2.3 Die Bilanz
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§ 103 GO NRW
Die gemeindliche Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden der Gemeinde zum Abschlussstichtag
ein wesentlicher Bestandteil des NKF. Sie wird in eine Aktivseite und Passivseite untergliedert und muss
bestimmte Bilanzposten enthalten. Die weitere Gliederung auf beiden Seiten der gemeindlichen Bilanz erfolgt
dann nach Fristigkeiten. Die Gemeinde hat das langfristige nutzbare Vermögen und die Schulden vor dem kurzfristig
verfügbaren Vermögen und den Schulden zu bilanzieren.
Die Gemeinde hat auf der Aktivseite ihrer Bilanz ihr Vermögen mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten
anzusetzen. Die Aktivseite ist in die Bereiche „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“
zu gliedern und in diesen Bereichen sind mindestens die haushaltsrechtlich bestimmten Bilanzposten
zu bilden (vgl. § 41 Absatz 3 GemHVO NRW). Durch diese Darstellung des gemeindlichen Vermögens wird
die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Die Fristigkeit wird dadurch aufgezeigt, dass das Anlagevermögen
vor dem Umlaufvermögen abgebildet wird.
Auf der Passivseite der Bilanz hat die Gemeinde ihre Verpflichtungen (Schulden) und ihr Eigenkapital anzusetzen.
Sie hat dafür die Bilanzbereiche „Eigenkapital“, Verbindlichkeiten“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ zu
bilden und dabei mindestens die haushaltsrechtlich bestimmten Bilanzposten anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4
GemHVO NRW). Durch diese Darstellung wird die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des gemeindlichen Vermögens
offengelegt. Die Fristigkeit besteht auch innerhalb der Bilanzbereiche, sodass im Eigenkapital die allgemeine
Rücklage vor der Ausgleichsrücklage und bei den Verbindlichkeiten die Kredite für Investitionen der Gemeinde
vor den Krediten zur Liquiditätssicherung stehen.
1.1.1.3.2.4 Der Anhang
Der Anhang enthält eine Vielzahl von Angaben und Einschätzungen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde
sowie besondere Erläuterungen (vgl. § 48 GemHVO NRW). Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen
Zusammenhang mit den Bestandteilen Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses stehen. Es sind deshalb
von der Gemeinde insbesondere Angaben und Erläuterungen zu den einzelnen Bilanzposten und den Ergebnispositionen
zu machen. Diese Beschreibung soll eine Ergänzung, Korrektur und Entlastung der gemeindlichen
Bilanz und der Ergebnisrechnung bezwecken und deren Interpretation unterstützen.
In den gemeindlichen Anhang gehören aber auch Erläuterungen zu den von der Gemeinde angewandten Bilanzierungs-
und Bewertungsmethoden. Gleichzeitig sind im Anhang auch die Zusatzinformationen anzugeben, die
für die Beurteilung des Jahresabschlusses eine besondere Bedeutung haben und zu einem besseren Verständnis
einzelner Sachverhalte der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen. Es kann sich z. B. bei einem Jahresfehlbetrag
in der Ergebnisrechnung und einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen Rücklage auch für den Anhang
ein erheblicher Erläuterungsbedarf ergeben. Ein solcher Bedarf entsteht aber dann insbesondere, wenn
eine Überschuldung der Gemeinde tatsächlich eingetreten ist.
Für die äußere Gestaltung des Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben
haushaltsrechtlich vorgegeben worden. Die Gemeinde hat daher den Anhang eigenverantwortlich zu gestalten.
Sie hat dabei zu berücksichtigen, dass dem Anhang ein Anlagenspiegel, ein Forderungsspiegel und ein Verbindlichkeitenspiegel
beizufügen sind. Die Gemeinde hat bei der Aufstellung des Anhangs aber auch die Informationsinteressen
des Adressatenkreises des gemeindlichen Jahresabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger)
ausreichend zu berücksichtigen.
GEMEINDEORDNUNG 1008

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§ 103 GO NRW
1.1.1.3.2.5 Die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen
Der gemeindliche Jahresabschluss soll möglichst eine zutreffende Rechenschaft über die tatsächliche Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnisse im Zusammenhang mit der Sicherung der
stetigen Aufgabenerledigung der Gemeinde geben. Diese gemeindlichen Zwecke erfordern, den gesetzlich bestimmten
Bestandteilen des gemeindlichen Jahresabschlusses mindestens die haushaltsrechtlich bestimmten
Anlagen beizufügen (vgl. Abbildung).
Die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen
DIE BESTANDTEILE DES JAHRESABSCHLUSSES
Ergebnisrechnung
Prüfungsauftrag:
Entspricht die Ergebnisrechnung den Anforderungen und enthält
mindestens die vorgesehenen Haushaltspositionen sowie die Ist-
Ergebnisse und Planansätze?
Finanzrechnung
Prüfungsauftrag:
Entspricht die Finanzrechnung den Anforderungen und enthält mindestens
die vorgesehenen Haushaltspositionen sowie die Ist-Ergebnisse
und Planansätze?
Teilrechnungen
Prüfungsauftrag:
Entspricht die Gliederung den im Haushaltsplan ausgewiesenen produktorientierten
Teilplänen? Enthält jede einzelne Teilrechnung die Ist-
Zahlen zu Leistungsmengen und Kennzahlen in den Teilplänen?
Bilanz
Prüfungsauftrag:
Entspricht die Gliederung der Bilanz den Anforderungen? Wird auf der
Aktivseite ein „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ ausgewiesen?
Anhang
Prüfungsauftrag:
Enthält er ausreichende Erläuterungen zu den Posten der Bilanz und
der Ergebnisrechnung? Wurden Vereinfachungsverfahren angewandt?
Erfüllt er die übrigen Anforderungen?
DIE ANLAGEN ZUM JAHRESABSCHLUSS
Anlagenspiegel
Prüfungsauftrag:
Ist die Entwicklung der Posten des Anlagevermögens dargestellt?
Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?
GEMEINDEORDNUNG 1009
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m.
§ 37 Absatz 1 Nummer 1 und
§ 38 sowie § 22 Absatz 4
GemHVO NRW und Nummer
1.6.1 des Runderlasses des
Innenministeriums vom
24.02.2005 (SMBl. NRW.
6300).
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m.
§ 37 Absatz 1 Nummer 2 und
§ 39 sowie § 22 Absatz 4
GemHVO NRW und Nummer
1.6.3 des Runderlasses des
Innenministeriums vom
24.02.2005 (SMBl. NRW.
6300)
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m.
§ 37 Absatz 1 Nummer 3 und
§ 40 GemHVO NRW sowie
den Nummern 1.6.2 und 1.6.4
des Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005
(SMBl. NRW. 6300).
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m.
§ 37 Absatz 1 Nummer 4 und
§§ 41 bis 43 GemHVO NRW
sowie Nummer 1.6.5 des
Runderlasses des Innenministeriums
vom 24.02.2005
(SMBl. NRW. 6300).
§ 95 Absatz 1 GO NRW i.V.m.
§ 37 Absatz 1 Nummer 5 und
§ 44 GemHVO NRW.
§ 44 Absatz 3 und § 45
GemHVO NRW sowie Nummer
1.6.6 des Runderlasses
des Innenministeriums vom
24.02.2005 (SMBl. NRW.
6300).

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
Forderungsspiegel
Prüfungsauftrag:
Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Forderung
gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?
Verbindlichkeitenspiegel
Prüfungsauftrag:
Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten
gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?
Lagebericht
Prüfungsauftrag:
Wird ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune gegeben?
Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?
1.1.1.3.3 Die Prüfung des Lageberichtes
Abbildung 201 „Die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen“
GEMEINDEORDNUNG 1010
§ 44 Absatz 3 und § 46
GemHVO NRW sowie Nummer
1.6.7 des Runderlasses
des Innenministeriums vom
24.02.2005 (SMBl. NRW.
6300).
§ 44 Absatz 3 und § 47
GemHVO NRW sowie Nummer
1.6.8 des Runderlasses
des Innenministerium vom
24.02.2005 (SMBl. NRW.
6300).
§ 95 Absatz 1 und 2 GO NRW
i.V.m. § 48 GemHVO NRW.
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist der Lagebericht der Gemeinde daraufhin zu prüfen, ob er mit dem
Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Im gemeindlichen Lagebericht muss auch
zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde bzw. zur wirtschaftlichen Entwicklung eine sachgerechte
Auskunft gegeben werden, die der Abschlussprüfer einzuschätzen und zu beurteilen hat. Für die Prüfung des
Lageberichts kann er dabei die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“ (GoL) als Beurteilungsmaßstäbe
heranziehen.
Der jährliche Lagebericht der Gemeinde hat eine umfassende und vielfältige Ergänzungsfunktion zum gemeindlichen
Jahresabschluss. Seine Aussagen müssen daher klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein. Bei seiner
Aufstellung sollen auch die GoL beachtet werden. Für die äußere Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau
und Umfang bestehen keine besonderen haushaltsrechtlichen Vorgaben. Die Fülle der im Lagebericht zu gebenden
Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung dieses Berichtes. Die Gliederung und die Elemente
des Lageberichts sollen daher auch dazu beitragen, dass der Lagebericht der Gemeinde im Zusammenhang
mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.
Die Prüfung des Lageberichts ist nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen, wie diese bei der Prüfung der
Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Anwendung kommen. In die Prüfung sind grundsätzlich
alle im Lagebericht der Gemeinde gemachten Angaben einzubeziehen. Der gemeindliche Lagebericht kann zudem
auch zusätzliche Informationen enthalten, die nicht der Abschlussprüfung unterliegen sollen. Derartige Angaben
sollten dann in einem gesonderten Abschnitt des Lageberichtes dargestellt werden. Sofern solche Informationen
aber im Einzelfall einen falschen Eindruck von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln, sollte
der Abschlussprüfer eine Richtigstellung dieser Inhalte des Lageberichtes veranlassen.
1.1.1.3.4 Die Prüfung der gesamten Haushaltswirtschaft
Die Prüfung der gesamten Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
ist auch darauf auszurichten, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzun-

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§ 103 GO NRW
gen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen von der Gemeinde beachtet worden sind. Ihr gehen regelmäßig
laufende Prüfungen im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr voraus.
Diese Prüfung ist daher als eine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung der gesamten Haushaltswirtschaft der
Gemeinde zu verstehen.
Die Rechtmäßigkeitsprüfung der Haushaltswirtschaft umfasst dabei regelmäßig die Beurteilung des gemeindlichen
Verwaltungshandelns dahingehend, ob die haushaltsrechtlichen Vorgaben bei der Ausführung der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr eingehalten worden sind. Eine Ordnungsmäßigkeitsprüfung soll in
diesem Zusammenhang feststellen, ob das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde vollständig und richtig
nachgewiesen wird. Diese Prüfungsgebote werden dabei nicht durch das allgemeine Prüfungsziel verändert,
ob der Jahresabschluss der Gemeinde ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
vermittelt.
Bei der jährlichen Abschlussprüfung im gemeindlichen Bereich muss jedoch die Besonderheit berücksichtigt werden,
dass die jährliche Haushaltssatzung nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer
Verbindung stehenden Haushaltsplan näher ausgestaltet wird. Er ist zudem für die gemeindliche Verwaltung
verbindlich (vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Außerdem ist in diesem Zusammenhang die von den Ratsmitgliedern
zu beschließende Entlastung des Bürgermeisters zu berücksichtigen (vgl. § 96 Abs. 1 Satz 4 GO NRW).
Vor diesem Hintergrund führt nicht jedes rechtliche Gebot oder Verbot für die Gemeinde dazu, es auch zum Gegenstand
der Jahresabschlussprüfung zu machen. Zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses sollen
vielmehr bereits im Ablauf des Haushaltsjahres in die haushaltsrechtlich bestimmte laufende Prüfung der Vorgänge
in der Finanzbuchhaltung fachbezogene Vorschriften einbezogen werden, z. B. die tarifrechtlichen Bestimmungen
bei der Zahlung von Entgelten an die gemeindlichen Beschäftigten. Die Ergebnisse aus diesen vorzunehmenden
Prüfungshandlungen können dann in der Abschlussprüfung berücksichtigt werden.
Im Rahmen der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann
sich zudem ergeben, dass die Gemeinde zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses verpflichtet ist, dieser Verpflichtung
aber noch nicht nachgekommen ist. In solchen Fällen sollen dem Bürgermeister der Gemeinde entsprechende
Hinweise gegeben werden. Dieser Verstoß gegen gesetzliche Pflichten ist jedoch nicht zum Gegenstand
der originären Jahresabschlussprüfung zu machen. Er kann daher auch nicht zu einer Einschränkung des
Bestätigungsvermerks aus der Jahresabschlussprüfung führen.
1.1.1.4 Prüfungshandlungen und Prüfungsergebnis
1.1.1.4.1 Die Prüfungshandlungen
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung sind die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen
sowie die Intensität und die Methoden unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes und des Zieles
der Abschlussprüfung eigenverantwortlich nach pflichtgemäßem Ermessen und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde festzulegen. Für die Prüfungshandlungen muss auch die Ausführung der Haushaltswirtschaft
im Haushaltsjahr sowie die Buchführung der Gemeinde und die Nachweisführung der Erträge und Aufwendungen
in der Ergebnisrechnung sowie der Einzahlungen und Auszahlungen in der Finanzrechnung einschließlich der
Darstellung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden in der Bilanz berücksichtigt werden.
Für den Abschlussprüfer gilt es, relevante Prüfungsaussagen unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit
und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. Er hat daher im Rahmen der gemeindlichen
Abschlussprüfung auch weitere besondere Gegebenheiten bei der Gemeinde sachgerecht zu berücksichtigen.
Der Abschlussprüfer soll auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte Einflussfaktoren
GEMEINDEORDNUNG 1011

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§ 103 GO NRW
auf die Gemeinde in die gemeindliche Jahresabschlussprüfung einbeziehen, um eine zukunftsorientierte Beurteilung
der Chancen und Risiken aus der Haushaltswirtschaft der Gemeinde vornehmen zu können. Die Entscheidung
über einen risikoorientierten Prüfungsansatz ist daher im Zusammenspiel mit den anderen gesetzlichen
Prüfungsaufgaben vorzunehmen.
Eine lückenlose Prüfung sollte nur dann vom Abschlussprüfer beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung
nicht anders erreicht werden kann. Sie kann auch erfolgen, wenn sich entsprechende Anlässe aus der
laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses
oder aus der dauernden Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde ergeben haben (vgl. § 103 Absatz
1 Nummer 4 und 5 GO NRW). Der Weg und die Grundlagen zu den Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Jahresabschluss
müssen dabei vom Abschlussprüfer ausreichend dokumentiert werden. Nachfolgend wird beispielhaft
aufgezeigt, dass zu verschiedenen Prüfungsgegenständen auch Prüfungsaussagen getroffen werden müssen
(vgl. Abbildung).
Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Jahresabschluss
Zur Abschlussprüfung gehören z. B. Aussagen über
- die Prüfung des Vorhandenseins bestimmter Vermögensgegenstände,
- die Prüfung des Erwerbs von Vermögensgegenständen,
- die Prüfung der Vollständigkeit der Vermögensgegenstände und Schulden,
- die Prüfung der Bewertung von Vermögensgegenständen und Schulden,
um die ordnungsgemäße Ausführung der vom Rat ermächtigten Haushaltswirtschaft
unter Berücksichtigung ihrer Ergebnisse feststellen zu können.
Abbildung 202 „Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Jahresabschluss“
Im Rahmen seiner Informationsrechte kann der verantwortliche Abschlussprüfer für den gemeindlichen Jahresabschluss
auch Arbeiten eines anderen Abschlussprüfers übernehmen. Er hat in diesen Fällen immer in geeigneter
Weise zu überprüfen, ob die Informationen und die ihm überlassenen Unterlagen auch für eine Übernahme in
seine Prüfung geeignet sind und welcher Prüfer ihn informiert und ihm Unterlagen überlassen hat. Er hat dabei
einen Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen herzustellen und die Inhalte sowie das Ausmaß der
Übernahme zutreffend abzuwägen. Das Ergebnis ist vom Abschlussprüfer zu dokumentieren.
1.1.1.4.2 Das Prüfungsergebnis
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über die Art und den Umfang seiner Prüfung des Jahresabschlusses
sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen und den Bestätigungsvermerk in den
Prüfungsbericht aufzunehmen. Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder
des Vermerks über seine Versagung sind die Vorschriften des § 101 Absatz 4 bis 7 GO NRW zu beachten. Hinsichtlich
des Bestätigungsvermerks können dabei die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“
als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. Für die Darstellungen im Prüfungsbericht
sowie für seine Gestaltung bestehen keine weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist daher
von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach örtlichen Bedürfnissen
eigenverantwortlich auszugestalten.
GEMEINDEORDNUNG 1012

1.1.1.5 Der Zeitraum der Jahresabschlussprüfung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
Für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss ist ein abgegrenzter
Zeitraum nicht ausdrücklich gesetzlich bestimmt worden. Die zeitliche Begrenzung ergibt sich bereits aus der
Einordnung der Abschlussprüfung in den gesetzlich bestimmten Verfahrensablauf der Aufstellung und Feststellung
des gemeindlichen Jahresabschlusses. Für die Durchführung der Abschlussprüfung steht regelmäßig nur ein
begrenzter Zeitraum im Folgejahr des abgelaufenen Haushaltsjahres zur Verfügung. Dieser Prüfungszeitraum
beginnt, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Prüfung
erhalten hat.
Der Ausschuss hat zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres folgenden Jahres dem Rat der Gemeinde zuzuleiten
hat (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO NRW). Die Abschlussprüfung muss dann so rechtzeitig beendet sein,
dass der Rat spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Ausschuss
geprüften Jahresabschluss durch Beschluss feststellen kann (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). In diesem
Zusammenhang ist außerdem zu berücksichtigen, dass sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung
der Jahresabschlussprüfung der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen hat (vgl. § 59 Absatz 3 i.V.m. § 101
GO NRW). Er kann sich auch eines Dritten gem. § 103 Absatz 5 GO NRW bedienen, wenn eine örtliche Rechnungsprüfung
nicht besteht (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
Die haushaltsrechtlich gesetzten Fristen müssen im Rahmen der Aufstellung und Prüfung des gemeindlichen
Jahresabschlusses nicht vollausgeschöpft. Eine schnelle Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist vom
Gesetzgeber gewollt, denn die Ergebnisse des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen so bald wie möglich in
die gemeindliche Haushaltsplanung einbezogen und ggf. bei der Haushaltsausführung der Gemeinde berücksichtigt
werden. Ebenso ist die gemeindliche Aufsichtsbehörde an einer zeitnahen Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses
sehr interessiert. Der Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll deshalb
unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ein angemessener Zeitplan zugrunde gelegt werden, ohne
dass die gesetzlichen Fristen überschritten werden.
1.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der Jahresabschlüsse von Sondervermögen):
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift sind die Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1 Nummern 1, 2 und 4 GO NRW benannten
Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Zu diesen Sondervermögen der Gemeinde
gehören das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen
und die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen der Gemeinde. Es ist dabei zu
beachten, dass die Gemeindeprüfungsanstalt NRW für die Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen
Eigenbetriebe gesetzlich zuständig ist (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW). Sie hat die Prüfung nach den
Vorschriften des § 106 GO NRW vorzunehmen.
Die Vorschrift enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“ unter Bezugnahme auf die Sondervermögen
nach § 97 Absatz 1 Nummern 1 und 2 GO NRW. Diese Festlegung führt jedoch nicht zur Verpflichtung der
Gemeinde, für die einzelnen gemeindlichen Sondervermögen auch einen eigenständigen Jahresabschluss aufzustellen.
Diese Sondervermögen sind vielmehr im Haushalt der Gemeinde enthalten und bedürfen daher haushaltsmäßig
keines eigenen „Jahresabschlusses“. Die Erträge und Aufwendungen dieser Sondervermögen im
Haushaltsjahr sowie ihre Vermögens- und Schuldenlage sind dann im Jahresabschluss der Gemeinde auszuweisen.
Ein „Abschluss“ als Ergebnis der Erfüllung der Zwecke der gemeindlichen Sondervermögen kann z. B. nach
dem Stiftungsrecht geboten sein.
GEMEINDEORDNUNG 1013

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§ 103 GO NRW
1.1.2.2 Die Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummern 1 und 2 GO NRW
1.1.2.2.1 Allgemeine Sachlage
Die örtliche Rechnungsprüfung hat bei dem Gemeindegliedervermögen und beim Vermögen der rechtlich unselbstständigen
örtlichen Stiftungen als gemeindliche Sondervermögen zu prüfen, inwieweit die Zwecke dieser
Sondervermögen durch die Gemeinde im Haushaltsjahr erfüllt wurden. Der jeweilige „Jahresabschluss“ des einzelnen
Sondervermögens muss mindestens die Erfüllung der Zwecke darstellen und sollte soweit möglich, auch
ein zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage des betreffenden Sondervermögens vermitteln. Die tatsächlichen
örtlichen Verhältnisse wirken sich daher auch auf die Abschlussprüfung aus. In die vorzunehmende Abschlussprüfung
der betreffenden Sondervermögen der Gemeinde sind daher die jeweils örtlich verfügbaren haushaltswirtschaftlichen
Unterlagen über die Sondervermögen einzubeziehen.
Die Gemeinde hat aber gleichwohl für jedes ihrer Sondervermögen einen gesonderten Nachweis über die Einhaltung
der Zwecksetzung des Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr zu führen, weil die Sondervermögen
vom allgemeinen Gemeindevermögen getrennt zu führen sind. Diese Vorgabe kann im Einzelfall für die Gemeinde
bedeuten, ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die
zurechenbaren Vermögen und Schulden fest- bzw. aufzustellen, z. B. bei größeren rechtlich unselbstständigen
örtlichen Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 2 GO NRW). Diese Unterlagen sind dann auch zum Gegenstand
der örtlichen Prüfung zu machen.
1.1.2.2.2 Das Gemeindegliedervermögen
Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, das jedoch aufgrund besonderer Berechtigungen
von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt wird. Zum Gemeindegliedervermögen
gehören auf dem Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z. B. bei Wald- und Wegegrundstücken,
die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen können. Auch kann
in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen
(Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt aber die Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Zum
Gemeindegliedervermögen enthält § 99 GO NRW besondere Regelungen.
1.1.2.2.3 Die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen
Bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen) der Gemeinde werden i.d.R. durch
einen Dritten als Stifter bestimmte Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) der
Gemeinde zu Eigentum übertragen. In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte
zugunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten örtlichen Zwecks entäußert, der nach
seinem Willen durch die Gemeinde zu erfüllen ist. Diese Gegebenheiten führen dazu, dass die Gemeinde bei
solchen Stiftungen nach außen im eigenen Namen auftritt. Sie ist jedoch im Innenverhältnis zum Stifter an dessen
Stifterwillen gebunden.
Der Gemeinde ist es ebenfalls möglich, eine rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung zu errichten. Sie muss bei
der Einbringung von Vermögensgegenständen in eine solche Stiftung jedoch die Voraussetzungen in der Vorschrift
des § 100 Absatz 3 GO NRW beachten. Sofern diese Kriterien von der Gemeinde erfüllt werden, kann sie
als Stifterin vorhandene Vermögenswerte zu Gunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks
entäußern. Die gemeindliche Aufgabe wird dadurch nicht aufgegeben, sondern ist dann durch einen Dritten zu
erfüllen (Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung durch die Gemeinde selbst).
GEMEINDEORDNUNG 1014

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§ 103 GO NRW
1.1.2.3 Die Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW
Zu den Sondervermögen nach dieser Vorschrift gehören die wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO NRW) und
die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Absatz 2 GO NRW) der Gemeinde. Für die Gemeinde
sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen wichtige Organisationseinheiten im
Rahmen ihrer aufgabenbezogenen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung. Diese gemeindlichen
Betriebe sind wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig und unter Beachtung der Eigenbetriebsordnung
zu führen. Zu diesen Sondervermögen der Gemeinde gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die als
organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen von der Gemeinde eigenverantwortlich betrieben
werden (vgl. §§ 1 und 10 GemKHBVO).
Für die Jahresabschlussprüfung dieser gemeindlichen Betriebe sind besondere Regelungen getroffen worden,
sodass deren Jahresabschlussprüfung der Gemeindeprüfungsanstalt und nicht der örtlichen Rechnungsprüfung
obliegt (vgl. § 106 GO NRW). Die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich für die Jahresabschlussprüfung eines
Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen
Prüfers bedienen. Sie hat aber das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der betreffenden Gemeinde
mitzuteilen. Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis aus besonderem Anlass oder auf Anforderung
auch den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mitzuteilen. Diese Regelungen gelten entsprechend
auch für Einrichtungen der Gemeinde, die entsprechend den Vorschriften über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe
geführt werden (vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW).
Zu den Sondervermögen nach dieser Vorschrift zählen jedoch nicht unselbstständige Betriebe innerhalb der
gemeindlichen Verwaltung. Derartige Betriebe sind als Regiebetriebe und Verwaltungsbetriebe rechtlich und
wirtschaftlich unselbstständig. Sie sind Teil der gemeindlichen Verwaltung und in den Haushaltsplan der Gemeinde
einbezogen sowie daran gebunden. Die diesen Betrieben zuzuordnenden Erträge und Aufwendungen sowie
die Finanzmittel bzw. Zahlungen sind daher im gemeindlichen Haushaltsplan zu veranschlagen und im gemeindlichen
Jahresabschluss nachzuweisen. Ebenfalls fallen auch die „gemeindlichen“ Betriebe gewerblicher Art (BgA)
nicht unter diese haushaltsrechtliche Vorschrift, weil diese lediglich für steuerrechtliche Zwecke „verselbstständigt“
worden sind, z. B. zur Erfüllung der Körperschaftssteuer.
1.1.2.4 Die Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW
Die Gemeinde kann aber auch noch über weitere Formen von Sondervermögen verfügen, z. B. Versorgungs- und
Versicherungseinrichtungen. In diesen Fällen kann eine Prüfung eines förmlichen Jahresabschlusses vorzunehmen
sein. Eine Prüfungspflicht entsteht, wenn für eine unter diese Vorschrift fallende Versorgungs- und Versicherungseinrichtung
der Gemeinde eine abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung erfolgt bzw. ein eigener
Rechnungskreis besteht, z. B. für eine eigene Zusatzversorgungskasse oder eine Eigenunfallversicherung.
Bei gemeindlichen Einrichtungen nach dieser Vorschrift, die in den gemeindlichen Haushalt einbezogen sind,
entsteht keine gesonderte Prüfungspflicht, denn ein eigenständiger Jahresabschluss wird dann für die Einrichtung
nicht aufgestellt. Die Gemeinde hat aber dann gleichwohl für das Sondervermögen einen Nachweis zu führen,
dass dessen Zwecksetzung im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten wurde. Ein solcher Nachweis kann durch
ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen
und Schulden aufgestellt werden. Diese Unterlagen können dann zum Gegenstand der Prüfung nach
Ablauf des Haushaltsjahres gemacht werden sind.
GEMEINDEORDNUNG 1015

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§ 103 GO NRW
1.1.3 Zu Nummer 3 (Prüfung des Gesamtabschlusses):
1.1.3.1 Die Inhalte der Gesamtabschlussprüfung
Die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde ist eine wichtige Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung,
denn der Rechnungsprüfungsausschuss soll sich zu dessen Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung bedienen
(vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW). Sie ist Voraussetzung für die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch
den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 116 i.V.m. § 96 GO NRW). Der Inhalt und die Durchführung
dieser Abschlussprüfung sind deshalb näher bestimmt worden (vgl. § 116 Absatz 6 GO NRW). Dabei
wird auf bestimmte Vorschriften über die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses verwiesen (vgl. § 101
Absatz 2 bis 8 GO NRW). In die vorzunehmende Abschlussprüfung sind alle Bestandteile des Gesamtabschlusses
der Gemeinde sowie dessen Anlagen einzubeziehen.
Im Rahmen der Abschlussprüfung ist der Gesamtabschluss der Gemeinde dahin gehend zu prüfen, ob er ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses erstreckt dabei sich aber auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie
ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Der Gesamtlagebericht
ist auch daraufhin zu prüfen, ob er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben
nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
erwecken.
Der Rechnungsprüfungsausschuss und die örtliche Rechnungsprüfung sowie ggf. weitere Abschlussprüfer haben
sich deshalb einen Überblick über die rechtlichen und die wirtschaftlichen Gesamtverhältnisse der Gemeinde zu
verschaffen. Dazu gehört, in die Abschlussprüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses auch die Jahresabschlüsse
von den gemeindlichen Betrieben einzubeziehen, sofern die Betriebe als gemeindliche Tochtereinheiten
dem Vollkonsolidierungskreis für den Gesamtabschluss angehören. Aus ihrer abschließenden Einschätzung
haben diese Abschlussprüfer dann das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. Besondere
Bedingungen der Gemeinde zu Inhalten und zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind dabei
ausreichend und sachgerecht zu beachten.
1.1.3.2 Die Abstimmung des Prüfungsprogramms
Der Rechnungsprüfungsausschuss und die Abschlussprüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie Dritte als
Abschlussprüfer haben sich einen Überblick über die gesamten rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der
Gemeinde zu verschaffen, um das örtliche Prüfungsprogramm und die Durchführung der Prüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses festlegen zu können. In dieser Betrachtung sind auch die Prüfungsergebnisse aus der
Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe zu berücksichtigen, mindestens von den Betrieben,
die als Tochtereinheiten der Gemeinde in den Vollkonsolidierungskreis des gemeindlichen Gesamtabschlusses
einbezogen werden. Aus der abschließenden Einschätzung und einer gegenseitigen Abstimmung aller an der
Abschlussprüfung beteiligten Prüfer ist das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln.
Die Abstimmung mit den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe erfordert dabei regelmäßig auch eine
anschließende sachgerechte Zusammenarbeit. Deren Art und Umfang sind u.a. auch davon abhängig, welche
Vorarbeiten zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses von der Verwaltung der Gemeinde und welche
Leistungen von den gemeindlichen Betrieben zu erbringen sind. Ohne diese Kenntnisse kann i.d.R. auch die
Abschlussprüfung eines gemeindlichen Betriebes nicht vollständig abgeschlossen werden. Die notwendige Zusammenarbeit
der Prüfer in beiden Prüfungsbereichen soll u.a. dazu beitragen, dass Doppelprüfungen vermieden,
der jeweilige Prüfungsumfang abgrenzbar wird und ein sinnvoller Informationsaustausch stattfinden kann.
GEMEINDEORDNUNG 1016

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§ 103 GO NRW
Die besonderen Bedingungen der Gemeinde zu den Inhalten und zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
sind dabei zu beachten.
Die Zusammenarbeit der Abschlussprüfer endet dabei nicht mit der Aufstellung des Prüfprogramms für den gemeindlichen
Gesamtabschluss. Sie ist schon deshalb fortzusetzen, weil im Ablauf der Prüfung ggf. Abstimmungsbedarfe
und Sachaufklärungen notwendig werden. Insbesondere zur Festlegung des Prüfungsergebnisses und
zur Erstellung des Prüfungsberichtes benötigt der Abschlussprüfer auch betriebliche Informationen über die Prüfung
der einzelnen Jahresabschlüsse der Betriebe, um die Konsolidierungswirkungen aus den Jahresabschlüssen
beurteilen zu können. Nur durch eine Zusammenarbeit der Abschlussprüfer von Gesamtabschluss und den
einzelnen Jahresabschlüssen kann sichergestellt werden, dass vom Gesamtabschlussprüfer ein Bestätigungsvermerk
in verantwortlicher Weise erstellt wird. Die Zusammenarbeit der Abschlussprüfer ermöglicht es dabei,
dass der Bestätigungsvermerk für den gemeindlichen Gesamtabschluss inhaltlich auf einer sachgerechten und
den örtlichen Verhältnissen entsprechenden Basis aufgebaut wird und eine entsprechende Aussage enthält.
1.1.3.3 Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen
Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist insgesamt ein in mehrere Abschnitte zu unterteilender
Vorgang, der sich von der Prüfungsplanung bis zur Berichterstattung über die durchgeführte Abschlussprüfung
erstreckt. In die Prüfung sollen daher neben den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung auch die „Grundsätze
ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“ einbezogen werden. Diese Grundsätze, die i.d.R. Mindeststandards
für die Abschlussprüfung festlegen, sind nicht gesetzlich bestimmt, sondern werden aus unterschiedlichen
Quellen abgeleitet, denn die Abschlussprüfung wird grundsätzlich mit dem Ziel durchgeführt, zutreffende
Prüfungsaussagen unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit zu treffen.
Diese möglichen Prüfungsgrundsätze sollen auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss eine entsprechende
Anwendung finden. In diesem Zusammenhang sind z. B. vom IDW noch weitere Grundsätze zur Durchführung
von Abschlussprüfungen sowie zu den darin vorzunehmenden Prüfungshandlungen bestimmt worden. Insbesondere
werden Aussagen zur Qualitätssicherung der Prüfung, zum Prüfungsansatz, der Prüfungsdurchführung, zum
Prüfungsbericht und dem Bestätigungsvermerk gemacht, die um Rechnungslegungshinweise ergänzt werden.
Bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollten zudem die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung
bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken
bei Abschlussprüfungen“ zur Anwendung kommen.
Die gemeindliche Abschlussprüfung des Gesamtabschlusses ist auch nach diesen Grundsätzen angemessen zu
dokumentieren. Mit der Dokumentation der Prüfungstätigkeiten sollen die Informationen, die zum Prüfungsergebnis
und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, für Dritte transparent und nachvollziehbar gemacht
werden. Zudem sind die Unterlagen der Abschlussprüfer über die Prüfung aufzubewahren. Sofern der Prüfer der
örtlichen Rechnungsprüfung angehört, sind die Vorschriften über die Aufbewahrung von gemeindlichen Unterlagen
zu beachten (vgl. § 58 GemHVO NRW).
1.1.3.4 Der Umfang der Gesamtabschlussprüfung
1.1.3.4.1 Allgemeines
Der gemeindliche Gesamtabschluss muss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung vermitteln (vgl. § 116 GO NRW). Zu den Prüfungsgegenständen gehört daher eine Vielzahl
von gemeindlichen Sachverhalten, z. B. dass gemeindliche Betriebe zum Vollkonsolidierungskreis gehören, aber
Betriebe der Gemeinde auch nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind. Die Gesamtabschlussprüfung um-
GEMEINDEORDNUNG 1017

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§ 103 GO NRW
fasst deshalb neben den Bestandteilen des gemeindlichen Gesamtabschlusses und seinen Anlagen auch die
Beachtung der geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften sowie ergänzender Bestimmungen von Gesellschaftsverträgen
und gemeindlichen Satzungen.
Ein Prüfungsgegenstand ist dabei auch die Entscheidung der Gemeinde, bestimmte gemeindliche Betriebe nicht
in den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen, weil diesen Betrieben eine untergeordnete Bedeutung
zukommt. Zu prüfen ist aber auch, ob der Gesamtlagebericht, der dem Gesamtabschluss beizufügen ist, mit dem
Gesamtabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Außerdem ist dem Gesamtabschluss der
gemeindliche Beteiligungsbericht beizufügen (vgl. § 117 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Dieser Bericht ist jedoch kein
Prüfungsgegenstand, auch wenn die darin enthalten Informationen eine vielfältige Bedeutung für die Gesamtabschlussprüfung
haben.
1.1.3.4.2 Die Prüfungsgegenstände
1.1.3.4.1.1 Die Gesamtergebnisrechnung
Die Gesamtergebnisrechnung baut auf der gemeindlichen Ergebnisrechnung auf und berücksichtigt die sich aus
dem Gesamtabschluss der Gemeinde ergebenden Besonderheiten. Für deren Gestaltung finden die Vorschriften
über die gemeindliche Ergebnisrechnung eine entsprechende Anwendung (vgl. § 49 Absatz 3 GemHVO NRW).
Entsprechend wird dadurch gemeindeübergreifend eine Mindesteinheitlichkeit gewährleistet. Es verbleiben der
Gemeinde aber noch ausreichend Gestaltungsspielräume für ihre Ertrags- und Aufwandsarten. Die Bezifferung
der Ertrags- und Aufwandspositionen sowie der Summen und Salden hat die Gemeinde in fachlicher und technischer
Hinsicht eigenverantwortlich unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten festzulegen.
1.1.3.4.1.2 Die Gesamtbilanz
Die Gesamtbilanz der Gemeinde soll umfassend Auskunft über das gesamte Vermögen und über sämtliche
Schulden der Gemeinde geben. Der Aufbau der gemeindlichen Gesamtbilanz soll dabei auf die wichtigen Bilanzposten
ausgerichtet werden, die regelmäßig auch in der gemeindlichen Bilanz enthalten sein sollen (vgl. § 41
GemHVO NRW). Bei der gemeindlichen Gesamtbilanz soll ebenfalls gemeindeübergreifend eine Mindesteinheitlichkeit
gewährleistet werden (vgl. § 49 Absatz 3 GemHVO NRW). Die Gemeinde hat in fachlicher und technischer
Hinsicht die Gestaltung der Gesamtbilanz eigenverantwortlich vorzunehmen.
Die örtlichen Gegebenheiten können ggf. so gewichtig sein, dass diese bei der Gestaltung der Gesamtbilanz nicht
außer Betracht bleiben können. In der örtlichen Praxis ist deshalb z. B. zu prüfen, welchen Bilanzposten eine
geringe Bedeutung zukommt, sodass ein Ansatz als gesonderter Posten entbehrlich sein kann. Im Gesamtanhang
sind dann ausreichende Angaben Erläuterungen zu diesem Bilanzbereich zu machen. Die Gemeinde hat
zudem die Bezifferung der Aktiv- und Passivposten eigenverantwortlich in fachlicher und technischer Hinsicht
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten festzulegen.
1.1.3.4.1.3 Der Gesamtanhang
Der Gesamtanhang im gemeindlichen Gesamtabschluss hat die erforderlichen Erläuterungen zur Gesamtergebnisrechnung
und zur Gesamtbilanz zu enthalten. Dazu gehören auch Angaben über die nicht in den Gesamtabschluss
einbezogenen gemeindlichen Betriebe. Die Gemeinde soll die Erläuterungen im Gesamtanhang möglichst
so fassen, dass z. B. sachverständige Dritte die Wertansätze in der Gesamtbilanz beurteilen können. Für
die äußere Gestaltung des Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen Formvorgaben vorgegeben
worden. Es muss dem Gesamtanhang aber eine Gesamtkapitalflussrechnung beigefügt werden.
GEMEINDEORDNUNG 1018

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§ 103 GO NRW
Die Gemeinde sollte wegen der Fülle der Informationen den gemeindlichen Gesamtanhang unter Beachtung des
Grundsatzes der Klarheit und Übersichtlichkeit grundlegend leserfreundlich strukturieren. Die im Gesamtanhang
zu gebenden Informationen sollen dabei in einen sachlichen Zusammenhang mit den entsprechenden Bestandteilen
des Gesamtabschlusses stehen. Es bietet sich deshalb z. B. für den Gesamtanhang an, mit allgemeinen
Angaben zum aufgestellten Gesamtabschluss und zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden
zu beginnen, um daran anknüpfend spezielle Erläuterungen zu den Posten der Gesamtbilanz und zu den Positionen
der Gesamtergebnisrechnung zu geben.
1.1.3.4.1.4 Die Gesamtkapitalflussrechnung
Die Gemeinde hat innerhalb ihres Gesamtabschlusses eine Gesamtkapitalflussrechnung zusätzlich zur Gesamtbilanz
und Gesamtergebnisrechnung aufzustellen. Der Gesamtabschluss soll dadurch seiner Aufgabe besser
gerecht werden, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzgesamtlage der Gemeinde
zu vermitteln. Eine solche Darstellung der Zahlungsströme ist mindestens erforderlich, denn eine „Gesamtfinanzrechnung“
entsprechend der gemeindlichen Finanzrechnung im Jahresabschluss ist für den Gesamtabschluss
der Gemeinde nicht vorgesehen. Die Gesamtkapitalflussrechnung muss hinsichtlich ihrer Ausgestaltung auf den
Gesamtabschluss der Gemeinde ausgerichtet werden.
Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist daher eine Gesamtkapitalflussrechnung unter Beachtung des Deutschen
Rechnungslegungsstandards Nummer 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der Justiz (BMJ) nach § 342
Absatz 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Nach diesem Rechnungslegungsstandard stellt die Gesamtkapitalflussrechnung
zeitbezogen die Zahlungsströme der wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“ dar, die
zur Veränderung des Zahlungsmittelbestandes führen. Sie gibt Auskunft darüber, wie die gemeindliche Verwaltung
zusammen mit den Betrieben der Gemeinde, soweit diese in den Gesamtabschluss einbezogen sind, die
finanziellen Mittel erwirtschaftet.
Die Gesamtkapitalflussrechnung ist als zusätzliches Instrument für den gemeindlichen Gesamtabschluss nur
brauchbar, wenn sie sich nach dem beim Gesamtabschluss geltenden Grundsatz der Einheit auf dessen festgelegten
Konsolidierungskreis bezieht. Es werden dadurch dann nur die Zahlungsströme erfasst, die mit außerhalb
des Gesamtabschlusses stehenden Dritten bestehen. Die Zahlungsströme zwischen der gemeindlichen Verwaltung
und den Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den Betrieben dürfen daher nicht in der Gesamtkapitalflussrechnung
enthalten sein. Die Auswahl der in die Gesamtkapitalflussrechnung einzuziehenden Zahlungsströme
der Betriebe ist daher anhand der jeweils angewandten Konsolidierungsmethode vorzunehmen.
Die Daten für die in der Gesamtkapitalflussrechnung darzustellenden Zahlungsströme können unmittelbar aus
den Buchungen in der Finanzbuchhaltung (originäre Ermittlung) oder aus den Bestandteilen des Gesamtabschlusses
(derivative Ermittlung) abgeleitet werden. Dieses erfordert, dass die Zahlungen, z.B. durch eine entsprechende
Kontoführung oder Buchungsschlüssel oder durch Abfragen abgegrenzt werden können. Im Rahmen
der Gesamtkapitalflussrechnung sind eine originäre und eine derivative Ermittlung möglich. Die Anwendung der
originären Ermittlung der Zahlungsströme erfordert, dass den Buchungen spezielle Buchungsschlüssel beigefügt
werden, um eine einfache Auswertung vornehmen zu können.
Die derivative Ermittlung der Zahlungsströme baut dagegen auf dem aufgestellten Gesamtabschluss bzw. den
einzelnen Jahresabschlüssen auf. Die Angaben müssen dabei um zahlungsunwirksame Vorgänge bereinigt werden.
Außerdem kann die Ermittlung der Zahlungsströme für die Gesamtkapitalflussrechnung aus den Ergebnissen
aus der „Finanzrechnung“ der gemeindlichen Verwaltung und den Kapitalflussrechnungen der gemeindlichen
Betriebe vorgenommen werden. Diese Methode wird als Bottom-up-Konzept bezeichnet. Eine weitere Ableitungsmöglichkeit
im Rahmen der Gesamtkapitalflussrechnung wird als Top-down-Konzept bezeichnet. Bei dieser
GEMEINDEORDNUNG 1019

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§ 103 GO NRW
Methode stellen die gemeindliche Gesamtbilanz und die Gesamtergebnisrechnung die Ausgangsbasis für die
Erstellung der Kapitalflussrechnung dar.
1.1.3.4.1.5 Die Gesamtabschlussunterlagen
Der gemeindliche Gesamtabschluss soll möglichst eine zutreffende Rechenschaft über die Ergebnisse der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Aufgabenerledigung geben. Dieses erfordert ggf. von
der Gemeinde, dem gemeindlichen Gesamtabschluss nicht nur die haushaltsrechtlich bestimmten Anlagen beizufügen,
sondern aus örtlicher Sicht sachlich wichtige Anlagen beizufügen, z.B. ein Gesamtanlagenspiegel oder ein
Gesamteigenkapitalspiegel. Die haushaltsrechtlich bestimmten Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen
Gesamtabschlusses werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen
DIE BESTANDTEILE DES GESAMTABSCHLUSSES
Gesamtergebnisrechnung
Prüfungsauftrag:
Entspricht die Gesamtergebnisrechnung den Anforderungen und
enthält mindestens die vorgesehenen Positionen mit den Ist-
Ergebnissen?
Gesamtbilanz
Prüfungsauftrag:
Entspricht die Gesamtbilanz den Anforderungen? Wird ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt?
Gesamtanhang
Prüfungsauftrag:
Enthält der Gesamtanhang ausreichende Erläuterungen zu den Posten
der Gesamtbilanz und den Positionen der Gesamtergebnisrechnung?
Ist eine Kapitalflussrechnung beigefügt?
Gesamtlagebericht
Prüfungsauftrag:
Werden die Anforderungen erfüllt?
DIE ANLAGEN IM GESAMTABSCHLUSS
Beteiligungsbericht
Prüfungsauftrag:
Wird eine ausreichende Übersicht über die Beteiligungen gegeben?
Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?
Gesamtkapitalflussrechnung
Prüfungsauftrag:
Wird der Finanzmittelfonds zutreffend dargestellt und ist er zutreffend
ermittelt worden?
Verbindlichkeitenspiegel
Prüfungsauftrag:
Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten
gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?
Abbildung 203 „Die Gesamtabschlussunterlagen der Gemeinde
GEMEINDEORDNUNG 1020
§ 116 Absatz 1 GO NRW
i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer
1 und Absatz 3 GemHVO
NRW
§ 116 Absatz 1 GO NRW
i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer
2 und Absatz 3 GemHVO
NRW
§ 116 Absatz 1 GO NRW
i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer
3 und § 51 Absatz 2 und 3
GemHVO NRW
§ 116 Absatz 1 und 4 GO
NRW i.V.m. § 49 Absatz 2 und
§ 51 Absatz 1 GemHVO NRW
§ 117 GO NRW i.V.m. § 49
Absatz 2 und § 52 GemHVO
NRW
§ 116 Absatz 1 GO NRW
i.V.m. § 51 Absatz 3 GemHVO
NRW
§ 116 Absatz 1 GO NRW
i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 47
GemHVO NRW

1.1.3.4.2 Die Prüfung des Gesamtlageberichtes
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§ 103 GO NRW
Der Gesamtabschluss ist nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen
(vgl. § 51 Absatz 1 GemHVO NRW). In diesem Bericht sollen mindestens der Geschäftsablauf im abgelaufenen
Haushaltsjahr und die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde dargestellt und erläutert werden. Er soll
dabei eine ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung entsprechende
Analyse der Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe und der wirtschaftlichen Gesamtlage
enthalten. Im Gesamtlagebericht ist deshalb von der Gemeinde über alle Tatsachen und Sachverhalte
zu berichten, die für eine Gesamtbeurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde erforderlich sind.
Diesem örtlichen Bericht kommen somit umfassende und vielfältige Funktionen im Rahmen der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres zu.
Der gemeindliche Gesamtlagebericht soll aber auch zukunftsbezogen sein und deshalb die notwendigen Erläuterungen
zu den Chancen und Risiken der zukünftigen wirtschaftlichen Gesamtentwicklung der Gemeinde enthalten.
Es gilt dabei für die Gemeinde, nicht nur einen Zusammenhang zu den produktorientierten Zielen und Leistungskennzahlen
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr herzustellen (vgl. § 12 GemHVO NRW).
Die Gemeinde soll auch auf die im Gesamtabschluss enthaltenen Ergebnisse ausreichend Bezug nehmen, soweit
diese bedeutsam für das örtliche Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
sind. Außerdem sollen am Schluss des Gesamtlageberichts die gesetzlich bestimmten Angaben zu den Verantwortlichen
in der Gemeinde gemacht werden (vgl. § 116 Absatz 4 GO NRW).
Im Rahmen der Gesamtabschlussprüfung ist daher der gemeindliche Gesamtlagebericht daraufhin zu prüfen, ob
er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung
von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Außerdem muss der
Abschlussprüfer die im Gesamtlagebericht angegebenen künftigen Chancen und Risiken einschätzen und beurteilen.
Im Rahmen der Prüfung des Gesamtlageberichts kann er dabei die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“
als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen.
1.1.3.4.3 Weitere prüfungsrelevante Sachverhalte
1.1.3.4.3.1 Die Prüfung von Zwischenabschlüssen
Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag
gezeigt und dabei die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine einzige Einheit darstellt.
Um dieses Gesamtbild sachgerecht zu erreichen, sollen auch die gemeindlichen Betriebe, die ein vom
Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, entsprechend in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen
werden. Die für die Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung
des Abschlussstichtages wird dadurch geschaffen, dass der einzelne „abweichende“ Betrieb verpflichtet wird,
einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses der Gemeinde,
aufzustellen.
Für die Prüfung, ob ein gemeindlicher Betrieb einen Zwischenabschluss aufzustellen hat, ist vorrangig dessen
Abschlussstichtag ausschlaggebend. Es ist in solchen Fällen zu unterscheiden, ob der betriebliche Abschlussstichtag
zwischen dem 30. September und dem 31. Dezember oder vor dem 30. September des Kalenderjahres
liegt. Im örtlichen Einzelfall können auch noch andere Abschlussstichtage bestehen, z. B. bei Betrieben im gemeindlichen
Kulturbereich. Diese Prüfung ist im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses relevant, wenn
der Betrieb der Gemeinde für das durch den Gesamtabschluss zu vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage
nicht untergeordneter Bedeutung ist (vgl.§ 116 Absatz 3 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 1021

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§ 103 GO NRW
Durch die Aufstellung eines Zwischenabschlusses durch einen gemeindlichen Betrieb soll eine auf den Abschlussstichtag
bezogene Grundlage geschaffen werden, die für die notwendigen Konsolidierungsschritte zur
Aufstellung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinde zwingend erforderlich ist. Die erhebliche Zeitdifferenz
zwischen dem Abschlussstichtag des jeweiligen gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses
wird dabei dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des Betriebes auf den Abschlussstichtag
des Gesamtabschlusses fortzuschreiben ist. Durch diese Fortschreibung wird ein auf den Abschlussstichtag
des Gesamtabschlusses und das Geschäftsjahr der Gemeinde gleicher „Abrechnungszeitraum“ für den
gemeindlichen Betrieb geschaffen und die Konsolidierung gewährleistet.
Ein solcher betrieblicher Zwischenabschluss muss grundsätzlich orientiert an den Erfordernissen des Jahresabschlusses
des betreffenden Betriebes aufgestellt werden. Bei seiner Aufstellung durch den gemeindlichen Betrieb
müssen jedoch bereits die für den gemeindlichen Gesamtabschluss geltenden Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden
zur Anwendung kommen, auch wenn der Zwischenabschluss aus den Büchern des gemeindlichen
Betriebes zu entwickeln ist. Ein solcher Zwischenabschluss stellt daher für den Betrieb der Gemeinde keinen
unterjährigen Jahresabschluss dar. Seine Ableitung aus dem betrieblichen Jahresabschluss bzw. seine Aufstellung
dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.
Der Zwischenabschluss eines gemeindlichen Betriebes unterliegt daher auch nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung
bei dem betreffenden Betrieb. Er unterliegt vielmehr wegen seiner gesamtabschlussbezogenen
Aufstellung der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Die Prüfung des
aufgestellten Zwischenabschlusses kann aber dem Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes
übertragen werden (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW). Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die
Prüfungsverantwortung auch für alle die dem Gesamtabschluss zugrunde liegenden Abschlüsse, auch wenn
diese nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. Diese Sachlage gilt auch dann, wenn ein Zwischenabschluss
vom Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes geprüft worden ist.
1.1.3.4.3.2 Die Prüfung der Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses
Für die Gemeinde besteht keine Ausnahmeregelung, durch die sie von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses
befreit ist oder es ihr ermöglicht, auf dessen Aufstellung zu verzichten (vgl. § 116 GO NRW).
Bei einzelnen Gemeinden können jedoch besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Betätigung
bzw. bei der Geschäftstätigkeit ihrer Betriebe vorliegen, die dazu führen, dass für die Gemeinde die Aufstellung
eines Gesamtabschlusses als verzichtbar anzusehen ist. Im Rahmen einer Abwägung muss die Gemeinde
dann feststellen, ob die örtlichen Gegebenheiten für einen solchen Verzicht vorliegen und dokumentieren.
Ein solcher besonderer örtlicher Sachverhalt kann z. B. gegeben sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu
konsolidieren Betrieb bzw. über keine Tochtereinheit verfügt. In solchen Fällen liegt dann die wichtigste Voraussetzung
für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen
Verwaltung und einem gemeindlichen Betrieb besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung kann
dann nicht dadurch geheilt werden, dass die Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der Equity-Methode zu
konsolidieren wären. In solchen Fällen erlischt vielmehr die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines gemeindlichen
Gesamtabschlusses.
Dieser zulässige Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses macht jedoch gleichzeitig
nicht auch die in der Vorschrift festgelegte Prüfung verzichtbar. Vielmehr ist in solchen Fällen die Prüfung dann in
der Art und Weise auszuüben, dass zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung
des gemeindlichen Gesamtabschlusses vor Ort gegeben sind. Diese Prüfung endet ebenfalls mit einem Prüfungsbericht
und einem Bestätigungsvermerk (vgl. § 116 Absatz 6 GO NRW). Sofern im Rahmen der örtlichen
Prüfung festgestellt wird, dass die Befreiungsvoraussetzungen bei der Gemeinde nicht vorliegen, kann der Bestä-
GEMEINDEORDNUNG 1022

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 103 GO NRW
tigungsvermerk ggf. versagt werden. Der Bürgermeister hat dann das Notwendige für die Aufstellung des Gesamtabschlusses
für das abgelaufene Haushaltsjahr zu veranlassen.
1.1.3.4.3.3 Sonstige Prüfungsgegenstände
Zu den Prüfungsgegenständen im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses kann, abhängig von den
örtlichen Verhältnissen, eine Vielzahl von weiteren gemeindlichen Sachverhalten gehören. Auch müssen die für
den gemeindlichen Gesamtabschluss relevanten Unterlagen und Informationen in die Durchführung der Gesamtabschlussprüfung
einbezogen werden, z. B. die örtliche Gesamtabschlussrichtlinie. Die speziellen örtlichen Sachverhalte
und Gegebenheiten, die für den Gesamtabschlussprüfer einen Prüfungsgegenstand darstellen, können
nicht im Einzelnen benannt, sondern nur beispielhaft vorgestellt werden (vgl. Abbildung).
Beispiele für Prüfungssachverhalte beim Gesamtabschluss
- die Festlegung und Abgrenzung des örtlichen Konsolidierungskreises mit der Auswahl
der gemeindlichen Betriebe, die zum Vollkonsolidierungskreis zählen.
- die Festlegung und Abgrenzung der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-
Methode konsolidiert werden.
- die Festlegung und Abgrenzung der gemeindlichen Betriebe, die im Hinblick auf den
gemeindlichen Gesamtabschluss von untergeordneter Bedeutung sind.
- die zutreffende Anwendung von Wahlrechten und Vereinfachungen.
- die konsolidierungsbedingten Anpassungen bei der Aufstellung der Gemeindebilanz
II (Vereinheitlichung der Einzelabschlüsse).
- die Durchführung der Kapitalkonsolidierung, der Schuldenkonsolidierung, der Zwischenergebniseliminierung,
der Ertrags- und Aufwandskonsolidierung.
- die Ermittlung der Anteile fremder Gesellschafter.
- die zutreffende Aufstellung der Gesamtbilanz und der Gesamtergebnisrechnung
einschließlich des Gesamtanhangs mit den Inhalten der Kapitalflussrechnung sowie
den beizufügenden Spiegeln, z. B. Gesamtverbindlichkeitenspiegel, Gesamtanlagenspiegel,
Gesamteigenkapitalspiegel.
- die zutreffenden Darstellungen im Lagebericht hinsichtlich seines Zusammenhangs
mit dem Gesamtabschluss und der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde.
- die softwaregestützte Konsolidierung, bei der eine automatisierte Durchführung der
Prozesse unter Anwendung bestimmter Festlegungen erfolgt.
Abbildung 204 „Beispiele für Prüfungssachverhalte beim Gesamtabschluss“
Zu den prüfungspflichtigen Sachverhalten im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses gehören insbesondere
die örtliche Auslegung und die Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in den bei der Aufstellung
des Gesamtabschlusses zu beachtenden Vorgab, z. B. die Begriffe „untergeordnete Bedeutung“, „Wesentlichkeit“
und „Wirtschaftlichkeit“. Eine solche Prüfung kann ggf. auch zu besonderen Angaben im Prüfungsbericht führen.
GEMEINDEORDNUNG 1023

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§ 103 GO NRW
Außerdem kann abhängig von der Bedeutung oder Wesentlichkeit auch eine gesonderte Darstellung in der Dokumentation
der Prüfung angezeigt sein.
1.1.3.4.3.4 Keine Prüfung des Beteiligungsberichtes
Die Gemeinde ist verpflichtet, ihren Beteiligungsbericht dem gemeindlichen Gesamtabschluss beizufügen (vgl. §
117 GO NRW). Diese besondere Regelung ist ein Ausdruck dessen, dass eine alleinige Betrachtung der wirtschaftlichen
Gesamtlage der Gemeinde im Rahmen des Gesamtabschlusses nicht immer ausreichend ist. Abhängig
von den örtlichen Verhältnissen und den unterschiedlichen Zwecksetzungen kann eine Informationslücke
zwischen den Ergebnissen des gemeindlichen Gesamtabschlusses und der Darstellung der gesamten wirtschaftlichen
und nichtwirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde bestehen. Der gemeindliche Beteiligungsbericht vervollständigt
daher die Informationen, die durch den Gesamtabschluss der Gemeinde gegeben werden. Er wird
aber trotz dieser Zusammenhänge nicht zu einem eigenständigen Prüfungsgegenstand der örtlichen Gesamtabschlussprüfung
der Gemeinde (vgl. § 116 Absatz 6 GO NRW).
Gleichwohl ist es geboten, im Rahmen der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Gesamtabschlusses
auch den gemeindlichen Beteiligungsbericht verfügbar zu haben, um z. B. die Festlegungen zum gemeindlichen
Konsolidierungskreis besser nachvollziehen zu können. In diesem Zusammenhang können auch ggf.
erkannte Unstimmigkeiten berichtigt werden. Dieser Nutzung stellt die inhaltliche Festlegung der Prüfungsgegenstände
der Gesamtabschlussprüfung nicht entgegen (vgl. § 116 Absatz 6 GO NRW).
1.1.3.5 Prüfungshandlungen und Prüfungsaussagen
1.1.3.5.1 Die Prüfungshandlungen
1.1.3.5.1.1 Die Verantwortung des Abschlussprüfers
Der Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses hat die Art und den Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen
sowie die Intensität und die Methoden der Abschlussprüfung unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes
und des Zieles der Gesamtabschlussprüfung eigenverantwortlich und nach pflichtgemäßem
Ermessen sorgfältig zu bestimmen. Er hat dabei auch die örtlichen Verhältnisse bei der Gemeinde sowie die
gemeindliche Aufgabenerfüllung zu berücksichtigen. Dem Abschlussprüfer soll es dadurch im Ergebnis möglich
sein, dass er Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Gesamtabschluss mit hinreichender Sicherheit treffen kann.
Seine Prüfungsverantwortung bedingt dabei, dass er auch die Jahresabschlüsse der in den Gesamtabschluss
einbezogenen Betriebe und die dazugehörigen Prüfungsergebnisse beurteilen muss. Er darf diese Ergebnisse für
seine Prüfungstätigkeit übernehmen und verwerten. Diese Rechte erfordern, dass die Gemeinde entsprechende
Vorgaben gegenüber ihren Betrieben macht. Dazu muss Gesamtabschlussprüfer seinen Informationsbedarf festlegen,
ggf. auch Prüfungshandlungen bestimmen, die von den Abschlussprüfern der einzelnen gemeindlichen
Betriebe zu erfüllen sind. Die Festlegung des Informationsbedarfs und der Prüfungshandlungen bei den gemeindlichen
Betrieben dienen dabei der Verwertung und Übernahme der Erleichterung der Tätigkeit des Abschlussprüfers
des gemeindlichen Gesamtabschlusses.
1.1.3.5.1.2 Die Verwertung der Arbeiten Dritter
Im Rahmen seiner Informationsrechte kann der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss im
eigenverantwortlich die Arbeit eines betrieblichen Jahresabschlussprüfers verwerten. Er muss dabei einen Zusammenhang
mit den eigenen Prüfungshandlungen herstellen und das Ausmaß der Übernahme zutreffend ab-
GEMEINDEORDNUNG 1024

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§ 103 GO NRW
wägen. In geeigneter Weise ist dabei durch den Abschlussprüfer zu überprüfen, ob die ihm vorgelegten Unterlagen
auch für eine Verwertung geeignet sind. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie der Umfang der Verwertung
bzw. die Gewichtung der Arbeitsergebnisse hat der Abschlussprüfer zu dokumentieren.
Die dem Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses vorzulegenden Jahresabschlüsse müssen für ihn nachvollziehbar
und akzeptabel sein. Diese Vorgabe gilt insbesondere, wenn die Überleitung der HB I in die KB II durch
den gemeindlichen Betrieb durchgeführt wurde. Die zu übernehmenden Angaben aus der Arbeit der Abschlussprüfer
der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe hat der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses zu
überprüfen. Das Ergebnis dieser Arbeit ist von ihm ausreichend und nachvollziehbar zu dokumentieren. In den
Fällen, in denen sich jedoch Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der betrieblichen Jahresabschlüsse ergeben,
muss der Abschlussprüfer für den Gesamtabschluss ggf. zusätzliche Prüfungshandlungen und eventuell unter
Berücksichtigung des Grundsatzes der Wesentlichkeit auch eine Korrektur in eigener Verantwortung vornehmen.
1.1.3.5.1.3 Die Übernahme der Arbeiten Dritter
Der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss kann im Rahmen seiner Informationsrechte die
Arbeiten eines anderen Abschlussprüfers übernehmen. Dazu zählen insbesondere Ergebnisse aus den Jahresabschlussprüfungen
bei der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde, soweit dieses rechtlich
und tatsächlich möglich ist. In diesem Rahmen ist ein Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen
herzustellen, sodass die Inhalte und das Ausmaß der Übernahme zutreffend abgewogen werden können.
Der Abschlussprüfer hat in diesen Fällen immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm überlassenen
Unterlagen auch für eine Übernahme in seine Prüfung geeignet sind und welcher Prüfer ihm die Unterlagen überlassen
hat. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie die Inhalte und das Ausmaß der Übernahme sind vom Abschlussprüfer
ausreichend und nachvollziehbar zu dokumentieren.
1.1.3.5.2 Die Prüfungsaussagen
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen unter Beachtung des
Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. In den Fällen, in
den der Abschlussprüfer eines einzelnen Jahresabschlusses seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt oder
versagt hat, muss der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses dazu eigene Prüfungsfeststellungen treffen, ob
und ggf. wie weit dadurch die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berührt wird. Ein solcher
Sachverhalt kann ggf. dazu führen, dass auch der Bestätigungsvermerk zum gemeindlichen Gesamtabschluss
einzuschränken ist.
Für seine Urteilsbildung kann der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses ggf. eigene Prüfungsfeststellungen
bei den gemeindlichen Betrieben treffen, die in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Es ist deshalb als
geboten angesehen worden, durch eine gesonderte gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer
zu gewährleisten. Der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses hat dadurch die Möglichkeit, die Nachweise
und Informationen von den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe zu erhalten, die für eine sorgfältige
Prüfung notwendig sind (vgl. § 103 Absatz 4 Satz 2 GO NRW).
1.1.3.5.3 Der Prüfungsbericht
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über die Art und den Umfang seiner Prüfung des Gesamtabschlusses der
Gemeinde sowie über das Ergebnis seiner Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen und den Bestätigungsvermerk
in den Prüfungsbericht aufzunehmen (vgl. § 116 Absatz 6 GO NRW). Bei der Festlegung der Inhalte und
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Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks über seine Versagung sind die Vorschriften des §
101 Absatz 4 bis 7 GO NRW zu beachten.
Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“ können dabei vom Abschlussprüfer
als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine
Gestaltung bestehen über die genannten Vorschriften hinaus keine weiteren Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist
daher von den Verantwortlichen für die Gesamtabschlussprüfung eigenverantwortlich unter Berücksichtigung der
örtlichen Bedürfnisse auszugestalten.
1.1.3.6 Der Zeitraum der Gesamtabschlussprüfung
Für die Durchführung der Gesamtabschlussprüfung ist gesetzlich kein genau abgegrenzter Zeitraum bestimmt
worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Gesamtabschlusses in den Verfahrensablauf
der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, dass für die Durchführung der Prüfung
nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Der Zeitraum beginnt i.d.R., wenn der Bürgermeister den Entwurf
des gemeindlichen Gesamtabschlusses aufgestellt hat. Der Gesamtabschluss sollte unmittelbar nach seiner
Aufstellung zur Abschlussprüfung zur Verfügung stehen.
Der Beginn des Zeitraumes der Gesamtabschlussprüfung wird dadurch bestimmt, dass der Bürgermeister den
Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses innerhalb von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres
aufzustellen und dem Rat zuzuleiten (vgl. § 116 Absatz 5 GO NRW). Der Zeitraum endet spätestens zum 31.
Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres, denn bis zu diesem Zeitpunkt hat der Rat der Gemeinde
den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss zu bestätigen (vgl. § 116 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). In diesem
konkreten Zeitraum muss die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfolgen. Die gemeindlichen Organe
müssen die gesetzlich zugelassenen Fristen jedoch nicht voll ausschöpfen.
Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist vom Gesetzgeber gewollt, denn
die Ergebnisse des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollen so schnell wie möglich in der gemeindlichen Haushaltsplanung
und bei der Haushaltsausführung der Gemeinde eine entsprechende Berücksichtigung finden. Die
gemeindliche Aufsichtsbehörde ist daher ebenfalls an einer zeitnahen Anzeige des bestätigten Gesamtabschlusses
nach Ablauf des Haushaltsjahres interessiert. Die tatsächliche Durchführung der Gesamtabschlussprüfung
sollte daher nicht über die gesetzlich mögliche Zeit hinaus verlängert werden.
1.1.4 Zu Nummer 4 (Laufende Prüfung in der Finanzbuchhaltung):
1.1.4.1 Die Inhalte der Vorschrift
Die Zielsetzung der laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung wird durch die
gesetzliche Festlegung „zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses“ besonders hervorgehoben. Diese
Prüfung umfasst dabei nicht nur die Buchungen der gemeindlichen Geschäftsvorfälle einschließlich der Erfassung
der Belege der Gemeinde und die Abwicklung der gemeindlichen Zahlungen, sondern auch die Einhaltung fachbezogener
Vorschriften.
Die mit der gemeindlichen Buchhaltung im Arbeitsablauf verbundenen Vorsysteme oder Nebenbuchhaltungen
haben eine erhebliche Bedeutung für die laufende Prüfung. An diesen Stellen findet regelmäßig bereits eine wesentliche
Informationsverarbeitung zur Vorbereitung der gemeindlichen Finanztransaktionen statt. Mit der Bestimmung
wird daher auch klargestellt, dass die Prüfungsaufgabe auch unter den Aspekten der Prüfungsbestimmungen
des § 101 GO NRW durchzuführen ist. Die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur
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§ 103 GO NRW
Vorbereitung der Jahresabschlussprüfung soll dabei möglichst als eine zeitnahe Prüfung der Geschäftsvorfälle im
Ablauf des Haushaltsjahres durchgeführt werden.
In diesem Sinne sollen bereits bei der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle auftretende Fehler entdeckt
und behoben werden. Es gilt, eine spätere Nacharbeitung oder ein förmliches Beanstandungsverfahren zur
Fehlerbeseitigung zu vermeiden. Die laufende Prüfung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle trägt daher zur Erleichterung
der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rückgriff auf vorliegende Prüfungsergebnisse
bei. Ohne eine solche Prüfung ist eine effiziente und effektive Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
kaum möglich. Dadurch kann der Umfang der Abschlussprüfung erheblich vermindert werden.
1.1.4.2 Weitere Prüfungen
Die örtliche Rechnungsprüfung hat im Rahmen ihrer laufenden Prüfung auch regelmäßige Kontrollen zur Vermeidung
von Überkompensationen bei der Gewährung von Ausgleichszahlungen an bestimmte Unternehmen, die
mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut worden sind, durchzuführen.
Nach europäischer Rechtsprechung dürfen gemeindliche Betriebe, die Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse erbringen, nur aufgrund eines Betrauungsaktes tätig werden. Dafür müssen Parameter,
anhand derer der Ausgleich berechnet wird, vorab festgelegt und durch regelmäßige Kontrolle geprüft
werden, um eine Überkompensation zu vermeiden (vgl. Gem. Runderlass des MWME NRW und des IM NRW
vom 30.05.2008; SMBl. NRW. 651). Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich bei ihren Kontrollen eines fachlichen
Dritten oder anderer geeigneter Stellen bedienen.
1.1.5 Zu Nummer 5 (Dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung):
Die Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde ist eine weitere Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung.
Aus Sicherheitsgesichtspunkten heraus ist es grundsätzlich notwendig, die Zahlungsabwicklung
der Gemeinde und ihrer Sondervermögen dauernd zu überwachen und nicht nur einmal jährlich zu prüfen. Die
örtliche Rechnungsprüfung als unabhängige und dem Rat gegenüber verantwortliche Stelle innerhalb der gemeindlichen
Verwaltung ist dafür gut geeignet. Ihre Aufgabe der dauernden Überwachung der gemeindlichen
Zahlungsabwicklung ist zudem mit der gesetzlichen Aufgabe der laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung
untrennbar verbunden (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW). Beide Aufgaben haben aus Sicherheitsgesichtspunkten
heraus die gleiche Zielsetzung, jedoch eine eigenständige Bedeutung.
Die gleiche Bedeutung hat auch die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der gemeindlichen Sondervermögen.
Diese Überwachung und ggf. ein Prüfungsbedarf können z. B. aus dem Zusammenspiel der Zahlungsgeschäfte
zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Sondervermögen der Gemeinde entstehen,
sofern beide gemeindlichen Einheiten an einem Liquiditätsverbund zur gegenseitigen Bereitstellung von benötigten
Zahlungsmitteln beteiligt sind. Daraus kann auch ein besonderer Prüfungsbedarf für die örtliche Rechnungsprüfung
entstehen, besonders wenn die Gemeinde die Kontoführung innehat.
In den Fällen einer dauernden Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde kann auf die einmal jährlich
vorzunehmende unvermutete Prüfung der Zahlungsabwicklung verzichtet werden kann (vgl. § 30 Absatz 5
GemHVO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung kann durch ihre laufende Überwachungstätigkeit dazu beitragen,
dass die Aufsicht über die Finanzbuchhaltung von der Gemeinde ordnungsgemäß wahrgenommen wird (vgl.
§ 31 Absatz 4 GemHVO NRW). In solchen Fällen obliegt die Entscheidung über eine Durchführung der unvermuteten
Prüfung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde. Sie kann die haushaltsrechtlichen Mindestanforderungen
umsetzen, aber auch darüber hinaus weitere Prüfungen der gemeindlichen Zahlungsabwicklung vornehmen
lassen, insbesondere dann, wenn aus örtlichen Gegebenheiten heraus dazu ein Anlass besteht. Die örtliche
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Rechnungsprüfung verfügt für solche Fälle über die notwendigen Kenntnisse der Geschäftsvorfälle der Gemeinde
und ihrer Sondervermögen.
1.1.6 Zu Nummer 6 (Prüfung der DV-Buchführungsprogramme vor ihrer Anwendung):
1.1.6.1 Der Umfang der Prüfungspflicht
Die Vorschrift beinhaltet, dass alle DV-Buchführungsprogramme für die automatisierte Datenverarbeitung, soweit
sie unmittelbare Auswirkungen auf die Rechnungssysteme der Finanzbuchhaltung der Gemeinde haben, unter
das gesetzliche Prüfungsgebot für die örtliche Rechnungsprüfung fallen (vgl. § 27 Absatz 5 GemHVO NRW). Die
Prüfungspflicht besteht dabei sowohl für selbsterstellte als auch für von Dritten bezogene IT-Produkte. Soweit die
Programme bereits vorher durch andere Stellen geprüft worden sind, sollen die aus dieser Prüfung entstandenen
Prüfungsergebnisse in die örtliche Anwendungsprüfung der Gemeinde einbezogen werden. Die Prüfung soll
dabei nicht unabhängig von der Implementierung und Produktivsetzung bei der Gemeinde vorgenommen werden,
denn abhängig von ihrem Funktionsumfang und Einsatzgebiet haben Softwareprodukte regelmäßig auch Auswirkungen
auf die gemeindliche Finanzbuchhaltung.
Die Programmprüfung soll als praxisorientierte Anwendungsprüfung zudem regelmäßig vor dem ersten Praxiseinsatz
eines DV-Programms, aber auch vor jeder neuen Programmversion, durchgeführt werden. Das Ziel der
Programmprüfung besteht darin, die organisatorisch gesicherte Funktionsfähigkeit der Systeme der Buchführung
und der Zahlungsabwicklung und der Zuliefersysteme sicherzustellen. Es soll geprüft und beurteilt werden, ob die
gemeindlichen Geschäftsvorfälle zutreffend datentechnisch erfasst und ausreichend dokumentiert werden, damit
die Aufgabenerfüllung der Gemeinde gewährleistet werden kann. Dazu gehört auch die Prüfung der Datenqualität
und der Datensicherheit.
Die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sind dabei insbesondere von der Wesentlichkeit
und Bedeutung des Programms im Rahmen des von der Gemeinde in ihrer Finanzbuchhaltung eingesetzten IT-
Systems sowie von der Komplexität des Programmablaufs bzw. des örtlichen IT-Systems abhängig. Die Prüfungshandlungen
können auch durch Fallgestaltungen ausgelöst werden, bei denen eine richtige und vollständige
Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten nicht gewährleistet werden kann,
denn auch die Funktionalität der Datenverarbeitung und die Einhaltung des vorgegebenen Verfahrensablaufs
muss gewährleistet sein.
Der Prüfungspflicht der örtlichen Rechnungsprüfung unterliegen dadurch einerseits DV-Programme, die in der
Finanzbuchhaltung der Gemeinde unmittelbar Anwendung finden. Andererseits besteht für die Gemeinde auch
die Pflicht, die außerhalb der Finanzbuchhaltung eingesetzten Zulieferprogramme in die Programmprüfung einzubeziehen,
falls mit deren Hilfe etwaige Ansprüche und Verpflichtungen der Gemeinde ermittelt werden und in der
gemeindlichen Finanzbuchhaltung eine Weiterbearbeitung erfolgt. Dadurch kann sichergestellt werden, dass die
richtige und vollständige Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten im gesamten
Verfahrensablauf gewährleistet wird.
1.1.6.2 Die Durchführung der Programmprüfung
Der Einsatz von DV-Programmen durch die Gemeinde, die in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zur Abwicklung
der Haushaltswirtschaft der Gemeinde eingesetzt werden, erfordert eine Funktionsfähigkeit der Programme
im Sinne der Abwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die haushaltsrechtliche Verpflichtung zu dieser
Prüfung enthält daher keine ausdrückliche Vorgabe für eine bestimmte Vorgehensweise bei der Durchführung der
Programmprüfung. Die Durchführung der Prüfung soll aber die Feststellung ermöglichen, dass das einzusetzende
Programm die in der örtlichen Praxis der Gemeinde vorkommenden Fälle erfassen kann und im Arbeits- und
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Programmablauf alle vorgesehenen Kontrollen ausreichen und funktionsfähig sind. Sie kann somit nach Zulassungskriterien
und weiteren Prüfkriterien, ausgerichtet auf die vorgesehenen Anwendungen bei der Gemeinde, z.
B. anhand von geeigneten Testfällen, vorgenommen werden.
Die Programmprüfung kann aber auch als eine System- und Prozessprüfung bzw. eine ergebnisorientierte Prüfung
durchgeführt werden, in die alle relevanten DV-Systemkomponenten einzubeziehen sind. Es sollen dabei die
Funktionalitäten und Angemessenheit als auch das Kontrollgefüge der automatisiert ausgeführten finanzbuchhalterischen
Tätigkeiten berücksichtigt werden. Die Eingabe, Verarbeitung und Ausgabe der Daten sowie die Speicherung
und die langfristige Aufbewahrung der Daten, einschließlich der Zugriffs- und Bearbeitungsrechte der
gemeindlichen Beschäftigten, müssen deshalb in die Aufbau- und Funktionsprüfung einbezogen werden.
Das örtliche Prüfungsprogramm soll so ausgestaltet werden, dass insgesamt die Ordnungsmäßigkeit und die
Sicherheit rechnungslegungsbezogener Programmfunktionen mit Blick auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft
geprüft werden können, z. B. durch eigene Testfälle (beispielhafte Geschäftsvorfälle der Gemeinde). Die Durchführung
der Prüfung soll belegen, dass beim Einsatz des Programms in der gemeindlichen DV-Buchführung die
örtlichen Daten der Gemeinde vollständig und richtig erfasst, verarbeitet und gespeichert werden. Die vorhandenen
Sicherungssysteme der automatisierten Datenverarbeitung sind deshalb unter Berücksichtigung der in § 27
GemHVO NRW bestimmten Vorgaben sowie die aufgrund des § 31 GemHVO NRW erlassenen örtlichen Vorschriften
in die Programmprüfung einzubeziehen (Prüfung der Datensicherheit und der Dokumentation).
Eine genaue organisatorische Abgrenzung lässt sich wegen der Querschnittsfunktion der automatisierten Datenverarbeitung
sowie der gemeindlichen Finanzbuchhaltung insgesamt nicht in allgemeiner Form im Rahmen einer
Prüfung vornehmen. Dadurch wird jedoch nicht die Frage berührt, dass regelmäßig die „Fachdienstelle“ in der
gemeindlichen Verwaltung als anwendende Stelle für die Prüfung und Freigabe der einzusetzenden Programme
zuständig ist. Für die Programmprüfung sind daher auch die Verwaltungsarbeiten in den Fachbereichen der gemeindlichen
Verwaltung relevant, soweit diese Stellen auch Vorarbeiten für die Buchungen und Zahlungen durch
die gemeindliche Finanzbuchhaltung beinhalten.
Bei der Programmprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung ist daher zu berücksichtigen, dass örtlich oftmals
vom Anfang bis zum Ende eines gemeindlichen Geschäftsvorfalls eine Verbindung zwischen allen daran Beteiligten
durch automatisierte Weiterleitung bzw. Weiterverarbeitung besteht. Die Programmprüfung der örtlichen
Rechnungsprüfung kann sich deshalb nicht allein auf den Durchlauf bzw. die Arbeitsgänge in der gemeindlichen
Finanzbuchhaltung beschränken. Sie muss bereits die Erfassung und Bearbeitung der fachlichen Daten, die fast
immer die Grundlagen für die Ansprüche und Verpflichtungen der Gemeinde bilden und für die Buchführung und
Zahlungsabwicklung relevant sind, in die DV-Programmprüfung einbeziehen (DV-Vorbuchführung).
1.1.6.3 Die Dokumentation der Prüfungsergebnisse
Die haushaltsrechtsrechtlichen Rahmenbedingungen, die Sicherheitsgesichtspunkte und andere spezielle örtliche
Gegebenheiten erfordern, über die örtliche Prüfung von Programmen der DV-Buchführung einen Prüfungsbericht
zu erstellen. Es sollen zutreffende Prüfungsaussagen mit Blick auf die örtliche Anwendung der Programme getroffen
werden. Im Prüfungsbericht sind daher die Prüfungsergebnisse und der tatsächliche Prüfungsablauf sowie die
Prüfungsumgebung, ggf. auch die Prüfungshandlungen, ausreichend darzustellen.
Die Dokumentation der Programmprüfung soll dabei insbesondere den Prüfungsablauf, dass ermittelte Prüfungsergebnis
sowie die getroffene abschließende Feststellung enthalten. Sie kann z. B. zum Inhalt haben, dass nach
den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen das einzusetzende Programm bei sachgerechter Anwendung
eine mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung in Einklang
stehende Erfassung und Buchung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen ermöglicht. In der Dokumentation muss
GEMEINDEORDNUNG 1029

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ggf. auch auf Besonderheiten hingewiesen werden, wenn z. B. nicht sicher ist, ob eine richtige und vollständige
Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten gewährleistet werden kann.
Die Dokumentation muss auch die Prüfungsfeststellungen enthalten, wenn die Programmprüfung mit einschränkenden
Aussagen, vergleichbar dem Bestätigungsvermerks nach § 101 Absatz 3 GO NRW, endet. Eine Orientierung
des zu treffenden Prüfungsergebnisses an den inhaltlichen Abstufungen des Bestätigungsvermerks ist dabei
möglich. Ebenso müssen auch ggf. bestehende Mängel eines Programms oder auch eine fehlende Eignung benannt
und belegt werden. In solchen Fällen sollten zu den notwendigen Einschränkungen auch die Gründe dazu
angegeben werden. Es sind ebenfalls ggf. bestehende Prüfungshemmnisse zu benennen und zu begründen. Die
sich aus der Programmprüfung ergebende Dokumentation kann sich z. B. aus den folgenden Bestandteilen zusammensetzen
(vgl. Abbildung).
Darstellung
der sachlichen
Anwenderanforderungen
Darstellung
der Programmtechnik
Darstellung
der Programmidentität
Darstellung
der Datensicherheit
Darstellung
der Arbeitsanweisungen
Die Dokumentation zur Programmprüfung
GEMEINDEORDNUNG 1030
- Aufgabenstellung
- Anwenderoberflächen für Dateneingabe und -ausgabe
- Datenbestände
- Verarbeitungsregeln
- Datenaustausch mit Dritten
- Kontrollen (maschinell und manuell)
- Fehlermeldungen und die Beseitigungsmaßnahmen
- Umsetzung der sachlichen Erfordernis in das IT-Programm
- Auswirkungen auf andere Programme
- Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation
- Mögliche maschinelle und manuelle Kontrollen
- Nachweis der Verfahrensbeschreibung
- Nachweis der Schnittstellen zu anderen Systemen
- Nachweis des Freigabeverfahrens, der Kompetenzen, Testläufe und
Einsatzkontrollen
- Nachweis der maschinellen Kontrollen
- Nachweis der Datenwiedergabe
- Maßnahmen zur Verhinderung von unbefugten Datenänderungen
- Maßnahmen zur Verhinderung von unbefugten Systemänderungen
- Verfahren der Erteilung der Zugriffsberechtigungen
- Nachweis der sachgerechten Erteilung der Zugriffsberechtigungen
- Zuständigkeitsbereiche des Anwenders
- Verantwortlichkeiten des Anwenders
- Vorgesehene Abstimmungen
- Vorgesehene manuelle Kontrollen
- Maßnahmen bei Fehlermeldungen
- Aufbewahrungspflichten und - fristen
Abbildung 205 „Die Dokumentation zur Programmprüfung“
Die Gemeinde kann im Einzelfall ggf. weitere Informationen und Hinweise geben, die für die örtliche Programmprüfung
erforderlich sind. Soweit die gemeindlichen Informationen in die Programmprüfung einbezogen werden,
sollen diese auch Eingang in die Dokumentation der Prüfung finden.

1.1.6.4 Das Erfordernis von Folgeprüfungen
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§ 103 GO NRW
Eine Programmprüfung kann sich immer nur auf die für den örtlichen Einsatz vorgesehene Version eines DV-
Programms beziehen. Sofern im späteren Zeitablauf am eingesetzten und geprüften Programm wesentliche Erweiterungen
oder Änderungen vorgenommen werden, ergibt sich daraus die Notwendigkeit einer erneuten Prüfung.
Die Pflicht zur Programmprüfung besteht für die Gemeinde unabhängig davon, ob bei den eingesetzten
gemeindlichen Programmen der Softwarehersteller Aktualisierungen vorgenommen oder weitere Programmfunktionen
geschaffen hat oder die Gemeinde eine individuelle Lösung erarbeitet hat. Über die Folgeprüfungen ist
ebenfalls ein Prüfungsbericht zu erstellen und eine Feststellung durch den Prüfer zu treffen.
Eine Programmprüfung muss dabei i.d.R. nicht wegen zusätzlicher Anforderungen aus der fachlichen Anwendung
bzw. der gemeindlichen Aufgabenerfüllung vorgenommen werden, wenn dadurch der Programmablauf nur unwesentlich
berührt wird, z. B. durch betragsmäßige Änderungen bei einer Hilfe gegenüber Dritten. Die Gemeinde soll
möglichst alle Veränderungen an einem geprüften Programm dokumentieren. Dadurch können die Unterschiede
zwischen den Programmversionen transparent gemacht und und eindeutig bestimmt und die ggf. erforderlich
werdenden Folgeprüfungen erleichtert werden.
1.1.7 Zu Nummer 7 (Vorprüfung nach der Landeshaushaltsordnung NRW):
1.1.7.1 Allgemeine Grundlagen
Die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Nordrhein-Westfalen unterliegt nach den haushaltsrechtlichen
Vorschriften der Nachprüfung durch den Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen (LRH NRW) als selbstständige
oberste Landesbehörde (vgl. §§ 88 LHO NRW). Dem Landesrechnungshof steht dabei auch ein Prüfungsrecht
bei der Gemeinde zu, wenn diese als Stelle außerhalb der Landesverwaltung z. B. Teile des Haushaltsplans des
Landes ausführt oder Landesmittel eigenständig verwaltet. Ein Prüfungsrecht des LRH besteht aber z. B. auch
dann, wenn die Gemeinde vom Land Zuwendungen erhalten hat (vgl. § 91 Absatz 1 LHO NRW).
In den haushaltsrechtlichen Vorschriften des Landes wird daher bestimmt, dass in den Fällen, in denen eine
Stelle außerhalb der Landesverwaltung Teile des Haushaltsplans des Landes ausführt oder Ersatz von Aufwendungen
erhält oder Mittel oder Vermögensgegenstände des Landes verwaltet, ihr auch die Vorprüfung obliegt,
soweit mit dem Landesrechnungshof nichts anderes vereinbart ist (vgl. § 104 LHO NRW). Eine Vorprüfung hat
den Zweck, die Prüfung durch den Landesrechnungshof vorzubereiten und zu ergänzen. Sie erstreckt sich darauf,
ob die Landesmittel bestimmungsmäßig verwendet und wirtschaftlich verwaltet worden sind (vgl. § 91 Absatz
2 Satz 1 LHO NRW). Bei der Vorprüfung sind deshalb von der Gemeinde die landesrechtlichen Vorschriften
entsprechend anzuwenden, soweit mit dem Landesrechnungshof nichts anderes vereinbart ist.
In diesem Zusammenhang kann der Bürgermeister in einer Gemeinde ohne eigene örtliche Rechnungsprüfung
eine andere Stelle der gemeindlichen Verwaltung bestimmen, von der die Vorprüfung durchgeführt wird. Die Gemeinde
kann aber auch entsprechend den Bestimmungen des GkG eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit
einer Gemeinde abschließen, die über eine örtliche Rechnungsprüfung verfügt, um die gesetzliche Vorprüfungspflicht
zu erfüllen.
1.1.7.2 Die Vorprüfung durch die Gemeinde
1.1.7.2.1 Die Prüfungszuständigkeiten
Die Gemeinde, die Teile des Haushaltsplans des Landes ausführt oder vom Land Ersatz von Aufwendungen
erhält oder Finanzmittel oder Vermögensgegenstände des Landes verwaltet, ist gesetzlich dazu verpflichtet, eine
GEMEINDEORDNUNG 1031

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§ 103 GO NRW
Vorprüfung unter entsprechender Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften durchzuführen (vgl. § 104 Absatz
4 der LHO NRW). Diese gemeindliche Pflicht wird durch die Aufnahme in den Aufgabenkatalog der örtlichen
Rechnungsprüfung nochmals verdeutlicht, auch wenn die Prüfung im Interesse des Landes vorgenommen wird.
Die örtliche Rechnungsprüfung ist in diesen Fällen dem Landesrechnungshof fachlich unterstellt und verpflichtet,
dessen fachliche Anweisungen zu befolgen. Ihre Unabhängigkeit wird durch die Vorprüfung jedoch nicht eingeschränkt.
Sie baut in diesen Fällen vielmehr auf den Gegebenheiten der Stellung des Landesrechnungshofs auf,
sodass dessen Prüfungszuständigkeiten bzw. Prüfungsaufgaben zu beachten sind (vgl. z.B. § 91 LHO NRW).
In diesem Zusammenhang ist in der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen gesetzlich klargestellt worden, dass
die Prüfung, ob die Gemeinde die erhaltenen zweckgebundenen Staatszuweisungen bestimmungsgemäß verwendet
hat, der überörtlichen Prüfung obliegt (vgl. § 105 Absatz 3 Nummer 1 GO NRW). Diese Prüfungsaufgabe
ist daher von der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen zu erledigen. Eine zusätzliche Prüfung der
Staatszuweisungen durch die örtliche Rechnungsprüfung ist deshalb nicht erforderlich. Sie würde zudem die
überörtliche Prüfung nicht ersetzen, sondern nur zu einer Doppelprüfung führen. In den Fällen kann grundsätzlich
davon ausgegangen werden, dass der örtlichen Rechnungsprüfung bei zweckgebundenen Staatszuweisungen
auch nicht die Verwendungsnachweisprüfung obliegt. Diese zuwendungsrechtliche Prüfung ist bei Zuwendungen
des Landes vielmehr Aufgabe der vom Land bestimmten Bewilligungsbehörde, sofern nicht in besonderen Einzelfällen
durch Vereinbarungen oder Nebenbestimmungen eine Ausnahme davon besteht.
1.1.7.2.2 Die Durchführung der Vorprüfung
Die Gemeinde hat die durch sie gesetzlich vorgesehene Vorprüfung in entsprechender Anwendung der für den
Landesrechnungshof geltenden Bestimmungen und nach seinen fachlichen Weisungen durchzuführen. Sie untersteht
bei ihrer Prüfungstätigkeit fachlich nur dem Landesrechnungshof, der die Vorlage der Prüfungsergebnisse
jederzeit verlangen und sich die abschließende Entscheidung vorbehalten kann. Die Gemeinde entscheidet daher
regelmäßig selbst über Art, Umfang und den zeitlichen Rhythmus der Vorprüfung, die entsprechend auch von ihr
zu dokumentieren ist. Sie hat dabei insbesondere die Vorschriften der §§ 89 und 90 LHO NRW zu beachten, die
nähere Bestimmungen zum Inhalt und Zweck der Prüfung durch den Landesrechnungshof beinhalten.
Von der Gemeinde sind deshalb über die von ihr durchgeführten Vorprüfungen entsprechende Vorprüfungsniederschriften
anzufertigen. Außerdem ist dem Landesrechnungshof jährlich über die Prüfungsergebnisse und die
Zahl der Vorprüfungen zu berichten. Der Landesrechnungshof verlangt derzeit jährliche Berichte über die Prüfungsergebnisse
und ggf. eine anlassbezogene Berichterstattung, z. B. bei Prüfungsergebnissen von besonderer
Bedeutung. In diesem Zusammenhang aktualisiert er bei Bedarf seine Übersicht über die vorzuprüfenden Finanzvorfälle
(vgl. § 100 LHO NRW). Der Landesrechnungshof kann sich aber auch jederzeit weitere Prüfungen und
Berichte über den Umgang mit den zu bewirtschaftenden Landesmitteln verlangen. Er kann sich die abschließende
Entscheidung über eine Prüfung aufgrund landesrechtlicher Bestimmungen vorbehalten.
1.1.8 Zu Nummer 8 (Prüfung von Vergaben):
Diese besondere Pflicht zur Prüfung von Vergaben beruht darauf, dass von der Gemeinde bestimmte Vergabegrundsätze
anzuwenden sind, die das Innenministerium bekannt gibt. Für die Vergabe eines öffentlichen Auftrages
besteht z. B. eine Ausschreibungspflicht, sofern nicht besondere Ausnahmetatbestände vorliegen (vgl. § 25
GemHVO NRW). Sämtliche Vergaben von Aufträgen der Gemeinde, also alle Lieferungen und Leistungen, unterliegen
den Vergabevorschriften. Die Prüfung der Einhaltung der Vergabevorschriften ist daher eine Aufgabe der
örtlichen Rechnungsprüfung.
Die Rechnungsprüfung hat dabei zu beachten, dass sich weitere besondere Erfordernisse ergeben, wenn gemeindliche
Aufträge mit ihrem Geldwert oberhalb der Schwellenwerte (ohne Umsatzsteuer) der Europäischen
GEMEINDEORDNUNG 1032

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§ 103 GO NRW
Union liegen. Die aktuellen Schwellenwerte ergeben sich aus § 100 Absatz 1 GWB i.V.m. § 2 der Verordnung
über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) in der jeweils im Bundesgesetzblatt (BGBl) veröffentlichten Form.
Mit diesen Vorschriften sind die Richtlinien des Europäischen Parlamentes und des Rates in deutsches Recht
umgesetzt worden.
Die Vergabekontrolle der örtlichen Rechnungsprüfung erstreckt sich dabei auf die Rechtmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit
der gemeindlichen Vergaben. Die Vergabeprüfung ist daher nicht nachträglich, sondern vor der
Rechtswirksamkeit der Verträge, also vor der tatsächlichen gemeindlichen Auftragsvergabe, durchzuführen. Sie
ist unabhängig davon durchzuführen, ob die EU-Schwellenwerte überschritten wurden. Für die Prüfung enthalten
daher die einschlägigen Vergabevorschriften wichtige Informationen.
1.2 Zu Satz 2 (Prüfung bei Aufgabendelegation):
1.2.1 Allgemeine Sachlage
In die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind auch die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge
von Dritte einzubeziehen, wenn die Gemeinde bestimmte Aufgaben an Dritte delegiert hat, z. B. im Bereich „Soziale
Sicherung“. Diese Pflicht zur Einbeziehung in die Jahresabschlusspüfung besteht auch dann, wenn die
Zahlungsvorgänge selbst durch den Träger der Aufgabe vorgenommen werden. Die Verpflichtung zur Prüfung
umfasst dabei alle an Dritte delegierten Aufgaben, die finanziell von erheblicher Bedeutung für die Gemeinde
sind. Von der Gemeinde ist daher örtlich im Einzelfall zu prüfen, welche gemeindlichen Aufgaben im Rahmen
einer Delegation auf andere Stellen oder von anderen Stellen auf die Gemeinde übertragen wurden.
1.2.2 Die delegierten Aufgaben
Eine Delegation von öffentlichen Aufgaben ist z. B. dem Kreis als örtlicher Träger der Sozialhilfe möglich. Er kann
kreisangehörige Gemeinden zur Durchführung der ihm als Träger obliegenden Aufgaben durch Satzung heranziehen
(vgl. § 3 AG-SGB XII NRW). Die Gemeinde als Träger eines Jobcenters kann auch die „Gemeinsame
Einrichtung“ mit der Bewirtschaftung von gemeindlichen Haushaltsmitteln beauftragen (vgl. § 44f Absatz 4 Satz 2
SGB II). Solche Vorgaben sind sachlich geboten. Viele delegierte Aufgaben haben finanziell erhebliche Auswirkungen
für die Gemeinde. Die Entscheidungen darüber werden aber durch Dritte getroffen.
In die Prüfung einer Aufgabendelegation sollten auch die Jugendhilfeaufgaben bei kreisangehörigen Gemeinden
einbezogen werden, die nicht örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind. Diese Gemeinden können für
ihren örtlichen Bereich gleichwohl Aufgaben der Jugendhilfe wahrnehmen (vgl. § 1a Absatz 3 AG-KJHG). Die
Planung und Durchführung dieser Aufgaben liegt dann in der Verantwortung der Gemeinde. Sie ist aber in wesentlichen
Punkten mit dem Kreis als örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe abzustimmen. Die Gesamtverantwortung
des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe bleibt davon jedoch nicht unberührt. Aus Sicht des
Kreises besteht ein Interesse an der Prüfung, ob die Aufgabe durch die Gemeinde ordnungsgemäß erledigt wird.
2. Zu Absatz 2 (Übertragung von Aufgaben durch den Rat):
2.1 Die Übertragung von Prüfungsaufgaben
2.1.01 Allgemeine Sachlage
Der Rat der Gemeinde kann der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfungsaufgaben übertragen, wenn
dazu aus seiner Sicht ein örtlicher Bedarf oder Anlass besteht. Der Rat muss die Entscheidung über eine Erweite-
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rung der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung, die über die gesetzlichen Aufgaben hinaus geht, eigenverantwortlich
treffen. Diese Entscheidung gehört zu den nicht übertragbaren Aufgaben des Rates (vgl. § 41 Absatz
1 Buchstabe q GO NRW).
In der Vorschrift werden für die Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat beispielhaft die beiden Aufgaben
„Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit“ und „Prüfung der Betätigung der Gemeinde
als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften“ ausdrücklich benannt. Diese Aufgaben haben
eine erhebliche Bedeutung für die örtliche Aufgabenerfüllung und den Geschäftsablauf in der gemeindlichen
Verwaltung. Die Aufzählung der Prüfungsaufgaben in der Vorschrift ist daher nicht abschließend. Weitere mögliche
Prüfungsaufgaben sollen daher vom Rat unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festgelegt werden.
Von der örtlichen Rechnungsprüfung sind die vom Rat der Gemeinde übertragenen Prüfungsaufgaben zusätzlich
zu den gesetzlich bestimmten Aufgaben zu erledigen. Sie beinhalten das Recht, auf Auskünfte und Einsicht in die
Unterlagen der gemeindlichen Verwaltung, die aus Sicht der Prüfer für die Durchführung der Prüfungsaufgaben
erforderlich sind. Der Rat ist dabei als Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung auch der Adressat des Prüfungsberichtes
mit den darin enthaltenen Prüfungsergebnissen und Beurteilungen. Er hat eigenverantwortlich
über die aus der Prüfung abzuleitenden örtlichen Umsetzungsmaßnahmen sowie über den Umgang mit dem
Prüfungsbericht zu entscheiden.
2.1.02 Keine unmittelbare Erteilung von Prüfaufträgen
Die ausdrückliche Wortwahl in der Vorschrift, dass der Rat der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben
übertragen kann, beinhaltet grundsätzlich, dass der Rat dieser Prüfungsinstanz nicht unmittelbar mit einzelnen,
auf die gemeindliche Verwaltung bezogenen, Prüfungen beauftragen kann. Er kann aber über sein Kontrollrecht
bzw. Unterrichtungsrecht vom Bürgermeister die notwendigen sachgerechten Auskünfte in Angelegenheiten der
Gemeindeverwaltung verlangen, z. B. über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft oder über die
Aufgabenerledigung der Gemeinde (vgl. § 55 Absatz 1 GO NRW). Sofern sich dabei ein besonderer Prüfungsbedarf
ergibt, obliegt es dem Bürgermeister im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeiten und Rechte, zur Erfüllung
des Informationsbedarfs des Rates ggf. auch die örtliche Rechnungsprüfung einzubinden, z. B. durch die
Erteilung eines Prüfauftrages (vgl. § 62 i.V.m. § 103 Absatz 3 GO NRW).
2.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung der gemeindlichen Verwaltung):
Eine herausragende Aufgabe für die örtliche Rechnungsprüfung ist die Prüfung der gemeindlichen Verwaltung auf
Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit. Diese Prüfung kann dem Rat einen umfassenden Einblick in die Organisation
der Verwaltung mit Erkenntnissen über Interessenkollisionen und die Effektivität der Verwaltungsarbeit
ermöglichen. Der Rat kann dabei jederzeit von seinem Recht auf eine Aufgabenübertragung nach dieser Vorschrift
Gebrauch machen. Es bedarf dafür nicht eines besonderen örtlichen Anlasses.
In diesem Zusammenhang ist zudem zu berücksichtigen, dass zur überörtlichen Prüfung auch die Prüfung gehört,
ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird (vgl. § 105 Absatz 3 Nummer 3 GO NRW).
Mit dieser gesetzlichen Festlegung soll grundsätzlich keine „Nachprüfung“ einer Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung
erfolgen. Bei der vergleichenden Prüfung der überörtlichen Prüfung rücken vielmehr die Gemeinde
und ihr wirtschaftliches Handeln insgesamt ins Blickfeld der Prüfung. Durch einen Vergleich zwischen den
Gemeinden durch die GPA NRW können zudem besser Schwachstellen im Verwaltungs- und Geschäftsablauf
der Gemeinde aufgezeigt werden.
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2.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der wirtschaftlichen Betätigung):
2.1.2.1 Die Prüfung der Ausübung der Verantwortlichkeiten
Eine besondere Aufgabe für die örtliche Rechnungsprüfung sind die Prüfungen der Betätigung der Gemeinde als
Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in
der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts. Ein Gegenstand der Prüfung kann dabei die Einhaltung der
Weisungen des Rates durch die gemeindlichen Vertreter sowie deren Interessenvertretung für die Gemeinde in
den Organen der gemeindlichen Betriebe sein. Diese Prüfung dient auch der Klärung, ob und ggf. in welchem
Umfang durch die externe gemeindliche Aufgabenwahrnehmung sich unmittelbare finanzielle Auswirkungen auf
die Gemeinde ergeben bzw. haushaltswirtschaftliche Folgen haben.
2.1.2.2 Die Buch- und Betriebsprüfung
Im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Betätigung kann sich die Gemeinde eine Buch- und Betriebsprüfung bei ihren
Betrieben vorbehalten. Sie dient vor allem der Sicherung der finanziellen Interessen der Gemeinde, denn die
gemeindlichen Betriebe nehmen vielfach die Finanzverantwortung eigenverantwortlich wahr. Die Prüfung soll
daher auch Umstände berücksichtigen, aufgrund derer das Risiko einer künftigen Inanspruchnahme der Gemeinde
bestehen könnte. Dabei sollte nicht unberücksichtigt bleiben, ob und auf welche Art und Weise der betreffende
Betrieb in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen wird.
Derartige Zwecksetzungen bestehen auch, wenn sich die Gemeinde bei Finanzleistungen an gemeindliche Betriebe
eine Buch- und Betriebsprüfung vorbehalten hat, z. B. bei der Hingabe eines Darlehens oder der Gewährung
einer Zuwendung nach § 43 Absatz 5 GemHVO NRW). Zum Gegenstand der gemeindlichen Prüfung sind
dabei auch die Festlegungen der Gemeinde zu machen, z. B. die vereinbarte betriebliche Gegenleistungsverpflichtung
oder besondere Berichtspflichten.
2.2 Die Beteiligung von Bürgermeister und Kämmerer
Ein gesondertes Recht des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers, eine Stellungnahme zu den Ergebnissen
von Prüfungen, die durch die Aufgabenübertragung des Rates der Gemeinde an die örtliche Rechnungsprüfung
entstanden sind, enthält die Vorschrift jedoch nicht. In solchen Prüfungsangelegenheiten kann die Beteiligung des
Bürgermeisters und/oder des Kämmerers nicht aus der Vorschrift über die gemeindliche Jahresabschlussprüfung
abgeleitet werden (vgl. des § 101 Absatz 2 GO NRW).
Diese Vorschrift trifft lediglich für die Jahresabschlussprüfung eine gesonderte Regelung. Sie gilt jedoch auch für
den gemeindlichen Gesamtabschluss (vgl. § 116 Absatz 5 GO NRW). Der Rat kann aber bei örtlichem Bedarf
oder aus sonstigem Anlass bereits bei der Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung eine gesonderte Beteiligung
des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers festlegen.
3. Zu Absatz 3 (Prüfaufträge des Bürgermeisters):
3.1 Allgemeine Bedingungen
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift kann der Bürgermeister der örtlichen Rechnungsprüfung eigene Prüfaufträge
erteilen, die sich auf seinen Amtsbereich beziehen müssen. Der Begriff „Amtsbereich“ umfasst dabei die
gesamte gemeindliche Verwaltung und nicht nur die Aufgaben und Angelegenheiten, die der Bürgermeister sich
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§ 103 GO NRW
zur eigenen Bearbeitung vorbehalten hat (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 4 GO NRW). Dieses besondere Recht des
Bürgermeisters ist geboten, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW).
Über solche Aufträge muss der Bürgermeister gleichzeitig den Rechnungsprüfungsausschuss informieren, der
besondere Prüfungsaufgaben zu erledigen hat und dafür sich der örtlichen Rechnungsprüfung bedient (vgl. § 59
Absatz 3 GO NRW). Der Adressat des Prüfungsberichtes der örtlichen Rechnungsprüfung bleibt aber wegen der
von ihm erteilten Prüfungsaufträge ausschließlich der Bürgermeister. Es ist dabei vor Ort eigenverantwortlich zu
entscheiden, inwieweit auch der Rat der Gemeinde über diese Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung
bzw. über die Prüfungstätigkeit und deren Ergebnisse informiert wird.
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Bürgermeister macht dabei deutlich, dass dieser
sich bei seinen Prüfaufträgen einer unabhängigen Stelle bedienen will. Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem
Rat unmittelbar verantwortlich, ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt und frei von fachlichen
Weisungen (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW). In den Fällen, in denen der Bürgermeister diese örtlichen Gegebenheiten
nutzen will, unterwirft er sich diesen Bedingungen und kann dann i.d.R. keine Vorgaben zur Art und Weise
der Prüfung machen, z. B. zu den einzusetzenden Prüfern oder zur Prüfungsmethode. Dieser Grundsatz verbietet
gleichwohl keine sachlich geprägten Abweichungen. Vor Ort auftretende Zweifelsfälle können daher nur zwischen
den Beteiligten geklärt werden.
3.2 Die Prüfaufträge
Die Aufträge des Bürgermeisters sind von der örtlichen Rechnungsprüfung zusätzlich zu ihren gesetzlichen Aufgaben
und den vom Rat übertragenen Aufgaben zu erledigen. Die Vorschrift enthält dabei keine besondere Aufzählung
der möglichen Prüfaufträge des Bürgermeisters. Vielmehr sollen die Aufträge durch den Bürgermeister
als Auftraggeber in Bezug auf die von ihm zu leitende gemeindliche Verwaltung und in Abhängigkeit von den
örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde bestimmt werden.
Die Erledigung der Prüfungsaufträge des Bürgermeisters ist von der örtlichen Rechnungsprüfung in einen Zusammenhang
mit der Erledigung der gesetzlichen Aufgaben und der vom Rat übertragenen Aufgaben zu stellen.
Sie sollte sich bei ihrer Entscheidung über die tatsächliche Durchführung dieser Prüfungsaufträge an der Reihenfolge
im Aufbau der gesetzlichen Vorschrift orientieren. Die örtliche Rechnungsprüfung hat deshalb der Erledigung
der gesetzlich bestimmten Aufgaben immer den Vorrang einzuräumen, sofern nicht aus besonderen örtlichen
Gründen andere Prioritäten zu setzen sind.
In den Fällen, in denen der örtlichen Rechnungsprüfung auch Aufgaben vom Rat übertragen worden sind, stehen
diese den gesetzlichen Aufgaben nach. Sie stehen aber einer Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung
durch den Bürgermeister grundsätzlich nicht entgegen. Hinsichtlich der Erledigung der übertragenen Prüfungsaufgaben
des Rates und der Prüfungsaufträge des Bürgermeisters sollte die örtliche Rechnungsprüfung eine
Abwägung unter örtlichen Gesichtspunkten vornehmen. Im Zweifelsfall ist wegen der gesetzlich aufgezeigten
Reihenfolge der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung nach den gesetzlichen Aufgaben den für den Rat zu
erledigenden Aufgaben der Vorrang einräumen.
Zu den möglichen Prüfungsaufträgen, die der Bürgermeister der örtlichen Rechnungsprüfung erteilen kann, gehört
z. B. eine Organisationsprüfung der gemeindlichen Verwaltung. Er kann aber auch Aufträge im Rahmen der
örtlichen Korruptionsbekämpfung erteilen. Die Prüfung gemeindlicher Geschäftsvorfälle in Zuwendungsverfahren
unter Einbeziehung der Zwecksetzungen und Vorgaben des Zuwendungsgebers kann ebenfalls vom Bürgermeister
zum Gegenstand eines Prüfungsauftrages gemacht werden.
GEMEINDEORDNUNG 1036

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§ 103 GO NRW
In einigen Zuwendungsverfahren wird durch Nebenbestimmungen verlangt, dass die Gemeinde als Zuwendungsempfängerin
bereits im Rahmen der Nachweisführung der zweckentsprechenden Verwendung der erhaltenen
Finanzmittel eine unabhängige Stelle beteiligt. Sie soll dann das festgestellte Prüfungsergebnis dem der Bewilligungsstelle
vorzulegenden Verwendungsnachweis beifügen. Als unabhängige Stelle wird dabei regelmäßig die
örtliche Rechnungsprüfung eingeschaltet. Diese Stelle kann bei solchen Prüfungen ihre Erkenntnisse aus der
laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung dafür nutzen.
3.3 Die Beteiligung Dritter
Über die Aufträge des Bürgermeisters an die örtliche Rechnungsprüfung ist wegen der Sachnähe zu anderen
örtlichen Prüfungen der Rechnungsprüfungsausschuss zu unterrichten. Die Unterrichtungspflicht beinhaltet dabei
kein Einspruchsrecht des Rechnungsprüfungsausschusses gegen die Erteilung des Prüfungsauftrages. Die Vorschrift
schließt dabei nicht aus, dass der Bürgermeister auch den Finanzausschuss über die von ihm der örtlichen
Rechnungsprüfung erteilten Aufträge informiert. Die verpflichtende vorherige Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses
bei der Auftragsvergabe an die örtliche Rechnungsprüfung gebietet es, dass der Ausschuss
nicht nur über das von der örtlichen Rechnungsprüfung festgestellte Prüfungsergebnis, sondern auch über mögliche
Folgemaßnahmen unterrichtet wird.
Eine besondere Pflicht zur Unterrichtung des Rates der Gemeinde über die Prüfungsaufträge des Bürgermeisters
an die örtliche Rechnungsprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Die Unterrichtung des Rates kann gleichwohl
erfolgen. Sie kann unter dem Gesichtspunkt erfolgen, dass die örtliche Rechnungsprüfung dem Rat unmittelbar
verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unterstellt ist (vgl. § 104 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Eine
solche Unterrichtung kann unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten geboten sein, denn es obliegt
dem Bürgermeister, den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten der Gemeinde zu
unterrichten (vgl. § 62 Absatz 4 GO NRW).
In diesem Zusammenhang besteht kein Recht des Kämmerers auf die Abgabe einer Stellungnahme zum Auftrag
des Bürgermeisters an die örtliche Rechnungsprüfung oder zum Prüfungsergebnis. Ein Anspruch darauf kann
auch nicht aus der Vorschrift über die gemeindliche Jahresabschlussprüfung abgeleitet werden (vgl. § 101 Absatz
2 GO NRW). Der Bürgermeister kann aber bei Bedarf eine gesonderte Beteiligung oder eine Information an den
Kämmerer bei der Vergabe seiner Aufträge an die örtliche Rechnungsprüfung festlegen.
4. Zu Absatz 4 (Sicherstellung der Informationsrechte der Prüfer):
4.1 Zu Satz 1 (Recht auf Vorlage von Nachweisen und Informationen):
4.1.1 Die Vorlagerechte des Prüfers
Das Recht des Prüfers, für die Durchführung seiner Prüfungstätigkeit die Aufklärung und Nachweise verlangen zu
können, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind, soll die ordnungsgemäße Erledigung der Aufgaben sicherstellen.
Als Prüfer im Sinne der Vorschrift gelten dabei die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung und Dritte,
die im Auftrag der örtlichen Rechnungsprüfung tätig sind. Aus seiner gesetzlichen Aufgabenstellung heraus wird
auch der Rechnungsprüfungsausschuss durch die Vorschrift erfasst, auch wenn dieser nicht ausdrücklich in der
Vorschrift benannt wurde (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
Die Prüfer können ihre Aufgaben regelmäßig nur dann ordnungsgemäß erfüllen, wenn ihnen die jeweils zum
Prüfungsgegenstand gehörenden gemeindlichen Unterlagen zugänglich sind und die notwendigen Sachinformationen
gegeben werden. Unter dieses gesetzliche Recht fallen daher alle Informationsbedürfnisse des Prüfers, die
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zu seinem Verständnis und zur Klarstellung über die Prüfungsgegenstände beitragen können. Die gesetzlichen
Regelungen dienen daher dem Schutz der örtlichen Rechnungsprüfung sowie den Schutz der Abschlussprüfer.
Durch die Vorschrift sollen die Qualität und die Verlässlichkeit der Prüfungsarbeiten sowie des Prüfungsergebnisses
gewährleistet werden. Die Regelungen sind daher nach Sinn und Zweck sowie der Ausrichtung auf die jeweils
vorzunehmende Prüfung grundsätzlich weit auszulegen. Sie enthalten dabei die Pflicht der Gemeinde, die
gegebenen Informationen auch belegen zu können. Diese Sachlage bedeutet jedoch nicht, keine mündlichen
Auskünfte gegenüber dem Prüfer geben zu dürfen.
Den Prüfern steht mit diesem Recht aber nicht eine uneingeschränkte Einsichtnahme in gemeindliche Unterlagen
zu. Bei einer möglichen Forderung nach Nachweisen und Informationen im Rahmen einer Prüfung ist zu berücksichtigen,
dass z. B. bei der Durchführung der Abschlussprüfung auch der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie
der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Anwendung findet. Diese Grundsätze beschränken regelmäßig auch die
Rechte des Prüfers. Sie dürfen daher z. B. nicht im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit eigenständig eine Suche nach
brauchbaren Unterlagen der gemeindlichen Verwaltung vornehmen. Außerdem müssen die gewünschten Informationen
und Nachweise dazu dienen, den Prüfungszweck auszufüllen.
4.1.2 Die Mitwirkung der Gemeindeorgane
Bei der Durchführung einer Jahresabschlussprüfung sind die Abschlussprüfer immer auch auf die Mitwirkung der
„geprüften Verwaltungsstellen“ sowie des Rechnungsprüfungsausschusses und des Rates der Gemeinde als
Auftraggeber angewiesen. Das Recht eines Abschlussprüfers auf Vorlage von Nachweisen und Informationen
beinhaltet aber auch besondere Mitwirkungspflichten des Bürgermeisters einschließlich der Beschäftigten der
gemeindlichen Verwaltung, auch wenn in der Vorschrift diese Pflichten nicht ausdrücklich hervorgehoben werden.
In den Fällen, in denen seitens der gemeindlichen Verwaltung notwendige Unterlagen oder Nachweise zurückgehalten
oder auch dem Prüfer die erbetenen Informationen verweigert werden, ist der Bürgermeister als Verantwortlicher
für die gesamte gemeindliche Verwaltung i.d.R. der Ansprechpartner (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Er
kann dabei, insbesondere für spezielle fachliche Gegebenheiten, auch andere Verantwortliche benennen oder
auch solche Angelegenheiten sich selbst vorbehalten. Es wird dadurch möglich, auftretende Prüfungshindernisse
kurzfristig zu beseitigen, um möglichst eine Unterbrechung oder eine Verschiebung der Abschlussprüfung zu
vermeiden. Ein solches Miteinander ist sachgerecht und kann dazu beitragen, eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks
zu vermeiden.
In besonderen Ausnahmefällen kann auch der Rechnungsprüfungsausschuss bzw. der Rat der Gemeinde als
Auftraggeber unmittelbar zum Ansprechpartner werden. Diese Beteiligung kann insbesondere in den Fällen geboten
sein, in denen dem Abschlussprüfer die von ihm gewünschten Nachweise und Informationen von der gemeindlichen
Verwaltung nicht zur Verfügung gestellt werden und er diese Sachlage als ein Prüfungshemmnis
bewerten will. Die Mitwirkung bzw. die Vorlage von Nachweisen und Informationen soll der Abschlussprüfer aber
nicht erzwingen oder erzwingen lassen.
In solchen Fällen hat er vielmehr die Verweigerung der erbetenen Informationen in seinem Prüfungsbericht festzuhalten
und in seine Gesamtbeurteilung einzubeziehen. Bei fehlenden Nachweisen über gemeindliche Tatbestände,
die wesentlich für die Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind, muss der Prüfer abwägen,
ob diese Sachlage aus seiner Sicht zu Einschränkungen oder zur Versagung des Bestätigungsvermerks für den
gemeindlichen Jahresabschluss führen soll (vgl. § 101 Absatz 3 und 5 GO NRW).
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4.1.3 Die Absicherung der Vollständigkeit der zu prüfenden Unterlagen
4.1.3.1 Die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung
Im Rahmen der ordnungsmäßigen Durchführung von Abschlussprüfungen besteht vielfach ein Bedürfnis für den
Prüfer, sich von der gemeindlichen Verwaltung versichern zu lassen, dass die ihm vorgelegten Unterlagen sowie
die Nachweise und die ihm erteilten Informationen richtig und vollständig sind (Vollständigkeitserklärung). In der
Abwägung, ob eine solche Erklärung sachgerecht ist, hat er zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister durch
seine Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 95 Absatz 3 GO NRW eine öffentlich-rechtliche
Verpflichtung erfüllt. Der Bürgermeister bringt mit seiner Unterschrift zum Ausdruck, dass der Entwurf
aus seiner Verantwortung heraus richtig und vollständig ist. Er kann dazu besondere Einschränkungen machen
oder Hinweise geben.
Zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung durch den Bürgermeister besteht keine ausdrückliche gesetzliche
Verpflichtung. Der Bürgermeister kann neben seiner Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses
aber freiwillig eine solche Erklärung zusätzlich gegenüber dem Abschlussprüfer bzw. der örtlichen
Rechnungsprüfung oder gegenüber den beauftragten Prüfern abgeben. In den Fällen, in denen vom Rechnungsprüfungsausschuss
oder von der örtlichen Rechnungsprüfung ein Wirtschaftsprüfer mit der Durchführung einer
Abschlussprüfung beauftragt wird, dürfte dieser Prüfer i.d.R. eine Vollständigkeitserklärung im Rahmen seiner
Beauftragung verlangen (vgl. § 59 Absatz 3 und § 103 Absatz 5 GO NRW).
4.1.3.2 Der Bedarf für eine Vollständigkeitserklärung
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses baut auf den der örtlichen Rechnungsprüfung vorgelegten
und vom Bürgermeister bestätigten Unterlagen auf (vgl. § 95 Absatz 3 GO NRW). Der Abschlussprüfer kann im
Rahmen seiner Prüfungstätigkeit und bei entsprechendem Bedarf von seinem Recht Gebrauch machen und
verlangen, dass die für seine Prüfungstätigkeit notwendige Vollständigkeit der Unterlagen bestätigt wird. Er muss
vor seinem Begehren jedoch sorgfältig prüfen, ob er zur Erledigung seiner Prüfungsaufgaben eine solche Bestätigung
zwingend benötigt.
Bei der vom Prüfer vorzunehmenden bedarfsorientierten Prüfung hat er u.a. zu berücksichtigen, dass der Kämmerer
den Entwurf des Jahresabschlusses mit den Anlagen zu unterzeichnen hat, bevor er diesen Entwurf dem
Bürgermeister zur Bestätigung vorlegt. Mit seiner Unterschrift bringt der Kämmerer zum Ausdruck, dass der von
ihm aufgestellte Entwurf aus seiner Finanzverantwortung heraus den gesetzlichen Vorgaben entspricht und richtig
und vollständig ist. Dieser Unterschrift ist auch im Sinne der Prüfungstätigkeiten eine erhebliche Bedeutung
beizumessen. Der Kämmerer ist für das Finanzwesen in der Gemeinde zuständig bzw. hat die Finanzverantwortung
in der Gemeinde inne.
Der Abschlussprüfer hat im Rahmen seiner Bedarfsprüfung auch die Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses
durch den Bürgermeister zu berücksichtigen. Diese Bestätigung bringt grundsätzlich zum Ausdruck,
dass der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses aus der Verantwortung des Bürgermeisters heraus richtig
und vollständig ist. Der Kämmerer sowie der Bürgermeister erfüllen mit ihrer Unterzeichnung eine öffentlichrechtliche
Verpflichtung. Der Abschlussprüfer darf daher regelmäßig nicht unterstellen, dass nur durch eine ergänzende
Vollständigkeitserklärung den haushaltsrechtlichen Vorschriften genügt wird.
Ein Abschlussprüfer kann daher von seinem Recht nach Abgabe einer zusätzlichen Vollständigkeitserklärung nur
Gebrauch machen, wenn nach seiner örtlichen Bedarfsprüfung noch erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der ihm
vorgelegten Unterlagen bestehen. Dieser Sachverhalt muss für den gemeindlichen Abschluss wesentlich sein
und die Zweifel müssen nicht auf eine andere Art und Weise ausgeräumt werden können. Das Einholen einer
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zusätzlichen Erklärung des Bürgermeisters ist zwar in das Ermessen des Prüfers gestellt, jedoch hat er keinen
Rechtsanspruch darauf.
Das örtliche Erfordernis und der Umfang einer solchen zusätzlichen Erklärung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen
Jahresabschlusses müssen an den Verantwortlichkeiten für den gemeindlichen Jahresabschluss
gemessen werden. In den Fällen, in denen vom Prüfer eine solche Erklärung vom Bürgermeister verlangt, sollte
diese dann in Schriftform auf einem gesonderten Dokument abgegeben werden. Die Abgabe einer solchen Erklärung
führt jedoch nicht zum Verzicht der Vorlage weiterer noch benötigter Nachweise und Informationen, denn sie
stellt keinen Ersatz für die vom Prüfer für erforderlich gehaltenen Unterlagen dar.
4.1.3.3 Die Inhalte einer Vollständigkeitserklärung
Der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung kann zum Nachweis, dass ihm von der Gemeinde alle erforderlichen
Unterlagen für seine Prüfung, z. B. des gemeindlichen Jahresabschlusses, vorgelegt worden sind, eine entsprechende
Erklärung als "Vollständigkeitserklärung" verlangen. Eine solche Erklärung, die i.d.R. vom Bürgermeister
abzugeben ist, kann zum Inhalt haben, dass dem Abschlussprüfer alle für seine Prüfung erforderlichen Unterlagen,
Nachweise und Bestimmungen sowie Auskünfte gegeben bzw. zur Verfügung gestellt wurden. Es ist dabei
örtlich zu entscheiden, ob die Jahresabschlussunterlagen dabei im Einzelnen benannt werden sollen.
Eine Vollständigkeitserklärung ist deshalb von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten
eigenverantwortlich zu gestalten. Sie kann bei Bedarf auch durch fachliche Zusatzerklärungen ergänzt werden,
wenn dieses Instrument von der Gemeinde genutzt werden soll. Die Gemeinde kann die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung
auch auf einzelne Fachbereiche beschränken, wenn dafür ggf. ein örtliches Erfordernis im
Rahmen der dezentralen Ressourcenverantwortung und des daraus zu entwickelnden gemeindlichen Jahresabschlusses
besteht.
4.2 Zu Satz 2 (Informationsrechte gegenüber betrieblichen Abschlussprüfern):
4.2.1 Allgemeine Zusammenhänge
Der Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde hat
gegenüber den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe das Recht, von diesen Prüfern die Aufklärung und
Nachweise zu verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung des Gesamtabschlusses notwendig sind. Der Gesetzgeber
hat es wegen des engen Sachzusammenhangs zwischen den Abschlussprüfungen als geboten angesehen,
durch eine gesetzliche Regelung die Durchsetzung von Prüfungsrechten auch gegenüber den Abschlussprüfern
der gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten.
Die haushaltsrechtliche Regelung soll jedoch nicht nur für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
gelten, in dessen Bilanz die gemeindlichen Betriebe im Bereich "Finanzanlagen" anzusetzen sind. Die Vorgabe
gilt für den gemeindlichen Gesamtabschluss, denn mit diesem ist die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde so darzustellen, als ob es sich bei der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche
„Einheit“ aus der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde handeln würde.
Für den Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde soll
deshalb durch die Regelung gewährleistet werden, dass er mindestens insoweit zu Nachweisen und Informationen
über den Jahresabschluss gemeindlicher Betriebe gelangen kann, wie diese Daten zweckbezogen für seine
Abschlussprüfung von wesentlicher Bedeutung sind. Er hat deshalb mit den Abschlussprüfern der gemeindlichen
Betriebe den jeweils notwendigen Informationsaustausch vorzunehmen.
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Diese haushaltsrechtliche Vorgabe bedeutet außerdem, dass dem gemeindlichen Abschlussprüfer bei Bedarf ggf.
auch Einsichtsrechte in betriebliche Unterlagen und den betrieblichen Jahresabschluss durch die jeweiligen gesetzlichen
Vertreter des betreffenden gemeindlichen Betriebes zu gewähren sind. Sie sollen z. B. nicht unter dem
Gesichtspunkt des Bedürfnisses der Geheimhaltung verweigert werden, denn die Abschlussprüfer unterliegen
einer grundsätzlichen Verschwiegenheitspflicht. Die Gemeinde soll deshalb ihren Betrieben entsprechende Vorgaben
machen, damit die Betriebe diese in ihre Vereinbarungen mit ihren Abschlussprüfern aufnehmen.
4.2.2 Die Umsetzung der Informationsrechte
Bei einer Abschlussprüfung kann der verantwortliche Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses
oder des Gesamtabschlusses bei Bedarf die notwendige Aufklärung und Nachweise über Prüfungsgegenstände
und Prüfungshandlungen eines Dritten oder Prüfungshemmnisse im Rahmen seiner Informationsrechte verlangen,
die für seine (gemeindliche) Prüfung notwendig sind. Diese Sachlage erfordert, den Informationsbedarf sowie
die Art der Kommunikation zwischen den Abschlussprüfern bzw. die Berichterstattung der betrieblichen Abschlussprüfer
unter der Berücksichtigung der Bedeutung der für den gemeindlichen Gesamtabschluss benötigten
Informationen festzulegen.
Der gesetzliche Anspruch des gemeindlichen Abschlussprüfers richtet sich dabei jedoch nur gegen den betrieblichen
Abschlussprüfer. Er besteht nicht gegen den geprüften Betrieb, auch nicht in den Fällen, in denen ggf. mit
Zustimmung der gesetzlichen Vertreter des gemeindlichen Betriebes wichtige Informationen aus betrieblichen
Unterlagen gegeben werden müssen. Die Umsetzung dieser Vorgaben erfordert von der Gemeinde als Muttereinheit,
dass im Rahmen ihrer örtlichen Gesamtabschlussrichtlinie die notwendigen Vorgaben gegenüber den
gemeindlichen Betrieben festgelegt werden. Die gemeindlichen Betriebe werden dadurch verpflichtet, diese Vorgaben
im Rahmen der Auswahl ihrer Abschlussprüfer zu berücksichtigen und mit den Prüfern derartige Informationspflichten
zu vereinbaren bzw. ihnen aufzuerlegen.
Nur eine örtlich bestehende rechtliche Grundlage ermöglicht dem Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses
die Aufklärung und Nachweise vom Abschlussprüfer eines gemeindlichen Betriebes zu verlangen, die
dieser für seine sorgfältige Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses benötigt. In diesem Zusammenhang
kann es sachlich sinnvoll sein, dass der Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses auch an den
Schlussbesprechungen der Abschlussprüfungen bei den gemeindlichen Betrieben teilnimmt, die im Rahmen des
Gesamtabschlusses voll zu konsolidieren sind. Im Rahmen der jeweiligen Abschlussprüfung muss der Abschlussprüfer
seinen Informationsbedarf bzw. das Auskunftsersuchen sowie die erhaltenen Antworten dokumentieren
und aufbewahren.
4.2.3 Die Verwertung erhaltener Informationen
Im Rahmen des gesetzlichen Auftrages muss sich ein Abschlussprüfer immer ein eigenes Gesamturteil aufgrund
seiner Erkenntnismöglichkeiten in der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bilden. Er trägt nicht nur
die Verantwortung für seine eigene Prüfungstätigkeit, sondern auch für die Ergebnisse, die er aus den Arbeiten
anderer Prüfer in die eigenen Arbeiten eigenverantwortlich einbezieht. Der Abschlussprüfer kann daher grundsätzlich
nicht davon ausgehen, dass er die ihm durch andere Prüfer zugeleiteten Informationen ohne eigene
Überprüfung übernehmen bzw. in die eigenen Prüfungshandlungen einbeziehen kann.
Eine eigene Überprüfung muss auch dann vorgenommen werden, wenn die Dritten die bereitgestellten Informationen
im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit erlangt haben. Der Abschlussprüfer hat deshalb in den Fällen, in denen
er Aufklärung oder Nachweise von Dritten verlangt hat, immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm
überlassenen Informationen und Unterlagen auch für eine Verwertung in seiner eigenen Prüfung geeignet sind
und welcher Prüfer ihm die Informationen bzw. Unterlagen überlassen hat. In diesem Rahmen sind auch die ein-
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schlägigen Datenschutzbestimmungen sowie Festlegungen über Betriebsgeheimnisse zu berücksichtigen. Vom
gemeindlichen Abschlussprüfer ist außerdem ein Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen bei seiner
Abschlussprüfung herzustellen, sodass die Inhalte und das Ausmaß der Verwertung zutreffend und nachvoll-
ziehbar abgewogen werden können. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie das Ausmaß der Verwertung bzw.
die Gewichtung der der erhaltenen Informationen sind vom Abschlussprüfer zu dokumentieren.
5. Zu Absatz 5 (Beauftragung Dritter als Prüfer):
5.1 Die Zwecke der Vorschrift
5.1.1 Die örtliche Rechnungsprüfung als Aufgabe
Die örtliche Rechnungsprüfung ist bei den kreisfreien Städten, den Großen und den Mittleren kreisangehörigen
Städten regelmäßig eine gesonderte Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung. Diese Städte
sind gesetzlich verpflichtet, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Die übrigen Gemeinden sollen eine „Örtliche Rechnungsprüfung“ einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis
besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen (vgl. § 102 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
Die örtliche Rechnungsprüfung nimmt innerhalb der gemeindlichen Verwaltung eine Sonderstellung ein. Sie ist
dem Rat der Gemeinde unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt
sowie von fachlichen Weisungen frei (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW).
Die Gemeinde muss das örtliche Prüfungswesen näher ausgestalten, denn der Gesetzgeber hat ihr ausdrücklich
die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Sie ist als geeignet angesehen worden, die ihr zugewiesenen
Prüfungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung zu erfüllen und den ordnungsgemäßen
Gang der Prüfungsgeschäfte sicherzustellen. Unter Berücksichtigung der durchzuführenden Prüfungsaufgaben
muss daher von der Gemeinde entschieden werden, in welchem Umfang eigenes Personal eingesetzt
wird und Dritte als Prüfer beauftragt werden.
Die Vorschrift enthält daher besondere die Unabhängigkeit der Prüfer sichernde Bestimmungen, um den Ausschluss
jeglicher Einflussnahme der von der örtlichen Rechnungsprüfung zu prüfenden Stellen zu erreichen. Es
soll zudem eine sinnvolle und effektive Prüfung gewährleistet werden. Diese gesetzliche Festlegung wirkt sich
auch auf beauftragte Dritte aus, die bei örtlichem Bedarf als Prüfer oder Sachverständige in die Aufgabenerledigung
der örtlichen Rechnungsprüfung unter vorheriger Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses einbezogen
werden können.
5.1.2 Die Einschaltung Dritter als Prüfer
5.1.2.1 Allgemeine Bedingungen
Die Vorschrift bestimmt ausdrücklich, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde mit Zustimmung
des Rechnungsprüfungsausschusses eines Dritten als Prüfer bedienen kann. Die Regelung beschränkt die Beauftragung
Dritter als Prüfer dabei nicht auf die gemeindlichen Abschlussprüfungen. Vielmehr kann ein Dritter als
Prüfer auch mit anderen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden. Dadurch wird vor Ort eine
flexible und wirtschaftliche Erledigung der Prüfungsaufgaben ermöglicht.
Die Beauftragung eines Dritten setzt dabei voraus, dass bei der örtlichen Rechnungsprüfung ein entsprechender
konkreter Prüfungsauftrag besteht oder ein solcher Auftrag konkret zu erwarten ist, z. B. aufgrund der haushaltsrechtlichen
Vorschriften. Sie kann jedoch nicht allein auf den Aufgabenkatalog des Absatzes 1 der Vorschrift
gestützt werden, sodass die Beauftragung eines Dritten, z. B. für mehrere künftige Jahresabschlüsse der Ge-
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meinde im Voraus, als unzulässig anzusehen ist. Bei der Einschaltung eines Dritten als Prüfer bleibt die Verantwortung
der örtlichen Rechnungsprüfung insgesamt unberührt.
Die örtliche Rechnungsprüfung muss sich daher auch immer selbst ein Prüfungsurteil über den gemeindlichen
Jahresabschluss oder den Gesamtabschluss bilden. Sie sollte deshalb die Beteiligung von Dritten an ihren Abschlussprüfungen
so ausgestalten, dass sie anschließend aufgrund ihrer Erkenntnismöglichkeiten noch ein eigenverantwortliches
Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen eigenen Bestätigungsvermerk
gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss abgeben kann. Die Vorschrift beinhaltet daher, dass bei der Entscheidung
über die Beauftragung eines Dritten durch die örtliche Rechnungsprüfung der Rechnungsprüfungsausschuss
zu beteiligen ist.
Ein Dritter als Prüfer wird im Rahmen einer Beauftragung durch die Gemeinde i.d.R. die betreffenden gemeindlichen
Sachverhalte und ggf. auch Geschäftsvorfälle der Gemeinde mit seinem üblichen Prüfungsansatz umfassend
und eigenverantwortlich prüfen. Die Gemeinde muss daher örtliche Besonderheiten ausdrücklich benennen
und in der abzuschließenden Vereinbarung ggf. ausdrücklich aufzeigen. In diesem Zusammenhang sollte seitens
der Gemeinde der Prüfungsauftrag so konkret und präzisiert sein, dass möglichst keine Differenzen im Ablauf der
Prüfung entstehen können.
Die einzelnen Auftragsinhalte und die Prüfungsbereiche müssen daher von der Gemeinde hinsichtlich ihrer Art
und ihres Umfanges sachlich und zweckmäßig benannt, voneinander abgegrenzt und unter Beachtung der haushaltsrechtlichen
Bedingungen und der örtlichen Gegebenheiten ausgestaltet werden. Im Rahmen der Beauftragung
sind ebenso die Art und Weise sowie die Form der Berichterstattung über die Prüfungstätigkeit und die
Darstellung des Prüfungsergebnisses festzulegen. Dazu gehört z. B. auch die Erstellung eines Bestätigungsvermerks
oder eines Vermerks über seine Versagung (vgl. § 101 Absatz 3 bis 7 GO NRW).
5.1.2.2 Persönliche Voraussetzungen
Ein Dritter als Prüfer wird im Rahmen einer Beauftragung durch die Gemeinde regelmäßig eigenverantwortlich
tätig. Er muss aber über eine für die Prüfungstätigkeit ausreichende Sachkunde in Form von rechtlichen und
fachlichen Kenntnissen sowie über die gebotene Zuverlässigkeit verfügen. Die Vorschrift enthält dazu aber keine
besonderen Regelungen. Gleichwohl müssen von der Gemeinde fachliche und persönliche Voraussetzungen für
den Prüfer benannt werden. Solche Vorgaben bedeuten u.a., dass der Prüfer mit den zu prüfenden gemeindlichen
Sachverhalten, mit den einschlägigen gesetzlichen und sonstigen Regelungen vertraut sein muss oder sich
damit vertraut machen muss.
Der Prüfer sollte möglichst sachgerechte Kenntnisse über die Ausübung der Geschäftstätigkeit der Gemeinde im
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung haben oder erwerben. Er muss sich mit dem wirtschaftlichen Umfeld der Gemeinde
befassen und sich damit auskennen oder vertraut machen. Die Anforderungen, die von der Gemeinde an
Dritte als Prüfer festgelegt werden, dienen dazu, die ordnungsgemäße Erledigung der dem Dritten übertragenen
gemeindlichen Prüfungsaufgaben sicherzustellen.
5.1.3 Sonstige Aspekte
Die gesetzlich benannten Prüfungsaufgaben sowie die Anforderungen an eine bedarfsgerechte Prüfung der
haushaltswirtschaftlichen Vorgänge der Gemeinde erfordern entsprechend qualifizierte und erfahrene Prüfer, von
denen ein entsprechender Nachweis bei einer Auftragung durch die Gemeinde gefordert werden sollte. So wird z.
B. durch Art. 13 der EU-Richtlinie vom 09.06.2006 (Abschlussprüferrichtlinie) eine kontinuierliche Fortbildung der
Abschlussprüfer im Rahmen angemessener Programme gefordert, um ihre theoretischen Kenntnisse und ihre
beruflichen Fertigkeiten und Wertmaßstäbe auf einem ausreichend hohen Stand zu halten.
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Die Gemeinde als Auftraggeber sollte mit einem Dritten, der bei der Durchführung der Abschlussprüfung einen
Teil seiner Aufgaben an andere Personen abgibt, vereinbaren, dass die Qualifikation und Eignung dieser beteiligten
Personen vom Auftragnehmer vorher zu prüfen ist. Die Vereinbarung sollte zudem vorsehen, dass deren
Arbeitsergebnisse zu überwachen und auf Ordnungsmäßigkeit zu überprüfen sind.
In diesem Zusammenhang muss die Gemeinde die für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen und Beteiligungen
durchführen, wenn wegen der Inanspruchnahme der Prüferinnen und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden. Sie muss auch die Kosten in dem Umfange tragen,
wie es zur Durchführung der abgegebenen Prüfungsaufgaben erforderlich ist bzw. Erstattungen für die übernommenen
Prüfungsaufgaben geltend machen.
Unter diese Vorschrift fällt jedoch nicht die Heranziehung eines Dritten als kompetenten Gesprächspartner, wenn
bei der Durchführung einer örtlichen Prüfung etwa fachliche Zweifelsfragen aufgetreten sind, die es zu klären gilt,
um Fehleinschätzungen bei der örtlichen Prüfung vorzubeugen. Abhängig von der tatsächlichen Einbindung eines
Dritten als Prüfer oder Berater sind daher dessen Beteiligung sowie die Ergebnisse seiner Tätigkeit nachvollziehbar
zu dokumentieren.
Die Tätigkeit eines Dritten als Sachverständiger für die örtliche Rechnungsprüfung, um in ein Prüfungsurteil dessen
Beurteilung einbeziehen zu können, erfordert, dass auch eine Unabhängigkeit des Sachverständigen als
persönliche Voraussetzung neben seiner fachlichen Qualifikation. Bei dem beauftragten Sachverständigen darf
daher keine wirtschaftliche und finanzielle Abhängigkeit von der Gemeinde oder eine persönliche Bindung an
Verantwortliche der Gemeinde bestehen. Ein Sachverständiger sollte wie der Prüfer zudem einen klar umrissenen
Auftrag erhalten, damit dessen Arbeitsergebnisse durch den Abschlussprüfer beurteilt und in sein Prüfungsurteil
einbezogen werden können. Die Dokumentation des Sachverständigen ist außerdem in die Dokumentation
des Prüfers zu übernehmen.
5.2 Die Anwendung des Vergaberechts
Die Beauftragung eines Dritten als Prüfer im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung stellt für die Gemeinde
einerseits den Einkauf einer Dienstleistung dar. Für eine solche Dienstleistung ist der Wettbewerb offen, sodass
ein entsprechender gemeindlicher (öffentlicher) Auftrag den vergaberechtlichen Bestimmungen unterliegt (vgl. §
25 GemHVO NRW). Bei der Auswahl von Dritten als Prüfer ist zudem zu prüfen, ob ggf. Ausschlussgründe nach
§ 103 Absatz 7 GO NRW bestehen. Es ist sinnvoll und sachgerecht, bereits vor der Beauftragung eines Dritten
eine Erklärung darüber einzuholen, ob und ggf. welche geschäftlichen, finanziellen, persönlichen oder sonstigen
Beziehungen zwischen ihm und der Gemeinde bestehen.
Die Gemeinde muss andererseits den Umfang des Prüfungsauftrages eigenverantwortlich unter Beachtung der
haushaltsrechtlichen Erfordernisse festlegen. Es ist dabei nicht ausreichend, bei einem solchen Prüfungsauftrag
nur auf die Angebotsbeschreibungen in den vom Dritten eingereichten Unterlagen abzustellen, auch wenn diese
Unterlagen ggf. Hinweise auf haushaltsrechtliche bzw. örtliche Prüfungsvorgaben enthalten. In diesem Zusammenhang
muss auch das gesamte Verfahren, von der Auswahl eines Dritten als Prüfer für die örtliche Rechnungsprüfung
der Gemeinde bis Abschluss seiner Tätigkeit, nachvollziehbar von der Gemeinde dokumentiert
werden. Diese gemeindliche Pflicht gilt entsprechend, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar einen
Dritten als Prüfer beauftragt (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 1044

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§ 103 GO NRW
5.3 Fachliche Entscheidungen über die Beauftragung des Dritten
5.3.1 Allgemeine Grundlagen
Die ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung eines Dritten als Prüfer
bedienen kann, legt die fachliche Entscheidung über die Beauftragung des Dritten in die Hand der örtlichen
Rechnungsprüfung. Die Auswahl des Dritten sowie seine Beauftragung zur Durchführung von Prüfungsaufgaben
der örtlichen Rechnungsprüfung fallen daher in die Zuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung. Sofern das für
die Beauftragung notwendige Verwaltungsverfahren organisatorisch vom Bürgermeister im Rahmen der allgemeinen
Verwaltung abgewickelt wird, bedarf es dabei des Einvernehmens der örtlichen Rechnungsprüfung. Die
für die Beauftragung eines Dritten ausdrücklich vorgesehene Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses
steht der fachlichen Entscheidungszuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung nicht entgegen.
Der Rechnungsprüfungsausschuss, der sich im Rahmen seiner Prüfungszuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung
bedienen muss, soll bei der Beauftragung eines Dritten mitwirken (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 und § 101
GO NRW). Nur in den Fällen, in denen keine örtliche Rechnungsprüfung besteht und der Rechnungsprüfungsausschuss
den Dritten unmittelbar selbst beauftragt, obliegt dem Ausschuss sowohl die fachliche Entscheidung
über die Beauftragung des Dritten als auch dessen Auswahl (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 3 i.V.m. § 103 Absatz 5 GO
NRW). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass in den Fällen, in denen bei der örtlichen Prüfung ein
Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine Versagung entsprechend der Prüfungsaufgaben nach § 103
Absatz 1 Nummern 1 bis 3 GO NRW abzugeben ist, diese Pflicht auch für den Dritten im Rahmen des übernommenen
Prüfauftrages besteht.
5.3.2 Ausschluss oder Befangenheit des Prüfers
Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind auch die Ausschlussgründe für Prüfer nach
§ 103 Absatz 7 GO NRW und § 104 Absatz 3 GO NRW zu beachten. Dabei dürfen mögliche zutreffende Ausschlussgründe
nach anderen Rechtsvorschriften nicht unberücksichtigt bleiben z. B. für Wirtschaftsprüfer die §§
49 und 53 WPO und die §§ 20 ff. BS WP/vBP. Es können bei den Dritten als Prüfer - wie bei den Prüfern der
örtlichen Rechnungsprüfung - mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe bereits vor der Durchführung der
örtlichen Prüfungsaufgabe, aber ggf. auch erst während oder nach seiner Prüfungstätigkeit auftreten oder bekannt
werden. In solchen Fällen sollte auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die
entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können.
Die für den Prüfer geltenden persönlichen Ausschließungsgründe in dieser Vorschrift berücksichtigen die Besonderheiten
des Gemeinderechts. Ein Dritter darf deshalb z. B. nicht als Prüfer tätig sein, wenn er ein Mitglied des
Rates der Gemeinde, ein Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers, ein Angehöriger des Verantwortlichen
für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters ist. Bei einer Verwirklichung der in dieser Vorschrift
aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für den betreffenden Prüfer ein Verbot, an der örtlichen Abschlussprüfung
des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses mitzuwirken. Durch eine Selbstkontrolle
der Prüfer soll zudem gewährleistet werden, dass örtliche Sachverhalte nicht von denselben Personen geprüft
werden, die unmittelbar an der Entstehung beteiligt waren.
5.3.3 Der Auftragsumfang des Prüfers
Im Rahmen der fachlichen Entscheidung über die Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind der Auftragsgegenstand
sowie der Prüfungsumfang nachvollziehbar abzugrenzen. Die Beauftragung muss daher die
vorgesehenen Prüfungssachverhalte sowie die Leistungen des Abschlussprüfers konkret beinhalten. Die Prüfung
des Jahresabschlusses durch einen Dritten kann sich daher auch darauf erstrecken, ob die gesetzlichen Vor-
GEMEINDEORDNUNG 1045

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§ 103 GO NRW
schriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind.
Sie kann auch die Buchführung, die Inventur, das Inventar der Gemeinde sowie die Übersicht über örtlich festgelegte
Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände umfassen. Ggf. kann auch der gemeindliche Lagebericht
nach § 48 GemHVO NRW ein Gegenstand der Prüfung durch den Dritten sein.
In diesem Zusammenhang ist es deshalb bei der Beauftragung als nicht ausreichend anzusehen, nur auf die von
Dritten eingereichten Prüfungsangebote abzustellen. Das abgegebene Angebot ist inhaltlich mit den haushaltsrechtlichen
Prüfungsvorgaben abzugleichen. Ggf. bedarf es dann einer Abstimmung mit dem Dritten, um den
tatsächlichen Umfang der vorzunehmenden Jahresabschlussprüfung festzulegen. In der Abstimmung muss beachtet
werden, dass der gemeindliche Jahresabschluss dahin gehend zu prüfen ist, ob er ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter
Beachtung der GoB ergibt. Es ist in diesem Zusammenhang auch klarzustellen, dass nicht allein die gemeindliche
Rechnungslegung der Gegenstand der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist.
Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten ist von diesem ein Prüfungsbericht zu verlangen, in dem die Durchführung
der örtlichen Prüfung sowie deren Ergebnisse dargestellt werden. Der Dritte muss dabei auch einen Bestätigungsvermerk
oder ein Vermerk über seine Versagung entsprechend den durchgeführten Prüfungsaufgaben
abgeben. Im Rahmen des übernommenen Prüfauftrages obliegt ihm in diesen Fällen die Prüfungspflicht (vgl.
nach § 103 Absatz 1 Nummern 1 bis 3 GO NRW). Der Dritte als Prüfer muss dabei aber auch den Dokumentationspflichten
eines Abschlussprüfers genügen, sodass die Gemeinde ggf. die Aufbewahrung bzw. Herausgabe
von Prüfungsunterlagen festlegen muss. Von der Gemeinde sind außerdem die möglichen Ausschlussgründe für
Prüfer zu beachten (vgl. § 103 Absatz 7 GO NRW und § 104 Absatz 3 GO NRW).
5.4 Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde
Die Gemeinde kann sich bei der Durchführung der Aufgaben ihrer örtlichen Rechnungsprüfung nicht nur eines
einzelnen Dritten bedienen, sondern auch die örtliche Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde auf der
Grundlage der Vorschrift des § 103 Absatz 5 GO NRW beauftragen. Sie kann bei einem solchen Bedarf eine
entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung abschließen. Eine solche Vereinbarung kann auch Prüfungsaufgaben
zum Gegenstand haben, die der Rat der Gemeinde der ihm unterstellten örtlichen Rechnungsprüfung
übertragen hat (vgl. § 103 Absatz 2 GO NRW).
Die Übertragung von Prüfungsaufgaben auf eine andere Gemeinde kann dabei in vollem Aufgabenumfang oder
für Teilaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung erfolgen. Es muss dann auch aufgrund der Prüfung ein Bestätigungsvermerk
oder ein Vermerk über seine Versagung im Rahmen der Aufgabenerledigung durch die Prüfer der
anderen Gemeinde bzw. im Rahmen des übernommenen Prüfauftrages abgegeben werden. Die Vereinbarung
über die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde auf der Grundlage des § 103
Absatz 5 GO NRW kann folgende beispielhaft aufgezählte Inhalte haben (vgl. Abbildung).
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde
VERTRAGSTEIL
Präambel
GEMEINDEORDNUNG 1046
REGELUNGSINHALT
Die Städte ... und ... streben eine interkommunale Zusammenarbeit für ihre
Aufgabenbereiche „Örtliche Rechnungsprüfung“ an. Dieses Vorhaben wird
vom jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss mitgetragen. Die örtlichen
Rechnungsprüfungen sollen sich bei ihrer Aufgabenerfüllung der Prüfer der
jeweils anderen örtlichen Rechenprüfung als „Dritte“ im Rahmen der gesetzlichen
Bestimmung bedienen können. Dabei wird die Nutzung von Synergieeffekten
durch einen stetigen Erfahrungsaustausch, die Entwicklung gemeinsamer
Prüfstandards und –strategien sowie einen möglichst flexiblen Mitarbeitereinsatz
im Rahmen der übernommenen Prüfungsaufgaben auf der Grund-

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§ 103 GO NRW
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde
VERTRAGSTEIL
§ 1
Vertragsgegenstand
§ 2
Art und Umfang
der Zusammenarbeit
§ 3
Durchführung
der Prüfaufgaben
§ 4
Personalmaßnahmen
§ 5
Kostenerstattung
§ 6
Übergangsfrist
§ 7
Zustimmung durch die
Rechnungsprüfungsausschüsse
GEMEINDEORDNUNG 1047
REGELUNGSINHALT
lage einer abgestimmten Prüfungsplanung angestrebt. In diesem Sinne soll
durch eine Aufgabenkritik eine Effizienzsteigerung erreicht werden.
Die Städte ... und ... vereinbaren, bei der Durchführung der Aufgaben ihrer
örtlichen Rechnungsprüfung sich bei Bedarf der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung
des Vertragspartners nach § 103 Absatz 5 GO zu bedienen.
Die jeweilige örtliche Rechnungsprüfung kann sich nach gegenseitiger Abstimmung
der anderen örtlichen Rechnungsprüfung zur Durchführung der
gesetzlich zugewiesenen Aufgaben nach § 103 Absatz 1 GO bedienen. Dies
kann auch erfolgen, wenn der Rat einer örtlichen Rechnungsprüfung weitere
Aufgaben nach § 103 Absatz 2 GO übertragen hat. Die Übernahme der Prüfungsaufgaben
kann nach gemeinsamer Abstimmung in vollem Aufgabenumfang
oder für Teilaufgaben erfolgen. Soweit bei den Aufgaben nach § 103
Absatz 1 Nrn. 1 bis 3 ein Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine
Versagung abzugeben ist, obliegt diese Pflicht der örtlichen Rechnungsprüfung
bzw. der jeweiligen Prüferin oder dem jeweiligen Prüfer im Rahmen des
übernommenen Prüfauftrages. Die Ausschlussgründe für Prüferinnen und
Prüfer nach § 103 Absatz 7 GO sind zu beachten.
Die Leiter der beiden örtlichen Rechnungsprüfungen verständigen sich jährlich
untereinander über die von der anderen örtlichen Rechnungsprüfung zu
übernehmenden Aufgaben. Sie stimmen sich über die Durchführung der
Prüfungen und die sonstige Art und Weise der Zusammenarbeit ab und sichern
die Erledigung der übernommenen Prüfaufgaben. Die Leiter stellen für
jedes Haushaltsjahr eine Prüfungsplanung auf, in der die übernommenen
Prüfaufgaben getrennt von den sonstigen jeweiligen örtlichen Prüfaufgaben
auszuweisen sind. Diese Prüfungsplanung ist dem Rechnungsprüfungsausschuss
im Rahmen der Berichtspflicht nach § 7 zur Kenntnis zu geben.
Soweit wegen der Inanspruchnahme der Prüferinnen und Prüfer aus dieser
Vereinbarung personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden,
führt die jeweilige Stadt die daraus für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen
und Beteiligungen durch.
Eine Kostenerstattung in Ausführung dieser Vereinbarung findet in dem Umfange
statt, wie es zur Durchführung der vom Vertragspartner übernommenen
Prüfungsaufgaben erforderlich ist. Für die Ermittlung der Kosten sind jeweils
die Grundlagen der prüfenden Stadt heranzuziehen.
Es wird eine Übergangsfrist vom 01.01.2006 bis zum 31.12.2007 vereinbart.
Nach Abschluss der Prüfung des Jahresabschlusses des Haushaltsjahres
2006 jeder Stadt, spätestens zum 30.09.2007, ist von der örtlichen Rechnungsprüfung
ihrem Rechnungsprüfungsausschuss ein Erfahrungsbericht
vorzulegen, der einen Vorschlag die weitere Zusammenarbeit bzw. Übernahme
von Prüfungsaufgaben enthalten soll.
Jeder Vertragspartner verpflichtet sich, die für diese Vereinbarung erforderliche
Zustimmung ihres örtlichen Rechnungsprüfungsausschusses nach § 103
Absatz 5 GO einzuholen. Stimmt einer dieser Ausschüsse der Vereinbarung
nicht zu, gilt die Vereinbarung als nicht geschlossen. Wird die Zustimmung
von einem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss widerrufen, endet die
Vereinbarung am Ende des Haushaltjahres, in dem der Widerruf erfolgt.

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§ 103 GO NRW
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde
VERTRAGSTEIL
§ 9
Inkrafttreten / Kündigung
GEMEINDEORDNUNG 1048
REGELUNGSINHALT
Soweit die Vereinbarung über die in § 6 genannte Übergangsfrist hinaus
fortgesetzt wird, ist dem jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss über Art
und Umfang der Inanspruchnahme des Vertragspartners bei der örtlichen
Prüfung jährlich für das abgelaufene Haushaltsjahr zu berichten. Dem Bericht
ist eine Übersicht über die tatsächlich durchgeführten Prüfungen und die
Abweichungen von der Planung der übernommenen Aufgaben beizufügen.
Diese Vereinbarung tritt nach Zustimmung aller zustimmungspflichtigen Gremien,
frühesten jedoch am 01.01.2006 in Kraft. Sie wird bis zum 31.12.2010
abgeschlossen und ist auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses
des Rechnungsprüfungsausschusses bis zum 30.06. eines jeden Jahres mit
Wirkung zum 01.01. des folgenden Kalenderjahres kündbar. Darüber hinaus
ist die Vereinbarung innerhalb der Übergangsfrist unter Ausschluss hieraus
resultierender Ansprüche jederzeit einseitig kündbar. Wird die Vereinbarung
nicht gekündigt und bleibt die gesetzliche Vorschrift des § 103 Absatz 5 GO
unverändert, so verlängert sich die Vereinbarung jeweils um ein Kalenderjahr.
Abbildung 206 „Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde“
Im Rahmen solcher Vereinbarungen sind auch die möglichen Ausschlussgründe nach § 103 Absatz 7 GO NRW
und § 104 Absatz 3 GO NRW zu beachten. Durch die Beauftragung hat die andere Gemeinde die Stellung eines
Dritten im Sinne dieser Vorschriften inne. Es kann daher im Einzelfall sinnvoll und sachgerecht sein, bereits vor
der Beauftragung einer anderen Gemeinde sich von dieser eine Erklärung darüber einzuholen, ob und ggf. welche
geschäftlichen, finanziellen, persönlichen oder sonstigen Beziehungen zwischen den dann tätigen Prüfern
und der Gemeinde als Auftraggeber bestehen.
Mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe der Prüfer können aber auch erst während der Prüfungstätigkeit
auftreten. In solchen Fällen sollte ggf. auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die
dafür entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können. Soweit wegen der Inanspruchnahme
der Prüferinnen und Prüfer personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden, muss die Gemeinde
die daraus für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen und Beteiligungen durchführen.
In diesem Zusammenhang müssen auch die Kosten in dem Umfange getragen werden, wie es zur Durchführung
der abgegebenen Prüfungsaufgaben erforderlich ist bzw. Erstattungen für die übernommenen Prüfungsaufgaben
geltend gemacht werden können. Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach dieser Vorschrift stellt dabei keine
besondere Vereinbarung dar, die den Verfahrensvorschriften des GkG unterliegt. Dafür bedürfte es eines ausdrücklichen
Verweises auf dieses Gesetz in der betreffenden haushaltsrechtlichen Vorschrift. Die örtliche Vereinbarung
bedarf deshalb auch keiner Genehmigung nach § 24 GkG.
5.5 Die Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses bei der Beauftragung
Die Beauftragung Dritter durch die örtliche Rechnungsprüfung bedingt, dass bei der Gestaltung entsprechender
Verträge auch die Rechte des Rechnungsprüfungsausschusses der Gemeinde berücksichtigt bzw. in das Vertragswerk
einfließen müssen. Der Ausschuss, der die gesetzlich zuständige Prüfungsinstanz für den Jahresabschluss
und den Gesamtabschluss der Gemeinde ist, muss deshalb vor einer über die Amtshilfe hinausgehenden
Zusammenarbeit der örtlichen Rechnungsprüfung mit Dritten beteiligt werden. Bei einer ausschreibungspflichtigen
Beauftragung muss der Ausschuss jedoch nicht bereits vor der Ausschreibung beteiligt werden. Erst wenn
der ausgewählte Dritte mit einer konkreten Prüfungsleistung beauftragt und im Rahmen einer Vereinbarung eine
konkrete Dienstleistung von einem Dritten eingekauft werden soll, bedarf es der Zustimmung des Ausschusses.

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§ 103 GO NRW
Dem Rechnungsprüfungsausschuss steht dabei auch das Recht zu, zu einem späteren Zeitpunkt seine erteilte
Zustimmung zu widerrufen.
Bei einer mehrjährigen Vereinbarung über die Aufgabe „Rechnungsprüfung“ zwischen einzelnen Gemeinden soll
zwischen den Vertragspartnern eine jährliche Abstimmung über die Prüfungsaufgaben erfolgen. Der jeweilige
Rechnungsprüfungsausschuss ist dann über die Art und den Umfang der Inanspruchnahme des Vertragspartners
zu unterrichten. Eine solche Abstimmung schafft in der örtlichen Prüfungsplanung eine Übersichtlichkeit und
Nachvollziehbarkeit im Zusammenhang mit den sonstigen noch bestehenden eigenen örtlichen Prüfaufgaben.
Nach Ablauf des Haushaltsjahres ist dann die Information des Rechnungsprüfungsausschusses über die tatsächlich
durchgeführten Prüfungstätigkeiten für Dritte notwendig bzw. sachlich geboten.
5.6 Kein Verzicht auf die Gesamtverantwortung
In den Fällen, in denen sich die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses
Dritter als Prüfer bedient, trägt die örtliche Rechnungsprüfung weiterhin die Gesamtverantwortung für die Durchführung
bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der übertragenen Aufgabe. Der Dritte wird unabhängig von der
örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung regelmäßig nur als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. Die
örtliche Rechnungsprüfung kann sich daher durch die Übertragung der Abschlussprüfung (ganz oder teilweise)
auf einen Dritten nicht aus ihrer Verantwortung für die Jahresabschlussprüfung selbst entlassen. Sie muss weiterhin
sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Prüfungsdaten und Prüfungsergebnisse rechtzeitig zur Verfügung
stehen, um ihrer gesetzlichen Prüfungspflicht rechtzeitig bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses
(spätestens bis zum 31. Dezember) nachkommen zu können (vgl. § 96 Absatz 1 GO NRW).
Die prüferbezogenen Verantwortlichkeiten werden dadurch deutlich, dass diese im Rahmen ihrer Prüfung einen
Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Absatz 3 bis 7 GO NRW abzugeben
haben. Dem Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde müssen aber im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung
nicht alle erstellten auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke der beteiligten Dritten vorgelegt
werden. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die örtliche Rechnungsprüfung einen auf ihr Prüfungsergebnis bezogenen
Bestätigungsvermerk verfasst und diesen dem Rechnungsprüfungsausschuss vorlegt.
Der Rechnungsprüfungsausschuss, der die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung des Jahresabschlusses
gegenüber dem Rat der Gemeinde trägt, hat grundsätzlich einen eigenen Bestätigungsvermerk zu
verfassen. In diesem Bestätigungsvermerk sind aber die Prüfungsergebnisse bzw. Bestätigungsvermerke der an
der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung beteiligten anderen Abschlussprüfer zu berücksichtigen. In Einzelfällen
kann es sinnvoll sein, auf auftragsbezogene Bestätigungsvermerke zu verweisen und diese dann auch dem
eigenen Bestätigungsvermerk beizufügen. Es ist auch möglich, den Bestätigungsvermerk durch weitere eigenständige
Erklärungen der beteiligten Abschlussprüfer und der örtlichen Rechnungsprüfung zu ergänzen.
In diesem Verfahren steht dem Rechnungsprüfungsausschuss aber auch das Recht zu, in einem eigenen Bestätigungsvermerk
das aus seiner Sicht zutreffende Ergebnis darzustellen, insbesondere dann, wenn der Ausschuss
das in einem Bestätigungsvermerk verankerte Prüfungsergebnis nicht mitgetragen kann, z. B. bei aufgetretenen
Mängeln. Er kann ggf. für die Beratungen des Rates der Gemeinde über die Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses eine Anhörung der vorher tätigen Prüfer vorschlagen. Auch der Rat kann, wenn dafür ein
gesonderter Bedarf besteht, eine solche Anhörung veranlassen. Aus der Prüfungstätigkeit heraus entsteht aber
kein Recht auf Anhörung der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritter als Prüfer.
GEMEINDEORDNUNG 1049

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§ 103 GO NRW
6. Zu Absatz 6 (Bestätigungsvermerk und Abschlussprüfung):
6.1 Die Pflichten der Abschlussprüfer
Die Abschlussprüfer haben bei der Durchführung von gemeindlichen Prüfungsaufgaben einen Bestätigungsvermerk
oder einen Vermerk über seine Versagung abzugeben (vgl. § 101 Absatz 3 bis 7 GO NRW). Diese Vorgabe
dient der Klarstellung und der Transparenz des Prüfungsgeschehens und des Prüfungsergebnisses. Sie betrifft
nicht nur den Rechnungsprüfungsausschuss, sondern auch die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder
beauftragte Dritte als Prüfer, die bei gemeindlichen Abschlüssen im Rahmen der örtlichen Prüfung als Abschlussprüfer
verantwortlich tätig sind.
Die haushaltsrechtliche Regelung soll dabei sicherstellen, dass der Abschlussprüfer sich ein Urteil darüber bildet,
ob der Prüfungsgegenstand den Anforderungen entspricht. Das Prüfungsergebnis soll deshalb in einem Bestätigungsvermerk
dokumentiert werden. Die Urteilsbildung und die Dokumentation durch den Abschlussprüfer sollen
dabei entsprechend dem Auftragsumfang erfolgen, jedoch unabhängig davon, ob die tatsächlich vorzunehmende
Prüfung von ihm vollständig oder nur in Teilen erledigt wird. Der Rechnungsprüfungsausschuss, der die Gesamtverantwortung
bei Abschlussprüfungen trägt, hat deshalb die Pflicht, ein Gesamturteil abzugeben.
6.2 Der Verweis auf § 103 Absatz 1 Nummern 1 bis 3 GO NRW
6.2.1 Allgemeine Sachlage
Die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde, die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1
Nummern 1, 2 und 4 GO NRW benannten Sondervermögen und die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde
stellen jeweils abgegrenzte und eigenständige Prüfungsaufgaben dar. Diese Prüfungsgegenstände werden
als herausragende Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung angesehen und sind deshalb im gesetzlich
bestimmten Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung enthalten. Die Durchführung solcher Prüfungsaufgaben
bedingt, dass sich der jeweilige Abschlussprüfer dabei ein eigenes Prüfungsurteil bilden muss.
6.2.2 Die gemeindliche Jahresabschlussprüfung
Die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde schließt neben den Bestandteilen des Jahresabschlusses und
seinen Anlagen auch die dem Abschluss zugrunde liegende Buchführung ein. Der gemeindliche Jahresabschluss
hat unter Beachtung der GoB ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Die gemeindliche Buchführung muss dazu beitragen
und hat den in mehreren haushaltsrechtlichen Vorschriften bestimmten Anforderungen zu entsprechen (vgl. § 93
GO NRW i.V.m. §§ 27 ff. GemHVO NRW).
Der Jahresabschluss der Gemeinde soll die vorgesehenen Angaben und die zutreffenden Ansätze für die gemeindlichen
Vermögensgegenstände und Schulden enthalten. Er muss zudem in einem vorgeschriebenen Verfahren
aufgestellt werden. In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung des gemeindlichen
Jahresabschlusses auch die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte
Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen sind. Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen
haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen Haushaltssatzung sowie ergänzender
Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen, ist ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung.
In diesem Zusammenhang ist zudem zu prüfen, ob der gemeindliche Lagebericht mit dem Jahresabschluss und
den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht der Gemeinde dürfen dabei keine
GEMEINDEORDNUNG 1050

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§ 103 GO NRW
falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde bei den Adressaten
des gemeindlichen Jahresabschlusses erwecken. Außerdem muss im gemeindlichen Lagebericht auch eine ausreichende
Auskunft zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde einschließlich ihrer wirtschaftlichen
Entwicklung gegeben werden.
6.2.3 Die Jahresabschlussprüfung der Sondervermögen
6.2.3.1 Die Abschlussprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung
Die Jahresabschlüsse bestimmter gemeindlicher Sondervermögen sind eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung
(vgl. § 97 Absatz 1 Nummern 1, 2 und 4 GO NRW). Zu diesen Sondervermögen gehören das Gemeindegliedervermögen,
das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen und die rechtlich
unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen der Gemeinde. Die örtliche Rechnungsprüfung
hat bei diesen Sondervermögen zu prüfen, inwieweit der Jahresabschluss zutreffend die wirtschaftliche Lage
dieser Sondervermögen darstellt.
Die Anforderungen an die Jahresabschlussprüfung unterscheiden sich dabei nicht grundsätzlich von den Anforderungen
an die gemeindliche Abschlussprüfung, sofern für einzelne Sondervermögen ein eigener Rechnungskreis
besteht. In den Fällen, in denen gemeindliche Sondervermögen in den Haushalt der Gemeinde einbezogen sind
und dadurch auch zum gemeindlichen Jahresabschluss gehören, kann sich die Prüfung der Sondervermögen auf
die Einhaltung der Zwecke dieser Sondervermögen durch die Gemeinde beschränken.
6.2.3.2 Die Abschlussprüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt
Für die Jahresabschlussprüfung der wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO NRW) und organisatorisch verselbstständigte
Einrichtungen (§ 107 Absatz 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit als gemeindliche
Betriebe (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW) sind besondere Regelungen getroffen worden. Deren Jahresabschlussprüfung
obliegt daher der Gemeindeprüfungsanstalt NRW und nicht der örtlichen Rechnungsprüfung
(vgl. § 106 GO NRW).
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich für die Jahresabschlussprüfung eines Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft
oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen Prüfers bedienen. Sie hat das
Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts auch der betroffenen Gemeinde mitzuteilen. Wenn Veranlassung
dazu besteht oder auf Anforderung, hat die Gemeindeprüfungsanstalt das Prüfungsergebnis auch den Kommunal-
und den Fachaufsichtsbehörden mitzuteilen. Diese Regelungen gelten entsprechend auch für Einrichtungen,
die entsprechend den Vorschriften über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geführt werden (vgl. § 107 Absatz
2 GO NRW).
6.2.4 Die gemeindliche Gesamtabschlussprüfung
6.2.4.1 Die Prüfung der Aufstellung des Gesamtabschlusses
Die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde schließt neben den Bestandteilen des Gesamtabschlusses
und seinen Anlagen auch die die Prüfung der Beachtung der dafür geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften
sowie ergänzender Bestimmungen von Gesellschaftsverträgen und gemeindlichen Satzungen ein. Der gemeindliche
Gesamtabschluss muss unter Beachtung der GoB ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln. Zu den Prüfungsgegenständen
gehören daher eine Vielzahl von gemeindlichen Sachverhalten. Dazu zählen z. B. die Festlegung des
GEMEINDEORDNUNG 1051

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§ 103 GO NRW
Vollkonsolidierungskreises und die Festlegung der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-Methode konsolidiert
werden. Ebenso ist die Festlegung der gemeindlichen Betriebe, denen im Hinblick auf den gemeindlichen
Gesamtabschluss eine untergeordnete Bedeutung zukommt, ein Prüfungsgegenstand.
Die Gesamtabschlussprüfung umfasst aber auch die sich an die genannten Festlegungen anschließende Durchführung
der Vollkonsolidierung sowie der Anwendung der Equity-Methode. Ein Prüfungsgegenstand ist zudem
der Gesamtlagebericht, bei dem zu prüfen ist, ob der Bericht mit dem Gesamtabschluss und den Erkenntnissen
des Abschlussprüfers in Einklang steht. Die Angaben im Gesamtlagebericht dürfen dabei nicht eine falsche Vorstellung
von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Der Gesamtlagebericht
muss außerdem aussagekräftige Auskünfte zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde
bzw. ihrer wirtschaftlichen Entwicklung enthalten.
Die Prüfung von Zwischenabschlüssen, sofern diese von einzelnen gemeindlichen Betrieben aufzustellen sind,
gehört ebenfalls zur Gesamtabschlussprüfung. Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage
der Gemeinde zum Abschlussstichtag gezeigt und die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt
werden, als ob sie eine einzige Einheit (Gesamtheit) darstellt. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen gemeindliche
Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, einen Zwischenabschluss aufstellen, um
in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen zu werden. Mit einem Zwischenabschluss wird die für die
Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss notwendige zeitliche Übereinstimmung der Geschäftsjahre
mit den anderen Betrieben geschaffen.
6.2.4.2 Die Prüfung des Verzichts auf einen Gesamtabschluss
Bei einzelnen Gemeinden können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu
führen, dass für die Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt
liegt z. B. vor, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste
Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen
der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor.
Die Prüfung der Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses gehört daher auch zu den Prüfungsaufgaben der örtlichen
Rechnungsprüfung im Rahmen ihrer Gesamtabschlussprüfung. In solchen Prüfungen ist zu berücksichtigen,
dass keine gesonderte Ausnahmeregelung für die Gemeinde besteht, nach der sie generell auf die Aufstellung
eines gemeindlichen Gesamtabschlusses verzichten kann bzw. von der Aufstellungspflicht befreit ist (vgl. § 116
GO NRW). Im zu prüfenden örtlichen Einzelfall sind daher die besonderen örtlichen Gegebenheiten zu betrachten
und zu bewerten, um die von der Gemeinde getroffene Verzichtsentscheidung zutreffend beurteilen zu können.
6.3 Der Verweis auf § 101 Absatz 3 bis 7 GO NRW
Die Pflicht des Abschlussprüfers, einen Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung abzugeben,
wird durch den Verweis auf die Vorschriften des § 101 Absatz 3 bis 7 GO NRW ausdrücklich klargestellt. Ein
Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine Versagung ist wegen des erweiterten Prüfungsgegenstandes
und Prüfungsumfanges im Rahmen der Abschlussprüfungen sowie wegen der gewachsenen Bedeutung des
gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde im Gefüge des gemeindlichen
Haushaltsrechts geboten.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat dabei im Rahmen seiner Tätigkeit das Prüfungsergebnis in einem eigenen
Bestätigungsvermerk zusammenzufassen, auch wenn mehrere Beteiligte an einer Abschlussprüfung mitgewirkt
haben (vgl. § 101 Absatz 3 GO NRW). In solchen Fällen kann der Rechnungsprüfungsausschuss auf den Bestä-
GEMEINDEORDNUNG 1052

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§ 103 GO NRW
tigungsvermerken aufbauen, den die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer im Rahmen
ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden Beurteilung abzugeben haben.
Sofern sich die örtliche Rechnungsprüfung eines Dritten nach § 103 Absatz 5 GO NRW bedient, muss der von
dem Dritten vorzulegende Prüfungsbericht in einem der Prüfungsaufgabe entsprechenden Bestätigungsvermerk
zusammengefasst und unter Angabe des Datums unterzeichnet sein. Die örtliche Rechnungsprüfung muss dann
eine Beurteilung vornehmen und entscheiden, ob das Prüfungsergebnis übernommen werden kann. Sie muss
keine nochmalige Prüfung durchführen, aber ihr Prüfungsergebnis in einem eigenen Bestätigungsvermerk zusammenfassen.
Eine solche Überprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung muss aber aus ihrem Bestätigungsvermerk ersichtlich
sein. Dabei muss auch angegeben werden, ob und ggf. welcher Dritte mit der Durchführung der Jahresabschlussprüfung
beauftragt worden ist und zu welchem Ergebnis diese Prüfung geführt hat. Die örtliche Rechnungsprüfung
kann dabei aufgrund ihrer Prüfung auch einen eigenständigen Bestätigungsvermerk erstellen. Sie
kann aber auch den Bestätigungsvermerk des Dritten vollständig übernehmen. Sie muss diese Sachlage dann
aber durch eine entsprechende Ergänzung klarstellen.
Weitere Ergänzungen sind möglich, wenn durch die zusätzlichen Bemerkungen das Prüfungsergebnis nachvollziehbarer
wird. Der „abschließende“ Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung ist mit dem Prüfungsbericht
zu verbinden und dem Rechnungsprüfungsausschuss zur weiteren Prüfung vorzulegen. Bedient sich der
Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung, ist es ausreichend, wenn gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss
die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung den Bestätigungsvermerk mit Angabe des
Datums unterzeichnet.
7. Zu Absatz 7 (Unabhängigkeit des Dritten als Prüfer):
7.1 Zu Satz 1 (Ausschlussgründe):
7.1.1 Die Inhalte der Vorschrift
Die haushaltsrechtliche Regelung dient dazu, die Unabhängigkeit der verantwortlich zeichnenden Prüfer für den
gemeindlichen Jahresabschluss zu gewährleisten und typische Interessenkonflikte im Zusammenhang mit der
von ihnen vorzunehmenden Prüfungstätigkeit auszuschließen. Dabei gilt es, das Bestehen der Unabhängigkeit
objektiv aus der Sicht eines sachkundigen Dritten zu beurteilen. Ein Prüfer ist deshalb grundsätzlich von der örtlichen
Abschlussprüfung ausgeschlossen, wenn Gründe vorliegen, nach denen die Besorgnis der Befangenheit
besteht, z. B. insbesondere Beziehungen zur Gemeinde in geschäftlicher, finanzieller oder persönlicher Art. Für
einen Dritten als Wirtschaftsprüfer sind z. B. hinsichtlich seiner Rechte und Pflichten auch die Vorschriften der §§
43, 44 und 49 WPO nicht unbeachtlich.
Bei einer Verwirklichung der in der Vorschrift aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für die betreffende
Person ein Verbot, an einer gemeindlichen Abschlussprüfung mitzuwirken. Mit der Vorschrift soll daher erreicht
werden, dass der Abschlussprüfer sein Urteil frei von unsachgemäßen Erwägungen bildet. Es soll z. B. auch die
unbefangene Urteilsfähigkeit des Prüfers nicht durch finanzielle Interessen beeinträchtigt werden. Durch diese
Vorgaben sind i.d.R. die Abschlussprüfer betroffen, die den abzugebenden Bestätigungsvermerk verantwortlich
zu unterzeichnen haben (vgl. (vgl. § 101 Absatz 3 bis 5 GO NRW).
Als persönliche Ausschließungsgründe bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde können auch weitere Gegebenheiten
bestehen, die nicht ausdrücklich in der Vorschrift aufgeführt worden sind. Als persönliche Ausschließungsgründe
bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde können auch weitere Gegebenheiten bestehen, die
nicht ausdrücklich in der Vorschrift aufgeführt worden sind. Dazu gehören insbesondere Tätigkeiten des Dritten,
GEMEINDEORDNUNG 1053

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§ 103 GO NRW
deren Ergebnisse zum Gegenstand der Abschlussprüfung gemacht werden können oder sich wesentlich auf die
Abschlussprüfung auswirken können, z. B. bewertungsrelevante Leistungen, die Ansätze von Vermögensgegenständen
und gemeindlichen Verpflichtungen zu bestimmen. Derartige Leistungen gelten als nicht zulässig, sofern
der Dritte als Abschlussprüfer für die Gemeinde tätig ist, für die er zuvor Bewertungsleistungen erbracht hat.
Für die Prüfung, ob und in welchem Umfang ein Ausschluss bzw. ein Hinderungsgrund bei einem Prüfer bestehen
könnte, können auch andere Prüfungsvorgaben herangezogen werden, z. B. die Gründe, aufgrund derer
Abschlussprüfer bei Unternehmen von öffentlichen Interesse ausgeschlossen sind (vgl. § 319a HGB). Die Besonderheiten
der gemeindlichen Verhältnisse werden insbesondere jedoch durch die in der Vorschrift genannten
Ausschlussgründe umgesetzt (vgl. Abbildung).
Ein Dritter darf z.B. kein Prüfer sein,
- als Mitglied des Rates der Gemeinde;
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers
- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers;
- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters;
- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche);
- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des
Jahresabschlusses mitgewirkt hat;
- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde
erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat;
- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den
gemeindlichen Jahresabschluss auswirken;
- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen
der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen).
Abbildung 209 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“
Von der Gemeinde ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass das Verbot, als Prüfer nicht Mitglied
des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung
oder seines Stellvertreters sein zu dürfen, nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch
bei denjenigen Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz
verbunden sind.
Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz
- LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung getragen. Die Vorgabe
steht zudem mit § 31 Absatz 5 GO NRW in Verbindung, denn durch diese Vorschrift wird bestimmt, welche verwandtschaftlichen
Verhältnisse unter dem Begriff „Angehöriger“ im Sinne der Gemeindeordnung zu subsumieren
sind. Das Verbot soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von vornherein
ausschließen und die persönliche Unabhängigkeit des Dritten als Prüfer gewährleisten.
GEMEINDEORDNUNG 1054

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§ 103 GO NRW
Durch eine Selbstkontrolle des Prüfers soll außerdem gesichert werden, dass Sachverhalte nicht von denselben
Personen geprüft werden, die selbst unmittelbar an der Entstehung beteiligt waren. Es bietet sich deshalb an, vor
der Auftragsvergabe an einen Dritten als Prüfer, spätestens aber vor Beginn der Prüfungsarbeiten, von einem
Dritten als Abschlussprüfer ggf. eine Unabhängigkeitserklärung zu verlangen und dafür auch entsprechende
vertragliche Vereinbarungen zu treffen. Im Rahmen der Beauftragung des Dritten als Prüfer sind sämtliche damit
in Zusammenhang stehende Verwaltungsvorgänge zu dokumentieren.
7.1.2 Das Selbstprüfungsverbot für Prüfer
Die Zurückhaltung der verantwortlich zeichnenden Prüfer ist notwendig, um ihre Unabhängigkeit im Rahmen von
Abschlussprüfungen zu wahren und sie nicht zu Prüfern für eigene Sachentscheidungen zu machen. Die Prüfer
sollen deshalb z. B. nicht ein Mitglied von Entscheidungsgremien sein, in denen die Bewertungs- und Bilanzierungsmethoden
für den gemeindlichen Jahresabschluss festgelegt werden. Sie sollen aber auch im Rahmen ihrer
beratenden Begleitung der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Entscheidungsvorlagen
erarbeiten oder diese Unterlagen mit unterzeichnen. Ob eine Tätigkeit des Prüfers über eine Prüfungstätigkeit
hinausgeht und und zu einem Selbstprüfungsverbot führt, kann nur im örtlichen Einzelfall beurteilt werden. Unter
der Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten kann sich dabei ergeben, dass Tätigkeit eines Prüfers nicht
nur von untergeordneter Bedeutung sind.
Der Prüfer soll daher die Maßnahmen zur Prüfung seiner Unabhängigkeit für die Dauer der Abschlussprüfung und
die seine Unabhängigkeit gefährdenden Umstände sowie die von ihm ergriffenen Schutzmaßnahmen ausreichend
dokumentieren und dazu im von ihm zu erstellenden Prüfungsbericht entsprechende Angaben machen. Er
braucht dabei jedoch nicht die von ihm durchgeführten Maßnahmen im Einzelnen anzugeben. Es ist vielmehr als
ausreichend anzusehen, wenn der Prüfer im Prüfungsbericht bestätigt, dass er die auf seine Unabhängigkeit
anwendbaren Regelungen beachtet hat. Außerdem sollte bei einem Wechsel eines Dritten als Abschlussprüfer
der bisherige Abschlussprüfer dem neuen Abschlussprüfer über die Durchführung der bisherigen Abschlussprüfungen
sowie über das Ergebnis der bisherigen Prüfungen informieren.
Eine Einschränkung der Unabhängigkeit bzw. ein Selbstprüfungsverbot kann sich auch im Rahmen der Durchführung
der Prüfung ergeben. Entsprechend den Vorgaben der Vorschrift bedarf es deshalb eines regelmäßigen
Austausches der verantwortlich zeichnenden Prüfer. Dritte als Prüfer dürfen deshalb auch mehrmals beauftragt
oder längerfristig beschäftigt werden, solange keine sonstigen Ausschlussgründe bestehen. Beim gemeindlichen
Gesamtabschluss kann ggf. ein Selbstprüfungsverbot für den verantwortlichen Prüfer auch dadurch entstehen,
dass der Prüfer mit der Durchführung der Abschlussprüfung von bedeutenden gemeindlichen Betrieben beauftragt
ist, die im Gesamtabschluss von der Gemeinde voll zu konsolidieren sind.
Das Selbstprüfungsverbot gilt aber auch für die Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, wenn diese Prüfer im Wege
der Beauftragung die Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung erledigen, z. B. die Prüfung des gemeindlichen
Jahresabschlusses (vgl. § 105 Absatz 8 GO NRW). In solchen Fällen ist eine Mitwirkung des Prüfers
bei der überörtlichen Prüfung des gleichen Prüfungsgegenstandes dann nicht mehr zulässig (vgl. § 105 Absatz 8
GO NRW). Vergleichbare Sachlagen können sich auch aus der möglichen Beratungstätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt
gegenüber der zu prüfenden Gemeinde ergeben.
7.1.3 Die Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern
Das Selbstprüfungsverbot als Unabhängigkeitsverständnis wirkt sich auch auf die Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern
aus, z. B. bei Bürogemeinschaften, Kooperationen und Netzwerken, wenn ein Prüfer auf das Ergebnis
der durchzuführenden Abschlussprüfung einen entsprechenden Einfluss nehmen kann. Bei einem solchen
Sachverhalt ist immer die Frage zu klären, ob ein sachverständiger Dritter das Vorliegen der Besorgnis der Be-
GEMEINDEORDNUNG 1055

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§ 103 GO NRW
fangenheit als objektiv gegeben ansehen wird. Für jeden Prüfer besteht deshalb eine Nachweis- und Dokumentationspflicht,
dass im Rahmen seines Prüfungsauftrages das Besorgnis der Befangenheit nicht besteht.
Bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, die Wirtschaftsprüfern die Möglichkeit bieten, sich zur Berufsausübung
zusammenzuschließen (vgl. 5. Abschnitt der Wirtschaftsprüferordnung), ist u.a. darauf abzustellen, ob die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft,
die von einem verantwortlichen Wirtschaftsprüfer geführt werden muss, selbst beauftragt
wird oder nur ein bestimmter Wirtschaftsprüfer dieser Gesellschaft tätig werden soll (vgl. § 319 Absatz 4
HGB). Dabei ist zu beachten, wer nach Abschluss der Prüfung den Bestätigungsvermerk als verantwortlicher
Prüfer zu unterzeichnen hat. Sofern dafür ein Wirtschaftsprüfer vorgesehenen ist, der gesetzlicher Vertreter der
Wirtschaftsprüfungsgesellschaft oder einer ihrer Gesellschafter ist, kann sich ggf. ein Selbstprüfungsverbot für die
Gesellschaft insgesamt ergeben.
Bei Netzwerken ist darauf abzustellen, ob die Personen bei ihrer Berufsausübung zur Verfolgung gemeinsamer
wirtschaftlicher Interessen für eine gewisse Dauer zusammenwirken (vgl. § 319b Absatz 1 Satz 3 HGB). Für diese
Personen sollen vergleichbare Ausschlussgründe dann zum Tragen kommen, wenn das Netzwerkmitglied auf
das Ergebnis der Abschlussprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses Einfluss nehmen kann. Die Netzwerkmitglieder
sollen von der Durchführung einer Abschlussprüfung absehen, wenn zwischen ihnen oder ihrem
Netzwerk und der Gemeinde unmittelbar oder mittelbar eine finanzielle oder geschäftliche Beziehung oder eine
sonstige Verbindung besteht, wozu auch die Erbringung zusätzlicher Leistungen zählt. Ein Selbstprüfungsverbot
kann aber auch für Prüfer entstehen, die in sonstigen Kooperationen zusammenwirken, wenn im Einzelfall die
grundlegenden Kriterien tatsächlich und bezogen auf den Abschlussprüfer erfüllt sind.
7.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 104 Absatz 4 GO NRW)
Die Prüfer dürfen nicht an der Führung der Bücher der Gemeinde oder an der Aufstellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde mitgewirkt haben, wenn diese mit einer Abschlussprüfung
beauftragt werden sollen (vgl. § 104 Absatz 4 GO NRW). Durch die Vorschrift wird daher ausdrücklich
eine Verbindung zwischen den gesetzlichen Prüfungsaufgaben und der Stellung der Abschlussprüfer
bzw. ihrer Unabhängigkeit hergestellt. Sie dient daher dazu, eine Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern der
örtlichen Rechnungsprüfung zu vermeiden.
Die Besorgnis der Befangenheit des Prüfers und daher eine Unvereinbarkeit seiner Prüfungstätigkeit mit der
sonstigen Tätigkeit entsteht in den Fällen, in denen der Prüfer einen Sachverhalt zu beurteilen hat, an dessen
Entstehung er selbst mitgewirkt hat und seine Beteiligung dabei von Bedeutung ist. Davon abzugrenzen ist die
allgemeine Beratung, wenn diese eine Entscheidungshilfe für die Gemeinde darstellt und nicht die mögliche Prüfungstätigkeit
des Beraters berührt. Der Gemeinde als zu beratende Stelle muss außerdem die Entscheidung in
der Sache vorbehalten bleiben.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 1056

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§ 104 GO NRW
§ 104
Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
(1) 1 Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm
unmittelbar unterstellt. 2 Sie ist von fachlichen Weisungen frei.
(2) 1 Der Rat bestellt die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung und die Prüfer und beruft sie ab. 2 Die Leitung
und die Prüfer können nicht Mitglieder des Rates sein und dürfen eine andere Stellung in der Gemeinde nur innehaben,
wenn dies mit ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist. 3 Sie dürfen nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln.
(3) Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung darf nicht Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder
des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters sein.
(4) Für die Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 dürfen die Prüfer nicht an der Führung der Bücher oder an
der Aufstellung des Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses mitgewirkt haben.
Erläuterungen zu § 104:
I. Allgemeines
1. Die örtliche Rechnungsprüfung als Organisationseinheit
Bei den kreisfreien Städten, den Großen und den Mittleren kreisangehörigen Städten stellt die örtliche Rechnungsprüfung
regelmäßig eine eigenständige Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung dar.
Diese Städte haben aufgrund gesetzlicher Vorgaben eine örtliche Rechnungsprüfung zur Eigenkontrolle einzurichten
(vgl. § 102 Absatz 1 Satz 1 GO NRW). Die übrigen Gemeinden sollen eine örtliche Rechnungsprüfung
einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht und die Kosten dafür in einem angemessenen Verhältnis
zum voraussichtlichen Nutzen stehen.
Der Gesetzgeber hat den Gemeinden ausdrücklich die erforderliche Kompetenz für eine eigene Prüfungsinstanz
eingeräumt. Er hat die Gemeinden als geeignet angesehen, dass sie die ihnen zugewiesenen Prüfungsaufgaben
mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung erfüllen können. Die Gemeinden haben dabei auch
den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte grundsätzlich sicherzustellen. Sie können zudem die gebotene
Unabhängigkeit ihrer eigenen Prüfungsinstanz als ratsunmittelbare Stelle gewährleisten.
Innerhalb der gemeindlichen Verwaltung nimmt deshalb die örtliche Rechnungsprüfung als Organisationseinheit
eine Sonderstellung ein, denn sie ist frei von fachlichen Weisungen. Die örtliche Rechnungsprüfung ist zudem
dem Rat der Gemeinde gegenüber unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar
unterstellt. Solche sachlichen Gegebenheiten sollen dazu beitragen, die Unabhängigkeit der Prüfer zu sichern. Es
soll möglichst jegliche Einflussnahme der zu prüfenden Stellen ausgeschlossen und eine objektive und effektive
Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung gewährleistet werden.
2. Die Unabhängigkeit der Prüfer
2.1 Die Inhalte der Unabhängigkeit
Für die Anerkennung und Akzeptanz der Prüfungsergebnisse der der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Rat
der Gemeinde und die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses und des
GEMEINDEORDNUNG 1057

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§ 104 GO NRW
Gesamtabschlusses ist die Unabhängigkeit der Prüfer von grundlegender Bedeutung. Dieser persönliche Status
erhöht für die genannten Adressaten den Wert der durch die Abschlüsse gegebenen Informationen. Sie möchten
davon ausgehen, dass bei geprüften Abschlüssen der Gemeinde auch eine formelle und materielle Richtigkeit der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft besteht. Durch den Unabhängigkeitsstatus soll aber auch eine gewisse Sicherheit
dafür bestehen, dass ein geprüfter Abschluss tatsächlich ein den örtlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermittelt.
Diesen Zielen und Zwecken dient auch die unmittelbare Anbindung der örtlichen Rechnungsprüfung an den Rat
der Gemeinde. Ebenso steht die gesetzliche Festlegung, dass die örtliche Rechnungsprüfung von fachlichen
Weisungen frei ist, mit den Zielen und Zwecken in Einklang. Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung müssen
daher im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit grundsätzlich Interessenkonflikte vermeiden. Sie sollten über die für eine
Prüfungstätigkeit bei der Gemeinde notwendige Kompetenz verfügen und eine kritische Grundhaltung zur Geschäftstätigkeit
der Gemeinde einnehmen, um ihre Prüfungsaufgaben ordnungsgemäß erfüllen zu können.
Diese allgemein angemessene „prüferische Haltung“ bei den Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung erfordert
von ihnen, kritisch örtliche Sachverhalte zu hinterfragen und haushaltswirtschaftliche Unterlagen zu beurteilen.
Sie sollten auf besondere Umstände und Gegebenheiten achten oder darauf aufmerksam werden, aufgrund dessen
eine wesentlich falsche Darstellung in einem gemeindlichen Abschluss entstehen kann, z. B. das zu vermittelnde
Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Die Prüfer sollen wegen ihrer Unabhängigkeit möglichst
auch nicht zur Erbringung prüfungsfremder Leistungen verpflichtet werden. Zu den Leistungen, die zu einem
Interessenkonflikt bei den Prüfern führen können, sind z. B. folgende Leistungen zu zählen (vgl. Abbildung).
Prüfungsfremde Leistungen
- Mitwirkung in der Finanzbuchhaltung bei Buchungen und Abschlüssen.
- Tätigkeiten bei IT-Vorhaben in der Finanzbuchhaltung.
- Tätigkeiten in Bilanzierungs- und Bewertungsangelegenheiten.
- Tätigkeiten als Sachverständiger ohne Verbindung zu einem Prüfungsauftrag.
- Tätigkeiten in personellen Angelegenheiten.
- Erarbeitung und Umsetzung von Kontrollsystemen.
- Tätigkeiten in der Beratung von Anlagegeschäften.
Abbildung 208 „Prüfungsfremde Leistungen“
Der besondere Status der örtlichen Rechnungsprüfung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung beinhaltet aber
auch sachbezogene Anforderungen an die Qualität der Prüfungsleistungen. Die Erwartung besteht dabei nicht
nur für den Einzelfall, sondern für die gesamte Prüfungstätigkeit. Sie erstreckt sich zudem nicht auf einen einzelnen
Abschluss, sondern soll grundsätzlich von „unbegrenzter“ Dauer sein. Es bedarf wie bei der gemeindlichen
Aufgabenerledigung auch bei den Prüfungstätigkeiten einer regelmäßigen Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle.
Das Bestehen der Unabhängigkeit ist dabei objektiv aus der Sicht eines sachkundigen Dritten zu beurteilen.
GEMEINDEORDNUNG 1058

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§ 104 GO NRW
Die Gemeinde hat dafür ihre Kontrollfunktionen in Abhängigkeit von den örtlichen Verhältnissen eigenverantwortlich
und bedarfsgerecht ausgestaltet und durchzuführen. Die örtliche Qualitätssicherung kann dann dazu beitragen,
die Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung zu wahren, ihre Unparteilichkeit zu erhalten und ein
Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern zu vermeiden. In die örtliche Kontrolle ist dabei auch die haushaltsrechtliche
Regelung einzubeziehen, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger des
Bürgermeisters, des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters
sein darf. Die weitere Festlegung, dass ein Dritter nicht Prüfer sein darf, wenn bestimmte persönliche Ausschließungsgründe
vorliegen, ist ebenfalls zu beachten (vgl. § 103 Absatz 7 GO NRW).
Die Gemeinde muss zudem berücksichtigen, dass die Unabhängigkeit der Prüfer auch aus ihrem privaten Bereich
heraus gefährdet sein kann. Eine Befangenheit bei den Prüfern kann entstehen, wenn diese z. B. auch
freiberuflich tätig sind und dabei Aufträge annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich berühren. Zur
örtlichen Sicherung der Unabhängigkeit der Prüfer kann es deshalb je nach vorliegenden Kenntnissen gehören,
vor dem Beginn der Erledigung einer Prüfungsaufgabe eine Unabhängigkeitserklärung vom beauftragten Prüfer
zu verlangen. Es gehört aber auch dazu, im Rahmen der örtlichen Qualitätskontrollen auch den aktuellen Stand
solcher Erklärungen nachzuhalten.
2.2 Der Bürgermeister und die Prüfer
Der Bürgermeister ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung
(vgl. § 62 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). In diesem Rahmen gehört in organisatorischer Hinsicht auch die
örtliche Rechnungsprüfung. Die Stellung des Bürgermeisters im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung ist
jedoch auf die Tätigkeit des Dienstvorgesetzten beschränkt. Er kann aus seiner Stellung heraus aber der örtlichen
Rechnungsprüfung auch eigene Prüfaufträge erteilen (vgl. § 103 Absatz 3 GO NRW).
Das Geschäftsverteilungsrecht des Bürgermeisters bei der örtlichen Rechnungsprüfung ist zudem dadurch eingeschränkt,
dass die Bestellung und Abberufung der Leitung sowie der Prüferinnen und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
durch den Rat der Gemeinde vorgenommen werden muss. Bei der Bestellung der Prüferinnen und
Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung bietet sich gleichwohl eine örtliche Abstimmung zwischen dem Rat der
Gemeinde und dem Bürgermeister an. Sie ist insbesondere auch sachlich sinnvoll, wenn Beschäftigte der gemeindlichen
Verwaltung eine Prüfungstätigkeit im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung übernehmen sollen.
Als Bedienstete der Gemeinde müssen die Leitung sowie der Prüferinnen und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
die für ihren Arbeitsbereich erforderlichen fachlichen und persönlichen Voraussetzungen erfüllen. Diese
Anforderung dient dazu, eine zutreffende und unparteiisch vorzunehmende Prüfung innerhalb der gemeindlichen
Verwaltung zu gewährleisten (vgl. § 74 Absatz 1 GO NRW) und die Qualität und Ordnungsmäßigkeit der Prüfung
zu sichern. Die Verantwortlichkeit für die Durchführung der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung und die
Koordination des Einsatzes der Prüferinnen und Prüfer sowie die Überwachung und Kontrolle obliegt dabei der
Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung.
Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung muss nicht - wie in anderen Ländern - den Status eines Beamten
innehaben. Sie kann jedoch nicht wie andere Fachbereichs- oder Amtsleitungen allein in der Verantwortung des
Bürgermeisters auf andere Dienstposten umgesetzt werden. Der Bürgermeister muss dazu dem Rat einen Vorschlag
machen, denn der Rat bestellt die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung oder beruft sie ab. Für die
Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung bestehen die besonderen Anforderungen, dass diese nicht Angehöriger
des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters
sein darf.
GEMEINDEORDNUNG 1059

II. Erläuterungen im Einzelnen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 104 GO NRW
1. Zu Absatz 1 (Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung):
1.1 Zu Satz 1 (Verantwortlichkeiten gegenüber dem Rat):
1.1.1 Die unmittelbaren Verantwortlichkeiten
Nach der Vorschrift ist die örtliche Rechnungsprüfung dem Rat unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen
Tätigkeit unmittelbar unterstellt. Diese gesetzlichen Festlegungen sind sachlich erforderlich, denn im gemeindlichen
Bereich besteht keine Gewaltenteilung wie auf der staatlichen Ebene. Die Gemeinde wird insgesamt
der Exekutive zugerechnet, sodass sowohl der Rat der Gemeinde als auch die gemeindliche Verwaltung gleichermaßen
diesem Bereich angehören. Es ist deshalb sachgerecht, die örtliche Rechnungsprüfung organisatorisch
in die Gemeindeverwaltung einzugliedern und ihr aber wegen der Prüfung der gemeindlichen Verwaltungsaufgaben
eine Sonderstellung zu geben.
Die Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung in der gemeindlichen Verwaltung ist jedoch nicht so ausgeprägt
und weitgehend, dass daraus eine den staatlichen Prüfungsstellen vergleichbare Eigenständigkeit abgeleitet
werden kann. Es soll aber die notwendige Unabhängigkeit für die örtliche Prüfungstätigkeit gesichert werden.
Die Vorschrift verdeutlicht diesen Sachverhalt. Sie weist ausdrücklich die unmittelbare Verantwortlichkeit der
örtlichen Rechnungsprüfung gegenüber dem Rat aus. Diese gemeindliche Sachlage bedingt, dass der Rat der
Gemeinde über die Ausstattung der örtlichen Rechnungsprüfung in Form von Personal und Sachmitteln eigenverantwortlich
zu entscheiden hat. Er muss dabei deren Funktionsfähigkeit im Sinne der gesetzlichen Vorgaben
berücksichtigen sowie auch im eigenen Interesse sichern.
Auf eine Einbindung des Bürgermeisters wird dabei verzichtet. Die gesetzliche Zuordnung zum Rat der Gemeinde
eröffnet auch nicht das Recht für den Bürgermeister, sachliche Anordnungen zu treffen. Es ist dabei nur seine
Aufgabe als Dienstvorgesetzten zu prüfen, ob die örtliche Rechnungsprüfung ihre Pflicht erfüllt. In den Fällen, in
denen dieser Pflicht nicht zeitnah genug nachgekommen wird, kann er eingreifen. Er kann in Ausnahmefällen
auch dem Rat die Abberufung der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung vorschlagen. Die organisatorische
Einordnung der örtlichen Rechnungsprüfung in die gemeindliche Verwaltung ermöglicht dieses Handeln.
1.1.2 Die Verantwortlichkeiten und die Einschaltung Dritter
Die Vorschriften über die Ausgestaltung und Ausübung der örtlichen Rechnungsprüfung durch die Gemeinde
stehen einer Erledigung von örtlichen Prüfungsaufgaben durch Dritte nicht entgegen. Als private Dritte gelten
dabei z. B. Wirtschaftsprüfer oder auch die örtliche Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde, die von der
Gemeinde beauftragt werden können (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW). Die Gemeinde behält dabei die Gesamtverantwortung
für die örtliche Prüfung und ist im Rahmen ihrer Aufgaben für die ordnungsgemäße Erledigung der
Prüfung verantwortlich. Sie darf sich aus dieser Verantwortung nicht selbst entlassen.
Eine Gemeinde bzw. die örtliche Rechnungsprüfung, die Prüfungsaufgaben durch private Dritte erledigen lässt,
muss z. B. die Prüfungsergebnisse des beauftragten Dritten anerkennen. Sie muss die Ergebnisse auch hinsichtlich
einer Übernahme beurteilen, um einen eigenen Bestätigungsvermerk gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss
bzw. dem Rat abgeben zu können. Diese Verpflichtung besteht für die Gemeinde auch bei einer Zusammenarbeit
oder Beauftragung mit der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde als Prüfinstanz.
In solchen Fällen kann die Prüfinstanz nicht unmittelbar dem Rat der auftraggebenden Gemeinde gegenüber
verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt sein (vgl. § 104 Absatz 1 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 1060

1.2 Zu Satz 2 (Fachliche Weisungsfreiheit):
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§ 104 GO NRW
Durch die ausdrückliche Regelung in der Vorschrift, dass die örtliche Rechnungsprüfung frei von fachlichen Weisungen
ist, soll neben der persönlichen Unabhängigkeit der Prüfer auch die sachliche Unabhängigkeit der örtlichen
Rechnungsprüfung gewährleistet werden. Sie stellt daher ein Eingriffsverbot in die Prüfungstätigkeit aus
fachlichen Gesichtspunkten dar. Die Regelung soll bei der Gemeinde eine sachlich geeignete und effektive Prüfung
durch den Ausschluss der fachlichen Einflussnahme der zu prüfenden Stellen ermöglichen.
Die fachliche Weisungsfreiheit wird in gesetzlicher Hinsicht nicht der Leitung und den Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung
persönlich gewährt. Sie bezieht sich vielmehr auf die örtliche Rechnungsprüfung als Organisationseinheit.
Dadurch werden auch die von ihr zu erledigenden Aufgaben, die Aufgabenübertragungen durch den
Rat der Gemeinde und die Aufträge des Bürgermeisters davon erfasst (vgl. § 103 Absatz 2 und 3 GO NRW).
Diese fachliche Weisungsfreiheit stärkt die Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung innerhalb der gemeindlichen
Verwaltung. Die sachliche Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei jedoch nicht so
weitgehend, dass daraus eine Eigenständigkeit abgeleitet werden kann, wie sie den staatlichen Prüfungsstellen
zusteht.
Die organisatorische Eingliederung der örtlichen Rechnungsprüfung in die gemeindliche Verwaltung bringt vielmehr
auch Abhängigkeiten vom Bürgermeister als Verantwortlichen für die gemeindliche Verwaltung mit sich, z.
B. durch seine Befugnisse als Dienstvorgesetzter auch für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung.
Gleichwohl steht der örtlichen Rechnungsprüfung ein umfassendes Prüfungs- und Informationsrecht innerhalb
der gemeindlichen Verwaltung zu. Das Ermessen der Prüfer bei der Wahl der Prüfungsmethoden und der
Prüfungstiefe ist zudem relativ groß. Die Rechte und das Ermessen der Prüfer sind dabei jeweils im Rahmen der
örtlichen Prüfungstätigkeit, abhängig von den zu prüfenden Sachverhalten und den örtlich vorliegenden Bedingungen,
auszugestalten und ggf. in einer Prüfungsordnung festzulegen.
2. Zu Absatz 2 (Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung):
2.1 Zu Satz 1 (Bestellung und Abberufung):
2.1.1 Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung
In der Gemeinde, in der nach den gesetzlichen Vorgaben des § 102 GO NRW eine örtliche Rechnungsprüfung
einzurichten ist, muss auch eine personelle Verantwortlichkeit in Form der Leitung dieser Prüfungsinstanz bestehen.
Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei vom Rat der Gemeinde zu bestellen. Ihm steht auch
das Recht der Abberufung der Leitung zu. Der Rat muss diese gesetzlichen Aufgaben selbst wahrnehmen. Er
kann die Bestellung und Abberufung nicht delegieren, denn diese Aufgaben gehören zu den nicht übertragbaren
Aufgaben des Rates (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe q GO NRW).
Aus der Verwendung des Begriffs „Leitung“ in der Vorschrift lässt sich dabei ableiten, dass vom Rat mindestens
ein Verantwortlicher für die örtliche Rechnungsprüfung zu bestellen ist. Dazu besteht keine Vorgabe hinsichtlich
des Geschlechts. Vielmehr konnte durch die Verwendung dieses Begriffes auf geschlechtsspezifische Bezeichnungen
verzichtet werden. Die Vorschrift enthält auch keine Vorgaben hinsichtlich des Beschäftigungsverhältnisses
der Leitung. Es ist dadurch nicht zwingend erforderlich, eine Person in einem beamtenrechtlichen Status mit
der Leitung zu beauftragen. Einem anderen qualifizierten Bewerber kann auch die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung
übertragen werden.
Die Vorschrift enthält außerdem keine Vorgabe zur Anstellungszeit der Leitung, sodass grundsätzlich von einer
Besetzung auf unbefristete Zeit auszugehen ist. Der Rat kann aber im Rahmen seiner Bestellung ggf. zeitliche
GEMEINDEORDNUNG 1061

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§ 104 GO NRW
Beschränkungen festlegen. Im Bedarfsfall sollte dazu jedoch ein gewichtiger Anlass bestehen, wenn im Rahmen
einer Bestellung der Leitung gleichzeitig eine Befristung oder eine Probezeit festgelegt wird. Die zeitliche Dimension
der Beauftragung einer verantwortlichen Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung liegt damit in der Verant-
wortung des Rates der Gemeinde. Die Bestellung sowie die Abberufung der Leitung sind zudem vom Rat der
Gemeinde mit einem Beschluss bei einfacher Mehrheit vorzunehmen, denn eine weitergehende Regelung wurde
dazu nicht getroffen.
Der Begriff „Leitung“ in der Vorschrift umfasst jedoch nicht die Stellvertretung der Leitung, da nach der Vorschrift
kein allgemeiner Vertreter für die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung vorgesehen und durch den Rat zu
bestellen ist. Eine solche Sachlage wurde z. B. für den Bürgermeister ausdrücklich bestimmt (vgl. § 68 Absatz 1
GO NRW). Eine Vertretung der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung soll daher nur für die Abwesenheit der
Leitung bestehen. Deren Bestellung ist daher als innerorganisatorische Maßnahme anzusehen, die durch die
Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung und nicht durch den Rat der Gemeinde vorzunehmen ist. Sofern jedoch
ein dringender örtlicher Bedarf für einen allgemeinen Vertreter der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung besteht,
hat der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Rechte die Möglichkeit, einen allgemeinen Vertreter der Leitung
der örtlichen Rechnungsprüfung zu bestellen und abzuberufen.
Die Aufgabe des Rates der Gemeinde, die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung zu bestellen, ist Ausdruck
seiner unmittelbaren haushaltswirtschaftlichen Verantwortung. Er muss in diesem Rahmen sicherstellen, dass
geeignete Prüfungsergebnisse für die Tätigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses entstehen. Der Ausschuss
hat die Ergebnisse zu beurteilen und festzulegen, wie der aus den Prüfungsergebnissen abzuleitende Bestätigungsvermerk
zu fassen ist. Der Rat hat in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, die Gesamtverantwortung
für die örtliche Prüfung bei der Gemeinde liegt. Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung muss daher bei
der Vergabe und Erledigung von Prüfungsaufgaben ggf. auch als Koordinator tätig sein. Sie muss für eine notwendige
Zusammenfassung von Prüfungsergebnissen Sorge tragen sowie ggf. auch einen Vorschlag für ein
Gesamturteil machen.
2.1.2 Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
In der Gemeinde, in der eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten ist, bedarf es neben der Leitung dieser
Prüfungsinstanz auch einer ausreichenden Anzahl an Prüfern. Nach der Vorschrift sind auch die Prüfer der örtlichen
Rechnungsprüfung vom Rat der Gemeinde zu bestellen. Ihm steht aber auch das Recht der Abberufung der
Prüfer zu. Der Rat muss diese gesetzliche Aufgabe selbst wahrnehmen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe q GO
NRW). Die Beschlüsse dazu sind vom Rat mit einfacher Mehrheit zu fassen, denn eine weitergehende Regelung
wurde nicht getroffen.
Die Pflicht des Rates, die Funktionsfähigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung auch im eigenen Interesse zu sichern
und darüber eigenverantwortlich zu entscheiden, bedingt dabei seine Zuständigkeit auch für die Bestellung
der Prüfer. Die Bestellung der notwendigen Zahl an Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung soll dabei sachgerecht
unter Berücksichtigung des örtlichen Bedarfs und sonstiger fachlicher Gesichtspunkte erfolgen. Der Rat hat
in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, inwieweit und in welchem Umfang ggf. Dritte mit Prüfungsaufgaben
der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden sollen (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW).
Die Vorschrift enthält jedoch keine besonderen Regelungen über die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen
für die Prüferinnen und Prüfer. Grundsätzlich müssen die Prüfer über eine für ihre Prüfungstätigkeit ausreichende
Sachkunde in Form von rechtlichen und fachlichen Kenntnissen verfügen sowie die gebotene Zuverlässigkeit
aufweisen. Diese Vorgaben bedeuten u.a., dass die Prüfer mit den zu prüfenden Sachverhalten, mit den
einschlägigen gesetzlichen und sonstigen Regelungen vertraut sein sollen oder sich damit vertraut machen müssen.
Sie sollten auch Kenntnisse über die Ausübung der Geschäftstätigkeit der Gemeinde im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung
und im sonstigen wirtschaftlichen Umfeld haben bzw. sich damit vertraut machen. Vor Ort muss
GEMEINDEORDNUNG 1062

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§ 104 GO NRW
dazu die Art und der Umfang sowie der Nachweis der Sachkunde und der Zuverlässigkeit festgelegt werden, um
eine ordnungsgemäße örtliche Rechnungsprüfung sicherzustellen.
2.2 Zu Satz 2 (Sicherung der persönlichen Unabhängigkeit):
Die Vorschrift sieht verschiedene Betätigungsbeschränkungen für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
einer Gemeinde vor. Insbesondere dürfen die Leitung und die Prüfer nicht Mitglieder des Rates der
Gemeinde sein. Sie dürfen eine andere Stellung in der Gemeinde auch nur innehaben, wenn diese Stellung mit
ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist. Durch diese gesetzlichen Vorgaben sollen mögliche Interessenkonflikte
ausgeschlossen und die persönliche Unabhängigkeit der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung
gewährleistet werden. In weiteren Vorschriften bestehende spezielle Einschränkungen sollen ebenfalls zur Sicherung
der persönlichen Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung beitragen.
In diesem Zusammenhang hat die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister deshalb zu prüfen, ob Beschäftigten
der örtlichen Rechnungsprüfung die Befugnis für die sachliche und rechnerische Feststellung erteilt werden kann,
um Geschäftsvorfälle abzuwickeln, die die örtliche Rechnungsprüfung betreffen. Aus solchen Geschäftsvorfällen
kann ein Zahlungsanspruch oder eine Zahlungsverpflichtung der Gemeinde entstehen, die auf ihren Grund und
ihre Höhe zu prüfen und sachlich und rechnerisch festzustellen sind (vgl. § 30 Absatz 2 Satz 1 GemHVO NRW).
Für die örtliche Entscheidung kann dabei hilfsweise die Regelung für Beschäftigte der gemeindlichen Finanzbuchhaltung
herangezogen werden. Diesen Beschäftigten darf die Befugnis zur sachlichen und rechnerischen
Feststellung den Beschäftigten nur übertragen werden, wenn und soweit der Sachverhalt nur von ihnen beurteilt
werden kann (vgl. § 30 Absatz 3 Satz 2 GemHVO NRW). Entsprechend kann auch eine Regelung für die Prüfer
der örtlichen Rechnungsprüfung getroffen werden, ohne die persönliche Unabhängigkeit zu gefährden.
Unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der persönlichen Unabhängigkeit hat der Rat der Gemeinde eigenverantwortlich
zu entscheiden, ob Beamte oder andere Beschäftigte mit den örtlichen Prüfungsaufgaben betraut
werden. Für die der örtlichen Rechnungsprüfung sowie für die Prüfer bestehen in diesem Sinne keine ausdrücklichen
dienstrechtlichen Vorgaben und Anforderungen. Es bestehen zudem auch keine speziellen Haftungsbestimmungen
für diesen Personenkreis. Sie haben aber bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit zu haften, soweit
sie z. B. Beamte sind (vgl. § 48 BeamStG). Die Gemeinde soll daher mit Dritten, die von der örtlichen Rechnungsprüfung
mit Prüfungsaufgaben entsprechend der Vorschrift des § 103 Absatz 5 GO NRW beauftragt werden,
die notwendigen Haftungsregelungen eigenverantwortlich vereinbaren.
2.3 Zu Satz 3 (Verbot der Zahlungsabwicklung):
Die Vorschrift enthält für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung die weitere Beschränkung,
dass diese nicht die Zahlungen der Gemeinde abwickeln dürfen. Diese ausdrückliche Vorgabe stellt einen Zusammenhang
mit der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nach § 93 GO NRW her und soll ebenfalls Interessenkonflikte
vermeiden. Sie stellt daher nicht nur eine Vorgabe für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen
Verwaltungsablaufs bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde dar. Vielmehr beinhaltet sie auch,
dass die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht über verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zulasten
der Gemeinde entscheiden sollen.
Das gesetzliche Verbot der Zahlungsabwicklung für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung ist
auch darin begründet, dass der örtlichen Rechnungsprüfung die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung
der Gemeinde obliegt (vgl. § 93 Absatz 4 i.V.m. § 103 Absatz 1 Nummer 5 GO NRW). Die Verbote gelten auch
dann, wenn einem Prüfer nicht gleichzeitig die Prüfung des betreffenden gemeindlichen Geschäftsvorfalls oder
die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung obliegt. Die Gemeinde soll durch entsprechende örtliche
Regelungen die Einhaltung dieser Verbote gewährleisten und eine entsprechende Überwachung vornehmen.
GEMEINDEORDNUNG 1063

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§ 104 GO NRW
3. Zu Absatz 3 (Verwandtschaftsverbote für die Leitung):
Zur Sicherung der Unabhängigkeit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung gehört, dass einer Einflussnahme
oder einer Beeinträchtigung der Prüfung aus dem persönlichen Umfeld der Leitung unmittelbar entgegen gewirkt
wird. Die Vorschrift sieht daher vor, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger des Bürgermeisters,
des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters
sein darf. Eine enge persönliche Beziehung zu diesem Personenkreis gemeindlicher Beschäftigter ist vom Landesgesetzgeber
als eine Gefährdung bei der Unabhängigkeit der Leitung eingestuft und für nicht vertretbar angesehen
worden. Der Rat der Gemeinde hat diese dienstrechtlichen Vorgaben bei der Bestellung der Leitung der
örtlichen Rechnungsprüfung zu beachten.
Im Rahmen der Bestellung ist aber auch zu berücksichtigen, dass das Verwandtschaftsverbot nicht nur bei einer
Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch bei denjenigen Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft
nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind. Diese Erweiterung trägt damit den Regelungen
des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz - LPartG) vom 16.
Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung.
Das gesetzliche Verbot soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von
vornherein ausschließen und die persönliche Unabhängigkeit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung dauerhaft
gewährleisten. Es steht zudem mit der Vorschrift des § 31 Absatz 5 GO NRW in Verbindung, denn dort wird
im Sinne der Gemeindeordnung bestimmt, welche verwandtschaftlichen Verhältnisse unter dem Begriff „Angehöriger“
zu subsumieren sind.
4. Zu Absatz 4 (Mitwirkungsverbot für die Prüfer):
4.1 Allgemeine Grundlagen
Die Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung soll auch durch besondere Mitwirkungsverbote
geschützt werden. Die Vorschrift sieht deshalb ausdrücklich vor, dass die Prüfer nicht an der Prüfung des Jahresabschlusses
der Gemeinde und bestimmter Sondervermögen sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde
beteiligt sein dürfen, wenn sie an der Führung der Bücher oder an der Aufstellung des zu prüfenden Abschlusses
mitgewirkt haben.
Die Besorgnis der Befangenheit und eine Unvereinbarkeit der Prüfungstätigkeit mit der sonstigen Tätigkeit des
Prüfers entstehen grundsätzlich in den Fällen, in denen der Prüfer einen Sachverhalt zu beurteilen hat, an dessen
Entstehung er selbst mitgewirkt hat und seine Beteiligung daran von verantwortlicher Bedeutung ist. Ein solcher
Ausschluss von der Prüfungstätigkeit ist auch in der Privatwirtschaft sowie im internationalen Bereich üblich. Von
solchen Sachverhalten ist jedoch die zulässige Beratung abzugrenzen. Diese Tätigkeit stellt eine Entscheidungshilfe
für die Gemeinde dar und berührt nicht die Prüfungstätigkeit. Diese Einordnung gilt jedoch nur, solange der
Gemeinde als zu beratende Stelle die Entscheidung in der Sache vorbehalten bleibt.
4.2 Das Selbstprüfungsverbot
Die Zurückhaltung der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung ist notwendig, um ihre Unabhängigkeit zu wahren
und sie nicht zu Prüfern für eigene Sachentscheidungen zu machen. Dieses Selbstprüfungsverbot soll z. B. verhindern,
dass ein Prüfer ein Mitglied eines Entscheidungsgremiums der Gemeinde wird, durch das die Bewertungs-
und Bilanzierungsmethoden festgelegt werden. Ein Prüfer soll im Rahmen seiner beratenden Begleitung
GEMEINDEORDNUNG 1064

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§ 104 GO NRW
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses aber auch keine Entscheidungsvorlagen erarbeiten
oder diese mit unterzeichnen. Ein Prüfer verstößt daher gegen das Selbstprüfungsverbot, wenn er z. B. im
Rahmen einer Abschlussprüfung den Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss prüft, den er selbst erstellt hat.
In einem solchen Fall ist der Prüfer dann gehindert, über die Abschlussprüfung zu berichten und das Ergebnis der
Prüfung in einem Bestätigungsvermerk nach § 101 Absatz 3 GO NRW zusammenzufassen sowie zu unterzeichnen.
Das Selbstprüfungsverbot erfasst dabei insbesondere die Abschlussprüfer bei der Gemeinde, die den abzugebenden
Bestätigungsvermerk verantwortlich zu unterzeichnen haben (vgl. § 101 GO NRW). Die persönlichen
Ausschlussgründe können dabei nicht nur bei einem Dritten als Prüfer vielfältig sein. Die Gemeinde sollte daher
auch andere Quellen nutzen, um Beeinträchtigungen und eine Beeinflussung bei gemeindlichen Abschlussprüfungen
möglichst auszuschließen. Für jeden Prüfer besteht im Grundsatz eine Nachweis- und Dokumentationspflicht
darüber, dass im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit die Besorgnis der Befangenheit nicht besteht. Mit den
nachfolgenden beispielhaft benannten Ausschlussgründen sollen auch die gemeindlichen Verhältnisse Berücksichtigung
finden (vgl. Abbildung).
Ein Dritter darf z.B. kein Prüfer sein,
- als Mitglied des Rates der Gemeinde
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers
- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers
- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters
- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche)
- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des
Jahresabschlusses mitgewirkt hat
- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde
erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat
- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den
gemeindlichen Jahresabschluss auswirken
- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen
der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen)
Abbildung 208 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“
Im Rahmen von Abschlussprüfungen hat daher ein Prüfer immer zu klären, ob seine Tätigkeit über eine Prüfungstätigkeit
hinausgeht und die Tätigkeit nicht nur von untergeordneter Bedeutung ist. In welchen Fällen ein Selbstprüfungsverbot
besteht, kann nur im Einzelfall und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten geklärt
werden. Ein Selbstprüfungsverbot entsteht dabei nicht allein im mehrjährigen Zeitablauf, weil von einem Prüfer
eine Vielzahl von Abschlussprüfungen durchgeführt und entsprechende Bestätigungsvermerke unterzeichnet
wurden. Die Vorschrift enthält keine ausdrückliche Vorgabe für die Gemeinde, in regelmäßigen Abständen den
verantwortlich zeichnenden Abschlussprüfer zu wechseln.
GEMEINDEORDNUNG 1065

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§ 104 GO NRW
Die Entscheidung darüber ist sachgerecht vor Ort zu treffen. Entsprechend dürfen Dritte als Prüfer auch längerfristig
beschäftigt werden, solange keine sonstigen Ausschlussgründe für die Personen bestehen. Das Selbstprüfungsverbot
bei gemeindlichen Prüfungen wirkt sich zudem auch auf die die Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt
NRW aus. Im Wege der Beauftragung kann die Gemeindeprüfungsanstalt als Dritter auch mit der Erledigung von
Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch eine Gemeinde beauftragt werden. Eine Mitwirkung des dafür
eingesetzten Prüfers bei einer überörtlichen Prüfung der gleichen Gemeinde ist dann nicht zulässig (vgl. § 105
Absatz 8 GO NRW).
Als persönliche Ausschließungsgründe bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde können auch weitere Gegebenheiten
bestehen, die nicht ausdrücklich in der Vorschrift aufgeführt worden sind. Dazu gehören insbesondere
Tätigkeiten des Dritten, deren Ergebnisse zum Gegenstand der Abschlussprüfung gemacht werden können oder
sich wesentlich auf die Abschlussprüfung auswirken können, z. B. bewertungsrelevante Leistungen, die Ansätze
von Vermögensgegenständen und gemeindlichen Verpflichtungen zu bestimmen. Derartige Leistungen gelten als
nicht zulässig, sofern der Dritte als Abschlussprüfer für die Gemeinde tätig ist, für die er zuvor Bewertungsleistungen
erbracht hat.
4.3 Die Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern
Das Selbstprüfungsverbot für Prüfer als Unabhängigkeitsverständnis wirkt sich auch auf Zusammenschlüsse von
Dritten aus, z. B. Wirtschaftsprüfern. Insbesondere bei Bürogemeinschaften, Kooperationen und Netzwerken
besteht die Möglichkeit, dass ein Prüfer auf das Ergebnis der durchzuführenden Abschlussprüfung Einfluss nehmen
kann. Aber auch andere Formen von Zusammenschlüssen können betroffen sein. Ein Selbstprüfungsverbot
kann dabei für Prüfer entstehen, wenn die Kriterien dafür tatsächlich und bezogen auf den Abschlussprüfer vorliegen.
In diesem Zusammenhang ist deshalb immer die Frage zu klären, ob aufgrund des vorliegenden Sachverhaltes
von einem sachverständigen Dritten das Vorliegen der Besorgnis der Befangenheit als objektiv gegeben
ansehen werden könnte.
Die Vorschrift ist auf den tatsächlich tätigen und verantwortlich zeichnenden Prüfer abgestellt, sodass das Selbstprüfungsverbot
sich auch auf eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft wirken kann, wenn deren gesetzlicher Vertreter
oder einer ihrer Gesellschafter unter den gleichen Bedingungen persönlich von einer Prüfung ausgeschlossen
wäre. Bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften (vgl. 5. Abschnitt der Wirtschaftsprüferordnung), die Wirtschaftsprüfern
die Möglichkeit bieten, sich zur Berufsausübung zusammen zu schließen, ist daher u.a. darauf abzustellen,
ob die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die von einem verantwortlichen Wirtschaftsprüfer geführt werden muss,
selbst beauftragt wird oder ein bestimmter Wirtschaftsprüfer dieser Gesellschaft (vgl. § 319 Absatz 4 HGB). Dabei
ist zu beachten, wer als verantwortlicher Prüfer den Bestätigungsvermerk nach § 101 GO NRW gegenüber der
örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde zu unterzeichnen hat.
Bei Netzwerken sollte u.a. darauf abgestellt werden, ob und wie die verbundenen Personen bei ihrer Berufsausübung
zur Verfolgung gemeinsamer wirtschaftlicher Interessen für eine gewisse Dauer zusammenwirken (vgl. §
319b Absatz 1 Satz 3 HGB). Für diese Personen können Ausschlussgründe dann zum Tragen kommen, wenn ein
Netzwerkmitglied auf das Ergebnis der Abschlussprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses bedeutenden
Einfluss nehmen kann. Ein Mitglied eines Netzwerkes sollte von der Durchführung einer gemeindlichen Abschlussprüfung
absehen, wenn zwischen ihm oder dem Netzwerk und der Gemeinde unmittelbar oder mittelbar
eine finanzielle oder geschäftliche Beziehung oder eine sonstige Verbindung besteht. Besondere Leistungen, die
zusätzlich zur Prüfungstätigkeit gegenüber der Gemeinde zu erbringen sind, können ggf. bereits dazu zählen.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 1066

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§ 105 GO NRW
§ 105
Überörtliche Prüfung
(1) Die überörtliche Prüfung als Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes über die Gemeinden ist Aufgabe der
Gemeindeprüfungsanstalt.
(2) Die Gemeindeprüfungsanstalt ist bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht
gebunden.
(3) 1 Die überörtliche Prüfung erstreckt sich darauf, ob
1. bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze und die zur Erfüllung
von Aufgaben ergangenen Weisungen (§ 3 Absatz 2) eingehalten und die zweckgebundenen Staatszuweisungen
bestimmungsgemäß verwendet worden sind,
2. die Buchführung und die Zahlungsabwicklung ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.
3. Die überörtliche Prüfung stellt zudem fest, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird.
Dies kann auch auf vergleichender Grundlage geschehen.
2
Bei der Prüfung sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung zu berücksichtigen.
(4) Die Gemeindeprüfungsanstalt teilt das Prüfungsergebnis in Form eines Prüfberichts
1. der geprüften Gemeinde,
2. den Aufsichtsbehörden und
3. den Fachaufsichtsbehörden, soweit ihre Zuständigkeit berührt ist,
mit.
(5) 1 Der Bürgermeister legt den Prüfungsbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vor. 2 Der
Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie
über das Ergebnis seiner Beratungen.
(6) Die Gemeinde hat zu den Beanstandungen des Prüfungsberichts gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen.
(7) Die Gemeindeprüfungsanstalt soll Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und Verbände und Einrichtungen
des öffentlichen Rechts
1. in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und
2. in bautechnischen Fragen, die mit der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen
zusammenhängen auf Antrag beraten. Sonstige im öffentlichen Interesse tätige juristische Personen kann sie
in diesen Fragen auf Antrag beraten.
(8) Werden Prüfungsaufgaben nach § 92 Abs. 5 oder nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt
bei den Gemeinden durchgeführt oder haben sie daran mitgewirkt, dürfen diese Prüfer nicht an
der überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken.
Erläuterungen zu § 105:
I. Allgemeines
1. Die überörtliche Prüfung
Im 10. Teil der Gemeindeordnung finden sich die Vorschriften über die Kontrolle des Haushalts der Gemeinde.
In diesem Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen zur Prüfung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der
GEMEINDEORDNUNG 1067

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§ 105 GO NRW
Gemeinde ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung zu unterscheiden. Während die
örtliche Prüfung der Gemeinde selbst obliegt und eine Eigenkontrolle der Gemeinde darstellt, ist die überörtliche
Prüfung der Gemeinden ein Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden (vgl. §§ 119 ff. GO NRW). Sie ist
der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (GPA NRW) gesetzlich übertragen worden ist (vgl. § 105
GO NRW).
Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine
Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen
Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine fachkundige
Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen. Wegen dieser
außerhalb der Aufsichtsbehörden der Gemeinden liegenden Tätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt ist es
geboten, die Aufsichtsbehörden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden
und nicht erst - wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen ist - in das Prüfungsgeschehen eingebunden
werden, wenn die überörtliche Prüfung bei den Gemeinden abgeschlossen ist.
Die Gemeindeprüfungsanstalt muss ihre Prüfungstätigkeit nach den gesetzlich bestimmten Aufgaben der
überörtlichen Prüfung ausrichten. Ihr steht dazu ein umfassendes Informationsrecht für die Durchführung der
überörtlichen Prüfung bei den Gemeinden zu. Die erfolgreiche Erledigung dieser Prüfungsaufgaben setzt dabei
voraus, dass die Gemeinde die dafür notwendigen Informationen aus ihrem haushaltswirtschaftlichen Handeln
für die überörtliche Prüfung bereitstellt. Im Rahmen der Prüfung hat die Gemeinde daher alle für die Prüfung
erforderlichen Unterlagen und Nachweise den Prüfern vorzulegen und diesen alle erforderlichen Auskünfte zu
erteilen. Die Gemeindeprüfungsanstalt soll bei ihrer Prüfung auch die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen
Rechnungsprüfung berücksichtigen.
Ein Zusammenhang mit der örtlichen Prüfung ist jedoch im Einzelnen nur herstellbar, soweit die örtliche Rechnungsprüfung
dieselben gemeindlichen Sachverhalte zum Gegenstand ihrer gesetzlichen Prüfungsaufgaben
oder der übertragenen Prüfungsaufgaben oder ihrer Prüfungsaufträge gemacht hat (vgl. § 103 Absatz 1 bis 3
GO NRW). Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses und Gesamtabschlusses obliegt dabei nicht der
überörtlichen Prüfung, sondern nur die Eröffnungsbilanz der Gemeinde, für die ein gesonderter Prüfungsbedarf
gesehen wurde (vgl. § 92 Absatz 6 GO NRW).
2. Die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen
Die überörtliche Prüfung der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen wurde der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-
Westfalen zur zentralen Aufgabenerledigung durch das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt
übertragen. Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW ist dazu als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts
errichtet worden (vgl. § 1 GPAG NRW). Sie ist ein Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden, jedoch bei
der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden (vgl. §§ 119 ff. GO NRW). Die
Gemeindeprüfungsanstalt unterliegt der Rechtsaufsicht des Innenministeriums NRW (vgl. § 12 GPAG NRW).
Als Organe der Gemeindeprüfungsanstalt NRW sind der Verwaltungsrat und der Präsident bestimmt worden (vgl.
§ 3 GPAG NRW). Der Verwaltungsrat besteht aus neun ehrenamtlichen Mitgliedern und einem Vertreter des
Innenministeriums (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 1 GPAG NRW) und beschließt über organisatorische und wirtschaftliche
Angelegenheiten der Gemeindeprüfungsanstalt. In diesem Verwaltungsrat werden die Gemeinden (GV) in
Nordrhein-Westfalen durch Vertreter ihrer Spitzenverbände repräsentiert (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 2 GPAG NRW).
Von der Gemeinde sind für die überörtliche Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt NRW die festgesetzten
Gebühren zu zahlen, die in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes erhoben werden (vgl. §
10 Absatz 1 GPAG NRW). Sie sind für die Gemeindeprüfungsanstalt satzungsrechtlich festgelegt worden. Die
Gemeindeprüfungsanstalt darf zusätzlich auch beratend tätig werden. Für die Beratung durch die Gemeindeprü-
GEMEINDEORDNUNG 1068

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§ 105 GO NRW
fungsanstalt ist - wie bei Beratungsaufträgen an Dritte - ein Entgelt zu zahlen, das mindestens kostendeckend
sein soll (vgl. § 10 Absatz 2 GPAG NRW).
Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung werden von der Gemeindeprüfungsanstalt NRW der Gemeinde und
ihrer Aufsichtsbehörde in Form eines Prüfberichts mitgeteilt. Die Gemeinde hat gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen, wenn der
Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung Beanstandungen enthält (vgl. Absätze 4 bis 6 der Vorschrift). Die Umsetzung
ihrer Einwendungen kann die Gemeindeprüfungsanstalt der Gemeinde aber nicht durch eine Weisung
auferlegen. Sie muss in haushaltswirtschaftlicher Hinsicht die sachgerechte Umsetzung sowie deren Kontrolle der
Bezirksregierung oder dem Landrat als gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörden überlassen.
3. Die Aufgaben nach dem Korruptionsbekämpfungsgesetz
Die Gemeindeprüfungsanstalt als überörtliche Rechnungsprüfung ist durch § 2 Absatz 1 KorruptionsbG gesetzlich
zur Prüfeinrichtung in ihrem Zuständigkeitsbereich bestimmt worden. Ihr obliegt damit die Aufgabe, in allen Bereichen
der Verwaltung zu prüfen, ob die notwendigen Vorkehrungen getroffen worden sind, um Korruptionsfälle
nicht eintreten zu lassen. Über den Umfang und die Art der Prüfungsdurchführung sowie das Zusammenspiel mit
der Erfüllung anderer Aufgaben entscheidet dabei die Gemeindeprüfungsanstalt NRW in eigener Verantwortung.
In diesem Zusammenhang steht auch die Pflicht der Gemeinde, im Rahmen ihrer Auftragsvergaben die Vergabe
von Aufträgen, deren Wert 200.000 Euro übersteigt und die keine Inhousegeschäfte der Gemeinde darstellen, der
örtlichen Rechnungsprüfung und der Gemeindeprüfungsanstalt anzuzeigen (vgl. § 16 Absatz 1 KorruptionsbG).
Eine solche Anzeigepflicht besteht entsprechend für die gemeindlichen Vermögensveräußerungen. In solchen
Fällen sind der gemeindlichen Anzeige eine Liste der Angebote aller Bieterinnen und Bieter sowie Bewerberinnen
und Bewerber mit Namen und Preis sowie die Auswahlentscheidung einschließlich Begründung beizufügen. Die
beiden genannten Prüfeinrichtungen sind untereinander im Rahmen ihrer Zuständigkeit auskunftsverpflichtet.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Status der überörtlichen Prüfung):
Die überörtliche Prüfung ist Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden. Sie ist jedoch inhaltlich nicht Teil
der Aufsicht nach den Vorschriften der §§ 119 ff. GO NRW, denn die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich nicht
der in diesen genannten Vorschriften aufgeführten Aufsichtsmittel bedienen. Die überörtliche Prüfung durch die
Gemeindeprüfungsanstalt schafft jedoch eine Verbindung zwischen der Aufsicht des Landes und den haushaltswirtschaftlichen
Tätigkeiten der Gemeinden. Zur Kontrolle und Prüfung der Haushaltswirtschaft der Gemeinden
bedienen sich daher die Aufsichtsbehörden der Gemeindeprüfungsanstalt NRW als zuständige überörtliche Prüfungsinstanz
als Teil der Aufsicht des Landes.
Eine solche Prüfungsinstanz kann eine Einheitlichkeit in der Rechtsanwendung durch die Gemeinden sichern und
auch ausreichendes Spezialwissen in betriebswirtschaftlicher und steuerrechtlicher Hinsicht für die landesweit
durchzuführenden Prüfungen bereitstellen. Die organisationsrechtliche Einordnung der Gemeindeprüfungsanstalt
außerhalb des eigentlichen Staatsaufbaus des Landes NRW und die rechtliche Selbstständigkeit (Unabhängigkeit
und Weisungsfreiheit) führen zudem zu einer größeren Nähe zu den Gemeinden. Die Einheitlichkeit im Prüfungswesen
der Gemeindeprüfungsanstalt NRW trägt dabei zu geeigneten Informationen für die Beurteilung der
gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Aufsichtsbehörden und die Gemeinden bei.
Die überörtliche Prüfung unterscheidet sich zudem von der örtlichen Prüfung bzw. Rechnungsprüfung, die der
einzelnen Gemeinde obliegt und daher unterschiedlich ausgestaltet ist. Zwischen der örtlichen Prüfung der Ge-
GEMEINDEORDNUNG 1069

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§ 105 GO NRW
meinde und der überörtlichen Prüfung bestehen auch deshalb Unterschiede, weil voneinander abweichende
Kriterien in die Prüfungen einbezogen werden und eine andere Sichtweise auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft
erfolgt. Die überörtliche Prüfung der Haushaltsführung von Gemeinden setzt daher grundsätzlich eine
abgeschlossene jahresbezogene örtliche Prüfung voraus.
2. Zu Absatz 2 (Unabhängigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt):
Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW als zuständige Stelle für die überörtliche Prüfung der Gemeinden ist als
rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden (vgl. § 1 GPAG NRW). Sie ist bei der Durchführung
ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden, um ihren gesetzlichen Prüfungsauftrag
möglichst objektiv und willkürfrei gegenüber den betroffenen Gemeinden erledigen zu können. Die sachliche
Unabhängigkeit umfasst ein Eingriffsverbot in die Prüfungstätigkeit aus fachlichen Gesichtspunkten heraus.
Dadurch soll eine sinnvolle und effektive Prüfung bei der Gemeinde durch Ausschluss der fachlichen Einflussnahme
der zu prüfenden Stellen garantiert werden.
Diese rechtliche Sachlage erfordert einerseits umfassende Prüfungs- und Informationsrechte für die überörtliche
Prüfung. Andererseits ist das Ermessen der Prüferinnen und Prüfer bei der Wahl ihrer Prüfungsmethoden und
der Prüfungstiefe relativ groß. Die Prüfungs- und Informationsrechte sowie das Ermessen bei der Wahl der
Prüfungsmethoden und Prüfungstiefe ist jeweils im Rahmen der überörtlichen Prüfungstätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt,
abhängig von den vor Ort zu prüfenden Sachverhalten und den bei den zu prüfenden Gemeinden
vorliegenden Bedingungen im Einzelnen auszugestalten. Die Unabhängigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt
ist aber auch für die Anerkennung der überörtlichen Prüfungsergebnisse durch den örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss
und den Rat der Gemeinde als Adressaten der überörtlichen Prüfung von grundlegender Bedeutung
(vgl. §§ 40 und 59 GO NRW).
3. Zu Absatz 3 (Aufgabenkatalog der überörtlichen Prüfung):
3.1 Zu Satz 1 (Gesetzlich bestimmte Prüfungsaufgaben):
3.1.0 Allgemeine Grundlagen
Der Gemeindeprüfungsanstalt steht im Rahmen des gesetzlichen Aufgabenkatalogs der überörtlichen Prüfung ein
umfassendes Informationsrecht für die Durchführung der überörtlichen Prüfung bei den Gemeinden zu. Diesen
Prüfungen werden regelmäßig Leitfäden zugrunde gelegt, die zusammen mit Praktikern aus den Gemeinden
erarbeitet wurden, und eine allgemeine Nachvollziehbarkeit der Prüfungen ermöglichen sollen. Die Gemeindeprüfungsanstalt
hat folgende besonderen Prüfungsaufgaben (vgl. Abbildung).
Die Prüfungsaufgaben der Gemeindeprüfungsanstalt
Die überörtlichen Prüfungsaufgaben bei Gemeinden:
- Die Prüfung, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden die Gesetze und die zur
Erfüllung von Aufgaben ergangenen Weisungen eingehalten worden sind.
- Die Prüfung, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinde die zweckgebundenen Staatszuweisungen
bestimmungsgemäß verwendet worden sind.
- Die Prüfung, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinde die Buchhaltung und die Zahlungsabwicklung
ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.
GEMEINDEORDNUNG 1070

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§ 105 GO NRW
Die Prüfungsaufgaben der Gemeindeprüfungsanstalt
Die überörtlichen Prüfungsaufgaben bei Gemeinden:
- Die Feststellung, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird.
Abbildung 210 „Die Prüfungsaufgaben der Gemeindeprüfungsanstalt“
Die erfolgreiche Erledigung dieser Prüfungsaufgaben setzt dabei voraus, dass die Gemeinde die dafür notwendigen
Informationen aus ihrem haushaltswirtschaftlichen Handeln für die überörtliche Prüfung bereitstellt. Im
Rahmen der Prüfung hat die Gemeinde daher alle für die Prüfung erforderlichen Unterlagen und Nachweise den
Prüfern vorzulegen und diesen alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW soll
bei ihrer Prüfung die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung berücksichtigen. Ein Zusammenhang
mit der örtlichen Prüfung ist jedoch im Einzelnen nur herstellbar, soweit die örtliche Rechnungsprüfung
dieselben gemeindlichen Sachverhalte zum Gegenstand ihrer gesetzlichen Prüfungsaufgaben oder der
übertragenen Prüfungsaufgaben oder ihrer Prüfungsaufträge gemacht hat (vgl. § 103 Absatz 1 bis 3 GO NRW).
3.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung der Einhaltung rechtlicher Vorgaben und von Staatszuweisungen):
3.1.1.1 Die Haushaltswirtschaft als Prüfungsgegenstand
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung darauf, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden
sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze und die zur Erfüllung von Aufgaben ergangenen Weisungen (§ 3
Absatz 2 GO NRW) eingehalten und die zweckgebundenen Staatszuweisungen bestimmungsgemäß verwendet
worden sind. Diese allgemein gefasste Prüfungsaufgabe ist auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ausgerichtet.
Sie erfasst nur dann auch gemeindliche Sondervermögen, wenn diese Teile des gemeindlichen Haushalts
sind, z.B. das Gemeindegliedervermögen und das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen
Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 1 und 2 GO NRW).
Die Sondervermögen der Gemeinde nach § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW fallen ebenfalls unter diese Vorgabe,
auch wenn diese gemeindlichen Vermögen als Betriebe über einen eigenen Rechnungskreis verfügen
und besonderen gesetzlichen Vorschriften, auch hinsichtlich ihrer Abschlussprüfung, unterliegen (vgl. §§ 114
i.V.m. 106 GO NRW). Bei den rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen als
Sondervermögen der Gemeinde nach § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW ist die Einbeziehung in die überörtliche
Prüfung nicht von ihrem organisatorischen Status abhängig, auch wenn diese Vermögen der Gemeinde die
für die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß
anwenden können (vgl. § 97 Absatz 4 GO NRW).
3.1.1.2 Die Prüfung der Einhaltung der Gesetze
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung u.a. darauf, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinde
sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze eingehalten worden sind. Die Einhaltung der Gesetze umfasst
dabei die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen,
z. B. die gemeindliche Haushaltssatzung. Die Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen
Vorschriften stellt daher eine reine Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung dar.
Für den gemeindlichen Bereich müssen jedoch die Besonderheiten berücksichtigt werden, dass die jährliche
Haushaltssatzung nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden
GEMEINDEORDNUNG 1071

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§ 105 GO NRW
Haushaltsplan näher ausgestaltet wird. Die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr
wird dann durch den Jahresabschluss der Gemeinde abgerechnet und abgeschlossen. Zusätzlich erfolgt durch
den gemeindlichen Gesamtabschluss noch eine Betrachtung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde, weil
dabei die Gemeinde einschließlich ihrer Betriebe wirtschaftlich wie eine einzige Einheit darzustellen ist.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörde der Gemeinde
eine Rechtsaufsicht für die Gemeinde darstellt, denn die Aufsicht des Landes erstreckt sich darauf, dass die
Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (vgl. § 119 Absatz 1 GO NRW). Entsprechend dieser
Aufgabe ist die Aufsichtsbehörde der Gemeinde der Adressat der Anzeige der Gemeinde über ihre Haushaltssatzung
und der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie der Anzeige des gemeindlichen Gesamtabschlusses
ist (vgl. § 80 Absatz 5, § 96 Absatz 2 und § 116 Absatz 1 GO NRW). Die Gemeindeprüfungsanstalt
NRW als überörtliche Prüfungseinrichtung übt dabei eine ergänzende Funktion im Sinne der Rechtsaufsicht des
Landes aus. Sie soll ihre Aufgaben selbst ausgestalten, denn sie kann ihre Angelegenheiten eigenverantwortlich
regeln (vgl. § 1 GPAG NRW). Die der Aufsichtsbehörde angezeigten haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der
Gemeinde werden dabei in die Prüfung der Gemeinde einbezogen.
3.1.1.3 Die Prüfung der Einhaltung der Weisungen
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung auch darauf, ob bei der Gemeinde die zur Erfüllung
von Aufgaben ergangenen Weisungen eingehalten worden sind. Den Gemeinden können einerseits nur durch ein
Gesetz besondere Pflichtaufgaben auferlegt werden (vgl. § 3 Absatz 1 GO NRW). Andererseits können den Gemeinden
auch Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden, bei denen dann gleichzeitig der
Umfang des Weisungsrechts gesetzlich und sachlich abzugrenzen ist (vgl. § 3 Absatz 2 Satz 1 GO NRW).
Die Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung umfassen dabei insbesondere Aufgaben der Gemeinde, denen ein
hoheitlicher Charakter zukommt und deren rechtliche Stellung gesetzlich gesondert bestimmt wurde, z. B. die
Aufgaben des Feuerschutzes (vgl. § 4 FSHG NRW), die Aufgaben des Rettungsdienstes (vgl. § 6 Absatz 3 RettG
NRW) und die Förderung und Nutzung von Wohnraum (vgl. § 3 Absatz 3 WFNG NRW) sowie das Führen des
Liegenschaftskatasters (vgl. § 23 Absatz 1 Satz 2 VermKatG NRW). Diese Vielfalt der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
zeigt ein erhebliches Interesse des Landes daran, dass die gemeindlichen Aufgaben vor Ort in gleicher
Art und Weise im Sinne des Landes vollzogen werden.
3.1.1.4 Die Prüfung der Verwendung von Staatszuweisungen
3.1.1.4.1 Inhalte der Vorschrift
Die Vorschrift enthält für die überörtliche Prüfung die weitere besondere Aufgabe, die bestimmungsgemäße Verwendung
der zweckgebundenen Staatszuweisungen (Bundes- und Landesmittel sowie Finanzmittel der Europäischen
Union) bei den Gemeinden zu prüfen. Unter dem Begriff „Staatszuweisungen“ sind dabei alle Zuweisungen
an die Gemeinde nach den entsprechenden staatlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften zu verstehen, denn die
Zuweisungen sind Leistungen an Stellen außerhalb der staatlichen Verwaltung. Diese staatlichen Finanzmittel
werden den Gemeinden aufgrund gesetzlicher Bestimmungen und im Rahmen des staatlichen Zuwendungsrechts
gewährt, z. B. durch das Land NRW. Sie stellen einen großen Anteil an den gesamten verfügbaren Finanzmitteln
der Gemeinde dar.
Die Prüfung der zweckgebundenen Staatszuweisungen erstreckt sich daher darauf, ob die Zuwendungsbedingungen
von der Gemeinde eingehalten wurden und ob bei der Verwendung der Finanzmittel entsprechend
zweckbezogen verfahren wurde. Die Prüfung ist dabei unabhängig davon vorzunehmen, ob der Gemeinde die
Staatszuweisungen pauschal oder zweckgerichtet auf einzelne Maßnahmen gewährt wurden. Bei dieser Prüfung
GEMEINDEORDNUNG 1072

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§ 105 GO NRW
sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde aus ihrer Tätigkeit bzw. Aufgabe, die
Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zu prüfen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW), von der
Gemeindeprüfungsanstalt NRW zu berücksichtigen.
Ein Zusammenhang mit Ergebnissen der örtlichen Prüfung ist jedoch nur herstellbar, soweit die örtliche Rechnungsprüfung
dieselben gemeindlichen Sachverhalte zum Gegenstand ihrer Prüfungen gemacht hat (vgl. § 103
Absatz 1 bis 3 GO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung kann bei der Prüfung dazu ggf. auch als Vorprüfungsstelle
tätig gewesen sein, weil ihr die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 der Landeshaushaltsordnung
obliegt (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 7 GO NRW).
3.1.1.4.2 Die Abgrenzung zur örtlichen Rechnungsprüfung
Der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde obliegen im Zusammenhang mit zweckgebundenen Staatszuweisungen
vielfach weitere Aufgaben. Solche Aufgaben können durch Bundes- oder Landesrecht konkret bestimmt
sein, deren Umsetzung aber entweder dem Land oder den Gemeinden obliegt. Oftmals soll deshalb die zweckentsprechende
Verwendung von Fördermitteln durch die örtliche Rechnungsprüfung im Rahmen des Verwendungsnachweises
der Gemeinde bestätigt werden. Diese Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung wird durch
eine Verpflichtung der Gemeinde durch den Zuwendungsgeber ausgelöst.
Die Prüfung stellt jedoch nur eine „interne Vorprüfung“ durch die Rechnungsprüfung gegenüber dem Bürgermeister
der Gemeinde dar, denn dieser muss durch den Verwendungsnachweis die Einhaltung der Vorgaben des
Zuwendungsgebers bestätigen. In diesen Fällen vollzieht die örtliche Rechnungsprüfung daher keine verwaltungsmäßige
Prüfung des Verwendungsnachweises im Zuwendungsverfahren. Diese Prüfung obliegt der jeweiligen
Bewilligungsbehörde im Rahmen des ihr von der Gemeinde als Zuwendungsempfänger vorzulegenden Verwendungsnachweises
(vgl. z. B. Nummer 11 der VVG zu § 44 LHO NRW).
Diese Prüfungstätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei der laufenden Prüfung der Vorgänge in der
gemeindlichen Finanzbuchhaltung zuzurechnen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW) und stellt daher keine
„Sonderprüfung durch den Zuwendungsgeber“ dar. Der Adressat einer vom Zuwendungsgeber geforderten gesonderten
Bestätigung, dass die Gemeinde die Förderbestimmungen eingehalten und die Zuwendungsmittel
zweckentsprechend verwendet hat, ist nur der Bürgermeister. Er muss oftmals im Rahmen des Verwendungsnachweises
aufgrund der Nebenbestimmungen eines Zuwendungsbescheides an die Gemeinde zusätzlich eine
zweite (gesonderte) Bestätigung erbringen.
Die örtliche Rechnungsprüfung kann auch in solchen Fällen grundsätzlich nur als eine nach innen wirkende Stelle
angesehen werden. Ein Prüfungsauftrag im Rahmen einer Zuwendungsgewährung muss daher vom Bürgermeister
der Gemeinde ausgehen und kann nicht unmittelbar durch den Zuwendungsgeber erfolgen. Eine von der
örtlichen Rechnungsprüfung abzugebende Bestätigung bei staatlichen Zuweisungen stellt dabei keine Vorprüfung
im Sinne der Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 LHO NRW dar, wie sie gesetzlich als Aufgabe der
örtlichen Rechnungsprüfung bestimmt wurde (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 7 GO NRW).
3.1.1.5 Keine Sonderprüfung der gemeindlichen Abschlüsse
Die Zugehörigkeit des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft
bedingt, dass diese Abschlüsse nicht aus der überörtlichen Prüfung der Gemeinde ausgeschlossen werden dürfen.
Jedoch ist die Einbeziehung dieser Abschlüsse in die überörtliche Prüfung anders auszugestalten als die
überörtliche Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz. Für die gemeindliche Eröffnungsbilanz ist gesondert
bestimmt worden, dass dieser Abschluss ein eigenständiger Prüfungsgegenstand der überörtlichen Prüfung ist
GEMEINDEORDNUNG 1073

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§ 105 GO NRW
(vgl. § 92 Absatz 6 GO NRW). Eine derartige Vorgabe besteht für den gemeindlichen Jahresabschluss und den
Gesamtabschluss der Gemeinde dagegen nicht.
Unter den überörtlichen Prüfungsrahmen, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden sowie ihrer Sondervermögen
die Gesetze eingehalten wurden, gehört jedoch auch die Prüfung der Einhaltung der haushaltsrechtlichen
Vorschriften über den gemeindlichen Jahresabschluss und den Gesamtabschluss. Die Vielzahl der bei diesen
Abschlüssen zu beachtenden Vorgaben gibt dabei keinen Anlass für die überörtliche Prüfung, diese Abschlüsse
aus der Prüfung der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft herauszulösen und eigenständig als
„Sonderprüfung“ zu führen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen verlangen vielmehr, dass die Prüfung dieser
Abschlüsse im gesetzlichen Auftragsrahmen der überörtlichen Prüfung eingebettet bleiben muss, auch wenn
diese Prüfungen besondere Anforderungen beinhalten.
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann den Rahmen der überörtlichen Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
eigenverantwortlich eine Vielzahl haushaltswirtschaftlicher und haushaltsrechtlicher Aspekte zu berücksichtigen,
angefangen von den haushaltsrechtlichen Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung
über die rechtlichen Festlegungen zum Jahresabschluss der Gemeinde bis hin zu den Vorschriften zum gemeindlichen
Gesamtabschluss. Sie muss dazu festlegen, unter welchen Prüfungsaspekten und in welchem Umfang der
gemeindliche Jahresabschluss und der Gesamtabschluss in die überörtliche Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
einbezogen werden.
Die Gemeindeprüfungsanstalt soll dabei möglichst die Vornahme von Prüfungshandlungen vermeiden, die bereits
Gegenstand der örtlichen Prüfung sind (vgl. §§ 101 und 116 Absatz 6 GO NRW). In diesem Zusammenhang ist
zudem die Vorgabe wichtig, dass Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt nicht an der überörtlichen Prüfung einer
Gemeinde mitwirken dürfen, wenn diese an der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses
und/oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde mitgewirkt haben (vgl. Absatz 8 der Vorschrift).
3.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der Finanzbuchhaltung):
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung auch darauf, ob die Buchführung und die Zahlungsabwicklung
der Gemeinde ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Diese Prüfung baut auf der örtlichen Rechnungsprüfung
auf, denn die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung
des Jahresabschlusses und die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer
Sondervermögen sowie die Vornahme der Prüfungen obliegen der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 103 Absatz
3 Nummer 4 und 5 GO NRW). Die örtliche Aufgabenteilung zwischen dem originären Buchungsgeschäft der
Gemeinde und dem gemeindlichen Zahlungsverkehr ist in die überörtliche Prüfung einzubeziehen.
Im Rahmen der Prüfung ist zu berücksichtigen, dass in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung alle gemeindlichen
Geschäftsvorfälle und die dadurch bedingten Veränderungen der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage
der Gemeinde erfasst werden sollen. Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde hat daher für die überörtliche
Prüfung die notwendigen Angaben zu machen und die Daten zu liefern. Das örtliche Buchungsgeschehen bildet
eine Grundlage der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und dient daher auch der überörtlichen Prüfung.
Zur überörtlichen Prüfung gehört dabei auch, dass die Gemeinde die Pflicht hat, ihre örtliche Finanzbuchhaltung
so auszugestalten, dass die ordnungsgemäße Erledigung der Aufgaben gesichert ist und die Verantwortlichen
dafür bestimmt sind. Durch das erforderliche technische und kaufmännische Fachwissen soll die Qualität der
Buchführung gewährleistet werden. Die Gemeinde hat zudem dafür Sorge zu tragen, dass die Kosten ihrer Finanzbuchhaltung
sich in einem verträglichen Rahmen bewegen.
GEMEINDEORDNUNG 1074

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§ 105 GO NRW
3.1.3 Zu Nummer 3 (Prüfung auf sachgerechte und wirtschaftliche Verwaltung):
Nach der Vorschrift soll die überörtliche Prüfung auch feststellen, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich
verwaltet wird (vgl. § 10 GO NRW). Durch diese Prüfungstätigkeit auf vergleichender Grundlage bestehen
für die überörtliche Prüfung besondere Möglichkeiten für einen Einblick in die einzelne gemeindliche Haushaltswirtschaft
zur Verfügung. Insbesondere diese Prüfungsaufgabe verdeutlicht, dass die überörtliche Prüfung
grundsätzlich nicht mehr eine „Nachprüfung“ der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung darstellt.
Bei der Prüfung auf sachgerechte und wirtschaftliche Verwaltung rückt vielmehr die gesamte Gemeinde ins
Blickfeld der überörtlichen Prüfung. Eine vergleichende Prüfung kann zudem besser Schwachstellen im Verwaltungs-
und Geschäftsablauf der Gemeinde erkennbar machen und ggf. einen sachgerechten Veränderungsbedarf
aufzeigen. Die Prüfungserkenntnisse können zudem auch zu Anpassungen bei der Gestaltung und Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen. Die überörtliche Prüfung bietet durch ihre vor Ort gewonnenen
Erkenntnisse der geprüften Gemeinde die Möglichkeit, im Rahmen ihrer gemeindlichen Aufgabenerfüllung
bedarfs- und sachgerechte (notwendige) Veränderungen vorzunehmen.
3.2 Zu Satz 2 (Einbeziehung vorhandener Prüfungsergebnisse):
Nach der Vorschrift sollen bei der überörtlichen Prüfung die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung
aus der Erledigung ihrer Aufgaben berücksichtigt werden. Daher muss der Aufgabenkatalog der örtlichen
Rechnungsprüfung in die Betrachtung einbezogen werden (vgl. § 103 Absatz 1 GO NRW). Die örtliche Rechnungsprüfung
kann daher Prüfungsergebnisse aus der Prüfung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses,
aus der laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung und aus der dauernden Überwachung
der gemeindlichen Zahlungsabwicklung sowie aus weiteren Prüfungsaufgaben liefern.
Die überörtliche Prüfung hat dabei zu berücksichtigen, dass der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung
weitere Aufgaben übertragen und der Bürgermeister innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an den
Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung gesonderte Aufträge zur Prüfung erteilen können.
Unter Berücksichtigung der Ortsbezogenheit sollen mögliche Doppelprüfungen bei der Gemeinde vermieden
werden. Die örtliche Prüfung und die überörtliche Prüfung deshalb möglichst zusammenwirken.
4. Zu Absatz 4 (Offenlegung des Prüfungsergebnisses):
4.01 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeindeprüfungsanstalt hat aus ihrer überörtlichen Prüfung das festgestellte Prüfungsergebnis in Form
eines Prüfberichts mehreren Stellen mitzuteilen. Diese Stellen können von den Prüfungsergebnissen der geprüften
Gemeinde in unterschiedlicher Weise betroffen sein. So muss z. B. die Aufsichtsbehörde der Gemeinde in
Einzelfällen ggf. über die Ausräumung von Beanstandungen entscheiden, die aus aufgrund der Ergebnisse der
Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt erhoben werden.
Der Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt über die überörtliche Prüfung bei einer Gemeinde soll dafür
einerseits einen schnellen Überblick über die Prüfungsergebnisse bieten, andererseits aber auch die erzielten
Ergebnisse im Einzelnen darstellen sowie ein Gesamtergebnis aufzeigen. Die gesetzliche Regelung legt damit
die erste Stufe eines Informations- und Entscheidungsverfahrens fest, das sich an die überörtliche Prüfung der
Gemeindeprüfungsanstalt anschließt. Den Informationsbedürfnissen bestimmter Adressaten des Prüfungsberichtes
wird dadurch ausreichend Rechnung getragen. Eine allgemeine Veröffentlichungspflicht des Prüfungsberichtes
besteht weder für die Gemeindeprüfungsanstalt noch für die geprüfte Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 1075

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§ 105 GO NRW
4.1 Zu Nummer 1 (Prüfungsinformationen an die geprüfte Gemeinde):
Für die Gemeinde als Betroffene ist es sehr wichtig, über das Prüfungsergebnis der überörtlichen Prüfung informiert
zu werden. Da sich aus den Prüfungen ggf. Veränderungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft oder
für Verfahrensabläufe innerhalb der gemeindlichen Verwaltung ergeben können, ist die Offenlegung des Prüfungsergebnisses
der überörtlichen Prüfung gegenüber der Gemeinde ausdrücklich gesetzlich verankert worden.
Die Ergebnisse der vorgenommenen Analyse werden von der Gemeindeprüfungsanstalt im Rahmen ihres Prüfungsberichtes
als „Feststellung“ bezeichnet. Zusätzlich werden im Prüfungsbericht von der GPA NRW anerkannte
Verbesserungspotenziale als „Empfehlung“ ausgewiesen.
Das von der Gemeindeprüfungsanstalt festgestellte Prüfungsergebnis wird abhängig von den örtlichen Gegebenheiten
von den Prüfern mit den beteiligten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den betroffenen Organisationseinheiten
der gemeindlichen Verwaltung erörtert. Bereits der Entwurf des Prüfungsberichtes wird der geprüften Gemeinde
zur Kenntnis zugeleitet, sodass ggf. aufgetretene Missverständnisse vor der Herausgabe der endgültigen
Fassung des Berichtes ausgeräumt werden können. Weitere Informationen erhält die Gemeinde im Rahmen
einer Schlussbesprechung, in der von der Gemeindeprüfungsanstalt das Ergebnis präsentiert wird. Die Ergebnisse
der überörtlichen Prüfung sollen den Verantwortlichen in der Gemeinde möglichst steuerungsrelevante Informationen
und Handlungsempfehlungen liefern.
4.2 Zu Nummer 2 (Prüfungsinformationen an die Aufsichtsbehörde):
Nach der Vorschrift besteht für die Gemeindeprüfungsanstalt die Verpflichtung, das Prüfungsergebnis über die
im Rahmen der überörtlichen Prüfung geprüfte Gemeinde der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde unmittelbar
mitzuteilen. Diese Pflicht soll einerseits dem Unterrichtungsrecht der Aufsichtsbehörde nach § 121 GO
NRW Rechnung tragen und andererseits die Aufsichtsbehörde darauf vorbereiten, dass ggf. eine aufsichtsrechtliche
Entscheidung zu treffen ist, wenn die Gemeinde die durch die überörtliche Prüfung ausgesprochenen Beanstandungen
nicht beseitigen kann oder will. Für diese Fälle bestehen besondere Bestimmungen.
4.3 Zu Nummer 3 (Prüfungsinformationen an Fachaufsichtsbehörden):
Nach der Vorschrift besteht für die Gemeindeprüfungsanstalt auch eine Informationspflicht gegenüber den
Fachaufsichtsbehörden, wenn eine unmittelbare fachliche Betroffenheit wegen des Prüfungsergebnisses besteht.
Diese Pflicht gilt auch im Rahmen der Prüfung von zweckgebundenen Staatszuweisungen (Bundes- und
Landesmittel sowie Finanzmittel der Europäischen Union), die nach Nummer 1 in Absatz 3 der Vorschrift einen
ausdrücklich benannten Prüfungsgegenstand für die überörtliche Prüfung darstellen. Solche Finanzmittel werden
im Rahmen des staatlichen Zuwendungsrechts zweckbezogen der Gemeinde gewährt.
5. Zu Absatz 5 (Verteilung des Prüfungsberichtes innerhalb der Gemeinde):
5.1 Zu Satz 1 (Weitergabe des Prüfungsberichtes):
5.1.1 Die Weitergabe an den Rechnungsprüfungsausschuss
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von der Gemeindeprüfungsanstalt erhaltenen Prüfungsbericht aus
der in der Gemeinde durchgeführten überörtlichen Prüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung
vorzulegen. Dadurch wird der Aufgabe des Rechnungsprüfungsausschusses Rechnung getragen, denn er ist das
zuständige Prüfungsorgan im Rahmen der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie des
GEMEINDEORDNUNG 1076

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§ 105 GO NRW
Gesamtabschlusses der Gemeinde und deshalb einer der wichtigsten Adressaten des Prüfungsberichtes der
Gemeindeprüfungsanstalt NRW (vgl. § 57 i.V.m. § 59 sowie §§ 101 und 116 GO NRW).
5.1.2 Die Weitergabe an Sonstige
Die Vorschrift sieht zwar nur ausdrücklich vor, dass der Bürgermeister den Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt
NRW dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vorzulegen hat. Diese Vorgabe schließt aber
nicht die Weitergabe an andere Gremien der Gemeinde oder an weitere Beteiligte aus. Als weiterer Adressat
könnte aber z. B. der Finanzausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO NRW in Betracht kommen, denn dieser Ausschuss
hat die gesetzliche Aufgabe, die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten und die für die Ausführung
des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen (vgl. § 59 Absatz 2 GO NRW).
Dem Finanzausschuss kommt eine entscheidungsvorbereitende Tätigkeit für den Rat der Gemeinde in haushaltswirtschaftlichen
Fragen und Sachverhalten zu. Nach dieser Aufgabenzuordnung ist es sachlogisch, den
Finanzausschuss auch über die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung zu unterrichten. In der Entscheidung des
Rechnungsprüfungsausschusses liegt es, ggf. weitere Ausschüsse des Rates der Gemeinde über die Prüfungsergebnisse
der überörtlichen Prüfung zu informieren. Dem Finanzausschuss ist bisher zwar nur die Vorbereitung
die Haushaltssatzung der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet. Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
und des Stellenwertes des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses könnte eine Beteiligung des Finanzausschusses
im Einzelfall geboten sein.
5.2 Zu Satz 2 (Unterrichtung des Rates):
Nach der Vorschrift obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss als zuständiges Prüfungsorgan des Rates der
Gemeinde die Pflicht, den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts der überörtlichen Prüfung
sowie über das Ergebnis seiner Ausschussberatungen über den Prüfbericht zu unterrichten. Diese Vorgabe
baut einerseits auf der gesetzlichen Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses als Pflichtausschuss
des Rates auf und andererseits auf den allgemeinen Informationspflichten im Rahmen seiner eigenen Ausschusstätigkeit
gegenüber dem Rat auf (vgl. § 57 Absatz 2 GO NRW).
Mit dieser Regelung wird den Informationsbedürfnissen des Rates der Gemeinde im Rahmen seiner Budgethoheit
ausreichend Rechnung getragen. Um ihr zu genügen, soll der Rechnungsprüfungsausschuss durch eigene
Beratungen zu einer Meinungsbildung über den Prüfbericht der überörtlichen Prüfung als Gremium kommen.
Der Rat hat sich daher zu den möglicherweise im Prüfbericht enthaltenen Feststellungen und Hinweisen im
Einzelnen eine Meinung zu bilden, so dass er gegenüber dem Rat der Gemeinde nicht nur über den wesentlichen
Inhalt des Prüfberichtes berichten kann, sondern ggf. auch bereits Empfehlungen zum Umgang mit den
Feststellungen der überörtlichen Prüfung geben kann.
6. Zu Absatz 6 (Umgang mit Einwendungen der überörtlichen Prüfung):
Der Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde kann Einwendungen
oder Feststellungen und Hinweise oder Empfehlungen enthalten. Nach Erhalt eines Prüfungsberichtes, der
Einwendungen enthält, hat die Gemeinde die gesetzliche Pflicht und das Recht, gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt
und ihrer Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist dazu eine Stellungnahme abzugeben.
Die Gemeinde muss in ihrer Stellungnahme darlegen, ob und wie sie den Einwendungen abhilft und ihre
Haushaltswirtschaft so führt, dass sie sich in der Zukunft im zulässigen haushaltsrechtlichen Rahmen bewegt.
GEMEINDEORDNUNG 1077

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§ 105 GO NRW
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann, die Aufsichtsbehörde sollte der Gemeinde dazu eine bewertende Antwort
geben. In den Fällen, in denen die Gemeinde den von der überörtlichen Prüfung vorgetragenen Einwendungen
nicht nachkommen kann oder sie zu den im Prüfungsbericht angesprochenen Sachverhalten eine andere Auf-
fassung als die Gemeindeprüfungsanstalt vertritt, muss sie diese Sachlage in ihrer Stellungnahme ausdrücklich
und bezogen auf die jeweilige Einwendung darlegen.
Für die Gemeindeprüfungsanstalt besteht damit die Möglichkeit, die von der Gemeinde vorgetragenen Argumente
zu bewerten und ihre Auffassung hinsichtlich der angesprochenen Einwendungen zu überprüfen. Soweit
die Gemeindeprüfungsanstalt weiterhin an ihrer Auffassung festhält, hat sie dieses der Gemeinde mitzuteilen
und sollte gleichzeitig auch die Aufsichtsbehörde der Gemeinde darüber informieren. In solchen Fällen hat dann
die Gemeinde ihre Aufsichtsbehörde um eine Entscheidung in der Sache zu bitten. Der aufsichtsrechtlichen
Entscheidung soll dabei eine Beurteilung in der Sache vorausgehen, bei der die beanstandeten örtlichen Verhältnisse
in sachlicher und zeitlicher Hinsicht, z. B. bezogen auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres,
objektiv betrachtet und auch hinsichtlich der haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen bewertet werden.
Die von der Aufsichtsbehörde getroffene Entscheidung ist von der Gemeinde - auch bei gegenteiliger Auffassung
- umzusetzen. Über die Entscheidung ist auch die Gemeindeprüfungsanstalt zu unterrichten. Durch diese
Vorschrift soll eine Gleichbehandlung der Gemeinden beim Auftreten von Einwendungen im Rahmen der
überörtlichen Prüfung gewährleistet werden. Das gesetzlich vorgesehene Verfahren über die Beseitigung der
von der Gemeindeprüfungsanstalt ausgesprochenen Einwendungen dürfte sich grundsätzlich auf besondere
Einzelfälle bei den Gemeinden beschränken.
Bereits im Rahmen der Durchführung der überörtlichen Prüfung sollte daher von der Gemeinde versucht werden,
vorhandene Differenzen über Sachverhalte der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zwischen den Prüfern
der Gemeindeprüfungsanstalt und der Gemeinde als Geprüfte auszuräumen, z. B. ggf. auch im Rahmen der
vorgesehenen Schlussbesprechung. Der Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt würde dann nur noch
wichtige Hinweise und Empfehlungen, aber keine tatsächlichen Einwendungen mehr enthalten, weil diese bereits
im gegenseitigen Einvernehmen zwischen der Gemeinde und der Gemeindeprüfungsanstalt sowie ggf.
unter Beteiligung der Aufsichtsbehörde der Gemeinde im Vorfeld ausgeräumt werden konnten.
7. Zu Absatz 7 (Beratungsrecht der Gemeindeprüfungsanstalt):
7.1 Zu Satz 1 (Beratung bei unterschiedlichen Fragestellungen):
7.01 Allgemeine Grundlagen
Das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt hat dieser auch die Möglichkeit der Beratung von
Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und Verbände und Einrichtungen des öffentlichen Rechts eingeräumt, zu
denen auch die Gemeinden zu zählen sind. Eine solche Beratung baut nicht auf einer gesetzlichen Verpflichtung
auf, sondern setzt bei den betreffenden Institutionen einen Bedarf und eine Entscheidung voraus, dass die Gemeindeprüfungsanstalt
als geeignete Stelle diese Aufgabe wahrnehmen soll.
Diese Beratung muss von der jeweiligen Institution auf freiwilliger Basis beauftragt werden. Um diese Aufgabenstellung
der Gemeindeprüfungsanstalt transparent zu machen und klarstellend von der gesetzlichen überörtlichen
Prüfung abzugrenzen, enthält diese Vorschrift die Vorgabe, dass eine Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt
eines vorherigen Antrags der betreffenden Institution bedarf. Außerdem werden in der Vorschrift zwei Beratungsfelder
besonders herausgestellt.
GEMEINDEORDNUNG 1078

7.1.1 Zu Nummer 1 (Beratung in Verwaltungsfragen):
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Die Vorschrift lässt eine Beratung der Gemeindeprüfungsanstalt in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit
der öffentlichen Verwaltung bei den genannten Institutionen zu. Diese Beratung kann sich über die gesamten
Möglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit erstrecken soweit dabei die Fragen der Organisation
und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung im Mittelpunkt der Beratung stehen. Dabei sollen auch Erkenntnisse aus
der überörtlichen Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt in die Beratung einfließen, um anhand fundierter Kenntnisse
und praktischer Erfahrungen die notwendigen Beratungsleistungen erbringen zu können.
7.1.2 Zu Nummer 2 (Beratung in bautechnischen Fragen):
Die Beratung der Gemeindeprüfungsanstalt kann bei den genannten Institutionen sich auch auf bautechnische
Fragen erstrecken sowie auf Fragen, die mit der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen
zusammenhängen. Diese Fachkenntnisse, die bei manchen Gemeinden oftmals nur anlassbezogen
benötigt werden, können daher im Einzelfall bei der Gemeindeprüfungsanstalt abgerufen werden. Die Gemeinde
erspart sich dabei das Vorhalten einer Vielzahl von besonderen baufachlichen Kenntnissen und Unterlagen.
7.2 Zu Satz 2 (Beratung von im öffentlichen Interesse tätigen juristischen Personen):
Die Vorschrift lässt auch eine Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt bei sonstigen im öffentlichen Interesse
tätigen juristischen Personen zu. Sie erweitert dadurch den möglichen Kreis von Institutionen und Stellen, die
auf freiwilliger Basis besondere Leistungen der Gemeindeprüfungsanstalt in Anspruch nehmen können. Eine
Beratung kann dabei von der Gemeindeprüfungsanstalt nur durchgeführt werden, wenn dieses zuvor von der
juristischen Person beantragt wurde.
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann außerdem die juristische Person sowohl in Verwaltungsfragen als auch in
bautechnischen Fragen beraten, auch wenn in der Gemeindeordnung - anders als im Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt
der Satz 2 technisch an die eingerückte Nummer 2 des Satzes 1 angefügt worden ist. Es ist in
diesen Fall sachgerecht, die Vorschrift des Satzes 2 nach ihrer Fassung im Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt,
also auf die Nummern 1 und 2 des Satzes 1 anzuwenden und nicht nur auf die Nummer 2 dieses Satzes.
8. Zu Absatz 8 (Sicherung der Unabhängigkeit der Prüfer):
8.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift dürfen Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, die bei einer Gemeinde an Prüfungen nach § 92
Absatz 5 oder nach § 103 Absatz 1 Nummern 1 und 3 GO NRW mitgewirkt haben, nicht an Prüfungstätigkeiten
der überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken. Um die Unabhängigkeit der Prüfer bei der überörtlichen Prüfung
zu erhalten, ist deshalb ein Mitwirkungsverbot für die Prüfer an einer überörtlichen Prüfung der Gemeinde, in
die der gemeindliche Jahresabschluss und/oder der gemeindliche Gesamtabschluss einbezogen wird, gesetzlich
verankert worden. Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde
obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde, der sich dabei der örtlichen Rechnungsprüfung
bedient (vgl. §§ 101 und 103 GO NRW). Der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss sind dabei nicht
selbstständige Gegenstände der überörtlichen Prüfung.
Durch ein Selbstprüfungsverbot soll gewährleistet und sichergestellt werden, dass die Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt,
die bereits als Dritte an örtlichen Prüfungen dieser Gemeinde mitgewirkt haben, nicht als Prüfer bei
der überörtlichen Prüfung derselben Gemeinde eingesetzt werden. Diese Vorschrift verweist nicht ausdrücklich
GEMEINDEORDNUNG 1079

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§ 105 GO NRW
auf die Vorschrift des § 103 Absatz 7 GO NRW. Gleichwohl sollten die Ausschlussgründe für Prüfer auch bei
einer überörtlichen Prüfung der Gemeinde Anwendung finden. Daher sollen auch die Prüfer nicht an einer
überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken, wenn sie z. B. Mitglied des Rates der Gemeinde, Angehöriger
des Bürgermeisters oder des Kämmerers oder des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines
Stellvertreters sind.
Die Unabhängigkeit der Prüfer der überörtlichen Prüfung muss aber auch hinsichtlich der zulässigen Beratungstätigkeiten
der Gemeindeprüfungsanstalt gewährleistet werden. Die Gemeindeprüfungsanstalt soll Körperschaften
und Anstalten sowie sonstige Organisationseinheiten des öffentlichen Rechts hinsichtlich verwaltungstechnischer
sowie in bautechnischen Fragen beraten (vgl. § 2 Absatz 4 GPAG NRW). Diese Aufgaben dürfen grundsätzlich
auch durch die Beschäftigten erledigt werden, die als Prüfer tätig sind. Es muss jedoch durch qualitätssichernde
Strukturen gewährleistet sein, dass die Unabhängigkeit der Prüfer nicht beeinträchtigt wird und eine Einflussnahme
der zu Beratenden auf die überörtliche Prüfung ausgeschlossen wird, um eine objektive und effektive überörtliche
Prüfung gewährleisten zu können. Das Vorliegen derartiger maßgebender Kriterien für die Prüfungstätigkeit
soll immer aus Sicht eines sachkundigen Dritten beurteilt werden.
8.2 Betroffene Prüfungsaufgaben
8.2.1 Der Verweis auf § 92 Absatz 5 GO NRW
Nach der Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde die Eröffnungsbilanz vor
ihrer Feststellung zu prüfen. Er hat die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern
der Vermögensgegenstände in seine Prüfung einzubeziehen und über Art und Umfang der Prüfung
sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der Umfang und der Inhalt der Prüfung
der Eröffnungsbilanz erstrecken sich grundsätzlich auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften. Daher sind
die Eröffnungsbilanz und der Anhang dahingehend zu prüfen, ob sie unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der Schuldenlage
der Gemeinde zu vermitteln.
Die örtliche Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz hat eine Kontrollfunktion, eine Informationsfunktion und
eine Beglaubigungsfunktion. Sie findet ihre Fortsetzung in der Prüfung der jährlichen Bilanz, die Bestandteil des
Jahresabschlusses der Gemeinde ist. Dieser örtlichen Prüfung folgt dann noch die überörtliche Prüfung der gemeindlichen
Eröffnungsbilanz nach § 92 Absatz 6 GO NRW durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. Durch
den Verweis in der Vorschrift soll daher ein Selbstprüfungsverbot bei den Prüfern der Gemeindeprüfungsanstalt
sichergestellt werden.
8.2.2 Der Verweis auf § 103 Absatz 1 GO NRW
8.2.2.1 Der Verweis auf Nummer 1
Die Prüfung des Jahresabschlusses ist nach der Vorschrift eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung
und Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters
(vgl. § 96 GO NRW). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sowie die Zuständigkeit für die
Durchführung der Prüfung, aber auch die Behandlung des Prüfungsergebnisses sind gesondert in § 101 GO
NRW „Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk“ geregelt. Der Jahresabschluss der Gemeinde ist
danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich darauf, ob
GEMEINDEORDNUNG 1080

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§ 105 GO NRW
die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen
beachtet worden sind.
Es ist aber auch das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu
prüfen, denn die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in
dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist (vgl. § 95 Absatz 1 Satz 1 GO
NRW). In die Prüfung sind die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte
Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. Der Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem
Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung
einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den
Prüfungsbericht aufzunehmen. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Jahresabschlusses der
Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Die für den Rechnungsprüfungsausschuss tätigen
Abschlussprüfer haben sich deshalb einen Überblick über die rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der
Gemeinde zu verschaffen.
Aus der abschließenden Einschätzung ist dann das durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. Die örtliche
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses als jährlich durchzuführende Abschlussprüfung hat zudem
eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion (vgl. § 322 HGB). Ihr folgt dann noch die überörtliche
Prüfung durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. Durch den Verweis in der Vorschrift soll daher ein Selbstprüfungsverbot
von Prüfern sichergestellt werden.
8.2.2.2 Der Verweis auf Nummer 3
Die Prüfung des Gesamtabschlusses ist Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und Voraussetzung für
die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 116
i.V.m. § 96 GO NRW). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sind in § 116 Absatz 6 GO NRW geregelt.
Der Gesamtabschluss der Gemeinde ist danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob
er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des
Gesamtabschlusses erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen
und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind.
Der Gesamtlagebericht ist auch darauf zu prüfen, ob er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine
sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde erwecken. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Gesamtabschlusses der
Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Der Abschlussprüfer hat sich deshalb einen Überblick
über die rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu verschaffen. Aus der abschließenden
Einschätzung ist dann das durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. Die örtliche Prüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses als jährlich durchzuführende Abschlussprüfung hat zudem eine Kontrollfunktion,
eine Informationsfunktion und eine Beglaubigungsfunktion. Durch den Verweis in der Vorschrift soll ein Selbstprüfungsverbot
von Prüfern sichergestellt werden.
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GEMEINDEORDNUNG 1081

1. Die Inhalte und Ziele des Gesamtabschlusses
1.1 Die Zwecke des Gesamtabschlusses
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
12. Teil
Gesamtabschluss
Mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften im 12. Teil der Gemeindeordnung sind wichtige Ziele aus der Reform
des gemeindlichen Haushaltsrechts umgesetzt worden. Die Gemeinde ist nun jährlich zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses
verpflichtet, um einen Gesamtüberblick über ihre Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
zu erhalten und fortzuschreiben. Sie wird dabei wie eine einzige wirtschaftliche Einheit betrachtet und
muss deshalb auch ihre vielfältigen eigenständigen Organisationsformen berücksichtigen, die als Betriebe neben
der gemeindlichen Verwaltung zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde beitragen. Nur deren vollständige Einbeziehung
in den gemeindlichen Gesamtabschluss ermöglicht und sichert eine zutreffende Darstellung der wirtschaftlichen
Gesamtlage der Gemeinde.
Der Gesamtabschluss dient deshalb auch dazu, negativen Folgen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft, die
sich aus der Verschiebung von gemeindlichen Aufgaben in die Betriebe der Gemeinde ergeben, entgegen zu
wirken. Das nachfolgende angepasste Schaubild (Quelle: NKF-Dokumentation 2003 S. 477) verdeutlicht die
Zusammenfassung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Betriebe der Gemeinde mit der gemeindlichen
Verwaltung, um eine einzige wirtschaftliche Einheit zu bilden, die vielfach auch als „Konzern Kommune“ bezeichnet
wird (vgl. Abbildung).
Kernverwaltung
“Konzern Kommune”
Privatrechtliche
Betriebe
Kapitalgesellschaften
Rechtlich selbst- ,
ständige Stiftungen
GEMEINDEORDNUNG 1082
Selbstständige “Kommunale Betriebe”
Anstalten des
öffentlichen Rechts
Abbildung 211 „Der kommunale Konzern“
Öffentlich-rechtliche Betriebe
Eigenbetriebe und
eigenbetriebsähnliche
Einrichtungen
Zweckverbände
Die Gemeinde hat deshalb ihren Gesamtabschluss aus dem Einzelabschluss der gemeindlichen Verwaltung und
den Einzelabschlüssen der gemeindlichen Betriebe aufzustellen (vgl. § 116 Absatz 1 GO NRW). Als gemeindlicher
Betrieb gilt dabei eine organisatorisch selbstständige Wirtschaftseinheit der Gemeinde, die kaufmännische
oder wirtschaftliche Interessen verfolgt, und zwar unabhängig von ihrer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen
Rechtsform. Sie kann im eigenen Namen ihre Geschäfte führen, Verträge abschließen und Dienstleistungen
erbringen und wird von der Gemeinde als Muttereinheit oftmals in vollem Umfang kontrolliert. In den haushaltsrechtlichen
Vorschriften werden die gemeindlichen Betriebe auch als verselbstständigte Aufgabenbereiche bezeichnet
(vgl. § 116 Absatz 2 GO NRW).
Durch die Zusammenfassung dieser Jahresabschlüsse sollen vorhandene Informationsmängel im gemeindlichen
Bereich in Bezug auf die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde behoben werden. Die gewählte Bezeichnung

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
„Gesamtabschluss“ beinhaltet dabei insbesondere den Einheitsgedanken, der der Zusammenfassung und dem
Ziel der Darstellung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zugrunde liegt. Der Gesamtabschluss setzt
dabei keine rechtsförmliche Zusammenfassung der gemeindlichen Betriebe mit der Verwaltung der Gemeinde
voraus. Er gibt aber das Ergebnis der Gemeinde als einer fiktiven wirtschaftlichen Gesamtheit bzw. einer einzigen
wirtschaftlichen Einheit unter Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung wieder. Die gemeindlichen
Betriebe werden dadurch nicht in ihrer selbstständigen Tätigkeit eingeschränkt und verlieren auch nicht ihre
Rechtsform.
Diese Gegebenheiten bringen es mit sich, dass bei der Vollkonsolidierung im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses die unterschiedlichsten Leistungsbeziehungen zwischen der gemeindlichen
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den Betrieben zu eliminieren sind (vgl. § 50
GemHVO NRW i.V.m. §§ 303 und 305 HGB). Diese Sachlage kann dabei auch ein Anlass für eine Prüfung durch
die Gemeinde sein, ob zur besseren Aufgabenerfüllung eine konzeptionelle Neuordnung der gemeindlichen Beteiligungen
sachlich sinnvoll ist. Die Beurteilung und die Entscheidung darüber sowie die mögliche Umsetzung
obliegen dabei der Gemeinde in eigener Verantwortung.
Die Vorschriften über die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind in Anlehnung an die handelsrechtlichen
Vorschriften über den Konzernabschluss und den Konzernlagebericht sowie unter Berücksichtigung
internationaler Standards erarbeitet worden (vgl. §§ 290 ff. HGB). Die handelsrechtlichen Vorschriften finden
daher z.T. durch entsprechende Verweise eine unmittelbare Anwendung durch die Gemeinde. Die betreffenden
Regelungen und die daraus abzuleitende Vorgehensweise wurde für die Gemeinde im Sinne der haushaltsrechtlichen
Ziele und Zwecke als sachgerecht und geboten angesehen. Zu solchen Vorschriften gehören insbesondere
die Bestimmungen im Handelsgesetzbuch über die Vollkonsolidierung (vgl. §§ 301, 303 bis 305, 307 bis 309
HGB) und die Anwendung der Equity-Methode (vgl. §§ 311 und 312 HGB).
Es bedurfte dabei aber keines ausdrücklichen Verweises auf weitere HGB-Vorschriften, denn z. B. sind die Pflicht
zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses oder das gemeindliche Mutter-/Tochterverhältnis ausdrücklich haushaltsrechtlich
bestimmt worden (vgl. § 116 GO NRW). Die für den gemeindlichen Gesamtabschluss erlassenen
Vorschriften enthalten dabei jedoch keine Regelungen, aufgrund derer ein gemeindlicher Betrieb allein wegen
seiner Geschäftstätigkeit oder seiner Größe aus dem örtlichen Konsolidierungskreis der Gemeinde ausgeschlossen
ist oder ausgeschlossen werden kann.
1.2 Der Begriff „Gesamtabschluss“
Die Zielsetzung und der Zweck, einen Gesamtüberblick über die Vermögens-, Schulden-, Finanz- und Ertragslage
der Gemeinde zu gewinnen (wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde), erforderte, diesem gesonderten gemeindlichen
Abschluss als Informationsinstrument eine zutreffende Bezeichnung zu geben. Die Übernahme wichtiger
Konsolidierungsvorschriften aus dem Regelungsbereich „Konzernabschluss“ des Referenzmodells HGB
hätte auch die Übernahme der Bezeichnung „Konzernabschluss“ ermöglicht. Die gemeindlichen Besonderheiten
erforderten jedoch einerseits eine Abgrenzung von dem privatrechtlich geprägten handelsrechtlichen Begriff und
andererseits einen Zusammenhang mit dem Ziel der Darstellung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde.
Der Begriff „Konzernabschluss“ wurde deshalb nicht übernommen.
Für den „zusammengeführten“ Abschluss der Gemeinde als eine einzige wirtschaftliche Einheit aus gemeindlicher
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde ist daher die Bezeichnung „Gesamtabschluss“ festgelegt worden.
Diese Bezeichnung soll einerseits verdeutlichen, dass eine Zusammenfassung aus den jahresbezogenen
Ergebnissen der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde erfolgt, um die wirtschaftliche Gesamtlage
der Gemeinde darzustellen. Andererseits soll der gewählte Begriff sachgerecht auch den Zielen und
Zwecken eines solchen Abschlusses nach Ablauf eines Geschäftsjahres bzw. eines Haushaltsjahres ausreichend
gerecht werden. Dabei soll sichergestellt werden, dass durch den Gesamtabschluss insgesamt ein „wirtschaftli-
GEMEINDEORDNUNG 1083

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
ches Gesamtergebnis“ der Gemeinde dargestellt wird. Durch den gewählten Begriff lassen sich aber auch die
Besonderheiten bei der Gemeinde berücksichtigen, die gegenüber dem privatrechtlichen Bereich bestehen und
aufgezeigt werden müssen.
1.3 Die Anwendung der Einheitsgrundsätze
1.3.1 Der Grundsatz „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“
Die gesetzliche Festlegung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses soll zu einem Gesamtüberblick über die
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
führen. Der Gesamtabschluss soll daher auch ein haushaltswirtschaftlich zutreffendes Ergebnis
der gesamten jahresbezogenen Tätigkeit (Aufgabenerfüllung) der Gemeinde darstellen. Diese Vorgaben beinhalten,
dass dem gemeindlichen Gesamtabschluss die „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“, gebildet aus gemeindlicher
Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben, zugrunde gelegt wird. Eine faktische wirtschaftliche Einheit
liegt dabei nicht vor und kann auch nicht angenommen werden, denn die Betriebe der Gemeinde führen die gemeindlichen
Aufgaben selbstständig durch. Sie können aber wirtschaftlich betrachtet wie ein Fachbereich oder
eine Abteilung der gemeindlichen Verwaltung angesehen werden.
Eine solche Sichtweise erleichtert die Anwendung der Einheitstheorie in Form der „Fiktion der wirtschaftlichen
Einheit“ durch die Gemeinde beim gemeindlichen Gesamtabschluss. Um eine „wirtschaftliche Einheit“ zwischen
den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung tatsächlich zu schaffen, genügt es aber nicht,
den Jahresabschluss der Verwaltung mit den Jahresabschlüssen der einzelnen Betriebe lediglich zusammenzurechnen.
Vielmehr sind wegen der Verflechtungen der gemeindlichen Verwaltung mit den Betrieben der Gemeinde
sowie zwischen den Betrieben besondere Konsolidierungsarbeiten erforderlich.
Durch den gemeindlichen Gesamtabschluss kann daher, vergleichbar dem Jahresabschluss der gemeindlichen
Verwaltung, ein haushaltswirtschaftliches Ergebnis für die gesamte Geschäftstätigkeit der Gemeinde ermittelt
sowie die daraus entstehende Vermögens- und Schuldengesamtlage dargestellt werden. Es bedarf dazu aber
grundsätzlich einer einheitlichen Anwendung von Ansatz-, Bewertungs- und Ausweisregeln sowie der Abgrenzung
und Eliminierung „interner“ Beziehungen im Sinne des Gesamtabschlusses. Der gemeindliche Gesamtabschluss
macht dabei aber die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der gemeindlichen Betriebe
nicht überflüssig, sondern baut vielmehr unmittelbar darauf auf.
1.3.2 Der Verzicht auf den Grundsatz „Fiktion der rechtlichen Einheit“
Durch die Konsolidierung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde
wird bei der Gemeinde dem Grundsatz der Einheit vollständig Rechnung getragen. Dazu bestehen in zulässiger
Weise auch vielfach rechtliche „Unternehmensverbindungen“ im gemeindlichen Bereich (vgl. §§ 107 ff. GO
NRW). Die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ dürfte aber durch die tatsächlichen Verhältnisse bei der Gemeinde, bei
der nebeneinander öffentliches und privates Recht durch die Betriebe und die Verwaltung anzuwenden ist, nur
eingeschränkt möglich bzw. nicht vollständig umsetzbar sein. Gleichwohl wirkt sich die „Fiktion der rechtlichen
Einheit“ beim gemeindlichen Gesamtabschluss mindestens mittelbar aus.
Die Auswirkungen zeigen sich insbesondere dann, wenn im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses die
„konzerninternen“ Beziehungen im gemeindlichen Beteiligungsportfolio, z. B. aus Lieferungen und Leistungen
zwischen den Betrieben und der gemeindlichen Verwaltung, zu eliminieren sind. In den Fällen, in denen der
Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ in vollem Umfang auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss
Anwendung fände, wäre ein sehr strenger Maßstab bei der Umsetzung der „Einheitlichkeit“ nach den Anforderungen
des gemeindlichen Jahresabschlusses anzulegen. Diese Sachlage würde sich dann auch auf den Umgang
GEMEINDEORDNUNG 1084

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
mit den Ansatz-, Bewertungs- und Ausweissachverhalten bei der gemeindlichen Verwaltung und den gemeindlichen
Betrieben auswirken. Der Verzicht auf die Anwendung des Grundsatzes der „Fiktion der rechtlichen Einheit“
dürfte daher die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erleichtern.
2. Das Mutter-Tochter-Verhältnis im gemeindlichen Bereich
2.1 Die Verwaltung als öffentlich-rechtliche „Muttereinheit“
Im Gesamtabschluss der Gemeinde soll die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der in den Gesamtabschluss
einbezogenen gemeindlichen Betriebe und der Verwaltung der Gemeinde insgesamt so dargestellt
werden, als ob es sich bei der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche Einheit handeln würde. Dieser
Grundsatz erfordert einerseits, den gemeindlichen Gesamtabschluss aus Sicht der Muttereinheit „gemeindliche
Verwaltung“ aufzustellen, sodass die Tochtereinheiten die gemeindlichen Betriebe als organisatorisch selbstständige
Aufgabenbereiche anzusehen sind.
Die organisatorischen Gegebenheiten der Gemeinde bei ihrer Aufgabenerfüllung prägen in einem erheblichen
Maße das Vorliegen eines Mutter-Tochter-Verhältnisses. Der gemeindliche Konsolidierungskreis kann aber
dadurch abgegrenzt werden, um die voll zu konsolidierenden Betriebe zu bestimmen (vgl. § 116 Absatz 2 GO
NRW). Im Sinne des gemeindlichen Gesamtabschlusses wird deshalb jede wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung der Gemeinde außerhalb ihrer Verwaltung als „Betrieb“ bezeichnet. Die Bezeichnung erfolgt unabhängig
davon, ob die Betätigung der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form erfolgt.
Unter Beachtung der konzeptionellen Vorschriften im 11. Teil der Gemeindeordnung „Wirtschaftliche Betätigung
und nicht wirtschaftliche Betätigung“ (vgl. §§ 107 bis 115 GO NRW) und der Vorschrift des § 116 GO NRW stellt
die Verwaltung der Gemeinde aus haushaltsrechtlicher Sicht die „Muttereinheit“ im Sinne des gemeindlichen
Gesamtabschlusses dar. Der Verwaltung werden besondere Kontrollfunktionen sowie Informations- und Mitwirkungsrechte
gegenüber den gemeindlichen Betrieben als Tochtereinheiten zugestanden. Es kommt dabei nicht
darauf an, ob bestimmte Rechte dem Rat der Gemeinde vorbehalten sind (vgl. § 41 GO NRW). Der gemeindlichen
Verwaltung obliegt daher die Pflicht, jährlich einen gemeindlichen Gesamtabschluss unter Einbeziehung
ihrer Tochtereinheiten in Form öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Betriebe aufzustellen.
Die Betriebe der Gemeinde werden als gemeindliche Tochtereinheiten betrachtet, sofern jeweils die dafür einschlägigen
Voraussetzungen im Sinne des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Sie werden dabei fiktiv
so gestellt, als würden sie zu einem Teil der gemeindlichen Verwaltung, sodass insgesamt gesehen eine neue
„Gesamtverwaltung“ entsteht. Ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben besteht
im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses jedoch nicht nur mit den Betrieben in privatrechtlicher Form,
sondern auch mit den Betrieben in öffentlich-rechtlicher Form. Durch diese Verbindungen können unmittelbare
und mittelbare Beziehungen und Verknüpfungen zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben sowie zwischen
den gemeindlichen Betrieben bestehen. In diesem Zusammenhang soll deshalb haushaltsrechtlich zwischen
verbundenen Unternehmen, Beteiligungen und Sondervermögen unterschieden werden.
2.2 Die verbundenen Unternehmen als gemeindliche Tochtereinheiten
Als gemeindliche Tochtereinheiten werden insbesondere Betriebe der Gemeinde eingestuft, die in der gemeindlichen
Bilanz unter dem Bilanzposten „Anteile an verbundenen Unternehmen“ gesondert anzusetzen und im gemeindlichen
Gesamtabschluss voll zu konsolidieren sind. Diese Gegebenheiten liegen regelmäßig bei gemeindlichen
Betrieben des privaten Rechts vor, wenn diese unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde stehen bzw.
die Gemeinde auf den Betrieb einen beherrschenden Einfluss ausübt (vgl. § 15 ff. AktG sowie § 290 HGB).
GEMEINDEORDNUNG 1085

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12. Teil GO NRW
Ein solcher Einfluss der Gemeinde auf einen Betrieb ist i.d.R. anzunehmen, wenn eine Beteiligung an dem Betrieb
von mehr als 50 % vorliegt oder andere Gründe, z. B. ein Beherrschungsvertrag, für einen solchen Einfluss
bei einem gemeindlichen Betrieb sprechen. Die Eigengesellschaften der Gemeinde, die dadurch gekennzeichnet
sind, dass die Gemeinde alleinige Gesellschafterin des Unternehmens ist (Beteiligungsquote von 100 v.H.), sind
regelmäßig als verbundene Unternehmen einzuordnen.
In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass ein gemeindlicher Betrieb in der Form des privaten
Rechts als Tochtereinheit der Gemeinde keine Prüfungsbefreiung für seinen eigenen Jahresabschluss in Anspruch
nehmen kann (vgl. § 264 Absatz 3 HGB). Die Gemeinde kann zudem bei zu klärenden Fragestellungen im
Rahmen ihres Gesamtabschlusses den Sachverhalt auch danach prüfen: „Wie würde gehandelt bzw. entschieden,
wenn der jeweilige gemeindliche Betrieb tatsächlich ein Teil der gemeindlichen Verwaltung wäre“.
2.3 Die Beteiligungen als gemeindliche Tochtereinheiten
Als gemeindliche Tochtereinheiten werden auch die Betriebe der Gemeinde eingestuft, die in der gemeindlichen
Bilanz unter dem Bilanzposten „Beteiligungen“ gesondert anzusetzen sind. Als „Beteiligungen“ sind dabei alle
Anteile der Gemeinde, d.h. die mitgliedschaftlichen Vermögens- und Verwaltungsrechte an gemeindlichen Betrieben
einzuordnen, die in der Absicht gehalten werden, eine dauernde Verbindung zu diesen Betrieben herzustellen.
Eine Beteiligung der Gemeinde liegt i.d.R. vor, wenn sie an einem Unternehmen mit mehr als 20 v.H. beteiligt
ist (vgl. § 271 Absatz 1 HGB). Als Beteiligungen kommen dabei in Betracht, die Anteile an Kapitalgesellschaften
(dies betrifft auch gemeinnützige Gesellschaften) und die Anteile an sonstigen juristischen Personen.
Ein Ansatz in der gemeindlichen Bilanz setzt dabei voraus, dass die Verbindung zum betreffenden Betrieb dem
gemeindlichen Geschäftsbetrieb dient und einen Beitrag zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde leistet oder leisten
kann. Eine Trennung der Beteiligungen in Unternehmen und Einrichtungen nach den Vorgaben der Vorschrift des
§ 107 GO NRW (Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung) und der Vorschrift des § 108 GO NRW (Unternehmen
und Einrichtungen des privaten Rechts) ist hier nicht relevant. Bei gemeindlichen Betrieben in der Rechtsform des
privaten Rechts ist der Unternehmensbegriff im handelsrechtlichen Sinne anzuwenden. Es ist dabei unerheblich,
ob bei der Gemeinde die Anteile an diesen Betrieben in Wertpapieren verbrieft sind oder nicht.
2.4 Die Sondervermögen als gemeindliche Tochtereinheiten
Als gemeindliche Tochtereinheiten werden auch die organisatorisch selbstständigen Betriebe der Gemeinde in
öffentlich-rechtlicher Form eingestuft, die in der gemeindlichen Bilanz unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“
gesondert anzusetzen sind. Solche Tochtereinheiten sind gesondert in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen,
wenn sie eine abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung mit einem eigenen Rechnungswesen und Jahresabschluss
haben (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO NRW). Sofern diese Gegebenheiten vorliegen, werden
diese Einheiten haushaltsmäßig den rechtlich selbstständigen Betrieben der Gemeinde gleichgestellt. Diese
haushaltswirtschaftliche Festlegung wirkt sich auch auf den gemeindlichen Gesamtabschluss aus.
Zum Sondervermögen der Gemeinde, das in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden muss,
gehören als gemeindliche Betriebe daher die wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114 GO NRW) und die organisatorisch
verselbstständigten Einrichtungen (vgl. § 107 Absatz 2 GO NRW) ohne eigene Rechtspersönlichkeit
(vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO NRW). Die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen sind wichtige
Organisationsgebilde der Gemeinde, die wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig sind (vgl. Eigenbetriebsverordnung
(EigVO NRW). Für solche Betriebe werden Sonderrechnungen und die Aufstellung eigener
Jahresabschlüsse verlangt.
GEMEINDEORDNUNG 1086

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen der Gemeinde können auch in den
Gesamtabschluss einzubeziehende Sondervermögen der Gemeinde darstellen, z. B. eigene Zusatzversorgungskassen
oder Eigenunfallversicherungen der Gemeinde. Diese Sachlage ist gegeben, sofern diese Einheiten von
der Gemeinde als organisatorisch selbstständige Betriebe geführt und haushaltsmäßig in entsprechender Weise
wie die Eigenbetriebe behandelt werden.
3. Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss
Die Gemeinde ist verpflichtet, jährlich zum Abschlussstichtag einen Gesamtabschluss unter Beachtung der
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) aufzustellen (vgl. § 116 GO NRW). Neben den GoB hat die
Gemeinde für ihren Gesamtabschluss auch die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK),
die sich in der in der Privatwirtschaft entwickelt haben, zu beachten. Bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
sind außerdem die örtlichen Besonderheiten zu berücksichtigen. Diese Gegebenheiten beeinflussen
die Arbeiten zur Aufstellung des Gesamtabschlusses in fachlicher und zeitlicher Hinsicht in einem wesentlichen
Umfang.
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bzw. die dafür notwendige Konsolidierung erfordert zudem
eine Vielzahl von „technischen“ Schritten, um das notwendige Zusammenspiel zwischen gemeindlicher Verwaltung
und den gemeindlichen Betrieben zu erreichen. Diese Schritte müssen aufeinander aufbauen und aufeinander
abgestimmt sein. Mit dem nachfolgenden Schema werden einige wichtige Schritte, die für die Erstellung
des Gesamtabschlusses notwendig sind, in allgemeiner Form vorgestellt (vgl. Abbildung).
BEZEICHNUNG
Abgrenzung
des gemeindlichen
Konsolidierungskreises
Aufbereitung
der Einzelabschlüsse
der Einheiten
des Konsolidierungskreises
Erstellen
eines Summenabschlusses
Durchführung
Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss
GEMEINDEORDNUNG 1087
AUFGABEN
Festlegungen:
- welche gemeindlichen Betriebe mit der Gemeinde eine Rechtseinheit
bilden,
- an gemeindlichen Betrieben und Vermögensmassen mit Nennkapital
die Gemeinde eine Beteiligung hält,
- welche Anstalten von der Gemeinde auf der Grundlage der Verordnung
über kommunale Unternehmen und Einrichtungen als Anstalt
des öffentlichen Rechts getragen werden,
- welche Mitgliedschaften in Zweckverbänden bestehen,
- welche rechtlich selbstständigen kommunalen Stiftungen bestehen,
bei denen die Gemeinde Stifter ist,
- bei welchen sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträgern
die Gemeinde aufgrund rechtlicher Verpflichtung deren finanzielle
Existenz wesentlich sichert.
- Vereinheitlichung des Bilanzstichtags,
- Anpassen an die gemeindliche Bilanzierung und Bewertung sowie
den Ausweis (Gemeindebilanz II – GB II),
- Anpassen an die gemeindliche Ertrags- und Aufwandserfassung
(Ergebnisrechnung II – ER II),
- ggf. Währungsumrechnungen.
- Addition der aktiven und passiven Bilanzposten aller einzelnen
Bilanzen auf der Basis der GB II (Vollkonsolidierung),
- Addition der Ertrags- und Aufwandspositionen der einzelnen GUV
auf der Basis der ER II (Vollkonsolidierung),
- Übernahme des fortgeschriebenen Beteiligungsbuchwertes (bei der
Equity-Methode).
- Vollkonsolidierung,

BEZEICHNUNG
der Konsolidierungsmaßnahmen
Aufstellung
der Bestandteile und Anlagen
des Gesamtabschluss
Wirkungen
der Gesamtsteuerung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss
GEMEINDEORDNUNG 1088
AUFGABEN
(Kapitalkonsolidierung nach der Erwerbsmethode),
(Schuldenkonsolidierung), (Zwischenergebniseliminierung), Auf-
-
wands- und Ertragskonsolidierung),
Konsolidierung nach der Equity-Methode
(Kapitalanteilsmethode),
- dabei insgesamt, Eliminierung der konzerninternen Beziehungen.
- Gesamtergebnisrechnung,
- Gesamtbilanz,
- Gesamtanhang,
- beizufügen: Kapitalflussrechnung nach DRS 2,
- Anlagen:
- Gesamtlagebericht,
- Beteiligungsbericht.
- Gesamtabschluss- bzw. Gesamtbilanzanalyse für die Ausgestaltung
der örtlichen Steuerung.
Abbildung 212 „Die Schritte zum Gesamtabschluss“
Eines der wichtigsten Schritte zur Aufstellung des Gesamtabschlusses ist die Erstellung eines Summenabschlusses.
Dieser Abschluss wird als Gemeindebilanz II (GB II) bezeichnet, um eine Abgrenzung zu den Jahresabschlüssen
der einzelnen gemeindlichen Betriebe zu erreichen, die darin einbezogen werden. Der aus der Addition
der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe gewonnene Summenabschluss ist dann durch weitere Konsolidierungsmaßnahmen
zu einem Gesamtabschluss umzuformen. Zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
gehört aber auch, die Bilanzansätze der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe
mit dem Eigenkapital des jeweiligen Betriebes zu verrechnen (Kapitalkonsolidierung).
Die Forderungen und Verbindlichkeiten der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe und
der gemeindlichen Verwaltung sind gegeneinander aufzurechnen (Schuldenkonsolidierung). Hinzu kommt die
Aufrechnung von Aufwendungen und Erträgen aus Geschäften zwischen den in den Gesamtabschluss einbezogenen
gemeindlichen Betrieben und der gemeindlichen Verwaltung (Aufwands- und Ertragskonsolidierung). Außerdem
sind die aus „Konzernsicht“ nicht realisierten Gewinne und Verluste sind aus den Beständen zu eliminieren
(Zwischenergebniseliminierung).
Die Gemeinde hat den Buchungen für den gemeindlichen Gesamtabschluss zudem sachgerechte Belege zugrunde
zu legen, damit der Nachweis der richtigen und vollständigen Ermittlung der Ansprüche und Verpflichtungen
erbracht wird (vgl. § 27 Absatz 3 GemHVO NRW). Diese Buchungsbelege müssen dabei Hinweise enthalten,
durch die eine Verbindung zu den Eintragungen in den Büchern hergestellt wird. Sie müssen ggf. eine Beurteilung
darüber zulassen, dass für Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Anpassungsbuchungen
vorzunehmen sind.
Bei diesen Konsolidierungsarbeiten für den gemeindlichen Gesamtabschluss ist wesentlich, dass durch die rechnerische
Zusammenfassung der Jahresergebnisse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe keine neue
eigenständige Rechtspersönlichkeit entsteht, auch nicht in fiktiver Form. Der gemeindliche Gesamtabschluss hat
zudem keine Zahlungsbemessungsfunktion, z. B. für die Berechnung von Ausschüttungen oder Verlustabdeckungen.
Er ist auch nicht eine Grundlage für die Zwecke der Besteuerung. Der Gesamtabschluss der Gemeinde
dient daher ausschließlich der Information über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag
eines Haushaltsjahres. Er ersetzt daher auch nicht die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung
und der einzelnen Betriebe, auch wenn diese Einheiten ihre Abschlüsse zum gleichen Stichtag aufstellen.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
4. Keine befreiende Wirkung des Gesamtabschlusses für die Betriebe
In den Gesamtabschluss der Gemeinde sind auch die Betriebe der Gemeinde einzubeziehen, die bereits nach
den Vorschriften des Handelsgesetzbuches ein Mutterunternehmen darstellen und deshalb zur Aufstellung eines
Konzernabschlusses verpflichtet sind (vgl. § 290 HGB). Die Gemeinde erfüllt mit ihrem Gesamtabschluss keine
Konzernrechnungslegungspflicht nach den einschlägigen handelsrechtlichen Vorschriften. In solchen Fällen tritt
deshalb wegen der Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses nach haushaltsrechtlichen
Vorschriften keine befreiende Wirkung hinsichtlich des betrieblichen Konzernabschlusses für die Betriebe
ein, die Tochterunternehmen im Sinne der handelsrechtlichen Vorschriften sind (vgl. § 291 Absatz 1 Satz 1 HGB).
Eine solche befreiende Wirkung tritt zwar generell unabhängig von der Rechtsform und der Größe des Mutterunternehmens
nach dem Handelsrecht ein. Es besteht dafür aber die Bedingung, dass es sich bei demjenigen, der
eine befreiende Wirkung durch seine Konzernrechnungslegung auslöst, um ein Unternehmen in der Rechtsform
einer Kapitalgesellschaft handeln muss. Dieses Unternehmen muss zur Konzernrechnungslegung nach dem
Handelsrecht verpflichtet sein. Als Mutterunternehmen, die einen befreienden Konzernabschluss nach den handelsrechtlichen
Vorgaben erstellen können, scheiden aber die Gemeinden, der Bund und die Länder sowie Privatpersonen
aus. Eine Prüfung der gemeindlichen Betriebe über das Vorliegen von Befreiungsvoraussetzungen
nach den handelsrechtlichen Vorschriften wird dadurch entbehrlich.
5. Der erste Gesamtabschluss der Gemeinde
5.1 Die Festlegung des Abschlussstichtages
Die Gemeinde hat eigenverantwortlich unter Einbeziehung der gesetzlichen Vorgaben, den Stichtag für ihren
ersten Gesamtabschluss festzulegen. Nach der einschlägigen gesetzlichen Bestimmung muss der erste gemeindliche
Gesamtabschluss nach § 116 GO NRW spätestens bezogen auf den Stichtag 31. Dezember 2010
von der Gemeinde aufgestellt werden. Die Gemeinde konnte dafür aber auch einen früheren Termin festlegen
(vgl. § 2 NKFEG). Sie konnte bereits in der Zeit vom In-Kraft-Treten des NKFG zum 01.01.2005 einschließlich
des Jahres 2009 einen Gesamtabschluss jeweils zum Schluss eines Haushaltsjahres aufstellen, wenn von ihr
bereits ein Jahresabschluss nach § 95 GO NRW aufgestellt worden ist. Mit dem Stichtag soll u.a. eine zügige und
einheitliche Einführung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinden gewährleistet werden.
5.2 Die Erstkonsolidierung
5.2.1 Allgemeine Grundlagen
Die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses wird als Erstkonsolidierung bezeichnet, weil erstmals die gemeindliche
Verwaltung und die gemeindlichen Betriebe in dem Gesamtabschluss der Gemeinde zusammengefasst
werden. Der jeweilige Anteil der Gemeinde an einem Betrieb wird dabei gegen das anteilige Eigenkapital in
der Form aufgerechnet (konsolidiert), dass der Beteiligungsbuchwert in der Bilanz der Gemeinde durch den Wert
der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden des betreffenden Betriebes ersetzt wird. Die Aufstellung
des Gesamtabschlusses orientiert sich daher an den handelsrechtlichen Regelungen über die Konzernrechnungslegung
unter Berücksichtigung von gemeindlichen Besonderheiten. Die Konsolidierung wird dabei an die
Bedingungen geknüpft, die für die Gemeinde als Muttereinheit gelten. Die gemeindlichen Betriebe als Tochtereinheiten
müssen deshalb ggf. Anpassungen bei ihren bilanzierten Wertansätzen vornehmen.
Der Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde sind die Wertverhältnisse
im Zeitpunkt der Wertermittlung (Erwerbsstichtag) zugrunde zu legen, sodass eine Gesamtbilanz als „Gesamter-
GEMEINDEORDNUNG 1089

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
öffnungsbilanz“ erstellt werden kann. Zu berücksichtigen ist, dass vor dem betreffenden Haushaltsjahr, in dem der
Abschlussstichtag liegt, i.d.R. noch keine Erträge und Aufwendungen sowie Zahlungen bei den gemeindlichen
Betrieben im Sinne der wirtschaftlichen Einheit entstanden sind, die dem betreffenden Haushaltsjahr zugerechnet
werden können.
5.2.2 Die Festlegung eines Erwerbsstichtages
5.2.2.1 Allgemeine Sachlage
Die erstmalige Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses nach den Vorschriften des gemeindlichen
Haushaltsrechts und unter Anwendung von Vorschriften des Handelsgesetzbuches stellt eine besondere Fallgestaltung
für die Gemeinde dar. Sie erfordert eine Festlegung des Beginns der wirtschaftlichen Einheit. Der erste
gemeindliche Gesamtabschluss kann dann die Aufgabe erfüllen, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln.
Dieser Zeitpunkt wird als Erwerbsstichtag bezeichnet, zu dem für die erste Konsolidierung die bilanziellen Wertansätze
auf der Grundlage der tatsächlichen Verhältnisse, betrachtet als „fiktive“ Anschaffung oder Errichtung
eines gemeindlichen Betriebes, bestimmt werden. Dadurch kann ein „Konzernwirtschaftjahr“ beginnen, dass
entsprechende Abstimmung zwischen der gemeindlichen Kernverwaltung und den gemeindlichen Betrieben erfordert.
Außerdem wird durch die Festlegung des Zeitpunktes die für den gemeindlichen Gesamtabschluss vorgesehene
Kapitalflussrechnung ermöglicht.
Unter Berücksichtigung, dass der letztmögliche Stichtag für den ersten Gesamtabschluss gesetzlich bestimmt
wurde (nach § 2 NKFEG der 31. Dezember 2010), jedoch nicht gleichzeitig festgelegt wurde, wann die Betrachtung
und Bewertung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde beginnt, muss der sachgerechte Erwerbsstichtag
örtlich festgelegt werden. In Anlehnung an die Einführung des NKF ist es für die Gemeinde sachlich sinnvoll,
entweder den Eröffnungsbilanzstichtag oder den Jahresbeginn vor dem ersten Abschlussstichtag für den
gemeindlichen Gesamtabschluss zu bestimmen.
5.2.2.2 Der Eröffnungsbilanzstichtag als Erwerbszeitpunkt
Der Erwerbsstichtag stellt den Ausgangspunkt für die Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den örtlichen
Gesamtabschluss dar. Dieser könnte in Zusammenhang mit der Einführung des NKF gebracht werden, sodass
der jeweilige Eröffnungsbilanzstichtag der Gemeinde auch den Erwerbsstichtag darstellen würde. Für einen solchen
Erwerbsstichtag spricht, dass die gemeindlichen Betriebe für diesen Zeitpunkt mit dem vorsichtig geschätzten
Zeitpunkt zu bewerten waren und daher ein „Marktwert“ festzustellen bzw. diesem nahe zu kommen war,
auch wenn gesetzlich Bewertungsvorgaben gemacht wurden und Bewertungsvereinfachungen zugelassen waren.
Außerdem gelten die für den Eröffnungsbilanzstichtag ermittelten vorsichtig geschätzten Zeitwerte für die
künftigen Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten für das gemeindliche Vermögen, denn dieses
ist gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 92 Absatz 3 GO NRW).
Mit dieser Festlegung wäre der Vorteil verbunden, dass alle gemeindlichen Betriebe stichtagsbezogen bewertet
und entsprechend ihrer Zweckbestimmung aus Sicht der Gemeinde unter den „Finanzanlagen“ in der gemeindlichen
Eröffnungsbilanz angesetzt wurden. Außerdem die für die gemeindlichen Betriebe ermittelten Werte als
Anschaffungskosten dem der Gemeinde zustehenden anteiligen Eigenkapital in der jeweiligen Bilanz der gemeindlichen
Betriebe. Dieser Sachverhalt würde bewirken, dass im Prinzip für alle Gemeinden eine vergleichbare
Ausgangslage besteht, auch wenn einzelne Gemeinden von der Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, einen vor
dem letztmöglichen Stichtag (1. Januar 2009) liegenden Jahresbeginn (frühestens der 1. Januar 2005) für ihre
Eröffnungsbilanz zu wählen. Aber auch in diesen Fällen liegt aber ein fiktiver Erwerb der gemeindlichen Betriebe
GEMEINDEORDNUNG 1090

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12. Teil GO NRW
vor, sodass deren Werte (fiktive Anschaffungskosten) ebenso bis zum örtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt
fortzuführen sind.
5.2.2.3 Der Erwerbszeitpunkt im Jahr des Abschlussstichtages
Nach der Vorschrift des § 2 NKFEG ist spätestens zum Stichtag 31. Dezember 2010 von der Gemeinde der erste
Gesamtabschluss aufzustellen. Im Zusammenhang mit den Vorschriften über den gemeindlichen Gesamtabschluss
in § 116 GO NRW und mit der ausdrücklichen Verwendung des Wortes „Gesamtabschluss“ in der o.a.
Vorschrift hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass auch der erste gemeindliche Gesamtabschluss aus
allen seinen gesetzlich bestimmten Teilen bestehen muss. Diese Vorgabe der Vollständigkeit bringt es mit sich,
dass der Erwerbszeitpunkt mindestens so bestimmt sein muss, dass auch eine Gesamtergebnisrechnung und
eine Gesamtkapitalflussrechnung aufstellbar sind.
In diesem Zusammenhang wäre in Anlehnung an die mögliche erstmalige Einbeziehung eines Tochterunternehmens
nach den handelsrechtlichen Vorschriften in den Konzernabschluss der Zeitpunkt 1. Januar des Jahres, in
dem am 31. Dezember der Stichtag des ersten Gesamtabschlusses liegt, der zutreffende Erwerbsstichtag. Dies
ermöglicht, zum Abschlussstichtag einen gemeindlichen Gesamtabschluss mit allen seinen Bestandteilen aufzustellen.
Diese Festlegung bewirkt, dass die Gemeinde für das betreffende Haushaltsjahr und zum Stichtag 1.
Januar eine Gesamteröffnungsbilanz aufzustellen hat.
5.2.2.4 Gesamtabschluss und „Jahreseröffnungsbilanz“
Die Notwendigkeit für die Gemeinde, vor dem ersten gemeindlichen Gesamtabschluss ein Gesamtgeschäftsjahr
zu bilden, um mindestens eine zutreffende Gesamtergebnisrechnung und eine Gesamtkapitalflussrechnung zu
erreichen, erfordert wie zu Beginn eines jeden gemeindlichen Haushaltsjahres eine Eröffnungsbilanz für das
Gesamtgeschäftsjahr. Eine solche jahresbezogene Eröffnungsbilanz stellt haushaltsrechtlich keine Gesamteröffnungsbilanz
im Sinne der ersten NKF-Eröffnungsbilanz nach § 92 GO NRW dar, auch wenn im Sprachgebrauch
dieser Begriff benutzt wird, d. h. die Verfahren nach der genannten Vorschrift sind nicht anzuwenden. Die Gesamteröffnungsbilanz
stellt lediglich eine Eröffnungsbilanz dar, die zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres von
der Gemeinde und zu Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres von den gemeindlichen Betrieben aufzustellen ist. Sie
bedarf daher auch keiner gesonderten örtlichen und überörtlichen Prüfung sowie eines gesonderten Ratsbeschlusses
und wird auch nicht öffentlich bekannt gemacht.
5.2.2.5 Nicht vertretbare Erwerbszeitpunkte
5.2.2.5.1 Der tatsächliche Anschaffungszeitpunkt
Ein möglicher Zeitpunkt für den Erwerbsstichtag ist der Zeitpunkt, in dem die Gemeinde einen Betrieb tatsächlich
errichtet oder erworben hat. Dabei würde ausreichend berücksichtigt, dass die Gemeinden i.d.R. bereits über
sehr lange Zeit (z.T. mehrere Jahrzehnte) über ihre Betriebe verfügen. Die vielfach lange Zeit dürfte jedoch wiederum
bewirken, dass es voraussichtlich sehr aufwändig oder in manchen Fällen sogar kaum machbar ist, die
Anschaffungskosten zum in der Vergangenheit liegenden tatsächlichen Zeitpunkt des Erwerbs eines gemeindlichen
Betriebes zu ermitteln und bis zum örtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt fortzuführen. Gegen einen
solchen Zeitpunkt sprechen auch die Erfahrungen aus der Einführung des NKF, denn deshalb wurde von vornherein
nicht die Ermittlung der tatsächlichen und weit in der Vergangenheit liegenden Anschaffungskosten der gemeindlichen
Vermögensgegenstände für die Bilanzierung verlangt.
GEMEINDEORDNUNG 1091

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12. Teil GO NRW
5.2.2.3.2 Der Abschlussstichtag des ersten Gesamtabschlusses
Als letzte Möglichkeit für den Zeitpunkt des Erwerbsstichtages bliebe unter Beachtung der gesetzlichen Festlegung
des letztmöglichen Abschlussstichtages für den ersten Gesamtabschluss der Gemeinde (31. Dezember
2010 nach § 2 NKFEG) und in Anlehnung an handelsrechtliche Vorschriften, den gesetzlich bestimmten Abschlussstichtag
31. Dezember 2010 als „fiktiven“ Erwerbsstichtag anzusehen. Dies würde mit sich bringen, dass
die Anforderungen der Vorschrift über die Aufstellung des ersten gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 2
NKFEG NRW) nicht in vollem Umfang erfüllt werden könnten.
Die Gesamtergebnisrechnung würde nicht konsolidiert und würde wegen der notwendigen Anpassung einen
geschätzten Ausgleichsposten enthalten. Die Gesamtkapitalflussrechnung müsste in einem solchen Fall entfallen.
Deshalb wäre die Darstellung der Ertrags- und der Finanzgesamtlage der Gemeinde als unzureichend zu bewerten,
denn sie würde mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit dem Ziel „Aktualität“ nicht in Einklang
stehen. Deshalb bleibt auch fraglich, ob eine solche Vorgehensweise für einzelne Gemeinden wirklich zur Erleichterung
der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beitragen würde.
5.2.3 Ausnahmen von der Neubewertungspflicht für die Erstkonsolidierung
Nach der Vorschrift des § 308 HGB sind Ausnahmen von der einheitlichen Bewertung möglich, z. B. wegen der
Besonderheiten einzelner Geschäftszweige. In der Vorschrift werden dazu nur die Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen
ausdrücklich erwähnt. Ob in analoger Anwendung für den gemeindlichen Bereich auch besondere
Bereiche der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Betracht kommen können, wenn bei den Betrieben
wesentliche Abweichungen bestehen, muss im Einzelfall entschieden werden, z. B. für Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen.
Eine allgemeine Regelung, dass in den Fällen, in denen für Posten der Bilanz und der Ergebnisrechnung
unterschiedliche Vorschriften für die Gemeinde und die gemeindlichen Betriebe bestehen, und diese
Sachlage für die Aufstellung des Gesamtabschlusses unerheblich ist, besteht nicht. Sie dürfte den Zwecken und
Zielen des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie der damit verbundenen Einheitstheorie zuwiderlaufen.
Unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit können aber in besonderen Einzelfällen örtliche Besonderheiten
bei bestimmten gemeindlichen Betrieben bestehen, aufgrund dessen es vertretbar ist, die im Jahresabschluss
des betreffenden Betriebes angewandten Bewertungsmethoden für die Erstkonsolidierung beizubehalten.
Die im Jahresabschluss des betreffenden Betriebes angesetzten Werte für Vermögensgegenstände und Schulden
dürfen dann in den ersten Gesamtabschluss übernommen werden, ohne sie zuvor z. B. hinsichtlich stiller
Reserven überprüft zu haben. Sofern eine solche Sachlage bei der Gemeinde besteht, sind von ihr dazu entsprechende
Angaben im Gesamtanhang zu machen.
6. Die Vorschriften für den gemeindlichen Gesamtabschluss
6.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften
Die Vorschriften über den gemeindlichen Gesamtabschluss sollen gewährleisten, dass jährlich die Vermögens-,
Finanz- und Ertragslage der Gemeinde insgesamt so dargestellt wird, als ob es sich bei der Gemeinde um eine
einzige wirtschaftliche Einheit handeln würde. Die Gemeinde soll dabei auch hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung,
unabhängig von den organisatorischen Gegebenheiten, als Gesamtheit gezeigt werden. Für die Bestimmungen
über den gemeindlichen Gesamtabschluss ist deshalb ein gesonderter Teil in der Gemeindeordnung und entsprechend
in der Gemeindehaushaltsverordnung geschaffen worden.
Die Einordnung des gesonderten 12. Teils “Gesamtabschluss“ nach den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft
(8. Teil) und den Vorschriften über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung (11. Teil) stellt
GEMEINDEORDNUNG 1092

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12. Teil GO NRW
sicher, dass im gemeindlichen Gesamtabschluss die Vermittlung entscheidungsrelevanter Informationen in den
Vordergrund gestellt wird und die Informationsdefizite der Einzelabschlüsse der gemeindlichen Betriebe beseitigt
werden sollen (vgl. Abbildung).
Die Vorschriften im 12. Teil der Gemeindeordnung
12. Teil
Gesamtabschluss
GEMEINDEORDNUNG 1093
§ 116 Gesamtabschluss
§ 117 Beteiligungsbericht
§ 118 Vorlage- und Auskunftspflichten
Abbildung 213 „Die Vorschriften im 12. Teil der Gemeindeordnung“
Die Adressaten des Gesamtabschlusses sollen aufgrund der Informationen die wirtschaftliche Gesamtlage der
Gemeinde beurteilen und sowie analysieren können, ob die Gemeinde in der Lage ist, ihre Aufgaben durch die
gemeindliche Verwaltung und die gemeindlichen Betriebe zu erfüllen.
6.2 Die Vorschriften im Einzelnen
Der 12. Teil der Gemeindeordnung enthält daher grundlegende, nachfolgend vorgestellte Vorschriften zum gemeindlichen
Gesamtabschluss, die durch die Vorschriften des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung
„Gesamtabschluss“ näher bestimmt werden (vgl. §§ 49 bis 52 GemHVO NRW).
- § 116 Gesamtabschluss
Die Vorschrift bestimmt den Inhalt und den Zweck des Gesamtabschlusses näher. Sie ist der handelsrechtlichen
Vorschrift für den Konzernabschluss (§ 290 HGB) nachgebildet worden. Durch den Gesamtabschluss
wird die Qualität der Rechenschaft über die Aufgabenerledigung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr
wesentlich erhöht. Er trägt gleichzeitig zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten bei. Die
Funktion des Gesamtabschlusses besteht in der Vermittlung des den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden
Bildes der gesamten Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. Die weiteren
Voraussetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten des Gesamtabschlusses sowie die Vorgaben für die Umsetzung
der Konsolidierung sind in den §§ 49 bis 52 des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung
NRW näher bestimmt.
- § 117 Beteiligungsbericht
Aufgrund zahlreicher Ausgliederungen und Beteiligungen weisen die Gemeinden heute vielfach konzernähnliche
Strukturen auf. Der Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss auf
die einzelnen verselbstständigten Aufgabenbereiche (gemeindliche Betriebe) lenken. Daher muss der Bericht
auch Angaben über alle gemeindlichen Betriebe umfassen, unabhängig davon, ob diese in den Konsolidierungskreis
für den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen sind. Dazu dürfte es nicht ausreichend
sein, lediglich in tabellarischer Form die Ziele der gemeindlichen Betriebe, die Erfüllung des öffentlichen
Zwecks, die Beteiligungsverhältnisse, die Entwicklung der Bilanzen und der Gewinn- und Verlustrechnungen,
die Leistungen der gemeindlichen Betriebe, die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen u.a. anzugeben
und zu erläutern.
Der Beteiligungsbericht soll aber auch vertiefte und notwendige Erkenntnisse für die produktorientierte Gesamtsteuerung
der Gemeinde ermöglichen. Dies erfordert eine aufgabenbezogene Darstellung und Gliederung
im Beteiligungsbericht, mindestens anhand der für die Verwaltung verbindlichen Produktbereiche (vgl. §
4 GemHVO NRW). Damit würde eine Gesamtübersicht über die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben durch
die gemeindlichen Betriebe außerhalb der Verwaltung erreicht, unabhängig davon, von welchem Betrieb die
einzelne gemeindliche Aufgabe erledigt wird. Entsprechend gegliederte Informationen erlauben eine bessere

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12. Teil GO NRW
Einschätzung und differenzierte Beurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde sowie ihrer
Chancen und Risiken, bezogen auf die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde, ausgewiesen in den einzelnen
gemeindlichen Produktbereichen.
- § 118 Vorlage- und Auskunftspflichten
Auf der Grundlage, dass der Gesamtabschluss die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der
Gemeinde zusammen mit der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der in den gemeindlichen Gesamtabschluss
einbezogenen gemeindlichen Betriebe so darzustellen hat, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben
eine wirtschaftliche Einheit wäre, ist es für die Aufstellung eines solchen Gesamtabschlusses zwingend erforderlich,
auch die dafür notwendigen Informationen und Unterlagen von den beteiligten gemeindlichen Betrieben
zu erhalten. Dabei werden nach dem Grundsatz der gemeindlichen Einheit an den Gesamtabschluss
der Gemeinde keine höheren Anforderungen gestellt, als an ihren Einzelabschluss. Außerdem baut die Vorschrift
auf der Regelung in § 113 GO NRW auf, nach der zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen und
Einrichtungen die erforderlichen Vorgaben getroffen werden, um die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer
und unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung sicherzustellen.
7. Die Anwendung von allgemeinen Grundsätzen
7.1 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses ist unter Beachtung der GoB vorzunehmen. Zum privatrechtlichen Konzernabschluss
nach dem Handelsrecht haben sich aber noch die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung
(GoK) entwickelt. Die GoK ergänzen die für den Gesamtabschluss einschlägigen Vorschriften sowie
die GoB. Die folgenden GoK sollen beim gemeindlichen Gesamtabschluss beachtet werden (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)
- Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie).
- Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises.
- Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises).
- Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung.
- Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich).
- Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen.
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit.
Abbildung 214 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)“
Diese Grundsätze sollen im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses gewährleisten, dass die Zusammenfassung
der Jahresabschlüsse der einbezogenen Betriebe unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie
erfolgt und der Gesamtabschluss ein Bild über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde vermittelt, als
wäre die gemeindliche Verwaltung zusammen mit den Betrieben der Gemeinde eine wirtschaftliche Einheit. Dar-
GEMEINDEORDNUNG 1094

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12. Teil GO NRW
über hinaus kommen durch die Verweise auf gemeindliche Vorschriften über den Jahresabschluss auch die
haushaltsrechtlichen Grundsätze beim gemeindlichen Gesamtabschluss zur Anwendung.
7.2 Ausgewählte deutsche Rechnungslegungsstandards
Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist nach der Vorschrift die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung unter
Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der Justiz
(BMJ) nach § 342 Absatz 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Neben diesem Rechnungslegungsstandard
bestehen noch weitere Standards, die für die inhaltliche Gestaltung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
genutzt werden können (vgl. Abbildung).
NUMMER
DRS 3
DRS 4
DRS 5
DRS 7
DRS 8
DRS 12
DRS 13
DRS 14
DRS 15
DRS 19
Ausgewählte deutsche Rechnungslegungsstandards
Segmentberichterstattung
GEMEINDEORDNUNG 1095
BEZEICHNUNG
Unternehmenserwerbe im Konzernabschluss
Risikoberichterstattung
Konzerneigenkapital und Konzernergebnis
Bilanzierung von Anteilen an assoziierten Unternehmen im Konzernabschluss
Immaterielle Vermögensgegenstände des Anlagevermögens
Grundsatz der Stetigkeit und Berichtigung von Fehlern
Währungsumrechnung
Lageberichterstattung
Pflicht zur Konzernrechnungslegung und Abgrenzung des
Konsolidierungskreises
Abbildung 215 „Ausgewählte deutsche Rechnungslegungsstandards“
Zu beachten ist, dass die Rechnungslegungsstandards ständig weiter entwickelt werden, um deren Aktualität und
Anwendbarkeit im privatrechtlichen Bereich zu sichern. Die verabschiedeten Standards sowie ihre Änderungen
werden vom Bundesministerium der Justiz im Bundesanzeiger bekannt gemacht.
7.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen dazu dienen, die Anwendung der haushaltsrechtlichen
Vorschriften, in Form von gesetzlichen Einzelvorschriften, zu verstärken und zu vervollständigen. Folgende allgemeine
Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung).

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12. Teil GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
- Grundsatz der Vollständigkeit.
- Grundsatz der Richtigkeit und Willkürfreiheit.
- Grundsatz der Verständlichkeit.
- Grundsatz der Aktualität.
- Grundsatz der Relevanz.
- Grundsatz der Stetigkeit.
- Grundsatz des Nachweises der Recht- und Ordnungsmäßigkeit.
Abbildung 216 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“
Bei der Anwendung der GoB ist zu beachten, dass die Inhalte dieser Grundsätze vielfach bereits zu gesetzlichen
Regelungen (gesetzlich bestimmten Grundsätzen) geworden sind. Außerdem werden die GoB als Beurteilungsmaßstäbe
für die örtliche Entscheidung benötigt, ob der Gesamtabschluss der Gemeinde ordnungsgemäß ist,
denn er muss sowohl formell als auch materiell den haushaltsrechtlichen Anforderungen entsprechen. Außerdem
bilden die GoB einen Bestandteil der Generalnorm, denn der gemeindliche Gesamtabschluss muss unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln (vgl. § 116 GO NRW). Durch
die GoB wird der Gemeinde kein bestimmtes Buchführungssystem für den Gesamtabschluss vorgeschrieben.
7.4 Weitere wichtige Grundsätze
Neben den o.a. Grundsätzen sind weitere wichtige Grundsätze entwickelt worden, die nicht gesetzlich konkretisiert
worden sind. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen
Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und der Vermögens- und Schuldenpositionen
verschaffen kann. Diese weiteren wichtigen Grundsätze, die auch bei der Gemeinde zur Anwendung
kommen sollen, werden nachfolgend vorgestellt (vgl. Abbildung).
ART DER GRUNDSÄTZE
Grundsätze
ordnungsmäßiger
DV-gestützter
Buchführungssysteme (GoBS)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Datenverarbeitung (GoDV)
Weitere wichtige Grundsätze
GEMEINDEORDNUNG 1096
INHALTE UND ZWECKE
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen,
dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig,
richtig, zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn
die Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt
(vgl. § 27 Absatz 5 GemHVO NRW).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Datenverarbeitung wurden zur
Erfüllung der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung bei
einer DV-Buchführung entwickelt und umfassen im Wesentlichen

ART DER GRUNDSÄTZE
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Inventur (GoI)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Bilanzierung (GoBi)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Lageberichterstattung (GoL)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Abschlussprüfungen (GoA)
Grundsätze
ordnungsmäßiger
Kapitalflussrechnung (GoKfr)
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
Weitere wichtige Grundsätze
GEMEINDEORDNUNG 1097
INHALTE UND ZWECKE
die Sicherheit, die Funktionserfüllung und die Dokumentation.
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und
sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung
des Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO NRW
i.V.m. § 28 und 29 GemHVO NRW).
Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden
weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die
Bilanzgliederung (vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO NRW).
Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den
Lagebericht vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48
GemHVO NRW).
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung
Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen.
Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser
Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung
bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige
Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“.
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung der gemeindlichen Gesamtkapitalflussrechnung
Anwendung und sollen zu einer sachgerechten
Erstellung beitragen (vgl. § 51 Absatz 3 GemHVO NRW).
Abbildung 217 „Weitere wichtige Grundsätze“
Die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur sorgt zudem mittelbar für eine dynamische Anpassung
des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen.
Die Grundsätze werden dann weiterentwickelt, wenn aus neuen Sachverhalten heraus dafür ein
Erfordernis besteht.
8. Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss
Die Vorschrift des § 116 GO NRW enthält keine gesonderte Regelungen, die es der Gemeinde ermöglichen, auf
die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses zu verzichten oder einzelne Ausnahmebestimmungen
oder Kriterien, bei deren Vorliegen die Gemeinde im Einzelfall von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses
befreit ist. Gleichwohl können bei einzelnen Gemeinden besondere Fallgestaltungen im Rahmen
ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses
entbehrlich wird (vgl. Abbildung).
Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss
- Die Gemeinde (Gemeindliche Verwaltung als Muttereinheit) verfügt über keinen voll zu konsolidierenden Betrieb,
der eine Tochtereinheit der Gemeinde darstellt, sodass ein erforderliches Mutter-Tochter-Verhältnis als
Voraussetzung für die Aufstellung des Gesamtabschlusses nicht vorliegt.

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12. Teil GO NRW
Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss
- Die Gemeinde (Muttereinheit) verfügt über voll zu konsolidierende Betriebe, ihre Tochtereinheiten sind aber
wegen der insgesamt bestehenden untergeordneten Bedeutung alle nicht voll zu konsolidieren.
- Die Gemeinde verfügt nur über Betriebe bzw. Beteiligungen, bei denen die Equity-Methode zur Anwendung
kommt.
- Die Gemeinde verfügt nur über Betriebe bzw. Beteiligungen, die nach der Anschaffungswert-Methode in der
Gesamtbilanz anzusetzen sind.
Abbildung 218 „Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss“
In den Fällen, in denen die Gemeinde zwar über mehrere Betriebe, aber über keinen voll zu konsolidieren Betrieb
verfügt, und kein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen Verwaltung und mindestens einem Betrieb
der Gemeinde besteht, kann das Fehlen dieser Voraussetzung nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende
Gemeinde über Betriebe verfügt, bei denen die Equity-Methode zur Anwendung kommt.
Bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses erlischt jedoch nicht
die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Pflicht zur Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.
Vielmehr ist dann vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht
auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Er hat dabei die örtlichen Abwägungen
zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis zutreffend ist. Eine solche Prüfung ist zu
jedem Abschlussstichtag vorzunehmen, zu dem kein Gesamtabschluss von der Gemeinde aufgestellt wird.
9. Vom Gesamtabschluss zur Gesamtsteuerung
9.1 Die gemeindlichen Gegebenheiten
Die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben einschließlich der Verpflichtung der Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft
so zu planen und zu führen, dass die stetige Aufgabenerfüllung gesichert ist (vgl. § 3 und § 75 Absatz 1 GO
NRW). Diese Vorgaben erfordern einen Überblick über die wirtschaftliche Gesamtlage und ein darauf ausgerichtetes
Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde. Die auf den gesetzlich vorgesehenen Gesamtabschluss
aufbauende Gesamtsteuerung ist dabei jedoch nicht als eine Addition von Verwaltungsprozessen anzusehen,
sondern stellt ein verantwortliches ganzheitliches gemeindebezogenes Verwaltungsmanagement dar, das im
Rahmen einer Stetigkeit fortlaufend bestehen muss. Dabei kann es örtlich sachlich sinnvoll sein, mehrere Gesamtabschlüsse
in einer Zeitreihe verfügbar zu haben. Die Gemeinde sollte gleichwohl bereits mit ihrem ersten
Gesamtabschluss sich über die Ziele und Zwecke ihrer örtlichen Gesamtsteuerung Klarheit verschaffen und von
Anfang an - wie zukünftig auch - für eine Weiterentwicklung offen sein.
Mit einer Gesamtsteuerung als Managementaufgabe können die gemeindlichen Geschäftsteile „Verwaltung“ und
„Betriebe“ als eine Gesamtheit betrachtet und der gemeindliche Gesamtabschluss als aussagekräftige und steuerungsrelevante
Informationsbasis genutzt werden, um als Gemeinde zukunftsorientiert und wirtschaftlich handeln
zu können. Die gemeindliche Gesamtsteuerung geht daher über die heutige Haushaltssteuerung, die auf die
gemeindliche Verwaltung und die damit verbundene örtliche Haushaltswirtschaft ausgerichtet ist, wesentlich hinaus.
Sie schließt auch die gemeindliche Beteiligungsverwaltung mit ein, die vielfach, bezogen auf die Betriebe der
Gemeinde, lediglich auf die Erfüllung der gesetzlich bestimmten Pflichten und auf die Erlangung weiterer Informationen
ausgerichtet ist, wenn dazu ein örtlicher Bedarf oder Anlass besteht..
Zur Umsetzung einer Gesamtsteuerung durch die Gemeinde muss der Rat der Gemeinde als oberstes Leitungsorgan
im Rahmen und Sinne seiner Allzuständigkeit nicht nur auf die gemeindliche Verwaltung, sondern gleich-
GEMEINDEORDNUNG 1098

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
ermaßen auch auf die Betriebe der Gemeinde als verselbstständigte Aufgabenbereiche einwirken. Er muss dafür
Sorge tragen, dass die für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben notwendige Steuerungskultur geschaffen
und sachgerechte Steuerungsinstrumente eingesetzt und genutzt werden können (vgl. § 41 Absatz 1 GO NRW).
Eine entsprechende Verpflichtung trifft auch den Bürgermeister als Vorsitzenden des Rates und als Verantwortlichen
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten gemeindlichen Verwaltung (vgl. § 40
Absatz 2 Satz 4 und § 62 Absatz 1 Satz 2 GO NRW).
9.2 Die örtliche Managemententwicklung
Im Rahmen der örtlichen Verantwortlichkeiten sollte durch die Gemeinde ein strategisches Management mit einer
strategischen Gesamtplanung entwickelt und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich
ausgestaltet werden. Diese Aufgaben erfordern u.a. die örtliche Auswahl und Festlegung von Strategieund
Produktfeldern sowie von messbaren Leistungs- und Finanzzielen mit zeitlichen Abgrenzungen. Außerdem
ist ein entsprechendes gemeindebezogenes unterjähriges Berichtswesen einzurichten. Die gemeindliche Verwaltung
und die Betriebe der Gemeinde sollten unter Berücksichtigung der dezentralen Ressourcenverantwortung
und der produktorientierten Haushaltswirtschaft in die örtliche Gesamtsteuerung einbezogen werden, damit die
Weiterentwicklung der mit Unterstützung eines operativen Managements erfolgreich sein kann.
Diese Zielsetzungen bedürfen vielerorts einer Änderung in der Verwaltungskultur und eines neuen Zusammenwirkens
zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ein gemeinsames Liquiditätsund
Cash-Management, ein Zins- und Schuldenmanagement, eine gemeinsame Investitionsplanung, aber auch
ein umfassendes Risikomanagement können in diesem Sinne für die Zusammenarbeit und den Zusammenhalt in
der wirtschaftlichen Einheit bzw. der Gesamtheit „Gemeinde“ hilfreich sein. Unter Berücksichtigung der örtlichen
Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um in der Gemeinde insgesamt ein wirtschaftliches
Verwaltungshandeln und eine ordnungsmäßige Geschäftsführung der Verantwortlichen zu sichern.
Vor diesem Hintergrund ist auch die Analyse des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde ständig gefordert.
Es gilt, sich den veränderten Bedingungen anzupassen, um Fehleinschätzungen zu vermeiden und adäquates
wirtschaftliches Handeln zu fördern. Die Jahresabschlüsse und der Gesamtabschluss können als stichtagsbezogene
Abbilder der wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde eine sachgerechte Beurteilung der Zielerreichung
ermöglichen.
9.3 Die örtliche Gesamtplanung
Die gemeindliche Gesamtsteuerung unterliegt einer ständig steigenden Aktualität und benötigt daher nicht nur Ist-
Daten aus den erstellten Jahresabschlüssen der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde,
sondern zusätzlich auch Plandaten, um zukunftsbezogene Entscheidungen leichter treffen zu können. Sie erfordert
daher eine laufende und zeitnahe Beurteilung der Verwaltungs- und Geschäftstätigkeit, um entscheidungsrelevante
Schritte einleiten zu können. Es müssen aber auch Sondereffekte, die sich aus allgemeinen Rahmenbedingungen
ergeben, für die örtliche Gesamtsteuerung relativiert werden. Es ist deshalb für die örtliche Gesamtsteuerung
eine zukunftsbezogene Planung unverzichtbar,
In einer solchen Gesamtplanung sollte die Haushaltsplanung der gemeindlichen Verwaltung mit den Wirtschaftsplänen
der gemeindlichen Betriebe zusammengeführt werden. Es können daraus umsetzbare und messbare
Ziele sowie abgegrenzte Handlungsfelder entstehen, die entsprechend zu koordinieren sind. Die örtliche Gesamtplanung
sollte sich dabei nicht nur auf das nächste Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr erstrecken. Die bestehende
Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde kann als Grundlage für den örtlichen
Planungskorridor genutzt werden (vgl. § 84 GO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 1099

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12. Teil GO NRW
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung und damit einen fünfjährigen
Planungszeitraum zugrunde zu legen, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in den das Haushaltsjahr
als erstes Planungsjahr sowie drei weitere Planungsjahre eingebunden sind. Dadurch muss die Gemeinde
ihre voraussichtlichen wirtschaftlichen Verhältnisse und ihre Leistungskraft nicht allein für das Haushaltsjahr als
kurzfristigen Zeitraum, sondern für den gesamten Planungszeitraum offen legen. Sie muss dabei auch aufzeigen,
wie sie die stetige Aufgabenerfüllung in Zukunft sichert.
Im Rahmen ihrer jährlichen Haushaltssatzung müssen dem Rat der Gemeinde nicht nur der Haushaltsplan der
gemeindlichen Verwaltung, sondern auch sachgerechte als Anlagen dazu vorgelegt werden (vgl. § 1 Absatz 2
Nummer 8 GemHVO NRW). Die Übersicht über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung ist
jedoch nicht vollständig, wenn nicht die Haushaltsplanung der Gemeinde und die Wirtschaftspläne der gemeindlichen
Betriebe beigefügt werden, die einen solchen Plan aufstellen müssen, in geeigneter Weise zu einem Gesamtbild
zusammengeführt wird (vgl. § 108 Absatz 3 Satz 1 GO NRW).
Bereits aufgrund der örtlichen Vielzahl solcher Einzelpläne ist es geboten, aus der gemeindlichen Gesamtsicht
heraus einen haushaltsplanerischen Zusammenhang auch zwischen den Planungsunterlagen der Verwaltung
und der Betriebe herzustellen. Die dem Haushaltsplan als gesonderte Unterlage beizufügende "Übersicht über
die Wirtschaftslage und die voraussichtliche Entwicklung" der von der Planungsvorgabe betroffenen Betriebe
dürfte i.d.R. keine zusammengefasste Planung darstellen. Eine Gesamtplanung ist aber wegen des gemeindlichen
Gesamtabschlusses geboten, auch wenn für die Gesamtergebnisrechnung bisher kein Plan-/Ist-Vergleich
vorgesehen ist.
Für eine Gesamtplanung muss zudem örtlich entschieden werden, ob diese produktorientiert oder organisatorisch
aufgebaut wird. Mit dieser Kenntnis können die einzelnen Fachbereiche innerhalb der gemeindlichen Verwaltung
ihren Beitrag und die Beiträge der gemeindlichen Betriebe koordinieren und zur "gesamten" Haushaltsplanung,
notwendige Analysen zur Beurteilung von Chancen und Risiken vornehmen und sachgerechte Daten zur Verfügung
stellen. Dadurch kann eine Grundlage für eine Gesamtplanung der Gemeinde entstehen und in einem ausreichenden
Maße abgesichert werden. Die Betriebe der Gemeinde müssen als „Zulieferer“ entsprechend verpflichtet
werden.
Durch eine sachgerechte Zusammenführung der einzelnen Planungen zu einer Gesamtplanung wird es dann
möglich, die gesamte Ergebnisstruktur der Gemeinde sowie ihre finanziellen Abhängigkeiten zu ermitteln. Es
können aber auch die Chancen und Risiken für die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde besser eingeschätzt
und die künftige wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zutreffender ermittelt und belastbar dargestellt
werden.
9.4 Die Gesamtsteuerung bei fehlendem Gesamtabschluss
Im örtlichen Einzelfall können zu einem Abschlussstichtag bei der Gemeinde ggf. besondere Umstände vorliegen,
die dazu führen, dass für das abgelaufene Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr der Gemeinde die Aufstellung des
gemeindlichen Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Eine solche Gegebenheit unterbricht nicht nur die Zeitreihe
der jährlichen Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, sondern kann sich auch in erheblichem Maße
auf die gemeindliche Gesamtsteuerung auswirken.
Diese örtliche Sachlage bedingt gleichwohl nicht, dass die Gemeinde deshalb auf die Fortsetzung ihrer Gesamtsteuerung
verzichten kann. Bei einer Betrachtung der gemeindlichen Verwaltung und der gemeindlichen Betriebe
als wirtschaftliche Einheit und einem entsprechenden Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde besteht aus
Gründen der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde und ihrer Weiterentwicklung fortwährend ein sinnvoller
Bedarf und Anlass für eine laufende Gesamtsteuerung der Gemeinde.
GEMEINDEORDNUNG 1100

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
12. Teil GO NRW
Aus diesen Gegebenheiten lässt sich daher ableiten, dass nicht auf eine gemeindliche Gesamtsteuerung verzichtet
werden soll, auch wenn nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinde zum Abschlussstichtag
eines Haushaltsjahres keine Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses besteht. In den Fällen des Ver-
zichts auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss ist es für die Gemeinde gleichwohl sachlich notwendig, sich ein
Bild bzw. einen Überblick über ihre wirtschaftliche Gesamtlage zu verschaffen. Der gemeindliche Jahresabschluss
kann in solchen Fällen eine Ausgangsgrundlage für die örtliche Gesamtsteuerung bieten, wenn die Jahresabschlüsse
der einzelnen gemeindlichen Betriebe dabei nicht unbeachtet bleiben.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 1101

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
§ 116
Gesamtabschluss
(1) 1 Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. 2 Er besteht aus der Gesamtergebnisrechnung,
der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang und ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. 3 Der
Rat bestätigt den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss. 4 § 96 findet entsprechende Anwendung.
(2) 1 Zu dem Gesamtabschluss hat die Gemeinde ihren Jahresabschluss nach § 95 und die Jahresabschlüsse des
gleichen Geschäftsjahres aller verselbstständigten Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher
Form zu konsolidieren. 2 Auf den Gesamtabschluss sind, soweit seine Eigenart keine Abweichung erfordert,
§ 88 und § 91 Abs. 2 entsprechend anzuwenden.
(3) 1 In den Gesamtabschluss müssen verselbstständigte Aufgabenbereiche nach Absatz 2 nicht einbezogen
werden, wenn sie für die Verpflichtung, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind.
2 Dies ist im Gesamtanhang darzustellen.
(4) Am Schluss des Gesamtlageberichtes sind für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70, soweit
dieser nicht zu bilden ist, für den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die
Personen im Haushaltsjahr ausgeschieden sind, anzugeben:
1. der Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen,
2. der ausgeübte Beruf,
3. die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 Satz 3 des Aktiengesetzes,
4. die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde in öffentlichrechtlicher
oder privatrechtlicher Form,
5. die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen.
(5) 1 Der Gesamtabschluss ist innerhalb der ersten neun Monate nach dem Abschlussstichtag aufzustellen. 2 § 95
Absatz 3 findet für die Aufstellung des Gesamtabschlusses entsprechende Anwendung.
(6) 1 Der Gesamtabschluss ist vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 2 Die Prüfung des Gesamtabschlusses
erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen
ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. 3 Der Gesamtlagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit
dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. 4 § 101 Abs. 2 bis 8 gilt entsprechend.
(7) In die Prüfung nach Absatz 6 müssen die Jahresabschlüsse der verselbstständigten Aufgabenbereiche nicht
einbezogen werden, wenn diese nach gesetzlichen Vorschriften geprüft worden sind.
GEMEINDEORDNUNG 1102

Erläuterungen zu § 116:
I. Allgemeines
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
1. Die Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses
1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde soll jährlich einen Gesamtabschluss aufstellen, damit der Gesamtüberblick über ihre Vermögens-,
Schulden-, Finanz- und Ertragsgesamtlage gewährleistet und dauerhaft gesichert wird. Der gemeindliche Gesamtabschluss
dient aber auch dazu, den negativen Folgen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft aus der
Verschiebung von gemeindlichen Aufgaben in Betriebe der Gemeinde entgegen zu wirken. Als gemeindlicher
Betrieb gilt dabei eine organisatorisch selbstständige Wirtschaftseinheit der Gemeinde, die kaufmännische oder
wirtschaftliche Interessen verfolgt, und zwar unabhängig von ihrer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen
Rechtsform. Durch den Gesamtabschluss der Gemeinde soll die Qualität der Rechenschaft über die Aufgabenerledigung
der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr wesentlich erhöht werden. Außerdem soll der gemeindliche
Gesamtabschluss zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinde beitragen. In diesem
Zusammenhang werden durch die Vorschrift die Inhalte und Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses
näher bestimmt.
Die Funktion des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht in der Vermittlung des den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechenden Bildes der gesamten Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde.
Die weiteren Voraussetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten des Gesamtabschlusses sowie die Vorgaben
für die Umsetzung der Konsolidierung sind unter Einbeziehung der §§ 117 und 118 GO NRW in den §§ 49 bis 52
des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung NRW näher bestimmt worden. Der Gesamtabschluss
der Gemeinde dient der Information über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde und ersetzt nicht die einzelnen
Jahresabschlüsse der Gemeinde und ihrer Betriebe.
Bei den getroffenen Festlegungen ist wesentlich, dass durch die rechnerische Zusammenfassung der Gemeinde
mit ihren Betrieben die Fiktion einer wirtschaftlichen Einheit aus gemeindlicher Verwaltung und Betrieben der
Gemeinde, aber keine eigenständige Rechtspersönlichkeit entsteht. Als Betrieb gilt dabei eine organisatorisch
selbstständige Wirtschaftseinheit der Gemeinde, die kaufmännische oder wirtschaftliche Interessen verfolgt, und
zwar unabhängig von ihrer Rechtsform. Der gemeindliche Gesamtabschluss hat dabei keine Zahlungsbemessungsfunktion,
z.B. für die Berechnung von Ausschüttungen oder Verlustabdeckungen und ist auch keine Grundlage
für Zwecke der Besteuerung.
1.2 Die örtliche Prüfung vor der Feststellung
Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, den Rahmen und die Bedingungen zur Ausführung der jährlichen
gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört es, nach Ablauf des Haushaltsjahres das Ergebnis der
gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form des Gesamtabschlusses zu bestätigen. Dieses Recht beinhaltet
aber auch die Pflicht des Rates, vor der Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses eine Prüfung
in der Sache durchzuführen. In dieser Prüfung müssen die Prüfungsergebnisse der Jahresabschlüsse der gemeindlichen
Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde berücksichtigt werden, weil der gemeindliche Gesamtabschluss
auf diesen Jahresabschlüssen aufbaut.
Die Prüfung des Gesamtabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss, einem Pflichtausschuss
des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO NRW). Er ist gegenüber dem Rat berichtspflichtig und hat deshalb über
die Art und den Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht mit einem Bestätigungsvermerk
oder der Vermerk über seine Versagung zu erstellen. Die Gesamtabschlussprüfung stellt da-
GEMEINDEORDNUNG 1103

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
bei vorrangig eine gemeindeinterne und verwaltungstechnische Kontrolle dar. Sie dient als vorbereitende Maßnahme
für die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses auch der Beschlussfassung durch den Rat.
Das Ziel der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung ist ein Urteil des Rechnungsprüfungsausschusses darüber,
ob und mit welchem Ergebnis der Auftrag des Rates die Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr entsprechend
seinen Beschlüssen auszuführen, erledigt wurde. Der Nachweis darüber wird dadurch erbracht, dass
der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung vermittelt und festgestellt wird, dass die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen
und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind.
Im Rahmen der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender
Sicherheit unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen
zu können. Auch soll im Rahmen der Gesamtabschlussprüfung eine zukunftsorientierte Beurteilung der
Chancen und Risiken für die gesamte wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde vorgenommen werden. In die
gemeindliche Gesamtabschlussprüfung sollen daher auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte
Einflussfaktoren, die sich auf die Gemeinde auswirken, einbezogen und beurteilt werden. Eine
lückenlose Prüfung sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht
werden kann. Die Abschlussprüfung ist ihrem Wesen nach nicht darauf ausgerichtet, einzelne Tatbestände
und Verstöße gegen außerhalb der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und Buchführung liegende
Vorgaben aufzudecken und festzustellen.
1.3 Keine gesonderte überörtliche Prüfung
Die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt der überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt.
Diese Prüfung stellt dabei eine Aufsichtsprüfung dar (vgl. § 105 GO NRW). Sie unterscheidet sich
zudem von der örtlichen Rechnungsprüfung dadurch, dass sie von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung
stehenden Stelle durchgeführt wird, während die örtliche Rechnungsprüfung i.d.R. durch eine gemeindeeigene
Stelle vorzunehmen ist (vgl. § 102 GO NRW). In diese Prüfung kann der gemeindliche Gesamtabschluss soweit
einbezogen werden, wenn ein entsprechendes sachliches Erfordernis besteht oder die Beurteilung der Haushaltswirtschaft
besondere Informationen aus dem gemeindlichen Gesamtabschluss benötigt. Er wird dadurch
jedoch nicht zum eigenständigen Prüfungsgegenstand der überörtlichen Prüfung, deren Berechtigung und Zuständigkeit
auf der Vorschrift des § 105 GO NRW beruht.
2. Die Adressaten des Gesamtabschlusses
2.1 Die Ausgangslage
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
haben. Die Adressaten können Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z.B. im Rahmen der sozialen
Sicherung, in Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z. B. Kreditgeber, oder in ihren ortsbezogenen
Lebensverhältnissen den Finanzbedarf für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z. B. als
Grundsteuerpflichtige. Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen
und Personen mit unterschiedlichen Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen.
GEMEINDEORDNUNG 1104

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
Die Interessen der Adressaten sind aber für die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft
einbezogen werden müssen. Deren Bedeutung für die Gemeinde zeigt sich z. B. daran, dass die
Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mitwirken können und die
haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme verfügbar sein müssen. Die Gemeinde
hat dabei zu beachten, dass dafür besondere gesetzliche Vorgaben bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO
NRW). Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt (vgl. Abbildung).
ADRESSATENKREIS
Der Rat
der Gemeinde
Der Bürgermeister
der Gemeinde
Die Beschäftigten
der Gemeinde
Die Betriebe
der Gemeinde
Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 1105
INFORMATIONSINTERESSEN
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresabschluss
und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung
der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindeverwaltung
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Er ist als gemeindliches
Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die
haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Adressatengruppen,
z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses,
um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie
gegenüber anderen Dritten ggf. im Sinne einer Rechenschaft
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinteresse
des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die
gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO NRW). Es
richtet sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient
aber auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der
wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister
ein wichtiger Adressat, denn einerseits ist er verantwortlich
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und verteilt die
Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Andererseits bedarf es
im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses der Entscheidung
der Ratsmitglieder über seine Entlastung wegen der Ausführung
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96 Absatz 1 GO
NRW). Dadurch besteht beim Bürgermeister ein erhebliches Informationsbedürfnis,
das sich zudem unmittelbar und mittelbar auf
seine Managemententscheidungen auswirken dürfte. Sein Informationsinteresse
richtet sich daher auch auf das erzielbare Jahresergebnis
aus und dient aber auch dazu, eine eigenständige
Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage
umsetzen zu können.
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere
über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.
Daher besteht i.d.R. vielfach ein Bedarf der Beschäftigten an
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie
über deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen
im Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtliche
Regelungen in der Ausführung der oftmals im Rahmen der
Beschlüsse des Rates in der eigenverantwortlichen Bewirtschaftung
des Haushalts beschränkt werden und andererseits oftmals
ihre persönlichen Entwicklungen betroffen sehen.
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen

ADRESSATENKREIS
Die Bürgerinnen und Bürger
der Gemeinde
Die Aufsichtsbehörde
der Gemeinde
Die Kreditgeber
der Gemeinde
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§ 116 GO NRW
Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 1106
INFORMATIONSINTERESSEN
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu,
die Betriebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen
und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z.B. im Rahmen der
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116
GO NRW, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der
gemeindlichen Verwaltung.
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO NRW). Gegenüber den
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z.B. nach § 80 Absatz 3
GO NRW Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung
erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO NRW). Die Abgabepflichtigen können
dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren
Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen
und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung
nach den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des
Rates der Gemeinde, der für alle Angelegenheiten der Gemeinde
und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich
zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO NRW).
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflichten
sichern (vgl. § 11 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde hat daher
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von
Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige des gemeindlichen
Gesamtabschlusses nach § 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz
2 GO NRW. Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage
der Gemeinde, die ggf. zur Verringerung der allgemeinen
Rücklage und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept
führt, ist die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76
Absatz 2 GO NRW). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört
daher zu den wichtigsten Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses
als Teil der Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Sie
hat jedoch zu berücksichtigen, dass der gemeindliche Gesamtabschluss
nicht Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105
GO NRW ist.
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen
(vgl. § 86 Absatz 1 GO NRW). Sie kann auch zur Sicherung
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO NRW). Die Banken und
Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein potentielles
Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der
Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen
Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.
Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die
Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren und diese Einstufung
Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde

ADRESSATENKREIS
Die Geschäftspartner
der Gemeinde
Die sonstige
Öffentlichkeit
3. Die Unterrichtung des Rates
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses
hat.
GEMEINDEORDNUNG 1107
INFORMATIONSINTERESSEN
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten,
sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produktorientierung
einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde
bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben
daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und
Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in
welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber
fungieren müssen.
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
beinhaltet in dieser Form auch einige der bereits zuvor
benannten Interessengruppen, z.B. die Bürgerinnen und Bürger.
Sie umfasst insgesamt jedoch eine unbestimmbare Zahl von
Interessengruppen und Personen, die sich jeweils auch aus spezifischen
Interessen heraus sich über das haushaltswirtschaftliche
Handeln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen
Wirkungen informieren wollen.
Abbildung 219 „Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses“
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses und seine Bestätigung durch den Rat sind gesetzlich
bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 116 GO NRW). Die in diesem gesetzlichen Rahmen festgelegten
Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der örtlichen Arbeiten dar. Mit diesen
Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde
frühzeitig durch einen aktuellen Gesamtabschluss über die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert
wird. Diese Gegebenheiten hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen
Gründen die gesetzten Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister die
Unterrichtungspflicht, denn er hat den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten
(vgl. § 62 Absatz 4 GO NRW).
4. Der Verzicht auf einen Gesamtabschluss
Die Vorschrift enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde generell von
der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht
aber möglich sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In diesen Fällen besteht
bei der Gemeinde kein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen Verwaltung und einem der Betriebe
der Gemeinde als wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss. Das Fehlen dieser
Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die
nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind. Das Vorliegen der Voraussetzungen ist von der Gemeinde zu
jedem neuen Abschlussstichtag zu prüfen.

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
In den Verzichtsfällen entsteht zudem eine besondere Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat, denn dieser soll
in jedem Haushaltsjahr den gemeindlichen Gesamtabschluss bestätigen. Er wird aber durch den Verzicht auf die
Aufstellung des Gesamtabschlusses von seiner Aufgabe befreit. Gleichwohl erlischt in diesen Fällen des Ver-
zichts nicht die grundsätzliche Prüfungspflicht für den gemeindlichen Gesamtabschluss. Die Prüfungspflicht ist
dann nur darauf ausgerichtet, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses vorliegen. Mit dem festgestellten Prüfungsergebnis kann dann der notwendigen Unterrichtspflicht
gegenüber dem Rat sachlich und verfahrensmäßig - entsprechend der ansonsten notwendigen Zuleitung
des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat - nachgekommen werden.
Ein Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist jedoch nicht über die Experimentierklausel
möglich (vgl. § 129 GO NRW). Nach dieser Vorschrift kann zur Erprobung neuer Steuerungsmodelle und
zur Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung im Einzelfall eine zeitlich begrenzte Ausnahme von
organisations- und haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung zugelassen werden. Die Zulassung
einer Ausnahme von der Vorgabe des § 116 GO NRW würde eine geeignete Alternative erfordern, um dem
Zweck der Vorschrift zu genügen und die Erfüllung des Gesetzesauftrages sicherzustellen.
Ein alleiniger Verzicht auf die Umsetzung einer gesetzlichen Vorgabe dürfte nicht geeignet sein und auch kein
neues Steuerungsmodell im Sinne der Vorschrift darstellen, aber auch nicht zur Weiterentwicklung der kommunalen
Selbstverwaltung beitragen. Unter der Annahme, dass die Nutzung der Experimentierklausel möglich wäre,
würde eine zugelassene Ausnahme nur befristet in die Zukunft wirken. Aus der Vorschrift der Gemeindeordnung
lässt sich jedenfalls keine mehrjährige Rückwirkung ableiten. Die bereits bestehende gesetzliche Verpflichtung,
einen Gesamtabschluss bezogen auf die Abschlussstichtage 31. Dezember 2010 und 31. Dezember 2011 aufstellen,
lässt sich auch mit der Experimentierklausel nicht umgehen.
5. Die Prüfung bei Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses
Die Vorschrift des § 116 GO NRW enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde
generell von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden
können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die
Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses zum Abschlussstichtag entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt
liegt z. B. vor, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In solchen Fällen fehlt
es an der wichtigsten Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-
Verhältnis zwischen der gemeindlichen Verwaltung und mindestens einem Betrieb der Gemeinde besteht. Das
Fehlen dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe
verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären.
Die Gemeinde kann in solchen Fällen auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses zwar verzichten,
jedoch erlischt nicht die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Prüfungspflicht. Sie ist bei einem nicht
erforderlichen Gesamtabschluss von der örtlichen Rechnungsprüfung in der Art und Weise auszuüben, dass
geprüft wird, ob örtlich die Voraussetzungen dafür vorliegen. Sofern im Rahmen der örtlichen Prüfung jedoch
festgestellt wird, dass für die Gemeinde eine Verpflichtung zur Aufstellung eines örtlichen Gesamtabschlusses
besteht, ist vom Bürgermeister das Notwendige dazu zu veranlassen. Ein solcher Verzicht wirkt nur für den betreffenden
Abschlussstichtag. Von der Gemeinde ist zu jedem nachfolgenden Abschlussstichtag erneut zu beurteilen,
ob eine Pflicht zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht. Ebenso ist das Ergebnis
einer solchen örtlichen Abwägung und Entscheidung von der örtlichen Rechnungsprüfung zu prüfen.
GEMEINDEORDNUNG 1108

II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Gesamtabschluss):
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
1.1 Zu Satz 1 (Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung des Gesamtabschlusses):
1.1.1 Das Verfahren zur Bestätigung des Gesamtabschlusses
Nach dieser Vorschrift hat die Gemeinde in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen
Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Der Entwurf des
Gesamtabschlusses wird vom Kämmerer aufgestellt, dem Bürgermeister zur Bestätigung zugeleitet und nach
seiner Prüfung vom Rat bestätigt (vgl. § 116 Absatz 5 GO NRW). Der Bestätigung des Gesamtabschlusses der
Gemeinde gehen mehrere Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, voraus. Die nachfolgende
Übersicht zeigt den Verfahrensablauf schematisch auf (vgl. Abbildung).
Das Aufstellungsverfahren beim Gesamtabschluss
AUFSTELLUNGSSCHRITT
Aufstellung des Entwurfes
Zuleitung des Entwurfes
Prüfung
des Gesamtabschlusses
Beratung und Bestätigung
des Gesamtabschlusses
Anzeige
des Gesamtabschlusses
Bekanntmachung
des Gesamtabschlusses
Verfügbarhalten
des Gesamtabschlusses
1.1.2 Die Zwecke des Gesamtabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 1109
ZUSTÄNDIGKEITEN
durch den Kämmerer und Bestätigung durch den
Bürgermeister (§ 116 Absatz 5 i.V.m. § 95 Absatz 3
GO NRW).
an den Rat (§ 116 i.V.m. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO
NRW; soll innerhalb von neun Monaten nach Ablauf
des Haushaltsjahres erfolgen).
durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 116
Absatz 5 GO NRW) Welcher Bestätigungsvermerk
liegt vor? (§ 101 Absatz 4 und 5 GO NRW).
durch den Rat (§ 116 Absatz 1GO NRW; bis spätestens
31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden
Jahres), Entlastung des Bürgermeisters (§
116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 1 Satz 4 GO NRW).
bei der Aufsichtsbehörde (§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96
Absatz 2 GO NRW).
(§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO NRW; soll
verfügbar gehalten werden).
(§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO NRW; er
soll bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses
verfügbar gehalten werden).
Abbildung 220 „Das Aufstellungsverfahren beim Gesamtabschluss“
In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem Gesamtabschluss - wie im kaufmännischen Rechnungswesen
der Konzernabschluss - eine große Bedeutung zu. Er gibt Rechenschaft über die gesamte Aufgabenerledi-

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
gung und die wirtschaftliche Gesamtentwicklung der Gemeinde unter Einbeziehung ihrer Betriebe als verselbstständigte
Aufgabenbereiche. Die Gemeinde ist daher verpflichtet, jährlich zum Abschlussstichtag 31. Dezember
des Haushaltsjahres einen Gesamtabschluss unter Beachtung der GoB aufzustellen. Der gemeindliche Gesamt-
abschluss soll ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln.
In den Gesamtabschluss der Gemeinde sind deshalb in der Gesamtbilanz die Vermögensgegenstände, Schulden
und Rechnungsabgrenzungsposten der gemeindlichen Verwaltung sowie der in den Konsolidierungskreis einbezogenen
Betriebe der Gemeinde anzusetzen. In die Gesamtergebnisrechnung sind die Erträge und Aufwendungen
vollständig aufzunehmen. Die Bilanzierungspflichten richten sich dabei unter Beachtung der GoB nach den
für den Jahreabschluss der Gemeinde geltenden Vorschriften, einschließlich der zulässigen Bilanzierungswahlrechte
und Bilanzierungsverbote.
1.1.3 Die Grundsätze für den ordnungsgemäßen Gesamtabschluss
1.1.3.1 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses ist unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
vorzunehmen. Zum handelsrechtlichen Konzernabschluss haben sich noch die Grundsätze ordnungsmäßiger
Konzernrechnungslegung (GoK) entwickelt. Diese Grundsätze sollen auch beim Gesamtabschluss der Gemeinde
zur Anwendung kommen. Die einzelnen Grundsätze sind nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung
- Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie).
- Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises.
- Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises).
- Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung.
- Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich).
- Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen.
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit.
Abbildung 221 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung“
Diese Grundsätze sollen im Rahmen der Aufstellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde gewährleisten, dass
die Zusammenfassung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde
unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der Gesamtabschluss ein Bild über die wirtschaftliche
Gesamtlage der Gemeinde vermittelt, als wäre die gemeindliche Verwaltung zusammen mit den Betrieben
der Gemeinde eine einzige wirtschaftliche Einheit („Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“).
Die GoK ergänzen in diesem Sinne die für den Gesamtabschluss einschlägigen haushaltsrechtlichen und handelsrechtlichen
Vorschriften einschließlich der GoB. Zu den GoK gehören auch die Deutschen Rechnungsle-
GEMEINDEORDNUNG 1110

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§ 116 GO NRW
gungsstandards. Diese Standards gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung auch für den Gesamtabschluss,
wenn sie vom Bundesministerium der Justiz (BMJ) nach § 342 Absatz 2 HGB bekannt gemacht worden
sind. Die Gemeinden müssen daraus den DRS 2 der Aufstellung der Kapitalflussrechnung zugrunde legen (vgl. §
51 Absatz 2 GemHVO NRW).
Bei der örtlichen Aufstellung des Gesamtabschlusses kann es notwendig werden, zwischen konkurrierenden
Sachverhalten eine Abwägung nach vernünftiger kaufmännischer Beurteilung vorzunehmen, weil sich aus den
Konsolidierungspflichten, -wahlrechten und -verboten i.V.m. den zu beachtenden Grundsätzen ggf. Zielkonflikte
für die Gemeinde ergeben können. Die vernünftige Beurteilung beinhaltet dabei die Prüfung von Chancen und
Risiken unter Beachtung des Vorsichtsprinzips, des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Grundsatzes der
Wesentlichkeit. Sie muss in sich schlüssig und willkürfrei sein, sodass das Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten
logisch ableitbar ist. Unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit muss zudem zwischen den Kosten der Rechnungslegung
und dem Informationszuwachs ein angemessenes Verhältnis bestehen.
1.1.3.2 Der Grundsatz „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“
Die gesetzlichen Festlegungen von Zielen und Zwecken des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollen zu einem
Überblick über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde führen. Dadurch soll
ein haushaltswirtschaftlich zutreffendes Ergebnis der gesamten jahresbezogenen Tätigkeit (Aufgabenerfüllung)
der Gemeinde ermöglicht und dargestellt werden. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben soll die Gemeinde als
eine einzige wirtschaftliche Einheit gelten, bei der die Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit der gemeindlichen
Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde zusammengefasst und darstellt werden, ohne dass dafür eine eigenständige
rechtliche Einheit zu schaffen ist. Es bedarf dazu der einheitlichen Anwendung von Ansatz-, Bewertungs-
und Ausweisregeln sowie der Abgrenzung und Eliminierung der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen
den Beteiligten. Der gemeindliche Gesamtabschluss macht dabei die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung
und der gemeindlichen Betriebe nicht überflüssig.
Diese Gegebenheiten führen dazu, dass dem gemeindlichen Gesamtabschluss die „Fiktion der wirtschaftlichen
Einheit“ zugrunde zu legen ist. Das Vorliegen einer faktischen wirtschaftlichen Einheit kann dabei i.d.R. nicht
angenommen werden, denn viele gemeindliche Betriebe des Vollkonsolidierungskreises führen zwar gemeindliche
Aufgaben durch, doch diese in rechtlich selbstständiger Form. Sie können vergleichsweise wie ein Fachbereich
oder eine Abteilung der gemeindlichen Verwaltung betrachtet werden. Einer solchen Betrachtung bedarf es
beim gemeindlichen Gesamtabschluss, sodass die Einheitstheorie in Form der „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“
eine zutreffende und sachgerechte rechnungslegende Form für die Gemeinde darstellt und entsprechend
umzusetzen ist.
Zur Herstellung einer „wirtschaftlichen Einheit“ zwischen den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen
Verwaltung genügt es aber nicht, die einzelnen Jahresabschlüsse mathematisch zusammenzurechnen. Vielmehr
ist unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den
Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den Betrieben ein haushaltswirtschaftliches Ergebnis zu ermitteln, das
in wirtschaftlicher Hinsicht der Aufgabenerfüllung der Gemeinde entspricht. Die daraus entstandene Vermögensund
Schuldengesamtlage ist im gemeindlichen Gesamtabschluss zutreffend darzustellen und zu vermitteln.
1.1.3.3 Der Grundsatz der Wesentlichkeit
Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit insoweit, als er bestimmt,
dass aus der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann Vereinfachungen der Rechnungslegung
begründet werden können, wenn sich hieraus keine Informationsnachteile für die Adressaten des gemeindlichen
Gesamtabschlusses ergeben. Er kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als auch qualitativ in
GEMEINDEORDNUNG 1111

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einer Eigenschaft zur Anwendung kommen. Im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde ist die Wesentlichkeitsgrenze
aus der Bedeutung des jeweiligen örtlichen Sachverhaltes abzuleiten.
Die Anwendung der Wesentlichkeit ist aber auch davon abhängig, wie sich die wirtschaftlichen Entscheidungen
und die daraus entstehenden Informationen sich auf die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses
auswirken. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass mehrere Abweichungen für sich allein betrachtet als unwesentlich
anzusehen sind, zusammen aber durchaus als wesentlich zu bewerten sind. Im Zweifelsfall ist erforderlich,
zutreffende Informationen über die Abweichung zu erhalten, sodass ggf. für die notwendig gewordene Entscheidung
eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden kann. Die im Rahmen des Gesamtabschlusses zu
gebenden Informationen sind dann als wesentlich anzusehen, wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte
oder unvollständige Darstellung die auf der Basis des Gesamtabschlusses getroffenen wirtschaftlichen Entscheidungen
der Abschlussadressaten beeinflussen können.
Eine Relevanz ist daher z. B. anzunehmen, wenn die Informationen dadurch die Adressaten beeinflussen, dass
sie ihnen bei der Beurteilung von vergangenen, aktuellen oder zukünftigen Ereignissen helfen oder ihre Beurteilung
bestätigten oder korrigieren. Entscheidungsrelevante Informationen sollen deshalb im gemeindlichen Gesamtabschluss
ausgewiesen werden. Der gemeindliche Gesamtabschluss ist nur verständlich und akzeptabel
und seine Informationen bedeutsam, wenn alle wesentlichen Informationen gegeben werden. Der Grundsatz ist
daher von der Gemeinde im Einzelfall bei auftretenden Abweichungen vom Regelfall unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse anzuwenden. Er beinhaltet jedoch nicht zwangsläufig, dass eine haushaltsrechtliche Vorschrift
nicht angewendet werden muss, wenn der Verzicht darauf nur eine geringe Auswirkung auf die Aussagekraft,
z.B. von Ergebnissen im gemeindlichen Jahresabschluss, hat.
1.1.3.4 Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
Dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit kommt bei der örtlichen Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
aufgrund seiner Informationsfunktion eine große Bedeutung zu. Im gemeindlichen Gesamtabschluss müssen
zwar grundsätzlich alle Bilanzierungssachverhalte (einzeln) erfasst werden, jedoch muss unter dem Aspekt der
Wirtschaftlichkeit zwischen den Kosten der Rechnungslegung und dem Informationszuwachs bzw. dem Nutzen
ein angemessenes Verhältnis bestehen. Der Aufwand, der im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
erforderlich ist, muss in angemessener Relation zu den zu erwartenden Ergebnissen stehen.
Zulässige Vereinfachungen sollten daher bereits bei der Planung der Aufstellung berücksichtigt werden. Die Entscheidung,
ob eine Unwirtschaftlichkeit bei der Aufbereitung einzelner Sachverhalte gegeben ist, muss örtlich
unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände und der aus der Entscheidung entstehenden Auswirkungen
entschieden werden, denn allgemeine Rahmenbedingungen bestehen nicht.
Bei der Beurteilung ist aber auch auf die einzelne zu beachtende Vorschrift abzustellen, sodass ggf. ein Konflikt
mit einer anderen Vorschrift entstehen kann. Ein solcher Konflikt ist im Rahmen einer Abwägung und Beachtung
der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, zu lösen. In diesem
Zusammenhang muss auch beurteilt werden, ob das im Vergleich zur Vollständigkeit entstehende Abweichungsrisiko
im Sinne der Aufgabe bzw. Informationsfunktion des gemeindlichen Gesamtabschlusses tragfähig ist.
Im Rahmen der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit findet als Prüfungsgrundsatz auch der
Grundsatz der Wesentlichkeit eine entsprechende Anwendung. Es ist von der Gemeinde abzuwägen, ob durch
den aus Wirtschaftlichkeitsgründen geringeren Aufwand möglicherweise Informationen weggelassen werden oder
eine fehlerhafte Darstellung entsteht, durch die zu treffende wirtschaftliche Entscheidungen der Adressaten des
gemeindlichen Gesamtabschlusses beeinflusst werden können. Im Zweifelsfall ist es für die Gemeinde erforderlich,
zutreffende Informationen über Abweichungen zu geben, z. B. im Gesamtanhang, sodass für die notwendig
gewordenen Entscheidungen ggf. eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden kann.
GEMEINDEORDNUNG 1112

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1.1.3.5 Der Grundsatz der untergeordneten Bedeutung
Im gemeindlichen Haushaltsrecht ist bestimmt worden, dass gemeindliche Betriebe nicht in den Gesamtabschluss
der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn sie die für die Erfüllung der Verpflichtung der Gemeinde, ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. Diese Regelung konkretisiert damit den für
den gemeindlichen Gesamtabschluss allgemein geltenden Grundsatz der Wesentlichkeit. Für die Entscheidung
der Gemeinde, ob dieser Grundsatz zur Anwendung kommen kann, sind ausschließlich die örtlichen Verhältnisse
zu betrachten, denn die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der
Gemeinde ist von dem Gesamtbild der jeweils relevanten Umstände vor Ort abhängig.
An einen möglichen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss der Gemeinde
sind strenge Anforderungen zu stellen. Es muss bei der Anwendung des Grundsatzes bzw. der Inanspruchnahme
der gesetzlichen Befreiungsregelung immer sowohl die Vermögenslage, die Schuldenlage, die
Ertragslage sowie die Finanzlage der Gemeinde betroffen sein. Im Einzelfall kann auch die örtliche Aufgabenerfüllung
von Bedeutung sein. Sie darf daher bei der Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines gemeindlichen
Betriebes nicht unberücksichtigt bleiben. Ob die Voraussetzungen für eine Nichteinbeziehung eines gemeindlichen
Betriebes in den Gesamtabschluss sachlich vor Ort gegeben sind, muss von der Gemeinde unter
Beachtung der einschlägigen gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse
geprüft und entschieden werden.
Für die Anwendung des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ im Rahmen der Abgrenzung und Bestimmung des
örtlichen Konsolidierungskreises gilt daher, dass eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes
nicht bereits dann gegeben ist, wenn von der Gemeinde nur ein geringer Anteil an einem solchen Betrieb gehalten
wird. Ein einzelner gemeindlicher Betrieb kann isoliert für sich betrachtet von untergeordneter Bedeutung für
die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sein, eine Vielzahl davon kann dann aber in der Gesamtheit durchaus
Bedeutung erlangen und ihr Einfluss auf die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage wesentlich
sein. Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von mehreren gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss
der Gemeinde muss daher die Betrachtung der einzelnen betroffenen Betriebe von untergeordneter Bedeutung
durch eine Gesamtbetrachtung aller betroffenen Betriebe ergänzt werden. Eine solche Betrachtung kann
ggf. dazu führen, dass die betreffenden gemeindlichen Betriebe in ihrer Gesamtheit in den Gesamtabschluss der
Gemeinde einzubeziehen sind.
Der Grundsatz der untergeordneten Bedeutung ist auch bei der Equity-Methode unmittelbar anzuwenden, wenn
ein oder mehrere gemeindliche Betriebe zusammen für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde von untergeordneter
Bedeutung sind (vgl. § 311 Abs. 2 HGB). Diese handelsrechtliche Vorschrift besteht zusätzlich zur Regelung
der haushaltsrechtlichen Vorschrift. Die haushaltsrechtliche Vorschrift trennt dabei nicht zwischen der Vollkonsolidierung
und der Anwendung der Equity-Methode, sondern ist auch den Gesamtabschluss insgesamt ausgerichtet.
Aus dem Nebeneinander der Vorschriften kann daher nicht geschlossen werden, dass sich der Grundsatz
in der haushaltsrechtlichen Vorschrift nur auf gemeindliche Betriebe bezieht, die voll zu konsolidieren sind.
1.1.3.6 Der Verzicht auf den Grundsatz „Fiktion der rechtlichen Einheit“
Dem Einheitsgedanken im gemeindlichen Bereich wird durch die Konsolidierung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen
Kernverwaltung und der Betriebe der Gemeinde in der Fiktion der wirtschaftlichen Einheit in ausreichendem
Maße Rechnung getragen. Es bedarf daher nicht zwingend zusätzlich noch der Fiktion der rechtlichen
Einheit „Gemeinde“, denn deren Schaffung wird durch das Nebeneinander von öffentlich- rechtlichen und privat-
GEMEINDEORDNUNG 1113

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rechtlichen Betrieben in sinnvoller Weise erheblich erschwert. Insbesondere auch deshalb, weil im Rahmen einer
Fiktion der rechtlichen Einheit die gemeindlichen Betriebe und die gemeindliche Verwaltung fiktiv als rechtlich
unselbstständige Einheiten der Gemeinde zu behandeln wären und die Gemeinde als eine einzige Einheit keine
Rechtspersönlichkeit bzw. kein rechtliches Gebilde darstellen würde. Unter diesen Gesichtspunkten und wegen
der rechtlichen Verhältnisse bzw. dem Nebeneinander von öffentlichem und privatem Recht sowie von Bundesund
Landesrecht soll die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ nicht zur Anwendung kommen.
Sofern aber der Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ in vollem Umfang auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss
zur Anwendung kommen würde, wäre ein strenger Maßstab an die Umsetzung der „Einheitlichkeit“
und an den Umgang mit Ansatz-, Bewertungs- und Ausweissachverhalten anzulegen. Die gemeindlichen
Betriebe müssten dann z. B. für mögliche Überleitungen aus ihren Jahresabschlüssen streng nach den Vorgaben
für den Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung vorgehen, um die rechtliche Einheit auch tatsächlich zu
erreichen. Die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ wirkt sich auf den gemeindlichen Gesamtabschluss mindestens
jedoch mittelbar aus. Diese Wirkungen zeigen sich z. B. durch die Eliminierung bzw. Aufrechnung von „internen“
Beziehungen zwischen den Betrieben und der gemeindlichen Verwaltung oder zwischen den Betrieben, z. B. aus
Lieferungen und Leistungen. Der Verzicht auf den Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ dürfte deshalb
die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erleichtern.
1.1.3.7 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze
Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses führt
unter Beachtung ihrer qualitativen Merkmale grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an
diesen Grundsätzen orientieren, entstehen relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche
Gesamtlage der Gemeinde. Um dieses Ziel sicherzustellen, sind z. B. die Gliederungsvorschriften zur
gemeindlichen Bilanz konkretisiert worden. Insbesondere sind der Grundsatz der Klarheit und der Grundsatz der
Übersichtlichkeit zu beachten (vgl. § 41 GemHVO NRW). Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und
43 GemHVO NRW prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus. Diese Vorschriften finden auch auf den gemeindlichen
Gesamtabschluss grundsätzlich Anwendung.
1.1.4 Der Gesamtabschluss bei fehlender Vollkonsolidierung
Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss unter
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Zu dieser gemeindlichen Verpflichtung
enthält die Vorschrift keine gesonderten Ausnahmeregelungen. Deshalb müsste die Gemeinde auch dann einen
Gesamtabschluss aufstellen, wenn sie über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In solchen Fällen würde
dann der gemeindliche Gesamtabschluss aus dem Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung und den
Jahresabschlüssen der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind, entstehen.
Diese Verkürzung würde jedoch grundsätzlich nicht mit dem Sinn und Zweck des gemeindlichen Gesamtabschlusses
in Einklang stehen.
Die Gemeinde soll ihren Jahresabschluss und die Jahresabschlüsse des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlicher
Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form zum gemeindlichen Gesamtabschluss konsolidieren.
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses setzt aber voraus, dass neben der gemeindlichen
Verwaltung mindestens noch ein weiterer gemeindlicher Betrieb besteht, der voll zu konsolidieren ist. Diese allgemeine
Voraussetzung kann nicht durch einen gemeindlichen Betrieb erfüllt werden, auf den die Equity-Methode
anzuwenden ist. Diese Methode ist nicht auf die Vorgehensweise der Vollkonsolidierung ausgerichtet, sondern
dadurch charakterisiert, dass der Wertansatz für den gemeindlichen Betrieb entsprechend der Entwicklung des
anteiligen bilanziellen Eigenkapitals des Betriebes fortgeschrieben wird. Anders als bei der Vollkonsolidierung
GEMEINDEORDNUNG 1114

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§ 116 GO NRW
werden daher das Vermögen, die Schulden sowie die Aufwendungen und Erträge des assoziierten gemeindlichen
Betriebes nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss übernommen. Aus dieser Sachlage kann abgeleitet werden,
dass von der Gemeinde kein Gesamtabschluss aufzustellen ist, wenn sie zum Abschlussstichtag über keinen
Betrieb verfügt, der voll zu konsolidieren ist.
1.1.5 Der Gesamtabschluss bei Betrieben von untergeordneter Bedeutung
Ein Verzicht auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss kann für die Gemeinde in Betracht kommen, wenn sie
nur über gemeindliche Betriebe von untergeordneter Bedeutung verfügt. Sofern für mehrere gemeindliche Betriebe
zweifelhaft ist, ob diese für die Gemeinde von untergeordneter Bedeutung sind, ist die untergeordnete Bedeutung
nicht einzeln für jeden Betrieb, sondern insgesamt für alle betroffenen Betriebe festzustellen. Ein einzelner
Betrieb kann für sich genommen von untergeordneter Bedeutung für die Gemeinde sein, eine Vielzahl davon
können jedoch in ihrer Gesamtheit durchaus eine wirtschaftliche Bedeutung der Gemeinde haben.
Die dafür notwendige Prüfung muss sehr sorgfältig vorgenommen werden. Bei der Entscheidung über die untergeordnete
Bedeutung von mehreren gemeindlichen Betrieben darf zudem das Informationsinteresse der Adressaten
des Gesamtabschlusses nicht außer Betracht bleiben. Die Entscheidung darüber muss daher in Eigenverantwortung
der Gemeinde unter sachgerechter Abwägung der örtlichen Verhältnisse getroffen werden.
1.2 Zu Satz 2 (Bestandteile des Gesamtabschlusses):
1.2.1 Die einzelnen Bestandteile und Anlagen
Die Vorschrift legt die Bestandteile des Gesamtabschlusses der Gemeinde, der jährlich zu erstellen ist, fest. Er
besteht aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang. Der gemeindliche Gesamtabschluss
ist zudem um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. Die nähere Ausgestaltung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses wird in der Gemeindehaushaltsverordnung bestimmt. Die Vorschrift in § 49 GemHVO
NRW benennt dazu nochmals die Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses und legt durch die in
Absatz 3 dieser Vorschrift enthaltenen Verweise einen Rahmen für deren Anwendung fest.
Für die Gesamtergebnisrechnung wird auf den § 38 GemHVO NRW (Ergebnisrechnung) und für die Gesamtbilanz
auf den § 41 GemHVO NRW (Bilanz) verwiesen. Dadurch wird deutlich, dass der gemeindliche Gesamtabschluss
nicht nur materiell, sondern auch formell auf den Strukturen, die für den gemeindlichen Jahresabschluss
gelten, aufbaut. Diese Sachlage gilt auch für den Gesamtanhang und den Gesamtlagebericht, auch wenn dafür
eigene Vorschriften geschaffen worden sind (vgl. § 51 GemHVO NRW). Dem gemeindlichen Gesamtabschluss ist
außerdem ein Beteiligungsbericht der Gemeinde beizufügen (vgl. § 117 Absatz 1 GO NRW). Entsprechend der
benannten Vorschriften sind daher dem Gesamtabschluss auch die darin bestimmten Anlagen beizufügen.
1.2.1.1 Die Gesamtergebnisrechnung
Die Gesamtergebnisrechnung ist aus der gemeindlichen Ergebnisrechnung abgeleitet und an die Besonderheiten
des Gesamtabschlusses angepasst worden. In der Gesamtergebnisrechnung sind für die gemeindlichen und
betrieblichen Ertrags- und Aufwandsarten jeweils Jahressummen auszuweisen (vgl. § 49 Absatz 2 i.V.m § 38
GemHVO NRW). Die Struktur der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung wird nachfolgend aufgezeigt (vgl.
Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 1115

ERGEBNISBEREICHE
Ordentliche
Gesamterträge
Ordentliche
Gesamtaufwendungen
Ordentliches
Gesamtergebnis
Gesamtfinanzergebnis
Gesamtergebnis
der laufenden
Geschäftstätigkeit
Außerordentliches
Gesamtergebnis
Gesamtjahresergebnis
Nachrichtlich:
Verrechnung mit der
allgemeinen Rücklage
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§ 116 GO NRW
Die Struktur der Gesamtergebnisrechnung
GEMEINDEORDNUNG 1116
ERGEBNIS- UND AUFWANDSARTEN
Steuern und ähnliche Abgaben
Zuwendungen und allgemeine Umlagen
Sonstige Transfererträge
Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte
Privatrechtliche Leistungsentgelte
Kostenerstattungen und Kostenumlagen
Sonstige ordentliche Erträge
Aktivierte Eigenleistungen
Bestandsveränderungen
Personalaufwendungen
Versorgungsaufwendungen
Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen
Bilanzielle Abschreibungen
Transferaufwendungen
Sonstige ordentliche Aufwendungen
Saldo aus
Summe der ordentlichen Gesamterträge
Summe der ordentlichen Gesamtaufwendungen
Saldo aus
Finanzerträge
Erträge aus assoziierten Beteiligungen
Finanzaufwendungen
Aufwendungen aus assoziierten Beteiligungen
Summe aus
Ordentlichem Gesamtergebnis
Gesamtfinanzergebnis
Saldo aus
Außerordentlichen Erträge
Außerordentlichen Aufwendungen
Summe aus
Gesamtergebnis der laufenden
Geschäftstätigkeit
Außerordentlichem Gesamtergebnis
Saldo
aus Erträgen und Aufwendungen bei
Vermögensgegenständen
aus Erträgen und Aufwendungen bei
Finanzanlagen
Abbildung 222 „Die Struktur der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung“
Für die gesamte Aufgabenerfüllung der Gemeinde sollen dadurch das tatsächliche Ressourcenaufkommen und
der tatsächliche Ressourcenverbrauch im abgelaufenen Haushaltsjahr abgebildet werden. Zur Vervollständigung
des Gesamtbildes über die Haushaltswirtschaft des Jahres ist es erforderlich, aus der Ergebnisrechnung im gemeindlichen
Jahresabschluss auch die Verrechnungen von Erträgen und Aufwendungen mit der allgemeinen
Rücklage nachrichtlich zu übernehmen, mindestens in Form des Verrechnungssaldos (vgl. § 38 i.V.m. § 43 Ab-

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satz 3 GemHVO NRW). Die Angabe des Verrechnungssaldos dürfte dabei als ausreichend anzusehen sein. In
welchem Umfang ggf. gleichartige bedeutende Geschäftsvorfälle auch bei den gemeindlichen Betrieben entstehen
und in gleicher Weise in der Gesamtergebnisrechnung nachrichtlich anzugeben sind, muss sich erst unter
Berücksichtigung des Grundsatzes der Wesentlichkeit in der gemeindlichen Praxis erweisen.
1.2.1.2 Die Gesamtbilanz
Die Gesamtbilanz ist der Konzernbilanz nachgebildet. Die Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und
Finanzierungsmitteln der Gemeinde zum Abschlussstichtag ein wesentlicher Bestandteil des doppischen Rechnungssystems
(vgl. § 49 Absatz 2 i.V.m. § 41 GemHVO NRW). Die Gesamtbilanzen der Gemeinden müssen
einheitlich gegliedert sein. Daher ist festgelegt worden, dass die Bilanzbereiche „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“,
„Eigenkapital“, Schulden“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ mit den dazugehörigen Posten in jede
gemeindliche Gesamtbilanz gehören. Die Gesamtbilanz ist dabei von der Gemeinde in eine Aktivseite und eine
Passivseite zu unterteilen. Die Gliederung der beiden Seiten der Bilanz soll dabei nach Fristigkeiten erfolgen.
Auf der Aktivseite der Bilanz wird das Vermögen der Gemeinde mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten
angesetzt und es wird zwischen Anlagevermögen (langfristig) und Umlaufvermögen (kurzfristig) unterschieden.
Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite werden zuerst das Eigenkapital
und dann das Fremdkapital gezeigt. Auch auf dieser Seite gilt das Prinzip der Fristigkeit, denn die allgemeine
Rücklage steht vor der Ausgleichsrücklage (im Eigenkapital) und die Kredite für Investitionen stehen vor
den Krediten zur Liquiditätssicherung. Dadurch wird die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des Vermögens
offengelegt und dokumentiert.
Die Aufgliederung der gemeindlichen Gesamtbilanz kann von der Gemeinde je nach Bedeutung einzelner Posten
durch „davon-Vermerke“ weiter untergliedert werden, wenn dies in Bezug auf ihre Aufgabenerfüllung sachgerecht
und in Bezug auf das Gesamtbild der gemeindlichen Bilanz vertretbar ist. Sie soll umfassend Auskunft über das
gesamte Vermögen und sämtliche Schulden der Gemeinde geben. Dieses ermöglicht es der Gemeinde, noch
besser als bisher Erkenntnisse über die bisherige Entwicklung der Gemeinde zu erlangen und diese für die Zukunft
zu nutzen. Die Struktur der gemeindlichen Bilanz wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz
AKTIVA
1. Anlagevermögen
1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände
1.2 Sachanlagen
1.2.1 Unbebaute Grundstücke und grund-
stücksgleiche Rechte
(örtlich weiter zu untergliedern)
1.2.2 Bebaute Grundstücke u. grund-
stücksgleiche Rechte
(örtlich weiter zu untergliedern)
1.2.3 Infrastrukturvermögen
1.2.3.1 Grund und Boden des Infrastruktur-
vermögens
1.2.3.2 Bauten des Infrastrukturvermögens
(örtlich weiter zu untergliedern)
1.2.4 Bauten auf fremden Grund und Boden
1.2.5 Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler
1.2.6 Maschinen und technische Anlagen,
Fahrzeuge
1.2.7 Betriebs- und Geschäftsausstattung
1.2.8 Geleistete Anzahlungen und
Anlagen im Bau
1.3 Finanzanlagen
GEMEINDEORDNUNG 1117
PASSIVA
1. Eigenkapital
1.1 Allgemeine Rücklage
1.2 Sonderrücklagen
1.3 Ausgleichsrücklage
1.4 Ergebnisvorträge
1.5 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag
1.6 Ausgleichsposten für die Anteile anderer
Gesellschafter
1.7 Gesamtbilanzgewinn/Gesamtbilanzverlust
2. Sonderposten
2.1 Sonderposten für Zuwendungen
2.2 Sonderposten für Beiträge
2.3 Sonderposten für den Gebührenausgleich
2.4 Sonstige Sonderposten
3. Rückstellungen
3.1 Pensionsrückstellungen
3.2 Rückstellungen für Deponien und Altlasten
3.3 Instandhaltungsrückstellungen
3.4 Steuerrückstellungen
3.5 Sonstige Rückstellungen

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Die Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz
AKTIVA
1.3.1 Anteile an verbundenen Unternehmen
1.3.2 Anteile an assoziierten Unternehmen
1.3.3 Übrige Beteiligungen
1.3.4 Sondervermögen
1.3.5 Wertpapiere des Anlagevermögens
1.3.6 Ausleihungen
2. Umlaufvermögen
2.1 Vorräte
2.1.1 Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Waren
2.1.2 Geleistete Anzahlungen
2.2 Forderungen und sonstige
Vermögensgegenstände
2.2.1 Forderungen
2.2.2 Sonstige Vermögensgegenstände
2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens
2.4 Liquide Mittel
3. Aktive Rechnungsabgrenzung
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter
Fehlbetrag
GEMEINDEORDNUNG 1118
PASSIVA
4. Verbindlichkeiten
4.1 Anleihen
4.2 Verbindlichkeiten aus Krediten für
Investitionen
4.3 Verbindlichkeiten aus Krediten zur
Liquiditätssicherung
4.4 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die
Kreditaufnahmen wirtschaftlich
gleichkommen
4.5 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und
Leistungen
4.6 Sonstige Verbindlichkeiten
4.7 Erhaltene Anzahlungen
5. Passive Rechnungsabgrenzung
Abbildung 223 „Die Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz“
Die Bezifferung der Aktiv- und Passivposten in der gemeindlichen Gesamtbilanz ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung
der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich in fachlicher und technischer Hinsicht festzulegen
ist. Nach dem Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit müssen zudem die Bezeichnungen der einzelnen
Bilanzposten klar und verständlich und es müssen jeweils die begrifflichen Inhalte erkennbar und nachvollziehbar
sein. Auch muss jeder Bilanzposten mit einer eigenen Ziffer gekennzeichnet werden und mit dem dazugehörigen
Wertansatz (in Ziffern ausgedrückter Betrag) in einer eigenen Zeile stehen. Entsprechend der Fristigkeit müssen
die Bilanzposten in sinnvoller Weise aufeinanderfolgen und untereinander gesetzt sein.
1.2.1.3 Der Gesamtanhang
Im gemeindlichen Gesamtanhang finden sich die erforderlichen zusätzlichen Erläuterungen zum Gesamtabschluss,
z. B. die Darstellung der nicht in den Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe der Gemeinde. In Anlehnung
an die Vorschriften über das kaufmännische Rechnungswesen enthält daher der Gesamtanhang die besonderen
Erläuterungen zu einzelnen Bilanzpositionen, die neben der Beschreibung eine Ergänzung, Korrektur und
Entlastung von Bilanz bezwecken und deren Interpretation unterstützen sollen (vgl. § 49 Absatz 2 i.V.m. § 44
GemHVO NRW). In den gemeindlichen Gesamtanhang gehören deshalb insbesondere auch Erläuterungen zu
den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden. Gleichzeitig sind im Gesamtanhang die Zusatzinformationen
anzugeben, die für die Beurteilung der Bilanz der Gemeinde eine besondere Bedeutung haben und zu
einem besseren Verständnis einzelner Sachverhalte führen.
Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen Zusammenhang mit den Teilen der Gesamtergebnisrechnung
und der Gesamtbilanz sowie ihren Untergliederungen stehen. Um das zu vermittelnde Bild der Vermögensund
Schuldenlage der Gemeinde klar und verständlich darzustellen, soll dem Gesamtanhang ein Gesamtanlagenspiegel
beigefügt werden. Bei der Erarbeitung ist aber auch der spätere Adressatenkreis (Rat, Bürgerinnen
und Bürger) zu berücksichtigen. Das nachfolgende Schema soll eine mögliche Gliederung des gemeindlichen
Gesamtanhangs aufzeigen (vgl. Abbildung).

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§ 116 GO NRW
Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtanhangs
1 Allgemeine Angaben
2
3
4
5
6
7
8
Bilanzierungs- und
Bewertungsmethoden
Erläuterungen
zur Gesamtbilanz
Erläuterungen
zur Gesamtergebnisrechnung
Erläuterungen
zur Kapitalflussrechnung
Sonstige Angaben
Hinweise
auf sonstige Unterlagen
Hinweise
auf Verantwortliche
9 Weitere Besonderheiten
GEMEINDEORDNUNG 1119
Einführung, Erläuterungspflichten, gesetzliche
und örtliche Vorschriften u.a.
Angaben zu genutzten Ansatzwahlrechten
und Bewertungswahlrechten u.a.
gegliedert nach Anlage- und Umlaufvermögen,
Eigenkapital und Fremdkapital
u.a.
gegliedert nach Arten der Erträge und der
Aufwendungen
gegliedert nach Arten des Cashflow in den
drei Bereichen
z. B. nicht bilanzierungsfähige Sachverhalte,
aber wirtschaftliche Bedeutung haben
z. B. Gesamtanlagenspiegel u.a., wenn
nicht bereits unter den vorherigen Abschnitten
, oder Gesamteigenkapitalspiegel
z. B. auf Nennung der Verantwortlichen
am Schluss des Lageberichts nach § 116
Absatz 4 GO NRW
Wichtige örtliche Sachverhalte, die nicht
bereits anzugeben waren
Abbildung 224 „Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtanhangs“
Für die äußere Gestaltung des Gesamtanhangs, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen
Formvorgaben vorgesehen. Die von der Gemeinde bestimmte grundlegende Gliederungsstruktur für den Gesamtanhang
sollte möglichst jährlich beibehalten werden, um die Nachvollziehbarkeit durch Dritte als Adressaten
der Rechnungslegung zu erleichtern. Bei der Erarbeitung und Gestaltung des Gesamtanhangs ist zudem der
Adressatenkreis des Gesamtabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger, Aufsichtsbehörde) zu berücksichtigen.
1.2.1.4 Der Gesamtlagebericht
Der gemeindliche Gesamtabschluss ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen, in dem der Geschäftsablauf
und die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde darzustellen und zu erläutern sind (vgl. § 51 Absatz 1 GemH-
VO NRW). Die Inhalte des gemeindlichen Gesamtlageberichts sind danach so zu fassen, dass der Bericht ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde vermitteln kann. Er ist dadurch auf den Gesamtabschluss der Gemeinde ausgerichtet, denn
dieser Abschluss bietet die Möglichkeit, sachgerechte Informationen über die wirtschaftlichen Gesamtverhältnisse
der Gemeinde (aus der Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben) in einem Zahlenwerk zusammenzufassen.

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§ 116 GO NRW
Dieser integrierten Gesamtsicht soll auch der Gesamtlagebericht Rechnung tragen. Das nachfolgende Schema
soll mögliche thematische Inhalte des Gesamtlageberichts aufzeigen (vgl. Abbildung).
Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtlageberichts
ABSCHNITT
Rahmenbedingungen
der gemeindlichen
Verwaltungstätigkeit
Ergebnisüberblick
und Rechenschaft
Steuerung und
Produktorientierung
Überblick
über die
wirtschaftliche
Gesamtlage
Wichtige Vorgänge
und Nachträge
Chancen
Risiken
Örtliche
Besonderheiten
Verantwortlichkeiten
Anlagen
GEMEINDEORDNUNG 1120
INHALTE
Allgemeine örtliche Verhältnisse und Besonderheiten.
Überblick über die wichtigen Ergebnisse des Gesamtabschlusses
und Rechenschaft über die gesamte Haushaltswirtschaft der
Gemeinde einschließlich der Einhaltung der öffentlichen Zwecksetzung
durch die gemeindlichen Betriebe.
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung entsprechende Analyse der produktorientierten
Haushaltswirtschaft von Kernverwaltung und Betrieben
unter Einbeziehung der Ziele und Kennzahlen.
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung entsprechende Analyse der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
unter Einbeziehung der produktorientierten Ziele und Leistungskennzahlen,
ggf. Angaben über eine Krise.
Bericht über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher,
die nach Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind,
und deren Wirkungen auf die Haushaltswirtschaft von gemeindlicher
Verwaltung und Betrieben.
Chancen für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde mit
Angabe der zugrunde liegenden Annahmen.
Risiken für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde mit
Angabe der zu Grunde liegende Annahmen, ggf. auch der Gegenmaßnahmen
und der Risikoüberwachung.
Umsetzung eines Sanierungskonzeptes zur Wiedererreichung
und dauerhaften Sicherung des Haushaltsausgleichs und/oder
zum Aufbau von Eigenkapital (Beseitigung der Überschuldung),
z. B. bei der gemeindlichen Verwaltung.
Angaben zu den Mitgliedern des Verwaltungsvorstands und
Bürgermeister und Kämmerer sowie zu den Ratsmitgliedern
nach § 95 Absatz 2 GO NRW, ggf. auch zur Geschäftsführung
der gemeindlichen Betriebe des Vollkonsolidierungskreises.
z. B. Gesamtergebnisse im Zeitvergleich, Kennzahlen im Zeitvergleich,
Prognosen im Zeitvergleich.
Abbildung 225 „Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtlageberichts“
Den Informationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger und des Rates sowie der Aufsichtsbehörde der Gemeinde
ist dabei in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Es können zur Konkretisierung und Ausgestaltung
des gemeindlichen Gesamtlageberichtes auch Erfahrungen und Erkenntnisse aus der Berichterstattung der ge-

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§ 116 GO NRW
meindlichen Betriebe genutzt werden. Diese Kenntnisse sind dann auf die Bedürfnisse einer Berichterstattung
über das vergangene und zukünftige Handeln der Gemeinde zu übertragen und sachgerecht weiter zu entwickeln.
Zudem kann die Analyse der zum Abschlussstichtag vorliegenden wirtschaftlichen Gesamtlage der Ge-
meinde mithilfe betriebswirtschaftlicher Kennzahlen erfolgen. Es bleibt der Gemeinde aber überlassen, mit welchen
Kennzahlen sie arbeiten will, um ihre wirtschaftliche Gesamtlage zu beurteilen bzw. beurteilen zu lassen.
Für die äußere Gestaltung des Gesamtlageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind dabei jedoch keine besonderen
Formvorgaben vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung.
Die Gliederung des Gesamtlageberichts in einzelne Elemente muss deshalb dazu beitragen, dass der
Bericht seine Aufgabe erfüllen kann. Die Inhalte des Lageberichts sollen daher möglichst systematisch aufgebaut
und für die Adressaten transparent und nachvollziehbar gemacht werden.
1.2.1.5 Der Beteiligungsbericht
Unter Einbeziehung des § 117 Absatz 1 Satz 2 GO NRW hat die Gemeinde ihren Beteiligungsbericht, in dem sie
ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung, bezogen auf ihre einzelnen Betriebe, erläutert, dem Gesamtabschluss
beizufügen. Der Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss auf
die einzelnen gemeindlichen Betriebe lenken. Er umfasst deshalb Angaben über jeden Betrieb der Gemeinde,
unabhängig davon, ob der Betrieb in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen
ist. Die Lage jedes einzelnen gemeindlichen Betriebes steht daher im Blickpunkt der Berichterstattung und
nicht die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Stichtag des Gesamtabschlusses. Der Bericht ermöglicht
dadurch vertiefte und notwendige Erkenntnisse für die Gesamtsteuerung der Gemeinde.
Der gemeindliche Beteiligungsbericht muss daher bestimmte Informationen über die gemeindlichen Betriebe
enthalten, um eine differenzierte Betrachtung zu gewährleisten, z. B. über Ziele und Leistungen, die Erfüllung
des öffentlichen Zwecks. Er darf außerdem nicht als ein Werk betrachtet werden, dass jedes Jahr als neue Aufgabe
zu erledigen ist. Die Fortführung der Aufgabenerledigung durch die gemeindlichen Betriebe erfordert, dass
durch den Aufbau einer Zeitreihe im Beteiligungsbericht auch eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse gesichert und
die Entwicklung der gemeindlichen Betriebe transparent gemacht wird. Der Beteiligungsbericht ist daher von der
Gemeinde jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses, fortzuschreiben.
1.2.2 Die Gesamtabschlussunterlagen
1.2.2.1 Die haushaltsrechtlichen Gesamtabschlussunterlagen
Nach den einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften hat die Gemeinde ihrer Aufsichtsbehörde die nachfolgend
aufgeführten Gesamtabschlussunterlagen vorzulegen. Die in der Übersicht aufgeführten Unterlagen sind für
die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags-
und Finanzgesamtlage der Gemeinde unverzichtbar und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die
wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde (vgl. Abbildung).
Gesamtergebnisrechnung
Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen
BESTANDTEILE DES GESAMTABSCHLUSSES
GEMEINDEORDNUNG 1121
§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer 1 und Absatz 3
GemHVO NRW

Gesamtbilanz
Gesamtanhang
Gesamtlagebericht
Beteiligungsbericht
Gesamtkapitalflussrechnung
Gesamtverbindlichkeitenspiegel
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen
GEMEINDEORDNUNG 1122
§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer 2 und Absatz 3
GemHVO NRW
§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Absatz 1 und § 51 GemHVO NRW
ANLAGEN ZUM GESAMTABSCHLUSS
§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 51 Absatz 1 GemHVO
NRW
§ 117 GO NRW i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 52 GemHVO NRW
§ 116 GO NRW i.V.m. § 51 Absatz 3 GemHVO NRW
§ 116 GO NRW i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 47 GemHVO NRW
Abbildung 226 „Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen“
1.2.2.2 Ergänzende Gesamtabschlussunterlagen
1.2.2.2.1 Die Übersicht über den gemeindlichen Konsolidierungskreis
Den Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses muss ein Überblick über den Konsolidierungskreis der
Gemeinde gegeben werden, damit für diese auch auf einfache Art nachvollziehbar wird, welche gemeindlichen
Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogen worden sind. Die Übersicht über die gesamte Beteiligungsstruktur
einer Gemeinde, die dem Beteiligungsbericht unter Angabe der Höhe der Anteile der Gemeinde
an jedem Betrieb (in Prozent) beizufügen ist, geht über dieses Erfordernis hinaus (vgl. § 52 Absatz 1 Nummer 3
GemHVO NRW).
Der aufzustellende Beteiligungsbericht soll Angaben über alle Betriebe der Gemeinde enthalten, unabhängig
davon, ob diese in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind. Für einen Überblick über die in die
Vollkonsolidierung im gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe ist ein einfacher Überblick ausreichend.
Durch einen Auszug aus der Übersicht über die gemeindliche Beteiligungsstruktur kann die notwendige
Übersicht über den tatsächlichen Konsolidierungskreis der Gemeinde geschaffen werden.
1.2.2.2.2 Der Gesamteigenkapitalspiegel
Im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist es sachgerecht, diesem auch einen Gesamteigenkapitalspiegel
beizufügen. Durch einen solchen Eigenkapitalspiegel sollen die Adressaten des gemeindlichen
Gesamtabschlusses detaillierte Informationen über alle Veränderungen des Gesamteigenkapitals der
Gemeinde, bezogen auf die einzelnen Eigenkapitalposten, in systematischer Form erhalten. In diesem Zusammenhang
sind die wesentlichen Geschäftsvorfälle, die sich auf die einzelnen Eigenkapitalposten im Gesamtabschluss
auswirken, mit ihren Wertgrößen differenziert darzustellen und zu beschreiben.
Die Ausgestaltung des gemeindlichen Gesamteigenkapitalspiegels kann dabei nach dem örtlichen Bedarf der
Gemeinde und in sinnvoller Anwendung der Vorgaben der IAS 1.96 bis 101 für kapitalmarktorientierte Mutterun-

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§ 116 GO NRW
ternehmen sowie an dem Deutschen Rechnungslegungsstandard Nr. 7 (DRS 7) für nicht kapitalmarktorientierte
Mutterunternehmen vorgenommen werden.
1.2.2.2.3 Der Gesamtanlagenspiegel
Die Gemeinde hat im Zusammenhang mit der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nicht die ausdrückliche
Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtanlagenspiegels, denn die Vorschrift des § 49 Absatz 3 GemHVO
NRW enthält keinen Verweis auf die Vorschrift des § 45 GemHVO NRW als Regelung über den gemeindlichen
Anlagenspiegel. Im Sinne der Informationsfunktion des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist es jedoch sachgerecht,
diesem Abschluss einen Gesamtanlagenspiegel beizufügen.
Ein Gesamtanlagenspiegel entsteht dabei regelmäßig aus den Anlagenspiegeln der in den Gesamtabschluss
einbezogenen gemeindlichen Betriebe. Deren Daten sollen unter Beachtung der Grundsätze, die für den Anlagenspiegel
der Gemeinde als Muttereinheit gelten, zusammengefasst werden. Die Gemeinde hat in diesem
Rahmen eigenverantwortlich festzulegen, welche gesamtabschlussbezogenen Anlagenzugänge und Anlagenabgänge
sie darin erfasst. Sie kann sich dabei z. B. auf wesentliche oder bedeutende Vorgänge beschränken.
1.3 Zu Satz 3 (Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat):
1.3.1 Die Beratung und Entscheidung
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss zu bestätigen
und nicht - wie den Jahresabschluss der Gemeinde – festzustellen. Diese Besonderheit ist wegen der in den
Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, deren festgestellte Jahresabschlüsse dadurch konsolidiert
werden und wegen der besonderen Informationsfunktion über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde,
sachgerecht und angemessen. Die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses stellt eine Erklärung des
Rates der Gemeinde dar, dass der ihm zugeleitete Gesamtabschluss den gesetzlichen Anforderungen entspricht,
das erreichte Gesamtergebnis der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr
entspricht und die Auswirkungen daraus auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sowie die Chancen
und Risiken für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde zutreffend dargestellt sind.
Dem Rat der Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen mindestens alle haushaltsrechtlich bestimmten
Gesamtabschlussunterlagen zur Beratung vorgelegt werden, um die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
durch den Rat zu ermöglichen. Diese Unterlagen sind auch für die Vermittlung eines den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
gegenüber der Öffentlichkeit unverzichtbar. Sie ermöglichen den Interessenten einen aktuellen Überblick
über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde.
Eine Bürgerbeteiligung der Gemeinde am haushaltswirtschaftlichen Geschehen geht grundsätzlich jedoch nicht
soweit, dass die Bürger beantragen können, anstelle des Rates selbst über den gemeindlichen Gesamtabschluss
entscheiden zu können oder der Rat diese Handhabung beschließen könnte (vgl. § 26 Absatz 1 GO NRW). Für
den gemeindlichen Gesamtabschluss ist gesetzlich ein besonderes Aufstellungsverfahren gesetzlich bestimmt
worden, das mit der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat endet. Der gemeindliche Gesamtabschluss
der Gemeinde ist daher als Gegenstand eines Bürgerbegehrens oder eines Bürgerentscheids für unzulässig
erklärt worden (vgl. § 26 Absatz 2 Nummer 4 GO NRW). Eine solche Unzulässigkeit kann gleichzeitig auch
für die Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung des Bürgermeisters angenommen werden, denn das
Entscheidungsrecht steht den einzelnen Mitgliedern des Rates und nicht dem Rat als Gremium zu.
GEMEINDEORDNUNG 1123

1.3.2 Der Gegenstand des Bestätigungsbeschlusses
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§ 116 GO NRW
Der Gegenstand des Bestätigungsbeschlusses des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen Gesamtabschluss
ist der ihm vom Bürgermeister zugeleitete Entwurf. Sofern seitens des Rates keine Bedenken gegen
diese Vorlage bestehen, kann er den gemeindlichen Gesamtabschluss unter Berücksichtigung des erzielten Prüfungsergebnisses
des Rechnungsprüfungsausschusses durch Beschluss bestätigen. Ein Änderungsbedarf, der
sich möglicherweise aus der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses oder aus der Beratung des Rates
über den Gesamtabschluss noch ergeben hat, muss nicht dazu führen, dass vor der Beschlussfassung des Rates
der gemeindliche Gesamtabschluss in entsprechender Weise zu überarbeiten ist.
Bei einem Änderungsbedarf, der sich klar und eindeutig bestimmen lässt, kann es als ausreichend angesehen
werden, wenn im Ratsbeschluss über die Bestätigung eine oder mehrere Maßgaben für die Vornahme der Änderungen
des Gesamtabschlusses im Sinne des Rates enthalten sind. Es entsteht dadurch ein Auftrag des Rates
an die gemeindliche Verwaltung, bei dem es dann dem Bürgermeister obliegt, für die Erledigung dieses Auftrages
Sorge zu tragen und vor der Bekanntmachung den Gesamtabschluss in die vom Rat beschlossene Form zu bringen.
Erst nach Erledigung dieses Auftrages liegt eine Fassung des Gesamtabschlusses der Gemeinde vor, die
zum Gegenstand der Anzeige an die Aufsichtsbehörde und der gesetzlich vorgesehenen Bekanntmachung gemacht
werden kann.
1.3.3 Die Mitwirkung von Verfahrensbeteiligten
1.3.3.1 Die Mitwirkung des Bürgermeisters
Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Bestätigungsbeschluss des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen
Gesamtabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die Vorschrift
des § 40 Absatz 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde
kraft Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters
nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der Sache
gilt er dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der Teilnahme
an der Abstimmung über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausgeschlossen.
In der Sache „Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen
heraus geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Absatz 2 GO NRW zustehenden
Stimmrechtes verzichtet. Nach § 95 Absatz 3 GO NRW hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten
Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu bestätigen, bevor er diesen dem Rat zuleitet. Der
Bürgermeister kommt dieser Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt damit die
verwaltungsmäßige Verantwortung, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs
der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO NRW). Außerdem steht dem Bürgermeister in diesem
Zusammenhang neben seiner Verantwortung für den gemeindlichen Gesamtabschluss auch ein Änderungsrecht
bezogen auf den Entwurf des Kämmerers zu.
1.3.3.2 Die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses
Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Bestätigungsbeschluss des Rates
der Gemeinde über den gemeindlichen Gesamtabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich
geboten ist. Einerseits ist der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat der Gemeinde
und ihm steht daher ein Stimmrecht zu. Andererseits schränkt die Vorschrift des § 31 die Rechte von Ratsmitgliedern
nur für den Fall ein, dass die in der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, sodass die
betreffenden Ratsmitglieder dann in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung
GEMEINDEORDNUNG 1124

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§ 116 GO NRW
wird aber der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung
über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausgeschlossen.
In der Sache „Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen
heraus geboten sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm
zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Nach § 101 Absatz 7 GO NRW hat der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses
nach der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses
den dazugehörigen Bestätigungsvermerk zu unterzeichnen, bevor er den geprüften Entwurf wieder
dem Rat zurückgibt. Diese Pflicht ist ausdrücklich in der Vorschrift bestimmt worden. Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses
übernimmt durch seine Unterzeichnung die Verantwortung für das Ergebnis der
Abschlussprüfung, denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Absatz 3 GO NRW).
1.4 Zu Satz 4 (Anwendung des § 96 GO NRW):
1.4.01 Allgemeine Grundlagen
Die in der Vorschrift enthaltene Verweisung auf die haushaltsrechtlichen Vorgaben in § 96 GO NRW soll ergänzend
zu den Regelungen über die Aufstellung und die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sicherstellen,
dass die Behandlung des Gesamtabschlusses der Gemeinde entsprechend den Vorgaben zum gemeindlichen
Jahresabschluss zu erfolgen hat (vgl. Abbildung).
Die Anwendung des § 96 GO NRW auf den Gesamtabschluss
- Frist zur Bestätigung des Gesamtabschlusses (bis spätestens 31. Dezember des auf
das Haushaltsjahr folgenden Jahres).
- Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde.
- Behandlung des Gesamtergebnisses.
- Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder.
- Anzeige des Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde.
- Öffentliche Bekanntmachung des Gesamtabschlusses.
- Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme.
Abbildung 227 „Die Anwendung des § 96 GO NRW auf den Gesamtabschluss“
Mit dem Gebot zur Anwendung der Vorschrift soll u.a. sichergestellt werden, dass die Bürgerinnen und Bürger
und die Aufsichtsbehörde über den gemeindlichen Gesamtabschluss informiert werden. Der Gesamtabschluss
muss deshalb so gestaltet sein, dass er auch für diese Zwecke geeignet ist.
GEMEINDEORDNUNG 1125

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§ 116 GO NRW
1.4.1 Die Frist der Bestätigung des Gesamtabschlusses
Die Verweisung auf die Vorschrift des § 96 GO NRW beinhaltet eine Fristsetzung für die Bestätigung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr
folgenden Jahres. Der Kämmerer muss danach innerhalb von neun Monaten nach dem Abschlussstichtag
den Gesamtabschluss aufstellen und vom Bürgermeister bestätigen lassen. Der Bürgermeister leitet den
aufgestellten Gesamtabschluss dem Rat zu. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat dabei die Aufgabe, den Entwurf
des Gesamtabschlusses zu prüfen, damit der Rat einen geprüften Gesamtabschluss bestätigen kann.
Die zeitliche Begrenzung in dieser Vorschrift soll dabei gewährleisten, dass der zeitliche Unterschied zwischen
dem Abschlussstichtag und der Bestätigung des Gesamtabschlusses noch vertretbar bleibt. Es soll auch ermöglicht
werden, dass Auswirkungen und Erkenntnisse aus diesem Abschluss auf die künftige Haushaltswirtschaft
und das Beteiligungsmanagement der Gemeinde unverzüglich umgesetzt werden können. Außerdem sollen die
Bürgerinnen und Bürger und die Aufsichtsbehörde über den Gesamtabschluss zeitgerecht informiert werden. Der
Gesamtabschluss muss deshalb auch für eine Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger sowie zur Anzeige an
die Aufsichtsbehörde geeignet sein.
1.4.2 Die Bestätigung des Gesamtabschlusses
1.4.2.1 Allgemeine Sachlage
Der Verweis in der Vorschrift soll u.a. sicherstellen, dass der Rat der Gemeinde sich in vergleichbarer Weise wie
mit dem gemeindlichen Jahresabschluss auch mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss befasst. Der Rat der
Gemeinde hat nach Abschluss des Haushaltsjahres die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die wirtschaftliche
Betätigung der Gemeinde, soweit diese sich wirtschaftlich im Gesamtabschluss der Gemeinde auswirken, zu
überprüfen und über das Ergebnis einen Beschluss zu fassen bzw. den gemeindlichen Gesamtabschluss zu
bestätigen. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen Gesamtabschluss stellt dabei keinen willkürlichen
Schnitt durch das gemeindliche Verwaltungshandeln und die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde dar.
Die für den Rat der Gemeinde vorzunehmende Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses obliegt dabei
dem Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59 Absatz 3 GO
NRW). Daran schließt sich die Beratung über die Inhalte und Prüfung des Gesamtabschlusses an, die mit der
Bestätigung des Gesamtabschlusses und der Entscheidung über die Verwendung des Gesamtergebnisses endet.
Sofern vom Rat die Bestätigung des Gesamtabschlusses verweigert wird, sind wie bei der Feststellung des gemeindlichen
Jahresabschlusses die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben.
1.4.2.2 Der Beschluss des Rates
Die Pflicht der Gemeinde, für jedes Haushaltsjahr einen Gesamtabschluss aufzustellen, wird dadurch abgeschlossen,
dass der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit einen entsprechenden
Beschluss fasst, denn er kann diese Aufgabe nicht übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe j GO NRW). Der
Bürgermeister hat dabei dafür Sorge zu tragen, dass der gemeindliche Gesamtabschluss fristgerecht vom Rat
bestätigt wird. Diese Rechte und Pflichten kann der Bürgermeister aufgrund seiner Stellung innerhalb der Gemeinde
durchsetzen. Als Mitglied und Vorsitzender des Rates (Mitglied kraft Gesetzes) muss er dafür sorgen,
dass ein Beschluss über den gemeindlichen Gesamtabschluss im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen gefasst
wird (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 3 GO NRW). Dem Bürgermeister steht dabei nicht das Recht zu, die Tagesordnung
und die Beratungen so zu gestalten, dass ein Beschluss des Rates über den Entwurf des gemeindlichen
Gesamtabschlusses auf unbestimmte Zeit verschoben wird.
GEMEINDEORDNUNG 1126

1.4.3 Die Behandlung des Gesamtergebnisses
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§ 116 GO NRW
1.4.3.1 Die Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage
Der Rat der Gemeinde soll im Rahmen seiner Bestätigung des Gesamtabschlusses beschließen, wie der in der
Gesamtergebnisrechnung enthaltene und in der Gesamtbilanz ausgewiesene Gesamtüberschuss verwendet oder
der Gesamtfehlbetrag gedeckt werden soll. Die tatsächliche Möglichkeit für eine Verwendung besteht jedoch nur
darin, dass der Gesamtüberschuss oder der Gesamtfehlbetrag mit dem Gesamteigenkapital, in Form des Bilanzpostens
„Allgemeine Rücklage“, verrechnet wird, denn eine Alternative besteht nicht.
Die Verrechnung eines Gesamtfehlbetrages mit dieser Rücklage führt dabei nicht zu aufsichtsrechtlichen Konsequenzen,
wie diese bei einer entsprechenden Verrechnung des Jahresfehlbetrages im Einzelabschluss der Gemeinde
gesetzlich vorgesehen sind. Auf den gemeindlichen Gesamtabschluss findet weder die Vorschrift des §
75 Absatz 4 GO NRW noch des § 76 GO NRW eine entsprechende Anwendung. Die Verrechnung des Gesamtjahresergebnisses
mit der allgemeinen Rücklage zieht daher auch keine aufsichtsrechtlichen Konsequenzen oder
Pflichten der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde nach sich.
1.4.3.2 Keine Verrechnung mit der Ausgleichsrücklage
Für die Verrechnung des Gesamtüberschusses oder des Gesamtfehlbetrages aus dem gemeindlichen Gesamtabschluss
steht die Ausgleichsrücklage nach § 75 Absatz 3 GO NRW nicht zur Verfügung. Diese besondere
bilanzielle Rücklage im Einzelabschluss der Gemeinde wird unverändert in die gemeindliche Gesamtbilanz übernommen.
Dieser Bilanzposten kann nicht mit Bilanzposten aus den Einzelabschlüssen der gemeindlichen Betriebe
zusammengefasst werden, weil ein solcher Eigenkapitalposten in deren Bilanzen nicht anzusetzen ist.
Die Ausgleichsrücklage im gemeindlichen Jahresabschluss steht unmittelbar mit der gesetzlichen Vorgabe des
jährlichen Haushaltsausgleichs, bezogen auf die gemeindliche Verwaltung, in Verbindung. Die Ausgleichsrücklage
stellt daher beim Gesamtabschluss eine zweckbezogene Sonderrücklage im Gesamteigenkapital dar, die wie
andere zweckbezogene Sonderrücklagen nicht für die zweckfreie Verrechnung des Gesamtjahresergebnisses der
Gemeinde zur Verfügung stehen.
1.4.3.3 Die Verrechnung in der Gesamtbilanz
Der Bürgermeister kann im Rahmen seiner Bestätigung des Gesamtabschlusses bzw. vor der Beschlussfassung
über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde im Rahmen seiner
Vorlage eine Empfehlung über die Behandlung des Gesamtergebnisses abgeben. Sofern ausreichend sicher ist,
dass der Rat nicht von der vorgeschlagenen Gesamtergebnisverwendung abweicht, bestehen keine Bedenken,
den Vorschlag bereits in der Gesamtbilanz dieses Gesamtabschlusses umzusetzen. Es ist dann in der Gesamtbilanz
statt eines Gesamtjahresergebnisses (Überschuss oder Fehlbetrag) einen „Gesamtbilanzgewinn“ oder „Gesamtbilanzverlust“
auszuweisen.
1.4.4 Die Entlastung des Bürgermeisters
Im Zusammenhang mit der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde entscheiden die
Ratsmitglieder auch über die Entlastung des Bürgermeisters. Diese Entlastung ist eine Festlegung der Ratsmitglieder
dahingehend, dass aufgrund des vorgelegten Gesamtabschlusses und der vorgenommenen Prüfung
keine Einwendungen gegen die im Haushaltsjahr ausgeübte Geschäftstätigkeit des Bürgermeisters, bezogen auf
GEMEINDEORDNUNG 1127

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§ 116 GO NRW
die gemeindliche Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde, erhoben werden. Innerhalb seiner Verantwortung
für die gemeindliche Verwaltung trägt der Bürgermeister auch eine Verantwortung für die gemeindlichen Betriebe.
Die gemeindliche Verwaltung ist einerseits die Muttereinheit gegenüber ihren Betrieben als Tochtereinheiten.
Andererseits sind die Betriebe nur zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zulässig, sodass die Verantwortung
des Bürgermeisters im Grundsatz auch auf deren Existenz und deren Tätigkeit im Sinne der Ziele und Zwecke
der Gemeinde umfassend erstreckt.
In diesem Zusammenhang ist die Vorschrift des § 40 Absatz 2 GO NRW zu beachten, nach der der Bürgermeister
kraft Gesetzes ein Mitglied im Rat der Gemeinde ist und ihm ein Stimmrecht zu steht. Die Vorschrift schränkt
aber gleichzeitig die Stimmrechte des Bürgermeisters wieder ein. Der Bürgermeister gilt, wenn die Ratsmitglieder
durch Beschluss über seine Entlastung entscheiden, in der Sache als befangen. Durch die Vorschrift wird daher
der Bürgermeister ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über seine Entlastung ausgeschlossen.
Im Rahmen ihrer Beratungen über den gemeindlichen Gesamtabschluss und ihrer Entscheidung über die Entlastung
des Bürgermeisters haben daher die Ratsmitglieder die im Haushaltsjahr ausgeübte Geschäftstätigkeit des
Bürgermeisters, bezogen auf die gemeindliche Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde, zu würdigen. Eine
sorgfältige Beurteilung der örtlichen Gegebenheiten ist insbesondere dann notwendig, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat.
Diese Sorgfalt besteht auch, wenn der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt worden ist
oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung
über den gemeindlichen Gesamtabschluss vorzunehmen. Auf diese besonderen Sorgfaltspflichten kann auch
dann nicht verzichtet werden, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss
als zuständige Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung versucht wurde, die im Gesamtabschluss
aufgetretenen Fehler zu beseitigen. Dem Bürgermeister wird aber grundsätzlich ein Anspruch auf
seine Entlastung zugestanden, wenn die gemeindliche Geschäftstätigkeit im abgelaufenen Haushaltsjahr ordnungsgemäß
geführt worden ist. Die Entlastung des Bürgermeisters kann vorbehaltlos oder mit Vorbehalten ausgesprochen
werden. Sie kann aber auch verweigert werden.
1.4.5 Die Unterzeichnung des bestätigten Gesamtabschlusses
In der Vorschrift über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses in Form der Beschlussfassung
durch den Rat der Gemeinde ist nicht ausdrücklich geregelt, dass der Gesamtabschluss nach seiner Bestätigung
durch den Rat auch zu unterzeichnen ist. Ausgehend davon, dass über die vom Rat gefassten Beschlüsse, also
auch über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, eine Niederschrift zu fertigen und diese u.a.
vom Bürgermeister zu unterzeichnen ist, stellt sich die Frage nach einer eigenständigen Unterzeichnung des
Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister.
Eine solche Unterzeichnung muss als sachgerecht und erforderlich angesehen werden, weil bereits die Anzeige
des gemeindlichen Gesamtabschlusses an die Aufsichtsbehörde konkrete Informationen darüber erfordert, dass
der Gesamtabschluss in seiner vorgelegten Form auch vom Rat der Gemeinde gebilligt wurde. Die weitere Öffentlichkeitsbeteiligung
durch die öffentliche Bekanntmachung und die Einsichtnahme in den Gesamtabschluss
bis zur Feststellung des folgenden Gesamtabschlusses (vgl. § 96 Absatz 2 Satz 2 GO NRW) sind weitere sachliche
Gründe für die Vornahme einer eigenständigen Unterzeichnung des Werkes „Gesamtabschluss“.
Die Vornahme der Unterzeichnung des gemeindlichen Gesamtabschlusses stellt dabei eine funktionale und keine
persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde als Vorsitzender des Rates der Gemeinde dar
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 4 GO NRW). Andererseits hat der Bürgermeister auch die Pflicht, die Beschlüsse des
Rates auszuführen (vgl. § 62 Absatz 2 Satz 2 GO NRW). Er erfüllt daher mit seiner Unterzeichnung eine öffentlich-rechtliche
Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass dieser aus seiner Verantwortung als Vorsitzender
des Rates der Gemeinde heraus richtig und vollständig ist.
GEMEINDEORDNUNG 1128

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§ 116 GO NRW
Die Unterzeichnung des Bürgermeisters beinhaltet aber auch eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass
der gemeindliche Gesamtabschluss alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür
vorgeschrieben bzw. notwendig sind. Der Bürgermeister hat bei seiner Unterzeichnung zudem darauf zu achten,
dass er den gemeindlichen Gesamtabschluss anschließend unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzeigt (vgl. § 96
Absatz 2 Satz 1 GO NRW).
1.46 Die Anzeige des Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde
1.4.6.1 Die Anzeigepflicht der Gemeinde
Aus der ausschlaggebenden Bedeutung der Art und des Ausmaßes der Erfüllung der kommunalen Aufgaben, die
im Gesamtabschluss gezeigt wird, ergibt sich die Pflicht der Gemeinde, den vom Rat bestätigten Gesamtabschluss
der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. Es besteht aber auch die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde,
sich jeweils zum Ende eines Haushaltsjahres einen Überblick über die gesamte wirtschaftliche
Lage der Gemeinde zu verschaffen. Die mit dem Gesamtabschluss der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden
Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, unverzichtbar.
Die Gemeinde hat in den Fällen, in denen der Rat der Gemeinde seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Bestätigung
des Gesamtabschlusses bis zu dem in § 96 Absatz 1 GO NRW festgelegten Termin nicht nachkommt, und
deshalb der gemeindliche Gesamtabschluss nicht angezeigt werden kann, die Aufsichtsbehörde unverzüglich
darüber zu unterrichten. In dem Bericht an die Aufsichtsbehörde hat die Gemeinde die Gründe für das Versäumnis
anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand zur Bestätigung des Gesamtabschlusses besteht.
Sie hat auch anzugeben, wann die Bestätigung durch den Rat vorgesehen ist und bis zu welchem Zeitpunkt die
Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren auch
eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.
1.4.6.2 Die aufsichtsrechtliche Prüfung
1.4.6.2.1 Allgemeine Prüfungsgesichtspunkte
Die Aufsichtsbehörde hat aber den ihr nach § 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO NRW angezeigten Gesamtabschluss
mit seinen Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob dieser formal und inhaltlich den einschlägigen
Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Abschlussanalyse soll daher eine formelle Prüfung vorausgehen,
bei der auf die Ordnungsmäßigkeit des vom Rat bestätigten Gesamtsabschlusses abzustellen ist. Die
Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Vollständigkeit der vorgelegten Abschlussunterlagen, sondern auch das Vorliegen
einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu prüfen, denn der
gemeindliche Gesamtabschluss hat unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zu vermitteln.
Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung des Gesamtabschlusses
der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können.
1.4.6.2.2 Die Prüfung bei eingeschränkten oder anderen Bestätigungsvermerken
Im Rahmen der Anzeige des Gesamtabschlusses hat die Aufsichtsbehörde auch zu berücksichtigen, ob und wie
bei der Entscheidung über die Bestätigung des Gesamtabschlusses und der Entlastung des Bürgermeisters das
Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses berücksichtigt worden ist, soweit dieser Ausschuss
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keinen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat. Insbesondere dann, wenn Verstöße gegen haushaltsrechtliche
Vorschriften vorliegen, müssen Ursache und Wirkung von der Gemeinde auch gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde
transparent gemacht werden.
Bei einem eingeschränkten oder einem anderen Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses
muss auch die Tragweite der Einschränkung oder Versagung begründet und erkennbar sein. Der Ausschuss
muss die Bedeutung von Mängeln und mögliche nicht beurteilbare Bereiche zum Ausdruck bringen, sodass die
von ihm gemachten Einschränkungen von der Aufsichtsbehörde gewichtet und gewürdigt werden können. In
solchen Fällen ist ggf. auch die Stellungnahme des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht
des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, wenn eine solche im Rahmen der Aufstellung und
Feststellung des Jahresabschlusses abgegeben wurde.
Insbesondere in den Fällen, in denen der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk
erteilt hat, der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk
deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen,
bedarf es für die aufsichtsrechtliche Beurteilung auch einer Beteiligung des Kämmerers und des Bürgermeisters.
Eine Beteiligung des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers sollte auch dann erfolgen, wenn bereits zuvor
durch eine Zusammenarbeit im Gesamtabschluss einige aufgetretene Fehler, die der Vermittlung eines den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der
Gemeinde entgegenstanden, beseitigt worden sind.
1.4.6.3 Die Anzeige bei einem Verzicht des Gesamtabschlusses
Die Vorschrift enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde generell von
der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht
aber möglich sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die
wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen
der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung
kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der
Equity-Methode zu konsolidieren wären.
In solchen Fällen entfällt nicht die Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde der Gemeinde, denn diese soll
den in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember i.d.R. aufzustellenden gemeindlichen Gesamtabschluss
vorgelegt bekommen. Vielmehr muss bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines
gemeindlichen Gesamtabschlusses auch darüber in Kenntnis gesetzt werden. In den Fällen des Verzichts auf die
Aufstellung des Gesamtabschlusses erlischt auch nicht die grundsätzliche Prüfungspflicht, sondern diese ist dann
darauf ausgerichtet, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses vorliegen. In diesem Sinne sollte die Anzeigepflicht sachlich und verfahrensmäßig darauf
ausgerichtet sein, dass der Aufsichtsbehörde eine geprüfte Verzichtserklärung im Rahmen des vorgesehenen
Anzeigeverfahrens von der Gemeinde vorgelegt wird. Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren
auch eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.
1.4.7 Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses
1.4.7.1 Allgemeine Voraussetzungen
Durch den Verweis auf § 96 GO NRW besteht für die Gemeinde die Pflicht, ihren Gesamtabschluss öffentlich
bekannt zu machen und danach bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar
zu halten. Damit sollen die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über den
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Gesamtabschluss des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert werden. In diesem Zusammenhang ist die Bekanntmachungsverordnung
zu beachten, die inhaltliche Vorgaben und Verfahrensvorgaben zur Durchführung der
Bekanntmachung von gemeindlichen Satzungen enthält. Der gemeindliche Gesamtabschluss unterliegt hinsichtlich
seiner Veröffentlichung ebenfalls dieser Verordnung.
Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die
Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit
an Informationen über die gesamte wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Aus diesem Grund soll der gemeindliche
Gesamtabschluss bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar
gehalten werden. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, der sich durch die gesamte
Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht. Bei der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses durch die
Gemeinde ist zudem die Bekanntmachungsverordnung zu beachten, die Regelungen zu den Formen und dem
Vollzug einer Bekanntmachung durch die Gemeinde enthält.
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen
dazu bestehen (vgl. z. B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV
NRW). Außerdem darf die Bekanntmachung nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß
reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
entgegen gewirkt wird.
1.4.7.2 Die Zwecke der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses
Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen
aber nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Gesamtergebnisrechnung und
aus der Gesamtbilanz öffentlich gemacht werden. Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen
Gesamtabschluss mit seinen Anlagen zum Inhalt der Bekanntmachung, z.B. im Amtsblatt der Gemeinde, zu
machen. Die Bekanntmachungsverordnung lässt es zu, dass bestimmte Materialien, die zum gemeindlichen Gesamtabschluss
gehören, stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung
ausgelegt werden (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO).
Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über den
gemeindlichen Gesamtabschluss und damit über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde verschaffen. Es
bleibt der Gemeinde überlassen, ob sie den Jahresabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im
Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über ihre wirtschaftliche
Lage und das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert. Sie sollte in ihrer Bekanntmachung ggf.
bereits die betreffende Internetseite angeben. Diese besondere Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen
der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) unberührt.
Bei einem Verfügbarhalten des gemeindlichen Gesamtabschlusses im Internet sollte in der örtlichen
Bekanntmachung des Gesamtabschlusses darauf hingewiesen und dazu die einschlägige Internetadresse angegeben
werden.
1.4.7.3 Der Vollzug der Bekanntmachung
Die öffentliche Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes
oder der Zeitung vollzogen. Erfolgt die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen, ist die Bekanntmachung mit
Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen (vgl. § 6 BekanntmVO). Die Öffentlichkeit kann
nicht innerhalb einer bestimmten Auslegungsfrist von dem vom Rat bestätigten Gesamtabschluss Kenntnis neh-
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men. Sie soll sich vielmehr im Rahmen des langfristigen Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses und der Einsichtnahme
informieren. Auch bei diesem Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses ist die Bekanntmachung mit
Ablauf des Erscheinungstages vollzogen.
1.4.7.4 Der Verzicht auf die Bekanntmachung
Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht auf die Bekanntmachung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
dadurch möglich sein, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die
wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen
der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung
kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der
Equity-Methode zu konsolidieren wären. Der Wegfall ist in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31.
Dezember, zu dem kein gemeindlicher Gesamtabschluss aufzustellen ist, erneut zu prüfen.
In den Fällen eines zulässigen Verzichts auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses müssen
die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft über diese besondere gemeindliche Sachlage in Kenntnis
gesetzt werden. Die Gemeinde hat dazu eigenverantwortlich zu entscheiden, ob sie diesen örtlichen Sachverhalt
gesondert bekannt macht. Es ist aber auch als vertretbar anzusehen, den Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen
Gesamtabschlusses in die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses einzubeziehen,
denn durch die beiden gemeindlichen Abschlüsse wird regelmäßig der gleiche Adressatenkreis angesprochen.
1.4.8 Unmittelbare Informationen über die Gesamtabschlussprüfung
1.4.8.1 Keine Bekanntgabepflicht für den Prüfungsbericht
Für die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist zu berücksichtigen, dass wie der Rat auch die Bürgerinnen
und Bürger als Adressaten aus der Gesamtabschlussprüfung nach § 116 Absatz 6 GO NRW konkrete Empfehlungen
zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns
der Gemeinde verlangen, damit für sie entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung stehen.
Aus dieser weiten Zielvorgabe für die Gesamtabschlussprüfung entsteht jedoch keine gesonderte Pflicht für
die Gemeinde, den Bürgerinnen und Bürgern den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses in vollem
Umfang verfügbar zu machen.
Bei der Entscheidung der Gemeinde, ob und ggf. in welchem Umfang ein Prüfungsbericht über den gemeindlichen
Gesamtabschluss der Öffentlichkeit allgemein zugänglich gemacht werden soll, ist zu berücksichtigen, dass
nur der Rat der Gemeinde der Adressat des Prüfungsberichtes ist. Der Rat hat den Rechnungsprüfungsausschuss
mit der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beauftragt und sollte daher über eine Veröffentlichung
des Berichtes entscheiden. Es sollte dafür ein Bedarf bestehen. Zudem ist zu beachten, dass der Rat in
öffentlicher Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung berät und seine Bestätigung des Gesamtabschlusses
unter Einbeziehung des Prüfungsergebnisses vornimmt. Mit dieser öffentlichen Tätigkeit des Rates dürfte
bereits eine ausreichende Information für die Öffentlichkeit über die Art und den Umfang der durchgeführten Prüfung
des gemeindlichen Gesamtabschlusses gewährleistet sein.
1.4.8.2 Informationen über das Prüfungsergebnis
Das Prüfungsergebnis der Gesamtabschlussprüfung sollte dem o.a. Adressatenkreis verfügbar gemacht werden,
der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung des Gesamtabschlusses informiert werden möchte oder sich
informiert. Da das Prüfungsergebnis nach § 116 Absatz 6 i.V.m. § 101 Absatz 3 GO NRW in einem Bestätigungs-
GEMEINDEORDNUNG 1132

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vermerk zusammenzufassen ist, bietet es sich an, diesen Bestätigungsvermerk dem der Aufsichtsbehörde nach §
116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 Satz 1 GO NRW anzuzeigenden Gesamtabschluss sowie der Bekanntmachung
des Gesamtabschlusses nach § 116 Absatz 1 i.V.m. 96 Absatz 2 Satz 2 GO NRW beizufügen. Damit wird
dem Informationsbedürfnis des oben genannten Adressatenkreises in ausreichendem Umfang genüge getan.
1.4.9 Das Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses der Gemeinde
1.4.9.1 Die Zwecke des Verfügbarhaltens
Die haushaltsrechtliche Vorgabe des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Gesamtabschlusses setzt das bürgerfreundliche
Verfahren über die Informationen aus der gemeindlichen Haushaltsplanung und dem Jahresabschluss
fort, denn es besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die aus der Haushaltswirtschaft
entstandene aktuelle wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde. Die Interessenbekundung im Rahmen
des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Gesamtabschlusses ermöglicht der gemeindlichen Verwaltung, mithilfe
dieser Bürgerbeteiligung die künftigen haushaltswirtschaftlichen Gesamtziele und Gesamtleistungen besser zu
bestimmen und zu messen sowie die Wirkungen des gesamten Handelns der Gemeinde zu beurteilen. Die Offenlegung
von Daten des gemeindlichen Gesamtabschlusses und ein längerfristiges Verfügbarhalten können daher
zur Verbesserung der Qualität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beitragen.
Die Bürgerinnen und Bürger verlangen regelmäßig mehr Transparenz über haushaltswirtschaftliche Daten und
neue Zugänge zu den gemeindlichen Haushaltsinformationen, denn diese nehmen die Leistungen der Gemeinde
in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen. Aufseiten vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher
ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am gesamten haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde.
Diesen Gegebenheiten soll die Gemeinde durch ein umfassendes, verständliches und zugängliches örtliches
Informationsangebot über ihre Haushaltswirtschaft und damit auch über den gemeindlichen Gesamtabschluss in
ausreichendem Maße Rechnung getragen werden.
Die Gemeinde hat einerseits gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr
Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO
NRW) und andererseits hat sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO NRW). Abhängig
von den tatsächlichen örtlichen Informationsbedürfnissen wird durch die Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen
Unterlagen der Gemeinde vielfach das Interesse der Einsichtnehmende jedoch nicht ausreichend
befriedigt. Oftmals wird von diesen Personen zudem eine Freigabe weiterer Informationen und Daten zur eigenen
Verwendung gefordert, um eigene Interpretationen vornehmen zu können und durch die gemeindliche Verwaltung
hergestellte Zusammenhänge zu hinterfragen.
Unter Beachtung des Datenschutzes kann es grundsätzlich zu einem offenen Umgang mit geeigneten Verwaltungsdaten
im Sinne der für die Bürgerinnen und Bürger zu erbringenden Dienstleistungen kommen. Vielfach gilt
es dabei für die Interessierten, einen schnellen und einfachen Überblick über die gemeindliche Haushaltswirtschaft
und den daraus entstandenen Gesamtabschluss zu bekommen. Für die Entwicklung einer Zusammenarbeit
zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung bedarf
es aber einer klaren Willensbekundung aller Beteiligten.
1.4.9.2 Der Zeitraum des Verfügbarhaltens
Der Gesamtabschluss ist nach seiner öffentlichen Bekanntmachung bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses
zur Einsichtnahme verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen. Insgesamt
gesehen steht den Bürgerinnen und Bürgern der Jahresabschluss damit in einem Zeitraum zu Verfügung, in dem
das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der gemeindlichen Verwaltung auf dem erstellten Gesamtab-
GEMEINDEORDNUNG 1133

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schluss aufbaut. Durch das nachfolgende Beispiel soll deutlich werden, dass der gemeindliche Gesamtabschluss
solange verfügbar zu halten ist, wie noch kein weiterer bestätigter Gesamtabschluss besteht (vgl. Abbildung).
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses 2013
AUFGABE
Aufstellung und Zuleitung
des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat
Prüfung des Entwurfs des Gesamtabschlusses
durch den Rechnungsprüfungsausschuss
Bestätigung des Gesamtabschlusses
durch den Rat
Anzeige des Gesamtabschlusses
an die Aufsichtsbehörde
Bekanntmachung
des Gesamtabschlusses
Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses
bis zur Feststellung des folgenden
Gesamtabschlusses
GEMEINDEORDNUNG 1134
DATUM
Bis zum 30. September 2014
Örtliche Fristsetzung
Bis zum 31. Dezember 2014
Nach Bestätigung durch den Rat
Nach Bestätigung durch den Rat
Bis zum 31. Dezember 2015
Abbildung 228 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses 2013“
Den Bürgerinnen und Bürgern steht der gemeindliche Gesamtabschluss damit in einem Zeitraum zu Verfügung,
in dem das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde i.d.R. auch auf dem erstellten Gesamtabschluss
aufbaut. Mit der öffentlichen Bereitstellung und dem Einsichtsrecht in diese „Basis“ für das künftige gemeindliche
Handeln wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung getragen, der sich durch das
gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren zieht. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob sie den bestätigten
Gesamtabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält oder im Internet verfügbar macht.
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen
dazu bestehen (vgl. z. B. die „Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen -
BITV NRW“). Außerdem darf die gesetzliche Frist nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares
Maß reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
entgegen gewirkt wird.
Die rechtlichen Festlegungen zur Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde bilden
dabei den Rahmen für das Handeln der Gemeinde, den sie selbstständig und eigenverantwortlich auszufüllen
hat. Sie hat das Recht bzw. ihr obliegt die Pflicht, unter Berücksichtigung der Interessen und Möglichkeiten der
Adressaten ihrer Haushaltswirtschaft die Formen und Orte der Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen
Unterlagen festzulegen. Dabei kann die Gemeinde selbstverständlich auch Prioritäten setzen.

1.4.9.3 Das Verfügbarhalten im Internet
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§ 116 GO NRW
Die Gemeinde soll nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit ihren Gesamtabschluss möglichst in verschiedenen
Medienformen öffentlich zur Einsichtnahme bereitstellen. Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen im
Internet kann ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushaltswirtschaft geleistet werden.
Sie ist eine zeitgemäße Form, die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zum Gesamtabschluss der
Gemeinde zu erleichtern.
Der vom Rat der Gemeinde bestätigte und veröffentlichte Gesamtabschluss der Gemeinde unterliegt grundsätzlich
nicht dem personenbezogenen Datenschutz. Mit dem Abschluss wird gegenüber den Bürgern der Nachweis
über das haushaltsmäßige und wirtschaftliche Handeln der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
im Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr erbracht. Die Gemeinde sollte beim Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses
im Internet bereits bei dessen örtlicher Bekanntmachung darauf hinweisen und dazu die einschlägige
Internetadresse angeben.
Die Gemeinde muss beim ihrem Informationsangebot über den gemeindlichen Jahresabschluss im Internet (Verfügbarhalten
im Internet), aber auch bei ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr
zur Verfügung gestellten Programmoberflächen im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen,
dass deren technische Gestaltung auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1
i.V.m. § 10 BGG NRW). Die Gemeinde muss daher nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien
Angebotes vornehmen und bestimmte Aspekte dabei berücksichtigen (vgl. Abbildung).
ASPEKTE
Verantwortung
Auffindbarkeit
Zugänglichkeit
Nutzbarkeit
Bedienbarkeit
Verständlichkeit
Lesbarkeit
Kostenfreiheit
Belegbarkeit
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet
GEMEINDEORDNUNG 1135
INHALTE
Veröffentlichung nur auf Internetseiten, die in der Verantwortung der Gemeinde
liegen.
Gestaltung der Internetseiten zur Wahrnehmung der gezeigten Elemente.
Zulassung eines uneingeschränkten Nutzerkreises.
Berücksichtigung der Bedürfnisse aller Nutzerinnen und Nutzer.
Sicherstellung der Bedienbarkeit und der einfachen Navigation.
Sicherstellung der Verständlichkeit der Informationen und der Funktionalität
der Bedienung.
Einsatz der natürlichen Sprache, in Größe, Form und Zeichen, z.B. auch
die Gebärdensprache.
Zulassung des kostenfreien Lesens und Ausdruckens.
Angaben zur Einsichtnahme des Jahresabschlusses in Papierform.
Abbildung 229 „Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet“

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§ 116 GO NRW
Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten,
dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV NRW). Als Barrierefreiheit wird dabei die
Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der von der Gemeinde gestalteten Lebensbereiche für alle Men-
schen angesehen, sodass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen
Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten
Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern
auch die Systeme der Informationsverarbeitung.
Für Internetauftritte und Internetangebote sowie andere grafische Programmoberflächen der Informationstechnik
von Behörden der Bundesverwaltung, die öffentlich zugänglich sind, sind durch eine Verordnung des Bundes
besondere Anforderungen bestimmt worden. Die „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik
nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0) ist im
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden (vgl. BGBl. I S. 1843). Die Gemeinde unterliegt nicht dieser Verordnung.
Sie kann die Verordnung aber als Hilfestellung für die Gestaltung ihrer eigenen Angebote nutzen.
2. Zu Absatz 2 (Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss):
2.1 Zu Satz 1 (Konsolidierung der Jahresabschlüsse):
2.1.1 Die wirtschaftliche Einheit „Gemeinde“
Nach dieser Vorschrift hat die Gemeinde ihren Jahresabschluss (gemeindliche Verwaltung) und die Jahresabschlüsse
des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlichen Betriebe als verselbstständigte Aufgabenbereiche in
öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form zu einem Gesamtabschluss zu konsolidieren (Fiktion der wirtschaftlichen
Einheit). Unter dem Begriff „Wirtschaftliche Einheit“ wird dabei regelmäßig eine organisatorische
Gesamtheit von Personen und/oder Sachen verstanden, bei denen die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit
auf Dauer ausgelegt ist und eine eigene Zielsetzung verfolgt wird. Im gemeindlichen Gesamtabschluss kann die
Fiktion der wirtschaftlichen Einheit als gegeben angesehen werden, denn die Gemeinde ist öffentlich-rechtlich der
„Inhaber“ ihrer Verwaltung und alleine oder zusammen mit Dritten der öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche
„Inhaber“ ihrer Betriebe.
Die gemeindliche Verwaltung soll daher mit den gemeindlichen Betrieben zusammengefasst werden, damit im
gemeindlichen Gesamtabschluss die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde so dargestellt
wird, als ob es sich bei der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche Einheit handelt. Außerdem soll der
gemeindliche Gesamtabschluss einen aus dem Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung und den Jahresabschlüssen
der Betriebe der Gemeinde abgeleiteten eigenständigen Abschluss darstellen (Einheitstheorie).
Diese Vorgabe setzt für die Einbeziehung der Betriebe in den gemeindlichen Gesamtabschluss generell ein Mutter-Tochter-Verhältnis
zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben voraus. Es ist nicht von der
Rechts- oder Organisationsform der einzelnen Betriebe abhängig.
Die beschriebene „Generalnorm“ hat dabei erhebliche Bedeutung, auch wenn sie nicht ausdrücklich in einer einzigen
Vorschrift enthalten ist. Vielmehr ist sie in vielen Einzelvorschriften enthalten, die im Rahmen der Aufstellung,
Prüfung und Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses zur Anwendung kommen. Der gemeindliche
Gesamtabschluss stellt daher einen aus den Jahresabschlüssen der Kernverwaltung und der in den Gesamtabschluss
einbezogenen gemeindlichen Betriebe abgeleiteten eigenständigen Abschluss der gesamten wirtschaftlichen
Einheit „Gemeinde“ dar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass dann die verselbstständigten Aufgabenbereiche
nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden müssen, wenn sie für die Verpflichtung,
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind.
GEMEINDEORDNUNG 1136

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Vor diesem Hintergrund sind deshalb auftretende örtliche Zweifelsfragen bei der Aufstellung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses immer unter Beachtung dieser Generalnorm zu lösen, d. h. bildlich gesehen, ist die einzelne
Frage unter dem Gesichtspunkt zu klären, als ob die gemeindliche Verwaltung um die gemeindlichen Betriebe
erweitert worden wäre. Diese Sachlage bringt es z. B. mit sich, dass die Leistungsbeziehungen innerhalb des
„Konzerns Gemeinde“ eliminiert werden müssen. Wegen der öffentlich-rechtlichen Verhältnisse bei den Gemeinden
kann es im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses jedoch keine Fiktion der rechtlichen Einheit
geben. Anders als im privatwirtschaftlichen Bereich kommt es bei den Gemeinden auch faktisch nicht zu einem
tatsächlichen rechtlichen Verbund.
2.1.2 Die Bezeichnung der gemeindlichen Aufgabenbereiche
2.1.2.1 Der Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“
Für die Organisationseinheiten der Gemeinde außerhalb der gemeindlichen Verwaltung, die grundsätzlich in den
gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen sind, ist in den haushaltsrechtlichen Vorschriften der Begriff
„Verselbstständigte Aufgabenbereiche“ gebildet worden, der zweckmäßig und sachlich auf die gesamte gemeindliche
Aufgabenerfüllung zu beziehen ist. Die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, erfordert,
den haushaltsrechtlichen Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“ weit auszulegen und unabhängig
davon zu betrachten, ob die Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
eine wirtschaftliche, nicht wirtschaftliche oder eine hoheitliche Aufgabe erfüllen.
Für die Einbeziehung von gemeindlichen Aufgabenbereichen in einer eigenständigen Organisationsform in den
Gesamtabschluss der Gemeinde ist es außerdem unerheblich, ob vor der Gründung oder Errichtung eines gemeindlichen
Betriebes bereits eine gesonderte Organisationseinheit in der gemeindlichen Verwaltung bestand, in
der die an den gemeindlichen Betrieb übertragene Aufgabe zuvor erledigt wurde. Der Begriff „verselbstständigte
Aufgabenbereiche“ ist zudem auch nicht nur nach der Vorschrift über die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde
zu bewerten, auch wenn er auch in dieser Vorschrift seinen Ausgang findet (vgl. § 107 GO NRW). Es bietet sich
deshalb an, den Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“ durch den Begriff „Betrieb“ zuersetzen.
2.1.2.2 Der Begriff „Betrieb“
Zur Vereinfachung in der Anwendung der haushaltsrechtlichen Vorschriften wird statt des Begriffes „Verselbstständigte
Aufgabenbereiche“ der Begriff „Betrieb“ für die außerhalb der gemeindlichen Verwaltung bestehenden
Einheiten der Gemeinde benutzt. Als Betrieb gelten dabei alle Organisationseinheiten der Gemeinde, unabhängig
von ihrer Rechtsform. Ein gemeindlicher Betrieb in diesem Sinne stellt eine Wirtschaftseinheit der Gemeinde dar,
in der Dienstleistungen oder Produkte für Dritte zur örtlichen Bedarfsdeckung im Rahmen der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung bereitgestellt werden.
Die gemeindlichen Organisationseinheiten können als gemeindliche Betriebe wirtschaftlich und organisatorisch
selbstständig und auch rechtlich selbstständig sein. Die Betriebe können zudem in öffentlich-rechtlicher oder
privatrechtlicher Form bestehen. Mit dieser inhaltlichen Abgrenzung des Begriffs „Betrieb“ können alle Organisationseinheiten
der Gemeinde außerhalb der gemeindlichen Verwaltung erfasst werden, die zur Aufgabenerledigung
der Gemeinde beitragen und als Tochtereinheiten bzw. Konsolidierungseinheiten oder als assoziierte Betriebe
für den gemeindlichen Gesamtabschluss von Bedeutung sind.
GEMEINDEORDNUNG 1137

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2.1.3 Die Zusammensetzung des Konsolidierungskreises
2.1.3.1 Die gemeindliche Ausgangslage
Das gemeindewirtschaftliche Handeln wird durch gemeinderechtliche und durch gesellschaftsrechtliche Vorschriften
geprägt. Als Gemeindewirtschaftsrecht bildet es einen eigenständigen Teilbereich in der Gemeindeordnung
(vgl. 11. Teil der GO NRW). Dieser Teilbereich enthält insbesondere Bestimmungen zur Zulässigkeit der wirtschaftlichen
Betätigung der Gemeinde, durch die auch eine Abgrenzung zwischen wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher
Betätigung erfolgt (vgl. § 107 GO NRW).
Die Normierung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Organisationsformen, die für die wirtschaftliche
und nicht-wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde zur Verfügung stehen sowie die Voraussetzungen, unter denen
privatrechtliche organisierte gemeindliche Betriebe möglich sind, wird dort näher bestimmt (vgl. § 108 GO
NRW). Diese Vorgaben für die Errichtung von gemeindlichen Betrieben bestimmen auch die örtliche Zusammensetzung
des Konsolidierungskreises der Gemeinde mit. Die Einbeziehung in den Konsolidierungskreis ist dabei
nicht von der Rechts- oder Organisationsform der einzelnen Betriebe abhängig.
In diesem Zusammenhang steht auch der gemeindliche Gesamtabschluss, für den in der Vorschrift bestimmt
worden ist, welche gemeindlichen Betriebe mit ihren Jahresabschlüssen in den Gesamtabschluss der Gemeinde
einzubeziehen sind. Dabei wird der Grundsatz der Vollständigkeit beachtet, denn zum gemeindlichen Gesamtabschluss
sollen neben der gemeindlichen Verwaltung alle Betriebe der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher oder
privatrechtlicher Form zusammengeführt werden. Unter dem gesetzlichen Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“
sind dabei organisatorisch abgegrenzte gemeindliche Aufgaben zu verstehen, die nicht in der gemeindlichen
Verwaltung, sondern in den öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestalteten Betrieben der Gemeinde
erledigt werden. Die Aufgaben der Gemeinde werden daher im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses
wieder zu einem Gesamtbild zusammengeführt.
2.1.3.2 Die Abgrenzung des Konsolidierungskreises
Für den gemeindlichen Gesamtabschluss wird der Konsolidierungskreis vergleichbar mit dem Handelsrecht abgegrenzt.
Es sind die gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss einzubeziehen, die unter der einheitlichen
Leitung der Gemeinde stehen oder auf die die Gemeinde einen beherrschenden Einfluss hat. Diese Betriebe
müssen für die Erfüllung der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln,
von Bedeutung sein.
Beim gemeindlichen Konsolidierungskreis ist außerdem zu berücksichtigen, dass dieser in Zukunft auch Veränderungen
unterliegen kann, z. B. wenn durch eine Veräußerung ein gemeindlicher Betrieb aufgegeben wird, der
dann aus dem gemeindlichen Konsolidierungskreis ausscheidet. Die Errichtung oder der Erwerb neuer gemeindlicher
Betriebe verändert ebenfalls den gemeindlichen Konsolidierungskreis, wenn diese Betriebe in den Gesamtabschluss
einzubeziehen sind. Die möglichen Konsolidierungseinheiten der Gemeinde werden nachfolgend aufgezeigt
(vgl. Abbildung).
Die Konsolidierungseinheiten
Mit dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung
sind zu konsolidieren, die Jahresabschlüsse
- der gemeindlichen Betriebe, die mit der Gemeinde eine Rechtseinheit bilden.
GEMEINDEORDNUNG 1138

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§ 116 GO NRW
Die Konsolidierungseinheiten
Mit dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung
sind zu konsolidieren, die Jahresabschlüsse
- der gemeindlichen Betriebe und Vermögensmassen mit Nennkapital, an denen die Gemeinde
eine Beteiligung hält.
- der Anstalten, die von der Gemeinde auf der Grundlage rechtlicher Vorschriften als Anstalt des
öffentlichen Rechts (AÖR) alleine oder zusammen mit anderen Gemeinden oder sonstigen Dritten
getragen werden.
- der Zweckverbände, in denen die Gemeinde Mitglied ist.
- der rechtlich selbstständigen kommunalen Stiftungen, bei denen die Gemeinde Stifter ist.
- der sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger, deren finanzielle Existenz aufgrund
rechtlicher Verpflichtungen wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, sodass ein Abhängigkeitsverhältnis
zur Gemeinde besteht (institutionelle Finanzunterstützung).
Abbildung 230 „Die Konsolidierungseinheiten“
Zu jedem Abschlussstichtag ist daher von der Gemeinde der für den davorliegenden Gesamtabschluss gebildete
Konsolidierungskreis zu überprüfen und ggf. anzupassen. Die Betriebe gewerblicher Art (BgA) als ausschließliche
steuerrechtliche Betriebsform sowie die gemeindlichen Regiebetriebe als Teile der gemeindlichen Verwaltung
stellen zwar Betriebsformen dar. Diese Einheiten sind aber nicht in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen
Gesamtabschluss einzubeziehen, weil sie keine eigenständigen gemeinderechtlichen Organisationsformen
darstellen.
2.1.3.3 Die Sparkassen und der Konsolidierungskreis
2.1.3.3.1 Keine Einbeziehung der Sparkassen
Eine Besonderheit stellen die Sparkassen in der Rechtsform einer landesrechtlichen Anstalt öffentlichen Rechts
in der Trägerschaft der Gemeinde dar (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 1 SpkG NRW). Der Landesgesetzgeber hat erstmals
im Sparkassengesetz vom 18.11.2008 (GV. NRW. S. 696) entschieden, dass die gemeindlichen Sparkassen
nicht im Jahresabschluss der Gemeinden anzusetzen sind (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 SpkG NRW). In der Begründung
zum NKFG vom 16.11.2004 ist dieser Wille des Landesgesetzgebers bereits zum Ausdruck gebracht
worden, dass die gemeindlichen Sparkassen nicht zu bilanzieren sind und daher auch nicht in den gemeindlichen
Gesamtabschluss einbezogen werden sollen. Die damalige Willensbekundung des Gesetzgebers folgte einer
Entscheidung der Länder im Rahmen der Bemühungen um eine Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts.
Dieser Festlegung steht nicht entgegen, dass die Sparkassen als wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden
eingestuft werden und daher als eine Vermögensmasse der Gemeinden zu betrachten sind, die in den gemeindlichen
Gesamtabschluss einbezogen werden müsste (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 1 SpkG NRW). Das o.a. gesetzliche
Verbot lässt es aber gleichwohl nicht zu, eine Sparkasse in der Trägerschaft der Gemeinde in den Konsolidierungskreis
für ihren gemeindlichen Gesamtabschluss aufzunehmen. In diesem Zusammenhang erfordert es das
Transparenzgebot, dass die Gemeinde entsprechende Angaben im Gesamtanhang zu machen, wenn sie Trägerin
einer Sparkasse ist.
GEMEINDEORDNUNG 1139

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§ 116 GO NRW
2.1.3.3.2 Keine Einbeziehung der Beteiligungen der Sparkassen
Die gemeindlichen Sparkassen besitzen vielfach Unternehmen und weitere Beteiligungen. Die Festlegung des
Gesetzgebers, die Sparkassen nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehen, umfasst in seinem Sinne nicht nur
die originäre öffentlich-rechtliche Anstalt „Sparkasse“, sondern auch deren Unternehmen und Beteiligungen sowie
die sonstigen Anteilsverhältnisse der Sparkasse. Unter Berücksichtigung dieser Verhältnisse und der Aufgabe
des gemeindlichen Gesamtabschlusses soll nicht nur die originäre öffentlich-rechtliche Anstalt „Sparkasse“ nicht
in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogen werden, sondern die gesamte „Gruppe“ Sparkasse. Der
Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss umfasst daher nicht die Sparkasse einschließlich
der ihr zugehörigen Betriebe und sonstigen Beteiligungen.
In den Fällen, in denen die Gemeinde jedoch selbst unmittelbar oder mittelbar über einen gemeindlichen Betrieb
an einem Unternehmen der Sparkasse beteiligt ist, muss dieser gemeindliche Anteil von der Gemeinde unter
Anwendung der zutreffenden Konsolidierungsmethode in ihren Gesamtabschluss einbezogen werden. Diese
Einbeziehung entspricht der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses und steht dem Willen des Landesgesetzgebers
nicht entgegen.
2.1.3.3.3 Die Sparkassenzweckverbände und der Konsolidierungskreis
Aus dem Verbot der Einbeziehung der Sparkassen in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss
ist jedoch nicht der Schluss zu ziehen, dass dadurch auch die Mitgliedschaft der Gemeinde in einem
Sparkassenzweckverband nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehen ist. Die gemeindlichen Zweckverbände,
zu denen auch Sparkassenzweckverbände gehören, stellen eine öffentlich-rechtliche Organisationsform dar,
deren Wert je nach Einfluss der Mitglieder in der gemeindlichen Gesamtbilanz wie ein verbundenes Unternehmen
oder eine Beteiligung anzusetzen und grundsätzlich in den Gesamtabschluss einzubeziehen sind.
Für die Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss ist wie bei den wirtschaftlichen oder nicht wirtschaftlichen
Tochtereinheiten der Gemeinde nicht die gewählte Organisationsform ausschlaggebend, sondern die
von der Gemeinde für den einzelnen Betrieb bestimmte öffentliche Zwecksetzung. Ob und in welcher Form ein
Sparkassenzweckverband in den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen ist, hängt daher örtlich u.a.
auch von der wirtschaftlichen Bedeutung der einzelnen Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Sparkassenzweckverband
ab. Grundsätzlich ist daher ein Sparkassenzweckverband in den Konsolidierungskreis einzubeziehen.
Das Ansatzverbot für die von ihm getragene Sparkasse bewirkt aber einen Ansatz des Zweckverbandes mit dem
Erinnerungswert. Diese Sachlage ist bei den örtlichen Konsolidierungsarbeiten von der Gemeinde zu beachten.
2.1.3.4 Die gemeindlichen Betriebe als Teilkonzerne
Im Rahmen der Bestimmung des gemeindlichen Konsolidierungskreises, in den die gemeindliche Verwaltung als
Muttereinheit und die Betriebe der Gemeinde als Tochtereinheiten einbezogen werden, kann der Sachverhalt
bekannt werden, dass ein gemeindlicher Betrieb in einer Rechtsform des privaten Rechts bereits nach den handelsrechtlichen
Vorschriften ein Mutterunternehmen darstellt und deshalb zur Aufstellung eines handelsrechtlichen
Konzernabschlusses verpflichtet ist (vgl. §§ 290 ff. HGB). In einem solchen Fall kommt es auf die Rechtsform
der Tochterunternehmen dieses gemeindlichen Betriebes nicht an.
Der eigenständige handelsrechtliche Konzernabschluss ist dann als Abschluss dieses gemeindlichen Betriebes
zu behandeln und haushaltsrechtlich als „Teilkonzernabschluss“ im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses
in die Konsolidierung einzubeziehen. Diese Vorgehensweise ermöglicht, auf eine gesonderte Konsolidierung
der einzelnen Jahresabschlüsse der konzernangehörigen gemeindlichen Betriebe zu verzichten. Aus
GEMEINDEORDNUNG 1140

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§ 116 GO NRW
Transparenz- und Informationsgründen sollte der handelsrechtliche Konzernabschluss dann dahingehend gekennzeichnet
werden, dass er gemeindebezogen einen „Teilkonzernabschluss“ darstellt.
Ein gemeindlicher Betrieb, der handelsrechtlich ein Mutterunternehmen darstellt, bliebe dabei gleichzeitig eine
Tochtereinheit in seinem Verhältnis zur gemeindlichen Verwaltung als Muttereinheit und würde ein gemeindlicher
„Teilkonzern“ im Gesamtabschluss sein. Diese Sachlage muss für die Adressaten beider Abschlüsse durch besondere
Angaben unmittelbar erkennbar und nachvollziehbar sein. Die zulässige Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“
in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfordert aber auch die Beachtung folgender Voraussetzungen
(vgl. Abbildung).
Die Voraussetzungen bei Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“
- Es wird ein vollständiger handelsrechtlicher Konzernabschluss eines gemeindlichen Betriebes
aufgestellt.
- Die Kapitalverflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen den im Teilkonzern voll zu konsolidierenden
Betrieben und der gemeindlichen Kernverwaltung müssen aufgedeckt und berücksichtigt
werden.
- Die Kapitalverflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen den im Teilkonzern voll zu konsolidierenden
Betrieben und anderen voll zu konsolidierenden gemeindlichen Betrieben müssen aufgedeckt
und berücksichtigt werden.
- Änderungen der Konsolidierungsstruktur im Vergleich zum Abschluss der gemeindlichen Kernverwaltung
müssen berücksichtigt werden.
- Im handelsrechtlichen Konzern aufgedeckte stille Reserven müssen auf Ebene des gemeindlichen
„Teilkonzerns“ fortgeschrieben werden.
Abbildung 231 „Die Voraussetzungen bei Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“
Die örtlichen Gegebenheiten führen jedoch weder dazu, dass auf den handelsrechtlichen Konzernabschluss noch
auf den gemeindlichen Gesamtabschluss verzichtet werden kann. Die Ziele und Zwecke ermöglichen aber der
Gemeinde, in den gemeindlichen Gesamtabschluss nicht jeden gemeindlichen Betrieb einzubeziehen, der dem
handelsrechtlich geprägten „Konzern“ angehört, sondern nur das Mutterunternehmen als gemeindlicher Betrieb
mit seinem Konzernabschluss entsprechend zu berücksichtigen. Das Handelsrecht enthält dazu eine ausdrückliche
Regelung in diesem Sinne (vgl. § 312 Absatz 6 HGB). Der gemeindliche Gesamtabschluss ist dann in einem
solchen Fall nach einem Stufenkonzept - vergleichbar dem handelsrechtlichen Konzept – aufzubauen.
2.1.3.5 Die Besonderheiten bei finanziellen Abhängigkeitsverhältnissen
Die sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger außerhalb der Gemeinde, deren finanzielle Existenz
aufgrund rechtlicher Verpflichtungen wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, sollen in den gemeindlichen
Gesamtabschluss einbezogen werden. Diese Sachlage erfordert eine erweiterte Betrachtung. Im Rahmen der
IMK-Arbeiten in 2003 war es nicht beabsichtigt, jeden Aufgabenträger, der einen Zuschuss der Gemeinde erhält,
aufgrund einer gemeindlichen Finanzleistung in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen. Ein Aufgabenträger,
der einen Zuschuss zu seiner Einrichtung von der Gemeinde erhält, z. B. zu einem Kindergarten, soll
deshalb nicht allein dadurch vollkonsolidierungspflichtig sein, denn vielfach werden von der Gemeinde die Zuschüsse
wegen der Trägerschaft einer Einrichtung zur Durchführung gemeindlicher Aufgaben gewährt.
GEMEINDEORDNUNG 1141

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Die ausschlaggebende Voraussetzung für die Einbeziehung eines Dritten als Aufgabenträger in den gemeindlichen
Gesamtabschluss soll aber ein finanzielles Abhängigkeitsverhältnis von der Gemeinde sein. Ein solches
Verhältnis kann nur dann als gegeben im Sinne der Konsolidierung angesehen werden, wenn die finanziellen
Beziehungen zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger darin bestehen, die Durchführung einer gemeindlichen
zweckbezogenen Aufgabe durch einen bestimmten Aufgabenträger als örtliche Institution durchführen zu
lassen und dauerhaft zu erhalten und zu sichern. Aus dem bestehenden Verhältnis zwischen der Gemeinde und
dem Aufgabenträger muss daher erkennbar und nachvollziehbar sein, dass ein institutionelles (finanzielles) Abhängigkeitsverhältnis
des Aufgabenträgers von der Gemeinde besteht. Die jährlichen Finanzleistungen der Gemeinde
an den Aufgabenträger sollen deshalb so hoch sein, dass diese als Erträge des Aufgabenträgers seine
Aufwendungen überwiegend decken. Sie müssen aber auch eine Bedeutung für die Gemeinde haben bzw. für die
Gemeinde erheblich sein. Außerdem müssen auch die sonstigen Voraussetzungen für die Einbeziehung in den
gemeindlichen Gesamtabschluss erfüllt werden.
In die örtliche Betrachtung und Bewertung ist auch einzubeziehen, ob die finanzielle Abhängigkeit eines sonstigen
rechtlich selbstständigen Aufgabenträgers von der Gemeinde bei seiner laufenden Geschäftstätigkeit oder aus
seiner Investitionstätigkeit und/oder Finanzierungstätigkeit heraus besteht. Bei einer ausschließlichen finanziellen
Abhängigkeit aus der laufenden Geschäftstätigkeit des Aufgabenträgers heraus dürfte aufgrund der aufwandswirksamen
Finanzleistungen der Gemeinde, die auch in die Gesamtergebnisrechnung einfließen, i.d.R. eine vollständige
Einbeziehung des Aufgabenträgers in den gemeindlichen Gesamtabschluss nur in Betracht kommen,
wenn zusätzlich eine besondere Bedeutung des Aufgabenträgers hinsichtlich der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
besteht. Einer entsprechenden Bedeutung bedarf es auch dann, wenn eine finanzielle Abhängigkeit aus der
Investitionstätigkeit und/oder der Finanzierungstätigkeit des Aufgabenträgers heraus besteht und die Gemeinde
ihre finanziellen Investitionsleistungen als Rechnungsabgrenzungsposten bilanzieren kann oder der wirtschaftlicher
Eigentümer der angeschafften Vermögensgegenstände geworden ist.
Aus diesen Gegebenheiten heraus lässt sich für eine Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss ableiten,
dass bei einem fremden Aufgabenträger, der als Institution finanziell von der Gemeinde abhängig ist, die
Gemeinde auch in dessen Entscheidungsgremien vertreten sein soll. Sofern dieses vor Ort nicht gegeben ist,
spricht dieses Indiz, unabhängig von der finanziellen Größenordnung der gemeindlichen Zuschüsse für die laufende
Geschäftstätigkeit, dafür, dass dieser Aufgabenträger aus der "Gesamtabschlusssicht" der Gemeinde von
untergeordneter Bedeutung ist. Eine solche Abgrenzung muss in Einklang mit den sonstigen örtlichen Verhältnissen
stehen, die zu einem Verzicht auf die Einbeziehung gemeindlicher Betriebe oder anderer Dritter in den gemeindlichen
Konsolidierungskreis führen. Sie muss mit diesen Gegebenheiten aber nicht identisch sein.
2.1.3.6 Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert von der Gemeinde die Beachtung einer Vielzahl
von Eckpunkten, um unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen örtlichen Verhältnisse die wirtschaftliche Gesamtheit
zutreffend herzustellen und abzubilden (vgl. Abbildung).
Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis
ECKPUNKTE
Vollständigkeitsgrundsatz
Weltabschlussprinzip
GEMEINDEORDNUNG 1142
INHALTE
Die gemeindliche Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde
in öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Form sind
zusammenzufassen.
In den gemeindlichen Gesamtabschluss sind grundsätzlich
alle Betriebe der Gemeinde einzubeziehen.

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§ 116 GO NRW
Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis
ECKPUNKTE
Vollkonsolidierung
Equity-Konsolidierung
Finanzanlagevermögen
Sparkassen
und ihre Beteiligungen
Betriebe als Teilkonzerne
Untergeordnete Bedeutung
Finanzielle Abhängigkeit
GEMEINDEORDNUNG 1143
INHALTE
Betriebe, die unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde
stehen oder auf die sie einen beherrschenden Einfluss
ausübt (§ 50 Absatz 1 und 2 GemHVO NRW) werden im
Rahmen der Vollkonsolidierung in den Gesamtabschluss
einbezogen.
Betriebe unter einem maßgeblichen Einfluss der Gemeinde
werden „at Equity“ in den Gesamtabschluss einbezogen.
Alle übrigen Betriebe werden unter der Gesamtbilanzposition
„Finanzanlagevermögen“ ausgewiesen.
Die Sparkassen werden aufgrund des gesetzlichen Bilanzierungsverbotes
und ihre Beteiligungen aufgrund einer Konvention
nicht in den Gesamtabschluss einbezogen.
Unter Beachtung der Abschlussvoraussetzungen und der
Durchführung daraus folgender Arbeitsschritte kann ein
handelsrechtlicher Konzernabschluss als Abschluss eines
gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss einbezogen
werden.
Die Betriebe, die für die Vermittlung eines den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
von untergeordneter Bedeutung sind, müssen nicht in den
Gesamtabschluss einbezogen werden.
Bei den sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträgern,
deren finanzielle Existenz aufgrund rechtlicher Verpflichtungen
wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird,
sodass ein Abhängigkeitsverhältnis zur Gemeinde besteht
(institutionelle Finanzunterstützung), muss die Erheblichkeit
und Bedeutung für den Gesamtabschluss festgestellt werden.
Abbildung 232 „Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis“
2.1.3.7 Die Veränderungen des Konsolidierungskreises
Der Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss kann in Zukunft sachlichen Veränderungen
unterliegen, wenn z. B. durch eine Veräußerung ein gemeindlicher Betrieb aufgegeben wird, sodass dieser dann
aus dem gemeindlichen Konsolidierungskreis ausscheidet. Auch durch die Errichtung oder den Erwerb neuer
Betriebe durch die Gemeinde verändert sich der gemeindliche Konsolidierungskreis. Zum folgenden Abschlussstichtag
sind dann die entsprechenden Veränderungen vorzunehmen, z. B. die neuen Betriebe in die gemeindliche
Konsolidierung einzubeziehen. Die Gemeinde hat zu jedem Abschlussstichtag ihren Konsolidierungskreis zu
überprüfen und ggf. anzupassen.
Die Gemeinde hat in solchen Fällen im Gesamtanhang sachgerechte Angaben darüber zu machen und ggf. in
zeitlicher Hinsicht eine Vergleichbarkeit herzustellen. Sie ist insbesondere dann berichtspflichtig, wenn die aufge-

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§ 116 GO NRW
tretenen Änderungen bei ihren Beteiligungen wesentlich sind und das vom gemeindlichen Gesamtabschluss zu
vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde beeinträchtigt werden könnte. Einige Messgrößen
oder Anhaltspunkte dafür können aus dem Vergleich des Einzelabschlusses zum gemeindlichen Gesamtabschluss
gewonnen werden, sodass die Anwendung des Grundsatzes der Wesentlichkeit konkretisiert wird.
2.1.4 Einbeziehung der Jahresabschlüsse des gleichen Geschäftsjahres
2.1.4.1 Der einheitliche Abschlussstichtag
Der gemeindliche Gesamtabschluss setzt sich aus dem Jahresabschluss der Gemeinde nach § 95 GO NRW und
den Jahresabschlüssen des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder
privatrechtlicher Form zusammen. Die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, die Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der einbezogenen Betriebe so darzustellen, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben
insgesamt eine einzige wirtschaftliche Einheit wäre, erfordert, dass die Jahresabschlüsse der am Gesamtabschluss
Beteiligten grundsätzlich bezogen auf den gleichen Abschlussstichtag aufgestellt werden. Die Einheitlichkeit
des Abschlussstichtages ist ein wichtiger Tatbestand, um einem möglichst aussagefähigen gemeindlichen
Gesamtabschluss aufzustellen.
Der Abschlussstichtag für den gemeindlichen Gesamtabschluss wird durch den Jahresabschluss der gemeindlichen
Verwaltung bestimmt und ist der 31. Dezember eines jeden Jahres als Abschlussstichtag für das gemeindliche
Haushaltsjahr. Bei dieser Festlegung des Abschlussstichtages ist berücksichtigt worden, dass für die gemeindliche
Haushaltswirtschaft das Kalenderjahr das Haushaltsjahr und für viele gemeindliche Betriebe das Kalenderjahr
das Geschäftsjahr darstellt (vgl. § 78 Absatz 4 GO NRW und § 12 EigVO NRW). Gleichwohl besteht
bei einzelnen Betrieben ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr, weil z. B. die betrieblichen Bedürfnisse
dieses erfordern. Diese Abweichung stellt jedoch kein grundsätzliches Hindernis für die Einbeziehung des
betreffenden Betriebes in den Gesamtabschluss dar. Es können dadurch zur Abgrenzung ggf. Anpassungsarbeiten
durch den betroffenen Betrieb erforderlich werden oder ein gesonderter Zwischenabschluss aufzustellen sein.
2.1.4.2 Die Aufstellung eines Zwischenabschlusses
2.1.4.2.1 Die zeitliche Abgrenzung
Im NKF soll die wirtschaftliche Einheit der Gemeinde mit ihren Betrieben u.a. dadurch erreicht werden, dass auch
die gemeindlichen Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, vom Gesamtabschluss
der Gemeinde nicht ausgeschlossen werden. Ein abweichendes Geschäftsjahr eines gemeindlichen
Betriebes kann zu Problemen bei der Durchführung der Konsolidierung durch die Gemeinde führen. Es erschwert
z. B. die „internen“ Aufrechnungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und diesen Betrieben der Gemeinde,
oder macht sie nicht möglich. Durch einen gesonderten Zwischenabschluss zum Abschlussstichtag des gemeindlichen
Gesamtabschlusses wird bei diesen Betrieben versucht, abweichend von ihrem Geschäftsjahr einen Zeitraum
zu schaffen, der dem Haushaltsjahr der Gemeinde entspricht, und für den von der Gemeinde ein Gesamtabschluss
aufzustellen ist.
Aus einem solchen Zwischenabschluss ergeben sich keine unmittelbaren rechtlichen Auswirkungen auf die Geschäftstätigkeit
des gemeindlichen Betriebes. In den Fällen, in denen bei einem gemeindlichen Betrieb das abweichende
Geschäftsjahr in der Zeit vom 30. September bis zum 31. Dezember endet, weil z. B. die betrieblichen
Bedürfnisse dies erfordern, wird unterstellt, dass durch besondere konsolidierungstechnische Buchungen
die notwendigen Eliminierungen „interner“ Vorgänge für den Gesamtabschluss erreicht werden können. Ob eine
solche Eliminierung noch gelingt, wenn der Abschlussstichtag des Betriebes der 31. Juli ist, ist sehr zweifelhaft,
sodass die betrieblichen Verhältnisse besser durch einen Zwischenabschluss abgebildet werden sollten.
GEMEINDEORDNUNG 1144

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§ 116 GO NRW
Durch Landesrecht können die rechtlich selbstständigen gemeindlichen Betriebe nicht verpflichtet werden, ihren
Jahresabschluss bezogen auf den Abschlussstichtag der gemeindlichen Verwaltung aufzustellen, auch wenn
diese zum Vollkonsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss gehören. Bei erheblichen zeitlichen
Abweichungen kann daher nur eine qualitative Abschlussaussage durch einen Zwischenabschluss durch den
betreffenden Betrieb erreicht werden, der zeitraumbezogen mit den Abschlüssen der übrigen gemeindlichen
Betriebe als gleichwertig gelten kann. Eine gesonderte haushaltsrechtliche Vorschrift über einen aufzustellenden
Zwischenabschluss durch einen Betrieb besteht nicht. Die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den
gemeindlichen Gesamtabschluss über einen Zwischenabschluss muss von der Gemeinde örtlich eingeschätzt
und entschieden werden, auch wenn der Betrieb ein um weniger als drei Monate vom Haushaltsjahr der Gemeinde
abweichendes Geschäftsjahr hat.
Das Ergebnis einer örtlichen Abwägung kann daher auch darin bestehen, dass ein Betrieb keinen Zwischenabschluss
aufzustellen hat. Die Gemeinde geht in solchen Fällen i.d.R. davon aus, dass ein Verzicht zu keiner Beeinträchtigung
des durch den Gesamtabschluss zu vermittelnden Bildes über die wirtschaftliche Gesamtlage der
Gemeinde führt. Beim Vorliegen einer solchen Sachlage müssen jedoch die betrieblichen Vorgänge von besonderer
Bedeutung für die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde, die zwischen
dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses
eingetreten sind, in der Gesamtbilanz und der Gesamtergebnisrechnung berücksichtigt oder im Gesamtanhang
des gemeindlichen Gesamtabschlusses angegeben werden.
2.1.4.2.2 Die Pflicht zur Aufstellung
In den gemeindlichen Gesamtabschluss sollen auch die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe einbezogen
werden, deren Abschlussstichtage um mehr als drei Monate vor dem Abschlussstichtag 31. Dezember liegen.
Diese Betriebe sollen einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses,
aufstellen, um trotz der unterschiedlichen Geschäftsjahre die notwendige Übereinstimmung für
den gemeindlichen Gesamtabschluss zu erreichen. Die erhebliche Zeitdifferenz zwischen den Abschlussstichtagen
wird in diesen Fällen dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des betreffenden gemeindlichen Betriebes
auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses fortgeschrieben wird.
Von gemeindlichen Betrieben, deren Geschäftsjahr zu einem Zeitpunkt endet, bei dem eine erhebliche Zeitdifferenz
zum Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht, z. bei einem Abschlussstichtag 31.
Juli, soll von der Gemeinde von dem jeweiligen Betrieb ein Zwischenabschluss als Fortschreibung seines Jahresabschlusses
verlangt werden. Dadurch wird ein auf den Abschlussstichtag und den Zeitraum des Gesamtabschlusses
ausgerichteter gleicher „Abrechnungszeitraum“ geschaffen und gewährleistet. An den Inhalt eines
Zwischenabschlusses sind dabei die gleichen Qualitäts- und Quantitätsanforderungen zu stellen, wie an den
originären Jahresabschluss. Diese Vorgabe besteht deshalb, weil ein betrieblicher Zwischenabschluss auf dem
jeweiligen tatsächlichen betrieblichen Jahresabschluss aufgebaut wird. Er ist dadurch ordnungsgemäß aus den
Büchern und sonstigen Unterlagen des betreffenden gemeindlichen Betriebes zu entwickeln, enthält jedoch nur
eine entsprechende zeitanteilige Gewinn- und Verlust-Rechnung des Betriebes.
2.1.4.2.3 Die Prüfungspflicht
Ein Zwischenabschluss stellt keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden Betriebes der Gemeinde
dar. Seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.
Der Zwischenabschluss eines gemeindlichen Betriebes unterliegt deshalb auch nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung
beim betreffenden Betrieb. Vielmehr unterliegt ein Zwischenabschluss wegen seiner gesamtabschlussbezogenen
Aufstellung der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen Gesamtabschlusses.
GEMEINDEORDNUNG 1145

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Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung nicht nur für den aufgestellten gemeindlichen
Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss zugrunde liegenden Abschlüsse, die nicht
nach anderen Vorschriften geprüft worden sind.
2.1.4.3 Die Angleichungsmaßnahmen bei einem Verzicht
Bei der örtlichen Entscheidung der Gemeinde über einen Verzicht eines Zwischenabschlusses durch einen gemeindlichen
Betrieb ist immer zu berücksichtigen, ob es möglich ist, durch besondere konsolidierungstechnische
Buchungen wichtige betriebliche Vorgänge aus der Zeit zwischen dem Abschlussstichtag des betrieblichen Jahresabschlusses
und dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses, in der Gesamtbilanz und der
Gesamtergebnisrechnung der Gemeinde zu berücksichtigen. Dabei müssen die betrieblichen Vorgänge bedeutend
für den gemeindlichen Betrieb und den Gesamtabschluss der Gemeinde sein. Die Entscheidung darüber
kann unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Wesentlichkeit mithilfe der Summe der „betrieblichen“ Geschäftsvorfälle
bestimmt werden, die für die Frage der Berücksichtigung im gemeindlichen Gesamtabschluss in
Betracht kommen.
In bestimmten Fällen kann auch die zeitliche Hauptgeschäftstätigkeit eines Betriebes dafür ausschlaggebend
sein, dass der betriebliche Abschlussstichtag regelmäßig nach dem Abschlussstichtag der Gemeinde liegt, z. B.
bei Betrieben mit Saisongeschäften. In jedem Fall müssen die notwendigen Eliminierungen „interner“ Vorgänge
erreicht werden, damit ein gemeindlicher Betrieb auf einen Zwischenabschluss verzichten kann. Durch die Gemeinde
muss dabei gewährleistet werden, dass bei ihrem Gesamtabschluss keine Informationslücke über die
wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde entsteht. Sie muss außerdem dazu beitragen, Missbräuche auszuschließen.
In einer Zusammenarbeit zwischen den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung
muss erreicht werden, dass die betrieblichen Jahresabschlüsse mit vom Gesamtabschluss abweichendem Zeitbezug
gleichwohl miteinander sachgerecht konsolidiert werden können.
2.1.5 Die Daten im betrieblichen Jahresabschluss
2.1.5.1 Die Anwendung des § 266 HGB (Abbildung der Bilanzen)
Die gemeindlichen Betriebe haben ihre Bilanz in Kontoform aufzustellen (vgl. 266 HGB). In der betrieblichen Bilanz
der einzelnen gemeindlichen Betriebe sollen daher folgende Posten ausgewiesen sein (vgl. Abbildung).
AKTIVA
A. Anlagevermögen,
I. Immaterielle Vermögensgegenstände,
II. Sachanlagen,
III. Finanzanlagen,
B. Umlaufvermögen,
I. Vorräte,
II. Forderungen und sonstige
Vermögensgegenstände,
III. Wertpapiere,
IV. Kassenbestand, Bundesbankguthaben,
Guthaben bei Kreditinstituten und Schecks,
C. Rechnungsabgrenzungsposten
Die Struktur der Bilanz nach § 266 HGB
GEMEINDEORDNUNG 1146
PASSIVA
A. Eigenkapital:
I. Gezeichnetes Kapital;
II. Kapitalrücklage;
III. Gewinnrücklagen:
IV. Gewinnvortrag/Verlustvortrag;
V. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag.
B. Rückstellungen:
C. Verbindlichkeiten:
D. Rechnungsabgrenzungsposten.
Abbildung 233 „Die Struktur der Bilanz nach § 266 HGB“

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Die großen und mittelgroßen Kapitalgesellschaften haben auf der Aktivseite ihrer Bilanz die in Absatz 2 und auf
der Passivseite die in Absatz 3 bezeichneten Posten gesondert und in der vorgeschriebenen Reihenfolge auszuweisen
(vgl. § 267 Absatz 3 HGB). Kleine Kapitalgesellschaften brauchen dagegen nur eine verkürzte Bilanz
aufzustellen, in die nur die in den Absätzen 2 und 3 der Vorschrift mit Buchstaben und römischen Zahlen bezeichneten
Posten gesondert und in der vorgeschriebenen Reihenfolge aufgenommen werden müssen (vgl. §
267 Absatz 1 HGB). Diese reduzierte Darstellung der betrieblichen Bilanz kann unabhängig von der Größe der
gemeindlichen Betriebe im Beteiligungsbericht für jeden Betrieb abgebildet werden, wenn nicht eine für die Jahresabschlussanalyse
aufgestellte Strukturbilanz ausreichend ist.
2.1.5.2 Die Anwendung des § 276 HGB (Abbildung der Gewinn- und Verlustrechnungen)
2.1.5.2.1 Allgemeine Sachlage
Die Vorschrift lässt zu, dass für die Abbildung der Gewinn- und Verlustrechnungen der gemeindlichen Betriebe
die Erleichterungen nach § 276 HGB in Anspruch genommen werden können. Nach dieser handelsrechtlichen
Vorschrift dürfen kleine und mittelgroße Kapitalgesellschaften die Posten nach § 275 Absatz 2 Nummer 1 bis 5
oder Absatz 3 Nummer 1 bis 3 und 6 HGB zu einem Posten unter der Bezeichnung "Rohergebnis" zusammenfassen.
Kleine Kapitalgesellschaften brauchen außerdem die in § 277 Absatz 4 Satz 2 und 3 HGB verlangten
Erläuterungen zu den Posten "außerordentliche Erträge" und "außerordentliche Aufwendungen" nicht zu machen.
Bei der Aufstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der gemeindlichen Betriebe ist noch zu beachten, ob und
bei welchem Betrieb das Gesamtkostenverfahren oder das Umsatzkostenverfahren zur Anwendung kommt. Bei
der Auswahl des Verfahrens kommen als Kriterien regelmäßig deren Aussagefähigkeit, die Transparenz und die
Vergleichbarkeit sowie das Informationsinteresse der Adressaten des betrieblichen Jahresabschlusses in Betracht.
Zu berücksichtigen ist aber auch, ob von der Gemeinde ein Gesamtabschluss aufzustellen ist.
2.1.5.2.2 Die Gliederung beim Gesamtkostenverfahren
Das Gesamtkostenverfahren (GKV) ist leistungsbezogen und weist alle Herstellungskosten des gemeindlichen
Betriebes unabhängig davon aus, ob die betriebliche Gesamtleistung (Produkte und sonstige Leistungen) auch
am Markt abgesetzt worden sind. Die Gegenüberstellung der gesamten Produktionskosten und der Gesamtleistung
führt z. B. dazu, dass der Ausweis der Umsatzerlöse um Bestandsveränderungen und aktivierte Eigenleistungen
erweitert werden muss. Der entstandene Aufwand wird dabei nach den wichtigsten Aufwandsarten verteilt.
Nach § 276 Absatz 2 HGB sind bei Anwendung des Gesamtkostenverfahrens in der Gewinn- und Verlust-
Rechnung der einzelnen gemeindlichen Betriebe eine Vielzahl von Posten auszuweisen (vgl. Abbildung).
Die Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren
1. Umsatzerlöse
2. Erhöhung oder Verminderung des Bestands an fertigen und unfertigen Erzeugnissen
3. andere aktivierte Eigenleistungen
4. sonstige betriebliche Erträge
5. Materialaufwand:
a) Aufwendungen für Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe und für bezogene Waren
b) Aufwendungen für bezogene Leistungen
6. Personalaufwand:
a) Löhne und Gehälter
b) soziale Abgaben und Aufwendungen für Altersversorgung und für Unterstützung,
davon für Altersversorgung
7. Abschreibungen:
a) auf immaterielle Vermögensgegenstände des Anlagevermögens und Sachanlagen
sowie auf aktivierte Aufwendungen für die Ingangsetzung und Erweiterung
GEMEINDEORDNUNG 1147

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§ 116 GO NRW
Die Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren
des Geschäftsbetriebs
b) auf Vermögensgegenstände des Umlaufvermögens, soweit diese die in der Kapitalgesellschaft
üblichen Abschreibungen überschreiten
8. sonstige betriebliche Aufwendungen
9. Erträge aus Beteiligungen,
davon aus verbundenen Unternehmen
10. Erträge aus anderen Wertpapieren und Ausleihungen des Finanzanlagevermögens,
davon aus verbundenen Unternehmen
11. sonstige Zinsen und ähnliche Erträge,
davon aus verbundenen Unternehmen
12. Abschreibungen auf Finanzanlagen und auf Wertpapiere des Umlaufvermögens
13. Zinsen und ähnliche Aufwendungen,
davon an verbundene Unternehmen
14. Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit
15. außerordentliche Erträge
16. außerordentliche Aufwendungen
17. außerordentliches Ergebnis
18. Steuern vom Einkommen und vom Ertrag
19. sonstige Steuern
20. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag
Abbildung 234 „Die Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren“
Eine reduzierte Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen darf die erwünschten Informationen nicht beeinträchtigen.
Sie muss auch für die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses geeignet sein.
2.1.5.2.3 Die Gliederung beim Umsatzkostenverfahren
Das Umsatzkostenverfahren (UKV) in der Gewinn- und Verlust-Rechnung ist grundsätzlich umsatzbezogen. Bei
der Anwendung dieses Verfahrens durch die gemeindlichen Betriebe ist eine Vielzahl von Posten in der betrieblichen
Gewinn- und Verlust-Rechnung auszuweisen (vgl. Abbildung).
Die Gliederung der GuV beim Umsatzkostenverfahren
1. Umsatzerlöse
2. Herstellungskosten der zur Erzielung der Umsatzerlöse erbrachten Leistungen
3. Bruttoergebnis vom Umsatz
4. Vertriebskosten
5. allgemeine Verwaltungskosten
6. sonstige betriebliche Erträge
7. sonstige betriebliche Aufwendungen
8. Erträge aus Beteiligungen,
davon aus verbundenen Unternehmen
9. Erträge aus anderen Wertpapieren und Ausleihungen des Finanzanlagevermögens,
davon aus verbundenen Unternehmen
10. sonstige Zinsen und ähnliche Erträge,
davon aus verbundenen Unternehmen
11. Abschreibungen auf Finanzanlagen und auf Wertpapiere des Umlaufvermögens
12. Zinsen und ähnliche Aufwendungen,
davon an verbundene Unternehmen
13. Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit
14. außerordentliche Erträge
15. außerordentliche Aufwendungen
16. außerordentliches Ergebnis
17. Steuern vom Einkommen und vom Ertrag
18. sonstige Steuern
19. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag.
Abbildung 235 „Die Gliederung der GuV beim Umsatzkostenverfahren“
GEMEINDEORDNUNG 1148

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§ 116 GO NRW
Die Herstellungskosten werden dabei abhängig davon ausgewiesen, in welchem Umfang die betrieblichen Produkte
und Leistungen am Markt abgesetzt worden sind und unabhängig davon, in welchem Wirtschaftsjahr die
Herstellungskosten für den gemeindlichen Betrieb entstanden sind. Die Herstellungskosten der nicht verkauften
betrieblichen Erzeugnisse werden deshalb nicht in der Gewinn- und Verlust-Rechnung des Betriebes, sondern in
der Bilanz als Halb- oder Fertigfabrikate angesetzt. Der entstandene Aufwand wird dabei nach den betrieblichen
Arbeitsbereichen verteilt. Eine reduzierte Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der Unternehmen und
Einrichtungen darf die erwünschten Informationen nicht beeinträchtigen.
2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 88 und § 91 Absatz 2 GO NRW):
2.2.1 Der Verweis auf § 88 GO NRW
Für den Gesamtabschluss der Gemeinde sollen grundsätzlich die Vorschriften und Sonderregelungen für den
gemeindlichen Jahresabschluss gelten, soweit die Eigenart des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Abweichung
notwendig macht, die zusätzliche oder besondere Regelungen erfordert. Durch die ausdrückliche Verweisung
in der Vorschrift auf § 88 GO NRW sollen die Regelungen über die im gemeindlichen Jahresabschluss auszuweisenden
Rückstellungen der Gemeinde auch für den gemeindlichen Gesamtabschluss gelten. Zum vollständigen
Ressourcenverbrauch der Gemeinde gehört auch die Bildung von Rückstellungen für Verpflichtungen,
deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe und Fälligkeitstermin jedoch noch ungewiss, aber
dennoch ausreichend sicher sind, die wirtschaftliche Ursache aber bereits eingetreten ist.
Durch die Bildung von Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen der Verursachungsperiode
zugerechnet, obwohl die entsprechenden Leistungen der Gemeinde erst zu einem späteren
Zeitpunkt erfolgen. Diese Vorgaben setzen im jeweiligen Haushaltsjahr ein „verpflichtendes Ereignis“ der Gemeinde
gegenüber Dritten (Außenverpflichtung) oder gegenüber sich selbst (Innenverpflichtung) voraus. Ein
solches gemeindliches Ereignis schafft eine rechtliche oder faktische Verpflichtung für die Gemeinde, aufgrund
dessen sie keine rechtliche Alternative zur Erfüllung der Verpflichtung hat, sodass von ihr Rückstellungen zu
bilden und zu bilanzieren sind.
2.2.2 Der Verweis auf § 91 Absatz 2 GO NRW
Für den Gesamtabschluss der Gemeinde sollen grundsätzlich die Vorschriften und Sonderregelungen für den
gemeindlichen Jahresabschluss gelten, soweit die Eigenart des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Abweichung
notwendig macht, die zusätzliche oder besondere Regelungen erfordert. Durch die ausdrückliche Verweisung
in der Vorschrift auf § 91 Absatz 2 GO NRW sollen die Regelungen über die im gemeindlichen Jahresabschluss
auszuweisenden Wertansätze für Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten der Gemeinde auch für
den gemeindlichen Gesamtabschluss gelten.
Im Jahresabschluss der Gemeinde kommt der Bilanz eine große Bedeutung zu. Sie gibt umfassend Auskunft
über das Vermögen und die Schulden der Gemeinde. Grundsätzlich sind darin das Vermögen und die Schulden
der Gemeinde nach der zivilen Rechtslage zu bilanzieren, sodass Forderungen beim Anspruchsberechtigten zu
aktivieren und Verbindlichkeiten beim Schuldner zu passivieren sind. Die Eignung eines Vermögensgegenstandes
oder einer Verbindlichkeit, dem Grunde nach in der gemeindlichen Bilanz angesetzt werden zu können, wird
mit dem Begriff „Bilanzierungsfähigkeit“ umschrieben. Das gemeindliche Vermögen ist auf der Aktivseite der Bilanz
anzusetzen. Es wird deshalb auch der Begriff „Aktivierungsfähigkeit“ dafür verwendet. In entsprechender
Weise findet der Begriff „Passiervierungsfähigkeit“ für die auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden
gemeindlichen Verpflichtungen Anwendung.
GEMEINDEORDNUNG 1149

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§ 116 GO NRW
3. Zu Absatz 3 (Keine Einbeziehung von Betrieben bei untergeordneter Bedeutung):
3.1 Zu Satz 1 (Verzicht auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben):
3.1.1 Die Inhalte der Vorschrift
Im gemeindlichen Haushaltsrecht ist bestimmt worden, dass gemeindliche Betriebe nicht in den Gesamtabschluss
der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn sie die für die Erfüllung der Verpflichtung der Gemeinde, ein
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. Diese Abgrenzung berücksichtigt einerseits
die Art der Verbindung zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde, aber auch die
Intensität der gemeindlichen Einflussnahme auf den gemeindlichen Betrieb.
Ein Betrieb der Gemeinde ist nur dann von untergeordneter Bedeutung, wenn der gemeindliche Gesamtabschluss
beim Verzicht auf die Einbeziehung des Betriebes kein wesentlich anderes Bild der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde ergibt, als wenn der Betrieb in den gemeindlichen Gesamtabschluss
einbezogen worden wäre. In den Fällen, in denen mehrere gemeindliche Betriebe von untergeordneter
Bedeutung sind, sind diese nur dann nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen, wenn diese
Betriebe insgesamt von untergeordneter Bedeutung sind.
Die Vorschrift konkretisiert damit den für den gemeindlichen Gesamtabschluss allgemein geltenden Grundsatz
der Wesentlichkeit. Sie enthält aber weder eine Definition des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ noch benennt
sie allgemeine Messgrößen oder Kennzahlen zur örtlichen Handhabung dieser Abgrenzung. Für die örtliche
Prüfung und Entscheidung der Gemeinde, ob diese Vorschrift vor Ort zur Anwendung kommen kann, bestehen
nur einige allgemein anwendbare Kriterien. Im Einzelfall könnte die Anwendung allgemeiner Kriterien problematisch
sein, weil die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der
Gemeinde insbesondere von den örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde und dem Gesamtbild der relevanten
Umstände vor Ort abhängig ist.
Die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlichen Organisationsformen oder in Formen
des privaten Rechts sollen nicht allein wegen der gemeindlichen Besitzverhältnisse zu einem Gesamtabschluss
vollkonsolidiert werden. Bei der Prüfung der untergeordneten Bedeutung ist aber vom Status des einzelnen gemeindlichen
Betriebes auszugehen. Eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes kann daher
bestehen, wenn der Betrieb eine Tochtereinheit (Vollkonsolidierung) oder einen assoziierten Betrieb (Equity-
Methode) oder eine einfache Beteiligung (Anschaffungswertprinzip) der Gemeinde darstellt. Die Vorschrift setzt
daher in einem ersten Schritt eine Abgrenzung des Konsolidierungskreises voraus, um danach die Bedeutung der
einzelnen gemeindlichen Betriebe zu gewichten. Auf diese Weise verhindert die Vorschrift im Rahmen der Aufstellung
des gemeindlichen Gesamtabschlusses einen nicht vertretbaren Aufwand bei der Gemeinde.
3.1.2 Der Begriff „Untergeordnete Bedeutung“
3.1.2.1 Die Inhalte und Zwecke
Die Gemeinde hat im Rahmen ihrer Beurteilung, ob und wie ein gemeindlicher Betrieb in den Gesamtabschluss
der Gemeinde einzubeziehen ist, eine Abgrenzung mithilfe des Begriffs „Untergeordnete Bedeutung“ aus Sicht
des Gesamtabschlusses der Gemeinde vorzunehmen. Dieser Begriff drückt den Grundsatz der Wesentlichkeit im
Gefüge des gemeindlichen Gesamtabschlusses aus und konkretisiert ihn. Nach dem Grundsatz der Wesentlichkeit
ist eine Information im gemeindlichen Gesamtabschluss wesentlich, wenn durch ihr Weglassen oder ihre
fehlerhafte Darstellung wirtschaftliche Entscheidungen beeinflusst werden können. Andererseits darf die Gemein-
GEMEINDEORDNUNG 1150

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§ 116 GO NRW
de keinen gemeindlichen Betrieb in ihren Gesamtabschluss einbeziehen, bei dem die Kriterien für eine untergeordnete
Bedeutung vorliegen.
Grundsätzlich sind daher an einen möglichen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den
Gesamtabschluss der Gemeinde strenge Anforderungen zu stellen. Es muss bei der Inanspruchnahme der gesetzlichen
Befreiungsregelung immer sowohl die Vermögenslage, die Schuldenlage, die Ertragslage sowie die
Finanzlage der Gemeinde betroffen sein. Dabei kommt es aber auch auf die Geschäftstätigkeit des gemeindlichen
Betriebes und seine Beziehungen zu den anderen gemeindlichen Betrieben sowie seinen Status im Rahmen
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung an. Die Entscheidung der Gemeinde unterliegt dem Stetigkeitsgebot,
sodass die örtliche Entscheidung langfristig auszurichten und beizubehalten ist, soweit die Voraussetzungen
dafür vorliegen.
Für die Anwendung des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ im Rahmen der Abgrenzung und Bestimmung des
örtlichen Konsolidierungskreises gilt z. B., dass eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes
nicht bereits dann gegeben ist, wenn von der Gemeinde nur ein geringer Anteil an einem solchen Betrieb gehalten
wird. Der Beteiligungsanteil der Gemeinde an einem Betrieb kann lediglich einen ersten Einstieg in die Prüfung
bieten, welche Bedeutung dem Betrieb tatsächlich in Bezug auf den Gesamtabschluss die Abbildung der
wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zukommt. Ein geringer Beteiligungsumfang der Gemeinde an einem
gemeindlichen Betrieb kann z. B. zur Folge haben, dass die Durchsetzung der Geschäftspolitik der Gemeinde in
einem solchen Betrieb nicht mehr möglich ist und ein „Control“-Verhältnis nicht mehr ausgeübt werden kann.
Die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der Gemeinde ist ins
besondere von den örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde und dem Gesamtbild der relevanten Umstände abhängig.
So sind z. B. in die Beurteilung eines gemeindlichen Betriebes mit Tochtereinheiten diese auch in die
Betrachtung einzubeziehen. Die örtliche Beurteilung muss daher ein Gesamtbild aller Umstände schaffen und ist
daher entsprechend aufzubauen und zu dokumentieren. Von der Gemeinde muss unter Beachtung der einschlägigen
gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse geprüft und entschieden
werden, ob die Voraussetzungen für die Nichteinbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss
vor Ort sachlich gegeben sind.
3.1.2.2 Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines Betriebes
Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung ist auf den einzelnen gemeindlichen Betrieb sowie auf das Gesamtbild
aller Umstände und nicht auf die starren Zahlen des jeweiligen Beteiligungsverhältnisses der Gemeinde
abzustellen. Die Bedeutung eines einzelnen Betriebes kann zudem nur im Zusammenhang mit der gesamten
Geschäftstätigkeit der Gemeinde als „Konzern“, bezogen auf den Abschlussstichtag, bewertet werden. Deshalb
ist die untergeordnete Bedeutung eines Betriebes nicht allein über das Verhältnis der betreffenden Bilanzsummen
zu beurteilen.
Von der Gemeinde muss vielmehr im Einzelnen die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage des zu
beurteilenden gemeindlichen Betriebes im Verhältnis zum gemeindlichen Gesamtabschluss gemessen werden,
damit die Einflüsse der Konsolidierung des betreffenden Betriebes auf das gemeindliche Gesamtergebnis bewertet
werden können. Auch kann im Einzelfall die Aufgabenerfüllung von Bedeutung sein und darf daher bei der
Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes nicht unberücksichtigt bleiben.
Für die vorzunehmende Beurteilung können verschiedene Messgrößen in Betracht kommen, z.B. die Bilanzsumme,
der Wert des Anlagevermögens, der Umfang der Verbindlichkeiten sowie der Rückstellungen, aber auch die
Summe der Erträge sowie der Aufwendungen, das erzielte Jahresergebnis oder der Beitrag zur gemeindlichen
Aufgabenerfüllung im Sinne der Gesamtsteuerung der Gemeinde. Die zu ermittelnden Verhältniszahlen sollten
GEMEINDEORDNUNG 1151

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sich im Bereich zwischen 0 bis 3 % der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde bewegen, um von der allgemeinen
Gesamtlage her, von einer untergeordneten Bedeutung ausgehen zu können.
Diese Gegebenheiten müssen aber nicht in jedem Einzelfall zutreffend sein. Sofern besondere Messgrößen oder
Kennzahlen im Rahmen der Beurteilung genutzt werden, gilt es, zwischen den ausgewählten Wert- bzw. Messgrößen
eine Beziehung herzustellen und die Ergebnisse um eine qualitative Beurteilung unter Berücksichtigung
aller örtlichen Umstände zu ergänzen. Nur eine Gesamtbetrachtung ermöglicht eine örtliche Feststellung, ob ggf.
eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes vorliegt. Diese Sachlage zeigt, dass bei der örtlichen
Prüfung und Beurteilung der Frage der untergeordneten Bedeutung von der Gemeinde unterschiedliche
Aspekte zu berücksichtigen sind. Mögliche Messgrößen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Messgrößen zur Feststellung der untergeordneten Bedeutung
Vermögensstand
Schuldenstand
Ertragslage
Finanzlage
Aufgabenerfüllung
Geschäftstätigkeit
Status
GEMEINDEORDNUNG 1152
Das Verhältnis zwischen dem Anlagevermögen des Betriebes in seiner
Abschlussbilanz und der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde.
Das Verhältnis zwischen den Verbindlichkeiten des Betriebes in seiner
Abschlussbilanz und der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde.
Die Summe der ordentlichen Erträge in der „Ergebnisrechnung“ (GuV)
im Verhältnis zur Summe der ordentlichen Erträge in der Gesamtergebnisrechnung.
Den Casflow aus der laufenden Geschäftstätigkeit, den Casflow aus der
Investitionstätigkeit sowie den Cashflow aus der Finanzierungstätigkeit.
Der einzelne Beitrag zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde in Bezug auf
das gesamte gemeindliche Aufgabenspektrum.
Die Geschäftstätigkeit des gemeindlichen Betriebes und seine Beziehungen
zu den anderen gemeindlichen Betrieben und zur Kernverwaltung
der Gemeinde.
Der Status des einzelnen Betriebes im Rahmen der gemeindlichen
Aufgabenerfüllung.
Abbildung 236 „Die Messgrößen zur Feststellung der untergeordneten Bedeutung“
Es sollten für die örtliche Beurteilung von der Gemeinde aber auch weitere oder andere Vergleichsgrößen und
Kennzahlen als quantitative und qualitative Messgrößen herangezogen werden, wenn diese eine zutreffendere
Betrachtung der Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes ermöglichen. Einen Einstieg in die Beurteilung der
untergeordneten Bedeutung eines Betriebes (1. Stufe) kann dabei das gemeindliche Beteiligungsverhältnis bei
einem betroffenen Betrieb darstellen (vgl. Abbildung).
Beispiele für Beteiligungsverhältnisse von untergeordneter Bedeutung
Gemeindlicher
Betrieb
Gewerbepark GmbH
Stammkapital
Euro
Anteilsbetrag
Euro
Anteilsverhältnis
%
67.500 1.500 0,022

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Beispiele für Beteiligungsverhältnisse von untergeordneter Bedeutung
Lokalradio GmbH
Marketing GmbH
Windkraft GmbH
GEMEINDEORDNUNG 1153
50.000 1.000 0,02
92.500 5.000 0,054
450.000 15.000 0,033
Abbildung 237 „Beispiele für Beteiligungsverhältnisse von untergeordneter Bedeutung“
Im Falle des Verzichts auf die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss können ggf.
wesentliche Verpflichtungen oder Risiken der Gemeinde nicht im gemeindlichen Gesamtabschluss abgebildet
werden, z. B. bei Projektgesellschaften. In solchen Fällen kann daher eine Einbeziehung in den Gesamtabschluss
gleichwohl geboten sein. Ebenso sollte eine Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfolgen,
wenn sonst wesentliche Vermögensteile der Gemeinde im Gesamtabschluss unberücksichtigt bleiben. In der
örtlichen Beurteilung ist zudem zu berücksichtigen, ob „konzerninterne“ Beziehungen mit dem ggf. nicht in den
Gesamtabschluss einzubeziehenden Betrieb bestehen.
Bei der Entscheidung über die untergeordnete Bedeutung von gemeindlichen Betrieben darf das Informationsinteresse
der Adressaten des Gesamtabschlusses der Gemeinde nicht außer Betracht bleiben. Die Entscheidung
über die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss ist daher insgesamt unter Betrachtung
der örtlichen Verhältnisse sowie bei auftretenden Abweichungen von den o.a. Messgrößen im Einzelfall
zu beurteilen und vorzunehmen, wenn nicht andere gewichtige Gründe dagegen stehen.
3.1.2.3 Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung mehrerer Betriebe
Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von mehreren gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss der
Gemeinde muss die Betrachtung der einzelnen betroffenen Betriebe von untergeordneter Bedeutung durch eine
Gesamtbetrachtung aller betroffenen Betriebe ergänzt werden. Ein einzelner gemeindlicher Betrieb kann isoliert
für sich betrachtet von untergeordneter Bedeutung für die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sein, eine
Vielzahl davon kann dann aber in der Gesamtheit durchaus Bedeutung erlangen und ihr Einfluss auf die Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage wesentlich sein, sodass diese gemeindlichen Betriebe in ihrer
Gesamtheit in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind.
Die untergeordnete Bedeutung mehrerer gemeindlicher Betriebe darf – wie bei einem einzelnen Betrieb - nicht
allein an den Verhältnissen der Bilanzsummen gemessen werden. Es ist vielmehr geboten, unter Einbeziehung
qualitativer Messgrößen die jeweiligen „Gesamtverhältnisse“ bezogen die Vermögensgesamtlage, die Schuldengesamtlage,
die Ertragsgesamtlage und Finanzgesamtlage der Gemeinde in eine Gesamtbetrachtung einzubeziehen
und zu beurteilen. Es bieten sich für die örtliche Beurteilung insbesondere Verhältniszahlen an, die sich im
Bereich zwischen 0 bis 3 % der jeweils zu bildenden Summen bewegen sollten. Bei Überschreitungen der Messgrößen
in den artenbezogenen Betrachtungen kann in Zweifelsfällen auch eine Durchschnittsbildung als Hilfsgröße
zu einer angemessenen Entscheidung im Zusammenhang mit der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses,
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild zu vermitteln, beitragen.
In der gemeindlichen Praxis dürfte es vielfach sachgerecht sein, bei der Beurteilung der untergeordneten Bedeutung
mehrerer gemeindlicher Betriebe auch die durch diese Betriebe zu erbringenden Beiträge für die gemeindliche
Aufgabenerfüllung in der Beurteilung zu berücksichtigen. Die notwendige Prüfung dazu muss sehr sorgfältig
vorgenommen werden. Insbesondere dann, wenn örtlich davon ausgegangen wird, dass alle vorhandenen ge-

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meindlichen Betriebe von untergeordneter Bedeutung seien und deshalb auch ein Verzicht auf die Aufstellung
des gemeindlichen Gesamtabschlusses insgesamt in Betracht kommen könnte. Bei der gemeindlichen Beurteilung
muss die Einbeziehung aller Kriterien sichergestellt werden. Ob die Voraussetzungen für die Nichteinbeziehung
mehrerer gemeindlicher Betriebe in den Gesamtabschluss sachlich gegeben sind, muss dabei von der Gemeinde
unter Beachtung der einschlägigen gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse geprüft und entschieden werden.
3.1.2.4 Die Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
In die Prüfung, ob ein oder mehrere gemeindliche Betriebe von untergeordneter Bedeutung im Rahmen der Aufstellung
des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind, ist auch zu berücksichtigen, welchen Beitrag der einzelne
Betrieb für die gemeindliche Aufgabenerfüllung in Bezug auf das gesamte Aufgabenspektrum erbringt. Sofern
mehrere gemeindliche Betriebe oder ein Betrieb mit Tochtereinheiten als von untergeordneter Bedeutung eingestuft
werden und auf ihre Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss verzichtet werden soll, bedarf es
zuvor einer besonderen Prüfung. Es muss beurteilt werden, ob durch einen solchen Verzicht nicht das Bild der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Bezug auf die Darstellung der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde
verfälscht wird bzw. ob der Verzicht mit dem gemeindlichen Aufgabenspektrum noch in Einklang steht.
Bei dieser Gesamtbetrachtung soll von der Gemeinde berücksichtigt werden, dass die Gesamtsteuerung der
Gemeinde nicht allein auf dem Gesamtabschluss aufbaut, sondern auch auf den von der Gemeinde zu erfüllenden
Aufgaben. Im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss muss daher einer Verfälschung des
Bildes der gemeindlichen Aufgabenerfüllung entgegen gewirkt werden. Ggf. muss deshalb in Betracht gezogen
werden, dass gleichwohl bestimmte gemeindliche Betriebe, die nach anderen Kriterien als von untergeordneter
Bedeutung zu bewerten sind, in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden.
In den Fällen, in denen gleichwohl auf die förmliche Einbeziehung der nicht so bedeutenden gemeindlichen Betriebe
in den Gesamtabschluss der Gemeinde verzichtet wird, muss durch zusätzliche Erläuterungen im Gesamtanhang
gewährleistet werden, dass dieser Tatbestand nicht zu einer Verfälschung des durch den gemeindlichen
Gesamtabschluss zu vermittelnden Bildes und/oder zu einem Informationsverlust für die Adressaten des gemeindlichen
Gesamtabschlusses führt.
3.1.2.5 Die untergeordnete Bedeutung bei der Equity-Methode
Die unmittelbare Anwendung des § 311 HGB bei der Konsolidierung nach der Equity-Methode lässt einen Verzicht
auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss der Gemeinde zu, wenn ein
oder mehrere Betriebe zusammen für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden
Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde von untergeordneter Bedeutung
sind (vgl. § 311 Absatz 2 HGB). Diese handelsrechtliche Vorschrift besteht zusätzlich zur haushaltsrechtlichen
Regelung. Eine gegenseitige Beeinträchtigung besteht dadurch nicht.
Die gemeindliche Vorschrift lässt einen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss
der Gemeinde zu, wenn dieser für die Verpflichtung der Gemeinde, mit ihrem Gesamtabschluss
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung ist. Zudem ist die gemeinderechtliche
Vorschrift unabhängig von der anzuwendenden Konsolidierungsmethode, sodass es in diesem Sinne einer Anwendung
der HGB-Vorschrift nicht in jedem Einzelfall bedarf. Aus diesem Nebeneinander der Vorschriften kann
jedoch nicht geschlossen werden, dass sich die Vorschrift des § 116 Absatz 3 GO NRW nur auf gemeindliche
Betriebe bezieht, die voll zu konsolidieren sind.
GEMEINDEORDNUNG 1154

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§ 116 GO NRW
3.1.2.6 Die Wirkungen der untergeordneten Bedeutung
Die Entscheidung der Gemeinde, dass ein gemeindlicher Betrieb wegen seiner tatsächlichen untergeordneten
Bedeutung nicht in ihren Gesamtabschluss einzubeziehen ist, führt zum Verzicht auf die Vollkonsolidierung dieses
Betriebes im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Sie führt jedoch nicht zu einem
Ansatzverzicht des entsprechenden Beteiligungswertes des Betriebes in der gemeindlichen Gesamtbilanz.
In den Fällen, in denen gemeindliche Betriebe wegen ihrer untergeordneten Bedeutung nicht nach der Vorschrift
des § 50 GemHVO NRW zu konsolidieren sind, werden diese Betriebe nach dem Anschaffungswertprinzip und
damit mit ihren fortgeführten Anschaffungskosten in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen (At-Cost-
Konsolidierung) bzw. in der gemeindlichen Gesamtbilanz angesetzt. Dieser Sachverhalt bedeutet z. B., dass
Beteiligungserträge sich nicht auf den Beteiligungsbuchwert auswirken, sondern nur in der Ergebnisrechnung der
Gemeinde als Muttereinheit zu erfassen sind.
3.1.3 Der Zusammenhang zu § 311 HGB
Die haushaltsrechtliche Vorschrift ermöglicht für sämtliche gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder
privatrechtlicher Form, dass diese nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn ein
oder mehrere Betriebe zusammen für die Verpflichtung der Gemeinde, mit ihrem Gesamtabschluss ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der
Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind.
Zusätzlich zu dieser Vorschrift besteht im Zusammenhang mit der Anwendung der Equity-Methode nach § 311
Absatz 2 HGB eine gesonderte handelsrechtliche Regelung über die untergeordnete Bedeutung von Betrieben,
die über die Regelung in der haushaltsrechtlichen Vorschrift unmittelbar zur Anwendung kommt. Diese HGB-
Vorschrift ersetzt weder die GO-Vorschrift für den Bereich der Konsolidierung nach der Equity-Methode, noch
schränkt die handelsrechtliche Vorschrift die Regelung in § 116 Absatz 3 GO NRW dahingehend ein, dass die
GO-Vorschrift sich nur auf gemeindliche Betriebe bezieht, die als Tochtereinheit der gemeindlichen Kernverwaltung
und daher in Form der Vollkonsolidierung (vgl. §§ 300 bis 309 HGB) in den gemeindlichen Gesamtabschluss
einbezogen werden.
Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von untergeordneten gemeindlichen Betrieben in öffentlich-rechtlicher
oder privatrechtlicher Form in den gemeindlichen Gesamtabschluss bedarf es dann im Rahmen der Equity-
Methode keiner gesonderten Anwendung des § 311 Absatz 2 HGB. Die Festlegung der Gemeinde, dass ein
gemeindlicher Betrieb von untergeordneter Bedeutung für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde ist, hat daher
zur Folge, dass dieser Betrieb weder in die Vollkonsolidierung noch in die Konsolidierung nach der Equity-
Methode eingeht, sondern mit den fortgeführten Anschaffungskosten in der Gesamtbilanz anzusetzen ist.
3.2 Zu Satz 2 (Erläuterungspflichten im Gesamtanhang):
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, im Gesamtanhang darzustellen und zu erläutern, welche ihrer Betriebe
wegen einer untergeordneten Bedeutung nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen worden sind.
Dies sind wichtige Angaben, die für die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu
vermitteln, notwendig sind. Ohne diese Angaben könnte das abzugebende Bild beeinträchtigt sein.
GEMEINDEORDNUNG 1155

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§ 116 GO NRW
Im Gesamtanhang kann, ausgehend von der Übersicht über alle Betriebe der Gemeinde im Beteiligungsbericht
nach § 117 GO NRW, ein Überblick über die gemeindlichen Betriebe von untergeordneter Bedeutung geschaffen
werden. In welcher Art und Weise sowie in welchem Umfang die Gemeinde örtlich über die Abgrenzung der Be-
triebe von untergeordneter Bedeutung im Gesamtanhang informiert, muss unter Berücksichtigung der gegebenen
örtlichen Verhältnisse abgewogen und von der Gemeinde eigenverantwortlich festgelegt werden. Die Erläuterungen
im Gesamtanhang zu den getroffenen Entscheidungen über die untergeordnete Bedeutung von gemeindlichen
Betrieben müssen nachvollziehbar und auf die Adressaten des Gesamtabschlusses ausgerichtet sein.
4. Zu Absatz 4 (Angabe der Verantwortlichen im Gesamtlagebericht):
4.1 Allgemeine Grundlagen
Nach der Vorschrift haben die Mitglieder des Verwaltungsvorstands der Gemeinde (vgl. § 70 GO NRW), soweit
dieser nicht zu bilden ist, der Bürgermeister und der Kämmerer sowie die Ratsmitglieder am Schluss des Gesamtlageberichtes
ausgewählte Angaben über ihre persönlichen Verhältnisse zu machen. Die Angabepflichten
bestehen auch für die Personen, die im Haushaltsjahr ausgeschieden sind bzw. ihre Tätigkeit aufgegeben haben.
Für die Auswahl des Personenkreises ist dabei entscheidend, dass diese Schlüsselpositionen und Verantwortlichkeiten
in der Gemeinde innehaben bzw. innegehabt haben. Sie haben oder hatten durch ihre Stellung einen
maßgeblichen Einfluss auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft und damit auf die Vermögens- und Schuldenlage
sowie die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde.
Die gesetzlich bestimmten Angaben sind von dem festgelegten Personenkreis jeweils bezogen auf den jährlichen
Stichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses und nicht bezogen auf den Zeitpunkt der Bestätigung des Entwurfs
des Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister oder den Zeitpunkt der Bestätigung des Gesamtabschlusses
durch den Rat zu machen. Unter die Angabepflichten fallen insbesondere personenbezogene Mandate,
die von dem benannten Personenkreis in vielfältiger Form ausgeübt werden, z. B. Aufsichtsratsmandate, Beiratsmandate,
Geschäftsführer- oder Vorstandstätigkeiten, Mitgliedschaften in einer Gesellschafterversammlung
oder einer Verbandsversammlung, Mitgliedschaften im Verwaltungsräten, Mitgliedschaften im Kreditausschuss
von Sparkassen, Mitgliedschaften im Kuratorium von Stiftungen.
Aus Transparenzgründen sollten dabei auch Mandate benannt werden, die aus der beruflichen Funktion heraus
entstanden sind, die bei der Gemeinde ausgeübt wird. Das Innehaben eines solchen Mandates muss dabei nicht
unmittelbar als Vertreter der Gemeinde bestehen. Es sollten auch Mandate aufgrund berufsfachlicher Zusammenschlüsse
angegeben werden, die neben dem Hauptberuf bestehen. In diesem Zusammenhang sollten auch
Funktionen in Institutionen angegeben werden, wenn deren finanzielle Existenz aufgrund rechtlicher Verpflichtungen
wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird (institutionelle Finanzunterstützung), z. B. die Mitgliedschaft
oder der Vorsitz im Aufsichtsrat oder auch die Vorstandstätigkeit in einem Verein.
Über die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben wird auf mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen
hingewiesen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung
sind. Mit den Angaben soll die berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt und deren Kompetenz
erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutzklausel,
nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränkte Angaben gemacht werden dürfen, außer das
Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet.
Zu jedem Gesamtabschluss der Gemeinde sind daher am Schluss des Gesamtlageberichtes von jedem Einzelnen
aus dem in der Vorschrift benannten Personenkreis unter Nennung des Namens individualisierte Angaben zu
machen, um Auskunft über die persönlichen Verhältnisse in Bezug auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu
geben. Die persönlichen Angaben dienen dazu, den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gegenüber,
die Verantwortlichkeiten für den Jahresabschluss der Gemeinde hervorzuheben und dabei eine ausrei-
GEMEINDEORDNUNG 1156

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§ 116 GO NRW
chende Auskunft über die persönlichen Verhältnisse in Bezug auf mögliche Interessenkonflikte im Zusammenhang
mit der Gemeinde zu geben (vgl. Abbildung).
Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde
ANGABEPFLICHTEN
- Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen
Vornamen
- der ausgeübte Beruf
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und
anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1
Satz 3 des Aktiengesetzes
- die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten
Aufgabenbereichen der Gemeinde
in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher
Form
- die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher
Unternehmen
GEMEINDEORDNUNG 1157
BEISPIELE FÜR MANDATE
………..
………..
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und
anderen Kontrollgremien von Aktiengesellschaften
und anderen Gesellschaften,
- Beirat bei Aktiengesellschaften
- Mitglied der Gesellschafterversammlung
(Gesellschafterausschuss), z. B. bei gemeindlichen
Betrieben der Abfallbeseitigung,
Abwasserbeseitigung, Energieversorgung,
Stadtentwicklung, Stadtmarketing,
Verkehrsinfrastruktur, Verkehrsbetrieb,
Wasserversorgung, Wirtschaftsförderung,
- Mitglied der Verbandsversammlung,
- Mitglied des Verwaltungsrats,
- Mitglied in besonderen Ausschüssen,
- Mitglied einer Kommission,
- Mitglied eines Fachbeirates,
- Mitglied der Geschäftsführung
- Mitglied im Beirat von Versicherungsgesellschaften,
- Mitglied im Stiftungsrat, Beirat oder Kuratorium
von Stiftungen
Abbildung 238 „Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde“
Angabepflichtig im gemeindlichen Gesamtlagebericht sind dagegen nicht das Innehaben von Aktien und damit die
grundsätzliche Zugehörigkeit zur Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft. Auch wenn die versammelten
Aktionäre als Verbund dieses Organ bilden, ist dieses Gremium nicht personenbezogen wie die anderen Organe
der Aktiengesellschaft, die allesamt nach Namen gebildet werden. Die Verbindung der einzelnen Personen (Aktionäre)
zur Hauptversammlung wird nur durch das Innehaben von Aktien und nicht durch Namen, Ämter oder
Funktionen bestimmt.
Weitere über die Pflichtangaben hinausgehende Angaben, z. B. Angaben über die Höhe der Entgelte für die
Tätigkeit in Organen, werden im Zusammenhang mit dem im Gesamtlagebericht zu machenden Angaben nicht
gefordert. Die Angaben hängen nicht vom pflichtgemäßen Ermessen der betreffenden Personen ab, denn es
kommt nicht darauf an, ob dieser Teil der gemeindlichen Berichterstattung zum Verständnis des Gesamtabschlusses
notwendig ist. Die zu machenden Angaben sind daher aus dem Blickwinkel der Adressaten des Jahresabschlusses
und nicht aus dem Blickwinkel der Organmitglieder zu betrachten und zu prüfen.

4.2 Die Auskünfte der Mitglieder des Rates
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
Nach der derzeitigen Rechtslage sind die Mitglieder des Rates und der Ausschüsse verpflichtet, Auskünfte über
ihre wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse zu geben, soweit das für die Ausübung ihres Mandats von
Bedeutung sein kann. Dabei können Name, Anschrift, der ausgeübte Beruf sowie andere vergütete und ehrenamtliche
Tätigkeiten veröffentlicht werden (vgl. § 43 Absatz 3 GO NRW). Die Pflicht zu persönlichen Angaben, die
öffentlich gemacht werden dürfen, wird durch die o.a. Vorschriften für den Bereich der gemeindlichen Haushaltswirtschaft
näher bestimmt. Dadurch wird die notwendige Transparenz über mögliche Verflechtungen der Verantwortlichen
in der Gemeinde mit Dritten gewährleistet, die Auswirkungen auf das haushaltswirtschaftliche Handeln
der Gemeinde haben können.
4.3 Die Auskünfte über die Geschäftsführung der Gemeinde
Für die Gemeinde besteht die gesetzliche Verpflichtung, am Schluss des Gesamtlageberichtes ausgewählte
Angaben über diese Verantwortlichen in der Gemeinde zu machen, um auf mögliche typische Interessenkonflikte
hinzuweisen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung sind (vgl. §
116 Absatz 4 GO NRW). Diese Angabepflichten bieten sich als Anlass an, im Lagebericht auch Aussagen über
die ordnungsgemäße Geschäftsführung dieser Verantwortlichen zu machen.
Zu solchen Auskünften gehören u.a. auch Angaben über eine ausreichende Informationsversorgung und die
Erfüllung der Berichtspflichten sowie Kontrollen im Sinne eines wirtschaftlichen Verwaltungshandelns zum Wohle
der Gemeinde. Es können Angaben über die Arbeitsweise der Organe und über Führungspraktiken, ggf. unter
Benennung gesetzlicher Standards, gemacht werden. Es bedarf nur entsprechender Angaben über die Arbeit des
gesamten Gremiums und nicht einer personenbezogenen Zuordnung auf seine Mitglieder, soweit die gesetzlich
vorgesehenen Gremien der Gemeinde die Verantwortung tragen. Zudem müssen nicht die sachlichen Beratungsinhalte
von Sitzungen und Beratungen zum Gegenstand der Berichterstattung gemacht werden.
Den Angaben über das tatsächliche Zusammenwirken nicht nur zwischen dem Rat der Gemeinde, der gemeindlichen
Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben, sondern auch zwischen dem Rat und seinen Ausschüssen
sowie dem Bürgermeister und dem Verwaltungsvorstand kommt eine besondere Bedeutung zu. Unter Berücksichtigung
der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen vor Ort, um Informationen
aus dem gemeindlichen Bereich sicherzustellen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der gemeindliche Gesamtlagebericht
kein Marketinginstrument darstellt.
5. Zu Absatz 5 (Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses):
5.1 Zu Satz 1 (Aufstellungsfrist):
5.1.1 Die zeitliche Einordnung
Nach der Vorschrift ist der Gesamtabschluss ist innerhalb der ersten neun Monate nach dem Abschlussstichtag
(31. Dezember) aufzustellen. Er baut auf dem Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung und den Jahresabschlüssen
der in den Gesamtabschluss einzubeziehenden gemeindlichen Betriebe auf. Die neunmonatige Frist
für die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den Rat der Gemeinde dient dazu, den
Abschluss technisch vorzubereiten und im Rahmen der Aufstellung die erforderlichen Entscheidungen aus Sicht
und in Verantwortung der gemeindlichen Verwaltung zu treffen. Außerdem hat der Rat einen Anspruch darauf,
möglichst zeitnah an das Ende des Haushaltsjahres über das Ergebnis und den Vollzug der gesamten Geschäftstätigkeit
der Gemeinde und der gemeindlichen Betriebe im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie über den Stand des
Vermögens und der Schulden informiert zu werden.
GEMEINDEORDNUNG 1158

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
Durch eine fristgerechte Zuleitung kommt der Bürgermeister seiner Pflicht nach, den Rat über alle wichtigen Angelegenheiten
der Gemeindeverwaltung zu unterrichten (vgl. § 55 Absatz 1 GO NRW). Die gesetzliche Fristvorgabe
soll daher den Bedürfnissen des Rates Rechnung tragen, damit der Rat seiner Kontrollfunktion nachkommen
kann. Sie soll aber ebenfalls der Verwaltung der Gemeinde Rechnung tragen, die wirtschaftlichen Entscheidungen
zeitnah zu treffen. Dafür müssen die Ist-Ergebnisse aus dem Handeln der Gemeinde und der Betriebe im
vergangenen Haushaltsjahr sowie die daraus resultierenden Wertansätze der gemeindlichen Gesamtbilanz
schnellstmöglich ermittelt werden.
Die Fristvorgabe trägt damit auch zur Bedeutung und Wertigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie
zur Tragfähigkeit der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters bei. Die Fristbestimmung in dieser
Vorschrift berücksichtigt, dass i.d.R. nur geprüfte Jahresabschlüsse der Betriebe in den gemeindlichen Gesamtabschluss
einbezogen werden sollen. Für die Jahresabschlüsse bestehen abhängig von der Rechtsform folgende
Fristen (vgl. Abbildung).
EINHEIT
Gemeindliche
Verwaltung
Gemeindliche
Eigenbetriebe
Gemeindliche
Kapitalgesellschaften
Gemeindliche
Betriebe
in Form einer
GmbH
Gemeindliche
Betriebe
in Form einer
Aktiengesellschaft
Die Aufstellungs- und Feststellungstermine von Abschlüssen
ANFORDERUNGEN BEIM JAHRESABSCHLUSS
AUFSTELLUNGSFRIST
Einzelabschluss
innerhalb von
drei Monaten
nach Ablauf
des Haushaltsjahres
Einzelabschluss
bis zum Ablauf
von drei Monaten
nach Ende
des Wirtschaftsjahres
Einzelabschluss
innerhalb der
ersten drei Monate
des Geschäftsjahres
für das vergangene
Geschäftsjahr
Einzelabschluss
innerhalb der
ersten drei Monate
des Geschäftsjahres
für das vergangene
Geschäftsjahr
Einzelabschluss
innerhalb der
ersten drei Monate
des Geschäftsjahres
für das vergangene
Geschäftsjahr
GEMEINDEORDNUNG 1159
FESTSTELLUNGSFRIST
Bis spätestens
31. Dezember
des dem Haushaltsjahr
folgenden Jahres
Innerhalb
eines Jahres
nach Ende
des Wirtschaftsjahres
Spätestens vor Ablauf
des zwölften Monats
des dem
Abschlussstichtag
folgenden
Geschäftsjahres
und Vorlagefrist
beim Bundesanzeiger
Bis zum Ablauf der
ersten acht Monate
nach dem
Geschäftsjahr,
und Vorlagefrist
beim Bundesanzeiger
Keine Frist für den
Geschäftsführer und
den Aufsichtsrat
oder die
Hauptversammlung,
jedoch Vorlagefrist
beim Bundesanzeiger
VORSCHRIFTEN
§ 95 Absatz 3
und
§ 96 Absatz 1
GO NRW
§ 26 Absatz 1 und 2
EigVO
§ 264 Absatz 1
und
§ 325 Absatz 1
HGB
§ 264 Absatz 1
und
§ 325 Absatz 1
HGB
§ 42a Absatz 2
GmbHG
§ 242, § 264 Absatz 1
und
§ 325 Absatz 1
HGB
§§ 172 und 173
AktG

EINHEIT
Gemeindliche
Verwaltung
Gemeindliche
Betriebe
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§ 116 GO NRW
Die Aufstellungs- und Feststellungstermine von Abschlüssen
ANFORDERUNGEN BEIM GESAMTABSCHLUSS
AUFSTELLUNGSFRIST
Gesamtabschluss
innerhalb von
neun Monaten
nach Ablauf
des Haushaltsjahres
Konzernabschluss
innerhalb der
ersten fünf Monate
des Konzerngeschäftsjahres
für das vergangene
Konzerngeschäftsjahr
GEMEINDEORDNUNG 1160
FESTSTELLUNGSFRIST
Bis spätestens
31. Dezember
des dem Haushaltsjahr
folgenden Jahres
Spätestens vor Ablauf
des zwölften Monats
des dem
Abschlussstichtag
folgenden
Geschäftsjahres
und Vorlagefrist
beim Bundesanzeiger
Abbildung 239 „Die Aufstellung- und Feststellungstermine von Abschlüssen“
VORSCHRIFTEN
§ 116 Absatz 1 und 5
i.V.m.
§ 96 Absatz 1
GO NRW
§ 290 Absatz 1
und
§ 325 Absatz 1 und 3
HGB
Zur Fristwahrung müssen der Gemeinde die notwendigen Unterlagen und Informationen über die Abschlüsse der
gemeindlichen Betriebe rechtzeitig vorliegen. Sofern ein gemeindlicher Betrieb zur Aufstellung eines Konzernabschlusses
verpflichtet ist, muss dieser Abschluss ebenfalls kurzfristig wie die betrieblichen Jahresabschlüsse
nach HGB-Vorschriften aufgestellt werden. Die Abschlüsse werden anschließend von den gesetzlich bestimmten
Abschlussprüfern vor der Feststellung geprüft. In den örtlichen Zeitplan zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
sind die Fristen der gemeindlichen Betriebe über die Aufstellung und Feststellung einzubeziehen.
Nachfolgende werden daher einige Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan für den gemeindlichen Gesamtabschluss
aufgezeigt (vgl. Abbildung).
Die Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan
- Termin für die Gesamtabschlussrichtlinie einschließlich Änderungen und Ergänzungen
- Termin für die Durchführung der letzten Zahlungen und Buchungen
- Termin für die Saldenabstimmungen
- Termin für festgestellte Jahresabschlüsse und Gemeindebilanzen II
- Termin für ergänzende Informationen und Berichte, z.B. für den Gesamtlagebericht
- Termin für die Durchführung der konsolidierungsvorbereitenden Maßnahmen
- Termin für die Durchführung der Konsolidierung
- Termin für die Vorlage des aufgestellten Gesamtabschlusses an den Bürgermeister
- Termin für die Zuleitung an den Rat der Gemeinde

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
Die Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan
- Termin für die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat
- Termin für die Anzeige an die Aufsicht und die öffentliche Bekanntmachung
Abbildung 240 „Die Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan“
Für die örtliche Prüfung bei der Gemeinde ist es zulässig, bereits während der Aufstellungsphase des gemeindlichen
Gesamtabschlusses eine begleitende Abschlussprüfung einzuleiten. Gleichzeitig sollte aber auch eine laufende
Überwachung erfolgen, um die gesetzlich bestimmten Termine einhalten zu können. Dafür bietet sich die
Aufstellung eines eigenen Terminplans für den gemeindlichen Gesamtabschluss an, der jährlich, ggf. auch unterjährig,
kalendermäßig zu aktualisieren ist.
5.1.2 Die zeitgerechte Aufstellung
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde nach Ablauf des Haushaltsjahres darf von den Verantwortlichen
in der Gemeinde nicht unangemessen verzögert werden. Es besteht die Gefahr, dass die durch den
Gesamtabschluss zu gebenden Informationen über die gesamte Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres
sowie die Vermittlung eines Bildes über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sonst ihre Bedeutung
für die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses verlieren. Zur Klärung der örtlichen Sachlage
sollte daher sachverständig abgewogen und beurteilt werden, welche Daten der Gemeinde vorliegen oder Aspekte
bekannt sein müssen, damit ein gemeindlicher Gesamtabschluss aufgestellt werden kann.
Grundsätzlich gilt dabei, dass der Gemeinde nicht alle Daten vorliegen oder alle Aspekte vollständig bekannt
sein, damit mit der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses begonnen werden kann. Es kommt wie
beim Jahresabschluss der Gemeinde auch beim Gesamtabschluss auf die notwendigen Entscheidungsgrundlagen,
den Nutzen für die Adressaten und die Verlässlichkeit der vorliegenden Informationen an. Diese Gegebenheiten
müssen den möglichen Entscheidungsprozessen der Verantwortlichen in der Gemeinde und der Adressaten
gerecht werden können.
Die Erweiterung und Vervollständigung sowie die Verbesserung der notwendigen Geschäftsunterlagen der Gemeinde
bleibt dabei ein wichtiges Ziel im Zeitablauf der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Die
Gemeinde darf daher nicht in ein allgemeines Abwarten auf noch mögliche Informationen eintreten, z. B. aus
ihren Betrieben. Eine solche Vorgehensweise ist auch vorübergehend nicht im Sinne der Ziele und Zwecke des
gemeindlichen Gesamtabschlusses vertretbar.
5.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 95 Absatz 3 GO NRW):
5.2.1 Die Aufstellung durch den Kämmerer
Für die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind die Vorschriften über die Aufstellung des Jahresabschlusses
der Gemeinde entsprechend anzuwenden. Die Verweisung in dieser Vorschrift soll dieses sicherstellen.
Der Kämmerer hat daher in Anwendung des § 95 Absatz 3 GO NRW den Entwurf des Gesamtabschlusses
der Gemeinde aufzustellen. Er hat dabei die Generalnorm in Absatz 6 dieser Vorschrift zu beachten, nach der
der Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde
GEMEINDEORDNUNG 1161

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§ 116 GO NRW
vermitteln muss. Dieses Gebot kann nur unter Beachtung des Vollständigkeitsgebots nur dann erfüllt werden,
wenn der Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile und Anlagen umfasst.
Nach der Fertigstellung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses hat der Kämmerer diesen zu unterzeichnen
und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Er hat bei der Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses
der Gemeinde zu beachten, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb
von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Bestätigung zuzuleiten hat. Das gesamte Aufstellungsverfahren
des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung und
Terminplanung. Es ist deshalb von der Gemeinde örtlich festzulegen, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem
Termin zu erbringen hat. Dabei ist ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten
und den zu klärenden Sachverhalten herzustellen.
5.2.2 Die Bestätigung durch den Bürgermeister
5.2.2.1 Die Inhalte der Bestätigung
Der Bürgermeister hat den vom Kämmerer aufgestellten und ihm vorgelegten Entwurf des Gesamtabschlusses zu
bestätigen. Für diese Bestätigung ist aber keine bestimmte Form vorgeschrieben. Außerdem hat der Bürgermeister
im Rahmen seiner Tätigkeit das Recht, von dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf abzuweichen. Er
kann eigenverantwortlich entscheiden, ob aus seiner Sicht ein Bedarf für Änderungen des Entwurfs des Gesamtabschlusses
besteht und in welchem Umfang diese Änderungen vorgenommen werden sollen. Der Bürgermeister
kann aber zum Entwurf auch Einschränkungen machen oder weitere Hinweise geben.
Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist bei einem Änderungsbedarf sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend.
Die Vornahme der Bestätigung des Entwurfs des Gesamtabschlusses stellt eine funktionale und keine
persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar. Soweit der Bürgermeister diese gesetzliche
Pflicht aus persönlichen Gründen nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen Falle die Bestätigung des Entwurfs
des Gesamtabschlusses unter Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen durch den dann Vertretungsberechtigten
vorzunehmen (vgl. § 68 GO NRW).
Die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister kommt dadurch zum Ausdruck,
dass dieser den ihm vorgelegten Entwurf in Form einer eigenhändigen Unterschrift unter Angabe des Datums zu
unterzeichnen hat. Er erfüllt mit seiner Bestätigung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und bringt damit zum
Ausdruck, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung heraus richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine
besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise gibt.
Seine Unterzeichnung beinhaltet daher eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der Entwurf des gemeindlichen
Gesamtabschlusses alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür
vorgeschrieben bzw. notwendig sind. Der Bürgermeister hat bei der Erteilung seiner Bestätigung darauf zu achten,
dass er den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses innerhalb von neun Monaten
nach dem Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung und Bestätigung zuzuleiten hat. Mit seiner Unterschrift und
dem Datum wird daher die Einhaltung der rechtlichen Vorgabe nachgewiesen.
5.2.2.2 Die Informationspflichten des Bürgermeisters
Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses
abzuweichen, bevor er diese dem Rat der Gemeinde zuleitet. Weicht der Bürgermeister von
dem ihm vorgelegten Entwurf ab, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer
über seine abweichende Auffassung zu informieren und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm
GEMEINDEORDNUNG 1162

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§ 116 GO NRW
vorgenommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu,
eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf des Gesamtabschlusses abzugeben.
Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen
Gesamtabschlusses vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise
weitreichenden Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf des
gemeindlichen Gesamtabschlusses aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses
der Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Sofern wegen der
Änderungen der Entwurfsfassung noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister bestehen
bleiben, sind diese im Rahmen der Beratungen des Rates zur Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
möglichst auszuräumen.
5.2.3 Die Wirkungen der Unterzeichnungen
Mit ihren Unterschriften auf dem von ihnen aufgestellten und bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses
erfüllen der Kämmerer und der Bürgermeister eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und haben damit
ausreichend ihre Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert. Sie bringen damit zum Ausdruck,
dass der von ihnen aufgestellte Entwurf des Gesamtabschlusses aus ihrer Verantwortung heraus richtig
und vollständig ist. Außerdem wird das Ergebnis des gesamten wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen
Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln aufzeigt.
Der gemeindliche Gesamtabschluss muss daher unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde vermitteln, sofern der Kämmerer und/oder der Bürgermeister dazu keine besonderen
Einschränkungen machen oder Hinweise geben. Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Entwurfs beinhaltet
dabei nicht, dass der Kämmerer und der Bürgermeister sämtliche Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen
Gesamtabschlusses einzeln zu unterzeichnen haben. Der Gesamtabschluss ist vielmehr buchtechnisch so zusammenzufassen,
dass erkennbar und nachvollziehbar wird, dass sich die Unterschriften des Kämmerers und
des Bürgermeisters auf die Gesamtheit aller Teile beziehen.
5.2.4 Die Zuleitung an den Rat
Der Bürgermeister hat in Anwendung des § 95 Absatz 3 GO NRW den Entwurf des Gesamtabschlusses an den
Rat zu Bestätigung zuzuleiten. Durch den gemeindlichen Gesamtabschluss legt der Bürgermeister deshalb Rechenschaft
gegenüber dem Rat ab und legt dar, wie er seinen Auftrag ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die
gesamte Haushaltswirtschaft im Verlaufe des Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf
das gesamte Vermögen und die gesamten Schulden der Gemeinde ergeben und welche Chancen und Risiken
sich insgesamt für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde ergeben. Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen
Gesamtabschlusses an den Rat dient daher dazu, dem Rat die Informationen für seine gesetzlich
vorgesehene Beschlussfassung zukommen zu lassen. Sie bedeutet jedoch nicht, dass der Rat den Entwurf (des
Gesamtabschlusses) unmittelbar festzustellen hat. Vielmehr nimmt der Rat den Entwurf im Rahmen der Zuleitung
nur entgegen, um ihm dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung weiterzuleiten.
Nach Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfung hat der Rat die Feststellung des ihm vom Bürgermeister
vorgelegten Gesamtabschlusses vornehmen. Andererseits dient die Zuleitung der gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen
an den Rat auch dazu, den Ratsmitgliedern die nötigen Informationen über die gesamte gemeindliche
Haushaltswirtschaft zu geben, damit diese die ihnen zustehende eigene Mitwirkung bei der Bestätigung
des Gesamtabschlusses ausüben können. Der Bürgermeister, der die Zuleitung des Entwurfs des Gesamt-
GEMEINDEORDNUNG 1163

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
abschlusses an den Rat veranlasst, kann im Rahmen seiner Vorlage bereits darlegen, wie von ihm die gesamte
gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem Auftrag des Rates ordnungsgemäß ausgeführt wurde.
5.2.5 Der Vollzug der Zuleitung
5.2.5.1 Die Ratsbeteiligung vor der Prüfung
Der Adressat der Zuleitung des vom Bürgermeister bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses
mit seinen Anlagen ist der Rat der Gemeinde, als Kollegialorgan, das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip)
und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Gesamtabschlusses
mit seinen Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen,
dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung der nächsten
Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen (vgl. § 47 Absatz 1 S. 1 GO NRW)
und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO NRW). Im Rahmen der beschlussfähigen
Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen
Gesamtabschlusses als erledigt betrachtet werden.
Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung an den Rechnungsprüfungsausschuss ist es wichtig, dass
jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen über die abgeschlossene gesamte gemeindliche
Haushaltswirtschaft verfügen kann, denn ihm stehen hinsichtlich der Beschlussfassung eigene Mitwirkungsrechte
zu. Es muss daher gewährleistet werden, dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung sachgerecht die Bestätigung
des ihm vorgelegten Gesamtabschlusses mit seinen Anlagen treffen kann.
In den Fällen, in denen der Kämmerer von der ihm gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, eine
abweichende Stellungnahme zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf des Gesamtabschlusses abzugeben,
ist der Bürgermeister verpflichtet, diese Stellungnahme mit dem Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses
dem Rat vorzulegen. In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und auch für den
Kämmerer ein Rederecht, sodass die Ergebnisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und die damit verbundene
Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die wirtschaftliche Gesamtentwicklung der Gemeinde ggf.
aus unterschiedlichen Sichten dargestellt werden.
5.2.5.2 Die Ratsbeteiligung nach der Prüfung
Der vom Bürgermeister bestätigte Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses mit seinen Anlagen ist dem
Rat der Gemeinde zur Bestätigung zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit grundsätzlich der Rat als Kollegialorgan.
Aus dem Zusammenspiel dieser Regelung mit der haushaltsrechtlichen Regelung, das der Rat den
vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Gesamtabschluss zu bestätigen hat (vgl. Absatz 1 der Vorschrift),
kann abgeleitet werden, dass die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den Rat
auch dann als vollzogen anzusehen ist, wenn der Entwurf unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben
und gleichzeitig der Rat in einer Vorlage darüber unterrichtet wird. Eine solche Vorgehensweise ist als
sachgerecht im Sinne der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat anzusehen, denn dem Rat werden
keine Rechte vorenthalten, noch wird er bei einem solchen Verfahren ausgeschlossen.
Der Rat kann im Wege der Unterrichtung das Gesamtjahresergebnis sowie Eckwerte der wirtschaftlichen Lage
der Gemeinde zur Kenntnis nehmen, wie es auch bei einer Zuleitung an den Rat bzw. über den Rat an den
Rechnungsprüfungsausschuss möglich ist. Solche Eckwerte können z.B. Daten aus der Ergebnisrechnung, der
Finanzrechnung und der Bilanz sein, wobei die Ratsvorlage auch wichtige mit den Bestandteilen des gemeindlichen
Gesamtabschlusses in Verbindung stehende wesentliche Feststellungen enthalten sollte, z. B. Informationen
aus dem Gesamtanhang sowie Einschätzungen aus dem Gesamtlagebericht (vgl. §§ 37 ff. GemHVO NRW).
GEMEINDEORDNUNG 1164

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§ 116 GO NRW
Die unmittelbare Übergabe des zu prüfenden Gesamtabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss ist auch
deshalb vertretbar, weil die Beteiligung anderer Ausschüsse des Rates, z.B. des Finanzausschusses, nicht die
vorherige Beteiligung des Rates erfordert. Die Verkürzung des Verfahrensweges führt daher materiell zu keinen
Einschnitten der Rechte noch der Zwecke, auf die die haushaltsrechtlichen Vorschriften ausgerichtet sind. In die
örtliche Abwägung, ob eine direkte Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den
Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen soll, müssen daher die genannten Gegebenheiten, aber auch die Einhaltung
der gesetzlich bestimmten Frist für die Bestätigung des Gesamtabschlusses, bis spätestens 31. Dezember
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres, einbezogen werden.
Eine unmittelbare Übergabe des Entwurfs an die örtliche Rechnungsprüfung ist jedoch nicht zulässig. Diese
Sachlage gilt auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss gleichzeitig unterrichtet wird. Es bedarf immer
eines Prüfungsauftrages, der jedoch nicht von der gemeindlichen Verwaltung erteilt werden kann, weil ihr Handeln
auch Gegenstand der Abschlussprüfung ist. Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses
an den Rat ist als vollzogen anzusehen, wenn der Entwurf unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss
übergeben und gleichzeitig der Rat unterrichtet wird.
6. Zu Absatz 6 (Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses):
6.1 Zu Satz 1 (Zwecke der Prüfung des Gesamtabschlusses):
6.1.1 Allgemeine Sachlage
Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der
Gemeinde, der sich dazu der örtlichen Rechnungsprüfung bedient (vgl. § 59 GO NRW). Der Gesamtabschluss ist
daher nicht noch ein eigenständiger Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO NRW. Der Inhalt der
Prüfung des Gesamtabschlusses sowie die Darstellung des Ergebnisses dieser Prüfung werden in dieser Vorschrift
näher bestimmt. Es wird dazu unter Bezugnahme auf den örtlichen Prüfungsgegenstand klargestellt, dass
in einem Bestätigungsvermerk das Ergebnis der Prüfung zusammengefasst und beurteilt wird, ob der Gesamtabschluss
den rechtlichen Bestimmungen entspricht und dieser unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt.
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat bei der Gesamtabschlussprüfung zu beachten, dass der Rat der Gemeinde
bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres den Gesamtabschluss zu bestätigen hat (vgl.
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 1 GO NRW). Er hat daher den Ablauf seiner Prüfung entsprechend zu gestalten.
Durch diese Zielbestimmung bekommt die Prüfung des Gesamtabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss
eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion. Diese Vorschrift stellt zudem einen allgemeinen
Rechnungslegungsgrundsatz dar, der als Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechenden Bildes der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Generalnorm für den
Gesamtabschluss gewährleisten soll.
Die Generalnorm enthält dazu die Vorgabe, dass der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung abgeben muss. Außerdem dient die Generalnorm als
Leitlinie, um örtliche Konsolidierungssachverhalte und Besonderheiten zu klären. In diesem Zusammenhang ist z.
B. der Grundsatz der Wesentlichkeit immer dann anzuwenden, wenn dadurch der Einblick in die Vermögens-,
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde verbessert wird. Der notwendige Abwägungsprozess
ist dabei vom Rechnungsprüfungsausschuss unter Berücksichtigung der vorliegenden örtlichen Gegebenheiten
vorzunehmen.
GEMEINDEORDNUNG 1165

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§ 116 GO NRW
Bei der Erstellung des Bestätigungsvermerks als Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
hat der Rechnungsprüfungsausschuss zu berücksichtigen, dass auch die Jahresabschlüsse der gemeindlichen
Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde geprüft sind. Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
kann erst dann als abgeschlossen angesehen werden, wenn auch die Prüfung der Jahresabschlüsse, auf die der
Gesamtabschluss aufgebaut ist, mit Bestätigungsvermerken abgeschlossen worden ist. Der Bestätigungsvermerk
für den gemeindlichen Gesamtabschluss sollte daher erst nach diesem Zeitpunkt aufgestellt werden. Es dürfte
sonst ein erhebliches Risiko für das Prüfungsurteil aus der Abschlussprüfung bestehen.
6.1.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung
6.1.2.1 Das Regelsystem der Grundsätze
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt wie das Handelsrecht die GoB in einen Zusammenhang mit den gesetzlichen
Vorschriften über den Jahresabschluss der Gemeinde. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind
ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmter
Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des
Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln.
Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die
dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.
Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
GRUNDSATZ
Grundsatz
der Vollständigkeit
Grundsatz
der Richtigkeit
und Willkürfreiheit
Grundsatz
der Verständlichkeit
Grundsatz
der Aktualität
GEMEINDEORDNUNG 1166
INHALTE DES GRUNDSATZES
In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens-
und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet
zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis
des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung
eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen
Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d. h. die Grundlage für
die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der
Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die
Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.
Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde
müssen die Realität möglichst genau abbilden, sodass die Informationen
daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig
und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den
zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen
Bestimmungen und den GoB erfolgt.
Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die
Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen,
dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens-
und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind.
Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den
Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft
herzustellen.

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§ 116 GO NRW
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)
GRUNDSATZ
Grundsatz
der Relevanz
Grundsatz
der Stetigkeit
Grundsatz
des Nachweises
der Recht- und
Ordnungsmäßigkeit
GEMEINDEORDNUNG 1167
INHALTE DES GRUNDSATZES
Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur
Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit
und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken.
Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in
einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung
stehen.
Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden
für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel
unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht
wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen.
Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der
Haushaltswirtschaft der Gemeinde zutreffend Rechenschaft abzulegen.
Abbildung 241 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“
Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick
über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen
verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter
Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich ist. In der praktischen
Anwendung können sich aber ggf. Zielkonflikte ergeben. Dann ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des
Rechnungswesens notwendig, zwischen konkurrierenden Sachverhalten unter Beachtung der o.a. Grundsätze
eine Abwägung vorzunehmen. Bedarf es dabei einer Auslegung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung,
sind dazu i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen.
6.1.2.2 Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze
Für den gemeindlichen Gesamtabschluss spielen auch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze eine wichtige
Rolle. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen
Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und die Aufzeichnung von
Vermögens- und Schuldenpositionen verschaffen kann. Durch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze
sollen auch Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden. Sie lassen sich in folgende Grundsätze untergliedern
(vgl. Abbildung).
Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze
GRUPPE
Allgemein
geltende Grundsätze
Bilanzierungsgrundsätze
ZUGEORDNETE GRUNDSÄTZE
- Grundsatz der Bilanzidentität;
- Grundsatz der Bilanzkontinuität,
- Grundsatz der Wesentlichkeit,
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit,
- Aktivierungsgrundsatz,

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§ 116 GO NRW
Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze
GRUPPE
Bewertungsgrundsätze
GEMEINDEORDNUNG 1168
ZUGEORDNETE GRUNDSÄTZE
- Passivierungsgrundsatz,
- Grundsatz der Vollständigkeit,
- Grundsatz des Saldierungsverbots,
- Grundsatz der Pagatorik,
- Grundsatz der stichtagsbezogenen Bewertung,
- Grundsatz der Einzelbewertung
- Grundsatz der Vorsicht, auch als
- Realisationsprinzip,
- Imparitätsprinzip,
- Niederstwertprinzip,
- Höchstwertprinzip,
- Grundsatz der Bewertungsstetigkeit.
Abbildung 242 „Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze“
Es soll aber durch die Grundsätze auch erreicht werden, dass diesem Dritten ein qualifizierter Einblick in die
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung
der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des Rechts über das
gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen.
6.1.2.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung
Handelsrechtlich haben sich zum Konzernabschluss die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung
(GoK) entwickelt, die auch beim Gesamtabschluss der Gemeinde zu beachten sind. Diese Grundsätze sollen im
Rahmen des Gesamtabschlusses gewährleisten, dass die Zusammenfassung der Jahresabschlüsse der einbezogenen
Betriebe unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der Gesamtabschluss ein Bild
über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermittelt, als wäre die gemeindliche Verwaltung zusammen mit den
einbezogenen Betrieben der Gemeinde eine einzige wirtschaftliche Einheit (vgl. Abbildung).
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung
- Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie)
- Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises
- Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises)
- Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung
- Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich)
- Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit
Abbildung 243 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung“

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§ 116 GO NRW
Die GoK ergänzen in diesem Sinne die für den gemeindlichen Gesamtabschluss einschlägigen Vorschriften sowie
die von der Gemeinde anzuwendenden Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung. Über diese Grundsätze
hinaus kommen durch die Verweise auf gemeindliche Vorschriften über den Jahresabschluss auch haushaltsrechtliche
Grundsätze zur Anwendung.
6.1.3 Die „Generalnorm“
6.1.3.1 Allgemeine Grundlagen
Die Regelung in der Vorschrift, dass der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln muss,
stellt die „Generalnorm“ für die Aufstellung und Feststellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde dar. Unter
Berücksichtigung dieser Norm sind Zweifelsfragen bei der Auslegung und Anwendung von haushaltsrechtlichen
Einzelvorschriften zu klären. Sie ersetzt dadurch aber nicht die einzelnen Bestimmungen.
Die Norm kann im Einzelfall vielmehr bewirken, dass die Gemeinde im Gesamtanhang nach § 51 Absatz 2
GemHVO NRW weitere Informationen über wichtige örtliche Sachverhalte geben muss, damit der gemeindliche
Gesamtabschluss die von ihm gesetzlich geforderte Aussagekraft hinsichtlich der Vermögens-, Schulden-, Ertrags-
und Finanzgesamtlage der Gemeinde als Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde erreicht.
Dabei gilt, dass bei diesen vier Bereichen keine Rangfolge besteht und der gemeindliche Gesamtabschluss deshalb
für diese vier Bereiche gleichwertig ein entsprechendes Bild der jeweiligen Lage vermitteln muss. Die Gemeinde
hat dafür Sorge zu tragen, dass möglichst keiner dieser Bereiche zugunsten anderer Bereiche vernachlässigt
wird.
6.1.3.2 Der Begriff „Vermögensgesamtlage“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgesamtlage“, für
den es keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung
und damit an den Regelungen für die Vermögensgegenstände, die auf der Aktivseite der gemeindlichen
Gesamtbilanz anzusetzen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben ein Wirtschaftsgut
dadurch als Vermögensgegenstand charakterisiert wird, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt,
das Wirtschaftsgut selbstständig nutzungsfähig und bewertbar ist. Die auf der Aktivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz
angesetzten Vermögensgegenstände dienen daher dazu, dass die Gesamtbilanz damit ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögensgesamtlage der Gemeinde vermitteln kann. Ergänzende
Angaben zum Vermögen der Gemeinde enthält der Gesamtanhang nach § 51 Absatz 2 GemHVO NRW.
6.1.3.3 Der Begriff „Schuldengesamtlage“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schuldengesamtlage“, für den
es keine gesetzliche Definitionen und keine einheitliche Begriffsbestimmungen gibt, an der kaufmännischen Auslegung.
Es ist dabei zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend von der Gesamtbilanz
der Begriff „Schuldengesamtlage“ dadurch abgegrenzt wird, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten
sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind. Die auf der Passivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz
angesetzten Verbindlichkeiten dienen daher dazu, dass die Gesamtbilanz damit ein den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechendes Bild der Schuldengesamtlage der Gemeinde vermitteln kann.
GEMEINDEORDNUNG 1169

6.1.3.4 Der Begriff „Ertragsgesamtlage“
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§ 116 GO NRW
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Ertragsgesamtlage“, für den es
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung
und damit an den Regelungen über die gemeindliche Gesamtergebnisrechnung, denn dieses Werk stellt eine
zeitraumbezogene Rechnung dar, in der das Zustandekommen des Erfolgs der Gemeinde nach Arten, Höhe und
Quellen abgebildet wird.
Die Gesamtergebnisrechnung ist unter Beachtung des Grundsatzes der Ergebnisspaltung aufgebaut, sodass die
ordentlichen und die außerordentlichen Ergebniskomponenten darin getrennt voneinander aufgezeigt werden.
Dadurch werden Informationen darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem Anlass sich das Eigenkapital
der Gemeinde innerhalb eines Haushaltsjahres verändert hat. Die Ertragslage weist daher das Gesamtergebnis
des abgelaufenen Haushaltsjahres der Gemeinde aus.
6.1.3.5 Der Begriff „Finanzgesamtlage“
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Finanzgesamtlage“, für den es
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung
und damit an den Regelungen über die Kapitalflussrechnung nach DRS 2. Dieses ermöglicht eine zeitraumbezogene
Rechnung zur Bestimmung des Finanzmittelfonds, denn im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde
wird die gemeindliche Finanzgesamtlage auf der Grundlage der Veränderungen des Finanzmittelfonds beurteilt.
Der gemeindliche Gesamtabschluss wird mit einer Gesamtkapitalflussrechnung zusätzlich zur Gesamtbilanz
und Gesamtergebnisrechnung seiner Aufgabe besser gerecht.
Die dazu die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung (vgl. § 51 Absatz 3 GemHVO NRW ist nach der Vorschrift
unter Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der
Justiz (BMJ) nach § 342 Absatz 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Nach diesem Rechnungslegungsstandard
stellt die Kapitalflussrechnung zeitbezogen die Zahlungsströme der wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“
dar, die zur Veränderung des Zahlungsmittelbestandes führen, und gibt Auskunft darüber, wie die Kernverwaltung
der Gemeinde zusammen mit ihren Betrieben, soweit diese in den Gesamtabschluss einbezogen
sind, die finanziellen Mittel erwirtschaftet.
6.1.4 Die Prüfung bei Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses
Die Vorschrift des § 116 GO NRW enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde
generell von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden
können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die
Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt liegt z.B. vor,
wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste Voraussetzung
für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Kernverwaltung
der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor.
Das Fehlen dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe
verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. In solchen Fällen erlischt jedoch nicht die in
dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Pflicht zur Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Vielmehr
ist sie dann vom Rechnungsprüfungsausschuss in der Art und Weise auszuüben, dass zu prüfen ist, ob örtlich die
Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Er hat
dabei die örtliche Abwägung zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis zutreffend ist.
GEMEINDEORDNUNG 1170

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§ 116 GO NRW
6.2 Zu Satz 2 (Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung):
Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des Gesamtabschlusses darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften
und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Die
Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen Vorschriften stellt daher eine reine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung
im Rahmen der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung dar. Diese Vorgabe ändert
sich auch nicht durch das Prüfungsziel, ob der Gesamtabschluss der Gemeinde ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung der Einhaltung der haushaltsrechtlichen
Bestimmungen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bezieht sich auf die Vorschriften
über die Rechnungslegung bzw. der Konsolidierung, solange es noch keine verbindlichen Vorgaben
über eine Gesamtplanung und haushaltsmäßige Ausführung auf der Ebene des Gesamtabschlusses gibt, die mit
dem Gesamtabschluss abgerechnet wird.
6.3 Zu Satz 3 (Prüfung des Gesamtlageberichtes):
Der Gesamtlagebericht ist daraufhin zu prüfen, ob er mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss in Einklang steht
und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und
Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Die Angaben im Gesamtlagebericht dürfen nicht keine falsche Vorstellung
von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Außerdem
muss im Gesamtlagebericht auch zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde Auskunft gegeben werden,
die der Prüfer einzuschätzen hat. Dabei kann er die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“
als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen. Der jährliche Gesamtlagebericht der Gemeinde hat daher eine umfassende
und vielfältige Ergänzungsfunktion zum gemeindlichen Gesamtabschluss. Seine Aussagen müssen daher
klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein.
Bei seiner Aufstellung sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung (GoL) zu beachten. Für die
äußere Gestaltung des Gesamtlageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben
vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Auch die
Gliederung des Gesamtlageberichts muss mit ihren einzelnen Elementen dazu beitragen, dass der Gesamtlagebericht
der Gemeinde im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt.
Die Prüfungshandlungen sind nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen, wie sie bei der Prüfung der
Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses zur Anwendung kommen.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde kein Prüfungsgegenstand
ist, auch wenn dieser Bericht dem gemeindlichen Gesamtabschluss als Anlage beizufügen ist (vgl. § 117 GO
NRW). Diese Nichteinbeziehung des gemeindlichen Beteiligungsberichtes in die Prüfung des Gesamtabschlusses
der Gemeinde nach § 116 Absatz 6 GO NRW lässt sich aus den Absätzen 1 und 6 des § 116 GO NRW ableiten,
denn diese benennen ausdrücklich die in die Gesamtabschlussprüfungen einzubeziehenden Teile, zu denen nicht
der Beteiligungsbericht gehört.
6.4 Zu Satz 4 (Verweis auf § 101 Absatz 2 bis 8 GO NRW):
6.4.1 Allgemeine Grundlagen
Die Verweisung in der Vorschrift auf § 101 Absatz 2 bis 8 GO NRW stellt klar, dass die Regelungen über die
Prüfung des Jahresabschlusses auf den Gesamtabschluss entsprechend anzuwenden sind. Von der Möglichkeit
GEMEINDEORDNUNG 1171

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§ 116 GO NRW
der Stellungnahme des Bürgermeisters (vgl. § 101 Absatz 2 GO NRW) über die Beurteilung des Prüfungsergebnisses
mit Bestätigungsvermerk (vgl. § 101 Absatz 3 - 5 GO NRW) sowie des Lageberichtes und der Chancen
und Risiken der Gemeinde (vgl. § 101 Absatz 6 GO NRW) bis zur Festlegung, dass sich der Rechnungsprü-
fungsausschuss zur Durchführung der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung bedienen soll, soll eine entsprechende
Anwendung der Prüfungshandlungen bestehen.
6.4.2 Die Inhalte des Bestätigungsvermerks für den Gesamtabschluss
Über Art und Umfang der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie über das Ergebnis der Prüfung
ist ein Prüfungsbericht durch den Rechnungsprüfungsausschuss zu erstellen (vgl. § 101 GO NRW). Dieser hat
das Ergebnis der Prüfung in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen. Der Bestätigungsvermerk soll
dabei den Gegenstand, die Art und den Umfang der Prüfung beschreiben. Es sind dabei die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze
und Prüfungsgrundsätze anzugeben. Der abzugebende Bestätigungsvermerk soll aber
auch eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses enthalten.
Durch die Tenorierung entstehen fachliche Grundsätze und Klarstellungen, damit detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk
gemacht werden und dieser das getroffene Gesamturteil wieder spiegelt, denn der Inhalt des
Bestätigungsvermerks wird durch das Ziel der Gesamtabschlussprüfung bestimmt. Der Bestätigungsvermerk
entfaltet eine rechtliche Wirkung dadurch, dass erst nach seiner Erstellung und Unterzeichnung gilt die Gesamtabschlussprüfung
als abgeschlossen und der gemeindliche Gesamtabschluss als geprüft. Erst danach kann der
gemeindliche Gesamtabschluss vom Rat der Gemeinde bestätigt werden.
Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses soll zudem allgemein verständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung
des Umstandes erfolgen, dass Rat und Verwaltungsvorstand der Gemeinde den Gesamtabschluss zu
verantworten haben. In diesem Zusammenhang ist auch auf Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die
Haushaltswirtschaft der Gemeinde insgesamt gefährden, gesondert einzugehen. Die Vorschrift benennt dazu vier
Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks. Der Rechnungsprüfungsausschuss kann einerseits
einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilen. Der Ausschuss kann aber in besonderen Einzelfällen
auch erklären, dass sich im Rahmen seiner Prüfung außerstande sieht, ein Urteil über den vorliegenden Gesamtabschluss
abzugeben (vgl. Abbildung).
Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks
Aus dem Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses
muss sich deshalb zweifelsfrei ergeben
- ob der einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk oder
- einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt oder
- den Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt oder
- der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil sich der Ausschuss als Prüfungsgremium
nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen.
Abbildung 244 „Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks“
In den Fällen, in denen Beanstandungen ausgesprochen werden, ist der Bestätigungsvermerk einzuschränken
oder zu versagen. Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss
unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den
GEMEINDEORDNUNG 1172

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§ 116 GO NRW
tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde vermittelt.
In besonderen Einzelfällen, in denen die Beanstandungen so erheblich sind, dass kein den tatsächlichen Verhältnissen
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde mehr
vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk durch den Abschlussprüfer zu versagen. Der Bestätigungsvermerk ist
auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des
Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung über den Prüfungsgegenstand abzugeben. Die Versagung
ist dann in einem gesonderten Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. Die
Einschränkung oder Versagung ist zu begründen.
6.4.3 Die Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks
Der Bestätigungsvermerk ist vom Rechnungsprüfungsausschuss sachverhaltsabhängig im Rahmen seiner Abschlussprüfung
zu gestalten und von seinem Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen.
Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“, die bei den Wirtschaftsprüfern
zur Anwendung kommen, können für den gemeindlichen Bestätigungsvermerk als Beurteilungsmaßstäbe
herangezogen werden.
In den Fällen, in denen der Bestätigungsvermerk in eigener Verantwortung von der Gemeinde gestaltet wird,
sollte dieser nicht bei jedem neuen Jahresabschluss eine neue Form erhalten. Es bietet sich deshalb für den
Bestätigungsvermerk eine Grundgliederung aus Überschrift, Einleitung und Sachverhaltsdarstellung sowie einer
daran anschließenden Beurteilung an. Der Prüfer kann auch zu einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk
Hinweise auf Umstände aufnehmen, auf die er in besonderer Weise aufmerksam machen will, die aber sein positives
Prüfungsurteil über den gemeindlichen Gesamtabschluss nicht einschränken.
Dem Rechnungsprüfungsausschuss müssen auch nicht alle auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke von Dritten
vorgelegt werden. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die für die Prüfung des Gesamtabschlusses verantwortliche
Stelle einen darauf bezogenen Bestätigungsvermerk verfasst und diesen dem Rechnungsprüfungsausschuss
vorgelegt, der die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung des Gesamtabschlusses der
Gemeinde trägt. Bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss
auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung stützen. Er kann diesen
Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung zu seinem eigenen Bestätigungsvermerk machen.
Diese Vorgabe gilt entsprechend für die örtliche Rechnungsprüfung, wenn sie für ihre Prüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses einen Dritten beauftragt hat (vgl. § 103 Absatz 5 GO NRW). Es liegt jedoch immer in der
Verantwortung des jeweiligen Auftraggebers, ob er den ihm vom Abschlussprüfer vorgelegten Bestätigungsvermerk
in vollem Umfang übernimmt oder diesen ergänzt, ändert oder ihm auch eine eigene Form gibt. Ein uneingeschränkter
Bestätigungsvermerk kann dabei z.B. folgende Fassung haben (vgl. Abbildung).
Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss
Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers
Der Gesamtabschluss der Gemeinde … für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus der Gesamtergebnisrechnung,
der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang, wurde nach § 116 Absatz 6 i.V.m. § 103 Absatz 5
und 6 GO NRW unter Einbeziehung des Gesamtlageberichts geprüft. In die Prüfung sind die haushaltsrechtlichen
Vorschriften sowie ergänzende Regelungen der örtlichen Satzungen und sonstige ortsrechtliche
Bestimmungen, soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen, einbezogen
worden. Die Prüfung wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten und Verstöße, die sich auf
die Darstellung des durch den Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger
GEMEINDEORDNUNG 1173

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§ 116 GO NRW
Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss
Buchführung und durch den Gesamtlagebericht zu vermittelnden Bildes der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde … wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit
erkannt werden konnten.
Bei der Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit
und über das wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde einschließlich der gemeindlichen
Betriebe sowie die Erwartungen über mögliche Fehler berücksichtigt worden. Im Rahmen der Prüfung
wurden die Nachweise für die Angaben im Gesamtabschluss und Gesamtlagebericht überwiegend auf
der Basis von Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die Beurteilung der Jahresabschlüsse der in den
Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, der Abgrenzung des Konsolidierungskreises,
der angewandten Bilanzierungs- und Konsolidierungsgrundsätze und Konsolidierungsmethoden sowie
der wesentlichen Einschätzungen des Bürgermeisters der Gemeinde sowie eine Würdigung der Gesamtdarstellung
des Gesamtabschlusses und des Gesamtlageberichts umfasst.
Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.
Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht der Gesamtabschluss den haushaltsrechtlichen
Vorschriften sowie den ergänzenden Regelungen der örtlichen Satzungen und den sonstigen
ortsrechtlichen Bestimmungen, soweit diese sich auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen. Der
Gesamtabschluss vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde … einschließlich der gemeindlichen Betriebe.
Der Gesamtlagebericht steht in Einklang mit dem Gesamtabschluss und vermittelt insgesamt auch ein
zutreffendes Bild von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde einschließlich
der gemeindlichen Betriebe. In diesem Bericht werden die Chancen und Risiken der zukünftigen
wirtschaftlichen Gesamtentwicklung der Gemeinde … zutreffend dargestellt.
Abbildung 245 „Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss“
Dem Rat der Gemeinde kann daher auch ein Bestätigungsvermerk vorgelegt werden, der von mehreren Prüfern
oder Prüfungsstellen nach den Regeln des § 101 Absatz 7 GO NRW unterzeichnet wurde. Sie sind aber in einem
solchen Fall gleichwohl zu einer eigenen Prüfung verpflichtet, um zu entscheiden, ob ein vorgelegter Bestätigungsvermerk
in vollem Umfang inhaltlich übernommen, abgeändert oder ergänzt wird. Das Prüfungsergebnis
muss dann auf dem betreffenden Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung und eine Unterzeichnung
nach § 101 Absatz 7 GO NRW nachvollziehbar und transparent gemacht werden. Die besondere Verpflichtung
der Prüfer und prüfenden Stellen, einen auf ihre Prüfung bezogenen Bestätigungsvermerk zu verfassen,
ist wegen ihrer Verantwortung als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses geboten.
6.4.4 Die Erstellung eines Prüfungsberichtes
Die Vorschrift über die Prüfungsaufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses enthält nicht ausdrücklich die
Vorgabe, über Art und Umfang der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie über das Ergebnis der
Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen wie sie in der Vorschrift des § 101 Absatz 1 S. 5 und 6 enthalten sind.
Die Vorgaben in dieser Vorschrift, dass der Rechnungsprüfungsausschuss über Art und Umfang der Prüfung
sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen hat und der Bestätigungsvermerk oder
der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen ist, sollte daher bei der Gesamtabschlussprüfung
über den Verweis auf den § 101 GO NRW entsprechend zur Anwendung kommen. Der Prüfungsbericht
über die gemeindliche Gesamtabschlussprüfung sollte eine Vielzahl von Prüfungsaussagen zur wirtschaftlichen
Gesamtlage der Gemeinde enthalten.
Der Abschlussprüfer hat daher Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen unter Berücksichtigung
der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und
der Buchführung der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen, sodass Prüfungsaussagen
mit hinreichender Sicherheit getroffen werden können und ein Prüfungsbericht erstellt werden kann. Für
GEMEINDEORDNUNG 1174

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§ 116 GO NRW
die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen jedoch keine Vorgaben. Der Prüfungsbericht
ist von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Gesamtabschlussprüfung nach örtlichen
Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten und zu unterzeichnen. Er sollte durch seine besonderen Aussa-
gen und Darstellungen auch eine vorbeugende Wirkung, insbesondere hinsichtlich der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten
entfalten und zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten beitragen. Gleichwohl kann er deren künftige
Vermeidung aber nicht garantieren.
6.4.5 Die Informationen über die Gesamtabschlussprüfung
6.4.5.1 Keine pflichtige Bekanntgabe des Prüfungsberichtes
Eine gesonderte Bekanntgabe des Prüfungsberichtes des Rechnungsprüfungsausschusses über den Gesamtabschluss
der Gemeinde ist haushaltsrechtlich nicht festgelegt worden. Aus der Abschlussprüfung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses erwartet der Rat der Gemeinde als Auftraggeber dieser Prüfung und damit als Adressat
des Prüfungsberichtes regelmäßig konkrete Empfehlungen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit
und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns der Gemeinde, damit für ihn entscheidungsrelevante
Informationen zur Verfügung stehen. Dieser Anspruch wird vielfach aber von den Bürgerinnen
und Bürger der Gemeinde erhoben.
Aus dieser weiten Zielvorgabe für die Gesamtabschlussprüfung entsteht jedoch keine gesonderte Pflicht für die
Gemeinde, den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses allgemein zu veröffentlichen und dadurch
auch den Bürgerinnen und Bürgern in vollem Umfang verfügbar zu machen. Der Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses
sowie das Prüfungsergebnis der Abschlussprüfung werden im Rat in öffentlicher
Sitzung beraten. Der Rat hat dann unter Einbeziehung des Prüfungsergebnisses den Gesamtabschluss zu bestätigen.
Für die Information über die durchgeführte Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist damit eine
ausreichende Öffentlichkeit gewährleistet, sodass es keiner gesonderten Veröffentlichung des Berichts bedarf.
6.4.4.5 Die Informationen über das Prüfungsergebnis
Das Prüfungsergebnis dagegen sollte dem Adressatenkreis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verfügbar
gemacht werden, der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung des Gesamtabschlusses informiert werden
möchte oder sich informiert. Das in einem Bestätigungsvermerk zusammengefasste Prüfungsergebnis kann auch
der Aufsichtsbehörde der Gemeinde zur Kenntnis gegeben und daher den anzuzeigenden Unterlagen beigefügt
werden (vgl. § 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 Satz 1 GO NRW). Es bietet sich aber auch an, den Bestätigungsvermerk
der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses beizufügen (vgl. § 116 Absatz 1 i.V.m. 96 Absatz 2
Satz 2 GO NRW). Dadurch wird den Informationsbedürfnissen in ausreichendem Umfang genüge getan.
7. Zu Absatz 7 (Prüfung der Einzelabschlüsse):
7.1 Der Verzicht auf nochmalige Prüfung der Einzelabschlüsse
Die Vorschrift stellt entsprechend den handelsrechtlichen Vorschriften klar, dass im Rahmen der Prüfung des
gemeindlichen Gesamtabschlusses die geprüften Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe nicht noch einmal
vollständig zu prüfen sind. Damit werden Doppelprüfungen durch die Abschlussprüfer vermieden. Dieses
setzt jedoch voraus, dass die Jahresabschlussprüfung des Einzelabschlusses ordnungsgemäß erfolgt und kein
einschränkender Bestätigungsvermerk erteilt worden ist. In diesen Fällen wird der Abschlussprüfer des Gesamtabschluss
nicht grundsätzlich von einer Prüfungspflicht der Einzelabschlüsse der gemeindlichen Betriebe freigestellt,
denn er trägt die Gesamtverantwortung für die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.
GEMEINDEORDNUNG 1175

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§ 116 GO NRW
In geeigneter Weise ist deshalb eine Überprüfung der Einzelabschlüsse durch den Abschlussprüfer dahingehend
erforderlich, ob die einzelnen Jahresabschlussprüfungen den Vorschriften entsprechen und ob die Vorschriften
für eine Übernahme dieser Abschlüsse in den gemeindlichen Gesamtabschluss beachtet worden sind. Diese
Aufgabe ist vom Abschlussprüfer in eigener Verantwortung und nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmen.
Insgesamt gesehen müssen die dem Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorgelegten Jahresabschlüsse
für ihn nachvollziehbar und akzeptabel sein.
Diese Sachlage gilt insbesondere für die Überleitung der HB I in die GB II. Daraus folgt, dass der Abschlussprüfer
des Gesamtabschlusses die Arbeit der Abschlussprüfer der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe zu
überprüfen hat. Das Ergebnis dieser Arbeit ist von ihm zu dokumentieren. In den Fällen, in denen sich jedoch
Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der betrieblichen Jahresabschlüsse ergeben, muss der Abschlussprüfer für
den Gesamtabschluss ggf. zusätzliche Prüfungshandlungen und eventuell unter Berücksichtigung des Grundsatzes
der Wesentlichkeit auch eine Korrektur vornehmen.
In den Fällen, in den der Abschlussprüfer eines einzelnen Jahresabschlusses seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt
oder versagt hat, muss der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses eigene Prüfungsfeststellungen
treffen, ob und ggf. wie weit dadurch die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berührt
wird. Ein solcher Sachverhalt kann ggf. dazu führen, dass auch der Bestätigungsvermerk zum Gesamtabschluss
einzuschränken ist. Für seine Urteilsbildung kann der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses ggf. Prüfungsfeststellungen
bei den gemeindlichen Betrieben treffen, die in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Es war
deshalb geboten, durch eine gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer, die für eine sorgfältige
Prüfung notwendigen Nachweise und Informationen zu erhalten, auch gegenüber den Abschlussprüfern der
gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten (vgl. § 103 Absatz 4 Satz 2 GO NRW).
Diese Überprüfung ist Teil der Prüfungstätigkeit des Abschlussprüfers des Gesamtabschlusses, denn es müssen
die möglichen Auswirkungen auf Prüfungsfeststellungen des Abschlussprüfers beurteilt werden. Auch dieser Teil
der Abschlussprüfung ist zu dokumentieren. Der Abschlussprüfer hat in diesen Fällen die Möglichkeit, die Arbeiten
eines anderen Prüfers eigenverantwortlich und aus seiner Sicht als Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses
zu verwerten. In welchem Ausmaß und mit welcher Gewichtung eine Verwertung vorgenommen wird, hängt u.a.
auch davon, ob und wie die geprüfte gemeindliche Organisationseinheit in den Gesamtabschuss der Gemeinde
einbezogen wird. Daher ist auch die Dokumentation der Überprüfung durch den Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses
von Bedeutung, zumal dieser Prüfer volle Verantwortung für den Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss
trägt. Dies gilt entsprechend auch für aufgestellte Zwischenabschlüsse.
In diesem Zusammenhang steht auch die Verpflichtung des Abschlussprüfers festzustellen, ob gemeindliche
Betriebe von der Prüfungsbefreiung des § 264 Absatz 3 HGB Gebrauch gemacht haben und entsprechende
Angaben im Gesamtanhang enthalten sind. Er hat in diesen Fällen nicht die Pflicht zur Prüfung, ob die Voraussetzungen
für die handelsrechtliche Erleichterung bei den jeweiligen betreffenden Betrieben der Gemeinde vorgelegen
haben. Eine solche Prüfungsaufgabe würde nicht mit dem Zweck der Anhangsangabe in Einklang stehen
und nicht die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berühren. Andererseits besteht aber für
den Abschlussprüfer eine Hinweispflicht, wenn er erkennt, dass die Voraussetzungen für eine solche Befreiung
nicht vorlagen.
7.2 Die Prüfung der Zwischenabschlüsse
Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag
gezeigt und die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine Gesamtheit darstellt. Um
dieses zu erreichen, sollen auch gemeindliche Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr
haben, in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Die für die Einbeziehung in den gemeindli-
GEMEINDEORDNUNG 1176

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 116 GO NRW
chen Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung wird dadurch geschaffen, dass der betreffende Betrieb
verpflichtet wird, einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses
der Gemeinde, aufzustellen. Der Zwischenabschluss schafft eine stichtagsbezogene Grundlage, die für
die notwendigen Konsolidierungsschritte zwingend erforderlich ist.
Die erhebliche Zeitdifferenz zwischen dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag
des Gesamtabschlusses wird dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des Betriebes auf den Abschlussstichtag
des Gesamtabschlusses fortzuschreiben ist. Dadurch wird ein auf den Abschlussstichtag und den
Zeitraum des Gesamtabschlusses (Geschäftsjahr der Gemeinde) gleicher „Abrechnungszeitraum“ für den gemeindlichen
Betrieb geschaffen und gewährleistet. Für die Prüfung, ob ein gemeindlicher Betrieb einen Zwischenabschluss
aufzustellen hat, ist dessen Abschlussstichtag ausschlaggebend, denn es ist zu unterscheiden,
ob der Abschlussstichtag zwischen dem 30. September und dem 31. Dezember oder vor dem 30. September
liegt oder ob ggf. im Einzelfall auch ein anderer Abschlussstichtag besteht.
Ein solcher Zwischenabschluss muss zwar orientiert an den Erfordernissen des Jahresabschlusses des betreffenden
Betriebes aufgestellt werden, bei seiner Aufstellung durch den gemeindlichen Betrieb müssen jedoch
bereits die für den gemeindlichen Gesamtabschluss geltenden Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden zur
Anwendung kommen, auch wenn der Zwischenabschluss aus den Büchern des gemeindlichen Betriebes zu
entwickeln ist. Der Zwischenabschluss stellt jedoch keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden Betriebes
der Gemeinde dar, denn seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses. Er unterliegt daher auch nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung beim
betreffenden Betrieb nach den handelsrechtlichen Vorschriften.
Die Prüfung des Zwischenabschlusses kann aber dem Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen
Betriebes nach § 103 Absatz 5 GO NRW übertragen werden. Wegen seiner gesamtabschlussbezogenen Aufstellung
unterliegt ein solcher Zwischenabschluss vielmehr der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen
Gesamtabschlusses. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung nicht nur für
den aufgestellten gemeindlichen Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss zugrunde liegenden
Abschlüsse, die nicht nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. Dieses gilt auch dann, wenn ein Zwischenabschluss
vom Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes geprüft worden ist.
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
GEMEINDEORDNUNG 1177

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 117 GO NRW
§ 117
Beteiligungsbericht
(1) 1 Die Gemeinde hat einen Beteiligungsbericht zu erstellen, in dem ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung, unabhängig davon, ob verselbstständigte Aufgabenbereiche dem Konsolidierungskreis des Gesamtabschlusses
angehören, zu erläutern ist. 2 Dieser Bericht ist jährlich bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses
fortzuschreiben und dem Gesamtabschluss beizufügen. 3 Der Beteiligungsbericht ist dem Jahresabschluss
nach § 95 beizufügen, wenn kein Gesamtabschluss nach § 116 aufzustellen ist.
(2) 1 Der Beteiligungsbericht ist dem Rat und den Einwohnern zur Kenntnis zu bringen. 2 Die Gemeinde hat zu
diesem Zweck den Bericht zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. 3 Auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme ist in
geeigneter Weise öffentlich hinzuweisen.
Erläuterungen zu § 117:
I. Allgemeines
1. Die Zwecke der Vorschrift
Die Gemeinden weisen aufgrund zahlreicher Beteiligungen vielfach konzernähnliche Strukturen auf, um ihre
gemeindlichen Aufgaben zu erfüllen. Der gesetzlich bestimmte Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde
von ihrem Gesamtabschluss auf die einzelnen gemeindlichen Betriebe lenken (vgl. § 116 GO NRW). Der
Bericht muss daher Angaben über alle gemeindlichen Betriebe aus der Gesamtsicht der Gemeinde enthalten, um
die gewünschten Auskünfte geben zu können. Es muss aber von der Gemeinde gewährleistet werden, dass der
gemeindliche Beteiligungsbericht auch die haushaltsrechtlich bestimmten Angaben zu jedem gemeindlichen
Betrieb enthält (vgl. § 52 Absatz 1 GemHVO NRW).
Diese Informationspflicht für den Beteiligungsbericht der Gemeinde besteht unabhängig davon, ob die gemeindlichen
Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Rechtsform geführt werden. Bei der Gestaltung der
Inhalte des Beteiligungsberichts ist deshalb nicht allein auf die Vorschriften des 11. Teils der Gemeindeordnung
über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde abzustellen (vgl. §§ 107 ff. GO NRW).
Es kommt auch nicht darauf an, ob und welche gemeindlichen Betriebe in den Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss
der Gemeinde einbezogen werden (vgl. § 50 GemHVO NRW).
Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der Erfordernisse des gemeindlichen
Gesamtabschlusses ist es erforderlich, im gemeindlichen Beteiligungsbericht eine Vielzahl von betrieblichen Gegebenheiten
aufzuzeigen. Dazu gehören die Ziele der gemeindlichen Betriebe, die Erfüllung des öffentlichen
Zwecks, die Beteiligungsverhältnisse, die Entwicklung der betrieblichen Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen,
die Leistungen der Beteiligungen, die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen. Sie sollen möglichst
in tabellarischer Form aufgezeigt sowie sachgerecht erläutert werden (vgl. § 52 GemHVO NRW). Der Gemeinde
steht es dabei nicht zu, die offenzulegenden Informationen abhängig von der Größe eines gemeindlichen
Betriebes und der von ihm zu erfüllenden Aufgabe auswählen zu können.
2. Kein Verzicht auf den Beteiligungsbericht
Auf die Erstellung eines gemeindlichen Beteiligungsberichts, der jährlich und stichtagsbezogen dem gemeindlichen
Gesamtabschluss beizufügen ist, kann die Gemeinde nicht verzichten. In den Fällen, in denen von der Gemeinde
zum Abschlussstichtag des Haushaltsjahres kein Gesamtabschluss aufzustellen ist, soll der Beteiligungsbericht
dem jeweiligen Jahresabschluss der Gemeinde beigefügt werden (vgl. § 95 GO NRW). Diese Handha-
GEMEINDEORDNUNG 1178

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 117 GO NRW
bung ist sachgerecht, denn mit dem gemeindlichen Jahresabschluss wird eine Verbindung zum Beteiligungsbericht
der Gemeinde hergestellt. In der Bilanz der Gemeinde sind die gemeindlichen Betriebe angesetzt (vgl. § 41
Absatz 3 Nummer 1.3 GemHVO NRW). Außerdem werden in der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung der
Gemeinde die ggf. von ihr im Haushaltsjahr gewährten Finanzzuschüsse an die Betriebe sowie die von den Betrieben
erbrachten Finanzleistungen offengelegt.
3. Keine Prüfung des Beteiligungsberichtes
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist dem gemeindlichen Gesamtabschluss beizufügen. Dadurch soll der
Bericht die Informationen, die durch den Gesamtabschluss der Gemeinde gegeben werden, vervollständigen. Die
Beifügung führt dabei nicht dazu, dass der Bericht in die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses einzubeziehen
ist. Er wird aber auch nicht zu einem eigenständigen Prüfungsgegenstand der örtlichen Gesamtabschlussprüfung
der Gemeinde, auch wenn Zusammenhänge zum gemeindlichen Gesamtabschluss bestehen.
Gleichwohl kann es geboten sein, im Rahmen der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen
Gesamtabschlusses auch den gemeindlichen Beteiligungsbericht verfügbar zu haben. Im Rahmen der Prüfung
des Gesamtabschlusses können dadurch die Beteiligungsstruktur der Gemeinde und die daraus vorgenommene
Zuordnung der gemeindlichen Betriebe zum Konsolidierungskreis für die Vollkonsolidierung besser nachvollzogen
werden. Bei ggf. erkannten Unstimmigkeiten zwischen dem gemeindlichen Beteiligungsbericht und dem Gesamtabschluss
sollten die Prüfer eine entsprechende Berichtigung veranlassen.
II. Erläuterungen im Einzelnen
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Erstellung eines Beteiligungsberichtes):
1.1 Zu Satz 1 (Bericht über wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung):
1.1.1 Allgemeine Grundlagen
Die Gemeinde hat bezogen auf den Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses jährlich einen
Beteiligungsbericht zu erstellen bzw. fortzuschreiben. Sie hat darin ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung zu erläutern. Im gemeindlichen Beteiligungsbericht sind daher alle gemeindlichen Betriebe als Unternehmen
und Einrichtungen im Sinne des § 107 Absatz 1 GO NRW in privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher
Form gesondert anzugeben und zu erläutern. Eine Beschränkung auf die Zugehörigkeit zum Vollkonsolidierungskreis
des Gesamtabschlusses besteht dabei nicht.
Durch den Beteiligungsbericht wird daher die Gesamtübersicht über sämtliche Betriebe der Gemeinde hergestellt
und eine mögliche Informationslücke zum gemeindlichen Gesamtabschluss geschlossen. In den Gesamtabschluss
der Gemeinde werden grundsätzlich alle gemeindlichen Betriebe einbezogen. Diese werden darin aber
dann nur aus der Gesamtsicht der Gemeinde und nicht in ihrer jeweiligen Eigenständigkeit dargestellt. Im Beteiligungsbericht
soll dagegen die Gemeinde ihre gesamte Beteiligungsstruktur in Form eigenständiger Betriebe
aufzeigen, unabhängig davon, ob die Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form bestehen. Die
gesetzlich bestimmten wichtigen Informationen im gemeindlichen Beteiligungsbericht werden nachfolgend dargestellt
(vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG 1179

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 117 GO NRW
Die Inhalte des gemeindlichen Beteiligungsberichts
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde soll Auskunft geben über:
- die Ziele der gemeindlichen Betätigung in Form von Betrieben.
- die Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch jeden Betrieb.
- die Beteiligungsverhältnisse zu jedem Betrieb.
- die Entwicklung der Bilanzen und der Gewinn- und Verlustrechnungen der einzelnen
Betriebe.
- die Leistungen der einzelnen Betriebe.
- die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen der Betriebe untereinander und mit
der gemeindlichen Verwaltung.
- der Zusammensetzung der Organe der einzelnen Betriebe.
- den Personalbestand eines jeden Betriebes.
Abbildung 246 „Die Inhalte des gemeindlichen Beteiligungsberichts“
Zur Erstellung des Beteiligungsberichtes muss die Verwaltung der Gemeinde rechtzeitig die notwendigen Informationen
von ihren gemeindlichen Betrieben erhalten. Den Betrieben sind daher durch eine entsprechende Gestaltung
der Satzungen, Gesellschaftsverträge usw. besondere Berichtspflichten aufzuerlegen. Diese Pflichten
kann die Gemeinde von ihren Betrieben fordern, denn es dient auch der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses
(vgl. §§ 113 und 118 GO NRW). Die Gemeinde muss auch bei den gemeindlichen Betrieben ihre
Interessen in einem ausreichenden Maße verfolgen, um die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer und
unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung sicherzustellen.
1.1.2 Die Ausrichtung des Beteiligungsberichtes
In einem gemeindlichen Beteiligungsbericht ist die wirtschaftliche Lage jeden einzelnen gemeindlichen Betriebes
in den Blickpunkt zu stellen und nicht die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde. Der Beteiligungsbericht
muss daher die haushaltsrechtlich bestimmten Informationen über die gemeindlichen Betriebe enthalten, z. B.
über Ziele und Leistungen, die Erfüllung des öffentlichen Zwecks. Er darf außerdem nicht als ein Werk betrachtet
werden, dass jedes Jahr als neue Aufgabe zu erledigen ist, auch wenn ein neuer Jahresabschluss von den Betrieben
aufzustellen ist. Die Fortführung der gemeindlichen Aufgabenerledigung erfordert dabei, dass der Beteiligungsbericht
durch den Aufbau einer Zeitreihe eine Vergleichbarkeit der jahresbezogenen betrieblichen Ergebnisse
sichert und die voraussichtliche Entwicklung der Betriebe transparent macht.
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist deshalb jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des gemeindlichen
Gesamtabschlusses, fortzuschreiben. Es ist dabei ggf. gesondert auf Veränderungen der betrieblichen Struktur
der Gemeinde einzugehen, z. B. wenn durch eine Veräußerung ein Betrieb von der Gemeinde aufgegeben wird,
der dann ggf. auch aus dem Konsolidierungskreis ausscheidet. Die Errichtung oder der Erwerb neuer Betriebe ist
ebenfalls, abhängig von der Beteiligungsstruktur und ggf. dem Konsolidierungskreis, berichtspflichtig. Die gemeindliche
Beteiligungsstruktur ist daher in Bezug auf den Konsolidierungskreis zu jedem Abschlussstichtag von
GEMEINDEORDNUNG 1180

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 117 GO NRW
der Gemeinde zu überprüfen und ggf. anzupassen. Die Änderungen wirken sich dabei auch auf die Berichterstattung
im Beteiligungsbericht aus.
1.1.3 Der Beteiligungsbericht und die Gesamtsteuerung
Der Beteiligungsbericht soll zur Gesamtsteuerung der Gemeinde beitragen und dafür vertiefte und notwendige
Erkenntnisse über die Betriebe ermöglichen. Diese Aufgabe erfordert eine produktorientierte bzw. aufgabenbezogene
Darstellung und Gliederung im Beteiligungsbericht. Dazu ist eine Orientierung anhand der für die gemeindliche
Verwaltung verbindlichen Produktbereiche möglich, in die die gemeindlichen Betriebe schwerpunktmäßig
einzuordnen wären (vgl. § 4 GemHVO NRW). Eine solche Ausrichtung würde die Erfüllung der gemeindlichen
Aufgaben durch die gemeindlichen Betriebe in eine Gesamtübersicht stellen, unabhängig davon, von welchen
Betrieben die einzelnen Aufgaben erledigt werden.
Entsprechend gegliederte Informationen im gemeindlichen Beteiligungsbericht dürften dann eine bessere Einschätzung
und eine differenzierte Beurteilung der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde sowie ihrer
Chancen und Risiken erlauben. Die Beurteilung der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde in
den einzelnen gemeindlichen Aufgaben- (Produkt-) bereichen würde erleichtert. Den Gemeinden bleibt es dabei
freigestellt, über die gesetzlichen inhaltlichen Anforderungen hinausgehende Informationen in den Beteiligungsbericht
aufzunehmen, der zum Stichtag des Gesamtabschlusses nach § 116 GO NRW aufzustellen ist. Diese
Ergänzungen sollten dann dazu beitragen, das Bild über die Aufgabenerledigung durch die gemeindlichen Betriebe
zu verbessern und das Verständnis für die Geschäftsaktivitäten der Gemeinde außerhalb der gemeindlichen
Verwaltung zu fördern.
1.1.4 Die Abbildung der gemeindlichen Beteiligungsstruktur
Die Gemeinde kann die gesetzliche Pflicht, ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung zu erläutern,
dadurch gut umsetzen, dass sie die textlichen Erläuterungen über ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung durch eine bildhafte Darstellung ihres Betätigungsumfanges ergänzt. Eine solche Übersicht sollte
dann eine Beteiligungsstruktur mit allen gemeindlichen Betrieben aufzeigen. Die vielfach verfügbare Übersicht
über die Beteiligungen in privatrechtlicher Form wäre dazu noch um die gemeindlichen Betriebe in öffentlichrechtlicher
Form zu ergänzen. Es kann dabei sachlich sinnvoll sein, die örtliche Übersicht über die Beteiligungsstruktur
der Gemeinde einerseits in Beteiligungen an gemeindlichen Betrieben in öffentlich-rechtlicher Form und
andererseits in Beteiligungen an gemeindlichen Betrieben in privatrechtlicher Form zu trennen, sofern keine Verflechtungen
in der gemeindlichen Beteiligungsstruktur bestehen. Außerdem dürfte es sich nicht bei jeder Beteiligung
in öffentlich-rechtlicher Form anbieten, diese mit „Anteile jeder Gemeinde in Prozent" - wie bei einer privatrechtlichen
Beteiligung - anzugeben.
Insbesondere bei einer Beteiligung von mehreren Gemeinden an einem Betrieb in öffentlich-rechtlicher Form
kann es erforderlich werden, zusätzliche Erläuterungen zu geben. Der Anlass oder die Grundlage einer solchen
Beteiligung besteht regelmäßig in der Übertragung gemeindlicher Aufgaben und nicht zwingend nur in der Hingabe
von Kapital. Diese Sachlage sollte daher bei der Darstellung derartiger Beteiligungen eine entsprechende
Berücksichtigung finden. Der jeweilige Beteiligungsumfang der Gemeinde kann dabei dadurch ggf. klargestellt
werden, dass zum betreffenden Betrieb mindestens die Anzahl der beteiligten Gemeinden angegeben wird.
Aus einer Übersicht über die gesamte gemeindliche Beteiligungsstruktur lässt sich dann ein Auszug für den Gesamtabschluss
erstellen, um einen Überblick über die in die Konsolidierung einzubeziehenden Betriebe zu erhalten.
Daraus kann dann weiterentwickelt werden, welche gemeindlichen Betriebe dem „Vollkonsolidierungskreis“
angehören und welche Betriebe „At-Equity“ zu konsolidieren sind. Auch die Betriebe, die nicht in den Gesamtabschluss
einbezogen werden, können gesondert dargestellt werden. Die nachfolgende Abbildung zeigt beispielhaft
die privatrechtliche Beteiligungsstruktur einer Stadt auf (Quelle: Organigramm der Stadt Münster).
GEMEINDEORDNUNG 1181

100 %
100 %
92,09 %
45,41%
1 %
10 %
10 %
33,33 %
4,02 %
0,45 %
37,16%
33,33%
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§ 117 GO NRW
Wohn + Stadtbau,
Wohnungsunternehmen der Stadt
Stadthalle GmbH
Zoologischer Garten GmbH
Institut für Biosensorik GmbH
Museum Heimathaus GmbH
Airportparken GmbH
Regionalverkehr GmbH
100%
1,27 %
0,001 %
1 % Pferdemuseum GmbH
100 %
16,67%
100 %
100 %
100%
Einkaufszentrale GmbH
Gewerbepark Lohenheide GmbH
Stadtsparkasse
Gewerbepark GmbH
WRW GmbH (1)
LEG GmbH (2)
Verkehrsdienst
GmbH
Entwicklungsgesellschaft Stadtmitte
GmbH
Theater Grafenhaus GmbH
88,22 %
70 %
AWS Abfallwirtschaft
(Eigenbetrieb)
Stadtmarketing (Eigenbetrieb)
ITVB (Eigenbetrieb)
GEMEINDEORDNUNG 1182
Stadt .........
32,29 %
50 %
50 %
99 %
35,22 %
53,33 %
1,64 %
3,02 %
25 %
50 %
100 %
5,89 %
5,89 %
15 %
20 %
Stadtwerke GmbH
Energiehandelsgesellschaft
mbH
Windkraft GmbH
Fernwärmeversorgung
GmbH
Bauindustrie GmbH
Flughafen GmbH
Intermobil GmbH
Vereinigung ehemaliger
kommunaler Aktionäre
GmbH
Landeseisenbahn GmbH
Lokalradio
GmbH & Co.KG
NDIX GmbH
Verkehrs GmbH
CET GmbH
79 %
Technologiepark GmbH
Wirtschaftsförderung
GmbH
Abbildung 247 „Ein Beispiel einer städtischen Beteiligungsstruktur“
10 %
100 %
100 %
33,33%
33,33%
100 %
100 %
100 %
100 %
AHS GmbH
Parking Services
GmbH
Luftfahrt GmbH
Cargo Services
GmbH
Passenger
GmbH
AS Services
GmbH
Security Services
GmbH
WL Spedition
GmbH
Lokalradio
Betriebsgesellschaft
mbH

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 117 GO NRW
1.2 Zu Satz 2 (Fortschreibung des Beteiligungsberichtes):
1.2.1 Die Fortschreibung des Beteiligungsberichtes
Der gemeindliche Beteiligungsbericht ist jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses
(31. Dezember), fortzuschreiben. Die gemeindliche Pflicht ist sachgerecht, denn durch die jährlichen Abschlüsse
der Gemeinde und ihrer gemeindlichen Betriebe und deren Zusammenführung zu einem Gesamtabschluss wird
zu jedem Abschlussstichtag ein aktuelles Bild der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde ermöglicht. Mit
dem Beteiligungsbericht soll dabei eine differenzierte Darstellung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde durch die
Abbildung der Daten der einzelnen gemeindlichen Betriebe erreicht werden.
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde hat daher, aufbauend auf den Jahresabschlüssen der einzelnen gemeindlichen
Betriebe, immer zeitnahe Angaben zu den einzelnen gemeindlichen Betrieben zu enthalten. Die Vorschrift
enthält deshalb eine gesetzliche Pflicht für die Gemeinde, ihren Beteiligungsbericht jährlich fortzuschreiben.
Dadurch wird eine aktuelle Beziehung zwischen den im Bericht gebotenen Informationen und den dahinterstehenden
Aufgaben und Jahresergebnissen der gemeindlichen Betriebe immer wieder neu geschaffen. Die jährliche
Fortschreibung des Beteiligungsberichtes sichert somit die notwendige Aktualität für die Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft.
1.2.2 Beteiligungsbericht und Gesamtabschluss
Die Vorschrift legt ausdrücklich fest, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde dem gemeindlichen Gesamtabschluss
beizufügen ist. Diese besondere Regelung ist Ausdruck dessen, dass eine alleinige Betrachtung der
wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde nicht immer ausreichend ist. Abhängig von den örtlichen Verhältnissen
kann sich eine Informationslücke zwischen den Ergebnissen des gemeindlichen Gesamtabschlusses und der
gesamten wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde ergeben. Eine solche Lücke gilt es
gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu vermeiden bzw. zu schließen, denn im
Beteiligungsbericht steht die wirtschaftliche Lage eines jeden einzelnen gemeindlichen Betriebes im Blickpunkt.
Der Bericht vervollständigt daher nicht nur den Gesamtabschluss der Gemeinde, sondern er ermöglicht auch
vertiefte und notwendige Erkenntnisse über die gemeindlichen Betriebe, die für die gemeindliche Gesamtsteuerung
von Bedeutung sein können. Die Beifügung des Beteiligungsberichts zum gemeindlichen Gesamtabschluss
verpflichtet aber nicht die Gemeinde, diese beiden Werke auch buchtechnisch miteinander zu verbinden. Ein
solcher Zusammenschluss lässt sich weder aus der Regelung über die Beifügung des Beteiligungsberichtes zum
Gesamtabschluss noch durch die Prüfungsrelevanz des gemeindlichen Gesamtabschlusses begründen. Die
Pflicht der Gemeinde, den Beteiligungsbericht ihrem Gesamtabschluss beizufügen, lässt die Eigenständigkeit des
Beteiligungsberichts unberührt.
1.3 Zu Satz 3 (Beteiligungsbericht beim Jahresabschluss)
Bei einer Gemeinde kann ein Verzicht auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss dadurch möglich sein, dass die
Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb als Tochtereinheit verfügt. In solchen Fällen liegt daher örtlich
kein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Verwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe vor. Ein bestehendes
Mutter-Tochter-Verhältnis ist jedoch die wichtigste Voraussetzung für die Aufstellung eines gemeindlichen
Gesamtabschlusses. Das Fehlen dieser Voraussetzung kann zudem nicht dadurch geheilt werden, dass die Gemeinde
über Betriebe verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. Ein Verzicht auf einen ge-
GEMEINDEORDNUNG 1183

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 117 GO NRW
meindlichen Gesamtabschluss ist aber auch bei einem bestehenden Mutter-Tochter-Verhältnis möglich, wenn die
gemeindlichen Betriebe lediglich von untergeordneter Bedeutung sind (vgl. § 116 Absatz 3 GO NRW).
In den Fällen, in denen bei der Gemeinde keine Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses besteht, entfällt
gleichwohl nicht die Pflicht der Gemeinde, einen Beteiligungsbericht aufzustellen. Die Gemeinde muss auch in
solchen Fällen eine Einsichtnahme in den gemeindlichen Beteiligungsbericht dem Rat der Gemeinde und den
Bürgerinnen und Bürger ermöglichen. In den Fällen des Verzichts auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss ist
es daher nach der Vorschrift sachgerecht vorgesehen, den Beteiligungsbericht dem gemeindlichen Jahresabschluss
beizufügen, um auf diesem Wege die Einsichtnahme zu ermöglichen.
2. Zu Absatz 2 (Veröffentlichung des Beteiligungsberichtes):
2.1 Zu Satz 1 (Informationspflichten der Gemeinde):
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, dem Rat und den Einwohnern der Gemeinde den aufgestellten Beteiligungsbericht
zur Kenntnis zu bringen. Diese Informationspflicht soll gewährleisten, dass die Gemeinde den Adressatenkreis
ihrer Haushaltswirtschaft nicht nur über das haushaltswirtschaftliche Geschehen bei der gemeindlichen
Verwaltung unterrichtet, sondern auch über den Umfang ihrer wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen
Betätigung. Der Beteiligungsbericht ist deshalb hinsichtlich seiner öffentlichen Kenntnisnahme in einem Gesamtzusammenhang
mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss gestellt worden.
Die gesetzliche Vorgabe schränkt jedoch den Gestaltungsfreiraum der Gemeinde bei ihrem Beteiligungsbericht
nicht ein. Der Bericht muss so gestaltet sein, dass dieser für eine Unterrichtung der Adressaten der gemeindlichen
Haushaltswirtschaft geeignet ist. Mit dem Beteiligungsbericht sollen den Adressaten verlässliche und geeignete
Informationen zur Verfügung gestellt werden. Es sollen die Chancen und Risiken der Gemeinde transparent
gemacht und ein Einblick in die jeweilige betriebliche Vermögens-, Schulden- und Ertragslage ermöglicht werden.
Es gilt daher für die Gemeinde, einen lesbaren und verständlichen Beteiligungsbericht zu erstellen, sodass die
Adressaten bürgerfreundlich und bürgernah über die vielfältigen Formen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im
abgelaufenen Haushaltsjahr informiert werden. Aus diesem Grund soll der Beteiligungsbericht möglichst zusammen
mit dem Gesamtabschluss, auch in zeitlicher Hinsicht, bekannt gemacht und zur Einsichtnahme verfügbar
gehalten werden. Dadurch wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, der sich durch die gesamte
Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht.
Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses erfüllt als Information an die Bürgerinnen und Bürger aber nur
ihren Zweck, wenn den Interessenten anschließend auch ausreichende Informationsmöglichkeiten über das örtliche
Geschehen geboten werden. Es bleibt dabei der Gemeinde überlassen, ob sie in herkömmlicher Weise ein
Druckwerk des Beteiligungsberichtes auslegt, den Beteiligungsbericht im Internet verfügbar macht oder in sonstiger
Weise darüber informiert. Diese besondere Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde
lässt dabei die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes unberührt.
2.2 Zu Satz 2 (Öffentliche Einsichtnahme in den Bericht):
Die Gemeinde muss es den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ermöglichen, Einsicht in den
Beteiligungsbericht nehmen zu können. Die Gemeinde hat deshalb ihren Beteiligungsbericht zur Einsichtnahme
verfügbar zu halten. Die Bürgerinnen und Bürger können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse
über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde verschaffen. Es bleibt aber der Gemeinde
überlassen, ob sie den Beteiligungsbericht in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im Internet verfügbar
macht oder in sonstiger Weise ihre Bürgerinnen und Bürger informiert. Diese besondere Vorschrift über
GEMEINDEORDNUNG 1184

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§ 117 GO NRW
den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes
Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) unberührt.
Die gesetzliche Vorgabe über die Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht muss in einen Zusammenhang mit
dem gemeindlichen Gesamtabschluss gestellt werden, denn der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist nach der
Regelung dem Gesamtabschluss der Gemeinde beizufügen. Von daher bedarf es keiner weiteren gesonderten
Regelung über die Einsichtnahme in den gemeindlichen Beteiligungsbericht. Die einschlägigen Regelungen in §
116 Absatz 1 GO NRW, die auf die Vorschrift des § 96 GO NRW verweisen, kommen bereits unmittelbar zur
Anwendung.
Der Gesamtabschluss der Gemeinde ist daher bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme
verfügbar gehalten werden. In dieser Zeit soll auch die Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht der
Gemeinde möglich sein. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung getragen, der sich
durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits Adressaten
des gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen.
Es besteht daher ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die gesamte wirtschaftliche
Lage der Gemeinde, also auch zu den einzelnen gemeindlichen Betrieben.
2.3 Zu Satz 3 (Bekanntgabe der Einsichtnahme):
Die Gemeinde ist durch die Vorschrift verpflichtet, auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme in den gemeindlichen
Beteiligungsbericht ist in geeigneter Weise öffentlich hinzuweisen. Die Informationen über die wirtschaftliche und
nichtwirtschaftliche Betätigung sind regelmäßig nur dann den Bürgerinnen und Bürgern zugänglich, wenn diese
auch über die Möglichkeit der Einsichtnahme in gemeindliche Unterlagen bzw. den Beteiligungsbericht unterrichtet
werden. Erst dann können sich diese entsprechend ihrem Bedarf auch Kenntnisse über die wirtschaftliche und
nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde in Form ihrer Betriebe verschaffen.
Das langfristige Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses dient dabei dem Informationsinteresse der Bürgerinnen
und Bürger, denn ihr Interesse an haushaltswirtschaftlichen Ergebnissen der Gemeinde besteht nicht nur im zeitlichen
Umfeld der Bekanntgabe des Gesamtabschlusses durch die Gemeinde. Der Beteiligungsbericht kann dabei
in die Bekanntmachung des gemeindlichen Gesamtabschlusses eingebunden werden, denn der Gesamtabschluss
ist bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses der Gemeinde verfügbar zu halten (vgl. § 116
Absatz 1 i.V.m. § 96 GO NRW). Wegen der fachlichen Zusammenhänge zwischen den gemeindlichen Betrieben
im Gesamtabschluss und der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde in Form dieser Betriebe dürfte regelmäßig
für den Gesamtabschluss wie für den Beteiligungsbericht ein gleicher Interessentenkreis bestehen.
In den Fällen, in denen bei der Gemeinde keine Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses besteht, entfällt
gleichwohl nicht die Pflicht der Gemeinde, einen Beteiligungsbericht aufzustellen. Die Gemeinde muss auch in
solchen Fällen eine Einsichtnahme in den gemeindlichen Beteiligungsbericht dem Rat der Gemeinde und den
Bürgerinnen und Bürger ermöglichen. In den Fällen des Verzichts auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss ist
es daher als vertretbar und sachgerecht anzusehen, wenn die Bekanntgabe der Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht
in die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses eingebunden wird.
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GEMEINDEORDNUNG 1185

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 118 GO NRW
§ 118
Vorlage- und Auskunftspflichten
Die Gemeinde ist verpflichtet, bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für die in § 116
bezeichneten Organisationseinheiten darauf hinzuwirken, dass ihr das Recht eingeräumt wird, von diesen Aufklärung
und Nachweise zu verlangen, die die Aufstellung des Gesamtabschlusses erfordert.
Erläuterungen zu § 118:
1. Die Inhalte der Vorschrift
Nach der Vorschrift muss die Gemeinde bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für ihre
gemeindlichen Betriebe ihre Interessen in ausreichendem Maße verfolgen und rechtlich absichern. Insbesondere
aufgrund des gemeindlichen Gesamtabschlusses, der die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage
der Gemeinde so darzustellen hat, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben eine einzige wirtschaftliche Einheit
wäre, ist eine solche Vorgabe zwingend erforderlich. Der Gemeinde muss es möglich sein, für die Aufstellung
ihres Gesamtabschlusses die notwendigen Informationen und Unterlagen von den gemeindlichen Betrieben vollständig
und zeitgerecht zu erhalten.
Die Vorschrift baut zudem auf der Vorschrift des § 113 GO NRW auf, die zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen
und Einrichtungen die erforderlichen Vorgaben im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung enthält.
Es soll dadurch die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer und unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung
sichergestellt werden. Außerdem besteht auch ein Zusammenhang mit der Vorschrift des § 108 Absatz 1 GO
NRW, die Vorgaben darüber enthält, die von der Gemeinde bei der Gründung oder Beteiligung an einem Unternehmen
in Privatrechtsform zu beachten sind. Die Vertreter der Gemeinde in den gemeindlichen Betrieben haben
dem Rat der Gemeinde zudem über alle Angelegenheiten von besonderer Bedeutung frühzeitig zu unterrichten.
Die gesetzlichen Vorgaben für die Gemeinde dienen auch dem Erhalt der gemeindlichen (öffentlichen) Kontrolle
über die Betriebe der Gemeinde. Sie können außerdem zur Gewährleistung einer Transparenz über das Handeln
der gemeindlichen Betriebe beitragen, die wegen der Gesamtsteuerung der Gemeinde geboten ist. Die rechtlichen
Vorgaben der Vorschrift tragen dann insgesamt zu einer sachgerechten Anbindung der gemeindlichen Betriebe
an die Verwaltung der Gemeinde bei. Sie sollen gleichzeitig unter Beachtung bundesrechtlicher Vorschriften
gewährleisten, dass die gemeindlichen Betriebe unternehmensrechtlich nicht eingeschränkt werden. Die
Gemeinde muss sich in eigener Verantwortung eine ausreichende Grundlage für die Umsetzung schaffen.
2. Die Verpflichtungen der Gemeinde
Mit der Vorschrift wird die Gemeinde verpflichtet, im Rahmen ihrer Möglichkeiten darauf hinzuwirken, dass ihr von
den gemeindlichen Betrieben alle notwendigen Informationen und Unterlagen zur Verfügung gestellt werden, die
für die Aufstellung des Gesamtabschlusses erforderlich sind. Sie soll die notwendigen Kenntnisse erlangen können,
um die Aufstellung des Gesamtabschlusses ordnungsgemäß durchführen zu können und die Richtigkeit der
darin enthaltenen Angaben gewährleisten. Die landesrechtliche Regelung lässt dabei die geltenden handelsrechtlichen
und gesellschaftsrechtlichen Vorschriften unberührt.
Diese Sachlage bedingt auch bei dieser Vorschrift, dass die Gemeinde durch die Landesregelung kein unmittelbares
Eingriffsrecht auf ihre Betriebe hat, soweit die bundesrechtlichen Vorschriften etwas anderes beinhalten.
Sie muss sich aber bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für ihre gemeindlichen Betriebe
auch ihre Informationsrechte angemessen sichern. Die Umsetzung bzw. Erfüllung der gesetzlichen Pflicht
GEMEINDEORDNUNG 1186

NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT
§ 118 GO NRW
durch die Gemeinde dürfte grundsätzlich leichter durchsetzbar sein, je größer die tatsächliche Beteiligung der
Gemeinde an einem ihrer Betriebe ist.
Die Verpflichtung der Gemeinde soll insgesamt gewährleisten, dass die gemeindlichen Betriebe die von der Verwaltung
der Gemeinde für die Aufstellung des Gesamtabschlusses benötigten Informationen tatsächlich zur Verfügung
stellen. Ausgehend davon, dass die gemeindliche Verwaltung als Muttereinheit über den gemeindlichen
Betrieben als Tochtereinheiten steht, hat sie aufgrund eines Beherrschungsverhältnisses die Möglichkeit, in diesem
Rahmen die benötigten Informationen und Nachweise von ihren Betrieben zu verlangen. In der gemeindlichen
Praxis stellt diese gesetzliche Vorgabe oftmals einen „Neuanfang“ in der Beziehung zwischen der gemeindlichen
Verwaltung und den Betrieben dar.
3. Die Auswirkungen auf Abschlussprüfungen
Das Recht der Gemeinde, die notwendige Aufklärung und sachgerechte Nachweise für die Aufstellung des gemeindlichen
Gesamtabschlusses von ihren Betrieben zu verlangen, muss auch den Informationsbedarf des Abschlussprüfers
des gemeindlichen Gesamtabschlusses einschließen. Der Abschlussprüfer hat u.a. die Aufgabe,
Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sowie die Intensität und die Methoden der Abschlussprüfung
unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes und des Zieles der Abschlussprüfung eigenverantwortlich
zu bestimmen. Er muss die Gegebenheiten bei der Gemeinde berücksichtigen und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung
der Gemeinde der Gemeinde sowie nach pflichtgemäßem Ermessen seine Prüfungsaussagen zum
Gesamtabschluss mit hinreichender Sicherheit festlegen.
Die Verantwortung des Abschlussprüfers bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bedingt dabei,
dass er auch die Jahresabschlüsse der in den Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe und die dazugehörigen
Prüfungsergebnisse beurteilen muss, wenn er die Ergebnisse für seine Prüfungstätigkeit übernehmen und verwerten
will. Diese Rechte erfordern deshalb auch, dass die Gemeinde entsprechende Vorgaben gegenüber ihren
Betrieben macht. Eine unterlassene Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben kann im Rahmen der gemeindlichen
Abschlussprüfung dazu führen, dass für den Abschlussprüfer ein Prüfungshemmnis vorliegen könnte, das sich
ggf. auch auf den von ihm gegenüber der Gemeinde abzugebenden Bestätigungsvermerk auswirken kann.
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GEMEINDEORDNUNG 1187