Handreichung Neues Kommunales Finanzmangement 5 ... - MIK NRW
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II.<br />
Das Haushaltsrecht<br />
in der<br />
Gemeindeordnung<br />
290
1. Die Reform des Gemeindehaushaltsrechts<br />
1.1 Die Grundlagen der Reform<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Das Haushaltsrecht<br />
in der Gemeindeordnung<br />
Das Kernstück der Reform des Gemeindehaushaltsrechts war die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements<br />
(NKF) in den Jahren 2005 bis 2009. Die Gemeinden begannen ab dieser Zeit mit der Erfassung<br />
und Abbildung der gemeindlichen Ressourcen. Sie stellten eine Bilanz als Vermögensrechnung auf und führten<br />
eine neue Steuerung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (Finanzmanagement) sowie das System der doppelten<br />
Buchführung ein. Die gemeindlichen Ressourcen werden seitdem mithilfe der Rechengrößen „Ertrag“ und<br />
„Aufwand“ ermittelt. Sie werden im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sowie im Jahresabschluss der<br />
Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr nachgewiesen.<br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung sind deshalb in einem wesentlichen Umfang entsprechend<br />
den Anforderungen des NKF gepasst worden. Sie beinhalten die notwendigen allgemeinen Vorgaben<br />
für die gemeindliche mehrjährige Haushaltsplanung und den Haushaltsvollzug im Haushaltsjahr sowie die Haushaltsabrechnung<br />
als stichtagsbezogener Jahresabschluss nach Ablauf des Haushaltsjahres. Den gemeindlichen<br />
Vorschriften wurden betriebswirtschaftliche und kaufmännische Standards zugrunde gelegt, soweit nicht gemeindliche<br />
oder sonstige öffentlich-rechtliche Besonderheiten ggf. Abweichungen davon erforderlich machten.<br />
Der tatsächliche Zweck des NKF geht aber weit über die Reform der haushaltsrechtlichen Vorschriften bzw. die<br />
Einführung eines neuen Buchungsstils hinaus. Die Schaffung einer neuen Transparenz durch die Offenlegung<br />
von Risiken und Chancen für die Gemeinde und deren Einfluss auf deren wirtschaftliche Lage ist ein wichtiges<br />
Ziel. Unter dem Begriff“ Transparenz“ wird dabei vielfach die Möglichkeit der Adressaten des gemeindlichen Handelns<br />
verstanden, zuverlässig und zeitnah nachvollziehbare Informationen über die Ergebnisse und Entscheidungsprozesse<br />
des gemeindlichen Verwaltungshandelns erhalten zu können. Neben den normativen Gegebenheiten<br />
bedarf es in jeder Gemeinde einer strategischen und operativen Neuausrichtung der örtlichen Steuerung<br />
unter Einbeziehung der Ressourcenbewertung.<br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften sind insgesamt darauf ausgerichtet, die gemeindliche Eigenverantwortung<br />
zu stärken und die örtliche Steuerung zu verbessern. Das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz als erster Schritt der<br />
weiteren Entwicklung des gemeindlichen Haushaltsrechts folgt dieser Strategie. Die dabei oftmals geäußerten<br />
Wünsche nach kleinteiligen verbindlichen Vorgaben stehen dieser Ausrichtung grundlegend entgegen. Der Gesetzgeber<br />
sieht den Zweck des gemeindlichen Haushaltsrechts nicht darin, die Gemeinde aus ihrer Verantwortung<br />
für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln zu entlassen. Die Gemeinde hat daher die mit ihrer Haushaltswirtschaft<br />
einhergehenden Risiken zu tragen, soll aber auch selbst den Vorteil nutzen dürfen, der aus den Chancen<br />
der wirtschaftlichen Weiterentwicklung entsteht.<br />
1.2 Der Haushalt als zentrales Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument<br />
Der Haushalt der Gemeinde ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument im gemeindlichen<br />
Haushaltsrecht. Der Ressourcenverbrauch und das Ressourcenaufkommen der Gemeinde werden im Ergebnisplan<br />
durch Erträge und Aufwendungen als Rechengrößen veranschlagt und im Jahresabschluss in der<br />
GEMEINDEORDNUNG 291
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Ergebnisrechnung nachgewiesen (vgl. §§ 2 und 38 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie § 95 GO <strong>NRW</strong>). Die Pflicht zum jährlichen<br />
Haushaltsausgleich ist dabei ein wichtiges Element, damit die stetige Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben<br />
dauerhaft gesichert wird (vgl. § 75 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem ist die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den<br />
gemeindlichen Haushaltsplan integriert worden (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>), sodass sich die gemeindliche Planung auch<br />
auf die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre erstreckt.<br />
Zum gemeindlichen Haushaltsplan gehört der Finanzplan, in dem die Ein- und Auszahlungen der Gemeinde<br />
veranschlagt werden (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gemeindlichen Zahlungen werden dabei nach den Zahlungen<br />
aus der laufenden Verwaltungstätigkeit und den Zahlungen aus der Investitionstätigkeit sowie den Zahlungen aus<br />
der Finanzierungstätigkeit unterschieden. Im Jahresabschluss werden in der Finanzrechnung nachgewiesen (vgl.<br />
§ 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). Das Zahlungsgeschäft kann somit Auskunft über die finanzielle Eigenfinanzierungsfähigkeit<br />
der Gemeinde und den Bedarf an Fremdkapital bzw. einer Fremdfinanzierung geben. Die Finanzrechnung ist<br />
neben der Ergebnisrechnung sowie der Bilanz (vgl. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>) eine unverzichtbare Informationsquelle<br />
zur Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde.<br />
Für die Anwendung der neuen Steuerung durch die Gemeinde, mit der eine flexible Haushaltswirtschaft verbunden<br />
ist, enthält die Gemeindehaushaltsverordnung die entsprechend gefassten Bewirtschaftungsregeln. Eine<br />
erfolgreiche Haushaltswirtschaft der Gemeinde besteht u.a. darin, dass die Gemeinde frühzeitig versucht, Risiken<br />
und Chancen für ihre künftige Haushaltswirtschaft zu erkennen. Sie soll bei einer aufgetretenen Krise ihre Haushaltswirtschaft<br />
so führen, dass die dauernde Leistungsfähigkeit und die stetige Aufgabenerfüllung schnellstmöglich<br />
wieder erreicht werden (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde ist deswegen ggf. verpflichtet, ein<br />
Haushaltssicherungskonzept aufzustellen (vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gilt es zudem, die künftigen Generationen nicht unnötig zu belasten,<br />
deren Zukunft dauerhaft zu sichern und dadurch dem Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit in einem<br />
ausreichenden Maße nachzukommen (vgl. § 1 GO <strong>NRW</strong>). Diese Erfordernisse zeigen auf bzw. verdeutlichen,<br />
dass bei der Gemeinde ein zukunftsorientiertes Bild mit qualitativ hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen<br />
bestehen sollte. Auf einer solchen Grundlage kann dann das wirtschaftliche und zukunftsorientierte Handeln<br />
der Gemeinde aufgebaut werden. Ergänzend dazu besteht daher ein Verbot der Überschuldung für die Gemeinde,<br />
denn sie soll jährlich den Haushaltsausgleich erreichen und nicht ihr Eigenkapital verzehren (vgl. § 75 Absatz<br />
7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3 Die Rechte der gemeindlichen Organe<br />
Die Rechte der gemeindlichen Organe, insbesondere des Rates der Gemeinde, sind im Rahmen der Reform des<br />
Gemeindehaushaltsrechts unangetastet geblieben (vgl. §§ 41 und 62 GO <strong>NRW</strong>). Es bedarf aber gleichwohl vor<br />
Ort einer Anpassung der Zusammenarbeit von Rat, Bürgermeister und gemeindlicher Verwaltung, um eine klare<br />
Rollen- und Verantwortungsabgrenzung im Rahmen der Möglichkeiten einer neuen Steuerung zu erreichen. In<br />
diesem Zusammenspiel kann der Rat vielfach als „Auftraggeber“ gegenüber der Verwaltung bezeichnet werden,<br />
der strategische Ziele setzt und Ziele mit der gemeindlichen Verwaltung vereinbart sowie deren Erreichung mithilfe<br />
geeigneter Instrumente auch kontrolliert.<br />
Diese neuen Verhältnisse in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordern, dass der Rat künftig auf eine Detailsteuerung<br />
verzichten kann und durch klare Ziel- und Leistungsvorgaben eine ergebnis- und wirkungsorientierte<br />
Steuerung unter Einbeziehung der produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan umsetzen soll.<br />
Am Ende des Haushaltsjahres gilt es dann, die Leistungsergebnisse der gemeindlichen Verwaltung aus der Ausführung<br />
der Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Ressourcen und der Finanzen zu beurteilen. Im Jahresabschluss<br />
sollen aber auch die Wirkungen der vom Rat getroffenen Entscheidungen sowie aus der ausgeführten<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft aufgezeigt und transparent gemacht werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 292
1.4 Das Referenzmodell HGB<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Mit der Entscheidung für das NKF ist eine Grundsatzentscheidung für das kaufmännische Rechnungswesen als<br />
„Referenzmodell“ für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden getroffen worden. Es erfolgt insoweit eine Orientierung<br />
am Handelsgesetzbuch (HGB) und an den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung (GoB), soweit die<br />
spezifischen Ziele und Aufgaben der Haushaltswirtschaft der Gemeinden dem nicht entgegenstehen. Nicht nur<br />
dadurch, sondern insgesamt behält das Gemeindehaushaltsrecht seine Eigenständigkeit gegenüber dem Handelsrecht.<br />
Das Handelsrecht stellt daher z.B. keine unmittelbare rechtliche Grundlage für die gemeindliche Bilanzierung<br />
dar, soweit nicht unmittelbar auf einzelne Vorschriften verwiesen wird, z.B. in § 50 Absatz 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> auf die §§ 300 bis 309 HGB.<br />
Diese sachlichen Gegebenheiten sind auch bezogen auf örtliche Sachverhalte zu beachten, wenn eine haushaltswirtschaftliche<br />
Beurteilung unter Berücksichtigung privatwirtschaftlicher Information erfolgt. Die Vorschriften<br />
des Handelsgesetzesbuches stellen dabei keine richtungsweisenden Vorgaben für die Anwendung von haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften durch die Gemeinde dar. Die im örtlichen Einzelfall getroffenen Festlegungen dürfen<br />
auch nicht zu einer Beeinträchtigung der Eigenständigkeit der haushaltsrechtlichen Vorschriften führen. Durch<br />
diese Eigenständigkeit besteht eine notwendige Abgrenzung gegenüber dem Handelsrecht aus der öffentlichrechtlichen<br />
Aufgabenstellung der Gemeinde heraus. Sie dient dabei der Nachvollziehbarkeit des haushaltswirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde und der sachlich geprägten Nachweisführung und der Darstellung der wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss.<br />
Die aus den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung verwendeten Begriffe haben daher bei ihrer Anwendung<br />
i.d.R. die gleiche inhaltliche Bedeutung wie im privatrechtlichen Bereich, soweit nicht durch besondere Festlegungen<br />
eine abweichende Bedeutung entsteht oder sich durch eine gemeindebezogene Auslegung ergibt. Die<br />
Begriffe sollen dabei den gemeindlichen Besonderheiten gerecht werden und deren Inhalte und Zielbestimmungen<br />
so genau wie möglich aufzeigen und benennen. Außerdem sind wichtige Grundsätze durch das Bilanzrechtsmodernierungsgesetz<br />
nicht grundsätzlich verändert worden, z.B. das Anschaffungskostenprinzip oder das<br />
Realisationsprinzip. Die Grundsätze sind daher von der Gemeinde weiterhin unverändert anzuwenden.<br />
Für das NKF wurde zudem keine zwingende Notwendigkeit gesehen, die Wahlrechte des Handelsgesetzbuches<br />
uneingeschränkt auch für die Gemeinden zuzulassen und oder bezogen auf die gemeindlichen Sachverhalte nur<br />
umzuschreiben. Den Gemeinden wurden vielmehr bedarfsorientiert und unter Berücksichtigung der Ziele und<br />
Zwecke des NKF sowie des öffentlich-rechtlichen Status der Gemeinden für einzelne bestimmte Sachverhalte die<br />
notwendigen Wahlrechte eingeräumt. Außerdem wurde bei der Ausgestaltung des Drei-Komponentensystems<br />
des NKF auch die Entwicklung und Zielsetzung der internationalen Rechnungslegung berücksichtigt.<br />
2. Die Anwendung des NKF<br />
2.1 Wichtige Rahmenbedingungen<br />
Die haushaltsrechtlichen Regelungen in der Gemeindeordnung bauen auf dem Gesetz über ein <strong>Neues</strong> <strong>Kommunales</strong><br />
Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (<strong>Kommunales</strong> Finanzmanagementgesetz<br />
<strong>NRW</strong> – NKFG <strong>NRW</strong>) auf, das der Landtag Nordrhein-Westfalen am 10.11.2004 beschlossen hat (vgl. Landtags-<br />
Drucksache Nr. 13/5567). Dieses Gesetz wurde am 16.11.2004 unterzeichnet und ist im Gesetz- und Verordnungsblatt<br />
des Landes Nordrhein-Westfalen (Nr. 41 vom 24.11.2004) auf Seite 644 veröffentlicht worden. Es ist<br />
als Artikelgesetz ausgestaltet worden und hat zu Änderungen der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung<br />
sowie zu einer Neufassung der Gemeindehaushaltsverordnung geführt. Das NKFG <strong>NRW</strong> ist am<br />
01.01.2005 in Kraft getreten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 293
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundlagen für die Anwendung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements bilden die jetzt geltenden<br />
haushaltsrechtlichen Regelungen der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO <strong>NRW</strong>) in der<br />
Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. <strong>NRW</strong>. S. 666) in der jeweils geltenden Fassung (Fundstelle:<br />
SGV. <strong>NRW</strong>. 2023). Sie umfassen den 8., 9., 10. und 12. Teil der Gemeindeordnung und werden durch die neu<br />
gefasste Gemeindehaushaltsverordnung näher ausgestaltet. Ab dem Haushaltsjahr 2009 führen alle Gemeinden<br />
ihre Haushaltswirtschaft nach dem NKF und erfassen ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der Basis der<br />
doppelten Buchführung in ihrer Finanzbuchhaltung. Sie haben spätestens zum Stichtag 1. Januar 2009 eine<br />
Eröffnungsbilanz und spätestens zum Abschlussstichtag 31. Dezember 2010 einen Gesamtabschluss aufgestellt.<br />
Die Zwecke des NKF gehen weit über die Reform der haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinden bzw.<br />
die Einführung eines neuen Buchungsstils hinaus. Insbesondere die Schaffung einer neuen Transparenz durch<br />
die Offenlegung von Risiken und Chancen für die Gemeinde sowie deren Einfluss auf die wirtschaftliche Lage der<br />
Gemeinde und ihre Weiterentwicklung muss ein ständiges Ziel bleiben und nicht nur ein Ziel der Reform. Unter<br />
dem Begriff“ Transparenz“ wird dabei regelmäßig die Möglichkeit der Adressaten des haushaltswirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde verstanden, zuverlässig und zeitnah nachvollziehbare Informationen über die Ergebnisse<br />
und Entscheidungsprozesse des gemeindlichen Verwaltungshandelns erhalten zu können. Dazu gehören<br />
auch Informationen über den aktuellen Stand der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und über die Haushaltsplanung<br />
für die künftigen Haushaltsjahre. Neben den normativen Gegebenheiten bedarf es aber in jeder Gemeinde<br />
auch einer strategischen und operativen Neuausrichtung der örtlichen Steuerung durch die Verantwortlichen<br />
unter Einbeziehung der verfügbaren Ressourcen und der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung.<br />
2.2 Die Rechengrößen<br />
2.2.1 Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“<br />
2.2.1.1 Die Erfassung der Ressourcen<br />
Mit dem NKF werden über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch<br />
der Gemeinde erfasst und der tatsächliche Werteverzehr bei den Vermögenswerten der Gemeinde,<br />
u.a. durch Abschreibungen, vollständig erfasst. Unter Einbeziehung der Produktorientierung beim haushaltswirtschaftlichen<br />
Handeln der Gemeinde wird die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs<br />
und des Ressourcenaufkommens bezogen auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung möglich.<br />
Die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinde auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit soll erreichen,<br />
dass die Aufwendungen in einem Haushaltsjahr (Periode) regelmäßig durch Erträge desselben Jahres gedeckt<br />
werden, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten. Die im NKF verwendeten Rechengrößen „Ertrag“<br />
und „Aufwand“ stellen dazu den zutreffenden Buchungsstoff für den Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der<br />
Gemeinde dar, auch wenn sie im Einzelnen nicht gesetzlich definiert worden sind.<br />
Die Rechengrößen sind jedoch geeignete Einheiten für die gemeindlichen Geschäftsvorfälle, durch die das gemeindliche<br />
Eigenkapital in der Vermögensrechnung der Gemeinde erhöht oder vermindert wird (Erhöhung: Ertrag;<br />
Verminderung; Aufwand). Die Erfassung von Erträgen und Aufwendungen ist daher von zentraler Bedeutung<br />
für die gemeindliche Ergebnisermittlung im Haushaltsjahr bzw. für das Jahresergebnis der Gemeinde. In diesem<br />
Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde zu berücksichtigen, die mit den<br />
gleichen Rechengrößen erfasst werden (vgl. § 17 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Gemeinde wird es dadurch ermöglicht,<br />
das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch in einem Haushaltsjahr vollständig zu erfassen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 294
2.2.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der<br />
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder<br />
gemeindliche Geschäftsvorfall dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Die<br />
Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine<br />
Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme<br />
in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen, z.B. bei Mietvorauszahlungen.<br />
Die gemeindlichen Erträge sind aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach<br />
einzahlungsgleiche bzw. zahlungswirksame Erträge entstehen, z. B. aus der Steuererhebung oder durch erhaltene<br />
Zuwendungen für laufende Zwecke. Andererseits entstehen auch Erträge aus der Auflösung von bilanzierten<br />
Sonderposten, weil die erhaltenen investiven Zuwendungen über die Nutzungszeit eines damit finanzierten Vermögensgegenstandes<br />
periodengerecht zu verteilen sind. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann<br />
deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist. Die Zahlungsvorgänge<br />
können aber auch in einer anderen Periode liegen.<br />
2.2.1.3 Die Rechengröße „Aufwand“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der<br />
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Zu Aufwendungen führt daher<br />
jeder gemeindliche Geschäftsvorfall, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert.<br />
Die Gemeinde leistet dann in einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z.B. die im<br />
Dezember des Haushaltsjahres für den Januar des Folgejahres zu zahlende Beamtenbesoldung. Die Aufwendungen<br />
der Gemeinde und die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre.<br />
Die gemeindlichen Aufwendungen sind aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde<br />
vielfach auszahlungsgleiche Aufwendungen entstehen. Die Zahlungsvorgänge können aber auch in einer anderen<br />
Periode liegen. Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche<br />
Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist, z. B. wenn von der Gemeinde die Gehälter,<br />
das Material, die Energie u.a. zu bezahlen ist.<br />
2.2.2 Die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“<br />
2.2.2.1 Die Erfassung der Zahlungen<br />
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und<br />
dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (liquide<br />
Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung für die<br />
Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Aufgrund dessen kommen bei der gemeindlichen<br />
Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur<br />
Anwendung. Bei der Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen wird außerdem das Kassenwirksamkeitsprinzip<br />
als Liquiditätsänderungsprinzip angewendet. Unter den Haushaltspositionen im gemeindlichen Finanzplan<br />
dürfen deshalb nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Zahlungen<br />
ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der Gemeinde bewirken.<br />
GEMEINDEORDNUNG 295
2.2.2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde<br />
erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Zugang liquider<br />
Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Beim Einsatz der Rechengrößen<br />
„Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen liegen dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen<br />
vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer Abnahme der gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung<br />
der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. Eine Einzahlung stellt jedoch nicht die Erhöhung des Kassenbestandes<br />
der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der Gemeinde dar, denn durch diesen<br />
Vorgang wird der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert.<br />
2.2.2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch<br />
den Abgang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt.<br />
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“<br />
dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung<br />
der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt.<br />
2.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
2.3.1 Allgemeine Zwecke<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) gelten fast uneingeschränkt auch im NKF. Der haushaltsrechtlichen<br />
Festlegung ging dazu eine Betrachtung und Bewertung der Rechnungsziele, z. B. Nachweis des Ressourcenverbrauchs,<br />
Vermögens- und Eigenkapitalerhalt, stetige Aufgabenerfüllung voraus. Darin wurden die<br />
Rechnungszwecke einbezogen, z. B. die Steuerungs- und Kontrollzwecke, die Entscheidungshoheit des Rates<br />
der Gemeinde (Allzuständigkeit), die haushaltsmäßigen Wirkungen die Öffentlichkeit und die Aufsichtsbehörde<br />
als Adressaten. Die Ziele und Zwecke der gemeindlichen Haushaltswirtschaft finden sich z. B. auch in den allgemeinen<br />
Haushaltsgrundsätzen wieder und sind zudem in einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
konkretisiert worden. Sie stellen mit den von der Gemeinde übernahmefähigen und anwendbaren Grundsätzen<br />
ordnungsmäßiger Buchführung ein praktikables Gesamtbild für die gemeindliche Haushaltswirtschaft dar.<br />
Vor der Übernahme der GoB für die Gemeinden sind diese hinsichtlich ihrer Inhalte sowie ihrer Anwendungsmöglichkeiten<br />
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft überprüft worden. Viele Rechnungslegungsgrundsätze des<br />
Referenzmodells HGB haben sich als übernahmefähig erwiesen. Dabei wurden kleinere Abweichungen wegen<br />
spezifischer Fragestellungen hingenommen, weil im Großen und Ganzen eine sichere und gleichartige Handhabung<br />
der Grundsätze im betriebwirtschaftlichen sowie haushaltswirtschaftlichen Sinne durch die Gemeinden<br />
gesichert und gewährleistet werden kann.<br />
Viele Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind außerdem ausdrücklich zum Gegenstand besonderer<br />
haushaltsrechtlicher Vorschriften gemacht worden. Eine vergleichbare Vorgehensweise (Übernahme) bestand<br />
auch bei der Entwicklung der IPSAS als internationale Rechnungslegungsgrundsätze für den öffentlichen Bereich,<br />
die aus den bestehenden internationalen Standards der IFRS hervorgegangen sind. Inzwischen sind die<br />
IPSAS als eigenständige Grundsätze anzusehen und werden auf internationaler Ebene bereits angewendet.<br />
GEMEINDEORDNUNG 296
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Der Übernahme der GoB ging zudem auch eine Betrachtung und Bewertung der Aussagekraft von gemeindlichem<br />
Jahresabschluss und dem Gesamtabschluss der Gemeinde voraus. Beide Abschlüsse müssen unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den entsprechenden tatsächlichen Verhältnissen Bild<br />
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde als der wirtschaftliche Lage vermitteln, auch<br />
wenn beim gemeindlichen Gesamtabschluss die „Gesamtlage“ der Gemeinde im Blickfeld steht. In die Übernahmeprüfung<br />
wurde auch die mehrjährige Haushaltsplanung der Gemeinde, die insbesondere auf dem gemeindlichen<br />
Jahresabschluss aufbaut, einbezogen.<br />
Der im Rahmen des NKF zusätzlich entwickelte Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert die Verteilung<br />
von Nutzen und Lasten über die Generationen hinweg. Die Gemeinde muss daher bei ihrer Haushaltsplanung<br />
und im Jahresabschluss unter Beachtung der übrigen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben, ausreichende<br />
Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten. Dieser Grundsatz hat inzwischen<br />
Gesetzesrang erhalten, denn in § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong> wird bestimmt, dass die Gemeinden in Verantwortung<br />
für die künftigen Generationen handeln. Diese gesetzliche Festlegung verstärkt die Ziele und Zwecke des<br />
NKF und stärkt damit die Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts.<br />
2.3.2 Die Anwendung der GoB<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt den gesetzlichen Rahmen für die Anwendung der GoB durch die Gemeinde<br />
dar. Die GoB dienen daher als Vorgaben für die Gemeinde, um die Zwecke und Ziele der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft zu erreichen, die in der gemeindlichen Haushaltsplanung sowie im Jahresabschluss der Gemeinde<br />
aufzuzeigen sind. Diese Vorgaben sind dabei umfassend zu verstehen und entsprechend anzuwenden.<br />
Gleichzeitig haben sich aber auch noch andere allgemeine Grundsätze als Konkretisierung des wirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde entwickelt, sodass die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze einen geeigneten Rahmen<br />
für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde bieten.<br />
Mit allen haushaltsmäßigen Grundsätzen, einschließlich der GoB, steht der Gemeinde damit ein System zur Verfügung,<br />
das konzeptionell ein ordnungsmäßiges Handeln der Gemeinde im Rahmen des jährlich wiederkehrenden<br />
haushaltswirtschaftlichen Kreislaufs unterstützt und fördert. Die Weiterentwicklung der Grundsätze ist<br />
dadurch jedoch nicht ausgeschlossen. Auch wenn sich z.B. nicht jede Änderung oder Auslegung der GoB im<br />
handelsrechtlichen Sinne unmittelbar auf die Anwendung der GoB durch die Gemeinde im Sinne ihrer Haushaltswirtschaft<br />
auswirkt, bleiben diese Grundsätze gleichwohl zukunftsfähig im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Von der Gemeinde sind die GoB in ihrer Anwendung auf die haushaltsrechtlichen Ziele, Inhalte<br />
und Zwecke auszurichten, soweit die Grundsätze nicht bereits durch einzelne haushaltsrechtliche Bestimmungen<br />
kodifiziert wurden (vgl. Abbildung).<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 91 Absatz 2<br />
§ 92 Absatz 2<br />
§ 93 Absatz 1<br />
Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB<br />
GEMEINDEORDNUNG 297<br />
REGELUNGSINHALTE<br />
Die Bewertung von Vermögen und Schulden ist unter Anwendung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, soweit<br />
die Gemeindeordnung nichts anderes vorsieht, vorzunehmen.<br />
Die Gemeinde hat zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie<br />
erstmals ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten<br />
Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen.<br />
Die Buchführung in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde
FUNDSTELLE<br />
§ 95 Absatz 1<br />
§ 116<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB<br />
GEMEINDEORDNUNG 298<br />
REGELUNGSINHALTE<br />
muss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung so beschaffen sein, dass innerhalb einer angemessenen<br />
Zeit ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der<br />
Gemeinde gegeben werden kann.<br />
Die Gemeinde hat einen Jahresabschluss aufzustellen, der<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild<br />
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde vermitteln muss.<br />
Die Gemeinde hat einen Gesamtabschluss unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen.<br />
Abbildung 19 „Gesetzliche Vorgaben zur Anwendung der GoB“<br />
Die sachliche Einbeziehung der GoB in die haushaltsrechtlichen Vorschriften zeigt in diesem Zusammenhang auf,<br />
dass die Haushaltswirtschaft der gemeindlichen Verwaltung sich grundsätzlich nicht von der Wirtschaftsführung<br />
der gemeindlichen Betriebe unterscheidet. Auch die einseitigen Leistungsbeziehungen der Gemeinde, z.B. in<br />
Form von erhaltenen Zuwendungen oder der Gewährung von sozialen Leistungen, geben keinen Anlass, in Anlehnung<br />
an die privatwirtschaftlich geprägten GoB eigenständige öffentlich-rechtlich geprägte Grundsätze zur<br />
Anwendung durch die Gemeinde zu entwickeln. Vielmehr wird im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
transparent, welche vielfältigen und engen Beziehungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den<br />
Betrieben der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung bestehen.<br />
2.4 Örtlich festzulegende Wertgrenzen<br />
Die gemeinderechtlichen Vorschriften zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde enthalten eine Vielzahl von unbestimmten<br />
Rechtsbegriffen, die von der Gemeinde auszulegen und unter der Berücksichtigung örtlicher Gegebenheiten<br />
anzuwenden sind. Eine solche Festlegung macht das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde nachvollziehbar,<br />
aber auch nachprüfbar. Als Beispiele dazu werden nachfolgend einige von der Gemeinde örtlich abzugrenzende<br />
Begriffe mit ihren Fundstellen aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 81 Absatz 2 Nummer 2<br />
§ 81 Absatz 3 Nummer 1<br />
Örtlich festzulegende Wertgrenzen<br />
REGELUNGSINHALTE<br />
Nachtragssatzung:<br />
Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen,<br />
wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen<br />
oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im<br />
Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen<br />
erheblichen Umfang geleistet werden müssen.<br />
Nachtragssatzung<br />
Absatz 2 Nrn. 2 und 3 findet keine Anwendung auf geringfügige<br />
Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar<br />
sind.
FUNDSTELLE<br />
§ 88<br />
§ 91 Absatz 2 Nummer 2<br />
§ 116 Absatz 3<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Örtlich festzulegende Wertgrenzen<br />
GEMEINDEORDNUNG 299<br />
REGELUNGSINHALTE<br />
Rückstellungen:<br />
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten,<br />
für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften oder laufenden<br />
Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde<br />
Rückstellungen in angemessener Höhe zu bilden.<br />
Inventur, Inventar und Vermögensbewertung:<br />
Für die im Jahresabschluss auszuweisenden Wertansätze gilt: …<br />
Rückstellungen nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der voraussichtlich<br />
notwendig ist.<br />
Gesamtabschluss:<br />
In den Gesamtabschluss müssen verselbstständigte Aufgabenbereiche<br />
nach Absatz 2 nicht einbezogen werden, wenn sie für die<br />
Verpflichtung, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung<br />
sind.<br />
Abbildung 20 „Örtlich festzulegende Wertgrenzen“<br />
Besonders ist dabei zu beachten, dass es bei vielen dieser Rechtsbegriffe die Festlegung einer betragsmäßigen<br />
Abgrenzung durch die Gemeinde sachlich sinnvoll ist, um deren Anwendung in der gemeindlichen Praxis eindeutig<br />
und einheitlich sowie praktikabel zu gestalten.<br />
3. Die Neuausrichtung der örtlichen Steuerung<br />
Im Rahmen der Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts soll die haushaltswirtschaftliche Steuerung durch die<br />
örtlich Verantwortlichen im Sinne der Ziele und Zwecke des NKF neu ausgerichtet werden. Bei einer solchen<br />
Neuausrichtung der örtlichen Steuerung gilt es, die politisch festgelegten Standards und Ziele sowie Ressourcen<br />
für die Sicherstellung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Gemeinde für Dritte erkennbar und nachvollziehbar<br />
zu machen. Ebenso muss die Einhaltung der Generationengerechtigkeit sichtbar werden sowie die Erfüllung der<br />
produktorientierten Aufgaben mit den dafür erforderlichen Finanzmitteln nachgewiesen werden.<br />
Die Ansätze für eine Verbesserung der örtlichen Steuerung können jedoch in Einzelfällen dazu führen, dass es<br />
einer Neuausrichtung des Verhältnisses von Rat und gemeindlicher Verwaltung bedarf. In der gemeindlichen<br />
Verwaltung sollte es dabei auch über die Produktorientierung zu einer eindeutigen und verursachungsgerechten<br />
Zuordnung von Verantwortlichkeiten kommen, insbesondere dann, wenn auch eine dezentrale Ressourcenverantwortung<br />
und eine Budgetbildung zur gemeindlichen Praxis gehören. Die Neuausrichtung der örtlichen Steuerung<br />
kann dabei auf einer Vielzahl von gemeinderechtlichen Vorschriften aufbauen, die auch der Unterstützung<br />
der örtlichen Steuerung dienen (vgl. Beispiele in der Abbildung).<br />
Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 75 Absatz 2<br />
§ 75 Absatz 6<br />
REGELUNGSINHALTE<br />
Der Haushalt muss jährlich ausgeglichen sein.<br />
Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Inves-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 75 Absatz 7<br />
§ 79 Absatz 1<br />
§ 79 Absatz 2<br />
§ 84<br />
§ 88<br />
§ 89 Absatz 1<br />
§ 95 Absatz 1<br />
§ 96 Absatz 1<br />
§ 116<br />
REGELUNGSINHALTE<br />
titionen ist sicherzustellen.<br />
Die Gemeinde darf sich nicht überschulden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 300<br />
Der Haushaltsplan muss alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der<br />
Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und<br />
eingehenden Einzahlungen, entstehenden Aufwendungen und zu<br />
leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen<br />
enthalten.<br />
Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan<br />
sowie in Teilpläne zu gliedern. Das Haushaltssicherungskonzept ist<br />
Teil des Haushaltsplans.<br />
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis-<br />
und Finanzplanung zugrunde zu legen und in den Haushaltsplan einzubeziehen.<br />
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, für<br />
drohende Verluste aus schwebenden Geschäften oder laufenden<br />
Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde Rückstellungen<br />
in angemessener Höhe zu bilden.<br />
Die Gemeinde hat ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene<br />
Liquiditätsplanung sicherzustellen.<br />
Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen<br />
Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft<br />
des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Er muss unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln und ist zu erläutern.<br />
Der Jahresabschluss besteht aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung,<br />
den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang. Ihm ist<br />
ein Lagebericht beizufügen.<br />
Der Rat stellt bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften<br />
Jahresabschluss durch Beschluss fest. Zugleich hat er über die Verwendung<br />
des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages<br />
zu beschließen.<br />
Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag<br />
31. Dezember einen Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Dieser Abschluss<br />
besteht aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem<br />
Gesamtanhang. Er ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. Der<br />
Rat hat den geprüften Gesamtabschluss durch einen eigenverantwortlichen<br />
Beschluss zu bestätigen.<br />
Abbildung 21 „Steuerungsrelevante Vorschriften in der Gemeindeordnung“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
4. Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung<br />
Die Gliederung der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung folgt im Aufbau dem Grundgerüst,<br />
das inhaltlich in allen Ländern den Gemeindeordnungen zugrunde gelegt wird. Die neuen haushaltsrechtlichen<br />
Regelungen sind in den nachfolgend aufgezeigten Teilen der Gemeindeordnung enthalten (vgl. Abbildung).<br />
Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung<br />
8. Teil<br />
Haushaltswirtschaft<br />
9. Teil<br />
Sondervermögen,<br />
Treuhandvermögen<br />
10. Teil<br />
Rechnungsprüfung<br />
12. Teil<br />
Gesamtabschluss<br />
GEMEINDEORDNUNG 301<br />
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
§ 76 Haushaltssicherungskonzept<br />
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
§ 78 Haushaltssatzung<br />
§ 79 Haushaltsplan<br />
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung<br />
§ 81 Nachtragssatzung<br />
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung<br />
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen<br />
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen<br />
§ 86 Kredite<br />
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte<br />
§ 88 Rückstellungen<br />
§ 89 Liquidität<br />
§ 90 Vermögensgegenstände<br />
§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung<br />
§ 92 Eröffnungsbilanz<br />
§ 93 Finanzbuchhaltung<br />
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung<br />
§ 95 Jahresabschluss<br />
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung<br />
§ 97 Sondervermögen<br />
§ 98 Treuhandvermögen<br />
§ 99 Gemeindegliedervermögen<br />
§ 100 Örtliche Stiftungen<br />
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk<br />
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung<br />
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
§ 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
§ 105 Überörtliche Prüfung<br />
§ 116 Gesamtabschluss<br />
§ 117 Beteiligungsbericht<br />
§ 118 Vorlage- und Auskunftspflichten<br />
Abbildung 22 „Haushaltsrechtliche Vorschriften in der Gemeindeordnung“<br />
5. Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung<br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung werden nicht nur durch die Gemeindehaushaltsverordnung<br />
näher ausgestaltet. Sie werden auch nach Bedarf durch allgemeine Runderlasse des Innenministeriums<br />
ergänzt. Im Rahmen der Bestimmungen über die Ausführung der Gemeindeordnung hat das Innenministerium<br />
von der in § 133 GO <strong>NRW</strong> enthaltenen Ermächtigung Gebrauch gemacht und hat Muster für die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft veröffentlicht (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Zu einzelnen Vorschriften der Gemeindeordnung wurden folgende Muster veröffentlicht (vgl. Abbildung).
VORSCHRIFT<br />
Muster zu § 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Muster zu § 81 GO <strong>NRW</strong><br />
Muster zu § 56 GO <strong>NRW</strong><br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung<br />
VERWENDUNG<br />
GEMEINDEORDNUNG 302<br />
ANLAGE<br />
ZUM RUNDERLASS<br />
Haushaltssatzung Anlage 1<br />
Nachtragssatzung Anlage 2<br />
Zuwendungen an Fraktionen Anlage 12<br />
Abbildung 23 „Die Muster zu Vorschriften der Gemeindeordnung“<br />
Der Gemeinde wird grundsätzlich empfohlen, für ihre Haushaltswirtschaft die Muster zu verwenden, die das Innenministerium<br />
veröffentlicht hat. Sie muss aus Gründen der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte jedoch<br />
auch Muster verwenden, die für verbindlich erklärt worden sind. Es handelt sich dabei insbesondere um<br />
Muster für die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 133 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Muster zur<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung und zur Nachtragssatzung sind daher für verbindlich erklärt worden.<br />
6. Keine gesonderten öffentlichen Buchführungsgrundsätze<br />
Im Rahmen der Reform des Gemeindehaushaltsrechts ist oftmals festgestellt worden, dass trotz vieler bestehender<br />
Gemeinsamkeiten in der Wirtschaftsführung der Gemeinde und der Privatwirtschaft einige Unterschiede zwischen<br />
dem öffentlichen Haushaltsrecht und der Rechnungslegung nach dem Handelsgesetzbuch erhalten bleiben.<br />
Gleichwohl lassen es die Zielsetzungen und die besonderen Gegebenheiten bei den Gemeinden sowie die<br />
Ressourcenbetrachtung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht notwendig werden, gesonderte öffentliche<br />
Buchführungsgrundsätze für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten<br />
Buchführung zu konzipieren. Gesonderte „öffentliche“ Grundsätze sind jedoch gleichwohl in anderen Ländern<br />
entstanden. Im Land Rheinland-Pfalz wurden z. B. „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden“<br />
veröffentlicht (vgl. § 93 Absatz 2 der GemO RP). In der Literatur wurden ebenfalls „Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
öffentlicher Buchführung“ vorgestellt und deren Anwendung öffentlich gemacht.<br />
Das Land Nordrhein-Westfalen verfolgt diesen Weg nicht, sondern bindet in das NKF, entsprechend dem Handelsrecht<br />
als Referenzmodell, die dort verankerten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) ein. Es geht<br />
dabei u.a. von der gesamtwirtschaftlichen Lage der Gemeinde aus, die aus der Geschäftstätigkeit der gemeindlichen<br />
Verwaltung und der einzelnen gemeindlichen Betriebe entsteht. In die Entscheidung über die Art und Anzahl<br />
der Buchführungsgrundsätze sind daher nicht nur die Ziele und Zwecke der haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit<br />
der gemeindlichen Verwaltung als wichtigste Organisationseinheit der Gemeinde eingeschlossen worden.<br />
Unter einem Gesamtbilde der gemeindlichen Aufgabenerfüllung wurde vielmehr berücksichtigt, dass die Gemeinde<br />
i.d.R. noch über eine Vielzahl von (öffentlich-rechtlich und privatwirtschaftlich organisierten) Betrieben verfügt,<br />
die ebenfalls die Ziele und Zwecke der Gemeinde (öffentlicher Zweck) im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit verfolgen<br />
müssen. Andererseits ließen die sich in der Privatwirtschaft etablierten GoB auch problemlos in den gemeindlichen<br />
Bereich übertragen, ohne dass die Ziele und Zwecke des gemeindlichen Haushaltsrechts bzw. des<br />
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde dadurch eingeschränkt werden.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
1. Allgemeines<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
8. Teil<br />
Haushaltswirtschaft<br />
Die Aufgabe „Haushaltswirtschaft“ stellt für die Gemeinde eine allgemeine Aufgabe im Rahmen ihrer Selbstverwaltung<br />
sowie unverzichtbare Grundlage für ihr wirtschaftliches Handeln dar (vgl. § 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Sie ermöglicht<br />
insbesondere die Erfüllung von örtlichen Sach- und Fachaufgaben mit bedeutenden finanzwirtschaftlichen<br />
Auswirkungen für die Gemeinde. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist daher so zu planen und zu führen,<br />
dass die stetige Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde gesichert ist. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist<br />
außerdem wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen, damit die gemeindliche Leistungsfähigkeit dauerhaft<br />
gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde hat die Haushaltswirtschaft in eigener Verantwortung und unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Verhältnisse näher auszugestalten. Sie ist daher im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorgaben gefordert, dafür<br />
die sachlich und fachlich sowie organisatorisch erforderlichen Maßnahmen in eigener Verantwortung zu treffen.<br />
Eine Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist dabei unverzichtbar. Der achte<br />
Teil der Gemeindeordnung (GO <strong>NRW</strong>) enthält dazu die gesetzlichen Grundlagen für die gesamte Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde, von der Haushaltsplanung über die Ausführung der Haushaltswirtschaft bis zur Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses.<br />
Mit dem NKF wurde die periodengerechte Erfassung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs<br />
in diesen Vorschriften verankert, sodass der tatsächliche Werteverzehr des gemeindlichen Vermögens<br />
von der Gemeinde zu erfassen und über die jährlichen Abschreibungen aufzuzeigen ist. Durch die Einbeziehung<br />
der Produktorientierung in den jährlichen Haushalt der Gemeinde wird zudem eine Verknüpfung zwischen den<br />
verfügbaren Ressourcen und der gemeindlichen Aufgabenerfüllung sowie den Leistungen der Gemeinde hergestellt.<br />
Die gemeindliche Haushaltspolitik muss daher auch auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtet<br />
werden. Die Gemeinde soll deshalb jährlich erreichen, dass die Aufwendungen des Haushaltsjahres<br />
durch Erträge derselben Periode gedeckt werden, um nachfolgende Generationen nicht zu überlasten (vgl. § 75<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im gemeindlichen Haushaltsplan stellen die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ den geeigneten Buchungsstoff<br />
für den Ergebnisplan (Veranschlagung) und für die Ergebnisrechnung (Nachweis) der Gemeinde dar.<br />
Sie sind die zutreffenden Größen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und<br />
das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang oder Geschäftsvorfall der Gemeinde das gemeindliche<br />
Eigenkapital erhöht oder vermindert (Erhöhung: Ertrag; Verminderung; Aufwand). Die Rechengrößen „Erträge“<br />
und „Aufwendungen“ sind daher von zentraler Bedeutung für die jährliche Ergebnisermittlung. Die Gemeinde<br />
sollte auch die internen Leistungsbeziehungen erfassen, um ein vollständiges Bild über das Ressourcenaufkommen<br />
und den Ressourcenverbrauch im Haushaltsjahr zu erhalten (vgl. § 4 i.V.m. § 17 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die Planung der gemeindlichen Finanzmittel im Finanzplan des Haushaltsplans und für den Nachweis in der<br />
Finanzrechnung im Jahresabschluss kommen die durch das NKF eingeführten Rechengrößen „Einzahlungen“<br />
und „Auszahlungen“ zur Anwendung. Der Finanzplan und die Finanzrechnung der Gemeinde sollen z. B. Auskunft<br />
über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und dabei auch die Finanzierungsquellen sowie<br />
die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide Mittel) im Haushaltsjahr aufzeigen.<br />
Dadurch wird die Finanzrechnung zu einer Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der Gemeinde, bei<br />
der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 303
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen durch die Gemeinde findet das Kassenwirksamkeitsprinzip<br />
als Liquiditätsänderungsprinzip eine entsprechende Anwendung. Unter den finanzbezogenen Haushaltspositionen<br />
sind daher nur Beträge aus dem gemeindlichen Zahlungsverkehr zu erfassen, die eine Änderung der Liqui-<br />
dität der Gemeinde bewirken. Die Zahlungen der Gemeinde für ihre Investitionsmaßnahmen sind dabei jedoch<br />
getrennt von den Zahlungen für die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde zu erfassen. Der Grundsatz der<br />
Sicherstellung der Liquidität einschließlich der Finanzierung der gemeindlichen Investitionen hat deshalb eine<br />
erhebliche Bedeutung für die Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der gemeindlichen Bilanzierung nach dem NKF sind alle wirtschaftlichen Sachverhalte der Gemeinde und die<br />
gemeindlichen Geschäftsvorfälle danach zu untersuchen, ob sie in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen bzw. zu<br />
bilanzieren sind (Bilanzierung dem Grunde nach). Es ist dabei zu prüfen und zu entscheiden, mit welchem betragsmäßigen<br />
Wertansatz ein Vermögensgegenstand oder eine Verpflichtung in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen<br />
ist (Bilanzierung der Höhe nach). Die Gemeinde hat dazu auch festzulegen, an welcher Stelle der gemeindlichen<br />
Bilanz ein Wertansatz auszuweisen ist (Bilanzierung dem Ausweis nach).<br />
Die Gemeinde hat daher ihre Bilanz nach den Grundsätzen ordnungsmäßiger Bilanzierung klar und übersichtlich<br />
aufzustellen und darin das gemeindliche Vermögen und die Schulden der Gemeinde gegenüberzustellen. Über<br />
die gemeindliche Bilanz werden somit die Veränderungen des Eigenkapitals der Gemeinde abgebildet. Dieses ist<br />
ein Ansatz, der sehr transparent die Gesamtwirkung des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im Haushaltsjahr<br />
aufzeigt. Es wird nicht nur Werteverzehr als gemeindliche Aufwendungen vollständig offen gelegt und berücksichtigt,<br />
sondern auch die Ertragskraft der Gemeinde wird erfasst und nachgewiesen. In den Fällen jedoch, in<br />
denen die Aufwendungen die Erträge übersteigen, verringert sich das Eigenkapital der Gemeinde und es kann<br />
ggf. eine genehmigungspflichtige Verringerung der allgemeinen Rücklage erforderlich werden (vgl. § 75 Absatz 4<br />
GO <strong>NRW</strong>). Das gemeindliche Eigenkapital soll jedoch nicht aufgezehrt werden, d.h., die Gemeinde darf sich nicht<br />
überschulden (vgl. § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Die Rahmenbegriffe „Haushaltswirtschaft“ und „Haushalt“<br />
2.1 Der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft<br />
In den haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung ist der Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“ (der<br />
Gemeinde) nicht definiert worden. Er steht aber immer im Zusammenhang mit der Verwendung der Bezeichnung<br />
„Haushalt“, z.B. „Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein“ (vgl. § 75 Absatz<br />
2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Nach allgemeiner Auffassung fallen daher unter den Begriff „Haushaltswirtschaft“ alle<br />
Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die zur Vorbereitung, Ausführung und Abrechnung ihrer jährlichen Haushaltswirtschaft<br />
gehören, z. B. die Aufstellung und Ausführung des Ergebnisplans, des Finanzplans und der Teilpläne<br />
im gemeindlichen Haushaltsplan (vgl. § 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde gehört aber auch die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der<br />
Schulden (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>). Ebenso gehört die Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
mit seinen Bestandteilen „Ergebnisrechnung“, „Finanzrechnung“, „Teilrechnungen“, „Bilanz“ und „Anhang“<br />
unverzichtbar dazu (vgl. §§ 95 und 96 GO <strong>NRW</strong>). Die Vorbereitung, Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses ist aber auch dazu zu zählen (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Der Rahmenbegriff „Haushalt“<br />
Der Rahmenbegriff „Haushalt“ kann im gemeindlichen Haushaltsrecht als ein Teilbereich des Rahmenbegriffs<br />
„Haushaltswirtschaft“ betrachtet werden. Der Begriff umfasst insbesondere die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen<br />
der Gemeinde, aufgrund derer jährlich die gemeindliche Haushaltswirtschaft geplant, ausgeführt und abge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 304
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
rechnet wird. Der Begriff „Haushalt“ umfasst daher die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan,<br />
der einen Ergebnisplan, einen Finanzplan und Teilpläne enthält (vgl. § 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Er umfasst auch<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss, der aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen,<br />
der Bilanz und dem Anhang besteht (vgl. § 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Ebenso gehört der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
dazu, der aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang besteht (vgl. §<br />
116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der Haushalt der Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument<br />
für den Rat und die Verwaltung in der Gemeinde. Nachfolgend wird der Begriff „Haushalt“ anhand<br />
der gemeindlichen Verwaltung dargestellt (vgl. Abbildung).<br />
Haus-<br />
halts-<br />
satzung<br />
Haushaltsplan<br />
Ergebnis-<br />
plan<br />
Finanz-<br />
plan<br />
Produktorientierte<br />
Teilpläne<br />
Der Begriff „Haushalt“<br />
Anlagen<br />
GEMEINDEORDNUNG 305<br />
Ergebnis-<br />
rechnung<br />
Jahresabschluss<br />
Finanz-<br />
rechnung<br />
Teilrechnungen<br />
Bilanz<br />
Bewirtschaftungsregeln Bewertungs- und Bilanzierungsregeln<br />
Abbildung 24 „Der Haushalt der Gemeinde“<br />
Anhang<br />
Lage-<br />
bericht<br />
Die Abwicklung der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde vollzieht sich dabei regelmäßig in einem Zeitraum<br />
von drei Jahren. Sie beginnt mit dem Jahr vor dem eigentlichen Haushaltsjahr (Vorjahr), in dem die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen aufzustellen und vom Rat der Gemeinde zu beschließen ist (vgl. §§ 78 bis 80<br />
GO <strong>NRW</strong>). Im Haushaltsjahr wird der gemeindliche Haushaltsplan ausgeführt und die daraus entstehenden gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle buchungstechnisch erfasst, denn die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist jedes<br />
Haushaltsjahr „abzurechnen.“ Nach Ablauf des Haushaltsjahres ist von der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag<br />
31. Dezember des Haushaltsjahres, ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss aufzustellen<br />
und bis zum Ende des Folgejahres festzustellen bzw. zu bestätigen (vgl. §§ 95, 96 GO und 116 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.3 Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
In der Gemeindeordnung sind besondere Leitgedanken verankert worden, die für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
eine besondere Bedeutung haben. Aus den Regelungen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
lassen sich sachliche Ziele und Erfordernisse ableiten, soweit nicht haushaltsrechtliche Vorschriften die Leitgedanken<br />
wörtlich beinhalten. Insbesondere im 8. Teil der Gemeindeordnung sind wichtige Leitgedanken enthalten,<br />
z.B. als Haushaltsgrundsätze zur gemeindlichen Haushaltsplanung und Haushaltsausführung. Wichtige Leitgedanken<br />
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft werden nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung).<br />
Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen,<br />
dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
Die Organe der Gemeinde handeln zugleich in Verantwortung<br />
für die künftigen Generationen.<br />
Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen.<br />
Der Haushaltausgleich muss jährlich<br />
(i.V.m. mit dem Eigenkapital) erreicht werden.<br />
Die Gemeinden haben ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten,<br />
dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben.<br />
Die Liquidität der Gemeinde<br />
einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen.<br />
Eine Überschuldung der Gemeinde<br />
ist nicht zulässig.<br />
Die Aufsicht des Landes schützt die Gemeinden in ihren Rechten<br />
und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten.<br />
Abbildung 25 „Die Leitgedanken der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“<br />
Bei diesen Leitgedanken sind auch die Rechte der Gemeindeorgane, z.B. des Rates der Gemeinde, zu beachten<br />
bzw. deren Entscheidungen müssen sich an den aufgeführten Leitgedanken ausrichten.<br />
3. Der Finanzausschuss des Rates<br />
3.1 Gesetzliche Aufgaben<br />
Der Rat der Gemeinde soll zur Entlastung und Erleichterung seiner Arbeit die notwendigen Ausschüsse bilden<br />
(vgl. § 57 GO <strong>NRW</strong>). Als einen von drei Pflichtausschüssen hat er den Finanzausschuss zu bilden (vgl. § 57 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>). Dieser Ausschuss hat wie die anderen Ausschüsse des Rates die allgemeine Aufgabe, die<br />
Beschlüsse des Rates sachverständig vorzubereiten, Stellungnahmen und Empfehlungen abzugeben. Der Finanzausschuss<br />
soll insbesondere wichtige Fragen der gemeindlichen Verwaltung zur Haushaltswirtschaft vorberaten,<br />
denn eine Ausschussarbeit ermöglicht, Einzelfragen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft intensiver zu<br />
beraten. Er hat aber auch die gesetzliche Aufgabe, die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten und die für<br />
die Ausführung des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen, soweit nicht andere Ausschüsse<br />
zuständig sind (vgl. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Tätigkeit des Finanzausschusses kann sich z.B. auf folgenden<br />
Beratungsangelegenheiten erstrecken (vgl. Abbildung).<br />
Allgemeine Beratungsangelegenheiten:<br />
Die Tätigkeiten des Finanzausschusses<br />
- haushaltswirtschaftliche Entscheidungen, die dem Rat vorbehalten sind (vgl. § 41 GO <strong>NRW</strong>),<br />
GEMEINDEORDNUNG 306
Allgemeine Beratungsangelegenheiten:<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Tätigkeiten des Finanzausschusses<br />
- Satzungen, in denen Steuern, Gebühren oder Beiträge festgesetzt werden,<br />
- Festsetzung von Entgelten für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen,<br />
- Abschluss von gerichtlichen und außergerichtlichen Vergleichen,<br />
- Neubau, Ausbau, Umbau, Sanierung und Gestaltung von Hochbauten der Gemeinde,<br />
- Vorlagen mit Auswirkungen auf die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der<br />
Gemeinde in Form gemeindlicher Betriebe,<br />
- Vorberatung von Wirtschaftsplänen, Finanzplanungen und Jahresabschlüssen der Betriebe.<br />
Abbildung 26 „Die Tätigkeiten des Finanzausschusses“<br />
Der Finanzausschuss kann die für seine Tätigkeit notwendige Aufklärung sowie eine Einsichtnahme in gemeindliche<br />
Unterlagen vom Bürgermeister verlangen, die für eine sorgfältige Vorbereitung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
und des Jahresabschlusses sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde, aber auch für Entscheidungen<br />
über die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans notwendig sind. Diese Rechte stehen dem Finanzausschuss<br />
insgesamt als Gremium zu, jedoch und nicht dem einzelnen Ausschussmitglied. Dem Ausschuss<br />
kommt damit eine Tätigkeit zu, die zur Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates der Gemeinde<br />
beiträgt. Der Rat der Gemeinde kann z.B. nicht über den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einen<br />
Beschluss fassen, ohne zuvor seinen Finanzausschuss beteiligt zu haben.<br />
3.2 Weitere Beratungsaufgaben<br />
Nach den gesetzlichen Vorschriften ist dem Finanzausschuss bisher nur die Vorbereitung die Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet (vgl. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Jedoch ist es aufgrund des haushaltswirtschaftlichen<br />
Stellenwertes des Jahresabschlusses (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) geboten, dass bei örtlichem<br />
Bedarf sich der Finanzausschuss auch über das geprüfte Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres<br />
in Form der Abschlussprüfung des Jahresabschlusses informiert. Er kann damit einen Bezug zu seinen Beratungen<br />
zur gemeindlichen Haushaltssatzung des gleichen oder künftiger Jahre herstellen.<br />
In diesem Zusammenhang bietet sich eine Vorberatung über den geprüften Jahresabschluss der Gemeinde vor<br />
dessen Feststellung durch den Rat der Gemeinde an. In welchem Umfang eine solche Beratung umsetzbar ist,<br />
muss örtlich von jeder Gemeinde eigenverantwortlich geklärt werden. Ein Beratungsbedarf kann ggf. auch beim<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss bestehen, den der Rat der Gemeinde zu bestätigen hat (vgl. § 116 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Dem Finanzausschuss kommt insgesamt eine entscheidungsvorbereitende Tätigkeit für den Rat der Gemeinde<br />
in haushaltswirtschaftlichen Fragen und Sachverhalten zu. Seine Arbeit soll u.a. zur Erhöhung der Effektivität<br />
und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen. Sie steht nicht den Prüfungspflichten des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
entgegen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 307
4. Der Verwaltungsvorstand<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
In Gemeinden, in denen Beigeordnete bestellt sind, bilden diese zusammen mit dem Bürgermeister und dem<br />
Kämmerer einen Verwaltungsvorstand (vgl. § 70 GO <strong>NRW</strong>). Der Verwaltungsvorstand wirkt insbesondere bei den<br />
in der Vorschrift benannten Aufgabenfeldern mit, z.B. bei der Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans,<br />
unbeschadet der Rechte des Kämmerers nach § 80 GO <strong>NRW</strong>. Diese Aufgabe hat eine wichtige Bedeutung, denn<br />
bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr muss eine grundsätzliche Einheitlichkeit<br />
der Verwaltungsführung bestehen.<br />
In der Vorschrift ist dem Verwaltungsvorstand bisher jedoch nur die Aufstellung des Haushaltsplans als Vorbereitung<br />
die Haushaltssatzung der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet worden. Die haushaltswirtschaftlichen Stellenwerte<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde erfordern eine der<br />
Haushaltsplanung gleichwertige Behandlung. Der Verwaltungsvorstand wäre daher auch an der Aufstellung des<br />
Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses zu beteiligen, wie es gleichfalls für den Finanzausschuss sachlich<br />
sinnvoll ist.<br />
5. Aufgaben und Rechte des Kämmerers<br />
5.1 Die Stellung des Kämmerers<br />
In den Gemeinden ist muss regelmäßig ein Kämmerer tätig sein, damit die ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben<br />
vor Ort ordnungsgemäß erfüllt werden (vgl. z. B. § 80 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). In dessen Verantwortung liegt das<br />
gemeindliche Finanzwesen bzw. hat er die Finanzverantwortung in der Gemeinde inne. Dem Kämmerer sind<br />
dafür hinsichtlich seiner haushaltswirtschaftlichen Verantwortung gesetzlich besondere Pflichten auferlegt und<br />
besondere Rechte zugestanden worden. Ihm stehen dadurch auch eigene Entscheidungs- und Vertretungsrechte<br />
zu, z. B. eine abweichende Stellungnahme zum Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung abzugeben, wenn<br />
der Bürgermeister im Rahmen seiner Bestätigung des Entwurfs noch Änderungen daran vorgenommen hat (vgl. §<br />
80 GO Absatz 2 <strong>NRW</strong>). Der Kämmerer nimmt dabei hinsichtlich seiner Aufgaben und Funktion eine besondere<br />
Stellung in der gemeindlichen Verwaltung ein.<br />
Diese Besonderheiten wurden vom Gesetzgeber als so gewichtig angesehen, dass in kreisfreien Städten ein<br />
Beigeordneter als Stadtkämmerer zu bestellen ist (vgl. § 71 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Es ist deshalb auch gesetzlich<br />
bestimmt worden, dass der Kämmerer ein Mitglied des Verwaltungsvorstands der Gemeinde ist (vgl. § 70 Absatz<br />
1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinden, die nicht einen Beigeordneten als Stadtkämmerer bestellen müssen, können in<br />
eigener Abwägung und Verantwortung entscheiden, ob sie für die Erledigung der Aufgaben der gemeindlichen<br />
Finanzwirtschaft für den „Kämmerer“ eine Beigeordnetenstelle einrichten oder diese Aufgabe einem Lebenszeitbeamten<br />
übertragen. In den Fällen, in denen auf die Einrichtung einer Beigeordnetenstelle verzichtet wird, ist es<br />
dann eine Aufgabe des Bürgermeisters im Rahmen seines Organisationsrechtes zu entscheiden, in welchem<br />
Umfang die örtliche Finanzverantwortung vom Kämmerer getragen werden soll (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Das Recht des Bürgermeisters, die Geschäfte zu verteilen, besteht auch hinsichtlich der Festlegung des Aufgabenbereiches<br />
des Kämmerers, vergleichbar dem Recht des Rates der Gemeinde, den Geschäftskreis der Beigeordneten<br />
bzw. des Kämmerers bestimmen zu können (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 3 und § 73 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch den Bürgermeister der Gemeinde ist daher eine Festlegung hinsichtlich der Finanzverantwortung der<br />
Kämmerer dahingehend zutreffen, ob diese auch Rechte umfassen soll, die das Budgetrecht des Rates berühren.<br />
Eine solche Festlegung setzt dabei voraus, dass eine haushaltsrechtliche Wahlmöglichkeit hinsichtlich der Aufgabenverteilung<br />
besteht (vgl. z. B. § 83 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>9.<br />
Aus diesem Grunde wird zwischen einem „bestellten“ und einem „beauftragten“ Kämmerer unterschieden. Bei<br />
einem „bestellten“ Kämmerer beinhaltet die örtliche Finanzverantwortung auch die Entscheidungsbefugnis über<br />
GEMEINDEORDNUNG 308
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
außer- und überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen, über außer- und überplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen<br />
und auch über den Erlass einer Haushaltssperre (vgl. §§ 83 und 85 GO <strong>NRW</strong> und § 24 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>). Außerdem obliegt einem bestellten Kämmerer die Aufsicht über die gemeindliche Finanzbuchhaltung<br />
(vgl. § 31 GemHVO <strong>NRW</strong>). Einem „beauftragten“ Kämmerer stehen dagegen diese Befugnisse sowie die benannte<br />
Aufsichtsfunktion nicht zu. Diese Aufgaben obliegen dann dem Bürgermeister.<br />
In diesem Zusammenhang ist es sachgerecht, auch eine örtliche Vertretungsregelung für den Fall der Verhinderung<br />
des Kämmerers unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten zu erlassen. Dabei ist z. B. bei einem<br />
bestellten Kämmerer auch festzulegen, ob dem Vertreter ebenfalls der volle Umfang der Entscheidungsbefugnisse<br />
des Kämmerers zusteht. Bei einem bestellten Kämmerer kann sich der Bürgermeister nicht die zuvor benannten<br />
Entscheidungsbefugnisse für Vertretungsfälle vorbehalten, denn diese Befugnis steht gesetzlich dem bestellten<br />
Kämmerer bzw. dann seinem Vertreter zu. Die Entscheidungsbefugnisse stehen dem Bürgermeister nur bei<br />
einem beauftragten Kämmerer und dann aufgrund der haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu. Durch die Verhinderung<br />
eines beauftragten Kämmerers werden deshalb die genannten Entscheidungsbefugnisse des Bürgermeisters<br />
nicht berührt.<br />
In kreisfreien Städten, wo ein vom Rat gewählter Beigeordneter als Stadtkämmerer zu bestellen ist (vgl. § 71<br />
Absatz 1 und 4 GO <strong>NRW</strong>), kann die Vertretungsregelung auf Beigeordnete beschränkt werden. Es sollte dabei<br />
klargestellt werden, ob die Vertretung auch die gesetzlich bestimmte Mitgliedschaft des Kämmerers im Verwaltungsvorstand<br />
der Gemeinde umfasst (vgl. § 70 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). An der örtlichen Vertretungsregelung sollte<br />
wegen der Bestellung eines gewählten Beigeordneten zum Stadtkämmerer der Rat der Stadt beteiligt werden,<br />
auch wenn ein Lebenszeitbeamter als Vertreter in Betracht kommt.<br />
5.2 Die Aufgaben des Kämmerers<br />
Der Kämmerer der Gemeinde muss alle ihm durch Gesetz zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen. Wegen seiner<br />
Finanzverantwortung für die Gemeinde umfasst sein Arbeitsgebiet die gesamte gemeindliche Verwaltung. Zur<br />
Durchführung seiner örtlichen Aufgaben kann er von den ihm zustehenden gesetzlichen Rechten nach Bedarf<br />
Gebrauch machen. Zu den Rechten und Pflichten bzw. Aufgaben des gemeindlichen Kämmerers ist grundsätzlich<br />
Folgendes zu zählen (vgl. Abbildung).<br />
Die Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde<br />
AUFGABEN<br />
Mitgliedschaft im Verwaltungsvorstand.<br />
Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen.<br />
Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der<br />
Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht.<br />
Recht, seine abweichende Meinung zur Haushaltssatzung in den<br />
Beratungen des Rates zu vertreten.<br />
Aufstellung einer Nachtragssatzung.<br />
Entscheidung über die Leistung über- und außerplanmäßiger Aufwendungen<br />
und Auszahlungen, soweit der Rat keine andere Regelung<br />
getroffen hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 309<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 70 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde<br />
AUFGABEN<br />
Entscheidung über außer- und überplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen.<br />
Aufstellung des Jahresabschlusses.<br />
Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der<br />
Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht.<br />
Recht, seine abweichende Meinung zum Jahresabschluss in den<br />
Beratungen des Rates zu vertreten.<br />
Aufstellung des Gesamtabschlusses.<br />
Recht zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme, soweit der<br />
Bürgermeister von ihm vorgelegten Entwurf abweicht.<br />
Recht, seine abweichende Meinung zum Jahresabschluss in den<br />
Beratungen des Rates zu vertreten.<br />
Aussprechen einer haushaltswirtschaftlichen Sperre.<br />
Aufsicht über die Finanzbuchhaltung, sofern nicht als Verantwortlicher<br />
für die Finanzbuchhaltung nach § 93 Abs. 2 GO <strong>NRW</strong> bestellt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 310<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 5 i.V.m. § 95 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 95 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
§ 24 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 31 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 27 „Die Aufgaben des Kämmerers der Gemeinde“<br />
Zu den örtlichen Aufgaben des Kämmerers gehört insbesondere im Falle einer vorläufigen Haushaltsführung der<br />
Gemeinde der Erlass der notwendigen haushaltswirtschaftlichen Regelungen als Ersatz für die fehlende bzw.<br />
noch nicht in Kraft getretene Haushaltssatzung (vgl. § 82 GO <strong>NRW</strong>). In dieser Zeit muss der Kämmerer die notwendigen<br />
Maßnahmen ergreifen, damit die Fortführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr<br />
gesichert ist.<br />
Bei solchen Sachverhalten ist eine Mitwirkung des Bürgermeisters unverzichtbar, zu der ggf. sogar ein Vorbehalt<br />
für den Bürgermeister oder den Rat der Gemeinde bestehen kann, auch wenn die Pflichten für die Zeit der vorläufigen<br />
Haushaltsführung nicht ausdrücklich geregelt worden sind. Die örtlichen Regelungen für die voraussichtliche<br />
Dauer der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung („haushaltslose Zeit“) müssen zudem so gefasst werden, dass<br />
damit den Zielen und Zwecken der vorläufigen Haushaltsführung unter Berücksichtigung der einschlägigen Vorschriften<br />
in ausreichendem Maße Genüge getan wird.<br />
5.3 Kämmerer und Bürgermeister<br />
Die gesetzlich bestimmten Aufgaben geben dem Kämmerer eine besondere Rechtsposition bzw. Stellung innerhalb<br />
der gemeindlichen Verwaltung. Er verfügt über gesetzlich bestimmte Befugnisse, die ihm nicht entzogen<br />
werden können. Diese Festlegungen haben daher zur Folge, dass die Aufgabe und Funktion „Kämmerer“ nicht<br />
vom Bürgermeister übernommen bzw. durch ihn wahrgenommen werden kann. Die Unzulässigkeit der Aufga-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
benwahrnehmung besteht unabhängig davon, ob der Aufgabenbereich „Finanzwesen“ dem Dezernat oder Fachbereich<br />
des Bürgermeisters zugeordnet ist oder nicht. Auch entsteht dadurch eine Unzulässigkeit, dass dem<br />
Kämmerer gesetzliche Rechte gegenüber dem Bürgermeister und dem Rat eingeräumt worden sind (vgl. z.B. §<br />
80 GO <strong>NRW</strong>). Eine Personalunion zwischen den Ämtern des Bürgermeisters und dem Amt des Kämmerers<br />
schließt sich daher bereits gesetzlich aus.<br />
6. Die Adressaten der Haushaltswirtschaft<br />
6.1 Die Ausgangslage<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen<br />
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als<br />
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
haben. Die Adressaten können Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z.B. im Rahmen der sozialen<br />
Sicherung, in Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z.B. Kreditgeber, oder in ihren ortsbezogenen<br />
Lebensverhältnissen den Finanzbedarf für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z.B. als<br />
Grundsteuerpflichtige.<br />
Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen<br />
Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen. Die Interessen der Adressaten sind aber für<br />
die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einbezogen werden müssen.<br />
Außerdem ist eine leserfreundliche und nachvollziehbare Darstellung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bei<br />
deren Beteiligung oder auch wegen der Informationsrechte erforderlich. Die Bedeutung für die Gemeinde zeigt<br />
sich z.B. auch daran, dass die Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen mitwirken können und die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme<br />
verfügbar sein müssen. Die Gemeinde hat dabei zu beachten, dass dafür besondere gesetzliche Vorgaben<br />
bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO <strong>NRW</strong>). Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt.<br />
6.2 Der Rat der Gemeinde<br />
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen<br />
Jahresabschluss und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung der Gemeinde durch den<br />
Rat als Träger der Gemeindeverwaltung (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er ist als gemeindliches Vertretungsorgan<br />
für alle Angelegenheiten der Gemeinde grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber<br />
anderen Adressatengruppen, z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses. Bei Nachfragen der Bürgerinnen<br />
und Bürger sowie gegenüber anderen Dritten können dann im Sinne einer Rechenschaft sachgerechte<br />
Angaben gemacht werden. Das Informationsinteresse des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über<br />
die gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO <strong>NRW</strong>). Es ist i.d.R. auf die Einhaltung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans und auf das erzielbare Jahresergebnis ausgerichtet. Es dient aber auch dazu, eine Bilanzpolitik<br />
unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde umsetzen zu können.<br />
6.3 Der Bürgermeister der Gemeinde<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister ein gewichtiger Adressat. Er ist verantwortlich<br />
für die Ausführung der Ratsbeschlüsse, für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der<br />
gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Im Rah-<br />
GEMEINDEORDNUNG 311
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
men des jährlichen Jahresabschlusses entscheiden die Ratsmitglieder über seine Entlastung aufgrund der Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für den Bürgermeister<br />
besteht deshalb ein erhebliches Informationsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar und mittelbar auf<br />
seine Managemententscheidungen auswirken dürfte. Sein Informationsinteresse richtet sich daher auch auf das<br />
erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber auch dazu, eine eigenständige Bilanzpolitik unter Berücksichtigung<br />
der wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.<br />
6.4 Die Beschäftigten der Gemeinde<br />
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere über ihre gewählten Vertreter und sind<br />
gleichzeitig an die Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden. Daher besteht vielfach ein Bedarf<br />
der Beschäftigten an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie deren Risiken und Chancen,<br />
um persönliche Entscheidungen im Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können. Insbesondere<br />
bei einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten<br />
ändern. Durch gesetzliche Vorgaben und örtliche Regelungen wird oftmals im Rahmen der Beschlüsse des<br />
Rates die eigenverantwortliche Bewirtschaftung des gemeindlichen Haushalts beschränkt. Manche Beschäftigten<br />
fühlen sich dadurch dann oftmals in ihrer persönlichen Entwicklung betroffen.<br />
6.5 Die Betriebe der Gemeinde<br />
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach<br />
bestehen umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der<br />
Gemeinde. Ihre Tätigkeit im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu, die Betriebe als ein<br />
eigenständiger Adressatenkreis anzusehen und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen<br />
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z.B. im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
nach § 116 GO <strong>NRW</strong>, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der gemeindlichen Verwaltung.<br />
6.6 Die Bürgerinnen und Bürger in der Gemeinde<br />
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der<br />
Gemeinde eine wichtige Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt (vgl. § 21<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Gegenüber den Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z. B. nach § 80 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher<br />
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Abgabepflichtigen können dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren Wohnsitz aber nicht in der<br />
Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung nach<br />
den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des Rates der Gemeinde. Der Rat ist für alle Angelegenheiten<br />
der Gemeinde und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz<br />
1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
6.7 Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde<br />
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung<br />
der Pflichten sichern (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde hat daher die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit<br />
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung nach § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> oder des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96<br />
GEMEINDEORDNUNG 312
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>. Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde, die ggf. zur<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die Tätigkeit<br />
der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört<br />
daher zu den wichtigsten Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
6.8 Die Kreditgeber der Gemeinde<br />
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite aufnehmen, wenn die daraus übernommenen<br />
Verpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen (vgl. § 86 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Sie kann auch zur Sicherung der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen<br />
Mittel zur Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Banken und Sparkassen sowie die Kreditinstitute<br />
sind daher ein potentielles Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde, über ihre<br />
Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen. Dieses<br />
Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
verpflichtet sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren<br />
und diese Einstufung Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde hat.<br />
6.9 Die Geschäftspartner der Gemeinde<br />
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten, sondern auch die Bürgerinnen und Bürger<br />
als Kunden zu zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen gemeindliche Leistungen in<br />
Anspruch. Bereits der gemeindliche Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produktorientierung<br />
einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde<br />
haben daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und den<br />
künftigen Risiken und Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr der Gemeinde,<br />
um feststellen zu können, ob und in welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber fungieren<br />
müssen.<br />
6.10 Die sonstige Öffentlichkeit<br />
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beinhaltet in dieser Form auch einige der<br />
bereits zuvor benannten Interessengruppen, z.B. die Bürgerinnen und Bürger. Sie umfasst insgesamt jedoch eine<br />
unbestimmbare Zahl von Interessengruppen und Personen, die sich jeweils auch aus spezifischen Interessen<br />
heraus sich über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen<br />
Wirkungen informieren wollen.<br />
7. Die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
7.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften<br />
Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen für die Gemeinde sind in mehreren besonderen Teilen der Gemeindeordnung<br />
zusammengefasst worden. Diese Bestimmungen sind auch darauf ausgerichtet, dass die Verwaltung der<br />
Gemeinde dem Rat sowie den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber dafür verantwortlich ist, wie die zur Verfügung<br />
stehenden Finanzmittel eingesetzt werden. Im 8. Teil der Gemeindeordnung werden wichtige Rahmenregelungen<br />
getroffen, aber auch besondere Verantwortlichkeiten des Rates für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
aufgezeigt sowie die Aufgaben und Verantwortlichkeiten (Zuständigkeiten) des Bürgermeisters und Kämmerers<br />
GEMEINDEORDNUNG 313
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
bestimmt. Über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind in diesem Teil der Gemeindeordnung folgende Vorschriften<br />
enthalten (vgl. Abbildung).<br />
Die Vorschriften im 8. Teil der Gemeindeordnung<br />
8. Teil<br />
Haushaltswirtschaft<br />
7.2 Die Vorschriften im Einzelnen<br />
GEMEINDEORDNUNG 314<br />
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
§ 76 Haushaltssicherungskonzept<br />
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
§ 78 Haushaltssatzung<br />
§ 79 Haushaltsplan<br />
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung<br />
§ 81 Nachtragssatzung<br />
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung<br />
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen<br />
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen<br />
§ 86 Kredite<br />
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte<br />
§ 88 Rückstellungen<br />
§ 89 Liquidität<br />
§ 90 Vermögensgegenstände<br />
§ 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung<br />
§ 92 Eröffnungsbilanz<br />
§ 93 Finanzbuchhaltung<br />
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung<br />
§ 95 Jahresabschluss<br />
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung<br />
Abbildung 19 „Die Vorschriften im 8. Teil der Gemeindeordnung“<br />
- § 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
Die allgemeinen Grundsätze dieser Vorschrift gelten für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. An<br />
erster Stelle steht die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. An diesem Ziel hat die Gemeinde<br />
ihre gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Die Gemeinde muss daher ihre Haushaltswirtschaft<br />
wirtschaftlich, effizient und sparsam führen. Der Haushalt stellt dabei für die Gemeinde das zentrale<br />
Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft dar. Der gesetzliche<br />
Haushaltsausgleich bezieht sich auf den Erhalt des gemeindlichen Vermögens zur Sicherung der stetigen Erfüllung<br />
der Aufgaben der Gemeinde. Die Vorschrift verpflichtet deshalb die Gemeinde, ihren Haushalt in jedem<br />
Jahr in Planung und Rechnung auszugleichen. Diese Vorgabe wird dadurch umgesetzt, dass der jährliche<br />
Haushaltsausgleich im Rahmen des gemeindlichen Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung der Gemeinde<br />
nachzuweisen ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorschrift enthält auch Regelungen über die Ausgleichsrücklage und deren Bemessung auf der Passivseite<br />
der gemeindlichen Bilanz. Die Ausgleichsrücklage ist ein Teil des Eigenkapitals der Gemeinde, jedoch<br />
eine Rücklage eigener Art und nicht ein Teil der allgemeinen Rücklage. Sie ist gesondert im Bilanzbereich<br />
„Eigenkapital“ anzusetzen. Die Ausgleichsrücklage dient dazu, im Bedarfsfall den Fehlbedarf im Ergebnisplan<br />
oder einen Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung zu decken, um den gesetzlich geforderten Haushaltsausgleich<br />
zu erreichen (fiktiver Haushaltsausgleich). Dieser Sachverhalt bedarf einer entsprechenden Festsetzung<br />
in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Ausgleichsrücklage<br />
soll den Gemeinden den erforderlichen Spielraum gewähren, eigenverantwortlich den gesetzlich<br />
bestimmten Haushaltsausgleich zu erreichen, auch wenn die Erträge des Haushaltsjahres die Aufwendungen<br />
nicht decken.<br />
Im NKF bezieht sich die Steuerung der Gemeinde auf die Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan.<br />
Gleichwohl sind gleichzeitig auch die Liquidität und die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen. Die<br />
Finanzmittel haben für die Gemeinde eine so große allgemeine Bedeutung, dass deshalb der Haushaltsgrundsatz<br />
„Sicherung der Liquidität“ entstanden ist. Außerdem kann das Eigenkapital einer Gemeinde seine<br />
Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste vollständig aufgezehrt worden ist. Aus diesem Grunde<br />
bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand an Eigenkapital<br />
einer besonderen Betrachtung. In Fortführung der Genehmigungspflicht der Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage nach Absatz 4 der Vorschrift (Inanspruchnahme von Eigenkapital) verbietet diese Vorschrift<br />
den Gemeinden sich zu überschulden. nicht mehr gewährleistet ist, führte zu dieser gesetzlichen Auffangregelung.<br />
- § 76 Haushaltssicherungskonzept<br />
Die Vorschrift bestimmt näher, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept<br />
aufzustellen hat. Sie knüpft einerseits an die Bestimmungen zum Haushaltsausgleich in § 75 GO <strong>NRW</strong><br />
an, nach denen die Verringerung des Eigenkapitals durch Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage der<br />
aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf. Andererseits ist die Vorschrift an die im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
enthaltene mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung gebunden. Mit der zusammenfassenden<br />
Darstellung der mehrjährigen Haushaltsplanung der Gemeinde im gemeindlichen Haushaltsplan soll erreicht<br />
werden, dass Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft früher als bisher erkannt und Maßnahmen<br />
zu deren Beseitigung ergriffen werden.<br />
Das haushaltsrechtliche Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ (vgl. auch § 5 GemHVO <strong>NRW</strong>) dient dabei<br />
dazu, die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu sichern bzw. wieder herzustellen. Die dazu örtlich<br />
notwendige Konsolidierung soll damit eine konzeptionelle Grundlage erhalten und die vorgesehenen<br />
Maßnahmen zur gesetzlichen Zielsetzung aufzeigen. Die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
hat die Gemeinde unter Beachtung der gesetzlich bestimmten Sachverhalte vorzunehmen. Sie darf dieses<br />
nicht davon abhängig machen, ob ihr der Aufsichtsbehörde vorgelegtes Konzept nach dieser Vorschrift genehmigungsfähig<br />
ist.<br />
- § 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
Die Gemeinde ist gefordert, sich geeignete Quellen der Finanzmittel zu erschließen, denn diese sind sehr<br />
vielfältig und ergeben sich aus öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vorgängen bzw. Geschäftsvorfällen.<br />
Dabei wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass diejenigen, die eine Leistung der Gemeinde in Anspruch<br />
nehmen oder eine gemeindliche Einrichtung nutzen, die entstehenden Kosten in vertretbaren und gebotenen<br />
Umfang tragen sollen. Zudem sind die Einwohner der Gemeinde verpflichtet, die Lasten zu tragen,<br />
die sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben (vgl. § 8 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Vorschrift enthält daher für die Gemeinden die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung und legt eine<br />
bestimmte Rangfolge für die gemeindlichen Finanzmittelarten fest. Damit findet unter Berücksichtigung der<br />
Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde das Bedarfsdeckungsprinzip i.V.m. dem Nachhal-<br />
GEMEINDEORDNUNG 315
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
tigkeitsprinzip Anwendung. Die haushaltsmäßige Produktorientierung bringt dabei eine neue Sichtweise in<br />
das Verwaltungshandeln der Gemeinde, denn mithilfe der gemeindlichen Produkte kann die Finanzmittelbeschaffung<br />
näher betrachtet und beurteilt werden.<br />
- § 78 Haushaltssatzung<br />
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch<br />
die gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit<br />
und seines Budgetrechtes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>) durch den jährlichen Erlass einer<br />
Haushaltssatzung. Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde. Es<br />
muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr getroffen werden. Die Haushaltssatzung<br />
muss alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthalten, die diese zur Ausführung<br />
und Einhaltung des Haushaltsplans im betreffenden Haushaltsjahr sowie zur Nachweisführung im Jahresabschluss<br />
benötigt.<br />
In diesem Zusammenhang bilden die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung den Rahmen für die gemeindliche<br />
Haushaltsführung, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde hat bestimmte Festsetzungen für<br />
das Haushaltsjahr zu enthalten. Bei einem Verzicht auf konkrete betragsmäßige Festsetzungen muss die<br />
gemeindliche Haushaltssatzung ausdrücklich eine entsprechende alternative Festlegung enthalten, z. B. über<br />
den Gesamtbetrag der Kredite (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>). Dadurch wird der für<br />
das Haushaltsjahr entstehende gemeindliche Sachverhalt unmittelbar erkennbar.<br />
- § 79 Haushaltsplan<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan als Bestandteil der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde stellt im NKF<br />
die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen<br />
und Kontrollen dar. Er steht im Zusammenhang mit der Pflicht der Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft<br />
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Der gemeindliche Haushaltsplan steht dadurch im Zentrum der haushaltswirtschaftlichen<br />
Planung und Rechenschaft der Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan<br />
stellt der Haushaltsplan nicht nur Informationen für das Haushaltsjahr bereit, sondern auch Informationen zu<br />
den sich an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre. Er stellt damit ein örtliches Programm für<br />
die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr mit Ausblick auf die nächsten drei Jahre dar.<br />
Durch die Festlegungen für den mehrjährigen Zeitraum ergeben sich auch rechtliche Konsequenzen für das<br />
Handeln der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde, z. B. im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
nach § 76 GO <strong>NRW</strong>.<br />
- § 80 Erlass der Haushaltssatzung<br />
Die Vorschriften über das Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
durch den Kämmerer und den Bürgermeister berücksichtigen eine möglichst weitgehende bürgerschaftliche<br />
Mitwirkung beim Zustandekommen und der Beschlussfassung des Rates der Gemeinde über die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung. Diese Beteilung ist entsprechend der besonderen Bedeutung der Haushaltswirtschaft<br />
für die gemeindliche Aufgabenerfüllung und wegen ihrer Wirkungen auf die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
auch geboten.<br />
Die Zielsetzung wird einerseits dadurch umgesetzt, dass der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
den Einwohnern und Abgabepflichtigen zur Kenntnis zu bringen ist. Ihnen wird dadurch die Erhebung<br />
von Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung ermöglicht. Andererseits ist die<br />
gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zum<br />
GEMEINDEORDNUNG 316
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Ende der Auslegung des Jahresabschlusses des gleichen Haushaltsjahres zur Einsichtnahme verfügbar zu<br />
halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch diese zeitlich weitgehenden Zugangs- bzw. Informationsmöglichkeiten über die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
wird der jahresbezogene und jährlich wiederkehrende Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
für die Öffentlichkeit als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nachvollziehbar gemacht.<br />
Er beginnt bei der allgemeinen Haushaltsplanung und wird über den Beschluss über die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den<br />
Rat der Gemeinde fortgesetzt.<br />
- § 81 Nachtragssatzung<br />
Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung<br />
der Gemeinde ein Anpassungsbedarf bei den haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan ergeben. Die Veränderung in der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde<br />
kann dabei so wesentlich oder erheblich sein, dass die gemeindliche Haushaltssatzung anzupassen ist, z. B.<br />
die Festsetzung des Gesamtbetrages der Erträge und Aufwendungen. Bei einer solchen Anpassung ist auch<br />
das Gebot der Einhaltung des Haushaltsausgleichs zu beachten (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei solchen Tatbeständen lassen sich die haushaltsmäßigen Ermächtigungen i.d.R. nur durch eine Änderung<br />
der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung und im Rahmen des dafür gesetzlich vorgesehenen Verfahrens<br />
neu festlegen oder ergänzen (vgl. §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong>). Eine erforderlich gewordene Nachtragssatzung<br />
kann aber nur erlassen werden, wenn der Rat der Gemeinde zuvor eine Haushaltssatzung für das betreffende<br />
Haushaltsjahr beschlossen hat und diese auch in Kraft getreten ist (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>).<br />
- § 82 Vorläufige Haushaltsführung<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht ist darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan<br />
der Gemeinde nur für ein Haushaltsjahr gelten, auch wenn die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in<br />
den Haushaltsplan integriert und abgebildet ist. Deshalb muss die Gemeinde dafür Sorge tragen, dass die<br />
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres<br />
in Kraft treten kann. Dennoch lässt sich in der gemeindlichen Praxis aus unterschiedlichen Gründen<br />
nicht immer vermeiden, dass die Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird.<br />
Gleichwohl muss in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-<br />
Treten der Haushaltssatzung die Gemeinde ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen und ihre Aufgabenerfüllung<br />
fortsetzen.<br />
Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist daher auf diese Zeit der vorläufigen Haushaltsführung bei der<br />
Gemeinde beschränkt. Der im Entwurf aufgestellte Haushaltsplan der Gemeinde bleibt zwar in der Zeit der<br />
vorläufigen Haushaltsführung die haushaltswirtschaftliche Leitlinie für Rat und Verwaltung und hat auch weiterhin<br />
eine unverzichtbare Funktion als buchungstechnische Grundlage.<br />
- § 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen<br />
Im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinde durch die gemeindliche Verwaltung kann sich<br />
ein Mehrbedarf bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ergeben. Die Entwicklung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft ist anders verlaufen als ursprünglich geplant, sodass die Ermächtigungen im<br />
Haushaltsplan verändert werden müssen.<br />
Der Mehrbedarf bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen besteht oftmals in unterschiedlichem<br />
Umfang. Bei einem geringeren Mehrbedarf ist ein vereinfachtes Verfahren durchzuführen. Mit Zustimmung<br />
des Kämmerers oder des Bürgermeisters werden zusätzliche haushaltsmäßige Ermächtigungen möglich, um<br />
höhere Aufwendungen entstehen zu lassen und/oder Auszahlungen leisten zu können, ohne dass es der<br />
Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung bedarf. Unter die Vorschrift des § 83 GO <strong>NRW</strong> dabei fal-<br />
GEMEINDEORDNUNG 317
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
len jedoch nicht gemeindliche Aufwendungen und Auszahlungen, die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung<br />
der Gemeinde nach der Vorschrift des § 82 GO <strong>NRW</strong> entstehen.<br />
- § 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist als prozessorientiert zu betrachten, die ergebnis- und zukunftsorientiert<br />
gesteuert wird. Deshalb steht am Beginn des Haushaltskreislaufs die jährliche Haushaltsplanung der<br />
Gemeinde, die vor dem Haushaltsjahr abgeschlossen sein soll (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss für<br />
diesen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanungszeitraum offen legen, wie sie ihre Haushaltswirtschaft<br />
ausgestaltet und ausführen will und wie sie dabei die stetige Aufgabenerfüllung sichert. Unter den Rahmenbegriff<br />
„Haushaltswirtschaft“ fallen dabei alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die zur Planung der jährlichen<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde gehören, z. B. die Ausstellung des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
für den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung.<br />
- § 85 Verpflichtungsermächtigungen<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan enthält im Rahmen der Haushaltssatzung der Gemeinde die notwendigen<br />
Ermächtigungen für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr. Er weist für die<br />
an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre die voraussichtlichen Haushaltspositionen im Ergebnisplan,<br />
im Finanzplan sowie in den produktorientierten Teilplänen aus (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>). Der Haushaltsplan<br />
stellt damit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr<br />
mit Ausblick und Auswirkungen auf die künftigen Haushaltsjahre der Gemeinde dar.<br />
Für die gemeindliche Investitionstätigkeit ist es dabei nicht ausreichend, im Haushaltsplan nur die voraussichtlichen<br />
Ein- und Auszahlungsermächtigungen für das Haushaltsjahr zu veranschlagen. Es bedarf vielmehr<br />
weiterer Ermächtigungen, um die investiven Zielsetzungen des Rates der Gemeinde, die haushaltsmäßig<br />
vielfach nur mehrjährig umsetzbar sind, in Einklang mit den verfügbaren Ressourcen der Gemeinde,<br />
auch über das Haushaltsjahr hinaus, zu bringen. Diesem Zweck dienen die zu veranschlagenden Verpflichtungsermächtigungen.<br />
- § 86 Kredite<br />
Für die Aufnahme von Krediten für gemeindliche Investitionen enthält die Vorschrift wegen der besonderen<br />
haushaltsrechtlichen und haushaltswirtschaftlichen Bedeutung bestimmte materielle und formelle Voraussetzungen.<br />
Diese Vorgaben führen zu einem Verbot der Finanzierung von aufwandswirksamen Auszahlungen<br />
der Gemeinde und der ordentlichen Tilgung durch Kredite. Eine Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme<br />
zur Umschuldung, weil bei einem solchen Vorgang die Tilgung der ursprünglichen finanziellen<br />
Verbindlichkeit und ein Zugang einer neuen finanziellen Verbindlichkeit in gleicher Höhe erfolgen. Dabei<br />
kommt es nicht darauf an, ob sich auch gleichzeitig die Vertragsbedingungen zwischen Kreditgeber und Gemeinde<br />
substanziell verändern.<br />
Die Gemeinde kann daher Kredite aufnehmen, wenn diese der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen<br />
im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen und jeder gemeindlichen Kreditaufnahme die<br />
Schaffung von Vermögenswerten gegenübersteht. Daher besteht - wie in den anderen Ländern - eine Begrenzung<br />
der Kreditaufnahme auf die gemeindliche Investitionstätigkeit im Haushaltsjahr.<br />
- § 87 Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte<br />
Mit der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für<br />
fremde Interessen, ohne dass der Bestellung i.d.R. eine entsprechende Gegenleistung gegenübersteht.<br />
Durch solche Rechtsgeschäfte tritt die Gemeinde in Haftungsverhältnisse gegenüber Dritten ein, insbesondere<br />
durch die Übernahme von Bürgschaften und Gewährverträgen, aber auch durch die Bestellung sonstiger<br />
Sicherheiten zugunsten Dritter. Das generelle Verbot einer Bestellung von Sicherheiten soll daher verhindern,<br />
dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten für fremde Interessen erhält. In der Vorschrift wird das<br />
GEMEINDEORDNUNG 318
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
generelle Verbot in Absatz 1 jedoch durch die Regelungen in den Absätzen 2 und 3 modifiziert. Außerdem ist<br />
zugelassen worden, dass die Aufsichtsbehörde Ausnahmen von diesem Verbot zulassen kann.<br />
- § 88 Rückstellungen<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft mit einer Erfassung und dem Nachweis der auf das<br />
Haushaltsjahr bezogenen Ressourcen bedarf es auch der periodengerechten Erfassung aller gemeindlichen<br />
Verpflichtungen, auch wenn diese z.B. dem Grunde oder der Höhe nach noch ungewiss sind. Durch die Bilanzierung<br />
der gemeindlichen Rückstellungen wird daher eine Vorsorge der Gemeinde für ihre Verpflichtungen,<br />
die künftig zu gemeindlichen Zahlungen führen können, transparent und nachvollziehbar gemacht.<br />
Zur Erfassung des vollständigen Ressourcenverbrauchs der Gemeinde gehört daher auch die Bildung von<br />
Rückstellungen für gemeindliche Verpflichtungen, deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe<br />
und Fälligkeitstermin jedoch noch ungewiss ist. Die Verpflichtung der Gemeinde muss ausreichend sicher<br />
und die wirtschaftliche Ursache bereits vor dem Abschlussstichtag eingetreten sein. Durch die Bildung von<br />
Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen dem Haushaltsjahr als Verursachungsperiode<br />
zugerechnet.<br />
- § 89 Liquidität<br />
Die Gemeinde hat unter Beachtung des Grundsatzes der Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
ihre gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Sie hat dabei den Haushaltsgrundsatz<br />
„Sicherstellung der Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen“ zu beachten (vgl. § 75 Absatz<br />
1 und 6 GO <strong>NRW</strong>). Das Gebot für die Gemeinde, ihre künftige Liquidität sicherstellen, beinhaltet deshalb die<br />
Aufgabe für die Gemeinde, sich ihre finanziellen Handlungsmöglichkeiten zu erhalten. Der Begriff „Liquidität“<br />
umfasst dabei die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau<br />
nachzukommen. In diesem Sinne ist eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde sachgerecht.<br />
- § 90 Vermögensgegenstände<br />
Zum Vermögen der Gemeinde im haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu<br />
zählen, die der Gemeinde gehören oder zustehen oder bei denen sie wirtschaftlicher Eigentümer ist. Dabei<br />
ist zu prüfen, ob diese Güter aufgrund ausdrücklicher Vorschriften von der Gemeinde gesondert zu behandeln<br />
sind (vgl. §§ 97 ff. GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses muss die Gemeinde außerdem den Nachweis über eine<br />
ordnungsgemäße Verwaltung ihres Vermögens, über dessen Werterhaltung und über den Substanzverzehr<br />
erbringen. Das gemeindliche Vermögen dient dabei der Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben der Gemeinde.<br />
Es hat den Zweck, Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen und dient der stetigen Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde im Sinne der Vorschrift des § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>.<br />
- § 91 Inventur, Inventar und Vermögensbewertung<br />
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt der Inventur eine große Bedeutung zu, denn das gemeindliche<br />
Inventar, das auf der Inventur aufbaut, stellt eine Grundlage für die Bilanz im jährlich aufzustellenden<br />
Jahresabschluss dar. Es handelt sich bei der Inventur um ein unabhängig von der Buchführung zu erstellendes<br />
vollständiges, detailliertes Erfassen aller Vermögensgegenstände und Schulden zu einem Stichtag, bei<br />
dem die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) zu beachten sind. Die Inventur hat den Zweck der Sicherung<br />
und Überwachung des gemeindlichen Vermögens und führt zum Inventar.<br />
Für die Durchführung der Inventur werden zudem Inventurvereinfachungsverfahren zugelassen (vgl. § 29<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss auf dem<br />
festgestellten Inventar aufbaut und umfassend Auskunft über das bewertete Vermögen und die Schulden der<br />
Gemeinde gibt. Die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen Vermö-<br />
GEMEINDEORDNUNG 319
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
gensvorschriften über den Erwerb, die Veräußerung, den Nachweis und die bilanzielle Behandlung des Vermögens<br />
ergänzen sich in diesem Sinne gegenseitig.<br />
- § 92 Eröffnungsbilanz<br />
Die Eröffnungsbilanz der Gemeinde bildet einen wesentlichen Bestandteil des NKF als neues Rechnungswesen.<br />
Erstmalig wurde im gemeindlichen Bereich eine systematische Gegenüberstellung von Vermögen und<br />
Schulden vorgenommen, aus der die wirtschaftliche Lage der Gemeinde erkennbar ist. Hierbei werden die<br />
(kaufmännischen) Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zugrunde gelegt, soweit nicht die Besonderheiten<br />
des gemeindlichen Haushaltswesens davon Abweichungen erforderlich machen. Der Eröffnungsbilanz<br />
als erste Bilanz der Gemeinde kommt daher eine Sonderstellung zu, weil in kurzer Zeit sämtliche Vermögensgegenstände<br />
und Schulden bei laufender Geschäftstätigkeit zu erfassen und zu bewerten sind. Diese<br />
Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz ist auf der Basis von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erfolgt.<br />
- § 93 Finanzbuchhaltung<br />
Die Einführung des Ressourcenverbrauchskonzepts im gemeindlichen Haushaltsrecht und des kaufmännischen<br />
Rechnungsstils der doppelten Buchführung für Gemeinden hat in Anlehnung an das kaufmännische<br />
Rechnungswesen dazu geführt, im gemeindlichen Haushaltsrecht besondere Regelungen über eine Finanzbuchhaltung<br />
zu erlassen. In der gemeindlichen Finanzbuchhaltung sollen alle gemeindlichen Geschäftsvorfälle<br />
und die dadurch bedingten Veränderungen der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde erfasst werden. Sie hat die Angaben zu machen und die Daten zu liefern, die eine Grundlage für<br />
den gemeindlichen Haushaltsplan mit Ergebnisplan und den Finanzplan sowie für den Jahresabschluss der<br />
Gemeinde mit Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und der Bilanz bilden sollen.<br />
Zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind daher Umfang, Form und Inhalt in Grundsätzen und unter Sicherheitsaspekten<br />
auch besondere Vorgaben für die Zahlungsabwicklung bestimmt worden. Die Regelungen<br />
zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind unter Einbeziehung der örtlichen Gegebenheiten von der Gemeinde<br />
eigenverantwortlich weiter auszugestalten. Sie enthalten deshalb keine Festlegungen über die organisatorische<br />
Ausgestaltung der Finanzbuchhaltung vor Ort, sondern eröffnen Gestaltungsspielräume für die<br />
Gemeinde.<br />
- § 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung<br />
Die Vorschrift ermöglicht es der Gemeinde, ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
erledigen zu lassen. Die Möglichkeit umfasst dabei nicht die Übertragung der Befugnis zur Bewirtschaftung<br />
von gemeindlichen Haushaltsmitteln, denn die beauftragte Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
soll lediglich die Aufgaben einer gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfüllen. Der Dritte, der diese<br />
Aufgabe übernimmt, trägt die Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der<br />
übernommenen Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages.<br />
Der Dritte wird in diesem Zusammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung,<br />
mit der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betraut und oftmals nicht als Erfüllungsgehilfe der<br />
Gemeinde tätig. Die Gemeinde kann sich gleichwohl durch die Übertragung der Finanzbuchhaltung auf einen<br />
Dritten nicht aus ihrer Verantwortung für die Aufgabenerledigung der Finanzbuchhaltung selbst entlassen.<br />
Sie trägt weiterhin die Gesamtverantwortung für ihre Finanzbuchhaltung und muss sicherstellen, dass ihr alle<br />
notwendigen Daten rechtzeitig zur Verfügung stehen, um ihre Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres rechtzeitig nachkommen zu können.<br />
- § 95 Jahresabschluss<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss lehnt sich hinsichtlich seiner Funktion an den handelsrechtlichen Jahresabschluss<br />
für große Kapitalgesellschaften an. Er geht aber in seiner Aufgabe noch weiter, denn er hat nicht<br />
nur eine Rechnungslegungsfunktion. Durch seine Belegfunktion soll aufgezeigt werden, dass im Haushaltsjahr<br />
die gemeindliche Haushaltswirtschaft nach den Vorgaben des Rates der Gemeinde in der Haushaltssat-<br />
GEMEINDEORDNUNG 320
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
zung unter Einhaltung der im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ausgeführt worden<br />
ist. Mit seinen Bestandteilen und Anlagen soll der gemeindliche Jahresabschluss daher ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu<br />
vermitteln.<br />
Den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ermöglicht,<br />
sich ein Bild über die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
sowie über den Stand der wirtschaftlichen Lage und die weitere Entwicklung der Gemeinde zu<br />
machen. Die Gemeinde hat daher unter Beachtung der rechtlichen Vorschriften und des Maßgeblichkeitsprinzips<br />
sowie des Vollständigkeitsgebots ihren Jahresabschluss so aufzubauen und auszugestalten, dass er<br />
die Beurteilung der Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der wirtschaftlichen Lage der<br />
Gemeinde ermöglicht. Daher stehen beim gemeindlichen Jahresabschluss die Aufgabe der jahresbezogenen<br />
Ergebnisermittlung und die Informationsfunktion gleichrangig nebeneinander.<br />
Die Aufgaben und haushaltsrechtlichen Vorgaben für den gemeindlichen Jahresabschluss erfordern, dass<br />
zwei Organe der Gemeinde an den Entscheidungen über die Inhalte und Ausgestaltung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses beteiligt sind. Einerseits hat der Bürgermeister den durch den Kämmerer verwaltungsmäßig<br />
aufgestellten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zu bestätigen. Er hat damit zu verantworten,<br />
dass das ermittelte Jahresergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zutreffend ist und der Jahresabschluss<br />
insgesamt ein zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag<br />
des Haushaltsjahres, vermittelt. Andererseits hat der Rat den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
durch Beschluss festzustellen. Er erkennt dadurch an, dass der gemeindliche Jahresabschluss richtig<br />
ist und dieser Aufgabe gerecht wird.<br />
- § 96 Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung<br />
Der Rat der Gemeinde hat nach Abschluss des Haushaltsjahres die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans,<br />
soweit diese sich im Jahresabschluss der Gemeinde niederschlägt, zu überprüfen und über das<br />
Ergebnis einen Beschluss zu fassen bzw. den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen. Die Prüfung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss<br />
des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Daran schließt sich die Beratung über die Inhalte<br />
und Prüfung des Jahresabschlusses an, die mit der Feststellung des Jahresabschlusses und der Entscheidung<br />
über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw. die Behandlung des Jahresfehlbetrages endet.<br />
Für diese Aufgaben ist der Rat der Gemeinde originär zuständig und kann daher diese Aufgaben nicht<br />
auf Dritte übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe j GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang haben die Ratsmitglieder der Gemeinde über die Entlastung des Bürgermeisters<br />
zu entscheiden. Der Bürgermeister der Gemeinde ist einerseits verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung<br />
des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits hat der<br />
Bürgermeister die Beschlüsse des Rates vorzubereiten und diese unter Kontrolle des Rates und ihm gegenüber<br />
durchzuführen (vgl. § 62 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dazu gehört auch die Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft nach der vom Rat beschlossenen gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
(vgl. §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong>). Die Beauftragung des Bürgermeisters durch den Rat der Gemeinde, die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr auszuführen, beinhaltet daher für den Rat auch eine entsprechende<br />
Prüfungspflicht nach Ablauf dieses Zeitraumes. Sie beinhaltet aber auch eine abschließende<br />
Beurteilung der Tätigkeit des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder im Rahmen ihrer Entscheidung über<br />
die Entlastung des Bürgermeisters.<br />
Die Vorschrift sieht außerdem vor, dass der vom Rat festgestellte Jahresabschluss öffentlich bekannt zu machen<br />
ist. Wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes für die Gemeinden (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>) soll der<br />
Jahresabschluss der Haushaltswirtschaft der Gemeinde jedoch nicht vor der Anzeige an die Aufsichtsbehörde<br />
öffentlich bekannt gemacht werden. Vor der Veröffentlichung des Jahresabschlusses sollte deshalb durch<br />
GEMEINDEORDNUNG 321
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
geeignete Informationen sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen Bedenken gegen<br />
den vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschluss erheben wird. Es bietet sich in diesem Zusammenhang<br />
deshalb an, etwa die gleiche Frist (einen Monat) einzuhalten, wie sie für die Bekanntmachung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung vorgesehen ist (vgl. § 80 Absatz 5 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit der Bekanntmachung des festgestellten Jahresabschlusses der Gemeinde soll erreicht werden, dass die<br />
Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah sowie sachgerecht über das Ergebnis der<br />
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie<br />
über die Chancen und Risiken für die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert werden. Die Einwohner<br />
sind einerseits Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen daher andererseits die Arbeit von Rat<br />
und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an<br />
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die das Ergebnis der Haushaltswirtschaft<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres. Ggf. sind weitere Informationen über die erfolgreiche Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde zu geben, z.B. in Form eines Nachweises über die von der Öffentlichkeit für das Haushaltsjahr<br />
vorgeschlagene Maßnahmen.<br />
8. Die produktorientierte Haushaltssteuerung<br />
Mit der Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts sollte erreicht werden, dass die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft<br />
vor allem nach den zu erbringenden gemeindlichen Leistungen (Output) steuert. Diese Steuerung soll<br />
unter Einbeziehung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs der Gemeinde im Rahmen der<br />
gemeindlichen Selbstverantwortung erfolgen. Sie erfordert eine besondere Zusammenarbeit in der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft durch den Bürgermeister (Gesamtverantwortung) und den Kämmerer (Finanzverantwortung).<br />
Außerdem soll die Gemeinde dabei betriebswirtschaftliche Instrumente und Methoden einsetzen, z.B. die Rechengrößen<br />
„Erträge“ und „Aufwendungen“, die doppelte Buchführung, die Produktorientierung, Budgetierung,<br />
Leistungskennzahlen, Controlling, aber auch intern die Kosten- und Leistungsrechnung anwenden. Der gemeindliche<br />
Haushalt ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument für den Rat der Gemeinde<br />
und die gemeindliche Verwaltung.<br />
Die Ziele des gemeindlichen Haushaltsrechts haben daher zu einer produktorientierten Gliederung des jährlichen<br />
Haushaltsplans geführt (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Gemeinde ist dabei die Befugnis<br />
eingeräumt worden, den Haushaltsplan nach ihren örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich in Teilpläne zu<br />
untergliedern. Die Gliederung des örtlichen Haushaltsplans soll die Gemeinde deshalb nach ihren Steuerungs-<br />
und Informationsbedürfnissen ausrichten. Dabei beschränkt sich die haushaltsmäßige Verpflichtung der Gemeinden<br />
allein auf die 17 verbindlichen Produktbereiche, die das unverzichtbare Mindestmaß an Einheitlichkeit und<br />
Information wieder spiegeln (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl.<br />
<strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Die zeitgemäße Gliederung des örtlichen Haushaltsplans liegt nunmehr in der Eigenverantwortung der Gemeinde.<br />
Mit den Teilplänen im Haushaltsplan wird dem Budgetrecht des Rates ausreichend Rechnung getragen. Der<br />
Rat muss neben den Festlegungen der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen<br />
auch sachliche produktorientierte Zuordnungen unter Beachtung der stetigen Aufgabenerfüllung und der gemeindlichen<br />
dauernden Leistungsfähigkeit treffen. Deren Umsetzung durch die gemeindliche Verwaltung erfordert<br />
auch ggf. die Fortentwicklung der Führungsmethoden (Management), zu der insbesondere die Steuerung über<br />
Ziele und Zielvereinbarungen auf allen Verwaltungsebenen sowie zwischen Rat und Verwaltung gehört. Die Möglichkeit,<br />
die Zielerreichung mit Hilfe von messbaren Leistungskennzahlen nachprüfen zu können, darf dabei nicht<br />
vergessen werden. Örtliche Ziele und messbare Leistungskennzahlen sollen deshalb auf allen Gliederungsebenen<br />
des gemeindlichen Haushaltsplans vereinbart und ausgewiesen werden (vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 322
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
9. Die Abgabe von Verpflichtungserklärungen der Gemeinde<br />
9.1 Die Verpflichtungsgeschäfte der Gemeinde<br />
Im Geschäftsverkehr der Gemeinde ist bei vielen Geschäftsvorfällen in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher<br />
Form die Abgabe von Erklärungen durch die Gemeinde unerlässlich, z. B. bei Verträgen mit Dritten. Zu den<br />
haushaltswirtschaftlichen Geschäften der Gemeinde, bei denen es der Abgabe einer Verpflichtungserklärung<br />
durch die Gemeinde bedarf, ist die Aufnahme von Krediten für Investitionen oder von Krediten zur Liquiditätssicherung,<br />
aber auch die Übernahme von Bürgschaften zu zählen (vgl. §§ 86, 87 und 89 GO <strong>NRW</strong>). Bei Verträgen<br />
über den Erwerb oder die Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde ist ebenfalls die<br />
Schriftform erforderlich (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Derartige gemeindliche Geschäfte beinhalten besondere Verpflichtungen, sodass die Erklärung der Gemeinde<br />
dazu grundsätzlich der Schriftform nach § 64 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong> bedarf. Der Begriff „Schriftform“ beinhaltet<br />
dabei, dass die Willenserklärung der Gemeinde in Textform und mit Unterzeichnung zu erfolgen hat (vgl. dazu<br />
auch § 126 BGB). Die schriftliche Form kann bei Verpflichtungsgeschäften der Gemeinde nicht durch die elektronische<br />
Form ersetzt werden. Fehlt bei einer gemeindlichen Verpflichtungserklärung die zweite Unterschrift, muss<br />
dieses Geschäft oder ein Vertrag der Gemeinde als schwebend unwirksam angesehen werden, soweit es sich<br />
nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (vgl. § 64 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Abgabe von Erklärungen<br />
der Gemeinde zudem zu beachten, dass die Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften<br />
der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde in der Sache binden (vgl. § 64 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
9.2 Der Bürgermeister als Vertreter der Gemeinde<br />
Der Bürgermeister ist, unbeschadet der dem Rat und seinen Ausschüssen zustehenden Entscheidungsbefugnisse<br />
der gesetzliche Vertreter der Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften (vgl. § 63 Absatz 1 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Daher sind Verpflichtungserklärungen der Gemeinde vom Bürgermeister oder seinem allgemeinen Vertreter<br />
und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen vgl. § 64 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Mit<br />
dieser gesetzlichen Vorgabe wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Die<br />
Gemeinde soll sich außerdem Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung verschaffen. Außerdem ist im<br />
Innenverhältnis die interne Zuständigkeit klären, z. B. die sachliche Entscheidungszuständigkeit im Verhältnis<br />
zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister (vgl. §§ 41 und 62 GO <strong>NRW</strong>).<br />
9.3 Die Ausführung eines Ratsbeschlusses<br />
Im Zusammenhang gemeindlichen Verpflichtungsgeschäften stellt ein Beschluss des Rates der Gemeinde über<br />
den Eingang von Verpflichtungen für die Gemeinde keine unmittelbare Erklärung im Sinne der Vorschrift des § 64<br />
GO <strong>NRW</strong> dar. Der Rat und der Bürgermeister sind Organe der Gemeinde und stehen nicht in einer hierachischen<br />
Ordnung zueinander, z. B. stellt der Rat keine höhere Verwaltungsbehörde gegenüber dem Bürgermeister dar.<br />
Ein Ratsbeschluss erreicht daher erst dann eine Außenwirkung, wenn der Beschluss durch die gemeindliche<br />
Verwaltung ausgeführt bzw. umgesetzt wird. Es ist dazu gesetzlich bestimmt worden, dass der Bürgermeister die<br />
Beschlüsse des Rates unter dessen Kontrolle und in Verantwortung ihm gegenüber ausführt (vgl. § 62 Absatz 2<br />
Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Festlegung gilt für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Es werden deshalb auch durch den<br />
gemeindlichen Haushaltsplan keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter begründet oder aufgehoben (vgl. §<br />
79 Absatz 3 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Zuständigkeit des Rates der Gemeinde für den Beschluss über die Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen, also auch den Haushaltsplan, verändert nicht die Sachlage (vgl. § 80 Absatz 5 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Es besteht daher kein Handeln zulasten der Gemeinde, wenn ein Ratsbeschluss noch nicht vom Bürger-<br />
GEMEINDEORDNUNG 323
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
meister ausgeführt wurde. Die Verpflichtung für die Gemeinde setzt erst durch den tatsächlichen Abschluss einer<br />
vertraglichen Vereinbarung ein. Diese Vereinbarung durch die Gemeinde muss sich dabei im Rahmen des vom<br />
Rat gefassten Ratsbeschlusses bewegen. Das Kontrollrecht des Rates verpflichtet dabei den Bürgermeister, den<br />
Rat jederzeit über die Ausführung der Ratsbeschlüsse eine sachgerechte und ausreichende Auskunft zu geben<br />
(vgl. § 55 GO <strong>NRW</strong>).<br />
9.4 Die Vertretung bei Geschäften der laufenden Verwaltung<br />
Die ausdrückliche gesetzliche Vorgabe, dass Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll,<br />
der Schriftform bedürfen, besteht nicht für die gemeindlichen Geschäfte, die der laufenden Verwaltung zuzurechnen<br />
sind (vgl. § 64 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). In solchen Fällen obliegt dem Bürgermeister die Verantwortung dafür und<br />
außerdem die alleinige Vertretung der Gemeinde in gemeindlichen Rechts- und Verwaltungsgeschäften. Die<br />
Form der Verpflichtungserklärung der Gemeinde bestimmt sich in diesen Fällen nach den allgemeinen Vorschriften<br />
im Rechtsverkehr.<br />
Der Bürgermeister kann aufgrund seiner gesetzlichen Zuständigkeit und Verantwortlichkeit für die Leitung und<br />
Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung der Gemeinde (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>) bei Bedarf auch einzelne Bedienstete der gemeindlichen Verwaltung mit der Abgabe von verpflichtenden<br />
Erklärungen beauftragen. Er soll dabei die Art und den Umfang der Unterschriftbefugnisse und der Zuständigkeiten<br />
der einzelnen Bediensteten konkret festlegen. Diese Bediensteten handeln dann bei der Abwicklung gemeindlicher<br />
Geschäfte im Auftrag des Bürgermeisters.<br />
10. Die Anzeige- und Genehmigungspflichten<br />
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung<br />
der Pflichten sichern (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde hat daher die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit<br />
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. § 119 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Ihr stehen verschiedene Aufsichtsmittel<br />
zur Verfügung, z.B. ein Unterrichtungsrecht, ein Beanstandungsrecht (vgl. §§ 121 und 122 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Umfang der Aufsicht ist dabei u.a. auch von der jeweiligen gemeindlichen Aufgabe und der Ausführung ihrer<br />
Haushaltswirtschaft abhängig. Eine Vielzahl von Tatbeständen zur Beteiligung der Aufsichtsbehörde wird nachfolgend<br />
aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die haushaltswirtschaftlichen Anzeige- und Genehmigungspflichten<br />
GEGENSTAND<br />
Anzeige der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen.<br />
Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes.<br />
Anzeige der Nachtragssatzung.<br />
Ausnahmezulassung vom Verbot der Bestellung von Sicherheiten<br />
zur Sicherung eines Kredites.<br />
Genehmigung der Aufnahme einzelner Kredite bei einer Störung<br />
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.<br />
GEMEINDEORDNUNG 324<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 81 Absatz 1 i.V.m. § 80 Absatz 5 GO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 86 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 86 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
8. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltswirtschaftlichen Anzeige- und Genehmigungspflichten<br />
GEGENSTAND<br />
Ausnahmezulassung vom Verbot der Bestellung von Sicherheiten<br />
zugunsten Dritter.<br />
Anzeige einer Entscheidung über die Übernahme von Bürgschaften<br />
und bei einer Entscheidung über die Übernahme von Gewährverträgen.<br />
Anzeige einer Entscheidung über Rechtsgeschäfte, die der<br />
Übernahme einer Bürgschaft oder einem Gewährvertrag gleichkommen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 325<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 87 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 87 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 87 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Genehmigung von Änderungen bei örtlichen Stiftungen. § 100 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
Anzeige eines Fehlbetrages als in der Ergebnisrechnung oder<br />
eines höheren Fehlbetrages als geplant.<br />
Anzeige der Feststellung des Jahresabschlusses.<br />
Anzeige der Bestätigung des Gesamtabschlusses.<br />
Anzeige der Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
Zulassungsverfügung bei Einleitung einer Zwangsvollstreckung<br />
gegen eine Gemeinde.<br />
§ 75 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 128 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 29 „Die haushaltswirtschaftlichen Anzeige- und Genehmigungspflichten“<br />
Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsichtsbehörde in die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird<br />
daher in einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Bestimmungen ausdrücklich festgelegt. Der Gemeinde obliegt<br />
dabei die Aufgabe, die örtlichen Sachverhalte selbst danach zu beurteilen, ob im Einzelfall die Aufsichtsbehörde<br />
zu beteiligen ist. Bei regelmäßigen jährlichen Pflichten der Gemeinde, z. B. die Anzeige der beschlossenen<br />
Haushaltssatzung, muss die Aufsichtsbehörde ggf. auch von sich aus tätig werden, wenn die Gemeinde ihren<br />
Beteiligungspflichten nicht fristgerecht nachkommt.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75<br />
Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
(1) 1 Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben<br />
gesichert ist. 2 Die Haushaltswirtschaft ist wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. 3 Dabei ist den<br />
Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.<br />
(2) 1 Der Haushalt muss in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein. 2 Er ist ausgeglichen, wenn<br />
der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. 3 Die<br />
Verpflichtung des Satzes 1 gilt als erfüllt, wenn der Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung<br />
durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt werden können.<br />
(3) 1 Die Ausgleichsrücklage ist in der Bilanz zusätzlich zur allgemeinen Rücklage als gesonderter Posten des<br />
Eigenkapitals anzusetzen. 2 Der Ausgleichsrücklage können Jahresüberschüsse durch Beschluss nach § 96 Absatz<br />
1 Satz 2 zugeführt werden, soweit ihr Bestand nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals<br />
erreicht hat.<br />
(4) 1 Wird bei der Aufstellung der Haushaltssatzung eine Verringerung der allgemeinen Rücklage vorgesehen,<br />
bedarf dies der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. 2 Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn die Aufsichtsbehörde<br />
nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. 3 Die<br />
Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. 4 Sie ist mit der Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept<br />
aufzustellen, zu verbinden, wenn die Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 vorliegen.<br />
(5) 1 Weist die Ergebnisrechnung bei der Bestätigung des Jahresabschlusses gem. § 95 Abs. 3 trotz eines ursprünglich<br />
ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan<br />
ausgewiesen aus, so hat die Gemeinde dies der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. 2 Die Aufsichtsbehörde<br />
kann in diesem Fall Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder –<br />
wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft<br />
wieder herzustellen. 3 §§ 123 und 124 gelten sinngemäß.<br />
(6) Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen.<br />
(7) 1 Die Gemeinde darf sich nicht überschulden. 2 Sie ist überschuldet, wenn nach der Bilanz das Eigenkapital<br />
aufgebraucht ist.<br />
Erläuterungen zu § 75:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist ein Instrument, das für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zwingend<br />
notwendig ist und dem Bestand und der wirtschaftlichen Entwicklung der Körperschaft „Gemeinde“ dient.<br />
Sie stellt eine allgemeine und auf die Körperschaft bezogene Aufgabe und Grundlage im Rahmen ihrer Selbstverwaltung<br />
dar (vgl. § 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Erfüllung der örtlichen Sach- und Fachaufgaben wird dabei hinsichtlich<br />
ihrer finanzwirtschaftlichen Auswirkungen durch die gemeindliche Haushaltswirtschaft ermöglicht. Die<br />
Gemeinde hat daher ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben<br />
der Gemeinde gesichert ist. Sie hat aber auch ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu<br />
GEMEINDEORDNUNG 326
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
führen, damit die gemeindliche Leistungsfähigkeit dauerhaft besteht (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist dabei von der Gemeinde in eigener Verantwortung und unter Berücksichtigung<br />
des gemeindlichen Haushaltsrechts sowie der örtlichen Gegebenheiten auszugestalten.<br />
Die Gemeinde ist gefordert, dazu die sachlich und fachlich sowie die organisatorisch erforderlichen Maßnahmen<br />
in eigener Verantwortung zu treffen. Dazu gehört auch die Beteiligung der Einwohner der Gemeinde sowie der<br />
übrigen Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die Ausführung der Haushaltswirtschaft durch die<br />
gemeindliche Verwaltung erfordert daher für jedes Haushaltsjahr die notwendigen Ermächtigungen als bindende<br />
Grundlage. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeiten und seines<br />
Budgetrechtes durch den Erlass einer jährlichen Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn diese kann ihre<br />
Angelegenheiten durch örtliche Satzungen regeln (vgl. § 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Ein auf der Haushaltssatzung der Gemeinde aufbauender gemeindlicher Haushalt ist gleichzeitig aber auch Ausdruck<br />
der Finanzhoheit der Gemeinde. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr<br />
getroffen werden und diese auch alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält. Die Festsetzungen<br />
müssen zur Ausführung und Einhaltung des gemeindlichen Haushaltsplans im Haushaltsjahr sowie für den<br />
Nachweis der Haushaltswirtschaft im Jahresabschluss für das Haushaltsjahr notwendig sein.<br />
Die allgemeinen Grundsätze dieser Vorschrift gelten für die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde. An erster<br />
Stelle steht die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. An diesem Ziel hat die Gemeinde ihre<br />
gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten. Unter Beachtung der verfügbaren Ressourcen genügt<br />
es dabei nicht, den Blick nur auf das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen<br />
Ergebnis- und Finanzplanung zu richten. Die Gemeinde muss vielmehr einen längeren Zeitraum unter Berücksichtigung<br />
der intergenerativen Gerechtigkeit im Blick haben, um die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben stetig<br />
und dauerhaft zu sichern bzw. zu gewährleisten.<br />
Diese Erfordernisse zeigen sich insbesondere durch bestehende oder neue langfristige Vereinbarungen der Gemeinde,<br />
die teilweise eine Laufzeit von mehreren Jahrzehnten haben, z.B. Kreditverträge oder Miet- und Leasingverträge.<br />
Die Gemeinde muss daher angemessene Rahmenbedingungen schaffen und eigenverantwortlich ihre<br />
langfristige Entwicklung planen. Diese Sachlage erfordert von der Gemeinde die Berücksichtigung von ertragswirksamen<br />
und aufwandswirksamen Aspekten, finanziellen Handlungsmöglichkeiten sowie ggf. auch Anpassungen<br />
von Verwaltungsstrukturen und Arbeitsabläufen. Ein Leitbild und die daraus entwickelten strategischen Ziele<br />
können dabei die langfristige Entwicklung der Gemeinde unterstützen. Es gilt daher, die künftig zu erwartenden<br />
Veränderungen bereits bei den heutigen haushaltswirtschaftlichen Vorhaben und Maßnahmen nicht außer Betracht<br />
zu lassen.<br />
1.2 Der Begriff „Haushaltswirtschaft“<br />
Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht ausdrücklich geregelt. Nach allgemeiner Auffassung<br />
gehören hierzu alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung<br />
des jährlichen Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) und mit der Vorbereitung, Aufstellung<br />
und Prüfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammenhängen.<br />
Die Beschlüsse des Rates der Gemeinde sind dabei darin eingeschlossen. Dazu gehört auch<br />
die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden, denn diese Aufgabe entsteht aus der Ausführung<br />
der jährlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört aber auch die Aufgabe der Gemeinde, einen Gesamtabschluss<br />
unter Einbeziehung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde aufzu-<br />
GEMEINDEORDNUNG 327
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
stellen (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Durch diesen Abschluss als Abbildung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde<br />
werden die Qualität der Rechenschaft und des Nachweises der Aufgabenerledigung im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr wesentlich erhöht. Mit dem beizufügenden gemeindlichen Beteiligungsbericht werden ein Bild über<br />
die wirtschaftliche Lage der einzelnen Betriebe der Gemeinde und deren Aufgabenerfüllung geboten. Auf diesen<br />
Informationen und den Rechten der Gemeinde als Gesellschafter soll die gemeindliche Gesamtsteuerung der<br />
wirtschaftlichen Einheit „Gemeinde“ aufbauen.<br />
1.3 Der Rahmenbegriff „Haushalt“<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird bei unterschiedlichen Gegebenheiten vielfach der Begriff<br />
„Haushalt“ verwendet. Der Begriff umfasst dabei grundsätzlich die haushaltsrechtlich bestimmten Bestandteile,<br />
mit deren Hilfe die gemeindliche Haushaltswirtschaft jährlich geplant, ausgeführt und abgerechnet wird. Unter den<br />
Begriff wird daher vorrangig die gemeindliche Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan (Ergebnisplan, Finanzplan<br />
und Teilpläne erfasst (vgl. §§ 78 und § 79 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Unter den Begriff fallen aber auch der gemeindliche Jahresabschluss (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung, Teilrechnungen,<br />
Bilanz und Anhang nach § 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) sowie der gemeindliche Gesamtabschluss (Gesamtergebnisrechnung,<br />
Gesamtbilanz und Gesamtanhang nach § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der Haushalt der<br />
Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument der gemeindlichen Verwaltung.<br />
Nach dem gemeindlichen Haushaltsrecht stellt der Rahmenbegriff „Haushalt“ außerdem einen Teilbereich<br />
des Rahmenbegriffs „Haushaltswirtschaft“ dar.<br />
1.4 Das Drei-Komponentensystem des NKF<br />
1.4.1 Allgemeine Zusammenhänge<br />
Mit der Entscheidung für das Neue Kommunale Finanzmanagement ist eine Grundsatzentscheidung für das<br />
kaufmännische Rechnungswesen als „Referenzmodell“ für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden getroffen<br />
worden. Für das NKF erfolgt insoweit eine Orientierung am Handelsgesetzbuch (HGB) und an den Grundsätzen<br />
ordnungsmäßiger Buchführung (GoB), als die spezifischen Ziele und Aufgaben der Haushaltswirtschaft der Gemeinden<br />
dem nicht entgegenstehen. Auf dieser Grundlage ist ein gemeindliches Haushaltswesen entwickelt<br />
worden, das sich auf die Komponenten „Ergebnisrechnung“ und „Bilanz“ sowie „Finanzrechnung“ stützt und diese<br />
miteinander verknüpft.<br />
Diese drei eigenständigen Teile werden als „Drei-Komponentensystem“ des NKF bezeichnet, das ein in sich<br />
geschlossenes und ressourcenorientiertes Haushaltssystem darstellt. Gleichzeitig sind die Rechengrößen „Ertrag“<br />
und „Aufwand“ für die Ergebnisrechnung sowie die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ für<br />
die Finanzrechnung eingeführt worden. Das Drei-Komponentensystem knüpft dabei im Übrigen an die internationalen<br />
Rechnungslegungsvorschriften für den öffentlichen Bereich (IPSAS) an. Bei der Gemeinde soll zudem das<br />
doppische Buchungssystem für die Erfassung und den Nachweis der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zur Anwendung<br />
kommen.<br />
Die Ergebnisrechnung, die Bilanz und die Finanzrechnung als Komponenten und Bestandteile des NKF sind, wie<br />
nachfolgend dargestellt, unmittelbar miteinander verknüpft worden (vgl. Abbildung: Quelle: NKF-Dokumentation<br />
2003 Seite 122).<br />
GEMEINDEORDNUNG 328
Finanzrechnung<br />
Einzahlungen<br />
./.<br />
Auszahlungen<br />
Finanzmittelsaldo<br />
1.4.2 Die Ergebnisrechnung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Drei-Komponenten-System des NKF<br />
Bilanz<br />
Aktiva Passiva<br />
Vermögen<br />
Liquide Mittel Fremdkapital<br />
GEMEINDEORDNUNG 329<br />
Eigenkapital<br />
Abbildung 33 „Das Drei-Komponenten-System des NKF“<br />
Ergebnisrechnung<br />
Erträge<br />
./.<br />
Aufwendungen<br />
Ergebnissaldo<br />
Die Ergebnisrechnung entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlust-Rechnung und beinhaltet die Aufwendungen<br />
und Erträge der Gemeinde (vgl. § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie steht in unmittelbarer Verbindung mit dem<br />
Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz. Ihr Aufbau, die Ertrags- und Aufwandsarten und die Zwischensummen<br />
und -salden unterstützen den eigenständigen Informationswert der Ergebnisrechnung hinsichtlich des periodenbezogenen<br />
Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs.<br />
Das Jahresergebnis in der Ergebnisrechnung wird als Überschuss der Erträge über die Aufwendungen oder als<br />
Fehlbetrag in die Bilanz übernommen. Es bildet unmittelbar die Veränderung des Eigenkapitals der Gemeinde ab.<br />
Das Jahresergebnis bildet dabei den Saldo aus den ordentlichen Aufwendungen und Erträgen, den Finanzaufwendungen<br />
und Finanzerträgen sowie den außerordentlichen Aufwendungen und Erträgen ab. Dadurch werden<br />
das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde abgebildet. Als Planungsinstrument ist<br />
der Ergebnisplan der wichtigste Bestandteil des neuen Haushaltsplans.<br />
1.4.3 Die Bilanz<br />
Für den gemeindlichen Jahresabschluss ist die Bilanz als wichtigster Teil anzusehen. Sie weist das Vermögen<br />
der Gemeinde und dessen Finanzierung durch Eigen- oder Fremdkapital nach (vgl. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Grundlage der Bilanz ist dabei die Erfassung und Bewertung des gemeindlichen Vermögens. Die Regeln für<br />
Ansatz und Bewertung (Bilanzierung) der gemeindlichen Vermögensgegenstände sind unter Einbeziehung der<br />
kaufmännischen Normen bestimmt worden.<br />
Die gemeindliche Bilanz wird mit einer Aktivseite und einer Passivseite dargestellt. Auf der Aktivseite befinden<br />
sich in enger Anlehnung an das HGB das Anlage- und das Umlaufvermögen der Gemeinde. Auf der Passivseite<br />
werden das Eigenkapital sowie die Rückstellungen und die Verbindlichkeiten ausgewiesen. Die einzelnen Bilanzposten<br />
sind dabei unter Einbeziehung der gemeindlichen Bedürfnisse bestimmt worden. Die Struktur der Bilanz
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
spiegelt daher die gemeindlichen Verhältnisse wieder, z. B. durch die Abbildung des Infrastrukturvermögens nach<br />
den Hauptarten, z. B. Straßen.<br />
1.4.4 Die Finanzrechnung<br />
Die Finanzrechnung beinhaltet alle Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde (vgl. § 39 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Sie steht in unmittelbarer Verbindung mit den liquiden Mitteln in der gemeindlichen Bilanz. Ihr Aufbau, die Einzahlungs-<br />
und Auszahlungsarten und die Zwischensummen und -salden unterstützen den eigenständigen Informationswert<br />
der Finanzrechnung, insbesondere hinsichtlich der jahresbezogenen Veränderung der liquiden Mittel<br />
sowie des Bedarfs an Fremdfinanzierung.<br />
Der Liquiditätssaldo aus der Finanzrechnung bildet daher die Veränderung des Bestands an liquiden Mitteln der<br />
Gemeinde in der Bilanz ab. Die Finanzrechnung knüpft dabei im Übrigen an internationale Rechnungslegungsvorschriften<br />
für Kapitalgesellschaften an (vgl. IFRS). Die Pflicht zur Aufstellung der Finanzrechnung und des Finanzplans<br />
als Planungsinstrument ist insbesondere aus den Besonderheiten der öffentlichen Haushaltsplanung<br />
und Rechenschaftslegung hergeleitet.<br />
2. Die Produktorientierung im gemeindlichen Haushalt<br />
2.1 Die Gliederung in produktorientierte Teilpläne<br />
Der Haushalt ist und bleibt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der Haushaltswirtschaft der<br />
Gemeinde. Die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts angestrebten Ziele, die Steuerung der Gemeinde<br />
zu verbessern und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, haben dazu geführt, die Gliederung<br />
des gemeindlichen Haushaltsplans stärker an den örtlichen Steuerungsbedürfnissen auszurichten. Dazu gehörte<br />
auch, die Produktorientierung darin zu verankern (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Den Gemeinden wird daher die Befugnis eingeräumt, den Haushaltsplan nach ihren örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich<br />
in produktorientierte Teilpläne zu gliedern (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Festlegung einer<br />
Steuerungsebene auf der Ebene der Produktbereiche, Produktgruppen oder Produkte trägt dabei wesentlich zur<br />
Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung bei. Der Rahmen bzw. die Möglichkeiten für die Bildung von produktorientierten<br />
Teilplänen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
GLIEDERUNGSARTEN<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Produktbereichen<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Produktgruppen<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Produkten<br />
Die Bildung von produktorientierten Teilplänen<br />
GEMEINDEORDNUNG 330<br />
GLIEDERUNGSVORGABEN<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich<br />
vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils dazugehörigen<br />
Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu bilden.<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produktgruppen<br />
(eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-<br />
Produktrahmen“) mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten<br />
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche<br />
aufgestellt werden.<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produkten<br />
mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten Teilpläne<br />
auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt werden.
GLIEDERUNGSARTEN<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Verantwortungs-<br />
bereichen<br />
2.2 Der NKF-Produktrahmen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bildung von produktorientierten Teilplänen<br />
GEMEINDEORDNUNG 331<br />
GLIEDERUNGSVORGABEN<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtlichen<br />
Verantwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der dafür gebildeten<br />
Produkte sowie mit der Angabe der Summen der untergliederten<br />
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt<br />
werden.<br />
Abbildung 34 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“<br />
Die produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind auf der Grundlage der 17 verbindlichen<br />
Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu bilden (vgl. NR. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300). Die haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll das nachfolgende<br />
Schema aufzeigen (vgl. Abbildung).<br />
PRODUKT-<br />
FELDER<br />
1 Zentrale<br />
Verwaltung<br />
2 Schule und Kultur<br />
3 Soziales<br />
und Jugend<br />
4 Gesundheit und<br />
Sport<br />
5 Gestaltung der<br />
Umwelt<br />
6 Zentrale Finanz-<br />
Leistungen<br />
Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen<br />
PRODUKT-<br />
BEREICHE<br />
01 Innere<br />
Verwaltung<br />
...<br />
05 Soziale<br />
Leistungen<br />
...<br />
07 Gesundheits-<br />
dienste<br />
...<br />
17 Stiftungen<br />
PRODUKT-<br />
GRUPPEN<br />
Bildung<br />
von<br />
Produktgruppen<br />
nach den örtlichen<br />
Bedürfnissen<br />
PRODUKTE<br />
Bildung<br />
von<br />
Produkten<br />
nach den örtlichen<br />
Bedürfnissen<br />
Abbildung 35 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“<br />
LEISTUNGEN<br />
Festlegung<br />
von<br />
Leistungen<br />
nach den örtlichen<br />
Bedürfnissen<br />
In den Teilplänen des gemeindlichen Haushaltsplans, die als örtliche Steuerungsebene dienen sollen, werden<br />
daher, ergänzend zur Gesamtebene, aussagekräftige Informationen über die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben<br />
gegeben, z. B. über Schulträgeraufgaben, soziale Hilfen etc. Eine noch weitergehende Bildung von Teilplänen<br />
als Untergliederung der im Haushaltsplan enthaltenen Produktbereiche, z. B. nach Produktgruppen oder<br />
Produkten oder nach der Organisationsgliederung der Verwaltung (Untergliederung nach Verantwortungsbereichen),<br />
ist den Gemeinden nach ihren örtlichen Bedürfnissen freigestellt (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushalt enthalten dabei Teilergebnis- und Teilfinanzpläne. Sie enthalten auch<br />
aufbauend auf den festgelegten Produkten, die gemeindlichen Ziele und Leistungskennzahlen und ggf. eine Abbildung<br />
der internen Leistungsverrechnung der Gemeinde. Dabei muss jedoch die Gemeinde ihre Ziele im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss so gestaltet haben, dass eine Messbarkeit möglich ist (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).
3. Haushaltsausgleich und Eigenkapital<br />
3.1 Das Eigenkapital<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss wird aus den geschäftlichen Aktivitäten der Gemeinde im Haushaltsjahr<br />
das haushaltsmäßige Ergebnis und stichtagsbezogen die Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde ermittelt.<br />
Im Rahmen dieser Zwecksetzung hat die Gemeinde auch eine Bilanz aufzustellen. Die gemeindliche Bilanz dient<br />
dabei dem Ausweis des gesamten Vermögens und Schulden der Gemeinde. Sie ist in eine Aktivseite und eine<br />
Passivseite zu gliedern und mit ihr wird auch das gemeindliche Eigenkapital bestimmt.<br />
Das Eigenkapital besteht dabei im Umfang der Differenz zwischen dem gemeindlichen Vermögen (Aktivseite) und<br />
den Schulden der Gemeinde (Verbindlichkeiten und Rückstellungen) unter Einbeziehung der Sonderposten. Es<br />
stellt den Gegenwert für bereits getätigte Investitionen dar oder steht noch für Investitionen der Gemeinde zur<br />
Verfügung, ggf. aber auch zur Deckung eines Fehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung. Solange die<br />
positiven Bestandteile überwiegen, steht der Gemeinde noch Eigenkapital zur Verfügung. Die Gliederung dieses<br />
Bilanzbereiches ist deshalb in die Regelungen über den gemeindlichen Haushaltsausgleich eingebunden worden.<br />
Das gemeindliche Eigenkapital ist dazu haushaltsrechtlich nicht als Grundkapital oder Nettovermögen in der gemeindlichen<br />
Bilanz ausgerichtet worden ist. Durch die Gliederung des Bilanzbereiches „Eigenkapital“ in einzelne<br />
Rücklagen soll es der Gemeinde möglich gemacht werden, auf defizitäre Haushaltslagen mit einem verträglichen<br />
Eigenkapitalverzehr zu reagieren. Dafür steht haushaltswirtschaftlich betrachtet insbesondere die Ausgleichsrücklage,<br />
aber für besondere Haushaltssituationen auch die allgemeine Rücklage zur Verfügung.<br />
Aufgrund der gemeindlichen Gegebenheiten wird der Bilanzbereich "Eigenkapital" in die Bilanzposten "Allgemeine<br />
Rücklage", "Sonderrücklagen" und "Ausgleichsrücklage" sowie in den Posten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“<br />
untergliedert (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei ergibt sich der Wert der allgemeinen<br />
Rücklage aus der Differenz der Aktivposten zu den übrigen Passivposten. Er hängt somit von der Bewertung der<br />
anderen Bilanzposten ab. Mit dieser Gliederung des Bilanzbereiches werden die Erfordernisse und Besonderheiten<br />
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft berücksichtigt, sodass den einzelnen gebildeten Bilanzposten jeweils<br />
eine eigene Qualität zuerkannt werden kann.<br />
Das gemeindliche Eigenkapital wird insgesamt als so gewichtig für die gemeindliche Haushaltswirtschaft angesehen,<br />
dass eine unmittelbare Verbindung zum gemeindlichen Haushaltsausgleich geschaffen wurde. Ein Jahresfehlbetrag<br />
der Gemeinde führt daher unmittelbar zur Inanspruchnahme des gemeindlichen Eigenkapitals. Die<br />
Konsequenzen daraus sind dabei an den Umfang der Inanspruchnahme und den betroffenen Bilanzposten angepasst.<br />
Die Aufsichtsbehörde hat deshalb bei einer erforderlich werdenden Genehmigung der Verringerung des<br />
Eigenkapitals der Gemeinde u.a. die qualitätsorientierte Zuordnung des gemeindlichen Eigenkapitals auf die<br />
Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage zu berücksichtigen.<br />
3.2 Der Vorrang der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage<br />
Nach den gesetzlichen Bestimmungen muss der gemeindliche Haushalt in jedem Jahr in Planung und Rechnung<br />
ausgeglichen sein. Diese Verpflichtung gilt als erfüllt, wenn zur Deckung des Jahresfehlbetrages die Ausgleichsrücklage<br />
in Anspruch genommen werden kann. Ist diese Möglichkeit für die Gemeinde nicht mehr gegeben, muss<br />
sie die allgemeine Rücklage um den Jahresfehlbetrag mindern. Aus diesem Haushaltsausgleichssystem und dem<br />
gesonderten Ansatz der Ausgleichsrücklage im Bereich „Eigenkapital“ auf der Passivseite der Bilanz lässt sich<br />
eine Vorrangstellung der Ausgleichsrücklage gegenüber der allgemeinen Rücklage ableiten. Die allgemeine<br />
Rücklage stellt dabei einen „Restposten“ des gemeindlichen Eigenkapitals dar und deren Verringerung führt nicht<br />
zur Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich.<br />
GEMEINDEORDNUNG 332
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage bewirkt vielmehr, dass die Aufsichtsbehörde der Gemeinde<br />
in das haushaltswirtschaftliche Geschehen bei der Gemeinde eingebunden werden muss, auch wenn<br />
beide Formen der Inanspruchnahme des gemeindlichen Eigenkapitals einer Festsetzung in der Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde bedürfen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Inanspruchnahme von Eigenkapital<br />
wird der Vorrang der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage noch dadurch gestärkt, dass die Inanspruchnahme<br />
der Ausgleichsrücklage in der Eigenverantwortung der Gemeinde liegt und jede Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage einer Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf.<br />
Bei einem bestehenden Jahresfehlbetrag ist daher keine generelle Wahlmöglichkeit für die Gemeinde zwischen<br />
diesen beiden Rücklagen des gemeindlichen Eigenkapitals gegeben. Eine solche Möglichkeit kann auch nicht<br />
aus einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise der bei beiden Formen vorzunehmenden Eigenkapitalverringerung<br />
abgeleitet werden, denn dabei sind auch die Ziele und Zwecke der beiden unterschiedlichen Bilanzposten in die<br />
Beurteilung einzubeziehen. Auch der gleiche Anlass, nämlich das Nichterreichen des „originären“ Haushaltsausgleichs,<br />
für die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und für die Verringerung der allgemeinen Rücklage gibt<br />
keinen Anlass zur Gleichbehandlung.<br />
Vielmehr zeigt dieser Anlass i.V.m. mit der gesetzlichen Vorschrift über den gemeindlichen Haushaltsausgleich<br />
auf, dass mindestens von der Gemeinde versucht werden muss, einen Jahresabschluss zu erreichen, bei die<br />
Verpflichtung zum gemeindlichen Haushaltsausgleich noch als erfüllt gilt. Eine alternative Vorgehensweise auf<br />
der Grundlage besonderer örtlich vorhandener Gegebenheiten besteht dafür nicht. Die Gemeinde muss bei einem<br />
negativen Jahresergebnis daher immer zuerst die Ausgleichsrücklage in Anspruch zu nehmen. Erst wenn<br />
die Ausgleichsrücklage aufgebraucht ist, darf eine Verringerung der allgemeinen Rücklage erfolgen.<br />
Die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der gemeindlichen Ausgleichsrücklage besteht auch dann,<br />
wenn die Mittel der Ausgleichsrücklage insgesamt nicht mehr zur Deckung des entstandenen Jahresfehlbetrages<br />
ausreichen und der Restbetrag mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen ist. In diesen Fällen bedarf es einer<br />
Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Diese soll die Nebenbestimmungen zu dieser Genehmigung möglichst so<br />
fassen, dass sie für die Gemeinde unterstützend wirken, um das gemeindliche Ziel, den Haushaltsausgleich mit<br />
Hilfe von Konsolidierungsmaßnahmen wiederherzustellen, zu erreichen. Die vorrangige Inanspruchnahme der<br />
Ausgleichsrücklage ist bei der Beurteilung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes zu beachten.<br />
3.3 Das Stufenmodell<br />
Durch die Vorschrift wird eine stärkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung<br />
und der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung erreicht. Dazu gehört auch eine unmittelbare Verbindung<br />
zwischen dem jährlichen Haushaltsausgleich und dem Eigenkapital der Gemeinde. Die stärkere Gewichtung der<br />
mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führt bei einem fehlenden<br />
Haushaltsausgleich und der deswegen geplanten Inanspruchnahme von Eigenkapital zu dem folgenden Stufenmodell<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Das Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
1. Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr<br />
nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> erreicht (Anzeigepflicht)<br />
2. Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage im Haushaltsjahr<br />
nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> (Anzeigepflicht)<br />
GEMEINDEORDNUNG 333
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
3. Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
a. im Haushaltsjahr unterhalb des Schwellenwertes des § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
(einfache Genehmigung),<br />
b. im Haushaltsjahr oberhalb des Schwellenwertes des § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO<br />
<strong>NRW</strong> (genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept),<br />
c. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren oberhalb der Schwellenwerte des<br />
§ 76 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> (genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungs-<br />
konzept),<br />
d. bis zum Verbrauch innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung als<br />
Schwellenwert des § 76 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong><br />
(genehmigungspflichtiges Haushaltssicherungskonzept).<br />
Abbildung 36 „Das Stufenmodell zur Verringerung der allgemeinen Rücklage“<br />
Die Gemeinde muss dabei im Blick haben, dass die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben auf Dauer, also nachhaltig<br />
und periodenübergreifend, gewährleistet werden muss. Es genügt nicht, die gemeindliche Aufgabenerfüllung<br />
nur für das jeweils aktuelle Haushaltsjahr zu sichern, sondern die stetige Aufgabenerfüllung muss auch in<br />
der Zukunft gesichert sein. Die Einhaltung dieser Vorgabe soll im gemeindlichen Haushaltsplan durch die drei<br />
dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nachweislich aufgezeigt<br />
werden (vgl. § 84 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.4 Das Verbot der Überschuldung<br />
Das bilanzielle Eigenkapital einer Gemeinde kann seine Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste in<br />
Form von Jahresfehlbeträgen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vollständig aufgezehrt worden ist. Aus<br />
diesem Grunde bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand<br />
an Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz einer besonderen Betrachtung. In Fortführung der Genehmigungspflicht<br />
der Verringerung der allgemeinen Rücklage nach Absatz 4 der Vorschrift als eine Inanspruchnahme<br />
des gemeindlichen Eigenkapitals besteht deshalb ein Verbot für die Gemeinde sich zu überschulden. Die Vorschrift<br />
enthält dazu auch eine Definition der gemeindlichen Überschuldung, die aus dem kaufmännischen Recht<br />
abgeleitet ist (bilanzielle Überschuldung).<br />
Der Sachlage, dass bei einer eingetretenen Überschuldung die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde nicht<br />
mehr gewährleistet ist, geht dabei voraus, dass die Gemeinde bereits über längere Zeit in den Haushaltsjahren<br />
nicht mehr den Haushaltsausgleich erreichen konnte. Aus der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss ergibt<br />
sich dabei stichtagsbezogen, ob eine Überschuldung der Gemeinde eingetreten ist. Es wird jedoch der jährliche<br />
Haushaltsausgleich nicht ausdrücklich mit dem Status der gemeindlichen Bilanz verknüpft. Gleichwohl besteht<br />
aber ein Zusammenhang, denn die Beseitigung einer eingetretenen Überschuldung der Gemeinde, die zu einem<br />
gesonderten Ausgleichsposten in der gemeindlichen Bilanz führt, kann nur gelingen, wenn über die Deckung der<br />
Aufwendungen durch Erträge hinaus weitere Erträge erwirtschaftet werden. Faktisch kann die Gemeinde daher<br />
nur von einem Haushaltsausgleich ausgehen, wenn neben dem Ausgleich in der Ergebnisrechnung auch kein<br />
gesonderter Ausgleichsposten in der gemeindlichen Bilanz mehr anzusetzen ist.<br />
4. Besondere Haushaltsgrundsätze<br />
4.1 Die Übersicht über die Haushaltsgrundsätze<br />
Die Vorschrift enthält keine vollständige Aufzählung der von der Gemeinde im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft<br />
zu beachtenden Haushaltsgrundsätze. Mit den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen werden insgesamt zielge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 334
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
richtete Anforderungen an die Planung, Ausführung und Abrechnung der Haushaltswirtschaft der Gemeinde gestellt.<br />
Die wichtigsten Haushaltsgrundsätze für Gemeinden werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Wichtige gemeindliche Haushaltsgrundsätze<br />
HAUSHALTSGRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
Grundsatz<br />
der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“<br />
Grundsatz<br />
der Wirtschaftlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Effizienz<br />
Grundsatz<br />
der Sparsamkeit<br />
Grundsatz<br />
„Sicherstellung der Liquidität“<br />
Grundsatz<br />
„Sicherstellung der Finanzierung<br />
von Investitionen“<br />
GEMEINDEORDNUNG 335<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong><br />
Bedarfsdeckungsprinzip § 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Grundsatz<br />
„Verbot der Überschuldung“<br />
Grundsatz<br />
der Haushaltseinheit<br />
Grundsatz<br />
der Jährlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Vorherigkeit<br />
Grundsatz<br />
der zeitlichen Bindung<br />
Grundsatz<br />
der Haushaltsklarheit<br />
Gebot<br />
der Haushaltswahrkeit<br />
Bepackungsverbot<br />
§ 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 Absatz 1 und § 97 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 Absatz 3 und § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong>, § 11 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong>, § 11 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige gemeindliche Haushaltsgrundsätze<br />
HAUSHALTSGRUNDSATZ<br />
(sachlich und zeitlich)<br />
Grundsatz<br />
der Spezialität der Veranschlagung<br />
Grundsatz<br />
der sachlichen Bindung<br />
Grundsatz<br />
der Öffentlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Willkürfreiheit<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
Grundsatz<br />
der Einzelveranschlagung<br />
Grundsatz<br />
der Bruttoveranschlagung<br />
(Bruttoprinzip)<br />
Grundsatz<br />
der Vollständigkeit<br />
Grundsatz<br />
der Periodenabgrenzung<br />
(wirtschaftliche Zurechnung)<br />
(Ergebniswirksamkeitprinzip)<br />
Kassenwirksamkeitsprinzip<br />
Saldierungsverbot<br />
Grundsatz<br />
der Zielsetzung und Zielmessung<br />
Grundsatz<br />
der Leistungs- und Wirkungsmessung<br />
Grundsatz<br />
der Gesamtdeckung<br />
GEMEINDEORDNUNG 336<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong>, § 11 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong>, §§ 2, 3 und 11 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 6 und § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> / § 32 Absatz 1 Nummer<br />
3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§§ 95 und 116 GO <strong>NRW</strong> / § 27 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 11 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 11 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 11 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 11 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 11 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 11 Absatz 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 12 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 12 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 20 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 37 „Wichtige gemeindliche Haushaltsgrundsätze“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
In anderen haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung sowie in Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
sind weitere wichtige Haushaltsgrundsätze enthalten, die von der Gemeinde ebenso wie die in<br />
dieser Vorschrift enthaltenen Haushaltsgrundsätze zu beachten sind.<br />
4.2 Die Ausfüllung der Haushaltsgrundsätze<br />
Zur Ausfüllung der Haushaltsgrundsätze im NKF gehört, dass die Gemeinde nicht mehr ihre Haushaltswirtschaft<br />
nach den eingesetzten Finanzmitteln, Sachmitteln und Personaleinsatz (Input) ausrichtet, sondern vorrangig nach<br />
den erbrachten und zu erbringenden gemeindlichen Leistungen (Output). Mit dieser Umstellung ist eine neue<br />
Steuerung für die Gemeinde verbunden, die unter Einbeziehung des erzielbaren Ressourcenaufkommens und<br />
des entstehenden Ressourcenverbrauchs erfolgen soll. Gleichzeitig sollte eine Zusammenführung von Fach- und<br />
Ressourcenverantwortung erfolgen und die gemeindliche Haushaltswirtschaft durch die jeweils Verantwortlichen<br />
budgetmäßig ausgeführt (dezentrale Ressourcenverantwortung). Dieser Reformansatz erfordert, in den Gemeinden<br />
verstärkt betriebswirtschaftliche Instrumente und Methoden zur Anwendung kommen zu lassen.<br />
Mit dem NKF sind deshalb bereits die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“, die doppelte Buchführung, die<br />
Produktorientierung, die Budgetierung, Ziele und Leistungskennzahlen, das Controlling, die Kosten- und Leistungsrechnung<br />
u.a. eingeführt worden. Der gemeindliche Haushalt soll dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument<br />
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bleiben. Deshalb ist der jährliche Haushaltsplan<br />
der Gemeinde entsprechend zu gestalten. Im NKF enthält der Haushaltsplan der Gemeinde den Ergebnisplan,<br />
bei dem die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ zur Anwendung kommen. Er enthält auch den Finanzplan, bei<br />
dem die „Einzahlungen“ und die „Auszahlungen die zutreffenden Rechengrößen darstellen. Der gemeindliche<br />
Haushaltsplan enthält zudem noch produktorientierte Teilpläne, die unter Einbeziehung von örtlichen Steuerungsgesichtspunkten<br />
fachlich gegliedert und aufgestellt werden sollen (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
In diese ortbezogenen Teilpläne sollen produktorientiert und steuerungsrelevant sowie unter Berücksichtigung der<br />
gemeindlichen Aufgabenerfüllung geeignete Ziele festgelegt sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung bestimmt<br />
werden. Die örtlich bestimmten Ziele und Leistungskennzahlen sollen dabei von der Gemeinde zur Grundlage<br />
der Gestaltung ihrer Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts gemacht werden (vgl.<br />
§ 12 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei darf auch das Ziel des NKF, die Generationengerechtigkeit zu beachten, nicht in das<br />
Belieben der Gemeinde gestellt sein (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Es soll vielmehr zu einer langfristigen<br />
Orientierung bei den haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen der Gemeinde beitragen.<br />
5. Die Verrechnungen mit der allgemeinen Rücklage<br />
Die Gemeinde muss entstehende Erträge und Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen<br />
und aus Wertminderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage<br />
verrechnen. Derartige Erträge und Aufwendungen sind in der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen,<br />
dass diese nachrichtlich nach dem Jahresergebnis anzugeben sind. Die Erträge und Aufwendungen<br />
berühren dadurch nicht die Haushaltsplanung und den Jahresabschluss. Ihr nachrichtlicher Ausweis nach dem<br />
Jahresergebnis im Ergebnisplan und zusammen mit den Aufwendungen aus den Wertminderungen von Finanzanlagen<br />
in der gemeindlichen Finanzrechnung steht dem nicht entgegen.<br />
Die Einbeziehung bewirkt dabei nicht, dass solche Erträge und Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans zugerechnet werden müssen. Die Erträge und Aufwendungen entstehen zwar aus der aufgegebenen<br />
Nutzung von gemeindlichen Vermögensgegenständen und der Wertminderungen von Finanzanlagen,<br />
sie sollen jedoch nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde ergebniswirksam zugerechnet werden.<br />
Die Gemeinde muss daher die Erträge und Aufwendungen, die mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen sind,<br />
haushaltsmäßig nicht im Rahmen des gesetzlich bestimmten Haushaltsausgleichs berücksichtigen. Diese haus-<br />
GEMEINDEORDNUNG 337
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
haltsrechtliche Einordnung der Verrechnung baut auf der entsprechenden gesetzlichen Entscheidung des Landesgesetzgebers<br />
auf, auch wenn der Gesetzgeber die Regelung über die Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung verankert hat.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Haushaltsgrundsätze):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Haushaltswirtschaft und stetige Aufgabenerfüllung):<br />
1.1.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Die Reform des gemeindlichen Haushaltrechts ermöglicht eine verbesserte Umsetzung der allgemeinen und<br />
besonderen Haushaltsgrundsätze. Sie soll dazu beitragen, die gemeindliche Haushaltswirtschaft so zu planen<br />
und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben durch die Gemeinde gesichert ist. Die Gemeinden haben<br />
ihre gesamte Haushaltswirtschaft auf dieses Ziel auszurichten. Die Sicherung der gemeindlichen Aufgaben soll<br />
eine stetige, auf einen längeren Zeitraum ausgerichtete Erfüllung der Aufgaben gewährleisten. Die Gemeinde<br />
muss deshalb nicht nur im aktuellen Haushaltsjahr, sondern auch in den Folgejahren leistungsfähig sein. In diesem<br />
Zusammenhang steht das gesetzliche Gebot, die Gemeinde hat das Wohl ihrer Einwohner zu fördern, aber<br />
ebenso die Verpflichtung, die Gemeinde muss dafür Sorge tragen, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben<br />
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 und § 10 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die haushaltsrechtliche Vorschrift beinhaltet zudem auch das Gebot der intergenerativen Gerechtigkeit. Dieses<br />
Gebot verlangt, die gemeindliche Haushaltswirtschaft so zu führen, dass künftige Generationen nicht unzumutbar<br />
belastet werden. Außerdem ist der Grundsatz durch die gesetzliche Bestimmung, dass die Gemeinden in Verantwortung<br />
für die künftigen Generationen handeln, konkretisiert worden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Von<br />
der Gemeinde wird daher eine Abwägung der Verteilung von Nutzen und Lasten aus dem gemeindlichen Vermögen<br />
und den Einkünften der Gemeinde verlangt. Diese Vorgabe muss sie bei ihrer örtlichen Haushaltsplanung<br />
und der Ausführung der Haushaltswirtschaft unter Beachtung der übrigen Haushaltsgrundsätze stetig im Blick<br />
haben, um langfristig die Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten.<br />
In diesem Zusammenhang ist im haushaltsmäßigen Sinne wegen des in der Vorschrift verwendeten Begriffs<br />
„Aufgaben“ von der Gemeinde haushaltswirtschaftlich nicht nach Auftragsangelegenheiten, Pflichtaufgaben oder<br />
freiwilligen Aufgaben zu unterscheiden. Der Begriff gibt auch keine Veranlassung, besondere qualitative Anforderungen<br />
an die gemeindlichen Leistungen im Zusammenhang mit dem produktorientierten Haushalt der Gemeinde<br />
zu stellen. Welche Aufgaben in welcher Qualität von der Gemeinde erfüllt werden, unterliegt vorrangig den fachlichen<br />
Gegebenheiten und den dabei örtlich in Qualität und Quantität gesetzten Zielen der Gemeinde (vgl. § 12<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Unter den Zielen und Zwecken der Vorschrift und dem damit verbundenen Handeln der Gemeinde umfasst der<br />
haushaltsrechtliche Begriff „Haushaltswirtschaft“ alles, was zur Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des<br />
gemeindlichen Haushaltsplans bis hin zur Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde<br />
gehört. Das Ausmaß der örtlichen Erfordernisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann dabei nicht allgemein<br />
bestimmt werden, sondern bedarf einer Konkretisierung durch die Gemeinde, weil die Art der gemeindlichen<br />
Aufgaben sehr vielgestaltig und von den örtlichen Verhältnissen abhängig ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 338
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.2 Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“<br />
1.1.2.1 Die Zwecke des Grundsatzes<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“<br />
durch die Gemeinde. Diese Zweckbestimmung ist umfassend und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz<br />
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sowohl für das laufende als auch für künftige Haushaltsjahre anzusehen.<br />
Als Anknüpfungspunkt für die Aufgabenbestimmung ist § 3 GO <strong>NRW</strong> heranzuziehen, durch den die Aufgaben<br />
der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt werden. Wegen der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit der<br />
gemeindlichen Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist eine ständige Bedarfsprüfung<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Aufgabenstellungen und der finanziellen Leistungsfähigkeit in jeder<br />
Gemeinde notwendig (Bedarfsdeckungsprinzip).<br />
Der Grundsatz der Sicherung der Aufgabenerfüllung schließt die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer<br />
Leistungsfähigkeit und des dafür benötigten Vermögens sowie zur Erzielung der notwendigen Erträge bezogen<br />
auf das Haushaltsjahr als auch bezogen auf die Zukunft (auf Dauer) ein. Für die wirtschaftliche Lage und die<br />
Weiterentwicklung der Gemeinde kommt es daher auf die Ergebnisse der jährlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
an. Die Haushaltswirtschaft ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und<br />
der Gesetze und anderer Vorschriften durchaus gestaltbar, auch wenn ggf. durch die Produkte der Gemeinde und<br />
deren Abnehmer ortsbezogene Beschränkungen bestehen.<br />
Die Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung soll auch dem künftigen Erhalt einer Vielzahl von Dienstleistungen<br />
der Gemeinde und damit dem Nutzen der örtlichen Gemeinschaft dienen, denn die Gemeinde hat das<br />
Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Beurteilung der örtlichen Sachlage<br />
kommt es deshalb vielfach auf eine adressatenbezogene Betrachtung der Art und des Umfanges der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung an. Dabei darf auch der demografische Wandel nicht unberücksichtigt bleiben. Von der<br />
Gemeinde müssen daher altersspezifische und geschlechtsbezogene Anforderungen stärker in die gemeindliche<br />
Aufgabenerfüllung und damit in die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einbezogen werden.<br />
Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde setzt somit<br />
nicht nur eine sorgfältige Planung für das nächste Haushaltsjahr, sondern auch für die weiteren Jahre im Rahmen<br />
der mittel- bis langfristigen Entwicklung der Gemeinde voraus. Ein Bestandteil der Reform des Haushaltsrechts<br />
war deshalb, die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde zu integrieren<br />
(vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Aus diesen Gegebenheiten heraus soll der gemeindliche Haushaltsplan auch örtlich so<br />
gestaltet werden, dass er den Informationszwecken genügt. Der sich daran anschließende Jahresabschluss stellt<br />
dabei einen Indikator dar, der aufzeigen kann, inwieweit die Gemeinde noch dem Grundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung<br />
nachkommt.<br />
1.1.2.2 Die Nachhaltigkeit der Haushaltswirtschaft<br />
Für die Gemeinde besteht eine Verpflichtung zur Nachhaltigkeit ihrer Haushaltswirtschaft, die sich nicht nur im<br />
jährlichen Haushaltsausgleich nach Absatz 2 der Vorschrift wieder spiegelt. Es ist vielmehr erforderlich, dass die<br />
Gemeinde innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch den gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleich<br />
für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre erreicht (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Bei einem<br />
jährlichen Haushaltsausgleich in einem mehrjährigen Planungszeitraum kann grundsätzlich das Vorhandensein<br />
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde unterstellt werden, wenn nicht andere Anzeichen auf mögliche<br />
Einschränkungen hinweisen.<br />
Die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan der Gemeinde macht die<br />
Umsetzung des Grundsatzes der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“ bzw. dessen Beachtung für die Adressaten<br />
GEMEINDEORDNUNG 339
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft transparent. Sie soll dazu beitragen, in Verantwortung für künftige Generationen<br />
zu handeln (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die gemeindliche Haushaltswirtschaft sollte deshalb<br />
entsprechend mit Sach- und Finanzzielen sowie Leistungskennzahlen verknüpft werden, bei denen die Zielerrei-<br />
chung im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses gemessen wird (vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei umfasst<br />
die „stetige Erfüllung der Aufgaben“ insbesondere die nicht finanziellen Leistungen, also das Erreichen politischer<br />
Ziele, z.B. im Produktbereich „Soziale Leistungen“ oder „Bauen und Wohnen“ und nicht nur die örtlich<br />
gesetzten Finanzziele.<br />
Die Beurteilung der Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung bzw. der Leistungsfähigkeit der Gemeinde<br />
bedarf der Vornahme einer Einschätzung der dafür maßgeblichen Tatsachen, die aber zuvor örtlich zu bestimmen<br />
und in ihrem Umfang zu ermitteln sowie zu bewerten sind. Die Prüfung anhand der Einhaltung von bestimmten<br />
Grenzwerten ist dafür allein nicht ausreichend. In diese Beurteilung kann z. B. einbezogen werden, ob die Gemeinde<br />
eine entsprechende Vorsorge trifft, um Risiken aus den Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre soweit<br />
wie möglich zu minimieren. Sie muss ihre Haushaltswirtschaft so planen und ausführen, dass stets ein ausreichendes<br />
Eigenkapital vorhanden ist und sie nicht gegen das Überschuldungsverbot verstößt. Ihre Verpflichtungen<br />
für Verlustübernahmen für gemeindliche Betriebe, soweit sie im Haushaltsjahr anfallen, muss die Gemeinde erfüllen<br />
können. Ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich darf dabei nicht außer Betracht bleiben.<br />
Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“ steht auch mit den Grundsätzen der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung<br />
in Verbindung (vgl. § 77 GO <strong>NRW</strong>). Die Nachhaltigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
ist u.a. auch von der Stetigkeit ihrer Finanzmittelbeschaffung unter Beachtung der gesetzlichen Rangfolge<br />
abhängig. Die Nachhaltigkeit kommt bei der Aufnahme von Krediten dadurch zum Ausdruck, dass die mit der<br />
Kreditaufnahme übernommenen Verpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang<br />
stehen müssen (vgl. § 86 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Ihr kommt dadurch auch bei der Finanzierung von Investitionen<br />
durch Fremdkapital eine herausgehobene Bedeutung zu. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss deshalb<br />
über einen Finanzspielraum verfügen, sodass der aus der Kreditaufnahme neu hinzukommende Schuldendienst<br />
nicht zu Einschränkungen bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt. Daran knüpft auch das Verbot<br />
der Überschuldung als allgemeiner Haushaltsgrundsatz an (vgl. Absatz 7 der Vorschrift).<br />
1.2 Zu Satz 2 (Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft):<br />
1.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Der<br />
Haushalt der Gemeinde ist und bleibt dabei das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft. Im Ergebnisplan des Haushaltsplans der Gemeinde sind deshalb die dem<br />
Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnenden Erträge und Aufwendungen zu veranschlagen und im Finanzplan<br />
die Einzahlungen und Auszahlungen (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Haushaltsplan enthält aus Steuerungsgesichtspunkten<br />
außerdem noch produktorientierte Teilpläne (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Teilpläne sind<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten von der Gemeinde eigenverantwortlich aufzustellen. Sie sind<br />
mit den örtlich messbaren Zielen und gemeindlichen Leistungen zu verknüpfen. Dadurch können auch die vom<br />
Rat der Gemeinde beabsichtigten Zwecksetzungen und geplanten Wirkungen sichtbar gemacht werden.<br />
Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher insgesamt produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung<br />
des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festgelegt sowie<br />
Kennzahlen zur Zielerreichung bestimmt und in eine örtliche Zielhierarchie eingebunden werden. Diese Ziele und<br />
Kennzahlen sollen dabei von der Gemeinde zur Grundlage der Gestaltung der Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle<br />
des jährlichen Haushalts gemacht werden (vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dadurch werden sowohl die gemeindlichen<br />
Leistungen messbar und hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
sowie auf die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde beurteilungsfähig. Die Gemeinde muss<br />
GEMEINDEORDNUNG 340
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
den Vorgaben der haushaltsrechtlichen Vorschriften nachkommen sowie eine an ihren Zielen orientierte Langfristigkeit<br />
bei den haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen erreichen.<br />
1.2.2 Die Beachtung von Haushaltsgrundsätzen<br />
1.2.2.1 Die Ausgangslage<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft erfordert grundsätzliche Gebote und Vorgaben, denn das jährliche haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln ist nicht in das Belieben der Gemeinde gestellt. Die allgemeinen und speziellen<br />
Haushaltsgrundsätze stellen dabei Anforderungen und Regeln dar, die von der Gemeinde zu beachten sind. Die<br />
Vorschrift enthält daher allgemeine Verpflichtungen für die Gemeinde, die im haushaltsrechtlichen Sinne als<br />
Haushaltsgrundsätze gelten. Die Haushaltsgrundsätze stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die der Gemeinde<br />
im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts einen erheblichen Gestaltungsspielraum einräumen und die Anwendung<br />
des wirtschaftlichen Prinzips bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung verstärken sollen.<br />
Die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze lassen sich in eine Vielzahl von Kategorien einteilen, z.B. Haushaltsgrundsätze<br />
für die Veranschlagung, die Ausführung und die Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,<br />
auf die an dieser Stelle aber verzichtet wird. Auch die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung stellen Haushaltsgrundsätze<br />
dar. Solche gemeindlichen Tatbestände oder Sachverhalte werden dann i.d.R. durch besondere<br />
Einzelvorschriften, z.B. in der Gemeindehaushaltsverordnung, haushaltsrechtlich näher ausgestaltet. Den in der<br />
Vorschrift ausdrücklich benannten Haushaltsgrundsätzen „Wirtschaftlichkeit“, „Effizienz“ und „Sparsamkeit“<br />
kommt dabei eine besondere Bedeutung zu.<br />
1.2.2.2 Der Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“<br />
Dem Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ kommt wegen seiner ausdrücklichen Nennung in der Vorschrift eine<br />
besondere Bedeutung zu. Er ist im gemeindlichen Bereich grundsätzlich auf das Verhältnis von Finanzmitteleinsatz<br />
der Gemeinde und das zu erzielende Ergebnis ausgerichtet. Die Anwendung des Grundsatzes soll aber<br />
auch eine Beurteilung des möglichst produktiven Einsatzes der bei der Gemeinde verfügbaren Ressourcen bewirken.<br />
Dabei findet regelmäßig das „Minimax-Prinzip“ Anwendung, nachdem die Gemeinde im Rahmen ihrer<br />
Haushaltsplanung eine ziel- und zweckgerichtete örtliche Entscheidung treffen soll.<br />
Das gesetzte Ziel soll dabei entweder mit einem Minimum an Ressourcen erreicht werden oder mit den zur Verfügung<br />
stehenden Ressourcen soll ein maximales Ergebnis erreicht werden. Für die Gemeinde soll dabei haushaltswirtschaftlich<br />
nicht gelten, immer eine Gewinnmaximierung zu erreichen. Sie muss vielmehr ergebnisorientiert<br />
versuchen, den optimalen Ressourceneinsatz bei der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr zu<br />
erreichen. Es besteht deshalb auch keine Verpflichtung für die Gemeinde, für die Durchführung einer örtlichen<br />
Maßnahme nur das niedrigste Angebot anzunehmen und umzusetzen.<br />
In einer Gesamtbetrachtung soll die Gemeinde unter Einbeziehung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung prüfen<br />
und beurteilen, welche Maßnahmen örtlich wirtschaftlich und angemessen sind, sodass es zu einem vertretbaren<br />
sachgerechten Ergebnis kommt. Dazu gehört, bei investiven Maßnahmen die Wirtschaftlichkeit anhand des gesamten<br />
Lebenszyklus des Objekts zu betrachten und alle voraussichtlichen Kosten in diesem Zeitraum in die<br />
Gesamtbetrachtung einzubeziehen, z. B. auch die Folgekosten. Eine Reduzierung der Ermittlung und Bewertung<br />
der Wirtschaftlichkeit auf einen kürzeren Zeitraum, z. B. bei Leasing- und ÖPP-Projekten, entspricht nicht der<br />
Zielsetzung dieses Haushaltsgrundsatzes.<br />
Die Gemeinde hat bei der Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit ihres haushaltswirtschaftlichen Handelns einen<br />
weiten Gestaltungsspielraum im Rahmen ihrer Eigenverantwortlichkeit. Sie soll bei der Gesamtbetrachtung<br />
GEMEINDEORDNUNG 341
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§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
der Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme nicht nur die Auswirkungen auf ihre Ressourcen und auf die Finanzmittel<br />
beurteilen, sondern dabei auch die Wirkungen ihres Handelns im Blick haben und bewerten. Die Gemeinde muss<br />
dabei eine zukunftsorientierte Lösung unter Berücksichtigung ihrer selbst gesetzten Ziele suchen und eine Nachhaltigkeit<br />
durch den Einsatz ihrer Ressourcen anstreben.<br />
1.2.2.3 Der Haushaltsgrundsatz „Effizienz“<br />
Der Haushaltsgrundsatz „Effizienz“ soll bei der Gemeinde die Berücksichtigung von Leistungswirkungen bezogen<br />
auf die Adressaten in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einführen. Die Gemeinde soll daher für ihre Aufgabenerfüllung<br />
auch die Wirkungen aus dem wirtschaftlichen Handeln nach produktorientierten Zielen und unter<br />
Berücksichtigung des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs<br />
ermitteln und messen. Diesem Haushaltsgrundsatz kommt daher eine Signalwirkung zu.<br />
Die Gemeinde soll daher die Wirkungen ihres Handelns in der gemeindlichen Haushaltsplanung, in der Haushaltsausführung,<br />
aber auch bei der Haushaltsrechnung im Blick haben. Dazu muss grundsätzlich vom Leitbild der<br />
Gemeinde und von den jahresbezogenen produktorientierten Zielen und Leistungskennzahlen sowie der Zielerreichung<br />
ausgegangen werden, um die Wirkungen messen zu können. Die Vorgabe, dafür geeignete sachliche<br />
Festlegungen zu treffen, verlangt dabei von der Gemeinde nichts Unmögliches, auch wenn es bei der Vielzahl der<br />
örtlichen Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, zutreffende Ziele und Leistungskennzahlen unter Berücksichtigung<br />
der Wirkungen festzulegen. Nach einer Entwicklungszeit dürfte sich die Wirksamkeit des haushaltswirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde bezogen auf seine Zielerreichung in geeigneter Weise messen lassen.<br />
1.2.2.4 Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“<br />
Der Haushaltsgrundsatz „Sparsamkeit“ soll die Gemeinde dazu veranlassen, bei der Erledigung ihrer Aufgaben<br />
zu prüfen, wie die gemeindlichen Aufgaben bei vernünftiger sachlicher Betrachtung angemessen wahrgenommen<br />
und finanziert werden können. Er steht in enger Verbindung mit dem Vorsichtsprinzip (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer<br />
3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Vorgabe, die Haushaltswirtschaft sparsam zu führen, verlangt von der Gemeinde, dass<br />
sie ihre Maßnahmen möglichst kostengünstig durchführt und die Finanzmittel nur zu dem Zeitpunkt verbraucht, zu<br />
dem diese benötigt werden. Sie soll dabei berücksichtigen, dass die für die Haushaltsausführung vom Rat beschlossenen<br />
Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan eine Höchstgrenze für die im Haushaltsjahr verfügbaren<br />
Haushaltsmittel darstellen, sofern nicht in zulässiger Weise bedarfsgerecht Änderungen erfolgen.<br />
Der Grundsatz soll darüber hinaus die Gemeinde dazu anhalten, alle ihre Ertrags- und Einzahlungsmöglichkeiten<br />
zu nutzen und auch bestehende Ansprüche rechtzeitig und vollständig geltend zu machen und einzuziehen. Dieser<br />
Haushaltsgrundsatz hat somit auch eine Schutzfunktion für das Budgetrecht des Rates. Er soll gleichzeitig zur<br />
Sicherung des gesetzlich geforderten Haushaltsausgleichs beitragen. Die Anwendung dieses Grundsatzes darf<br />
jedoch insgesamt die erforderliche Aufgabenerledigung durch die Gemeinde nicht beeinträchtigen, sodass auch<br />
das Kriterium der Zumutbarkeit wichtig ist. Die Gemeinde soll ihren Handlungsspielraum sachgerecht ausfüllen.<br />
Eine wirtschaftliche Haushaltsführung steht dabei einem sparsamen Handeln grundsätzlich nicht entgegen.<br />
1.2.2.5 Der Haushaltsgrundsatz „Haushaltsausgleich“<br />
Die Verpflichtung der Gemeinde zum jährlichen Haushaltsausgleich hat so eine große Bedeutung, dass diese<br />
Vorgabe für die Gemeinde als ein eigenständiger Haushaltsgrundsatz angesehen werden kann. Dessen Gewicht<br />
als Haushaltsgrundsatz wird dabei auch dadurch belegt, dass für die Regelungen darüber ein eigener Absatz in<br />
dieser Vorschrift besteht. Die Gemeinde ist nach diesem Grundsatz verpflichtet, ihren Haushalt in jedem Jahr im<br />
Rahmen ihrer Haushaltsplanung sowie des Jahresabschlusses auszugleichen. Der Haushaltsausgleich ist dabei<br />
GEMEINDEORDNUNG 342
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§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
kein Selbstzweck. Vielmehr soll durch die ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich die<br />
Lasten der Gemeinde durch Erträge gedeckt und eine nachhaltige Haushaltswirtschaft gewährleistet werden.<br />
1.2.2.6 Der Haushaltsgrundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“<br />
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten haushaltswirtschaftlichen Grundsätzen und den Grundsätzen<br />
ordnungsmäßiger Buchführung ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit für das gesamte Handeln der<br />
gemeindlichen Verwaltung gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Im Zusammenhang<br />
damit steht auch die Bestimmung für die Gemeinde, ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die<br />
Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der besondere Grundsatz beinhaltet daher, dass<br />
die Gemeinde heute in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln muss.<br />
Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit soll zur zeitlichen sachgerechten Verteilung von Nutzen und<br />
Lasten im gemeindlichen Bereich beitragen. Die Gemeinde muss daher bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung<br />
zusammen mit den übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen immer im Blick haben, auch<br />
den künftigen Generationen ausreichende Handlungsmöglichkeiten zu erhalten. Die zeitliche Perspektive dafür<br />
geht dabei über die fünfjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde hinaus.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Haushaltsgrundsatz „Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“):<br />
Die Gemeinden sind über die Länder auch in die staatliche Konjunkturpolitik einbezogen. Diese Sachlage wird<br />
durch die Vorschrift aufgegriffen. Die allgemein gehaltene Verpflichtung für die Gemeinde, im Rahmen ihrer<br />
Haushaltswirtschaft auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen,<br />
betont ihre Mitverantwortung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung des Landes. Die Gemeinden werden<br />
dadurch in die Verpflichtung des Landes einbezogen und sollen grundsätzlich keine Maßnahmen ergreifen, die<br />
zur Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beitragen können. Sie haben deshalb auch darauf hinzuwirken,<br />
dass ihre Haushaltswirtschaft den allgemeinen konjunkturpolitischen Erfordernissen nicht entgegensteht<br />
(vgl. Art. 109 Absatz 2 GG i.V.m. §§ 1 und 16 StWG). Über diese ausdrückliche Vorsorge hinaus dürften die Verpflichtungen<br />
der Gemeinde erst dann näher bestimmt werden, wenn ein Bedarf dafür konkret besteht.<br />
2. Zu Absatz 2 (Jährlicher Haushaltsausgleich):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Verpflichtung zum Haushaltsausgleich):<br />
Im NKF sind im Rahmen des gesetzlichen Haushaltsausgleichs der vollständige Ressourcenverbrauch und das<br />
Ressourcenaufkommen der Gemeinde zu berücksichtigen. Der gesetzliche Haushaltsausgleich bezieht sich dabei<br />
nicht mehr auf die Sicherung des Geldbestandes der Gemeinde, sondern auf den Erhalt des gemeindlichen<br />
Vermögens zur Sicherung der stetigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben. Für die Gemeinde ist es deshalb<br />
auch nicht zulässig, zur Erreichung des Haushaltsausgleichs das aufgenommene Fremdkapital ertragsmäßig zu<br />
erfassen. Eine solche haushaltsmäßige Vorgehensweise wäre auch systemwidrig, weil die Gemeinde nur Kredite<br />
nur für Investitionen aufnehmen darf (vgl. § 86 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Vorgabe, dass der gemeindliche Haushalt in jedem Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein muss,<br />
stellt eine einfache und nachvollziehbare Systematik dar. Diese Sachlage ist dann gegeben, wenn nach dem<br />
Ergebnisplan der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder<br />
übersteigt. Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“, die der Erfassung und Veranschlagung der gemeindlichen<br />
Ressourcen dienen, stellen dabei geeignete Messgrößen dar. Es besteht deshalb Anlass oder eine Notwendigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 343
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§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
für "Bereinigungsrechnungen", um eine Vergleichbarkeit zu schaffen. Am Jahresergebnis im Ergebnisplan lässt<br />
sich daher die Erfüllung der gemeindlichen Plicht zum Haushaltsausgleich ablesen.<br />
Der gesetzlich bestimmte jährliche Haushaltsausgleich ist dabei kein Selbstzweck. Die Verpflichtung dazu soll<br />
verhindern, dass durch die Anhäufung jährlicher Fehlbeträge die künftigen Handlungsspielräume der Gemeinde<br />
eingeengt werden. Außerdem soll das gemeindliche Eigenkapital nicht aufgezehrt und dadurch die stetige Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde auf Dauer gefährdet werden. Die Gemeinde soll deshalb dafür Sorge tragen, dass<br />
auch ein Soll-Ausgleich in den Planungsjahren in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung erreicht wird<br />
(vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Durch die ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung zum Haushaltsausgleich in den Jahren<br />
des fünfjährigen Planungszeitraums soll auch eine nachhaltige Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Sinne der<br />
Generationengerechtigkeit gewährleistet werden.<br />
Eine über den Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung der Gemeinde hinausgehende weitere Ausgleichsverpflichtung,<br />
z. B. bezogen auf die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde bedarf es im NKF nicht. Durch den Finanzplan<br />
als Teil des gemeindlichen Haushaltsplans und der Finanzrechnung als Teil des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
werden in ausreichendem Maße die Finanzmittelherkunft und die Finanzmittelverwendung im jeweiligen<br />
Haushaltsjahr nachgewiesen (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
deshalb neben dem Erreichen des Haushaltsausgleichs im Ergebnisplan und in der Ergebnisrechnung<br />
mit der gleichen Sorgfalt auch auf die Entwicklung ihrer Liquidität und die Sicherstellung ihrer Zahlungsfähigkeit<br />
achten (vgl. § 75 Absatz 6 i.V.m. § 89 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Zu Satz 2 (Haushaltsausgleichsregel):<br />
Nach der Vorschrift ist der jährliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die<br />
Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Durch diese auf das gemeindliche Haushaltsjahr<br />
bezogene Ausgleichsregel im NKF müssen die gesamten voraussichtlich zu erzielenden Erträge mindestens<br />
die Höhe der vorgesehenen bzw. voraussichtlich entstehenden Aufwendungen erreichen (decken). Diese<br />
Vorgaben gelten ausdrücklich sowohl im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung)<br />
als auch im Rahmen des Jahresabschlusses der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung).<br />
Der in der Vorschrift enthaltene Zusatz bei der Haushaltsausgleichsregel „oder übersteigt“ ist dem Verbot der<br />
Überschuldung in § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> geschuldet. Grundsätzlich ist es aufgrund der Eigenständigkeit der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft selbstverständlich, dass bei höheren Erträgen als Aufwendungen im Haushaltsjahr<br />
die Gemeinde die Pflicht zum Haushaltsausgleich erfüllt. Der Zusatz verdeutlicht deshalb und muss<br />
pflichtgemäß von der Gemeinde berücksichtigt werden, wenn eine Überschuldung eingetreten ist, denn es besteht<br />
ein Verbot der Überschuldung für die Gemeinde.<br />
Die Gemeinde kann die eingetretene Überschuldung aber nur beseitigen, wenn sie aus ihrer Haushaltswirtschaft<br />
heraus auch Überschüsse erzielt bzw. erzielen darf. Bei der gemeindlichen Haushaltsplanung muss deshalb<br />
bereits ein Jahresüberschuss als Zielvorgabe für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gewollt<br />
sein. Durch ein entsprechendes Bemühen der gemeindlichen Verwaltung als ausführende Stelle des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans, der für die Haushaltsausführung bindend ist, soll dieses Ziel möglichst auch erreicht werden<br />
(vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In den Fällen, in denen die für das Haushaltsjahr geplanten Erträge nicht erzielt werden und daher die entstandenen<br />
Aufwendungen die Erträge in dieser Periode übersteigen, verringert sich in diesem Maße das gemeindliche<br />
Vermögen (Eigenkapital). Ein ausgeglichener Haushalt der Gemeinde kann gleichwohl nicht als gesund im Sinne<br />
der Regelung des § 10 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong> bezeichnet werden, wenn der Haushaltsausgleich nur durch<br />
eine rücksichtslose Inanspruchnahme der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen oder durch<br />
Heranziehung anderer Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erreicht werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 344
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein unausgeglichener gemeindlicher Haushalt birgt Gefahren für die Zukunftsfähigkeit der Gemeinde in sich und<br />
kann zu Einschränkungen bei den politischen Entscheidungsmöglichkeiten des Rates der Gemeinde führen. Um<br />
negative Auswirkungen auf die Zukunft zu erkennen und zu vermeiden, dass auch in den Folgejahren das gemeindliche<br />
Eigenkapital weiter aufgezehrt wird, ist ausdrücklich bestimmt worden, die fünfjährige Ergebnis- und<br />
Finanzplanung in den Haushaltsplan einzubeziehen. Zudem soll jedes Planungsjahr der mittelfristigen Ergebnisplanung<br />
ausgeglichen sein (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem müssen bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
die Festsetzungen getrennt für jedes Haushaltsjahr bestimmt und ausgewiesen werden (vgl. § 78 Absatz<br />
3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>), denn die Haushaltsausgleichsregel muss jeweils auf das einzelne Haushaltsjahr angewendet<br />
werden.<br />
Auf diesen Grundlagen bauen der gemeindliche Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung auf, denn der jährliche<br />
Haushaltsausgleich wird an dem darin ausgewiesenen Jahresergebnis (Jahresüberschuss oder Jahresfehlbetrag)<br />
gemessen. In § 79 GO <strong>NRW</strong> wird daher ausdrücklich bestimmt, dass der gemeindliche Haushaltsplan die im<br />
Haushaltsjahr voraussichtlich anfallenden Erträge und entstehenden Aufwendungen in einem Ergebnisplan enthalten<br />
muss, der nach dem Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die ordentlichen<br />
und die außerordentlichen Ergebniskomponenten werden deshalb getrennt voneinander aufgezeigt. Der<br />
gemeindliche Haushaltsausgleich wird dabei auf der Grundlage des im gemeindlichen Ergebnisplan ausgewiesenen<br />
Jahresergebnisses bestimmt. Als Planungsinstrument ist der Ergebnisplan daher der wichtigste Bestandteil<br />
des Haushaltsplans der Gemeinde.<br />
2.3 Zu Satz 3 (Fiktion des Haushaltsausgleichs):<br />
Die Berücksichtigung des vollständigen Ressourcenverbrauchs, der den Werteverzehr des gemeindlichen Vermögens<br />
durch Abschreibungen (im Ergebnisplan und in der Ergebnisrechnung) einschließt, hat erhebliche Auswirkungen<br />
auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Diese Sachlage erfordert einen erweiterten Spielraum der<br />
Gemeinden, der es ihnen ermöglicht, eigenverantwortlich eine haushaltswirtschaftlich verträgliche Anpassung<br />
ihres örtlichen Haushalts an die o.a. Ausgleichsregel des Ressourcenverbrauchskonzeptes vornehmen zu können.<br />
Die Regelung trägt diesem Erfordernis Rechnung, nach der der Haushalt als ausgeglichen gilt, sofern der<br />
Fehlbedarf im Ergebnisplan und der Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung durch Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage,<br />
die Teil des Eigenkapitals ist, gedeckt werden kann.<br />
Mit der gesetzlichen Fiktion des Haushaltsausgleichs wird verdeutlicht, dass einerseits die materielle Ausgleichsregel<br />
uneingeschränkt Geltung beansprucht, andererseits die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage mit einer<br />
geordneten Haushaltswirtschaft noch in Einklang steht, auch wenn ihre Inanspruchnahme bereits zu einer an sich<br />
regelwidrigen Verringerung des Eigenkapitals führt. Dieser Sachverhalt hat zur Folge, dass die Inanspruchnahme<br />
der Ausgleichsrücklage durch die Gemeinde nicht zu Maßnahmen ihrer Aufsichtsbehörde führt. Der Fiktion des<br />
Haushaltsausgleichs liegt dabei auch die Erkenntnis zugrunde, dass nicht aus jeder Verringerung des gemeindlichen<br />
Eigenkapitals gefolgert werden kann, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sei dadurch dauerhaft gefährdet.<br />
Ihre Inanspruchnahme zeigt vielmehr, dass die voraussichtlichen Aufwendungen im Haushaltsjahr regelwidrig<br />
nicht durch Erträge „gedeckt“ werden können.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die zulässige Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage für den<br />
„fiktiven Haushaltsausgleich“ weder in den Ergebnisplan noch in die Ergebnisrechnung ertragswirksam einzubeziehen<br />
ist. In der gemeindlichen Haushaltssatzung wird für solche Fälle lediglich im Rahmen der Festsetzungen<br />
bestimmt, dass eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage voraussichtlich erforderlich wird (vgl. § 78 Absatz<br />
2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Erst im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. §§ 95 und 96 GO <strong>NRW</strong>) ist<br />
dann erkennbar, ob der in der Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresfehlbetrag mit der bilanzierten Ausgleichsrücklage<br />
verrechnet werden kann, sodass der „fiktive“ Haushaltsausgleich als erreicht angesehen werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 345
3. Zu Absatz 3 (Gestaltung der Ausgleichsrücklage):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Bilanzierung):<br />
3.1.1 Der Ansatz der Ausgleichsrücklage<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorschrift bestimmt die Ausgleichsrücklage näher und regelt deren Bemessung. Die Ausgleichsrücklage ist<br />
ein Teil des Eigenkapitals der Gemeinde, jedoch darin eine Rücklage eigener Art. Sie ist deshalb nicht ein Teil<br />
der allgemeinen Rücklage, die auf der Passivseite der Bilanz gesondert als „Restposten“ im Bilanzbereich „Eigenkapital“<br />
anzusetzen ist. Die Ausgleichsrücklage dient dazu, im Bedarfsfall den Fehlbetrag aus der Ergebnisrechnung<br />
mit dem gemeindlichen Eigenkapital zu verrechnen. Durch diesen Vorgang kann der gesetzlich geforderte<br />
Haushaltsausgleich in Form des "fiktiven Haushaltsausgleichs" von der Gemeinde erreicht werden. Diese<br />
haushaltsmäßige Sachlage bedarf einer entsprechenden Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung,<br />
wenn nach der gemeindlichen Ergebnisplanung für das Haushaltsjahr voraussichtlich ein Fehlbetrag entstehen<br />
und dafür im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses das gemeindliche Eigenkapital in Anspruch genommen<br />
werden soll (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Ausgleichsrücklage ist zwingend als gesonderter Posten auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz im<br />
Bilanzbereich "Eigenkapital" anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1.3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie muss deshalb<br />
mindestens einen Wertansatz in Höhe von einem Euro ausweisen und darf höchstens den Betrag von einem<br />
Drittel des Eigenkapitals als Bestand bzw. als bilanzieller Wertansatz aufweisen. Die Gemeinde hat in diesem<br />
Zusammenhang im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss bedarfsgerechte Angaben zur Inanspruchnahme<br />
oder zur Auffüllung der Ausgleichsrücklage zu machen. Sie kann dazu auch eine Zeitreihe aufbauen, die mindestens<br />
mit dem Vorvorjahr des Haushaltsjahres beginnen sollte. Zu einer sachgerechten und erforderlichen Nachvollziehbarkeit<br />
sollte bei den "abgerechneten" Jahren neben dem tatsächlichen Wert auch der zulässige Wertansatz<br />
(Höchstbetrag) angeben werden.<br />
3.1.2 Die Zwecke der Ausgleichsrücklage<br />
Die Ausgleichsrücklage soll der Gemeinde den erforderlichen Spielraum gewähren, eigenverantwortlich den gesetzlich<br />
bestimmten Haushaltsausgleich auch in den Jahren zu erreichen, in denen nicht in einem ausreichenden<br />
Maße die notwendigen Erträge zur Deckung der entstehenden Aufwendungen zu erzielen sind. Diese Sachlage<br />
erfordert, die Ausgleichsrücklage so zu bemessen, dass die Gemeinde auch nach deren vollständiger Inanspruchnahme<br />
noch die stetige Aufgabenerfüllung gewährleisten kann und dieses ohne nähere Prüfung der zuständigen<br />
Aufsichtsbehörde erkennbar ist. Der Umfang des gesamten Eigenkapitals der Gemeinde kann dabei<br />
wichtige und eindeutige Hinweise auf die Stabilität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft liefern. Es ist dabei zu<br />
berücksichtigen, dass eine dauernde Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals letztlich zur Überschuldung<br />
der Gemeinde führt.<br />
Die gemeindliche Ausgleichsrücklage soll deshalb eine überjährige Pufferfunktion wahrnehmen, vergleichbar mit<br />
dem Ergebnisvortrag bei den gemeindlichen Eigenbetrieben. Die Gemeinde soll dadurch überjährige Verschiebungen<br />
auffangen können, die sich aus den Schwankungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in einem<br />
mehrjährigen Zeitraum ergeben. Die Ausgleichsrücklage ist so bemessen worden, damit Fehlbeträge in der Ergebnisrechnung,<br />
die in ihrer Höhe die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde noch nicht nachhaltig gefährden,<br />
mit dem Eigenkapital unmittelbar verrechnet werden können. Diese Gesamtsicht auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
bedingt unter Beachtung der Haushaltsausgleichsvorschriften, dass Jahresfehlbeträge oder Jahresüberschüsse<br />
in den einzelnen Teilrechnungen nicht unmittelbar mit der Ausgleichsrücklage verrechnet werden<br />
dürfen (vgl. § 40 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 346
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Verzicht auf eine Genehmigungspflicht für die Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals bis zur Ausschöpfung<br />
der Ausgleichsrücklage macht dabei deutlich, dass die Verantwortung für die Bewältigung von Haushaltskrisen<br />
in einer kleineren Größenordnung bei der Gemeinde im Rahmen ihrer gesetzlichen Eigenverantwor-<br />
tung und Selbstverwaltung liegt. Die Genehmigungspflicht nach dem Ausschöpfen der Ausgleichsrücklage, also<br />
bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage, bringt ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde mit sich (vgl. nach<br />
§ 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). In solchen Fällen wird davon ausgegangen, dass die Gemeinde ihre haushaltswirtschaftliche<br />
Krise oftmals nicht mehr zügig allein bewältigen kann.<br />
3.2 Zu den Satz 2 (Bemessung der Ausgleichsrücklage):<br />
3.2.1 Die Bemessung nach dem gemeindlichen Eigenkapital<br />
Das Ziel der Begrenzung des Eigenkapitalabbaus ist die Verhinderung von nicht mehr beherrschbaren haushaltswirtschaftlichen<br />
Defiziten, die zum Eigenkapitalabbau bzw. dem vollständigen Verzehr des Eigenkapitals<br />
führen. Das Abrutschen einer Gemeinde in ein negatives Eigenkapital ist dann unmittelbar zu befürchten, wenn<br />
der jährliche Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung im Umfang von mehr als einem Drittel des am Beginn des<br />
Haushaltsjahres vorhandenen Eigenkapitals als Fehlbetrag ausgewiesen wird. In einem solchen Fall wäre es bei<br />
einem unterstellten gleichbleibenden Fehlbetrag zu befürchten, dass das gemeindliche Eigenkapital innerhalb von<br />
drei Jahren aufgezehrt wird. Diesen Zeitraum muss die Gemeinde deshalb umgehend nutzen, die notwendigen<br />
Maßnahmen zu ergreifen, um den Verzehr ihres Eigenkapitals nachhaltig zu stoppen. Er steht auch durch die<br />
Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnisplanung in den Haushaltsplan ständig in ihrem Blickfeld.<br />
Mit dem gesetzlich festgelegten Wert von maximal einem Drittel des Eigenkapitals für die gemeindliche Ausgleichsrücklage<br />
soll sichergestellt werden, dass die haushaltswirtschaftlichen Defizite - anders als bei einem unbegrenzten<br />
Verlustvortrag - der Höhe nach begrenzt werden, damit die Gemeinde noch ausreichend Zeit zur<br />
Verfügung hat, eine ggf. drohende Überschuldung zu verhindern. Als Bezugsgröße dafür ist in der gemeindlichen<br />
Bilanz nur die allgemeine Rücklage als frei verwendbares Eigenkapital der Gemeinde heranzuziehen, nicht jedoch<br />
zweckgebundenes oder in anderer Weise gebundenes Kapital, das z. B. in der gemeindlichen Bilanz in<br />
Sonderrücklagen angesetzt ist.<br />
Diese Bemessung ist auch die Ausgangslage für die Ermittlung der Feststellung, ob eine Überschuldung der<br />
Gemeinde vorliegt, denn dafür dürfen nur die Eigenkapitalbestandteile „Allgemeine Rücklage“, „Ausgleichsrücklage“<br />
und „Jahresüberschuss/-Jahresfehlbetrag“ summiert werden. Die Nichtberücksichtigung von Sonderrücklagen<br />
ist wegen des gesetzlich bestimmten Haushaltsausgleichssystems geboten. Daran schließt sich auch das Verbot<br />
in § 43 Absatz 4 Satz 4 GemHVO <strong>NRW</strong> an, nach dem die Bildung von Sonderrücklagen für selbst gewählte Zwecke<br />
durch die Gemeinde unzulässig ist. Die Festlegung des einheitlichen Anteils der Ausgleichsrücklage am gemeindlichen<br />
Eigenkapital führt dazu, dass die Gemeinden mit hohem Eigenkapital in einem größeren Umfang<br />
entstandene Fehlbeträge durch die Ausgleichsrücklage abdecken können. Die Gemeinden mit weniger Eigenkapital<br />
verfügen umgekehrt über einen geringeren Puffer. Dieser Wirkungszusammenhang soll die Gemeinden mit<br />
einem geringeren Eigenkapital rechtzeitig vor der Überschuldung bewahren.<br />
Der Teil des Eigenkapitals, der als Höchstbetrag der Ausgleichsrücklage möglich wäre, bestimmt sich nach dem<br />
zum Abschlussstichtag vorhandenen gemeindlichen Eigenkapital. Die Gemeinde ist dadurch nicht verpflichtet,<br />
ihre Ausgleichsrücklage zu jedem Abschlussstichtag anzupassen, soweit der tatsächliche Bestand den gesetzlich<br />
erlaubten (zulässigen) Höchstbetrag übersteigt. Sie darf aber auch die Ausgleichsrücklage nicht durch eine Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage bis zum zulässigen Höchstbetrag "anpassen". Die gesetzliche Festlegung<br />
erlaubt daher der Gemeinde auch nicht, über den tatsächlichen Bestand der Ausgleichsrücklage zum Abschlussstichtag<br />
und einen Jahresüberschuss des Haushaltsjahres hinaus, eine mögliche Differenz zum zulässigen<br />
Höchstbetrag durch eine Umschichtung aus der allgemeinen Rücklage aufzufüllen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 347
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Andererseits ist die Gemeinde auch nicht verpflichtet, den tatsächlichen Bestand der Ausgleichsrücklage zu verringern<br />
bzw. in die allgemeine Rücklage umzuschichten, wenn ein neuer Höchstbetrag für die Ausgleichsrücklage<br />
aufgrund einer Verringerung der allgemeinen Rücklage durch eine zulässige unmittelbare Verrechnung von gemeindlichen<br />
Aufwendungen mit der allgemeinen Rücklage entsteht. Die Gemeinde wird durch das gesetzliche<br />
Haushaltsausgleichssystem jedoch angehalten, bei entstandenen Überschüssen in der Ergebnisrechnung die<br />
Ausgleichsrücklage bis zum zulässigen Höchstbetrag als Wertansatz in der gemeindlichen Bilanz ihre Ausgleichsrücklage<br />
aufzufüllen.<br />
3.2.2 Die Auffüllung der Ausgleichsrücklage<br />
3.2.2.1 Die Einhaltung des zulässigen Höchstbetrages<br />
Durch die gesetzliche Bestimmung, dass die Gemeinde der Ausgleichsrücklage erzielte Jahresüberschüsse zuführen<br />
kann, soweit ihr Bestand nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals erreicht hat, besteht<br />
die Möglichkeit für die Gemeinde, in einem Jahresabschluss den gesetzlich zulässigen Höchstbetrag tatsächlich<br />
zu erreichen. Sofern jedoch der tatsächliche Bestand der Ausgleichsrücklage dem gesetzlich bestimmten<br />
Höchstbetrag entspricht, ist für die Gemeinde eine Zuführung von Jahresüberschüssen zur Ausgleichsrücklage<br />
nicht zulässig. Die Gemeinde ist daher dann zur Zuführung von Jahresüberschüssen zur Ausgleichsrücklage bis<br />
zum gesetzlich zulässigen Höchstbetrag befugt, wenn die Ausgleichsrücklage einen Bestand unterhalb des zulässigen<br />
Höchstbetrages aufweist, weil die Gemeinde in einmal oder mehrmals ihren Jahresfehlbetrag mit der<br />
Ausgleichsrücklage verrechnet und damit die Rücklage teilweise oder vollständig "verbraucht" hat.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Ausgleichsrücklage in gemeindlichen Jahresabschlüssen nur<br />
wieder im Rahmen der Beseitigung einer eingetretenen Überschuldung in Abhängigkeit vom Bestand der allgemeinen<br />
Rücklage zum Abschlussstichtag "insgesamt neu" gebildet werden darf. Nach dieser einmaligen "Neubildung"<br />
darf die Ausgleichsrücklage in nächsten Haushaltsjahren darf nur noch durch Jahresüberschüsse aus dem<br />
jeweiligen Haushaltsjahr unter Beachtung des Höchstbetrages aufgestockt werden.<br />
3.2.2.2 Der Verweis auf § 96 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
Mit dem Verweis im Gesetzestext auf „§ 95 Absatz 2 der Gemeindeordnung“ soll tatsächlich die Vorschrift des §<br />
96 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> angesprochen werden. Dadurch soll sichergestellt werden, dass der Rat der Gemeinde<br />
im Rahmen der ihm obliegenden Feststellung des Jahresabschlusses die Entscheidung trifft, ob ein im<br />
Haushaltsjahr erwirtschafteter und in der Ergebnisrechnung ausgewiesener Überschuss der Ausgleichsrücklage<br />
zugeführt wird (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat hat im Rahmen seines Budgetrechts und seiner Zuständigkeiten<br />
neben der Feststellung des Jahresabschlusses zugleich auch über die Verwendung des Jahresüberschusses<br />
oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu beschließen. Der Gemeinde bleibt es jedoch unbenommen,<br />
im Rahmen der Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde dem Rat dazu einen<br />
Vorschlag zu unterbreiten (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Rat kann im Rahmen seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses beschließen, den Jahresüberschuss<br />
der Ausgleichsrücklage und/oder der allgemeinen Rücklage zuzuführen. Es ist eine Aufteilung der<br />
Zuführung des Jahresüberschusses auf die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage möglich. Der Jahresüberschuss<br />
wäre ggf. auch in voller Höhe der allgemeinen Rücklage zuzuführen, sofern die Ausgleichsrücklage<br />
den gesetzlich zulässigen Höchstbetrag erreicht hat. Der Rat muss bei seiner Entscheidung zudem auch die<br />
Regelungen über den jährlichen Haushaltsausgleich und damit die Vorrangstellung der Ausgleichsrücklage vor<br />
der allgemeinen Rücklage beachten. Nur bei ausreichender und zulässiger Zuführung zur Ausgleichsrücklage<br />
wird es der Gemeinde künftig möglich, in den nachfolgenden Haushaltsjahren mindestens einen „fiktiven“ Haushaltsausgleich<br />
zu erreichen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 348
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
3.2.2.3 Die Überleitung zur neuen Ausgleichsrücklage<br />
1. Die Überleitung<br />
Mit dem 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz wurde die gemeindliche Ausgleichsrücklage dynamisiert, sodass ihre<br />
bisherige Bemessung an der gemeindlichen Ertragskraft und ihre Bindung an den Bestand in der Eröffnungsbilanz<br />
entfallen ist (vgl. Artikel 1 Nummer 1 im 1. NKFWG <strong>NRW</strong>). Ab dem Haushaltsjahr 2013 können der Ausgleichsrücklage<br />
nunmehr erzielte Jahresüberschüsse bis zum Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals<br />
zugeführt werden. Diese Veränderung der Ausgleichsrücklage hat den Gesetzgeber veranlasst, besondere Übergangsregelungen<br />
zu schaffen, um die Gemeinden nicht nur zu materiellen Veränderungen aufzufordern. Es wurde<br />
auch deren Wunsch erfüllt, in der Vergangenheit erwirtschaftete Überschüsse, die wegen der bisher für die<br />
gemeindliche Ausgleichsrücklage bestehenden Höchstgrenze der allgemeinen Rücklage zugeführt wurden, nunmehr<br />
doch der Ausgleichsrücklage zuführen zu können.<br />
In den §§ 1, 2 und 3 des Artikels 8 sind im NKF-Weiterentwicklungsgesetz <strong>NRW</strong> deshalb die materiellen Voraussetzungen<br />
für die Überleitung bestimmt worden. Der bestehende Gesetzesaufbau soll dabei gleichzeitig einen<br />
Verfahrensablauf für die örtliche Überleitung abbilden. Nach diesem Gesamtwerk hat die Gemeinde im Jahresabschluss<br />
des Haushaltsjahres 2012 die nach bisherigem Recht bestehende Ausgleichsrücklage mit ihrem Bestand<br />
in die neue Form der Ausgleichsrücklage zu überführen bzw. zu übernehmen. Dieser Vorgang hat auch dann zu<br />
erfolgen, wenn die gemeindliche Ausgleichsrücklage im Jahresabschluss zum Abschlussstichtag 2012 keinen<br />
Bestand mehr aufweist (vgl. § 1 des Artikels 8 im 1. NKFWG <strong>NRW</strong>). Bei dieser Regelung hat der Gesetzgeber die<br />
bestehende Vorgabe berücksichtigt, dass die Gemeinde verpflichtet ist, eine Ausgleichsrücklage als gesonderter<br />
Posten im Eigenkapital in ihrer Bilanz anzusetzen (vgl. § 75 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.2.2.3.2 Die Verrechnung<br />
Für die Gemeinde wurde als zweiter Schritt festgelegt, dass der in der Bilanz des Jahresabschlusses für das<br />
Haushaltsjahr 2012 angesetzte Jahresüberschuss der Ausgleichsrücklage zugeführt werden kann (vgl. § 2 des<br />
Artikels 8 im 1. NKFWG <strong>NRW</strong>). In dieser Vorgabe ist zwar nicht ausdrücklich benannt worden, dass eine solche<br />
Zuführung nur erfolgen darf, soweit die Ausgleichsrücklage nicht den Höchstbetrag von einem Drittel des Eigenkapitals<br />
erreicht hat. Diese weitere Festlegung ist nicht zwingend erforderlich, denn durch die Vorschrift des § 75<br />
Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 des Artikels 8 des NKFWG <strong>NRW</strong> gilt die „neue“ Höchstgrenze bereits und ist<br />
von der Gemeinde zu beachten. Entsprechend muss ein in der gemeindlichen Bilanz angesetzter Fehlbetrag des<br />
Haushaltsjahres 2012 mit der allgemeinen Rücklage verrechnet werden.<br />
3.2.2.3.3 Die Zuführung<br />
Der Gesetzgeber hat als dritten Schritt festgelegt, dass der „neuen“ Ausgleichsrücklage die erwirtschafteten Jahresüberschüsse<br />
der Vorjahre des Haushaltsjahres 2012 zugeführt werden können, die von der Gemeinde der<br />
allgemeinen Rücklage zugeführt wurden, weil der Bestand der Ausgleichsrücklage den zulässigen Höchstbetrag<br />
bereits erreicht hatte. Für die Gemeinde wurde zugelassen, dass sie im Rahmen des Jahresabschlusses 2012<br />
solche Überschüsse der allgemeinen Rücklage wieder entnehmen und der Ausgleichsrücklage zuführen kann<br />
(vgl. § 1 des Artikels 8 des NKFWG <strong>NRW</strong>). Bei dieser bilanziellen Umschichtung müssen bei der Gemeinde einerseits<br />
entsprechende Überschüsse in den Vorjahren des Haushaltsjahres 2012 entstanden sein. Als Vorjahre<br />
gelten dabei alle Haushaltsjahre ab dem Jahr, in dem sämtliche gemeindlichen Aufgabenbereiche auf eine Rechnungsführung<br />
umgestellt sind und eine Eröffnungsbilanz aufgestellt worden ist (vgl. § 6 Absatz 3 NKFEG <strong>NRW</strong>)..<br />
GEMEINDEORDNUNG 349
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Andererseits muss die übergeleitete Ausgleichsrücklage unter Einbeziehung des Jahresergebnisses des Haushaltsjahres<br />
2012 einen Bestand ausweisen, der unterhalb des zulässigen Höchstbetrages von einem Drittel des<br />
Eigenkapitals liegt, damit eine Zuführung überhaupt erfolgen kann. In den Fällen, in denen eine Überschichtung<br />
aus der allgemeinen Rücklage in die Ausgleichsrücklage möglich ist, muss beachtet werden, dass am Ende des<br />
vom Gesetzgeber gewollten bilanziellen Zuordnungsverfahrens die Ausgleichsrücklage nicht mehr als den zulässigen<br />
Höchstbetrag aufweist. Die gesetzlichen Regelungen des § 3 des Artikels 8 des 1. NKFWG <strong>NRW</strong> begründen<br />
dabei keinen Anspruch der Gemeinde darauf, die in den Vorjahren erwirtschafteten Überschüsse ungeschmälert<br />
in die Ausgleichsrücklage umschichten zu können. Die Gemeinde, die diese Umschichtung vornimmt,<br />
hat im Anhang im Jahresabschluss ihre Vorgehensweise sowie die dabei entstandenen Verrechnungsbeträge<br />
sowie den dadurch entstandenen „Endbestand“ der Ausgleichsrücklage und der allgemeinen Rücklage und den<br />
vorherigen „Anfangsbestand“ in nachvollziehbarer Form zu erläutern.<br />
4. Zu Absatz 4 (Verringerung der allgemeinen Rücklage):<br />
4.01 Allgemeine Grundlagen<br />
Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinde kommt im NKF eine besondere Bedeutung zu. Ausgehend vom Saldo<br />
der Ergebnisrechnung (Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag), der sich immer auf das Eigenkapital auswirkt, wurde<br />
das Eigenkapital als zweites Kriterium für den Haushaltsausgleich bestimmt. Die Entwicklung des Eigenkapitals<br />
kann wichtige und eindeutige Hinweise auf die Stabilität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft liefern. In allgemeiner<br />
Form gilt, dass der Gemeinde grundsätzlich noch Eigenkapital zur Verfügung steht, solange die allgemeine<br />
Rücklage noch über einen Bestand aufweist.<br />
In der gemeindlichen Bilanz ist auf der Passivseite dem Eigenkapital ein gesonderter Bereich zugewiesen worden,<br />
in dem durch mehrere Bilanzposten verschiedene Zwecksetzungen des Eigenkapitals aufgezeigt werden.<br />
Grundsätzlich entsteht das bilanzielle Eigenkapital durch die Differenz zwischen dem Vermögen (Aktivseite) und<br />
den Schulden (Verbindlichkeiten und Rückstellungen) der Gemeinde unter Einbeziehung der Sonderposten. Nach<br />
den Gliederungsvorschriften für die gemeindliche Bilanz ist dabei das Eigenkapital in die Bilanzposten „Allgemeine<br />
Rücklage“, „Sonderrücklagen“, „Ausgleichsrücklage“ und „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ aufzuteilen und<br />
gleichzeitig auf diese Posten beschränkt worden (vgl. § 41 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine eigenständige Erweiterung<br />
dieses Bilanzbereiches durch zusätzliche Bilanzposten ist nicht zulässig.<br />
4.02 Haushaltsausgleich nicht bei Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
Die Vorschrift regelt die Voraussetzungen des aufsichtbehördlichen Handelns bei einem nicht erreichten Haushaltsausgleich<br />
gegenüber der Gemeinde, wenn zur Deckung des Fehlbedarfs eine Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage vorgesehen wird. Bei einer Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gilt der gemeindliche Haushalt<br />
noch als ausgeglichen. Bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage trifft dieses jedoch nicht mehr zu, auch<br />
wenn in beiden Fällen die jahresbezogenen Aufwendungen im Ergebnisplan bzw. der Ergebnisrechnung durch<br />
das gemeindliche Eigenkapital „gedeckt“ werden können (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Eine weitere Verringerung<br />
des Eigenkapitals der Gemeinde nach dem vollständigen Verzehr der Ausgleichsrücklage kann ohne eine<br />
vorherige aufsichtsrechtliche Prüfung und Genehmigung nicht erfolgen, denn die Gefährdung einer geordneten<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde kann nicht mehr ausgeschlossen werden.<br />
In diesem Zusammenhang ist noch zu beachten, dass das Eigenkapital einer Gemeinde seine Funktion nur erfüllen<br />
kann, solange es nicht durch Verluste vollständig aufgezehrt worden ist. Aus diesem Grunde bedarf bei Gemeinden,<br />
deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand an Eigenkapital einer besonderen<br />
Betrachtung. Ausgehend davon, dass bei einer Überschuldung der Gemeinde die stetige Aufgabenerfüllung<br />
nicht mehr gewährleistet ist, wurde das Verbot einer Überschuldung der Gemeinde gesetzlich verankert<br />
GEMEINDEORDNUNG 350
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
(vgl. § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorschrift enthält dazu eine Begriffsbestimmung der Überschuldung, die aus<br />
dem kaufmännischen Recht abgeleitet ist (bilanzielle Überschuldung). Ob eine Überschuldung bei der Gemeinde<br />
vorliegt, ist aus der Bilanz der Gemeinde ablesbar.<br />
4.1 Zu Satz 1 (Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage)<br />
4.1.1 Die Genehmigungserfordernisse<br />
Nach der Vorschrift bedarf eine Verringerung der allgemeinen Rücklage der Genehmigung der Aufsichtsbehörde,<br />
wenn diese Inanspruchnahme bei der Aufstellung der Haushaltssatzung vorgesehen wird. Kann aber ein Fehlbedarf<br />
im Ergebnisplan ganz oder teilweise nicht durch eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage gedeckt<br />
werden, kommt es zu einem weiteren Abbau des Eigenkapitals durch eine Verringerung der allgemeinen Rücklage.<br />
Diese Verringerung bedarf einer Festsetzung in der Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Sie ist außerdem von der Aufsichtsbehörde der Gemeinde zu genehmigen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Dabei kann eine so erhebliche Verringerung der allgemeinen Rücklage (Eigenkapitalverzehr) geplant sein,<br />
dass eine Genehmigung nach den Vorschriften des § 76 GO <strong>NRW</strong> zu erteilen ist, weil die dort genannten Schwellenwerte<br />
überschritten sind.<br />
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde hat auch bei einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
unterhalb der Schwellenwerte des § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> immer zu prüfen, ob die Gewährleistung der stetigen<br />
Aufgabenerfüllung nicht gefährdet wird. Sie muss außerdem bei der Erteilung der Genehmigung nach dieser<br />
Vorschrift den ihr zustehenden Ermessensspielraum nach den haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen ausgestalten.<br />
Bei dieser Beurteilung kommt dem Ziel, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
durch die Gemeinde zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu. Dieses Gebot gilt auch dann, wenn die vorgesehene<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde im Haushaltsjahr noch als haushaltsverträglich betrachtet<br />
werden kann, aber m Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung eine Gefährdung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu befürchten ist.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 GO <strong>NRW</strong><br />
nicht nur bei einem Auftreten im Haushaltsjahr genehmigungspflichtig ist. Dieses Erfordernis besteht auch bei<br />
einer vergleichbaren Sachlage in den drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis-<br />
und Finanzplanung. Eine gewollte stärkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen<br />
Planung und der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie den aufsichtsrechtlich gestuften Maßnahmen<br />
wird dadurch ausreichend hergestellt.<br />
4.1.2 Antrag und Anzeige der Haushaltssatzung<br />
Aus der Regelung, dass bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage unterhalb der Schwellenwerte des § 76<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> die Genehmigung als erteilt gilt, wenn die Aufsichtsbehörde nicht innerhalb eines Monats<br />
nach Eingang des Antrages der Gemeinde eine andere Entscheidung trifft, könnte grundsätzlich abgeleitet werden,<br />
dass die Gemeinde die Genehmigung für eine solche Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals unabhängig<br />
von der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung beantragen muss und damit ein eigenständiges<br />
Verwaltungsverfahren in Gang gesetzt wird. Die getroffene Regelung steht jedoch nicht für sich allein, sondern ist<br />
in einen unmittelbaren Zusammenhang mit den Bestimmungen in den §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong> zu stellen.<br />
Die Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde nach § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> stellt<br />
das führende Verfahren dar, denn die geplante Verringerung der allgemeinen Rücklage ist in der Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese gemeindliche Festsetzung wird<br />
dadurch auch zum Gegenstand des Anzeigeverfahrens der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen. Eine Trennung<br />
GEMEINDEORDNUNG 351
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde in ein Anzeigeverfahren nach § 80 GO <strong>NRW</strong> und ein Genehmigungsverfahren<br />
nach § 75 GO <strong>NRW</strong> lässt sich nicht aus der Verbindung dieser Vorschrift mit den §§ 78 und 80<br />
GO <strong>NRW</strong> herleiten. Das Genehmigungserfordernis für eine Verringerung der allgemeinen Rücklage führt daher<br />
nicht zu einem eigenständigen Verwaltungsverfahren neben dem Anzeigeverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung.<br />
Mit der Vorschrift hat der Gesetzgeber auch nicht beabsichtigt, neben dem Anzeigeverfahren der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung ein weiteres Verwaltungsverfahren für die Gemeinde zu installieren.<br />
In diesem Sinne belegt auch die Entscheidung des Rates über die Verringerung der allgemeinen Rücklage im<br />
Rahmen seines Beschlusses über die jährliche Haushaltssatzung nach § 78 GO <strong>NRW</strong>, dass generell nur ein<br />
Verfahren im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde in Betracht kommen kann. Wäre dies<br />
nicht der Fall, müsste auch das Genehmigungserfordernis für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept<br />
nach § 76 GO <strong>NRW</strong> verwaltungsrechtlich ein eigenständiges Verwaltungsverfahren auslösen. Es besteht im gemeindlichen<br />
Haushaltsrecht die Grundregel, dass die Aufsichtsbehörde über haushaltsplanmäßige Genehmigungen<br />
im Rahmen des Anzeigeverfahrens der Haushaltssatzung der Gemeinde zu entscheiden hat. Die ausdrückliche<br />
Regelung in dieser Vorschrift dient daher sachlogisch lediglich der Festlegung des Fristbeginns für die Genehmigungsfiktion<br />
im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde<br />
nach § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Die Gemeinde soll aber in ihrer Anzeige die Verringerung der allgemeinen Rücklage gesondert darstellen und<br />
dazu die erforderliche Genehmigung – vergleichbar dem Vorgehen beim Bedarf einer Genehmigung für das<br />
Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO <strong>NRW</strong> - ausdrücklich beantragen. Andererseits ist die Aufsichtsbehörde<br />
bereits aufgrund der möglichen Festsetzungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung gehalten, die Anzeige<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung auf genehmigungspflichtige Sachverhalte zu prüfen bzw. ein verwaltungsrechtliches<br />
Verfahren einzuleiten, um die gesetzlich vorgesehenen Genehmigungen erteilen zu können. Sind<br />
derartige Sachverhalte gegeben, aber in der Anzeige von der Gemeinde nicht dargestellt, hat die Aufsichtsbehörde<br />
eine Auslegung der Anzeige nach in Verwaltungsverfahren üblichen Regeln vorzunehmen.<br />
4.1.3 Die Genehmigungsbesonderheiten<br />
Eine Haushaltssatzung, die von der Gemeinde für zwei Haushaltsjahre erlassen worden ist, muss Festsetzungen<br />
getrennt für jedes Haushaltsjahr enthalten (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Ein Genehmigungserfordernis<br />
zur Verringerung der allgemeinen Rücklage bezieht sich in einem solchen Fall jeweils auf das einzelne Haushaltsjahr,<br />
in dem eine solche Verringerung vorgesehen ist. Ein gesondertes Genehmigungserfordernis kann sich<br />
dann ergeben, wenn eine Nachtragssatzung nach § 81 GO erlassen wird. Sieht diese erstmals eine Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage für das Haushaltsjahr vor oder erhöht sich die in der Haushaltssatzung festgesetzte<br />
vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage entsteht ein neues oder weiteres Genehmigungserfordernis,<br />
denn für die Nachtragssatzung der Gemeinde gelten die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4.1.4 Kein Genehmigungserfordernis bei Verrechnungen<br />
Die Gemeinde ist haushaltsrechtlich verpflichtet, ihre erzielten Erträge und die entstandenen Aufwendungen aus<br />
dem Abgang und der Veräußerung von gemeindlichen Vermögensgegenständen nach § 90 Absatz 3 Satz 1 der<br />
Gemeindeordnung sowie aus Wertveränderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage<br />
zu verrechnen. Insbesondere die Aufwendungen aus der örtlichen Veräußerung eines Vermögensgegenstandes<br />
und aus Wertveränderungen von Finanzanlagen können ohne Verschuldungen der Gemeinde entstehen. Solche<br />
Aufwendungen sollen daher nicht innerhalb in der Ergebnisrechnung unter der laufenden Verwaltungstätigkeit der<br />
Gemeinde erfasst werden (vgl. § 43 Absatz 3 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie lösen nicht die haushaltsrechtlich be-<br />
GEMEINDEORDNUNG 352
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
stehende Genehmigungspflicht bei einer Verringerung der allgemeinen Rücklage aus, denn dieses Erfordernis<br />
findet unterjährig als auch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Anwendung.<br />
Die Vorschrift enthält nur die ausdrückliche Festlegung, dass eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde dann<br />
erforderlich ist, wenn im Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung von der Gemeinde eine Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage vorgesehen ist. Eine Verringerung der allgemeinen Rücklage aufgrund der haushaltsrechtlich<br />
vorgesehenen unmittelbaren Verrechnung von entstandenen Aufwendungen aus bestimmten gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfällen unterliegt daher nicht dieser Genehmigungspflicht. Die Verringerung muss dabei auf gemeindlichen<br />
Aufwendungen beruhen, die entstanden sind, weil die Gemeinde einen Vermögensgegenstand zur Erfüllung<br />
ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht mehr braucht und daher veräußert und wenn gemeindliche Finanzanlagen<br />
an Wert verloren haben.<br />
Die Gemeinde hat in solchen Fällen die erzielbaren Erträge und die entstehenden Aufwendungen jedoch in einem<br />
Zusammenhang mit ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit zu stellen, sodass solche gemeindlichen Erträge und<br />
Aufwendungen in der Ergebnisrechnung nachrichtlich nach dem Jahresergebnis auszuweisen sind. Diese weitere<br />
Vorgabe für die gemeindliche Haushaltswirtschaft bewirkt, dass derartige Erträge und Aufwendungen auch im<br />
Ergebnisplan der Gemeinde in entsprechender Weise nachrichtlich ausgewiesen werden müssen, sofern die<br />
Erträge und Aufwendungen planbar sind bzw. die Veranschlagungsvoraussetzungen dafür vorliegen. Durch den<br />
nachrichtlichen Ausweis werden die zu verrechnenden Erträge und Aufwendungen aber gleichwohl nicht in die in<br />
der Haushaltssatzung festzusetzenden Gesamtbeträge der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen einbezogen<br />
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die zu verrechnenden Erträge und Aufwendungen, die ggf. im Ergebnisplan nachrichtlich nach dem Jahresergebnis<br />
ausgewiesen sind, wirken sich daher auch nicht auf einen Fehlbetrag im Ergebnisplan aus, der die Ursache<br />
für eine genehmigungspflichtige Verringerung der allgemeinen Rücklage im Rahmen der gemeindlichen<br />
Haushaltsplanung darstellen kann. Auf diese vorgesehene haushaltsmäßig verursachte Verringerung ist aber die<br />
haushaltsrechtliche Genehmigungspflicht ausgerichtet. Aus der haushaltsrechtlich zulässigen Verrechnung von<br />
Erträgen und Aufwendungen mit der allgemeinen Rücklage entsteht daher auch deshalb keine Genehmigungserfordernis<br />
für die Gemeinde im Rahmen der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Genehmigungsfiktion):<br />
Bei der Ausübung der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage hat die Aufsichtsbehörde nach<br />
den Umständen des Einzelfalls zu entscheiden. Sie darf dabei jedoch die Genehmigungsfiktion in § 75 Absatz 4<br />
Satz 2 GO <strong>NRW</strong> nicht außer achtlassen, nach der die Genehmigung zur geplanten Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage als erteilt gilt, wenn die Aufsichtsbehörde nicht innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrages der<br />
Gemeinde eine andere Entscheidung trifft. Diese ausdrückliche Regelung dient lediglich der verwaltungsrechtlichen<br />
Festlegung des Fristbeginns für die Genehmigungsfiktion. Daraus folgt, dass die Frist für die Genehmigungsfiktion<br />
mit Eingang der Anzeige der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde zu laufen<br />
beginnt. Für die Fristberechnung der Genehmigungsfiktion gelten zudem gemäß der Vorschrift des § 31 Absatz 1<br />
VwVfG <strong>NRW</strong> die §§ 187 bis 193 BGB entsprechend, soweit nicht durch § 31 Absatz 2 bis 5 VwVfG <strong>NRW</strong> etwas<br />
anderes bestimmt ist.<br />
Von der Genehmigungsfiktion der Vorschrift kann jedenfalls von der Aufsichtsbehörde dann Gebrauch gemacht<br />
werden, wenn keine durchgreifenden haushaltswirtschaftlichen Gründe gegen die vorgesehene Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde sprechen. Diese Sachlage könnte z.B. gegeben sein, wenn wegen<br />
der Errichtung einer rechtlich selbstständigen Stiftung durch die Gemeinde in Höhe des aktivierten Wertes eine<br />
Umschichtung von der allgemeinen Rücklage in eine Sonderrücklage erfolgen soll. Eine solche Sonderrücklage<br />
soll als gesonderter Posten im Bilanzbereich „Eigenkapital“ vorhanden sein, weil aus Sinn und Zweck des Stiftungsrechts<br />
nur abgeleitet werden kann, dass eine Eigenkapitalmehrung bei der Gemeinde aus einem Stiftungs-<br />
GEMEINDEORDNUNG 353
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
geschäft haushaltsmäßig nicht frei verfügbar ist und diese „Verwendungsbeschränkung“ durch eine Sonderrücklage<br />
transparent gemacht wird.<br />
In den Fällen, in denen die Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO<br />
<strong>NRW</strong> mit einer Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO <strong>NRW</strong> verbunden<br />
wird, kommt die Genehmigungsfiktion des § 75 Absatz 4 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> nicht zur Anwendung. Die Regelung<br />
über die Genehmigungsfiktion ist darauf ausgerichtet, dass sie nur dann zur Anwendung kommt, wenn allein<br />
ein Genehmigungserfordernis nach Satz 1 dieser Vorschrift besteht. Eine weitergehende Anwendung dieser<br />
Fiktion, insbesondere auf die nach § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> vorgesehene Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept<br />
der Gemeinde, lässt sich aus der Vorschrift nicht ableiten.<br />
4.3 Zu Satz 3 (Nebenbestimmungen zur Genehmigung):<br />
4.3.1 Das Erfordernis von Nebenbestimmungen<br />
Im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde hat die Aufsichtsbehörde die vorgesehene Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage zu genehmigen (vgl. Satz 1 der Vorschrift). Sie kann ihre Genehmigung mit<br />
Nebenbestimmungen versehen, die Bedingungen und Auflagen enthalten können. Diese Möglichkeiten sollen<br />
zweckbestimmend dazu beitragen, dass der gesetzlich vorgesehene Haushaltsausgleich baldmöglichst wieder<br />
erreicht wird. Auch die im Haushaltsplan enthaltene und jährlich gem. § 84 Satz 3 GO <strong>NRW</strong> auszugleichende<br />
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft stellt ein Kriterium dar, das im<br />
Genehmigungsverfahren der Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde zu berücksichtigen ist.<br />
In den Fällen, in denen sich aus den im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen Planungsdaten für die dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs<br />
erkennen lassen, sollte die Aufsichtsbehörde der Gemeinde bei der Genehmigung der vorgesehenen<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage durch entsprechende Nebenbestimmungen in Form von Bedingungen<br />
und Auflagen von der Gemeinde wirksame Konsolidierungsmaßnahmen im Sinne der gesetzlichen Vorgaben<br />
verlangen und dazu auch das tatsächlich Mögliche der Gemeinde erkunden, soweit es nicht bereits bekannt ist.<br />
Sie hat dabei unter Einbeziehung der Ziele und Zwecke des gemeindlichen Haushaltsrechts abzuwägen, durch<br />
welche Nebenbestimmungen sichergestellt werden kann, dass die Gemeinde die gesetzlichen Erfordernisse bei<br />
der Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr ausreichend beachtet und in ihrem Jahresabschluss<br />
einen entsprechenden Nachweis führt.<br />
Hierbei kommt dem haushaltsrechtlichen Ziel, dass die Gemeinde wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach §<br />
75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> erreichen soll, eine zentrale Bedeutung zu. Diese Zielbestimmung gilt auch dann, wenn die<br />
für das Haushaltsjahr vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde ggf. im Haushaltsjahr<br />
noch als haushaltsverträglich betrachtet werden kann. Soweit aber nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
der Gemeinde eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft zu befürchten ist und sich diese Haushaltslage<br />
durch eine Überschreitung der Schwellenwerte belegt wird, muss dieser Gefahr durch ein Haushaltssicherungskonzept<br />
auf geeignete Weise entgegen getreten werden. Derartige Sachlagen müssen in der Genehmigungspraxis<br />
der Aufsichtsbehörden auf geeignete Weise berücksichtigt werden.<br />
4.3.2 Die Formen von Nebenbestimmungen<br />
Die Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde stellt eine Regelung<br />
dar, die dieser Vorschrift mit bestimmten zusätzlichen Bestimmungen (Nebenbestimmungen nach § 36 Absatz<br />
1 VwVfG <strong>NRW</strong>) versehen werden darf. Solche Nebenbestimmungen haben den Zweck, mögliche rechtliche<br />
oder tatsächliche Hindernisse, die einer uneingeschränkten Erteilung dieser Genehmigung entgegenstehen, zu<br />
GEMEINDEORDNUNG 354
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
beseitigen. Damit besteht für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde im Prinzip nicht die Möglichkeit, die Genehmigung<br />
für die von der Gemeinde vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage abzulehnen, sondern bei<br />
möglichen Bedenken gegen die geplante gemeindliche Haushaltswirtschaft mit Vorbehalten zu arbeiten.<br />
An diese Gegebenheiten knüpft die haushaltsrechtliche Vorschrift an, in dem sie ausdrücklich regelt, dass die<br />
Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde unter Bedingungen und mit Auflagen<br />
erteilt werden kann. Durch die Bedingung als eine mögliche Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage wird eine bestimmte Rechtsfolge von dem Eintritt eines unsicheren zukünftigen<br />
Ereignisses bei der Gemeinde abhängig gemacht (vgl. § 158 BGB). Sie findet bei der Erteilung von Genehmigungen<br />
in Form der aufschiebenden sowie der auflösenden Bedingung Anwendung, ohne jedoch zeitlich eindeutig<br />
festgelegt zu sein und einen eigenen Regelungsinhalt zu haben.<br />
Die Auflage stellt eine weitere zulässige Möglichkeit einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde dar. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine zusätzliche<br />
Regelung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen durch die Gemeinde getroffen. Diese<br />
Nebenbestimmung hängt in ihrem Bestand von der Wirksamkeit der aufsichtsbehördlichen Genehmigung ab,<br />
auch wenn sie selbstständig anfechtbar ist.<br />
4.3.3 Die Ermessensausübung<br />
Der Aufsichtsbehörde steht im Rahmen der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage das notwendige<br />
Ermessen bei ihrer Entscheidung zu. Sie soll das Ermessen sachgerecht ausüben und aufgrund dessen<br />
auch sachlich geeignete Bedingungen und Auflagen als Nebenbestimmungen zu ihrer Genehmigung festlegen.<br />
Das Ermessen ist dabei unter Beachtung der Ziele und Zwecke des Haushaltsausgleichs auszuüben. Dabei ist zu<br />
beachten, dass nur Nebenbestimmungen festgelegt werden sollten, bei denen der Gemeinde im Rahmen der<br />
Umsetzung noch ein Raum für die Ausübung ihrer Eigenverantwortung bleibt. Die gemeindliche Selbstverwaltung<br />
bedingt, dass die Aufsichtsbehörde nicht einzelne Maßnahmen ersetzen oder einschränken soll, sondern nur im<br />
Rahmen der Zielerreichung „Haushaltsausgleich“ geeignete Vorgaben machen kann.<br />
Der Umfang der Genehmigung wird dabei durch die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
begrenzt. Mit einer Genehmigung nach § 75 Absatz 4 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> kann von der Aufsichtsbehörde noch<br />
keine Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO <strong>NRW</strong> verlangt werden. Die Ermessensabwägung<br />
kann aber dazu führen, dass sich die einzelnen Bedingungen und Auflagen, die als Nebenbestimmungen<br />
der Genehmigung beigefügt werden, sich den Bedingungen und Auflagen der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
inhaltlich ähneln. Insbesondere können unterjährige aussagefähige Analyse- und Prognosepflichten<br />
zur Vermeidung einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage und die Umsetzung geeigneter Gegenmaßnahmen<br />
einschließlich der Berichtspflichten an die Aufsichtsbehörde geeignet sein. Durch solche zeitlich<br />
vor dem Haushaltssicherungskonzept liegende Maßnahmen muss versucht werden, die Defizite abzubauen und<br />
eine Verringerung des Eigenkapitals zu vermeiden.<br />
Bei der Ermessensausübung ist zudem zu berücksichtigen, dass die Genehmigung der Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage grundsätzlich auf das Haushaltsjahr beschränkt ist. Ausgehend von der Festsetzung der Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>) und unter Beachtung des Jährlichkeitsprinzips wirkt sich dieser Zeitraum auf die Geltungsdauer der Genehmigung<br />
aus. Die Aufsichtsbehörde soll möglichst eine insgesamt akzeptable und umsetzbare Entscheidung<br />
treffen, wenn der Rat der Gemeinde durch seinen Beschluss über die Haushaltssatzung einen genehmigungspflichtigen<br />
Tatbestand geschaffen hat (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>), hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 355
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
4.4 Zu Satz 4 (Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes):<br />
4.4.1 Geplantes Jahresergebnis und Haushaltssicherung<br />
Für die Gemeinde entsteht die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>, wenn durch ein negatives Jahresergebnis im Ergebnisplan des Haushaltsjahres oder der drei folgenden<br />
Planungsjahre die allgemeine Rücklage oberhalb der Schwellenwerte des § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> voraussichtlich<br />
verringert wird. Diese Pflicht besteht regelmäßig in Abhängigkeit von der jahresbezogenen Festsetzung<br />
einer Verringerung der allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung. Es sollte ohne große Hindernisse<br />
erkennbar und nachvollziehbar sein, ob eine solche Pflicht für die Gemeinde besteht.<br />
Bei der Erteilung der Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> ist<br />
von der Aufsichtsbehörde auch zu prüfen, ob von der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen ist.<br />
Liegen die Voraussetzungen dafür vor, muss die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Genehmigung die Gemeinde<br />
zukunftsbezogen zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichten. Diese aufsichtsrechtliche<br />
Maßnahme kann als Verweisung auf die Rechtsfolge des § 76 GO <strong>NRW</strong> angesehen werden. Sie zielt darauf ab,<br />
aufsichtsrechtlich frühzeitig einzugreifen, um zu verhindern, dass der Eigenkapitalverzehr bei der Gemeinde eine<br />
unbeherrschbare Dynamik annimmt. Ein solches Vorgehen liegt auch im Interesse der betroffenen Gemeinde.<br />
4.4.2 Aufzeigen der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals<br />
Die voraussichtliche Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals ist von der Gemeinde gesondert in der Zeitreihe<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im gemeindlichen Haushaltsplan aufzuzeigen, wenn in der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung eine Festsetzung zur Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals enthalten<br />
ist (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Für die Darstellung der Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals<br />
kann z. B. das nachfolgende Schema genutzt werden (vgl. Abbildung).<br />
Die Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals<br />
Bilanzposten<br />
nach § 41 Absatz 3<br />
Nr. 1 GO <strong>NRW</strong><br />
Allgemeine<br />
Rücklage<br />
Sonder-<br />
rücklagen<br />
Ausgleichs-<br />
rücklage<br />
Jahresüberschuss/<br />
Jahresfehlbetrag<br />
Ansatz<br />
Vorvorjahr<br />
(31.12.)<br />
EUR<br />
Planwert<br />
Vorjahr<br />
(31.12.)<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 356<br />
Planwert<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
(31.12.)<br />
EUR<br />
Planwert<br />
Haushalts-<br />
jahr + 1<br />
(31.12.)<br />
EUR<br />
Planwert<br />
Haushalts-<br />
jahr + 2<br />
(31.12.)<br />
EUR<br />
Planwert<br />
Haushalts-<br />
jahr + 3<br />
(31.12.)<br />
EUR<br />
Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
Abbildung 38 „Die Entwicklung des Eigenkapitals“<br />
Die Gemeinde hat die Übersicht über die Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals dem jährlichen Haushaltsplan<br />
als Anlage beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es wird dadurch eine Verbindung zwischen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
dem geplanten Jahresergebnis im Ergebnisplan und den daraus entstehenden unmittelbaren Auswirkungen auf<br />
das gemeindliche Eigenkapital aufgezeigt. Mit einer solchen Anlage zum gemeindlichen Haushaltsplan werden<br />
dem Rat der Gemeinde sowie der Aufsichtsbehörde und den weiteren Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
die notwendigen Informationen und ein guter Überblick über die positiven und negativen Entwicklungen<br />
des gemeindlichen Eigenkapitals gegeben.<br />
In der dem Haushaltsplan beizufügenden Übersicht wird für das Haushaltsjahr durch die Angabe über den Jahresfehlbetrag<br />
deutlich, dass die Gemeinde den gesetzlich erforderlichen Haushaltsausgleich nicht erreicht hat.<br />
Darauf baut die weitere Darstellung auf, bei der wie im Haushaltsplan die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre<br />
von der Festlegung des Verzehrs des Eigenkapitals betroffen sein können. Dabei ist zu beachten,<br />
dass in diesen drei Planungsjahren ein Haushaltsausgleich von der Gemeinde jahresbezogen erreicht werden<br />
soll (vgl. § 84 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5. Zu Absatz 5 (Nicht geplanter Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung):<br />
5.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht bei der Aufsichtsbehörde):<br />
5.1.1 Die Maßnahmen bei nicht geplantem Fehlbetrag<br />
Die Verpflichtung der Gemeinde zum jährlichen Haushaltsausgleich erstreckt sich nicht nur auf die gemeindliche<br />
Haushaltsplanung, sondern auch auf die Rechnung bzw. den Jahresabschluss der Gemeinde (vgl. nach § 75<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dieser gesetzlichen Festlegung trägt diese Vorschrift Rechnung. Aus der Haushaltsbewirtschaftung<br />
und der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde im Haushaltsjahr kann sich ergeben, dass zum<br />
Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister (vgl. § 95 Abs. 3 GO <strong>NRW</strong>) die Ergebnisrechnung<br />
trotz eines ursprünglich ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren<br />
Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen ausweist (vgl. § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ein solcher Sachverhalt löst<br />
für die Gemeinde eine gesonderte Anzeigepflicht gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde aus.<br />
Die Feststellung, ob in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen<br />
wird, baut auf dem in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vorzunehmenden Plan-/Ist-Vergleich auf (vgl. §<br />
38 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie ist daher im Rahmen der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
möglich. In einem solchen Fall ist zu beachten, dass dabei der nur dann von den originären Haushaltsansätzen<br />
im gemeindlichen Haushaltsplan auszugehen ist, wenn es im Haushaltsjahr nicht zu einer Planfortschreibung<br />
von Haushaltsansätzen gekommen ist, z. B. durch tatsächliche Ermächtigungsübertragungen nach §<br />
22 GemHVO <strong>NRW</strong>. Für die Auslösung der Anzeigepflicht der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht<br />
daher im Zeitpunkt des Entwurfs des Jahresabschlusses eine besondere ergebnisrelevante Grundlage.<br />
Die Aufsichtsbehörde kann wegen des bei der Gemeinde entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw.<br />
wegen des höheren Fehlbetrages von den ihr zustehenden Rechten Gebrauch machen und die notwendigen<br />
Maßnahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde wieder herzustellen. Die<br />
Gemeinde muss bereits mit ihrer Kenntnis über die Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Jahres sofort geeignete<br />
Maßnahmen im laufenden Haushaltsjahr ergreifen, um grundsätzlich einer weiteren defizitären Haushaltswirtschaft<br />
entgegen zu wirken. Es gilt, schnellstmöglich den jährlichen Haushaltsausgleich wieder zu erreichen sowie<br />
die dauerhafte Leistungsfähigkeit wieder zu sichern (vgl. § 75 Absatz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.1.2 Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung und Haushaltssicherungskonzept<br />
Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> kann der Fall<br />
eintreten, dass in der Ergebnisrechnung ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen<br />
GEMEINDEORDNUNG 357
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
werden muss. Die das Ergebnis auslösenden Veränderungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bzw. die<br />
wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde können im abgelaufenen Haushaltsjahr so umfangreich gewesen sein,<br />
dass zum Abschlussstichtag am Ende des Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene<br />
Ansatz der allgemeinen Rücklage erheblich zu verringern ist.<br />
In solchen Fällen löst diese Sachlage, soweit der Schwellenwert des § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO <strong>NRW</strong> überschritten<br />
wird, für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
aus. Bei solchen gemeindlichen Gegebenheiten soll die Aufsichtsbehörde wegen des Ergebnisses aus den<br />
erheblichen haushaltswirtschaftlichen Veränderungen die notwendigen Anordnungen zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder – wenn und<br />
solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen (vgl. §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.1.3 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan<br />
In den Fällen, in denen ein Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Bestätigung über den Jahresabschluss<br />
aufzustellen ist, bewirkt die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan, dass dieses<br />
Haushaltssicherungskonzept ein Bestandteil eines Haushaltsplans sein muss (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Für das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss für das vorherige Haushaltsjahr aufgestellt wird, existiert<br />
i.d.R. bereits eine geltende Haushaltssatzung und damit auch ein bestandskräftiger Haushaltsplan. Es ist<br />
daher sachgerecht und vertretbar, das aufgestellte Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten<br />
der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen.<br />
Die Gemeinde muss aufgrund ihrer Kenntnis über das negative Jahresergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
und der daraus ggf. entstehenden Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes die notwendigen<br />
Gegenmaßnahmen sofort einleiten. Sie muss den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong> wieder erreichen und ihre dauernde Leistungsfähigkeit (Gebot in § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) wieder sichern.<br />
Die Gemeinde kann daher bereits im laufenden Haushaltsjahr durch eine freiwillige Nachtragssatzung ein genehmigungsfähiges<br />
Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres<br />
machen. Dieses Vorgehen dürfte in vielen Fällen sinnvoll sein, um auch die Sofortmaßnahmen in die Strategie<br />
des Haushaltssicherungskonzeptes förmlich einzubinden.<br />
5.1.4 Der Beginn der Frist zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs<br />
Bei der Bestätigung über den Jahresabschluss kann für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
entstehen. Das Haushaltssicherungskonzept wird in solchen Fällen aber nicht zum<br />
Bestandteil dieses Jahresabschlusses, sondern des nächsten aufzustellenden Haushaltsplans, denn ein Haushaltssicherungskonzept<br />
ist immer ein Bestandteil des Haushaltsplans (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Frist zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs knüpft aber nicht an diesen Tatbestand, sondern<br />
an die Kenntnis der Gemeinde über das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und damit an die Ursache<br />
der Aufstellungspflicht an.<br />
Wie bei einem Haushaltssicherungskonzept im Rahmen der Haushaltsplanung ist auch bei einem Haushaltssicherungskonzept<br />
aus Anlass des Jahresabschlusses eine Frist von zehn Jahren nach dem Ursachenjahr zur<br />
Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten, damit eine Genehmigungsfähigkeit des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes<br />
gegeben ist. Mit der Vorschrift ist dagegen nicht beabsichtigt, ein bereits durch den<br />
bestätigten Jahresabschluss abgeschlossenes Haushaltsjahr wieder zu öffnen, um es als Ursachenjahr für die<br />
Wiederherstellungsfrist für den Haushaltsausgleich heranziehen zu können (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 358
Sachverhalt:<br />
Abgelaufenes Haushaltsjahr<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
GEMEINDEORDNUNG 359<br />
Die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs<br />
Vorliegen eine bestätigten Jahresabschlusses mit Fehlbetrag<br />
in der Ergebnisrechnung<br />
Fristfestlegung:<br />
Ursachenjahr für den defizitären Haushalt<br />
Kenntnis über die Pflicht zur Aufstellung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes<br />
Beginn der Frist zur Wiederereichung des Haushaltsausgleichs<br />
nach § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs (nach zehn Jahren)<br />
Abbildung 39 „Die Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs“<br />
Die Haushaltsbewirtschaftung des abgeschlossenen Haushaltsjahres kann zwar als Auslöser der Ursache für die<br />
Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes angesehen werden, gleichwohl bedarf die Gemeinde<br />
erst der Kenntnisse im Rahmen der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses für das<br />
abgelaufene Haushaltsjahr. Erst zu diesen Zeitpunkten im Folgejahr ist eine Beurteilung seitens der Gemeinde<br />
möglich, welchen Eigenkapitalverzehr der entstandene Fehlbetrag für das abgelaufene Haushaltsjahr sowie für<br />
die folgenden Jahre bewirkt und ob dadurch die in § 76 GO <strong>NRW</strong> bestimmten Schwellenwerte tatsächlich überschritten<br />
werden.<br />
5.2 Zu Satz 2 (Rechte der Aufsichtsbehörde):<br />
Bei der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> in der Ergebnisrechnung<br />
ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als geplant ausgewiesen wird, kann diese Veränderung<br />
der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres so erheblich sein gewesen sein, dass zum Abschlussstichtag<br />
am Ende dieses Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene Ansatz der<br />
allgemeinen Rücklage erheblich zu verringern ist. Wird in diesem Fall ein Schwellenwert des § 76 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong> überschritten, löst dies für die Gemeinde unmittelbar die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
aus (vgl. § 5 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei einem solchen Sachverhalt kann die für die Gemeinde zuständige Aufsichtsbehörde entsprechend den Erfordernissen<br />
und des haushaltswirtschaftlichen Verhaltens der Gemeinde die notwendigen Anordnungen treffen,<br />
erforderlichenfalls die Anordnungen selbst durchführen oder – wenn und solange diese Befugnisse nicht ausreichen<br />
– einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen. Mit dem Verweis<br />
auf den 13. Teil der Gemeindeordnung werden die Beziehung zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde<br />
noch einmal ausdrücklich verdeutlicht.<br />
(Jahr)<br />
2009<br />
2010<br />
2009<br />
2010<br />
2010<br />
2020
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
In den einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnung sind die Rechte und Pflichten der Aufsicht des Landes<br />
über die Gemeinden verankert, denn das Land schützt nach § 11 GO <strong>NRW</strong> die Gemeinden in ihren Rechten und<br />
sichert die Erfüllung ihrer Pflichten. Die Aufsicht des Landes verfügt über die nachfolgend aufgezeigten Auf-<br />
sichtsmittel, denn sie erstreckt sich nach § 119 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit<br />
den Gesetzen verwaltet werden (vgl. Abbildung).<br />
Unterrichtungsrecht<br />
Beanstandungsrecht<br />
Aufhebungsrecht<br />
Anordnungsrecht<br />
Ersatzvornahme<br />
GEMEINDEORDNUNG 360<br />
Die gesetzlichen Aufsichtsmittel<br />
AUFSICHTSMITTEL<br />
Bestellung eines Beauftragten<br />
Auflösung des Rates der Gemeinde<br />
Abbildung 40 „Die gesetzlichen Aufsichtsmittel“<br />
RECHTSQUELLE<br />
GEMEINDEORDNUNG<br />
§ 121<br />
§ 122 Absatz 1<br />
§ 122 Absatz 2<br />
§ 123 Absatz 1<br />
§ 123 Absatz 2<br />
Der örtlich zuständigen Aufsichtsbehörde über die Gemeinde stehen darüber weitere Aufsichtsmittel im Rahmen<br />
der Vorschriften der Gemeindeordnung zur Verfügung, z. B. im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung und<br />
des Jahresabschlusses oder und bei Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. §§ 76, 80 und 96<br />
GO <strong>NRW</strong>). Mit den im 13. Teil der Gemeindeordnung aufgeführten Aufsichtsmitteln ist unmittelbar das Tätigwerden<br />
der Aufsichtsbehörde erforderlich, denn es soll ihr damit ermöglicht werden, beim haushaltswirtschaftlichen<br />
Handeln der Gemeinde einen rechtmäßigen Zustand wieder zu erreichen.<br />
5.3 Zu Satz 3 (Verweis auf die §§ 123 und 124 der Gemeindeordnung):<br />
Der Verweis „§§ 123 und 124 gelten sinngemäß“ in der Vorschrift soll die Bedeutung der Regelung und die Zulässigkeit<br />
eines ggf. erforderlich werdenden Einschreitens der die für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde<br />
besonders verdeutlichen. Damit wird auf die Möglichkeit einer Anordnung und einer möglichen Ersatzvornahme<br />
durch Aufsichtsbehörde (vgl. § 123 GO <strong>NRW</strong>) sowie der möglichen Bestellung eines Beauftragten (vgl. § 124<br />
GO <strong>NRW</strong>) besonders hingewiesen. Die Aufsichtsbehörde hat unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse<br />
und der gesetzlichen Festlegungen, dass das Land die Gemeinden in ihren Rechten schützt und die Erfüllung<br />
ihrer Pflichten sichert (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>), zu beurteilen, ob wegen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde davon<br />
im Einzelfall Gebrauch gemacht werden muss.<br />
§ 124<br />
§ 125
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
6. Zu Absatz 6 (Sicherstellung der Liquidität und der Finanzierung von Investitionen):<br />
6.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Liquidität der Gemeinde eine erhebliche Bedeutung,<br />
denn die Gemeinde muss ihre Zahlungsfähigkeit erhalten bzw. ständig sicherstellen. Daher enthält die haushaltsrechtliche<br />
Vorschrift ein entsprechendes Gebot für die Gemeinde. Die Bedeutung der Sicherstellung der Liquidität<br />
spiegelt sich aber auch im Drei-Komponentensystem des NKF wieder, denn neben der Ergebnisrechnung und<br />
der Bilanz hat die Gemeinde auch eine Finanzrechnung aufzustellen. Für die gemeindliche Haushaltsplanung ist<br />
daher von der Gemeinde neben dem Ergebnisplan auch ein Finanzplan aufzustellen.<br />
In diesem Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans werden die Zahlungen der Gemeinde veranschlagt,<br />
denn der gemeindliche Finanzplan dient der gesamten Finanzierungsplanung der Gemeinde. So weist dieser<br />
neben den Zahlungen für Investitionen auch die Finanzbedarfe für die laufende Verwaltungstätigkeit und die<br />
Bedarfe aus der Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahme für Investitionen und Tilgung von Krediten) aus. Im NKF<br />
bezieht sich zwar die haushaltswirtschaftliche Steuerung der Gemeinde auf die Erträge und Aufwendungen im<br />
Ergebnisplan, gleichwohl darf deren Zahlungswirksamkeit, insbesondere auch die Finanzierung der gemeindlichen<br />
Investitionen, nicht vernachlässigt werden. Diese Sachlage hat zum gemeindlichen Haushaltsgrundsatz<br />
„Sicherung der Liquidität“ geführt.<br />
6.2 Die Pflicht zur Sicherstellung der Liquidität<br />
6.2.1 Allgemeine Regelungsvorgaben<br />
Die Sicherstellung der Liquidität hat für die Gemeinden so eine große Bedeutung, dass dafür eine besondere<br />
Pflicht zur angemessenen Liquiditätsplanung bestehen muss. In diesem Zusammenhang umfasst der Begriff<br />
„Liquidität“ die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau nachzukommen.<br />
Der Bürgermeister ist dazu gehalten, besondere örtliche Vorschriften zu erlassen, die sachlich notwendige<br />
Bestimmungen über die gemeindliche Liquiditätsplanung enthalten müssen (vgl. § 31 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Ausgestaltung der örtlichen Liquiditätsplanung müssen zudem die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
nach § 77 GO <strong>NRW</strong> Anwendung finden sowie die Grundsätze für die gemeindliche Kreditaufnahme beachtet<br />
werden (vgl. §§ 86 und § 89 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem darf dabei nicht unberücksichtigt bleiben, ob und in welchem<br />
Umfang die Gemeinde die Einziehung von Ansprüchen in Form der Stundung hinausschiebt oder durch Niederschlagung<br />
und Erlass auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und § 26<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Aber ggf. sind auch weitere spezielle Regelungen notwendig.<br />
6.2.2 Gebot zur angemessenen Liquiditätsplanung<br />
Das haushaltsrechtliche Gebot „Sicherstellung der Liquidität“ wird durch die Verpflichtung der Gemeinde, eine<br />
angemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen, ergänzt (vgl. § 89 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 30 Absatz 6<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Liquiditätsplanung hat die Gemeinde so vorzunehmen, dass sie an den einzelnen Fälligkeitsterminen<br />
ausreichend Finanzmittel hat, um zahlungsfähig zu sein und auch Liquiditätsschwankungen ausgleichen<br />
kann. Zur gemeindlichen Liquiditätsplanung gehört deshalb nicht nur, die kurzfristigen und langfristigen<br />
Ansprüche hinsichtlich ihrer Fälligkeiten zu betrachten, sondern auch sorgfältig die finanziellen Auswirkungen aus<br />
kurzfristigen und langfristigen Verpflichtungen einzubeziehen. Dabei bedarf es eigener Annahmen zur Entwicklung<br />
dieser gemeindlichen Verpflichtungen, um eine langfristige Liquiditätsplanung zu erreichen. Diese Sachlage<br />
GEMEINDEORDNUNG 361
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
verpflichtet die Gemeinde, sich täglich sorgfältig Kenntnisse über die Zahlungsmittelzuflüsse und die Zahlungsmittelabflüsse<br />
sowie über Sicherheiten, Risiken und die Rentabilität von Anlagemöglichkeiten zu verschaffen.<br />
Aus dem Gebot zur angemessenen Liquiditätsplanung entsteht auch das Erfordernis für die Gemeinde, interne<br />
Informationspflichten zu verankern, damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle auch aus den Fachbereichen<br />
der gemeindlichen Verwaltung die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf möglichst<br />
zutreffend abschätzen zu können. Auch wenn Dritte beauftragt werden, die Gemeinde bei der Verwaltung dieser<br />
Finanzmittel fachlich zu beraten oder zu unterstützen, müssen diese den haushaltsrechtlichen Grundsatz einer<br />
ausreichenden Liquiditätsplanung beachten. In solchen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, eine entsprechend<br />
wirksame Kontrolle gegenüber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewährleisten, dass insbesondere<br />
die ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben in ihrer Verfügungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben.<br />
6.2.3 Liquiditätsrisikomess- und Liquiditätssteuerungsverfahren<br />
Für die Beurteilung einer ausreichenden Liquidität bietet sich für die Gemeinde die Einrichtung eines Liquiditätsrisikomess-<br />
und Liquiditätssteuerungsverfahren an. Ein derartiges Verfahren muss unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse der Gemeinde der Art und Komplexität der gemeindlichen Geschäftsvorfälle eine adäquate<br />
laufende Ermittlung und Überwachung des Liquiditätsrisikos und der Liquiditätslage gewährleisten können. Auch<br />
muss das Verfahren den notwendigen Aufschluss über zu erwartende erhebliche Mittelabflüsse und über die<br />
Aufnahme von Finanzierungsmitteln sowie über die Auswirkungen von Liquiditätsengpässen ermöglichen, damit<br />
von der Gemeinde die notwendigen Maßnahmen bedarfsgerecht ergriffen werden können.<br />
Im Zusammenhang mit der Einschätzung, bei welchem Niveau ein mittleres oder ein hohes Risiko für eine nicht<br />
ausreichende Liquidität entsteht, sollten daher geeignete Obergrenzen für Liquiditätsrisiken wie sie vergleichsweise<br />
auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen, bestimmt und zudem regelmäßig überprüft werden.<br />
Auch bedarf es bereits im Vorfeld der Auswahl von Maßnahmen zur Beseitigung einer Gefährdung. Werden von<br />
der Gemeinde zudem Beobachtungskennzahlen, z.B. eine Liquiditätskennzahl, die das Verhältnis zwischen den<br />
verfügbaren Zahlungsmitteln und den Zahlungsverpflichtungen der Gemeinde in einem bestimmten Zeitraum<br />
angeben kann, eingesetzt, können derartige Hilfsmittel oder Instrumente zu einer Verbesserung der Einschätzung<br />
der Liquiditätserfordernisse bei der Gemeinde beitragen.<br />
Es bedarf jedoch alternativer Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen Liquidität, wenn die Gemeinde sich<br />
nicht eines ausgefeilten Liquiditätsrisikomess- und Liquiditätssteuerungsverfahrens bedient. Einen Einstieg, um<br />
sich einen zeitbezogenen Überblick über die verfügbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren Forderungen und<br />
Zahlungsverpflichtungen zu verschaffen, könnte ein Liquiditätsspiegel, vergleichbar dem Forderungsspiegel und<br />
dem Verbindlichkeitenspiegel im Jahresabschluss, bieten. Durch die Einstellung der Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen<br />
in ein Zeitraster soll dabei ein Überblick erreicht werden, durch den das gemeindliche Finanzmanagement<br />
und die notwendige Liquiditätssicherung unterstützt werden. Anders als die zuvor genannten Spiegel<br />
müssen in einem Liquiditätsspiegel jedoch stärker die kurzfristigen Zahlungserfordernisse berücksichtigt werden.<br />
Außerdem muss ein Liquiditätsspiegel in kurzen Zeitabständen, ggf. täglich, fortgeschrieben werden.<br />
6.3 Die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat die Investitionstätigkeit der Gemeinde eine erhebliche<br />
Bedeutung für die gemeindliche Aufgabenerfüllung. Daher enthält die haushaltsrechtliche Vorschrift ein entsprechendes<br />
Gebot für die Gemeinde. Die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen erfordert zudem ein<br />
Zusammenspiel verschiedener Aspekte, um diesem Haushaltsgrundsatz Genüge zu tun. Bei der Entscheidung,<br />
ob die Finanzierung einer Investition gesichert ist und sie durchgeführt werden darf, gilt es, die Vorschriften über<br />
die gemeindlichen Investitionen in § 14 GemHVO <strong>NRW</strong>, die Gesamtdeckung in § 20 GemHVO <strong>NRW</strong> und über die<br />
GEMEINDEORDNUNG 362
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Kreditaufnahme in § 86 (Kredite für Investitionen) sowie in § 89 (Kredite zur Liquiditätssicherung) haushaltsrechtlich<br />
und haushaltswirtschaftlich zutreffend anzuwenden.<br />
Aber auch weitere gemeindliche Vorschriften können für die Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen<br />
betroffen sein, z. B. die Vorschrift des § 83 GO <strong>NRW</strong> bei einer außerplanmäßigen Umsetzung von Investitionen<br />
oder die Vorschrift des § 85 GO <strong>NRW</strong> über das Eingehen von Verpflichtungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit<br />
zulasten künftiger Haushaltsjahre. In die Betrachtung, ob die Finanzierung von Investitionen sichergestellt<br />
ist, sind auch die erhaltenen Zuwendungen und die Beiträge Dritter einzubeziehen. So ist z.B. ein bei der<br />
Gewährung einer investiven Zuwendung zugelassener vorzeitiger Baubeginn durch den Zuwendungsgeber ohne<br />
seine rechtliche Zusicherung der Zuwendungsgewährung kein Anlass, von der nach dieser Vorschrift erforderlichen<br />
Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen ausgehen zu können, wenn die Gemeinde nicht bereits<br />
über die notwendigen Eigenmittel verfügt.<br />
Die Gemeinde muss daher vor der Veranschlagung einer Investition im gemeindlichen Haushaltsplan klären, ob,<br />
die Finanzierung der Investition im Sinne des § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 14 GemHVO <strong>NRW</strong> sichergestellt<br />
ist. Im Rahmen der gemeindlichen Planung der voraussichtlichen Umsetzung einer investiven Maßnahme sollte<br />
die Gemeinde die Maßnahme auch in ihre haushaltsmäßige Liquiditätsplanung einbeziehen. Dabei sollte auch<br />
das Forderungssicherungsgesetz (FoSiG) vom 23.10.2008 (BGBl. I S. 2022) Beachtung finden, denn danach<br />
kann z.B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen. Diese darf nicht verweigert werden,<br />
selbst nicht wegen vorhandener Mängel (vgl. § 632a BGB).<br />
7. Zu Absatz 7 (Überschuldung der Gemeinde):<br />
7.1 Zu Satz 1 (Verbot der Überschuldung):<br />
Das bilanzielle Eigenkapital einer Gemeinde kann seine Funktion nur erfüllen, solange es nicht durch Verluste in<br />
Form von Jahresfehlbeträgen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vollständig aufgezehrt worden ist. Aus<br />
diesem Grunde bedarf bei Gemeinden, deren weitere Entwicklung mit erheblichen Risiken behaftet ist, der Bestand<br />
an Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz einer besonderen Betrachtung. In Fortführung der Genehmigungspflicht<br />
der Verringerung der allgemeinen Rücklage nach Absatz 4 der Vorschrift als eine Inanspruchnahme<br />
des gemeindlichen Eigenkapitals verbietet diese Vorschrift der Gemeinde sich zu überschulden. Die Vorschrift<br />
enthält dazu auch eine Definition der gemeindlichen Überschuldung, die aus dem kaufmännischen Recht abgeleitet<br />
ist (bilanzielle Überschuldung). Die Sachlage, dass bei einer eingetretenen Überschuldung die stetige Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde nicht mehr gewährleistet ist, führte zu dieser gesetzlichen Auffangregelung.<br />
Durch die ausdrückliche Benennung der gemeindlichen Bilanz in dieser Vorschrift ist eindeutig bestimmt, dass im<br />
Rahmen des Jahresabschlusses (vgl. §§ 95 und 96 GO <strong>NRW</strong>) von der Gemeinde zu prüfen ist, ob noch ausreichend<br />
Eigenkapital vorhanden ist. Aus der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss ergibt sich stichtagsbezogen,<br />
ob eine Überschuldung der Gemeinde eingetreten ist. Der gesetzliche Verbotstatbestand wirkt jedoch nicht<br />
soweit, dass bei einem möglichen Eintreten einer Überschuldung von der Gemeinde zum Abschlussstichtag kein<br />
Jahresabschluss aufzustellen ist, weil dadurch die Überschuldung der Gemeinde tatsächlich eintritt und gleichzeitig<br />
belegt wird. Der Tatbestand der Überschuldung ist vielmehr besonderes und eindeutiges Indiz für Handlungspflichten<br />
des Rates und der Verwaltung der Gemeinde, denn es gilt, den Verbotstatbestand schnellstmöglich<br />
wieder zu beseitigen.<br />
Bei diesem Überschuldungsverbot bleibt der jährliche Gesamtabschluss unberührt, denn die Vorschrift verweist<br />
nur auf die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss und nicht auf die Gesamtbilanz, die zum gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss gehört (vgl. § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gesamtbilanz wird regelmäßig aus der Bilanz der<br />
Gemeinde und den Bilanzen der gemeindlichen Betriebe im Rahmen der Konsolidierung erstellt (vgl. § 50<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>), sodass sich auch Besonderheiten bei den Einzelbilanzen darauf auswirken. Eine eingetretene<br />
GEMEINDEORDNUNG 363
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Überschuldung bei der gemeindlichen Verwaltung und/oder bei einem der gemeindlichen Betriebe wirkt sich<br />
daher negativ auf das Gesamteigenkapital der Gemeinde aus. Soweit dadurch ein Überschuss der Passivposten<br />
über die Aktivposten entsteht und damit ein Überschuldungstatbestand im Gesamtabschluss vorliegt, ergibt sich<br />
wegen des fehlenden Verweises gleichwohl kein Verbotstatbestand für die Gemeinde.<br />
7.2 Zu Satz 2 (Vorliegen der Überschuldung):<br />
7.2.1 Die Ermittlung der Überschuldung<br />
Nach der Vorschrift ist eine Gemeinde überschuldet, wenn nach ihrer Bilanz das Eigenkapital aufgebraucht ist. In<br />
den Fällen, in denen eine Überschuldung der Gemeinde vorliegt, muss auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz<br />
der besondere Bilanzposten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ angesetzt werden, um als Korrekturposten<br />
den Differenzbetrag aufzunehmen. Dieser Tatbestand ist sachlich gegeben, wenn die Wertansätze<br />
der Passivposten in der Bilanz (Eigenkapital und Verbindlichkeiten), jedoch ohne Berücksichtigung der Sondersonderrücklagen<br />
als Eigenkapitalbestandteile, die Wertansätze der Aktivposten (Anlagevermögen und Umlaufvermögen)<br />
unter Berücksichtigung der Rechnungsabgrenzung, übersteigen.<br />
Zur Feststellung der Überschuldung der Gemeinde muss eine Summe aus den Eigenkapitalbestandteilen in Form<br />
der Ansätze der Bilanzposten „Allgemeine Rücklage“, „Ausgleichsrücklage“ und „Jahresüberschuss/-<br />
Jahresfehlbetrag“ gebildet werden. Sofern das ermittelte Ergebnis negativ ist (Summenbetrag < 0 Euro), darf<br />
dieser Betrag nicht mit einem negativen Vorzeichen auf der Passivseite der Bilanz angesetzt werden. Vielmehr<br />
muss dieser Betrag unter einem gesonderten Bilanzposten am Ende der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz<br />
angesetzt werden (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 4 i.V.m § 43 Absatz 7 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Nichtberücksichtigung<br />
von Sonderrücklagen ist wegen des bestehenden Haushaltsausgleichssystems und des Verbotes der Bildung von<br />
Sonderrücklagen für selbst gewählte Zwecke durch die Gemeinde geboten (vgl. § 43 Absatz 4 Satz 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Das nachfolgende Schema zeigt den Bilanzposten auf, der bei eingetretener Überschuldung auf der Aktivseite<br />
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist (vgl. Abbildung).<br />
Aktiva<br />
Der Bilanzposten für das „negative Eigenkapital“<br />
1. Anlagevermögen<br />
1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände<br />
1.2 Sachanlagen<br />
1.3 Finanzanlagen<br />
1 Umlaufvermögen<br />
1.1 Vorräte<br />
1.2 Forderungen und sonstige<br />
Vermögensgegenstände<br />
1.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
2.4 Liquide Mittel<br />
3. Aktive Rechnungsabgrenzung<br />
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehl-<br />
betrag<br />
GEMEINDEORDNUNG 364<br />
Passiva<br />
1. Eigenkapital<br />
Allgemeine Rücklage<br />
Sonderrücklagen<br />
Ausgleichsrücklage<br />
Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag<br />
2. Sonderposten<br />
3. Rückstellungen<br />
4. Verbindlichkeiten<br />
5. Passive Rechnungsabgrenzung<br />
Abbildung 41 „Der Bilanzposten für das „negative Eigenkapital“
7.2.2 Überschuldung und Haushaltsausgleichsregel<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Der gemeindliche Haushalt ist nach der Vorschrift auch ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag der Erträge die<br />
Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen im Haushaltsjahr übersteigt. Es ist daher selbstverständlich, dass<br />
auch bei voraussichtlich höheren Erträgen als Aufwendungen die Gemeinde die Pflicht zum Haushaltsausgleich<br />
erfüllt wird. Die Regel über höhere Erträge als Aufwendungen als Haushaltsausgleichsregel ist dem bestehenden<br />
Verbot der Überschuldung bei Gemeinden geschuldet. Die Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals hat die<br />
Gemeinde in jedem Haushaltsjahr aufzeigen. Sie muss deshalb ihrem Haushaltsplan eine Übersicht dazu beizufügen<br />
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde kann eine eingetretene Überschuldung aber nur beseitigen, wenn sie aus ihrer Haushaltswirtschaft<br />
heraus auch Überschüsse erzielt bzw. erzielen darf. Bei der gemeindlichen Haushaltsplanung muss deshalb<br />
bereits ein Jahresüberschuss als Zielvorgabe für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gewollt<br />
sein. Ein entsprechendes Bemühen der gemeindlichen Verwaltung soll bestehen, damit dieses Ziel auch erreicht<br />
wird, zumal der Haushaltsplan für die Haushaltsausführung der Gemeinde bindend ist (vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2<br />
GO <strong>NRW</strong>). Die Erweiterung der Haushaltsausgleichsregel soll diesen Zusammenhang verdeutlichen.<br />
7.2.3 Überschuldung und vorläufige Haushaltswirtschaft<br />
Die eingetretene Überschuldung einer Gemeinde führt als Verstoß gegen das gesetzliche Verbot dazu, dass<br />
deren jährliche Haushaltswirtschaft wie eine vorläufige Haushaltswirtschaft einzustufen und zu führen ist. Die<br />
Gemeinde kann beim Vorliegen einer Überschuldung nicht mehr dem Gebot in Absatz 1 der Vorschrift, ihre<br />
Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, in einem<br />
ausreichenden Maße nachkommen. Diese Sachlage ist auch dann als gegeben anzusehen, wenn die Gemeinde<br />
einen ausgeglichenen Haushalt aufstellt (Ausgleich ggf. nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch in den folgenden<br />
drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung), sich jedoch nicht in der Lage sieht, die<br />
notwendigen Ergebnisüberschüsse im Haushaltsjahr zu erwirtschaften, um die Überschuldung und den dadurch<br />
den eingetretenen Verstoß gegen das gesetzliche Verbot zu beseitigen.<br />
Bei einem eingetretenen Verstoß gegen das gesetzliche Verbot der Überverschuldung kann daher auch bei einem<br />
ausgeglichenen Haushalt der Gemeinde gleichwohl die gemeindliche Haushaltswirtschaft nicht als unbedenklich<br />
behandelt werden, denn der Verstoß besteht fort, soweit in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
„nur“ der gesetzlich vorgesehene Soll-Ausgleich erreicht wird. Diese Sachlage hat daher zur Folge, dass für<br />
die Gemeinde die Bedingungen der vorläufigen Haushaltsführung grundsätzlich gelten müssen, um durch in der<br />
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einsetzende Sparbemühungen einen Jahresüberschuss in der<br />
Ergebnisrechnung ausweisen zu können. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss daher ggf. auch langfristig<br />
auf die Beseitigung der eingetretenen Überschuldung der Gemeinde ausgerichtet werden. Diese Auslegung und<br />
Ausrichtung gebieten auch die haushaltsrechtlichen Grundsätze.<br />
7.2.4 Das Haushaltssicherungskonzept zur Vermeidung der Überschuldung<br />
Durch die Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung des Eigenkapitals innerhalb der mittelfristigen Ergebnisund<br />
Finanzplanung kann aufgezeigt worden sein, dass im Haushaltsjahr oder in einem der drei folgenden Planjahre<br />
die allgemeine Rücklage aufgebraucht wird, tritt als Rechtsfolge unmittelbar die Verpflichtung der Gemeinde<br />
zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> ein. Weil es im Sinne der<br />
stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu verhindern gilt, dass der Prozess des Eigenkapitalverzehrs eine<br />
unbeherrschbare Dynamik annehmen kann, ist es auch im Interesse der Gemeinden sachgerecht, dass in diesen<br />
Fällen die Aufsichtsbehörden bei ihrer Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage von der Gemeinde<br />
die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verlangen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 365
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Rahmen der Aufstellung und Umsetzung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 1 Nummer 3<br />
GO <strong>NRW</strong> ist insbesondere eine enge Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde zur<br />
Beseitigung der entstandenen Fehlentwicklung und Vermeidung des Eintritts einer Überschuldung notwendig. In<br />
einem unter dieser Zwecksetzung aufzustellenden Haushaltssicherungskonzept ist zu berücksichtigen, dass die<br />
Gegenmaßnahmen zum möglichen Eigenkapitalverzehr auch Elemente der Maßnahmen enthalten müssen, die<br />
für einen Eigenkapitalaufbau geeignet sind.<br />
7.2.5 Der Sanierungsplan zur Beseitigung der Überschuldung<br />
7.2.5.1 Der Anlass für den Sanierungsplan<br />
Bei eingetretener Überschuldung, die durch den Ansatz des Postens „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“<br />
auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen wird (vgl. § 43 Absatz 7 i.V.m. § 41 Absatz 3<br />
Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>) und die dadurch auch als Überschuldungsbilanz bezeichnet werden kann, muss der<br />
Blick der Gemeinde zwingend auf den Aufbau von Eigenkapital gerichtet werden. Es gilt in solchen Fällen die<br />
notwendige Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einzuleiten und die Wiederherstellung der Ertragskraft<br />
sofort in Angriff zu nehmen. Der bestehende Verstoß gegen das Verbot der Überschuldung (vgl. § 75 Absatz 7<br />
GO <strong>NRW</strong>) steht dabei im Mittelpunkt der Betrachtung, sodass die notwendigen Gegenmaßnahmen der Gemeinde<br />
mindestens auf die Beendigung dieses Verstoßes zielen müssen. Es muss aber auch eine örtliche Eigenkapitalzielgröße<br />
entwickelt werden, um auf Dauer die Leistungsfähigkeit der Gemeinde, auch bei haushaltswirtschaftlichen<br />
Schwankungen in der gemeindlichen Ertragskraft, sicherzustellen.<br />
Die Gemeinde muss daher auf jeden Fall zeitnah zielgerichtete haushaltswirtschaftliche Sofortmaßnahmen ergreifen,<br />
damit auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz kein Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“<br />
mehr auszuweisen ist. Daraus folgt auch, dass ggf. auf eine längere Zeit vielfältige Gegenmaßnahmen<br />
von der Gemeinde umgesetzt werden müssen, um eine künftige Überschuldung wirksam auf Dauer zu vermeiden.<br />
Die besonderen Ziel- und Zwecksetzung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordern daher einen geeigneten<br />
Sanierungsplan als Eigenkapitalaufbaukonzept (EAK). Mit dem Haushaltssicherungskonzept nach § 76<br />
GO <strong>NRW</strong> können aber auch andere Strategien verfolgt werden.<br />
Der Sanierungsplan wird in diesem Zusammenhang als umfassendes Sanierungskonzept zum zukunftsorientierten<br />
Leitfaden (Gesamtkonzept der Gemeinde), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung<br />
der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung des Haushalts sowie den Erhalt des Eigenkapitals<br />
festgelegt werden. Der Sanierungsplan muss gleichzeitig ein erweitertes Planungssystem als der<br />
Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur dienen soll und deshalb die konkreten und akuten Schritte<br />
aufzuzeigen hat, die sofort und in der weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind. Besondere Eckpunkte<br />
sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen.<br />
7.2.5.2 Die Stufen eines Sanierungsplans<br />
7.2.5.2.01 Die Leitlinie zur Krisenbewältigung<br />
In Krisensituation der Gemeinde müssen für den Rat und die Verwaltung sowie die Bürgerinnen und Bürger eine<br />
Sanierungsstrategie im Sinne eines Gesamtkonzeptes erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung<br />
der haushaltswirtschaftlichen Krise der Gemeinde strukturmäßig beinhaltet und die Grundlage für die notwendigen<br />
Sanierungshandlungen der Gemeinde bietet. Die fünf Stufen eines Gesamtkonzeptes der Gemeinde<br />
zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan) können dabei z.B. die nachfolgend aufgezeigten Stufen oder Phasen<br />
sein, wobei jeder Stufe eine eigene Bedeutung zukommt. Gleichzeitig besteht aber auch ein Zusammenhang<br />
GEMEINDEORDNUNG 366
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
zwischen den allen Stufen. Eine örtlich gewollte Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist regelmäßig<br />
nur umsetzbar, wenn die einzelnen Schritte dazu aufeinander aufbauen (vgl. Abbildung).<br />
Stufe 1<br />
Stufe 2<br />
Stufe 3<br />
Stufe 4<br />
Stufe 5<br />
GEMEINDEORDNUNG 367<br />
Die Stufen eines Sanierungsplans<br />
Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis<br />
(Befangenheit der Betroffenen)<br />
Krisenursachen identifizieren<br />
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen)<br />
Sanierungskonzept - Leitlinie für eine Sanierung<br />
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)<br />
Implementierung des Sanierungskonzepts<br />
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische<br />
Maßnahmen)<br />
Sanierungscontrolling<br />
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,<br />
Planungsrechnungen und Planbilanz)<br />
Abbildung 42 „Die Stufen eines Sanierungsplans“<br />
Bedrohung erkennen<br />
und ernst nehmen<br />
Sich schlüssig auf wesentliche<br />
Kernfragen<br />
konzentrieren<br />
Perspektive und Vision<br />
der Sanierung vermitteln<br />
Zustimmung und Motivation<br />
der Beteiligten<br />
auslösen<br />
Erfolgreiche Umsetzung<br />
messen, Chancen und<br />
Risiken neu einschätzen<br />
Der Sanierungsplan verkörpert somit eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und für die Verhandlungen mit<br />
Dritten. Die Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei Vorliegen der Überschuldung der Gemeinde zu<br />
ziehen sind und ob und welche Formen des aufsichtsrechtlichen Handelns angezeigt sind, bedarf noch weiterer<br />
Erörterungen und Abstimmungen. Es sollen möglichst praktikable Antworten gefunden werden.<br />
7.2.5.2.1 Zu Stufe 1 (Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis):<br />
Die schlechte wirtschaftliche Lage der Gemeinde bzw. die Krise bei der Gemeinde ist kein Thema, das verdrängt<br />
und auf die Zukunft verschoben werden darf. Oftmals können die Aufsichtsbehörde oder Dritte einen Anstoß<br />
geben, damit die Gemeinde die Bedeutung der Problematik erkennt und sich dieser stellt. Hierzu bedarf es ausreichender<br />
Kenntnisse über die wirtschaftliche Situation der Gemeinde sowie über die örtliche Verwaltungskultur,<br />
ggf. auch einer Objektivierung bei der Einschätzung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde. Vielfach besteht<br />
eine Befangenheit der Betroffenen, sodass die eingetretene Bedrohung nicht im erforderlichen Umfang erkannt<br />
und ernst genommen wird. Daher muss eine sachliche Klarheit geschaffen und kritische Fragen in Abwägung mit<br />
den angestrebten Zielen geklärt werden. Auch darf die mögliche Gefahr, dass traditionelle Unterschiede sich als<br />
Hindernisse erweisen und eine Verständigung bzw. Annäherung ausbleibt, nicht außer Acht gelassen werden.<br />
7.2.5.2.2 Zu Stufe 2 (Krisenursachen identifizieren):<br />
Die schlechte wirtschaftliche Lage der Gemeinde erfordert eine Identifikation der Krisensymptome und Ursachen.<br />
Sie umfasst alle Maßnahmen zur möglichst vollständigen Erfassung der vorhandenen Faktoren, die diese Lage<br />
bzw. Krise der Gemeinde verursacht bzw. dazu beigetragen haben. Auch gilt es, die Sanierungswürdigkeit und<br />
Sanierungsfähigkeit aller Bereiche der gemeindlichen Aufgabenerfüllung festzustellen. Damit wird der Weg frei,<br />
sich schlüssig auf die wesentlichen Kernfragen zur Einleitung der Sanierung zu konzentrieren. Es reicht deshalb<br />
zur Feststellung möglicher Ursachen bzw. eines Sanierungsbedarfs in der Gemeinde nicht aus, auf Entwicklun-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
gen zu verweisen, die sich in gleicher oder ähnlicher Weise auch auf die Haushaltswirtschaft bzw. wirtschaftliche<br />
Lage anderer Gemeinden auswirken.<br />
Soweit die Voraussetzungen für einzelne Lösungen ungünstig erscheinen oder widersprüchliche Positionen bestehen,<br />
kann eine fundierte Analyse der haushaltswirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu einer Entscheidungsbasis<br />
werden, die zum Verständnis und zur Akzeptanz der Notwendigkeit einer Sanierung beiträgt. Dieses muss<br />
jedoch eine vollständige und zutreffende Information und Kommunikation über die örtliche Bestandsaufnahme,<br />
die Bewertung und die Machbarkeit einschließen und ggf. erkennen lassen, dass die für eine Sanierung notwendigen<br />
Voraussetzungen erst noch geschaffen werden müssen.<br />
7.2.5.2.3 Zu Stufe 3 (Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung):<br />
Die Identifikation der Krisenursachen schließt ein, die Ziele der Sanierung sowie eine Sanierungsstrategie mit<br />
einer Perspektive zu entwickeln und festzulegen sowie die Vision der Sanierung zu vermitteln. Dabei dürfen die<br />
erkannten Probleme nicht nebeneinanderstehen bleiben. Es muss versucht werden, dass durch eine möglichst<br />
strukturierte Zusammenfassung in „Bereiche“ die grundlegenden und maßgeblichen Verhältnisse aufgezeigt,<br />
Unsicherheiten abgebaut und eine Annäherung der Beteiligten erreicht werden.<br />
Die Gemeinde hat außerdem die Kriterien für ein Sanierungsmanagement sowie die Inhalte des Sanierungsplans<br />
aus der Analyse heraus und aufgrund von realistischen Annahmen zu bestimmen. Zu dieser Stufe gehört auch,<br />
die notwendigen Informationen zu sammeln, um die Chancen und Risiken für die Zukunft der Gemeinde zu analysieren<br />
und zu definieren. Erst dann können Perspektiven und Visionen der Sanierung aufgezeigt und verständlich<br />
gemacht sowie dem Sanierungsplan eine Leitlinie gegeben werden.<br />
7.2.5.2.4 Zu Stufe 4 (Implementierung des Sanierungsplans):<br />
Aufbauend auf dem durch die Aufsichtsbehörde nach § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> genehmigten schlüssigen und<br />
realitätsgerechten Sanierungsplan sowie den festgelegten Zielen und der vorgesehenen Sanierungsstrategie soll<br />
die Umsetzung vorbereitet und in konkreten Schritten durchgeführt werden. Eine stetige Begleitung bzw. Prozessunterstützung<br />
durch die Aufsichtsbehörde sowie Unterrichtungspflichten in regelmäßigen Zeitabständen<br />
gegenüber dem Rat, der Öffentlichkeit und der Aufsichtsbehörde soll die Umsetzungsbemühungen und die Vorgehensweise<br />
der Gemeinde bestärken. Die im Sanierungsplan aufgezeigten möglichen leistungs- und finanzwirtschaftlichen<br />
sowie organisatorischen Maßnahmen müssen die Zustimmung aller Beteiligten, insbesondere der<br />
Entscheidungsträger, finden sowie eine Motivation dieser Personen bewirken. Der Sanierungsplan soll auch als<br />
Leitlinie für Verhandlungen mit Dritten im Rahmen der vorgesehenen Sanierung dienen.<br />
7.2.5.2.5 Zu Stufe 5 (Sanierungscontrolling):<br />
Die Umsetzung des genehmigten Sanierungsplans und das Erreichen der festgelegten Ziele sowie die Einhaltung<br />
der vorgesehenen Sanierungsstrategie bedürfen der regelmäßigen Überprüfung durch die Gemeinde. Dies erfordert<br />
ein regelmäßiges Sanierungscontrolling, mit dem die jeweils aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde<br />
sowie ihre Verwaltungskultur bewertet und beurteilt sowie ein Abgleich der aktuellen Situation mit den Vorgaben<br />
aus dem Sanierungsplan bzw. der Sanierungsstrategie vorgenommen wird. Dabei soll der Sanierungserfolg identifiziert<br />
werden, z. B. mit Kennzahlen und Planungsrechnungen (Planbilanz), denn eine erfolgreiche Bewältigung<br />
der Krise muss messbar sein.<br />
In die Ergebnisbetrachtung der einzelnen Sanierungsschritte müssen die Chancen und Risiken für die künftige<br />
Entwicklung der Gemeinde einbezogen werden. Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht<br />
GEMEINDEORDNUNG 368
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§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
u.a. darin, dass sie die Bewältigung der Krise ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass die<br />
Gemeinde die dauernde Leistungsfähigkeit und eine stetige Aufgabenerfüllung wieder gesichert wird und die<br />
künftigen Generationen nicht unnötig belastet (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde kann dadurch dann<br />
den Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit einhalten.<br />
7.2.6 Die Ausführung örtlicher Maßnahmen der Gemeinde<br />
7.2.6.1 Die Ursachenanalyse<br />
Für die Aufstellung des Sanierungskonzeptes muss die Gemeinde ihre aktuelle Ausgangslage zutreffend einschätzen,<br />
um die Ursachen für den haushaltswirtschaftlichen „Sanierungsbedarf“ identifizieren und Sanierungsziele<br />
und Strategien entwickeln zu können. Erst aufgrund einer sorgfältigen Analyse, möglichst mehrerer vergangener<br />
Haushaltsjahre sowie der Jahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, im Einzelfall ggf. auch<br />
darüber hinaus, lässt sich nach den Verhältnissen der jeweiligen Gemeinde unter Beachtung eines pflichtgemäßen<br />
Ermessens und der Abwägung der in Betracht gezogenen Sanierungsmöglichkeiten, der Rahmen sowie die<br />
Inhalte des örtlichen Sanierungskonzeptes konkret festlegen.<br />
7.2.6.2 Die Schaffung eines zukunftsorientierten Bildes<br />
Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie hat zudem ihre Haushaltswirtschaft<br />
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgaben erfordern<br />
grundsätzlich, dass die Gemeinde möglichst eine defizitäre Haushaltslage, insbesondere aber eine Überschuldung<br />
vermeidet. Soweit eine solche Haushaltslage entstehen kann, soll die Gemeinde mit ihren Möglichkeiten<br />
zukunftsorientiert versuchen, ihre Ertragskraft bald möglichst wieder herzustellen und dauerhaft zu sichern.<br />
Bei einer eingetretenen Überschuldung soll die Gemeinde den Sanierungsprozess selbst so durchführen, dass<br />
die dauernde Leistungsfähigkeit und stetige Aufgabenerfüllung wieder erreicht wird. Sie soll eine haushaltswirtschaftliche<br />
Lage schaffen, durch die die künftigen Generationen nicht unnötig belastet werden sowie deren Zukunft<br />
dauerhaft gesichert wird.<br />
Diese Erfordernisse für die gemeindliche Haushaltssanierung zeigen und verdeutlichen, dass unter Beachtung<br />
des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit ein zukunftsorientiertes Bild der Gemeinde mit qualitativ<br />
hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen geschaffen sein muss. Erst dann besteht eine geeignete<br />
Grundlage für eine neue Ausrichtung auf ein nachhaltiges und zukunftsbezogenes Handeln der Gemeinde. Die<br />
wirtschaftliche Lage bzw. die eingetretene Überschuldung der Gemeinde verlangen bei einer Haushaltssanierung<br />
die Festlegung neuer nachhaltiger Rahmenbedingungen und Handlungsfelder vor Ort. Für den Weg dorthin bedarf<br />
es eines Maßnahmepaketes mit aufeinander abgestimmten Sanierungsmaßnahmen und nicht nur der Benennung<br />
einzelner Maßnahmen.<br />
Die neuen Rahmenbedingungen sollen zudem auch dazu beitragen, dass die Gemeinde sich ein ziel- und zukunftsorientiertes<br />
Profil gibt. Nur mit auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung in der Zukunft ausgerichteten Visionen<br />
und Leitlinien (Leitbildern) lassen sich von der Gemeinde die notwendigen strategischen und operativen Ziele<br />
bestimmen und die angestrebte Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft<br />
einhalten. Die örtlichen Ziele können und sollen dazu eine Leitorientierung für die gemeindliche Sanierung<br />
entfalten bzw. bieten, um auch die notwendige Haushaltswirksamkeit zu erreichen. Dabei gilt es, die gemeindliche<br />
Steuerung und das Finanzmanagement der Gemeinde unter Beachtung der einschlägigen haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften miteinander zu verknüpfen. Insgesamt gesehen kann und muss durch die Gemeinde ein örtlich<br />
gestaltetes handhabbares und auf ein wirtschaftliches Handeln ausgerichtetes System für die gemeindliche<br />
Haushaltssanierung und die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde entstehen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 369
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§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher die örtlich festgelegten produktorientierten Ziele unter Berücksichtigung<br />
des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs<br />
überprüft sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung ggf. neu bestimmt und mit den örtlichen Finanzzielen<br />
verknüpft werden. Die Ziele sind dabei zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung abzustimmen.<br />
Auch die Öffentlichkeit sollte in diesen Prozess in geeigneter Weise eingebunden werden. Durch die<br />
Verpflichtungen wird von der Gemeinde nichts Unmögliches verlangt, auch wenn es bei der Vielzahl der örtlichen<br />
Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, dafür geeignete messbare Ziele und Leistungskennzahlen festzulegen.<br />
7.2.6.3 Die Sanierungspotentiale erschließen<br />
Als Einstieg in die Sanierung sind durchaus pauschale Maßnahmen ohne Berücksichtigung von Fach- und Sonderinteressen<br />
denkbar. Solchen aufgabenbereichsübergreifenden Maßnahmen sollte bei Bedarf eine differenzierte<br />
Konsolidierung anhand einer vorgenommenen Aufgabenkritik folgen. Es hat sich z.B. in der Vergangenheit<br />
gezeigt, dass allein der Abbau staatlicher Standards keine Konsolidierungspotentiale erschließt, wenn sich daran<br />
keine kritische Überprüfung der Möglichkeiten zur Ausfüllung dieser Entscheidungsfreiräume anschließt. Auch bei<br />
den pflichtigen Aufgaben sind daher die Möglichkeiten einer Reduzierung der Aufwendungen durch eine Überprüfung<br />
der Art, des Umfanges und der Ermessensausübung auszuschöpfen. Gesetzliche Verpflichtungen sind mit<br />
dem Ziel zu überprüfen, sie auf die kostengünstigste Weise zu erledigen, ggf. auch in Zusammenschlüssen mit<br />
anderen Gemeinden.<br />
In diesem Zusammenhang sind auch pflichtige Aufgaben der Gemeinde zum Gegenstand der Haushaltssanierung<br />
zu machen und freiwillige Leistungen der Gemeinde können bei der Prüfung von Sanierungspotential nicht<br />
außer Betracht bleiben. Auch die Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde muss einbezogen werden, soweit<br />
dort Sanierungsmaßnahmen durch eine Reduzierung von Abschreibungs- und Zinslasten, z.B. durch den Verzicht<br />
auf nicht zwingend erforderliche Investitionsvorhaben, möglich sind. Auch die Positionen des Haushaltsplans<br />
bieten sich für die Prüfung möglicher haushaltswirtschaftlicher Verbesserungen (Erhöhung der Erträge, Reduzierung<br />
der Aufwendungen) an. Bei dieser Prüfung darf kein Teilplan ausklammert werden, weil das Sanierungskonzept<br />
auch die schnellstmögliche Beseitigung der Überschuldung gewährleisten muss.<br />
7.2.6.4 Die Auswahl von Sanierungsmaßnahmen<br />
7.2.6.4.1 Allgemeine Maßnahmen<br />
Die Gemeinde hat bereits im frühen Stadium der Vorbereitung auch die Fach- und Sonderinteressen der gemeindlichen<br />
Verwaltung in die Vorbereitung der Sanierung einzubinden. Es gilt dabei, nicht die Ideenfindung für<br />
Sanierungsmaßnahmen in den Vordergrund zu schieben, sondern u.a. zu sichern, dass eine entsprechende<br />
spätere Umsetzung erfolgreich sein wird, auch wenn von einzelnen Aufgabenbereichen ggf. dauerhaft Einschränkungen<br />
hingenommen werden müssen. Eine solche Vorgehensweise kann z. B. durch eine gemeindeinterne<br />
„Sanierungskommission“ koordiniert werden, wo es insgesamt sachlich sinnvoll und wünschenswert ist. Dieses<br />
Gremium muss daher mit der Zwecksetzung eingerichtet werden, die Umsetzungsschritte zur Beseitigung der<br />
Überschuldung zu verbessern und zu beschleunigen.<br />
Im Rahmen einer notwendigen Aufgabenkritik muss das gesamte Leistungsangebot der Gemeinde mit dem Ziel<br />
der Anpassung und ggf. der Rückführung auf ein niedrigeres Niveau untersucht und eingegrenzt werden. Die<br />
örtlich unterschiedlichen Ausgangssituationen für eine Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erfordern es<br />
von jeder betroffenen Gemeinde, eigene Sanierungspotentiale aufzuspüren. Dabei können auch kleinere Möglichkeiten<br />
zur Sanierung beitragen und sich in der Summe durchaus zu bedeutenden Sanierungsleistungen summieren.<br />
Insgesamt erfordert daher ein Sanierungskonzept das Setzen neuer Aufgabenschwerpunkte und die<br />
GEMEINDEORDNUNG 370
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§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
eigene strikte Bereitschaft zur Wiederherstellung eines dauerhaften Hausausgleichs auch unter der Einbeziehung<br />
organisatorischer Maßnahmen. Diese Sachlage erfordert, den Rat der Gemeinde, der das Sanierungskonzept zu<br />
beschließen hat, frühzeitig in die Überlegungen der Verwaltung einzubinden.<br />
7.2.6.4.2 Die Festlegung des Veränderungspotentials<br />
Das mögliche Veränderungspotential der Gemeinde zur Optimierung der gemeindlichen Bilanzstruktur im Sinne<br />
eines Beitrages zur Beseitigung der Überschuldung der Gemeinde muss von der Gemeinde danach bestimmt<br />
werden, auf welche Art und Weise in der Bilanz als Vermögensrechnung der Gemeinde die bilanziellen Wertansätze<br />
zugunsten der Gemeinde verändert werden können, um dadurch die Überschuldung zu beseitigen und die<br />
gemeindliche Ertragskraft dauerhaft zu gestalten bzw. zu steigern. Die Hinweise, die in der Abbildung beispielhaft<br />
enthalten sind, können von der Gemeinde zum Anlass genommen werden, örtlich ihre Möglichkeiten konkret zu<br />
ermitteln und geeignete Maßnahmen zur Umsetzung auszuwählen. Daraus sollte möglichst ein örtliches Konzept<br />
der Gemeinde entstehen, in dem die umzusetzenden Maßnahmen jahresbezogen in Form einer Beschreibung<br />
oder als „Auftrag“ mit ihrem Veränderungspotential als Module enthalten sind. Die Maßnahmen sollen einzeln und<br />
zusammen eine sachgerechte Wirkung im Sinne der gesetzten Ziele entfalten können.<br />
In einer zusätzlichen Übersicht können dann die möglichen haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen auf die gemeindliche<br />
Bilanzstruktur der Gemeinde mit dem jeweils zu erwartenden Finanzbeitrag aus der geplanten Umsetzung<br />
bildhaft aufgezeigt werden. Es sollten jedoch nur Angaben in die solche gemeindliche Übersicht aufgenommen<br />
werden, denen haushaltswirtschaftliche Sachverhalte oder Geschäftsvorfälle der Gemeinde zugrunde liegen,<br />
mit deren Eintritt die Gemeinde mit einer hohen Wahrscheinlichkeit im vorgesehenen Zeitraum rechnen kann oder<br />
die in diesem Zeitraum von der Gemeinde umsetzbar sind. In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft muss zudem<br />
einerseits eine besondere Anpassungsfähigkeit bestehen, andererseits aber auch Klarheit und Eindeutigkeit<br />
vorherrschen, damit Fehlinterpretationen hinsichtlich der zu erzielenden Ergebnisse vermieden werden.<br />
7.2.6.4.3 Die Aufstellung einer Sanierungsbilanz<br />
Für den tatsächlichen erfolgten Aufbau des gemeindlichen Eigenkapitals bietet sich dabei eine gesonderte Darstellung<br />
an. Die Bilanzbereiche einer Sanierungsbilanz, bei denen bilanzielle Veränderungen durch die Gemeinde<br />
möglich sind, sind dabei so darzustellen, dass erkennbar wird, ob die geplanten bilanziellen Wirkungen der Beseitigung<br />
der eingetretenen Überschuldung der Gemeinde führen. Diese Sachlage bedeutet, dass neben den unmittelbaren<br />
finanzwirtschaftlichen Sanierungsmaßnahmen auch im fachlichen Leistungsbereich der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung sinnvolle Sanierungsansätze gesucht und dargestellt werden müssen, um das notwendige<br />
Maß an gemeindlichem Eigenkapital wieder zu erreichen. Ein möglicher Überblick über diese Gegebenheiten<br />
könnte wie folgt dargestellt werden, wobei einige Felder lediglich beispielhaft gefüllt sind (vgl. Abbildung).<br />
Immaterielle<br />
Vermögens-<br />
gegenstände<br />
und<br />
Sachanlagen<br />
Bilanzbereiche<br />
Immaterielle<br />
Vermögens-<br />
gegenstände<br />
Unbebaute<br />
GEMEINDEORDNUNG 371<br />
Die gemeindliche Sanierungsbilanz<br />
ENTWICKLUNG DES VERMÖGENS<br />
IST-WERTE<br />
(ggf. mit Jahresreihe)<br />
VERÄNDERUNGS-<br />
POTENTIAL<br />
(ggf. mit Jahresreihe)<br />
Flächenbedarf überprü-<br />
PLAN-WERTE<br />
(Ziele im letzten Jahr)
Finanz-<br />
anlagen,<br />
Umlauf-<br />
vermögen<br />
und aktive<br />
Rechnungs-<br />
abgrenzung<br />
Grundstücke<br />
Bebaute<br />
Grundstücke<br />
Infrastruktur-<br />
vermögen<br />
Bauten<br />
auf fremdem<br />
Grund und Boden<br />
Kunstgegen-<br />
stände, Kultur-<br />
denkmäler<br />
Maschinen und<br />
technische Anla-<br />
gen, Fahrzeuge<br />
Betriebs- und Ge-<br />
schäftsausstattung<br />
Geleistete<br />
Anzahlungen,<br />
Anlagen im Bau<br />
Anteile an<br />
verbundenen<br />
Unternehmen<br />
Beteiligungen<br />
Sondervermögen<br />
Ausleihungen<br />
Wertpapiere<br />
Vorräte<br />
Öffentlich-<br />
rechtliche<br />
Forderungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
GEMEINDEORDNUNG 372<br />
Die gemeindliche Sanierungsbilanz<br />
fen, mögliche Veräußerungen<br />
veranlassen, um<br />
stille Reserven zu nutzen.<br />
Gebäudebedarf überprüfen,<br />
mögliche Veräußerungenveranlassen,<br />
um stille Reserven<br />
zu nutzen.<br />
Sachgerechte Miet-und<br />
Leasinggeschäfte abschließen<br />
Umsetzung laufender<br />
Investitionen überprüfen<br />
Die Hingabe von Darlehen<br />
an gemeindliche<br />
Betriebe nicht mehr<br />
zweckfrei gestalten.<br />
Sicherheiten einfordern<br />
und bei öffentlichen<br />
Stellen eine kurzfristige
Eigenkapital,<br />
Sonder-<br />
posten<br />
und<br />
Rück-<br />
stellungen<br />
und Forderungen<br />
aus<br />
Transferleistungen<br />
Privatrechtliche<br />
Forderungen<br />
Sonstige<br />
Vermögens-<br />
gegenstände<br />
Liquide Mittel<br />
Aktive<br />
Rechnungs-<br />
abgrenzung<br />
Bilanzbereiche<br />
Eigenkapital<br />
Sonderposten<br />
Pensionsrück-<br />
stellungen<br />
Rückstellungen<br />
für Deponien<br />
und Altlasten<br />
Instandhaltungs-<br />
rückstellungen<br />
Sonstige<br />
Rückstellungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
GEMEINDEORDNUNG 373<br />
Die gemeindliche Sanierungsbilanz<br />
ENTWICKLUNG DER SCHULDEN<br />
Fälligkeit vereinbaren,<br />
um den Wert der Forderungen<br />
zu erhalten.<br />
Sicherheiten einfordern,<br />
um den Wert der Forderungen<br />
zu erhalten.<br />
Ansprüche nach ihrer<br />
Fälligkeit kurzfristig<br />
einziehen. Fälligkeitstermine<br />
nicht unnötig<br />
hinausschieben.<br />
Bei Investitionen regelmäßig<br />
alle Möglichkeiten<br />
zum Erhalt nicht<br />
rückzahlbarer Zuwendungen<br />
und sonstiger<br />
Finanzleistungen Dritter,<br />
z.B. Spenden, vor der<br />
haushaltsmäßigen<br />
Veranschlagung prüfen.<br />
Ausgleichsansprüche<br />
gegenüber früheren<br />
Dienstherrn im zulässigen<br />
Umfang geltend<br />
machen. Abfindungsmöglichkeiten<br />
nutzen.
Verbindlich-<br />
keiten<br />
und passive<br />
Rechnungs-<br />
abgrenzung<br />
Anleihen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Krediten für<br />
Investitionen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Krediten zur<br />
Liquiditäts-<br />
sicherung<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Vorgängen,<br />
die Kreditaufnah-<br />
men wirtschaftlich<br />
gleichkommen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Lieferungen<br />
und Leistungen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Transfer-<br />
leistungen<br />
Sonstige<br />
Verbindlichkeiten<br />
Passive<br />
Rechnungs-<br />
abgrenzung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
GEMEINDEORDNUNG 374<br />
Die gemeindliche Sanierungsbilanz<br />
Restlaufzeiten überprüfen<br />
und im Vergleich mit<br />
den Nutzungszeiten der<br />
Vermögensgegenstände<br />
anpassen.<br />
Restlaufzeiten im Rahmen<br />
des rechtlich zulässigen<br />
anpassen,<br />
wenn keine kurzfristige<br />
Tilgung möglich ist.<br />
Verbindlichkeiten aus<br />
solchen Vorgängen auf<br />
das zwingend notwendige<br />
minimieren.<br />
Möglichkeiten der Zahlungsverrechnungprüfen,<br />
ggf. Abwicklung im<br />
Rahmen eines wirtschaftlichen<br />
Handelns<br />
anpassen.<br />
Restlaufzeiten, Bestandsvolumenüberprüfen,<br />
unnötig lange<br />
Fristvereinbarungen<br />
vermeiden.<br />
Abbildung 43 „Die gemeindliche Sanierungsbilanz“<br />
Die Auswahl von örtlichen Sanierungsmaßnahmen erfordert von der Gemeinde zuvor auch anhand der bilanziellen<br />
Gegebenheiten die notwendigen Maßnahmen zu betrachten und zu bewerten und die Anpassungsfähigkeit<br />
bei den Wertansätzen in der gemeindlichen Bilanz festzustellen (Veränderungsanalyse). Die vorzusehende Entwicklung<br />
muss dabei anhand unterschiedlicher Gegebenheiten bewertet und nach wichtigen Bilanzbereichen<br />
getrennt werden. Es muss dazu ein Überblick geschaffen werden, der ausgehend von der aktuellen tatsächlichen<br />
Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde den Ist-Stand und den künftigen Soll-Stand darstellen soll. Eine<br />
solche Sanierungsbilanz ist zusätzlich zum jährlichen Jahresabschluss aufzustellen. Sie soll auch keine „echte“<br />
Planbilanz darstellen, die jährlich aufzustellen wäre, weil mit einer Sanierungsbilanz das vermögens- und schuldenmäßige<br />
Veränderungspotential und die Wirkungen daraus darzustellen.
7.2.6.4.4 Die Darstellung des Eigenkapitalaufbaus<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Festlegung einer Eigenkapitalzielgröße als wichtige Zielbestimmung in einem gemeindlichen Sanierungsplan<br />
zur Beseitigung der gemeindlichen Überschuldung wird die von der Gemeinde umzusetzenden Sanierungsmaßnahmen<br />
erheblich prägen. Die Entscheidungen der Gemeinde über die notwendigen örtlichen Sanierungsmaßnahmen<br />
führen dabei zu einem Konzept, das folgende Angaben enthalten kann (vgl. Abbildung).<br />
Aus-<br />
gleichs-<br />
rück-<br />
lage<br />
Allgem.<br />
Rück-<br />
lage<br />
Haushalt<br />
Erträge<br />
(nach Arten)<br />
Aufwendungen<br />
(nach Arten)<br />
Jahresergebnis<br />
Ausgangsjahr<br />
Anfangs-<br />
Bestand<br />
InanspruchnahmeZuführungEndbestandAnfangsbestandVerringerungZuführungEndbestand<br />
GEMEINDEORDNUNG 375<br />
X<br />
X<br />
X<br />
X<br />
Die Planung des Eigenkapitalaufbaus<br />
1.<br />
Jahr<br />
1.<br />
Jahr<br />
HAUSHALTSENTWICKLUNG<br />
2.<br />
Jahr<br />
3.<br />
Jahr<br />
4.<br />
Jahr<br />
ZEITREIHE<br />
5.<br />
Jahr<br />
EIGENKAPITALENTWICKLUNG<br />
2.<br />
Jahr<br />
3.<br />
Jahr<br />
4.<br />
Jahr<br />
5.<br />
Jahr<br />
6.<br />
Jahr<br />
6.<br />
Jahr<br />
Abbildung 44 „Die Planung des Eigenkapitalaufbaus“<br />
Die Gemeinde hat dabei eigenverantwortlich die notwendigen Festlegungen zum Aufbau des Eigenkapitals in<br />
ihrem Sanierungskonzept zu treffen. Ausgehend von der Ursachenanalyse und der Festlegung des Sanierungspotentials<br />
und der Konsolidierungsmaßnahmen ist ein geeignetes Eigenkapitalvolumen wieder zu erreichen.<br />
7.2.6.5 Die Sanierungsziele aufzeigen<br />
7.2.6.5.1 Allgemeine Ziele<br />
Ausgehend von der bestehenden defizitären Haushaltslage der Gemeinde, ihrer Analyse u.a. mit Hilfe von Kennzahlen<br />
sowie der Identifikation der örtlichen Ursachen für die unzureichende wirtschaftliche Lage der Gemeinde<br />
7.<br />
Jahr<br />
7.<br />
Jahr<br />
8.<br />
Jahr<br />
8.<br />
Jahr<br />
9.<br />
Jahr<br />
9.<br />
Jahr<br />
10.<br />
Jahr<br />
10.<br />
Jahr
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
wären die zu erreichenden Sanierungsziele der Gemeinde festzulegen und im Sanierungskonzept darzustellen,<br />
zu denen z. B. das künftig notwendige Volumen des gemeindlichen Eigenkapitals gehört. Diesem Konzeptbestandteil<br />
müssten in einem weiteren Schritt die vorgesehenen Sanierungsstrategien sowie die gewählten und<br />
umsetzbaren Sanierungsmaßnahmen folgen, mit denen der Weg zum Eigenkapitalaufbau erkennbar und nachvollziehbar<br />
wird. Dabei muss gewährleistet werden, dass die Sanierungsziele und Sanierungsmaßnahmen aufeinander<br />
und die vorgesehenen Maßnahmen auch untereinander abgestimmt sind, um die gewünschten Wirkungen<br />
entfalten zu können. In dieses Zusammenspiel von Zielen und Maßnahmen ist die zeitliche Umsetzungsplanung<br />
durch die Gemeinde sowie das von ihr gewählte Controlling einzubinden.<br />
7.2.6.5.2 Die Eigenkapitalzielgröße<br />
Der Aufbau des gemeindlichen Eigenkapitals erfordert zielorientiert die Festlegung einer sinnvollen und sachgerechten<br />
Eigenkapitalgröße für die Gemeinden als Wertansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4<br />
Nummer 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine solche Größe lässt sich betragsmäßig nicht in den haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
festlegen. Sie ist vielmehr für die einzelne Gemeinde aus den tatsächlichen Vermögens- und Schuldenverhältnissen<br />
sowie der Ertragskraft und sonstiger örtlicher tatsächlicher Gegebenheiten zu entwickeln. Die haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften über den jährlichen Haushaltsausgleich dürfen dabei nicht unberücksichtigt bleiben.<br />
Sie stellen von der Gemeinde zu erfüllende Anforderungen dar, die auch die Zielgröße für die Beseitigung der<br />
Überschuldung und für die Wiederherstellung der allgemeinen Rücklage und der Ausgleichsrücklage prägen.<br />
Unter Beachtung der Vorgaben für die Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu<br />
führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist, kann die Zielgröße<br />
nicht allein darin bestehen, auf den Bilanzposten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auf der<br />
Aktivseite der gemeindlichen Bilanz verzichten zu können bzw. die allgemeine Rücklage mit einem Betrag von<br />
null Euro auf der Passivseite anzusetzen. Der Eigenkapitalaufbau muss vielmehr unter Berücksichtigung des<br />
Erhalts der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde weitergehend sein. Als Zielgröße bietet sich z. B. ein<br />
Eigenkapitalvolumen an, bei dem es möglich ist, Fehlbeträge in der gemeindlichen Ergebnisrechnung aufgrund<br />
auftretender Schwankungen bei der gemeindlichen Ertragskraft im Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und<br />
Finanzplanung mit der Ausgleichsrücklage zu verrechnen.<br />
Unter Berücksichtigung der Ausgleichsfunktion der Ausgleichsrücklage und der Schwankungen bei der gemeindlichen<br />
Ertragskraft sowie von Jahresfehlbeträgen in einem der mittelfristigen Ergebnisplanung entsprechenden<br />
fünfjährigen Zeitraum könnte gemeindebezogene eine Zielgröße für das gemeindliche Eigenkapital ermittelt werden.<br />
Der Berechnung könnte ein Durchschnittswert aus diesem Zeitraum zugrunde gelegt werden, der aus dem<br />
Volumen der Schwankungen im Ergebnis der jährlichen Haushaltswirtschaft in Form der Jahresüberschüsse und<br />
Jahresfehlbeträge zu ermitteln wäre. In den Fällen, in denen wegen der defizitären Haushaltslage jährlich jedoch<br />
nur Fehlbeträge entstehen oder entstehen werden, sollte das Volumen dieser Fehlbeträge die Ausgangsgröße<br />
darstellen und die Bildung eines Durchschnittswertes nicht zulässig sein.<br />
Auf dieser Grundlage würde sich beispielhaft für eine Gemeinde ergeben, dass bei einer durchschnittlichen<br />
Schwankungsbereite von fünf Mio. Euro, die auf die Jahre der fünfjährigen Ergebnisplanung zu beziehen ist, eine<br />
Summe von 25 Mio. Euro ergeben. Dieser Wert wird als möglicher zulässiger „Ausgleichsbetrag“ betrachtet und<br />
daher fiktiv vergleichbar der Ausgleichsrücklage eingestuft. Unter Berücksichtigung der Höchstgrenze der Ausgleichsrücklage<br />
(ein Drittel des Eigenkapitals) entstände dann ein betragsmäßiges Volumen in der Größenordnung<br />
von 75 Mio. Euro für das gemeindliche Eigenkapital, das wieder zu erreichen wäre und daher eine Eigenkapitalzielgröße<br />
im Rahmen eines gemeindlichen Sanierungskonzeptes darstellen kann. Das Beispiel zeigt dabei<br />
nur eine Möglichkeit zur Bestimmung von gemeindlichem Eigenkapital auf.<br />
Diese aufgezeigte Möglichkeit bedarf jedoch der Weiterentwicklung, denn im Rahmen von Sanierungskonzepten<br />
müssen die Ausgangsgrundlagen in inhaltlicher und zeitlicher Hinsicht eindeutig bestimmt werden. Es ist dazu<br />
GEMEINDEORDNUNG 376
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
festzulegen, ob und welche Anpassungen bei wesentlichen haushaltswirtschaftlichen Verbesserungen zulässig<br />
und bei Verschlechterungen unabdingbar wären. Die Anpassungen aufgrund von Verbesserungen der haushaltswirtschaftlichen<br />
Lage sollten dabei nur nach einem mehrjährigen Zeitraum vorgenommen werden dürfen. Sie<br />
können im Rahmen des Jahresabschlusses für das dritte Jahr, das dem betreffenden Haushaltsjahr folgt, erfolgen,<br />
auch wenn jährlich zum Abschlussstichtag der Stand der Eigenkapitalentwicklung und der Zielerreichung zu<br />
ermitteln sind.<br />
Die Beurteilung der gemeindlichen Eigenkapitalentwicklung durch die Gemeinde und die Aufsichtsbehörde sollte<br />
durch eine geeignete Kennzahl unterstützt und erleichtert werden. Für eine solche Kennzahl wären als Messgrößen<br />
das zum Abschlussstichtag erreichte Volumen des gemeindlichen Eigenkapitals und die Bilanzsumme der<br />
gemeindlichen Bilanz geeignet, die ins Verhältnis zu setzen wären. Diese Betrachtung des erreichten bilanziellen<br />
Eigenkapitals steht nicht der Verteilung des Jahresüberschusses auf die allgemeine Rücklage und die Ausgleichsrücklage<br />
ab dem Zeitpunkt der Beseitigung der Überschuldung entgegen. Bei einem Jahresüberschuss<br />
von 100.000 Euro und einem Stand des Eigenkapitals von null Euro wäre es möglich, entsprechend der gesetzlichen<br />
Begrenzung der Ausgleichsrücklage auf 1/3 des Eigenkapitals, dieser Rücklage einen Betrag von 33.000<br />
Euro zuzuführen. In den Folgejahren kann dann entsprechend weiter verfahren werden, wenn Jahresüberschüsse<br />
als Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft entstehen.<br />
7.2.6.6 Die Entscheidungen über Sanierungsmaßnahmen<br />
Nach den Zielsetzungen der §§ 75 und 76 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 5 GemHVO <strong>NRW</strong> müssen die Sanierungsmaßnahmen<br />
schwerpunktmäßig gesetzt werden, um schnellstmöglich die notwendigen Wirkungen zu entfalten. Sie dürfen<br />
sich daher nicht nur auf die Aufwendungen im Ergebnisplan bzw. in der Ergebnisrechnung konzentrieren,<br />
sondern es müssen gleichermaßen auch die Erträge darin einbezogen werden. Diese Betrachtung gilt aber auch<br />
für den Finanzplan bzw. die Finanzrechnung, denn die Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit lösen mit der<br />
Anschaffung oder Herstellung neuer abnutzbarer Vermögensgegenstände neue zukunftsbezogene Belastungen,<br />
z.B. jährlich Abschreibungen und Unterhaltungsaufwendungen aus. In diesem Zusammenhang sind auch die<br />
Einzahlungen aus Kreditaufnahmen, die zur Erhöhung der Liquidität der Gemeinde führen, zu betrachten, denn<br />
diese bringen durch die erforderlichen Zinszahlungen eine haushaltsmäßige Belastung mit sich.<br />
Unter Wahrung des Grundsatzes der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie unter Berücksichtigung der<br />
derzeitigen absehbaren besonderen finanzwirtschaftlichen Belastungen und einer flexiblen Anwendung von Sanierungsmaßnahmen<br />
muss die Zielerreichung mit den tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde abgewogen<br />
werden. Ein solches Vorgehen kann dann tragfähig sein, wenn bei der Gemeinde auf eingefahrene Wege verzichtet<br />
werden kann und Anstrengungen unternommen werden, das tatsächlich Mögliche zur Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs und seines dauerhaften Erhalts und des Eigenkapitalaufbaus umzusetzen.<br />
Einer schematischen Benennung und Anwendung von Sanierungsmaßnahmen, die sich aus dem Prüfungsgeschehen<br />
der Aufsichtsbehörden oder aus möglichen Auflagen zur Genehmigung von Sanierungskonzepten anderer<br />
Gemeinden ableiten lassen, stehen die erheblichen örtlichen Unterschiede in der Ertrags- und Aufwandsstruktur<br />
und der Finanzentwicklung der einzelnen Gemeinde entgegen. Es kann aber durch aus notwendig werden, in<br />
die Sanierungsmaßnahmen und auch zukünftig nicht nur die Verwaltung der Gemeinde, sondern auch die gemeindlichen<br />
Betriebe einzubeziehen, jedenfalls dann, wenn sie nach § 116 Abs. 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 50 Abs. 1<br />
und 2 GemHVO <strong>NRW</strong> in die gemeindlichen Gesamtabschluss als Tochtereinheiten einbezogen werden.<br />
7.2.6.7 Die Einrichtung eines Sanierungscontrollings<br />
Die örtlichen Verantwortlichkeiten für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordern grundsätzlich beim Aufbau<br />
des gemeindlichen Eigenkapitals bzw. der dafür notwendigen Sanierungsmaßnahmen die Einrichtung eines Con-<br />
GEMEINDEORDNUNG 377
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
trollings mit einem regelmäßigen unterjährigen Berichtswesen. Durch regelmäßige Soll-Ist-Vergleiche, z.B. im<br />
vierteljährlichen Rhythmus, bei Besonderheiten im Einzelfall auch monatlich, wird es den Verantwortlichen in der<br />
Gemeinde ermöglicht, von der Sanierungsplanung abweichende Entwicklungen und Tendenzen in der Umset-<br />
zung der festgelegten Sanierungsmaßnahmen (Sanierungsmodell) zu erkennen. Ein Sanierungscontrolling als ein<br />
Überwachungssystem, das es ermöglicht, risikobehaftete Entwicklungen frühzeitig zu erkennen, ist für die Gemeinde<br />
hilfreich. Für sie gilt im Rahmen der Umsetzung eines Sanierungskonzeptes, den Eigenkapitalaufbau<br />
zügig voranzutreiben, damit ihre Leistungsfähigkeit und ihre stetige Aufgabenerfüllung wieder dauerhaft gesichert<br />
sind (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Dabei gilt es, dass die Gemeinde eine gesicherte Entscheidungsgrundlage für<br />
die Steuerungsmaßnahmen zur Beseitigung der Überschuldung erhält.<br />
Im Rahmen eines Sanierungscontrollings als begleitendes Überwachungssystem bei der Umsetzung der gemeindlichen<br />
Sanierungsmaßnahmen bedarf es aber auch eines Vergleichsmodells auf dem Weg zu den benannten<br />
Zielen. Dafür eignet sich ein „Kontrollmodell“, das so konzipiert sein muss, als würde die Gemeinde die gesetzlichen<br />
Vorgaben ohne Rücksicht auf die Unwägbarkeiten im Zeitablauf schnellstmöglich erfüllen und die gesetzten<br />
Ziele erreichen. Mit einem solchen Sanierungscontrolling würde dann auch eine Grundlage für die Gemeinde<br />
geschaffen, auf der die von ihr zu treffenden Steuerungsentscheidungen erleichtert werden. Im Rahmen<br />
des Sanierungscontrollings sollte z. B. zu Vergleichszwecken das örtliche „Plan-Modell“ mit dem „Ist-Modell“ und<br />
dem „Kontroll-Modell“ unmittelbar in Verbindung stehen (vgl. Abbildung).<br />
Aus-<br />
gleichs-<br />
rück-<br />
lage<br />
Allgem.<br />
Rück-<br />
lage<br />
Haushalt<br />
Erträge<br />
(nach Arten)<br />
Aufwendungen<br />
(nach Arten)<br />
Jahresergebnis<br />
Ausgangsjahr<br />
Anfangs-<br />
Bestand<br />
InanspruchnahmeZuführungEndbestandAnfangsbestandVerringerung<br />
Zufüh-<br />
rung<br />
End-<br />
bestand<br />
GEMEINDEORDNUNG 378<br />
X<br />
X<br />
X<br />
X<br />
Vergleiche beim Sanierungscontrolling<br />
HAUSHALTSENTWICKLUNG<br />
PLAN-MODELL<br />
(mit Jahresreihe)<br />
EIGENKAPITALENTWICKLUNG<br />
Jahresreihe<br />
IST-MODELL<br />
(mit Jahresreihe)<br />
Jahresreihe<br />
Abbildung 45 „Vergleiche beim Sanierungscontrolling“<br />
KONTROLL-MODELL<br />
(mit Jahresreihe)<br />
Jahresreihe
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Geschäftsprozesse und Verwaltungsabläufe der Gemeinde müssen dazu ggf. bereits zu Beginn von Umsetzungsmaßnahmen<br />
an die erforderlichen neuen Strategien sowie an die Sanierungsziele angepasst werden. Die<br />
Gemeinde sollte in diesem Zusammenhang prüfen, ob sie ggf. ein Risikofrüherkennungssystem einrichtet, wie es<br />
für die gemeindlichen Eigenbetriebe vorgeschrieben ist (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde könnte daran beteiligt werden und begleitend tätig sein. Die Gemeinde soll dabei die Formen und<br />
den Umfang eines Controllings im Rahmen der Umsetzung eines Sanierungskonzeptes grundsätzlich in eigener<br />
Verantwortung ausgestalten und an ihren örtlichen Gegebenheiten ausrichten.<br />
7.2.6.8 Die Beteiligung der Öffentlichkeit<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist für die Bürgerinnen und Bürger bis zum Ende der Einsichtnahme<br />
in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen<br />
(vgl. § 80 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Zu Anlagen gehört vergleichbar dem Haushaltssicherungskonzept auch ein<br />
gemeindliches Sanierungskonzept, das zur Beseitigung der eingetretenen Überschuldung von der Gemeinde<br />
aufgestellt wird.<br />
Das Zusammenführen von gemeindlichem Sanierungskonzept bzw. Haushaltsplanung der Gemeinde mit dem<br />
Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres macht die vorgesehenen Schritte und Maßnahmen zur Beseitigung<br />
der eingetretenen Überschuldung transparent und erleichtert den Überblick über die im Haushaltsjahr dazu<br />
erzielten Erfolge. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der Haushaltsplan und später<br />
auch der Jahresabschluss für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden müssen, eröffnet neue<br />
Möglichkeiten des Nachvollziehens der gemeindlichen Zielerreichung aufgrund der Umsetzung der örtlichen<br />
Maßnahmen im jeweiligen Haushaltsjahr.<br />
7.2.7 Unzulässigkeit eines Insolvenzverfahrens<br />
Nach der bundesgesetzlichen Regelung ist ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer juristischen Person<br />
des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes untersteht, unzulässig, wenn das Landesrecht dieses bestimmt<br />
(vgl. § 12 InsO). Der Landesgesetzgeber hat für die Gemeinden ausdrücklich festgelegt, dass ein Insolvenzverfahren<br />
über das Vermögen der Gemeinde nicht stattfindet (vgl. § 128 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit diesen rechtlichen Festlegungen wird einerseits der Fortbestand einer Gemeinde im Falle ihrer Zahlungsfähigkeit<br />
oder Überschuldung gesichert. Andererseits soll verhindert werden, dass in Vollstreckungsverfahren in<br />
Vermögen der Gemeinde eingegriffen wird, das für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unentbehrlich ist. Daher<br />
sieht die landesrechtliche Vorschrift auch eine Zulassungsverfügung der Aufsichtsbehörde der Gemeinde bei<br />
Geldforderungen vor. Die Vorschriften dienen u.a. auch dem Schutz der gemeindlichen Beschäftigten bei Zahlungsunfähigkeit<br />
oder Überschuldung der Gemeinde (vgl. § 12 Absatz 2 InsO).<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 379
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 76<br />
Haushaltssicherungskonzept<br />
(1) 1 Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen<br />
und darin den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder<br />
hergestellt ist, wenn bei der Aufstellung der Haushaltssatzung<br />
1. durch Veränderungen des Haushalts innerhalb eines Haushaltsjahres der in der Schlussbilanz des Vorjahres<br />
auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage um mehr als ein Viertel verringert wird oder<br />
2. in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren geplant ist, den in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisenden<br />
Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu verringern oder<br />
3. innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung die allgemeine Rücklage aufgebraucht<br />
wird.<br />
2 Dies gilt entsprechend bei der Bestätigung über den Jahresabschluss gem. § 95 Absatz 3.<br />
(2) 1 Das Haushaltssicherungskonzept dient dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige,<br />
dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen. 2 Es bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.<br />
3 Die Genehmigung soll nur erteilt werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spätestens<br />
im zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 wieder erreicht<br />
wird. 4 Im Einzelfall kann durch Genehmigung der Bezirksregierung auf der Grundlage eines individuellen<br />
Sanierungskonzeptes von diesem Konsolidierungszeitraum abgewichen werden. 5 Die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden.<br />
Erläuterungen zu § 76:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Sicherung der Haushaltswirtschaft<br />
Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie hat zudem ihre Haushaltswirtschaft<br />
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgaben erfordern<br />
grundsätzlich, dass die Gemeinde eine defizitäre Haushaltslage möglichst vermeidet. Soweit eine solche<br />
Haushaltslage entstehen könnte, soll die Gemeinde mit ihren Möglichkeiten versuchen, zukunftsorientiert ihre<br />
Ertragskraft zu erhalten bzw. bald möglichst wieder herzustellen. In solchen Fällen liegt die Verantwortung für die<br />
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs und für die Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung nicht mehr<br />
allein beim Kämmerer, sondern bei allen Verantwortlichen in der Gemeinde. Der Kämmerer kann in dieser Situation<br />
auch inhaltlich nicht mehr allein die Finanzverantwortung in der Gemeinde tragen, auch wenn er diese Verantwortung<br />
formell innehat.<br />
Bei einem tatsächlich eingetretenen Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung hat die Gemeinde<br />
die notwendige Konsolidierung einzuleiten, um eine dauerhafte defizitäre Haushaltswirtschaft nicht entstehen zu<br />
lassen bzw. eine solche Haushaltswirtschaft schnellstmöglich zu beenden. Wie schwerwiegend die eingetretene<br />
haushaltswirtschaftliche Krise bei der Gemeinde ist, kann dabei nur durch eine detaillierte Analyse der Krisenursachen<br />
unter Berücksichtigung der zu erfüllenden gemeindlichen Aufgaben herausgefunden werden. Auf dieser<br />
Basis können auch die weiteren Wege zur Krisenbewältigung ausgewählt sowie die notwendigen Rahmenbedingungen<br />
und möglichen Maßnahmen zur nachhaltigen Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und der Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs bestimmt werden.<br />
Eine defizitäre haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde zeigt sich in einem gegenüber dem Ressourcenaufkommen<br />
wesentlich erhöhten Ressourcenverbrauch, das zu einem Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals<br />
GEMEINDEORDNUNG 380
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
führt. Unabhängig davon, wie lange die Krise bei der Gemeinde schon besteht oder wie tiefgreifend diese ist,<br />
muss von den Verantwortlichen in der Gemeinde ständig geprüft werden, auf welche Art und Weise und zu welchem<br />
Zeitpunkt der eingetretene Zustand beseitigt worden ist. Dabei müssen aufeinander abgestimmte finanzund<br />
leistungsbezogene Maßnahmen ausgewählt und zeitgerecht umgesetzt sowie strategische und operative<br />
Maßnahmen eingeleitet werden, die der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs und auch der dauerhaften<br />
Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen.<br />
Soweit der Jahresfehlbetrag zu einem Eigenkapitalverzehr oberhalb der gesetzlich bestimmten Schwellenwerte<br />
führt, beginnt für die Gemeinde die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach dieser<br />
Vorschrift. Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft baut auf einem Stufenmodell auf, das zu<br />
Prüffeldern führt, die im Rahmen der Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs und zur Beseitigung einer eingetretenen<br />
Überschuldung zum Gegenstand von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen sachgerecht sind<br />
(vgl. Abbildung).<br />
STATUS<br />
Vorläufige<br />
Haushaltsführung<br />
Ausgeglichener<br />
Haushalt<br />
Inanspruchnahme der<br />
Ausgleichsrücklage<br />
Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage<br />
unterhalb der<br />
Schwellenwerte<br />
Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
BEDINGUNGEN<br />
Weiterführung der Haushaltswirtschaft<br />
nach den<br />
rechtlichen Verpflichtungen<br />
und der Unaufschiebbarkeit<br />
(vgl. § 82<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
unter<br />
Einhaltung der Haushaltssatzung<br />
und des<br />
Haushaltsplans (vgl. § 75<br />
Absatz 2 und § 80 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
unter<br />
Einhaltung der Haushaltssatzung<br />
und des<br />
Haushaltsplans (vgl. § 75<br />
Absatz 2 und § 80 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
unter<br />
Einhaltung der Haushaltssatzung<br />
und des<br />
Haushaltsplans sowie der<br />
Bedingungen und Auflagen<br />
zur Genehmigung der<br />
Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage (vgl. §<br />
75 Absatz 2 und 4 und §<br />
80 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 381<br />
- Sicherung und Einziehung<br />
der Erträge und<br />
Einzahlungen;<br />
- Sicherung und Einziehung<br />
der Erträge und<br />
Einzahlungen;<br />
- Sicherung und Einziehung<br />
der Erträge und<br />
Einzahlungen;<br />
- Steigerung der Ertragskraft;<br />
- Schwankungsbreite<br />
und das Volumen anpassen.<br />
- Sicherung und Einziehung<br />
der Erträge und<br />
Einzahlungen;<br />
- Steigerung der Ertragskraft;<br />
- … ;<br />
- … ;<br />
PRÜFFELDER<br />
- Vermeidung nicht<br />
notwendiger Aufwendungen;<br />
- Leistung von Auszahlungen<br />
nicht vor Fälligkeit.<br />
- Aufwendungen und<br />
Auszahlungen nur im<br />
Rahmen der Ermächtigungen<br />
des Haushaltsplans<br />
und des<br />
Haushaltsrechts entstehen<br />
lassen.<br />
- Aufwendungen und<br />
Auszahlungen nur im<br />
Rahmen der Ermächtigungen<br />
des Haushaltsplans<br />
und des<br />
Haushaltsrechts entstehen<br />
lassen,<br />
- Haushaltsmäßiges<br />
Veränderungspotential<br />
feststellen,<br />
- Leistungsziele und<br />
fachliche Ziele anpassen.<br />
- Aufwendungen und<br />
Auszahlungen nur im<br />
Rahmen der Ermächtigungen<br />
des Haushaltsplans<br />
und des<br />
Haushaltsrechts entstehen<br />
lassen,<br />
- Haushaltsmäßiges<br />
Veränderungspotential<br />
feststellen,<br />
- Leistungsziele und<br />
fachliche Ziele an-
STATUS<br />
Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage<br />
oberhalb der<br />
Schwellenwerte<br />
Eingetretene<br />
Überschuldung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
BEDINGUNGEN<br />
Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
unter<br />
Einhaltung der Haushaltssatzung<br />
und des<br />
Haushaltsplans sowie des<br />
Haushaltssicherungskonzeptes<br />
und der dazu<br />
ergangenen Bedingungen<br />
und Auflagen (vgl. § 75<br />
Absatz 2, §§ 76 und 80<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
unter<br />
Einhaltung der Haushaltssatzung<br />
und des<br />
Haushaltsplans sowie des<br />
Sanierungskonzeptes und<br />
der dazu ergangenen<br />
Bedingungen und Auflagen<br />
(vgl. § 75 Absatz 2<br />
und 7, §§ 76 und 80 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 382<br />
- Sicherung und Einziehung<br />
der Erträge und<br />
Einzahlungen;<br />
- Steigerung der Ertragskraft;<br />
- … ;<br />
- … ;<br />
- Sicherung und Einziehung<br />
der Erträge und<br />
Einzahlungen;<br />
- Steigerung der Ertragskraft;<br />
- … ;<br />
- … ;<br />
PRÜFFELDER<br />
passen,<br />
- Veränderungen des<br />
Vermögensstandes<br />
und der Verpflichtungen<br />
umsetzen,<br />
- geeignete Konsolidierungsmaßnahmen<br />
einleiten,<br />
- Haushaltsausgleich<br />
innerhalb der mittelfristigen<br />
Ergebnis-<br />
und Finanzplanung<br />
erreichen.<br />
- Aufwendungen und<br />
Auszahlungen nur im<br />
Rahmen der Ermächtigungen<br />
des Haushaltsplans<br />
und des<br />
Haushaltsrechts entstehen<br />
lassen,<br />
- Haushaltsmäßiges<br />
Veränderungspotential<br />
feststellen,<br />
- Leistungsziele und<br />
fachliche Ziele anpassen,<br />
- Strukturelle Veränderungen<br />
des Vermögensstandes,<br />
z.B. der<br />
Finanzvermögenswerte,<br />
und der Verpflichtungen,<br />
z.B. der<br />
Finanzverpflichtungen,<br />
umsetzen,<br />
- geeignete Konsolidierungsmaßnahmen<br />
einleiten,<br />
- Haushaltsausgleich<br />
innerhalb der gesetzlichen<br />
Frist erreichen.<br />
- Aufwendungen und<br />
Auszahlungen nur im<br />
Rahmen der Ermächtigungen<br />
des Haushaltsplans<br />
und des<br />
Haushaltsrechts entstehen<br />
lassen,<br />
- Haushaltsmäßiges<br />
Veränderungspotential<br />
feststellen,<br />
- Leistungsziele und<br />
fachliche Ziele anpassen,<br />
- Strukturelle Veränderungen<br />
des gesamten<br />
Vermögensstandes<br />
und der gesamten<br />
Verpflichtungen umsetzen,<br />
- geeignete Sanierungsmaßnahmen
STATUS<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
BEDINGUNGEN<br />
GEMEINDEORDNUNG 383<br />
PRÜFFELDER<br />
einleiten,<br />
- Forderungsverzicht<br />
durch Dritte.<br />
Abbildung 46 „Die Sicherung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“<br />
2. Die Voraussetzungen für ein Haushaltssicherungskonzept<br />
Die Vorschrift bestimmt näher, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept<br />
aufzustellen hat. Sie knüpft einerseits an die Bestimmungen zum Haushaltsausgleich an, nach denen die Verringerung<br />
des Eigenkapitals durch Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage der aufsichtsbehördlichen Genehmigung<br />
bedarf (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits besteht ein Zusammenhang zur mittelfristigen Ergebnis-<br />
und Finanzplanung, die im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten ist (vgl. §§ 79 und 84 GO <strong>NRW</strong>). Mit dieser<br />
zusammenfassenden Darstellung der mehrjährigen Konsolidierung im Haushaltssicherungskonzept der Gemeinde<br />
soll erreicht werden, dass weitere Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft möglichst frühzeitig<br />
erkannt und von der Gemeinde geeignete Gegenmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Beseitigung bestehender<br />
Ursachen ergriffen werden.<br />
Das haushaltsrechtliche Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ dient dabei nicht nur dazu, den Haushaltsausgleich<br />
zum nächstmöglichen Zeitpunkt wieder herzustellen, sondern auch die dauerhafte Leistungsfähigkeit der<br />
Gemeinde zu sichern bzw. wieder herzustellen. Die dazu örtlich notwendige Konsolidierung soll dabei durch das<br />
Haushaltssicherungskonzept eine konzeptionelle Grundlage sowie einen Rahmen erhalten. Gleichzeitig sollen<br />
darin aber auch die vorgesehenen Maßnahmen mit ihren voraussichtlichen Wirkungen zur Erreichung der gesetzlichen<br />
und örtlichen Zielsetzungen aufzeigt werden. Mit Blick auf den Konsolidierungszeitraum müssen dabei ein<br />
Korridor für Veränderungen eingeplant und/oder Alternativen im Rahmen der Umsetzung möglich sein.<br />
Die Gemeinde darf die Aufstellung ihres örtlichen Konzeptes jedoch nicht davon abhängig machen, ob eine Genehmigung<br />
des Konzeptes durch die Aufsichtsbehörde erreichbar ist. Sie muss vielmehr stetig das Ziel verfolgen,<br />
eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen und diese dauerhaft sicherzustellen. Andererseits hat die<br />
Gemeinde in ihrem Haushaltssicherungskonzept die Ausgangslage, die Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung<br />
und deren vorgesehene Beseitigung zu beschreiben, um die vorgesehene Konsolidierung durchführbar und<br />
nachvollziehbar zu machen.<br />
Der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes liegt im Unterschied zur (einfachen) Genehmigungspflicht<br />
nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> die Annahme zugrunde, die Gemeinde werde den Haushaltsausgleich nicht<br />
im nachfolgenden Haushaltsjahr wieder erreichen. Sie hat deshalb einerseits den nächstmöglichen Zeitpunkt zu<br />
bestimmen, bis zu dem der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich wieder erreicht wird (vgl. § 75 Absatz 2 Satz<br />
1 GO <strong>NRW</strong>). Im gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept soll aber auch aufgezeigt werden, wie nach der<br />
Umsetzung der Konsolidierungsmaßnahmen der gemeindliche Haushalt so gesteuert werden kann, dass dieser<br />
künftig dauerhaft ausgeglichen sein wird. Außerdem muss nachgewiesen werden, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit<br />
bzw. die Aufgabenerfüllung der Gemeinde wieder gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In der Vorschrift sind in den Nummern 1 bis 3 des Absatzes 1 die Tatbestände aufgeführt, die jeweils die Pflicht<br />
zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes begründen. Sie beschreiben die Verringerung des Eigenkapitals<br />
der Gemeinde auf mehrere Arten, die jedoch nach der Art oder der Höhe jeweils so schwerwiegend sind,<br />
dass periodenübergreifende Maßnahmen durch ein Haushaltssicherungskonzept erforderlich werden. Dabei
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
kommt dem unverhältnismäßig hohen Vermögensverzehr nach Nummer 1 das gleiche Gewicht zu wie einer stetig<br />
„schleichenden“ Verringerung des Eigenkapitals nach den Nummern 2 und 3. Dabei ist zudem zu berücksichtigen,<br />
dass die Gemeinde bei einem unausgeglichenen Haushalt einen erheblichen Anteil ihres Eigenkapitals<br />
durch die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage einsetzen darf (vgl. § 75 Absatz 2 und 3 GO <strong>NRW</strong>). Zudem<br />
löst eine Verringerung des gemeindlichen Eigenkapitals unterhalb der gesetzlich festgelegten Schwellenwerte<br />
des § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> noch nicht die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
aus (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Ursachen und Verpflichtung für ein Haushaltssicherungskonzept<br />
3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im NKF können die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes und die<br />
Ursache, die diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen. In die Prüfung, ob eine Überschreitung<br />
der Schwellenwerte vorliegt, sind deshalb nicht nur das Haushaltsjahr, für das ein neuer Haushalt aufgestellt<br />
wird, sondern auch die folgenden drei Planungsjahre einzubeziehen. Die Tatbestände dieser Vorschrift können<br />
zudem auch gegeben sein, wenn die Gemeinde die Schwellenwerte in den dem Haushaltsjahr folgenden drei<br />
Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung überschreitet. Der Ausweis eines negativen Jahresergebnisses<br />
in den betreffenden Jahresspalten des Ergebnisplans erfordert daher eine Überprüfung, ob und in<br />
welchem Umfang eine Verringerung der allgemeinen Rücklage voraussichtlich erforderlich wird. Diese Gegebenheiten<br />
sollte für die Gemeinde ein dringender Anlass sein, sachlich notwendige Konsolidierungsmaßnahmen nach<br />
Art, Umfang und zeitlicher Umsetzung festzulegen.<br />
Die Pflicht der Gemeinde, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen, beginnt i.d.R. ab dem Haushaltsjahr,<br />
wenn der Ergebnisplan ein negatives Jahresergebnis ausweist und in der aufzustellenden Haushaltssatzung eine<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage oberhalb eines Schwellenwertes festgelegt wird. Die Frist für den Zeitpunkt,<br />
zu dem der Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> wieder herzustellen ist, läuft dann ab diesem<br />
Haushaltsjahr. In den Fällen jedoch, in denen die Überschreitung eines Schwellenwertes voraussichtlich erst in<br />
einem der drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung eintritt, beginnt die Frist zur Erreichung<br />
des Haushaltsausgleichs ab dem betreffenden Planungsjahr und nicht bereits ab dem Haushaltsjahr. Jedoch<br />
ist die Gemeinde bereits ab dem Haushaltsjahr verpflichtet, die notwendigen Konsolidierungsmaßnahmen<br />
zu ergreifen bzw. einzuleiten.<br />
Im Falle einer Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> beginnt die Frist zur<br />
Erreichung des Haushaltsausgleichs ab dem Jahr zu laufen, in dem die Schwellenwerte zum zweiten Mal überschritten<br />
werden. Bei einem im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis und Finanzplanung liegendes Ereignis,<br />
dass die Pflicht für ein Haushaltssicherungskonzept auslöst, kann ein Zeitraum bis zu dreizehn Jahren zur Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs entstehen. Bei einem Haushalt für das Haushaltsjahr 2012 würde das<br />
Ereignis für ein Haushaltssicherungskonzept im Jahre 2015 liegen und der Haushaltsausgleich müsste dann<br />
spätestens im Jahres 2025 wieder erreicht sein. Der Konsolidierungszeitraum beginnt gleichwohl auch in diesem<br />
Fall mit dem Haushaltsjahr, für das die Haushaltssatzung aufgestellt wird. Er erstreckt sich dann allerdings über<br />
den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung hinaus, ohne dass es in diesen Fällen eines besonderen<br />
individuellen Sanierungskonzeptes und der Genehmigung der Bezirksregierung bedarf.<br />
3.2 Besonderheiten bei drohender Überschuldung<br />
Die Gemeinde hat zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen,<br />
wenn bei der Aufstellung des Haushalts innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
die allgemeine Rücklage voraussichtlich aufgebraucht wird (drohende Überschuldung). Diese mögliche<br />
GEMEINDEORDNUNG 384
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
haushaltswirtschaftliche Lage erfordert von der Gemeinde nicht nur sachgerechte Konsolidierungsmaßnahme. Es<br />
muss versucht werden, aus der laufenden Verwaltungstätigkeit eine höhere Ertragskraft zu erzielen und das Entstehen<br />
von Aufwendungen zu verringern. Dazu sind ggf. weitere Sanierungsmaßnahmen einzuleiten, die unmit-<br />
telbar zu Veränderungen der Vermögens- und Schuldenlage führen können, um z.B. haushaltsmäßige Belastungen<br />
aus der Nutzung von gemeindlichen Vermögensgegenständen zu minimieren.<br />
Ein gewichtiger Überprüfungsbereich sind dabei die finanziellen Vermögenswerte und Finanzverpflichtungen der<br />
Gemeinde. Es gilt, darüber einen Überblick zu gewinnen, um ein örtliches Veränderungspotential zur Vermeidung<br />
einer Überschuldung entwickeln zu können. Die finanziellen Vermögenswerte und Finanzverpflichtungen der<br />
Gemeinde sind i.d.R. aus Absprachen und Vereinbarungen der Gemeinde entstanden. Diese gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle haben dabei zu einem gemeindlichen Finanzvermögen und beim Geschäftspartner der Gemeinde<br />
zu einer Finanzverpflichtung geführt oder umgekehrt.<br />
Die Ansätze in der gemeindlichen Bilanz sind aus diesem haushaltswirtschaftlichen Handeln entstanden, sodass<br />
die betreffenden Ansätze in der gemeindlichen Bilanz danach untersucht werden können, ob und in welchen<br />
Umfang diese Posten ein Veränderungspotential hinsichtlich der Vermeidung einer Überschuldung beinhalten. Es<br />
ist dazu erforderlich, die einzelnen Vermögensgegenstände und Verpflichtungen der Gemeinde sowie die dazugehörigen<br />
Zugänge und Abgänge nach Bilanzbereichen oder aufgabenbezogen zu beurteilen und zu bewerten.<br />
Aus der gemeindlichen Bilanz lässt sich dazu folgender Auszug für eine Überprüfung bilden (vgl. Abbildung).<br />
Gemeindliches Finanzvermögen und Finanzverpflichtungen<br />
FINANZVERMÖGENSWERTE<br />
- Anteile an verbundenen Unternehmen<br />
- Beteiligungen<br />
- Wertpapiere des Anlagevermögens<br />
- Ausleihungen<br />
- Öffentlich-rechtliche Forderungen<br />
- Privatrechtliche Forderungen<br />
- Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
- Liquide Mittel<br />
GEMEINDEORDNUNG 385<br />
FINANZVERPFLICHTUNGEN<br />
- Anleihen<br />
- Verbindlichkeiten aus Krediten für<br />
Investitionen<br />
- Verbindlichkeiten aus Krediten zur<br />
Liquiditätssicherung<br />
- Übrige Verbindlichkeiten<br />
- Sonstige Zahlungsverpflichtungen<br />
Abbildung 47 „Gemeindliches Finanzvermögen und Finanzverpflichtungen“<br />
In eine solche Überprüfung sind aber auch die derivativen Finanzinstrumente einzubeziehen, die z.B. als Optionsgeschäfte<br />
von der Gemeinde abgeschlossen wurden.<br />
3.3 Die Struktur der Konsolidierungsmaßnahmen<br />
Mit dem haushaltsrechtlichen Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ soll die örtlich notwendige Konsolidierung<br />
eine konzeptionelle Grundlage sowie einen Rahmen erhalten. Gleichzeitig sollen darin aber auch die vorgesehenen<br />
Maßnahmen mit ihren voraussichtlichen Wirkungen zur Erreichung der gesetzlichen und örtlichen Zielsetzungen<br />
aufzeigt werden. Dabei besteht ein Zusammenhang zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung, die<br />
im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten ist (vgl. §§ 79 und 84 GO <strong>NRW</strong>). Mit Blick auf den Konsolidierungszeitraum<br />
muss von der Gemeinde ein Korridor für Veränderungen eingeplant und/oder Alternativen im Rahmen der<br />
Umsetzung möglich sein.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde darf die Aufstellung ihres örtlichen Konzeptes jedoch nicht davon abhängig machen, ob eine Genehmigung<br />
des Konzeptes durch die Aufsichtsbehörde erreichbar ist. Sie muss vielmehr stetig das Ziel verfolgen,<br />
eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen und diese dauerhaft sicherzustellen. Mit der im örtlichen<br />
Haushaltssicherungskonzept zusammenfassenden Darstellung der mehrjährigen Konsolidierung soll auch erreicht<br />
werden, dass weitere Gefährdungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft möglichst frühzeitig erkannt<br />
und geeignete Gegenmaßnahmen von der Gemeinde ergriffen werden. Das örtliche Haushaltssicherungskonzept<br />
soll auch durch Erläuterungen und örtliche Angaben einen Zusammenhang zwischen den Konsolidierungsmaßnahmen<br />
herstellen. Nachfolgend wird beispielhaft eine mögliche Struktur des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes<br />
in seinen Grundzügen aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Konsoli-<br />
dierungsplanung<br />
Maß-<br />
nahme<br />
Nr. …<br />
Umsetzung<br />
Die Struktur des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
Produktbereich<br />
……………..<br />
Hj<br />
…<br />
Hj<br />
…<br />
Hj<br />
…<br />
Umsetzung<br />
Produktbereich<br />
………………<br />
Hj<br />
…<br />
GEMEINDEORDNUNG 386<br />
Hj<br />
…<br />
Hj<br />
…<br />
Umsetzung<br />
Produktbereich<br />
………………<br />
Gepl. Gepl. Gepl.<br />
Neu Neu Neu<br />
Verä. Verä. Verä.<br />
Gepl. Gepl. Gepl.<br />
Neu Neu Neu<br />
Verä. Verä. Verä.<br />
Gepl. Gepl. Gepl.<br />
Neu Neu Neu<br />
Verä. Verä. Verä.<br />
Abbildung 48 „Die Struktur des Haushaltssicherungskonzeptes“<br />
Hj<br />
…<br />
Hj<br />
…<br />
Hj<br />
…<br />
Begrün-<br />
dungen/<br />
Erläute-<br />
rungen<br />
Weitere<br />
Gesamt-<br />
entwickl.<br />
Für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept bietet sich die gleiche produktorientierte Struktur an, die auch<br />
im Haushaltsplan der Gemeinde in Form von Teilplänen besteht. Aufbauend auf diesen Teilplänen, die mindestens<br />
nach den verbindlichen Produktbereichen aufzustellen sind, sofern die Gemeinde keine tiefergehende Gliederung<br />
vornimmt (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>), kann auch das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept strukturiert<br />
werden. Ausgehend von den für das erste Jahr geplanten Maßnahmen (Gepl.) können dann in den folgenden<br />
Jahren neue Maßnahmen dazukommen oder die geplanten Maßnahmen vollständig oder teilweise ersetzen<br />
(Neu).<br />
Innerhalb der einzelnen Haushaltsjahre sollte dazu dann der Umfang der Veränderung als Betragsgröße in Euro<br />
angegeben werden. Im Rahmen der Angaben zur weiteren Gesamtentwicklung der Gemeinde können auch die<br />
durch die Konsolidierungsmaßnahmen erzeugten Wirkungen betragsmäßig in Euro angegeben werden. Bei<br />
mehrjährigen Maßnahmen ist es dabei geboten, die ermittelten Gesamtbeträge jahresbezogen aufzuteilen. Die im<br />
Zeitablauf erfolgte Umsetzung der örtlichen Konsolidierung lässt sich auf diese Weise der Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft besser zuordnen und nachvollziehbarer für deren Adressaten machen.<br />
3.4 Keine Verpflichtung durch Verrechnungen<br />
Die Gemeinde muss entstehende Erträge und Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen<br />
und aus Wertminderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage<br />
verrechnen. Derartige Erträge und Aufwendungen sind in der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen,<br />
dass diese nachrichtlich nach dem Jahresergebnis anzugeben sind. Die Erträge und Aufwendungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
berühren dadurch nicht die gemeindliche Haushaltsplanung. Ihr nachrichtlicher Ausweis im gemeindlichen Ergebnisplan<br />
steht dem nicht entgegen.<br />
Die Einbeziehung in den Ergebnisplan nach dem Jahresergebnis der Gemeinde bewirkt dabei nicht, dass solche<br />
Erträge und Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans im Rahmen der laufenden Verwaltungstätigkeit<br />
der Gemeinde zugerechnet und deshalb in die gemeindliche Haushaltssatzung einbezogen<br />
werden müssen. Die Erträge und Aufwendungen entstehen nicht im Rahmen des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
und sind deshalb auch nicht in die Veranschlagung vor dem Jahresergebnis einzubeziehen. Die zulässigen Verrechnungen<br />
führen daher nicht zu einem höheren Jahresergebnis, aufgrund dessen die Schwellenwerte überschritten<br />
und die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes ausgelöst werden könnte.<br />
Eine mögliche Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes kann sich jedoch aufgrund der<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die zulässigen Verrechnungen ergeben. Die haushaltsrechtliche<br />
Einordnung der Verrechnung baut auf der entsprechenden gesetzlichen Entscheidung des Landesgesetzgebers<br />
auf, auch wenn dieser die Regelung über die Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage in der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
verankert hat.<br />
4. Die Haushaltssicherung im Jahresabschluss<br />
4.1 Die Aufstellungspflicht<br />
Für die Gemeinde kann die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes auch im Zeitpunkt der<br />
Bestätigung über den gemeindlichen Jahresabschluss durch den Bürgermeister entstehen (vgl. § 76 Absatz 1<br />
Satz 2 i.V.m. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Pflicht besteht dann ab dem Zeitpunkt, ab dem ein durch den Bürgermeister<br />
bestätigter Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr besteht, der ein entsprechendes Jahresergebnis<br />
aufweist, aufgrund dessen ein in dieser Vorschrift bestimmter Schwellenwert überschritten wird. Ein aus<br />
diesem Anlass aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept wird dadurch jedoch nicht zum Bestandteil des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses.<br />
Die gesetzliche Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirkt, dass<br />
ein solches Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses<br />
folgenden Haushaltsplans zu machen und dem entsprechenden Haushaltsjahr zuzuordnen ist (vgl. § 79 Absatz 2<br />
Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Ursache für die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sowie dessen<br />
Bindung an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirken dabei nicht, dass das bereits abgeschlossene Haushaltsjahr<br />
als Ursachenjahr für den Beginn der Frist zur Wiedererreichung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs<br />
heranzuziehen ist.<br />
4.2 Der Nachweis der Konsolidierung<br />
Die notwendige Konsolidierung hat durch das Haushaltssicherungskonzept eine konzeptionelle Grundlage sowie<br />
einen Rahmen für die örtliche Umsetzung erhalten. Mit Blick auf den Konsolidierungszeitraum sollen dabei im<br />
Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses die eingetretenen zweckbezogenen Ergebnisse aufgezeigt werden.<br />
Dadurch kann ein Korridor für Anpassungen eingeplant werden, sofern nicht Alternativen im Rahmen der Umsetzung<br />
geschaffen werden können. Die Gemeinde zeigt dabei durch die jahresbezogene Darstellung des Ergebnisses<br />
gleichzeitig auf, ob sie ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> erfüllt<br />
hat. Es bietet sich deshalb für die Gemeinde an, im Rahmen der jährlichen Haushaltssatzung den Ergebnisplan<br />
und beim gemeindlichen Jahresabschluss die Ergebnisrechnung zu ergänzen. Sie kann auch eine gesonderte<br />
Übersicht über den gesamten Konsolidierungszeitraum erstellen, damit die Konsolidierungsergebnisse mit den<br />
GEMEINDEORDNUNG 387
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
geplanten Ergebnissen in einer Zeitreihe verglichen werden können. Das nachfolgende Schema zeigt dies beispielhaft<br />
auf (vgl. Abbildung).<br />
Ist-Ergebnisse<br />
Ordentliches Ergebnis<br />
Finanzergebnis<br />
Ergebnis aus<br />
lfd. Verwaltungstätigkeit<br />
Außerordentliches Ergebnis<br />
Jahresergebnis<br />
Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
TEUR<br />
ANGABEN ZUM KONSOLIDIERUNGSERFOLG:<br />
Gesamtbetrag der Erträge<br />
Gesamtbetrag der Aufwendungen<br />
Jahresüberschuss<br />
Geplanter Jahresüberschuss<br />
Differenz in Betrag und %<br />
Jahresfehlbetrag<br />
Geplanter Jahresfehlbetrag<br />
Differenz in Betrag und %<br />
Hj + 1<br />
TEUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 388<br />
Hj + 2<br />
TEUR<br />
Hj + 3<br />
TEUR<br />
Abbildung 49 „Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung“<br />
Hj + …<br />
TEUR<br />
Hj + …<br />
Die Ergänzung des gemeindlichen Ergebnisplans und der Ergebnisrechnung ist dabei im notwendigen Umfang zu<br />
erläutern. Dabei sind zu den Angaben weitere Informationen zu Anpassungen, aber auch zur Aufrechterhaltung<br />
der Konsolidierungsplanung zu geben. Die Gemeinde sollte ggf. auch Vorjahre des Haushaltsjahres in die Übersicht<br />
einbeziehen.<br />
5. Die Beteiligung der Öffentlichkeit<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist für die Bürgerinnen und Bürger bis zum Ende der Einsichtnahme<br />
in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen<br />
(vgl. § 80 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Zu Anlagen gehört vergleichbar dem Haushaltssicherungskonzept auch ein<br />
gemeindliches Sanierungskonzept, das zur Beseitigung der eingetretenen Überschuldung von der Gemeinde<br />
TEUR
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
aufgestellt wird. Das Zusammenführen von gemeindlichem Sanierungskonzept bzw. Haushaltsplanung der Gemeinde<br />
mit dem Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres macht die vorgesehenen Schritte und Maßnahmen<br />
zur Beseitigung der eingetretenen Überschuldung transparent und erleichtert den Überblick über die im<br />
Haushaltsjahr dazu erzielten Erfolge. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der<br />
Haushaltsplan und später auch der Jahresabschluss für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden<br />
müssen, eröffnet neue Möglichkeiten des Nachvollziehens der gemeindlichen Zielerreichung im jeweiligen Haushaltsjahr.<br />
6. Das Risikofrüherkennungssystem<br />
6.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Verantwortlichen in der Gemeinde benötigen für ihre Steuerung auch Daten und Angaben zur Risikorelevanz<br />
bei der Planung und Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Es soll dabei grundsätzlich eine<br />
auf die Gemeinde bezogene qualitativ hochwertige Risikoanalyse und Risikobewertung möglich sein. Jede Gemeinde<br />
muss daher prüfen, ob sie ein Risikofrüherkennungssystem einrichtet, wie es für Eigenbetriebe vorgeschrieben<br />
ist (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO <strong>NRW</strong>). Sie sollte dabei berücksichtigen, dass im Lagebericht, der dem<br />
gemeindlichen Jahresabschluss beizufügen ist, auch über die Risiken für die wirtschaftliche Lage der Gemeinde<br />
berichtet werden soll.<br />
Zur Risikofrüherkennung gehören insbesondere eine ausreichende Risikoidentifikation und eine sachgerechte<br />
steuerungsrelevante Risikobewertung. Außerdem gehören die Maßnahmen der Risikobewältigung einschließlich<br />
der Risikokommunikation, die Risikoüberwachung bzw. die Risikofortschreibung und die Dokumentation<br />
dazu. Bei einer ganzheitlichen Betrachtung kann damit der Gemeinde ein geeignetes und umsetzbares Risikomanagement<br />
zur Verfügung stehen. Die Gemeinde sollte den Begriff „Risiko“ unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Gegebenheiten definieren. Der Begriff „Risiko“ kann dabei grundsätzlich nicht nur für negative Abweichungen<br />
von der gemeindlichen Planung im Sinne einer Gefahr für einen möglichen Verlust benutzt werden. Er kann<br />
aber gleichwohl auch die Chancen für die Gemeinde als eine positive Abweichung mit beinhalten.<br />
Eine ständige Beobachtung möglicher Risikoquellen und ihre Veränderungen ist dafür durch die Gemeinde<br />
unerlässlich, z. B. der Geld- und Kreditmarkt, die Energiemärkte. Aber auch die Entwicklungen im staatlichen<br />
Steuerrecht und die europäischen Entwicklungen sowie die Veränderungen im allgemeinen Geschäftsverkehr<br />
können Anlässe für Risiken und Chancen der Gemeinde darstellen. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde<br />
verpflichtet ist, ihre Leistungsfähigkeit zu erhalten und ihre stetige Aufgabenerfüllung zu sichern, ist ein gemeindliches<br />
Überwachungssystem, das es ermöglicht, etwaige bestandsgefährdende wirtschaftliche Entwicklungen<br />
für die Gemeinde frühzeitig zu erkennen, hilfreich.<br />
6.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung<br />
Die Ziele und Zwecke eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems machen es in Abhängigkeit von den<br />
örtlichen Gegebenheiten der Gemeinde sachlich erforderlich, die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung<br />
zu beachten. Diese Grundsätze haben sich in der Betriebswirtschaftslehre und durch die Anwendung in<br />
der Privatwirtschaft entwickelt und lassen sich im Rahmen des NKF auf die für die Gemeinde übertragen. Solche<br />
allgemeinen Grundsätze verhindern dabei nicht, dass sich aus den örtlichen Besonderheiten der Gemeinden<br />
heraus noch zusätzliche Anforderungen an ein Risikofrüherkennungssystem ergeben können.<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung werden in allgemeine und besondere Grundsätze untergliedert.<br />
Die allgemeinen Grundsätze beinhalten allgemeine Handlungsvorgaben, die im Zusammenhang mit<br />
einer pflichtgemäßen Risikoüberwachung stehen. Die besonderen Grundsätze füllen die Handlungsempfehlun-<br />
GEMEINDEORDNUNG 389
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
gen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems weiter aus und müssen und sich den allgemeinen<br />
Grundsätzen unterordnen. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung werden nachfolgend aufgezeigt<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)<br />
Grundsatz<br />
der Gesetzmäßigkeit<br />
Grundsatz<br />
der Ordnungsmäßigkeit<br />
und Systematik<br />
Grundsatz<br />
der Wirtschaftlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Risikostrategiebestimmung<br />
Grundsatz der Einrichtung<br />
einer Organisationsstruktur<br />
Grundsatz<br />
der vollständigen Risikoermittlung<br />
Grundsatz<br />
der vorsichtigen Risikobewertung<br />
Grundsatz<br />
der Wesentlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Kommunikation<br />
Grundsatz<br />
der Dokumentation<br />
ALLGEMEINE GRUNDSÄTZE<br />
GEMEINDEORDNUNG 390<br />
Der Grundsatz, der die Forderungen nach Kenntnis, Beachtung<br />
und entsprechender Überwachung aller gesetzlichen<br />
und rechtlichen Regelungen umfasst.<br />
Der Grundsatz, der verlangt, dass das Risikoüberwachungssystem<br />
klar und übersichtlich sein muss sowie einer Ordnung<br />
bzw. eine Struktur besitzen muss, damit z.B. der Entstehungsbereich<br />
von Risiken eindeutig erkennbar wird.<br />
Der Grundsatz, damit die gewählten Maßnahmen die beste<br />
Alternative für die Gemeinde darstellen und Chancen und<br />
Risiken angemessen gegeneinander abgewogen werden.<br />
BESONDERE GRUNDSÄTZE<br />
Der Grundsatz, der Vorgaben verlangt, wie in der Gemeinde<br />
mit Risiken umzugehen ist, z.B. welche Risiken eingegangen<br />
werden können, in welchem Verhältnis Chancen und<br />
Risiken zueinanderstehen sollen.<br />
Der Grundsatz, der verlangt, Strukturen und Systeme zu<br />
schaffen, anhand dessen sich die einzelnen Risikostrategievorgaben<br />
umsetzen und ggf. neu ausrichten lassen.<br />
Der Grundsatz, der beinhaltet, dass das Risikoüberwachungssytem<br />
so auszugestalten ist, dass möglichst alle<br />
Risiken aus sämtlichen Aufgabenbereichen der Gemeinde<br />
erfasst werden.<br />
Der Grundsatz, der eine systematische Aufarbeitung der<br />
Grundlagendaten verlangt, sodass ihre Relevanz für die<br />
Risiken und Chancen der Gemeinde erkennbar wird.<br />
Der Grundsatz, der verlangt, die Informationen aus den<br />
gesammelten und bewerteten gemeindlichen Daten auf den<br />
wesentlichen Kern hinsichtlich der ermittelten Risiken zu<br />
beschränken und eine Überfrachtung zu vermeiden.<br />
Der Grundsatz, der verlangt, gemeindeintern die Voraussetzungen<br />
dafür zu schaffen, dass risikobehaftete Sachverhalte<br />
zeitnah der Verwaltungsführung zur Kenntnis gelangen, ggf.<br />
je nach Risikosachverhalt eine Abstufung nach sachlichen<br />
Risikoklassen zuzulassen.<br />
Der Grundsatz, der verlangt, dass sämtliche ergriffenen<br />
Maßnahmen in Schriftform niedergelegt oder in der Datenverarbeitung<br />
dokumentativ erfasst werden, um die Einhaltung<br />
von Überwachungsmaßnahmen zu gewährleisten bzw.<br />
sicherzustellen und einer Nachweispflicht zu genügen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)<br />
Grundsatz<br />
der Stetigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 391<br />
Der Grundsatz, der eine Stetigkeit der Methoden zur Ermittlung<br />
risikorelevanter Sachverhalte verlangt, um einen Vergleich<br />
in einer Zeitreihe zu ermöglichen, sodass Abweichungen<br />
im Zeitablauf und die hierfür maßgeblichen Erwägungen<br />
erkennbar und nachvollziehbar werden.<br />
Abbildung 50 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Risikoüberwachung (GoR)“<br />
6.3 Die Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems<br />
6.3.1 Allgemeine Bedingungen<br />
Die Ausgestaltung eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems, bei der alle Aufgabenbereiche der Gemeinde<br />
zu berücksichtigen sind, ist u.a. auch von den örtlichen Gegebenheiten der Gemeinde, z.B. der Gemeindegröße,<br />
der Organisation der Verwaltung, der haushaltswirtschaftlichen Lage, abhängig. Aus solchen<br />
Bedingungen können sich durchaus auch verschiedene Anforderungen an ein gemeindliches Risikofrüherkennungssystem<br />
ergeben. Es sind deshalb keine konkreten landesweiten Systemvorgaben sachgerecht, denn die<br />
Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen oder Nichtvorliegen eines Risikos hängt von der Risikoakzeptanz<br />
und den örtlichen Gegebenheiten in der einzelnen Gemeinde ab.<br />
Für die Wirksamkeit und den Erfolg eines Risikofrüherkennungssystems ist auch die in der Gemeinde vorhandene<br />
Risikokultur und Risikopolitik sowie das vorhandene Risikobewusstsein von wesentlicher Bedeutung. Bei<br />
der Ausgestaltung eines Risikofrüherkennungssystems sollen deshalb auch die Vor- und Nachteile ausreichend<br />
abgewogen sowie die Besonderheiten der Gemeinde berücksichtigt werden. Dieser Prozess soll nachvollziehbar<br />
und verständlich sein. Ein gemeindliches Risikofrüherkennungssystem muss zudem auch ausreichend dokumentiert<br />
werden. Der Gemeinde obliegt dabei die Prüfung und eigenverantwortliche Entscheidung, ihr Risikofrüherkennungssystem<br />
in weiteren Entwicklungsschritten in ein „Gesamtrisikofrüherkennungssystem“ zu überführen.<br />
Die ggf. bestehende Verpflichtung der Betriebe der Gemeinde, ein eigenes Risikofrüherkennungssystem<br />
einzurichten, bleibt davon grundsätzlich unberührt (vgl. § 10 Absatz 1 EigVO <strong>NRW</strong>).<br />
6.3.2 Besondere Inhalte<br />
Die Ausgestaltung eines gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems sollte sich an der Art und dem Umfang<br />
sowie der Struktur der von der Gemeinde übernommenen Risiken, aber auch an der örtlichen Risikosteuerung<br />
orientieren. So gilt es u.a. für die Gemeinde, die mit dem Risikofrüherkennungssystem verbundenen Aufgaben<br />
klar zu definieren und gegeneinander abzugrenzen, die Verantwortlichkeiten innerhalb der gemeindlichen Verwaltung<br />
im Einzelnen festzulegen und die Effektivität und Effizienz des eingerichteten Systems einer regelmäßigen<br />
Überwachung zu unterziehen. Es sollte zudem sichergestellt werden, dass geeignete Verfahren benutzt<br />
werden, um wesentliche Risiken frühzeitig zu erkennen. Auch müssen zeitnahe Anpassungen und Weiterentwicklungen<br />
möglich sein, wenn sich externe und/oder interne Rahmenbedingungen verändert haben.<br />
Die vorzunehmende Risikobewertung durch die Gemeinde mit den zugrunde gelegten Annahmen und Daten<br />
sowie den daraus gezogenen Schlussfolgerungen für die Gemeinde sollte ausreichend und nachvollziehbar<br />
dokumentiert werden. Die gemeindliche Risikosteuerung umfasst dabei die von der Gemeinde getroffenen<br />
Maßnahmen über den Umgang mit den ermittelten Risiken und deren Bewertung sowie die Festlegung und<br />
Bemessung der Übernahme von Risiken durch die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Leis-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
tungsfähigkeit. Aus solchen Gegebenheiten folgt insgesamt, dass die Ergebnisse aus einem Risikofrüherkennungssystem<br />
nicht im Widerspruch zur Geschäftstätigkeit der Gemeinde stehen sollen.<br />
6.4 Die Einbeziehung in die Jahresabschlussprüfung<br />
Das gemeindliche Risikofrüherkennungssystem ist grundsätzlich in die gemeindliche Jahresabschlussprüfung<br />
einzubeziehen. In dieser Prüfung gilt es zu beurteilen, ob das von der Gemeinde eingerichtete System mit dem<br />
Umfang, der Art und der Komplexität der von der Gemeinde eingegangenen Risiken in Einklang steht. Dabei ist<br />
auch die örtliche Umsetzung hinsichtlich ihrer Angemessenheit zu prüfen. Die Prüfung der internen Berichterstattung<br />
im Rahmen des örtlichen Risikomanagements sowie die Überwachung des gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems<br />
sind ebenfalls zum Gegenstand der Prüfung zu machen. Der Prüfungsbericht des Abschlussprüfers<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses sollte daher auch Ausführungen zu den wesentlichen<br />
Ergebnissen der Prüfung des gemeindlichen Risikofrüherkennungssystems enthalten.<br />
7. Das Stärkungspaktgesetz<br />
Mit dem „Gesetz zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts<br />
Stadtfinanzen (Stärkungspaktgesetz)“ vom 09.12.2011 stellt das Land in den Jahren 2011 bis 2020 den Gemeinden,<br />
die sich in einer besonders schwierigen Haushaltssituation befinden, besondere Konsolidierungshilfen<br />
zur Verfügung. Das Ziel dabei ist es, bei den Gemeinden den Haushaltsausgleich wieder herzustellen und<br />
nachhaltig bzw. dauerhaft zu sichern. Die Verteilung der Landesmittel an die beteiligten Gemeinden richtet sich<br />
u.a. nach der „strukturellen Lücke“ zuzüglich der Zinslasten aus Krediten zur Liquiditätssicherung. Der Begriff<br />
„strukturelle Lücke“ ist dabei nicht mit dem Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung identisch.<br />
Vielmehr soll dieser Begriff einen jahresbezogenen Status der Gemeinde ohne konjunkturelle Einflüsse darstellen<br />
und eine Grundlage für die Verteilung der Landesmittel bieten.<br />
Das Gesetz sieht dafür ein auf zehn Jahre befristetes Konsolidierungsprogramm vor. Dabei dem zwischen<br />
pflichtigen teilnehmenden Gemeinden (1. Stufe) und den freiwillig teilnehmenden Gemeinden (2. Stufe) unterschieden.<br />
Die Gemeinden der 1. Stufe müssen den Haushaltsausgleich unter Einbeziehung der Konsolidierungshilfe<br />
des Landes spätestens ab dem Jahre 2016 wieder erreichen. Die Gemeinden der 2. Stufe spätestens<br />
ab dem Jahre 2017. Alle diese Gemeinden sollen dann den jährlichen Haushaltsausgleich wieder eigenständig<br />
ohne die Konsolidierungshilfe des Landes ab dem Jahre 2021 erreichen. Wichtige Eckpunkte des Gesetzes<br />
über die Pflichten der Gemeinden und Aufsichtsbehörden werden nachfolgend vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 6<br />
Haushaltssanierungsplan<br />
Das Stärkungspaktgesetz<br />
GEMEINDEORDNUNG 392<br />
REGELUNGSINHALT<br />
(1) Die pflichtig teilnehmenden Gemeinden müssen der Bezirksregierung bis zum<br />
30. Juni 2012 einen vom Rat beschlossenen Haushaltssanierungsplan vorlegen.<br />
Die auf Antrag teilnehmenden Gemeinden legen den vom Rat beschlossenen<br />
Haushaltssanierungsplan bis zum 30. September 2012 vor.<br />
(2) Der Haushaltsanierungsplan bedarf der Genehmigung der Bezirksregierung.<br />
Die Genehmigung kann nur unter folgenden Voraussetzungen erteilt werden:<br />
1. Im Haushaltssanierungsplan wird der Haushaltsausgleich gemäß § 75 Absatz 2<br />
Satz 1 und 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen unter Einbeziehung<br />
der Konsolidierungshilfe zum nächstmöglichen Zeitpunkt und von diesem<br />
Zeitpunkt an jährlich, bei pflichtig teilnehmenden Gemeinden in der Regel<br />
spätestens ab dem Jahr 2016 und bei auf Antrag teilnehmenden Gemeinden in der<br />
Regel spätestens ab dem Jahr 2018, erreicht. Der Haushaltssanierungsplan muss<br />
das Erreichen des Haushaltsausgleichs in gleichmäßigen jährlichen Schritten<br />
darstellen. Eine Darstellung in unterschiedlich großen jährlichen Schritten ist zu-
VORSCHRIFT<br />
§ 7<br />
Überwachung des<br />
Haushaltssanierungsplans<br />
und Berichtspflichten<br />
§ 8<br />
Folgen<br />
von Pflichtverstößen<br />
§ 9<br />
Unterstützung<br />
durch die<br />
Gemeindeprüfungsanstalt<br />
§ 10<br />
Verfahren und Zuständigkeit<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Stärkungspaktgesetz<br />
GEMEINDEORDNUNG 393<br />
REGELUNGSINHALT<br />
lässig, sofern die Bezirksregierung zustimmt. Die zum Erreichen der jährlichen<br />
Schritte notwendigen Teilziele werden im Haushaltssanierungsplan als Meilensteine<br />
dargestellt.<br />
2. Nach dem Haushaltssanierungsplan wird der Haushaltsausgleich spätestens im<br />
Jahr 2021 ohne Konsolidierungshilfe erreicht. Die jährlichen Konsolidierungsschritte<br />
müssen nach erstmaligem Erreichen des Haushaltsausgleichs einen degressiven<br />
Abbau der zum Haushaltsausgleich erforderlichen Konsolidierungshilfe vorsehen.<br />
3. Sämtliche möglichen Konsolidierungsbeiträge der verselbständigten Aufgabenbereiche<br />
der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form werden<br />
geprüft und in den Haushaltssanierungsplan mit einbezogen.<br />
(3) Der Haushaltssanierungsplan ist jährlich fortzuschreiben und der Bezirksregierung<br />
spätestens am 1. Dezember vor Beginn des Haushaltsjahres zur Genehmigung<br />
vorzulegen.<br />
(4) Der genehmigte Haushaltssanierungsplan tritt an die Stelle des Haushaltssicherungskonzepts<br />
und des individuellen Haushaltssanierungskonzepts nach § 76<br />
der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen. Die Vorschriften über<br />
das Haushaltssicherungskonzept gelten für den Haushaltssanierungsplan entsprechend,<br />
soweit dieses Gesetz keine abweichenden Regelungen trifft.<br />
(1) Die Einhaltung des Haushaltssanierungsplans wird von der Bezirksregierung<br />
überwacht. Der Bürgermeister der Gemeinde ist verpflichtet, der Bezirksregierung<br />
jährlich mit der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor<br />
Beginn des Haushaltsjahres, im laufenden Haushaltsjahr zum 30. Juni und zum<br />
15. April des Folgejahres mit dem bestätigten Jahresabschluss jeweils einen Bericht<br />
zum Stand der Umsetzung des Haushaltssanierungsplans vorzulegen.<br />
(2) Die Bezirksregierung legt dem für <strong>Kommunales</strong> zuständigen Ministerium jährlich<br />
zum Stand 30. Juni einen Bericht über die Einhaltung des Haushaltssanierungsplans<br />
vor.<br />
(1) Kommt die Gemeinde ihrer Pflicht zur Vorlage des Haushaltssanierungsplans<br />
nicht nach, weicht sie vom Haushaltssanierungsplan ab oder werden dessen Ziele<br />
aus anderen Gründen nicht erreicht, setzt die Bezirksregierung der Gemeinde eine<br />
angemessene Frist, in deren Lauf die Maßnahmen zu treffen sind, die notwendig<br />
sind, um die Vorgaben dieses Gesetzes und die Ziele des Haushaltssanierungsplans<br />
einzuhalten. Sofern die Gemeinde diese Maßnahmen innerhalb der gesetzten<br />
Frist nicht ergreift, ist durch das für <strong>Kommunales</strong> zuständige Ministerium ein<br />
Beauftragter gemäß § 124 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-<br />
Westfalen zu bestellen.<br />
(2) Bei nicht absehbaren und von der Gemeinde nicht zu beeinflussenden erheblichen<br />
Veränderungen der finanziellen Situation der Gemeinde kann die Bezirksregierung<br />
eine Anpassung des Haushaltssanierungsplans genehmigen.<br />
Die teilnehmenden Gemeinden können sich bei der Erarbeitung und Umsetzung<br />
des Haushaltssanierungsplans von der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-<br />
Westfalen unterstützen lassen.<br />
(1) Die Bezirksregierung setzt durch Verwaltungsakt<br />
1. die pflichtig und die auf Antrag teilnehmenden Gemeinden und<br />
2. die Höhe der jährlichen Konsolidierungshilfe fest.<br />
(2) Zuständig ist die örtlich zuständige Bezirksregierung.<br />
Abbildung 51 „Das Stärkungspaktgesetz“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einen Haushaltssanierungsplan aufzustellen,<br />
in dem dazu die örtlichen Maßnahmen benannt werden und aufgezeigt wird, in welchen Schritten der gemeindliche<br />
Haushaltsausgleich wiedererreicht werden soll. Sie hat den Sanierungsplan eigenverantwortlich aufzustel-<br />
len und kann sich bei der Erstellung und Umsetzung von der Gemeindeprüfungsanstalt unterstützen lassen. Die<br />
Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde hat das gemeindliche Konzept zu genehmigen und hat die Einhaltung zu<br />
überwachen. Bei dringendem Bedarf sind Änderungen mit der Genehmigung der Aufsichtsbehörde zulässig.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes):<br />
1.01 Die Zwecke der gemeindlichen Pflicht<br />
Die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht nach der Vorschrift vorrangig<br />
aufgrund der gemeindlichen Haushaltsplanung. Die Gemeinde hat daher im Rahmen der Aufstellung ihrer<br />
Haushaltssatzung mit Anlagen zu prüfen, ob zu diesem Zeitpunkt ein Sachverhalt gegeben ist, der diese Pflicht<br />
auslöst. Vor diesem Hintergrund ist gesetzlich bestimmt worden, dass das Haushaltssicherungskonzept ein Teil<br />
des gemeindlichen Haushaltsplans ist (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Mit dieser Vorgabe soll einerseits<br />
gewährleistet werden, dass das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept im Zusammenspiel mit dem Haushaltsplan<br />
der Gemeinde umgesetzt wird. Andererseits wirken sich die im Haushaltssicherungskonzept festgelegten<br />
Konsolidierungsmaßnahmen unmittelbar auf die Ausführung des im Haushaltsplan enthaltenen Ergebnisplans<br />
und des Finanzplans sowie auf die Teilpläne für das neue Haushaltsjahr aus.<br />
Die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirkt, dass im Rahmen<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses ein Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des Haushaltsplans des<br />
nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen ist. Es kann wegen der<br />
erfolgten Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung des laufenden Haushaltsjahres i.d.R. nicht<br />
mehr zum Bestandteil des Haushaltsplans für das laufende Haushaltsjahr gemacht werden, sofern nicht noch im<br />
Haushaltsjahr eine Nachtragssatzung zu erlassen ist.<br />
Die Pflicht der Gemeinde, beim Überschreiten der in der Vorschrift bestimmten Schwellenwerte ein Haushaltssicherungskonzept<br />
aufzustellen, lässt dabei nicht zu, die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzung jeweils nur<br />
streng getrennt nach Zeitpunkten (Sätze 1 und 2) zu betrachten. Vielmehr gebieten es die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
sowie die mit der Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes verbundenen Ziele und Zwecke,<br />
dass eine Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes auch dann entsteht, wenn<br />
die Schwellenwerte im Jahresabschluss und in der Haushaltsplanung des nächsten Haushaltsjahres überschritten<br />
werden.<br />
In diesem Zusammenhang gilt die Pflicht, den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, nicht einschränkungslos.<br />
Der dafür zu bestimmende nächstmögliche Zeitpunkt ist auch unter Berücksichtigung des Zumutbaren festzulegen.<br />
Mit diesem Zeitpunkt ist nicht nur ein rein theoretischer Zeitpunkt gemeint, sondern ein Zeitpunkt, der unter<br />
Berücksichtigung der Pflichten und Möglichkeiten der Gemeinde erreichbar ist. Dieses Verhalten der Gemeinde<br />
bestimmt sich aber auch nach den rechtlichen Vorgaben, die bestimmte Handlungen der Gemeinde und die Beachtung<br />
der Haushaltsgrundsätze verlangen. Dabei gilt für die Gemeinde, dass realisierbare Maßnahmen nicht in<br />
künftige Haushaltsjahre verschoben werden dürfen, auch wenn ein allgemeiner Zeitrahmen von 10 Jahren zur<br />
Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs bestimmt worden ist. Aus der gesamten Sachlage kann der Schluss<br />
gezogen werden, dass der Handlungsspielraum einer Gemeinde umso geringer ist, je größer das Haushaltsdefizit<br />
ist und je öfter ein solches in den vergangenen Haushaltsjahren aufgetreten ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 394
1.02 Die HSK-Bezugsgrößen<br />
1.02.1 Die HSK-Bezugsgröße „Schlussbilanz<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes erfordert allgemeine Abgrenzungskriterien,<br />
damit möglichst objektiv und nachvollziehbar das Vorliegen dieser Pflicht bestimmt werden kann. Die<br />
Vorschrift benennt daher in diesem Zusammenhang die Bezugsgröße „Schlussbilanz“, damit aufgrund dieser<br />
Größe festgestellt werden kann, ob in der Vorschrift benannte Schwellenwerte im Einzelfall überschritten werden.<br />
Unter dem haushaltsrechtlichen Begriff „Schlussbilanz“ ist dabei die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss zu<br />
verstehen, denn diese wird zum Schluss des gemeindlichen Haushaltsjahres, bezogen auf den Stichtag „31.<br />
Dezember des Haushaltsjahres“ aufgestellt (vgl. §§ 37 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Bilanz erhält eine örtliche<br />
Verbindlichkeit, denn sie ist ein unverzichtbarer Bestandteil des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses<br />
(vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Für die Feststellung einer Überschreitung der in der Vorschrift bestimmten<br />
Schwellenwerte stellt die Bilanz daher eine geeignete Basis dar. Die Gemeinde ist nach den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften nicht verpflichtet, eine weitere förmliche Bilanz in Form einer „Ergebnisverwendungsbilanz“, bezogen<br />
auf das abgelaufene Haushaltsjahr, aufzustellen.<br />
1.02.2 Die HSK-Bezugsgröße „Allgemeine Rücklage“<br />
Die Vorschrift benennt als weiteres Abgrenzungskriterium für die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes die Bezugsgröße „Allgemeine Rücklage“. Diese Bezugsgröße steht unmittelbar<br />
mit der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss (Schlussbilanz) in Verbindung, denn in dieser Bilanz wird die<br />
„Allgemeine Rücklage“ als gesonderter Bilanzposten ausgewiesen. Bei der Nutzung dieser Bezugsgröße ist jedoch<br />
der Stand des Feststellungsverfahrens des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde<br />
zu beachten. Erst nach der vom Rat getroffenen Entscheidung über die Verwendung des gemeindlichen Jahresergebnisses<br />
(vgl. § 96 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>) liegt ein gesicherter Bestand der allgemeinen Rücklage vor.<br />
Der Abschluss des Haushaltsjahres bzw. der Schlussstand der Abbildung des bilanziellen Standes des gemeindlichen<br />
Vermögens und der Schulden ist erst dann vollständig gegeben, wenn die zuvor noch möglichen Verrechnungen<br />
innerhalb der gemeindlichen Bilanz abgeschlossen sind. Zuvor wird im Bilanzbereich „Eigenkapital“ in der<br />
gemeindlichen Bilanz regelmäßig noch der Jahresüberschuss oder der Jahresfehlbetrag gesondert ausgewiesen.<br />
Nach der Verrechnung ist dann der bilanzielle Wertansatz des Bilanzpostens „Allgemeine Rücklage“ die Bezugsgröße,<br />
durch die „der in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage“ zutreffend<br />
erfasst und abgebildet wird. In den Fällen, in denen in der gemeindlichen Bilanz im Jahresabschluss die<br />
Ergebnisverwendung bereits ausgewiesen ist, hat die Gemeinde das aus der Verrechnung entstandene Ergebnis<br />
unter dem zusätzlichen Bilanzposten „Bilanzgewinn/Bilanzverlust“ anzusetzen. Dieser Bilanzposten ist in der<br />
Bilanz nach dem Posten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ anzusetzen. Die Gemeinde ist jedoch nach den<br />
haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht verpflichtet, eine solche förmliche „Ergebnisverwendungsbilanz“ aufzustellen.<br />
Es bedarf aber mindestens im Rahmen der Feststellung der Pflicht zur Aufstellung von Haushaltssicherungskonzepten<br />
derartiger bilanzieller Angaben, um eine mögliche Überschreitung der gesetzlichen Schwellenwerte<br />
zutreffend beurteilen zu können.<br />
1.1 Zu Satz 1 (Schwellenwerte für Haushaltssicherungskonzepte):<br />
1.1.1 Zu Nummer 1 (Veränderung des Haushalts im Haushaltsjahr):<br />
Mit dieser Bestimmung wird ein Schwellenwert für eine erhebliche Veränderung des gemeindlichen Haushalts im<br />
Rahmen der Bewirtschaftung im Haushaltsjahr festgelegt. Die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungs-<br />
GEMEINDEORDNUNG 395
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
konzeptes für die Gemeinde entsteht, wenn durch Veränderungen des Haushalts innerhalb eines Haushaltsjahres<br />
der in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4<br />
Nummer 1.1 GemHVO <strong>NRW</strong>) um mehr als ein Viertel zu verringern ist. Ein solcher Fall kann eintreten, wenn in<br />
der Ergebnisrechnung für das Haushaltsjahr ein entsprechender Jahresfehlbetrag auszuweisen ist und neben<br />
einer ggf. noch möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage auch eine Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage notwendig wird. Zur Bewirtschaftung des gemeindlichen Haushalts zählen dabei alle Maßnahmen und<br />
Geschäftsvorfälle der Gemeinde, die haushaltsmäßige Auswirkungen haben.<br />
Die Veränderung des gemeindlichen Haushalts im Haushaltsjahr kann aber auch so groß sein, dass es nicht zu<br />
einer Überschreitung dieses Schwellenwerten kommt. In solchen Fällen muss im Zeitpunkt der Aufstellung der<br />
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr geprüft werden, ob aufgrund der entstehenden Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nicht aus Gegebenheiten<br />
in den Folgejahren des Haushaltsjahres entsteht. Unabhängig davon erfordert eine geplante oder vorzunehmende<br />
erhebliche Verringerung des Eigenkapitals immer schnell und umfassend wirkende Konsolidierungs- bzw.<br />
Sanierungsmaßnahmen. Diese Maßnahmen müssen zu kurzfristigen erheblichen haushaltswirtschaftlichen Veränderungen<br />
führen, um der defizitären Haushaltslage entgegenzuwirken und eine ggf. drohende Überschuldung<br />
zu verhindern.<br />
In diesen Fällen beginnt die Verpflichtung für den Bürgermeister und den Kämmerer, die notwendigen Gegenmaßnahmen<br />
einzuleiten, unmittelbar mit dem Vorliegen entsprechender Informationen und nicht erst nach dem<br />
Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
bedarf einer erheblichen Einschränkung, sodass i.d.R. der „normale“ Ablauf der Haushaltswirtschaft nicht<br />
fortgeführt werden kann. Es müssen daher umgehend für die Ausführung des Haushaltsplans im Haushaltsjahr<br />
geeignete Einschränkungen und besondere Vorbehalte festgelegt werden, auf die dann die Konsolidierungsmaßnahmen<br />
im Haushaltssicherungskonzept abgestimmt und aufgebaut werden können. Dabei sollte auch der Erfolg<br />
oder das Versagen von bereits eingeleiteten Sanierungsmaßnahmen aufgezeigt und die Ziele und zeitliche Perspektive<br />
transparent gemacht werden. Ggf. müssen bereits eingeleitete Maßnahmen noch mal verstärkt werden.<br />
1.1.2 Zu Nummer 2 (Veränderung in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren):<br />
1.1.2.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Zur besseren Handhabbarkeit und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ist in dieser Bestimmung eine Bagatellgrenze<br />
für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage, die als gesonderter Bilanzposten im bilanziellen<br />
Eigenkapital anzusetzen ist, festgelegt worden. Eine Verringerung dieser Rücklage in zwei aufeinanderfolgenden<br />
Haushaltsjahren in einer Größenordnung oberhalb der Schwellenwerte dieser Vorschrift, legt offen, dass<br />
strukturelle Haushaltsdefizite bei der Gemeinde bestehen und die geordnete Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
so nachhaltig gefährdet ist, dass nicht angenommen werden kann, ein ausgeglichener Haushalt sei von der Gemeinde<br />
im folgenden Haushaltsjahr wieder zu erreichen.<br />
In den Fällen, in denen von der Gemeinde bei der Aufstellung des Haushalts ein negatives Jahresergebnis für<br />
zwei aufeinanderfolgende Haushaltsjahre geplant wird, mit der Folge, dass dann der in der Schlussbilanz des<br />
jeweiligen Vorjahres auszuweisende Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu<br />
verringern ist, entsteht für die Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes. Diese<br />
Pflicht entsteht auch, wenn bei der Aufstellung des Haushalts ein negatives Jahresergebnis für das Haushaltsjahr<br />
und das folgende Planungsjahr oder für zwei aufeinanderfolgende Planungsjahre geplant wird, das voraussichtlich<br />
zu einer entsprechenden Verringerung der allgemeinen Rücklage in diesen zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren<br />
führen wird. Eine entsprechende Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung muss dabei<br />
jedoch nur für das Haushaltsjahr erfolgen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 396
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine mehrjährige Verringerung der allgemeinen Rücklage in einer Größenordnung oberhalb oder unterhalb der in<br />
der Bestimmung enthaltenen Schwellenwerte kann zu einem „schleichenden Verzehr“ des gemeindlichen Eigenkapitals<br />
führen. Die Gemeinde muss daher die weitere Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft einer<br />
besonderen Prüfung unterziehen, bei der regelmäßig eine Übersicht über die weitere Entwicklung des gemeindlichen<br />
Eigenkapitals zu erstellen ist. Soweit haushaltssicherungspflichtig ist, müssen die von ihr vorgesehenen<br />
Sanierungsmaßnahmen geeignet sein, den „schleichenden Verzehr“ des Eigenkapitals zu beenden und die Wiederherstellung<br />
des Haushaltsausgleichs schnellstmöglich nach dem Ursachenjahr, spätestens jedoch nach zehn<br />
Jahren zu erreichen.<br />
Als Ursachenjahr, ab dem die gesetzliche Frist der Haushaltssanierung zu laufen beginnt, gilt in diesen Fällen<br />
immer das Jahr, in dem der Jahresfehlbetrag der Gemeinde zum zweiten Mal so hoch ist, dass der Schwellenwert<br />
nach dieser Vorschrift überschritten wird. Ob und wann diese Sachlage örtlich gegeben ist, muss die Gemeinde<br />
unter Beachtung des Haushaltsgrundsatzes der Jährlichkeit überprüfbar ermitteln, denn dieser örtliche<br />
Sachverhalt erfordert auch ein Tätigwerden der für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde. In diesen Fällen<br />
ist die Ermittlung des jahresbezogenen Schwellenwertes immer bezogen auf den in der Schlussbilanz des jeweiligen<br />
Vorjahres auszuweisenden Ansatz der allgemeinen Rücklage vorzunehmen.<br />
1.1.2.2 Ursachenjahr und Haushaltsplanung<br />
Im NKF können die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes und die Ursache,<br />
die diese Pflicht auslöst, in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen. In die Prüfung, ob eine Überschreitung der<br />
Schwellenwerte des § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> vorliegt, ist deshalb nicht nur das Haushaltsjahr, für das von der<br />
Gemeinde ein neuer Haushalt aufgestellt wird, einzubeziehen. Die Tatbestände dieser Vorschrift gelten dann als<br />
erfüllt, wenn die gesetzlich bestimmten Schwellenwerte in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung überschritten werden. Die mögliche zehnjährige Frist, innerhalb<br />
derer der Haushaltsausgleich wieder herzustellen ist, läuft allerdings erst ab dem Haushaltsjahr, in dem wegen<br />
eines voraussichtlichen negativen Jahresergebnisses die Haushaltssatzung eine Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage oberhalb des betreffenden Schwellenwertes vorsieht (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit dieser Anwendung der Vorschrift wird vermieden, dass die Frist für die Genehmigungsfähigkeit (Frist zur Erreichung<br />
des Haushaltsausgleichs) bereits ab dem Haushaltsjahr läuft, für das von der Gemeinde der Haushalt<br />
aufgestellt wird. Es würde sich sonst der Fall ergeben, dass das Ereignis, das ein Haushaltssicherungskonzept<br />
verursacht erst in der Zukunft eintritt, die gemeindliche Pflicht zur Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
aber bereits mit dem Haushaltsjahr beginnt. Im Falle der Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1<br />
Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> beginnt die Frist demnach auch erst ab dem zweiten Jahr der Überschreitung des gesetzlich<br />
bestimmten Schwellenwertes zu laufen. Es gilt aber in allen Fällen der Überschreitung der gesetzlich bestimmten<br />
Schwellenwerte, dass zum nächstmöglichen Zeitpunkt den Haushaltsausgleich wieder herzustellen und auch der<br />
Konsolidierungszeitraum darauf abzustellen ist. Der Konsolidierungszeitraum kann allerdings über den Zeitraum<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung hinausreichen.<br />
1.1.2.3 Ursachenjahr und Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
Die Gemeinde ist nach der Vorschrift des § 78 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> verpflichtet, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung<br />
zu erlassen. Von der strengen Ausrichtung auf ein Haushaltsjahr wird jedoch durch die Vorschrift<br />
eine Ausnahme zugelassen, nach der die gemeindliche Haushaltssatzung auch Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre<br />
enthalten kann (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit einer Haushaltssatzung<br />
für zwei Jahre sollen die Gemeinden in die Lage versetzt werden, ihre ertrags- und finanzwirtschaftlichen<br />
sowie vermögenswirksamen Entscheidungen schon für einen längeren Zeitraum im Voraus satzungsrechtlich<br />
festzulegen. Der gemeindliche Haushaltsplan muss in diesen Fällen unter Beachtung des Jährlichkeitsprin-<br />
GEMEINDEORDNUNG 397
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
zips eine nach den beiden Jahren getrennte Veranschlagung enthalten (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>). Die gesetzliche<br />
Regelung lässt damit eine betragsmäßige Zusammenfassung der in die gemeindliche Haushaltssatzung aufzunehmenden<br />
Festsetzungen aus.<br />
Die jahresbezogene Trennung in der Haushaltssatzung wirkt sich auch auf die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes aus, denn eine vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung<br />
für zwei Haushaltsjahre kann von der Gemeinde nicht zu einer Rechnungsperiode zusammengefasst werden.<br />
Daher muss in den Fällen, in denen die Ursache für ein gemeindliches Haushaltssicherungskonzept im ersten<br />
Haushaltsjahr entsteht, die Vorgabe, dass die Genehmigung nur erteilt werden kann, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept<br />
hervorgeht, dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich<br />
nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> wieder erreicht wird, auch auf dieses Haushaltsjahr bezogen werden.<br />
Diese Verfahrensweise ist entsprechend anzuwenden, wenn die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes im zweiten Haushaltsjahr entsteht.<br />
1.1.3 Zu Nummer 3 (Voraussichtlicher Verzehr des Eigenkapitals):<br />
1.1.3.1 Der Verzehr wegen erheblicher Haushaltsdefizite<br />
Die Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht auch, wenn bei<br />
der Aufstellung des Haushalts für das neue Haushaltsjahr die Gemeinde einen vollständigen Verzehr der allgemeinen<br />
Rücklage für das Haushaltsjahr oder die folgenden drei Planungsjahre innerhalb der mittelfristigen Ergebnisplanung<br />
vorsieht (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1.1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine solche gemeindliche Haushaltsplanung<br />
legt offen, dass bei der Gemeinde gravierende strukturelle Haushaltsdefizite bestehen und die geordnete<br />
Haushaltswirtschaft so nachhaltig gefährdet ist, dass nicht angenommen werden kann, ein ausgeglichener Haushalt<br />
sei baldmöglichst wieder zu erreichen. Aus diesen Gründen kann die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes nicht erst zu dem Zeitpunkt ausgelöst werden bzw. entstehen, zu dem eine<br />
Haushaltssatzung aufgestellt wird, deren Festsetzungen einen vollständigen Verzehr der allgemeinen Rücklage<br />
vorsehen.<br />
Ein vorgesehener vollständiger Verzehr der allgemeinen Rücklage durch die Gemeinde innerhalb des Zeitraumes<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung lässt sich schon frühzeitig aus den im Ergebnisplan ausgewiesenen<br />
negativen Jahresergebnissen für das Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre i.V.m. mit der<br />
Anlage „Übersicht über die Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals“ ermitteln. Ein solcher Ausweis im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan stellt eine Willensbekundung der Gemeinde für eine entsprechende haushaltswirtschaftliche<br />
Vorgehensweise dar. Die Gemeinde zeigt mit den im Ergebnisplan ausgewiesenen negativen Jahresergebnissen,<br />
dass sie ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich (Soll-Ausgleich) nach § 84 Satz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
nicht nachkommt.<br />
Dieser wirtschaftlichen Lage der Gemeinde soll durch die Vorgabe eines Schwellenwertes für die Pflicht zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes unmittelbar entgegengewirkt werden. Es kann dadurch die gemeindliche<br />
Pflicht nicht in die Zukunft verschoben bzw. der Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals abgewartet<br />
werden. Vielmehr besteht eine besondere Dringlichkeit für die Festlegung und Umsetzung von örtlich angepassten<br />
Konsolidierungsmaßnahmen. Diese Dringlichkeit wird besonders durch die dem Haushaltsplan als Anlage<br />
beizufügende Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals der Gemeinde belegt.<br />
1.1.3.2 Die besondere Dringlichkeit für Konsolidierungsmaßnahmen<br />
Die Gemeinde muss in den Fällen des geplanten Verzehrs des gemeindlichen Eigenkapitals in ihrem Haushaltssicherungskonzept<br />
nicht nur besonders darlegen, wie sie sofort, mittel- und langfristig versuchen will, den Haus-<br />
GEMEINDEORDNUNG 398
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
haltsausgleich wieder zu erreichen. Sie muss auch aufzeigen, wie sie den erreichten Haushaltsausgleich dauerhaft<br />
sichern will, um eine Überschuldung zu vermeiden. Ein unter diesen Zielsetzungen aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept<br />
muss selbstverständlich auch Elemente für den Eigenkapitalaufbau und nicht nur Maß-<br />
nahmen gegen den möglichen Eigenkapitalverzehr enthalten. Die Gemeinde muss deshalb in ihrem Haushaltssicherungskonzept<br />
eine umfassende Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft darstellen. Dazu gehören<br />
auch Angaben, wie sie wegen der vorgesehenen negativen Jahresergebnisse in den nächsten Haushaltsjahren,<br />
die zum vollständigen Verzehr des Eigenkapitals führen würden, gegensteuert und die mögliche Überschuldung<br />
nach § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> vermeidet.<br />
Ihre konkrete Planung soll die Gemeinde außerdem mit Nachweisen untermauern, die gleichzeitig auch eine<br />
Umkehr im haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde mit dem Ziel der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung<br />
aufzeigen sollen bzw. belegen können. In einer solchen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde bedarf es,<br />
insbesondere wegen des Budgetrechts des Rates und seiner Zuständigkeit für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
(vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h) GO <strong>NRW</strong>), einer intensiven Beteiligung des Rates durch die<br />
Verwaltung der Gemeinde.<br />
Diese Beteiligungspflicht gilt entsprechend für die Einschaltung und das Handeln der Aufsichtsbehörde, die sich<br />
in diesen Fällen nicht auf das Genehmigungsverfahren für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept beschränken<br />
sollte. Sie wird die notwendigen Schritte zur erfolgreichen Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
kritisch begleiten. In diesem Zusammenhang hat die Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden, wie<br />
und in welchem Umfang sie die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, z.B. ihre Bürgerinnen und<br />
Bürger, in das Geschehen einbindet, die ein berechtigtes Interesse an der wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde<br />
haben.<br />
Eine geplante rasante Verringerung des Eigenkapitals erfordert von der Gemeinde - unter Beteiligung ihrer Aufsichtsbehörde<br />
- insbesondere schnell wirkende Konsolidierungsmaßnahmen, die ggf. erhebliche haushaltswirtschaftliche<br />
Einschnitte bzw. Veränderungen mit sich bringen, wenn nur so eine drohende Überschuldung der<br />
Gemeinde zu verhindern ist. In solchen Fällen beginnt die Verpflichtung für den Bürgermeister und den Kämmerer,<br />
die notwendigen Gegenmaßnahmen einzuleiten, sobald sie Kenntnis darüber haben und nicht erst nach dem<br />
Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr. Die Aufsichtsbehörde ist nicht nur in<br />
solchen Fällen befugt, Informationen darüber zu verlangen, welche Maßnahmen bereits eingeleitet und welche<br />
Maßnahmen mit welchem Erfolg oder Misserfolg umgesetzt wurden, bevor das im Rahmen der Anzeige der<br />
Haushaltssatzung vorzulegende Haushaltssicherungskonzept genehmigt ist.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Haushaltssicherungskonzept bei der Bestätigung des Jahresabschlusses):<br />
1.2.1 Die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem Jahresabschluss die gleiche Bedeutung zu wie der Haushaltssatzung<br />
mit dem Haushaltsplan. Die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
kann nach den gesetzlichen Vorgaben daher auch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
entstehen. Zum Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister nach § 95 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong> entsteht z.B. dann eine solche Pflicht der Gemeinde, wenn aus den Jahresabschlussunterlagen hervorgeht,<br />
dass die gemeindliche Ergebnisrechnung mit einem Fehlbetrag abschließt, durch den die allgemeine<br />
Rücklage über die Größenordnung der in Satz 1 bestimmten Schwellenwerte hinaus verringert werden muss. In<br />
diesen Fällen hat die Gemeinde unverzüglich ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen und mögliche Konsolidierungsmaßnahmen<br />
umgehend umzusetzen, um der entstandenen Pflicht zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs<br />
nachzukommen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 399
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§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
1.2.2 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsjahr<br />
Ein Haushaltssicherungskonzept, für das die Aufstellungspflicht im Zeitpunkt der Bestätigung des Jahresabschlusses<br />
durch den Bürgermeister entsteht, soll der Aufsichtsbehörde der Gemeinde unverzüglich nach der<br />
Erstellung vorgelegt werden, soweit nicht der Aufsichtsbehörde anzuzeigen ist, dass trotz eines ursprünglich<br />
ausgeglichenen Ergebnisplans ein Fehlbetrag oder ein höherer Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen,<br />
entstanden ist (vgl. § 75 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Die Vorlage des Haushaltssicherungskonzeptes bei der Aufsichtsbehörde<br />
darf daher nicht bis zur Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses oder bis zur Anzeige der nächsten<br />
Haushaltssatzung hinausgezögert werden.<br />
Die Informationspflichten der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde gebieten es bereits, dass die Aufsichtsbehörde<br />
über die eingetretene Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes in<br />
Kenntnis gesetzt wird. Die Gemeinde muss dazu aufzeigen, wie die erforderlich gewordene Konsolidierung erfolgen<br />
soll. Die Bestimmung in § 79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>, dass das Haushaltssicherungskonzept ein Teil des<br />
gemeindlichen Haushaltsplans ist, sowie die Zuständigkeit des Rates der Gemeinde für die Aufstellung des<br />
Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h) GO <strong>NRW</strong>) stehen dieser Vorgehensweise nicht<br />
entgegen.<br />
Die Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den Haushaltsplan bewirkt, dass das von der Gemeinde im<br />
Rahmen der Bestätigung des Jahresabschlusses aufzustellende Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil<br />
eines Haushaltsplans zu machen ist (vgl. § 79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Aus Gründen des ständigen haushaltswirtschaftlichen<br />
Kreislaufs kann dieses Haushaltssicherungskonzept nicht mehr mit dem Haushaltsplan des<br />
abgelaufenen Haushaltsjahres sowie des laufenden Haushaltsjahres verbunden werden. Das im Rahmen des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses aufzustellende Haushaltssicherungskonzept ist daher zum Bestandteil des<br />
Haushaltsplans des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres zu machen.<br />
Soweit jedoch im laufenden Haushaltsjahr die Aufstellung einer Nachtragssatzung erfolgt, soll das Haushaltssicherungskonzept<br />
dabei berücksichtigt werden.<br />
Die mögliche Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan des nächsten der Bestätigung<br />
des Jahresabschlusses folgenden Haushaltsjahres wirkt sich auf die Berechnung des Zeitpunktes aus, zu dem<br />
der Haushaltsausgleich spätestens wieder hergestellt sein muss. Nach § 76 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong> kann die<br />
Genehmigungsfähigkeit des Haushaltssicherungskonzeptes nur erreicht werden, wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept<br />
hervorgeht, dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der Haushaltsausgleich<br />
nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> wieder erreicht wird.<br />
Diese Frist muss nicht zwingend ausgenutzt werden, denn für die Gemeinde besteht die gesetzliche Pflicht, zum<br />
nächstmöglichen Zeitpunkt den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, um ihre dauerhafte Leistungsfähigkeit zu<br />
sichern. Unabhängig von den sachlichen Gegebenheiten gilt es zudem haushaltswirtschaftlich für die Gemeinde,<br />
unmittelbar nach Kenntnis der Konsolidierungspflichten bzw. der bestehenden schwierigen wirtschaftlichen Lage<br />
die geeigneten Maßnahmen zur Beseitigung der eingetretenen strukturellen Defizite zu ergreifen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Zielbestimmung und Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Zielbestimmung eines Haushaltssicherungskonzeptes):<br />
2.1.1 Der zeitliche Umfang des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
Die Vorschrift enthält ausdrückliche Vorgaben für den zeitlichen Umfang eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes,<br />
die sich auch auf dessen Genehmigungsfähigkeit auswirken. Der Beginn der Pflicht der Gemeinde<br />
zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes ist i.d.R. widerspruchsfrei ermittelbar. Das Haus-<br />
GEMEINDEORDNUNG 400
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§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
haltsjahr, in dem die gemeindliche Pflicht beginnt, kann regelmäßig auch in den Fällen eindeutig bestimmt werden,<br />
in denen die Aufstellungspflicht der Gemeinde und die auslösende Ursache in unterschiedliche Haushaltsjahre<br />
fallen können.<br />
Der zeitliche Beginn eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist im Rahmen der Haushaltsplanung<br />
der Gemeinde regelmäßig das Haushaltsjahr, in dem durch eine vorgesehene und in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
festgesetzte Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1.1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>) die Schwellenwerte dieser Vorschrift überschritten werden. Lediglich in den Fällen, in denen aus Gründen<br />
eines gegenüber der Ergebnisplanung entstandenen höheren Fehlbetrages eine Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht, muss festgelegt werden, an welchen Haushaltsplan das<br />
Haushaltssicherungskonzept als Bestandteil angebunden wird. Bei dieser Sachlage kann das erste oder zweite<br />
Folgejahr nach dem „verursachenden“ Haushaltsjahr dafür in den Betracht kommen, wenn die Kenntnisse über<br />
die Auslösung der Pflicht bzw. deren Verursachung erst im Rahmen der Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
für das abgelaufene Haushaltsjahr gewonnen werden (vgl. § 93 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Das zeitliche Ende eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist regelmäßig nicht in jedem Einzelfall<br />
von Anfang an genau festlegbar, denn die tatsächliche Zeitdauer steht unter der Prämisse, dass das Haushaltssicherungskonzept<br />
die schnellstmögliche Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs gewährleisten und darstellen<br />
soll und darin der nächstmögliche Zeitpunkt zu bestimmen ist, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt<br />
ist. Gleichwohl ist auch das Haushaltsjahr, in dem das Haushaltssicherungskonzept enden kann bzw. das<br />
gesetzliche Ziel erreicht ist, ermittelbar. Es ist regelmäßig das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich nach<br />
§ 75 GO <strong>NRW</strong> wieder erreicht wird und gewährleistet ist, dass der gemeindliche Haushalt in Zukunft so gesteuert<br />
werden kann, dass er dauerhaft ausgeglichen sein wird.<br />
Bei der Ermittlung der Zeitdauer ist zudem zu berücksichtigen, dass das Vorliegen einer Genehmigungsfähigkeit<br />
des Haushaltssicherungskonzeptes dann anzunehmen ist, wenn der originäre jährliche Haushaltsausgleich innerhalb<br />
eines zehnjährigen Zeitraumes, spätestens aber im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr wieder<br />
erreicht wird. Es ist auch zu beachten, dass der Haushaltsausgleich sowohl in der Planung als auch in der Rechnung<br />
(Jahresabschluss) des betreffenden Haushaltsjahres erreicht werden muss (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde darf deshalb die in ihrem Haushaltssicherungskonzept vorgesehenen Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen<br />
nicht schon dann einstellen, wenn der jahresbezogene Haushaltsausgleich in der Planung<br />
erreicht wird (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Es bedarf vielmehr noch des „Beweises“ des Erreichens des<br />
realen Haushaltsausgleichs in der Rechnung durch die entsprechend ausgeführte gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
in einem oder mehreren Haushaltsjahren.<br />
Der Verzicht auf die Umsetzung örtlicher Konsolidierungsmaßnahmen ist daher regelmäßig nur zu rechtfertigen,<br />
wenn im Rahmen eines Controllings durch entsprechende haushaltswirtschaftliche Ergebnisse ein messbarer<br />
nachhaltiger Erfolg nicht nur erkennbar, sondern tatsächlich eingetreten ist. Von der Gemeinde eingeleitete umfassende<br />
Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen sollten deshalb auch in solchen Fällen konsequent fortgeführt<br />
werden. Es ist kein ausreichender Anlass, bereits bei den ersten Anzeichen einer haushaltswirtschaftlichen<br />
Entspannung oder eines möglichen Erreichens des Haushaltsausgleichs im Jahresabschluss die Konsolidierungsmaßnahmen<br />
abzubrechen.<br />
2.1.2 Die Inhalte des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
Für eine Gemeinde besteht auch bei schlechter haushaltswirtschaftlicher Lage grundsätzlich eine positive Fortführungsprognose.<br />
Sie hat trotz einer aktuellen Krisensituation, auch wenn diese mehrjährig ist, grundsätzlich die<br />
Substanz und die Potenziale, um wieder den jährlichen Haushaltsausgleich zu erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung<br />
auf Dauer zu sichern. Die Voraussetzungen sind auch bei einer stark angespannten Liquidität bzw.<br />
bei Liquiditätsdefiziten generell gegeben. Die Gemeinde muss jedoch die Schritte zur Stabilisierung der gemeind-<br />
GEMEINDEORDNUNG 401
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§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
lichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Ursache der defizitären wirtschaftlichen Lage ggf. neu<br />
definieren. Das Sanieren der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bedeutet in solchen Fällen, die Krisenzeichen<br />
wahrzunehmen, die Ursachen zu erkennen und beseitigen zu wollen.<br />
Die Gemeinde muss geeignete Maßnahmen ergreifen und ziel- und zweckbestimmt vorgehen. Dabei gilt es, die<br />
Sanierungswürdigkeit und die Sanierungsfähigkeit aller Elemente der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zu prüfen<br />
und zu bewerten, sodass ein umfassendes Sanierungskonzept zur wirtschaftlichen Gesundung und Zukunftssicherung<br />
der Gemeinde auf den Weg gebracht werden kann. Es kann oftmals bereits ausreichend sein, schnell,<br />
gezielt und konsequent die notwendigen Veränderungen vor Ort anzugehen und in einer sinnvollen und sachlichen<br />
Reihenfolge deren Umsetzung vorzunehmen.<br />
Ein Haushaltssicherungskonzept als umfassendes Sanierungskonzept dient dabei als zukunftsorientierter Leitfaden<br />
(Gesamtkonzept), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde und die Steuerung eines ausgeglichenen Haushalts, einschließlich der dazu erforderlichen<br />
nachhaltigen Maßnahmen festgelegt werden. Gleichzeitig muss das Sanierungskonzept ein erweitertes<br />
Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, das als Handlungsrichtschnur dienen soll und deshalb die konkreten<br />
und akuten Schritte aufzuzeigen hat, die sofort und in der weiteren Zukunft zu gehen sind. Ein solches<br />
Handlungskonzept ermöglicht die Festlegung von Zwischenzielen und sollte auch die konkreten und akuten<br />
Schritte sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde besonders herauszustellen.<br />
Insgesamt ist zu berücksichtigen, dass nur bei einem vorgesehenen Zusammenwirken der einzelnen Komponenten<br />
des örtlichen Sanierungskonzepts eine Gesamtaussage für das Handeln der Gemeinde und die Zielerreichung<br />
getroffen und die Zwischenziele als Mess- und Kontrollpunkte benannt werden können. Das gemeindliche<br />
Haushaltssicherungskonzept ist daher immer von der aktuellen Krisensituation der Gemeinde abhängig. Außerdem<br />
muss die zeitliche Abfolge der Konsolidierung dabei so ausgestaltet sein, dass die Maßnahmen von der<br />
Gemeinde auch im Rahmen ihrer Möglichkeiten umgesetzt werden können und nichts Unmögliches von ihr verlangt<br />
bzw. von ihr selbst festgelegt wird. Diese Sachlage erfordert, eine an den örtlichen Verhältnissen orientierte<br />
und durch die Machbarkeit geprägte Zielsetzung festzulegen. Im Zusammenhang mit den Zwischenzielen, an<br />
denen die Entwicklung der Gemeinde zu messen ist, kann die Motivation der Gemeinde zur Fortsetzung der notwendigen<br />
Konsolidierungsmaßnahmen bestärkt werden.<br />
2.1.3 Die Schaffung eines zukunftsorientierten Bildes<br />
Die Gemeinde ist gesetzlich verpflichtet, ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie hat zudem ihre Haushaltswirtschaft<br />
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgaben erfordern<br />
grundsätzlich, dass die Gemeinde möglichst eine defizitäre Haushaltslage vermeidet. Soweit eine solche<br />
Haushaltslage entstehen kann, soll die Gemeinde mit ihren Möglichkeiten zukunftsorientiert versuchen, ihre Ertragskraft<br />
bald möglichst wieder herzustellen und dauerhaft zu sichern.<br />
Bei einer Krise soll die Gemeinde den Haushaltskonsolidierungsprozess selbst so durchführen, dass die dauernde<br />
Leistungsfähigkeit und stetige Aufgabenerfüllung wieder erreicht wird. Sie soll eine haushaltswirtschaftliche<br />
Lage schaffen, durch die die künftigen Generationen nicht unnötig belastet werden sowie deren Zukunft dauerhaft<br />
gesichert wird. Diese Erfordernisse für die gemeindliche Haushaltskonsolidierung zeigen auf bzw. verdeutlichen,<br />
dass unter Beachtung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit ein zukunftsorientiertes Bild der Gemeinde<br />
mit qualitativ hochwertigen Leitorientierungen als Kernaussagen geschaffen sein muss, damit geeignete<br />
Grundlagen für eine neue Ausrichtung auf ein nachhaltiges und zukunftsbezogenes Handeln bestehen.<br />
Die wirtschaftliche Lage bzw. die sich abzeichnende Ertragsschwäche der Gemeinde oder mögliche finanzielle<br />
Gegebenheiten verlangen bei einer Haushaltskonsolidierung die Festlegung neuer nachhaltiger Rahmenbedin-<br />
GEMEINDEORDNUNG 402
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§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
gungen und Handlungsfelder vor Ort. Für den Weg dorthin bedarf es eines Maßnahmenpaketes mit aufeinander<br />
abgestimmten Konsolidierungsmaßnahmen und nicht nur der Benennung einzelner Maßnahmen. Die neuen<br />
Rahmenbedingungen sollen zudem auch dazu beitragen, dass die Gemeinde sich ein ziel- und zukunftsorientiertes<br />
Profil gibt. Mit auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung ausgerichteten Visionen und Leitlinien (Leitbildern)<br />
lassen sich von der Gemeinde die notwendigen strategischen und operativen Ziele bestimmen und die angestrebte<br />
Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft einhalten.<br />
Die örtlichen Ziele können und sollen dazu eine Leitorientierung für die gemeindliche Konsolidierung entfalten<br />
bzw. bieten, um auch die notwendige Haushaltswirksamkeit zu erreichen. Dabei gilt es, die gemeindliche Steuerung<br />
und das Finanzmanagement der Gemeinde unter Beachtung der einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
miteinander zu verknüpfen. Insgesamt gesehen kann und muss durch die Gemeinde ein örtlich gestaltetes<br />
handhabbares und auf ein wirtschaftliches Handeln ausgerichtetes System für die gemeindliche Haushaltskonsolidierung<br />
und die künftige gemeindliche Haushaltswirtschaft entstehen.<br />
Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sollen daher die örtlich festgelegten produktorientierten Ziele unter Berücksichtigung<br />
des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs<br />
überprüft sowie Leistungskennzahlen zur Zielerreichung ggf. neu bestimmt und mit den örtlichen Finanzzielen<br />
verknüpft werden. Die Ziele sind dabei zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung abzustimmen.<br />
Auch die Öffentlichkeit sollte in diesen Prozess in geeigneter Weise eingebunden werden. Durch die<br />
benannten Verpflichtungen wird von der Gemeinde nichts Unmögliches verlangt, auch wenn es bei der Vielzahl<br />
der örtlichen Aufgaben nicht immer einfach sein dürfte, dafür geeignete messbare Ziele und Leistungskennzahlen<br />
festzulegen.<br />
Die Ausgangsbasis für den Einstieg in die örtlichen Aufstellungsarbeiten eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
kann der gemeindliche Haushaltsplan, insbesondere mit den darin enthaltenen produktorientierten Teilplänen<br />
bieten, die entsprechend den örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen gebildet wurden. Soweit die Teilpläne<br />
nach § 4 GemHVO <strong>NRW</strong> die vorgesehenen Angaben aufweisen, kann davon ausgehend die neue Ausrichtung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft für die nächsten Planungsjahre festgelegt werden.<br />
Für das neue zukunftsorientierte Bild reicht i.d.R. die Zeit der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nicht<br />
aus. Vielmehr muss, orientiert an der gesetzlichen Vorgabe, dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr<br />
folgende Jahr die Gemeinde den Haushaltsausgleich wieder erreichen soll, ein Überblick über ein Jahrzehnt<br />
gewonnen und mit belastbaren haushaltswirtschaftlichen Daten belegt werden. Auf diese Weise kann die gemeindliche<br />
Haushaltskonsolidierung, begleitet durch ein in sich stimmiges Zielsystem und eine kompetente und<br />
ressourcenverbrauchsorientierte Verwaltungsteuerung, ggf. mit dezentraler Ressourcenverantwortung, den Zielen<br />
und Zwecken der Haushaltskonsolidierung vollständig gerecht werden.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes):<br />
2.2.1 Der Genehmigungsbedarf<br />
Nach der Vorschrift bedarf das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde. Diese Genehmigung hat den Hauptzweck, die Gemeinde zur Wiedererreichung des<br />
Haushaltsausgleichs zu verpflichten. Im Rahmen der Genehmigung müssen dann die von der Gemeinde dafür<br />
als notwendig angesehenen Maßnahmen beurteilt und akzeptiert werden. Sofern z. B. die Wirkungen der Konsolidierungsmaßnahmen<br />
noch nicht abschließend geklärt sind, bieten sich als Nebenbestimmungen zur Genehmigung<br />
bedarfsgerechte Bedingungen und Auflagen, um einen Rahmen auf dem Weg zum Ziel der Konsolidierung<br />
abzustecken. Die Gemeinde hat dann in diesem Spielraum schnellstmöglich den Haushaltsausgleich wieder<br />
erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung zu sichern.<br />
GEMEINDEORDNUNG 403
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§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Aufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Genehmigung nach dieser Vorschrift den ihr zustehenden Ermessensspielraum<br />
unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen und der örtlichen Gegebenheiten<br />
ausgestalten. Sie hat dabei abzuwägen, durch welche Nebenbestimmungen sichergestellt werden<br />
kann, dass die Gemeinde die gesetzlichen Erfordernisse bei der Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
ausreichend beachtet und im Jahresabschluss einen entsprechenden Nachweis führt. Die Aufsichtsbehörde<br />
kann daher insbesondere die von der Gemeinde angestrebten und erreichbaren jahresbezogenen Konsolidierungsziele<br />
zum Gegenstand der Nebenbestimmungen ihrer Genehmigung machen. Sie hat dazu eine inhaltliche<br />
und eine zeitbezogene Festlegung zu treffen.<br />
Von der Aufsichtsbehörde ist dabei das Ermessen unter Beachtung der Ziele und Zwecke der Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs auszuüben. Dabei ist zu beachten, dass nur Nebenbestimmungen festgelegt werden<br />
sollten, bei denen der Gemeinde im Rahmen der Umsetzung noch ein Raum für die Ausübung ihrer Eigenverantwortung<br />
bleibt. Die gemeindliche Selbstverwaltung bedingt, dass die Aufsichtsbehörde nicht einzelne Konsolidierungsmaßnahmen<br />
ersetzen oder einschränken soll, sondern nur im Rahmen der Zielerreichung „Haushaltsausgleich“<br />
geeignete Vorgaben zur Konsolidierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft machen kann.<br />
Dem haushaltsrechtlichen Ziel der Gemeinde, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong> zu erreichen, kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Diese Zielbestimmung wird nicht eingeschränkt,<br />
wenn für das Haushaltsjahr noch eine Verringerung der allgemeinen Rücklage der Gemeinde vorgesehen ist.<br />
Sofern aber nach der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft<br />
zu befürchten ist und sich diese Haushaltslage durch eine Überschreitung der Schwellenwerte<br />
belegt wird, muss dieser Gefahr durch ein Haushaltssicherungskonzept auf geeignete Weise entgegen getreten<br />
werden. Die Aufsichtsbehörde muss dieses in ihrer Genehmigungspraxis, insbesondere wegen der möglichen<br />
zehnjährigen Laufzeit des Haushaltssicherungskonzeptes auf geeignete Weise berücksichtigen.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass ein Genehmigungsbedarf für ein Haushaltssicherungskonzept<br />
nicht nur durch die Überschreitung von Schwellenwerten im Haushaltsjahr, sondern auch bei Überschreitungen in<br />
den der dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung besteht.<br />
Dadurch wird die gewollte stärkere Verflechtung zwischen der mittelfristigen haushaltswirtschaftlichen Planung<br />
und der langfristigen Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung sowie den aufsichtsrechtlich gestuften Maßnahmen<br />
hergestellt. Die Aufsichtsbehörde hat daher bei der Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
immer auch die zeitliche Dimension der Haushaltskonsolidierung ausreichend zu prüfen.<br />
2.2.2 Der zeitliche Unterschied zwischen Verpflichtung und Ursache<br />
Im Rahmen der mittelfristigen Ergebnisplanung können die Pflicht der Gemeinde, ein Haushaltssicherungskonzept<br />
aufstellen zu müssen, und die auslösende Ursache für diese Pflicht in unterschiedlichen Haushaltsjahren<br />
liegen. Eine Anbindung der Aufstellungsfrist an das Ursachenjahr würde prinzipiell dazu führen, dass die Gemeinde<br />
trotz defizitärer Haushaltsplanung erst dann Gegenmaßnahmen planen und umsetzen muss, wenn eine<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage für ein Haushaltsjahr festgesetzt wird. Aus den Zwecken und Zielen der<br />
Vorschrift ist eine solche Handlungsweise jedoch nicht ableitbar.<br />
Die gesetzliche Pflicht gebietet es, jährlich den Haushaltsausgleich zu erreichen. Die Gemeinde muss daher<br />
unmittelbar nach ihrer Kenntnis über eine defizitäre haushaltswirtschaftliche Lage die notwendigen und sachgerechten<br />
Gegenmaßnahmen ergreifen, auch wenn der Gemeinde nach dem Ursachenjahr ein zehnjähriger Zeitraum<br />
zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs eingeräumt wird. Diese Auslegung ist auch sachlich vertretbar,<br />
denn vielfach kann in dem Zeitraum zwischen dem Haushaltsjahr und dem Jahr der Ursache für die Überschreitung<br />
der Schwellenwerte schon dem Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals gegengewirkt werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 404
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2.3 Die Einbeziehung der Genehmigung nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei einer Festsetzung einer Verringerung der allgemeinen Rücklage in der gemeindlichen Haushaltssatzung und<br />
einer Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes wird die erforderliche Genehmigung zur<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> durch die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
nach § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> miterfasst. Diese Zusammenfassung entsteht i.d.R. dann,<br />
wenn die beiden Tatbestände innerhalb der mittelfristigen Ergebnisplanung zwei unterschiedlichen Haushaltsjahren<br />
zuzurechnen sind. In solchen Fällen ist die erforderliche Sanierung der Haushaltswirtschaft der Gemeinde im<br />
Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes so gewichtig, dass eine getrennte Genehmigungspraxis durch die<br />
Aufsichtsbehörde nicht sachgerecht im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist.<br />
Eine aufsichtsrechtliche Verfahrenstrennung zwischen einer Genehmigung nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> und<br />
einer Genehmigung unter der gleichzeitigen Bewertung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 Absatz 2<br />
GO <strong>NRW</strong> würde auch der gesetzlichen Aufgabe der Gemeinde, die stetige Aufgabenerfüllung wieder dauerhaft<br />
zu sichern und den Haushaltsausgleich wieder zu erreichen, entgegenstehen. Unter diesen Zielsetzungen ist es<br />
sachlich geboten, dass die Aufsichtsbehörde ein zielgerichtetes Handeln der Gemeinde durch ein einziges Verfahren<br />
unterstützt, sodass die Gemeinde für ihr gesamtes Sanierungsvorhaben die notwendige Sicherheit erhält,<br />
wenn ihr gemeindliches Haushaltssicherungskonzept genehmigungsfähig ist.<br />
2.3 Zu Satz 3 (Genehmigungserfordernisse):<br />
2.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift darf die Aufsichtsbehörde eine Genehmigung für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept<br />
nur erteilen, wenn aus dem ihr von der Gemeinde vorgelegten Haushaltssicherungskonzept hervorgeht,<br />
dass spätestens im Zehnten auf das Haushaltsjahr folgende Jahr der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich<br />
nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> wieder erreichen wird. Die Gemeinde hat in ihrem Haushaltssicherungskonzept<br />
dann einen früheren Zeitpunkt zur Erreichung des Haushaltsausgleichs anzugeben und zu belegen, wenn es ihr<br />
dieses möglich ist. Sie ist verpflichtet, den Haushaltsausgleich schnellstmöglich wieder herzustellen.<br />
In Ausnahmefällen kann der Zeitpunkt auch oberhalb des gesetzlich bestimmten zehnjährigen Rahmens liegen,<br />
denn im Einzelfall kann auf der Grundlage eines individuellen Sanierungskonzeptes der Gemeinde durch Genehmigung<br />
der Bezirksregierung von dem gesetzlich bestimmten Konsolidierungszeitraum abgewichen werden.<br />
Der von der Gemeinde bestimmte Zeitpunkt zur Wiedererreichung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs muss<br />
zudem in Form eines konkreten Haushaltsjahres in der gemeindlichen Haushaltssatzung rechtsförmlich festgesetzt<br />
werden (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.3.2 Die Zehn-Jahres-Frist<br />
Der Gemeinde wird zur Erfüllung ihrer Verpflichtung, den Haushaltsausgleich im Rahmen der Umsetzung eines<br />
Haushaltskonsolidierungskonzeptes wieder herzustellen, ein Zeitraum von zehn Jahren nach dem Haushaltsjahr,<br />
in dem die Ursache für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes liegt, eingeräumt. Dieser Zeitraum<br />
umfasst auch die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre, bei denen sich wegen deren Einbeziehung in<br />
den gemeindlichen Haushaltsplan die haushaltsmäßigen Wirkungen der vorgesehenen Sanierungsmaßnahmen<br />
unmittelbar aus den Jahresspalten dieser drei Planungsjahre im Haushaltsplan ablesen lassen.<br />
Für die Zeit danach müssen grundsätzlich vergleichbare Konkretisierungen der haushaltswirtschaftlichen geschaffen<br />
werden, um die Umsetzung zielorientiert messbar zu machen. Wegen der für diese Jahre vorzunehmenden<br />
Prognose, die einen schwer konkret kalkulierbaren Zeitraum darstellen, sollten nicht nur die voraussicht-<br />
GEMEINDEORDNUNG 405
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
lich entstehenden jahresbezogenen Erträge und Aufwendungen, sondern auch deren Berechnung und die Prognosegrundlagen<br />
und Annahmen transparent gemacht werden. Realisierbare Maßnahmen dürfen von der Gemeinde<br />
jedoch wegen des Zehnjahreszeitraumes jedoch nicht zeitlich verschoben und auch nicht über den ge-<br />
samten Konsolidierungszeitraum gestreckt werden.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Konsolidierungs- bzw. Sanierungszeit nicht bereits beim<br />
ersten möglichen Haushaltsausgleich in der Haushaltsplanung für das Haushaltsjahr endet. Einerseits muss auch<br />
der Soll-Ausgleich in den weiteren Jahren, mindestens in den dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung gesichert sein. Andererseits muss das Erreichen des Haushaltsausgleichs<br />
auch in der Rechnung (Jahresabschluss) des betreffenden Haushaltsjahres nachgewiesen werden.<br />
Nur wenn ein gemeindlicher Haushaltsausgleich in diesem Sinne gegeben ist, wird dem gesetzlich bestimmten<br />
Haushaltsausgleich tatsächlich entsprochen (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 und § 84 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.3.3 Angabeformen im Haushaltssicherungskonzept<br />
2.3.3.1 Die Angaben für die ersten drei Planungsjahre<br />
Die Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes beinhaltet bei dessen Aufstellung,<br />
dass darin die gemeindliche Haushaltsplanung mit der fünfjährigen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
als Ausgangsbasis zu berücksichtigen ist. Dabei bleibt grundsätzlich die örtliche Form und Detaillierung der gesamten<br />
gemeindlichen Haushaltsplanung auch während der Laufzeit des Haushaltssicherungskonzeptes unverändert,<br />
soweit nicht die örtlichen Gegebenheiten zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs verändert werden<br />
müssen.<br />
Die bei einem gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept zulässige zehnjährige Laufzeit gibt zudem ebenfalls<br />
keine Veranlassung, die Haushaltsplanung für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre zu verändern.<br />
Bereits im Rahmen der Aufstellung des örtlichen Haushaltssicherungskonzeptes ist zu beurteilen, ob und in welchen<br />
Umfang die detaillierte Planung für die Jahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch in den<br />
sich daran anschließenden Jahren fortgesetzt werden soll, wenn diese sich wegen eines Sanierungskonzept<br />
zusätzlich ergeben.<br />
2.3.3.2 Die Angaben für die weiteren Planungsjahre<br />
2.3.3.2.1 Die Angaben nach den verbindlichen Haushaltspositionen<br />
Die Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes kann dazu führen, dass die gemeindliche<br />
Haushaltsplanung über die fünfjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung nach § 84 GO <strong>NRW</strong> hinausgehen<br />
muss. Die im Haushaltssicherungskonzept ggf. aufzuzeigende zehnjährige Haushaltsplanung, bei einem<br />
Sanierungskonzept ggf. auch noch weitere Jahre, muss sich hinsichtlich der Darstellung der geplanten Erträge<br />
und Aufwendungen an die Haushaltspositionen im Haushaltsplan anschließen. Die von der Gemeinde vorgesehenen<br />
Konsolidierungsmaßnahmen wirken sich auf die künftigen Haushaltspläne aus, um das Ziel der Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs und den Weg dorthin transparent und nachvollziehbar zu machen.<br />
Die Fortschreibung der gemeindlichen Haushaltsplanung über die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
hinaus wirkt sich daher auf die Art und Weise der im Haushaltssicherungskonzept oder im Sanierungskonzept<br />
darzustellenden Haushaltspositionen in den weiteren Jahren unmittelbar aus. Es dürfte für die mehrjährigen Zeiträume<br />
vertretbar sein, die Angaben zu den voraussichtlichen Erträgen und Aufwendungen sowie zu den Einzahlungen<br />
und Auszahlungen auf die Haushaltspositionen zu beschränken, die für den Ergebnisplan und den Finanzplan<br />
mindestens vorgegeben sind (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 406
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese Darstellungsmöglichkeit im Haushaltssicherungskonzept würde die gemeindliche Planung über die mittelfristige<br />
Ergebnis- und Finanzplanung hinaus wesentlich erleichtern. Die Gemeinde kann aber auch die Detaillierung<br />
ihres Haushaltsplans beibehalten, um z.B. die Fortschreibung der Planung in einen Zusammenhang mit<br />
ihren Konten im örtlichen Buchungsgeschäft zu stellen. Für die Aufstellung eines gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes<br />
ist es immer notwendig, dass möglichst belastbare Daten aus der gemeindlichen Haushaltsplanung<br />
die Grundlage für die auszuwählenden Konsolidierungsmaßnahmen bilden. In welcher Art und Weise ein<br />
zehnjähriges Haushaltssicherungskonzept gestaltet wird, ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Verhältnisse zu entscheiden. Ggf. ist in die Beurteilung die Aufsichtsbehörde der Gemeinde einzubinden.<br />
2.3.3.2.2 Die Angaben nach den verbindlichen Produktbereichen<br />
Die geplante und in einem Haushaltssicherungskonzept oder Sanierungskonzept darzustellende wirtschaftliche<br />
Entwicklung der Gemeinde und die Erreichung des Haushaltsausgleichs werden nur nachvollziehbar und verständlich,<br />
wenn auch die Vielfalt der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Einzelnen in die haushaltswirtschaftliche<br />
Konsolidierungsplanung einbezogen wird. Für die gemeindliche Planung über die mittelfristige Ergebnis- und<br />
Finanzplanung hinaus sollte ein Verzicht auch auf detaillierte produktorientierte Angaben möglich sein, ohne<br />
dadurch die örtliche Steuerung für die Umsetzung der Konsolidierung zu vernachlässigen. Ein solcher Verzicht<br />
würde die Angaben aus den örtlichen produktorientierten Teilplänen entbehrlich machen, soweit diese nach Produktgruppen<br />
oder Produkten aufgestellt werden. Auf Angaben entsprechend der örtlichen Teilpläne, die nach den<br />
verbindlichen Produktbereichen aufgestellt werden, kann jedoch aus sachlichen Gründen nicht verzichtet werden.<br />
2.3.3.2.3 Die Angaben unter Einbeziehung von Zielen<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht beinhaltet, dass auch die Nachhaltigkeit des haushaltswirtschaftlichen Handelns<br />
der Gemeinde, bei dem das gemeindliche Jahresergebnis als „Erfolg des Handelns“ mit den Inhalten des<br />
gemeindlichen Leitbildes abzuwägen bzw. in einen Ausgleich zu bringen ist, bei der Aufstellung und Umsetzung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes oder eines Sanierungskonzeptes berücksichtigt werden muss. Bereits auf<br />
Grund des gesetzlichen Gebotes der Einhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit bzw. der Sicherung der stetigen<br />
Aufgabenerfüllung (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) sowie des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>) kommt der Nachhaltigkeit der Konsolidierungsplanung für die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft sowie bei der Festlegung der darauf auszurichtenden gemeindlichen Ziele eine hohe Bedeutung<br />
zu.<br />
Im Rahmen der Festlegung der Zielerreichung bei der Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen<br />
muss auch der Messung des Ressourceneinsatzes und des Ressourcenverbrauchs hinsichtlich dessen<br />
nachhaltiger zukunftsbezogener Wirkungen eine ausreichende Beachtung geschenkt werden. Die Nachhaltigkeit<br />
muss dabei anhand von Nachhaltigkeitszielen der Gemeinde bei denen die Art und Weise von sozialen, ökologischen<br />
und ökonomischen Wirkungen zu berücksichtigen sind, aus dem haushaltsmäßigen Konsolidierungshandeln<br />
der Gemeinde heraus entstehen. Die Gemeinde muss zudem hinsichtlich der Nachhaltigkeit ihre Haushaltsplanung<br />
und ihre Zielsetzungen grundsätzlich und möglichst jährlich im Zeitablauf der Konsolidierungs- oder Sanierungsphase<br />
überprüfen sowie ihr geplantes Verwaltungshandeln mit konkreten Inhalten füllen.<br />
Durch die Einbindung der Nachhaltigkeit in die gemeindliche Zielbestimmung kann zudem ein Gesamtzusammenhang<br />
mit anderen zweck- und adressatenbezogenen Festlegungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns<br />
der Gemeinde hergestellt werden. Dabei sollten sowohl positive als auch negative Auswirkungen des gesamten<br />
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde unter Berücksichtigung der Informationsinteressen offen gelegt<br />
werden. Die Möglichkeit zu einem wirtschaftlichen Gesamtbild für die Gemeinde, bezogen auf die Zielbestimmungen<br />
und die Umsetzung notwendiger örtlicher Maßnahmen ist sachlich erforderlich. Sie dient der Nachvollzieh-<br />
GEMEINDEORDNUNG 407
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
barkeit und der Steuerung auf dem Wege zur Wiederherstellung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs und der<br />
dauerhaften Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde.<br />
2.3.3.2.4 Die Angaben über Leistungskennzahlen<br />
Die Gemeinde soll für ihre Aufgabenerfüllung nicht nur produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzbaren<br />
Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festlegen, sondern auch<br />
Leistungskennzahlen zur Messung der Zielerreichung bestimmen. Sie soll zudem neben den Zielen ihre Leistungskennzahlen<br />
zur Grundlage der Gestaltung der Haushaltsplanung, der örtlichen Steuerung und der Erfolgskontrolle<br />
des jährlichen Haushalts machen. Mit den örtlichen Leistungskennzahlen sollen haushaltswirtschaftliche<br />
Sachverhalte, die quantitativ messbar sind, durch Verhältniszahlen in Kurzform dargestellt werden. Dadurch werden<br />
wichtige Erkenntnisse transparent gemacht und verständlich aufgezeigt. Es werden damit jedoch keine Lösungen<br />
für die örtlichen Verhältnisse geboten, sondern die Ursachenanalyse und die Entwicklung von Gegenmaßnahmen<br />
bleiben der Gemeinde überlassen.<br />
Die Gemeinde kann dazu aber die Analyse der in ihrem Haushalt enthaltenen Leistungskennzahlen als Ausgangsgrundlage<br />
im Rahmen ihres Haushaltssicherungskonzeptes nutzen. Wichtig für die gemeindliche Analyse<br />
ist dabei, dass einzelne Leistungskennzahlen nicht isoliert betrachtet werden dürfen. Sie sind in einen Zusammenhang<br />
zu stellen, soweit gegenseitige Beziehungen oder Wirkungen bestehen oder entstehen können. Auch<br />
die Zugehörigkeit zu einem Bereich der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, z.B. einem Produktbereich, stellt dabei<br />
ein sachliches Kriterium dar. Die jeweils festgelegten Leistungskennzahlen können dann mit weiteren Erkenntnissen<br />
und Informationen zu einem zutreffenden Bild über den haushaltswirtschaftlichen Stand der Gemeinde bzw.<br />
über den Erfolg der Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen, beitragen.<br />
Die Nutzung von Leistungskennzahlen in der Umsetzung der gemeindlichen Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen<br />
erfordert auch, sich einen Überblick über deren Zwecke und inhaltliche Gestaltung sowie die eingesetzten<br />
Wertgrößen zu verschaffen, um die dadurch verdichteten gemeindlichen Sachverhalte interpretieren zu<br />
können. Dazu gehören auch ausreichende Kenntnisse über die Grundlagen der Bildung und des Einsatzes von<br />
Leistungskennzahlen. Es bedarf deshalb vielfältiger Informationen zu den einzelnen Leistungskennzahlen, die im<br />
Rahmen der Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen zur Anwendung kommen sollen, z. B. über die Definition<br />
und Berechnungsformel einschließlich der verwendeten Wertgrößen. Ggf. bedarf es auch einer Interpretationshilfe,<br />
die Unterstützung für die Klärung von Fragen bieten kann, z. B. was ein hoher oder ein niedriger Kennzahlenwert<br />
bedeutet, welche Wirkungen daraus entstehen und welche Schlüsse daraus bei der Beurteilung der<br />
Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen gezogen werden können.<br />
Bei der Bewertung bedarf es jedoch nicht nur besonderer Informationen über die örtlichen Einflussfaktoren auf die<br />
gemeindlichen Leistungskennzahlen, sondern es muss bei diesen Kennzahlen auch berücksichtigt werden, dass<br />
die einzelnen Leistungskennzahlen nicht getrennt nebeneinanderstehen, sondern miteinander verwoben sind<br />
bzw. verwoben werden müssen. Dabei können durchaus auch gegenseitige Abhängigkeiten bestehen, sodass im<br />
Rahmen einer Analyse die Leistungskennzahlen nicht einzeln für sich allein betrachtet werden dürfen, sondern<br />
mit anderen Werten verglichen werden müssen. Für diese Analysen eignen sich z.B. Durchschnittswerte, Minimalwerte<br />
und Maximalwerte, aber auch systemimmanente Zielwerte.<br />
Welche örtlichen Leistungskennzahlen letztlich bei der gemeindlichen Umsetzung von Konsolidierungs- und Sanierungsmaßnahmen<br />
in Betracht bzw. zum Einsatz kommen sollen, hat die Gemeinde eigenverantwortlich zu<br />
entscheiden. Die Inhalte der Entscheidung hängen dabei insbesondere von den festgelegten Zielsetzungen,<br />
bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung und das haushaltswirtschaftliche Handeln im Zeitablauf ab. Sie sollen der<br />
dauerhaften Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde dienen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 408
2.3.3.2.5 Das Verbot der Überschuldung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Weg zu einer möglichen Überschuldung der Gemeinde wird insbesondere durch eine Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage in mehreren Haushaltsjahren beschritten und durch entsprechende Festsetzungen in der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung offen gelegt. Soweit ein solcher Weg im gemeindlichen Haushaltssicherungskonzept<br />
aufgezeigt wird, müssen die Gemeinde und die Aufsichtsbehörde dafür Sorge tragen, dass durch sachgerechte<br />
Gegenmaßnahmen die Überschuldung nicht eintritt. Im Rahmen der Aufstellung und Genehmigung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes kann ein geplanter vollständiger Verzehr der allgemeinen Rücklage nicht in<br />
Betracht kommen, selbst dann nicht, wenn das Ziel, den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, erreicht wird.<br />
Die Wiedererreichung einer geordneten Haushaltswirtschaft der Gemeinde und ihrer künftigen dauernden Leistungsfähigkeit<br />
ist so gewichtig und bedeutend, dass im Rahmen der gemeindlichen Haushaltskonsolidierung von<br />
der Gemeinde kein Eintritt einer Überschuldung eingeplant werden darf. Es dürfte vielmehr notwendig sein, in<br />
einem unter Beachtung der gesetzlich bestimmten Ziele und Zwecke aufzustellenden Haushaltssicherungskonzept<br />
zu berücksichtigen, dass die Gegenmaßnahmen der Gemeinde zum möglichen Eigenkapitalverzehr auch<br />
gesonderte Elemente enthalten müssen, die für einen Eigenkapitalaufbau geeignet sind.<br />
2.4 Zu Satz 4 (Abweichen vom Konsolidierungszeitraum):<br />
2.4.1 Die Zwecke der Vorschrift<br />
Die Vorschrift ermöglicht es im besonderen Einzelfall der Gemeinde, auf der Grundlage eines individuellen Sanierungskonzeptes<br />
von dem zehnjährigen Konsolidierungszeitraum abzuweichen. Dieser Sachverhalt bedarf der<br />
Genehmigung der Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde. Diese gesetzliche Vorgabe gilt auch für Sanierungskonzepte<br />
von kreisangehörigen Gemeinden, bei denen der Landrat des Kreises die zuständige Aufsichtsbehörde<br />
ist. Eine Gemeinde hat ihr Sanierungskonzept im Rahmen der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
nach § 80 GO <strong>NRW</strong> dem Landrat vorzulegen, der unter Abgabe eines Votums die Genehmigung bei der Bezirksregierung<br />
einholt und das Verfahren durch eine entsprechende Verfügung an die Gemeinde abschließt.<br />
In einem solchen gravierenden Einzelfall sind besondere sachgerechte haushaltswirtschaftliche Maßnahmen und<br />
Schritte durch die Gemeinde notwendig, damit die Gemeinde in absehbarer Zeit den gesetzlichen Haushaltsausgleich<br />
wieder erreicht. Stärker als beim zehnjährigen Konsolidierungszeitraum ist es daher vonseiten der Gemeinde<br />
und der Bezirksregierung erforderlich, in dem Sanierungskonzept nicht nur das Endziel im Blickwinkel zu<br />
haben, sondern durch mehrere Zwischenziele die vorgesehene Sanierung durchführbar und messbar zu machen.<br />
Die Sanierung dürfte in solchen Fällen grundsätzlich nur schrittweise durchzuführen sein, sodass mit der Umsetzung<br />
von Maßnahmen eine regelmäßige bzw. ständige Überprüfung der Machbarkeit und Dauerhaftigkeit einhergehen<br />
muss. Eine solche abgestimmte Verfahrensweise erleichtert bedarfsgerechte Anpassung und Weiterentwicklung<br />
des von der Gemeinde umzusetzenden Sanierungskonzeptes. Die Klärung der Frage, in welchem Umfang<br />
der ansonsten gesetzlich bestimmte zehnjährige Konsolidierungszeitraum bei einem individuellen Sanierungskonzept<br />
in zulässiger und vertretbarer Weise überschritten werden kann, bedarf noch weiterer Erörterungen<br />
und Abstimmungen. Es sollen dazu möglichst zeitnah praktikable Antworten gefunden werden.<br />
2.4.2 Das Sanierungskonzept<br />
2.4.2.1 Die grundsätzliche Zielsetzung<br />
In besonderen örtlichen Einzelfällen wird das übliche Haushaltssicherungskonzept als nicht mehr ausreichend<br />
angesehen, wenn die Gemeinde den Haushaltsausgleich in einem bestimmten Zeitkorridor nicht wieder erreichen<br />
GEMEINDEORDNUNG 409
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
kann. Gesetzlich wird dann die Aufstellung eines Sanierungskonzeptes unter Beteiligung der Bezirksregierung<br />
verlangt. Dadurch soll gesichert werden, dass geeignete Mechanismen und Strategien sowie besondere sachgerechte<br />
Maßnahmen und Schritte örtlich festlegen, die als haushaltswirtschaftliche Gegenmaßnahmen den Weg<br />
der Gemeinde sichern sollen, um in absehbarer Zeit den jährlichen Haushaltsausgleich wieder zu erreichen und<br />
die stetige Aufgabenerfüllung dauerhaft zu sichern. Die besonderen Ziel- und Zwecksetzungen der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft sowie ihrer Sanierung müssen daher über einem längeren Zeitraum im Blickfeld der Gemeinde<br />
und ihrer Aufsichtsbehörde stehen.<br />
Durch das umfassende Sanierungskonzept soll dabei ein zukunftsorientierter örtlicher Leitfaden als Gesamtkonzept<br />
der Gemeinde bestehen, dabei die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen<br />
Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung ihres Haushalts neu ausgefüllt bzw. aufgebaut werden.<br />
Dieses örtliche Konzept muss deshalb ein erweitertes Planungssystem als der Haushaltsplan enthalten, denn es<br />
soll als Handlungsrichtschnur dienen und muss die konkreten und akuten Schritte aufzeigen, die sofort und in der<br />
weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind.<br />
Besondere Eckpunkte sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen.<br />
Das Sanierungskonzept verkörpert dadurch nicht nur eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde und für die<br />
Verhandlungen mit Dritten. Die Klärung der Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei der örtlichen Umsetzung<br />
der Stufen eines Sanierungskonzeptes durch die Gemeinde zu ziehen sind und ob und welche Formen<br />
des aufsichtsrechtlichen begleitenden Handelns in den einzelnen Schritten angezeigt sind, bedarf der Abstimmung<br />
unter den Beteiligten.<br />
2.4.2.2 Die Stufen eines Sanierungskonzepts<br />
Das örtliche Gesamtkonzept zur Krisenbewältigung sollte unter Beteiligung der Betroffenen erarbeitet werden.<br />
Dadurch kann eine Struktur entstehen, die den gesamten Ablauf der Bewältigung der wirtschaftlichen Krise der<br />
Gemeinde tragfähig und die notwendigen Handlungen der Gemeinde nachvollziehbar macht. Das Sanierungskonzept<br />
sollte dabei von der Gemeinde allgemein zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. Es sollte darin<br />
ein Soll-/Ist-Vergleich enthalten sein, damit transparent gemacht wird, inwieweit geplante Sanierungsschritte von<br />
der Gemeinde umgesetzt worden sind. Die Gemeinde kann dabei die Veröffentlichung in einen Zusammenhang<br />
mit ihrer Haushaltssatzung und dem Jahresabschluss stellen.<br />
Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungskonzeptes als Gesamtkonzept der Gemeinde zur Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs und der stetigen Aufgabenerfüllung müssen im Einzelnen örtlich bestimmt und ausgefüllt<br />
werden. Jeder Stufe kommt dabei eine eigene Bedeutung zu. Die Stufen einen gemeindlichen Sanierungskonzepts<br />
können z. B. Folgende sein (vgl. Abbildung).<br />
Stufe 1<br />
Stufe 2<br />
Stufe 3<br />
GEMEINDEORDNUNG 410<br />
Die Stufen eines Sanierungskonzepts<br />
GESAMTKONZEPT ZUR KRISENBEWÄLTIGUNG<br />
Sensibilisierung/Krisenerkenntnis<br />
(Befangenheit der Betroffenen)<br />
Krisenursachen identifizieren<br />
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen)<br />
Sanierungskonzept - Leitlinie für eine Sanierung<br />
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)<br />
Bedrohung erkennen<br />
und ernst nehmen<br />
Sich schlüssig auf wesentliche<br />
Kernfragen<br />
konzentrieren<br />
Perspektive und Vision<br />
der Sanierung vermitteln
Stufe 4<br />
Stufe 5<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
GEMEINDEORDNUNG 411<br />
Die Stufen eines Sanierungskonzepts<br />
GESAMTKONZEPT ZUR KRISENBEWÄLTIGUNG<br />
Implementierung des Sanierungskonzepts<br />
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische<br />
Maßnahmen)<br />
Sanierungscontrolling<br />
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,<br />
Planungsrechnungen und Planbilanz)<br />
Abbildung 47 „Die Stufen eines Sanierungskonzepts“<br />
Zustimmung und Motivation<br />
der Beteiligten<br />
auslösen<br />
Erfolgreiche Umsetzung<br />
messen, Chancen und<br />
Risiken neu einschätzen<br />
Der Zusammenhang zwischen den einzelnen Stufen des Sanierungskonzepts muss örtlich eigenverantwortlich<br />
von der Gemeinde hergestellt werden. Aufgrund der großen Bedeutung der haushaltswirtschaftlichen Krisensituation<br />
müssen dabei nicht nur der Rat und die Verwaltung an der Beseitigung der Sanierung arbeiten, sondern alle<br />
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, z. B. die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde, müssen<br />
mitwirken und ggf. einen eigenen Beitrag leisten.<br />
2.5 Zu Satz 5 (Nebenbestimmungen zur Genehmigung):<br />
2.5.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im Rahmen der Anzeige der gemeindlichen Haushaltssatzung hat die Aufsichtsbehörde das ihr von der Gemeinde<br />
vorgelegte Haushaltssicherungskonzept zu genehmigen. Sie kann ihre Genehmigung mit zielorientierten und<br />
zweckbezogenen Nebenbestimmungen versehen, die dann als verfahrensrechtliche Bedingungen und Auflagen<br />
erlassen werden. Diese zusätzlichen Vorgaben müssen z.B. dem Ziel der Wiedererreichung des jährlichen Haushaltsausgleichs<br />
durch die Gemeinde dienen. Der Soll-Ausgleich für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung soll wegen der zukunftsbezogenen Wirkungen und<br />
ihrer Einbeziehung in den gemeindlichen Haushaltsplan in das Genehmigungsverfahren einbezogen werden.<br />
Lassen sich aus den im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen Planungsdaten für die dem Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen,<br />
kann die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes durch gesonderte<br />
Nebenbestimmungen ggf. weitere wirksame Konsolidierungsmaßnahmen von der Gemeinde verlangen.<br />
Die zur Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes möglichen Bedingungen und die zu erteilenden Auflagen<br />
sowie deren Ausgestaltung müssen sich immer an der Zielbestimmung der Wiederherstellung des jährlichen<br />
Haushaltsausgleichs und den dazu erforderlichen sachgerechten Konsolidierungsmaßnahmen messen<br />
lassen. Sie müssen zudem geeignet sein, dass die Gemeinde dadurch die gesetzten Ziele auch erreichen kann.<br />
Insgesamt gesehen muss es daher bei der Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung und Umsetzung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes eine stärkere Verflechtung der haushaltswirtschaftlichen Planung mit der Sicherung<br />
der stetigen Aufgabenerfüllung im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans geben. Es<br />
muss aber auch ein sinnvolles Zusammenwirken zwischen der Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde geben.<br />
2.5.2 Die Formen der Nebenbestimmungen<br />
Die Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde stellt eine Regelung<br />
für die Gemeinde dar, die nach dieser Vorschrift mit bestimmten zusätzlichen Bestimmungen (Nebenbestimmungen<br />
nach § 36 Absatz 1 VwVfG) versehen werden darf. Die verschiedenen Arten von Nebenbestimmungen ha-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
ben den verwaltungsrechtlichen Zweck, mögliche rechtliche oder tatsächliche Hindernisse, die einer uneingeschränkten<br />
Erteilung einer Genehmigung entgegenstehen, zu beseitigen. Für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde<br />
besteht damit die Möglichkeit, die Genehmigung für die von der Gemeinde vorgesehene Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage nicht generell abzulehnen, sondern bei möglichen Bedenken mit ausgewählten Vorbehalten zu<br />
arbeiten. An diese rechtliche Lage knüpft die haushaltsrechtliche Vorschrift an, in dem sie ausdrücklich regelt,<br />
dass die Genehmigung eines Haushaltssicherungskonzeptes gegenüber der Gemeinde unter Bedingungen und<br />
mit Auflagen erteilt werden kann.<br />
Als eine mögliche Art einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage ist<br />
nach der Vorschrift die Bedingung zulässig. Durch eine solche Nebenbestimmung wird eine bestimmte Rechtsfolge<br />
von dem Eintritt eines unsicheren zukünftigen Ereignisses bei der Gemeinde abhängig gemacht (vgl. § 158<br />
BGB). Sie findet i.d.R. bei der Erteilung von Genehmigungen in Form der aufschiebenden sowie der auflösenden<br />
Bedingung Anwendung, ohne jedoch zeitlich eindeutig festgelegt zu sein und einen eigenen Regelungsinhalt zu<br />
haben. Die Auflage stellt eine weitere zulässige Möglichkeit einer Nebenbestimmung zur Genehmigung zur Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde dar. Durch eine solche Nebenbestimmung wird<br />
eine zusätzliche Regelung zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen durch die Gemeinde getroffen.<br />
Diese Nebenbestimmung hängt in ihrem Bestand von der Wirksamkeit der aufsichtsbehördlichen Genehmigung<br />
als solche ab, auch wenn die Auflage selbstständig anfechtbar ist.<br />
2.5.3 Die Inhalte von Nebenbestimmungen<br />
2.5.3.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die haushaltsrechtliche Vorschrift lässt bestimmte Formen von Nebenbestimmungen zur Genehmigung des gemeindlichen<br />
Haushaltssicherungskonzeptes zu, bestimmt aber nicht deren Inhalt näher. Die Aufsichtsbehörde<br />
muss daher im Rahmen ihrer Beurteilung und der Ausübung ihres Ermessens anhand des konkreten Einzelfalls<br />
und in eigener Verantwortung die zulässigen Nebenbestimmungen inhaltlich sachgerecht festlegen. Sie soll dabei<br />
berücksichtigen, dass die Haushaltskonsolidierung für die Gemeinde einen dynamischen Prozess darstellt, der<br />
bis zum gesetzten Ziel der Konsolidierung nicht in einem Schritt bzw. in einem Haushaltsjahr zu bewältigen ist.<br />
2.5.3.2 Die Festlegung von Zwischenzielen<br />
Entsprechend den umsetzbaren Möglichkeiten können z.B. zeitlich bestimmte Zwischenziele zum Inhalt von Nebenbestimmungen<br />
gemacht werden, denn die Gemeinde soll möglichst schnell, jedoch auch machbar und nachhaltig<br />
ihre dauernde Leistungsfähigkeit verbessern. Diese Entwicklung sowie die Zielerreichung müssen messbar<br />
sein und in bestimmten Zeitabständen auch gemessen werden, z.B. stichtagsbezogen im Rahmen des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses.<br />
2.5.3.3 Die Aufstellungsfrist des Jahresabschlusses<br />
Bei Gemeinden mit einem Haushaltssicherungskonzept gilt es zum Ende eines jeden Haushaltsjahres, schnellstmöglich<br />
sachgerechte Konsequenzen aus der ausgeführten Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
für die Zukunft zu ziehen. Deshalb müssen ggf. die für das neue Haushaltsjahr geplanten bzw. eingeleiteten<br />
Maßnahmen angepasst bzw. in anderer Art und Weise oder Zeit umgesetzt werden. Wegen solcher besonderer<br />
Gegebenheiten kann es auch notwendig sein, eine kürzere Frist als gesetzlich vorgegeben (31. März des dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Jahres) für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses als Nebenbestimmung<br />
der Genehmigung des örtlichen Haushaltssicherungskonzeptes festzusetzen. In solchen Fällen kann es ggf. für<br />
GEMEINDEORDNUNG 412
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 76 GO <strong>NRW</strong><br />
die Gemeinde auch sachlich sinnvoll sein, im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses grundsätzlich auf<br />
die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips zu verzichten.<br />
2.5.3.4 Die Einrichtung eines Kontroll- und Informationssytems<br />
Ein weiterer wichtiger Inhalt von Nebenbestimmungen könnte die Einrichtung eines Kontroll- und Informationssytems<br />
sein, mit dessen Hilfe die Umsetzung der einzelnen vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen zu überwachen<br />
wäre, sodass bei einer Gefährdung zeitnah sachlich sinnvolle Gegenmaßnahmen von der Gemeinde<br />
einzuleiten sind. Eine Überwachungspflicht in diesem Sinne obliegt dabei auch der Aufsichtsbehörde. Durch<br />
Nebenbestimmungen sollten daher Berichtspflichten der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde oder bestimmten<br />
Dritten terminlich festgelegt werden. Diese Sachlage bedingt, auch eine realitätsnahe Zielsetzung mit<br />
messbaren Teilzielen zum Inhalt von Nebenbestimmungen zu machen.<br />
Die inhaltliche Ausgestaltung der Nebenbestimmungen durch die Aufsichtsbehörde muss sich deshalb sowohl an<br />
den von der Gemeinde vorgesehenen und im Haushaltssicherungskonzept aufgezeigten Konsolidierungsmaßnahmen<br />
als auch den voraussichtlichen bzw. tatsächlichen Umsetzungsmöglichkeiten der Gemeinde sowie dem<br />
Kontrollbedarf der Aufsichtsbehörde orientieren. Sie muss ggf. auch auf Folgen von Pflichtverstößen der Gemeinde<br />
ausgerichtet sein.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 413
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 77<br />
Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
(1) Die Gemeinde erhebt Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften.<br />
(2) Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel<br />
1. soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen,<br />
2. im Übrigen aus Steuern<br />
zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen.<br />
(3) Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich<br />
unzweckmäßig wäre.<br />
Erläuterungen zu § 77:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Pflicht zur Finanzmittelbeschaffung<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft stellt eine unverzichtbare Grundlage für die örtliche Ausübung der gemeindlichen<br />
Selbstverwaltung dar, die von der Gemeinde in eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze und<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten auszugestalten ist. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung<br />
umfasst dabei auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Zu dieser Eigenverantwortung gehört<br />
die Budgethoheit sowie eine der Gemeinde mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle<br />
(vgl. Art. 28 Absatz 2 GG). Die Gemeinde hat dabei zu berücksichtigen, dass sie ihr bei der Finanzmittelbeschaffung<br />
jedoch nicht die Unabhängigkeit zusteht, wie dem Bund und den Ländern. Sie hat zudem in Verantwortung<br />
für die zukünftigen Generationen zu handeln (vgl. § 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>) sowie auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen<br />
Rücksicht zu nehmen.<br />
Die Gemeinde ist gefordert, sich geeignete Quellen für ihre Finanzmittel zu erschließen, denn diese sind sehr<br />
vielfältig und ergeben sich regelmäßig aus öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vorgängen bzw. Geschäftsvorfällen<br />
der Gemeinde. Sie hat dabei zu berücksichtigen, dass diejenigen, die Leistungen der Gemeinde<br />
in Anspruch nehmen oder eine gemeindliche Einrichtung nutzen, die entstehenden Kosten in vertretbaren und<br />
gebotenen Umfang tragen sollen. Zudem sind die Einwohner der Gemeinde verpflichtet, die Lasten zu tragen, die<br />
sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben (vgl. § 8 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Grundbesitzer und Gewerbetreibenden,<br />
die nicht in der Gemeinde wohnen, sind verpflichtet, für ihren Grundbesitz oder Gewerbebetrieb im<br />
Gemeindegebiet auch einen Teil der Gemeindelasten zu tragen (vgl. § 8 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam im Rahmen ihrer Selbstverwaltung<br />
zu führen. Die Haushaltswirtschaft muss dabei im Haushaltsjahr so ausgeführt werden, dass die stetige<br />
Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde ist<br />
daher gefordert, für die jährliche Haushaltsplanung, die Ausführung der Haushaltswirtschaft und den Jahresabschluss<br />
die sachlich und fachlich sowie organisatorisch erforderlichen Maßnahmen zu treffen, zu denen auch die<br />
Finanzmittelbeschaffung in ihren vielfältigen Möglichkeiten gehört.<br />
Die Gemeinde hat zudem ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund<br />
bleiben. Sie hat auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen (vgl. §<br />
10 GO <strong>NRW</strong>). Durch diese Vorgaben wird auch die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung berührt, denn diese<br />
Gebote können ggf. dazu führen, dass die Gemeinde auf kostendeckende Entgelte verzichtet. Aber auch nicht<br />
zahlungswirksame Vorteile für Dritte können die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung beeinträchtigen, z. B. im<br />
GEMEINDEORDNUNG 414
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Rahmen der Nutzung von gemeindlichen Einrichtungen. Es kann daher im Rahmen der Haushaltsplanung der<br />
Gemeinde geboten sein, in ihrem Vorbericht zum gemeindlichen Haushaltsplan darzustellen, in welchem Umfang<br />
auf die Erhebung spezieller Entgelte oder auf eine verursachungsgerechte Erfassung von Aufwendungen verzichtet<br />
werden soll, z. B. im öffentlichen Interesse oder aus sozialen Gründen.<br />
In die Betrachtung des Gebotes, dass die Gemeinde sich die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel<br />
zu beschaffen hat, müssen auch die gemeindlichen Haushaltsgrundsätze einbezogen werden. Die Gemeinde<br />
muss im Rahmen ihrer Finanzmittelbeschaffung prüfen, ob die Beschaffung auf wirtschaftliche Art erfolgt<br />
und z. B. bei Zuwendungen nicht allein auf den erzielbaren Zuwendungsbetrag abstellen, sondern das gesamte<br />
Verfahren einschließlich der eigenen Kosten in die Beurteilung einbeziehen.<br />
Die Gemeinde muss zudem auch prüfen, ob und in welchem Umfang die Einziehung ihrer Ansprüche im Rahmen<br />
des Mahnwesens und der Vollstreckung ausreichend betrieben wird. Dabei ist auch zu betrachten, ob und in<br />
welchem Umfang die Gemeinde die Einziehung ihrer Ansprüche durch Stundungen hinausschiebt oder durch<br />
Niederschlagung und Erlass auch auf die Durchsetzung ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und<br />
§ 26 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei kommt es nicht darauf an, ob die gemeindlichen Ansprüche aus pflichtigen oder<br />
freiwilligen Leistungen der Gemeinde entstanden sind. Im Grundsatz darf es nicht auf einen generellen Verzicht<br />
der Ansprüche hinauslaufen.<br />
Die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung steht aber auch mit dem Grundsatz in Verbindung, dass die Gemeinde<br />
ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen sicherzustellen hat (vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dazu gehört die Verpflichtung der Gemeinde, eine angemessene Liquiditätsplanung vorzunehmen (vgl. § 89<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde, die mit den Vorgaben erreicht werden<br />
soll, kann nur gewährleistet werden, wenn die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>)<br />
sowie von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) mit betrachtet wird. Die Gemeinde hat<br />
zudem die einschlägigen Haushaltsgrundsätze zu beachten. Zu den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen gehören<br />
auch die sachgerechten Finanzierungsstrategien. Sie sollen so gestaltet werden, dass diese geeignete Ergänzungs-<br />
und Optimierungsinstrumente für die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung darstellen.<br />
2. Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung<br />
Die Vorschrift enthält für die Gemeinde die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung und legt eine bestimmte<br />
Rangfolge für die gemeindlichen Finanzmittelarten fest. Damit findet unter Berücksichtigung der Sicherung der<br />
stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde das Bedarfsdeckungsprinzip i.V.m. dem Nachhaltigkeitsprinzip Anwendung.<br />
Die Finanzmittelbeschaffung richtet sich deshalb i.d.R. nach dem örtlichen Bedarf zur Deckung der Aufwendungen<br />
und der investiven Auszahlungen. Sie hat dabei aber auch, die Rangfolge der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung<br />
nach dieser Vorschrift zu beachten. Das nachfolgende Schema zeigt die für die Gemeinde<br />
geltende Rangfolge näher auf (vgl. Abbildung).<br />
RANG<br />
Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung<br />
FINANZMITTELART<br />
1. Sonstige Finanzmittel<br />
2.<br />
Spezielle Entgelte<br />
GEMEINDEORDNUNG 415<br />
BEISPIELE<br />
Die „Sonstigen Finanzmittel“ stellen vorrangig zu beschaffende<br />
Finanzmittel für die Gemeinde dar, z.B.<br />
Zuweisungen, Zuschüsse, Mieten, Pachten, Bußgelder,<br />
Verkaufserlöse, Zinsen (vgl. § 77 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die „Speziellen Entgelte“ soll die Gemeinde für die von<br />
ihr erbrachten Leistungen erheben, z.B. Gebühren,
RANG<br />
3.<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung<br />
FINANZMITTELART<br />
Steuern<br />
4. Kredite<br />
GEMEINDEORDNUNG 416<br />
BEISPIELE<br />
Beiträge, Eintrittsgelder (vgl. § 77 Absatz 2 Nummer 1<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die „Steuern“ stellen nachrangige Finanzmittel für die<br />
Gemeinde in dieser Rangfolge dar, z.B. Grundsteuern,<br />
Gewerbesteuer, sonstige örtliche Steuern (vgl. § 77<br />
Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die „Kredite“ stellen gemeindliche Finanzmittel unter<br />
dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit dar (vgl. § 77<br />
Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Eine Kreditaufnahme ist nur für<br />
gemeindliche Investitionen zulässig (vgl. § 86 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
Abbildung 53 „Die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung“<br />
Die haushaltsmäßige Produktorientierung bringt dabei eine neue Sichtweise in das Verwaltungshandeln der Gemeinde.<br />
Mithilfe der gemeindlichen Produkte kann die Finanzmittelbeschaffung näher betrachtet und beurteilt<br />
werden, denn die Gemeinde soll ihre Finanzmittelquellen angemessen nutzen. Die gemeindliche Finanzmittelbeschaffung<br />
spiegelt sich zudem auch in der Bilanz der Gemeinde durch die gesonderten Posten für die anzusetzenden<br />
gemeindlichen Forderungen (bestehende Ansprüche) wieder. Damit wird zum jeweiligen Abschlussstichtag<br />
transparent gemacht werden, in welchem Umfang und bei welchen Finanzmittelarten die Gemeinde die ihr<br />
zustehenden Finanzmittel noch nicht erhalten hat (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 2.2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Der Gemeindefinanzausgleich<br />
Die Gemeinden tragen die Kosten ihrer eigenen und der ihnen übertragenen Aufgaben und müssen grundsätzlich<br />
eigenverantwortlich ihre ausreichende Ausstattung mit Finanzmitteln für das jeweilige Haushaltsjahr sicherzustellen.<br />
Die Möglichkeiten dazu sind jedoch sowohl der Art nach als auch der Höhe nach begrenzt. Das Land ist<br />
deshalb verpflichtet, für eine ausreichende Finanzausstattung des Aufgabenträgers „Gemeinde“ zu sorgen und<br />
hat im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich durchzuführen<br />
(vgl. Art. 106 Absatz 7 GG und Art. 79 LV <strong>NRW</strong>). Dieser Finanzausgleich wird im Rahmen des jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzes<br />
(GFG) bestimmt und ausgeführt (vgl. GFG 2011).<br />
Das Land legt dabei sowohl die Höhe als auch die Struktur der Zuweisungen an die Gemeinden fest. In diesem<br />
Verteilungssystem erhalten die Gemeinden im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer<br />
eigenen Erträge allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben. Sie erhalten<br />
auch einen Anteil am Steueraufkommen des Landes (Steuerverbund), z.B. im GFG 2011 gemäß den Regelungen<br />
in den §§ 2 bis 19. Die Gemeinden erhalten aber auch noch besondere Zuweisungen nach dem GFG, z.B. nach<br />
den Bestimmungen der §§ 20 und 21 GFG 2011.<br />
Bei der Verteilung der Finanzmittel werden z.B. Zuwendungen, die den Gemeinden aufgrund besonderer Vorschriften<br />
gewährt werden, nicht berücksichtigt. Die Gemeinden können deshalb allgemeine Zuweisungen erhalten,<br />
z.B. Schlüsselzuweisungen für ihre laufende Verwaltungstätigkeit, sowie zweckgebundene Zuweisungen,<br />
z.B. Investitionspauschalen für ihre Investitionstätigkeit. Mit diesem Finanzausgleich soll sichergestellt werden,<br />
dass die Gemeinden als Aufgabenträger über eine ausreichende Finanzausstattung verfügen. Die Zuweisungen<br />
nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz stellen dabei für die Gemeinden sonstige Finanzmittel dar, die diese im<br />
Rahmen ihrer Finanzmittelbeschaffung entsprechend zu berücksichtigen haben.
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Abgabenerhebung):<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Rahmen des gemeindlichen Abgabenrechts wird daher die allgemeine Abgabenpflicht von Dritten gegenüber<br />
der Gemeinde sowie die Art und Höhe der Abgabe unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit<br />
der Abgabepflichtigen bestimmt. Die Abgaben stellen von der Gemeinde als Hoheitsträger einem Dritten auferlegten<br />
Geldleistungen zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben dar. Die Gemeinde ist nach Maßgabe des KAG<br />
<strong>NRW</strong> berechtigt, von den Einwohnern und Abgabepflichtigen Abgaben in Form von Steuern, Gebühren und Beiträgen<br />
zu erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 1<br />
KAG <strong>NRW</strong>). Sonstige öffentlich-rechtliche Geldleistungen sowie steuerliche Nebenleistungen (Zinsen und Versäumniszuschläge)<br />
zählen dabei nicht zu den Abgaben nach den genannten Vorschriften.<br />
Die Erhebung von Abgaben durch die Gemeinde ist jedoch nicht Regelungsgegenstand des gemeindlichen<br />
Haushaltsrechts, sondern des gesonderten gemeindlichen Abgabenrechts nach den Vorschriften des KAG <strong>NRW</strong>.<br />
Gleichwohl muss ein Zusammenhang zum gemeindlichen Haushaltsrecht hergestellt werden, denn die Gemeinde<br />
hat die von den Einwohnern und Abgabepflichtigen zu erhebenden Abgaben in ihrem Haushaltsplan als Erträge<br />
und Einzahlungen zu veranschlagen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die haushaltsrechtliche Vorschrift zu den Abgaben<br />
gegenüber der Gemeinde ist daher eine Regelung zur Einordnung der Erhebung von Abgaben in die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft.<br />
1.2 Die Arten der gemeindlichen Abgaben<br />
1.2.1 Die Abgabenart „Steuern“<br />
Die Gemeinde kann Steuern erheben (vgl. § 3 KAG <strong>NRW</strong>). Sie soll Steuern nur erheben, soweit die Deckung<br />
ihrer Aufwendungen nicht durch andere Erträge, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, in Betracht kommt.<br />
Sie muss für ihre Steuererhebung eine Steuersatzung erlassen und kann darin festgelegen, dass der Steuerpflichtige<br />
ggf. Vorauszahlungen auf die Steuer zu entrichten hat, die er für den laufenden Veranlagungszeitraum<br />
voraussichtlich schulden wird. Die abgabenrechtliche Regelung steht dadurch mit der haushaltswirtschaftlich<br />
bestimmten Rangfolge bei der Finanzmittelbeschaffung der Gemeinde in Einklang.<br />
Unter dem Begriff „Steuern“ werden dabei haushaltswirtschaftlich die Geldleistungen verstanden, die nicht eine<br />
Gegenleistung für eine besondere Leistung der Gemeinde darstellen und zur Erzielung von gemeindlichen Erträgen<br />
all denjenigen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand, an den das betreffende Steuergesetz die Leistungspflicht<br />
des Dritten knüpft, vorliegt (vgl. § 3 Absatz 1 AO). Eine gemeindliche Abgabe ist dann eine Steuer,<br />
wenn die sich aus der genannten Vorschrift ergebenden Tatbestandsmerkmale bei einem Dritten im Verhältnis<br />
zur Gemeinde vorliegen.<br />
1.2.2 Die Abgabenart „Gebühren“<br />
Die Gemeinden können Gebühren erheben (vgl. § 4 KAG <strong>NRW</strong>). Der Begriff „Gebühren“ lässt sich dabei dadurch<br />
inhaltlich abgrenzen, in dem darunter öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden werden, die einem Dritten<br />
von der Gemeinde auferlegt werden, weil dieser öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch genommen hat<br />
und die Erhebung auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder auf Grund einer hoheitlichen Maßnahme vorge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 417
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
nommen wird. Dabei kann dann zwischen Verwaltungsgebühren (vgl. § 5 KAG <strong>NRW</strong>) und Benutzungsgebühren<br />
(vgl. § 6 KAG <strong>NRW</strong>) für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen unterschieden werden.<br />
Die Verwaltungsgebühren werden z.B. für eine Amtshandlung erhoben, wenn die Leistung der Verwaltung von<br />
dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt (vgl. § 5 KAG <strong>NRW</strong>). Die Benutzungsgebühren<br />
werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzung)<br />
erhoben, sofern kein privatrechtliches Entgelt gefordert wird (vgl. § 6 KAG <strong>NRW</strong>). Die Gebührenerhebung erfolgt<br />
mit dem Zweck, diejenigen Personen, die öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch nehmen, vor den<br />
übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen.<br />
1.2.3 Die Abgabenart „Beiträge“<br />
Die Gemeinden können Beiträge erheben (vgl. § 8 KAG <strong>NRW</strong>). In jedem Fall bedarf es aber zur Beitragserhebung<br />
einer gemeindlichen Satzung. Aus der Vorgabe der Vorschrift, dass die zur Erfüllung der gemeindlichen<br />
Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von der Gemeinde<br />
erbrachten Leistungen zu beschaffen sind, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen, kann im<br />
Einzelfall eine Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Beitragssatzung und damit zur Erhebung von speziellen<br />
Entgelten entstehen.<br />
Unter dem Begriff „Beiträge“ werden dabei die Geldleistungen verstanden, die dem Ersatz des Aufwandes für die<br />
Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen<br />
auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden<br />
von den Abgabepflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme<br />
der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Erhebung von Beiträgen<br />
erfolgt daher mit dem Zweck, diejenigen Personen, denen sich durch die gemeindlichen Investitionen wirtschaftliche<br />
Vorteile ergeben, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen.<br />
Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig mit der endgültigen Herstellung der Einrichtung oder Anlage, ggf. auch mit<br />
der Beendigung einer Teilmaßnahme oder mit der endgültigen Herstellung des Abschnitts, z. B. bei Straßen,<br />
wenn dieser selbstständig in Anspruch genommen werden kann. Die Beitragspflicht entsteht z. B. bei der Erhebung<br />
von Anschlussbeiträgen, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage der Gemeinde angeschlossen<br />
werden kann. Von der Gemeinde können aber auch Beiträge für Teile einer Einrichtung oder Anlage erhoben<br />
werden (Kostenspaltung).<br />
1.2.4 Die Sonderabgaben<br />
Als gemeindliche Abgabeart bestehen neben den Steuern, Beiträgen und Gebühren weitere Sonderabgaben, z.<br />
B. die Abgabe nach dem Schwerbehindertengesetz oder die Lastenausgleichsabgabe. Solche Abgaben sind<br />
grundsätzlich nur für einen eng begrenzten Bereich zulässig und erfordern besondere Voraussetzungen. Weil<br />
derartige Sonderabgaben nur einem bestimmten Zweck dienen, muss eine unmittelbare Verbindung zwischen der<br />
Erhebung der Abgabe und ihrer Verwendung bestehen.<br />
1.3 Besondere gesetzliche Vorschriften<br />
Zur Erhebung von Abgaben durch die Gemeinde besteht eine Vielzahl von bundesgesetzlichen Bestimmungen,<br />
z.B. das Grundsteuergesetz (GrStG), das Gewerbesteuergesetz (GewStG) und die Abgabenordnung (AO) als<br />
Steuergesetze. Es sind aber auch landesrechtliche Vorschriften erlassen worden, z.B. das Kommunalabgabengesetz,<br />
das zur Abgabenerhebung durch die Gemeinde nähere Bestimmungen enthält. Außerdem besteht das<br />
GEMEINDEORDNUNG 418
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Gebot für die Gemeinde, im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft Rücksicht auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit<br />
der Abgabepflichtigen zu nehmen (vgl. § 10 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Zu Absatz 2 (Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel):<br />
2.01 Die Rangfolge der gemeindlichen Finanzmittel<br />
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar<br />
und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und im Übrigen aus Steuern<br />
zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Sie regelt dabei auch die Rangfolge der Quellen<br />
der gemeindlichen Finanzmittel. Den Ausgangspunkt für die Untersuchung der Gemeinde, welche Finanzmittel<br />
und in welcher Höhe diese zu beschaffen sind, bildet die voraussichtliche Höhe der zur Erfüllung der gemeindlichen<br />
Aufgaben notwendigen Aufwendungen einschließlich der Auszahlungen für Investitionen.<br />
Die gesetzliche Rangfolge bedeutet, dass die Gemeinde zunächst den speziellen Entgelten den Vorrang vor den<br />
Steuern zu geben hat. Die Steuern sollen daher von der Gemeinde nur insoweit erhoben werden, wie die speziellen<br />
Entgelte und die sonstigen Finanzmittel die zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen nicht decken. Für die Rangfolge der Inanspruchnahme der Quellen der Finanzmittel<br />
ergibt sich danach, dass für die Beschaffung von Finanzmitteln durch die Gemeinde an erster Stelle die sonstigen<br />
Finanzmittel stehen, dann die speziellen Entgelte für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen, und schließlich<br />
die Erhebung von Steuern.<br />
2.02 Die Beschränkungen der Heranziehung<br />
Die Beschaffung der Finanzmittel nach dieser Vorschrift findet ihre Grenze im jährlichen Bedarf der Gemeinde,<br />
denn es gilt die Bedarfsdeckung (Die Erträge decken die Aufwendungen), damit der gesetzlich erforderliche<br />
Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> erreicht wird. Zudem kann das gemeinderechtliche Gebot, auf<br />
die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht zu nehmen ist (vgl. § 10 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>), zu einer Beschränkung bei der Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel führen.<br />
Die Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel kann aber auch dadurch eingeschränkt sein, dass es örtlich z.B.<br />
aus sozialen Gründen, nicht geboten ist, die speziellen Entgelte für gemeindliche Leistungen nicht im Umfang<br />
einer vollen Kostendeckung zu erheben, sondern für bestimmte Personenkreise oder sonstige örtliche Gegebenheiten<br />
bei der Festlegung der Entgelte besondere Abschläge vorzunehmen.<br />
2.03 Rangfolge und Zuwendungen<br />
In die Rangfolge der Beschaffung der gemeindlichen Finanzmittel nach dieser Vorschrift lassen sich die erhaltenen<br />
Zuwendungen, die der Gemeinde von Dritten gewährt werden, nicht einordnen, denn sie gehören als Gruppe<br />
nicht zu den Finanzmitteln, die sich die Gemeinde im Sinne der Vorschrift zu beschaffen hat. Zu den Zuwendungen<br />
im gemeindlichen Bereich zählen Zuweisungen und Zuschüsse als Übertragungen vom öffentlichen oder<br />
privaten Bereich an die Gemeinde.<br />
Die Gemeinde erhält z. B. Zuwendungen für laufende Zwecke in Form von Schlüsselzuweisungen und Bedarfszuweisungen<br />
vom Land, die unmittelbar ertragswirksam vereinnahmt werden können. Sie erhält aber zudem<br />
gesonderte Zuwendungen für die Durchführung von gemeindlichen Investitionen, unter als Zahlungen für die<br />
gemeindliche Investitionstätigkeit zu erfassen sind (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 15 GemHVO <strong>NRW</strong>). In den Fällen,<br />
GEMEINDEORDNUNG 419
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
in denen die Gemeinde allerdings einen Rechtsanspruch auf den Erhalt von Finanzmitteln von Dritten hat, sind<br />
diese in der Rangfolge der Beschaffung von Finanzmitteln den sonstigen Finanzmitteln zuzuordnen.<br />
2.1 Zu Nummer 1 (Erhebung von Leistungsentgelten):<br />
2.1.1 Die Erhebungspflicht<br />
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel soweit vertretbar<br />
und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen zu beschaffen. Die Gemeinde<br />
soll damit veranlasst werden, von einem Dritten, der ihre Leistungen in Anspruch nimmt, eine angemessene Gegenleistung<br />
zu verlangen. Weil die Vorschrift gleichzeitig auch die Rangfolge der Quellen der gemeindlichen<br />
Finanzmittel regelt, ist es der Gemeinde verwehrt, bei einer Inanspruchnahme ihrer Leistungen durch Dritte regelmäßig<br />
auf eine Gegenleistung des Dritten zu verzichten.<br />
Die Gemeinde darf nach dieser Vorschrift die Hauptlast der Finanzierung ihrer Aufgaben nicht auf die Erhebung<br />
von Steuern legen, denn die Allgemeinheit der Steuerzahler soll erst zu den Lasten der Gemeinde herangezogen<br />
werden, wenn andere Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Diese haushaltsrechtlichen Gegebenheiten entsprechen<br />
den Grundsätzen des KAG <strong>NRW</strong> und daher sind neben den Abgaben auch die privatrechtlichen Entgelte bei der<br />
Finanzmittelbeschaffung zu berücksichtigen.<br />
2.1.2 Der Begriff „soweit vertretbar und geboten“<br />
Die Vorgabe nach Ausschöpfung der Möglichkeiten der Gemeinde zur Beschaffung ihrer Finanzmittel spezielle<br />
Entgelte für die von ihr erbrachten Leistungen zu erheben, findet ihre Grenze darin, dass diese Entgelte „soweit<br />
vertretbar und geboten“ zu erheben sind. Die Vorschrift knüpft damit an die Bestimmungen der §§ 6, 7 und 8 KAG<br />
<strong>NRW</strong> an. Im Rahmen der Erhebung von Leistungsentgelten darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Einwohner<br />
der Gemeinde verpflichtet sind, die Lasten zu tragen, die sich aus ihrer Zugehörigkeit zur Gemeinde ergeben<br />
(vgl. § 8 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Erhebung von Leistungsentgelten ist außerdem auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen<br />
Rücksicht zu nehmen (vgl. § 10 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese Regelung räumt der Gemeinde gleichwohl<br />
einen Entscheidungsspielraum ein, der von ihr unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten auszufüllen<br />
ist. Dabei kann es im Einzelfall vorkommen, dass der Grundsatz der Kostendeckung durch wichtige und bedeutende<br />
örtliche Gesichtspunkte nur eingeschränkt zur Anwendung kommt.<br />
2.1.3 Die Erhebung von Leistungsentgelten<br />
2.1.3.1 Die Erhebung von Gebühren<br />
Die Gemeinden können Gebühren erheben (vgl. § 4 KAG <strong>NRW</strong>). Der Begriff „Gebühr“ lässt sich dabei dadurch<br />
inhaltlich abgrenzen, in dem unter Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden werden, die einem<br />
Dritten von der Gemeinde auferlegt werden, weil dieser öffentliche Leistungen der Gemeinde in Anspruch genommen<br />
hat und die Erhebung auf öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder auf Grund einer hoheitlichen Maßnahme<br />
vorgenommen wird. Dabei kann dann zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme<br />
öffentlicher Einrichtungen und Anlagen unterschieden werden.<br />
Die gemeindlichen Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine individuell<br />
zurechenbare öffentliche Leistung geschuldet werden. Sie dienen der Erzielung von Erträgen, um die Kosten der<br />
GEMEINDEORDNUNG 420
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§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
öffentlichen Leistung in der Regel zu decken. Verwaltungsgebühren sind Entgelte für die Inanspruchnahme von<br />
öffentlichen Leistungen und Amtshandlungen. Benutzungsgebühren sind demgegenüber Entgelte für die Benutzung<br />
von öffentlichen Einrichtungen und Anlagen und für die Inanspruchnahme von Dienstleistungen.<br />
Die Verwaltungsgebühren werden z. B. für eine Amtshandlung erhoben, wenn die Leistung der Verwaltung von<br />
dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt (vgl. § 5 KAG). Die Benutzungsgebühren<br />
werden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (Benutzung) erhoben,<br />
sofern kein privatrechtliches Entgelt gefordert wird (vgl. § 6 KAG <strong>NRW</strong>). Die Gebührenerhebung erfolgt mit dem<br />
Zweck, diejenigen Personen, die öffentliche Leistungen in Anspruch nehmen, vor den übrigen Einwohnern zu den<br />
Kosten heranzuziehen.<br />
Die Gebührenforderungen der Gemeinde können zu unterschiedlichen Zeitpunkten ertragswirksam werden. Fordert<br />
die Gemeinde durch einen Gebührenbescheid eine Vorauszahlung, ist die festgelegte Gebühr zum im gemeindlichen<br />
Bescheid enthaltenen Erfüllungszeitpunkt bzw. Fälligkeitstermin ertragswirksam zu vereinnahmen,<br />
weil dies den Realisationszeitpunkt darstellt, in dem Erträge dem betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich zugerechnet<br />
werden können.<br />
In den Fällen, in denen die endgültige Gebührenfestsetzung erst zu einem späteren Zeitpunkt stattfindet, und<br />
führt diese dazu, dass eine Nachzahlung gefordert wird, ist dieser gemeindliche Anspruch i.d.R. mit der Bekanntgabe<br />
des Bescheides ertragswirksam zu buchen. Dieses gilt entsprechend, wenn die Gemeinde aufgrund der<br />
Festsetzung einen Betrag an einen Dritten zu erstatten hat. Die Bindung der Festsetzung von Gebühren an das<br />
Vorliegen eines gemeindlichen Bescheides gebietet das öffentlich-rechtliche Handeln der Gemeinde.<br />
2.1.3.2 Die Erhebung von Beiträgen<br />
Die Gemeinden können Beiträge erheben (vgl. § 8 KAG <strong>NRW</strong>). Die Beitragspflicht entsteht regelmäßig mit der<br />
endgültigen Herstellung der Einrichtung oder Anlage, ggf. auch mit der Beendigung einer Teilmaßnahme oder mit<br />
der endgültigen Herstellung des Abschnitts, wenn dieser selbstständig in Anspruch genommen werden kann.<br />
Wird z.B. ein Anschlussbeitrag erhoben, so entsteht i.d.R. die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung<br />
oder Anlage angeschlossen werden kann. Von der Gemeinde können aber auch Beiträge für Teile einer<br />
Einrichtung oder Anlage erhoben werden (Kostenspaltung).<br />
Unter dem Begriff „Beiträge“ werden dabei Geldleistungen verstanden, die dem Ersatz des Aufwandes für die<br />
Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen, bei Straßen, Wegen und Plätzen<br />
auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung, dienen. Sie werden<br />
von den Abgabepflichtigen als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme<br />
der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Erhebung von Beiträgen<br />
erfolgt daher mit dem Zweck, diejenigen Personen, denen sich durch die gemeindlichen Investitionen wirtschaftliche<br />
Vorteile ergeben, vor den übrigen Einwohnern zu den Kosten heranzuziehen.<br />
Erhaltene Beiträge u.ä. Entgelte sind der Investitionstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen und daher unmittelbar<br />
im gemeindlichen Finanzplan zu erfassen. Erst mit der späteren Nutzung der mit den Beiträgen bzw. Entgelten<br />
finanzierten Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensgegenständen entsteht eine Ergebniswirksamkeit<br />
aus der Auflösung der wegen der erhaltenen Beiträge in der gemeindlichen Bilanz gebildeten Sonderposten<br />
(vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 2.2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dazu gehören auch die Beiträge, die von der Gemeinde<br />
als Erschließungsbeiträge nach § 127 BauGB erhoben werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 421
2.2 Zu Nummer 2 (Die Erhebung von Steuern):<br />
2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Steuern sollen von der Gemeinde nur insoweit erhoben werden, wie diese und die sonstigen Finanzmittel die<br />
zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Aufwendungen und Auszahlungen nicht decken. Für die<br />
Rangfolge der Inanspruchnahme der Quellen der Finanzmittel ergibt sich danach, dass von der Gemeinde an<br />
erster Stelle die sonstigen Finanzmittel in Anspruch zu nehmen sind, dann die speziellen Entgelten für die von der<br />
Gemeinde erbrachten Leistungen, und schließlich die Steuern. Die Gemeinde ist für die Festsetzung und Erhebung<br />
der Realsteuern selbst zuständig (vgl. § 1 des Gesetzes über die Zuständigkeit für die Festsetzung und<br />
Erhebung der Realsteuern vom 16.12.1981; GV. <strong>NRW</strong>. 1981 S. 732).<br />
Zu den Realsteuern, die von der Gemeinde erhoben werden können, gehören nach § 3 Absatz 2 AO die Grundsteuer<br />
A und B sowie die Gewerbesteuer. Derartige Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für<br />
eine besondere Leistung darstellen. Sie werden und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung<br />
von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht<br />
knüpft. Die Erzielung von Einnahmen kann dabei Nebenzweck sein (vgl. § 3 Absatz 1 AO).<br />
2.2.2 Die Zuordnungen nach dem Erfüllungszeitpunkt<br />
2.2.2.1 Der sachliche Zuordnungsbedarf<br />
Eine Steuerpflicht entsteht i.d.R. wirtschaftlich in dem Jahr, für das aus Sicht des Festsetzenden eine Veranlagung<br />
vorgenommen wird, unabhängig davon, zu welchem späteren Zeitpunkt die Festsetzung der Steuerpflicht<br />
erfolgt. Für die Erhebung von Steuern definieren die einschlägigen Gesetze oder Satzungen abstrakte Tatbestände,<br />
die einen Anspruch der Gemeinde begründen können sowie die Voraussetzungen des Entstehens. Ein<br />
abstrakter Anspruch ist jedoch nicht als ausreichend zu bewerten, um bereits zu diesem Zeitpunkt eine Ertragswirksamkeit<br />
auszulösen.<br />
In diesen Fällen bedarf es vielmehr erst der tatsächlichen Verwirklichung dieses Anspruchs durch einen Heranziehungsbescheid<br />
der Gemeinde im Rahmen ihrer Steuererhebung als wertbegründenden Tatbestand. Das öffentlich-rechtliche<br />
Handeln der Gemeinden gebietet ein haushaltswirtschaftliches Handeln, durch dass die Steuererträge<br />
erst nach der Verwirklichung der Anspruchstatbestände (nach konkreter Feststellung) erhoben und<br />
gemeindeübergreifend nach der gleichen Art und Weise, also wenn die Leistungspflicht rechtsverbindlich ist,<br />
einem Haushaltsjahr zugeordnet werden.<br />
Die Steuererträge der Gemeinde sollen daher dem Haushaltsjahr, in dem auf Basis der Bemessungsgrundlage<br />
die Steuerpflicht durch einen gemeindlichen Heranziehungsbescheid (Rechtsakt) festgesetzt bzw. realisiert werden,<br />
zugerechnet werden (Erfüllungszeitpunkt). Erst zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der<br />
wertbegründende Tatbestand (Realisationszeitpunkt), in dem Erträge dem betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich<br />
zugerechnet werden können.<br />
Eine solche Verfahrensweise ist u.a. auch wegen des Problems angemessen, dass ein möglicher Ertrag nicht<br />
zuverlässig in dem Haushaltsjahr gemessen werden kann, in dem die wirtschaftliche Ursache möglicherweise<br />
entsteht, sondern erst in einem späteren Haushaltsjahr. Erst zu diesem Zeitpunkt ist objektiv betrachtet auch das<br />
Ressourcenaufkommen als entstanden anzusehen, weil dieser Zugang bei der Gemeinde durch einen Verwaltungsakt<br />
objektiviert und damit der wertbegründende Tatbestand geschaffen wird. Erst in diesem Rahmen bzw.<br />
zu diesem Zeitpunkt ist ein gemeindlicher Steuerertrag verlässlich bewertbar.<br />
GEMEINDEORDNUNG 422
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Steuererträgen nach dem Erfüllungszeitpunkt ist auch wegen der<br />
Notwendigkeit einer einheitlichen Handhabung sowie aus Gründen der Vereinfachung sachgerecht. Sie folgt<br />
vorrangig dem Bestehen eines gemeindlichen Rechtsanspruchs und dem wertbegründenden Tatbestand nicht<br />
ausschließlich dem Prinzip der ungewissen wirtschaftlichen Verursachung. Die Zuordnung ist auch unter Berücksichtigung<br />
des gesetzlich bestimmten jährlichen Haushaltsausgleichs sowie des gemeindlichen Finanzausgleichs<br />
erforderlich. Dadurch sollen möglichst vergleichbare Ausgangsverhältnisse bei den Gemeinden geschaffen und<br />
gewährleistet werden, z. B. für die Ermittlung der Steuerkraft der Gemeinde. Die beschriebene haushaltswirtschaftliche<br />
Zuordnung von Steuererträgen trägt der periodenbezogenen Zuordnung im Sinne des NKF in ausreichendem<br />
Maße Rechnung. Das haushaltsmäßige Zuordnungsprinzip ist sowohl bei Festsetzungsbescheiden als<br />
auch bei Vorauszahlungsbescheiden anzuwenden.<br />
2.2.2.2 Die Ertragszuordnungen bei Vorauszahlungsbescheiden<br />
Bei Vorauszahlungsbescheiden der Gemeinde ist die festgelegte Steuerzahlung zu den oder dem im gemeindlichen<br />
Bescheid enthaltenen Fälligkeitstermin(en) des betreffenden Haushaltsjahres (Erfüllungszeitpunkten) ertragswirksam<br />
zu vereinnahmen, denn erst zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der wertbegründende<br />
Tatbestand. Dabei ist dann zwischen Fälligkeitsterminen in dem Jahr, in dem der Bescheid durch die<br />
Gemeinde erlassen wird, und in künftigen dem Jahr des Bescheides folgenden Jahren zu unterscheiden. Wird ein<br />
Bescheid für die Zukunft mit Zahlungsterminen z.B. im folgenden Haushaltsjahr erlassen, muss der Ertrag dem<br />
Haushaltsjahr zugerechnet werden, in dem die Erfüllungszeitpunkte liegen. In diesen Fällen kommt für die haushaltsmäßige<br />
ertragswirksame Zuordnung nicht der Zeitpunkt der Festsetzung in Betracht.<br />
In den Fällen aber, in denen die Festsetzung im gemeindlichen Bescheid und die darin festgelegten Zahlungstermine<br />
das gleiche Haushaltsjahr betreffen, kann der daraus für die Gemeinde entstehende Ertrag nach den<br />
Fälligkeitsterminen in Teilbeträge aufgeteilt und entsprechend ertragswirksam vereinnahmt werden. Der durch<br />
den Bescheid entstehende gemeindliche Ertrag kann aber auch bereits im Zeitpunkt der Festsetzung vollständig<br />
in der gemeindlichen Ergebnisrechnung erfasst werden. Die unterjährigen Fälligkeitstermine erfordern nicht, dass<br />
die dadurch entstandenen Teilerträge entsprechend von der Gemeinde zu vereinnahmen sind.<br />
2.2.2.3 Die Ertragszuordnungen bei Festsetzungsbescheiden<br />
Bei Festsetzungsbescheiden der Gemeinde (auch Nachzahlungs- oder Rückforderungsbescheide) führt die endgültige<br />
Festsetzung (rechtsverbindliche Leistungspflicht) dazu, dass die Zuordnung der möglichen Erträge i.d.R.<br />
zu dem Haushaltsjahr vorzunehmen ist, in dem der Bescheid ergeht und der Erfüllungszeitpunkt liegt, denn erst<br />
zu diesem Zeitpunkt entstehen die Leistungspflicht und der wertbegründende Tatbestand, in dem Erträge dem<br />
betreffenden Haushaltsjahr wirtschaftlich zugerechnet werden können.<br />
In den Fällen, in denen z.B. eine Nachzahlung gefordert wird, kann diese mit der Bekanntgabe des Bescheides<br />
ertragswirksam gebucht werden. Dieses gilt entsprechend, wenn die Gemeinde aufgrund der vorgenommenen<br />
endgültigen Festsetzung einen Betrag zu erstatten hat. Im Rahmen des Jahresabschlusses kann dabei aber auch<br />
das Wertaufhellungsgebot zu beachten sein, wenn sich die Festsetzungsbescheide auf zuvor liegende Steuerveranlagungsjahre<br />
beziehen.<br />
2.2.3 Das Wertaufhellungsgebot bei der Steuererhebung<br />
Grundsätzlich gilt auch für Steuererträge, dass im Rahmen des Jahresabschlusses zu prüfen ist, ob das Wertaufhellungsprinzip<br />
Anwendung findet. Das Wertaufhellungsgebot ist ein Grundsatz ordnungsmäßiger Buchführung<br />
(GoB). Es regelt die Frage, wie Informationen zu berücksichtigen sind, die der Bilanzierende nach dem Ab-<br />
GEMEINDEORDNUNG 423
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
schlussstichtag, aber vor Aufstellung des Jahresabschlusses, erhält. Das Wertaufhellungsgebot verlangt, dass<br />
Informationen, die sich auf Gegebenheiten vor dem Abschlussstichtag beziehen, im Jahresabschluss berücksichtigt<br />
werden. Ergibt sich nach dem Abschlussstichtag, aber noch vor der Bestätigung des Jahresabschlusses<br />
durch den Bürgermeister, eine Änderung der Steuerhöhe für einen bereits abgeschlossenen Erhebungszeitraum<br />
bzw. ein abgeschlossenes Haushaltsjahr, so ist dieser Betrag nach dem kaufmännischen Wertaufhellungsprinzip<br />
noch in dem „offenen“ Jahresabschluss zu berücksichtigen.<br />
2.3 Die „Sonstigen Finanzmittel“<br />
2.3.1 Der Begriff „Sonstige Finanzmittel“<br />
Unter den sonstigen Finanzmitteln der Gemeinde sind alle Finanzmittel zu verstehen, die von der Gemeinde<br />
erschlossen werden können, ohne ihre Bürger zusätzlich durch Entgelte und Steuern zu belasten. Besonders die<br />
Finanzmittel, die zweckfrei der Gemeinde zur Verfügung gestellt werden, z. B. Schlüsselzuweisungen durch das<br />
Land, fallen unter diesen Begriff. Aber auch sonstige Finanzleistungen Dritter gehören dazu. Für die Gemeinde<br />
stellen die Erträge aus der Vermietung oder der Verpachtung sowie Zinserträge ebenso sonstige Finanzmittel<br />
dar. Es sind auch die Erträge aus Veräußerung von Vermögensgegenständen (Veräußerungserlös über dem<br />
Buchwert) zu den sonstigen Finanzmitteln der Gemeinde zu zählen.<br />
2.3.2 Die Vorrangstellung der sonstigen Finanzmittel<br />
Im Rahmen des Bedarfsdeckungsprinzips in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird nach der Vorschrift den<br />
sonstigen Finanzmitteln eine gesetzliche Vorrangstellung gegenüber den speziellen Entgelten und den Steuern<br />
gegeben. Die Gemeinde ist deshalb nach den in der Vorschrift enthaltenen Grundsätzen verpflichtet, sich bei<br />
Finanzmittelbeschaffung besonders um die Heranziehung von sonstigen Finanzmitteln zu bemühen. Die Gemeinde<br />
hat daher alle ihr möglichen Finanzmittelquellen auszuschöpfen, bevor sie Leistungsentgelte oder Steuern<br />
aus Gründen der Finanzmittelbeschaffung anpasst. Sie soll deshalb bei der Beantragung von Zuwendungen<br />
darauf achten, dass ihr Zuwendungen möglichst auch in zeitlicher Hinsicht unter Berücksichtigung ihrer haushaltsmäßig<br />
erforderlichen Bedarfsdeckung gewährt werden.<br />
2.3.3 Die Beschaffung der sonstigen Finanzmittel<br />
Die Gemeinde ist nach der Vorschrift verpflichtet, aufgrund der Vorrangstellung der sonstigen Finanzmittel bei der<br />
gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung, sich besonders um die vielfältigen Finanzierungsquellen dieser Finanzmittel<br />
angemessen zu bemühen, die sich aus öffentlich-rechtlichen und aus privatrechtlichen Verhältnissen für die<br />
Gemeinde ergeben können. Bei der Beschaffung der sonstigen Finanzmittel muss die Gemeinde ihre Entscheidung<br />
dokumentieren, wenn ihre Möglichkeiten ausgeschöpft sind und deshalb dann zusätzlich spezielle Entgelte<br />
oder Steuern erhoben werden sollen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Wirtschaftlichkeit bei Kreditaufnahme):<br />
3.1 Die Nachrangigkeit der Kreditaufnahme<br />
Die Aufnahme von Krediten für Investitionen hat wegen der langfristigen Bindung der Gemeinde an den Kreditgeber<br />
eine besondere haushaltsrechtliche und haushaltswirtschaftliche Bedeutung. Der haushaltsrechtlich benutzte<br />
Begriff „Kredit“ ist dabei haushaltswirtschaftlich umfassend im Sinne der Aufnahme von Fremdkapital auszulegen<br />
und daher nicht auf die bankrechtliche Einordnung beschränkt. Im Rahmen der Finanzhoheit der Gemeinde stellt<br />
GEMEINDEORDNUNG 424
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
diese Finanzierungsform eine Möglichkeit der Gemeinde dar, die Finanzierung der Investitionen sicherzustellen<br />
(vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde bleibt dabei bestehen, denn es besteht<br />
auch aus der genannten Vorschrift heraus keine Pflicht für die Gemeinde zur Aufnahme von Fremdkapital bzw.<br />
kein rechtlicher Anspruch, die Verschuldung zu erhöhen.<br />
Im Rahmen des Bedarfsdeckungsprinzips in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird die Aufnahme von Krediten<br />
zugelassen, wenn eine andere Finanzierung durch die Gemeinde nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig<br />
wäre. Damit hat die Gemeinde vor der Aufnahme von Krediten für Investitionen zu prüfen, ob und<br />
inwieweit andere Finanzierungsmöglichkeiten für die vorgesehene Investitionsmaßnahme bestehen, z.B. einem<br />
Überschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit oder Rückflüsse aus der Darlehensgewährung, die nicht zur Tilgung<br />
von Krediten benötigt werden. In diesem Sinne ist auch zu prüfen, ob Landeszuweisungen für die gemeindliche<br />
Investition gewährt werden, z.B. als Projektförderung oder in pauschaler Form.<br />
Sofern eine derartige Finanzierungsunterstützung nicht oder nur anteilig möglich ist, besteht kein Hindernis für die<br />
Gemeinde, zur Finanzierung gemeindlicher Investitionen eine Kreditaufnahme vorzunehmen. Dabei ist der haushaltsrechtlich<br />
benutzte Begriff „Kredit“ umfassend im Sinne einer Aufnahme von Fremdkapital durch die Gemeinde<br />
zu verstehen. Er ist daher nicht allein nach den bankrechtlichen Gegebenheiten anzuwenden. Im Rahmen der<br />
Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde ist dann die Einhaltung der Nachrangigkeit der Kreditaufnahme als<br />
Vorgabe sowie die Verwendung der Kreditmittel für gemeindliche Investitionen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>) nachvollziehbar<br />
zu gewährleisten und zu dokumentieren.<br />
3.2 Die Kreditaufnahme nach § 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> enthält ausdrücklich die Vorgabe für die Gemeinde, dass Kredite nur für gemeindliche<br />
Investitionen unter Einhaltung der Voraussetzung des § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> aufgenommen werden<br />
dürfen. Sie stellt daher eine besondere Verbindung zu den Regelungen über die Finanzmittelbeschaffung der<br />
Gemeinde her. Die Kreditfinanzierung von aufwandswirksamen Auszahlungen der Gemeinde steht deshalb weder<br />
mit der Nachrangigkeit der Kreditaufnahme in Einklang, noch mit der Vorgabe, dass Kredite nur aufgenommen<br />
werden dürfen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.<br />
Eine Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme zur Umschuldung, weil bei einem solchen Vorgang die<br />
Tilgung der ursprünglichen finanziellen Verbindlichkeit und ein Zugang einer neuen finanziellen Verbindlichkeit in<br />
gleicher Höhe erfolgen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>). Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich auch gleichzeitig die Vertragsbedingungen<br />
zwischen Kreditgeber und Gemeinde substanziell verändern. Die Gemeinde kann daher nach<br />
der genannten Vorschrift Kredite aufnehmen, wenn diese Finanzierung der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen<br />
im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und der gemeindlichen Kreditaufnahme die<br />
Schaffung von Vermögenswerten gegenübersteht.<br />
3.3 Die Voraussetzungen der Kreditaufnahme<br />
3.3.1 Der Begriff „andere Finanzierung“<br />
Die gemeindlichen Kredite werden im Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte, z. B. als Schuldscheindarlehen,<br />
Anleihen u.a., aufgenommen. N der Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> dürfen Kredite nur für Investitionen und nach<br />
der Vorschrift des § 89 GO <strong>NRW</strong> nur zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden. Die Finanzmittel aus gemeindlichen<br />
Kreditaufnahmen ließen sich deshalb nicht ohne Weiteres in die Rangordnung des Absatzes 2 einfügen,<br />
sondern bedurften einer gesonderten Regelung. Eine Kreditaufnahme kommt grundsätzlich nur in Betracht,<br />
wenn alle anderen Quellen für Finanzmittel der Gemeinde ausgeschöpft sind. Eine Ausnahme von dieser Subsidiarität<br />
der Kreditaufnahme wird nur für den Fall zugelassen, dass eine andere Finanzierung wirtschaftlich un-<br />
GEMEINDEORDNUNG 425
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
zweckmäßig wäre. Ob dies vor Ort gegeben ist, muss von der Gemeinde nach haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten<br />
sowie nach den örtlichen wirtschaftlichen Wirkungen beurteilt und entschieden werden.<br />
3.3.2 Der Begriff „wirtschaftlich unzweckmäßig“<br />
Beim Begriff „wirtschaftlich unzweckmäßig“ ist die Betrachtung der Zulässigkeit der gemeindlichen Kreditaufnahme<br />
im Rahmen der gemeindlichen Bedarfsdeckung auf haushaltswirtschaftliche Gesichtspunkte abzustellen. Zum<br />
Nachweis der Wirtschaftlichkeit eine Kreditaufnahme besteht daher für die Gemeinde die Verpflichtung, einerseits<br />
einen Vergleich zwischen den Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung nach den Absätzen 1 und 2 und der<br />
Aufnahme von Fremdkapital vorzunehmen. Dabei gilt der Grundsatz, dass die Kreditaufnahme jedenfalls nicht<br />
ungünstiger sein darf als die sonstigen Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung. Die voraussichtlichen Gesamtkosten<br />
von beiden Möglichkeiten der Finanzmittelbeschaffung müssen von der Gemeinde in den Vergleich<br />
einbezogen werden.<br />
Andererseits kann im Einzelfall ggf. auch ein Vergleich mit einer gemeindlichen Geldanlage in Betracht kommen,<br />
insbesondere dann, wenn die gemeindlichen Bestände an Kapitalvermögen hochverzinslich angelegt sind, während<br />
der Gemeinde von Dritten niedrig verzinsliche Kredite zur Verfügung gestellt werden. In die Gesamtbetrachtung<br />
der Wirtschaftlichkeit sind aber auch die Kenntnisse über den Kreditmarkt und die Bedingungen bei der<br />
Vergabe von Krediten durch die Kreditgeber einzubeziehen. Die Gemeinde sollte daher solche Informationen in<br />
ihre Entscheidung über eine zulässige Kreditaufnahme einfließen lassen, z.B. wie die Kreditgeber die Gemeinde<br />
als Kreditnehmer einstufen. Bei den Kreditgebern könnte künftig auch die Kreditvergabe an die Gemeinde einer<br />
internen Risikoeinschätzung unterliegen, sodass diese „Bonitätsprüfung“ sich auch auf die gemeindlichen Kreditkosten<br />
auswirken wird.<br />
3.3.3 Die Beurteilung des einzelnen Kredits<br />
Die Gemeinde hat in ihre Beurteilung, ob bei einer gesehenen Kreditaufnahme die haushaltsrechtlichen und<br />
haushaltswirtschaftlichen Voraussetzungen erfüllt werden, auch alle von ihr vertraglich zu vereinbarenden Konditionen<br />
einzubeziehen. Die einzelnen Konditionen stellen nicht nur für das gemeindliche Vertragswerk, sondern<br />
auch für die gemeindliche Bilanzierung ihrer Verbindlichkeiten wichtige Eckpunkte dar. Einige Konditionen werden<br />
nachfolgend beispielhaft aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Mögliche Konditionen für gemeindliche Kredite<br />
- Der Auszahlungsbetrag.<br />
- Die Währung.<br />
- Die Zinsen (Höhe und Bindungsfrist.<br />
- Die sonstigen Kreditkosten.<br />
- Die Laufzeit der Kreditgewährung.<br />
- Die ordentliche Tilgung.<br />
- Die Kündigungsrechte (z. B. für eine außerordentliche Tilgung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 426
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Mögliche Konditionen für gemeindliche Kredite<br />
- Sonstige Vereinbarungen (z. B. Möglichkeit der Laufzeitverlängerung).<br />
Abbildung 54 „Mögliche Konditionen für gemeindliche Kredite“<br />
Die Gemeinde hat die Konditionen eines Kreditvertrages eigenverantwortlich unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Verhältnisse, z. B. der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung, und unter Einhaltung der<br />
haushaltsrechtlichen Vorschriften festzulegen und in ihrer Finanzbuchhaltung zu erfassen bzw. ausreichend zu<br />
dokumentieren.<br />
3.4 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)<br />
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)<br />
der Gemeinde, die in Kapital umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung von vorhandenen<br />
liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Außerdem stellt die<br />
von der Gemeinde erworbene Kapitalanlage bilanztechnisch eine Finanzanlage dar, so dass in diesem Zusammenhang<br />
der Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition „Auszahlungen<br />
für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Investitionen der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens,<br />
z.B. das in der gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen<br />
sind. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen,<br />
dass dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach der<br />
Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> Kredite für Investitionen aufnehmen.<br />
Der Erwerb einer Kapitalanlage dient einerseits der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient und stellt andererseits<br />
eine Investition dar, sodass die Voraussetzungen für eine Kreditaufnahme für die Kapitalanlage grundsätzlich<br />
erfüllt sein können. Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
nicht entgegenstehen, denn sie ist zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig<br />
wäre. Dieses könnte im Einzelfall beim Erwerb einer Kapitalanlage gegeben sein. In diesem Zusammenhang<br />
wäre auch zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch einen Kredit der Gemeinde zugegangenen<br />
Geldmitteln (Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung bei der Gemeinde kommt.<br />
Bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage könnte zudem das Spekulationsverbot in § 90 GO <strong>NRW</strong> berührt<br />
sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz<br />
zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung<br />
gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage<br />
anzunehmen. Auch deshalb war z. B. in der Vergangenheit eine Kapitalanlage der Gemeinde nur dann zulässig,<br />
wenn bei der Gemeinde weitere Geldmittel vorhanden waren, die sie nicht für ihren aktuellen Zahlungsverkehr<br />
benötigte.<br />
Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck in die<br />
Bewertung einzubeziehen. Im Sinne des § 86 GO <strong>NRW</strong> dürfte es nicht zulässig sein, wenn die fremdfinanzierte<br />
Kapitalanlage der Gemeinde dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aus zahlungswirksamen<br />
Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb einer Kapitalanlage den Charakter<br />
einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme. In diesem Sinne wäre bei einer<br />
GEMEINDEORDNUNG 427
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 77 GO <strong>NRW</strong><br />
Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit tangiert (vgl. §<br />
1 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang steht auch der Runderlass über kommunale Geldanlagen vom 25.01.2005, nach dem<br />
zu beachten ist, dass eine Kapitalanlage bzw. die Anlage von gemeindlichen Geldmitteln nur mit Geldmitteln der<br />
Gemeinde zulässig ist, die nicht zur Sicherung der Liquidität und zur Zahlungsabwicklung benötigt werden. Dieser<br />
Runderlass führt zudem die vorherigen Runderlasse fort. Diese Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb<br />
einer Kapitalanlage, finanziert durch die Aufnahme von Investitionskrediten nach § 86 GO <strong>NRW</strong>, dann nicht mit<br />
den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und Vorschriften für Gemeinden in Einklang steht, wenn mit der Kapitalanlage<br />
künftig die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde finanziert werden soll, z. B. die künftigen Versorgungsleistungen<br />
der Gemeinde.<br />
3.5 Keine Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Zur Ausgestaltung der Ausführung des gemeindlichen Haushalts gehört auch die weitere gesetzliche Grundlage,<br />
dass die Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur<br />
Liquiditätssicherung unter Einhaltung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages aufnehmen<br />
kann, um notwendigerweise ihren kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 und §<br />
89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese haushaltsrechtliche Regelung steht unmittelbar nicht mit der gesonderten Vorgabe<br />
in Verbindung, dass die Gemeinde Kredite nur aufnehmen darf, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist<br />
oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.<br />
Die Kredite zur Liquiditätssicherung können von der Gemeinde aufgenommen werden, damit die gemeindlichen<br />
Auszahlungen rechtzeitig geleistet werden können, soweit ihr dafür keine anderen Zahlungsmittel zur Verfügung<br />
stehen. Diese haushaltsrechtliche Einordnung lässt nicht zu, derartige Kredite unter den Grundsätzen der gemeindlichen<br />
Finanzmittelbeschaffung mit zu erfassen. Aber auch die Grundsätze selbst lassen keine Zuordnung<br />
zu, denn diese sind auf die Finanzierung des gemeindlichen Haushalts und nicht auf die Verstärkung der liquiden<br />
Mittel der Gemeinde für die Zahlungsabwicklung ausgerichtet. Durch die ausdrückliche Wortwahl für die Kreditaufnahme<br />
der Gemeinde "wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist" wird diese Sachlage ausdrücklich<br />
klargestellt.<br />
Diese haushaltsrechtliche Einschränkung führt gleichwohl nicht dazu, dass von der Gemeinde die Kredite zur<br />
Liquiditätssicherung ohne Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten aufgenommen werden können. Die<br />
Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft insgesamt wirtschaftlich zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dieser Haushaltsgrundsatz ist nicht beschränkt, sondern erstreckt auf das gesamte haushaltswirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde. Er endet daher in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nicht bei der Buchführung, sondern<br />
umfasst dort auch die gemeindliche Zahlungsabwicklung (vgl. § 93 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Einer gesonderten Betrachtung<br />
und Bewertung der Kredite zur Liquiditätssicherung unter dem Begriff der Wirtschaftlichkeit nach dieser<br />
Vorschrift bedarf es daher nicht.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 428
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78<br />
Haushaltssatzung<br />
(1) Die Gemeinde hat für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen.<br />
(2) 1 Die Haushaltssatzung enthält die Festsetzung<br />
1. des Haushaltsplans<br />
a) im Ergebnisplan unter Angabe des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen des Haushaltsjahres,<br />
b) im Finanzplan unter Angabe des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit,<br />
des Gesamtbetrages der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und<br />
aus der Finanzierungstätigkeit des Haushaltsjahres,<br />
c) unter Angabe der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen (Kreditermächtigung),<br />
d) unter Angabe der vorgesehenen Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre<br />
mit Auszahlungen für Investitionen belasten (Verpflichtungsermächtigungen),<br />
2. der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und der Verringerung der allgemeinen Rücklage,<br />
3. des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung,<br />
4. der Steuersätze, die für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind,<br />
5. des Jahres, in dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist.<br />
2<br />
Sie kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf die Erträge und die Aufwendungen, Einzahlungen und Auszahlungen,<br />
den Stellenplan des Haushaltsjahres und das Haushaltssicherungskonzept beziehen.<br />
(3) 1 Die Haushaltssatzung tritt mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr. 2 Sie kann<br />
Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, enthalten.<br />
(4) Haushaltsjahr ist das Kalenderjahr, soweit für einzelne Bereiche durch Gesetz oder Rechtsverordnung nichts<br />
anderes bestimmt ist.<br />
Erläuterungen zu § 78:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Das Satzungsrecht der Gemeinde<br />
1.1 Die Haushaltssatzung der Gemeinde<br />
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die<br />
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit und<br />
seines Budgetrechtes (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>) durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung.<br />
Diese Satzung ist dabei eine Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde, denn diese kann<br />
ihre Angelegenheiten durch örtliche Satzungen regeln (vgl. § 7 GO <strong>NRW</strong>). Die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
muss danach nach einem bestimmten Muster aufgebaut sein, um durch eine Einheitlichkeit in der Praxis auch die<br />
Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten.<br />
Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist gleichzeitig aber auch Ausdruck<br />
der Finanzhoheit der Gemeinde. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch die<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen für das Haushaltsjahr<br />
getroffen werden. Die Satzung muss zudem alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthalten, die<br />
zur Ausführung und Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde sowie zur Nachweisführung im Jahresabschluss<br />
notwendig sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 429
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde unterliegt dabei nicht insgesamt einer Genehmigungspflicht durch<br />
die gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörde, sondern nur einer Anzeigepflicht (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Im<br />
örtlichen Einzelfall kann sich aber wegen der defizitären Haushaltslage der Gemeinde die Pflicht zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes ergeben, das dann einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
darstellt (vgl. § 76 und § 79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dieser<br />
Tatbestand löst dann eine Genehmigungspflicht aus, jedoch nur für das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept<br />
und nicht für die gesamte Haushaltssatzung der Gemeinde.<br />
Bei der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die Satzung<br />
den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen ist (vgl.<br />
§ 2 Absatz 1 Satz 1 BekanntmVO <strong>NRW</strong>). Er muss dabei beachten, dass die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
verbindlich vorgegeben worden ist (vgl. Nummer 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300). Die Veröffentlichung der Haushaltssatzung setzt zudem voraus, dass die<br />
für die Bekanntmachung notwendigen Verfahrensschritte nach den einschlägigen Rechtsvorschriften erfolgt sind<br />
(vgl. z.B. §§ 2 und 3 BekanntmVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2 Haushaltssatzung und gemeindliche Verwaltung<br />
Die jährliche Haushaltssatzung bindet die Verwaltung der Gemeinde bei der Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans. Die gemeindliche Verwaltung wird durch die Satzung ermächtigt, die im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, neue Verpflichtungen<br />
einzugehen, bei Bedarf aber auch Kredite zur Finanzierung der gemeindlichen Investitionen aufzunehmen<br />
(vgl. §§ 79, 85 und 86 GO <strong>NRW</strong>). Der gemeindliche Haushaltsplan stellt in diesem Zusammenhang die<br />
wichtigste Anlage zur Haushaltssatzung dar, die wesentliche und unverzichtbare Inhalte für die Ausführung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr enthält. Die gemeindliche Haushaltssatzung hat jedoch nur<br />
in einem eingeschränkten Umfang eine unmittelbare Bindungswirkung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern<br />
der Gemeinde sowie die Abgabepflichtigen. Eine solche Bindung entsteht, wenn durch die Haushaltssatzung<br />
auch Steuersätze für die Gemeindesteuern festgesetzt werden.<br />
1.3 Die Anlagen zur Haushaltssatzung<br />
Die Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung bestimmt zwar die Inhalte der Haushaltssatzung, enthält<br />
aber keine Verpflichtung, dieser Satzung auch Anlagen, z.B. den gemeindlichen Haushaltsplan beizufügen. Erst<br />
die Vorschrift über die Aufstellung der Haushaltssatzung der Gemeinde verlangt ausdrücklich vom Kämmerer,<br />
den Entwurf einer Haushaltssatzung mit ihren Anlagen aufzustellen, die nach der Bestätigung durch den Bürgermeister<br />
dem Rat der Gemeinde zuzuleiten ist (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>). Nach dieser Vorschrift hat auch der Rat über<br />
den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen (vgl. §<br />
80 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan ist dabei in diesem Zusammenhang, ohne einen besonderen Verweis darauf,<br />
eine gesetzlich bestimmte Anlage zur Haushaltssatzung. Als unverzichtbare und wichtigste Anlage der Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde füllt dieser die Festsetzungen der Satzung weiter aus. Im Haushaltsplan müssen alle<br />
für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde im Haushaltsjahr zu erzielenden Erträge und entstehenden Aufwendungen<br />
enthalten sein, während die Haushaltssatzung „nur“ den Gesamtbetrag der Erträge und den Gesamtbetrag<br />
der Aufwendungen festsetzt (vgl. § 79 Absatz 1 Nummer 1 und 2 i.V.m. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO<br />
<strong>NRW</strong>). Hinsichtlich seiner Wertigkeit stellt der Haushaltsplan der Gemeinde somit eine materiell geprägte Anlage<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung dar. Gleichwohl entfaltet der Haushaltsplan, ergänzend zur Haushaltssat-<br />
GEMEINDEORDNUNG 430
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
zung und eine detaillierte, eigenständige rechtliche Bindung für die Haushaltsführung der Gemeinde im Haushaltsjahr<br />
(vgl. § 79 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde hat dazu in eigener Verantwortung über die weiteren der gemeindlichen Haushaltssatzung beizufügenden<br />
Anlagen zu entscheiden, um damit ein zutreffendes Bild über ihre geplante Haushaltswirtschaft im<br />
Haushaltsjahr abgeben zu können. Sie dabei auch die Maßgaben anderer Vorschriften über einzelne Anlagen<br />
zum gemeindlichen Haushaltsplan zu beachten. Die dem gemeindlichen Haushaltsplan verpflichtend beizufügenden<br />
Anlagen können auch als Anlagen zur Haushaltssatzung der Gemeinde angesehen werden (vgl. § 1 Absatz<br />
2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung ist daher dann nicht vollständig aufgestellt, wenn zwar ein Haushaltsplan<br />
erstellt wurde, die Anlagen aber insgesamt oder in Teilen nicht verfügbar sind. Um eine möglichst gleiche Handhabung<br />
hinsichtlich der Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans und seiner Anlagen in der Praxis zu erreichen,<br />
sind durch den Runderlass des Innenministeriums vom 24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300) z.T. verbindliche<br />
Vorgaben gemacht worden. Dazu wurden gleichzeitig Muster erarbeitet, die zur Anwendung empfohlen wurden<br />
(vgl. Nr. 1.2 bis 1.4.3 dieses Runderlasses einschließlich der Anlagen 3 bis 14).<br />
1.4 Dringlichkeitsentscheidung und Haushaltssatzung<br />
In haushaltswirtschaftlichen Angelegenheiten ist vielfach eine Entscheidung des Rates der Gemeinde einzuholen<br />
bzw. eine Beschlussfassung des Rates herbeizuführen (vgl. z.B. § 83 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). In den Fällen, in denen<br />
der Rat der Gemeinde nicht rechtzeitig einberufen und die Entscheidung auch nicht aufgeschoben werden<br />
kann, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren für die Gemeinde entstehen können, ist eine Dinglichkeitsentscheidung<br />
nach Maßgabe des § 60 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> möglich.<br />
In solchen Angelegenheiten kann dann z.B. der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied entscheiden,<br />
weil diese Personen dem Rat der Gemeinde als Mitglieder angehören. Die getroffene Dringlichkeitsentscheidung<br />
ist dann dem Rat in seiner nächsten Sitzung zur Genehmigung vorzulegen (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Er kann die Dringlichkeitsentscheidung auch wieder aufheben (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Soweit der<br />
Rat die Dringlichkeitsentscheidung genehmigt, erlangt diese eine endgültige Bestandskraft.<br />
Durch eine solche Dringlichkeitsentscheidung kann jedoch nicht die gemeindliche Haushaltssatzung rechtswirksam<br />
erlassen werden, weil für die Haushaltssatzung der Gemeinde ein bestimmtes förmliches Verfahren vorgeschrieben<br />
ist (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat der Gemeinde muss nach dieser Vorschrift nicht nur über die Haushaltssatzung,<br />
sondern auch über die dazu erhobenen Einwendungen gesondert beschließen. Solche Entscheidungen<br />
können daher nicht durch eine Dringlichkeitsentscheidung ersetzt werden. Die Unzulässigkeit der Dringlichkeitsentscheidung<br />
bei der Haushaltssatzung gilt entsprechend für die gemeindliche Nachtragssatzung, denn<br />
für diese Satzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
2. Die Beachtung haushaltswirtschaftlicher Grundsätze<br />
Mit der Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung werden mehrere Haushaltsgrundsätze umgesetzt. So<br />
wird z. B. dem Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit dadurch Genüge getan, dass die Haushaltssatzung für das<br />
Haushaltsjahr gilt und das gemeindliche Haushaltsjahr das Kalenderjahr ist. Der Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit<br />
kommt dadurch zum Ausdruck, dass die Haushaltssatzung der Gemeinde mit Beginn des Haushaltsjahres<br />
in Kraft tritt, sodass die Haushaltssatzung i.d.R. vor Beginn des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen<br />
werden sollte, damit die Satzung rechtzeitig in Kraft treten kann (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>). Die vom Rat der Gemeinde<br />
beschlossene Haushaltssatzung ist daher spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichts-<br />
GEMEINDEORDNUNG 431
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
behörde der Gemeinde anzuzeigen (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Dem Haushaltsgrundsatz der zeitlichen Bindung<br />
wird durch die Festlegung, dass die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr gilt, in genügender<br />
Weise Rechnung getragen.<br />
3. Die Verfahrensschritte für den Erlass der Haushaltssatzung<br />
Die Gemeindeordnung gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte<br />
vor, bei denen die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters und des Kämmerers zu berücksichtigen<br />
sind (vgl. Abbildung).<br />
Das Verfahren zum Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
VERFAHRENSSCHRITTE<br />
Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs<br />
durch den Bürgermeister.<br />
Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen an den Rat.<br />
Öffentliche Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
mit Festlegung einer Frist für die Erhebung von Einwendungen an<br />
mindestens 14 Tagen.<br />
Beratung über die Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses.<br />
Beratung und Beschlussfassung über die Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates ggf. auch Beschlussfassung<br />
über die erhobenen Einwendungen.<br />
Anzeige der Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen bei der Aufsichtsbehörde; sie soll spätestens 1<br />
Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen.<br />
Ablauf der Anzeigefrist,<br />
bei der zu beachten ist:<br />
1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage;<br />
2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes.<br />
Bekanntmachung und Verfügbarhalten der Haushaltssatzung<br />
sie soll bis zum Ende der in § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> benannten Frist<br />
verfügbar gehalten werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 432<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 80 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 59 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 3 Satz 3 und<br />
Absatz 4 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 4 und § 76 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 55 „Das Verfahren zum Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung“<br />
Die Aufstellung der Haushaltssatzung bedarf neben der notwendigen Aufgabenverteilung innerhalb der gemeindlichen<br />
Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung. Bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahrens<br />
ist zu beachten, dass die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen<br />
Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (§ 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).
4. Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinden enthalten über die Beschlussfassung der Haushaltssatzung,<br />
der Feststellung des Jahresabschlusses und der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat hinaus<br />
einige besondere Berichtspflichten für die gemeindliche Verwaltung, wenn örtlich einzelne Geschäftsfälle von<br />
besonderer oder erheblicher Bedeutung für die Gemeinde sind, die u.a. das Budgetrecht des Rates der Gemeinde<br />
berühren. Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans entsteht eine Berichtspflicht grundsätzlich<br />
bei auftretenden erheblichen Abweichungen von der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung. Die<br />
Berichtspflichten dienen insbesondere dazu, die Eingriffsrechte des Rates in das haushaltswirtschaftliche Geschehen<br />
der Gemeinde im Ablauf des Haushaltsjahres zu sichern. Nachfolgend sind einige Berichtspflichten<br />
gegenüber dem Rat der Gemeinde aufgeführt (vgl. Abbildung).<br />
Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde<br />
GEMEINDLICHE PFLICHTEN<br />
Bei einem erheblich höheren Bedarf an Ermächtigungen für Aufwendungen<br />
und Auszahlungen, durch die eine Nachtragssatzung erforderlich<br />
wird.<br />
Bei überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und<br />
Auszahlungen, wenn sie erheblich sind.<br />
Bei einer Entwicklung der Erträge, der Aufwendungen oder der Liquidität<br />
der Erlass wegen des Erlasses einer Haushaltssperre durch den<br />
Rat oder wegen der Aufhebung einer solchen Sperre von der Inanspruchnahme<br />
von Ermächtigungen.<br />
Bei der Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
bei einem Haushaltsplan für zwei Jahre.<br />
Bei der Übertragung von Ermächtigungen für Aufwendungen und<br />
Auszahlungen ins Folgejahr.<br />
Bei einer Haushaltssperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters<br />
nach § 24 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>.<br />
Bei einer voraussichtlichen Gefährdung des Haushaltsausgleichs.<br />
Bei einer nicht nur geringfügigen Erhöhung von Investitionsauszahlungen<br />
bei einer Einzelmaßnahme.<br />
Bei dem Erlass von örtlichen Vorschriften entsprechend den Sicherheitsstandards<br />
in § 31 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>.<br />
GEMEINDEORDNUNG 433<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 81 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 83 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 83 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 9 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 22 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 56 „Die Berichtspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde“<br />
§ 24 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 24 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 24 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 31 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Weitere Vorlage- und Berichtspflichten der gemeindlichen Verwaltung gegenüber dem Rat der Gemeinde entstehen<br />
durch die im Auflauf des Haushaltsjahres vorkommende Weiterentwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,<br />
z. B. durch neue dringende Investitionsmaßnahmen, deren Volumen oberhalb der vom Rat festgelegten<br />
Wertgrenzen liegt (vgl. z.B. § 10 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Aufgrund dessen kann ggf. auch die Aufstellung einer<br />
Nachtragssatzung für das Haushaltsjahr erforderlich werden (vgl. § 81 GO <strong>NRW</strong>).
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung einer Haushaltssatzung):<br />
1.1 Die Gliederung der Haushaltssatzung<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung hat auch im NKF eine herausragende Bedeutung für die Steuerung und<br />
Planung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde. Sie gehört zu<br />
den wichtigen örtlichen Satzungen, die eigenverantwortlich vom Rat der Gemeinde erlassen werden, weil die<br />
Gemeinde ihre örtlichen Angelegenheiten durch Satzung regeln sollen (vgl. § 7 GO <strong>NRW</strong>). In ihrer rechtlichen<br />
Wirkung geht die Haushaltssatzung der Gemeinde über den gemeindlichen Haushaltsplan hinaus, weil sie eine<br />
Reihe von Inhalten und Grundlagen enthält, die nicht nur Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
haben, sondern auch unmittelbar auf Dritte wirken. Der gemeindliche Haushaltsplan ist in diese Satzung eingebunden.<br />
Er stellt jedoch unter Einbeziehung der besonderen Vorschrift des § 79 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> eine bindende<br />
Norm nur für die Verwaltung der Gemeinde bzw. ihre Haushaltswirtschaft dar.<br />
In diesem Zusammenhang sind die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung zu betrachten, die den Rahmen<br />
für die gemeindliche Haushaltsführung bilden, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde hat bestimmte Festsetzungen<br />
zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr zu enthalten. Nur wenn örtlich erkennbar ist,<br />
dass es bei einzelnen gesetzlich bestimmten Festlegungen, z. B. zum Gesamtbetrag der Kredite (vgl. § 78 Absatz<br />
2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>) oder zum Ausgleich des Ergebnisplans (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>), keinen Bedarf für eine satzungsmäßige Festsetzung gibt, kann bei Vorliegen der Angabe, dass solche<br />
Sachverhalte nicht zu veranschlagen sind, von einer ordnungsgemäßen Haushaltssatzung ausgegangen werden.<br />
Die Festsetzungen der gemeindlichen Haushaltssatzung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
§<br />
1<br />
2<br />
3<br />
4<br />
Die Gliederung der Haushaltssatzung<br />
Ergebnisplan<br />
Gesamtbetrag der Erträge<br />
Gesamtbetrag der Aufwendungen<br />
Finanzplan<br />
(lfd. Verwaltungstätigkeit)<br />
Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
Gesamtbetrag der Auszahlungen<br />
(Investitionstätigkeit)<br />
Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
Gesamtbetrag der Auszahlungen<br />
(Finanzierungstätigkeit)<br />
Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
Gesamtbetrag der Auszahlungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 434<br />
SATZUNGSREGELUNG<br />
Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen<br />
Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen<br />
Jahresfehlbetrag im Ergebnisplan<br />
Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage
§<br />
5<br />
6<br />
7<br />
8<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gliederung der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 435<br />
SATZUNGSREGELUNG<br />
Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Steuersätze für die Gemeindesteuern<br />
Haushaltsausgleich wieder hergestellt bis …<br />
Örtliche Sonderregelungen<br />
Abbildung 57 „Die Gliederung der Haushaltssatzung“<br />
Für den Rat der Gemeinde liegt eine beschlussfähige vollständige Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nur vor,<br />
wenn diese alle gesetzlich vorgesehenen und erforderlichen Regelungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
enthält und ihr alle erforderlichen Anlagen beigefügt sind. Der Verzicht auf eine ausdrückliche Aufzählung<br />
dieser Anlagen in den haushaltsrechtlichen Vorschriften steht dem Gebot der Beachtung des Grundsatzes der<br />
Vollständigkeit jedoch nicht entgegen. Außerdem ist die örtliche Ausgestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
nach dem bekannt gegebenen und für verbindlich erklärten Muster vorzunehmen (vgl. Nummer 1.1.1 des<br />
Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
1.2 Der Begriff „Haushaltsjahr“<br />
Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 78 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> wird unter Einbeziehung des Jährlichkeitsprinzips<br />
als Haushaltsjahr das Kalenderjahr als Geschäftsjahr der Gemeinde bestimmt. Das Haushaltsjahr umfasst<br />
deshalb den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember, der der jahresbezogenen gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
zugrunde zu legen ist. Auf der Grundlage der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung<br />
ist die haushaltswirtschaftliche Periode auf einen Bewirtschaftungszeitraum von zwölf Monaten ausgerichtet,<br />
in der der gemeindliche Haushaltsplan auszuführen ist. Nach Ablauf des Haushaltsjahres bzw. der Periode<br />
muss eine Abrechnung erfolgen und daher zum Abschlussstichtag 31. Dezember von der Gemeinde ein Jahresabschluss<br />
(vgl. § 95 GO <strong>NRW</strong>) aufgestellt werden.<br />
Durch die verbindliche Festlegung der zeitlichen Deckung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr werden die<br />
periodengerechte Zuordnung und Buchung von gemeindlichen Erträgen und Aufwendungen, der Rahmen der<br />
Buchungen von Einzahlungen und Auszahlungen sowie die Rechnungsabgrenzung bestimmt. Durch die getroffene<br />
Regelung besteht außerdem eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen<br />
Haushalts mit den sonstigen öffentlichen Haushalten sowie mit dem Steuerjahr. Auch das in der Privatwirtschaft<br />
allgemein übliche Wirtschaftsjahr entspricht regelmäßig dem Kalenderjahr. Zudem besteht in der Forstwirtschaft<br />
ebenfalls kein vom Kalenderjahr abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG <strong>NRW</strong>).<br />
Die Übereinstimmung des betrieblichen Geschäftsjahres mit dem Kalenderjahr und dadurch mit dem gemeindlichen<br />
Haushaltsjahr besteht auch bei den meisten gemeindlichen Betrieben, die in den Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde einzubeziehen bzw. zu konsolidieren sind. Die gemeindlichen Betriebe, die nach dem Handelsrecht<br />
Rechnung legen, können eigenverantwortlich ihr Geschäftsjahr bzw. Wirtschaftsjahr festlegen. In der betrieblichen<br />
Praxis wird das Wirtschaftsjahr regelmäßig für die gleiche Periode (Kalenderjahr) festgelegt, wie es für die<br />
Gemeinde als Haushaltsjahr gesetzlich bestimmt worden ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
In Einzelfällen, in denen gemeindlichen Betriebe von diesem Zeitrahmen abweichen, ist vor Ort zu klären, welche<br />
Auswirkungen das auf die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses hat.<br />
Es sind ggf. geeignete Maßnahmen zu ergreifen, damit die für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. ihre<br />
Abschlüsse benötigten Informationen zeitgerecht zur Verfügung gestellt werden. Ein gleiches Geschäftsjahr von<br />
gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen Betrieben erleichtert daher die Zusammenführung der gemeindlichen<br />
Abschlüsse im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde.<br />
1.3 Der Begriff „jährlich“<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde für jedes Haushaltsjahr, also jährlich, eine Haushaltssatzung zu erlassen.<br />
Diese Festlegung wird dadurch präzisiert, dass die Vorschrift die zeitliche Geltungsdauer der Haushaltssatzung<br />
bestimmt, denn diese tritt nach § 78 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong> mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für<br />
das Haushaltsjahr. Außerdem wird ausdrücklich bestimmt, dass das Haushaltsjahr mit dem Kalenderjahr identisch<br />
ist (vgl. nach § 78 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit diesen Bestimmungen wird das im gemeindlichen Haushaltsrecht anzuwendende Jährlichkeitsprinzip dadurch<br />
näher bestimmt, dass die gemeindliche Haushaltswirtschaft sich immer auf ein Jahr beziehen soll. Diese Vorgabe<br />
hat z.B. bei der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nach § 84 GO <strong>NRW</strong> zur Folge, dass trotz des Zeitrahmens<br />
von fünf Jahren immer jahresbezogene Planungsdaten zu ermitteln sind und der Haushaltsausgleich<br />
jährlich gegeben sein soll. Die Jährlichkeit gilt ebenso bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre, denn<br />
diese muss die Festsetzungen nach Jahren getrennt aufweisen (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.4 Der Beschluss des Rates<br />
Die Pflicht der Gemeinde, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu erlassen, wird dadurch erfüllt, dass<br />
der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit einen entsprechenden Beschluss fasst,<br />
denn er kann diese Aufgabe nicht übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>). Der Bürgermeister hat<br />
dabei dafür Sorge zu tragen, dass die gemeindliche Haushaltssatzung fristgerecht beschlossen wird (vgl. § 80<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Er hat aber auch dafür zu sorgen, dass durch den Rat ein Beschluss über den Entwurf der<br />
Haushaltssatzung gefasst wird (vgl. § 80 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Pflichten und Rechte kann der Bürgermeister aufgrund seiner Stellung innerhalb der Gemeinde durchsetzen.<br />
Als Verantwortlicher für die gemeindliche Verwaltung trägt er die Verantwortung für den Entwurf der Haushaltssatzung<br />
(vgl. § 62 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Als Mitglied und Vorsitzender des Rates (Mitglied kraft Gesetzes)<br />
muss er dafür sorgen, dass ein Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung im Rahmen der gesetzlichen<br />
Bestimmungen gefasst wird (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dem Bürgermeister steht dabei nicht das<br />
Recht zu, die Tagesordnung und die Beratungen so zu gestalten, dass ein Beschluss des Rates über den Entwurf<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung auf unbestimmte Zeit verschoben wird.<br />
2. Zu Absatz 2 (Festsetzungen in der Haushaltssatzung):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Festsetzungen und Haushaltsplan)<br />
2.0 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung muss haushaltswirtschaftliche Rahmenfestsetzungen enthalten, die durch<br />
den Haushaltsplan näher ausgefüllt werden (vgl. Muster zu Nummer 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300). Bei den jeweiligen Festsetzungen in der Haushaltssatzung und den<br />
GEMEINDEORDNUNG 436
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Veranschlagungen im Haushaltsplan sind zudem die einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu beachten,<br />
z. B. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> (Haushaltsausgleich). Zu den satzungsrechtlichen Festlegungen gehören<br />
jeweils die Summe (Gesamtbetrag) der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen aus dem Ergebnisplan der<br />
Gemeinde (vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Auch die Summe (Gesamtbetrag) der Einzahlungen und Auszahlungen aus<br />
laufender Verwaltungstätigkeit sowie aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit aus dem<br />
gemeindlichen Finanzplan gehören dazu (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für gemeindliche Investitionen erforderlich ist<br />
(Kreditermächtigung), stellt ebenso eine Rahmenvorgabe dar, denn der in der Haushaltssatzung festgesetzte<br />
Gesamtbetrag wird durch eine Vielzahl von einzelnen Kreditaufnahmen bestimmt. Im gemeindlichen Finanzplan<br />
ist wiederum nur die satzungsmäßige Gesamtsumme der geplanten Kredite als voraussichtliche Einzahlung aus<br />
der Finanzierungstätigkeit veranschlagt ist. Des Weiteren ist der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen,<br />
die zur Leistung von Investitionsauszahlungen in künftigen Haushaltsjahren erforderlich sind, als Rahmenvorgabe<br />
anzusehen, denn der gemeindliche Finanzplan enthält eine Vielzahl davon, weil diese Ermächtigungen<br />
bei den einzelnen jeweils betroffenen Investitionen der Gemeinde ausgewiesen werden sollen.<br />
2.1.1 Zu Nummer 1 (Festsetzungen aus dem Haushaltsplan):<br />
2.1.1.1 Zu Nummer 1a (Festsetzungen aus dem Ergebnisplan):<br />
Als Planungsinstrument ist der gemeindliche Ergebnisplan der wichtigste Bestandteil des Haushalts der Gemeinde<br />
(vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Er umfasst die ordentlichen Erträge und Aufwendungen, die Finanzerträge und<br />
Finanzaufwendungen sowie die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen. Das voraussichtliche Ressourcenaufkommen<br />
und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde im Haushaltsjahr sollen dafür vollständig ermittelt<br />
werden. Auf dieser Grundlage werden in der gemeindlichen Haushaltssatzung der Gesamtbetrag der Erträge und<br />
der Gesamtbetrag der Aufwendungen für das Haushaltsjahr festgesetzt. Dadurch lässt sich anhand möglicher<br />
Betragsunterschiede unmittelbar erkennen, ob die Gemeinde ihre Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach §<br />
75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> erfüllt hat. Im Ergebnisplan wird dazu der Differenzbetrag als Jahresergebnis ausgewiesen,<br />
das entweder einen Überschuss (positiver Betrag) oder einen Fehlbetrag (negativer Betrag) dargestellt.<br />
In diesem Zusammenhang muss bei der Festsetzung des Gesamtbetrages in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
keine Differenzierung nach ordentlichen Erträgen und Aufwendungen sowie außerordentlichen Erträgen und<br />
Aufwendungen vorgenommen werden. Vielfach entstehen die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen erst<br />
durch unplanbare Ereignisse im Haushaltsjahr (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 18 und 19 GemHVO <strong>NRW</strong>). Soweit die<br />
außerordentlichen Erträge und Aufwendungen aber planbar sind, z.B. bei einer geplanten Veräußerung eines<br />
gemeindlichen Betriebes, sind diese im Ergebnisplan zu veranschlagen. Außerdem sind die allgemeinen Planungsgrundsätze<br />
zu beachten (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.1.2 Zu Nummer 1b (Festsetzungen aus dem Finanzplan):<br />
Der gemeindliche Finanzplan beinhaltet alle von der Gemeinde für das Haushaltsjahr geplanten Einzahlungen<br />
und Auszahlungen. Die Pflicht zur Aufstellung des Finanzplans ist insbesondere aus den Besonderheiten der<br />
öffentlichen Haushaltsplanung und Rechenschaftslegung hergeleitet, denn die Vorsorge für eine ausreichende<br />
Liquidität bzw. die Finanzmittelherkunft und die Finanzmittelverwendung ist unverzichtbar für die Ausführung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung muss daher bezogen auf den Finanzplan der Gemeinde den Gesamtbetrag<br />
der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, den Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und den Gesamtbetrag aus der Finanzierungstätigkeit festsetzen<br />
GEMEINDEORDNUNG 437
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§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
(vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei sind insbesondere die Verpflichtung der Gemeinde zur Sicherstellung der Finanzierung<br />
von Investitionen nach § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>, aber auch die allgemeinen Planungsgrundsätze zu beachten<br />
(vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.1.3 Zu Nummer 1c (Festsetzung der Kreditermächtigung):<br />
In der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde sind die von der Gemeinde für das Haushaltsjahr vorgesehenen<br />
Kreditaufnahmen für Investitionen mit ihrem Gesamtbetrag festzusetzen. Diese besondere Festsetzung stellt<br />
als Kreditermächtigung eine Erlaubnis für die gemeindliche Verwaltung dar, bei einem tatsächlichem Zahlungsbedarf<br />
für Investitionsauszahlungen im Haushaltsjahr und nach der Prüfung, ob eine andere Finanzierung nicht<br />
möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre, das erforderliche Fremdkapital bis zu der festgesetzten Höhe<br />
aufnehmen zu können. Der satzungsmäßig festgesetzte Gesamtbetrag soll dabei gewährleisten, dass die gemeindlichen<br />
Verpflichtungen aus solchen Geschäften auch künftig noch mit der Leistungsfähigkeit der Gemeinde<br />
in Einklang stehen.<br />
Die Höhe der Kreditermächtigung als Fremdfinanzierungsbedarf ist dabei einerseits abhängig von der für das<br />
Haushaltsjahr vorgesehenen Anschaffung von Vermögensgegenständen, für die im vorgesehenen Umfang im<br />
Finanzplan Auszahlungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit veranschlagt sein müssen. Andererseits<br />
aber auch von den Einzahlungen aus der gemeindlichen Investitionstätigkeit, z.B. Einzahlungen aus Zuwendungen<br />
für gemeindliche Investitionen, und von den verfügbaren Eigenmitteln der Gemeinde. Die Kreditermächtigung<br />
für Kredite für Investitionen umfasst dabei nicht die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung nach § 89<br />
GO <strong>NRW</strong>, für die in der gemeindlichen Haushaltssatzung ein Höchstbetrag gesondert festzusetzen ist (vgl. § 78<br />
Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch die besondere Satzungsregelung wird insbesondere auch verdeutlicht, dass die von der Gemeinde zu<br />
beschaffenden Finanzmittel, die in der Rangfolge der Finanzmittel nach § 77 GO <strong>NRW</strong> vor den Investitionskrediten<br />
liegen, nicht ausreichen, um die gemeindlichen Aufgaben im betreffenden Haushaltsjahr in ausreichendem<br />
Maße zu erfüllen. Die satzungsmäßige Festsetzung für Investitionskredite darf zudem nur den Gesamtbetrag<br />
ausweisen, der sich durch den Bedarf für die örtliche Aufgabenerfüllung ergibt und der im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
bedarfsgerecht veranschlagt worden ist, jedoch nicht auch den Bedarf, der möglicherweise bei den<br />
gemeindlichen Betrieben besteht.<br />
Mit der Festsetzung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung ist zudem nicht unmittelbar<br />
eine Ermächtigung zur Aufnahme der einzelnen Kredite verbunden (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufnahme der einzelnen<br />
Kredite bedarf ggf. noch einer Beteiligung des Rates der Gemeinde, soweit nicht vor Ort die Kreditaufnahme<br />
als Geschäft der laufenden Verwaltung gilt (vgl. § 41 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Mit der Festsetzung in der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung wird zudem keine Entscheidung darüber getroffen, in welcher Währung die gemeindlichen<br />
Kredite für Investitionen aufzunehmen sind. Die voraussichtlichen Einzahlungen aus der Aufnahme<br />
von Investitionskrediten nach § 86 GO <strong>NRW</strong> sind im gemeindlichen Finanzplan zu veranschlagen (vgl. §§ 3 und<br />
11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gleichzeitige Festsetzung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
bedeutet dabei keine Doppelerfassung der Investitionskredite, sondern nur deren Zusammenfassung im<br />
Sinne der Ermächtigungen zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Die Gemeinde kann die geplanten Kredite daher unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten sowohl in Euro-<br />
Währung als auch in fremder Währung aufnehmen. In solchen Fällen wird das Kreditvolumen i.d.R. nicht in Euro<br />
bemessen, sondern in einer anderen Währung, z.B. Schweizer Franken, Japanischer Yen, und kommt in dieser<br />
Währung oftmals auch zur Auszahlung. Es kann ein in fremder Währung aufgenommener Kredit gleichwohl aber<br />
auch in Euro zur Auszahlung kommen. Die Gemeinde hat in ihrer Haushaltssatzung den Gesamtbetrag der Kreditermächtigung<br />
immer in Euro anzugeben. Soweit im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Kredite<br />
für gemeindliche Investitionen vorgesehen werden, soll die gemeindliche Haushaltssatzung eine entsprechende<br />
GEMEINDEORDNUNG 438
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Festlegung als Alternative zur ansonsten vorzunehmenden Festlegung enthalten, denn das Muster für die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung ist für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300 und § 2 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“).<br />
2.1.1.4 Zu Nummer 1d (Festsetzung der Verpflichtungsermächtigungen):<br />
Mit der Festsetzung des Gesamtbetrages der Verpflichtungsermächtigungen wird der gemeindlichen Verwaltung<br />
im Rahmen der Investitionstätigkeit das Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen<br />
für Investitionen belasten ermöglicht (vgl. § 85 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 13 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ihre Veranschlagung<br />
ist vielfach bei mehrjährigen Investitionsmaßnahmen sinnvoll und sachgerecht, um keine unnötige Unterbrechung<br />
der Durchführung einer Maßnahme aus haushaltsrechtlichen Gründen zu riskieren. Damit die Inanspruchnahme<br />
der vom Rat der Gemeinde getroffenen Festsetzungen, die sich auf künftige Haushaltsjahre auswirken,<br />
auch in diesen Haushaltsjahren nachvollziehbar bleibt, ist dem Haushaltsplan jährlich eine jahresbezogene<br />
Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 4 i.V.m. § 13 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Festsetzung und auch die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen sind nicht erforderlich für die<br />
Geschäfte der laufenden Verwaltung, auch wenn diese Geschäfte, z.B. der Abschluss von Mietverträgen oder<br />
Personalentscheidungen, sich belastend auf künftige Haushaltsjahre auswirken können. Die Summe der im Ergebnisplan<br />
veranschlagten Aufwandsermächtigungen, z.B. für Miet-, Leasing- und PPP-Geschäfte, die zu langfristigen<br />
Belastungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen, darf nicht die finanzielle Leistungskraft der<br />
Gemeinde übersteigen. Soweit im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Verpflichtungsermächtigungen<br />
vorgesehen werden, soll die gemeindliche Haushaltssatzung eine entsprechende Festlegung als Alternative<br />
zur ansonsten vorzunehmenden Festlegung enthalten, denn das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
ist für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005;<br />
SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300 und § 3 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“).<br />
2.1.2 Zu Nummer 2 (Verzehr des Eigenkapitals):<br />
2.1.2.1 Die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage<br />
Die Gemeinde muss in ihrer Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr die vorgesehene Inanspruchnahme der<br />
Ausgleichsrücklage (vgl. 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>) festsetzen, wenn der gemeindliche Ergebnisplan ein negatives<br />
Jahresergebnis aufweist (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) und die Ausgleichsrücklage (vgl. § 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>)<br />
dafür in Anspruch genommen werden soll, weil diese noch nicht ausgeschöpft ist. Einer solchen Festsetzung ist<br />
immer der Vorrang vor einer Festsetzung der Verringerung der allgemeinen Rücklage zu geben, denn die Gemeinde<br />
ist in den Fällen sie den Ausgleich zwischen den jahresbezogenen Erträgen und Aufwendungen nach §<br />
75 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> (originärer Haushaltsausgleich) nicht erreicht zunächst verpflichtet, den jahresbezogenen<br />
Ausgleich unter Einbeziehung der Ausgleichsrücklage herzustellen, der dann als „fiktiver“ Haushaltsausgleich<br />
gilt und keiner Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bedarf (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Einbeziehung der Ausgleichsrücklage in den Haushaltsausgleich zeigt eine als allgemein vertretbar angesehene<br />
Inanspruchnahme des gemeindlichen Eigenkapitals auf, denn die Grundverpflichtung, dass im Haushaltsjahr<br />
die voraussichtlichen Erträge die Höhe der vorgesehenen Aufwendungen erreichen sollen, wird von der Gemeinde<br />
nicht erfüllt. Durch das voraussichtlich entstehende negative Jahresergebnis kommt es dazu, dass die<br />
vorhandene Substanz der Gemeinde im entsprechenden Umfang aufgezehrt wird. Über die mögliche Inanspruchnahme<br />
der Ausgleichsrücklage als der Verzehr des gemeindlichen Eigenkapitals hinaus muss deshalb die<br />
weitere Entwicklung des gemeindlichen Eigenkapitals in einer besonderen Anlage zum gemeindlichen Haushaltsplan<br />
dargestellt werden (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 439
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§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Sofern im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage vorgesehen<br />
wird und daher keine Verringerung der allgemeinen Rücklage erfolgen wird, kann die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
unabhängig von der ggf. vorgesehenen eine entsprechende Festlegung als Alternative zur ansonsten<br />
vorzunehmenden Festlegung enthalten, denn das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung ist für verbindlich<br />
erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300 und § 4 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“).<br />
2.1.2.2 Die Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
2.1.2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde muss in ihrer Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr die geplante Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage festsetzen (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) festsetzen, wenn der gemeindliche Ergebnisplan ein negatives<br />
Jahresergebnis aufweist (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine solche Sachlage ist gegeben, wenn der Gesamtbetrag<br />
der gemeindlichen Erträge nicht mehr die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen der Gemeinde erreicht<br />
(vgl. § 75 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>) und die Ausgleichsrücklage von der Gemeinde bereits vollständig ausgeschöpft<br />
worden ist (vgl. § 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In den Fällen, in denen ein Fehlbedarf im gemeindlichen Ergebnisplan jedoch noch teilweise durch eine Inanspruchnahme<br />
der Ausgleichsrücklage gedeckt werden kann, kommt es auch neben der Inanspruchnahme der<br />
Ausgleichsrücklage auch zu einer Verringerung der allgemeinen Rücklage. Bei einer solchen Sachlage besteht<br />
dann kein fiktiver Haushaltsausgleich mehr, selbst wenn die Ausgleichsrücklage überwiegend in Anspruch genommen<br />
worden ist. Der gemeindliche Haushalt kann nur dann noch als ausgeglichen gelten, wenn der Fehlbedarf<br />
im Ergebnisplan allein durch den Bestand in der Ausgleichsrücklage „gedeckt“ werden kann (vgl. § 75 Absatz<br />
2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Ein solcher Fehlbedarf stellt regelmäßig eine Vorbelastung für das gemeindliche Haushaltsjahr und ggf. weitere<br />
Haushaltsjahre dar und wirkt sich daher auch unmittelbar auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde aus. Diese<br />
Verringerung des Eigenkapitals wird daher als so gewichtig angesehen, dass dazu die Genehmigung der Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde erforderlich ist (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde kann<br />
dabei ihre Genehmigung unter Bedingungen und mit Auflagen erteilen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). In<br />
den Fällen, in denen aufgrund der von der Gemeinde für mehrere Haushaltsjahre geplanten Fehlbedarfe erhebliche<br />
Einschränkungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erwartet werden, kann für die Aufsichtsbehörde<br />
die Verpflichtung entstehen, von der Gemeinde die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76<br />
GO <strong>NRW</strong> zu verlangen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Soweit im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Verringerung der allgemeinen Rücklage vorgesehen<br />
wird, soll vor Ort über eine entsprechende Festlegung als Alternative zur ansonsten vorzunehmenden Festlegung<br />
in der gemeindlichen Haushaltssatzung entschieden werden. Das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
ist zwar für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr. 1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom<br />
24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300 und § 4 in der Anlage 1 „Muster für die Haushaltssatzung“), ohne Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage besteht aber durchaus die Möglichkeit, an dieser Stelle auch eine Inanspruchnahme<br />
der Ausgleichsrücklage festzusetzen.<br />
2.1.2.2.2 Kein Verwaltungsverfahren neben der Anzeige der Haushaltssatzung<br />
Für die Erteilung der Genehmigung der Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde soll<br />
kein eigenständiges Verwaltungsverfahren durchgeführt werden. Vielmehr ist zu erteilende Genehmigung zur<br />
GEMEINDEORDNUNG 440
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§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage durch die Aufsichtsbehörde ein wichtiger Gegenstand des Anzeigeverfahrens<br />
der Haushaltssatzung durch die Gemeinde. Dieser Zusammenhang besteht schon allein deshalb, weil die<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> einer Festsetzung in der ge-<br />
meindlichen Haushaltssatzung bedarf. Die Notwendigkeit von zwei, ggf. parallel laufenden Verwaltungsverfahren<br />
(ein Anzeige- und ein Genehmigungsverfahren) lässt sich aus der Verbindung der §§ 75, 78 und 80 GO <strong>NRW</strong> für<br />
die Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde nicht herleiten.<br />
Die Entscheidung des Rates über die Verringerung der allgemeinen Rücklage im Rahmen seines Beschlusses<br />
über die jährliche Haushaltssatzung nach § 78 GO <strong>NRW</strong> belegt vielmehr, dass es nur ein Verfahren im Rahmen<br />
der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde geben kann. Im gemeindlichen Haushaltsrecht war es immer<br />
die Regel, dass die Aufsichtsbehörde über haushaltsplanmäßige Erfordernisse im Rahmen einer Anzeige der<br />
Haushaltssatzung der Gemeinde zu entscheiden hat, selbst wenn andere Genehmigungserfordernisse bestehen,<br />
z. B. bei der Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes (vgl. § 76 i.V.m. § 80 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die ausdrückliche Antragsregelung in § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> dient daher sachlogisch nur der Festlegung<br />
des Fristbeginns für die Genehmigungsfiktion im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde gegenüber<br />
ihrer Aufsichtsbehörde nach § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist dabei gehalten, die Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde auf<br />
genehmigungspflichtige Sachverhalte zu prüfen und ggf. weitere Informationen oder Unterlagen von der Gemeinde<br />
nachzufordern, z.B. wenn in der Anzeige der Haushaltssatzung der Gemeinde die Genehmigung zur Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage nicht gesondert durch die Gemeinde beantragt worden ist oder ist dieses von ihr<br />
nicht auf eine andere Weise in ihrer Anzeige der Haushaltssatzung ausgeführt ist. Sind genehmigungspflichtige<br />
Sachverhalte gegeben, aber in der Anzeige nicht ausdrücklich dargestellt oder ist darin nicht ausdrücklich eine<br />
Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage beantragt, hat die Aufsichtsbehörde eine Auslegung<br />
der gemeindlichen Anzeige nach den in Verwaltungsverfahren üblichen Regeln vorzunehmen.<br />
2.1.3 Zu Nummer 3 (Festsetzung des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung):<br />
2.1.3.1 Die Ermittlung des Höchstbetrages<br />
Dem Gebot in § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>, die Liquidität der Gemeinde sicherzustellen, damit die gemeindlichen<br />
Zahlungsverpflichtungen im Haushaltsjahr bei ihrer Fälligkeit erfüllt werden können, kann die Gemeinde nur<br />
nachkommen, wenn es ihr ermöglicht wird, zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen und bei Bedarf auch<br />
eine vorübergehende Fremdfinanzierung vorzunehmen. Es bedarf dazu einer gesonderten Ermächtigung des<br />
Rates der Gemeinde zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung, um bei Bedarf die auftretenden Auszahlungsverpflichtungen<br />
zu decken, wenn z. B. durch die üblichen Finanzquellen der Gemeinde eine ausreichende<br />
Liquidität zeitgerecht nicht möglich ist.<br />
Der jahresbezogene Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung, der im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr benötigt wird, ist im Zeitpunkt der gemeindlichen Haushaltsplanung<br />
i.d.R. hinsichtlich seines Höhe nicht betragsgenau bestimmbar. Oftmals ist das Volumen von verschiedenen,<br />
meistens erst im Ablauf des Haushaltsjahres auftretenden Faktoren abhängig, sodass der tatsächliche Liquiditätsbedarf<br />
der Gemeinde sich sowohl hinsichtlich seiner Höhe als auch seiner Laufzeit regelmäßig nur tagesaktuell<br />
ergibt.<br />
Der satzungsrechtliche Höchstbetrag stellt dabei eine Bestandsgröße dar, die nicht überschritten werden darf. In<br />
Abhängigkeit von den Laufzeiten der Kredite besteht daher keine Begrenzung bezogen auf den Umfang der Einzahlungen<br />
aus der Kreditaufnahme und den Auszahlungen wegen der Tilgungen, wenn dadurch der Höchstbetrag<br />
als Bestandsgröße nicht überschritten wird. Die einzelnen Kreditaufnahmen der Gemeinde sind dabei dann<br />
nominal zusammenzurechnen, wenn sie sich in zeitlicher Hinsicht überschneiden. Außerdem dürfen in den<br />
GEMEINDEORDNUNG 441
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§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Höchstbetrag nur die Kreditaufnahmen für die eigenen haushaltsmäßigen Auszahlungsverpflichtungen und nicht<br />
Kreditaufnahmen für andere Zwecke einfließen, z. B. zur Verstärkung der Liquidität in einem Liquiditätsverbund.<br />
Für die Gemeinde besteht daher eine unterjährige Überprüfungspflicht, ob der in der Haushaltssatzung festgesetzte<br />
Höchstbetrag nicht überschritten wurde und nicht für andere Zwecke verwendet wird.<br />
Der mögliche Bedarf an kurzfristigen Krediten für das Haushaltsjahr ist deshalb unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Finanzverhältnisse zu schätzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass möglicherweise mehrere Liquiditätskredite<br />
nebeneinander bestehen können. Deren Umfang muss von dem Höchstbetrag abgedeckt sein. Es gilt deshalb,<br />
einen möglichst zutreffenden Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung für das<br />
Haushaltsjahr zu bestimmen. Dabei ist zu beachten, dass der Betragsermittlung nur die Zahlungsvorgänge im<br />
Rahmen der eigenen im Haushaltsplan veranschlagten Verpflichtungen zugrunde gelegt werden dürfen. Die<br />
Finanzierung von Dritten oder eine andere Zwecksetzung, z. B. die Beteiligung der Gemeinde am Cashpooling,<br />
dürfen dabei nicht in die Ermittlung des Höchstbetrages einbezogen werden. Die Gemeinde würde dadurch dann<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnehmen.<br />
Die Ermittlung des Höchstbetrages der Kredite zur Liquiditätssicherung durch die Gemeinde muss deshalb die im<br />
Haushaltsjahr voraussichtlich entstehenden Zahlungsströme und andere örtliche Gegebenheiten berücksichtigen,<br />
die sich auf den gemeindlichen Zahlungsverkehr auswirken. Ausgehend von den Zeiträumen der gemeindlichen<br />
Liquiditätsplanung müssen aus der mehrjährigen Erfahrung monats-, wochen- oder ggf. auch tagesgenaue Zahlungen<br />
geschätzt werden, durch die sich der Höchstbetrag bestimmen lässt. Einige mögliche Planungszeiträume<br />
werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Der Höchstbetrag bei Liquiditätskrediten<br />
Jahr … Jahr … Jahr …<br />
Haushaltsjahr …<br />
1. Quartal …<br />
Januar … … …<br />
Mo. … … … …<br />
Messgrößen:<br />
- Einzahlungen<br />
- Auszahlungen<br />
- Bestand an<br />
Liquiditätskrediten<br />
Messgrößen:<br />
- Einzahlungen<br />
- Auszahlungen<br />
- Bestand an<br />
Liquiditätskrediten<br />
Messgrößen:<br />
- Einzahlungen<br />
- Auszahlungen<br />
- Bestand an<br />
Liquiditätskrediten<br />
GEMEINDEORDNUNG 442<br />
Langfristige Planung ►<br />
▲<br />
Höchstbetrag aus<br />
haushaltsjahrbezogener Planung<br />
▲<br />
Höchstbetrag aus<br />
quartalsbezogener Planung<br />
▲<br />
Höchstbetrag aus<br />
monatsbezogener Planung<br />
▲<br />
Höchstbetrag aus<br />
wochen- oder tagesgenauer Planung<br />
Abbildung 58 „Die Ermittlung des Höchstbetrages an Liquiditätskrediten“
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§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Grundsatz der Vollständigkeit sollte im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung eine ausreichende<br />
Beachtung finden, denn je weniger Zahlungsströme von der Gemeinde in die von ihr vorgesehene Planungszeit<br />
einbezogen werden, desto ungenauer sind die Aussagen zur Liquiditätsentwicklung der Gemeinde. Auch der<br />
Grundsatz der Zeitpunktgenauigkeit ist dabei für die Gemeinde von erheblicher Bedeutung.<br />
Der ermittelte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung ist dann in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
festzusetzen. In den Fällen, in denen im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung keine Festsetzung über<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung vorgesehen wird, soll an der entsprechenden Stelle dann eine alternative Festlegung<br />
enthalten, denn das Muster für die gemeindliche Haushaltssatzung ist für verbindlich erklärt worden (vgl. Nr.<br />
1.1.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
2.1.3.2 Die Inanspruchnahme der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Die Kredite zur Liquiditätssicherung stellen für die Gemeinde kurzfristiges Fremdkapital und der in der Haushaltssatzung<br />
festgesetzte Höchstbetrag stellt eine örtliche Schätzgröße aus den Erfahrungswerten der Gemeinde dar.<br />
Diese Ermächtigung beinhaltet das Recht, jeweils bei Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung im vom Rat gesetzten Rahmen aufzunehmen. Die Summe der aufgenommenen<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung darf an keinem Tag des Haushaltsjahres den Höchstbetrag nach der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung überschreiten.<br />
Die einzelnen Kreditaufnahmen sind dafür nur dann nominal zusammenzurechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden.<br />
Diese Gesamtbetrachtung gilt auch dann, wenn statt der Aufnahme einzelner Kredite der Gemeinde<br />
insgesamt ein oder mehrere Überziehungs- oder Kontokorrentkredite der Gemeinde eingeräumt wurden. Deshalb<br />
ist zu beachten, dass der in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag die Höchstgrenze für<br />
alle Arten der kurzfristen Verstärkung von Zahlungsmitteln der Gemeinde darstellt, soweit diese gemeindliche<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung sind.<br />
Es bedarf in diesem Zusammenhang immer einer Abstimmung über die Abwicklung der gemeindlichen Geldgeschäfte<br />
und der Festlegung von Verantwortlichkeiten zwischen den Beteiligten. Dieser Bedarf besteht insbesondere<br />
dann, wenn eine Gemeinde einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit einem Masteraccountkonto<br />
zwischen der Verwaltung und den Betrieben einrichtet, sodass auch die ggf. beauftragte Bank einzubeziehen ist.<br />
In den Fällen, in denen in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Kernverwaltung<br />
der Gemeinde erfolgen soll, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen gemeindlichen Betriebe<br />
als „innere“ Bank auf. Ein solcher Liquiditätsverbund darf zudem nicht dazu führen, dass die Gemeinde Kredite<br />
zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt.<br />
2.1.3.3 Kredite zur Liquiditätssicherung und Haushaltsplan<br />
Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde wegen ihrer zeitweilig bestehenden mangelnden<br />
Zahlungsfähigkeit aufgenommen. Daher besteht dazu kein unmittelbarer Zusammenhang mit den im Haushaltsplan<br />
veranschlagten Erträgen der Gemeinde (vgl. § 2 i.V.m. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ein negativer Saldo aus laufender<br />
Verwaltungstätigkeit im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) macht zwar deutlich, dass die Gemeinde im<br />
Haushaltsjahr voraussichtlich Kredite zur Liquiditätssicherung benötigt, dieser Saldo stellt jedoch nicht gleichzeitig<br />
den Betrag dar, der vorübergehend tatsächlich zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit im Haushaltsjahr<br />
insgesamt benötigt wird.<br />
Der täglich zu ermittelnde Liquiditätsbedarf und das daraus ggf. entstehende Erfordernis, Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
aufzunehmen und auch unterjährig wieder zurückzuzahlen, bringen es mit sich, dass eine zum Stichtag<br />
des Jahresabschlusses möglicherweise noch bestehende Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Haushalts-<br />
GEMEINDEORDNUNG 443
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§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
planung betragsmäßig nicht genau vorher bestimmbar ist. Dieser Sachverhalt und die Sachlage, dass die Einzahlungen<br />
aus Krediten zur Liquiditätssicherung keine haushaltsmäßigen Finanzierungsmittel darstellen, ist u.a. der<br />
Anlass dafür, auf die Vorgabe einer Veranschlagung von Krediten zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen<br />
Finanzplan durch eine gesonderte Haushaltsposition zu verzichten.<br />
Die für entbehrlich angesehene Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan steht jedoch einem Nachweis der<br />
Zahlungen aus der Aufnahme und den Tilgungen der gemeindlichen Kredite zur Liquiditätssicherung in der Finanzrechnung<br />
der Gemeinde als in Anspruch genommene „Betriebsmittel“ zur Sicherung der gemeindlichen<br />
Liquidität nicht entgegen (vgl. § 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). In den Fällen, in denen zum Stichtag des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses noch eine Rückzahlungsverpflichtung der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten zur<br />
Liquiditätssicherung besteht, muss die Gemeinde diese Verpflichtung betragsmäßig in der gemeindlichen Finanzrechnung<br />
nachweisen und in der gemeindlichen Bilanz gesondert unter dem Posten „Verbindlichkeiten aus Krediten<br />
zur Liquiditätssicherung ansetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.4 Zu Nummer 4 (Festsetzung der Steuersätze):<br />
2.1.4.1 Die Inhalte der Festsetzung<br />
In ihre Haushaltssatzung hat die Gemeinde die örtlichen Steuersätze, die von der Gemeinde festzusetzen sind<br />
und die im Haushaltsjahr gelten sollen, aufzunehmen, soweit die gemeindlichen Steuersätze nicht in einer gesonderten<br />
i.d.R. mehrjährig geltenden Steuersatzung geregelt werden. Die Finanzhoheit der Gemeinde besteht in<br />
diesen Fällen darin, dass die Gemeinde in eigener Verantwortung die notwendigen Regelungen über die Erhebung<br />
von Abgaben trifft (vgl. § 3 KAG <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde muss dabei die festzulegenden Hebesätze, z.B. für die Grundsteuer und Gewerbesteuer, nach<br />
realistischen Gesichtspunkten vor Ort bestimmen und dabei nicht nur nach ihren eigenen Interessen handeln,<br />
sondern auch auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht nehmen (vgl. § 10 Satz 2<br />
GO <strong>NRW</strong>). Die Festsetzung der Hebesätze durch die Gemeinde ist deshalb kein Selbstzweck, sondern eingebunden<br />
in die Berechtigung „Steuererhebung“, die der Gemeinde gesetzlich zusteht. Dieser Status dient u.a.<br />
auch der Finanzmittelbeschaffung der Gemeinde.<br />
2.1.4.2 Die Steuersätze für die Realsteuern<br />
Zu den gemeindlichen Steuersätzen, die von der Gemeinde für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, gehören<br />
die Hebesätze für die örtlichen Realsteuern, d.h. die Grundsteuer von den land- und forstwirtschaftlich genutzten<br />
Grundstücken (Grundsteuer A), die Grundsteuer von weiteren Grundstücken (Grundsteuer B) und die<br />
Gewerbesteuer (vom Ertrag und Kapital). Für die Grundsteuer ist den Gemeinden im Rahmen des Grundsteuergesetzes<br />
das Heberecht eingeräumt worden und setzt den Hebesatz fest (vgl. § 1 Absatz 1 und § 25 Absatz 1<br />
GrStG). Die Gemeinde kann daher bestimmen, mit welchem Von-Hundert-Satz des Steuermessbetrages oder<br />
des Zerlegungsanteils die Grundsteuer erhoben werden soll. Für die Erhebung der Gewerbesteuer gilt in entsprechender<br />
Weise § 4 Absatz 1 und § 16 GewStG).<br />
Der Gemeinde ist es im Rahmen ihrer Steuererhebung freigestellt, die Festsetzung der Hebesätze für ein Jahr<br />
oder mehrere Jahre vorzunehmen. Sie kann den Hebesatz jedoch höchstens für den Hauptveranlagungszeitraum<br />
der Steuermessbeträge festsetzen und muss diesen Beschluss bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres fassen<br />
(vgl. z.B. § 25 Absatz 2 und 3 GrStG). Solche Festsetzungen müssen von der Gemeinde jedoch immer bezogen<br />
auf die einzelnen Realsteuerarten vorgenommen werden. Die Festsetzung gilt dann zudem, auch rückwirkend, für<br />
das ganze Haushaltsjahr. In Einzelfällen bedarf es ggf. zur gemeindlichen Haushaltssatzung einer Nachtragssatzung<br />
nach § 81 GO <strong>NRW</strong>, wenn die Hebesätze der Gemeinde neu festgelegt bzw. verändert werden sollen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 444
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.5 Zu Nummer 5 (Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs):<br />
Die Gemeinden, die zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO <strong>NRW</strong> verpflichtet sind,<br />
müssen in ihrer Haushaltssatzung das Jahr bestimmen, in dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist.<br />
Diese Festlegung verbindet die Regelung über das Haushaltssicherungskonzept mit der Bestimmung über den<br />
Haushaltsausgleich (vgl. § 75 Absatz 2 und § 76 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat der Gemeinde wird dadurch verpflichtet, den<br />
nächstmöglichen Zeitpunkt festzusetzen, bis zu dem die Gemeinde den Haushaltsausgleich wieder hergestellt hat<br />
(vgl. § 76 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Rat soll aber auch im Rahmen seiner Zuständigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen (vgl. § 41<br />
Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>). Das Haushaltssicherungskonzept bedarf dabei der aufsichtsbehördlichen Genehmigung,<br />
denn der auslösende Fehlbedarf bzw. Fehlbetrag im Haushaltsjahr oder in den drei folgenden Planungsjahren<br />
führt zur Verringerung des Eigenkapitals in Form der Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage<br />
(vgl. § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Das Instrument „Haushaltssicherungskonzept“ soll daher zukunftsorientiert als Sanierungskonzept dienen, um<br />
durch darin enthaltene effektive Konsolidierungsmaßnahmen die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde<br />
und den Haushaltsausgleich wieder herzustellen und dauerhaft zu sichern. Diese Vorgaben erfordern vom Rat<br />
der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen in der Gemeinde, ebenfalls ein Sanierungscontrolling einzurichten,<br />
um den erforderlichen Sanierungserfolg, ggf. auch in Teilschritten, zu messen und die notwendigen Konsequenzen<br />
für die weitere wirtschaftliche Entwicklung daraus zu ziehen.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Weitere Vorschriften in der Haushaltssatzung):<br />
2.2.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde kann weitere ortsbezogene Vorschriften enthalten. Solche Vorschriften<br />
müssen einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben, für das jeweilige Haushaltsjahr von<br />
Bedeutung sein und nicht bereits zum Regelungsgegenstand einer anderen Satzung der Gemeinde gemacht<br />
worden sein, z. B. der Hauptsatzung der Gemeinde. Die sachliche Erweiterung der Haushaltssatzung ermöglicht,<br />
besondere örtliche Sachverhalte oder Gegebenheiten, die von Bedeutung für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr sind, satzungsrechtlich zu regeln bzw. festzulegen.<br />
Als weitere Vorschriften der gemeindlichen Haushaltssatzung kommen daher örtliche Regelungen in Betracht, die<br />
sich auf Erträge und Aufwendungen des Ergebnisplans (vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>), auf Einzahlungen und Auszahlungen<br />
des Finanzplans (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>), auf den Stellenplan des Haushaltsjahres (vgl. § 74 Absatz 2<br />
GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 8 GemHVO <strong>NRW</strong>) sowie auf das Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 5<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>) beziehen. Weitere ortsbezogene Vorschriften können erforderliche Vorbehalte für die Inanspruchnahme<br />
von Ermächtigungen, z. B. das vorherige Einholen der Zustimmung des Kämmerers sein, für das<br />
dann festzulegen ist, auf was sich dieses im Einzelfall bezieht, z.B. auf das gesamte Volumen bestimmter im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagter Ermächtigungen oder einen Teil davon, wenn z. B. ein bestimmtes<br />
Volumen bereits in Anspruch genommen worden ist.<br />
Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften<br />
bzw. haushaltsrechtlichen Rahmenbedingungen bewegen. Sie muss aber auch das Bepackungsverbot<br />
beachten, nach dem die Haushaltssatzung der Gemeinde nur zweckbezogene Bestimmungen zur Haushaltsausführung<br />
durch die gemeindliche Verwaltung (sachliches Bepackungsverbot) sowie zeitbezogene Bestimmungen,<br />
die nicht die Geltungsdauer der Haushaltssatzung überschreiten (zeitliches Bepackungsverbot), enthalten dürfen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 445
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Für den gemeindlichen Haushaltsplan gelten diese Vorgaben entsprechend. Soweit Ausnahmen von den zuletzt<br />
genannten Verboten bestehen, z. B. die Regelungen über die Geltungsdauer von Kreditermächtigungen (vgl. § 86<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> und die Geltungsdauer von Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) sind<br />
diese Ausnahmen durch den Gesetzgeber festgelegt worden. Sie liegen dadurch außerhalb der haushaltsrechtlichen<br />
Zuständigkeit des Rates der Gemeinde.<br />
2.2.2 Die Ausweispflicht für Sperrvermerke<br />
Nach der Vorschrift des § 23 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong> sind die für die Bewirtschaftung festgelegten Sperrvermerke<br />
oder andere besondere Bestimmungen sind, soweit sie bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans feststehen,<br />
im Haushaltsplan oder in der Haushaltssatzung auszuweisen. Damit wird die erforderliche Transparenz über<br />
die Vorgaben für die Ausführung des Haushaltsplans geschaffen und die Beachtung der erlassenen Bewirtschaftungsbestimmungen<br />
gesichert werden. In diesem Zusammenhang erhält der Rat im Rahmen des Entwurfs der<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen die notwendige Kenntnis der von der Verwaltung vorgeschlagenen Sperrvermerke<br />
oder anderer besonderer Bestimmungen. Der Rat kann solche Bestimmungen im Rahmen seines<br />
Budgetrechts übernehmen, ändern oder ergänzen. Er kann aber auch eine Initiative ergreifen und aus seiner<br />
Sicht weitere oder andere notwendige Vorgaben setzen.<br />
Die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde kann nach § 78 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> weitere ortsbezogene<br />
Vorschriften enthalten, wenn diese einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben, für das jeweilige<br />
Haushaltsjahr von Bedeutung sind und nicht bereits Regelungsgegenstand einer anderen Satzung der Gemeinde<br />
sind, z. B. der Hauptsatzung der Gemeinde. Weitere ortsbezogene Vorschriften können erforderliche Vorbehalte<br />
für die Inanspruchnahme von Ermächtigungen sein, z. B. das vorherige Einholen der Zustimmung des Kämmerers.<br />
Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im Rahmen der geltenden<br />
Rechtsvorschriften bewegen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Bindungswirkung der Haushaltssatzung):<br />
3.1 Zu Satz 1 (In-Kraft-Treten und Geltung der Haushaltssatzung):<br />
3.1.1 Das Inkrafttreten der Haushaltssatzung<br />
3.1.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Für das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung ist eine Sonderregelung getroffen worden, um zu gewährleisten,<br />
dass diese Satzung möglichst ab dem Beginn eines Haushaltsjahres gilt. Sie soll hinsichtlich ihrer<br />
Geltungsdauer nicht abhängig vom Zeitpunkt ihrer öffentlichen Bekanntmachung sein (vgl. § 7 Absatz 4 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Für die Gemeinde besteht deshalb die Vorgabe, die gemeindliche Haushaltssatzung spätestens einen<br />
Monat vor dem Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichtsbehörde anzuzeigen (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In vielen Fällen kann die örtliche Haushaltssatzung aber nicht vor Beginn des Haushaltsjahres in Kraft treten. Sie<br />
ist abhängig von dem Zeitpunkt der Entscheidung des Rates der Gemeinde im Rahmen seiner sachlichen Zuständigkeit<br />
(vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>). Dieser Zeitpunkt wirkt sich auf die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde<br />
und die sich daran anschließende öffentliche Bekanntmachung aus. Die Gemeinde muss daher<br />
darum bemüht sein, die gemeindliche Haushaltssatzung so zeitgerecht aufzustellen, dass diese wie gesetzlich<br />
vorgesehen, in Kraft treten kann.<br />
Die besondere Regelung, dass die Haushaltssatzung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft tritt, beruht zudem<br />
auf der Bestimmung des § 7 Absatz 4 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>, nach der ein Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen<br />
GEMEINDEORDNUNG 446
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
ist, wenn eine gemeindliche Satzung nicht mit dem Tage der Bekanntmachung in Kraft treten soll. Sie soll deshalb<br />
das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung nicht von örtlichen Gegebenheiten abhängig machen.<br />
In den Fällen, in denen die gemeindliche Haushaltssatzung bereits vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt ge-<br />
macht wird, tritt sie erst mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt dann für das betreffende Haushaltsjahr.<br />
Wenn die Haushaltssatzung jedoch erst nach Beginn des Haushaltsjahres vom Rat beschlossen und bekannt<br />
gemacht wird, tritt sie rückwirkend mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt dann für das betreffende<br />
Haushaltsjahr.<br />
Im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung steht auch das genehmigungspflichtige<br />
Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO <strong>NRW</strong>, wenn die Gemeinde aufgrund ihrer defizitären Haushaltslage<br />
verpflichtet ist, ein solches aufzustellen. In diesen Fällen darf die gemeindliche Haushaltssatzung von<br />
der Gemeinde erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden (vgl. § 80 Absatz 5 Satz 5 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Ebenso darf in den Fällen der Festsetzung einer Verringerung der allgemeinen Rücklage in der Haushaltssatzung<br />
diese erst nach Erteilung der gesetzlich vorgesehenen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde<br />
bekannt gemacht werden, auch wenn dieser Tatbestand nicht ausdrücklich geregelt wurde (vgl. § 75 Absatz 4<br />
i.V.m. § 80 Absatz 5 Satz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.1.2 Die Hindernisse für das In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung<br />
Das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung kann sich auch durch sonstige örtlich auftretende Hindernisse<br />
verzögern. Ein Hindernis für das Inkrafttreten der Haushaltssatzung kann z.B. dadurch entstehen, dass der<br />
Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung nicht alle gesetzlich vorgesehenen<br />
Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst hat. Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan<br />
der Gemeinde (vgl. § 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>), nicht Teil des Beschlusses des Rates über die Haushaltssatzung<br />
und ihre Anlagen (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>), ist damit ein Ratsbeschluss zustande gekommen, der<br />
eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung und damit ihr Inkrafttreten nicht zulässt. In einem solchen Fall wäre<br />
der Rat der Gemeinde zudem gesetzlich zuständig für den Erlass des gemeindlichen Stellenplans (vgl. § 41 Absatz<br />
1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>).<br />
Weitere Hindernisse für die die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung stellen auch eine fehlende<br />
Genehmigung für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> oder<br />
die fehlende Genehmigung der Aufsichtsbehörde für ein Haushaltssicherungskonzept, das dem Ziel dient, im<br />
Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen,<br />
dar (vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>). Ein solches Hindernis und andere auftretende Hindernisse hat die Gemeinde<br />
grundsätzlich möglichst unverzüglich zu beseitigen. Erst nach Beseitigung der Hindernisse darf die Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde öffentlich bekannt gemacht werden. Mit dem Inkrafttreten erhält die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
dann ihre rechtliche Verbindlichkeit.<br />
3.1.1.3 Das In-Kraft-Treten einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
Für das Inkrafttreten einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre ist z. B. bei einem in der<br />
Haushaltssatzung nur für das zweite Haushaltsjahr vorgesehenen Ausgleich des Ergebnisplans durch eine Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage zu beachten, dass wegen der dafür gesetzlich erforderlichen Genehmigung<br />
durch die Aufsichtsbehörde die Haushaltssatzung erst nach der Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht<br />
werden darf, weil die Satzung beide Haushaltsjahre erfasst (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die getrennten Festsetzungen für die einzelnen Haushaltsjahre in der Haushaltssatzung weichen diesen Grundsatz<br />
nicht auf. Sie stellen keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich nur im ersten Haushaltsjahr<br />
ein auf die einzelnen Haushaltsjahre bezogenes Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung anzunehmen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 447
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine Haushaltssatzung, die Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre enthält, stellt trotz der dabei einzuhaltenden<br />
Jährlichkeit immer ein vom Rat der Gemeinde beschlossenes Gesamtwerk für einen zweijährigen Haushaltszeitraum<br />
dar. Sie muss deshalb auch immer in dieser Form insgesamt bekannt gemacht und zur Einsichtnahme<br />
verfügbar gehalten werden (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.1.4 Der spätere Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens<br />
Bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Haushaltssatzung dürfen die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen<br />
nicht oder nur eingeschränkt in Anspruch genommen werden. In dieser Zeit sind insbesondere die Vorschriften<br />
über die vorläufige Haushaltsführung zu beachten (vgl. § 82 GO <strong>NRW</strong>). Ist daher die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht von der Gemeinde bekannt gemacht worden, so<br />
darf die Gemeinde ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich<br />
verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Sie darf insbesondere<br />
Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen<br />
oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen, Realsteuern nach den Sätzen des<br />
Vorjahres erheben und Kredite umschulden.<br />
In den Fällen der noch nicht in Kraft getretenen gemeindlichen Haushaltssatzung gelten die Festlegungen der<br />
Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres über die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) sowie die Festlegungen über die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen (vgl. § 85<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) weiter. Ebenso gelten die Vorschriften über den Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
(vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde weiter.<br />
3.1.2 Die Geltungsdauer der Haushaltssatzung<br />
Nach der Vorschrift gilt die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr, für das sie vom Rat beschlossen<br />
wurde. Unter Einbeziehung der Bestimmung, dass das Haushaltsjahr gleich dem Kalenderjahr ist (vgl. § 78<br />
Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>), ist damit ein genau bestimmter und abgegrenzter Zeitrahmen vorgegeben, in dem die gemeindliche<br />
Verwaltung die vom Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechts ausgesprochenen Ermächtigungen<br />
und getroffenen Festlegungen auszuführen und zu beachten hat. Aus diesem Grund besteht eine Übereinstimmung<br />
der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen Haushalts mit den sonstigen öffentlichen<br />
Haushalten und auch mit den Wirtschaftsjahren der gemeindlichen Betriebe.<br />
In den Fällen, in denen jedoch eine abweichende Entwicklung in der Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Haushaltsjahr<br />
eintritt, die den Haushaltsausgleich gefährdet, sollen i.d.R. die getroffenen haushaltsmäßigen Festsetzungen<br />
durch eine Nachtragssatzung korrigiert werden (vgl. § 81 GO <strong>NRW</strong>). Durch eine solche Nachtragssatzung<br />
können zwar die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung bzw. die vom Rat der Gemeinde ausgesprochenen<br />
Ermächtigungen verändert werden, jedoch nicht die gesetzlich bestimmte Geltungsdauer der beschlossenen<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Bindungswirkung für zwei Haushaltsjahre):<br />
3.2.1 Die Geltung der Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
Die Gemeinde ist nach § 78 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> verpflichtet, für jedes Haushaltsjahr eine Haushaltssatzung zu<br />
erlassen. Diese gesetzliche Festlegung schließt aus, dass bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre die<br />
in der Haushaltssatzung enthaltenen Festsetzungen in Form einer betragsmäßigen Zusammenfassung festge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 448
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
setzt werden dürfen. Von der strengen Ausrichtung auf ein Haushaltsjahr wird jedoch durch die Vorschrift eine<br />
Ausnahme zugelassen, nach der die gemeindliche Haushaltssatzung auch Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre<br />
enthalten kann.<br />
Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit einer Haushaltssatzung für zwei Jahre sollen die Gemeinden in die Lage<br />
versetzt werden, ihre ertrags- und finanzwirtschaftlichen sowie vermögenswirksamen Entscheidungen schon für<br />
einen längeren Zeitraum im Voraus satzungsrechtlich festzulegen. Der gemeindliche Haushaltsplan (vgl. § 79 GO<br />
<strong>NRW</strong>) muss in diesen Fällen dann eine nach beiden Jahren getrennte Veranschlagung enthalten bzw. das Jährlichkeitsprinzip<br />
beachtet werden. Der Rat der Gemeinde hat die gemeindliche Haushaltssatzung, die für zwei<br />
Jahre gelten soll, vor dem ersten Haushaltsjahr zu beschließen (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>). Die genannte Vorschrift<br />
enthält keine Regelung zu einer zweijährigen Haushaltssatzung, sodass deswegen ein Abweichen von den<br />
grundlegenden Regelungen über die Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde, die Bekanntmachung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung sowie deren Verfügbarhalten nicht zulässig ist.<br />
Im Rahmen der Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist es nicht zulässig, aus<br />
beiden satzungsrechtlichen Haushaltsjahren eine Rechnungsperiode zu machen und entsprechend nur einen<br />
gemeindlichen Jahresabschluss gem. § 95 GO <strong>NRW</strong> aufzustellen. Die Gemeinde ist vielmehr nach Ablauf eines<br />
jeden Haushaltsjahres einen haushaltsjahrbezogenen Jahresabschluss, aber auch einen auf das Haushaltsjahr<br />
bezogenen Gesamtabschluss gem. § 116 GO <strong>NRW</strong> aufzustellen, zumal der Rat der Gemeinde beide Abschlüsse<br />
bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres festzustellen bzw. zu bestätigen hat (vgl. § 96<br />
Absatz 1 Satz 1 und § 116 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der im Haushaltsplan enthaltenen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung kommt dabei die mit einer Festsetzung<br />
in der Haushaltsatzung verbundene Verbindlichkeit für die Haushaltsführung der Gemeinde noch nicht für<br />
die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre zu. Eine gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
führt zudem dazu, dass die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre an das zweite Haushaltsjahr<br />
anzubinden sind. Daher besteht für die Gemeinde die Verpflichtung, bereits im ersten Haushaltsjahr eine Fortschreibung<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen und diese vor Beginn des zweiten<br />
Haushaltsjahres dem Rat vorzulegen (vgl. § 9 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde sollte die dem Rat der<br />
Gemeinde vorzulegende Fortschreibung sowie die veränderten Anlagen zum Haushaltsplan ihrer Aufsichtsbehörde<br />
zur Kenntnis geben.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch bei einem in der Haushaltssatzung nur für das zweite<br />
Haushaltsjahr vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage die gemeindliche Haushaltssatzung wegen<br />
der gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) erst nach<br />
der Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht darf. Die getrennten Festsetzungen in der Haushaltssatzung für<br />
die einzelnen Haushaltsjahre stellen keine Grundlage dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich im ersten Haushaltsjahr<br />
nur eine auf das einzelne Haushaltsjahr bezogene Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen vorzunehmen. Die Haushaltssatzung stellt bei Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre immer ein Gesamtwerk<br />
für diesen Zeitraum dar, das nicht abhängig vom einzelnen Jahr bzw. Jahresergebnis zu behandeln ist.<br />
3.2.2 Die Änderungen der Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
3.2.2.1 Der Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre bedarf wie eine Haushaltssatzung für ein Haushaltsjahr<br />
oftmals bereits im Laufe des ersten Haushaltsjahres einer Anpassung an die tatsächliche Entwicklung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Bei einer vom gemeindlichen Haushaltsplan abweichenden Entwicklung, die<br />
die Ausgeglichenheit des Haushalts im ersten Haushaltsjahr gefährdet, können die getroffenen Festsetzungen<br />
durch eine Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong>, bezogen auf das erste Haushaltsjahr, korrigiert werden. Diese<br />
GEMEINDEORDNUNG 449
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Satzung ermächtigt die Verwaltung der Gemeinde, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die dort<br />
ausgewiesenen Zwecke in geänderter Form in Anspruch zu nehmen.<br />
Die Nachtragssatzung der Gemeinde muss alle notwendigen Änderungen für das jeweils betroffene Haushaltsjahr<br />
enthalten, z.B. die Änderung des Gesamtbetrages der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, der<br />
Gesamtbeträge im Finanzplan sowie ggf. die Änderung der Kreditermächtigungen. Eine solche Nachtragssatzung<br />
muss jedoch spätestens bis zum 31. Dezember des ersten Haushaltsjahres vom Rat der Gemeinde beschlossen<br />
sein, denn es gilt auch bei einer zweijährigen Haushaltssatzung das Jährlichkeitsprinzip. Sie kann deshalb auch<br />
nicht im zweiten Haushaltsjahr rückwirkend für das erste Haushaltsjahr beschlossen werden, auch wenn für das<br />
zweite Haushaltsjahr keine neue Haushaltssatzung beschlossen werden muss. Für die Nachtragssatzung der<br />
Gemeinde gelten ausdrücklich die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81<br />
Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.2.2.2 Der Änderungsbedarf für das zweite Haushaltsjahr<br />
Aus der Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich bei einer gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
für zwei Haushaltsjahre nicht nur ein Änderungsbedarf für das erste, sondern auch für das zweite Haushaltsjahr<br />
ergeben. In solchen Fällen bedarf es einer Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong>, die sich auf beide Haushaltsjahre<br />
aber auch nur auf das zweite Haushaltsjahr beziehen kann. Eine Nachtragssatzung nur für das zweite<br />
Haushaltsjahr kann die Gemeinde, wenn der Änderungsbedarf bei den betreffenden Festsetzungen bereits im<br />
ersten Haushaltsjahr ermittelt werden kann, bereits freiwillig im ersten Haushaltsjahr beschließen.<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde jedoch für den Erlass einer Nachtragssatzung für das zweite Haushaltsjahr<br />
dafür auch erst das zweite Haushaltsjahr abwartet, kann auf Grund der möglichen Entwicklung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft im ersten Haushaltsjahr ggf. bereits eine Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung entstehen,<br />
z.B. wenn örtliche Sachverhalte vorliegen, die unter der Vorschrift des § 81 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zu subsumieren<br />
sind. In den Fällen, in denen von der Gemeinde eine Nachtragssatzung vorgesehen oder eine solche<br />
Satzung erforderlich ist, hat der Rat der Gemeinde bei einer Haushaltssatzung für zwei Jahre die Nachtragssatzung<br />
spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres zu beschließen. Für diese Satzung gelten<br />
die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.3 Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften<br />
Nach Absatz 3 der Vorschrift gilt die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr. Die dauerhafte Fortführung<br />
der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde erfordert jedoch für einige Sachverhalte und besonderen<br />
Handlungen der Gemeinde eine Weitergeltung einzelner Bestimmungen der gemeindlichen Haushaltssatzung,<br />
um die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde nicht zu gefährden, wenn nach Ablauf des Haushaltsjahres die<br />
gemeindliche Haushaltssatzung außer Kraft getreten und noch keine neue Haushaltssatzung vom Rat der Gemeinde<br />
beschlossen worden bzw. eine solche noch nicht in Kraft getreten ist. Die zu wichtigen haushaltswirtschaftlichen<br />
Sachverhalten gehörenden Regelungen werden nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung).<br />
Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften<br />
REGELUNG<br />
Die Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste<br />
Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum<br />
Erlass dieser Haushaltssatzung.<br />
GEMEINDEORDNUNG 450<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 85 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften<br />
REGELUNG<br />
Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden<br />
Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht<br />
rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.<br />
Die Gemeinde kann zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite<br />
zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten<br />
Höchstbetrag aufnehmen kann, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung<br />
stehen, und diese Ermächtigung über das Haushaltsjahr hinaus bis<br />
zum Erlass der neuen Haushaltssatzung.<br />
Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen<br />
für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit,<br />
soweit diese nicht in Anspruch genommen worden sind, ins folgende<br />
Haushaltsjahr übertragen. Diese Ermächtigungen bleiben entsprechend der<br />
örtlich getroffenen Regelung verfügbar. Sofern gemeindliche Ermächtigungen<br />
übertragen werden, erhöhen sie die entsprechenden Positionen im<br />
Haushaltsplan des folgenden Jahres.<br />
Abbildung 59 „Die Weitergeltung einzelner Haushaltsvorschriften“<br />
GEMEINDEORDNUNG 451<br />
FUNDSTELLE<br />
§ 86 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 22 Absatz 1 und 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
In diesem Zusammenhang bedarf es im Rahmen der vorläufigen Haushaltführung der Gemeinde eines abgestimmten<br />
Zusammenspiels zwischen den weitergeltenden Ermächtigungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
und den Vorgaben, die wegen der noch nicht geltenden gemeindlichen Haushaltssatzung notwendig sind (vgl. §<br />
82 GO <strong>NRW</strong>). Auch die Betrachtung und Nutzung der übertragenen Ermächtigungen ist in die örtliche vorläufige<br />
Haushaltsführung einzubeziehen (vgl. § 22 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Zu Absatz 4 (Haushaltsjahr gleich Kalenderjahr):<br />
4.1. Die Regelungen für die Gemeinde<br />
Die Regelung in der Vorschrift, dass bei den Gemeinden (gemeindliche Kernverwaltung) das Haushaltsjahr dem<br />
Kalenderjahr (1. Januar bis 31. Dezember) entsprechen muss, ist eine weitere Ausprägung des Jährlichkeitsprinzips<br />
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Sie verpflichtet die Gemeinden, die haushaltswirtschaftliche Ausführung<br />
des gemeindlichen Haushalts auf das Kalenderjahr als Geschäftsjahr bzw. Periode auszurichten. Es wird<br />
dadurch die periodengerechte Zuordnung und Buchung von gemeindlichen Erträgen und Abwendungen sowie die<br />
haushaltsjahrbezogene kassenmäßige Erfassung der Einzahlungen und Auszahlungen möglich und gewährleistet<br />
(vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die entsprechende Abgrenzung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle wird dabei<br />
durch die Rechnungsabgrenzung unterstützt (vgl. § 42 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Übereinstimmung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr besteht außerdem auch bei sonstigen öffentlichen<br />
Haushalten sowie mit dem Steuerjahr und dem in der Privatwirtschaft allgemein üblichen Wirtschaftsjahr,<br />
das auch dort regelmäßig dem Kalenderjahr entspricht. Auch in der Forstwirtschaft besteht gegenüber dem gemeindlichen<br />
Haushaltsjahr kein abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG <strong>NRW</strong>). Durch die getroffene Regelung<br />
besteht zudem eine Übereinstimmung der Periode des gemeindlichen Haushalts mit den Wirtschaftsjahren<br />
bzw. Geschäftsjahren der gemeindlichen Betriebe, die im gemeindlichen Gesamtabschluss zu konsolidieren sind.<br />
Ein gleiches Geschäftsjahr von gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen Betrieben erleichtert die Aufstellung<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses wesentlich. Für diesen Abschluss ist der Stichtag für den Jahresab-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
schluss der gemeindlichen Verwaltung (31. Dezember) ausschlaggebend. Die gemeindlichen Betriebe, die dem<br />
Handelsrecht unterliegen, können zwar eigenverantwortlich ihr Geschäftsjahr festlegen, dieses weicht jedoch<br />
regelmäßig nur in Einzelfällen vom Kalenderjahr ab. Sofern im Einzelfall die gemeindlichen Betriebe davon ab-<br />
weichen, ist insbesondere im Hinblick auf den gemeindlichen Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde zu klären, welche Auswirkungen diese abweichende Festlegung für deren Aufstellung hat.<br />
4.2 Keine Abweichungen für die gemeindliche Verwaltung<br />
Der Zusammenhang zwischen dem Haushaltsjahr und dem Kalenderjahr als Geschäftsjahr gilt für die Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde dauerhaft. Nach der Vorschrift können aber einzelne Aufgabenbereiche der Gemeinde<br />
ggf. ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr oder Wirtschaftsjahr bzw. Haushaltsjahr haben, wenn<br />
dieses durch Gesetz oder Rechtsverordnung ausdrücklich bestimmt worden ist. In solchen Fällen stimmt das<br />
Geschäftsjahr nicht mit dem Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember überein, sondern kann z.B. vom 1.<br />
April eines Jahres bis zum 31. März des folgenden Jahres bestehen. Diese Abweichung wirkt sich dann auf den<br />
gemeindlichen Haushalt aus, wenn solche Bereiche mindestens organisatorisch verselbstständigt worden sind<br />
und deshalb nicht mehr dem gemeindlichen Haushalt angehören.<br />
Für die Aufgabenbereiche der gemeindlichen Verwaltung besteht derzeit keine gesetzliche allgemeine oder fachbezogene<br />
Ausnahmeregelung. Auch andere landesrechtliche Regelungen enthalten derzeit für besondere Aufgabenbereiche<br />
keine Bestimmung über ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr. Vielmehr wird vielfach<br />
in Gesetzen oder Rechtsverordnungen ausdrücklich bestimmt, dass für gemeindliche Betriebe oder fachliche<br />
Aufgabenbereiche das Kalenderjahr auch das Geschäftsjahr oder der Zeitkorridor für das Führen von jahresbezogenen<br />
Nachweisen sind.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 452
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 79<br />
Haushaltsplan<br />
(1) 1 Der Haushaltsplan enthält alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich<br />
1. anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen,<br />
2. entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen,<br />
3. notwendigen Verpflichtungsermächtigungen.<br />
2 Die Vorschriften über die Sondervermögen der Gemeinde bleiben unberührt.<br />
(2) 1 Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnisplan und einen Finanzplan sowie in Teilpläne zu gliedern. 2 Das Haushaltssicherungskonzept<br />
gemäß § 76 ist Teil des Haushaltsplans; der Stellenplan für die Bediensteten ist Anlage<br />
des Haushaltsplans.<br />
(3) 1 Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. 2 Er ist nach Maßgabe dieses<br />
Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Haushaltsführung verbindlich.<br />
3 Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter werden durch ihn weder begründet noch aufgehoben.<br />
Erläuterungen zu § 79:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Haushaltsplan und gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
1.1 Die Zwecke des Haushaltsplans<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan als Bestandteil der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde stellt im NKF die<br />
Grundlage der Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie der örtlichen politischen Planungen, Entscheidungen und<br />
Kontrollen dar. Er steht im Zusammenhang mit der Pflicht der Gemeinde, ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich,<br />
effizient und sparsam zu führen sowie so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert<br />
ist, im Zentrum der haushaltswirtschaftlichen Planung und Rechenschaft der Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>). Der gemeindliche Haushaltsplan muss daher die Informationen für das Haushaltsjahr bereitstellen, die<br />
für die Ausführung der Haushaltsplanung und damit auch für die Ausführung von in Einzelfällen ergangenen<br />
maßnahmebezogenen Ratsbeschlüssen sowie für die Aufstellung des Jahresabschlusses und die Kontrolle durch<br />
den Rat wichtig sind.<br />
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan, die<br />
dort durch das laufende Haushaltsjahr und das neue Haushaltsjahr sowie die sich daran anschließenden drei<br />
Planungsjahre abgebildet wird, muss der gemeindliche Haushaltsplan auch einzelne Informationen zu dieser<br />
Zeitreihe enthalten. Er stellt damit nicht nur ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben<br />
im Haushaltsjahr dar, sondern enthält bereits einen konkreten Ausblick auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
der nächsten drei Jahre. Durch diese Festlegungen für den mehrjährigen Zeitraum ergeben sich, insbesondere<br />
bei defizitären Haushalten, ggf. auch rechtliche Konsequenzen für das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde,<br />
z.B. im Rahmen eines Haushaltssicherungskonzeptes nach § 76 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Mit dem Beschluss des Rates der Gemeinde über die Haushaltssatzung der Gemeinde wird der gemeindlichen<br />
Verwaltung die Ermächtigung zur Umsetzung des im Haushaltsplan dargestellten haushaltswirtschaftlichen Jahresprogramms<br />
erteilt. Es ist deshalb nicht ausreichend, im gemeindlichen Haushaltsplan nur den voraussichtlichen<br />
Ressourcenverbrauch und das mögliche Ressourcenaufkommen im Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
sowie die Finanzdaten im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) zu veranschlagen. Durch ergänzende und aussa-<br />
GEMEINDEORDNUNG 453
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
gefähige Erläuterungen, z. B. im Vorbericht nach § 7 GemHVO <strong>NRW</strong>, müssen die Art und Weise der örtlichen<br />
Programmumsetzung und ihre Bedingungen nachvollziehbar und überprüfbar gemacht werden.<br />
Es bedarf daher weitergehender Informationen im gemeindlichen Haushaltsplan, z.B. über die örtliche Produktorientierung<br />
und die daraus entstandenen Produkte und gemeindlichen Leistungen. Hervorzuheben sind auch die<br />
einzelnen jahresbezogenen Ziele der Gemeinde, die mit den strategischen Zielsetzungen des Rates der Gemeinde<br />
in Einklang stehen und in die bestehende Zielhierachie eingeordnet sein müssen. Es gilt dabei im Sinne einer<br />
zutreffenden und geeigneten örtlichen Steuerung eine optimale Verbindung der Ressourcen der Gemeinde mit<br />
den politischen Zielen des Rates der Gemeinde unter gleichzeitiger Beachtung des Grundsatzes der Generationengerechtigkeit<br />
(vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>) herzustellen. Dem gemeindlichen Haushaltsplan kommen<br />
daher im NKF vielfältige Funktionen zu (vgl. Abbildung).<br />
FUNKTION<br />
Bedarfsdeckungsfunktion<br />
Programmfunktion<br />
Ordnungsfunktion<br />
Schutzfunktion<br />
Kontrollfunktion<br />
Die Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
GEMEINDEORDNUNG 454<br />
INHALTE<br />
Ein Ausgangspunkt der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist eine<br />
Haushaltsplanung, die auf die Bedarfsdeckung abgestellt ist. Die<br />
vorgesehene Deckung des örtlichen Ressourcenverbrauchs (Aufwendungen)<br />
durch das Ressourcenaufkommen (Erträge) wird im<br />
Rahmen der jährlichen Haushaltsplanung transparent gemacht. Die<br />
Bedarfsdeckungsfunktion ist daher eine der wichtigsten Funktionen<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und wird durch den Haushaltsplan<br />
der Gemeinde ausgestaltet.<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan hat u.a. zur Aufgabe, im Einzelnen<br />
festzulegen, wie das Ressourcenaufkommen (Erträge) und die<br />
(investiven) Einzahlungen des Haushaltsjahres auf die Vielzahl der<br />
gemeindlichen Aufgaben verteilt werden sollen. Diesem Zweck<br />
dienen die produktorientierte Bildung von Teilplänen und die Veranschlagung<br />
von Erträgen und Aufwendungen (Ressourcen) sowie<br />
Einzahlungen und Auszahlungen (Finanzmittel) unter artenbezogenen<br />
Haushaltspositionen.<br />
Die Bedeutung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft macht es<br />
erforderlich, dass dem Haushaltsplan ein verbindliches Ordnungsprinzip<br />
zugrunde gelegt wird. Ein geordneter Haushaltsplan ermöglicht<br />
wegen seiner verbindlichen Wirkung für die gemeindliche<br />
Verwaltung eine ordnungsgemäße Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft. Die Ordnungsfunktion wird dabei durch die<br />
produktorientierten Teilpläne und die artenbezogenen Haushaltspositionen<br />
unterstützt.<br />
Zu den gemeindlichen Haushaltsgrundsätzen gehört der Grundsatz<br />
der intergenerativen Gerechtigkeit. Damit soll die haushaltspolitische<br />
und ökonomische Handlungsfähigkeit künftiger Generationen<br />
geschützt werden. Daher wird in der Gemeindeordnung bestimmt,<br />
die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten,<br />
dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. Die Schutzfunktion<br />
erfordert daher die zeitliche Verteilung von Nutzen und Lasten im<br />
gemeindlichen Bereich, sodass die Gemeinde bei ihrer Haushaltsplanung<br />
und Haushaltsausführung immer im Blick haben muss,<br />
auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen<br />
zu erhalten.<br />
Die Bedeutung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft macht es<br />
erforderlich, dass die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
durch die gemeindliche Verwaltung ihr ein verbindliches<br />
Ordnungsprinzip zugrunde gelegt wird. Ein geordneter Haushaltsplan<br />
ermöglicht wegen seiner verbindlichen Wirkung für eine ord-
FUNKTION<br />
Informationsfunktion<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
GEMEINDEORDNUNG 455<br />
INHALTE<br />
nungsgemäße sowie einen Jahresabschluss (mit Entlastung des<br />
Bürgermeisters) als Abrechung nach Ablauf des Haushaltsjahres.<br />
Die Ordnungsfunktion wird dabei durch die produktorientierten<br />
Teilpläne artenbezogenen Haushaltspositionen unterstützt.<br />
Die Einbeziehung der Öffentlichkeit in die gemeindliche Haushaltsplanung<br />
verlangt eine übersichtliche und vollständige Darstellung<br />
des gemeindlichen Verwaltungshandelns, das der jahresbezogenen<br />
Haushaltsplanung zugrunde gelegt worden ist. Der gemeindliche<br />
Haushaltsplan muss über das haushaltswirtschaftliche Handeln der<br />
Gemeinde die Adressaten informieren und die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
transparent und nachvollziehbar darstellen.<br />
Abbildung 60 „Die Funktionen des gemeindlichen Haushaltsplans“<br />
Die Gemeinde muss zudem ihre jährliche Haushaltsplanung, die im Haushaltsplan abzubilden ist, realitätsbezogen<br />
vornehmen (Grundsatz der Haushaltswahrheit). Die mehrjährige Planung soll deshalb auf dem tatsächlichen<br />
Bedarf der Gemeinde (Ressourcenverbrauch) und ihrer tatsächlichen Leistungsfähigkeit (Ressourcenaufkommen)<br />
aufbauen. Das Zusammenspiel dieser beiden Merkmale macht es möglich, den i.d.R. unbegrenzten Bedarf<br />
der Gemeinde auf ein realistisches Maß zurückzuführen.<br />
Die gemeindliche Haushaltsplanung erfordert daher sowohl eine sachliche als auch eine objektivierte Beurteilung<br />
der tatsächlichen örtlichen Verhältnisse und der Bedarfslage. Die Ausgleichsverpflichtung für den gemeindlichen<br />
Haushalt in § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> (für das Haushaltsjahr) und die Soll-Vorgabe in § 84 GO <strong>NRW</strong> (für die drei<br />
folgenden Planungsjahre) dienen dabei der Anpassung an die tatsächlichen Möglichkeiten der Gemeinde. Durch<br />
die Vorgaben soll zudem eine bessere Nachvollziehbarkeit und Verständlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
erreicht werden.<br />
1.2 Die Inhalte des Haushaltsplans<br />
Der jährliche Haushaltsplan der Gemeinde soll zeigen, welche örtlichen Bedürfnisse in der Gemeinde bestehen<br />
und in welcher Art und Weise sowie Intensität diese Bedürfnisse befriedigt werden sollen. Die Verwendung des<br />
Begriffes „Haushaltsplan“ bildet dabei zutreffend den Charakter des aufstellenden gemeindlichen Werkes ab, weil<br />
seine Bestandteile zukunftsbezogen und prognoseorientiert sind und ein Ermessen der Gemeinde hinsichtlich<br />
ihrer Haushaltsplanung besteht. Der oberste Grundsatz für die inhaltliche Ausgestaltung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans ist dabei das wirtschaftliche, effiziente und sparsame Finanzgebaren (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2<br />
GO <strong>NRW</strong>). Es ist deshalb eine Pflicht der Gemeinde, nur die Aufwands- und Auszahlungsermächtigungen im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan zu veranschlagen, die für die Aufrechterhaltung der gemeindlichen Verwaltung und<br />
die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde im Haushaltsjahr erforderlich sind.<br />
In diesem Sinne darf die gemeindliche Haushaltswirtschaft die Zukunft auch nicht ungebührlich zugunsten der<br />
Gegenwart belasten. Vielmehr müssen durch eine vorsorgliche Haushaltswirtschaft entsprechende Sicherungen<br />
geschaffen werden. Dazu gehört auch, dass die Gemeinde ihre Haushaltsplanung so vornimmt, dass die stetige<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben und der Haushaltsausgleich dauerhaft gesichert sind. Im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
sollen deshalb im Ergebnisplan das voraussichtliche Ressourcenaufkommen und der voraussichtliche Ressourcenverbrauch<br />
des Haushaltsjahres mithilfe der Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ sowie im Finanzplan die<br />
voraussichtlichen Zahlungsleistungen der Gemeinde mithilfe der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“<br />
veranschlagt werden.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Untergliederung des Haushaltsplans in produktorientierte Teilpläne dient örtlichen Steuerungszwecken im<br />
Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Die Teilpläne sollen dabei eine leistungsbezogene Darstellung unter<br />
Berücksichtigung der örtlich geprägten strategischen Ausrichtung sowie Ziele und Leistungskennzahlen unter<br />
Beachtung der einschlägigen Bestimmungen enthalten (vgl. §§ 4 und 12 GemHVO <strong>NRW</strong>). In jedem einzelnen<br />
Teilplan müssen außerdem ein Teilergebnisplan und ein Teilfinanzplan enthalten sein, die als Auszüge aus dem<br />
Ergebnisplan bzw. dem Finanzplan betrachtet werden können.<br />
Für die Bildung der Teilpläne müssen von der Gemeinde unter Berücksichtigung der Adressaten der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft und der fachlichen Aufgaben auch zutreffende Produkte gebildet bzw. definiert und<br />
voneinander abgegrenzt werden. Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen<br />
(Produkte) erleichtert die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen, um der Ressourcenorientierung<br />
ausreichend Rechnung tragen zu können und die Aufgabenerfüllung für Dritte verstehbar und<br />
nachvollziehbar zu machen. Bei den örtlichen Arbeiten soll der NKF-Produktrahmen als allgemein geltende Produktorientierung<br />
für den gemeindlichen Haushalt berücksichtigen werden.<br />
Das Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO <strong>NRW</strong> gehört als weiterer Bestandteil ebenfalls zum gemeindlichen<br />
Haushaltsplan, soweit die Gemeinde zur Aufstellung eines solchen Konzeptes verpflichtet ist. Weiterhin<br />
werden die Inhalte des gemeindlichen Haushaltsplans durch besondere Anlagen näher dargestellt, um dadurch<br />
einen notwendigen Überblick über das sachlich erforderliche haushaltswirtschaftliche Geschehen im Haushaltsjahr<br />
zu verbessern bzw. den Überblick die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung zu erreichen.<br />
Die Gemeinde kann ihrem Haushaltsplan noch weitere Unterlagen beifügen, wenn dadurch die Gesamtübersicht<br />
über den Inhalt und den Umfang der geplanten Haushaltswirtschaft sowie über die Entwicklung der wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde verbessert wird.<br />
1.3 Die Anwendung des Bruttoprinzips<br />
1.3.1 Die Inhalte des Bruttoprinzips<br />
Im gemeindlichen Haushaltsplan sind die Erträge und Aufwendungen sowie die Einzahlungen und Auszahlungen<br />
der Gemeinde getrennt voneinander und in voller Höhe zu veranschlagen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Art<br />
der Veranschlagung wird als „Bruttoprinzip“ bezeichnet, denn es dürfen die Haushaltspositionen im Haushaltsplan<br />
weder saldiert noch in einer anderen Form verrechnet werden. Dieses Gebot besteht, weil es nicht Zweck des<br />
gemeindlichen Haushaltsplans ist, lediglich die wirtschaftliche Belastung oder den möglichen Vorteil der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr aufzuzeigen. Der gemeindliche Haushaltsplan muss zudem nicht nur das voraussichtliche<br />
Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch sowie die voraussichtlichen Zahlungen der Gemeinde<br />
vollständig enthalten, sondern diese betragsmäßigen Angaben müssen zudem nach bestimmten Arten untergliedert<br />
sowie in Teilplänen bzw. durch diese produktorientiert zusammengefasst werden, um auch die gemeindlichen<br />
Leistungen aufzuzeigen (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei einem Verzicht auf die Anwendung des Bruttoprinzips würde die Darstellung der geplanten Haushaltswirtschaft<br />
für das Haushaltsjahr erheblich eingeschränkt und eine Beurteilung erschwert. Es beständen zudem Risiken<br />
hinsichtlich einer zutreffenden Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans im Auftrag des Rates der Gemeinde,<br />
wenn nicht sogar die Übersicht über die gemeindlichen Ressourcen und die gemeindlichen Finanzmittel<br />
erheblich beeinträchtigt wäre oder die Übersicht ggf. verloren gehen könnte. Eine Verrechnung bei den gemeindlichen<br />
Ressourcen und den Finanzmitteln im Sinne einer Aufrechnung würde zudem gegen die Buchführungsgrundsätze<br />
„Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ verstoßen.<br />
Das Bruttoprinzip, das sich nicht nur auf die gemeindliche Haushaltsplanung und die Haushaltsausführung, sondern<br />
auch auf den Nachweis erstreckt, also auch für den gemeindlichen Jahresabschluss gilt, verhindert somit<br />
eine Verschleierung im Rahmen der gemeindlichen Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 456
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Gemeinde entstehende Aufwendungen dürfen deshalb nur dann mit den erzielbaren Erträgen verrechnet<br />
werden, soweit durch Gesetz oder Verordnung dieses zugelassen worden ist (vgl. § 19 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3.2 Die Ausnahmen vom Bruttoprinzip<br />
1.3.2.1 Die Veranschlagung von Abgaben<br />
Durch die Vorschrift des § 23 GemHVO <strong>NRW</strong>, nach der Abgaben, abgabeähnliche Erträge und allgemeine Zuweisungen,<br />
die die Gemeinde zurückzuzahlen hat, bei den Erträgen abzusetzen sind, auch wenn sie sich auf<br />
Erträge der Vorjahre beziehen, wird eine Ausnahme vom gemeindlichen Bruttoprinzip zugelassen. Diese gesetzlich<br />
bestimmte Ausnahme wirkt sich auf die gemeindliche Ergebnisrechnung und wegen der Zahlungswirksamkeit<br />
auch auf die gemeindliche Finanzrechnung aus. Die genannte Vorschrift soll dabei dem Umstand der haushaltswirtschaftlichen<br />
Praxis der Gemeinden Rechnung tragen, dass die Erhebung von Abgaben und deren endgültige<br />
Abrechnung regelmäßig nicht in einem Haushaltsjahr abschließend erfolgen können.<br />
In den Fällen, in denen es sich um eine andauernde, regelmäßig wiederkehrende Leistungspflicht des Dritten<br />
handelt, hat es sich in der Vergangenheit bewährt, dass Erstattungen von zu viel berechneten und gezahlten<br />
Beträgen mit den späteren Zahlungen verrechnet werden können. Für die gemeindliche Ergebnisrechnung bedeutet<br />
dieses, dass die Abgaben, z. B. Steuern, Gebühren und Beiträge, mit dem Nettobetrag nachzuweisen<br />
sind, der nach Abzug der vorhersehbaren Erstattungen als Ertrag bei der Gemeinde verbleibt.<br />
1.3.2.2 Die Veranschlagung von Bestandsveränderungen<br />
Im Ergebnisplan sind die gemeindlichen Bestandsveränderungen mit dem Nettobetrag zu veranschlagen. Die<br />
entsprechende Haushaltsposition umfasst alle Bestandsveränderungen aus fertigen und unfertigen Erzeugnissen<br />
und unfertigen Leistungen. Die Grundlage der Ermittlung der gemeindlichen Bestandsveränderungen ist die Inventur<br />
zum jeweiligen Abschlussstichtag, bei der die örtlichen Mengen- und Wertveränderungen zu ermitteln sind.<br />
In den Fällen, in denen sich bei der Gemeinde voraussichtlich der Bestand an fertigen oder unfertigen Erzeugnissen<br />
oder unfertigen Leistungen im Vergleich zum Vorjahr erhöht hat, stellt die Differenz einen Ertrag für die Gemeinde<br />
dar, der unter dieser Haushaltsposition zu veranschlagen ist. Es ist ggf. auch ein „negativer Ertrag“, der<br />
sich durch eine Verminderung des Bestandes entstehen kann, zu veranschlagen.<br />
2. Haushaltsplan und Produktorientierung<br />
2.1 Die Produktorientierung<br />
Mit dem NKF besteht in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine Produktorientierung, aus der heraus die<br />
Gemeinde Auskunft geben kann über die Verwendung der eingesetzten Mittel und über die erzielten Ergebnisse.<br />
Sie macht die Aufgabenerfüllung der Gemeinde transparenter und das wirtschaftliche Handeln wird gestärkt.<br />
Diese haushaltswirtschaftliche Produktorientierung soll das nachfolgende Schema aufzeigen (vgl. Abbildung).<br />
POLITIK-<br />
FELDER<br />
1 Zentrale<br />
Verwaltung<br />
Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen<br />
PRODUKT-<br />
BEREICHE<br />
01 Innere<br />
Verwaltung<br />
PRODUKT-<br />
GRUPPEN<br />
Bildung<br />
von<br />
Produktgruppen<br />
GEMEINDEORDNUNG 457<br />
PRODUKTE<br />
Bildung<br />
von<br />
LEISTUNGEN<br />
Festlegung<br />
von<br />
Leistungen
POLITIK-<br />
FELDER<br />
2 Schule und Kultur<br />
3 Soziales<br />
und Jugend<br />
4 Gesundheit und<br />
Sport<br />
5 Gestaltung der<br />
Umwelt<br />
6 Zentrale Finanz-<br />
Leistungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen<br />
...<br />
PRODUKT-<br />
BEREICHE<br />
05 Soziale<br />
Leistungen<br />
...<br />
07 Gesundheits-<br />
dienste<br />
...<br />
17 Stiftungen<br />
PRODUKT-<br />
GRUPPEN<br />
nach den örtlichen<br />
Bedürfnissen<br />
GEMEINDEORDNUNG 458<br />
PRODUKTE<br />
Produkten<br />
nach den örtlichen<br />
Bedürfnissen<br />
Abbildung 61 „Die Produktorientierung nach dem NKF-Produktrahmen“<br />
LEISTUNGEN<br />
nach den örtlichen<br />
Bedürfnissen<br />
Es ist dabei von den örtlichen Gegebenheiten in der einzelnen Gemeinde abhängig, ob eine bestimmte Aufgabe<br />
zum Aufgabenkatalog der Gemeinde gehört, in welchem Umfang sie zu erfüllen ist und ob sie durch die gemeindliche<br />
Verwaltung oder einen gemeindlichen Betrieb erfüllt wird. Wird die Gemeinde wie für den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss erforderlich, als eine Gesamtheit („ein einziger Betrieb“) betrachtet, wird das gesamte gemeindliche<br />
produktorientierte Aufgabenspektrum auf einen Blick erkennbar.<br />
Aufbauend auf der haushaltswirtschaftlichen Produktorientierung ist der NKF-Produktrahmen entwickelt worden.<br />
Dieser führt zu der haushaltsrechtlichen Festlegung, dass der gemeindliche Haushaltsplan in produktorientierte<br />
Teilpläne auf der Grundlage der Produktbereiche des NKF-Produktrahmens zu gliedern ist (vgl. § 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Produktbereiche des NKF-Produktrahmens werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
01 Innere Verwaltung<br />
02 Sicherheit und Ordnung<br />
03 Schulträgeraufgaben<br />
04 Kultur und Wissenschaft<br />
05 Soziale Leistungen<br />
06 Kinder-, Jugend- und<br />
Familienhilfe<br />
Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen<br />
07 Gesundheitsdienste<br />
08 Sportförderung<br />
09 Räumliche Planung und<br />
Entwicklung, Geoinformationen<br />
10 Bauen und Wohnen<br />
11 Ver- und Entsorgung<br />
12 Verkehrsflächen und - anlagen,<br />
ÖPNV<br />
13 Natur- und Landschaftspflege<br />
14 Umweltschutz<br />
15 Wirtschaft und Tourismus<br />
16 Allgemeine Finanzwirtschaft<br />
17 Stiftungen<br />
Abbildung 62 „Die Produktbereiche im NKF-Produktrahmen“<br />
………………………..<br />
Die Gemeinde ist bei der Aufstellung ihres jährlichen Haushalts verpflichtet, für Steuerungs- und Informationszwecke<br />
und aus Gründen der Vergleichbarkeit sowie für die Prüfung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde<br />
die erste Gliederungsstufe ihres Haushaltsplans auf der Grundlage der Produktbereiche des NKF-<br />
Produktrahmens auszugestalten. Sie hat dazu die produktorientierten Teilpläne in ihrem Haushaltsplan in der<br />
Reihenfolge der 17 Produktbereiche zu gliedern und bei der haushaltsmäßigen Veranschlagung und Zuordnung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
von Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen die Verbindlichkeit der Produktbereiche<br />
sowie die dazu zur Abgrenzung der einzelnen Produktbereiche getroffenen Zuordnungen zu beachten (vgl. Nr.<br />
1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Der NKF-Produktrahmen lässt den Gemeinden jedoch den notwendigen Gestaltungsfreiraum für weitere Untergliederungen<br />
nach Produktgruppen oder Produkten unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und<br />
Bedürfnisse und in eigener Verantwortung. Die örtlichen Produkte sollen daher im Rahmen der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung aus den landesweit verbindlichen Produktbereichen entwickelt werden, deren Ausgangsbasis<br />
die einzelnen Politikfelder bzw. die einzelnen Produktbereiche darstellen. Dabei gebieten die verschiedenen Vorschriften<br />
über die gemeindliche Produktorientierung eine landesweit einheitliche Handhabung unter Berücksichtigung<br />
des NKF-Produktrahmens, auch wenn die einzelnen Produkte von den Gemeinden nach eigenen Bedürfnissen<br />
zu bilden und auszugestalten sind (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Die örtliche Ausgestaltung<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan wird für örtliche Steuerungszwecke im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
in produktorientierte Teilpläne untergliedert, die u.a. die Produktorientierung und deren Inhalte und Gliederung,<br />
Ziele und Leistungskennzahlen sowie Teilergebnispläne und Teilfinanzpläne enthalten sollen (vgl. §§ 4 und<br />
12 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Rahmen für die Bildung von örtlichen Teilplänen durch die Gemeinde wird nachfolgend<br />
aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
GLIEDERUNGSART<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Produktbereichen<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Produktgruppen<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Produkten<br />
Teilpläne<br />
nach<br />
Verantwortungs-<br />
bereichen<br />
Die Bildung von produktorientierten Teilplänen<br />
GEMEINDEORDNUNG 459<br />
BESCHREIBUNG<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan sind nach den verbindlich<br />
vorgegebenen Produktbereichen mit Angabe der jeweils<br />
dazugehörigen Produktgruppen und wesentlichen Produkte zu<br />
bilden.<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produktgruppen<br />
(eigene oder aus dem NKF- oder dem „Länder-<br />
Produktrahmen“) mit mindestens der Angabe der Summen der<br />
untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche<br />
aufgestellt werden.<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach Produkten<br />
mit mindestens der Angabe der Summen der untergliederten<br />
Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche aufgestellt<br />
werden.<br />
Die Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan können nach örtlichen<br />
Verantwortungsbereichen mit Angabe der Aufgaben und der<br />
dafür gebildeten Produkte sowie mit der Angabe der Summen der<br />
untergliederten Teilpläne auf der Ebene der verbindlichen Produktbereiche<br />
aufgestellt werden.<br />
Abbildung 63 „Die Bildung von produktorientierten Teilplänen“<br />
Für die Ausgestaltung der örtlichen Teilpläne ist es erforderlich, die örtlichen Leistungen zu definieren und voneinander<br />
abzugrenzen. Eine systematische Ordnung und Darstellung der gemeindlichen Leistungen (Produkte)<br />
erleichtert die haushaltswirtschaftliche Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen, um der Ressourcenorientierung<br />
ausreichend Rechnung tragen zu können und die Aufgabenerfüllung verstehbar zu machen. Auch verlangt
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
die Produktorientierung, dass die systematische Gliederung der gemeindlichen Produkte mit dem landesweit<br />
geltenden „NKF-Produktrahmen“ in Einklang steht. Die gemeindliche Produktorientierung kann zudem auch zu<br />
einer wirtschaftlicheren Gestaltung der Arbeitsprozesse und zur Optimierung von Organisationsabläufen in der<br />
gemeindlichen Verwaltung beitragen.<br />
3. Die Bildung von Haushaltspositionen<br />
Die Produktorientierung des gemeindlichen Haushalts sowie die Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen<br />
im Ergebnisplan und von Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan verlangen eine einheitliche Grundstruktur<br />
im Aufbau der Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan. Die Vorgabe dazu muss eine Umsetzung durch<br />
alle Gemeinden ermöglichen. Dadurch wird es möglich, die gemeindliche Produktorientierung mit den Arten der<br />
Erträge und Aufwendungen (im Teilergebnisplan) oder den Einzahlungen und Auszahlungen (im Teilfinanzplan)<br />
zu verbinden. Als zentrale Elemente für die Gestaltung des örtlichen Haushaltsplans sind der Gemeinde die allgemeinen<br />
Vorgaben zur „Bildung von Produktbereichen im kommunalen Haushalt“ und der „Haushaltsrechtliche<br />
NKF-Kontenrahmen“ zur Verfügung gestellt worden (vgl. Nr. 1.2.3 und Nr. 1.5.2 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Entsprechend den verordnungsrechtlichen Regelungen für die Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
stellen die o.a. Vorgaben des Landes lediglich Mindestvorgaben dar, die von der Gemeinde entsprechend ihren<br />
örtlichen Bedürfnissen weiter auszugestalten sind. Sie sollen insbesondere weiter ausgestaltet werden, weil die<br />
Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan den Adressaten der Haushaltsplanung der Gemeinde als umfassende<br />
Informationsquelle über die produktbezogene, haushaltswirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde dienen sollen. In<br />
diesem Sinne lässt sich aus dem Aufbau der Teilpläne bzw. aus den Teilergebnisplänen und den Teilfinanzplänen<br />
problemlos erkennen, welche Mittel zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr eingesetzt<br />
werden sollen.<br />
Der wirtschaftliche Gehalt sowie mögliche Wirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde<br />
lassen sich durch eine solche Systematisierung des gemeindlichen Haushaltsplans klar und leicht nachvollziehen.<br />
Die Systematisierung der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen nach den gemeindlichen<br />
Aufgaben wird dabei durch den NKF-Produktrahmen mit seinen 17 verbindlichen Produktbereichen<br />
ermöglicht (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong> i.V.m. dem o.a. Runderlass). Die Systematisierung der Erträge und Aufwendungen<br />
sowie der Einzahlungen und Auszahlungen nach der Mittelherkunft und der Mittelverwendung wird durch<br />
die Mindestvorgabe über 19 Ertrags- und Aufwandsarten sowie über 27 Einzahlungs- und Auszahlungsarten<br />
ermöglicht (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong> i.V.m. dem o.a. Runderlass).<br />
Die gemeindliche Haushaltssystematik deckt damit die haushaltsrechtlichen Erfordernisse bei der Aufstellung und<br />
Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans sowie bei der Abrechnung im Jahresabschluss der Gemeinde ab.<br />
Sie ermöglicht eine Transparenz über die Größenordnungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns einschließlich<br />
der Offenlegung von Mittelherkunft und Mittelverwendung der Gemeinde. Durch die Einbindung der Produktorientierung<br />
werden zudem Informationen über den Finanzmittelbedarf von einzelnen gemeindlichen Aufgaben<br />
gegeben. Dafür müssen dann Produkte gebildet und als steuerungsrelevant eingestuft worden sein. Die Gemeinde<br />
hat dann dafür eigenständige Teilpläne aufzustellen, die im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sind.<br />
4. Haushaltsplan und Budgetierung<br />
4.1 Die „Internen“ Budgets<br />
Das NKF beinhaltet neben dem Ressourcenverbrauchskonzept auch die dezentrale Ressourcenverantwortung<br />
und eine flexible Haushaltsbewirtschaftung für die Gemeinde. Die darüber gefasste Vorschrift erkennt die Bud-<br />
GEMEINDEORDNUNG 460
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
gets als Bewirtschaftungsinstrument für die Gemeinde an (vgl. § 21 GemHVO <strong>NRW</strong>). Unter Budgetierung wird<br />
verstanden, den einzelnen Organisationseinheiten der gemeindlichen Verwaltung, z.B. Fachbereiche oder Ämter,<br />
bestimmte Ressourcen zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung zu übertragen (dezentrale Ressourcenverantwortung).<br />
Unter einem Budget ist somit als ein mit finanziellen Mitteln ausgestatteter Handlungsbereich, der einem<br />
abgegrenzten Verantwortungsbereich unter bestimmten Zielsetzungen übertragen wird, zu verstehen. Das<br />
Verständnis von Budgetierung als einen eigenverantwortlichen Bewirtschaftungsprozess ist dabei i.d.R. an die<br />
verwaltungsmäßigen Organisationseinheiten der Gemeinde gekoppelt und bedarf einer eindeutigen Festlegung<br />
von Verantwortlichkeiten. Die Budgetierung hat deshalb eine erhebliche Steuerungsrelevanz im Rahmen der<br />
jährlichen Haushaltsbewirtschaftung der Gemeinde.<br />
In diesem Zusammenhang ist auch die Bildung der gemeindlichen Budgets relevant, denn es ist von Bedeutung,<br />
ob örtlich eine Vollbudgetierung oder eine Teilbudgetierung oder beide Arten zur Anwendung kommen. Bei einer<br />
Vollbudgetierung fließen alle Haushaltsmittel, z.B. Erträge und Aufwendungen, in die Budgetierung ein. Dieses<br />
erfordert ein hohes Maß an Budgetverantwortung, weil durch das Ergebnis unmittelbar der gemeindliche Haushaltausgleich<br />
betroffen ist (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Teilbudgetierung können dagegen unterschiedliche<br />
Zusammenhänge innerhalb der örtlichen Budgetierung hergestellt werden, z.B. Sachausgabenbudgetierung,<br />
Budgetierung von Investitionszahlungen u.a. Außerdem kann die Budgetbildung auch nach Zuschussbudgets<br />
(Aufwendungen höher als Erträge), Überschussbudgets (Erträge höher als Aufwendungen) und ausgeglichene<br />
Budgets unterschieden werden. Unabhängig von der Art der örtlichen Budgetbildung bedarf es aber eindeutiger<br />
Budgetregeln durch die Gemeinde.<br />
Durch eine gesonderte haushaltsrechtliche Vorschrift erhält die Budgetierung für den gemeindlichen Haushalt<br />
zwar einen hohen Stellenwert, gleichwohl ist damit nicht die Pflicht der Gemeinde verbunden, nun auch automatisch<br />
die Budgets im gemeindlichen Haushaltsplan abzubilden (vgl. § 21 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan enthaltenen Teilpläne können zwar eine gute Grundlage für die vor Ort zu bildenden Budgets<br />
darstellen, es hängt aber einerseits von der Ausgestaltung der örtlichen Produktorientierung und andererseits von<br />
der Übertragung der dezentralen Ressourcenverantwortung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung ab, ob eine<br />
Identität zwischen diesen beiden haushaltswirtschaftlichen Betrachtungen hergestellt werden kann. Es dürfte sich<br />
in vielen Fällen anbieten, der vollständigen produktorientierten Gliederung im gemeindlichen Haushaltsplan den<br />
Vorzug zu geben, um den Adressaten die Leistungserstellung und die dafür eingesetzten Ressourcen in verständlicher<br />
und nachvollziehbarer Weise offen zu legen, und dann darauf die Budgetbildung aufzubauen.<br />
Die Budgetierung kann in solchen Fällen dann stärker als interne Bewirtschaftung in Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans eingerichtet und hinsichtlich der Bedürfnisse der gemeindlichen Verwaltung unter Einbeziehung<br />
der für die Budgetierung vorgesehenen Organisationseinheiten sowie Budgetverantwortlichen ausgerichtet<br />
werden. Es müssen bei dieser Sachlage nicht zusätzlich zu den produktorientierten Teilplänen im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan auch Budgetpläne darin enthalten sein. Es ist als ausreichend anzusehen, für die Ausführung des<br />
gemeindlichen Haushaltsplans einen entsprechenden Managementplan aufzustellen. Gleichwohl muss aber auch<br />
ein Zusammenhang zur Produktorientierung geschaffen werden, in dem z.B. die Budgets eindeutig an den Produkten<br />
der Gemeinde ausgerichtet werden sollten.<br />
4.2 Die „Externen“ Budgets<br />
Die Verbindung zwischen Haushaltsplan und Budgetierung kann aber auch dadurch hergestellt werden, dass die<br />
Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan nach örtlichen Verantwortungsbereichen aufgestellt werden. Ein solcher<br />
gemeindlicher Haushaltsplan kann die Budgetbildung vereinfachen, denn i.d.R. können die gebildeten Verantwortungsbereiche<br />
eine Stufe in der örtlichen Budgethierachie darstellen, auf der unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse die Budgetbildung weiter auf- und ausgebaut werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 461
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Budgetierung von Organisationseinheiten der gemeindlichen Verwaltung können die zwischen Rat und<br />
Verwaltung geschlossenen Vereinbarungen auf Grundlage der gemeindlichen Produkte und Leistungskennzahlen<br />
und der zur Verfügung stehenden Ressourcen zutreffend abgegrenzt auf die Budgets übertragen werden. Die Art<br />
und Weise der Bildung der Budgets innerhalb der Verwaltung obliegt dabei eigenverantwortlich der Gemeinde,<br />
die auch bei dieser Art von Budgetierung einen individuellen Gestaltungsspielraum hat.<br />
In diesem Zusammenhang sind die Maßgaben nach § 4 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong> zu beachten, dass<br />
in diesen Fällen die Aufgaben der Verantwortungsbereiche bzw. Budgets und die dafür gebildeten Produkte sowie<br />
die Ziele und die Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung beschrieben werden. Diesen Teilplänen sind<br />
zudem in einer Übersicht die Produktbereiche voranzustellen, deren Teilergebnispläne auch die Summen der<br />
Erträge und der Aufwendungen und deren Teilfinanzpläne die Summen der Einzahlungen und der Auszahlungen<br />
für Investitionen ausweisen müssen.<br />
5. Haushaltsplan und Planfortschreibung<br />
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können die im Haushaltsplan der Gemeinde<br />
veranschlagten Ermächtigungen vielfachen Anpassungen bzw. Fortschreibungen unterliegen. Die Veränderung<br />
einer haushaltswirtschaftlichen Ermächtigung wird z.B. durch eine Nachtragssatzung ausgelöst (vgl. § 81 GO<br />
<strong>NRW</strong>), wenn der dazugehörige Nachtragshaushaltsplan (vgl. § 10 GemHVO <strong>NRW</strong>) für bestimmte Haushaltspositionen<br />
eine Erhöhung oder Minderung der im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigung (Plansatz) enthält. Die<br />
haushaltsrechtlich vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen verursachen ebenfalls die Fortschreibung der im<br />
Ergebnisplan oder im Finanzplan enthaltenen Planansätze, denn diese Übertragungen erhöhen die entsprechenden<br />
Positionen im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres (vgl. § 22 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Derartige Anpassungen der Haushaltspositionen des Haushaltsplans werden als „Planfortschreibungen“ bezeichnet<br />
und führen zum „fortgeschriebenen Planansatz“ im Ergebnisplan oder im Finanzplan bzw. den Teilplänen. In<br />
diesen Fällen ist noch zu berücksichtigen, dass die Übertragung von Aufwandsermächtigungen zwar zu einer<br />
Ergebnisverbesserung im abgelaufenen Haushaltsjahr führt, daraus aber auch eine Ergebnisverschlechterung im<br />
neuen Haushaltsjahr entstehen kann. Dieser Situation kann von der Gemeinde nicht dadurch begegnet werden,<br />
dass erneut eine Ermächtigungsübertragung vorgenommen wird, denn die haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen<br />
gelten regelmäßig nur bis zum Ende des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres.<br />
6. Die Zeitreihe im Haushaltsplan<br />
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung nicht allein das Haushaltsjahr als kurzfristigen Zeitraum zugrunde zu<br />
legen, sondern vielmehr einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in<br />
den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Für diesen Planungszeitraum<br />
muss die Gemeinde ihre Leistungskraft offen legen, aber auch zeigen, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung<br />
sichert. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des aufgezeigten Ressourcenaufkommens und<br />
des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der mehrjährigen Ergebnis-<br />
und Finanzplanung gemessen.<br />
Diese Planungsweise erfordert, im Zeitraum der mehrjährigen Planung die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen<br />
in ihrer voraussichtlichen Höhe sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und die Auszahlungen<br />
in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen und nach ihren Arten abzubilden. Dadurch<br />
werden die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde vorausschauend aufgezeigt. Die<br />
mittelfristige Planung der Gemeinde ist sowohl im gemeindlichen Ergebnisplan und im Finanzplan als auch in<br />
jedem produktorientierten Teilplan abzubilden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 462
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese Vorgabe führt durch weitere Ergänzungen insgesamt zu einer mehrjährigen Zeitreihe, bei der im Haushaltsplan<br />
den für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen und<br />
Auszahlungen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen des Vorjahres voranzustellen<br />
und die Planungspositionen der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre anzufügen sind (vgl. § 1 Absatz<br />
3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gemeindliche Haushaltsplanung ist in dieser mehrjährigen Zeitreihe, bezogen auf die<br />
einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen, sorgsam und gewissenhaft<br />
durchzuführen.<br />
Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan verändert aber nicht den<br />
dafür bestimmten fünfjährigen Planungszeitraum, in dessen Mittelpunkt das neue Haushaltsjahr steht. Vielmehr<br />
wird mit der tatsächlichen mehrjährigen Zeitreihe ein Überblick über die Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan<br />
und den Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan sowie in den Teilplänen in zwei vergangenen<br />
Haushaltsjahren, im aktuellen Haushaltsjahr und in den folgenden drei Planungsjahren gegeben. Der Rat hat<br />
dadurch bei seinen Beratungen und der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch die<br />
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung mit ihren Wirkungen unmittelbar im Blickfeld.<br />
7. Die Steuerungsrelevanz des Haushaltsplans<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan soll durch seine Untergliederung in produktorientierte Teilpläne (vgl. § 4 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>), die örtliche Ziele und Leistungskennzahlen (vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>) enthalten sollen, auch für Steuerungszwecke<br />
im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung geeignet sein. Dieser Ansatz erfordert, im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan auch Ursachen und Wirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde<br />
aufzuzeigen, die aufgrund von Zielen und ggf. einem Leitbild entstanden sind und diesen zugeordnet werden<br />
können.<br />
Zum Wesen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gehört es daher, einen ausreichenden und sachlich zweckbezogenen<br />
Kommunikationsprozess zwischen den Organen der Gemeinde zu führen, und auf der Grundlage von<br />
gemeindlichem Haushaltsplan und Jahresabschluss der Gemeinde positive Effekte zu erzielen und messen zu<br />
können. Außerdem gilt es, auch dadurch die Steuerungstauglichkeit des gemeindlichen Haushaltsplans unter<br />
Berücksichtigung der Interessen seiner Adressaten zu erreichen. Der gemeindliche Haushaltsplan ist daher nicht<br />
nur als eine Ermächtigungsgrundlage für das gemeindliche Verwaltungshandeln zu verstehen, sondern auch als<br />
ein Instrument, die gemeindlichen Leistungsarten zu bemessen, zu planen, zu bewirtschaften und zu überprüfen,<br />
um eine auf die örtlichen Bedürfnisse ausgerichtete qualitative und quantitative Lösung zu finden.<br />
In diesem Zusammenhang gilt es, den örtlichen Haushaltsplan sachgerecht so auszugestalten, dass für den Rat<br />
der Gemeinde die notwendigen bzw. wesentlichen Informationen gegeben werden, die inhaltliche und formale<br />
Ausgestaltung aber auch eine Orientierung für das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde bieten, und dabei die<br />
Weiterentwicklung der Gemeinde mit ihren Chancen und Risiken sowie einer Orientierung am Grundsatz der<br />
intergenerativen Gerechtigkeit mit im Blickfeld steht. Die Produktorientierung der Gemeinde und deren Leistungserstellung<br />
können dabei in einem Zusammenhang gestellt werden, der die gewünschte Transparenz über das<br />
gemeindliche Verwaltungsgeschehen aufzuzeigen hilft, wenn gleichzeitig auch für die Verantwortlichen in der<br />
Gemeinde die haushaltswirtschaftlichen Wirkungen erkennbar gemacht und im Rahmen einer Berichterstattung<br />
bekannt werden.<br />
8. Die fremden Finanzmittel<br />
Von der Gemeinde werden im Haushaltsjahr neben den eigenen Finanzmitteln auch fremde Finanzmittel von<br />
Dritten bewirtschaftet. Diese fremden Finanzmittel sind von der Veranschlagung im Haushaltsplan der Gemeinde<br />
regelmäßig ausgenommen (vgl. § 16 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Vorschrift stellt für eine Veranschlagung von fremden<br />
GEMEINDEORDNUNG 463
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Finanzmitteln im gemeindlichen Finanzplan jedoch kein absolutes Verbot dar. Die Gemeinde muss dann aber<br />
dafür in ihrem Finanzplan eine gesonderte Haushaltsposition schaffen.<br />
Es ist bei dieser Vorschrift davon ausgegangen worden, dass die Dritten ihren gesamten Bedarf an Finanzmittel<br />
haushaltsmäßig selbst planen und veranschlagen. Erst im Rahmen der Haushaltsbewirtschaftung werden der<br />
Gemeinde i.d.R. entsprechend ihrem örtlichen Bedarf die notwendigen Finanzmittel zur Zahlungsabwicklung zur<br />
Verfügung gestellt. Die fremden Finanzmittel sind deshalb unabhängig von ihrer Zweckbestimmung immer dann<br />
in die gemeindliche Finanzrechnung (vgl. § 39 GemHVO <strong>NRW</strong>) einzubeziehen, soweit diese Finanzmittel im<br />
Rahmen von gemeindlichen Zahlungsvorgängen in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde in Form von Einzahlungen<br />
oder Auszahlungen abgewickelt werden. Die Gemeinde hat deshalb diese Finanzmittel auch im Rahmen<br />
ihrer Liquiditätsplanung zu berücksichtigten.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Inhalte des Haushaltsplans):<br />
1.01 Allgemeines<br />
Für die Haushaltsführung der Gemeinde im Haushaltsjahr ist der gemeindliche Haushaltsplan verbindlich. Diese<br />
Verbindlichkeit bezieht sich dabei auf alle Bestandteile des Haushaltsplans der Gemeinde. Die gemeindliche<br />
Verwaltung ist dadurch bei der Ausführung der Haushaltswirtschaft an die im gemeindlichen Ergebnisplan (vgl. §<br />
2 GemHVO <strong>NRW</strong>) und im gemeindlichen Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) als haushaltsmäßige Gesamtebene<br />
sowie in den produktorientierten Teilplänen (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>) veranschlagten Erträge und Aufwendungen<br />
sowie Einzahlungen und Auszahlungen, die dort betragsmäßig unter den Haushaltspositionen ausgewiesen<br />
sind, gebunden.<br />
Die Bindung an die Teilpläne besteht dabei unabhängig davon, ob diese aus der Steuerungssicht der Gemeinde<br />
nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten unter Beachtung des vom Innenministerium bekannt<br />
gegebenen Produktrahmens gebildet werden können (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>) oder nach Verantwortungsbereichen<br />
(Budgets) aufgestellt worden sind. Bereits diese haushaltsmäßige Bindung führt unter Einbeziehung der<br />
Haushaltsgrundsätze dazu, dass der gemeindliche Haushaltsplan inhaltlich vollständig in Bezug auf das betreffende<br />
Haushaltsjahr sein muss.<br />
1.1 Zu Satz 1 (Veranschlagung im Haushaltsplan):<br />
1.1.0 Die Grundlagen der Haushaltsplanung<br />
Die haushaltsrechtlichen Grundsatzbestimmungen für den gemeindlichen Haushaltsplan berücksichtigen den<br />
Rechnungsstoff des NKF. Deshalb werden die Rechengrößen „Erträge“ und „Aufwendungen“ nicht nur im Ergebnisplan<br />
sowie die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ im Finanzplan verwandt, sondern auch die<br />
Haushaltsbewirtschaftung sowie die Haushaltsabrechnung (Jahresabschluss) einschließlich der dafür notwendigen<br />
Buchführung (doppelte Buchführung) verwenden diesen Rechenstoff. Die Orientierung des Rates der Gemeinde<br />
an den Steuerungserfordernissen im Sinne des Neuen Steuerungsmodells und die Berücksichtigung der<br />
Informationsbedürfnisse der Öffentlichkeit führt zu einer sehr örtlich geprägten Darstellungsform des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans, sowohl in seinem Aufbau als auch in seinem Detaillierungsgrad.<br />
Die Gemeinde hat bei der Veranschlagung der voraussichtlich notwendigen haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen<br />
für das Haushaltsjahr den Grundsatz der Vollständigkeit zu beachten. Der gemeindliche Haushaltsplan<br />
muss deshalb alle im Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden<br />
GEMEINDEORDNUNG 464
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Erträge und entstehenden Aufwendungen sowie die voraussichtlich eingehenden Einzahlungen und zu leistenden<br />
Auszahlungen, aber auch die für Investitionsmaßnahmen notwendigen Verpflichtungsermächtigungen enthalten.<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan konkretisiert dabei die sachlichen Rahmenbedingungen, die als Festsetzungen<br />
in der Haushaltssatzung der Gemeinde verankert sind, z.B. der Gesamtbetrag der Aufwendungen des Haushaltsjahres<br />
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1a GO <strong>NRW</strong>). In diesem Zusammenhang ist auch der zeitliche Rahmen für<br />
den gemeindlichen Haushaltsplan nicht unbeachtlich, denn die Haushaltssatzung der Gemeinde tritt nach der<br />
gesetzlichen Regelung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr (vgl. gilt § 78 Absatz<br />
3 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Der Haushaltsplan der Gemeinde muss unter Beachtung der genannten Vorgaben im Ergebnisplan die im Haushaltsjahr<br />
durch die Erfüllung der Aufgaben anfallenden Erträge und entstehenden Aufwendungen und im Finanzplan<br />
die im Haushaltsjahr eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen enthalten. Diese im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen entfallen dabei mit dem Ende des Haushaltsjahres,<br />
sodass die Gemeinde aus den betreffenden Haushaltspositionen des Haushaltsplans dann i.d.R. keine Aufwendungen<br />
mehr entstehen lassen oder Auszahlungen leisten darf, soweit nicht eine Ermächtigungsübertragung ins<br />
folgende Haushaltsjahr zulässig ist (vgl. § 22 GemHVO <strong>NRW</strong>). Insgesamt gesehen sind daher bei der gemeindlichen<br />
Haushaltsplanung insbesondere der Grundsatz der sachlichen Bindung und der Grundsatz der zeitlichen<br />
Bindung sowie der Grundsatz der Jährlichkeit von besonderer Bedeutung.<br />
1.1.1 Zu Nummer 1 (Veranschlagung der Erträge und Einzahlungen):<br />
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im NKF wird über die Rechengröße „Erträge“ das Ressourcenaufkommen und über die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
die Zugänge an Finanzmitteln der Gemeinde erfasst. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik<br />
der Gemeinden auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit ausgerichtet sein, dass der gesamte Ressourcenverbrauch<br />
einer Periode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um nachfolgende Generationen<br />
nicht zu überlasten. Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan zu verwendende Rechengröße „Erträge“<br />
ist dabei der zutreffende Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und<br />
das Sachvermögen der Gemeinde betrifft, wenn ein Geschäftsvorfall der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital<br />
erhöht. Außerdem führt die Rechengröße „Einzahlungen“ im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans zu einer<br />
Mittelherkunftsrechnung, bei der die eingehenden Zahlungen ausschlaggebend und unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips<br />
als Zahlungsströme zu erfassen sind.<br />
1.1.1.2 Die Veranschlagung von Erträgen<br />
1.1.1.1.1 Der Aufbau der Veranschlagung<br />
Das Ressourcenverbrauchskonzept wird dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit der Rechengröße<br />
„Ertrag“ das Ressourcenaufkommen zu veranschlagen ist. Die Erträge bedeuten einen Wertezufluss<br />
an Gütern und Dienstleistungen und bewirken eine Eigenkapitalerhöhung. Der Ergebnisplan hat die Aufgabe,<br />
über die Art, die Höhe und die Quellen der Erträge vollständig und klar zu informieren. Er weist auch einen sich<br />
im Haushaltsjahr voraussichtlich ergebenden Überschuss oder Fehlbedarf aus, weil im Ergebnisplan auch die<br />
gemeindlichen im Haushaltsjahr entstehenden Aufwendungen zu veranschlagen sind.<br />
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Ergebnisplans ist zu berücksichtigen, dass der Ergebnisplan nach dem<br />
Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist, sodass die ordentlichen und die außerordentlichen Erträge getrennt<br />
voneinander zu veranschlagen sind. Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften, insbesondere<br />
nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>) z.B. die Erträge in ihrer voraus-<br />
GEMEINDEORDNUNG 465
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
sichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind (Grundsatz der<br />
Periodenabgrenzung). Die im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagten Erträge stellen zudem keine Obergrenze<br />
für die Haushaltsbewirtschaftung dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen im gemeindlichen Er-<br />
gebnisplan die Erwartungen bzw. Schätzungen der Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr wieder, denn die<br />
Gemeinde muss durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass ihre Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig<br />
geltend gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.1.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der<br />
Gemeinde in einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder<br />
gemeindliche Vorgang dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Mit der Rechengröße<br />
werden aber auch die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten Zuwendungen<br />
erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die Begriffspaare<br />
„Erträge“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).<br />
Ertrag, der nicht gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
ERTRAG<br />
Die Rechengröße „Ertrag“<br />
Ertrag, der gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
Einnahme, die gleichzeitig<br />
ein Ertrag ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 466<br />
EINNAHME<br />
Abbildung 64 „Die Rechengröße Ertrag“<br />
Einnahme, die nicht gleichzeitig<br />
ein Ertrag ist<br />
Die Rechengrößen „Ertrag“ und „Einnahme“ sind dann deckungsgleich, wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche<br />
Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist. Die Gemeinde erzielt dann aber in einem Haushaltsjahr eine Einnahme,<br />
die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder<br />
wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme in unterschiedliche Haushaltsjahre fallen, z. B. bei<br />
Mietvorauszahlungen (vgl. § 42 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.1.3 Die Veranschlagung von Einzahlungen<br />
1.1.1.3.1 Der Aufbau der Veranschlagung<br />
Im gemeindlichen Haushaltsrecht kann auf eine Planung der voraussichtlich eingehenden Einzahlungen, insbesondere<br />
für Investitionen der Gemeinde, und damit auf die Aufstellung eines Finanzplans nicht verzichtet werden.<br />
Die Rechengröße „Einzahlungen“ des NKF stellt dabei den Buchungsstoff für den Finanzplan der Gemeinde dar.<br />
Bei den Einzahlungen handelt es sich um einen tatsächlichen Geldzufluss, der zum Zeitpunkt der Bezahlung von<br />
Gütern und Dienstleistungen entsteht und eine Erhöhung der Finanzmittel der Gemeinde bewirkt. Die Arten der<br />
Einzahlungen zeigen die Mittelherkunft auf, denn sie sind im Finanzplan im gemeindlichen Haushaltsplan ge-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
trennt nach Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit<br />
des Haushaltsjahres zu veranschlagen.<br />
Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften, insbesondere nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen<br />
(vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>) z.B. die Einzahlungen in Höhe der voraussichtlich zu erzielenden Beträge in<br />
dem Haushaltsjahr zu veranschlagen sind, in dem sie liquiditätswirksam werden (Grundsatz der Kassenwirksamkeit).<br />
Die im gemeindlichen Finanzplan veranschlagten Einzahlungen stellen jedoch keine Obergrenze für die<br />
Haushaltsbewirtschaftung dar. Vielmehr spiegeln die Haushaltspositionen im gemeindlichen Finanzplan die Erwartungen<br />
der Gemeinde wieder, denn die Gemeinde muss durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass<br />
ihre Ansprüche vollständig erfasst, rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen werden (vgl. § 23 Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.1.3.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den<br />
Zugang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Die Begriffspaare<br />
„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).<br />
Einzahlung, die nicht gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
Die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
EINZAHLUNG<br />
Einzahlung, die gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
Einnahme, die gleichzeitig<br />
eine Einzahlung ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 467<br />
EINNAHME<br />
Abbildung 65 „Die Rechengröße Einzahlungen“<br />
Einnahme, die nicht gleichzeitig<br />
eine Einzahlung ist<br />
Nicht als Einzahlung gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem<br />
Bankkonto der Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird.<br />
Es liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen<br />
auch dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Abnahme der<br />
gemeindlichen Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt.<br />
1.1.2 Zu Nummer 2 (Veranschlagung von Aufwendungen und Auszahlungen):<br />
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Mit dem NKF wird über Aufwendungen der Ressourcenverbrauch der Gemeinde erfasst und der tatsächliche<br />
Werteverzehr über Abschreibungen vollständig abgebildet. Unter Einbeziehung der gemeindlichen Produktorien-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
tierung wird damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung des Ressourcenverbrauchs der Gemeinde<br />
bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich. Gleichzeitig soll die Ausrichtung der Finanzpolitik der Gemeinden<br />
auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit erreichen, dass der gesamte Ressourcenverbrauch einer Peri-<br />
ode regelmäßig durch Erträge derselben Periode gedeckt wird, um die nachfolgenden Generationen nicht zu<br />
überlasten.<br />
Die im NKF für den gemeindlichen Ergebnisplan zu verwendende Rechengröße „Aufwendungen“ ist daher der<br />
zutreffende Buchungsstoff für eine „Reinvermögensrechnung“, die das Geldvermögen und das Sachvermögen<br />
der Gemeinde betrifft, wenn ein Vorgang bei der Gemeinde das gemeindliche Eigenkapital vermindert. Außerdem<br />
führt die Rechengröße „Auszahlungen“ im Rahmen des gemeindlichen Finanzplans und der Finanzrechnung zu<br />
einer Mittelverwendungsrechnung, bei der die zu leistenden Zahlungen ausschlaggebend und unter Beachtung<br />
des Kassenwirksamkeitsprinzips als Zahlungsströme zu erfassen sind.<br />
1.1.2.2 Die Veranschlagung von Aufwendungen<br />
1.1.2.2.1 Der Aufbau der Veranschlagung<br />
Das Ressourcenverbrauchskonzept wird auch dadurch angemessen umgesetzt, dass im Ergebnisplan mit der<br />
Rechengröße „Aufwendungen“ der Ressourcenverbrauch der Gemeinde zu veranschlagen ist. Die Aufwendungen<br />
bedeuten einen Werteverzehr an Gütern und Dienstleistungen der Gemeinde und mindern dadurch das gemeindliche<br />
Eigenkapital. Zu Aufwendungen der Gemeinde führt daher jeder gemeindliche Vorgang, der das Nettovermögen<br />
bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert.<br />
Der Ergebnisplan der Gemeinde hat dabei die Aufgabe, über die Art, die Höhe und die Quellen der gemeindlichen<br />
Erträge und Aufwendungen vollständig und klar zu informieren. Er weist daher auch den Jahresüberschuss oder<br />
den Jahresfehlbedarf aus, der voraussichtlich aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im<br />
Haushaltsjahr entstehen wird. Die im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagten Aufwendungen stellen dabei<br />
eine Obergrenze für die Inanspruchnahme der im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die gemeindliche<br />
Haushaltsbewirtschaftung dar. Die Ermächtigungen können dabei durch eine Nachtragssatzung verändert<br />
werden (vgl. § 81 GO <strong>NRW</strong>). Soweit über die im Haushaltsplan veranschlagten Beträge ein weiterer Bedarf besteht,<br />
können auch Aufwendungen überplanmäßig oder außerplanmäßig im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans bereitgestellt werden, wenn diese unabweisbar sind (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde muss zudem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die im Haushaltsplan enthaltenen<br />
Ermächtigungen erst dann in Anspruch genommen werden, wenn die Aufgabenerfüllung dieses erfordert und die<br />
Verpflichtungen der Gemeinde erst bei Fälligkeit erfüllt werden (vgl. § 23 Absatz 1 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Bei der<br />
Veranschlagung der Aufwendungen im gemeindlichen Ergebnisplan ist zudem zu berücksichtigen, dass der Ergebnisplan<br />
nach dem Grundsatz der Ergebnisspaltung aufgebaut ist, sodass die ordentlichen und die außerordentlichen<br />
Aufwendungen getrennt voneinander zu veranschlagen sind. Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften, insbesondere nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>) z.B.<br />
die Aufwendungen in ihrer voraussichtlichen Höhe in dem Haushaltsjahr zu veranschlagen, dem sie wirtschaftlich<br />
zuzurechnen sind (Grundsatz der Periodenabgrenzung).<br />
1.1.2.2.2 Die Rechengröße „Aufwand“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der<br />
Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich,<br />
wenn die gleiche Periode bzw. das gleiche Haushaltsjahr der Gemeinde betroffen ist, z. B. wenn<br />
von der Gemeinde die Gehälter, das Material, die Energie u.a. zu bezahlen ist. Die Gemeinde leistet dann in<br />
GEMEINDEORDNUNG 468
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z.B. die im Dezember des Haushaltsjahres<br />
für den Januar des Folgejahres zu zahlende Beamtenbesoldung. Die Aufwendungen der Gemeinde und die<br />
dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre (vgl. aktive Rechnungsabgrenzung nach §<br />
42 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Begriffspaare „Aufwand“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt<br />
unterschieden werden (vgl. Abbildung).<br />
Aufwand, der nicht gleichzeitig<br />
eine Ausgabe ist<br />
AUFWAND<br />
1.1.2.3 Die Veranschlagung der Auszahlungen<br />
1.1.2.3.1 Der Aufbau der Veranschlagung<br />
Die Rechengröße „Aufwand“<br />
Aufwand, der gleichzeitig<br />
eine Ausgabe ist<br />
Ausgabe, die gleichzeitig<br />
ein Aufwand ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 469<br />
AUSGABE<br />
Abbildung 66 „Die Rechengröße Aufwand“<br />
Ausgabe, die nicht gleichzeitig<br />
ein Aufwand ist<br />
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann auf eine mehrjährige Finanzplanung, in der die voraussichtlich<br />
künftig zu leistenden Auszahlungen der Gemeinde, insbesondere für die gemeindliche Investitionstätigkeit, zu<br />
ermitteln sind, nicht verzichtet werden. Bei den gemeindlichen Auszahlungen fließen zum Zeitpunkt der Bezahlung<br />
von Gütern und Dienstleistungen die monetären Finanzmittel an Dritte ab und mindern den Geldbestand<br />
bzw. das Geldvermögen der Gemeinde. Die Arten der Auszahlungen im gemeindlichen Finanzplan zeigen dabei<br />
die Mittelverwendung durch die Gemeinde auf. Außerdem sind nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften, insbesondere<br />
nach den allgemeinen Planungsgrundsätzen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>) z.B. die Auszahlungen in<br />
Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge im Finanzplan der Gemeinde zu veranschlagen (Kassenwirksamkeitsprinzip).<br />
Die im gemeindlichen Finanzplan veranschlagten Auszahlungen stellen dabei eine Obergrenze für die gemeindliche<br />
Haushaltsbewirtschaftung dar, soweit nicht überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Auszahlungen im<br />
Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans unabweisbar werden (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde<br />
muss zudem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen<br />
erst dann in Anspruch genommen werden, wenn die Aufgabenerfüllung dies erfordert. Sie darf die<br />
bestehenden Verpflichtungen erst bei ihrer Fälligkeit erfüllen (vgl. § 23 Absatz 1 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.2.3.2 Die Rechengröße „Auszahlungen“<br />
Die Rechengröße „Auszahlungen“ stellt dabei einerseits den Buchungsstoff für den Finanzplan der Gemeinde<br />
dar. Andererseits wird darunter der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde im Haushaltsjahr erfasst,<br />
der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den Abgang liquider Mittel,
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
die in Form von Bargeld oder Buchgeld von der Gemeinde abgegeben werden, führt. In diesem Zusammenhang<br />
gilt die Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der<br />
Gemeinde nicht als Auszahlung, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert<br />
wird. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden<br />
werden (vgl. Abbildung).<br />
Aufzahlung, die nicht gleichzeitig<br />
ausgabewirksam ist<br />
Die Rechengröße „Auszahlungen“<br />
AUSZAHLUNG<br />
Auszahlung, die gleichzeitig<br />
ausgabewirksam ist<br />
Ausgabe, die gleichzeitig<br />
auszahlungswirksam ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 470<br />
AUSGABE<br />
Abbildung 67 „Die Rechengröße Auszahlungen“<br />
Ausgabe, die nicht gleichzeitig<br />
auszahlungswirksam ist<br />
Beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“ liegen auch dann keine ausgabewirksamen<br />
Auszahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung der gemeindlichen Verbindlichkeiten<br />
oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch eine Verminderung des Kassenbestandes<br />
der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde gilt nicht als gemeindliche Auszahlung,<br />
weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird.<br />
1.1.3 Zu Nummer 3 (Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen):<br />
Durch die Verpflichtungsermächtigungen nach § 85 GO <strong>NRW</strong> wird die gemeindliche Verwaltung ermächtigt, Verpflichtungen<br />
zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Haushaltsjahren einzugehen. Die Gemeinde<br />
darf i.d.R. dann neue Verpflichtungen zulasten der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre<br />
eingehen, wenn dafür Ermächtigungen im Teilfinanzplan der Teilpläne gesondert veranschlagt worden sind (vgl. §<br />
4 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es ist dabei das Ziel dieser Veranschlagung, die gemeindliche Verwaltung in die<br />
Lage zu versetzen, Aufträge für Lieferungen und Leistungen für die Fortführung von gemeindlichen Investitionsmaßnahmen<br />
zu erteilen. Die Zahlungen zulasten der Gemeinde dürfen dann in späteren Haushaltsjahren erfolgen,<br />
ohne dass es zwingend erforderlich ist, in dem Haushaltsjahr, in dem der Auftrag durch die Gemeinde erteilt<br />
wird, bereits konkrete Auszahlungsermächtigungen verfügbar haben zu müssen (vgl. § 13 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2 Zu Satz 2 (Sondervorschriften für die Sondervermögen):<br />
Nach dem Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans hätte die Gemeinde als Rechtsperson für ihre gesamte<br />
Haushaltswirtschaft sachlich nur einen einzigen Haushaltsplan aufzustellen. Davon lässt die Vorschrift jedoch<br />
eine Ausnahme zu, in dem ausdrücklich bestimmt wird, dass die Vorschriften über die Sondervermögen der Gemeinde<br />
(vgl. § 97 GO <strong>NRW</strong>) unberührt bleiben. Die Gemeinde braucht deshalb ihre wirtschaftlichen Unternehmen<br />
(§ 114 GO <strong>NRW</strong>) und die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) ohne<br />
eigene Rechtspersönlichkeit nicht in den gemeindlichen Haushaltsplan einbeziehen (vgl. § 97 Absatz 3 GO
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
<strong>NRW</strong>). Diesen Festlegungen folgt die Eigenbetriebsordnung, nach der für die Eigenbetriebe jährlich eigenständige<br />
Wirtschaftspläne aufzustellen sind (vgl. § 14 EigVO <strong>NRW</strong>).<br />
Aufgrund der gesetzlichen Ausnahmeregelung können auch für die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und<br />
Versicherungseinrichtungen der Gemeinde besondere Haushaltspläne aufgestellt werden (vgl. § 97 Absatz 4 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Dagegen sind in den gemeindlichen Haushaltsplan neben den bestehenden Aufgabenbereichen der gemeindlichen<br />
Verwaltung zusätzlich als Sondervermögen der Gemeinde nur noch das gesonderte Gemeindegliedervermögen<br />
und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen einzubeziehen. Dazu ist zu beachten, dass<br />
das Gemeindegliedervermögen im jeweils sachlich zutreffenden Produktbereich und die rechtlich unselbstständigen<br />
örtlichen Stiftungen im Produktbereich 17 „Stiftungen“ abzubilden sind (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des<br />
Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
2. Zu Absatz 2 (Bestandteile des Haushaltsplans):<br />
2.01 Der Aufbau des Haushaltsplans<br />
Im NKF hat der gemeindliche Haushaltsplan die haushaltsmäßige Gesamtebene aus Ergebnisplan und Finanzplan<br />
und die produktorientierten Teilpläne zu enthalten. Ein aufgestelltes Haushaltssicherungskonzept nach § 76<br />
GO <strong>NRW</strong> ist ein Bestandteil des Haushaltsplans und der Stellenplan für die Beamten und die tariflich Beschäftigten<br />
eine Anlage zum Haushaltsplan (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 und Absatz 2 Nummer 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese<br />
Festlegungen gewährleisten die Vergleichbarkeit der Haushalte der Gemeinden untereinander. Das nachfolgende<br />
Schema zeigt eine Übersicht über die Elemente des Haushaltsplans (vgl. Abbildung).<br />
H<br />
A<br />
U<br />
S<br />
H<br />
A<br />
L<br />
T<br />
S<br />
S<br />
A<br />
T<br />
Z<br />
U<br />
N<br />
G<br />
Ergebnisplan<br />
- Erträge<br />
- Aufwendungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 471<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan im NKF<br />
Finanzplan<br />
- Einzahlungen<br />
- Auszahlungen<br />
- Investitionen<br />
Produktorientierte Teilpläne<br />
Gliederung der Gesamtebene in (17 Produktbereiche)<br />
mit Teilergebnisplänen<br />
mit Teilfinanzplänen<br />
Ziele und Leistungskennzahlen zur örtlichen Aufgabenerfüllung<br />
und weitere Daten<br />
Anlagen zum Haushaltsplan<br />
Abbildung 68 „Der gemeindliche Haushaltsplan im NKF“<br />
Der Haushaltsplan der Gemeinde muss zudem alle wesentlichen haushaltswirtschaftlichen Informationen für das<br />
Haushaltsjahr und auch für die folgenden drei Planungsjahre enthalten. Diese Vorgaben führen im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan zur Abbildung einer Zeitreihe von sieben Jahren, die jeweils jahresbezogene Angaben innerhalb<br />
der Bestandteile des Haushaltsplans erfordert (vgl. § 1 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Angaben im Haushaltsplan
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
der Gemeinde sind dabei dann als wesentlich anzusehen, wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte Abbildung<br />
haushaltswirtschaftliche Entscheidungen der Gemeinde beeinflusst werden könnten. Ob und wann dieses in<br />
der Praxis vor Ort gegeben ist, muss im Einzelfall beurteilt werden.<br />
Die mit der Reform des Gemeindehaushaltsrechts angestrebten Ziele, die Steuerung der Gemeinde zu verbessern<br />
und den Ressourcenverbrauch vollständig zu berücksichtigen, erfordern einen angepassten Aufbau des<br />
Haushaltsplans. Zugleich wird den Gemeinden die Befugnis eingeräumt, ihren Haushaltsplan nach ihren örtlichen<br />
Bedürfnissen eigenverantwortlich zu untergliedern. Diese Vorgabe trägt wesentlich zur Stärkung der Selbstverwaltung<br />
der Gemeinden bei. Außerdem sind der Aufbau, der Detaillierungsgrad und die Darstellungsform der<br />
Bestandteile des gemeindlichen Haushaltsplans auf die Steuerungserfordernisse des Rates und auf die Informationsbedürfnisse<br />
der Öffentlichkeit ausgerichtet worden.<br />
Den Gemeinden bleibt es dabei freigestellt, die produktorientierten Teilpläne aus Steuerungsgesichtspunkten<br />
entweder nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten oder nach örtlichen Verantwortungsbereichen<br />
zu gliedern. Dadurch ist eine Darstellung der erbrachten Dienstleistungen durch Produkte i.V.m. dem Ressourcenverbrauch<br />
und dem Ressourcenaufkommen unter der Einbeziehung von örtlichen Zielen und Leistungskennzahlen<br />
möglich. In den Fällen, in denen der Darstellung der örtlichen Budgetierung i.V.m. der gemeindlichen<br />
Fach- und Ressourcenverantwortung der Vorrang eingeräumt wird, können die Teilpläne im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan auch nach örtlichen Verantwortungsbereichen aufgestellt werden (vgl. §§ 4 und 21 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Auf die Darstellung der Produktorientierung darf dabei nicht gänzlich verzichtet werden.<br />
2.1 Zu Satz 1 (Gliederung des Haushaltsplans):<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan muss immer mindestens aus dem Ergebnisplan und dem Finanzplan sowie den<br />
produktorientierten Teilplänen bestehen, dem zudem eine Vielzahl von Anlagen beizufügen sind (vgl. § 1 Absatz<br />
2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Er bildet deshalb jahresbezogen die voraussichtlich verfügbaren Ressourcen der Gemeinde<br />
als Aufkommen (Ertrag) oder Verbrauch (Aufwand), aber auch die eingehenden und zu leistenden Finanzmittel<br />
der Gemeinde ab. Mit diesem Haushaltsplan wird dem Budgetrecht des Rates Rechnung getragen, denn dieser<br />
muss neben den Festlegungen der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen auch<br />
sachliche Zuordnungen unter Beachtung der stetigen Aufgabenerfüllung und der gemeindlichen dauernden Leistungsfähigkeit<br />
treffen.<br />
Der haushaltswirtschaftliche Rahmen, der durch den Ergebnisplan und den Finanzplan gebildet wird, soll durch<br />
die produktorientierten Teilpläne näher ausgestaltet und ausgefüllt werden. Dazu bestehen in der Hinsicht besondere<br />
Vorgaben, dass sich der Ergebnisplan im erforderlichen Umfang als Teilergebnisplan im Teilplan enthalten<br />
sein muss und der Finanzplan entsprechend als Teilfinanzplan (vgl. § 4 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Gleichklang<br />
zwischen diesen Teilen und dem jeweiligen Gesamtwerk sowie die Zusammenführung der Daten von den<br />
Teilen zum Gesamtwerk wird dadurch erleichtert, dass Mindestvorgaben zur Gliederung des Ergebnisplans und<br />
des Finanzplans gemacht wurden, die entsprechend auch beim Teilergebnisplan und Teilfinanzplan zur Anwendung<br />
kommen müssen.<br />
Diese Vorgaben lassen eine getrennte Betrachtung und Beurteilung und der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
nach laufender Verwaltungstätigkeit, Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit unter Einbeziehung der dafür<br />
bestimmten Haushaltspositionen zu (vgl. §§ 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Für haushaltsrechtliche Besonderheiten<br />
sind besondere Teilpläne zu bilden, deren Ausgestaltung im Einzelnen von den örtlichen Gegebenheiten abhängig<br />
ist. Für die allgemeine Finanzwirtschaft der Gemeinde, die auf den gesamten Haushalt der Gemeinde ausgerichtet<br />
ist, wurde es z.B. als sachgerecht angesehen, den gesonderten Produktbereich „Allgemeine Finanzwirtschaft“<br />
festzulegen (vgl. Nr. 1.2.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
GEMEINDEORDNUNG 472
2.1.1 Der Ergebnisplan<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Zentrum der gemeindlichen Haushaltsplanung steht der Ergebnisplan (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Er beinhaltet<br />
die voraussichtlich erzielbaren Erträge (Ressourcenaufkommen) und entstehenden Aufwendungen (Ressourcenverbrauch)<br />
der Gemeinde bezogen auf das Haushaltsjahr. Im gemeindlichen Ergebnisplan werden die geplanten<br />
Erträge und Aufwendungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde unter den vorgegebenen<br />
Haushaltspositionen nach Arten getrennt veranschlagt. Zudem werden im Rahmen der jahresbezogenen Darstellung<br />
dem Haushaltsjahr zwei Vorjahre vorangestellt und drei Planungsjahre angefügt. Der gemeindliche Ergebnisplan<br />
ist ein wichtiger Bestandteil des Haushaltsplans der Gemeinde und bildet die Zusammenführung der verbindlichen<br />
Haushaltspositionen nach § 2 GemHVO <strong>NRW</strong> mit der Zeitreihe nach § 1 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong> ab.<br />
Unter Beachtung der allgemeinen Planungsgrundsätze gilt, dass im Ergebnisplan das gemeindliche Ressourcenaufkommen<br />
und der Ressourcenverbrauch jahresbezogen vollständig und periodengerecht zu veranschlagen<br />
sind (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Begriff „vollständig“ bedeutet dabei vor allem, einschließlich des Werteverzehrs<br />
aus der Nutzung von gemeindlichem Vermögen (Abschreibungen) und der erst später zahlungswirksam<br />
werdenden Verpflichtungen der Gemeinde, die jedoch wirtschaftlich betrachtet bereits im Haushaltsjahr verursacht<br />
werden, z. B. Pensionsleistungen, und für die deshalb Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen<br />
sind.<br />
Der Begriff “periodengerecht“ bedeutet dabei, dass nicht mehr der Zeitpunkt der Zahlung über die Zuordnung der<br />
Ressourcen zum Haushaltsjahr entscheidet, sondern der Zeitraum, in dem das Ressourcenaufkommen oder der<br />
Ressourcenverbrauch tatsächlich anfällt. Der Rat ermächtigt deshalb mit dem Ergebnisplan die gemeindliche<br />
Verwaltung, die entsprechenden Ressourcen einzusetzen. Dabei ist insbesondere die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich<br />
nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zu beachten. Diese rechtlichen Vorgaben sowie die verbindlichen<br />
Zuordnungen zu den betroffenen Haushaltspositionen im kommunalen Kontierungsplan sind von der Gemeinde<br />
bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans zu beachten. Das Muster für den gemeindlichen Ergebnisplan<br />
ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.2.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom<br />
24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
2.1.2 Der Finanzplan<br />
Die Gemeinde hat neben dem Ergebnisplan für jedes Haushaltsjahr einen Finanzplan als zweiten wichtigen Bestandteil<br />
des gemeindlichen Haushaltsplans aufzustellen. Diese Komponente enthält die jahresbezogenen Finanzmittel<br />
der Gemeinde, insbesondere unter Berücksichtigung der gemeindlichen Investitionstätigkeit und der<br />
Finanzierungstätigkeit (vgl. § 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der gemeindliche Finanzplan weist daher die Mittelherkunft und<br />
den Mitteleinsatz der gemeindlichen Finanzmittel für das Haushaltsjahr aus. Im Finanzplan sind die voraussichtlich<br />
bei der Gemeinde eingehenden Einzahlungen und von der Gemeinde zu leistenden Auszahlungen nach ihren<br />
Arten unter den dafür vorgesehenen Haushaltspositionen zu veranschlagen (vgl. §§ 3 und 11 Absatz 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Außerdem werden aufgrund des gemeindlichen Finanzplans vor allem die investiven Zahlungen der Gemeinde<br />
durch den Rat ermächtigt.<br />
Der gemeindliche Finanzplan dient aber auch der gesamten Finanzierungsplanung der Gemeinde, weil er neben<br />
den voraussichtlichen Zahlungen aus der Investitionstätigkeit der Gemeinde auch das voraussichtliche Finanzaufkommen<br />
und den Finanzbedarf der Gemeinde für ihre laufende Verwaltungstätigkeit im Haushaltsjahr aufgrund<br />
zahlungswirksamer Erträge und Aufwendungen enthalten muss sowie in ihm die vorgesehenen Zahlungen<br />
aus der gemeindlichen Finanzierungstätigkeit, z. B. die Aufnahme und Tilgung von Krediten für Investitionen, zu<br />
veranschlagen sind. Gleichzeitig bildet der gemeindliche Finanzplan die Zusammenführung der verbindlichen<br />
Haushaltspositionen nach § 3 GemHVO <strong>NRW</strong> mit der Zeitreihe nach § 1 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong> ab.<br />
GEMEINDEORDNUNG 473
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese rechtlichen Vorgaben und die Verpflichtung der Gemeinde zur Sicherstellung der Finanzierung von Investitionen<br />
nach § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 14 GemHVO <strong>NRW</strong> sind von der Gemeinde unter Beachtung der<br />
allgemeinen Planungsgrundsätze nach § 11 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie der verbindlichen Zuordnungen zu den Haus-<br />
haltspositionen im kommunalen Kontierungsplan bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans zu beachten.<br />
Das Muster für den gemeindlichen Finanzplan zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.2.2 des Runderlasses<br />
des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
2.1.3 Die produktorientierten Teilpläne<br />
2.1.3.1 Die Inhalte der Teilpläne<br />
Die haushaltsrechtlichen Regelungen räumen der Gemeinde das Recht ein, in ihrem Haushaltsplan zu der Gesamtebene<br />
aus Ergebnisplan und Finanzplan eigenverantwortlich und nach örtlichen Bedürfnissen zusätzliche<br />
produktorientierte Teilpläne aufzustellen (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Teilpläne müssen dabei hinsichtlich der<br />
darin enthaltenen Haushaltsdaten insgesamt zusammengefasst mit der Gesamtebene übereinstimmen. Die Gemeinde<br />
soll dazu ihre Ziele und Leistungen ermitteln und aufzeigen und diese in einen haushaltsmäßigen Zusammenhang<br />
mit ihren Ressourcen und Finanzmitteln sowie ihrer Aufgabenerfüllung stellen und daher die Teilpläne<br />
in ihrem Haushaltsplan nach Produktbereichen, Produktgruppen oder Produkten aufstellen. Die Gemeinde<br />
kann die Teilpläne aber auch nach Verantwortungsbereichen (Budgets), die sie nach örtlichen Organisationsentscheidungen<br />
und Gegebenheiten gebildet hat, aufstellen, auch wenn die Bereiche im Einzelfall nicht vollständig<br />
den Grenzen der verbindlich vorgegebenen 17 Produktbereiche entsprechen.<br />
Die Gemeinden sind aber in jedem Fall verpflichtet, für Steuerungs- und Informationszwecke sowie aus Gründen<br />
der Vergleichbarkeit der gemeindlichen Haushalte sowie für die Prüfung des Haushalts durch die Aufsichtsbehörde<br />
die erste Gliederungsstufe ihres Haushalts auf der Grundlage der 17 verbindlichen Produktbereiche auszugestalten,<br />
die durch diese ein unverzichtbares Mindestmaß an Einheitlichkeit und Information gewährleistet wird.<br />
Diese Vorgaben lassen der Gemeinde gleichwohl noch den notwendigen Gestaltungsfreiraum für eine weitergehende<br />
Ausgestaltung ihres Haushaltsplans nach den örtlichen Gegebenheiten und in eigener Verantwortung.<br />
2.1.3.2 Der Aufbau der Teilpläne<br />
Die produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan stellen jeweils ein produktorientiertes Gesamtbild<br />
zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar. Sie müssen wegen ihrer Relevanz als Steuerungsebene eine produktorientierte<br />
Abbildung von Ergebnis- und Finanzdaten sowie die jeweils sachlich zutreffenden Ziele und Leistungskennzahlen,<br />
aber auch die notwendigen Bewirtschaftungsregeln enthalten. Die einzelnen Teilpläne stellen<br />
dabei jeweils ein produktorientiertes Gesamtbild zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar. Sie müssen deshalb<br />
neben den Ergebnis- und Finanzdaten auch Ziele und Kennzahlen sowie die notwendigen Bewirtschaftungsregeln<br />
enthalten (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es ist dabei nicht ausreichend, nur die gemeindlichen Leistungen aufzulisten,<br />
sondern sie müssen zuvor definiert und voneinander abgegrenzt werden sowie messbar sein.<br />
Mit solchen Teilplänen wird die Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
transparenter gemacht und das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde gestärkt. Die Bildung von Teilplänen<br />
erfordert daher von der Gemeinde, sich einen Überblick über die vielfältigen Tätigkeiten, die erbrachten<br />
Leistungen sowie die damit erzielten Wirkungen zu verschaffen, um eine Definition der örtlichen Produkte vornehmen<br />
zu können. Die Untergliederung des Haushaltsplans der Gemeinde in produktorientierte Teilpläne ist<br />
deshalb auch nicht getrennt nach dem auf der haushaltsmäßigen Gesamtebene bestehenden Ergebnisplan und<br />
Finanzplan vorzunehmen. Die Teilpläne bieten vielmehr eine Gesamtübersicht über die jeweiligen produktorientierten<br />
Leistungen der Gemeinde (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 474
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Aufbau der Teilpläne<br />
Haushaltsplan ... Fachliche Zuständigkeit:<br />
Frau/Herr<br />
Produktbereich …<br />
Inhalte des Produktbereiches<br />
Beschreibung und Zielsetzung:<br />
Zielgruppe(n):<br />
Besonderheiten im Haushaltsjahr:<br />
Produktbereichsübersicht<br />
Produktgruppen mit<br />
- den wesentlichen beschriebenen Produkten:<br />
- den einzelnen Zielen:<br />
- den Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung:<br />
(Die Kennzahlen und ggf. die Leistungsmengen sollen nach Arten und möglichst entsprechend der Zeitreihe nach<br />
§ 1 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong> gegliedert werden.)<br />
Personaleinsatz<br />
(Die Angaben zum eingesetzten Personal - Auszug aus der Stellenübersicht nach § 8 GemHVO <strong>NRW</strong> - sollen nach<br />
Beschäftigungsverhältnissen gegliedert werden. Diese Abbildung kann durch Angaben in einer Zeitreihe nach § 1<br />
Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong> ergänzt werden.)<br />
Haushalts-<br />
positionen<br />
Teilergebnisplan<br />
Vor-<br />
vor-<br />
jahr<br />
GEMEINDEORDNUNG 475<br />
Vor-<br />
jahr<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
Plan-<br />
Jahr<br />
(Hj +1)<br />
Plan-<br />
Jahr<br />
(Hj +2)<br />
Plan-<br />
Jahr<br />
(Hj +3)<br />
(Der Teilergebnisplan muss die in § 2 vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.2.6 des Runderlasses<br />
des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Haushalts-<br />
positionen<br />
Vor-<br />
vor-<br />
jahr<br />
Teilfinanzplan<br />
Vor-<br />
jahr<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
Plan-<br />
Jahr<br />
(Hj +1)<br />
Plan-<br />
Jahr<br />
(Hj +2)<br />
Plan-<br />
Jahr<br />
(Hj +3)<br />
(Der Teilfinanzplan muss die in § 3 vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.2.7 des Runderlasses des<br />
Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Bewirtschaftungsregelungen<br />
Erläuterungen<br />
zu den Haushaltspositionen<br />
Sonstige Daten über örtliche Verhältnisse<br />
Sonstiges:<br />
Sonstiges:<br />
Abbildung 69 „Der Aufbau der Teilpläne“<br />
Für den Teilergebnisplan:<br />
Für den Teilfinanzplan:<br />
Für den Teilergebnisplan:<br />
Für den Teilfinanzplan:
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Zur besseren Verständlichkeit der steuerungsrelevanten Gliederung des gemeindlichen Haushaltsplans bietet es<br />
sich an, den gebildeten Teilplänen eine schematische Übersicht voranzustellen, in der die Produktbereiche und<br />
die daraus abgeleiteten Produktgruppen und ggf. auch die Produkte ersichtlich sind. Ist der Haushaltsplan nach<br />
örtlichen Verantwortungsbereichen gegliedert, soll auch darin eine Produktorientierung abgebildet werden, um die<br />
Aufgabenerfüllung der Gemeinde transparenter zu machen.<br />
2.1.4 Die Zeitreihe im Haushaltsplan<br />
Die Gemeinde hat ihre mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan einzubeziehen<br />
(vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Die dadurch entstehende Zeitreihe im Haushaltsplan umfasst neben den fünf Jahren<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung auch das Vorvorjahr des Haushaltsjahres, weil die Ausgangsbasis<br />
für die gemeindliche Haushaltsplanung mit Aufstellung des Haushaltsplans die tatsächlichen Ist-Werte dieses<br />
Jahres sind (vgl. § 1 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Mit dieser Zeitreihe sind daher zukunftsbezogen die voraussichtlichen<br />
Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen im Haushaltsjahr und in den drei dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren abzubilden. Außerdem sind vergangenheitsbezogen die Ergebnisse der<br />
Rechnung des Vorvorjahres und die Haushaltspositionen des Vorjahres des Haushaltsjahres aufzuzeigen. Die<br />
„normale“ Zeitreihe muss dabei sowohl im gemeindlichen Ergebnisplan und dem Finanzplan als auch in den Teilplänen<br />
des Haushaltsplans enthalten sein (vgl. Abbildung).<br />
Ergebnisplan<br />
oder<br />
Finanzplan<br />
auch in den<br />
Teilplänen<br />
Ergebnis<br />
des Vorvorjahres<br />
EUR<br />
Die Zeitreihe in der Haushaltsplanung<br />
Ansatz des<br />
Vor-<br />
jahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 476<br />
Ansatz<br />
des Haushaltsjahres<br />
EUR<br />
Planung<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
+ 1<br />
EUR<br />
Planung<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
+ 2<br />
EUR<br />
Planung<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
+ 3<br />
EUR<br />
Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
Abbildung 70 „Die Zeitreihe in der Haushaltsplanung“<br />
In den Sonderfällen einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>)<br />
sind die dem einzelnen Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das letzte Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“<br />
anzuhängen, sodass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von sieben Jahren abzubilden ist.<br />
Eine verlängerte Zeitreihe entsteht auch bei der Pflicht der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept wegen der<br />
Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> im dritten dem Haushaltsjahr folgenden<br />
Planungsjahr aufstellen zu müssen, denn dann müssen sich die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre<br />
dem „Ursachenjahr“ anschließen. In besonderen örtlichen Ausnahmefällen kann bei der Gemeinde<br />
auch eine Veranlassung für die Anwendung der beiden Erweiterung bestehen, sodass im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
eine nochmals verlängerte Zeitreihe abzubilden ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Zu Satz 2 (Weitere Bestandteile und Anlagen des Haushaltsplans):<br />
2.2.1 Allgemeine Vorgaben<br />
Als weiterer Bestandteil des Haushaltsplans gilt nach der Vorschrift das Haushaltssicherungskonzept gemäß § 76<br />
GO <strong>NRW</strong>, denn es ist so gewichtig für die Konsolidierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und die Wiederherstellung<br />
des Haushaltsausgleichs nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> und muss sich daher unmittelbar auf die Ausführung<br />
des gemeindlichen Haushaltsplans auswirken können, zumal der Rat der Gemeinde für die Aufstellung<br />
des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>). Der<br />
gemeindliche Stellenplan für die Bediensteten der Gemeinde ist dagegen eine Anlage des Haushaltsplans der<br />
Gemeinde.<br />
Die Einhaltung des gemeindlichen Stellenplans ist ausdrücklich gesetzlich bestimmt und der Erlass des gemeindlichen<br />
Stellenplans ausdrücklich in die Zuständigkeit des Rates der Gemeinde gelegt worden (vgl. § 41 Absatz 1<br />
Buchstabe h i.V.m. § 74 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch werden in Ergänzung der sonstigen Bestandteile und Anlagen<br />
des gemeindlichen Haushaltsplans ausdrücklich wichtige und unverzichtbare haushaltswirtschaftliche Unterlagen<br />
der Gemeinde verlangt, um ggf. die Beseitigung einer unzureichenden haushaltswirtschaftlichen Lage<br />
der Gemeinde (Haushaltssicherungskonzept) aufzuzeigen und in jedem Haushaltsjahr die Personalausstattung<br />
bzw. den Personalbedarf der Gemeinde (Stellenplan) transparent zu machen.<br />
2.2.2 Das Haushaltssicherungskonzept<br />
Nach § 76 GO <strong>NRW</strong> ist das Haushaltssicherungskonzept ein Bestandteil des Haushaltsplans, wenn ein solches<br />
erstellt werden muss (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Das Haushaltssicherungskonzept erfährt<br />
durch die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan eine noch höhere<br />
Gewichtung, weil erste Ansätze der Umsetzung der vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen bereits in diesem<br />
Zeitraum von Beginn an (ab dem Haushaltsjahr) aufgezeigt werden sollen. Auch in den Fällen, in denen die Ursache<br />
für die Aufstellung des Haushaltssicherungskonzeptes erst in den Folgejahren des Haushaltsjahres liegt,<br />
muss von Anfang an bzw. ab dem Haushaltsjahr versucht werden, den Ursachen entgegen zu wirken. Daher ist<br />
das Haushaltssicherungskonzept bereits für das Haushaltsjahr ein gewichtiger und unverzichtbarer Bestandteil<br />
des Haushaltsplans der Gemeinde.<br />
Das Ziel und der Zweck des Haushaltssicherungskonzeptes ist es, die Gemeinde wieder in die Lage zu versetzen,<br />
ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben auf Dauer<br />
gesichert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Nur unter dieser Prämisse und Mitnahme der Beschäftigten auf<br />
dem Weg zu diesem Ziel kann es gelingen, die eingefahrenen bzw. üblichen Wege zu verlassen und weitere<br />
Veränderungen, aber auch Einschnitte für die Betroffenen, vorzunehmen. Welche Konsolidierungsmaßnahmen<br />
und Konsolidierungsschritte im Einzelnen vor Ort geeignet sind, lässt sich nicht in allgemeiner Form aufzählen,<br />
sondern muss im Einzelnen unter den örtlichen Bedingungen ermittelt und abgegrenzt werden.<br />
Ein gemeindliches Haushaltssicherungskonzept sollte deshalb auch nicht mit der Feststellung enden „Das Ziel<br />
(Zwischenziel: Haushaltsausgleich) ist erreicht“. Vielmehr muss sich daran anschließen, wie nach der örtlichen<br />
Umsetzung der festgelegten „Sanierungsmaßnahmen“ der gemeindliche Haushalt so gesteuert werden kann und<br />
soll, dass er auch in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird (vgl. § 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Aufstellung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes gehört deshalb nach § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong> zu den Angelegenheiten,<br />
für die der Rat der Gemeinde ausschließlich zuständig ist und die er nicht auf andere Entscheidungsträger<br />
übertragen kann. Diese originäre Zuständigkeit des Rates führt zu einer stärkeren Selbstbindung der Gemeinde<br />
an ihr Haushaltssicherungskonzept und die vorgesehenen Konsolidierungsmaßnahmen. Dieses soll die Zielbestimmungen<br />
der Gemeinde, auch in Form von Zwischenzielen, erleichtern und die Umsetzung der Konsolidierungsmaßnahmen<br />
sowie deren Überwachung (Controlling) gewährleisten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 477
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Das gemeindliche Haushaltssicherungskonzept knüpft dabei an die Jährlichkeit des Haushaltsplans an und enthält<br />
wie der Haushaltsplan auch eine mehrjährige, mittelfristige Planung. Die Jährlichkeit, die dadurch zum Ausdruck<br />
kommt, dass das Haushaltssicherungskonzept nach § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong> ein Bestandteil<br />
des jährlichen Haushaltsplans ist, erfordert, das umzusetzende Haushaltssicherungskonzept unter Berücksichtigung<br />
der tatsächlichen jährlichen Haushaltsentwicklung und unter Einhaltung der örtlichen Zielsetzungen<br />
fortzuschreiben.<br />
2.2.3 Der Stellenplan<br />
Der Stellenplan der Gemeinde stellt die Grundlage für die Personalwirtschaft der Gemeinde dar und muss deshalb<br />
ausweisen, wie viele Beschäftigte für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde im Haushaltsjahr benötigt werden.<br />
Bei der Aufstellung und Gestaltung des Stellenplans sind zudem die besoldungs- und tarifrechtlichen Bestimmungen<br />
zu beachten. Dazu gehört, dass bei der Besetzung der Stellen die künftigen Stelleninhaber als Bedienste<br />
der Gemeinde die für ihren Arbeitsbereich erforderlichen fachlichen Voraussetzungen erfüllen müssen<br />
(vgl. § 74 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Stellenplan gibt deshalb ein Bild über die Personalausstattung bzw. den Personalbedarf der Gemeinde ab.<br />
Die Vorgabe in § 74 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, der Stellenplan ist einzuhalten, umfasst in diesem Zusammenhang die<br />
Verpflichtung der Gemeinde, einen Stellenplan aufzustellen, auch wenn diese Verpflichtung nicht wörtlich in dieser<br />
Vorschrift enthalten ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Rat der Gemeinde ausdrücklich für den Erlass<br />
des Stellenplans zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2.4 Weitere Anlagen zum Haushaltsplan<br />
2.2.4.1 Die Zwecke der Anlagen<br />
Dem Rat der Gemeinde muss für seine Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen im Rahmen seines Budgetrechts eine Gesamtübersicht über die Inhalte und den Umfang der für das<br />
Haushaltsjahr geplanten Haushaltswirtschaft ermöglicht werden. Ihm müssen deshalb neben der Haushaltssatzung<br />
und dem Haushaltsplan sowie Stellenplan noch weitere haushaltswirtschaftliche Unterlagen zur Beratung<br />
und Entscheidung vorgelegt werden. Diese haushaltswirtschaftlichen Unterlagen müssen dem gemeindlichen<br />
Haushaltsplan beigefügt werden (vgl. § 1 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie sind auch für die Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans relevant.<br />
Die nachfolgend in allgemeiner Form vorgestellten Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde im Zeitpunkt der Haushaltsplanung bzw. der Beschlussfassung<br />
des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung unverzichtbar. Die Unterlagen müssen<br />
außerdem zusammen mit dem Haushaltsplan auch für eine Unterrichtung der Bürger und der Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde geeignet sein. Den Gemeinden bleibt es aber freigestellt, nach örtlichen Bedürfnissen dem<br />
Haushaltsplan noch weitere oder detailliertere Unterlagen beizufügen.<br />
2.2.4.2 Der Vorbericht<br />
Nach der Vorschrift des § 7 GemHVO <strong>NRW</strong> soll der Vorbericht zum Haushaltsplan einen Überblick über die Eckpunkte<br />
des Haushaltsplans geben. Dabei sind die Entwicklung und die aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde<br />
anhand der im Haushaltsplan enthaltenen Ergebnis- und Finanzdaten sowie den weiteren Informationen darzustellen.<br />
Außerdem sind im Vorbericht die wesentlichen Zielsetzungen der Planung für das Haushaltsjahr und<br />
GEMEINDEORDNUNG 478
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
die diesem folgenden drei Jahre sowie die Rahmenbedingungen der haushaltswirtschaftlichen Planung zu erläutern.<br />
Dazu gehört, dass in die der gemeindlichen Haushaltssatzung getroffenen Festsetzungen erläutert und in<br />
einen Zusammenhang mit dem geplanten haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde gestellt werden.<br />
2.2.4.3 Die Bilanz des Vorvorjahres<br />
Die gemeindliche Bilanz des Vorvorjahres ist dem gemeindlichen Haushaltsplan beizufügen, wenn nicht die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung so zeitverzögert beschlossen wird, dass bereits die Bilanz des Vorjahres verfügbar<br />
ist. In den Fällen, in denen der gemeindliche Jahresabschluss des Vorjahres zum Zeitpunkt der Beschlussfassung<br />
bereits in bestätigter Form (durch den Bürgermeister) vorliegt bzw. dem Rat zugeleitet worden ist (vgl. § 80<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>), sollte zur Bilanz des Vorvorjahres auch die Bilanz des Vorjahres dem Haushaltsplan beigefügt<br />
werden, denn die gemeindliche Bilanz gibt als Bestandteil des Jahresabschlusses stichtagsbezogen Auskunft<br />
über das gesamte zu diesem Stichtag vorhandene Vermögen und die Schulden der Gemeinde („Wertespeicher“)<br />
sowie deren Struktur. Wegen dieser Funktionen bietet sich auch die Bilanz des Vorjahres als Anlage zum Haushaltsplan<br />
der Gemeinde an. Die regelmäßige Erstellung einer jährlichen Planbilanz wird hingegen nicht für erforderlich<br />
gehalten. Es ist der Gemeinde freigestellt, im Bedarfsfall oder bei örtlichen besonderen Gegebenheiten,<br />
auch im Rahmen einer Haushaltskonsolidierung, anlassbezogen eine Planbilanz aufzustellen.<br />
2.2.4.4 Die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen<br />
Die Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen der gemeinde, die erkennen lassen muss, in welcher Höhe<br />
aus der Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen in den späteren Jahren voraussichtlich Auszahlungen<br />
zu Lasten der Gemeinde erwachsen werden und auf welche Jahre sich diese verteilen, ist dem Haushaltsplan<br />
als Anlage beizufügen. Bei ihrer Erstellung ist zu beachten, dass von der Gemeinde die Verpflichtungsermächtigungen<br />
in der Regel nur zulasten der dem Haushaltsjahr folgenden drei Jahre oder in besonderen Fällen<br />
bis zum Abschluss einer Maßnahme veranschlagt werden dürfen (vgl. § 13 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Durch die<br />
Übersicht soll insgesamt aufgezeigt werden wie die künftigen Haushaltsjahre bereits durch eingegangene gemeindliche<br />
Verpflichtungen vorbelastet sind, weil in den Vorjahren die im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagten<br />
Verpflichtungsermächtigungen auch in Anspruch genommen worden sind.<br />
2.2.4.5 Die Übersicht über die Zuwendungen an die Fraktionen<br />
Nach der Vorschrift des § 56 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> sind den Fraktionen und Gruppen im Rat der Gemeinde und in<br />
den Bezirksvertretungen sowie einzelnen Ratsmitgliedern aus den Haushaltsmitteln der Gemeinde im notwendigen<br />
Umfang jährlich besondere Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung<br />
zu gewähren. Die geplanten Zuwendungen sind in einer gesonderten Anlage zum Haushaltsplan<br />
adressatenbezogen darzustellen. In dieser Übersicht sind daher die gewährten Zuwendungen für jede Fraktion,<br />
Gruppe oder für das einzelne Ratsmitglied getrennt nach Geldleistungen und geldwerten Leistungen anzugeben.<br />
Damit wird die Finanzierung der freiwilligen Vereinigungen von Mitgliedern des Rates der Gemeinde und der<br />
Bezirksvertretungen sowie wie einzelner Ratsmitglieder transparent gemacht.<br />
2.2.4.6 Die Übersicht über den voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten<br />
Den gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt eine große Bedeutung für die Haushaltswirtschaft und für die Schuldenlage<br />
bzw. die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zu, sodass auf eine gesonderte und aktuelle Darstellung und<br />
eine Information darüber zum Zeitpunkt der Entscheidung über die geplante Haushaltswirtschaft für das Haushaltsjahr<br />
nicht verzichtet werden kann. Ausgehend vom tatsächlichen Stand am Ende des Vorvorjahres und dem<br />
GEMEINDEORDNUNG 479
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
voraussichtlichen Stand zu Beginn des Haushaltsjahres soll in der Übersicht die mögliche Entwicklung der Verbindlichkeiten<br />
der Gemeinde im Haushaltsjahr aufgezeigt werden. Außerdem wird mit dieser Übersicht eine Verbindung<br />
zur gemeindlichen Bilanz hergestellt, denn die Aufteilung der Verbindlichkeiten nach Arten ist in der<br />
Gliederung des Verbindlichkeitenspiegels nach § 47 GemHVO <strong>NRW</strong> vorzunehmen. Dadurch wird eine Identität<br />
der Angaben in der Übersicht mit dem Stand der Verbindlichkeiten am Ende des Vorvorjahres des Haushaltsjahres<br />
mit den Ansätzen in der gemeindlichen Bilanz zum Abschlussstichtag des Vorvorjahres hergestellt.<br />
2.2.4.7 Die Übersicht über die Entwicklung des Eigenkapitals<br />
Der Eigenkapitalausstattung der Gemeinde kommt eine besondere Bedeutung zu. Da das Eigenkapital auch<br />
Auswirkungen auf den Haushaltsausgleich hat und die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan<br />
einbezogen wurde, ist es wegen des Budgetrechtes des Rates geboten, die voraussichtliche Entwicklung<br />
des Eigenkapitals aufzuzeigen. Die Erstellung dieser Übersicht ist daher geboten, wenn das voraussichtliche<br />
Jahresergebnis im Ergebnisplan einen negativen Betrag aufweist und zur „Deckung“ bzw. Verrechnung die Ausgleichsrücklage<br />
in Anspruch genommen oder die allgemeine Rücklage verringert werden soll. In diesen Fällen ist<br />
in der gemeindlichen Haushaltssatzung eine entsprechende Festsetzung vorzunehmen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer<br />
2 GO <strong>NRW</strong>) und in einer gesonderten Anlage zum Haushaltsplan die weitere Entwicklung des Eigenkapitals<br />
innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung darzustellen. Mit der Vorlage des Haushaltsplans werden<br />
damit dem Rat die notwendigen Informationen darüber gegeben.<br />
2.2.4.8 Die Übersicht über die Wirtschaftslage der Betriebe<br />
Die Übersicht über die gesamte wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre voraussichtliche Entwicklung ist für<br />
den Rat der Gemeinde nicht vollständig gegeben, wenn ihm nicht auch eine Übersicht über die Wirtschaftslage<br />
und die voraussichtliche Entwicklung der Unternehmen und Einrichtungen sowie der Anstalten des öffentlichen<br />
Rechts und der Sondervermögen, für die Sonderrechnungen geführt, mit dem gemeindlichen Haushaltsplan vorgelegt<br />
wird. Zu den Sondervermögen der Gemeinde, die über einen eigenen Rechnungskreis verfügen, zählen<br />
die wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114 GO <strong>NRW</strong>) und die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen<br />
ohne eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde muss bei dieser Übersicht im Rahmen ihrer Haushaltsplanung der notwendigen Aktualität in ausreichendem<br />
Maße Rechnung tragen. Daher lässt diese Vorschrift vereinfachend eine Übersicht über die Wirtschaftslage<br />
der Betriebe statt einer Vorlage der Wirtschaftspläne einzelner Unternehmen und Einrichtungen zu.<br />
Es wird im Sinne eine Beurteilung der wirtschaftlichen Gegebenheiten und der finanziellen Verbindungen zwischen<br />
der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde als ausreichend angesehen, dem Haushaltsplan<br />
als gesonderte Anlage die aufgezeigte Gesamtübersicht beizufügen. Diese Besonderheit trägt dazu bei,<br />
die Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zeitlich nicht unnötig zu verzögern.<br />
2.2.4.9 Die Übersichten mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben<br />
In den kreisfreien Städten müssen dem Haushaltsplan auch bezirksbezogene Angaben beigefügt werden. Dieses<br />
ist Ausfluss der entsprechenden Regelung in der Gemeindeordnung, die den Bezirksvertretungen eigene Rechte<br />
einräumt (vgl. § 37 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). So entscheiden die Bezirksvertretungen unter Beachtung der Belange<br />
der gesamten Stadt und im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien in allen Angelegenheiten,<br />
deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht. Die Bezirksvertretungen erfüllen dabei die<br />
ihnen zugewiesenen Aufgaben im Rahmen der vom Rat bereitgestellten Haushaltsmittel und sollen zudem über<br />
den Verwendungszweck eines Teils dieser gemeindlichen Haushaltsmittel allein entscheiden können.<br />
GEMEINDEORDNUNG 480
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese Entscheidungen sind vor der Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung zu<br />
treffen, damit die aufgeteilten Haushaltsmittel mit ihrer von den Bezirksvertretungen festgelegten Verwendungszwecken<br />
unter den betreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan und Finanzplan der Stadt erfasst werden<br />
können. Außerdem beraten die Bezirksvertretungen über alle Haushaltspositionen, die sich auf ihren Bezirk und<br />
ihre Aufgaben auswirken, und können dazu Vorschläge machen und Anregungen geben. Dafür ist den Bezirksvertretungen<br />
eine geeignete Übersicht als Auszug aus dem Entwurf der Haushaltssatzung nach § 80 GO <strong>NRW</strong>,<br />
getrennt nach Bezirken, zur Beratung vorzulegen. Die Übersichten sind dem Haushaltsplan der Gemeinde als<br />
Anlage beizufügen.<br />
2.2.4.10 Die Gesamtübersicht über die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Unterlagen kann nur erlassen werden, wenn sie alle gesetzlich<br />
vorgesehen und erforderlichen Regelungen enthält. Alle vorgeschriebenen Unterlagen müssen dem Rat der Gemeinde<br />
im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung vorliegen. Die nachfolgende Übersicht soll einen zusammengefassten<br />
Überblick über die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde geben (Abbildung).<br />
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen<br />
Haushaltssatzung<br />
HAUSHALTSSATZUNG<br />
BESTANDTEILE DES HAUSHALTSPLANS<br />
Ergebnisplan<br />
Finanzplan<br />
Teilpläne<br />
Ggf. Haushaltssicherungskonzept<br />
ANLAGEN ZUM HAUSHALTSPLAN<br />
Vorbericht<br />
Stellenplan<br />
GEMEINDEORDNUNG 481<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. Nr. 1.1.1 des<br />
Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 1 Nummer 1 und § 2 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.2.1 des Runderlasses<br />
vom 24.02.2005<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 1 Nummer 2 und § 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.2.2 des Runderlasses<br />
vom 24.02.2005<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 1 Nummer 3 und § 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> sowie den Nrn. 1.2.3 bis Nr.<br />
1.2.7 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§§ 75 und 76 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 5<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> i.V.m. dem Runderlass<br />
vom 09.06.2006<br />
§ 1 Absatz 2 Nummer 1 i.V.m. § 7<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 2 und § 8 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.3 des Runderlasses<br />
vom 24.02.2005
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen<br />
Bilanz<br />
des Vorvorjahres<br />
Übersicht<br />
über die Verpflichtungsermächtigungen<br />
Übersicht<br />
über die Zuwendungen an die Fraktionen,<br />
Gruppen und einzelne Ratsmitglieder<br />
Übersicht<br />
über den voraussichtlichen Stand<br />
der Verbindlichkeiten<br />
zu Beginn des Haushaltsjahres<br />
Übersicht<br />
über die Entwicklung des Eigenkapitals<br />
Übersicht über die Wirtschaftslage<br />
und die voraussichtliche Entwicklung<br />
der Unternehmen und Einrichtungen<br />
sowie der Anstalten des öffentlichen Rechts<br />
und der Sondervermögen,<br />
für die Sonderrechnungen geführt werden<br />
Übersichten<br />
mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben<br />
(in kreisfreien Städten)<br />
GEMEINDEORDNUNG 482<br />
§ 1 Absatz 2 Nr. 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 4 und § 13 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie Nr. 1.4.3 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§ 56 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 5 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie Nr. 1.4.1 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§ 91 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 6 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie Nr. 1.4.2 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§ 78 Absatz 2 Nr. 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. §<br />
1 Absatz 2 Nummer 7 und § 41 Absatz<br />
4 Nr. 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§§ 97, 108 und 114 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. §<br />
1 Absatz 2 Nummer 8 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie weitere Rechtsvorschriften<br />
§ 37 Absatz 3 und 4 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. §<br />
1 Absatz 2 Nummer 10 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
Abbildung 71 „Die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde“<br />
3. Zu Absatz 3 (Wirkungen des Haushaltsplans):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Grundlage der gemeindlichen Haushaltswirtschaft):<br />
3.1.1 Die Ermächtigungen im Haushaltsplan<br />
Die wichtigste Funktion des gemeindlichen Haushaltsplans ist die Festlegung der sachlichen Ermächtigungen für<br />
die Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr durch den Rat der Gemeinde. Sie wird dadurch aufgezeigt, dass neben<br />
den Ermächtigungen im Ergebnisplan und im Finanzplan insbesondere die Ermächtigungen in den produktorientiert<br />
gegliederten und steuerungsrelevanten Teilplänen die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im<br />
Haushaltsjahr bestimmen (vgl. §§ 2, 3 und 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der gemeindliche Haushaltsplan bildet daher die<br />
Grundlage für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr, die von der Gemeinde<br />
näher ausgestaltet werden kann. Sie hat dabei zu beachten, dass die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen<br />
erst dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die gemeindliche Aufgabenerfüllung dies erfordert.<br />
Außerdem ist die Inanspruchnahme zu überwachen (vgl. § 23 Absatz 1 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat dabei insbesondere die Teilpläne als Steuerungsebene zu betrachten, denn durch deren Produktorientierung<br />
besteht ein unmittelbarer Bezug zur gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Außerdem sind in den<br />
Teilergebnisplänen die Erträge und Aufwendungen und in den Teilfinanzplänen die Einzahlungen und Auszah-<br />
lungen einschließlich aller Investitionsvorhaben, ggf. auch maßnahmenscharf, produktbezogen enthalten. Die<br />
Integration der Leistungsvorgaben (Outputorientierung) in das System der Steuerung und Rechenschaft führt zu<br />
weiteren wichtigen Inhalten. Die Festlegungen von Zielen für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde<br />
und von Messgrößen für die Zielerreichung sind dabei ein unverzichtbarer wichtiger Bestandteil (vgl. § 12 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.2 Die Ausweispflicht nach § 23 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Nach der Vorschrift des § 23 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong> sind die für die Bewirtschaftung festgelegten Sperrvermerke<br />
oder andere besondere Bestimmungen sind, soweit sie bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplans feststehen,<br />
im Haushaltsplan oder in der Haushaltssatzung auszuweisen. Damit wird die erforderliche Transparenz über<br />
die Vorgaben für die Ausführung des Haushaltsplans geschaffen und die Beachtung der erlassenen Bewirtschaftungsbestimmungen<br />
gesichert werden. In diesem Zusammenhang erhält der Rat im Rahmen des Entwurfs der<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen die notwendige Kenntnis der von der Verwaltung vorgeschlagenen Sperrvermerke<br />
oder anderer besonderer Bestimmungen. Der Rat kann solche Bestimmungen im Rahmen seines<br />
Budgetrechts übernehmen, ändern oder ergänzen. Er kann aber auch eine Initiative ergreifen und aus seiner<br />
Sicht weitere oder andere notwendige Vorgaben setzen.<br />
Der jährliche Haushaltsplan kann daher i.V.m. mit der Haushaltssatzung der Gemeinde weitere ortsbezogene<br />
Vorschriften enthalten, wenn diese einen Bezug zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde haben und für das jeweilige<br />
Haushaltsjahr von Bedeutung sind (vgl. § 78 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Weitere ortsbezogene Vorschriften<br />
können erforderliche Vorbehalte für die Inanspruchnahme von Ermächtigungen, z. B. das vorherige Einholen der<br />
Zustimmung des Kämmerers. Eine solche Zustimmung kann sich im Einzelfall auf die gesamte Ermächtigung<br />
oder einen Teil davon beziehen. Die Gemeinde muss sich bei der Ausgestaltung ortsbezogene Vorschriften im<br />
Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften bewegen.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Verbindlichkeit für die Haushaltsausführung):<br />
3.2.1 Die Ausprägungen der Verbindlichkeit<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan ist nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung<br />
und der Gemeindehaushaltsverordnung für die Haushaltsführung der Gemeinde verbindlich. Er bindet daher<br />
die Dienststellen der gemeindlichen Verwaltung bei ihrer Verwaltungstätigkeit an die im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
veranschlagten Haushaltspositionen, vergleichbar der Bindung der Aufgabenerfüllung der gemeindlichen<br />
Verwaltung an andere Rechtsvorschriften. Diese Bindung der gemeindlichen Verwaltung im Rahmen der<br />
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist so bedeutend, dass die Gemeindehaushaltsverordnung<br />
ausdrückliche gesonderte Vorgaben dafür enthält.<br />
Mit dem Haushaltsplan besteht ein Gesamtkonzept für das Handeln der Gemeinde im Haushaltsjahr, das von der<br />
gemeindlichen Verwaltung ziel-, zweck- und wirkungsorientiert umzusetzen ist. Die Verbindlichkeit lässt dabei<br />
eine Ausführung zu, die zeitbezogen und fallspezifisch die örtlichen Verhältnisse berücksichtigt. Die Gemeinde<br />
soll daher im Einzelfall bzw. bei ihren Geschäftsprozessen situationsgerecht handeln und nicht nur unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten<br />
mögliche Varianten abwägen. Die aktuelle haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde<br />
kann dabei eine Orientierung des örtlich Möglichen und Machbaren darstellen. Von Bedeutung kann<br />
dabei eine intern und extern sachgerechte Abstimmung sein.<br />
GEMEINDEORDNUNG 483
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Ausführung der Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde sind auch besondere haushaltsrechtliche Regelungen<br />
zu beachten, z. B. das Gebot, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen erst dann in Anspruch<br />
zu nehmen, wenn die Aufgabenerfüllung dieses erfordert und die Inanspruchnahme aber auch zu überwachen<br />
(vgl. § 23 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Aufgrund des Haushaltsplans hat die gemeindliche Verwaltung aber auch<br />
die Aufgabe, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass Ansprüche der Gemeinde vollständig erfasst,<br />
rechtzeitig geltend gemacht und eingezogen und Verpflichtungen der Gemeinde erst bei ihrer Fälligkeit erfüllt<br />
werden (vgl. § 23 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorschriften sind aber auch Abweichungen von den Ermächtigungen im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan zulässig, wenn dafür ein dringender Bedarf bei der Gemeinde besteht. Beim Vorliegen<br />
bestimmter materieller Voraussetzungen (Unabweisbarkeit) und formeller Voraussetzungen (vorherige Zustimmung)<br />
sind z. B. überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen zulässig (vgl. §<br />
83 GO <strong>NRW</strong>). Es sind aber auch Ermächtigungen ins folgende Haushaltsjahr übertragbar (vgl. § 22 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). In den Fällen aber, in denen unzulässigerweise von den haushaltsmäßigen Vorgaben abgewichen oder<br />
für eine Maßnahme ggf. keine Ermächtigung im Haushaltsplan enthalten ist, wird das Budgetrecht des Rates<br />
verletzt. Es sind die daraus notwendigen Konsequenzen zu ziehen.<br />
3.2.2 Die Bindungen im Rahmen der Haushaltsplanung<br />
Die Verbindlichkeit des gemeindlichen Haushaltsplans für die Haushaltsausführung im Haushaltsjahr wirkt sich<br />
auch auf die Haushaltsplanung aus. Nur eine sachgerechte und sinnvolle Veranschlagung im Ergebnisplan, im<br />
Finanzplan und in den Teilplänen ermöglicht eine zweckbezogene und wirkungsorientierte Ausführung des Haushaltsplans.<br />
Bei der Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan ist daher z.B. der Grundsatz der Spezialität<br />
der Veranschlagung zu beachten, der durch die Regelungen in den §§ 2, 3, 4 und 11 GemHVO <strong>NRW</strong> näher ausgefüllt<br />
wird. Dem Grundsatz der sachlichen Bindung kann durch Beachtung der aufgeführten Vorschriften ebenfalls<br />
Genüge getan werden. Grundsätzlich müssen daher die Einzelpositionen im Haushaltsplan nach Summe<br />
und Zweckbestimmung hinreichend bestimmt sein, sodass auch deren Zahl und Umfang abzuwägen sind.<br />
Mit Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung nach § 80 Absatz 4 i.V.m. § 41<br />
Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong> tritt dann eine wirksame Bindung der gemeindlichen Verwaltung an den Willen<br />
des Rates in Form der Haushaltssatzung der Gemeinde und des gemeindlichen Haushaltsplans ein. Die weitere<br />
Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans wird durch eine Vielzahl sonstigen Maßgaben bestimmt, die,<br />
wenn diese nicht bei der Haushaltsplanung berücksichtigt werden, sich auf die Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans auswirken (vgl. Abbildung).<br />
§ 75<br />
§ 79<br />
§ 82<br />
§ 84<br />
§ 85<br />
Die Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan<br />
MAßGABEN IN DER GEMEINDEORDNUNG<br />
Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
Gestaltung des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
Vorgaben für die vorläufige Haushaltsführung<br />
GEMEINDEORDNUNG 484<br />
Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen für Investitionen
§ 1<br />
§ 2<br />
§ 3<br />
§ 4<br />
§ 6<br />
§ 7<br />
§ 8<br />
§ 9<br />
§ 10<br />
§ 11<br />
§ 12<br />
§ 13<br />
§ 14<br />
§ 15<br />
§ 16<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan<br />
MAßGABEN IN DER GEMEINDEHAUSHALTSVERORDNUNG<br />
GEMEINDEORDNUNG 485<br />
Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Haushaltsplans<br />
Inhalt und Gliederung des Ergebnisplans<br />
Inhalt und Gliederung des Finanzplans<br />
Inhalt und Gliederung der Teilpläne<br />
Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung“,<br />
Pflicht zur Erstellung eines Vorberichtes<br />
Inhalt und Gliederung des Stellenplans<br />
Vorgaben für den Haushaltsplan für zwei Jahre<br />
Vorgaben für den Nachtragshaushaltsplan<br />
Allgemeine Planungsgrundsätze<br />
Pflicht zur Angabe von Zielen und Kennzahlen zur Zielerreichung<br />
Ausweis von Verpflichtungsermächtigungen<br />
Vorgaben für die Veranschlagung von Investitionen<br />
Veranschlagung der Verfügungsmittel des Bürgermeisters<br />
Umgang mit fremden Finanzmitteln<br />
Abbildung 72 „Die Maßgaben für den gemeindlichen Haushaltsplan“<br />
In den Fällen des fehlenden In-Kraft-Tretens der gemeindlichen Haushaltssatzung besteht eine Übergangszeit, in<br />
der einhergehend mit der gesetzlich bestimmten vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO <strong>NRW</strong> ergänzende<br />
örtliche Regelungen zur Fortführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bestehen müssen. Für diese Übergangszeit<br />
bzw. die „haushaltslose Zeit“, die im besonderen Einzelfall auch das gesamte Haushaltsjahr umfassen<br />
kann, hat der Kämmerer bzw. der Bürgermeister die notwendigen einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen<br />
auf der Basis der aufgestellten Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zur Fortführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
in schriftlicher Form zu treffen. Die gemeindliche Haushaltsbewirtschaftung muss dabei örtlich so<br />
gestaltet werden, dass dem Ziel und Zweck der vorläufigen Haushaltsführung unter Beachtung der gesetzlichen<br />
Vorschrift Genüge getan wird und auch das In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr<br />
schnellstmöglich erreicht wird.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
3.3 Zu Satz 3 (Haushaltsplan und Ansprüche und Verbindlichkeiten):<br />
Nach der Vorschrift begründet der gemeindliche Haushaltsplan als gesondertes Werk der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
ausdrücklich keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde. Auch werden<br />
durch den Haushaltsplan der Gemeinde keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter gegenüber der Gemeinde<br />
aufgehoben. Damit wird klargestellt, dass der Haushaltsplan der Gemeinde über die durch ihn bestehende Verbindlichkeit<br />
für die gemeindliche Verwaltung hinaus keine weitere Dritt- bzw. Außenwirkung entfaltet (vgl. § 78<br />
Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Hinsichtlich der rechtlichen Wirkung ist der gemeindliche Haushaltsplan damit auf die<br />
finanzwirtschaftlichen Rechtsbeziehungen zwischen den Organen der Gemeinde beschränkt.<br />
Ein Dritter kann sich daher nicht auf eine Haushaltsposition im gemeindlichen Haushaltsplan berufen und z.B.<br />
höhere Zinsen verlangen, wenn unter dieser Position höhere Zinsaufwendungen veranschlagt worden sind, als im<br />
Rahmen eines Kreditvertrages mit ihm vereinbart wurde. Aber auch die Gemeinde kann aufgrund einer Veranschlagung<br />
in ihrem Haushaltsplan keine Zinszahlungen verweigern, wenn die entsprechende Haushaltsposition<br />
weniger oder gar keine Zinsaufwendungen ausweist, als es der tatsächlichen rechtlichen Verpflichtung der Gemeinde<br />
entspricht. Die Vorschrift steht daher in unmittelbarem Zusammenhang mit der Bestimmung, dass der<br />
gemeindliche Haushaltsplan alle für das Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich<br />
anfallenden Erträge und eingehenden Einzahlungen sowie die voraussichtlich entstehenden Aufwendungen<br />
und zu leistenden Auszahlungen zu enthalten hat (vgl. § 78 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 486
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80<br />
Erlass der Haushaltssatzung<br />
(1) Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister<br />
zur Bestätigung vorgelegt.<br />
(2) 1 Der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf dem Rat zu. 2 Soweit er von dem ihm vorgelegten<br />
Entwurf abweicht, kann der Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgeben. 3 Wird von diesem Recht Gebrauch<br />
gemacht, hat der Bürgermeister die Stellungnahme mit dem Entwurf dem Rat vorzulegen.<br />
(3) 1 Nach Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat ist dieser unverzüglich<br />
bekannt zu geben und während der Dauer des Beratungsverfahrens im Rat zur Einsichtnahme verfügbar zu halten.<br />
2 In der öffentlichen Bekanntgabe ist eine Frist von mindestens vierzehn Tagen festzulegen, in der Einwohner<br />
oder Abgabepflichtige gegen den Entwurf Einwendungen erheben können und die Stelle anzugeben, bei der die<br />
Einwendungen zu erheben sind. 3 Die Frist für die Erhebung von Einwendungen ist so festzusetzen, dass der Rat<br />
vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung darüber beschließen<br />
kann.<br />
(4) 1 Der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist vom Rat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu<br />
beschließen. 2 In der Beratung des Rates kann der Kämmerer seine abweichende Auffassung vertreten.<br />
(5) 1 Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. 2 Die<br />
Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen. 3 Die Haushaltssatzung darf frühestens<br />
einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. 4 Die Aufsichtsbehörde<br />
kann im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist verkürzen oder verlängern. 5 Ist ein<br />
Haushaltssicherungskonzept nach § 76 aufzustellen, so darf die Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung<br />
bekannt gemacht werden.<br />
(6) Die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ist im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zum Ende<br />
der in § 96 Abs. 2 benannten Frist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten.<br />
Erläuterungen zu § 80:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Der Erlass der Haushaltssatzung<br />
1.1 Die Verfahrenszwecke<br />
Die Vorschriften über das Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen durch<br />
den Kämmerer und den Bürgermeister berücksichtigen entsprechend der besonderen Bedeutung der Haushaltswirtschaft<br />
für die gemeindliche Aufgabenerfüllung und ihre Wirkungen auf die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
eine möglichst weitgehende bürgerschaftliche Mitwirkung beim Zustandekommen und der Beschlussfassung des<br />
Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung. Die Zielsetzung wird einerseits dadurch umgesetzt,<br />
dass der Entwurf der Haushaltssatzung mit Anlagen den Einwohnern und Abgabepflichtigen zur Kenntnis<br />
zu bringen und Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung möglich sind.<br />
Andererseits ist die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung<br />
bis zum Ende der Auslegung des Jahresabschlusses des gleichen Haushaltsjahres zur Einsichtnahme<br />
für jedermann verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Durch diese zeitlich weitgehenden Zugangs-<br />
GEMEINDEORDNUNG 487
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
bzw. Informationsmöglichkeiten zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird der jahresbezogene und jährlich<br />
wiederkehrende Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, von der Haushaltsplanung über den Beschluss<br />
über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
durch den Rat der Gemeinde für die Öffentlichkeit als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
nachvollziehbar gemacht.<br />
Mit der Auslegung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und dem Recht auf Einsichtnahme<br />
für die Einwohner und Abgabepflichtigen der Gemeinde werden die Informationsbedürfnisse der<br />
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als bedeutend höherwertig angesehen, als das Bedürfnis der<br />
Gemeinde möglichst ihre Geschäftsvorfälle und Geschäftsprozesse sowie ihr verwaltungsmäßiges Handeln und<br />
dessen Ergebnisse nicht offenlegen zu müssen. Die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger beim Gestalten des<br />
örtlichen Gemeindelebens erfordert aber, dass der Umgang mit haushaltswirtschaftlichen Informationen nicht<br />
mehr maßgeblich und allein durch die gemeindliche Verwaltung bestimmt wird. Die gemeindliche Verwaltung<br />
erbringt örtliche Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger und auch ausreichend informieren.<br />
Die Zwecke, Aufgaben und haushaltsrechtlichen Vorgaben für die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
(vgl. § 78 GO <strong>NRW</strong>) erfordern aber auch, dass zwei Organe der Gemeinde an den Entscheidungen über<br />
die Inhalte und Ausgestaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung beteiligt sind. Einerseits hat der Bürgermeister<br />
den verwaltungsmäßig vom Kämmerer aufgestellten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen zu bestätigen. Er hat damit zu verantworten, dass das Jahresergebnis für die geplante Haushaltswirtschaft<br />
dem aktuellen Stand der sich ständig weiterentwickelnden Haushaltsplanung entspricht.<br />
Der Rat der Gemeinde hat die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zu beschließen und ermächtigt<br />
damit im Rahmen seines Budgetrechtes die gemeindliche Verwaltung zur Ausführung der geplanten und im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan niedergelegten Haushaltswirtschaft. Der gemeindliche Haushaltsplan, der das geplante<br />
Ressourcenaufkommen und den voraussichtlichen Ressourcenverbrauch durch die veranschlagten Erträge<br />
und Aufwendungen aufzeigt und auch die voraussichtlichen Einzahlungen und Auszahlungen ausweist, wird<br />
durch den Ratsbeschluss verbindlich für die Haushaltsführung im neuen Haushaltsjahr wird (vgl. § 79 Absatz 3<br />
Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2 Die Verfahrensschritte<br />
Die Gemeindeordnung gibt für den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung den Gemeinden mehrere Verfahrensschritte<br />
vor. Die Gemeinde im Aufstellungsverfahren die Rechte des Rates der Gemeinde, des Bürgermeisters<br />
und des Kämmerers sowie der Einwohner und Abgabepflichtigen zu berücksichtigen. Die Aufstellung der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr bedarf deshalb neben der notwendigen Aufgabenverteilung<br />
innerhalb der gemeindlichen Verwaltung auch einer konkreten Zeitplanung durch die Gemeinde. Die Festlegung<br />
des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahrens wird dadurch bestimmt, dass die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
spätestens einen Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll<br />
(§ 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde soll sich über die Verfahrensschritte zur Aufstellung der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung im Rahmen der Anzeige der Haushaltssatzung informieren, denn diese Satzung ist von ihr als<br />
Rechtsaufsichtsbehörde über die Gemeinde zu prüfen und zu akzeptieren. Sie auch feststellen, ob das gesetzlich<br />
bestimmte Verfahren zur Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung ordnungsgemäß abgelaufen ist und im<br />
Rahmen der Vorlage der gemeindlichen Haushaltssatzung ggf. aufgetretene Rechtsverstöße beanstanden. Das<br />
Nachhalten der aufgezeigten Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, wird durch die nachfolgende<br />
Übersicht aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 488
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung<br />
VERFAHRENSSCHRITTE<br />
Aufstellung<br />
des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
Zuleitung<br />
des Entwurfs<br />
der Haushaltssatzung<br />
Öffentliche Bekanntgabe<br />
des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
Beratung<br />
über die Haushaltssatzung<br />
Beratung und Beschlussfassung<br />
über die Haushaltssatzung<br />
Anzeige<br />
der Haushaltssatzung<br />
Ablauf<br />
der Anzeigefrist<br />
Bekanntmachung und Verfügbarhalten<br />
der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 489<br />
INHALTE<br />
Aufstellung der Satzung mit ihren Anlagen durch<br />
den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs<br />
durch den Bürgermeister (§ 80 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>) unter Mitwirkung des Verwaltungsvorstands<br />
(vgl. § 70 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Zuleitung der Satzung mit ihren Anlagen an den<br />
Rat (§ 80 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bekanntgabe mit Festlegung einer Frist für die<br />
Erhebung von Einwendungen an mindestens 14<br />
Tagen (§ 80 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Beratung der Satzung mit ihren Anlagen in<br />
öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses (§<br />
59 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Beratung und Beschlussfassung der Satzung mit<br />
ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des Rates<br />
(§ 80 Absatz. 4 GO <strong>NRW</strong>), ggf. auch Beschlussfassung<br />
über die erhobenen Einwendungen (§<br />
80 Absatz 3 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Anzeige der Satzung mit ihren Anlagen bei der<br />
Aufsichtsbehörde (§ 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>; sie<br />
soll spätestens 1 Monat vor Beginn des Haushaltsjahres<br />
erfolgen).<br />
Anzeigfrist, bei der zu beachten ist:<br />
1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage (§ 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>)<br />
2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
(§ 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bekanntmachung; Verfügbarhalten bis zum<br />
Ende der in § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> benannten<br />
Frist (§ 80 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Abbildung 73 „Das Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung“<br />
Die Aufsichtsbehörde hat auch, soweit erforderlich, die gesetzlich vorgesehenen Genehmigungen zu erteilen, z.B.<br />
zu einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) oder zu einem m<br />
aufgestellten Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Ein weiteres Mitwirken der Aufsichtsbehörde<br />
im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann im Einzelfall auch bei der eigenverantwortlichen<br />
Aufgabenerfüllung der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung erforderlich sein. Die Gemeinde<br />
soll aber grundsätzlich die Prüfung haushaltswirtschaftlicher Tatbestände nicht auf die Aufsichtsbehörde<br />
verlagern, sondern unter Berücksichtigung des Haushaltsrechts in eigener Verantwortung erledigen.
2. Die Unterrichtung des Rates<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und die Beschlussfassung darüber durch<br />
den Rat der Gemeinde sind gesetzlich bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
in diesem gesetzlichen Rahmen festgelegten Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss<br />
der örtlichen Arbeiten dar. Mit diesen Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden<br />
Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde frühzeitig durch eine aktualisierte Haushaltsplanung über<br />
die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert wird.<br />
Diese Gegebenheiten hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen<br />
die gesetzlich bestimmten Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister<br />
eine entsprechende Unterrichtungspflicht im Rahmen seiner Tätigkeit, denn er hat den Rat der Gemeinde grundsätzlich<br />
über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten (vgl. § 62 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Die erweiterte Bürgerbeteiligung<br />
Die Gemeinden fördern das Wohl ihrer Einwohner durch ihre gewählten Organe (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Das gemeindliche Vermögen und die Einkünfte sind dabei so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen<br />
gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde hat daher ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und<br />
auszuführen, dass die stetige Erfüllung der Aufgaben gesichert ist. Außerdem ist die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Bürgerinnen<br />
und Bürger als Teil der Bevölkerung in der Gemeinde sind daher eine wichtige Adressatengruppe für die Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde.<br />
Das Interesse der Bürgerinnen und Bürger an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und einer Beteiligung bei<br />
haushaltsrelevanten Angelegenheiten ist größer geworden, ohne dass dabei die Rechte der gemeindlichen Organe<br />
infrage gestellt werden. Vielfach wird aber ein örtlich abgestimmtes Verfahren gewünscht, in dem die gemeindliche<br />
Verwaltung haushaltswirtschaftliche Informationen in verständlicher Form verfügbar macht und die Bürgerinnen<br />
und Bürger beteiligt. Es wird daher oft nicht als ausreichend angesehen, im Rahmen des Aufstellungsverfahrens<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung nur als Einwohner und Abgabepflichtige sachliche Einwendungen<br />
gegen die gemeindliche Haushaltssatzung gegenüber der Gemeinde erheben zu können.<br />
Die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sollte sich deshalb nicht<br />
auf die gesetzlich vorgesehene Form beschränken. Die Gemeinde sollte vielmehr ihre Haushaltswirtschaft so<br />
aufbereiten, dass diese für die Bürgerinnen und Bürger verständlich und nachvollziehbar wird und sie durch ihre<br />
Beteiligung die Entscheidungsfindung des Rates der Gemeinde unterstützen. Ein Ziel ist dabei, dass der Rat und<br />
die Verwaltung der Gemeinde besser die Bedürfnisse und Wünsche der Bürgerinnen und Bürger erkennen und<br />
einschätzen können. Es lässt sich aber nur verwirklichen, wenn durch die Verantwortlichen das örtliche Geschehen<br />
transparent gemacht wird und die Verwaltungsplanung nur nicht in Daten und Fakten, sondern auch durch<br />
Erläuterungen aufgezeigt wird.<br />
Die erweiterte Bürgerbeteiligung beim Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert sachgerechte und<br />
auf die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zugeschnittene Informationen<br />
über die örtliche Haushaltsplanung und eine entsprechende Kommunikation mit den Beteiligten. Die Informationen<br />
über die Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr dürfen sich deshalb nicht auf ein reines Zahlenwerk<br />
beschränken. Vor der tatsächlichen Beteiligung sollte daher geklärt werden, welche Gruppen vor Ort angesprochen<br />
werden sollen. Dabei ist zu entscheiden, ob die gesamte produktorientierte Haushaltsgestaltung zum<br />
Gegenstand der Beteiligung gemacht wird und ob die Beteiligung das gesamte Gemeindegebiet oder nur bestimmte<br />
Ortsteile umfasst. Das örtliche Verfahren muss dabei nicht so weitgehend sein, dass es als „Aufstellung<br />
eines Bürgerhaushalts“ bezeichnet werden muss.<br />
GEMEINDEORDNUNG 490
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rat und die Verwaltung der Gemeinde sollen auf der Grundlage aufbereiteter gemeindlicher Haushaltsdaten<br />
die Bürgerinnen und Bürger beteiligen. Die haushaltswirtschaftlichen Ressourcen bzw. finanzielle Angelegenheiten<br />
der Gemeinde stehen dabei im Mittelpunkt. Im Rahmen einer öffentlichen Erörterung sollen Haushaltssachverhalte<br />
diskutiert werden, bei denen alle Beteiligten bereit sein sollen, über ihre Vorstellungen eine sachgerechte<br />
Auskunft zu geben. Für alle Beteiligten sollten zudem dieser Prozess und die dabei erzielten Ergebnisse nachvollziehbar<br />
dokumentiert werden, damit die Ergebnisse in die Beratungen des Rates über die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung einbezogen werden können.<br />
In diesem Zusammenhang ist mit der haushaltspolitischen und strategischen Steuerung der Gemeinde sowie der<br />
wirtschaftlichen Lage der Gemeinde sowie den Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche Entwicklung<br />
der Gemeinde offen umzugehen. Es bedarf vor Ort einer Vision und fundamentaler Entscheidungen zur wirtschaftlichen<br />
Entwicklung der Gemeinde, bei denen die Zustimmung, das Vertrauen und die Meinung der Bürger<br />
unerlässlich für die Umsetzung sind. Die bestehenden Beziehungen zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und<br />
der gemeindlichen Verwaltung müssen dazu überdacht und ggf. neu ausgeformt werden.<br />
Eine erweitere Bürgerbeteiligung bei haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten geht aber nicht soweit, dass die<br />
Bürger beantragen können, anstelle des Rates selbst über die gemeindliche Haushaltssatzung zu entscheiden<br />
oder der Rat dieses beschließen könnte (vgl. § 26 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
ist gesetzlich ein besonderes Aufstellungsverfahren unter einer förmlichen Beteiligung der Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
gesetzlich bestimmt worden, das mit dem Beschluss des Rates über den Entwurf der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen endet. Im Rahmen der Auslegung des Entwurfs können Einwendungen<br />
erhoben werden, über die der Rat im Einzelnen zu entscheiden hat. Die Haushaltssatzung der Gemeinde ist<br />
daher als Gegenstand eines Bürgerbegehrens oder eines Bürgerentscheids für unzulässig erklärt worden (vgl. §<br />
26 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen<br />
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als<br />
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
haben. Die Adressaten können Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z.B. im Rahmen der sozialen<br />
Sicherung, in Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z.B. Kreditgeber, oder in ihren ortsbezogenen<br />
Lebensverhältnissen den Finanzbedarf für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z. B. als<br />
Grundsteuerpflichtige. Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
ADRESSATENGRUPPE<br />
Der Rat<br />
der Gemeinde<br />
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
GEMEINDEORDNUNG 491<br />
INFORMATIONSBEDüRFNISSE<br />
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind<br />
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung<br />
der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindeverwaltung<br />
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er ist als gemeindliches<br />
Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde<br />
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die<br />
haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Adressatengruppen,<br />
z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie
ADRESSATENGRUPPE<br />
Der Bürgermeister<br />
der Gemeinde<br />
Die Beschäftigten<br />
der Gemeinde<br />
Die Betriebe<br />
der Gemeinde<br />
Die Bürgerinnen und Bürger<br />
der Gemeinde<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
GEMEINDEORDNUNG 492<br />
INFORMATIONSBEDüRFNISSE<br />
gegenüber anderen Dritten ggf. im Sinne einer Rechenschaft<br />
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinteresse<br />
des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die<br />
gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO <strong>NRW</strong>). Es<br />
richtet sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient<br />
aber auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der<br />
wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister<br />
ein gewichtiger Adressat, denn einerseits ist er verantwortlich<br />
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs<br />
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und<br />
verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits<br />
bedarf es im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses der Entscheidung<br />
der Ratsmitglieder über seine Entlastung wegen der<br />
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch besteht beim Bürgermeister ein<br />
erhebliches Informationsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar<br />
und mittelbar auf seine Managemententscheidungen auswirken<br />
dürfte. Sein Informationsinteresse richtet sich daher auch auf das<br />
erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber auch dazu, eine<br />
eigenständige Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen<br />
Lage umsetzen zu können.<br />
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere<br />
über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die<br />
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.<br />
Daher besteht i.d.R. vielfach ein Bedarf der Beschäftigten an<br />
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie<br />
deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen im<br />
Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.<br />
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer<br />
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten<br />
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtliche<br />
Regelungen in Ausführung der oftmals im Rahmen der Beschlüsse<br />
des Rates eigenverantwortlichen Bewirtschaftung des<br />
Haushalts beschränkt werden und andererseits oftmals ihre persönliche<br />
Entwicklung betroffen sehen.<br />
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen<br />
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen<br />
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im<br />
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu,<br />
die Betriebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen<br />
und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen<br />
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z.B. im Rahmen der<br />
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116<br />
GO <strong>NRW</strong>, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der<br />
gemeindlichen Verwaltung.<br />
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und<br />
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige<br />
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen<br />
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Gegenüber den<br />
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z.B. nach § 80 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong> Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher<br />
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde<br />
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Abgabepflichtigen kön-
ADRESSATENGRUPPE<br />
Die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde<br />
Die Kreditgeber<br />
der Gemeinde<br />
Die Geschäftspartner<br />
der Gemeinde<br />
Die sonstige<br />
Öffentlichkeit<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
GEMEINDEORDNUNG 493<br />
INFORMATIONSBEDüRFNISSE<br />
nen dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren<br />
Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen<br />
und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung<br />
nach den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des<br />
Rates der Gemeinde, der für alle Angelegenheiten der Gemeinde<br />
und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich<br />
zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die<br />
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflichten<br />
sichern (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde hat daher<br />
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde<br />
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von<br />
Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung nach § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> oder des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der<br />
Gemeinde, die ggf. zur Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die<br />
Tätigkeit der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört daher zu den<br />
wichtigsten Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite<br />
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit<br />
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen<br />
(vgl. § 86 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie kann auch zur Sicherung<br />
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten<br />
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur<br />
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Banken und<br />
Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein potentielles<br />
Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der<br />
Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.<br />
Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die<br />
Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet<br />
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich<br />
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren und diese Einstufung<br />
Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde<br />
hat.<br />
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten,<br />
sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu<br />
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen<br />
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche<br />
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produktorientierung<br />
einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde<br />
bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben<br />
daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und<br />
Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr<br />
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in<br />
welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber<br />
fungieren müssen.<br />
Die Öffentlichkeit als letzter Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
beinhaltet bereits einige der zuvor benannten Interessengruppen,<br />
z.B. die Bürgerinnen und Bürger. Sie umfasst<br />
jedoch auch die Einwohner und Abgabepflichtigen der Gemeinde
ADRESSATENGRUPPE<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
GEMEINDEORDNUNG 494<br />
INFORMATIONSBEDüRFNISSE<br />
oder auch andere Gruppen, die der Förderung der Gemeinde zur<br />
gesellschaftlichen Teilhabe und Integration bedürfen. Insgesamt<br />
können jedoch unter dem Begriff „Öffentlichkeit“ eine unbestimmbare<br />
Zahl von Interessengruppen und Personen erfasst werden,<br />
auf die sich das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde<br />
auswirkt und die deshalb sich über die daraus ergebenden finanziellen<br />
Wirkungen informieren wollen.<br />
Abbildung 74 „Die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“<br />
Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen<br />
Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen. Die Interessen der Adressaten sind aber für<br />
die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft einbezogen werden müssen.<br />
Außerdem ist eine leserfreundliche und nachvollziehbare Darstellung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bei<br />
deren Beteiligung oder auch wegen der Informationsrechte erforderlich.<br />
Die Bedeutung für die Gemeinde zeigt sich z. B. auch daran, dass die Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mitwirken können und die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen<br />
der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme verfügbar sein müssen. Die Gemeinde hat dabei zu beachten, dass<br />
dafür besondere gesetzliche Vorgaben bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO <strong>NRW</strong>). Wichtige Adressatengruppen<br />
werden nachfolgend näher vorgestellt.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung):<br />
1.1 Die Aufstellung durch den Kämmerer<br />
Nach der Vorschrift ist der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vom Kämmerer aufzustellen,<br />
der die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat. Er hat diesen Entwurf nach der Fertigstellung dem<br />
Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Bei der Aufstellung des Entwurfs ist vom Kämmerer zu beachten,<br />
dass die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens einen Monat vor<br />
Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll.<br />
Das gesamte Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung<br />
und Terminplanung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung. Es ist deshalb örtlich festzulegen, wer welche<br />
Aufstellungsarbeiten bis zu welchem Termin zu erbringen hat. Dabei ist auch die Beteiligung Dritter zu klären.<br />
Zudem besteht ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und den<br />
zu klärenden Sachverhalten, denn die erste Spalte der Zeitreihe im gemeindlichen Haushaltsplan ist mit den Ist-<br />
Ergebnissen aus dem Jahresabschluss des Vorvorjahres zu füllen. Außerdem ist bei der Aufgaben- und Zeitplanung<br />
der Gemeinde die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu berücksichtigen.<br />
1.2 Die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen<br />
Der Kämmerer der Gemeinde muss bei der jährlichen Aufstellung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen beachten, dass zur Haushaltssatzung mit ihren Anlagen eine Vielzahl von haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften bestehen, um das haushaltswirtschaftliche Geschehen im Haushaltsjahr abzugrenzen bzw.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
die aktuelle und zukünftige wirtschaftliche Lage der Gemeinde aufzuzeigen. So muss z.B. die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung die in § 78 GO <strong>NRW</strong> bestimmten Angaben enthalten und ihr ist als wichtigste Anlage der gemeindliche<br />
Haushaltsplan (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>) beizufügen. Zum Haushaltsplan gehört zudem eine Vielzahl von<br />
Anlagen. Die nachfolgende Übersicht soll dazu einen Überblick vermitteln (vgl. Abbildung).<br />
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen<br />
Haushaltssatzung<br />
Ergebnisplan<br />
Finanzplan<br />
Teilpläne<br />
Ggf. Haushaltssicherungskonzept<br />
Vorbericht<br />
Stellenplan<br />
Bilanz<br />
des Vorvorjahres<br />
Übersicht<br />
über die Verpflichtungsermächtigungen<br />
Übersicht<br />
über die Zuwendungen<br />
an die Fraktionen, Gruppen<br />
und einzelne Ratsmitglieder<br />
Übersicht<br />
über den voraussichtlichen Stand<br />
der Verbindlichkeiten<br />
zu Beginn des Haushaltsjahres<br />
HAUSHALTSSATZUNG<br />
BESTANDTEILE DES HAUSHALTSPLANS<br />
ANLAGEN ZUM HAUSHALTSPLAN<br />
GEMEINDEORDNUNG 495<br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. Nr. 1.1.1 des Runderlasses<br />
vom 24.02.2005<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1<br />
Nummer 1 und § 2 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr.<br />
1.2.1 des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1<br />
Nummer 2 und § 3 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr.<br />
1.2.2 des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1<br />
Nummer 3 und § 4 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie den<br />
Nrn. 1.2.3 bis Nr. 1.2.7 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§§ 75 und 76 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 5 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> und dem Runderlass vom 09.06.2006<br />
§ 1 Absatz 2 Nummer 1 i.V.m. § 7 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 2 und § 8 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.3<br />
des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 1 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2 Nummer 4<br />
und § 13 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.4.3 des<br />
Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 56 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 5 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.4.1 des<br />
Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 91 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 6 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.4.2 des<br />
Runderlasses vom 24.02.2005
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltwirtschaftlichen Unterlagen<br />
Übersicht über die Entwicklung<br />
des Eigenkapitals<br />
Übersicht über die Wirtschaftslage<br />
und die voraussichtliche Entwicklung<br />
der Unternehmen und Einrichtungen<br />
sowie der Anstalten des öffentlichen Rechts<br />
und der Sondervermögen,<br />
für die Sonderrechnungen geführt werden<br />
Übersichten<br />
mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben<br />
(in kreisfreien Städten)<br />
GEMEINDEORDNUNG 496<br />
§ 78 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 7 und § 41 Absatz 4 Nummer<br />
1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§§ 97, 108 und 114 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz<br />
2 Nummer 8 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie weitere<br />
Rechtsvorschriften<br />
§ 37 Absatz 3 und 4 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz<br />
2 Nummer 10 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 75 „Die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde“<br />
1.3 Die Unterzeichnung durch den Kämmerer<br />
Der Kämmerer der Gemeinde, der für das Finanzwesen in der Gemeinde zuständig ist bzw. die Finanzverantwortung<br />
in der Gemeinde innehat, hat den von ihm aufgestellten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit<br />
ihren Anlagen in Form der eigenhändigen Unterschrift und unter Angabe des Datums zu unterzeichnen. Mit seiner<br />
Unterschrift erfüllt der Kämmerer eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und dokumentiert damit seine haushaltswirtschaftliche<br />
Verantwortung. Er erbringt dadurch den Nachweis der Durchführung seiner gesetzlichen Aufgabe.<br />
Für Dritte muss dabei erkennbar und nachvollziehbar werden, dass die Unterschrift des Kämmerers sich<br />
insgesamt auf die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bezieht.<br />
Der Kämmerer bringt mit seiner Unterschrift aber auch zum Ausdruck, dass der von ihm aufgestellte Satzungsentwurf<br />
aus seiner Finanzverantwortung heraus richtig und vollständig ist, das notwendige wirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde im neuen Haushaltsjahr unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Regeln aufzeigt, sofern er<br />
dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder besondere Hinweise gibt. Die Verpflichtung des Kämmerers<br />
zur Unterzeichnung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen beinhaltet dabei<br />
nicht, dass sämtliche Bestandteile der Haushaltssatzung sowie die Anlagen einzeln zu unterzeichnen sind. Die<br />
gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen sollte vielmehr buchtechnisch in geeigneter Weise zusammengefasst<br />
werden.<br />
1.4 Die Vorlagepflicht des Kämmerers<br />
Nach der Vorschrift hat der Kämmerer die gesetzliche Verpflichtung, den von ihm aufgestellten Entwurf der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Vor Ort ist dazu<br />
eigenverantwortlich über die Form und den Inhalt der Vorlage zu entscheiden, sofern dabei nicht auf die Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen oder auch Anlagen zum Haushaltsplan verzichtet wird. Bei einer nicht erheblichen<br />
Unvollständigkeit der Vorlage an den Bürgermeister muss sichergestellt werden, dass die fehlenden Teile<br />
schnellstmöglich nachgereicht werden. Bei einer erheblichen Unvollständigkeit wäre ggf., soweit erfolgt, die Unterzeichnung<br />
des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen tangiert, weil der Kämmerer damit bestätigt,<br />
dass der aufgestellte Satzungsentwurf aus seiner Finanzverantwortung heraus richtig und vollständig ist.
1.5 Die Aktualität der Haushaltsplanung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorschrift gibt für die Aufstellung und den Erlass der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde mehrere<br />
Verfahrensschritte vor, für die bestimmte Zeitvorgaben bestehen. Bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des<br />
Aufstellungsverfahrens hat die Gemeinde zu beachten, dass die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen spätestens<br />
einen Monat vor Beginn des Hausjahres bei der Aufsichtsbehörde angezeigt werden soll (vgl. Absatz 5), damit die<br />
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr rechtzeitig in Kraft treten kann. Vor Ort können jedoch zeitliche<br />
Verzögerungen im Aufstellungsverfahren durch die Gemeinde auftreten, sodass das Beratungsverfahren und die<br />
Beschlussfassung über die Haushaltssatzung durch den Rat der Gemeinde nicht immer entsprechend den gesetzlichen<br />
Fristen abgeschlossen werden können.<br />
Beim Vorliegen solcher örtlicher Gegebenheiten entsteht die Pflicht für die Gemeinde, im Rahmen der auftretenden<br />
zeitlichen Verzögerung im Aufstellungsverfahren der Haushaltssatzung der Gemeinde die gemeindliche<br />
Haushaltsplanung zu aktualisieren. Die Gemeinde muss sich dafür die notwendigen Informationen eigenständig<br />
verschaffen und ggf. weitere Umstände berücksichtigen. Sie muss im Rahmen ihrer Haushaltsplanung zudem<br />
prüfen, ob die veranschlagten Ermächtigungen im Haushaltsplan noch im begonnenen Haushaltsjahr ausgeführt<br />
bzw. in Anspruch genommen werden können und entsprechend dem zeitlichen Stand die Haushaltspositionen<br />
der Realität anzupassen.<br />
Der Kämmerer und der Bürgermeister haben deshalb unter Beachtung des Grundsatzes der Haushaltswahrheit<br />
die Aktualität der gemeindlichen Haushaltsplanung mindestens bis zur Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
an den Rat der Gemeinde zu wahren (vgl. § 80 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie haben in diesem Zusammenhang<br />
zu dokumentieren, dass ihnen ggf. keine Umstände bekannt waren, die ggf. Anlass zu einer Änderung<br />
ihrer Prognoseannahmen im gemeindlichen Haushaltsplan, z. B. hinsichtlich der Höhe der geplanten Erträge und<br />
Aufwendungen, hätten sein können. In den Fällen, in denen ihnen solche Umstände nach der Zuleitung des Entwurfs<br />
der Haushaltssatzung an den Rat der Gemeinde bekannt werden, soll der Rat im Rahmen seines Beratungsverfahrens<br />
darüber informiert werden.<br />
1.6 Haushaltsplanung und Ermächtigungsübertragung<br />
Die zeitlichen Verzögerungen im Aufstellungsverfahren der gemeindlichen Haushaltssatzung, durch die das Beratungsverfahren<br />
und die Beschlussfassung im Rat der Gemeinde nicht entsprechend der gesetzlichen<br />
abgeschlossen werden können, führen dazu führen, dass sich das Aufstellungsverfahren bis in das neue Haushaltsjahr<br />
hinein erstrecken kann. In solchen Fällen muss vor Ort geklärt werden, ob bei einer noch nicht beschlossenen<br />
Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr die vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen unmittelbar<br />
in die Beschlussfassung des Rates einbezogen werden sollen. Die zu übertragenen Ermächtigungen<br />
aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr müssen einerseits dem Rat der Gemeinde zur Kenntnis gegeben werden<br />
(vgl. § 22 Absatz 4 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>) und andererseits erhöhen diese unmittelbar die entsprechenden Positionen<br />
im Haushaltsplan des neuen Haushaltsjahres (vgl. § 22 Absatz 1 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Es dürfte daher in solchen Fällen sachgerecht sein, die vorgesehenen Ermächtigungsübertragungen unmittelbar<br />
als Veränderungen in den Entwurf der Haushaltssatzung bzw. Haushaltsplan einzubeziehen und nicht zwei<br />
Haushaltsverfahren mit gegenseitigen Wirkungen nebeneinander zu betreiben. Das Zusammenführen der Ermächtigungsübertragung<br />
mit dem gleichzeitig laufenden Haushaltsaufstellungsverfahren bringt die notwendige<br />
Transparenz über die Fortsetzung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
und sichert gleichzeitig den Gesamtüberblick für den Rat der Gemeinde m Rahmen seines Budgetrechtes in<br />
Bezug auf die Haushaltswirtschaft des Folgejahres bzw. des bereits begonnenen Haushaltsjahres.<br />
GEMEINDEORDNUNG 497
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Zu Absatz 2 (Entwurf der Haushaltssatzung und Aufgaben des Bürgermeisters):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Bestätigung und Zuleitung an den Rat):<br />
2.1.1 Die Bestätigung durch den Bürgermeister<br />
Der Bürgermeister hat den ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit<br />
ihren Anlagen zu bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Sie erfolgt i.d.R.<br />
durch eine Unterzeichnung des Entwurfs in Form einer eigenhändigen Unterschrift des Bürgermeisters unter<br />
Angabe des Datums. Die Unterzeichnung stellt dabei eine Vollständigkeitserklärung des Bürgermeisters dahingehend<br />
dar, dass der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung alle Bestandteile und Anlagen enthält, die dafür<br />
vorgeschrieben bzw. aus örtlichen Gründen heraus notwendig sind. Mit seiner Unterschrift dokumentiert der Bürgermeister<br />
ausreichend seine haushaltswirtschaftliche Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift. Es<br />
wird damit aber auch nachgewiesen, inwieweit der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung fristgerecht<br />
aufgestellt worden ist.<br />
Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Entwurfs beinhaltet dabei nicht, dass der Bürgermeister sämtliche<br />
Bestandteile und Anlagen der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einzeln zu unterzeichnen hat.<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung ist vielmehr buchtechnisch zusammenzufassen, damit erkennbar und nachvollziehbar<br />
wird, dass die Unterschrift des Bürgermeisters sich auf die Gesamtheit aller Teile bezieht. Soweit der<br />
Bürgermeister seine gesetzliche Pflicht aus persönlichen Gründen nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen<br />
Falle die Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung unter Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen<br />
durch den dann Vertretungsberechtigten vorzunehmen (vgl. § 68 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2 Das Änderungsrecht des Bürgermeisters<br />
Der Bürgermeister ist im Rahmen seiner Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nicht<br />
verpflichtet, den Entwurf des Kämmerers unverändert zu übernehmen bzw. dem Rat zuzuleiten. Wenn aus seiner<br />
Sicht ein Bedarf für Änderungen des Entwurfs der Haushaltssatzung besteht, kann er eigenverantwortlich entscheiden,<br />
ob diese Änderungen vorgenommen werden sollen. Er kann zu dem Entwurf aber auch Einschränkungen<br />
machen oder weitere Hinweise geben. Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist sinnvoll und sachgerecht,<br />
aber nicht verpflichtend.<br />
Die Vornahme der Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung stellt zudem eine funktionale und keine persönliche<br />
Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar. Sie kommt dadurch zum Ausdruck, dass dieser<br />
den ihm vorgelegten Entwurf zu unterzeichnen hat. Der Bürgermeister erfüllt mit seiner Bestätigung eine öffentlich-rechtliche<br />
Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung heraus<br />
richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise gibt.<br />
2.1.3 Die Informationspflichten des Bürgermeisters<br />
Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen abzuweichen, bevor er den Entwurf dem Rat der Gemeinde zur Beschlussfassung<br />
zuleitet. Sofern der Bürgermeister von dem Entwurf abweicht, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat<br />
der Gemeinde den Kämmerer über seine abweichende Auffassung in der Sache zu informieren und ihm die sich<br />
daraus ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer<br />
steht in diesem Falle das Recht zu, eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf<br />
der Haushaltssatzung oder seinen Hinweisen abzugeben.<br />
GEMEINDEORDNUNG 498
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise weitreichenden<br />
Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf der ge-<br />
meindlichen Haushaltssatzung aufstellen darf oder den Kämmerer mit der Aufstellung eines neuen Entwurfs beauftragen<br />
kann, denn das Recht zur Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung der Gemeinde steht gesetzlich<br />
nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. In den Fällen, in denen wegen der Änderungen der<br />
Entwurfsfassung durch den Bürgermeister aber noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister<br />
bestehen bleiben, sind diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung auszuräumen.<br />
2.1.4 Die Zuleitung an den Rat<br />
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit der Rat als Kollegialorgan,<br />
das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die Zuleitung<br />
des bestätigten Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen<br />
Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt<br />
auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat den Rat einzuberufen (vgl. § 47<br />
Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>) und die Tagesordnung der Ratssitzungen in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. §<br />
48 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang muss der Bürgermeister sicherstellen, dass der Rat der Gemeinde auch über die<br />
Stellungnahme des Kämmerers verfügt, wenn der Kämmerer von dem ihm gesetzlich eingeräumten Recht Gebrauch<br />
gemacht hat, eine „abweichende Stellungnahme“ zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf der<br />
Haushaltssatzung abzugeben. In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und auch für den<br />
Kämmerer ein Rederecht, sodass die für das neue Haushaltsjahr geplante Hauswirtschaft der Gemeinde mit<br />
Ausblick auf die weiteren drei Planungsjahre sowie die damit verbundenen Ziele, aber auch die Chancen und<br />
Risiken für die Gemeinde, vorgestellt werden. Dabei können beim Vorliegen der Stellungnahme des Kämmerers<br />
ggf. auch Meinungsverschiedenheiten in der betreffenden Ratssitzung aufgezeigt werden.<br />
Im Rahmen der beschlussfähigen Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung des Entwurfs der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung als erfolgt betrachtet werden. Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung<br />
an die zuständigen Ausschüsse ist es dann wichtig, dass jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen<br />
über die geplante gemeindliche Haushaltswirtschaft für das Haushaltsjahr verfügen kann. Es muss daher<br />
bereits bei der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung an den Rat der Gemeinde gewährleistet<br />
werden, dass der Rat sachgerecht einen Beschluss über den ihm vorgelegten Entwurf der Haushaltssatzung<br />
fassen kann.<br />
Die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung ist dann nur als ordnungsgemäß zustande gekommen<br />
zu betrachten, wenn der Finanzausschuss zuvor beteiligt worden ist. Dieser Ausschuss hat die gesetzliche<br />
Aufgabe, die gemeindliche Haushaltssatzung vorzubereiten und die für die Ausführung des Haushaltsplans<br />
der Gemeinde erforderlichen Entscheidungen zu treffen (vgl. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Eine Nichtbeteiligung<br />
dieses Ausschusses des Rates führt daher zur Rechtswidrigkeit der Haushaltssatzung. Durch ein Wiedereinsetzen<br />
des Verfahrens mit der Durchführung der Beteiligung des Ausschusses bzw. der Nachholung der Beteiligung<br />
kann ein ordnungsmäßiger Zustand wieder hergestellt werden. Sofern dabei seitens des Finanzausschusses ggf.<br />
Änderungswünsche beschlossen werden, bedarf es auch einer neuen Beschlussfassung des Rates über die<br />
Haushaltssatzung. In den anderen Fällen sollte der Rat über das Beratungsergebnis des Finanzausschusses<br />
unterrichtet werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 499
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Zu Satz 2 (Recht des Kämmerers zur Stellungnahme):<br />
Nach der Vorschrift kann der Kämmerer eine Stellungnahme abgeben, wenn der Bürgermeister im Rahmen seiner<br />
Bestätigung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten<br />
Entwurf Änderungen vornimmt oder besondere Hinweise gibt. In diesen Fällen kann der Kämmerer die notwendige<br />
Aufklärung über die vom Bürgermeister vorgenommenen Abweichungen verlangen, um von seinem ihm gesetzlich<br />
zustehenden Recht, eine Stellungnahme dazu abgeben zu können, Gebrauch machen zu können. Der<br />
Bürgermeister hat daher vor der Zuleitung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat der<br />
Gemeinde die Pflicht, den Kämmerer über seine abweichende Auffassung zu informieren, ihm die sich daraus<br />
ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen Änderungen des Entwurfs der Haushaltssatzung offen zu<br />
legen und Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme zu geben.<br />
2.3 Zu Satz 3 (Vorlage der Stellungnahme an den Rat):<br />
Nach der Vorschrift besteht für den Bürgermeister die Pflicht, eine Stellungnahme des Kämmerers zu dem von<br />
ihm bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Aus dieser<br />
Verpflichtung des Bürgermeisters ergibt sich, dass der Kämmerer seine Stellungnahme schriftlich abzugeben hat.<br />
Den Ratsmitgliedern wird damit die Möglichkeit verschafft, sich vor Eintritt in die Beratungen über den Entwurf der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung auch mit der Auffassung des Kämmerers der Gemeinde zur geplanten Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde befassen zu können, die Argumente des Kämmerers und die des Bürgermeisters<br />
zu werten und sich dazu eine eigene Meinung zu bilden.<br />
Es bedarf daher einer Information an den Rat der Gemeinde, wenn der Kämmerer zu dem vom Bürgermeister<br />
bestätigten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung eine Stellungnahme abgegeben hat. Die Stellungnahme<br />
des Kämmerers ist dabei jedoch nicht als Bestandteil des Entwurfs der Haushaltssatzung zu bewerten, sodass<br />
die abgegebene Stellungnahme nicht im Rahmen der Einsichtnahme des Entwurfs der Haushaltssatzung verfügbar<br />
gehalten werden muss. Die Stellungnahme des Kämmerers berührt vielmehr lediglich das verwaltungsinterne<br />
Aufstellungsverfahren des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen. Es ist daher ausreichend, wenn der<br />
Rat in seinem Beratungsverfahren über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen auch über die<br />
Auffassung des Kämmerers zur Haushaltssatzung informiert ist.<br />
3. Zu Absatz 3 (Bürgerbeteiligung beim Entwurf der Haushaltssatzung):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Bekanntgabe und Einsichtnahme):<br />
3.1.1 Die Bekanntgabe<br />
Mit der Vorschrift soll ein bürgerfreundliches Verfahren für die Aufstellung des gemeindlichen Haushalts erreicht<br />
werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits als Einwohner und Abgabepflichtige die Adressaten des<br />
haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der<br />
Gemeinde unterstützen. Es besteht regelmäßig ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen l<br />
über die aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die vorgenommene Haushaltsplanung für das<br />
Haushaltsjahr. Für die gemeindliche Verwaltung besteht ein Interesse an einer geeigneten Bürgerbeteiligung,<br />
denn es sind die haushaltswirtschaftlichen Ziele und Leistungen zu bestimmen und insbesondere zu messen<br />
sowie die Wirkungen des Handelns der Gemeinde zu beurteilen. Die Bürgerbeteiligung kann daher zur Verbesserung<br />
der Qualität der gemeindlichen Haushaltsplanung in Bezug auf die örtlich geplanten Maßnahmen beitragen.<br />
Die Bürgerinnen und Bürger werden deshalb bereits im Rahmen des Aufstellungsverfahrens der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung in das örtliche Haushaltsgeschehen der Gemeinde eingebunden. Das jährliche Haushaltsge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 500
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
schehen der Gemeinde sollen möglichst von vielen Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinde mitgetragen werden,<br />
denn diese nehmen die Leistungen der Gemeinde in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen.<br />
Aufseiten vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am<br />
gemeindlichen Geschehen. Diesen Gegebenheiten soll örtlich durch ein umfassendes, verständliches und zugängliches<br />
Informationsangebot in ausreichendem Maße Rechnung getragen werden. Die Gemeinde hat einerseits<br />
gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr Vermögen und ihre<br />
Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>) und andererseits<br />
hat sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.2 Die Bekanntgabe<br />
Die Vorschrift sieht deshalb ausdrücklich vor, das nach der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen an den Rat, das Bestehen eines Entwurfs der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr<br />
unverzüglich der Öffentlichkeit bekannt zu geben ist. Die gesetzlich vorgesehene Bürgerbeteiligung erfordert von<br />
der Gemeinde, die Einsichtnahme in den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, insbesondere<br />
den Haushaltsplan der Gemeinde, in sachlicher und zeitlicher Hinsicht leicht zu machen. Daraus folgt<br />
u.a., dass z.B. der gemeindliche Haushaltsplan auch verständliche und anschauliche Informationen über die<br />
geplante Haushaltswirtschaft der Gemeinde im neuen Haushaltsjahr enthalten muss.<br />
In diesem Zusammenhang bieten sich ggf. auch besondere Hinweise durch die Gemeinde an, wenn z. B. gemeindliche<br />
Investitionsmaßnahmen geplant oder abgeschlossen werden, bei denen eine Beitragspflicht nach § 8<br />
KAG <strong>NRW</strong> im Haushaltsjahr entstehen wird und von der Gemeinde von den von der Maßnahme betroffenen<br />
Bürgern nach dieser Vorschrift Beiträge erhoben werden sollen, auch wenn den betroffenen Bürgern noch weitere<br />
Informationen vor ihrer Heranziehung gegeben werden.<br />
3.1.3 Die Einsichtnahme<br />
Der Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das neue Haushaltsjahr soll vom Zeitpunkt<br />
der Zuleitung an den Rat bis zur Beschlussfassung über die Haushaltssatzung, also während des gesamten<br />
Beratungsverfahrens des Rates, den Einwohnern und Abgabepflichtigen der Gemeinde zur Einsichtnahme<br />
verfügbar gemacht werden. Dieser Personenkreis kann sich in dieser Zeit mit den im Entwurf enthaltenen Vorstellungen<br />
der gemeindlichen Verwaltung über die geplante Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres sowie über die<br />
zukünftige Entwicklung ihrer Gemeinde intensiv auseinandersetzen, dazu Vorschläge machen und ggf. dagegen<br />
auch Einwendungen in einer dafür vorher bestimmten Zeit erheben. Das Informationserfordernis verlangt dabei<br />
nicht, dass eine dem Beratungsverfahren des Rates entsprechende ständige Aktualisierung des Entwurfs, der zur<br />
Einsichtnahme verfügbar gemacht worden ist, vorgenommen werden muss.<br />
Die rechtlichen Festlegungen bilden dabei den Rahmen für das Handeln der Gemeinde, den sie selbstständig<br />
und eigenverantwortlich auszufüllen hat. Sie hat das Recht bzw. ihr obliegt die Pflicht, unter Berücksichtigung der<br />
Interessen und Möglichkeiten der Adressaten ihrer Haushaltswirtschaft die Formen und Orte der Einsichtnahme<br />
in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen festzulegen. Die Gemeinde soll dabei auch dafür ausreichend Sorge<br />
tragen, dass die notwendige Transparenz über ihr geplantes haushaltswirtschaftliches Handeln geschaffen und<br />
eine Verständlichkeit in der Sache geboten wird.<br />
Den Einwohnern und Abgabepflichtigen muss es in diesem Rahmen ermöglicht werden, auch Erkenntnisse zu<br />
gewinnen und daraufhin Bedenken vortragen zu können, wenn diese persönlich oder allgemein von den Wirkungen<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des neuen Haushaltsjahres betroffen sein können. Die Gemeinde<br />
kann bei ihrer Präsentation auch eigenverantwortlich sachgerechte Prioritäten setzen und ausgewählte An-<br />
GEMEINDEORDNUNG 501
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
sprechpartner benennen, soweit sie bereit ist, auf Nachfragen auch weitergehende Informationen zu ihrer Haushaltswirtschaft<br />
zur Verfügung zu stellen.<br />
Die Gemeinde muss zudem dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen<br />
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen<br />
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen<br />
der Gemeinde dazu bestehen (vgl. z.B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-<br />
Westfalen - BITV <strong>NRW</strong>). Außerdem darf die gesetzliche Frist nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein<br />
unvertretbares Maß reduziert ist und dadurch dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft entgegen gewirkt wird.<br />
3.1.4 Frühzeitige Beteiligung<br />
Die Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen durch die Gemeinde muss nicht zwingend<br />
auch den Beginn der Beteiligung der Bürger bzw. Einwohner und Abgabepflichtigen am gemeindlichen Haushaltsaufstellungsverfahren<br />
bedeuten. Deren Einbindung kann vielmehr bereits früher beginnen, wenn z. B. seitens<br />
des Rates oder der gemeindlichen Verwaltung wichtige haushaltswirtschaftliche Eckpunkte für das neue<br />
Haushaltsjahr festlegt worden sind.<br />
Durch eine Information an die Bürger über diese Festlegungen wird frühzeitig eine Transparenz über den Haushalt<br />
für das neue Haushaltsjahr geschaffen und dessen Akzeptanz gefördert. Eine solche Öffentlichkeitsbeteiligung<br />
der Gemeinde führt jedoch nicht dazu, dass die Gemeinde auf die gesetzlich vorgesehene Auslegung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung verzichten darf. Sie darf auch nicht aus dem Grunde der frühzeitig gegebenen<br />
Informationen die von Einwohnern und Abgabepflichtigen erhobenen Einwendungen infrage stellen.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Erhebung von Einwendungen):<br />
3.2.1 Das Recht zur Erhebung von Einwendungen<br />
Bei der Auslegung des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen hat grundsätzlich jedermann das Recht<br />
zur Einsichtnahme. Es ist auch niemanden verwehrt, seine Meinung zur Haushaltsplanung der Gemeinde in Form<br />
von Bedenken, Änderungswünschen und Anregungen mitzuteilen oder Einwendungen gegen den Entwurf der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zu erheben. Dieses gebietet bereits die gewünschte Bürgerfreundlichkeit<br />
der gemeindlichen Verwaltung sowie das vorhandene Informationsinteresse der Adressaten der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Das Recht zur Erhebung von Einwendungen wird aber in der Vorschrift ausdrücklich<br />
den Einwohnern und Abgabepflichtigen zugestanden, weil diese unmittelbar im Rahmen der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft davon betroffen sind.<br />
3.2.2 Die Einwendungsfrist<br />
Der Rat der Gemeinde muss rechtzeitig vor seinem Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen über die erhobenen Einwendungen informiert werden, damit er später in öffentlicher Sitzung darüber<br />
beraten und entscheiden kann. Deshalb wird in der Vorschrift bestimmt, dass in der öffentlichen Bekanntgabe des<br />
Entwurfs der Haushaltssatzung mindestens auf eine Einwendungsfrist von 14 Tagen hinzuweisen ist. Für die<br />
Fristberechnung gelten gemäß § 31 Absatz 1 VwVfG <strong>NRW</strong> die §§ 187 bis 193 BGB entsprechend, soweit nicht<br />
durch § 31 Absatz 2 bis 5 VwVfG <strong>NRW</strong> etwas anderes bestimmt ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 502
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rat der Gemeinde kann aber auch bei Bedarf eine längere Einwendungsfrist zu lassen. In diesen Zusammenhang<br />
gebietet das bürgerfreundliche Verhalten, ggf. auch Einwendungen zu berücksichtigen bzw. dem Rat<br />
mit vorzulegen, die nicht fristgerecht eingelegt worden sind. Dieses sollte auch für Einwendungen gelten, die nicht<br />
von den Einwohnern oder Abgabepflichtigen erhoben wurden. Es bleibt in diesen Fällen aber dem Rat der Gemeinde<br />
überlassen, ob er solche Einwendungen in seine Beratungen einbeziehen will. In solchen Fällen ist daher<br />
eine entsprechende vorherige Absprache zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister als Leiter der<br />
gemeindlichen Verwaltung sinnvoll, mit der Klarheit geschaffen werden kann, wie mit solchen Einwendungen<br />
umgegangen werden soll.<br />
3.2.3 Die Abgabe der Einwendungen<br />
In der Vorschrift wird zur Abgabe der Einwendungen der Einwohner und Abgabepflichtigen bestimmt, dass in der<br />
öffentlichen Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung die Stelle anzugeben ist, bei der die Einwohner und<br />
Abgabepflichtigen ihre Einwendungen gegen den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung entgegen genommen<br />
werden. Diese Regelung soll dazu beitragen, dass die erhobenen Einwendungen gesammelt und bewertet<br />
werden können. Der Rat der Gemeinde soll rechtzeitig vor seinem Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
über die erhobenen Einwendungen informiert werden, damit er in öffentlicher Sitzung darüber beraten<br />
und entscheiden kann.<br />
3.3 Zu Satz 3 (Bedingungen für die Fristsetzung):<br />
3.3.1 Der gesetzliche Rahmen<br />
In der Vorschrift ist ausdrücklich bestimmt worden, dass die Frist für die Erhebung von Einwendungen von der<br />
Gemeinde so festzusetzen ist, dass der Rat vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
in öffentlicher Sitzung darüber beschließen kann. Mit dieser Regelung wird eine ausreichende Bürgerinformation<br />
und eine Bürgerbeteiligung im Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde, aber auch eine Befassung des<br />
Rates mit den Ergebnissen der Bürgerbeteiligung gesichert.<br />
3.3.2 Beratung und Information des Rates<br />
Die Einbeziehung aller Einwendungen in die Beratungen stärkt den Dialog zwischen den Bürgern und der gemeindlichen<br />
Verwaltung und erhöht die Akzeptanz für die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Der Rat der Gemeinde<br />
hat sich zwar regelmäßig nur mit den „qualifizierten“ Einwendungen der Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
gegen die gemeindliche Haushaltssatzung zu befassen, jedoch bietet es sich an, auch die anderen Einwendungen,<br />
soweit sie sinnvolle Anregungen zur Haushaltssatzung mit ihren Anlagen zum Inhalt haben, dem Rat für<br />
seine Beratungen über die Haushaltssatzung zur Kenntnis zu bringen.<br />
Im Rahmen einer Absprache zwischen dem Rat der Gemeinde und dem Bürgermeister als Leiter der gemeindlichen<br />
Verwaltung kann der Beratungsablauf örtlich festgelegt werden. In den Fällen, in denen zum Tagesordnungspunkt<br />
„Beschluss über die Haushaltssatzung“ z. B. auch Haushaltsreden des Bürgermeisters und/oder des<br />
Kämmerers gehören, bietet es sich an die Beratungen über die gemachten Einwendungen sowie über die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung unter einem Tagesordnungspunkt, ggf. getrennt in zwei eigene Teile, zu führen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 503
3.3.3 Die Beschlussfassung des Rates<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Zum Zeitpunkt der Ratsberatungen über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr<br />
beziehen sich die Haushaltsreden von Bürgermeister und Kämmerer regelmäßig auf einen ggf. aktualisierten<br />
Stand der gemeindlichen Haushaltssatzung, in den möglicherweise auch von Einwohnern oder Abgabepflichtigen<br />
gemachte Einwendungen bereits berücksichtigt worden sind. Entsprechend sind die vom Rat vorzunehmenden<br />
Beschlüsse zu organisieren, sodass der Rat nach seiner Entscheidung über die Einwendungen zur neuen Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde dann über die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr beschließen kann.<br />
4. Zu Absatz 4 (Beratung und Beschluss über die Haushaltssatzung):<br />
4.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Beratung und Beschlussfassung):<br />
4.1.1 Die zeitlichen Bedingungen für die Beschlussfassung<br />
Mit der Beschlussfassung des Rates über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen steht die Anzeigefrist<br />
in Absatz 5 Satz 2 dieser Vorschrift in Verbindung. Die gesetzlich bestimmte Frist soll u.a. auch das<br />
Budgetrecht des Rates in der Weise sichern, dass dieser über einen gemeindlichen Haushalt beschließen kann,<br />
der sich noch nicht in der Ausführung bzw. der vorläufigen Ausführung nach § 82 GO <strong>NRW</strong> durch die gemeindliche<br />
Verwaltung befindet. Je weiter die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
in das neue Haushaltsjahr hinausgeschoben wird, desto mehr muss der Rat hinnehmen, dass die gemeindliche<br />
Verwaltung wegen bestehender rechtlicher Verpflichtungen oder wegen der Weiterführung notwendiger<br />
Aufgaben der Gemeinde bereits eine Vielzahl von haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen umgesetzt hat. Diese<br />
verwaltungsmäßig bereits getroffenen Maßnahmen kann der Rat im Rahmen seines zu treffenden Beschlusses<br />
über die gemeindliche Haushaltsatzung i.d.R. nicht mehr rückwirkend abändern (Entscheidungsentzug).<br />
4.1.2 Das Vorgehen bei einem Änderungsbedarf<br />
Aus der Beratung des Rates der Gemeinde über den Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung kann sich ggf.<br />
noch ein Änderungsbedarf der Haushaltssatzung und/oder des Haushaltsplans ergeben. In solchen Fällen ist<br />
nicht immer eine vollständige Überarbeitung der dem Rat vorliegenden haushaltswirtschaftlichen Unterlagen<br />
zwingend erforderlich, denn die Änderungswünsche können auch alleine auf den gemeindlichen Haushaltplan<br />
ausgerichtet sein (vgl. Abbildung).<br />
ÄNDERUNGSBEDARF<br />
Bei der<br />
Haushaltssatzung<br />
und beim<br />
Haushaltsplan<br />
Der Änderungsbedarf beim Entwurf der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 504<br />
INHALTLICHE ABGRENZUNG<br />
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf Festsetzungen in<br />
der Haushaltssatzung, z. B. die Kreditermächtigung, und auf die<br />
Veranschlagung im Haushaltsplan (vgl. §§ 78 und 79 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Satzung bedarf dann einer entsprechenden Überarbeitung und<br />
Neufassung, bevor der Rat darüber beschließen kann. Der vor der<br />
Beschlussfassung vorzunehmende Änderungsumfang des Haushaltsplans<br />
kann sachgerecht auf die Änderungserfordernisse<br />
beschränkt werden, die von ihrer Wertigkeit und Wesentlichkeit her<br />
bedeutsam für die Entscheidung des Rates sind und/oder wesentliche<br />
Auswirkungen auf die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr haben.
ÄNDERUNGSBEDARF<br />
Nur bei<br />
der Haushaltssatzung<br />
Nur beim<br />
Haushaltsplan<br />
Beim Haushaltsplan<br />
mit wesentlichen<br />
Wirkungen auf die<br />
Haushaltsausführung<br />
Beim Haushaltsplan,<br />
aber unwesentlich<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Änderungsbedarf beim Entwurf der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 505<br />
INHALTLICHE ABGRENZUNG<br />
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich allein auf die Festsetzungen<br />
in der Haushaltssatzung, z.B. zum Stellenplan oder<br />
Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 78 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Satzung bedarf dann einer entsprechenden Überarbeitung und<br />
Neufassung, bevor der Rat darüber beschließen kann.<br />
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf die Veranschlagung<br />
im Haushaltsplan (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>). Die vor der Beschlussfassung<br />
vorzunehmenden Änderungen können sachgerecht<br />
auf die Änderungserfordernisse beschränkt werden, die von<br />
ihrer Wertigkeit und Wesentlichkeit her bedeutsam für die Entscheidung<br />
des Rates sind und/oder wesentliche Auswirkungen auf<br />
die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
haben.<br />
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf die Veranschlagung<br />
im Haushaltsplan und hat von seiner Wertigkeit und Wesentlichkeit<br />
her bedeutsame Auswirkungen auf die Haushaltsausführung.<br />
In Abstimmung mit dem Rat muss geklärt werden, in welcher<br />
Form die vorzunehmenden Änderungen in die Beschlussfassung<br />
des Rates über die Haushaltssatzung einbezogen werden, z.B.<br />
durch die Vornahme von Änderungen in bestimmten Teilen des<br />
Haushaltsplans oder durch die Beifügung einer Änderungsübersicht.<br />
Der Änderungsbedarf erstreckt sich inhaltlich auf die Veranschlagung<br />
im Haushaltsplan und hat von seiner Wertigkeit und Wesentlichkeit<br />
her keine bedeutsamen Auswirkungen auf die Haushaltsausführung.<br />
Durch eine Änderungsübersicht kann der Änderungsbedarf<br />
in die Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung<br />
einbezogen werden.<br />
Abbildung 76 „Der Änderungsbedarf beim Entwurf der Haushaltssatzung“<br />
In den Fällen von Änderungserfordernissen wird durch die Einbeziehung möglicher Änderungen in den Beschluss<br />
des Rates über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der dem Rat zugeleitete Entwurf entsprechend geändert.<br />
Bei der Festlegung des weiteren Vorgehens ist der Umfang, der Wertigkeit und Wesentlichkeit sowie die Auswirkungen<br />
der vorgeschlagenen Änderungen auf die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
abhängig. Lässt sich der Änderungsbedarf klar und eindeutig bestimmen, kann es als ausreichend angesehen<br />
werden, wenn im Ratsbeschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung eine oder mehrere Maßgaben<br />
für die Vornahme der Änderungen, z. B. im Haushaltsplan, enthalten sind.<br />
Die beschlossenen Änderungen sind dann unverzüglich nach der Beschlussfassung durch den Rat in den vorliegenden<br />
Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen einzuarbeiten. In solchen Fällen entsteht<br />
ein Auftrag des Rates der Gemeinde an den Bürgermeister und ihm obliegt es dann, für die Erledigung dieses<br />
Auftrages Sorge zu tragen und die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in die vom Rat beschlossene<br />
Form zu bringen.<br />
4.1.3 Die Rückgabe des Entwurfs<br />
In Ausnahmefällen kann der Rat der Gemeinde wegen eines möglicherweise umfangreichen sachlichen Änderungsbedarfs<br />
und der dazu notwendig gewordenen Nachvollziehbarkeit eine Überarbeitung des Entwurfs der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung durch den Bürgermeister vor seiner Beschlussfassung verlangen. Ein solches
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Vorgehen setzt aber voraus, dass der Änderungsbedarf inhaltlich soweit wie möglich konkret abgegrenzt und<br />
dazu begründet wird, warum der Entwurf der Haushaltssatzung für den Rat nicht tragfähig ist. Die Rückgabe des<br />
Entwurfs der Haushaltssatzung an den Bürgermeister bedarf einer gesonderten Beschlussfassung durch den Rat.<br />
Der Rat erteilt damit einen Arbeitsauftrag an den Bürgermeister, ohne dass dadurch die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen selbst vom Rat beschlossen wird.<br />
Dieser Ratsbeschluss ist dann vom Bürgermeister auszuführen (vgl. § 62 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Der Arbeitsauftrag<br />
zur Überarbeitung der gemeindlichen Haushaltssatzung darf dabei jedoch nicht so allgemein gefasst sein, dass<br />
es vollständig im Ermessen des Bürgermeisters liegt, welche Änderungen an dem Entwurf der Haushaltssatzung<br />
vorgenommen werden. Im Rahmen seines Vorsitzes sowie seines Stimmrechts im Rat sollte der Bürgermeister<br />
deshalb dafür Sorge tragen, dass der Beschluss des Rates ausgewählte Eckpunkte oder sonstige Anhaltspunkte<br />
enthält, die als Leitlinie oder Orientierung für die Überarbeitung des Entwurfs genutzt werden können.<br />
Im Rahmen dieser Überarbeitung hat der Bürgermeister den neuen Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
nicht wie zuvor den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf zu bestätigen. Er muss aber im Rahmen seines Arbeitsauftrages<br />
beachten, dass die Veränderungen des Entwurfs zu geeigneten haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen<br />
zur Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr führen müssen. Eine Mitwirkung des Kämmerers an dieser<br />
Überarbeitung ist sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend vorgesehen. Der Bürgermeister sollte im<br />
Zusammenhang mit dem Arbeitsauftrag des Rates auch prüfen, ob der Ratsbeschluss das geltende Recht verletzt<br />
oder das Wohl der Gemeinde gefährdet, denn das Inkrafttreten der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr<br />
wird dadurch weiter hinausgezögert (vgl. § 54 Absatz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In Abhängigkeit von der Erheblichkeit und Wesentlichkeit auf die Haushaltswirtschaft muss zudem ausreichende<br />
eine Information der Öffentlichkeit gewährleistet werden, sodass ggf. seitens der Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
auch Einwendungen gegen eine neue Fassung des Entwurfs erhoben werden können. Die Überarbeitung<br />
sollte nicht unnötig hinausgezögert werden, um die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
baldmöglichst auf die gesetzliche vorgesehene Grundlage zu stellen. Nach der Überarbeitung durch den<br />
Bürgermeister liegt dann eine Fassung des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung vor, die zum Gegenstand<br />
der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde gemacht werden kann.<br />
4.1.4 Die Mitwirkung des Bürgermeisters<br />
Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Beschluss des Rates der Gemeinde über die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die<br />
Vorschrift des § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde<br />
kraft Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters<br />
nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der<br />
Sache gilt er dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der<br />
Teilnahme an der Abstimmung über die gemeindliche Haushaltssatzung ausgeschlossen.<br />
In der Ratsangelegenheit „Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen<br />
heraus geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Dafür spricht, dass der Bürgermeister durch seine Bestätigung (Unterzeichnung)<br />
des ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
(vgl. § 80 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) die verwaltungsmäßige Verantwortung dafür übernimmt, denn er ist verantwortlich<br />
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Dem Bürgermeister steht neben seiner Verantwortung für die gemeindliche Haushaltssatzung auch ein<br />
Änderungsrecht bezogen auf den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf der Haushaltssatzung zu.<br />
GEMEINDEORDNUNG 506
4.1.5 Beratung und Beschlussfassung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die ausdrückliche gesetzliche Vorgabe, dass der Rat der Gemeinde den Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen hat, unterstreicht und verstärkt die Zuständigkeit<br />
des Rates für die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h<br />
GO <strong>NRW</strong>). Das in dieser Vorschrift enthaltene Verbot der Übertragung der darin aufgeführten Angelegenheiten<br />
stärkt die Entscheidungszuständigkeit des Rates für die gemeindlichen Angelegenheiten und sichert, dass sich<br />
der Rat sich nicht vollständig aus seinem örtlichen Kompetenzbereich zurückziehen kann bzw. bestimmte Entscheidungen<br />
selbst treffen muss.<br />
Der Gegenstand des Beschlusses des Rates der Gemeinde ist der vom Bürgermeister zugeleitete Entwurf der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr. Im Rahmen der Beratungen des Rates über den<br />
Entwurf der Haushaltssatzung können dazu auch von den Ratsmitgliedern unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Geschäftsordnung des Rates ggf. Änderungen beantragt werden. Der Rat hat dann im Rahmen seines Beschlusses<br />
über die gemeindliche Haushaltssatzung eine Entscheidung darüber zu treffen. Der Rat muss dabei nicht<br />
gesondert festlegen, dass die Haushaltssatzung bzw. der gemeindliche Haushaltsplan vor der Bekanntmachung<br />
entsprechend seinem Beschluss anzupassen ist.<br />
Mit der Rückgabe der beschlossenen Haushaltssatzung an den Bürgermeister zur Durchführung der Anzeige an<br />
die Aufsichtsbehörde und der öffentlichen Bekanntmachung (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>), ist dieser beauftragt,<br />
ggf. noch Änderungen am Entwurf aufgrund des Beratungsergebnisses des Rates vorzunehmen. Die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung muss für die Anzeige und die Veröffentlichung auch formell in Einklang mit dem Ratsbeschluss<br />
stehen. Der Bürgermeister kann daher solche Aufträge nicht verweigern.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Vortragsrecht des Kämmerers):<br />
Das gesetzliche Rederecht des Kämmerers, seine Auffassung zum durch den Bürgermeister veränderten Entwurf<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in der betreffenden Ratssitzung zu vertreten, setzt voraus,<br />
dass der Kämmerer zuvor in einer schriftlichen Stellungnahme seine Auffassung dargelegt hat. Insbesondere<br />
wenn wegen der Änderungen der Entwurfsfassung noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister<br />
bestehen geblieben sind, sollen diese im Rahmen der Beratungen des Rates über den Entwurf der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung ausgeräumt werden. Die Darlegung seiner Auffassung durch den Kämmerer in<br />
den Beratungen des Rates der Gemeinde kann wegen der Ausgestaltung als sein gesetzliches Recht nicht vom<br />
Bürgermeister übernommen werden. Außerdem erfordert die Ausübung dieses Vortragsrechts, dass der Kämmerer<br />
in der betreffenden Ratssitzung persönlich anwesend ist.<br />
5. Zu Absatz 5 (Veröffentlichung der gemeindlichen Haushaltssatzung):<br />
5.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Anzeige der Haushaltssatzung):<br />
5.1.1 Die Pflichten der Gemeinde<br />
Nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften hat die Gemeinde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres<br />
ihrer Aufsichtsbehörde die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen anzuzeigen. Wegen der Bedeutung der<br />
Aufsicht des Landes für die Gemeinden (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>) soll die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren<br />
Anlagen der für die Gemeinde gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde angezeigt und nicht vor der Anzeige an<br />
die Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. Vor der Veröffentlichung der Haushaltssatzung sollte<br />
deshalb durch geeignete Informationen sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen Bedenken<br />
gegen die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung erheben wird. Nach ihrer öffentlichen<br />
GEMEINDEORDNUNG 507
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Bekanntmachung ist die Haushaltssatzung Jahresabschluss bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses<br />
zur Einsichtnahme verfügbar zu halten.<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung unterliegt keiner Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde, denn<br />
dieses ist nicht gesetzlich vorgeschrieben (vgl. § 7 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Ein Erlaubnisvorbehalt durch die<br />
staatliche Aufsicht kommt daher nicht in Betracht. Die Haushaltssatzung ist vielmehr Ausdruck der gemeindlichen<br />
Finanzhoheit und der Selbstverwaltung der Gemeinde. Nur wenn im Einzelfall von der Gemeinde die allgemeine<br />
Rücklage verringert werden soll (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) oder ein besonderes Haushaltssicherungskonzept<br />
(vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>) aufzustellen ist, das dann einen Bestandteil des gemeindlichen Haushaltsplans darstellt (vgl.<br />
§ 79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>), lösen solche Tatbestände eine<br />
Genehmigungspflicht aus, die jedoch nur für den betreffenden Sachverhalt und nicht die gesamte Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde umfasst.<br />
5.1.2 Die Pflichten der Aufsichtsbehörde<br />
5.1.2.1 Die Stellung der Aufsichtsbehörde<br />
Die Gemeinde ist in Nordrhein-Westfalen eine Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung durch<br />
ihre gewählten Organe und ist in ihrem Gebiet die alleinige Trägerin der öffentlichen Verwaltung, sowie die Gesetze<br />
nicht anderes vorschreiben (vgl. Art. 78 LV <strong>NRW</strong>). In diesem Zusammenhang hat das Land die Gesetzmäßigkeit<br />
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. Art. 78 Absatz 4 LV <strong>NRW</strong>). Die Gemeindeordnung in<br />
Nordrhein-Westfalen baut darauf auf und enthält deshalb Rechte und Pflichten sowie auch Regelungen über die<br />
Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie auch Rechte für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde.<br />
Diese Rechte werden im 13. Teil der Gemeindeordnung <strong>NRW</strong> durch die §§ 119 bis 128 näher ausgestaltet.<br />
In diesem rechtlichen Rahmen gehört die gemeindliche Haushaltswirtschaft zu den Selbstverwaltungsaufgaben<br />
der Gemeinde, sodass die Aufsicht des Landes darüber ein Teil der allgemeinen Aufsicht nach § 119 GO <strong>NRW</strong><br />
ist. Diese Rechtsaufsicht erstreckt sich darauf, dass die Gemeinde im Einklang mit den Gesetzen verwaltet wird.<br />
Die Gemeindeordnung <strong>NRW</strong> enthält daher an verschiedenen Stellen besondere Vorgaben für eine Beteiligung<br />
der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde bei der Planung, Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft, z. B. in Form der Anzeige der Haushaltssatzung. Daneben besteht für die Aufsichtsbehörde<br />
ein umfassendes Informationsrecht, denn sie kann sich jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten<br />
lassen (vgl. § 121 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.1.2.2 Die Aufsicht über die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
Die Aufsichtsbehörde hat im Rahmen des Anzeigeverfahrens der gemeindlichen Haushaltssatzung die Einhaltung<br />
der rechtlichen Vorgaben zu überprüfen und dabei das Ermessen der Gemeinde zu beachten. Die Ausübung des<br />
Ermessens ist unabhängig davon, ob eine Genehmigungspflicht für die Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
(vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) und für das Haushaltssicherungskonzept (vgl. § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) besteht.<br />
Die Anzeigepflicht gibt der Aufsichtsbehörde die Befugnis und die Möglichkeit zur Rechtskontrolle der vom Rat<br />
der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. Dabei ist auch zu prüfen, ob die Gemeinde sich nicht außerhalb<br />
der ihr zustehenden Ermessensspielräume bewegt, sodass bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
voraussichtlich rechtlich erhebliche Fehler gegangen werden können, d.h. auch bei der gemeindlichen<br />
Haushaltsplanung müssen die Anforderungen der stetigen Aufgabenerfüllung und Leistungsfähigkeit der Gemeinde<br />
(vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) erfüllt werden.<br />
Die staatliche Aufsicht soll aber auch das Budgetrecht des Rates in der Weise sichern, dass dieser über einen<br />
gemeindlichen Haushalt beschließen kann, der sich noch nicht in der Ausführung bzw. der vorläufigen Ausfüh-<br />
GEMEINDEORDNUNG 508
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
rung nach § 82 GO <strong>NRW</strong> befindet. Je weiter die Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung in<br />
das neue Haushaltsjahr verschoben wird, desto weniger kann der Rat der Gemeinde vom seinem Recht auf Gestaltung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung seiner politischen Zielsetzungen Gebrauch<br />
machen. Erfolgt dagegen keine Äußerung der Aufsichtsbehörde innerhalb der gesetzlichen Monatsfrist,<br />
kann die Gemeinde nach Ablauf der Monatsfrist ihre Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr bekannt machen.<br />
Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren auch eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und<br />
darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.<br />
5.2 Zu Satz 2 (Anzeigefrist für die gemeindliche Haushaltssatzung):<br />
5.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Durch die gesetzlich bestimmte Anzeigefrist erhält die Aufsichtsbehörde die Befugnis und die Möglichkeit zur<br />
Rechtskontrolle der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung. Dabei ist auch zu prüfen, ob die<br />
Gemeinde sich nicht außerhalb der ihr zustehenden Ermessensspielräume bewegt, sodass bei der Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft voraussichtlich rechtlich erhebliche Fehler gegangen werden können. Der<br />
„Grundsatz der Vorherigkeit“, der sich ausdrücklich in der haushaltsrechtlichen Bestimmung wiederfindet, verpflichtet<br />
alle Beteiligten am gemeindlichen Haushaltsaufstellungsverfahren. Sie haben dafür zu sorgen, dass der<br />
Rat rechtzeitig einen Beschluss über die Haushaltssatzung fassen kann, damit diese zu Beginn des Haushaltsjahres<br />
in Kraft treten sowie der Aufsichtsbehörde angezeigt werden kann.<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Anzeige der Haushaltssatzung mit<br />
ihren Anlagen zu dem in der Vorschrift festgelegten Termin nicht nachkommt, hat sie ihre Aufsichtsbehörde darüber<br />
zu unterrichten und die Anzeige baldmöglichst vorzunehmen. Sie hat in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde<br />
die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand bei der Aufstellung<br />
der Haushaltssatzung besteht, wann der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung vorgesehen ist<br />
und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird.<br />
5.2.2 Die Wirkungen der Frist auf den Jahresabschluss des Vorvorjahres<br />
Die gesetzliche Anzeigefrist für die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wirkt sich auch ohne ausdrücklichen<br />
Verweis auf die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 1 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong> aus. Den im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie<br />
den Einzahlungen und Auszahlungen ist nicht nur die Veranschlagung des Vorjahres voranzustellen, sondern es<br />
sind auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres anzugeben (vgl. § 1 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Außerdem<br />
ist diesem gemeindlichen Haushaltsplan auch die Bilanz des Vorvorjahres beizufügen (vgl. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei einer Haushaltssatzung der Gemeinde für das Haushaltsjahr 2013 wäre dadurch der gemeindliche Jahresabschluss<br />
für das abgelaufene Haushaltsjahr 2011 betroffen. Der Jahresabschluss des Vorvorjahres kann nach den<br />
haushaltsrechtlichen Vorgaben bis zum 31. Dezember 2012 festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr 2013 wäre nach der geltenden Regelung<br />
der Aufsichtsbehörde bis zum 1. Dezember 2012 anzuzeigen. Aus dieser gleichlaufenden Frist ergibt sich jedoch<br />
kein gravierendes Problem für die Gemeinde. Die Übereinstimmung der Daten eines gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
in zwei eigenständigen haushaltswirtschaftlichen Werken muss grundsätzlich bereits bei der Aufstellung<br />
von Jahresabschluss und Haushaltsplan beachtet werden.<br />
Den Kämmerer und den Bürgermeister trifft diese Pflicht gleichermaßen. Der Kämmerer hat sowohl den Entwurf<br />
des Jahresabschlusses als auch den Entwurf des Haushaltsplans bzw. der Haushaltssatzung aufzustellen und<br />
GEMEINDEORDNUNG 509
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
der Bürgermeister zu bestätigen. Die Verantwortlichkeit des Rates für die Haushaltssatzung und den Jahresabschluss<br />
führt dabei grundsätzlich dazu, dass der Jahresabschluss bis zum Beginn der Anzeigefrist der Haushaltssatzung<br />
festgestellt sein soll. Sofern es zu terminlichen Überschneidungen und ggf. zu Veränderungen der Daten<br />
des Jahresabschlusses kommt, muss von der Gemeinde örtlich sichergestellt werden, dass zu den Ist-Angaben<br />
des Vorvorjahres im Haushaltsplan eine entsprechende Erläuterung gegeben wird. Der festgestellte Jahresabschluss<br />
der Gemeinde muss dagegen immer auf belastbaren Daten aufbauen.<br />
5.3 Zu Satz 3 (Bekanntmachung der Haushaltssatzung):<br />
5.3.1 Allgemeine Vorgaben<br />
Als gemeindliche Rechtsnorm bedarf die Haushaltssatzung der Bekanntmachung, denn gemeindliche Satzungen<br />
sind öffentlich bekannt zu machen (vgl. § 7 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde ist die Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von kommunalem Ortsrecht zu beachten,<br />
in der das Verfahren näher bestimmt ist. Die gemeindliche Haushaltssatzung erhält z. B. in der Überschrift das<br />
Datum, unter dem die Bekanntmachungsanordnung vom Bürgermeister unterzeichnet worden ist. Es ist dabei<br />
sicherzustellen, dass die Bekanntmachung der Haushaltssatzung dauerhaft allgemein zugänglich ist.<br />
Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung sollte aber geprüft werden, ob die Haushaltssatzung<br />
den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und die für die Bekanntmachung notwendigen<br />
Verfahrensschritte nach den einschlägigen Rechtsvorschriften erfolgt sind (vgl. § 2 BekanntmVO <strong>NRW</strong>). Dazu<br />
gehört z. B., dass die Haushaltssatzung nicht allein in elektronischer Form bekannt gemacht wird, weil nur bestimmten<br />
Formen für die gemeindliche Bekanntmachung zugelassen sind (vgl. § 6 Absatz 1 BekanntmVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung ist es jedoch nicht erforderlich, auch alle ihre<br />
Anlagen in die Bekanntmachung bzw. den Bekanntmachungstext mit aufzunehmen, z.B. im Amtsblatt der Gemeinde<br />
mit abzudrucken. Die Bekanntmachungsverordnung lässt zu, dass bestimmte Materialien, die Bestandteile<br />
einer Satzung sind, stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung<br />
ausgelegt werden können (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO <strong>NRW</strong>). Diese Regelung kann auch auf den gemeindlichen<br />
Haushaltsplan und seine Anlagen eine entsprechende Anwendung finden.<br />
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen<br />
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen<br />
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen<br />
dazu bestehen (vgl. z. B. Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV<br />
<strong>NRW</strong>). Außerdem darf die Bekanntmachung nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß<br />
reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
entgegen gewirkt wird.<br />
5.3.2 Die Zwecke der Bekanntmachung<br />
Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen aber<br />
nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Angaben aus dem Ergebnisplan und aus dem Finanzplan<br />
sowie aus der Haushaltssatzung öffentlich gemacht werden. Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich<br />
dann weitere Kenntnisse über die Haushaltsplanung der Gemeinde verschaffen. Sie erhalten mit einer Einsichtnahme<br />
ein umfassendes und zutreffendes Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft.<br />
Es bleibt dabei der Gemeinde überlassen, ob sie die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in herkömmlicher Weise<br />
als Druckwerk oder im Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
GEMEINDEORDNUNG 510
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und die gemeindliche Haushaltsplanung informiert. Sie sollte in ihrer<br />
Bekanntmachung ggf. bereits die betreffende Internetseite angeben. Die Vorschrift über den Zugang zu den<br />
haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes<br />
Nordrhein-Westfalen (IFG <strong>NRW</strong>) unberührt.<br />
5.3.3 Die Prüfpflichten vor der Bekanntmachung<br />
Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, bei der die Frist in § 80 Absatz<br />
5 Satz 3 GO <strong>NRW</strong> zu beachten ist, hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene<br />
Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen<br />
ist (vgl. § 2 Absatz 1 BekanntmVO <strong>NRW</strong>). Dazu gehört, dass der Bürgermeister auch die Änderungen in<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung und ihren Anlagen umsetzt, die der Rat im Rahmen seines Beschlusses<br />
über die Haushaltssatzung festgelegt hat.<br />
Der Bürgermeister hat aber auch dafür Sorge zu tragen, dass im Verfahren vor der öffentlichen Bekanntmachung<br />
einzuhaltende Vorschriften eingehalten und mögliche Hindernisse für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung<br />
vermieden werden. Ihm obliegt zudem die Pflicht, die gesetzlich erforderlichen Genehmigungen einzuholen, z. B.<br />
für die Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) oder für ein aufgestelltes Haushaltssicherungskonzept<br />
(vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>). In solchen Anzeigeverfahren kann es in Einzelfällen erforderlich<br />
werden, einen erneuten Beschluss des Rates herbeizuführen (Beitrittsbeschluss).<br />
5.3.4 Die Bekanntmachungsanordnung<br />
Die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung erfordert für den Vollzug eine Bekanntmachungsanordnung,<br />
die vom Bürgermeister zu unterzeichnen ist. Der Vermerk soll beinhalten, dass die Haushaltssatzung<br />
öffentlich bekannt gemacht wird und die erforderliche bzw. gesetzlich vorgesehene Beteiligung der Aufsichtsbehörde<br />
erfolgt ist. Mit seiner Unterschrift bestätigt daher der Bürgermeister, dass der Wortlaut der Haushaltssatzung<br />
mit dem Ratsbeschluss übereinstimmt und keine Bedenken mehr gegen die Satzung bestehen (vgl. § 2<br />
Absatz 3 BekanntmVO). Abhängig von den Beteiligungen und sonstigen Erfordernissen kommen folgende Textpassagen<br />
dabei in Betracht (vgl. Abbildung).<br />
SACHSTAND<br />
Erfüllung<br />
der<br />
Anzeigepflicht<br />
Bei einer<br />
Verringerung<br />
der allgemeinen<br />
Rücklage<br />
Bei der Aufstellung<br />
von<br />
Haushaltssicherungs-<br />
konzepten<br />
Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 511<br />
INHALTE<br />
Die vorstehende Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr<br />
... wird hiermit öffentlich bekannt gemacht. Die Haushaltssatzung mit<br />
ihren Anlagen ist gemäß § 80 Abs. 5 GO dem Landrat als untere staatliche<br />
Verwaltungsbehörde in ... (alternativ: der Bezirksregierung in ...) mit<br />
Schreiben vom ... angezeigt worden.<br />
Die nach § 75 Abs. 4 GO erforderliche Genehmigung der Verringerung der<br />
Rücklage ist vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde in ...<br />
(alternativ: der Bezirksregierung in ...) mit Verfügung vom ... erteilt worden.<br />
Die nach § 76 GO erforderliche Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
ist vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde in ...<br />
(alternativ: der Bezirksregierung in ...) mit Verfügung vom ... erteilt worden.
SACHSTAND<br />
Verfügbarmachung<br />
zur<br />
Einsichtnahme<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 512<br />
INHALTE<br />
Der Haushaltsplan (und das Haushaltssicherungskonzept) liegen zur<br />
Einsichtnahme vom ... bis ... im ... öffentlich aus und sind unter der Adresse<br />
… im Internet verfügbar.<br />
Abbildung 77 „Die Bekanntmachung der Haushaltssatzung“<br />
Die Haushaltssatzung wird dabei durch eine förmliche Bekanntmachungsanordnung in Kraft gesetzt, die nach § 2<br />
Absatz 4 BekanntmVO bestimmte Inhalte enthalten muss (vgl. Abbildung).<br />
1.<br />
2.<br />
3.<br />
4.<br />
Die Inhalte der Bekanntmachungsanordnung<br />
die Erklärung, dass die Satzung hiermit öffentlich bekanntgemacht wird;<br />
die Bezeichnung der genehmigenden Behörden und das Datum der Genehmigungen,<br />
falls solche vorgeschrieben sind; ist eine Genehmigung befristet erteilt worden, muss<br />
auch die Befristung angegeben werden, sofern sich diese nicht aus dem Gesetz ergibt;<br />
auf die Erteilung einer für die Gültigkeit der Genehmigung erforderlichen Zustimmung<br />
einer anderen Behörde ist hinzuweisen;<br />
den Hinweis nach § 7 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>;<br />
den Ort und das Datum der Unterzeichnung durch den Bürgermeister.<br />
Abbildung 78 „Die Inhalte der Bekanntmachungsanordnung“<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Bekanntmachungsanordnung regelmäßig zum Bekanntmachungstext<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung gehört und mit zu veröffentlichen ist. Soweit die Anordnung<br />
jedoch versehentlich einmal nicht mit abgedruckt worden ist, führt dieser Mangel nicht zur Unwirksamkeit der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung.<br />
5.3.5 Die Fristen bei der Bekanntmachung<br />
Die Haushaltssatzung darf frühestens einen Monat nach der Anzeige bei der Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt<br />
gemacht werden, wenn nicht im Einzelfall aus besonderem Grund die Anzeigefrist durch die Aufsichtsbehörde<br />
verkürzt oder verlängert wird. Ist ein Haushaltssicherungskonzept nach § 76 GO <strong>NRW</strong> aufzustellen, so darf die<br />
Haushaltssatzung erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden. Auch wenn eine Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> in der Haushaltssatzung festgesetzt ist, darf die Haushaltssatzung<br />
erst nach Erteilung der gesetzlich vorgesehenen Genehmigung bekannt gemacht werden, auch<br />
wenn dies nicht ausdrücklich in dieser Vorschrift geregelt wurde.<br />
Die Haushaltssatzung tritt nach Ihrer Bekanntmachung in Kraft und gilt für das Haushaltsjahr, für das sie vom Rat<br />
beschlossen wurde. Wird die Haushaltssatzung vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt gemacht, tritt sie erst<br />
mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft und gilt für das betreffende Haushaltsjahr. Das Haushaltsjahr deckt sich<br />
dabei zeitlich immer mit dem Kalenderjahr. Somit besteht eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen<br />
Periode des gemeindlichen Haushalts mit den sonstigen öffentlichen Haushalten und auch mit den Wirtschaftsjahren<br />
der gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen. Wenn die Haushaltssatzung jedoch erst nach Beginn
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
des Haushaltsjahres vom Rat beschlossen und bekannt gemacht wird, tritt sie rückwirkend mit Beginn des Haushaltsjahres<br />
in Kraft und gilt auch dann für das betreffende Haushaltsjahr.<br />
5.3.6 Hindernisse für die Bekanntmachung<br />
Im Rahmen seiner Prüfung, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung den materiellen und<br />
formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen ist (vgl. § 2 Absatz 1 BekanntmVO<br />
<strong>NRW</strong>), hat der Bürgermeister festzustellen, ob der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung möglicherweise<br />
Hindernisse entgegenstehen und solche ggf. mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln schnellstmöglich<br />
zu beseitigen. Erst nach Beseitigung solcher Hindernisse darf die Haushaltssatzung öffentlich bekannt<br />
gemacht werden und kann in Kraft treten (vgl. Abbildung).<br />
ANLASS<br />
Verzicht<br />
auf die<br />
Bekanntgabe<br />
des Entwurfs<br />
Verzicht<br />
auf<br />
Bestandteile<br />
und Anlagen<br />
Verzicht<br />
auf die<br />
Beteiligung des<br />
Finanzausschusses<br />
Nicht umgesetzte<br />
Änderungen<br />
die vom Rat<br />
beschlossen sind<br />
Fehlende<br />
Genehmigung<br />
der Verringerung<br />
der allgemeinen<br />
Rücklage<br />
Hindernisse für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 513<br />
INHALTLICHE ABGRENZUNG<br />
Ein Hindernis stellt die nach der Zuleitung des Entwurfs der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an den Rat nicht vorgenommene Bekanntgabe<br />
der Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen gegen den Entwurf<br />
der Haushaltssatzung durch die Einwohner oder Abgabepflichtige dar.<br />
Ein Hindernis für die Bekanntmachung der Haushaltssatzung kann dadurch<br />
entstehen, dass der Beschluss über die Haushaltssatzung nicht alle gesetzlich<br />
vorgesehenen Bestandteile, Anlagen oder Unterlagen umfasst. Ist ggf. eine<br />
gesetzlich vorgesehene Anlage, z.B. der Stellenplan, nicht Teil des Ratsbeschluss,<br />
ist eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung zulässig.<br />
Ein Hindernis stellt die unterlassene Beteiligung des Finanzausschusses dar,<br />
denn es ist gesetzlich bestimmt worden, dass dieser Ausschuss die Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde vorbereitet und die für die Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans im Haushaltsjahr erforderlichen Entscheidungen zu treffen<br />
hat (vgl. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Bürgermeister hat die Änderungen in der Haushaltssatzung und ihren<br />
Anlagen umzusetzen, die vom Rat im Rahmen seines Beschlusses über die<br />
gemeindliche Haushaltssatzung festgelegt worden sind. Für die Bekanntmachung<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen muss eine<br />
Fassung vorliegen, die dem Stand der Beschlussfassung des Rates entspricht.<br />
Ein Hindernis für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
stellt eine fehlende Genehmigung für die vorgesehene Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage nach § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> oder die fehlende Genehmigung<br />
der Aufsichtsbehörde für ein Haushaltssicherungskonzept.<br />
Abbildung 79 „Hindernisse für die Bekanntmachung“<br />
Vor der Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen, bei der die Frist in § 80 Absatz<br />
5 Satz 3 GO <strong>NRW</strong> zu beachten ist, hat der Bürgermeister zu prüfen, ob die vom Rat der Gemeinde beschlossene<br />
Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entspricht und ordnungsgemäß zustande gekommen<br />
ist (vgl. § 2 Absatz 1 BekanntmVO <strong>NRW</strong>). Mögliche bestehende Hindernisse sind unverzüglich vom<br />
Bürgermeister zu beseitigen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
5.3.7 Bekanntmachung einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
Bei der Bekanntmachung einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre ist bei einem in der Haushaltssatzung<br />
nur für das zweite Haushaltsjahr vorgesehenen Ausgleich des Ergebnisplans durch eine Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage zu beachten, dass wegen der dafür gesetzlich erforderlichen Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde<br />
(vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) die Haushaltssatzung erst nach der Erteilung der Genehmigung<br />
bekannt gemacht darf.<br />
Die getrennten Festsetzungen für die einzelnen Haushaltsjahre in der Haushaltssatzung stellen keine Grundlage<br />
dafür dar, bei einem Haushaltsausgleich im ersten Haushaltsjahr auch eine auf das einzelne Haushaltsjahr bezogene<br />
Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vorzunehmen. Die Haushaltssatzung stellt bei<br />
Festsetzungen für zwei Haushaltsjahre immer ein Gesamtwerk für diesen Zeitraum dar, das nicht aufgeteilt werden<br />
darf, aber gleichwohl getrennte Festlegungen für die beiden Haushaltsjahre enthalten muss.<br />
5.3.8 Der Vollzug der Bekanntmachung<br />
Die öffentliche Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung im Amtsblatt oder in einer Zeitung ist mit<br />
Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes oder der Zeitung vollzogen. Soweit die Bekanntmachung in mehreren<br />
Zeitungen erfolgt, ist die Bekanntmachung mit Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen<br />
(vgl. § 6 Absatz 1 BekanntmVO). Eine Bekanntmachung darf derzeit nicht ausschließlich in elektronischer Form<br />
erfolgen, sodass eine Bekanntmachung auf elektronischen Weg auch nicht zum Vollzug der Bekanntmachung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung führt.<br />
Die Öffentlichkeit ist bei einem entsprechenden Informationsbedarf zudem nicht verpflichtet, sich innerhalb einer<br />
bestimmten Auslegungsfrist über die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung zu informieren. Sie<br />
kann sich im Rahmen des dauernden Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen über einen langen<br />
Zeitraum informieren (vgl. Absatz 6 der Vorschrift). Das langfristige Verfügbarhalten der Haushaltssatzung<br />
hat dabei keinen Einfluss darauf, dass die Bekanntmachung der Haushaltssatzung mit Ablauf des Erscheinungstages<br />
der Bekanntmachungsmedien vollzogen ist.<br />
5.4 Zu Satz 4 (Anpassung der Anzeigefrist):<br />
Nach der Vorschrift darf die Aufsichtsbehörde im Einzelfall und aus besonderem Grund die Anzeigefrist gegenüber<br />
der Gemeinde verkürzen oder verlängern. Sie kann dadurch eine weitere notwendig gewordene Zeit zur<br />
Prüfung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen erreichen. Die Aufsichtsbehörde hat die ihr vorgelegte<br />
Haushaltssatzung mit ihren Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob diese formal und inhaltlich<br />
den einschlägigen Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Haushaltsanalyse soll daher eine formelle<br />
Prüfung vorausgehen, bei der auf die Ordnungsmäßigkeit der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen abzustellen<br />
ist. Die Aufsichtsbehörde hat aber auch das Vorliegen einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft<br />
der gemeindlichen Unterlagen zu prüfen.<br />
Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung der Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können.<br />
In den Fällen, in denen die Aufsichtsbehörde Bedenken gegen die beschlossene Haushaltssatzung der Gemeinde<br />
hat, soll sie der Gemeinde eine angemessene Frist zur Stellungnahme zu setzen, damit eine Klärung gelingt<br />
und die Bedenken ausgeräumt werden können. Dazu soll die Anzeigefrist nach dieser Vorschrift förmlich verlängert<br />
werden. Können die Bedenken von der Gemeinde nicht ausgeräumt werden und ist z. B. eine Festsetzung in<br />
der Haushaltssatzung zu beanstanden, ist diese vom Rat der Gemeinde neu zu beschließen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 514
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
5.5 Zu Satz 5 (Bekanntmachung der Haushaltssatzung bei Genehmigungspflichten):<br />
5.5.1 Die Bekanntmachung nach Genehmigung<br />
Nach der Vorschrift darf eine genehmigungspflichtige gemeindliche Haushaltssatzung erst bekannt gemacht<br />
werden, wenn die Aufsichtsbehörde die erforderliche Genehmigung erteilt hat. Diese Regelung ist erforderlich,<br />
denn in besonderen Fällen, z.B. bei der Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
(vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>), das als Bestandteil des Haushaltsplans (vgl. § 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) auch der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung zuzurechnen ist, besteht eine gesonderte Genehmigungspflicht (vgl. § 76 Absatz 2<br />
GO <strong>NRW</strong>). Außerdem besteht ein Genehmigungserfordernis, wenn die Haushaltssatzung der Gemeinde die<br />
Festsetzung einer Verringerung der allgemeinen Rücklage zum Ausgleich des Ergebnisplans enthält (vgl. § 75<br />
Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). In diesen Fällen kann die Haushaltssatzung nicht ohne eine vorherige Genehmigung der<br />
Aufsichtsbehörde bekannt gemacht werden.<br />
Bei der Erteilung der von der Gemeinde erbetenen Genehmigung hat die Aufsichtsbehörde nach den Umständen<br />
des Einzelfalls zu entscheiden. Die Aufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Genehmigung den ihr zustehenden<br />
Ermessensspielraum nach den haushaltsrechtlichen Zielbestimmungen ausgestalten. Hierbei kommt dem<br />
Ziel, wieder einen ausgeglichenen Haushalt nach § 75 Absatz 2 GO zu erreichen, die zentrale Bedeutung zu.<br />
Dies gilt auch dann, wenn die vorgesehene Verringerung der allgemeinen Rücklage der Kommune im Haushaltsjahr<br />
noch als haushaltsverträglich betrachtet werden kann, aber insbesondere nach der mittelfristigen Ergebnisund<br />
Finanzplanung eine Gefährdung der Haushaltswirtschaft zu befürchten ist.<br />
Die im Haushaltsplan enthaltene und jahresbezogen auszugleichende mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
(vgl. § 84 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>) stellt ein Kriterium dar, das im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen ist. Lassen<br />
sich aus den Planungsdaten für die dem Haushaltsjahr folgenden Jahre keine ausreichenden Veränderungen<br />
zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs erkennen, soll die Aufsichtsbehörde durch entsprechende Nebenbestimmungen<br />
in der Genehmigung wirksame Konsolidierungsmaßnahmen zur Wiedererreichung des gesetzlich<br />
bestimmten Haushaltsausgleichs von der Gemeinde verlangen. Die Aufsichtsbehörde darf dabei aber auch<br />
die gesetzlich bestimmte Genehmigungsfiktion nicht außer achtlassen (vgl. § 75 Absatz 4 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Von<br />
dieser Genehmigungsfiktion kann jedenfalls dann im aufsichtsrechtlichen Verfahren Gebrauch gemacht werden,<br />
wenn keine durchgreifenden haushaltswirtschaftlichen Gründe gegen die von der Gemeinde vorgesehene Verringerung<br />
der allgemeinen Rücklage sprechen.<br />
5.5.2 Keine Genehmigung für die Haushaltssatzung<br />
Die Gemeinde kann ihre Angelegenheiten durch Satzungen regeln, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen<br />
(vgl. § 7 GO <strong>NRW</strong>). Der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung einer gemeindlichen Satzung sind grundsätzlich<br />
genehmigungsfrei, wenn eine Genehmigung solcher Tatbestände nicht gesetzlich vorgeschrieben ist (vgl.<br />
§ 7 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Zu den gemeindlichen Satzungen gehört auch die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde.<br />
Ein auf der gemeindlichen Haushaltssatzung aufbauender Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit und<br />
Selbstverwaltung der Gemeinde. Für die gemeindliche Haushaltssatzung besteht keine gesetzlich vorgesehene<br />
Genehmigungspflicht. Es ist lediglich eine Anzeigepflicht gegenüber der zuständigen Aufsichtsbehörde der Gemeinde<br />
gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
6. Zu Absatz 6 (Verfügbarhalten der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen):<br />
6.1 Die Zwecke des Verfügbarhaltens<br />
GEMEINDEORDNUNG 515
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltsrechtliche Vorgabe des Verfügbarhaltens der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
setzt das bürgerfreundliche Verfahren aus der Aufstellungsphase des gemeindlichen Haushalts fort, denn es<br />
besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die aktuelle wirtschaftliche Lage der<br />
Gemeinde im Haushaltsjahr. Die Interessenbekundung im Rahmen des Verfügbarhaltens der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung ermöglicht der gemeindlichen Verwaltung, mithilfe dieser Bürgerbeteiligung die haushaltswirtschaftlichen<br />
Ziele und Leistungen besser zu bestimmen und zu messen sowie die Wirkungen des Handelns der<br />
Gemeinde zu beurteilen. Die Offenlegung von Haushaltsdaten und ein längerfristiges Verfügbarhalten können<br />
daher zur Verbesserung der Qualität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beitragen.<br />
Die Bürgerinnen und Bürger verlangen regelmäßig mehr Transparenz über haushaltswirtschaftliche Daten und<br />
neue Zugänge zu den gemeindlichen Haushaltsinformationen, denn diese nehmen die Leistungen der Gemeinde<br />
in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen. Aufseiten vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher<br />
ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am haushaltswirtschaftlichen Handeln. Diesen Gegebenheiten<br />
soll die Gemeinde durch ein umfassendes, verständliches und zugängliches örtliches Informationsangebot über<br />
die gemeindliche Haushaltswirtschaft in ausreichendem Maße Rechnung tragen. Die Gemeinde hat einerseits<br />
gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr Vermögen und ihre Einkünfte<br />
so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>) und andererseits hat<br />
sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Einhaltung dieser Vorgaben<br />
sollte auch Gegenstand ihrer Informationen sein.<br />
Abhängig von den tatsächlichen örtlichen Informationsbedürfnissen und der Informationspolitik der Gemeinde<br />
wird durch die Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde das Interesse der Einsichtnehmenden<br />
vielfach jedoch nicht ausreichend befriedigt. Oftmals wird von diesen Personen eine Freigabe<br />
weiterer Informationen und haushaltswirtschaftlicher Daten zur eigenen Verwendung gefordert, um eigene Interpretationen<br />
vornehmen zu können und um durch die gemeindliche Verwaltung hergestellte Zusammenhänge zu<br />
hinterfragen. Vielfach gilt es dabei für die Interessierten, einen schnellen und einfachen Überblick über die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft zu bekommen.<br />
Unter Beachtung des Datenschutzes kann es grundsätzlich zu einem offenen Umgang mit geeigneten Verwaltungsdaten<br />
im Sinne der für die Bürgerinnen und Bürger zu erbringenden Dienstleistungen kommen. Für die<br />
Entwicklung einer Zusammenarbeit zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, dem Rat der Gemeinde und der<br />
gemeindlichen Verwaltung bedarf es aber einer klaren Willensbekundung aller Beteiligten. Die Gemeinde kann<br />
dabei gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürger offenlegen, welche Informationsmöglichkeiten bzw. welche Informationsangebote<br />
bei ihr bestehen.<br />
6.2 Der Zeitraum des Verfügbarhaltens<br />
Nach der Vorschrift ist die gemeindliche Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für die Bürgerinnen und Bürger bis<br />
zum Ende der Einsichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen<br />
Tagen auszulegen. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Jahresabschluss des gleichen Haushaltsjahres<br />
erleichtert den vollständigen Überblick über die gemeindliche Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr. Es ist<br />
dabei unerheblich, dass in der Zeit nach der Beschlussfassung des Rates kein unmittelbares Einwendungsrecht<br />
mehr für die Einwohner und Abgabepflichtigen besteht. Nachfolgend wird der Zeitablauf des Verfügbarhaltens der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das Haushaltsjahr 2013 aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 516
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung 2013<br />
AUFGABE<br />
Aufstellung und Zuleitung des Entwurfs der<br />
Haushaltssatzung an den Rat<br />
Bekanntgabe des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
mit Festlegung einer Einwendungsfrist<br />
Verfügbarhalten des Entwurfs der Haushaltssatzung<br />
während des Beratungsverfahrens im Rat<br />
Beschlussfassung des Rates<br />
Anzeige der Haushaltssatzung<br />
an die Aufsichtsbehörde<br />
Bekanntmachung<br />
der Haushaltssatzung<br />
In-Kraft-Treten<br />
der Haushaltssatzung<br />
Verfügbarhalten der Haushaltssatzung<br />
bis zur Feststellung des Jahresabschlusses<br />
Aufstellung und Zuleitung<br />
des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat<br />
Prüfung des Entwurfs des Jahresabschlusses<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
Feststellung des Jahresabschlusses<br />
durch den Rat<br />
Anzeige des Jahresabschlusses<br />
an die Aufsichtsbehörde<br />
Bekanntmachung<br />
des Jahresabschlusses<br />
Verfügbarhalten des Jahresabschlusses<br />
bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 517<br />
DATUM<br />
z. B. bis zum 15. September 2012<br />
Örtliche Fristsetzung<br />
Örtliche Fristsetzung<br />
z. B. zum 15. November 2012<br />
Bis zum 30. November 2012<br />
Bis zum 31. Dezember 2012<br />
Zum 01. Januar 2013<br />
Bis zum 31. Dezember 2014<br />
Bis zum 31. März 2014<br />
Örtliche Fristsetzung<br />
Bis zum 31. Dezember 2014<br />
Unverzüglich nach Feststellung<br />
Nach Feststellung<br />
Bis zum 31. Dezember 2015<br />
Abbildung 80 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Haushaltssatzung 2013“<br />
Mit der öffentlichen Bereitstellung dieses haushaltswirtschaftliche „Grundwerk“ der Gemeinde und dem Einsichtsrecht<br />
wird zudem dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der sich durch das gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren<br />
zieht, in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem<br />
anfangs nur die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen und später auch der Jahresabschluss für die Bürger zur
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
Einsichtnahme verfügbar gehalten werden müssen, eröffnet neue Möglichkeiten des politischen Miteinanders in<br />
den Gemeinden. Er verstärkt die mit der Darstellung des Ressourcenverbrauchs gewollte Transparenz des gemeindlichen<br />
Handelns und trägt zur Bürgerfreundlichkeit von Rat und Verwaltung bei.<br />
6.3 Die Formen des Verfügbarhaltens<br />
6.3.1 Allgemeine Zwecke<br />
Mit der Bekanntmachung der Haushaltssatzung werden die wichtigsten Angaben aus dem Ergebnisplan, dem<br />
Finanzplan sowie aus der Haushaltssatzung veröffentlicht. Der Grundsatz der Öffentlichkeit zieht sich durch das<br />
gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren. Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich durch Einsichtnahme<br />
weitere Kenntnisse über die Haushaltssituation der Gemeinde verschaffen. Das Informationsangebot<br />
über den gemeindlichen Haushaltsplan als „Grundwerk“ des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde<br />
erfordert nicht, dass im betreffenden Haushaltsjahr laufend und dem Ablauf der Ausführung des Haushaltsplans<br />
entsprechend ergänzende Informationen an die Öffentlichkeit gegeben werden müssen.<br />
Eine unterjährige Aktualisierung des Haushaltsplans muss nur erfolgen, wenn die beschlossene Haushaltssatzung<br />
durch eine Nachtragssatzung geändert wurde (vgl. § 81 GO <strong>NRW</strong>). Der dazu aufgestellte Nachtragshaushaltsplan<br />
muss zusammen mit dem ursprünglichen Haushaltsplan den nunmehr geltenden Planungsstand transparent<br />
und nachvollziehbar für den o.a. Adressatenkreis aufzeigen. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob<br />
sie den beschlossenen Haushaltsplan für das neue Haushaltsjahr in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält<br />
oder im Internet verfügbar macht oder ob sie in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über<br />
ihre wirtschaftliche Lage informiert.<br />
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen<br />
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen<br />
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen<br />
dazu bestehen (vgl. z. B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV<br />
<strong>NRW</strong>). Außerdem darf die gesetzliche Frist nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß<br />
reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
entgegen gewirkt wird.<br />
6.3.2 Das Verfügbarhalten im Internet<br />
Die Gemeinde soll nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit ihre Haushaltssatzung mit Haushaltsplan möglichst in<br />
verschiedenen Medienformen öffentlich zur Einsichtnahme bereitstellen. Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen<br />
im Internet könnte ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
geleistet werden. Sie ist eine zeitgemäße Form, die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zu dem<br />
Haushalt der Gemeinde zu erleichtern. Diese Bekanntmachungsform muss immer im Zusammenhang mit anderen<br />
Formen der öffentlichen Bekanntmachung verwendet werden. Die vom Rat der Gemeinde beschlossene und<br />
veröffentlichte Haushaltssatzung mit Haushaltsplan unterliegt grundsätzlich nicht dem personenbezogenen Datenschutz,<br />
sondern soll gerade dem Bürger gegenüber das geplante haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde<br />
im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr aufzeigen.<br />
Die Gemeinde sollte bei einem Verfügbarhalten der Haushaltssatzung im Internet bereits in deren örtlicher Bekanntmachung<br />
darauf hinweisen und dazu die einschlägige Internetadresse angeben. Sie muss bei ihrem Informationsangebot<br />
über die gemeindliche Haushaltssatzung im Internet (Verfügbarhalten im Internet), aber auch bei<br />
ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr zur Verfügung gestellten Programmoberflächen<br />
im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, dass deren technische Gestaltung<br />
GEMEINDEORDNUNG 518
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 i.V.m. § 10 BGG <strong>NRW</strong>). Sie muss daher<br />
nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien Angebotes vornehmen und bestimmte Aspekte dabei<br />
berücksichtigen und die alleinige Verantwortung für den Betrieb einer solchen Webseite tragen.<br />
Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten,<br />
dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV <strong>NRW</strong>). Als Barrierefreiheit wird dabei die<br />
Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der von der Gemeinde gestalteten Lebensbereiche für alle Menschen<br />
angesehen, sodass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen<br />
Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten<br />
Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern<br />
auch die Systeme der Informationsverarbeitung. Für das Verfügbarhalten von Informationen im Internet haben die<br />
folgende Aspekte eine erhebliche Bedeutung (vgl. Abbildung).<br />
EINZELASPEKTE<br />
Verantwortung<br />
Auffindbarkeit<br />
Zugänglichkeit<br />
Nutzbarkeit<br />
Bedienbarkeit<br />
Verständlichkeit<br />
Lesbarkeit<br />
Kostenfreiheit<br />
Belegbarkeit<br />
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet<br />
GEMEINDEORDNUNG 519<br />
INHALTE<br />
Veröffentlichung nur auf Internetseiten, die in der Verantwortung<br />
der Gemeinde liegen.<br />
Gestaltung der Internetseiten zur Wahrnehmung der gezeigten<br />
Elemente.<br />
Zulassung eines uneingeschränkten Nutzerkreises.<br />
Berücksichtigung der Bedürfnisse aller Nutzerinnen und Nutzer.<br />
Sicherstellung der Bedienbarkeit und der einfachen Navigatio.<br />
Sicherstellung der Verständlichkeit der Informationen und der<br />
Funktionalität der Bedienung.<br />
Einsatz der natürlichen Sprache, in Größe, Form und Zeichen,<br />
z. B. auch die Gebärdensprache.<br />
Zulassung des kostenfreien Lesens und Ausdruckens.<br />
Angaben zur Einsichtnahme des Jahresabschlusses in Papierform.<br />
Abbildung 81 „Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet“<br />
Für Internetauftritte und Internetangebote sowie andere grafische Programmoberflächen der Informationstechnik<br />
von Behörden der Bundesverwaltung, die öffentlich zugänglich sind, sind durch eine Verordnung des Bundes<br />
besondere Anforderungen bestimmt worden. Die „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik<br />
nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0) ist im<br />
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden (vgl. BGBl. I S. 1843). Die Gemeinde unterliegt nicht dieser Verordnung.<br />
Sie kann die Verordnung aber als Hilfestellung für die Gestaltung ihrer eigenen Angebote nutzen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 81<br />
Nachtragssatzung<br />
(1) 1 Die Haushaltssatzung kann nur durch Nachtragssatzung geändert werden, die spätestens bis zum Ablauf<br />
des Haushaltsjahres zu beschließen ist. 2 Für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung<br />
entsprechend.<br />
(2) 1 Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn<br />
1. sich zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit<br />
a) ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich nur durch eine Änderung der<br />
Haushaltssatzung erreicht werden kann oder<br />
b) ein erheblich höherer Fehlbetrag als geplant entstehen wird und der höhere Fehlbetrag nur durch eine Änderung<br />
der Haushaltssatzung vermieden werden kann,<br />
2. bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen<br />
in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang<br />
geleistet werden müssen,<br />
3. Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen.<br />
2<br />
Dies gilt nicht für überplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen im Sinne des § 83 Abs. 3.<br />
(3) Absatz 2 Nrn. 2 und 3 findet keine Anwendung auf<br />
1. geringfügige Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind,<br />
2. Umschuldung von Krediten für Investitionen.<br />
(4) 1 Im Übrigen kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität<br />
es erfordert, der Rat die Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren. 2 Er kann seine Sperre und die des<br />
Kämmerers oder des Bürgermeisters aufheben.<br />
Erläuterungen zu § 81:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Aufstellung einer Nachtragssatzung<br />
1.1 Der Anpassungsbedarf im Haushaltsjahr<br />
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die<br />
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Zuständigkeit und<br />
seines Budgetrechtes durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Haushaltssatzung bindet die Verwaltung der Gemeinde und ermächtigt sie, die im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen (vgl. §<br />
79 GO <strong>NRW</strong>). Sie hat aber nur in einem eingeschränkten Umfang eine unmittelbare Bindungswirkung für die<br />
Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde sowie die Abgabepflichtigen, z. B. wenn durch die Haushaltssatzung auch<br />
Steuersätze für die Gemeindesteuern festgesetzt werden.<br />
Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung<br />
der Gemeinde und ihres Umfeldes ein Anpassungsbedarf bei den haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen<br />
im gemeindlichen Haushaltsplan ergeben, der so wesentlich oder erheblich ist, dass dieser sich auf die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung und auf die Einhaltung des Haushaltsausgleichs auswirkt, z. B. durch die Festsetzung des<br />
Gesamtbetrages der Erträge und Aufwendungen. Bei solchen Tatbeständen lassen sich die haushaltsmäßigen<br />
Ermächtigungen nur durch eine Änderung der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung und unter Beteiligung<br />
GEMEINDEORDNUNG 520
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
des Rates der Gemeinde im Rahmen des dafür gesetzlich vorgesehenen Verfahrens neu festlegen oder ergänzen<br />
(vgl. §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong>). Eine Nachtragssatzung kann aber nur erlassen werden, wenn zuvor der Rat<br />
der Gemeinde eine Haushaltssatzung für das betreffende Haushaltsjahr beschlossen hat und diese auch in Kraft<br />
getreten ist (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Vorschrift schließt sich daran an und sieht deshalb bei einem örtlichen Bedarf an größeren haushaltswirtschaftlichen<br />
Anpassungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft den Erlass einer Nachtragssatzung<br />
vor. Die Gemeinde hat daher bei Vorliegen der sachlichen Voraussetzungen unverzüglich eine<br />
Nachtragssatzung aufzustellen und darf diese nicht auf einen beliebigen späteren Zeitpunkt verschieben. Sie<br />
muss in diesem Zusammenhang beachten, dass eine Nachtragssatzung spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres<br />
durch den Rat der Gemeinde zu beschließen ist. Außerdem kann ein örtlicher Bedarf an größeren<br />
haushaltswirtschaftlichen Anpassungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auch mehrmals<br />
im Haushaltsjahr auftreten, sodass ggf. auch mehrere Nachtragssatzungen durch die Gemeinde in einem<br />
Haushaltsjahr notwendig sind.<br />
1.2 Die Pflicht zur Aufstellung<br />
Der Anlass zur Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung im Ablauf des Haushaltsjahres kann aus unterschiedlichen<br />
Gründen entstehen. Aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich z. B.<br />
ergeben, dass die in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung (vorgesehene Kreditaufnahmen<br />
für Investitionen, die Verpflichtungsermächtigungen, die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage<br />
und/oder Verringerung der allgemeinen Rücklage oder der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
erhöht werden müssen (vgl. §§ 75, 85, 86 und 89 GO <strong>NRW</strong>). Über die Vornahme einer Anpassung muss die<br />
Gemeinde im Vergleich mit den Festsetzungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung des Haushaltsjahres nach<br />
eigenverantwortlich entscheiden (vgl. § 78 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde kann sich im Haushaltsjahr aber auch so entwickelt haben, dass<br />
für die Gemeinde eine Pflicht zum Erlass einer gemeindlichen Nachtragssatzung entsteht. Die Vorschrift zeigt<br />
dazu drei Sachverhalte auf, bei deren Vorliegen die Gemeinde gesetzlich zum Erlass einer gemeindlichen Nachtragssatzung<br />
verpflichtet ist. Der Gesetzgeber sieht in diesen Fällen das Gesamtbild der tatsächlichen gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft nicht mehr in Einklang mit den haushaltsmäßigen Ermächtigungen in der vom Rat der<br />
Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung und im Haushaltsplan. Bei einer solchen Sachlage vor Ort hält er<br />
eine Nachtragssatzung zur Änderung der Haushaltssatzung für unverzichtbar und deshalb die Gemeinde zur<br />
Aufstellung einer Nachtragssatzung verpflichtet. Über den Anpassungsumfang muss die Gemeinde dabei im<br />
Vergleich mit den im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen eigenverantwortlich entscheiden.<br />
1.3 Die Bedarfsprüfung<br />
Im Rahmen des örtlichen Aufstellungsverfahrens soll sich die Gemeinde einen Überblick über die notwendigen<br />
Anpassungen der Festsetzungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung und über die Anpassungen der haushaltsmäßigen<br />
Ermächtigungen im Haushaltsplan sowie ggf. der Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan machen.<br />
Vor der Beschlussfassung über die gemeindliche Nachtragssatzung durch den Rat der Gemeinde sollte<br />
dann noch einmal geprüft werden, ob die vorgesehenen Anpassungen bzw. Änderungen der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung den materiellen und formellen Anforderungen entsprechen, denn nach Absatz 1 der Vorschrift<br />
gelten für die Nachtragssatzung der Gemeinde die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend.<br />
Insgesamt müssen von der Gemeinde die Verfahrensschritte durchgeführt werden, die auch beim Erlass<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung erfolgen müssen, z.B. die Bekanntmachung der Nachtragssatzung (vgl. § 2<br />
BekanntmVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 521
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Nachtragssatzung der Gemeinde unterliegt zudem wie die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde keiner<br />
generellen Genehmigungspflicht durch die zuständige Aufsichtsbehörde, sondern ebenfalls nur einer Anzeigepflicht<br />
(vgl. § 80 Abs. 5 GO <strong>NRW</strong>). Nur wenn aufgrund der örtlichen haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse zum<br />
Zeitpunkt der gemeindlichen Nachtragssatzung genehmigungspflichtige Tatbestände neu entstanden sind oder<br />
deren Umfang erweitert worden ist, lösen diese Tatbestände eine Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde<br />
aus. Dazu zählt eine Verringerung der allgemeinen Rücklage (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) sowie das<br />
Vorliegen der Voraussetzungen für die Aufstellung oder Fortschreibung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
(vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>). Diese Auswirkungen sind als sachgerecht und vertretbar anzusehen, denn das gemeindliche<br />
Haushaltssicherungskonzept ist auch ein Bestandteil des (geänderten) gemeindlichen Haushaltsplans (vgl. §<br />
79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Die Aufstellung eines Nachtragshaushaltsplans<br />
Bei einer Nachtragshaushaltssatzung werden die erforderlichen Änderungen des Haushaltsplans durch den dieser<br />
Satzung beigefügten Nachtragshaushaltsplan vollzogen. Für diesen Nachtragshaushaltsplan gelten die gleichen<br />
rechtlichen Regelungen wie für die Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans (vgl. § 80 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>) einschließlich der Beteiligung des Verwaltungsvorstands nach § 70 GO <strong>NRW</strong> und des Finanzausschusses<br />
des Rates nach § 59 GO <strong>NRW</strong>. Eine Aufgabe des Nachtragshaushaltsplans ist es daher, die notwendigen Änderungen<br />
des Haushaltsplans erkennbar und nachvollziehbar zu machen. Die gemeindliche Nachtragssatzung, in<br />
der die bisherigen Festsetzungen im Ergebnisplan und/oder im Finanzplan durch die vorgesehenen Veränderungen<br />
erhöht oder vermindert werden, verändert dadurch auch den gemeindlichen Haushaltsplan.<br />
Im gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan sind die neuen oder veränderten Ermächtigungen zu veranschlagen,<br />
denn dieser muss die Änderungen der Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen<br />
enthalten, die im Zeitpunkt seiner Aufstellung übersehbar sind und oberhalb der vom Rat der Gemeinde festgelegten<br />
Wertgrenzen liegen (vgl. § 10 Absatz 1 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die bei der Veranschlagung im Nachtragshaushaltsplan<br />
zu beachtende Wertgrenze ist dabei sachlich an das Vorliegen einer Erheblichkeit für den<br />
Erlass einer Nachtragssatzung gebunden. Dieser Zusammenhang besteht aufgrund der gemeindlichen Pflicht,<br />
eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen<br />
bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen<br />
erheblichen Umfang geleistet werden müssen oder Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte<br />
Investitionen geleistet werden sollen.<br />
Bei den betreffenden Haushaltspositionen des Nachtragshaushaltsplans wird durch die Veranschlagung transparent<br />
und nachvollziehbar gemacht, welcher wichtige Änderungsbedarf sich unterjährig im Ablauf der Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde ergeben hat und wie damit bezogen auf die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr und die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> umgegangen werden<br />
soll. Der gemeindliche Nachtragshaushaltsplan soll daher alle vorgesehenen Veränderungen (Erhöhungen<br />
oder Minderungen) der Haushaltspositionen im Ergebnisplan und im Finanzplan sowie in den produktorientierten<br />
Teilplänen enthalten, aber auch die damit verbundenen Änderungen von Zielen und Kennzahlen. Bereits überoder<br />
außerplanmäßig entstandene Aufwendungen oder über- oder außerplanmäßig geleistete Auszahlungen<br />
müssen dabei nicht veranschlagt werden.<br />
3. Keine Anpassungspflicht<br />
3.1 Bei Änderungsbedarf bei örtlichen Zielen<br />
Im Rahmen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung<br />
der Gemeinde auch ein Anpassungsbedarf bei den im gemeindlichen Haushaltsplan ausgewiesenen Zielen<br />
GEMEINDEORDNUNG 522
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
und Leistungskennzahlen ergeben, die im gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein müssen (vgl. § 12 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>). In diesen Fällen entsteht keine gesetzliche Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer gemeindlichen<br />
Nachtragssatzung. Die Gemeinde hat vielmehr eigenverantwortlich über mögliche Anpassungen von Zielen und<br />
Leistungskennzahlen zu entscheiden. In den Fällen, in denen aber im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft die Vornahme von Änderungen der im Haushaltsplan ausgewiesenen Ziele und Leistungskennzahlen<br />
sachlich geboten ist, bedarf es einer Beteiligung bzw. einer Information des Rates, wenn durch die<br />
vorgesehenen Änderungen die vom Rat gesetzten Ziele für die gemeindliche Haushaltswirtschaft berührt werden.<br />
Es bedarf aber auch in diesen Fällen keiner Aufstellung einer Nachtragssatzung durch die Gemeinde.<br />
3.2 Bei Änderungsbedarf in der mittelfristigen Planung<br />
Bei der Gemeinde kann sich aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung im Haushaltsjahr ein Anpassungsbedarf<br />
bei der im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den drei dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Planungsjahren ergeben. Die möglichen Veränderungen der mittelfristigen Haushaltsplanung<br />
der Gemeinde lösen jedoch keine Verpflichtung zur Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung<br />
durch die Gemeinde aus, denn die Haushaltspositionen dieser Jahre werden nicht in die Festsetzungen der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung einbezogen. Die Inhalte der gemeindlichen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr<br />
beziehen sich ausschließlich auf das jeweilige Haushaltsjahr. Lediglich bei der Verpflichtung zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes kann sich die Haushaltssatzung auch auf ein Folgejahr des Haushaltsjahres<br />
beziehen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Änderung der Haushaltssatzung):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Änderung durch Nachtragssatzung):<br />
1.1.1 Der Begriff „Nachtragssatzung“<br />
Das Recht der Gemeinde, ihre Angelegenheiten durch Satzung eigenverantwortlich zu regeln, umfasst auch die<br />
Satzung über die gemeindliche Haushaltswirtschaft (vgl. § 7 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde entscheidet dabei über<br />
den Inhalt und die Zwecksetzungen der gemeindlichen Haushaltssatzung und hat dabei das geltende Recht zu<br />
beachten. Bei einem satzungsrechtlichen Änderungsbedarf kommt es dann üblicherweise zu einer vom Rat der<br />
Gemeinde beschlossenen Änderungssatzung. Entsprechend kommt es bei einem Anpassungsbedarf der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung zu einer Nachtragssatzung. Diese Satzung kann erforderlich werden, weil die<br />
Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr so weitgehend fortgeschritten ist, dass für<br />
die weitere Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans einige Anpassungen und Ergänzungen bei der vom<br />
Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung notwendig werden (vgl. § 78 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Solche örtlichen Anpassungserfordernisse, insbesondere bei den Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
als Anlage zur Haushaltssatzung der Gemeinde, gaben den Ausschlag, die satzungsmäßige Änderung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung als „Nachtragssatzung“ und nicht wie sonst üblich als „Änderungssatzung“ zu<br />
bezeichnen. Die Bezeichnung „Nachtragssatzung“ stellt dabei nur eine seit Jahren eingeführte gesetzliche Kurzbezeichnung<br />
dar. Die gemeindliche Satzung zur Anpassung der Haushaltssatzung müsste konkreter bzw. inhaltlich<br />
korrekt als „Nachtragshaushaltssatzung“ - wie in anderen Ländern - bezeichnet werden, denn eine „Nachtragssatzung“<br />
ist grundsätzlich zu jeder gemeindlichen Satzung möglich, die geändert oder ergänzt werden soll.<br />
GEMEINDEORDNUNG 523
1.1.2 Die Inhalte der Nachtragssatzung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
In der Nachtragssatzung der Gemeinde werden zur Anpassung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft an die<br />
tatsächliche Entwicklung die i.d.R. die Festsetzungen über den Gesamtbetrag der Erträge und der Aufwendungen<br />
für den gemeindlichen Ergebnisplan, über den Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender<br />
Verwaltungstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und aus Finanzierungstätigkeit für den Finanzplan der Gemeinde<br />
geändert. Darüber hinaus bedarf es ggf. auch einer Veränderung bzw. Neufestsetzung der Kreditermächtigung,<br />
der Verpflichtungsermächtigungen, der Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage und der Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage.<br />
Die gemeindliche Nachtragssatzung ist deshalb auch entsprechend der gemeindlichen Haushaltssatzung in einer<br />
vorgegebenen Art und Weise aufzubauen und zu gliedern. Soweit durch die Nachtragssatzung einzelne Festsetzungen<br />
der Haushaltssatzung nicht geändert werden, soll diese Sachlage in der Nachtragssatzung entsprechend<br />
angegeben werden. Für den Rat der Gemeinde liegt daher eine beschlussfähige gemeindliche Nachtragssatzung<br />
mit ihren Anlagen nur vor, wenn diese alle erforderlichen Änderungsregelungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
bzw. die neuen Festsetzungen enthält und ihr alle geänderten Anlagen beigefügt sind.<br />
Der Verzicht auf eine ausdrückliche Aufzählung dieser Anlagen in den haushaltsrechtlichen Vorschriften steht<br />
dem Gebot der Beachtung des Grundsatzes der Vollständigkeit nicht entgegen. Eine solche Anpassung hat auch<br />
zu erfolgen, wenn in der gemeindlichen Haushaltssatzung bisher dafür keine Festlegungen enthalten sind. Die<br />
Festsetzungen in der Nachtragssatzung bauen dabei auf den notwendigen Änderungen der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
und des Haushaltsplans auf.<br />
1.1.3 Die Bindung der Nachtragssatzung<br />
Eine Nachtragssatzung der Gemeinde, die aufbauend auf der geltenden Haushaltssatzung des Haushaltsjahres<br />
(vgl. §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong>) und dem dazugehörigen Haushaltsplan (vgl. § 79 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>) erlassen wird,<br />
entfaltet keine eigenständige Bindung der gemeindlichen Verwaltung. Vielmehr verändert eine gemeindliche<br />
Nachtragssatzung nur die Bindung der Verwaltung der Gemeinde an die ursprüngliche Haushaltssatzung in dem<br />
Umfang, in dem diese Satzung durch die Nachtragssatzung verändert und ergänzt wird. Dabei ist zu beachten,<br />
dass die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr nach § 75 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong> auch bei<br />
einer Nachtragssatzung besteht, denn die Verpflichtung gilt auch im gemeindlichen Jahresabschluss.<br />
Dieser gesetzlichen „Bindung“ hat die Gemeinde nachzukommen, sodass bei der Fortschreibung der satzungsrechtlichen<br />
Festsetzungen durch die Nachtragssatzung nicht allein die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung<br />
der Gemeinde im Laufe des Haushaltsjahres zu berücksichtigen ist. Die gemeindliche Verwaltung wird durch die<br />
Nachtragssatzung ermächtigt, die im Haushaltsplan in geänderter Form enthaltenen Ermächtigungen für die dort<br />
ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, wobei durch die Nachtragssatzung nicht die Geltungsdauer der<br />
für das Haushaltsjahr erlassenen Haushaltssatzung verändert wird (vgl. § 78 i.V.m. § 81 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.4 Die Frist für den Beschluss über die Nachtragssatzung<br />
Die weitere Vorgabe in der Vorschrift, die Nachtragssatzung spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres (31.<br />
Dezember) zu beschließen, schließt sich ebenfalls an die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
an. Sie ist erforderlich, weil nach § 78 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> die Haushaltssatzung der Gemeinde nur für das jeweilige<br />
Haushaltsjahr Geltung hat und das gemeindliche Haushaltsjahr das jeweilige Kalenderjahr ist (vgl. § 78 Absatz<br />
4 GO <strong>NRW</strong>). Diese Sachlage bedingt, dass der Rat der Gemeinde die Entscheidungen, die sich auf die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr auswirken sollen, auch im betreffenden Haushaltsjahr bzw. im Zeitraum<br />
der Geltungsdauer der gemeindlichen Haushaltssatzung trifft.<br />
GEMEINDEORDNUNG 524
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.5 Dringlichkeitsentscheidung und Nachtragssatzung<br />
In haushaltswirtschaftlichen Angelegenheiten ist vielfach eine Entscheidung des Rates der Gemeinde einzuholen<br />
bzw. eine Beschlussfassung des Rates herbeizuführen (vgl. z. B. § 83 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). In den Fällen, in denen<br />
der Rat der Gemeinde nicht rechtzeitig einberufen und die Entscheidung auch nicht aufgeschoben werden<br />
kann, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren für die Gemeinde entstehen können, ist eine Dinglichkeitsentscheidung<br />
nach Maßgabe des § 60 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> möglich. Eine solche örtliche Dringlichkeitsentscheidung<br />
muss immer von Mitgliedern des Rates, vertretungsweise für den Rat, getroffen werden. In unaufschiebbaren<br />
Angelegenheiten kann daher der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied entscheiden.<br />
Solche Dringlichkeitsentscheidungen kommen für alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht. Sie haben<br />
aber nur einen vorübergehenden Charakter, weil sie anschließend dem Rat der Gemeinde zur Genehmigung<br />
vorzulegen sind (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Durch eine Dringlichkeitsentscheidung kann jedoch nicht<br />
eine gemeindliche Haushaltssatzung rechtswirksam erlassen werden. Für die gemeindliche Haushaltssatzung ist<br />
ein bestimmtes förmliches Verfahren vorgeschrieben ist, auf das auch bei einer möglichen Eilbedürftigkeit nicht<br />
verzichtet werden kann (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Rat der Gemeinde muss nach dieser Vorschrift z.B. nicht nur über die Haushaltssatzung entscheiden, sondern<br />
gesondert auch über die dazu erhobenen Einwendungen. Solche Ratsentscheidungen können daher nicht<br />
durch eine Dringlichkeitsentscheidung ersetzt werden. Das i.d.R. bei einer Dringlichkeitsentscheidung fehlende,<br />
gleichwohl aber vorgeschriebene Beteiligungsverfahren für den Erlass der gemeindlichen Haushaltssatzung kann<br />
auch nicht durch die bei einer Dringlichkeitsentscheidung erforderliche spätere Genehmigung des Rates ersetzt<br />
werden. Die Unzulässigkeit der Dringlichkeitsentscheidung bei der Haushaltssatzung gilt entsprechend für die<br />
gemeindliche Nachtragssatzung, denn für diese Satzung gelten nach § 81 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> die Vorschriften<br />
für die Haushaltssatzung entsprechend.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Geltung der Vorschriften für die Haushaltssatzung):<br />
1.2.1 Anwendung der Vorschriften über die Haushaltssatzung<br />
1.2.1.1 Die Gliederung der Nachtragssatzung<br />
Nach der Vorschrift gelten für die Nachtragssatzung der Gemeinde die Vorschriften für die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
entsprechend, d. h. insbesondere finden die §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong> auf die Nachtragssatzung der<br />
Gemeinde Anwendung. Daher muss in der Nachtragssatzung der Gemeinde ein Bezug der darin enthaltenen<br />
Festsetzungen zu den Festlegungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung bestehen (vgl. Abbildung).<br />
§<br />
1<br />
SATZUNGSINHALT<br />
Ergebnisplan<br />
Gesamtbetrag der Erträge<br />
Gesamtbetrag der Aufwendungen<br />
Finanzplan<br />
(lfd. Verwaltungstätigkeit)<br />
Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
Die Gliederung der Nachtragssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 525<br />
Bisherige FESTSETZUNG<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Neue FESTSETZUNG<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag
2<br />
3<br />
4<br />
5<br />
6<br />
7<br />
8<br />
Gesamtbetrag der Auszahlungen<br />
(Investitionstätigkeit<br />
Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
Gesamtbetrag der Auszahlungen<br />
Finanzierungstätigkeit)<br />
Gesamtbetrag der Einzahlungen<br />
Gesamtbetrag der Auszahlungen<br />
Gesamtbetrag<br />
der Kredite für Investitionen<br />
Gesamtbetrag<br />
der Verpflichtungsermächtigungen<br />
für Investitionen<br />
Ausgleich des Ergebnisplans<br />
Verringerung der Ausgleichsrücklage<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage<br />
Höchstbetrag<br />
der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Steuersätze<br />
für die Gemeindesteuern<br />
Haushaltsausgleich<br />
wieder hergestellt bis ….<br />
Örtliche Sonderregelungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
GEMEINDEORDNUNG 526<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Gesamtbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Betrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Betrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzter<br />
Höchstbetrag in … EUR<br />
Bisher festgesetzt …<br />
Bisher festgesetzt bis …<br />
(Örtlich zu gestalten)<br />
Abbildung 82 „Die Gliederung der Nachtragssatzung“<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Gesamtbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Betrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Betrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neuer Höchstbetrag<br />
festgesetzt auf … EUR<br />
Neu festgesetzt …<br />
Neu festgesetzt …<br />
(Örtlich zu gestalten)<br />
Für die Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für die Investitionen erforderlich ist, in der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung würde dieses für den Fall, dass keine Anpassung erforderlich ist, zu der satzungsrechtlichen<br />
Festlegung führen „Der bisher festgesetzte Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen wird nicht<br />
geändert“ (vgl. Anlage 2 zu Nr. 1.1.2 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300). Außerdem ist die örtliche Ausgestaltung der gemeindlichen Nachtragssatzung nach dem bekannt gegebenen<br />
und für verbindlich erklärten Muster vorzunehmen (vgl. o.a. Runderlass).<br />
1.2.1.2 Der Ausweis der Veränderungen der Haushaltsermächtigungen<br />
Zur Nachtragssatzung der Gemeinde gehört auch immer ein Nachtragshaushaltsplan, der alle Änderungen der im<br />
Haushaltsjahr für die Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde voraussichtlich anfallenden Erträge und eingehenden<br />
Einzahlungen, die entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen sowie die notwendigen Ver-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
pflichtungsermächtigungen bezogen auf die betroffenen Haushaltspositionen zu enthalten hat (vgl. § 10 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Der Nachtragshaushaltsplan sollte bei unterjährigem Anpassungsbedarf aber auch die Veränderungen bei<br />
den im Haushaltsplan abgebildeten Zielen und Leistungskennzahlen aufzeigen, soweit dazu Änderungen erfor-<br />
derlich geworden sind. Das nachfolgende Schema zeigt die Form der Festlegungen auf, die mit dem Nachtragshaushaltsplan<br />
verändert werden können (vgl. Abbildung).<br />
Die Festlegungen für den Nachtragshaushaltsplan<br />
Mit dem Nachtragshaushaltsplan werden<br />
Ergebnisplan<br />
Erträge<br />
Aufwendungen<br />
Finanzplan<br />
aus laufender<br />
Verwaltungstätigkeit:<br />
Einzahlungen<br />
Auszahlungen<br />
aus Investitionstätigkeit:<br />
Einzahlungen<br />
Auszahlungen<br />
aus Finanzierungstätigkeit:<br />
Einzahlungen<br />
Auszahlungen<br />
die<br />
bisherigen<br />
festgesetzten<br />
Gesamt-<br />
beträge<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 527<br />
erhöht<br />
um<br />
EUR<br />
vermindert<br />
um<br />
EUR<br />
Abbildung 83 „Die Festlegungen für den Nachtragshaushaltsplan“<br />
1.2.1.3 Veränderungen bei den Anlagen zum Haushaltsplan<br />
und damit der<br />
Gesamtbetrag<br />
des<br />
Haushaltsplans<br />
einschl.<br />
Nachträge<br />
festgesetzt auf<br />
EUR<br />
Dem gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan der Gemeinde sind zudem die in § 1 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong> vorgesehenen<br />
Anlagen beizufügen, um den notwendigen Überblick über das haushaltswirtschaftliche Geschehen<br />
bzw. die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zum Zeitpunkt des Erlasses einer Nachtragssatzung zu aktualisieren<br />
und zu gewährleisten. Soweit die Anlagen zum Haushaltsplan im Rahmen der Nachtragssatzung geändert werden.<br />
sind diese dem Nachtragshaushaltsplan in ihrer neuen Form beizufügen. Zu den Anlagen des Nachtragshaushaltsplans<br />
können ggf. alle Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan gehören (vgl. Abbildung).<br />
Die Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan<br />
Vorbericht<br />
§ 1 Absatz 2 Nummer 1 i.V.m. § 7<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
Stellenplan<br />
Bilanz<br />
des Vorvorjahres<br />
Übersicht<br />
über die Verpflichtungsermächtigungen<br />
Übersicht<br />
über die Zuwendungen<br />
an die Fraktionen, Gruppen<br />
und einzelne Ratsmitglieder<br />
Übersicht<br />
über den voraussichtlichen Stand<br />
der Verbindlichkeiten<br />
zu Beginn des Haushaltsjahres<br />
Übersicht<br />
über die Entwicklung des Eigenkapitals<br />
Übersicht über die Wirtschaftslage<br />
und die voraussichtliche Entwicklung<br />
der Unternehmen und Einrichtungen<br />
sowie der Anstalten des öffentlichen Rechts<br />
und der Sondervermögen,<br />
für die Sonderrechnungen geführt werden<br />
Übersichten<br />
mit bezirksbezogenen Haushaltsangaben<br />
(in kreisfreien Städten)<br />
GEMEINDEORDNUNG 528<br />
§ 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz<br />
2 Nummer 2 und § 8 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.3 des Runderlasses<br />
vom 24.02.2005<br />
§ 1 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 4 und § 13 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie Nr. 1.4.3 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§ 56 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz<br />
2 Nummer 5 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie<br />
Nr. 1.4.1 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§ 91 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz<br />
2 Nummer 6 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie<br />
Nr. 1.4.2 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005<br />
§ 78 Absatz 2 Nr. 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 7 und § 41 Absatz 4<br />
Nr. 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§§ 97, 108 und 114 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 8 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie weitere Rechtsvorschriften<br />
§ 37 Absatz 3 und 4 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1<br />
Absatz 2 Nummer 10 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 84 „Die Anlagen zum gemeindlichen Haushaltsplan“<br />
1.2.2 Die Verfahrensschritte für den Erlass einer Nachtragssatzung<br />
Für den Erlass der gemeindlichen Nachtragssatzung sind von der Gemeinde die gleichen Verfahrensschritte<br />
vorzunehmen, wie sie für die jährliche Haushaltssatzung der Gemeinde gesetzlich bestimmt worden sind. Der<br />
Entwurf der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen ist daher vom Kämmerer aufzustellen und zu unterzeichnen.<br />
Anschließend hat der Kämmerer den Entwurf dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Die Bestätigung<br />
durch den Bürgermeister wird durch seine Unterschrift unter den Entwurf und die anschließende Zuleitung des<br />
Entwurfs an den Rat der Gemeinde abgeschlossen. Beide Verantwortlichen bringen mit ihrer Unterschrift zum<br />
Ausdruck, dass der aufgestellte Entwurf der gemeindlichen Nachtragssatzung mit ihren Anlagen aus ihrer Verantwortung<br />
heraus richtig und vollständig ist, sofern sie dazu keine besonderen Einschränkungen machen.<br />
Die Gemeinde hat nach Zuleitung des Entwurfs der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen an den Rat diese unverzüglich<br />
bekannt zu geben und während der Dauer des Beratungsverfahrens im Rat zur Einsichtnahme verfügbar<br />
zu halten. Sie hat in der öffentlichen Bekanntgabe eine Frist von mindestens vierzehn Tagen festzulegen, in der<br />
Einwohner oder Abgabepflichtige gegen den Entwurf der gemeindlichen Nachtragssatzung Einwendungen erhe-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
ben können. Dazu ist die Stelle anzugeben, bei der die Einwendungen zu erheben sind. Die Gemeinde hat zudem<br />
die Frist für die Erhebung von Einwendungen so festzusetzen, dass der Rat vor der Beschlussfassung über<br />
die Nachtragssatzung mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung darüber beschließen kann.<br />
Die vom Rat beschlossene Nachtragssatzung mit ihren Anlagen ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Im Rahmen<br />
der Anzeige der Nachtragsatzung der Gemeinde soll sich die Aufsichtsbehörde auch über die Verfahrensschritte<br />
zur Aufstellung der Nachtragssatzung informieren. Das Nachhalten dieser Verfahrensschritte, die terminlich<br />
bestimmt sein müssen, soll durch die nachfolgende Übersicht erleichtert werden. Sie zeigt die von der Gemeinde<br />
einzuhaltenden Verfahrensschritte auf (vgl. Abbildung).<br />
Das Verfahren zum Erlass der Nachtragssatzung<br />
VERFAHRENSSCHRITT<br />
Aufstellung<br />
des Entwurfs der Nachtragssatzung<br />
Zuleitung<br />
des Entwurfs der Nachtragssatzung<br />
Öffentliche Bekanntgabe<br />
des Entwurfs der Nachtragssatzung<br />
Beratung<br />
über die Nachtragssatzung<br />
Beratung und Beschlussfassung<br />
über die Nachtragssatzung<br />
Anzeige<br />
der Nachtragssatzung<br />
Ablauf der Anzeigefrist<br />
Bekanntmachung<br />
und Verfügbarhalten<br />
der Nachtragssatzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 529<br />
TÄTIGKEITEN<br />
Aufstellung der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen<br />
durch den Kämmerer und Bestätigung des Entwurfs<br />
durch den Bürgermeister (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
Zuleitung der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen an<br />
den Rat (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bekanntgabe des Entwurfs der Nachtragssatzung mit<br />
Festlegung einer Frist für die Erhebung von Einwendungen<br />
an mindestens 14 Tagen (§ 81 i.V.m. § 80<br />
Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Beratung über die Nachtragssatzung mit ihren Anlagen<br />
in öffentlicher Sitzung des Finanzausschusses (§ 59<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
Beratung und Beschlussfassung über die Nachtragssatzung<br />
mit ihren Anlagen in öffentlicher Sitzung des<br />
Rates (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>), ggf. auch<br />
Beschlussfassung über die erhobenen Einwendungen<br />
(§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 3 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Anzeige der Nachtragssatzung mit ihren Anlagen bei<br />
der Aufsichtsbehörde (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 5 GO<br />
<strong>NRW</strong>; sie soll spätestens 1 Monat vor Beginn des<br />
Hausjahres erfolgen).<br />
Ablauf der Anzeigefrist,<br />
bei der zu beachten ist:<br />
1. Genehmigung der Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage (§ 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>)<br />
2. Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes (§<br />
76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Nachtragssatzung soll bis zum Ende der in § 96<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> benannten Frist verfügbar gehalten<br />
werden (§ 81 i.V.m. § 80 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Abbildung 85 „Das Verfahren zum Erlass der Nachtragssatzung“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindliche Nachtragssatzung ist außerdem von der Gemeinde bekannt zu machen. Die Gemeinde ist<br />
dabei nicht zu einer Neubekanntmachung der gesamten Haushaltssatzung verpflichtet. Die Nachtragssatzung mit<br />
ihren Anlagen ist der bestehenden Haushaltssatzung beizufügen, die für die Bürgerinnen und Bürger bis zum<br />
Ende der Einsichtnahme in den gemeindlichen Jahresabschluss verfügbar zu halten ist. Dabei haben die Bürgerinnen<br />
und Bürger keinen Anspruch darauf, dass die geänderte Haushaltssatzung der Gemeinde ihnen in einer<br />
Neufassung zur Verfügung gestellt wird. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Nachtragshaushaltsplan<br />
zur Einsichtnahme erleichtert den vollständigen Überblick über die aktuelle Haushaltswirtschaft der Gemeinde im<br />
laufenden Haushaltsjahr.<br />
1.2.3 Nachtragssatzung bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
1.2.3.1 Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr<br />
Eine gemeindliche Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre bedarf oftmals bereits im Laufe des ersten Haushaltsjahres<br />
einer Anpassung an die tatsächliche Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Bei einer<br />
von der Haushaltsplanung abweichenden wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde, die ggf. den jahresbezogenen<br />
Haushaltsausgleich gefährdet, können die in der Haushaltssatzung getroffenen Festsetzungen durch eine<br />
Nachtragssatzung korrigiert werden. Die gemeindliche Nachtragssatzung muss dann alle notwendigen gewordenen<br />
Änderungen sowie die neuen Festsetzungen mindestens für das erste Haushaltsjahr enthalten, z.B. beim<br />
Gesamtbetrag der Erträge und der Aufwendungen im Ergebnisplan, bei der Kreditermächtigung u.a. Sie ermächtigt<br />
die Verwaltung der Gemeinde, die angepassten Ermächtigungen des gemeindlichen Haushaltsplans für die<br />
dort ausgewiesenen Zwecke in der dann geltenden jahresbezogenen Form in Anspruch zu nehmen.<br />
Für eine gemeindliche Nachtragssatzung gelten die Vorschriften über die gemeindliche Haushaltssatzung entsprechend,<br />
auch wenn der Rat der Gemeinde eine Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre beschlossen hat<br />
(vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). In diesen Fällen muss die gemeindliche Nachtragssatzung, soweit diese<br />
sich auf den Änderungsbedarf für das erste Haushaltsjahr bezieht, spätestens bis zum 31. Dezember des ersten<br />
Haushaltsjahres vom Rat beschlossen worden sein. Bei örtlichem Bedarf kann durch diese Nachtragssatzung<br />
bereits eine Korrektur der Festsetzungen für das zweite Haushaltsjahr vorgenommen werden. Eine Nachtragssatzung<br />
im zweiten Haushaltsjahr kann sich jedoch nur noch auf das zweite Haushaltsjahr beziehen. Sie kann<br />
keine Rückwirkung mehr auf das erste Haushaltsjahr entfalten.<br />
1.2.3.2 Änderungsbedarf für das zweite Haushaltsjahr<br />
Aus der Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kann sich bei einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre<br />
ein Änderungsbedarf im ersten Haushaltsjahr ergeben, der auch für das zweite Haushaltsjahr besteht<br />
oder sich darauf auswirkt. Der Rat der Gemeinde kann, wenn die Anpassungen für beide Haushaltsjahre ermittelt<br />
werden können, bereits im ersten Haushaltsjahr auch eine Änderung der für das zweite Haushaltsjahr getroffenen<br />
Festsetzungen beschließen.<br />
Soweit die Gemeinde mit ihrer Entscheidung über eine Nachtragsatzung jedoch das zweite Haushaltsjahr abwartet,<br />
kann ggf. eine Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung entstehen. Diese Sachlage ist insbesondere<br />
dann gegeben, wenn örtliche Sachverhalte vorliegen, die unter der Vorschrift des § 81 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> subsumiert<br />
werden können. In allen Fällen hat der Rat der Gemeinde eine Nachtragssatzung für das zweite Haushaltsjahr<br />
spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres zu beschließen. Für diese gemeindliche<br />
Satzung gelten die Vorschriften über die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 530
2. Zu Absatz 2 (Erlass der Nachtragssatzung):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1 Zu Satz 1 (Verpflichtung zum Erlass einer Nachtragssatzung):<br />
2.1.01 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Vorschrift enthält drei Sachverhalte, bei deren Auftreten die Gemeinde gesetzlich verpflichtet wird, eine Nachtragssatzung<br />
zu erlassen. Die Gemeinde hat unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich zeigt,<br />
dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich<br />
nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. Die Gemeinde hat auch dann<br />
eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn von der Gemeinde bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen<br />
oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen<br />
oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen.<br />
Eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen<br />
geleistet werden sollen. In diesen drei in der Vorschrift benannten Fällen werden die Veränderungen der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft als so schwerwiegend betrachtet, dass das Gesamtbild nicht mehr mit der<br />
beschlossenen Haushaltssatzung in Einklang steht, sondern es unerlässlich ist, eine Nachtragssatzung zu beschließen.<br />
Die Gemeinde darf ohne Nachtragssatzung nicht die Aufwendungen entstehen lassen oder die Auszahlungen<br />
leisten, die als Ursache zur Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung führen. Sie<br />
hat eine Nachtragssatzung unverzüglich aufzustellen, sobald die Voraussetzungen für ihren Erlass gegeben sind.<br />
Die Gemeinde kann diese nicht auf einen beliebigen späteren Zeitpunkt verschieben.<br />
2.1.02 Die Festlegung der Erheblichkeit<br />
Die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "erheblich" in Bezug auf bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche<br />
Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen ist von der Gemeinde eigenverantwortlich<br />
vorzunehmen. Diese Festlegung wird am ehesten den unterschiedlichen Verhältnissen in den Gemeinden<br />
gerecht. Sie stärkt damit die Eigenverantwortung der Gemeinden für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln.<br />
Die Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs sollte jedoch in Abstimmung mit dem Rat der Gemeinde<br />
erfolgen, denn die Regelung in § 83 GO <strong>NRW</strong>, dass geringe überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen dem Rat zur Kenntnis zu bringen sind, entlässt die gemeindliche Verwaltung nicht aus der<br />
„gemeinsamen“ Entscheidung in Zusammenarbeit mit dem Rat.<br />
In diesem Zusammenhang ist das Verhältnis wichtig, in dem der Begriff „erheblich“ auszugestalten ist, denn der<br />
Begriff wird in der Vorschrift einerseits auf den Jahresfehlbetrag bezogen (Absatz 2 Nummer 1 der Vorschrift) und<br />
andererseits auf das Verhältnis von Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen zu den<br />
gemeindlichen Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen (vgl. Absatz 2 Nummer 2 der Vorschrift). Für<br />
die Auslegung des Begriffs in Form der Festlegung einer Betragsgrenze bietet sich eine Regelung in der Haushaltssatzung<br />
nach § 78 GO <strong>NRW</strong> an, weil dadurch das Budgetrecht des Rates berührt wird. Bei einer überjährigen<br />
Bedeutung kann auch eine Festlegung durch einen gesonderten Ratsbeschluss erfolgen. In einem solchen<br />
Fall muss örtlich sichergestellt werden, dass ein Bezug eines solchen Beschlusses zur jährlichen Haushaltssatzung<br />
bzw. der Veranschlagung im Haushaltsplan eindeutig hergestellt wird.<br />
Die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs „erheblich“ in § 81 GO <strong>NRW</strong> durch die Gemeinde in Form einer<br />
betragsmäßigen Abgrenzung wirkt sich wegen des engen Zusammenhangs der Vorschriften über die gemeindliche<br />
Nachtragssatzung und den gemeindlichen Nachtragshaushaltsplan unmittelbar auch auf die Veranschlagung<br />
im Nachtragshaushaltsplan aus. Der Begriff erheblich“ ist daher nicht ohne Berücksichtigung des Begriffes „oberhalb<br />
der vom Rat festgelegten Wertgrenzen“ örtlich auszufüllen. Dabei besteht zudem ein Zusammenhang zu der<br />
vom Rat der Gemeinde festzulegenden Wertgrenze für gemeindliche Investitionen (vgl. § 14 Absatz 1 GemHVO<br />
GEMEINDEORDNUNG 531
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
<strong>NRW</strong>), denn die Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Nachtragssatzung kann auch durch geplante Auszahlungen<br />
für bisher nicht im gemeindlichen Finanzplan veranschlagte Investitionen entstehen (vgl. § 81 Absatz 2<br />
Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.1 Zu Nummer 1 (Nachtragssatzung wegen eines Jahresfehlbetrages):<br />
2.1.1.1 Zu a (Entstehung eines nicht geplanten Fehlbetrages)<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn sich zeigt, dass<br />
trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit ein erheblicher Jahresfehlbetrag entstehen wird und der Haushaltsausgleich<br />
nur durch eine Änderung der Haushaltssatzung erreicht werden kann. Diese Vorgabe zur Änderung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung folgt der gesetzlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>. Nach dieser Vorschrift ist der jährliche gemeindliche Haushalt ausgeglichen, wenn der Gesamtbetrag<br />
der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen erreicht oder übersteigt. Außerdem gilt diese Ausgleichsregel<br />
im NKF ausdrücklich sowohl im Rahmen der Haushaltsplanung (Ausgleich in der Planung) als auch<br />
im Jahresabschluss der Gemeinde (Ausgleich in der Rechnung).<br />
Die gesetzliche Regelung über den Haushaltsausgleich löst die Verpflichtung der Gemeinde aus, auch im Rahmen<br />
der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft alles zu tun, um dieser Verpflichtung nach zu kommen,<br />
insbesondere dann, wenn die Entwicklung der Erträge und Aufwendungen bzw. der Einzahlungen und Auszahlungen<br />
für Investitionen anders verläuft als es bei der Verabschiedung des Haushaltsplans angenommen<br />
wurde. Ausgehend von der im Ermessen der Gemeinde liegenden Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs<br />
„erheblich“ und unter Berücksichtigung ihrer Möglichkeiten, den Haushaltsausgleich im Haushaltsjahr wieder zu<br />
erreichen, muss sie eine Nachtragssatzung nach dieser Vorschrift erlassen. Sie hat dabei auch zu berücksichtigen,<br />
dass sich in Höhe des Fehlbetrages in der Ergebnisrechnung (die Aufwendungen sind höher als die Erträge)<br />
das gemeindliche Vermögen (Eigenkapital) entsprechend verringert.<br />
2.1.1.2 Zu b (Entstehung eines höheren Fehlbetrages)<br />
Die Gemeinde muss in den Fällen, in denen sich unterjährig zeigt, dass trotz Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit,<br />
z. B. durch die Verhängung einer Haushaltssperre nach § 24 GemHVO <strong>NRW</strong>, ein höherer Jahresfehlbetrag als<br />
geplant entstehen wird, und der höhere Fehlbetrag nur durch eine Änderung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
vermieden werden kann, eine Änderung ihrer satzungsrechtlichen Ermächtigungen zur Ausführung ihrer<br />
Haushaltswirtschaft herbeizuführen. Die Verschärfung einer bereits in der Haushaltssatzung ausgewiesenen<br />
erheblichen defizitären Haushaltslage durch einen höheren Fehlbetrag sowie das Budgetrecht des Rates gebieten<br />
es in diesen Fällen, die Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung zu verpflichten. Die Gemeinde hat<br />
bei der Aufstellung einer Nachtragssatzung darauf hinzuwirken, dass auch das Kriterium der Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs dabei ausreichend beachtet wird.<br />
Die Aufstellung einer Nachtragssatzung ist bei einem höheren Fehlbetrag als geplant auch nach dem Sinn und<br />
Zweck der Vorschrift geboten. Die Basis für die Betrachtung, ob eine Nachtragssatzung aufgestellt werden soll<br />
oder muss, stellen deshalb immer der im Ergebnisplan enthaltene Jahresfehlbetrag und der voraussichtliche<br />
Jahresfehlbetrag dar. Die Vorschrift setzt dazu keine Bagatellgrenze fest. Es ist daher örtlich von der Gemeinde<br />
eigenverantwortlich zu entscheiden, ab welchem höheren Fehlbetrag eine Nachtragssatzung förmlich aufgestellt<br />
und vom Rat beschlossen wird. Sie muss jedoch mindestens ab dem Zeitpunkt ihrer Kenntnis über einen solchen<br />
Fehlbetrag unverzüglich die dringend erforderlichen Gegenmaßnahmen veranlassen.<br />
Der Rat der Gemeinde und die gemeindliche Verwaltung tragen gleichermaßen die Verantwortung für die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft und müssen daher durch geeignete Maßnahmen die möglicherweise eintretenden<br />
GEMEINDEORDNUNG 532
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
haushaltswirtschaftlichen Verschlechterungen verhindern. Sie müssen der weiteren Verschärfung der wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde ohne Verzögerung entgegen wirken, auch wenn damit gleichzeitig die Wiedererreichung<br />
des Haushaltsausgleichs formal nicht möglich wird. Die gesetzliche Vorgabe des Erlasses einer gemeindlichen<br />
Nachtragssatzung stellt deshalb einen geeigneten und sachgerechten Schritt im Sinne der Sicherstellung<br />
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2 Zu Nummer 2 (Neue Aufwendungen oder Auszahlungen):<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte<br />
oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im<br />
Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen.<br />
Diese Vorgabe zur Änderung der gemeindlichen Haushaltssatzung folgt der gesetzlichen Regelung über die<br />
Behandlung von unterjährig erforderlichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
(vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). Die Begriffe „überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“ leiten sich von dem haushaltsrechtlichen<br />
Begriff „planmäßig“ ab. Als planmäßige Aufwendungen und Auszahlungen gelten alle Ermächtigungen,<br />
die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
veranschlagt sind.<br />
Die Pflicht für die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung leitet sich dann aus überplanmäßigen Aufwendungen<br />
ab, wenn diese zusätzlich zu den unter den einzelnen Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten<br />
Aufwendungen erforderlich werden. Sie leitet sich aus außerplanmäßigen Aufwendungen ab, wenn<br />
dafür unter den einzelnen Haushaltspositionen keine Aufwendungen veranschlagt worden sind. Diese Einordnungen<br />
gelten entsprechend für von der Gemeinde zu leistende Auszahlungen, wenn die betreffenden Haushaltspositionen<br />
im Finanzplan überschritten werden oder keine Haushaltspositionen bestehen.<br />
Bei solchen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen besteht regelmäßig<br />
keine erhöhte Dringlichkeit, sodass in zeitlicher Hinsicht die Änderungen und Ergänzungen des Haushaltsplans<br />
durch die Nachtragssatzung abgewartet werden können und es dazu nicht der Entscheidung des Kämmerers<br />
oder der vorherigen Zustimmung des Rates der Gemeinde nach § 83 GO <strong>NRW</strong> bedarf. Die Pflicht zur Aufstellung<br />
einer Nachtragssatzung knüpft dabei an eine Verhältnisbildung an, denn es wird durch die Vorschrift vorgegeben,<br />
dass die bisher nicht veranschlagten oder zusätzlichen Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen<br />
im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblich sein müssen.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen, die erst bei<br />
der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres festgestellt werden,<br />
grundsätzlich auch die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung auslösen, diese jedoch nicht mehr erfüllbar<br />
ist, weil die Haushaltssatzung der Gemeinde nur durch eine Nachtragssatzung geändert werden kann, die spätestens<br />
bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschlossenen sein muss. Derartige Aufwendungen, die wirtschaftlich<br />
dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen sind, unterliegen dann der Entscheidung des Kämmerers<br />
oder der Zustimmung des Rates der Gemeinde, die im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
mit erledigt werden müssen.<br />
2.1.3 Zu Nummer 3 (Auszahlungen für neue Investitionen):<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn Auszahlungen für<br />
bisher nicht im gemeindlichen Finanzplan veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen. Diese Regelung<br />
knüpft an die Bestimmung an, nach der Investitionen oberhalb der vom Rat festgelegten Wertgrenzen beschlossen<br />
und im Haushaltsplan ausgewiesen werden sollen, wenn durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich, die für die<br />
Gemeinde wirtschaftlichste Lösung ermittelt worden ist (vgl. § 14 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). In diesem Zusam-<br />
GEMEINDEORDNUNG 533
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
menhang ist auch zu beachten, dass Ermächtigungen für Baumaßnahmen erst dann im gemeindlichen Finanzplan<br />
veranschlagt werden sollen, wenn Baupläne, Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen<br />
die Art der Ausführung, die Gesamtkosten der Maßnahme, getrennt nach Grunderwerb und Herstellungskosten,<br />
einschließlich der Einrichtungskosten sowie der Folgekosten ersichtlich sind (vgl. § 14 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Veranschlagung gemeindlicher Baumaßnahmen wird der Gemeinde hinsichtlich der haushaltsmäßigen<br />
Umsetzung ein weiter Spielraum, denn trotz sorgfältiger Aufstellung eines Bauzeitplans können unvorhersehbare<br />
Ereignisse zu Änderungen bei einer begonnenen Maßnahme führen. In solchen Fällen wäre der Erlass einer<br />
Nachtragssatzung zu aufwändig, um eine Anpassung im gemeindlichen Haushaltsplan herbeizuführen. Daher<br />
steht die Regelung in der Vorschrift auch in Beziehung zu § 83 GO <strong>NRW</strong>, denn danach sind überplanmäßige<br />
Auszahlungen für Investitionen, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, auch dann zulässig, wenn ihre Deckung<br />
erst im folgenden Jahr gewährleistet ist.<br />
Dieser Sachverhalt ist aber nicht mehr gegeben, wenn neue Investitionen begonnen werden sollen, für die wegen<br />
der fehlenden Einbeziehung in die Haushaltsplanung der Gemeinde die entsprechenden Auszahlungsermächtigungen<br />
des Rates der Gemeinde fehlen. Die gesetzliche Regelung soll daher auch gewährleisten, dass der Rat<br />
im Rahmen seines Budgetrechts über Auszahlungen für neue Investitionen entscheidet, die unterjährig begonnen<br />
werden sollen und für die voraussichtlich noch im Haushaltsjahr Auszahlungen zu leisten sind.<br />
2.1.4 Aufstellungspflicht und örtliche Ziele und Leistungskennzahlen<br />
Die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung wird nicht allein durch notwendige unterjährige Veränderungen<br />
der abgeschlossenen Vereinbarungen über Ziele und Leistungskennzahlen ausgelöst. Die Ziele und Leistungskennzahlen<br />
(vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>) sind in der Regel zwar durch ihre Abbildung in den Teilplänen des Haushaltsplans<br />
in den Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung einbezogen, jedoch sind sie deshalb noch nicht<br />
als originäre Bestandteile der Haushaltssatzung nach § 78 GO <strong>NRW</strong> anzusehen. Die Veränderungen von Zielen<br />
und Leistungskennzahlen können nicht selbstständig eine eigenständige Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung<br />
durch die Gemeinde auslösen.<br />
In den Fällen, in denen ausschließlich Änderungen bei den im gemeindlichen Haushaltsplan ausgewiesenen<br />
Zielen und Kennzahlen erforderlich sind, kann es einer Beteiligung bzw. Information des Rates bedürfen, wenn<br />
die von ihm gesetzten Ziele durch die vorgesehenen Änderungen berührt werden. Wenn die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
jedoch durch eine Nachtragssatzung verändert werden soll und es werden dadurch auch die vereinbarten<br />
Ziele und Leistungskennzahlen berührt, bedarf es auch hier der Umsetzung der notwendigen Änderungen<br />
und das Aufzeigen der Veränderungen im Nachtragshaushaltsplan (vgl. § 10 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Soweit Veränderungen der zwischen Rat und Verwaltung und innerhalb der Verwaltung vereinbarten Ziele und<br />
Leistungskennzahlen unterjährig erforderlich geworden und die bisherigen Ziele und Leistungskennzahlen im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sind, muss spätestens im Jahresabschluss der Gemeinde nicht nur über<br />
die Ergebnisse, sondern auch über die vorgenommenen Änderungen informiert werden. In den Teilrechnungen<br />
im Jahresabschluss lassen sich im Rahmen der Abbildung der Ist-Zahlen zu den in den Teilplänen ausgewiesenen<br />
Leistungsmengen und Leistungskennzahlen, um den Grad der Zielerreichung nachzuweisen, auch dann<br />
noch notwendig gewordene unterjährige Veränderungen nachvollziehbar darstellen.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Keine Nachtragssatzung bei Fortsetzungsinvestitionen):<br />
Die getroffene Regelung entbindet die Gemeinde von der Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung, wenn<br />
überplanmäßige Auszahlungen für laufende Investitionsmaßnahmen notwendig werden, deren Durchführung bis<br />
ins nächste Haushaltsjahr hinein reicht. Dafür wird auf die Vorschrift des § 83 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> verwiesen,<br />
GEMEINDEORDNUNG 534
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
durch die überplanmäßige Auszahlungen für Investitionen zulässig sind, wenn diese im folgenden Jahr fortgesetzt<br />
werden. Für solche Investitionsmaßnahmen können entstehende überplanmäßige Auszahlungen als Vorgriffe auf<br />
das kommende Haushaltsjahr behandelt werden, wenn ihre Deckung im Folgejahr gewährleistet ist. Der Verzicht<br />
auf eine Nachtragssatzung ist jedoch nicht bei entstehenden Aufwendungen möglich, denn diese entstehen erst<br />
mit der Nutzung des beschafften oder hergestellten Vermögensgegenstandes und sind dann periodengerecht<br />
zuzuordnen. Die Vorschrift ist daher nur auf überplanmäßige Auszahlungen im Sinne des § 83 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
ausgerichtet, auch wenn in der Vorschrift das Wort „Aufwendungen“ enthalten ist.<br />
3. Zu Absatz 3 (Verzicht auf eine Nachtragssatzung):<br />
3.1 Zu Nummer 1 (Verzicht bei geringfügigen Investitionen):<br />
Durch die Vorschrift wird ein Verzicht auf die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung zugelassen,<br />
wenn Auszahlungen für geringfügige Investitionen und Instandsetzungen an Bauten unabweisbar und von der<br />
Gemeinde zu leisten sind. Es ist dazu bestimmt worden, dass Absatz 2 Nummern 2 und 3 der Vorschrift in diesen<br />
Fällen keine Anwendung findet. Nach Absatz 2 Nummern 2 und 3 der Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich<br />
eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen<br />
bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen<br />
erheblichen Umfang geleistet werden müssen (Nummer 2). Eine Nachtragssatzung ist aber<br />
auch zu erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen von der Gemeinde<br />
geleistet werden sollen (Nummer 3).<br />
Bei geringfügigen Investitionen und Instandsetzungen an Bauten, die unabweisbar sind, wird es als vertretbar und<br />
ausreichend angesehen, den Mehrbedarf an Auszahlungen für solche Maßnahmen nach dem Verfahren über<br />
außerplanmäßige Auszahlungen nach § 83 GO <strong>NRW</strong> abzuwickeln. Der Begriff der Unabweisbarkeit, der vom<br />
Gesetzgeber nicht näher definiert worden ist, stellt auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung<br />
sowie darauf ab, dass eine Verschiebung auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich<br />
unzweckmäßig wäre. Die Gemeinde muss aufgrund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch<br />
zeitlich eine Handlungsalternative haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen<br />
Mehrbedarf gegenüber den bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. Außerdem sollte<br />
der Rat der Gemeinde eine Entscheidung über die Abgrenzung des Begriffs „geringfügig“ treffen.<br />
3.2 Zu Nummer 2 (Verzicht bei Umschuldungen):<br />
Durch die Vorschrift wird ein Verzicht auf die Aufstellung einer gemeindlichen Nachtragssatzung zugelassen,<br />
wenn Auszahlungen für die Umschuldung von Krediten für Investitionen entstehen, denn es ist bestimmt worden,<br />
dass Absatz 2 Nummern 2 und 3 der Vorschrift dann keine Anwendung findet. Nach Absatz 2 Nrn. 2 und 3 der<br />
Vorschrift hat die Gemeinde unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn bisher nicht veranschlagte<br />
oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu<br />
den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen (Nummer<br />
2) und wenn eine Nachtragssatzung ist aber auch zu erlassen, wenn gemeindliche Auszahlungen für bisher nicht<br />
veranschlagte Investitionen geleistet werden sollen (Nummer 3).<br />
Bei der Umschuldung von Krediten für Investitionen entsteht zwar ein Mehrbedarf an Auszahlungen für solche<br />
Maßnahmen, diesen steht jedoch regelmäßig in gleicher Höhe eine Einzahlung gegenüber. Zudem kann es bei<br />
einer solchen haushaltsmäßigen Maßnahme zu einer wirtschaftlichen Entlastung im Rahmen der zu vereinbarenden<br />
Zinszahlungen kommen. Der Mehrbedarf an Auszahlungen für solche Maßnahmen soll nach dem Verfahren<br />
über außerplanmäßige Auszahlungen nach § 83 GO <strong>NRW</strong> abgewickelt werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 535
4. Zu Absatz 4 (Haushaltssperre durch den Rat):<br />
4.1 Zu Satz 1 (Erlass einer Haushaltssperre):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Zusammenhang mit dem Erlass einer Nachtragssatzung ist gesetzlich festgelegt worden, dass der Rat die<br />
Inanspruchnahme von Ermächtigungen sperren kann, wenn die Entwicklung der Erträge oder der Aufwendungen<br />
oder die Erhaltung der Liquidität dies erfordert (Haushaltssperre). Durch diese Regelung wird bestätigt, dass der<br />
Rat ebenfalls über das Instrument der haushaltswirtschaftlichen Sperre verfügt, wie es durch § 24 Absatz 1<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> dem Kämmerer, und wenn ein solcher nicht bestellt ist, dem Bürgermeister eingeräumt wird.<br />
Diese Möglichkeit zum Erlass einer Haushaltssperre durch den Rat der Gemeinde baut darauf auf, dass der Rat<br />
unverzüglich zu unterrichten ist, wenn vom Kämmerer oder Bürgermeister eine haushaltswirtschaftliche Sperre<br />
ausgesprochen worden ist (vgl. § 24 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Nicht nur beim Erlass einer Haushaltssperre<br />
durch den Rat muss in haushaltswirtschaftlichen Fragen eine örtliche Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen<br />
dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung erfolgen.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Aufhebung einer Haushaltssperre):<br />
4.2.1 Die Aufhebung der Haushaltssperre des Rates<br />
Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass der Rat der Gemeinde seine Sperre aufheben kann. Die ausdrückliche<br />
Regelung über die Aufhebung der eigenen Sperre soll nur eine fiktive Lücke schließen und verhindern, dass<br />
örtliche Meinungsverschiedenheiten darüber entstehen, ob der Rat seine Haushaltssperre auch aufheben kann,<br />
wenn keine entsprechende Aussage in der Vorschrift enthalten wäre. Der Rat der Gemeinde aufgrund seiner<br />
Allzuständigkeit und seines Budgetrechtes eine Haushaltssperre erlassen kann, ist auch ohne ausdrückliche<br />
gesetzliche Regelung berechtigt, seine eigene erlassene Haushaltssperre durch einen Beschluss wieder aufheben,<br />
wenn dafür kein haushaltswirtschaftlicher Anlass mehr besteht.<br />
4.2.2 Die Aufhebung anderer Haushaltssperren<br />
Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass der Rat der Gemeinde die Sperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters,<br />
die diese nach § 24 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong> erlassen können, wenn die Entwicklung der Erträge oder<br />
Aufwendungen oder die Erhaltung der Liquidität es erfordert, aufheben kann. Diese ausdrückliche Regelung<br />
berücksichtigt die Allzuständigkeit und das Budgetrecht des Rates, der deshalb berechtigt sein muss, die vom<br />
Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, vom Bürgermeister erlassene Haushaltssperre durch einen Beschluss<br />
wieder aufheben, wenn dafür kein haushaltswirtschaftlicher Anlass mehr besteht. Diese Möglichkeit zur<br />
Aufhebung der Sperre des Kämmerers oder des Bürgermeisters baut darauf auf, dass der Rat der Gemeinde<br />
unverzüglich zu unterrichten ist, wenn vom Kämmerer oder Bürgermeister eine haushaltswirtschaftliche Sperre<br />
ausgesprochen wurde. Bei der Aufhebung einer Haushaltssperre muss eine Fortsetzung der örtlichen Zusammenarbeit<br />
in haushaltswirtschaftlichen Fragen zwischen dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung erfolgen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 536
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 82<br />
Vorläufige Haushaltsführung<br />
(1) Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht, so darf die Gemeinde<br />
ausschließlich<br />
1. Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für<br />
die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen<br />
und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen<br />
vorgesehen waren, fortsetzen,<br />
2. Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres erheben,<br />
3. Kredite umschulden.<br />
(2) 1 Reichen die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen<br />
des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 nicht aus, so darf die Gemeinde mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde<br />
Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres<br />
festgesetzten Kredite aufnehmen. 2 Die Gemeinde hat dem Antrag auf Genehmigung eine nach Dringlichkeit geordnete<br />
Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. 3 Die Genehmigung soll unter<br />
dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden; sie kann unter Bedingungen<br />
und mit Auflagen erteilt werden. 4 Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der<br />
dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht in Einklang stehen.<br />
(3) Ist im Fall des § 76 Abs. 1 die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht,<br />
gelten ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 die nachfolgenden Bestimmungen vom Beginn des<br />
Haushaltsjahres - bei späterer Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vom Zeitpunkt der Beschlussfassung<br />
- bis zur Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes:<br />
1. Die Gemeinde hat weitergehende haushaltswirtschaftliche Beschränkungen für die Besetzung von Stellen,<br />
andere personalwirtschaftliche Maßnahmen und das höchstzulässige Aufwandsvolumen des Ergebnishaushalts<br />
sowie die Regelungen zur Nachweisführung gegenüber der Aufsichtsbehörde zu beachten, die durch<br />
Rechtsverordnung des Innenministeriums im Einvernehmen mit dem Finanzministerium festgelegt werden.<br />
2. Der in Absatz 2 festgelegte Kreditrahmen kann mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde überschritten werden,<br />
wenn das Verbot der Kreditaufnahme anderenfalls zu einem nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen<br />
gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen würde. Die Genehmigung kann unter Bedingungen<br />
und mit Auflagen erteilt werden.<br />
(4) Die Bestimmungen des Absatzes 3 gelten ab dem 1. April des Haushaltsjahres bis zur Beschlussfassung über<br />
einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept<br />
auch dann, wenn bis zu dem Termin kein ausgeglichener Haushalt beschlossen worden ist.<br />
Erläuterungen zu § 82:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Weiterführung der Haushaltswirtschaft<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht ist grundsätzlich darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der<br />
Haushaltsplan der Gemeinde nur für ein Haushaltsjahr gelten. Die Einbeziehung der mittelfristigen Ergebnis- und<br />
Finanzplanung in den Haushaltsplan hat an die Jährlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nicht geändert.<br />
Die Gemeinde muss daher für das neue Haushaltsjahr die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen so rechtzeitig<br />
vorbereiten, dass diese zu Beginn des neuen Haushaltsjahres in Kraft treten kann (vgl. §§ 78 und 80 GO<br />
<strong>NRW</strong>). In der gemeindlichen Praxis lässt es sich aus unterschiedlichen Gründen jedoch nicht immer vermeiden,<br />
GEMEINDEORDNUNG 537
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
dass die gemeindliche Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres vom Rat der Gemeinde beschlossen<br />
wird. In der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der<br />
neuen Haushaltssatzung muss die Gemeinde gleichwohl ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen und ihre Aufga-<br />
benerfüllung fortsetzen, sodass auch die gemeindliche Haushaltswirtschaft weiterzuführen ist. In diesem Zeitraum<br />
findet daher nur eine „vorläufige Haushaltsführung“ statt. Es tritt dadurch aber kein Stillstand der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft auf.<br />
Die Vorschrift erlaubt der Gemeinde, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung eine sachgerechte Weiterführung<br />
ihrer Haushaltswirtschaft, die dabei jedoch auf das notwendige Maß beschränkt wird. Der gemeindliche<br />
Haushaltsplan mit den darin veranschlagten Ermächtigungen darf in dieser Zeit noch nicht in vollem Umfang<br />
bewirtschaftet bzw. ausgeführt werden. Die Gemeinde darf aber z. B. Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen<br />
leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben<br />
unaufschiebbar sind. Der im Entwurf aufgestellte Haushaltsplan der Gemeinde bleibt dabei die haushaltswirtschaftliche<br />
Leitlinie für den Rat und die Verwaltung der Gemeinde. Er stellt auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung<br />
die buchungstechnische Grundlage dar und hat weitere unverzichtbare Funktionen für die Durchführung<br />
und den Nachweis der gemeindlichen Aufgabenerfüllung.<br />
2. Die Weitergeltung von Festsetzungen der Haushaltssatzung des Vorjahres<br />
2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung gilt für ein Haushaltsjahr (Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit) und zwar für<br />
das Jahr, für das sie vom Rat der Gemeinde beschlossen wurde (vgl. § 78 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für die gemeindliche<br />
Verwaltung wird dadurch ein genau bestimmter Zeitrahmen vorgegeben, in dem diese die vom Rat der Gemeinde<br />
im Rahmen seines Budgetrechts ausgesprochenen Ermächtigungen auszuführen und weitere dazu getroffene<br />
Festlegungen zu beachten hat. Das Haushaltsjahr deckt sich zeitlich immer mit dem jeweiligen Kalenderjahr<br />
(vgl. § 78 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Das Haushaltsrecht enthält jedoch von den strengen zeitlichen Vorgaben<br />
einzelne sachliche Ausnahmen, um den Fortgang der gemeindlichen Haushaltswirtschaft auch bei einem Jahreswechsel<br />
sicher zu stelle. Folgende Ausnahmeregelungen sind insbesondere in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung<br />
für die Gemeinde von Bedeutung (vgl. Abbildung).<br />
Die Weitergeltung von Festsetzungen des Vorjahres<br />
REGELUNGSINHALT<br />
Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste<br />
Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser<br />
Haushaltssatzung.<br />
Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden<br />
Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht<br />
rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.<br />
Die Gemeinde kann zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite<br />
zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten<br />
Höchstbetrag aufnehmen kann, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung<br />
stehen, und diese Ermächtigung über das Haushaltsjahr hinaus bis<br />
zum Erlass der neuen Haushaltssatzung.<br />
GEMEINDEORDNUNG 538<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 85 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 86 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Weitergeltung von Festsetzungen des Vorjahres<br />
REGELUNGSINHALT<br />
Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen<br />
für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit,<br />
soweit diese nicht in Anspruch genommen worden sind, ins folgende<br />
Haushaltsjahr übertragen, denn diese bleiben bis zum Ende des folgenden<br />
Haushaltsjahres verfügbar. Werden sie übertragen, erhöhen sie die entsprechenden<br />
Positionen im Haushaltsplan des folgenden Jahres.<br />
Die Gemeinde kann die in ihrem Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen<br />
für Auszahlungen für Investitionen, soweit diese nicht in Anspruch<br />
genommen worden sind, ins folgende Haushaltsjahr übertragen, denn diese<br />
bleiben bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar; bei<br />
Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach<br />
Schluss des Haushaltsjahres, in dem der Vermögensgegenstand in seinen<br />
wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden kann. Werden Investitionsmaßnahmen<br />
im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen<br />
bis zum Ende des zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar.<br />
Abbildung 86 „Die Weitergeltung von Festsetzungen des Vorjahres“<br />
GEMEINDEORDNUNG 539<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 22 Absatz 1 und 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
In diesem Zusammenhang bedarf es im Rahmen der vorläufigen Haushaltführung der Gemeinde eines Zusammenspiels<br />
zwischen den weiter geltenden Ermächtigungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und den örtlichen<br />
Vorgaben, die wegen der noch nicht geltenden gemeindlichen Haushaltssatzung sachlich notwendig sind.<br />
Auch wenn keine ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung zum Stellenplan im Zeitraum der vorläufigen<br />
Haushaltsführung besteht, gilt grundsätzlich, dass der Stellenplan des Vorjahres weiter gilt, bis die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung in Kraft getreten ist.<br />
2.2 Die Weitergeltung der Ermächtigung für Investitionskredite<br />
Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten für Investitionen, die in der jährlichen Haushaltssatzung festzusetzen<br />
ist, gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Ende des Folgejahres und ggf. bis zum Erlass einer neuen<br />
Haushaltssatzung für das übernächste Jahr weiter (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c i.V.m. § 86 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Am Ende eines Haushaltsjahres ist die noch bestehende Kreditermächtigung in das folgende Haushaltsjahr<br />
zu übertragen, sofern sie nicht vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist. Es ist deshalb<br />
im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung und der zeitlichen Geltungsdauer möglich, noch Kredite für Investitionen<br />
aufzunehmen, bis die satzungsrechtlich festgesetzte Kreditermächtigung ausgeschöpft ist.<br />
Die weitergeltende Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten für Investitionen ist nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
nicht mehr vom Status der gemeindlichen Haushaltssatzung abhängig. Sie stellt dann eine eigenständige<br />
haushaltsmäßige Ermächtigung auf gesetzlicher Grundlage dar, auch wenn die Ermächtigung auf der<br />
Grundlage des Beschlusses des Rates über die gemeindliche (nicht mehr geltende) Haushaltssatzung des Vorjahres<br />
entstanden ist bez. deren Bestandteil war. Diese (noch geltende) Ermächtigung kann jedoch nicht in der<br />
Zeit ihrer weiteren Geltung (bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung) durch den Rat wegen eines Mehrbedarfs<br />
geändert bzw. angepasst werden.<br />
2.3 Die Weitergeltung des Höchstbetrages für Liquiditätskredite<br />
Die Vorschrift des § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> sieht vor, dass die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung,<br />
die in der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde als Höchstbetrag festzusetzen ist, über
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung weiter gilt (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Am Ende eines Haushaltsjahres noch bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung sind dabei in<br />
den Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen. Eine über das ursprüngliche Haushaltsjahr<br />
hinaus geltende Ermächtigung kann dabei jedoch nur dann noch in Anspruch genommen werden, soweit sie nicht<br />
vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist.<br />
Es ist deshalb einerseits möglich, noch weitere Kredite zur Liquiditätssicherung aufzunehmen, bis der satzungsrechtlich<br />
festgesetzte Höchstbetrag ausgeschöpft ist. Andererseits dürfen auf dieser (noch nicht ausgeschöpften)<br />
Ermächtigungsgrundlage so lange noch Kredite zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden, bis die neue<br />
Haushaltssatzung der Gemeinde für das Haushaltsjahr erlassen worden ist. Für die Gemeinde kann sich dabei<br />
ergeben, dass der aus dem Vorjahr weitergeltende Höchstbetrag überschritten werden muss, weil dieser bereits<br />
ausgeschöpft ist. In solchen Fällen muss die Gemeinde gleichwohl Auszahlungen entsprechend ihren eingegangenen<br />
Zahlungsverpflichtungen an Dritte nachkommen. Zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Liquidität bzw.<br />
zur Erfüllung ihrer Zahlungsverpflichtungen bedarf es dann einer Veränderung der noch geltenden haushaltsmäßigen<br />
Ermächtigung im Sinne und Umfang des entstandenen Mehrbedarfs.<br />
Die weitergeltende Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung ist nach Ablauf des<br />
Haushaltsjahres nicht mehr vom Status der gemeindlichen Haushaltssatzung abhängig. Sie stellt dann eine eigenständige<br />
haushaltsmäßige Ermächtigung auf gesetzlicher Grundlage dar, auch wenn der Höchstbetrag auf<br />
der Grundlage des Beschlusses des Rates über die gemeindliche (nicht mehr geltende) Haushaltssatzung des<br />
Vorjahres entstanden ist bez. deren Bestandteil war. Diese (noch geltende) Ermächtigung kann deshalb auch in<br />
der Zeit ihrer weiteren Geltung (bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung) durch den Rat unter Beachtung<br />
des notwendigen Mehrbedarfs geändert bzw. angepasst werden. Ein entsprechender Ratsbeschluss stellt deshalb<br />
auch keine "Nachtragssatzung" im Sinne der Vorschrift des § 81 GO <strong>NRW</strong> dar.<br />
3. Die Informationspflichten gegenüber der Aufsichtsbehörde<br />
Die Gemeinde ist verpflichtet, die vom Rat der Gemeinde beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der<br />
Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Die Anzeige soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen<br />
(vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Sofern die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Anzeige der Haushaltssatzung<br />
zum gesetzlich bestimmten Termin nicht nachkommt, hat sie ihre Aufsichtsbehörde darüber rechtzeitig<br />
zu unterrichten. Sie soll dabei angeben, wie die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung als Übergangszeit haushaltswirtschaftlich<br />
ausgefüllt wird und welche notwendigen und einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen zur<br />
örtlichen Umsetzung erlassen worden sind.<br />
Die Gemeinde soll in ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde auch die Gründe für das Versäumnis angeben sowie<br />
aufzuzeigen, welcher aktueller Verfahrensstand hinsichtlich der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
besteht. Dazu gehören die Angaben, wann der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung und ihre Anlagen<br />
vorgesehen ist und bis zu welchem Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. Die Aufsichtsbehörde<br />
hat in solchen Fällen das weitere Aufstellungsverfahren zu begleiten und kann sich jederzeit über<br />
den Verfahrensstand unterrichten lassen. Sie kann dazu auch Berichtstermine festlegen. Die Gemeinde hat die<br />
Anzeige ihrer Haushaltssatzung bei der Aufsichtsbehörde schnellstmöglich nachzuholen.<br />
4. Die örtliche Dienstanweisung als Ersatz für die Haushaltssatzung<br />
4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung bedingt die fehlende gemeindliche Haushaltssatzung, dass die Gemeinde<br />
ihre Haushaltswirtschaft nicht so ausführen kann wie bei einer für das Haushaltsjahr in Kraft getretenen<br />
GEMEINDEORDNUNG 540
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
Haushaltssatzung. Gleichwohl muss die gemeindliche Geschäftstätigkeit und die Verwaltungsarbeit im Sinne der<br />
Aufgabenerfüllung der Gemeinde weiter erledigt und die gemeindliche Haushaltswirtschaft fortgeführt werden.<br />
Der Bürgermeister hat deshalb im Zusammenwirken mit dem Kämmerer, soweit dieser nicht damit beauftragt ist,<br />
gesonderte haushaltswirtschaftliche Regelungen als Ersatz für die fehlende Haushaltssatzung mit Anlagen in<br />
schriftlicher Form zu erlassen.<br />
Für die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung als Übergangszeit bzw. sprachlich auch „haushaltslose Zeit“ sollen<br />
die notwendigen und einschränkenden Bewirtschaftungsregelungen in schriftlicher Form als örtliche Dienstanweisung<br />
erlassen werden. Die Festlegung der gesetzlich zulässigen Aufwendungen und Auszahlungen kann dabei<br />
unter Berücksichtigung des Entwurfs des gemeindlichen Haushaltsplans erfolgen, denn nach dem Beschluss des<br />
Rates über die Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan für die Haushaltsführung der Gemeinde verbindlich (vgl. §<br />
79 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dieser Sachstand lässt gleichwohl noch keine uneingeschränkte Bewirtschaftung<br />
zu, sodass auf die sonst üblichen Bewirtschaftungsregelungen noch vorläufig zu verzichten ist. Die auf die vorläufige<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde bezogenen Regelungen können dabei z. B. folgende Bereiche oder Gegenstände<br />
zum Inhalt haben (vgl. Abbildung).<br />
Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben<br />
VORGABEN<br />
Zielvereinbarungen<br />
Grundsätze<br />
Haushaltsmittelverantwortung<br />
Budgetierung<br />
GEMEINDEORDNUNG 541<br />
INHALTE<br />
Mit der konkreten Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans sind örtliche Ziele verbunden, die<br />
einzuhalten sind. Mit den Leistungskennzahlen, die<br />
den einzelnen Produkten zugeordnet sind sowie<br />
weiteren im Einzelnen benannten Messgrößen wird<br />
die Zielerreichung gemessen. Besondere Verantwortlichkeiten<br />
sollten angegeben werden.<br />
Die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze ist zu gewährleisten,<br />
z. B. der Haushaltsausgleich nach § 75<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Auch der Umgang mit dem<br />
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, z. B. bei Investitionen<br />
(vgl. § 14 GemHVO <strong>NRW</strong>) ist ggf. näher zu<br />
bestimmen. Dazu gehören z. B. auch die besonderen<br />
Festlegungen, was zur Weiterführung notwendiger<br />
Aufgaben unaufschiebbar und wie der mögliche<br />
Kreditbedarf zu ermitteln ist.<br />
Die Hierarchie der Verantwortlichkeiten über die<br />
Haushaltsmittel sowie die zugeordneten Entscheidungsbefugnisse<br />
ist einzuhalten. In dringenden<br />
Angelegenheiten können die Befugnisse vertretungsweise<br />
oder durch eine höhere Hierarchiestufe<br />
wahrgenommen werden. Dabei können gesonderte<br />
Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse<br />
wegen der vorläufigen Haushaltsführung festgelegt<br />
werden. Die Entscheidungsrechte des Rates und<br />
seiner Ausschüsse müssen dabei gewahrt bleiben.<br />
Die örtliche Gestaltung der Budgetierung sollte in<br />
ihren Strukturen angegeben werden. Dazu gehört<br />
die Abgrenzung eines Budgets, z. B. mindestens ein<br />
Produkt, höchstens eine Produktgruppe. Es gehört<br />
aber auch ggf. die Benennung von "Querschnittsbudgets"<br />
sowie von anderen Ausnahmen dazu.<br />
Ebenso sollten die Budgetverantwortlichen funktional<br />
benannt werden. Budgetübergreifende gleiche<br />
Pflichten und Vorgehensweisen können ergänzend<br />
benannt werden. Darunter können auch Festlegungen<br />
zu möglichen Managementerfolgen und dem
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben<br />
VORGABEN<br />
Über- und Außerplanmäßiges<br />
Berichtswesen<br />
Managementerfolge<br />
Abschlussarbeiten<br />
Besondere Informationen<br />
GEMEINDEORDNUNG 542<br />
INHALTE<br />
Berichtswesen fallen, soweit diese Bereiche abhängig<br />
von der Budgetierung geregelt werden.<br />
Im Rahmen der Haushaltswirtschaft können zusätzliche<br />
Aufwendungen und Auszahlungen notwendig<br />
werden. Dazu sind ggf. Berichtspflichten und Entscheidungsvorgaben<br />
zu machen. Außerdem sollte<br />
das örtliche Verfahren einschließlich der zulässigen<br />
Deckungsmöglichkeiten angegeben werden (vgl. §<br />
83 GO <strong>NRW</strong>). Besondere Vorbehalte sind sachgerecht<br />
abzugrenzen und festzulegen.<br />
Die inhaltlichen Grundlagen aufzustellender Berichte<br />
über den Stand und die Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft und die daraus entstehenden<br />
Pflichten der Verantwortlichen für die Haushaltsmittel<br />
der Gemeinde sind inhaltlich näher festzulegen.<br />
Ebenso sind Festlegung hinsichtlich der<br />
Vorlagepflichten in zeitlicher Hinsicht (Zeiträume<br />
oder konkrete Termine) zu treffen. Dazu gehört auch<br />
die Benennung der Adressaten der Berichte bzw.<br />
das Aufzeigen des "Instanzenweges" bis hin zum<br />
Rat der Gemeinde.<br />
Der Umgang mit im Rahmen der Haushaltswirtschaft<br />
erzielten Managementerfolgen, z. B. durch eine<br />
Steigerung der Qualität der Leistungen oder eine<br />
Verbesserung der Geschäftsabläufe, ist unter Einbeziehung<br />
der örtlichen Verhältnisse einschließlich<br />
der Budgetierung im Einzelnen festzulegen. Ausgehend<br />
davon, dass Bewirtschaftungserfolge in Form<br />
von Überschüssen grundsätzlich dem gesamten<br />
Haushalt zustehen (vgl. Pflicht zum jährlichen Haushaltsausgleich),<br />
sollten differenziert nach der haushaltsmäßigen<br />
bzw. wirtschaftlichen Lage der Gemeinde<br />
ggf. Zugeständnisse an eigene (interne)<br />
Verwendungsmöglichkeiten von Teilen der Überschüsse<br />
durch die Bewirtschafter geprüft werden.<br />
Dabei ist die besondere Lage der vorläufigen Haushaltsführung<br />
i.d.R. einschränkend zu berücksichtigen.<br />
In Ausnahmefällen sollte ein Zustimmungsvorbehalt<br />
innerhalb der Hierarchie der Verantwortlichkeiten<br />
bestehen.<br />
Die sich aus der Bewirtschaftung des gemeindlichen<br />
Haushalts ergebenden Abschlussarbeiten können<br />
näher bestimmt und dem Bewirtschaftungsberechtigten<br />
auferlegt werden. Den Rahmen dafür bieten die<br />
Vorgaben für die Aufstellung des Entwurfs des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Kämmerer<br />
(vgl. § 95 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). In Abstimmung<br />
mit dem Kämmerer können daher die<br />
Arbeiten benannt und dazu die zeitlichen Rahmenbedingungen<br />
unter Beachtung der gesetzlichen<br />
Vorschriften festgelegt werden.<br />
Im Rahmen der vorläufigen Haushaltswirtschaft ist<br />
detailgetreu über die wichtigen und wesentlichen<br />
Einzelheiten der vorläufigen Haushaltsführung zu<br />
informieren. Die den jeweiligen Bewirtschaftungsverantwortlichen<br />
zustehenden Entscheidungsbefug-
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben<br />
VORGABEN<br />
GEMEINDEORDNUNG 543<br />
INHALTE<br />
nisse können einem grundsätzlichen Zustimmungsvorbehalt<br />
unterworfen werden. Dazu sind Berichtspflichten<br />
sowie ggf. ein eigenständiges Verwendungsverbot<br />
nicht nur bei höheren Erträgen festzulegen.<br />
Weitere örtliche Rechte und Pflichten sind<br />
sachgerecht abzugrenzen und festzulegen, um den<br />
Zielen und Zwecken der vorläufigen Haushaltsführung<br />
ausreichend nachzukommen.<br />
Abbildung 87 „Die örtlichen (vorläufigen) Bewirtschaftungsvorgaben“<br />
Die örtlichen Regelungen müssen so ausgestaltet sein, dass die vorläufige Bewirtschaftung der gemeindlichen<br />
Haushaltsmittel den Zielen und Zwecken einer vorläufigen Haushaltsführung entspricht und den gesetzlichen<br />
Vorschriften Genüge getan wird sowie das Inkrafttreten der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen<br />
schnellstmöglich erreicht wird. Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse soll dabei die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft so auszugestalten, dass diese und damit auch die laufende Aufgabenerfüllung der Gemeinde<br />
auf ein sachlich und wirtschaftlich vertretbares Mindestmaß zurückgeführt wird. Es ist dazu von der Gemeinde<br />
festzustellen, welche rechtliche Verpflichtungen in welcher Form bestehen, deren Erfüllung unaufschiebbar ist<br />
und welche gemeindlichen Aufgaben sofort zu erledigen sind.<br />
Diese Vorgaben erfordern ein besonderes der vorläufigen Haushaltsführung angepasstes und angemessenes<br />
Berichtswesen über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Es sollte daher z. B. wenige Tage<br />
nach Ablauf eines Monats dem Bürgermeister als Verantwortlichen in der Gemeinde über den Stand der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft berichtet werden. Es wird dadurch die notwendige Überwachung und Kontrolle<br />
der Ausführung der Haushaltswirtschaft gewährleistet. Andererseits wird es dem Bürgermeister ermöglicht, die<br />
erlassene Dienstanweisung zu überprüfen und ggf. angemessen und sachgerecht zu aktualisieren.<br />
4.2 Die weiteren Informationspflichten<br />
Die örtliche Dienstanweisung über die vorläufige Haushaltsführung ist dem Rat der Gemeinde zur Kenntnis zu<br />
geben. Er ist gleichzeitig über die Gründe, die zur Verzögerung seiner Beschlussfassung über die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung führen, zu informieren. Der Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist die Dienstanweisung ebenfalls<br />
zur Kenntnis zu geben. Diese Unterrichtung soll möglichst bis zu dem für die Anzeige der Haushaltssatzung geltenden<br />
Termin erfolgen, denn die Dienstanweisung überbrückt als zeitlich begrenzter Ersatz die haushaltswirtschaftlichen<br />
Regelungen, die durch die gemeindliche Haushaltssatzung im Haushaltsjahr gelten sollen.<br />
Im Rahmen der Unterrichtung ist die Aufsichtsbehörde auch über die vorliegende haushaltswirtschaftliche Lage<br />
der Gemeinde sowie über die vorgesehenen Maßnahmen zur Erreichung einer geltenden Haushaltssatzung zu<br />
informieren, soweit diese nicht bereits auf andere Weise davon Kenntnis erlangt hat. Die Gemeinde darf die Unterrichtung<br />
grundsätzlich nicht unnötig hinauszögern. Der Termin 1. April ist dabei kein Datum, bis zu dem die<br />
Beschlussfassung über die gemeindliche Haushaltssatzung hinausgeschoben werden kann. Die aufsichtsrechtlichen<br />
Maßnahmen gegenüber der Gemeinde bleiben hierbei unberührt (vgl. §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>).<br />
5. Die Sicherstellung der Liquidität bzw. Zahlungsfähigkeit<br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung hat für die Gemeinde auch die Sicherstellung der Liquidität bzw. der<br />
Zahlungsfähigkeit eine große Bedeutung, denn sie muss auch in dieser Zeit die notwendigen Auszahlungen auf-
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
grund ihrer rechtlichen Verpflichtungen leisten. Der Begriff „Liquidität“ umfasst dabei die Fähigkeit der Gemeinde,<br />
ihren Zahlungsverpflichtungen bei Fälligkeit termingerecht und betragsgenau nachzukommen. Die Gemeinde hat<br />
auch bei einer vorläufigen Haushaltsführung sowohl die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 77 GO<br />
<strong>NRW</strong> als auch die Grundsätze für die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>) und von Krediten<br />
zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 GO <strong>NRW</strong>) zu beachten. Sie muss besonders darauf achten, dass die<br />
Auszahlungen erst dann geleistet werden, wenn eine wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerledigung dies<br />
zwingend erfordern.<br />
Soweit in solchen Fällen der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde für unabweisbare Auszahlungen vorübergehend<br />
erhöht werden muss, darf die Gemeinde auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung einen Kredit zur<br />
Liquiditätssicherung aufnehmen, wenn der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzte Höchstbetrag für<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung noch nicht ausgeschöpft ist. In den o.a. Vorschriften ist deshalb festgelegt worden,<br />
dass die in der Haushaltssatzung enthaltene Ermächtigung zur Kreditaufnahme über das Haushaltsjahr<br />
hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter gilt. Die Regelungen über die Kreditaufnahme ergänzen<br />
daher die Vorschrift über die vorläufige Haushaltsführung.<br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung muss die Gemeinde in ihrer Liquiditätsplanung auch die Einziehung<br />
ihrer Forderungen berücksichtigen. Die Gemeinde sollte möglichst nur in Ausnahmefällen die Einziehung von<br />
Ansprüchen in Form der Stundung hinausschieben oder durch Niederschlagung und Erlass auf die Durchsetzung<br />
ihrer Ansprüche verzichtet (vgl. § 23 Absatz 3 und 4 und § 26 GemHVO <strong>NRW</strong>). Vielmehr muss sie auch in dieser<br />
Zeit versuchen, die bei den Dritten als Schuldner die ihr zustehenden Ansprüche einzuziehen.<br />
6. Das Ende der vorläufigen Haushaltsführung<br />
Die Zeit der vorläufigen Haushaltsführung endet bei der Gemeinde regelmäßig mit der Bekanntmachung der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen für das betreffende Haushaltsjahr (vgl. § 80 Absatz 5 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Durch die dann geltende Haushaltssatzung werden die bis zu diesem Zeitpunkt im Rahmen der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft bzw. der vorläufigen Haushaltsführung getätigten Aufwendungen und Auszahlungen<br />
sowie die erzielten Erträge und Einzahlungen „ordnungsgemäß“ im Sinne der vom Rat der Gemeinde beschlossenen<br />
Haushaltssatzung.<br />
Ab der Geltung der gemeindlichen Haushaltsatzung bedarf es dann auch nicht mehr einer Dienstanweisung über<br />
die vorläufige Haushaltsführung, sondern ggf. besonderen Bewirtschaftungsregelungen auf der Grundlage der<br />
Haushaltssatzung und des Haushaltsplans oder auch auf Grund der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde in darauf<br />
abgestellten Formen, z.B. Zustimmungsvorbehalte.<br />
Die Vorschrift geht von unterschiedlichen Zeitpunkten des Endes der vorläufigen Haushaltsführung im Haushaltsjahr<br />
aus, die jedoch von den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen abhängig sind. Die Bestimmungen des Absatzes<br />
2 sind vorrangig auf eine kurzfristige vorläufige Haushaltsführung ausgerichtet, z.B. weil die Haushaltssatzung,<br />
z.B. aus technischen oder aufsichtsrechtlichen Gründen nicht vor Beginn des Haushaltsjahres bekannt<br />
gemacht werden konnte. Die weiteren Absätze der Vorschrift stellen auf eine Zeit der vorläufigen Haushaltsführung<br />
nach dem 1. April des Haushaltsjahres ab.<br />
Die vorläufige Haushaltsführung soll grundsätzlich innerhalb des Haushaltsjahres enden. In besonderen Einzelfällen<br />
kann jedoch die Situation entstehen, dass die Gemeinde die Ausführung ihre Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
insgesamt im Status der „vorläufigen Haushaltsführung“ organisieren und ausführen muss. Eine solche<br />
Lage kann z.B. entstehen, wenn das von der Gemeinde aufgestellte Haushaltssicherungskonzept von der Aufsichtsbehörde<br />
nicht genehmigt wird und deshalb die gemeindliche Haushaltssatzung nicht bekannt gemacht<br />
werden darf (vgl. § 76 Absatz 2 i.V.m. § 80 Absatz 5 Satz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 544
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
1. Zu Absatz 1 (Weiterführung der Haushaltswirtschaft):<br />
1.0 Die fehlende Bekanntmachung der Haushaltssatzung<br />
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die<br />
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechtes<br />
durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>). Die Haushaltssatzung<br />
bindet die Verwaltung der Gemeinde und ermächtigt sie, die im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen<br />
für die dort ausgewiesenen Zwecke in Anspruch zu nehmen, neue Verpflichtungen einzugehen, aber auch<br />
Kredite zur Finanzierung von Investitionen aufzunehmen (vgl. §§ 79, 85 und 86 GO <strong>NRW</strong>). Die Haushaltssatzung<br />
bedarf zudem der Bekanntmachung, denn gemeindliche Satzungen sind unter Beachtung der Bekanntmachungsverordnung<br />
öffentlich bekannt zu machen (vgl. § 7 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen in den dafür vorgesehenen<br />
Medien kann aber ggf. ein Hindernis dadurch bestehen, dass der Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung<br />
nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile und Anlagen umfasst hat. Sofern eine gesetzlich vorgesehene<br />
Anlage, z. B. der Stellenplan (vgl. § 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>), nicht Gegenstand des Ratsbeschlusses über<br />
die gemeindliche Haushaltssatzung und ihre Anlagen war, ist kein rechtmäßiger Ratsbeschluss zustande gekommen<br />
(vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Eine Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr<br />
und damit ihr Inkrafttreten kann dann nicht erfolgen. Die fehlende Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
führt dann zur vorläufigen Haushaltsführung bei der Gemeinde.<br />
Weitere Hindernisse für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung stellen auch fehlende Genehmigungen<br />
der Aufsichtsbehörde, z. B. für den Eigenkapitalverzehr durch eine vorgesehene Verringerung der<br />
allgemeinen Rücklage dar (vgl. § 75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Eine fehlende Genehmigung der Aufsichtsbehörde für<br />
ein Haushaltssicherungskonzept, das dem Ziel dient, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige,<br />
dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen, lässt ebenfalls keine Bekanntmachung der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung zu (vgl. § 76 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Eine fehlende Genehmigung der Bezirksregierung<br />
für ein individuelles Sanierungskonzept nach dem Stärkungspaktgesetz wirkt sich ebenso aus.<br />
Für die Beseitigung derartiger Hindernisse für die Bekanntmachung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit<br />
ihren Anlagen hat die Gemeinde möglichst unverzüglich Sorge zu tragen oder die bestehenden Hindernisse möglichst<br />
unverzüglich zu beseitigen. Erst danach darf die gemeindliche Haushaltssatzung in den dafür vorgesehenen<br />
Medien öffentlich bekannt gemacht werden und kann in Kraft treten.<br />
1.1 Zu Nummer 1 (Weiterführung von Aufgaben):<br />
1.1.1 Die Weiterführung der laufenden Verwaltungstätigkeit<br />
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht ist darauf ausgerichtet, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan der<br />
Gemeinde für ein Haushaltsjahr gelten, auch wenn die mehrjährige mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in<br />
den Haushaltsplan integriert und dort detailliert abzubilden ist. Die Gemeinde muss deshalb dafür Sorge tragen,<br />
dass die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet wird, dass sie mit Beginn des<br />
neuen Haushaltsjahres in Kraft treten kann. In der gemeindlichen Praxis lässt es sich jedoch aus unterschiedli-<br />
GEMEINDEORDNUNG 545
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
chen Gründen nicht immer vermeiden, dass die gemeindliche Haushaltssatzung erst nach Beginn des Haushaltsjahres<br />
durch den Rat der Gemeinde erlassen wird.<br />
In dem durch die Vorschrift gesetzten Rahmen für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in der<br />
Zeit der vorläufigen Haushaltsführung kann die Gemeinde ihre Aufgabenerfüllung fortsetzen und die Funktionsfähigkeit<br />
sichern. Das Entstehen lassen von Aufwendungen und die Leistung von Auszahlungen in der Zeit der<br />
vorläufigen Haushaltsführung ist nicht auf die Tätigkeit der gemeindlichen Verwaltung beschränkt. Vielmehr sind<br />
z. B. auch Aufwendungen und Auszahlungen für die Weiterführung vorhandener Einrichtungen der Gemeinde als<br />
zulässig zu betrachten.<br />
Die Gemeinde muss gleichwohl in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres an bis zum Erlass bzw. dem<br />
In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr ihre rechtlichen und faktischen Verpflichtungen<br />
erfüllen und ihre Aufgabenerfüllung sowie den Betrieb ihrer Einrichtungen fortsetzen. Die Gemeinde darf daher<br />
Erträge und Einzahlungen erzielen sowie bestimmte Aufwendungen und Auszahlungen leisten (vgl. Abbildung).<br />
Erzielung<br />
von Erträgen<br />
und Einzahlungen<br />
Leistung<br />
von Aufwendungen<br />
und Auszahlungen<br />
Beschränkungen bei der vorläufigen Haushaltsführung<br />
GEMEINDEORDNUNG 546<br />
- aufgrund von vertraglichen und gesetzlich bestimmten Ansprüchen<br />
- neu festgesetzte Ansprüche<br />
- aus der Vornahme von Mahnungen und der Vollstreckung<br />
- aus der Erhebung von Realsteuern nach den Sätzen des Vorjahres<br />
- aus Kreditaufnahmen<br />
- aufgrund rechtlicher Verpflichtungen<br />
- zur Weiterführung unaufschiebbarer Aufgaben<br />
- aufgrund übertragener Ermächtigungen<br />
Abbildung 88 „Beschränkungen bei der vorläufigen Haushaltsführung“<br />
Die Gemeinde ist zudem bei der Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft in der Übergangszeit nicht allein auf die<br />
aus dem Vorjahr übertragenen Ermächtigungen beschränkt. Ihr wird vielmehr die Möglichkeit eingeräumt, sich die<br />
erforderlichen Finanzmittel zur Deckung der in dieser Zeit entstehenden Aufwendungen und zu leistenden Auszahlungen<br />
zu beschaffen, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger gemeindlicher<br />
Aufgaben unaufschiebbar sind.<br />
Die laufende Aufgabenerfüllung ist jedoch auf ein sachlich und wirtschaftlich vertretbares Mindestmaß unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Verhältnisse zurückzuführen. Außerdem müssen im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung<br />
die von der Gemeinde erzielten Erträge und Einzahlungen sowie die entstandenen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen in den gemeindlichen Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr enthalten sein oder<br />
noch aufgenommen werden, soweit diese nicht vorhersehbar waren oder nicht veranschlagt worden sind.<br />
1.1.1.2 Der Begriff „rechtliche Verpflichtung“<br />
Im Rahmen der gesetzlichen Vorschrift darf die Gemeinde Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen<br />
leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist. Die rechtlichen Verpflichtungen als bindende Vorgaben der Gemeinde<br />
können auf öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Grundlage beruhen. Solche Verpflichtungen der<br />
Gemeinde als Voraussetzung für gemeindliche Leistungen müssen dabei bereits vor Beginn des Haushaltsjahres<br />
entstanden sein oder auf einem Gesetz beruhen, z.B. Entgeltleistungen an die gemeindlichen Beschäftigten,<br />
Leistungen der Grundsicherung. Die Gemeinde darf in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung jedoch nicht für<br />
neu eingegangene rechtliche Verpflichtungen Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten.
1.1.1.3 Der Begriff „Unaufschiebbarkeit“<br />
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung darf die Gemeinde Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen<br />
leisten, die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, soweit keine rechtliche Verpflichtung<br />
der Gemeinde besteht. Als unaufschiebbar sind dabei regelmäßig Aufwendungen und Auszahlungen<br />
anzusehen, wenn diese so eilbedürftig sind, dass eine weitere Verschiebung, z. B. bis zum Inkrafttreten der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung, als nicht vertretbar anzusehen ist.<br />
Die Erfüllung dieser Voraussetzung bedingt eine sorgfältige Analyse und vernünftige Beurteilung der aktuellen<br />
Situation hinsichtlich der Dringlichkeit einer gemeindlichen Maßnahme. In die Beurteilung ist dabei auch einzubeziehen,<br />
dass durch einen möglichen Verzicht auf die vorgesehene Maßnahme kein Verstoß gegen die Haushaltsgrundsätze<br />
und kein Schaden für die Gemeinde entstehen dürfen. Die Gemeinde darf z. B. Instandsetzungsmaßnahmen<br />
nur dann durchführen, wenn eine Unaufschiebbarkeit im Zeitpunkt der Auftragsvergabe besteht. Der<br />
Fälligkeitszeitpunkt der Auszahlung für eine solche Maßnahme ist dabei nicht ausschlaggebend.<br />
1.1.2 Die Weiterführung der Investitionstätigkeit<br />
Von der Gemeinde ist im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung auch über die Art und der Umfang der Weiterführung<br />
der gemeindlichen Investitionstätigkeit zu entscheiden. Nach der Vorschrift darf die Gemeinde ihre<br />
Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen<br />
oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Die betreffende gemeindliche Investition<br />
muss deshalb bereits im Haushaltsplan des abgelaufenen Haushaltsjahres veranschlagt worden sein. Andererseits<br />
muss mit der Investitionsmaßnahme im abgelaufenen Haushaltsjahr begonnen worden sein bzw. die Maßnahme<br />
muss fortgesetzt worden sein. Die Gemeinde darf jedoch die Weiterführung der Investitionstätigkeit nicht<br />
durch neue Investitionsmaßnahmen vornehmen.<br />
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Investitionstätigkeit ist zu beachten, dass in der Zeit der vorläufigen<br />
Haushaltsführung die Festlegungen der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres über die Aufnahme<br />
von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) und über den Höchstbetrag für die Aufnahme von<br />
Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) sowie über die Verpflichtungsermächtigungen<br />
(vgl. § 85 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) fortgelten. Diese Ermächtigungen können bei Bedarf noch in Anspruch genommen<br />
werden, soweit sie nicht vollständig bereits im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden sind.<br />
1.2 Zu Nummer 2 (Erhebung von Realsteuern):<br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung ist es der Gemeinde möglich, im Rahmen ihrer Finanzmittelbeschaffung<br />
auch Realsteuern von den Steuerpflichtigen zu erheben. Zu den Steuersätzen, die von der Gemeinde für<br />
jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind, gehören die Hebesätze für die Realsteuern, d.h. die Grundsteuer von<br />
den land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken (Grundsteuer A), die Grundsteuer von weiteren Grundstücken<br />
(Grundsteuer B) und die Gewerbesteuer vom Ertrag und Kapital. Für die Grundsteuer ist den Gemeinden<br />
z. B. im Rahmen des Grundsteuergesetzes das Recht eingeräumt worden, Hebesätze festzusetzen. Sie kann<br />
dazu bestimmen, mit welchem Von-Hundert-Satz des Steuermessbetrages oder des Zerlegungsanteils die<br />
Grundsteuer erhoben werden soll (vgl. § 25 GrStG).<br />
Es ist dabei der Gemeinde freigestellt, die Festsetzung der Hebesätze für ein Jahr oder mehrere Jahre vorzunehmen.<br />
Die Gemeinde kann den Hebesatz jedoch höchstens für den Hauptveranlagungszeitraum der Steuermessbeträge<br />
festsetzen und muss diesen Beschluss bis zum 30. Juni eines Kalenderjahres fassen (vgl. § 25<br />
Absatz 2 und 3 GrStG). Diese Festsetzungen müssen immer bezogen auf die einzelnen Realsteuerarten erfol-<br />
GEMEINDEORDNUNG 547
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
gen. Die Festsetzung gilt zudem immer, auch rückwirkend, für das ganze Haushaltsjahr. In Einzelfällen bedarf es<br />
ggf. einer Nachtragssatzung zur Haushaltssatzung, wenn durch die gemeindliche Haushaltssatzung die Hebesätze<br />
festgelegt werden. Bei einer mehrjährigen Festsetzung bietet sich vielfach eine eigene Satzung dafür an.<br />
Der Gemeinde ist es in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung nur erlaubt, die örtlichen Realsteuern auf der<br />
Grundlage der Festsetzungen der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres erheben, wenn keine<br />
eigenständige Steuersatzung besteht. Die Haushaltssatzung besaß im abgelaufenen Haushaltsjahr die notwendige<br />
Rechtsgültigkeit für Steuerfestsetzungen. Sie ist aufgrund der Anwendung des Grundsatzes der Jährlichkeit<br />
auf das Haushaltsjahr begrenzt und daher mit Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr in Kraft.<br />
Durch die gesetzliche Regelung entfaltet die Festsetzung der Steuersätze aber weiterhin Geltung. In den Fällen,<br />
in denen im Rahmen der neuen Haushaltssatzung höhere Hebesätze geplant sind, kann eine endgültige und ggf.<br />
auf das Haushaltsjahr bezogene rückwirkende Festsetzung erst nach In-Kraft-Treten der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
für das Haushaltsjahr erfolgen. Dabei ist zu beachten, dass nach den steuerrechtlichen Vorschriften<br />
die endgültige Festsetzung der gemeindlichen Hebesätze vor dem 30. Juni des betreffenden Haushaltsjahres<br />
erfolgen muss, denn sonst gelten die Hebesätze des Vorjahres weiter.<br />
1.3 Zu Nummer 3 (Kredite umschulden):<br />
1.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die ausdrückliche Regelung, dass in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung auch die Umschuldung von Krediten<br />
zulässig ist, steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung in § 86 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>, nach<br />
der von der Gemeinde auch Kredite zur Umschuldung aufgenommen werden dürfen. Diese beiden ausdrücklichen<br />
Regelungen lassen eine außerordentliche Schuldentilgung durch die Gemeinde in Abhängigkeit vom örtlichen<br />
Bedarf zu und stellen dabei nicht auf die Bestandskraft der gemeindlichen Haushaltssatzung ab. Dadurch<br />
wird aber gleichzeitig eine Kreditaufnahme für die ordentliche Tilgung von Schulden ausgeschlossen.<br />
Der Begriff „Umschuldung“ ist im Sinne der Vorschrift als Begründung einer neuen Verpflichtung der Gemeinde<br />
zur Begleichung einer bestehenden Verpflichtung zu verstehen. Durch den bestehenden Regelungszusammenhang<br />
mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen<br />
werden dürfen, bedeutet eine Umschuldung im Sinne dieser Vorschrift, die Ablösung eines Kredites für Investitionen<br />
durch die Aufnahme eines neuen Kredites für Investitionen. Im Rahmen einer solchen Umschuldung können<br />
von der Gemeinde aber auch mehrere „kleinere“ Kredite für Investitionen zu einem einzigen größeren Kredit zusammengefasst<br />
werden.<br />
Durch eine Umschuldung wird i.d.R. das Volumen der Verbindlichkeiten der Gemeinde nicht verändert, sondern<br />
es werden lediglich die Kreditkonditionen angepasst. Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und<br />
Sparsamkeit nach § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> kann insbesondere dann eine Umschuldung in Betracht kommen,<br />
wenn die neuen Konditionen für die Gemeinde günstiger sind, als die des abzulösenden Kredites. Die Gemeinde<br />
kann im Rahmen der Umschuldung einen neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch<br />
den Kreditgeber wechseln.<br />
Bei einer Umschuldung kommt jedoch keine Verlängerung der Laufzeit des ursprünglichen Kredites in Betracht,<br />
denn dieses käme der Neuaufnahme eines Kredites für Investitionen gleich. Die Zahlungen, die im Rahmen der<br />
Umschuldung von Krediten innerhalb der vorläufigen Haushaltsführung entstehen, müssen in den Finanzplan<br />
(vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) des gemeindlichen Haushaltsplans aufgenommen werden, soweit diese noch nicht<br />
veranschlagt worden sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 548
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
1.3.2 Die Umwandlung kurzfristiger Investitionskredite<br />
In Sonderfällen, in denen die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen<br />
kurzfristigen Kredit aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z. B. ein günstiges Kreditangebot bestand,<br />
kann ein solcher Kredit auch in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung in einen langfristigen Kredit oder einen<br />
Annuitätenkredit umgewandelt werden. Ein für Investitionszwecke aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur<br />
hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht wegen seines Verwendungszwecks mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung<br />
vergleichbar. Der für Investitionen aufgenommene kurzfristige Kredit stellt von Anfang an einen haushaltsmäßig<br />
zu behandelnden Kredit dar. Die Einzahlungen aus der Aufnahme dienen daher zur haushaltsmäßigen<br />
Deckung von investiven Auszahlungen. Sie haben nicht allein den allgemeinen Zweck, fällige Auszahlungen<br />
durch die Gemeinde zu ermöglichen.<br />
Diese Sachlage bedeutet, dass die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites unter die Regelungen einer<br />
Kreditaufnahme für Investitionen fällt und daher das Volumen auch durch die Kreditermächtigung der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung erfasst sein muss (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>). Die Aufnahme<br />
des Kredites ist deshalb nicht dem Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung zuzuordnen (vgl. § 89 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>, der ebenfalls in der gemeindlichen Haushaltssatzung enthalten sein muss (vgl. § 78 Absatz 2<br />
Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Für die tatsächlich von der Gemeinde aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
folgt daraus, dass diese Kredite nicht in langfristige Kredite oder Annuitätenkredite umgewandelt werden dürfen.<br />
Ein solcher Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ in Sinne dieser Vorschrift in Einklang.<br />
1.3.3 Die Veränderung der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Unter die Zulässigkeit der Kreditaufnahme zur Umschuldung fällt nicht der Mehrbedarf der Gemeinde an Krediten<br />
zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>), die in der Haushaltssatzung der Gemeinde mit ihrem<br />
Höchstbetrag festgesetzt werden (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Sofern es im Rahmen der vorläufigen<br />
Haushaltsführung bei der Gemeinde einer nicht aufschiebbaren Aufstockung des Höchstbetrages bedarf, muss<br />
dazu örtlich eine Ratsentscheidung herbeigeführt werden. Es fehlt die Entscheidung des Rates über die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft durch den Erlass einer Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr.<br />
In unaufschiebbaren Fällen der gemeindlichen Zahlungsverpflichtungen und des daraus entstehenden Bedarfs an<br />
einem Kredit zur Liquiditätssicherung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob dafür eine Dringlichkeitsentscheidung<br />
in Betracht kommen kann. Eine solche Entscheidung muss in der einzelfallbezogenen örtlichen Angelegenheit<br />
erforderlich, geeignet und ausreichend sein. Solche Dringlichkeitsentscheidungen kommen i.d.R. für<br />
alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht. Sie haben jedoch immer nur einen vorübergehenden Charakter,<br />
weil sie anschließend dem Rat der Gemeinde zur Genehmigung vorzulegen sind (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die grundsätzliche Zulässigkeit einer Dringlichkeitsentscheidung ist auch für die Aufnahme von Krediten<br />
zur Liquiditätssicherung gegeben.<br />
2. Zu Absatz 2 (Aufstockung der Finanzmittel durch Kredite):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Zulässige Kreditaufnahme):<br />
2.1.1 Die Ermittlung des Kreditbedarfs<br />
Im Zeitraum der vorläufigen Haushaltsführung ermöglicht die Vorschrift den Gemeinden in den Fällen, in denen<br />
die Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans<br />
nach Absatz 1 Nummer. 1 der Vorschrift nicht ausreichen, bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in<br />
der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite für Investitionen aufzunehmen. Die Bedarfsermittlung<br />
GEMEINDEORDNUNG 549
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
vor der Aufnahme von Krediten hat die Gemeinde dabei unter Beachtung des § 77 GO <strong>NRW</strong> sowie unter Einbeziehung<br />
der noch nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen aus den beiden Vorjahren vorzunehmen. Außerdem<br />
müssen die Einzahlungen aus den im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung aufgenommenen Krediten<br />
in den gemeindlichen Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr aufgenommen werden, soweit diese dort<br />
noch nicht veranschlagt worden sind.<br />
In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinde zu beachten, dass die Kreditermächtigung der jeweiligen Haushaltssatzung<br />
bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres gilt und wenn die Haushaltssatzung für<br />
das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekanntgemacht wird bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.<br />
Die Weitergeltung ist jedoch nur in dem Umfang möglich, in dem die Ermächtigungen im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
noch nicht in Anspruch genommen worden sind. Dabei besteht ein Vorrang der Inanspruchnahme bestehender<br />
Kreditermächtigungen vor der Genehmigung der Kreditaufnahme durch die Aufsichtsbehörde nach<br />
dieser Vorschrift. Unter diese Vorschrift fällt jedoch nicht die Erhöhung von gemeindlichen Krediten zur Liquiditätssicherung,<br />
die in der Haushaltssatzung der Gemeinde mit ihrem Höchstbetrag festgesetzt werden (vgl. § 78<br />
Absatz 2 Nummer 3 und § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2 Der Genehmigungsbedarf<br />
Die gesetzliche Möglichkeit für die Gemeinde, Kredite bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung<br />
des Vorjahres festgesetzten Kredite für Investitionen aufzunehmen, aufzunehmen, ist wegen des<br />
Budgetrechts des Rates der Gemeinde ausdrücklich mit einem Genehmigungserfordernis verbunden worden. Die<br />
zuständige Aufsichtsbehörde der Gemeinde ist deshalb vor einer Kreditaufnahme im Rahmen der vorläufigen<br />
Haushaltsführung zu beteiligen, denn die Investitionsentscheidungen der Gemeinde sind in der Regel mit langfristig<br />
wirkenden Haushaltsbelastungen verbunden.<br />
Die Gemeinde hat in diesen Fällen zu prüfen, ob ein entsprechender Bedarf für solche Finanzmittel bei der Gemeinde<br />
besteht. Die Gemeinde muss daher in ihrem Bericht zur Erteilung der Genehmigung darlegen, dass ein<br />
entsprechender Finanzierungsbedarf für die Fortsetzung von Bauten, für Beschaffungen oder für sonstige Investitionsleistungen,<br />
für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen<br />
vorgesehen waren, besteht.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Dringlichkeitsliste):<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde hat dem Antrag auf Genehmigung der Aufnahme von Krediten für Investitionen<br />
eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen.<br />
Die Aufsichtsbehörde kann dadurch prüfen, ob die von der Gemeinde vorgesehene Kreditaufnahme unter<br />
dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft genehmigt werden kann und erforderlich ist. Die Vorlage<br />
einer Investitionsliste als Dringlichkeitsliste im Sinne der Vorschrift soll möglichst noch vor Beginn des Haushaltsjahres<br />
erfolgen.<br />
Die Gemeinde bedarf zuvor des Beschlusses durch den Rat der Gemeinde, da keine vom Rat beschlossene<br />
Haushaltssatzung besteht, die eine Grundlage für die Investitionstätigkeit der Gemeinde darstellen kann. In der<br />
Dringlichkeitsliste der Gemeinde sollten auch die sonstigen Deckungsmittel, die jahresbezogen als Einzahlungen<br />
zur Deckung der von der Gemeinde geplanten Investitionsmaßnahmen zur Verfügung stehen, aufgezeigt werden.<br />
Dadurch wird der notwendige Kreditbedarf der Gemeinde unmittelbar erkennbar und nachvollziehbar wird, denn<br />
dieser Betrag ist Gegenstand der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.<br />
Die Aufstellung der Dringlichkeitsliste ist von der Gemeinde in eigener Verantwortung vorzunehmen. Sie hat dabei<br />
einen eigenen Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum und kann je nach den örtlichen Erfordernissen<br />
GEMEINDEORDNUNG 550
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
eigene Prioritäten setzen. Die Gemeinde muss in diesem Rahmen aber auch vorrangige rechtliche Pflichten (Verkehrssicherungspflichten,<br />
Erfüllung von Auftragsangelegenheiten) sowie gesetzlich pflichtige Maßnahmen (gesetzliche<br />
Pflichtaufgaben) berücksichtigen. Aus der Reihenfolge der aufgeführten Maßnahmen müssen sich dann<br />
die von der Gemeinde gewünschte Priorisierung sowie die objektive Notwendigkeit und Dringlichkeit der gemeindlichen<br />
Investitionsmaßnahmen ergeben.<br />
Bei einer Gemeinde in der vorläufigen Haushaltsführung, bei der in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung kein<br />
Kreditbedarf besteht, entsteht auch kein Genehmigungserfordernis. Im Rahmen der Zusammenarbeit mit ihrer<br />
Aufsichtsbehörde und bezogen auf die vorläufige Haushaltsführung bietet es sich aber an, gleichwohl die Aufsichtsbehörde<br />
über die vorgesehene Fortsetzung von Investitionen und ihre haushaltswirtschaftlichen Folgen zu<br />
informieren. In diesen Fällen wäre der Aufsichtsbehörde eine Übersicht über die haushaltsjahrbezogenen Investitionsmaßnahmen<br />
vorzulegen und ggf. auch über den Stand am Ende des Vorjahres sowie über die daraus für die<br />
Gemeinde entstehenden Erträge und Aufwendungen berichten.<br />
2.3 Zu Satz 3 (Erteilung der Genehmigung):<br />
Die Aufsichtsbehörde soll die Genehmigung zur Kreditaufnahme für gemeindliche Investitionen unter den Gesichtspunkten<br />
einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilen. Sie soll dabei insbesondere berücksichtigen, dass<br />
die Investitionsentscheidungen der Gemeinde regelmäßig mit langfristig wirkenden Haushaltsbelastungen verbunden<br />
sind. Dabei ist von der Aufsichtsbehörde auch die von der Gemeinde vorgelegte Aufstellung, in der die<br />
vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen nach Dringlichkeit aufgezeigt werden, zu berücksichtigen. Dieses<br />
Gesamtbild kann ein Anlass zu Vorgaben der Aufsichtsbehörde gegenüber der Gemeinde sein. Die Aufsichtsbehörde<br />
kann deshalb ihre Genehmigung auch unter Bedingungen und mit Auflagen erteilen.<br />
2.4 Zu Satz 4 (Versagung der Genehmigung):<br />
Nach der Vorschrift soll die Aufsichtsbehörde die von der Gemeinde gewünschte Genehmigung für eine Kreditaufnahme<br />
für Investitionen in der Regel versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit<br />
der Gemeinde nicht in Einklang stehen. Dabei gilt es insbesondere zu beurteilen, wie sich die Investitionsentscheidungen<br />
der Gemeinde langfristig auf den gemeindlichen Haushalt und auf das Gebot des jährlichen<br />
Haushaltsausgleichs nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> auswirken. Die Aufsichtsbehörde kann zu dem Schluss gelangen,<br />
dass eine Genehmigung zur Kreditaufnahme zu versagen ist, weil bei einer Erteilung der Genehmigung<br />
auch unter ergänzenden Bedingungen und mit Auflagen nicht dem gesetzlichen Erfordernis einer geordneten<br />
Haushaltswirtschaft in ausreichendem Maße Genüge getan werden kann.<br />
3. Zu Absatz 3 (Haushaltssicherungskonzept und vorläufige Haushaltsführung):<br />
3.01 Fehlende Haushaltssatzung und Haushaltssicherungskonzept<br />
Diese Vorschrift betrifft alle die Gemeinden, die nach § 76 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
verpflichtet sind, bei denen aber im neuen Haushaltsjahr noch keine Genehmigung dieses<br />
Haushaltssicherungskonzeptes durch die Aufsichtsbehörde vorliegt. Die Haushaltssatzung solcher Gemeinden<br />
durfte deshalb nach § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> noch nicht bekannt gemacht werden. Diese Gemeinden unterfallen<br />
daher nicht nur den Regelungen der Absätze 1 und 2 dieser Vorschrift, sondern müssen entsprechend ihrer defizitären<br />
Haushaltswirtschaft bzw. einer längerfristigen vorläufigen Haushaltsführung strengere Vorgaben bei der<br />
Ausführung ihrer Haushaltswirtschaft beachten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 551
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
Die vorläufige Haushaltsführung als Folge der Nicht-Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes der Gemeinde<br />
stellt deutlich höhere Anforderungen an das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde als die Bewirtschaftung<br />
eines Haushalts mit genehmigtem Haushaltssicherungskonzept. Dazu gehört z. B. eine tragfähige<br />
haushaltswirtschaftliche Kombination aus den Einschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung und den Erfordernissen<br />
einer Konsolidierung des gemeindlichen Haushalts zu erreichen.<br />
Solche örtlichen Gegebenheiten haben erhebliche Veränderungen in der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
zur Folge und erfordern auch eine Begleitung durch die Aufsichtsbehörde der Gemeinde. Der<br />
Umgang mit der vorläufigen Haushaltsführung muss daher bei allen Verantwortlichen darauf ausgerichtet sein,<br />
dass es keine Alternative zur schnellstmöglichen Wiederherstellung einer geordneten Haushaltswirtschaft gibt,<br />
die bei einem mehrjährigen Weg nur über ein genehmigungsfähiges Haushaltssicherungskonzept führt. Bis dieses<br />
Ziel erreicht ist, muss die Gemeinde umfangreiche Einschränkungen bei der Gestaltung ihrer Haushaltswirtschaft<br />
mittragen und umsetzen.<br />
3.1 Zu Nummer 1 (Besondere haushaltswirtschaftliche Beschränkungen):<br />
Eine vorläufige Haushaltsführung aus Anlass eines nicht genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzeptes<br />
muss deshalb erhebliche Einschränkungen in der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vorsehen,<br />
um die bestehenden defizitären örtlichen Verhältnisse grundsätzlich und dauerhaft zu beseitigen. Es gilt in dieser<br />
Zeit für die Gemeinde, zusammen mit der Aufsichtsbehörde zu einem tragfähigen und umsetzbaren Haushaltssicherungskonzept<br />
zu kommen, dass unter Beachtung der Vorschriften der §§ 75 und 76 GO <strong>NRW</strong> einen Weg der<br />
Gemeinde in nicht mehr beherrschbare haushaltswirtschaftliche Verhältnisse bzw. die Überschuldung verhindert.<br />
Es muss schnellmöglich die ungeregelte Haushaltswirtschaft beseitigt und ein Umstieg herbeigeführt werden, der<br />
mittelfristig die geordnete Haushaltswirtschaft und den gesetzlich vorgesehenen jährlichen Haushaltsausgleich<br />
dauerhaft wieder herstellt.<br />
Die längere Zeit bestehende vorläufige Haushaltsführung muss sowohl von den Verantwortlichen in der Gemeinde<br />
als auch die Öffentlichkeit zum Anlass genommen werden, alle finanzwirksame Entscheidungen über haushaltswirtschaftliche<br />
Maßnahmen in einen Konsolidierungsrahmen zu stellen und vor deren Ausführung die Notwendigkeit<br />
anhand objektiver Kriterien zu beurteilen. Dabei ist insbesondere auch vor Ort zu klären, ob in der<br />
Vergangenheit entstandene Verpflichtungen der Gemeinde heute zu einem scheinbar nicht auflösbaren Konflikt<br />
zwischen verschiedenen gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen.<br />
Es ist dann zu prüfen, ob und ggf. welche Verpflichtungen aufgegeben oder auf Dritte übertragen werden können,<br />
denn das Recht zur Weiterführung des gemeindlichen Haushalts im Haushaltsjahr beinhaltet auch die Pflicht für<br />
die Gemeinde, notwendige Anpassungen nach ihren Erfordernissen vorzunehmen. Bei einer solchen Haushaltssituation<br />
muss von der Gemeinde außerdem festgelegt werden, mit welchen Einschränkungen in der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft ggf. die örtlichen Probleme beseitigt werden können und auf welche Art und Weise den<br />
künftigen Belastungen der Gemeinde begegnet werden soll und kann.<br />
Diese Sachlage erfordert, die Rahmenbedingungen für die Weiterführung des Haushalts mindestens für die Zeit<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung konkret abzustecken und gleichzeitig eine Überwachung der<br />
Umsetzung (Controlling) vorzunehmen. Es gilt, eine stetige Aufgabenerfüllung auf Dauer auch dadurch zu sichern,<br />
dass der Weg zur Wiedererlangung eines jährlichen Haushaltsausgleichs eingeschlagen und eingehalten<br />
wird, geeignete messbare Ziele festgelegt und die Zielerreichung gemessen wird sowie notwendige Sanierungsmaßnahmen<br />
zeitgerecht umzusetzen.<br />
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
3.2 Zu Nummer 2 (Überschreitung des Kreditrahmens):<br />
3.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift kann die in Absatz 2 festgelegte Kreditvorgabe, nach dem die Gemeinde mit Genehmigung<br />
der Aufsichtsbehörde höchstens Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der<br />
Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufnehmen darf, bei einer längeren vorläufigen Haushaltsführung<br />
überschritten werden. Die Gemeinde darf die Obergrenze der Kreditaufnahme während der Zeit der vorläufigen<br />
Haushaltsführung jedoch nur überschreiten, wenn das Verbot der Kreditaufnahme anderenfalls zu einem<br />
nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen gleichrangigen Rechtspflichten der Gemeinde führen würde.<br />
Die Aufsichtsbehörde kann auch in diesen Fällen die zu erteilende Genehmigung unter Bedingungen und mit<br />
Auflagen erteilen.<br />
Diese Vorschrift, die ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2 gilt, bildet daher die Rechtsgrundlage für<br />
die Genehmigung von gemeindlichen Kreditaufnahmen über die in Absatz 2 der Vorschrift bestimmte Grenze<br />
hinaus, wenn dafür bei der Gemeinde in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung Bedarf besteht und die Gemeinde<br />
nicht über ein genehmigtes Haushaltssicherungskonzept verfügt. Eine Kreditgenehmigung, die über eine<br />
Genehmigung nach Absatz 2 der Vorschrift hinausgeht, darf die Aufsichtsbehörde regelmäßig jedoch erst dann<br />
erteilen, wenn die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vom Rat der Gemeinde beschlossen und der Aufsichtsbehörde<br />
angezeigt worden ist und die Gemeinde dabei die Genehmigung des beigefügten Haushaltsicherungskonzepts<br />
beantragt hat.<br />
Die Aufsichtsbehörde kann in solchen Fällen der Kreditgenehmigung von der Gemeinde eine nach Dringlichkeit<br />
geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen entsprechend der Vorgabe in Absatz 2<br />
Satz 2 der Vorschrift verlangen. Beim späteren Haushaltsvollzug durch die Gemeinde kann bei einem örtlichen<br />
Bedarf die Aufsichtsbehörde ggf. den Austausch einzelner Investitionsmaßnahmen und/oder einzelner maßnahmebezogener<br />
Auszahlungen des Haushaltsjahres (Abweichen von der Planung) zulassen. Dadurch darf sich<br />
jedoch der genehmigte Rahmen der gemeindlichen Kreditaufnahmen des Haushaltsjahres insgesamt nicht erhöhen<br />
und es dürfen keine neuen Dauerverpflichtungen von der Gemeinde eingegangen werden, die ein Einhalten<br />
eines genehmigungsfähigen Kreditrahmens in künftigen Haushaltsjahren gefährden.<br />
3.2.2 Die Investitions-Dringlichkeitslisten<br />
Durch die Vorschrift des § 82 Absatz 3 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> wird keine Obergrenze für die genehmigungsfähige<br />
Kreditaufnahme der Gemeinde bestimmt. Die Zustimmung kann aber nur im Rahmen einer angemessenen Begrenzung<br />
der Kreditaufnahme unter Einbeziehung der vorgesehenen Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen<br />
erfolgen. Die Berechnung des Kreditaufnahmerahmens ist unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse<br />
sachgerecht vorzunehmen. Die Gemeinde hat daher eine Dringlichkeitsliste unter Beachtung des Bruttoprinzips<br />
und auf der Grundlage der jahresbezogenen Auszahlungen aus ihrer Investitionstätigkeit aufzustellen.<br />
Die Gemeinde hat bei der Aufstellung ihrer nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren<br />
Investitionen ihren Eigenanteil gesondert anzugeben. Sie hat dabei zu beachten, dass im Rahmen<br />
der Beurteilung des gemeindlichen Kreditbedarfs bestimmte Finanzleistungen Dritter auf den Eigenanteil der<br />
Gemeinde angerechnet werden, wenn diese Beträge bezogen auf das Haushaltsjahr der Gemeinde zur Verfügung<br />
stehen. Zu solchen Finanzleistungen zählen z. B. zweckgebundene Zuwendungen und zwar unabhängig<br />
davon, ob diese bezogen auf einzelne Projekte oder pauschal der Gemeinde gewährt werden. Die aufgrund des<br />
GfG gewährte allgemeine Investitionspauschale ist dagegen auch als „Deckung“ des Eigenanteils einsetzbar.<br />
Beim gemeindlichen Eigenanteil sind zudem auch von der Gemeinde zu erhebende Beiträge zu berücksichtigen.<br />
Solche Beiträge werden von der Gemeinde z. B. im Rahmen von Straßenbaumaßnahmen oder Erschließungsmaßnahmen<br />
als Ersatz für den gemeindlichen Aufwand erhoben.<br />
GEMEINDEORDNUNG 553
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§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
4. Zu Absatz 4 (Längerfristige vorläufige Haushaltsführung):<br />
Die Gemeinden, die aus unterschiedlichen Gründen den Erlass der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr bzw.<br />
das In-Kraft-Treten nicht vornehmen können, und deshalb bei ihnen das Ende der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung<br />
nicht absehbar ist bzw. diese schon so weit in das neue Haushaltsjahr hineinreicht, sollen wie Gemeinden<br />
behandelt werden, die sich in der vorläufigen Haushaltsführung befinden, weil ihr Haushaltssicherungskonzept<br />
nicht den Genehmigungsanforderungen entspricht und daher noch nicht genehmigt worden ist.<br />
Die Vorschrift sieht deshalb vor, dass auch für die Gemeinden die Bestimmungen des Absatzes 3 gelten sollen,<br />
bei denen nach dem 1. April des Haushaltsjahres noch keine Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr in Kraft<br />
getreten ist, selbst dann, wenn ein ausgeglichener Haushalt im Entwurf vorliegt, aber vom Rat der Gemeinde<br />
noch nicht beschlossen worden ist bzw. wegen der fehlenden Bekanntmachung noch nicht in Kraft getreten ist<br />
(vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesen Fällen sollen bei der Gemeinde ebenfalls die haushaltsmäßigen Einschränkungen gelten, wie sie sonst<br />
nur bei Gemeinden mit einem nicht genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzept zum Tragen kommen.<br />
Zur Klarstellung wird dabei ausdrücklich ergänzt, dass derartige Beschränkungen lediglich bis zur Beschlussfassung<br />
über einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein Haushaltssicherungskonzept<br />
zu beachten sind. In den beiden Fällen wirken sich daher die Beschränkungen bis zur öffentlichen Bekanntmachung<br />
der Haushaltssatzung aus, denn diese tritt erst danach in Kraft (vgl. § 7 GO Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese rechtliche Vorgabe ist auch dann zu beachten, wenn bis zu dem genannten Termin (1. April des Haushaltsjahres)<br />
kein ausgeglichener Haushalt beschlossen worden ist. Die Gemeinden, die unter diese Regelungen fallen,<br />
müssen entsprechend ihrer nicht hergestellten geordneten Haushaltswirtschaft strenge Vorgaben bei der Weiterführung<br />
ihrer Aufgaben im bereits begonnenen neuen Haushaltsjahr beachten, die vom Bürgermeister in einer<br />
örtlichen Dienstanweisung als Ersatz für die noch nicht geltende Haushaltssatzung erlassen werden soll.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 554
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 83<br />
Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen<br />
(1) 1 Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen sind nur zulässig, wenn sie unabweisbar<br />
sind. 2 Die Deckung muss jeweils im laufenden Haushaltsjahr gewährleistet sein. 3 Über die Leistung dieser<br />
Aufwendungen und Auszahlungen entscheidet der Kämmerer, wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister,<br />
soweit der Rat keine andere Regelung trifft. 4 Der Kämmerer kann mit Zustimmung des Bürgermeisters<br />
und des Rates die Entscheidungsbefugnis auf andere Bedienstete übertragen.<br />
(2) 1 Sind die überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen erheblich, bedürfen sie<br />
der vorherigen Zustimmung des Rates; im Übrigen sind sie dem Rat zur Kenntnis zu bringen. 2 § 81 Abs. 2 bleibt<br />
unberührt.<br />
(3) 1 Für Investitionen, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, sind überplanmäßige Auszahlungen auch dann<br />
zulässig, wenn ihre Deckung erst im folgenden Jahr gewährleistet ist. 2 Absatz 1 Sätze 3 und 4 und Absatz 2 gelten<br />
sinngemäß.<br />
(4) Die Absätze 1 bis 3 finden entsprechende Anwendung auf Maßnahmen, durch die später über- oder außerplanmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen entstehen können.<br />
Erläuterungen zu § 83:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Der Mehrbedarf im Haushaltsjahr<br />
1.1 Die Ermächtigungen im Haushaltsplan<br />
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage bzw. eine Ermächtigung für<br />
ihre Ausführung durch die gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen<br />
seines Budgetrechtes durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung mit ihren Anlagen (vgl. § 41 Absatz 1<br />
Buchstabe h i.V.m. § 78 GO <strong>NRW</strong>). Ein auf der beschlossenen Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher<br />
Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde und der gemeindlichen Selbstverwaltung. Es muss dabei<br />
von der Gemeinde gewährleistet werden, dass der Haushaltsplan alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung<br />
enthält, die zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr notwendig sind bzw.<br />
den voraussichtlichen Bedarf abdecken.<br />
Der gemeindliche Haushaltsplan ist daher für die Haushaltsausführung durch die gemeindliche Verwaltung verbindlich<br />
(vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Er muss alle Ermächtigungen und Bewirtschaftungsinformationen<br />
für das Haushaltsjahr bereitstellen, die für die Ausführung des Haushaltsplans sowie die spätere Haushaltskontrolle<br />
wichtig sind. Der Haushaltsplan muss auch eine dem Haushaltsjahr vergleichbare detaillierte Übersicht über<br />
die Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen in den sich an das Haushaltsjahr anschließenden<br />
drei Planungsjahren geben. Er stellt somit ein örtliches Programm für die Erledigung der gemeindlichen<br />
Aufgaben im Haushaltsjahr mit Ausblick auf die Folgejahre dar. Dabei ist zu beachten, dass die im Haushaltsplan<br />
enthaltenen Ermächtigungen erst dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die gemeindliche<br />
Aufgabenerfüllung dieses erfordert. Außerdem ist die Inanspruchnahme der Ermächtigungen zu überwachen (vgl.<br />
§ 23 Absatz 1 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die Beurteilung der Gemeinde, ob überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen<br />
entstehen, ist die Veranschlagung von Erträgen und Aufwendungen sowie von Einzahlungen und Auszahlungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 555
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
im gemeindlichen Haushaltsplan maßgebend. Die mit den Haushaltsansätzen verbundene Zwecksetzung im<br />
Sinne des Grundsatzes der Spezialität der Veranschlagung, die aufgrund der Vorgaben in den §§ 2, 3, 4 und 11<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> von der Gemeinde näher festgelegt ist, muss in die Beurteilung einbezogen werden. Außerdem<br />
ist auch nicht die sachliche Bindung der im Haushaltsplan ausgewiesenen Haushaltspositionen unbeachtlich. Die<br />
überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen entstehen daher bezogen auf die<br />
einzelnen Positionen im gemeindlichen Haushaltsplan mit den darunter ausgewiesenen Ansätzen.<br />
1.2 Die Zwecke der Vorschrift<br />
In diesem Zusammenhang kommt der Vorschrift über die Zulässigkeit von überplanmäßigen und außerplanmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen eine Schutzfunktion und Informationsfunktion für den Rat der Gemeinde zu.<br />
Die gemeindliche Verwaltung soll nicht eigenmächtig über den vom Rat anerkannten und mitgetragenen Haushaltsplan<br />
hinaus zusätzliche Aufwendungen im Haushaltsjahr entstehen lassen und Auszahlungen leisten. Die<br />
Schutzfunktion bezieht deshalb vorrangig auf das Budgetrecht des Rates und nicht auf die gemeindlichen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen, die bereits den Haushaltsgrundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit<br />
unterliegen. Eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber Dritten als Auslöser von überplanmäßigen und außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen und Auszahlungen für die Gemeinde muss der Vorschrift nicht entgegenstehen.<br />
Das Entstehen einer Verpflichtung im Haushaltsjahr erfordert, dass die Gemeinde im Rahmen des dazu i.d.R.<br />
notwendigen Vorlaufs unmittelbar auch die haushaltswirtschaftlichen Voraussetzungen dafür für das schafft.<br />
Gleichzeitig ist sie verpflichtet, auch die haushaltsmäßigen Auswirkungen für die folgenden Jahre zu prüfen und<br />
ggf. in ihre weitere Haushaltsplanung einzubeziehen. In solchen Fällen ist es unerheblich, ob die Verpflichtung<br />
der Gemeinde gegenüber einem Dritten besteht und auch, ob der Verpflichtung ein rechtlicher Charakter zukommt.<br />
Zusätzliche Aufwendungen können dabei auch aus einer Verpflichtung gegen sich selbst bestehen. Eine<br />
rechtliche Verpflichtung oder die gemeindlichen Aufgaben sind daher kein ausreichender Grund, grundsätzlich<br />
und eigenmächtig von dem haushaltswirtschaftlichen Rahmen abzuweichen, den der Rat der Gemeinde durch<br />
seinen Beschluss über die gemeindliche Haushaltssatzung gesetzt hat.<br />
1.3 Der Bedarf aus der Haushaltsausführung<br />
Im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinde durch die gemeindliche Verwaltung kann sich die<br />
Notwendigkeit eines Mehrbedarfs bei den im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ergeben, weil die Entwicklung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr anders verläuft als nach dem aufgestellten<br />
Haushaltsplan vorgesehen. Im Laufe des gemeindlichen Haushaltsjahres kann sich ein Bedürfnis für zusätzliche<br />
haushaltswirtschaftliche Maßnahmen ergeben, sodass die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zu höheren<br />
Aufwendungen und/oder Auszahlungen führt. Der Haushaltsplan von der Gemeinde insoweit geändert werden,<br />
damit die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erfolgen kann.<br />
Eine Änderung des Haushaltsplans im Laufe eines Haushaltsjahres ist aber grundsätzlich nur durch eine Nachtragssatzung<br />
nach § 81 GO <strong>NRW</strong> möglich. Er ist ggf. im Rahmen einer Nachtragssatzung zu ändern, wenn z.B.<br />
bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen<br />
in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet<br />
werden müssen (vgl. § 81 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Eine Nachtragssatzung ist aber in dem gleichen<br />
förmlichen Verfahren aufzustellen wie die ursprüngliche Haushaltssatzung der Gemeinde (vgl. § 81 Absatz 1 Satz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>). Wäre eine solche Vorgehensweise bei jedem Mehrbedarf im Haushaltsjahr erforderlich, dürfte sich<br />
eine solche Vorgabe erschwerend auf die weitere notwendige Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
auswirken. Die Gemeinde ist deshalb nur bei besonderen haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten zum Erlass<br />
einer gemeindlichen Nachtragssatzung verpflichtet.<br />
GEMEINDEORDNUNG 556
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Für den übrigen Mehrbedarf bei der Haushaltsausführung aufgrund besonderer Bedürfnisse wird durch die Vorschrift<br />
ein vereinfachtes Verfahren zugelassen. Mit Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters (vgl.<br />
Regelung in Absatz 1 Satz 3 der Vorschrift) werden zusätzliche haushaltsmäßige Ermächtigungen möglich, um<br />
höhere Aufwendungen entstehen zu lassen und/oder Auszahlungen leisten zu können, ohne dass es der Aufstellung<br />
einer gemeindlichen Nachtragssatzung bedarf. Die überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
und/oder Auszahlungen verändern dabei jedoch nicht die betroffenen Haushaltspositionen im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan. Außerdem fallen unter diese Vorschrift nicht die gemeindlichen Aufwendungen und Auszahlungen,<br />
die im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinde (vgl. § 82 GO <strong>NRW</strong>) entstehen.<br />
1.4 Die Begriffe „überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“<br />
1.4.1 Der Begriff „überplanmäßig“<br />
Im gemeindlichen Haushaltsrecht stellen die unter den zutreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten<br />
und betragsmäßig festgesetzten Aufwendungen und die im Finanzplan veranschlagten Auszahlungen<br />
für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verbindliche Obergrenzen dar (Planansatz). Der Begriff<br />
„überplanmäßig“ wird deshalb von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als planmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen gelten daher alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des<br />
Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind.<br />
Als überplanmäßig werden daher gemeindliche Aufwendungen oder Auszahlungen bezeichnet, die über die im<br />
Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen einschließlich der aus dem Vorjahr übertragenen Ermächtigungen<br />
hinausgehen und somit oberhalb des fortgeschriebenen Planansatzes liegen (zusätzliche Ermächtigungen). Der<br />
Begriff „überplanmäßig“ beinhaltet daher bereits, dass eine Abweichung von den im Haushaltsplan der Gemeinde<br />
ausgewiesenen bzw. von den auf zulässige Weise fortgeschriebenen Ermächtigungen vorliegt. Er beinhaltet<br />
auch, dass wegen der erst zu schaffenden Ermächtigung für die entstehenden Aufwendungen und die zu leistenden<br />
Auszahlungen das Budgetrecht des Rates betroffen ist.<br />
Durch die einzuholende Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters oder des Rates zu über den<br />
Haushaltsplan hinausgehenden Aufwendungen und Auszahlungen werden zwar die notwendigen (zusätzlichen)<br />
Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung zur Leistung der Aufwendungen und Auszahlungen geschaffen,<br />
die Zustimmung ist haushaltsrechtlich jedoch nicht so weitgehend, dass dadurch die im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
enthaltenen Haushaltspositionen verändert werden. Die überplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
beinhalten deshalb haushaltsmäßig nicht die Möglichkeit zu einer Planfortschreibung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans. Vielmehr sind die im Haushaltsjahr entstandenen überplanmäßigen Aufwendungen im Plan-/Ist-<br />
Vergleich in der Ergebnisrechnung unter den Ist-Werten zu erfassen und dürfen nicht im fortgeschriebenen Planansatz<br />
enthalten sein (vgl. § 38 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgabe gilt entsprechend für die Erfassung der<br />
im Haushaltsjahr geleisteten überplanmäßigen Auszahlungen im Finanzplan.<br />
1.4.2 Der Begriff „außerplanmäßig“<br />
Im gemeindlichen Haushaltsrecht stellen die unter den zutreffenden Haushaltspositionen im Ergebnisplan veranschlagten<br />
und betragsmäßig festgesetzten Aufwendungen und die im Finanzplan veranschlagten Auszahlungen<br />
für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verbindliche Obergrenzen dar (Planansatz). Der Begriff<br />
„außerplanmäßig“ wird deshalb von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als planmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen gelten alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des<br />
Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 557
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Als außerplanmäßig werden daher gemeindliche Aufwendungen oder Auszahlungen bezeichnet, wenn dafür<br />
keine Ermächtigungen im Haushaltsplan veranschlagt und keine Ermächtigungen aus dem Vorjahr übertragen<br />
worden sind, also dafür kein fortgeschriebener Planansatz besteht (neue Ermächtigungen). Der Begriff „außer-<br />
planmäßig“ beinhaltet dabei bereits, dass eine Ergänzung zu den im Haushaltsplan der Gemeinde ausgewiesenen<br />
bzw. zu den auf zulässige Weise fortgeschriebenen Ermächtigungen erforderlich wird. Er beinhaltet auch,<br />
dass wegen der erst zu schaffenden Ermächtigung das Budgetrecht des Rates betroffen ist.<br />
Durch die einzuholende Zustimmung des Kämmerers oder des Bürgermeisters oder des Rates zu über den<br />
Haushaltsplan hinausgehenden Aufwendungen und Auszahlungen werden zwar die notwendigen (zusätzlichen)<br />
Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung zur Leistung der Aufwendungen und Auszahlungen geschaffen,<br />
die Zustimmung ist haushaltsrechtlich jedoch nicht so weitgehend, dass dadurch im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
neue Haushaltspositionen geschaffen werden. Die außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen dürfen<br />
deshalb haushaltsmäßig auch nicht wie eine Planfortschreibung behandelt werden. Vielmehr sind die im Haushaltsjahr<br />
entstandenen außerplanmäßigen Aufwendungen im Plan-/Ist-Vergleich in der Ergebnisrechnung unter<br />
den Ist-Werten zu erfassen und dürfen nicht im fortgeschriebenen Planansatz enthalten sein (vgl. § 38 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgabe gilt entsprechend für die Erfassung der im Haushaltsjahr geleisteten außerplanmäßigen<br />
Auszahlungen im Finanzplan.<br />
2. Der Mehrbedarf nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
2.1 Die Feststellung und Erfassung der zusätzlichen Aufwendungen<br />
Im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind von der Gemeinde ggf. auch Ereignisse<br />
aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu berücksichtigen, wenn daraus Aufwendungen entstanden sind, die noch<br />
dem Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnen sind, z. B. zusätzliche bilanzielle Abschreibungen. Dabei kommt es<br />
nicht darauf an, ob die Kenntnisse darüber aus dem gemeindlichen Verwaltungshandeln oder aus Beanstandungen<br />
der örtlichen Prüfung gewonnen wurden. Derartige gemeindliche Sachverhalte führen i.d.R. nicht zu Veränderungen<br />
der im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen, sondern sind deshalb als überplanmäßige<br />
oder außerplanmäßige Aufwendungen zu behandeln und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu<br />
berücksichtigen. Derartige gemeindliche Aufwendungen dürfen weder in das nächste Haushaltsjahr verschoben<br />
noch vergleichbar einer Planfortschreibung haushaltsmäßig behandelt werden.<br />
Die Gemeinde hat auch bei solchen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen zu prüfen, ob<br />
diese Aufwendungen unabweisbar sind. Im Zeitpunkt des gemeindlichen Jahresabschlusses besteht die Unabweisbarkeit<br />
i.d.R. deshalb, weil derartige Aufwendungen dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnen<br />
sind. Bei der Prüfung des Erfordernisses einer Deckung ist bezogen auf das abgelaufene Haushaltsjahr<br />
zu berücksichtigen, mit welchem Ergebnis die gemeindliche Ergebnisrechnung für das Haushaltsjahr abschließt.<br />
Die Deckung kann z. B. dadurch gegeben sein, dass in der gemeindlichen Ergebnisrechnung vor der Erfassung<br />
der außerplanmäßigen Aufwendungen ein Jahresüberschuss besteht. Das Bestehen der Unabweisbarkeit lässt<br />
aber auch zu, dass eine Deckung selbst dann angenommen werden kann, wenn ein Jahresfehlbetrag besteht,<br />
denn den zusätzlichen Aufwendungen bzw. der Erhöhung des Jahresfehlbetrages steht zum Zeitpunkt des Jahresabschlusses<br />
das gemeindliche Eigenkapital gegenüber.<br />
In den Fällen, in denen zu diesem Zeitpunkt bereits ein Fehlbetrag vorliegt, der sich durch die außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen noch erhöhen wird, ist die Unabweisbarkeit der außerplanmäßigen Aufwendungen besonders zu<br />
prüfen. Soweit die wirtschaftliche Zurechnung haushaltsmäßig einer gemeindlichen Verpflichtung gleichkommt,<br />
muss die erforderliche „Deckung“ der Aufwendungen durch die Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage erfolgen.<br />
In den Fällen, in denen die „Deckung“ in Form einer Verringerung der allgemeinen Rücklage erfolgt, kann es<br />
ggf. zu einer Überschreitung der Schwellenwerte des § 76 GO <strong>NRW</strong> mit den daraus entstehenden Konsequenzen<br />
für die gemeindliche Haushaltswirtschaft kommen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 558
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde sollte sich daher bemühen, bereits bei der Aufstellung ihrer Haushaltsplanung die bestehenden<br />
Risiken für ihre Vermögenslage möglichst wirklichkeitsnah einzuschätzen. Die Betrachtung und Bewertung ist<br />
dabei nicht auf die gemeindlichen Finanzanlagen zu beschränken. Es sind auch die Risiken bei ihren noch nicht<br />
erfüllten Ansprüchen bzw. Forderungen, z. B. Ausfall- und Beitreibungsrisiken zu bewerten. Soweit absehbar ist,<br />
dass es ggf. zu einem Verzicht auf gemeindliche Ansprüche bzw. Forderungen im Haushaltsjahr kommen wird,<br />
sollten die daraus entstehenden Aufwendungen im entsprechenden Umfang bereits im gemeindlichen Ergebnisplan<br />
veranschlagt werden. Aus solchen örtlichen Gegebenheiten erst im Jahresabschluss entstehende außerplanmäßige<br />
Aufwendungen sollten möglichst ganz oder teilweise vermieden werden.<br />
2.2 Das Verfahren im Jahresabschluss<br />
Die Vorschrift sieht vor, dass über die Leistung über- und außerplanmäßiger Aufwendungen der Kämmerer, und<br />
wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister entscheidet. Bei erheblichen über- und außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen ist die vorherige Zustimmung des Rates einzuholen. Diese Verfahrensvorgaben gelten auch für<br />
überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen, die der Gemeinde erst nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses bekannt werden. In diesen Fällen ist jedoch<br />
ein gesondertes Verfahren, dass zusätzlich zum Aufstellungsverfahren des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
durchzuführen wäre, nicht sachgerecht. Der Kämmerer, der Bürgermeister und der Rat der Gemeinde sind bereits<br />
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entsprechend ihrer Entscheidungskompetenz<br />
verantwortlich tätig, sodass sie dabei den noch dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnenden<br />
überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen zustimmen können.<br />
Die Gemeinde sollte daher die beiden gesetzlich bestimmten Verfahren miteinander verknüpfen. Dabei muss für<br />
die benannten Verantwortlichen der Gemeinde erkennbar und klar sein, dass im Rahmen des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses auch eine Entscheidung oder eine Zustimmung zu überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen zu erteilen ist. In den Unterlagen zum gemeindlichen Jahresabschluss müssen deshalb die<br />
entsprechenden Informationen in geeigneter Form enthalten sein. Die Zusammenführung der Verfahren ist wegen<br />
der Pflicht des Kämmerers zur Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses, der Pflicht des<br />
Bürgermeisters zur Bestätigung dieses Entwurfs und der Pflicht des Rates zur Feststellung des Jahresabschlusses<br />
haushaltsrechtlich als geboten anzusehen (vgl. § 95 Absatz 3 und § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Zusammenführung der Verfahren ist auch sachgerecht, denn der gemeindliche Jahresabschluss muss ein<br />
zutreffendes Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermitteln. Dazu gehört auch eine zutreffende Periodenabgrenzung,<br />
sodass im Zeitpunkt der Aufstellung des Jahresabschlusses eine gemeindliche Pflicht entstehen<br />
kann, entstandene Aufwendungen in dem Haushaltsjahr nachzuweisen, dem diese wirtschaftlich zuzurechnen<br />
sind. Die Vorgabe der Vorschrift über eine „vorherige Zustimmung des Rates“ bei einer Erheblichkeit steht<br />
dem nicht entgegen, denn der Rat erteilt seine „vorherige“ Zustimmung durch seinen Beschluss. Erst dann steht<br />
das Jahresergebnis, i.d.R. einschließlich der betreffenden überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen,<br />
förmlich fest. Die Zusammenführung der Verfahren beschneidet daher keine haushaltsrechtlichen Entscheidungskompetenzen<br />
der benannten Verantwortlichen der Gemeinde, denn ihnen bleibt gleichwohl das Recht, die<br />
überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen ggf. auch ablehnen.<br />
2.3 Kein Mehrbedarf bei den Auszahlungen<br />
Unter Beachtung des für die gemeindlichen Zahlungen geltenden Liquiditätsänderungsprinzips oder Kassenwirksamkeitsprinzips<br />
können gemeindliche Auszahlungen nach Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr dem abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr zugerechnet werden. Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher kein<br />
Bedarf der Gemeinde mehr bestehen, noch überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Auszahlungen dem<br />
GEMEINDEORDNUNG 559
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen. Die strenge Beschränkung in der gemeindlichen Zahlungsabwicklung<br />
ergibt sich einerseits aus dem Gebot, im Haushaltsplan nur die voraussichtlich erzielbaren Einzahlungen und die<br />
voraussichtlich zu leistenden Auszahlungen zu veranschlagen (vgl. § 11 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Andererseits ergibt sich die Zuordnung auf daraus, dass die Einzahlungen bei ihrem Eingang bei der Gemeinde<br />
und die Auszahlungen bei ihrer Leistung durch die Gemeinde erfassen und zu dokumentieren sind (vgl. § 30<br />
Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gemeindlichen Zahlungen dürfen daher innerhalb eines Haushaltsjahres weder<br />
dem vorherigen bereits abgelaufenen Haushaltsjahr noch dem künftigen Haushaltsjahr zugeordnet werden. Ein<br />
Mehrbedarf bei den Ermächtigungen für Auszahlungen für das abgelaufene Haushaltsjahr kann sich daher nach<br />
Ablauf des Haushaltsjahres nicht mehr ergeben.<br />
2.4 Die Berichtigung von Forderungen<br />
Bei jedem noch nicht erfülltem Anspruch der Gemeinde bzw. bei ihren Forderungen bestehen Risiken, z.B. Ausfallrisiken<br />
und Beitreibungsrisiken. Bereits im Rahmen der gemeindlichen Haushaltsplanung müssen daher die<br />
gemeindlichen Ansprüche bzw. Forderungen hinsichtlich ihres Ausfallrisikos im Haushaltsjahr beurteilt werden.<br />
Gemeindliche Forderungen, bei denen es an einer Durchsetzbarkeit fehlt, sollen in der geschätzten Höhe des<br />
Ausfalls möglichst berichtigt werden, soweit sich die Gemeinde für einen Verzicht oder eine langfristige Unterbrechung<br />
der Verfolgung ihres Anspruches entscheidet (vgl. § 26 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine Berichtigung gemeindlicher<br />
Forderungen kann z.B. auch notwendig werden, wenn gesetzliche Änderungen erfolgt sind, die u.U. eine Rückwirkung<br />
entfalten und dadurch sich auf von der Gemeinde bilanzierte Forderungen auswirken können.<br />
Die Berichtigung einer gemeindlichen Forderung auf den niedrigeren beizulegenden Wert bedeutet für die Gemeinde<br />
ein Verzicht auf ihre Ansprüche. Daher muss die Durchführung einer bilanziellen Wertberichtung einerseits<br />
im Zusammenhang mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften erfolgen. Es kann sich daher aus den örtlichen<br />
Verhältnissen heraus ein Bedarf für über- und/oder außerplanmäßige Aufwendungen im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
ergeben.<br />
Andererseits sollen gemeindliche Wertberichtigungen, soweit diese für das Haushaltsjahr vorhersehbar oder<br />
schätzbar sind, bereits im gemeindlichen Ergebnisplan als Aufwendungen veranschlagt werden. Nach der gemeindlichen<br />
Praxis dürfen sich Entscheidungen zu über- und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen im Rahmen<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht vermeiden lassen. Es wird i.d.R. erst zu diesem Zeitpunkt über die<br />
Vornahme von Wertberichtigungen entschieden, unabhängig davon, ob diese als Einzelwertberichtigungen oder<br />
als Pauschalwertberichtigungen vorgenommen werden.<br />
3. Über- und Außerplanmäßigkeit und Ermächtigungsübertragung<br />
Im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können Ermächtigungen für über- und außerplanmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen erforderlich werden, wenn der Bedarf dafür im Haushaltsjahr als<br />
unabweisbar einzustufen ist. Jedoch kann sich die haushaltswirtschaftliche Abwicklung dergestalt verändern,<br />
dass im Zeitpunkt der Auftragsvergabe zwar eine dringende Notwendigkeit für eine über- oder außerplanmäßige<br />
haushaltswirtschaftliche Ermächtigung bestand, die weitere Entwicklung in der Sache aber anders als geplant<br />
verlief. In solchen Fällen, in denen das Vorhaben bis zum Ende des Haushaltsjahres nicht abgeschlossen werden<br />
kann, gleichwohl aber auch nicht abgebrochen werden kann, bedarf es einer Übertragung der über- oder außerplanmäßig<br />
bereitgestellten Aufwendungen und Auszahlungen, soweit die Ermächtigung noch nicht in Anspruch<br />
genommen worden ist.<br />
Eine Übertragung der im Haushaltsjahr zusätzlich bereitgestellten Ermächtigungen für über- und außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen und Auszahlungen nach § 22 GemHVO <strong>NRW</strong> bedeutet eine Verschiebung auf einen späte-<br />
GEMEINDEORDNUNG 560
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
ren Zeitpunkt im nächsten Haushaltsjahr und damit grundsätzlich den Wegfall der anlassbezogen Unabweisbarkeit<br />
und des Bedarfs im Haushaltsjahr. Grundsätzlich besteht daher systembedingt kein Anlass, dringend eingeforderte<br />
und bereitgestellte Ermächtigungen für unabweisbare Aufwendungen und Auszahlungen, die aus unter-<br />
schiedlichen Gründen dann aber nicht in Anspruch genommen wurden, ins folgende Haushaltsjahr zu übertragen.<br />
Gleichwohl können sich örtlich besondere Fallgestaltungen ergeben, sodass Übertragungen von Ermächtigungen,<br />
die für über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen bereitgestellt wurden, sachgerecht<br />
und unverzichtbar sind.<br />
Eine Übertragung von über- und außerplanmäßig bereitgestellten Aufwendungen und Auszahlungen kann als<br />
zulässig angesehen werden, wenn bei der Gemeinde weiterhin ein Bedarf dafür besteht. Diese Ermächtigungsübertragung<br />
tangiert nicht das Budgetrecht des Rates der Gemeinde, denn nach § 22 GemHVO <strong>NRW</strong> muss die<br />
Gemeinde bei einer Ermächtigungsübertragung nicht zwischen planmäßigen und über- oder außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen und Auszahlungen unterscheiden. Die im Haushaltsjahr zusätzlich bereitgestellten Ermächtigungen<br />
für über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen führen daher bei einer Übertragung ebenfalls<br />
zu einer Planfortschreibung der betreffenden Haushaltspositionen im Haushaltsplan für das folgende Haushaltsjahr.<br />
Auf diese Ermächtigungen findet dann auch die Regel Anwendung, dass die übertragenen Ermächtigungen<br />
für Aufwendungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde bis zum Ende<br />
des Haushaltsjahres verfügbar bleiben, in das die Ermächtigungen übertragen wurden (vgl. § 22 Absatz 1<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Die übertragenen Ermächtigungen für Auszahlungen für Investitionen bleiben dabei bis zur<br />
Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren Zweck verfügbar (vgl. § 22 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Über- oder außerplanmäßige Verfügungsmittel<br />
Zu den Verfügungsmitteln des Bürgermeisters besteht die ausdrückliche haushaltsrechtliche Festlegung, dass<br />
diese Haushaltsmittel nicht überschritten werden dürfen (vgl. § 15 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Regelung trägt<br />
dem Umstand Rechnung, dass die Verfügungsmittel ausschließlich zur dienstlichen Aufgabenerledigung des<br />
Bürgermeisters oder anderer Verfügungsberechtigter im Haushaltsjahr zur Verfügung stehen. Ein Mehrbedarf an<br />
solchen Haushaltsmitteln kann daher nicht damit begründet werden, dass die Verfügungsmittel für Zwecke außerhalb<br />
der Aufgabenerfüllung der Gemeinde in Anspruch genommen werden mussten. Ebenso gilt eine ersatzweise<br />
Inanspruchnahme für Zwecke, die zwar zum Aufgabenbereich der Gemeinde gehören, für die aber eine<br />
Veranschlagung im Haushaltsplan nicht enthalten ist, weil z. B. die Veranschlagung übersehen wurde, nicht als<br />
ausreichend. Ein möglicher Mehrbedarf bzw. eine Erhöhung der Verfügungsmittel innerhalb des Haushaltsjahres<br />
kann daher auch nicht im Wege der Zulassung überplanmäßiger Aufwendungen erreicht werden. Die im Haushaltsplan<br />
veranschlagten Verfügungsmittel stellen den einzuhaltenden Rahmen für die Inanspruchnahme der<br />
Verfügungsmittel durch die dazu Berechtigten dar, sodass eine Verstärkung der Verfügungsmittel nur im Rahmen<br />
einer Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong> möglich ist.<br />
5. Über- und Außerplanmäßigkeit bei nicht benötigten Zahlungsmitteln<br />
Die örtliche Vorschrift nach § 31 GemHVO <strong>NRW</strong> muss auch Regelungen über die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel<br />
der Gemeinde enthalten. Die Rahmenbedingungen dafür werden durch die Verpflichtung der Gemeinde<br />
zur Sicherstellung der Liquidität (vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>) sowie zu einer angemessenen Liquiditätsplanung<br />
(vgl. § 89 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) bestimmt. Auf die festzulegenden Regelungen wirken sich sowohl die Art und<br />
Weise der Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel der Gemeinde als auch die Stelle aus, bei der die Zahlungsmittel<br />
angelegt werden. Soweit die Anlage der gemeindlichen Zahlungsmittel in Anlageformen und auf Sonderkonten<br />
erfolgt, die im Verfügungsbereich der Gemeinde liegen, besteht für die Gemeinde keine Verpflichtung, über das<br />
Nachhalten der Kontobewegungen hinaus die entstandenen Zahlungsströme auch in der gemeindlichen Finanzrechnung<br />
zu erfassen. Die Gemeinde bleibt wirtschaftlicher Eigentümer ihrer Zahlungsmittel. Es entsteht für die<br />
Gemeinde auch keine Auszahlungsverpflichtung gegenüber Dritten, die in der gemeindlichen Finanzrechnung<br />
GEMEINDEORDNUNG 561
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
nachzuweisen wäre. In diesen Fällen kann es deshalb auch kein Sachverhalt der Über- oder Außerplanmäßigkeit<br />
im Sinne der Vorschrift entstehen.<br />
Die Gemeinde kann ihre nicht benötigten Zahlungsmittel aber auch Dritten vorübergehend zur Verfügung stellen,<br />
z. B. im Rahmen eines Cash-Poolings. Sie kann aber auch andere Anlageformen wählen, wenn dabei die o.a.<br />
Rahmenbedingungen eingehalten werden. Solche Fälle führen regelmäßig dazu, dass die Gemeinde nicht mehr<br />
wirtschaftlicher Eigentümer der hingegebenen Zahlungsmittel ist. Diese Sachlage erfordert, dass die Gemeinde<br />
die getätigten Zahlungen in ihrer Finanzrechnung erfassen muss. Es kann daher der Fall einer über- oder außerplanmäßigen<br />
Auszahlung eintreten, die dann entsprechend der von der Gemeinde getroffenen örtlichen Regelungen<br />
haushaltsmäßig abzuwickeln ist. In diesem Zusammenhang sollte die Gemeinde deshalb und wegen der<br />
oftmals kurzfristigen Entscheidung über die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel und der möglicherweise entstehenden<br />
überplanmäßigen Auszahlungen prüfen, ob die für über- oder außerplanmäßigen Auszahlungen örtlich<br />
festgelegten Wertgrenzen auch für diese Sachverhalte brauchbar sind. Für die Fälle der Anlage nicht benötigter<br />
Zahlungsmittel bei Dritten bietet es sich deshalb an, gesonderte örtliche Rahmenbedingungen in Anlehnung an<br />
die haushaltsmäßigen Gegebenheiten zu schaffen, wie es die Vorschrift ausdrücklich vorsieht.<br />
6. Die Verrechnungen mit der allgemeinen Rücklage<br />
Für die Gemeinde ist es zulässig, entstehende Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen<br />
und aus Wertminderungen von Finanzanlagen unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage<br />
zu verrechnen. Derartige Aufwendungen sind in der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen,<br />
dass diese Aufwendungen nachrichtlich nach dem Jahresergebnis anzugeben sind. Diese Aufwendungen berühren<br />
dadurch nicht die Haushaltsplanung, auch wenn die Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung<br />
von Vermögensgegenständen von der Gemeinde auch nachrichtlich im Ergebnisplan enthalten sein sollen, sofern<br />
dafür die Voraussetzungen der Veranschlagung erfüllt werden können.<br />
Die Einbeziehung in den Ergebnisplan nach dem Jahresergebnis der Gemeinde bewirkt dabei nicht, dass solche<br />
Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans zugerechnet werden müssen. Die Aufwendungen<br />
entstehen nicht im Rahmen des gemeindlichen Haushaltsplans und sollen nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit<br />
der Gemeinde zugerechnet werden. Sie sollen deshalb auch nicht haushaltsmäßig als zusätzlich<br />
eingestuft und von der Gemeinde als überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen im Sinne der Vorschrift<br />
behandelt werden. Die Aufwendungen der Gemeinde, die mit der allgemeinen Rücklage verrechnet werden<br />
können, unterliegen daher auch nicht den Voraussetzungen und dem Zustimmungsverfahren für überplanmäßige<br />
oder außerplanmäßige Aufwendungen nach dieser Vorschrift. Diese haushaltsrechtliche Einordnung der<br />
Verrechnung baut auf der entsprechenden gesetzlichen Entscheidung des Landesgesetzgebers auf, auch wenn<br />
dieser die Regelung in der Gemeindehaushaltsverordnung verankert hat.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Zulässigkeit von über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen):<br />
1.1.1 Der Begriff "Nicht geplant"<br />
Der Rat der Gemeinde hat im Rahmen seines Beschlusses über die gemeindliche Haushaltssatzung die aus<br />
seiner Sicht für die Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr notwendigen Ermächtigungen beschlossen. Er hat damit<br />
aufgrund der seinem Beschluss vorausgehenden Haushaltsplanung wichtige Eckwerte für die Ausführung der<br />
GEMEINDEORDNUNG 562
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft festgesetzt. Im Rahmen der Ausführung kann zwar noch ein Bedürfnis für<br />
höhere oder neue Aufwendungen und Auszahlungen entstehen, der zugrunde liegende Sachverhalt darf jedoch<br />
nicht bereits Gegenstand der Haushaltsplanung in Form der gemeindlichen Haushaltssatzung gewesen sein.<br />
Entsprechend muss von der Gemeinde auch die Möglichkeit der Aufstellung einer Nachtragshaushaltssatzung<br />
geprüft werden,<br />
Den Entscheidungsbefugten für über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen steht es in diesem<br />
Zusammenhang nicht zu, sich über den Weg der Über- und Außerplanmäßigkeit über Entscheidungen des<br />
Rates hinwegzusetzen. Ein gemeindlicher Sachverhalt, der einen Anlass für über- und außerplanmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen im Haushaltsjahr darstellt, muss daher grundsätzlich unvorhersehbar bzw. im<br />
Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Haushaltsplans nicht geplant gewesen sein. Eine solche Unvorhersehbarkeit<br />
kann auch als gegeben angenommen werden, wenn ein gemeindlicher Sachverhalt erst im Laufe des<br />
Haushaltsjahres eine solche Bedeutung erlangt, dass daraus eine Dringlichkeit hinsichtlich der Umsetzung durch<br />
die Gemeinde entsteht.<br />
1.1.2 Der Begriff "unabweisbar"<br />
Nach der Vorschrift sind über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen nur zulässig, wenn sie im<br />
Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unabweisbar sind. Der Begriff der Unabweisbarkeit<br />
ist vom Gesetzgeber nicht näher definiert worden. Er stellt auf die dringende sachliche Notwendigkeit bzw.<br />
Eilbedürftigkeit der Umsetzung einer gemeindlichen Maßnahme im Haushaltsjahr ab, bei der eine Verschiebung<br />
der notwendigen Aufwendungen und Auszahlungen auf einen späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich<br />
unzweckmäßig wäre. Grundsätzlich bestimmt der Rat der Gemeinde über die Gestaltung der Aufwendungen<br />
und Auszahlungen, sodass das Vorliegen einer Unabweisbarkeit eine erhebliche Bedeutung für die Ausübung der<br />
Entscheidung zu über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen hat. Der Kämmerer oder der<br />
Bürgermeister sollten daher ihre Entscheidung dazu ausreichend begründen und dokumentieren.<br />
1.1.3 Die Ermittlung des Mehrbedarfs<br />
Die Gemeinde muss bei einem Bedarf für über- oder außerplanmäßige Ermächtigungen aufgrund rechtlicher oder<br />
faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich eine Handlungsalternative im Haushaltsjahr haben. Im Bedarfsfalle<br />
ist deshalb sorgfältige Analyse durch die Gemeinde notwendig, um einen Mehrbedarf gegenüber den bestehenden<br />
haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen und zu belegen. Dafür soll das nachfolgende<br />
Schema einen Einstieg bieten (vgl. Abbildung).<br />
Haushalts-<br />
positionen<br />
des<br />
Ergebnisplans<br />
oder<br />
des<br />
Finanzplans<br />
Der Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen<br />
INHALTE<br />
Haushaltsansatz nach Haushaltsplan<br />
+ übertragene Ermächtigungen aus dem Vorjahr<br />
+/- Veränderung durch eine Nachtragssatzung<br />
+/- Veränderung durch örtliche Entscheidungen (z.B. Deckung)<br />
= Fortgeschriebener Haushaltsansatz<br />
(Gesamtermächtigung)<br />
- Bisherige Inanspruchnahme<br />
- Vormerkungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 563<br />
EURO
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen<br />
= noch verfügbare Ermächtigungen<br />
- Mehrbedarf<br />
= Bedarf für eine überplanmäßige Ermächtigung<br />
Abbildung 89 „Der Bedarf für überplanmäßige Ermächtigungen“<br />
Die Gemeinde muss bei einem Bedarf für über- oder außerplanmäßige Ermächtigungen aufgrund rechtlicher oder<br />
faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich eine Handlungsalternative im Haushaltsjahr haben. Im Bedarfsfalle<br />
ist deshalb sorgfältige Analyse durch die Gemeinde notwendig, um einen Mehrbedarf gegenüber den bestehenden<br />
haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen und zu belegen.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Notwendigkeit einer Deckung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen):<br />
1.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Eine wichtige Voraussetzung bei der gemeindlichen Entscheidung über die über- und außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen ist, dass in jedem haushaltswirtschaftlichen Einzelfall eine „Deckung“ dafür im<br />
laufenden Haushaltsjahr gewährleistet sein muss, damit dem gesetzlichen Erfordernis des Haushaltsausgleichs<br />
ständig Genüge getan und nicht durch zusätzliche Aufwendungen ein nicht geplanter Jahresfehlbetrag in Kauf<br />
genommen wird. Die Regelung verlangt daher ein flexibles haushaltswirtschaftliches Handeln der gemeindlichen<br />
Verwaltung in dem durch die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr festgelegten Rahmen. Bei den Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde sollte daher unterjährig ein sachgerechter Gesamtüberblick über die Ausgleichs- bzw.<br />
Deckungsmöglichkeiten für die möglicherweise entstehenden zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
bestehen. Diese Notwendigkeit wird für den Kämmerer z. B. durch die ausdrückliche Festlegung in der Vorschrift,<br />
dass dieser über die Leistung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen als Finanzverantwortlicher und<br />
"zentrale Stelle" zu entscheiden hat, belegt.<br />
Die Gemeinde hat bei einem entstehenden Mehrbedarf z. B. die Möglichkeit zu prüfen, ob deswegen übertragene<br />
Ermächtigungen nicht in Anspruch genommenen oder andere vorgesehene Aufwendungen und Auszahlungen<br />
ausgesetzt werden. Es ist aber auch möglich, Mehrerträge, die im Haushaltsjahr erzielt werden, oder Mehreinzahlungen,<br />
die im Haushaltsjahr eingehen, für die benötigte „Deckung“ der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
zu nutzen. Der Grundsatz der Ordnungsmäßigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebietet daher<br />
die Prüfung, ob die als Deckung für die zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen vorgesehenen Haushaltsmittel<br />
nicht bereits an anderer Stelle der gemeindlichen Haushaltswirtschaft genutzt werden oder als Deckungsmittel<br />
für andere Zwecke vorgesehen sind. In diese Prüfung ist auch die Bewirtschaftung der gemeindlichen<br />
Budgets einzubeziehen, bei denen die Summe der Aufwendungen für die haushaltsmäßige Bewirtschaftung<br />
verbindlich ist. Bei zusätzlichen Aufwendungen muss aber gleichwohl auch bei den gemeindlichen Budgets ein<br />
Zusammenhang mit dem im Haushaltsplan dafür enthaltenen Haushaltspositionen bestehen oder hergestellt<br />
werden.<br />
Die Vorgabe einer unmittelbaren Deckung dient dabei dem Budgetrecht des Rates, der durch die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung einen einzuhaltenden Rahmen für die Ausführung der Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung<br />
der jährlichen Haushaltsausgleichsverpflichtung beschließt. Es bietet sich in besonderen Fällen ggf. auch<br />
eine „freiwillige“ Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong> an, um die bereits „veraltete“ Haushaltssatzung der aktuellen<br />
haushaltswirtschaftlichen Entwicklung und Haushaltsplanung der Gemeinde anzupassen, bevor zusätzliche<br />
bzw. über die Ermächtigungen im Haushaltsplan hinausgehende Aufwendungen von der Gemeinde geleistet<br />
werden, z. B. um gemeindliche Rechtspflichten zu erfüllen. Sofern solche Rechtspflichten im Haushaltsjahr neu<br />
GEMEINDEORDNUNG 564
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
entstehen, muss das Eingehen der Verpflichtungen durch die Gemeinde in Einklang mit ihren haushaltsmäßigen<br />
Möglichkeiten für das Haushaltsjahr stehen.<br />
In den Fällen, in denen gemeindliche Rechtspflichten unvorhersehbar entstehen, und die Gemeinde vor deren<br />
Erfüllung keine Möglichkeit mehr hat, die haushaltsmäßigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, sollte die Entscheidung<br />
über die Leistung der zusätzlichen Aufwendungen und Auszahlungen vom Rat getroffen werden, auch<br />
wenn im Einzelfall dieser Mehrbedarf ggf. tatsächlich nicht erheblich im Sinne der sonst notwendigen Einholung<br />
der vorherigen Zustimmung des Rates ist. Nach Ablauf des Haushaltsjahres weist der im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
in den Teilergebnisrechnungen und Teilfinanzrechnungen enthaltene Plan-/Ist-Vergleich dann zwar<br />
regelmäßig den entstandenen Mehrbedarf an Aufwendungen und Auszahlungen aus, gleichwohl führt die gesetzlich<br />
erforderliche Deckung im Haushaltsjahr nicht dazu, dass in diesem rechnungsmäßigen Vergleich zwischen<br />
dem Plan-Wert und dem Ist-Wert keine Differenz, z. B. aus anderen haushaltswirtschaftlichen Gründen, mehr<br />
bestehen kann.<br />
1.2.2 Die Deckung im Einzelfall<br />
Bei einer ordnungsmäßigen Abwicklung und Entscheidung über die Einzelfälle von über- und außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen muss von der Gemeinde gesichert sein, dass eine Deckung der zusätzlichen Aufwendungen und<br />
Auszahlungen im Zeitpunkt der Entscheidung gewährleistet ist. Sie muss dabei im Haushaltsjahr sicherstellen,<br />
dass die „Deckungsmittel“ tatsächlich für den vorgesehenen Zweck verfügbar sind. Es ist daher nicht als ausreichend<br />
anzusehen, wenn die Deckung erst zu einem späteren Zeitpunkt im Haushaltsjahr hergestellt wird, auch<br />
wenn die Vorschrift die Gewährleistung der Deckung "nur" im laufenden Haushaltsjahr fordert. Diese gesetzliche<br />
Regelung lässt dabei jedoch nicht zu, die Deckung erst im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
also nach Ablauf des Haushaltsjahres, herzustellen.<br />
Bei der Herstellung der Deckung für zusätzliche Aufwendungen und Auszahlungen darf das gesetzliche Gebot<br />
über den jährlichen Haushaltsausgleich nicht außer Betracht bleiben (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Entscheidung<br />
über eine Deckung der zusätzlichen Aufwendungen darf daher nicht zu einem Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen<br />
Ergebnisrechnung führen. Diese Vorgabe gilt in jedem Einzelfall, auch wenn bei ausreichender Deckung<br />
der über- und außerplanmäßigen Aufwendungen, z. B. durch Mehrerträge, der Haushaltsausgleich im<br />
Grundsatz nicht unmittelbar beeinflusst wird. Die Gemeinde darf die Deckung von zusätzlichen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen zudem haushaltsmäßig nicht auf eine produktbezogene oder produktgruppenbezogene "Gesamtdeckung"<br />
beziehen oder entsprechend herstellen. Sie muss auch nicht im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
eine solche „Gesamtdeckung“ innerhalb des Haushalts oder der produktorientierten Teilpläne als<br />
"Deckung innerhalb des Haushaltsjahres" nachweisen.<br />
1.2.3 Die Deckung bei einem geplanten Jahresfehlbetrag<br />
Bei einem im gemeindlichen Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>) ausgewiesenen negativen Jahresergebnis<br />
darf durch die über- und außerplanmäßigen Aufwendungen das geplante Defizit nicht vergrößert werden. Diese<br />
Vorgabe entspricht der Grundregel, dass das gesetzliche Gebot über den jährlichen Haushaltsausgleich bei der<br />
Herstellung der Deckung für zusätzliche Aufwendungen und Auszahlungen nicht außer Betracht bleiben darf (vgl.<br />
§ 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss daher ggf. auf überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen<br />
verzichten, wenn nicht durch einen Verzicht auf geplante Aufwendungen an anderer Stelle ihres Haushalts<br />
bzw. Ermächtigungen die Deckung des Mehrbedarfs hergestellt werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 565
1.3 Zu Satz 3 (Entscheidungsbefugnisse):<br />
1.3.1 Die Entscheidungsbefugnis des Kämmerers<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Regelungen über den Umgang mit überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sollen zum flexiblen Handeln in der gemeindlichen<br />
Verwaltung beitragen, aber auch bewirken, dass der Rat der Gemeinde nicht in allen Fällen einer dringenden<br />
Abweichung vom gemeindlichen Haushaltsplan mit der Sache befasst wird. Die Vorschrift sieht daher für notwendige<br />
Planabweichungen eine Entscheidungsbefugnis für den Kämmerer vor, weil solche Abweichungen im<br />
Grundsatz immer finanzwirtschaftliche Auswirkungen haben.<br />
Mit der Entscheidung des Kämmerers über die Leistung von überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
oder Auszahlungen wird die ansonsten notwendige Ermächtigung im gemeindlichen Haushaltsplan ersetzt.<br />
Eine solche haushaltsmäßige Ermächtigung kann ggf. aber auch im Rahmen einer Nachtragssatzung nach<br />
§ 81 GO <strong>NRW</strong> durch die Einbeziehung der bereits durch den Kämmerer ausgesprochenen Ermächtigungen in<br />
den Nachtragshaushaltsplan nach § 10 GemHVO <strong>NRW</strong> nachgeholt werden. Im örtlichen Einzelfall kann die Entscheidungsbefugnis<br />
aber auch dem Rat zu stehen.<br />
1.3.2 Die Entscheidungsbefugnis des Bürgermeisters<br />
Nach der Vorschrift entscheidet über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen der Bürgermeister, wenn ein Kämmerer nicht bestellt ist, und der Rat der Gemeinde keine<br />
andere Regelung getroffen hat. Bei der Gemeinde kann ein vom Bürgermeister bestellter oder ein beauftragter<br />
Kämmerer tätig sein, denn nur in kreisfreien Städten ist ein vom Rat gewählter Beigeordneter zum Kämmerer zu<br />
bestellen (vgl. § 71 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). In den Fällen, in denen in der Gemeinde ein bestellter Kämmerer tätig<br />
ist, hat dieser die Zuständigkeit und das Recht, alle Aufgaben durchzuführen, die durch die Gemeindeordnung<br />
und die Gemeindehaushaltsverordnung dem Kämmerer zugewiesen sind. Soweit der Kämmerer vom Bürgermeister<br />
beauftragt worden ist, stehen ihm aufgrund der Regelung „soweit er nicht bestellt ist“, nicht die Rechte<br />
eines vom Bürgermeister bestellten Kämmerer zu (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong> und § 24 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Entscheidung über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen ist als eine<br />
organgleiche Handlung zu bewerten. Der Bürgermeister sollte daher bei einem Kämmerer klarstellen, ob er diesen<br />
im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften bestellt oder beauftragt hat. Soweit der Bürgermeister keine<br />
dahingehenden Festlegungen getroffen trifft, ist regelmäßig von der Bestellung eines Kämmerers auszugehen,<br />
denn der Bürgermeister hätte ansonsten wichtige haushaltsmäßige Entscheidungsbefugnisse nicht übertragen.<br />
Wenn ein Kämmerer lediglich beauftragt worden ist, obliegt die Entscheidungsbefugnis über überplanmäßige und<br />
außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen dem Bürgermeister.<br />
1.3.3 Die Entscheidungsbefugnis des Rates<br />
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, die gesetzliche Zuständigkeit des Kämmerers<br />
sowie des Bürgermeisters über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
zu entscheiden, an sich zu ziehen. Der Kämmerer oder der Bürgermeister soll nach der Vorschrift von ihrem<br />
Recht der Entscheidungsbefugnis dann Gebrauch machen können, soweit der Rat keine andere Regelung dazu<br />
getroffen hat. Dem Rat obliegt sowohl die Rechtsetzung in gemeindlichen Angelegenheiten als auch die Erledigung<br />
von Verwaltungsaufgaben, auch wenn er wegen der Vielzahl der gemeindlichen Geschäftsvorfälle nicht in<br />
allen Verwaltungsangelegenheiten selbst durch Beschluss entscheiden kann. Die Regelung soll daher bewirken,<br />
dass das Budgetrecht des Rates im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft so wenig wie<br />
GEMEINDEORDNUNG 566
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
möglich eingeschränkt wird. Außerdem soll die Regelung über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
nicht der Allzuständigkeit des Rates nach § 41 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> entgegenstehen.<br />
Es ist deshalb örtlich zu entscheiden, ob der Rat der Gemeinde eine andere Regelung über die Entscheidungsbefugnis<br />
über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen als gesetzlich vorgesehen,<br />
treffen soll. Soweit von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist nach der Vorschrift zu berücksichtigen,<br />
dass der Rat die Entscheidungsbefugnis nur auf sich zurückholen oder einer anderen Stelle in<br />
seinem Zuständigkeitsbereich, z.B. dem Finanzausschuss nach § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, übertragen kann. Dem<br />
Rat der Gemeinde steht es daher nicht zu, eine Stelle innerhalb der gemeindlichen Verwaltung als „andere Stelle“<br />
im Sinne der Vorschrift zu beauftragen, denn in einem solchen Fall würde er in das Organisationsrecht des Bürgermeisters<br />
eingreifen (vgl. § 62 GO <strong>NRW</strong>). Eine Beauftragungsbeschränkung besteht auch in dem Fall, dass der<br />
Rat in kreisfreien Städten den Geschäftskreis des Kämmerers als Beigeordneter festzulegen hat (vgl. § 73 Absatz<br />
1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Falle einer vom Rat zu treffenden anderen Regelung über die Entscheidungsbefugnis über die Leistung von<br />
über- und außerplanmäßigen Aufwendungen bietet es sich an, diese als Satzungsregelung zu behandeln, denn<br />
dieses stellt eine gemeindliche Angelegenheit dar, die in der gemeindlichen Hauptsatzung, die von der Gemeinde<br />
zu erlassen ist, verankert werden kann (vgl. § 7 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Diese Abgrenzung ist sachgerecht und steht<br />
in Einklang mit dem allgemeinen Übertragungsrecht des Rates nach § 41 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>. Außerdem ist zu<br />
berücksichtigen, dass in den Fällen, in denen der Rat eine andere Regelung im Sinne der Vorschrift trifft, gleichzeitig<br />
dem Bürgermeister die ihm gesetzlich zugestandene Entscheidungsbefugnis entzogen wird.<br />
1.4 Zu Satz 4 (Delegationsbefugnis des Kämmerers):<br />
Nach der Vorschrift kann der Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates der Gemeinde seine<br />
Entscheidungsbefugnis über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen und Auszahlungen<br />
auf andere Bedienstete übertragen. Die Flexibilität des verwaltungsmäßigen Handelns sowie die eigenverantwortliche<br />
Haushaltsbewirtschaftung der Gemeinde werden durch diese Delegationsbefugnis verstärkt.<br />
Insbesondere wenn bei der Gemeinde eine durchgängige Budgetbildung unter Einbindung der Verantwortlichkeiten<br />
in der gemeindlichen Verwaltung besteht, kann es örtlich sachgerecht sein, einen gesonderten Befugnisrahmen<br />
unter Einbeziehung der Geschäftskreise der Beigeordneten festzulegen, der die Budgetbildung zur Haushaltsbewirtschaftung<br />
berücksichtigt (vgl. § 73 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Übertragung der Entscheidungsbefugnis über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen<br />
und Auszahlungen vor Ort kann daher ein Teil der Budgetregeln der Gemeinde sein. Solche Regeln<br />
könnten auch, wenn sie grundsätzlich für alle Budgets gelten sollen, auch in der Haushaltssatzung der Gemeinde<br />
verankert werden. Damit werden für den Rat, aber auch für die anderen Adressaten der jährlichen Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde, die Verantwortlichkeiten transparent und nachvollziehbar. Soweit der Kämmerer von seiner<br />
Delegationsbefugnis Gebrauch macht, hat er zu beachten, dass dadurch nicht der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich<br />
sowie die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung gefährdet wird, sodass vor Ort für<br />
ausgewählte Sachverhalte zu prüfen ist, ob ggf. Zustimmungsvorbehalte für den Kämmerer notwendig sind und<br />
ob und wie unterjährige Kontrollen erfolgen sollen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 567
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Zu Absatz 2 (Zustimmung des Rates bei Erheblichkeit)<br />
2.1 Zu Satz 1 (Beteiligung des Rates):<br />
2.1.1 Die Festlegung der „Erheblichkeit“<br />
Die Regelung in der haushaltsrechtlichen Vorschrift, dass überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen der Gemeinde, wenn sie erheblich sind, der vorherigen Zustimmung des Rates bedürfen, stellt<br />
eine Ausprägung des Budgetrechts des Rates der Gemeinde dar. Für diese Mitwirkungspflicht des Rates ist vom<br />
Landesgesetzgeber kein allgemeingültiger Maßstab festgelegt, sondern der Begriff „erheblich“ als Abgrenzungskriterium<br />
verwendet worden. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse näher auszugestalten. Aus dem haushaltsmäßigen Zusammenhängen ist dafür ableitbar,<br />
dass bei der Ausfüllung dieses Begriffes das Verhältnis der vorgesehenen überplanmäßigen oder außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen oder Auszahlungen zu der jeweils betroffenen Haushaltsposition als wichtigster Tatbestand<br />
zu berücksichtigen ist. Diese Betrachtung wird am ehesten den jeweiligen gemeindlichen Verhältnissen gerecht.<br />
Die Möglichkeit für die Gemeinde, den Begriff „erheblich“ selbst auszugestalten, stärkt die Eigenverantwortung<br />
der Gemeinde für ihr haushaltswirtschaftliches Handeln.<br />
Die in der Vorschrift enthaltenen Regelungen stellen abstimmungsbedürftige Sachverhalte dar. So erfordert z.B.<br />
die örtliche Ausgestaltung des unbestimmten Rechtsbegriffs „erheblich“ die Zustimmung des Rates der Gemeinde<br />
als auch der gemeindlichen Verwaltung. Die Notwendigkeit dazu wird auch dadurch deutlich, dass die anderen<br />
geringeren überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen dem Rat zur Kenntnis zu<br />
bringen sind. Die abstimmungsbedürftigen Sachverhalte, einschließlich der Abgrenzung der örtlichen Erheblichkeit,<br />
erfordern eine „gemeinsame“ Entscheidung vom Rat und der gemeindlichen Verwaltung. In diesem Zusammenhang<br />
kann z.B. auch eine Festlegung in der jährlichen Haushaltssatzung nach § 78 GO <strong>NRW</strong> sachgerecht<br />
sein. Die örtliche Haushaltssatzung kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf gemeindliche Aufwendungen<br />
und Auszahlungen beziehen (vgl. § 78 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2 Die Zustimmung des Rates<br />
2.1.2.1 Die vorherige Zustimmung<br />
Die erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen tangieren oftmals<br />
die Ziele und Zwecke der im Haushaltsplan enthaltenen und durch den Rat der Gemeinde erteilten Ermächtigungen.<br />
Zu den gesetzlich festgelegten Pflichten gehört deshalb, dass vorgesehene überplanmäßige und außerplanmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen, die erheblich im Sinne der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
sind, der vorherigen Zustimmung des Rates bedürfen.<br />
Für die Abgrenzung der Erheblichkeit und damit für das Zustimmungserfordernis ist in der Vorschrift kein konkreter<br />
Maßstab festgelegt worden. Es muss daher von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse<br />
eine sachgerechte Anwendung des Begriffs „erheblich“ festgelegt werden. Die gemeindliche Verwaltung soll<br />
dabei eine geeignete Festlegung in gemeinsamer Verantwortung mit dem Rat treffen. In diesem Zusammenhang<br />
ist auch die zeitliche Handhabung der Einholung der Zustimmung zu klären, z.B. im Falle einer besonderen Dringlichkeit<br />
oder letztmalig im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses.<br />
2.1.2.2 Die Zustimmung durch eine Dringlichkeitsentscheidung<br />
In Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates der Gemeinde unterliegen und bei denen die Entscheidung<br />
darüber nicht rechtzeitig möglich ist oder nicht aufgeschoben werden kann, weil sonst erhebliche Nachteile<br />
GEMEINDEORDNUNG 568
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
oder Gefahren für die Gemeinde entstehen können, kann ggf. der Bürgermeister zusammen mit einem Ratsmitglied<br />
über die gemeindliche Angelegenheit entscheiden (vgl. § 60 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Eine derartige Dringlichkeitsentscheidung<br />
kann für alle gemeindlichen Angelegenheiten in Betracht kommen, insbesondere als Entschei-<br />
dung in Einzelfällen.<br />
In Ausnahmefällen können auch erhebliche überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen<br />
der Gemeinde so dringlich sein, dass für die Einholung der vorherigen Zustimmung des Rates seine<br />
nächste Sitzung nicht abgewartet werden kann. In solchen eilbedürftigen Fällen bietet es sich an, dass der Bürgermeister<br />
zusammen mit einem Ratsmitglied eine Entscheidung trifft, um das notwendig gewordene haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde zeitnah zu ermöglichen. Eine solche Entscheidung hat wie alle Dringlichkeitsentscheidungen<br />
jedoch nur einen vorübergehenden Charakter und ist sind dem Rat der Gemeinde anschließend<br />
zur Genehmigung vorzulegen (vgl. § 60 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2.3 Die Zustimmung im Jahresabschluss<br />
Im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich oftmals erst ergeben, dass weitere<br />
Aufwendungen dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen sind. Diese überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen sind dann auch in die gemeindliche Ergebnisrechnung aufzunehmen. In solchen<br />
Fällen wäre es jedoch nach der Vorschrift erforderlich, vor deren Einbeziehung in die Ergebnisrechnung erst die<br />
Zustimmung des Rates dazu einzuholen und danach das Aufstellungsverfahren für den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
weiter zu betreiben. In solchen Fällen ist der Rat der Gemeinde in seiner Funktion sowohl im Zustimmungsverfahren<br />
wie auch im Aufstellungsverfahren gleichermaßen betroffen. Es bietet sich daher für die Gemeinde<br />
an, die beiden gesetzlich bestimmten Verfahren miteinander zu verknüpfen. Die Zusammenführung der<br />
Verfahren ist sachgerecht und zweckmäßig. Der Rat muss dazu im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
darüber unterrichtet werden, dass er auch eine „gesonderte“ Zustimmung zu den entstandenen überplanmäßigen<br />
und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen gibt.<br />
In einer geeigneten Übersicht sollte dem Rat im Rahmen der Jahresabschlussunterlagen aufgezeigt werden, zu<br />
welchen im Haushaltsjahr entstandenen erheblichen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
er noch seine Zustimmung geben muss. In solchen Fällen kann sich z.B. eine Erweiterung des Plan-/Ist-<br />
Vergleichs in der gemeindlichen Ergebnisrechnung anbieten, in dem der Differenzbetrag weiter anlassbezogen<br />
aufgegliedert wird. Der Umfang der betreffenden überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen muss<br />
dadurch insgesamt erkennbar und nachvollziehbar sein, gleichzeitig aber auch erläutert werden. Soweit eine<br />
solche Darstellung in den Teilrechnungen erfolgt, sollte durch eine zusammenfassende zusätzliche Darstellung<br />
auch ein Überblick über das Gesamtvolumen der erheblichen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen gegeben werden. Mit solchen Informationen wird es dem Rat ermöglicht, seine Zustimmung zu<br />
solchen Aufwendungen in die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses einzubeziehen.<br />
2.1.3 Die Erfüllung der Unterrichtungspflicht<br />
Zu den gesetzlich festgelegten Unterrichtungspflichten gegenüber dem Rat der Gemeinde gehört, dass überplanmäßige<br />
und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen, wenn sie nicht erheblich sind, dem Rat zur<br />
Kenntnis zu geben sind (vgl. § 83 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Für die Abgrenzung zwischen dem Zustimmungsbedürfnis<br />
des Rates bei erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen und der<br />
Unterrichtungspflicht ist in der Vorschrift kein Maßstab festgelegt worden. Aus dem haushaltsmäßigen Zusammenhang<br />
kann dazu abgeleitet werden, dass der Begriff „nicht erheblich“ immer in einem Verhältnis der vorgesehenen<br />
überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen oder Auszahlungen zu der jeweils betroffenen<br />
Haushaltsposition im gemeindlichen Haushaltsplan steht. Die Gemeinde hat diesen Sachverhalt unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Verhältnisse näher auszugestalten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 569
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§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese örtliche Ausgestaltung sollte in Abstimmung mit dem Rat der Gemeinde erfolgen, denn die Vorgabe, dass<br />
die nicht erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen dem Rat zur<br />
Kenntnis zu bringen sind, entlässt die gemeindliche Verwaltung nicht aus der „gemeinsamen“ haushaltswirtschaftlichen<br />
Verantwortung, die zusammen mit dem Rat zu tragen ist. In die Abstimmung über die Festlegung der Erheblichkeit<br />
sollte daher auch die Unterrichtungspflicht über die unterhalb der Erheblichkeitsschwelle liegenden<br />
überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen einbezogen werden. Unter Berücksichtigung<br />
der Bedeutung und dem Auftreten von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und<br />
Auszahlungen kann die Gemeinde ggf. auch zwischen unterjährigen Informationen und einer gesonderten Unterrichtung<br />
im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses unterscheiden.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 81 GO <strong>NRW</strong>):<br />
Der Verweis in der Vorschrift „§ 81 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> bleibt unberührt“ soll gewährleisten, dass trotz einer vorherigen<br />
Zustimmung des Rates bei erheblichen überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen<br />
auf die Aufstellung einer Nachtragssatzung nicht verzichtet werden kann. Soweit dabei ein örtlicher<br />
haushaltswirtschaftlicher Sachverhalt vorliegt, der die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung<br />
auslöst, muss die Gemeinde entsprechend handeln. Die Gemeinde hat z.B. unverzüglich eine Nachtragssatzung<br />
zu erlassen, wenn von der Gemeinde bisher nicht veranschlagte oder zusätzliche Aufwendungen oder<br />
Auszahlungen bei einzelnen Haushaltspositionen in einem im Verhältnis zu den Gesamtaufwendungen oder<br />
Gesamtauszahlungen erheblichen Umfang geleistet werden müssen. Eine gemeindliche Nachtragssatzung ist<br />
aber auch dann zu erlassen, wenn von der Gemeinde Auszahlungen für bisher nicht veranschlagte Investitionen<br />
geleistet werden sollen.<br />
Derartige haushaltswirtschaftliche Gegebenheiten führen zu Veränderungen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr und werden als so schwerwiegend betrachtet, dass das zu erreichende Gesamtbild der<br />
jahresbezogenen Haushaltswirtschaft bzw. die geplante wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde nicht mehr mit<br />
der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung in Einklang steht. In solchen Fällen wird es daher als unerlässlich<br />
angesehen, dass von der Gemeinde eine Nachtragssatzung zur Haushaltssatzung aufzustellen und zu beschließen<br />
ist. Die Gemeinde darf dann ohne eine beschlossene Nachtragssatzung nicht die Aufwendungen entstehen<br />
lassen oder die Auszahlungen leisten, deren Bedarf zur Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung<br />
führt. Sie hat zuvor eine Nachtragssatzung unverzüglich aufzustellen und kann diese nicht auf einen beliebigen<br />
späteren Zeitpunkt verschieben.<br />
3. Zu Absatz 3 (Deckung für mehrjährige Investitionen):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Überplanmäßige Auszahlungen und fortgesetzte Investitionen):<br />
3.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht gewährt der Gemeinde bei der haushaltswirtschaftlichen Umsetzung von Investitionsmaßnahmen<br />
einen weiten Spielraum. Gleichwohl können trotz sorgfältiger Haushalts- und Bauplanung<br />
unvorhersehbare Ereignisse zu Änderungen bei einer begonnenen Investitionsmaßnahme und zu einem Bedarf<br />
zur Leistung von gemeindlichen Auszahlungen führen, die nach der Haushaltsplanung erst in einem späteren<br />
Haushaltsjahr erfolgen sollten. In solchen Fällen ist vielfach eine Änderung der gemeindlichen Haushaltsplanung<br />
durch den Erlass einer Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong> durch die Gemeinde zu aufwändig, um eine entsprechende<br />
Anpassung im gemeindlichen Haushaltsplan des laufenden Haushaltsjahres herbeizuführen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 570
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die Vorschrift werden deshalb überplanmäßige Auszahlungen für gemeindliche Investitionen ausdrücklich<br />
für zulässig erklärt, auch wenn ihre Deckung erst im folgenden Haushaltsjahr gewährleistet ist. Sie können ggf.<br />
auch bereits im gemeindlichen Finanzplan für das neue Haushaltsjahr veranschlagt worden sein (Haushaltsvor-<br />
griff). Eine Voraussetzung für solche gemeindliche Auszahlungen ist jedoch immer, dass es sich um einen Mehrbedarf<br />
für die Fortsetzung einer laufenden Investitionsmaßnahme der Gemeinde handeln muss.<br />
Im Rahmen eines solchen Haushaltsvorgriffs sind jedoch keine außerplanmäßigen Auszahlungen für noch anstehende<br />
gemeindliche Investitionen zulässig. Sie unterliegen dem Verfahren nach Absatz 1 der Vorschrift. Im Wege<br />
dieser Vorschrift werden auch keine Auszahlungen für Investitionsmaßnahmen ermöglicht, die noch nicht im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt worden sind. Solche Maßnahmen führen zu neuen investiven Auszahlungen,<br />
wenn die gemeindlichen Investitionen noch im Haushaltsjahr begonnen werden sollen. Sie lösen die<br />
Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung einer Nachtragssatzung aus (vgl. § 81 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.2 Die Deckung überplanmäßiger Auszahlungen für Investitionen<br />
Bei Investitionsmaßnahmen der Gemeinde, für die im gemeindlichen Finanzplan bereits Auszahlungen veranschlagt<br />
worden sind, und die im folgenden Jahr fortgesetzt werden, sind überplanmäßige Auszahlungen auch<br />
dann zulässig, wenn ihre Deckung erst im folgenden Jahr gewährleistet ist (Haushaltsvorgriff). Mit dieser Vorschrift<br />
wird der Gemeinde die Möglichkeit gegeben, bei Bedarf die Auszahlungen für Investitionsmaßnahmen, für<br />
die erst im folgenden Haushaltsjahr die notwendigen Ermächtigungen verfügbar wären, in das Haushaltsjahr<br />
vorzuziehen. Es wird dabei eine entsprechende Deckung fiktiv unterstellt, denn wäre haushaltsmäßig erst im<br />
Folgejahr tatsächlich gegeben. In solchen Fällen erfolgt mit der investiven Auszahlung regelmäßig eine Vermögensänderung<br />
bei der Gemeinde, denn der Auszahlung kann z. B. eine Anlage im Bau als gemeindlicher Vermögensgegenstand<br />
gegenüberstehen.<br />
Die Möglichkeit, bei investiven Fortsetzungsmaßnahmen entsprechend dem Umsetzungsstand auch Auszahlungen<br />
vorzuziehen, denn eine Vorauszahlung ist im Grundsatz nicht zulässig, erhöht das flexible Handeln bei der<br />
gemeindlichen Investitionstätigkeit. Sie lässt zudem ein schnelles Reagieren der Gemeinde zu, wenn eine beschleunigte<br />
und zügige Weiterführung von gemeindlichen Baumaßnahmen geboten ist. Die Regelung stärkt zudem<br />
die gemeindliche Eigenverantwortung und ihr wirtschaftliches Handeln. Sie ist jedoch nicht anwendbar, wenn<br />
bisher noch nicht für das Haushaltsjahr veranschlagte Investitionen vorgezogen werden sollen. In diesen Fällen<br />
ist die Aufstellung einer Nachtragssatzung durch die Gemeinde zwingend erforderlich bzw. unverzichtbar (vgl. §<br />
81 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.2 Zu Satz 2 (Verfahren bei überplanmäßigen Auszahlungen für Investitionen)<br />
Das Verfahren der Bereitstellung von überplanmäßigen Auszahlungen für gemeindliche Investitionen soll sich<br />
nach den in dieser Vorschrift bereits getroffenen Regelungen richten. Daher enthält die Vorschrift an dieser Stelle<br />
nur noch einen Verweis auf den Absatz 1 Sätze 3 und 4 und den Absatz 2 dieser Vorschrift, die sinngemäß gelten<br />
bzw. zur Anwendung durch die Gemeinde kommen sollen. Durch den Verweis auf Absatz 1 Satz 3 der Vorschrift<br />
wird ausgedrückt, dass auch in den Fällen des Absatzes 3 der Vorschrift die Entscheidung über die zusätzlichen<br />
Auszahlungen beim Kämmerer der Gemeinde liegt und, wenn ein solcher nicht bestellt ist, beim Bürgermeister<br />
der Gemeinde. Durch den Verweis auf Absatz 1 Satz 4 der Vorschrift wird bewirkt, dass in den Fällen des Absatzes<br />
3 der Vorschrift auch ein Beschäftigter der Gemeinde über die zusätzlichen Auszahlungen entscheiden kann,<br />
wenn diese Person die Entscheidungsbefugnis darüber vom Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und<br />
des Rates übertragen bekommen hat.<br />
Der weitere Verweis auf den Absatz 2 hat zur Folge, dass eine Zustimmung des Rates der Gemeinde dann erforderlich<br />
ist, wenn die überplanmäßigen Auszahlungen im Sinne der örtlich zu treffenden Abgrenzung erheblich<br />
GEMEINDEORDNUNG 571
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
sind. Ansonsten sind die Entscheidungen des Kämmerers oder des Bürgermeisters über überplanmäßige Auszahlungen<br />
für Investitionen und deren Umfang dem Rat der Gemeinde zur Kenntnis zu geben. Der Verweis ist<br />
deshalb allein auf den Satz 1 des Absatzes 2 ausgerichtet. Der Satz 2 des Absatzes, der auf die Vorschriften<br />
über die Pflicht zur Aufstellung einer Nachtragssatzung verweist, bleibt in den Fällen von überplanmäßigen Auszahlungen<br />
bei gemeindlichen, im Haushaltsplan veranschlagten, Investitionen unberührt, auch wenn in der Vorschrift<br />
nicht ausdrücklich auf den Satz 1 verwiesen wird.<br />
4. Zu Absatz 4 (Künftige haushaltsmäßige Belastungen):<br />
4.1 Allgemeine Sachlage<br />
Nach der Vorschrift finden die Absätze 1 bis 3 dieser Vorschrift eine entsprechende Anwendung auf gemeindliche<br />
Maßnahmen, durch die später über- oder außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen für die Gemeinde<br />
entstehen können. Bei dieser Regelung wurde berücksichtigt, dass ein Zwang oder eine Eilbedürftigkeit, Aufwendungen<br />
entstehen zu lassen oder Auszahlungen zu leisten, sich vielfach nicht erst durch die Veranschlagung im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan, sondern oftmals schon zuvor ergibt.<br />
Es sind vielfach schon die vorher eingeleiteten verwaltungsmäßigen Maßnahmen, die durch rechtliche Bindungen<br />
eingegangen werden, die zu späteren über- oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen führen<br />
können, z.B. wenn es unterlassen wurde, solche gemeindlichen Maßnahmen in die mehrjährige Haushaltsplanung<br />
der Gemeinde aufzunehmen. Daher sollen die Regelungen der Absätze 1 bis 3 der Vorschrift auch auf<br />
Maßnahmen der Gemeinde eine entsprechende Anwendung finden, die dafür die Ursache bilden. Sie werden den<br />
gleichen verfahrensmäßigen Bedingungen unterworfen wie aktuelle gemeindliche Sachverhalte und Maßnahmen,<br />
die im Haushaltsjahr überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen auslösen.<br />
4.2 Die Überprüfungspflichten<br />
Die Gemeinde soll vor dem Eingehen von Verpflichtungen, die künftige haushaltsmäßige Belastungen auslösen<br />
können, insbesondere prüfen, ob die sachlichen Voraussetzungen vorliegen, wenn daraus später über- oder<br />
außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen entstehen. Derartige über- oder außerplanmäßige Aufwendungen<br />
und Auszahlungen können entstehen, wenn die notwendigen Ermächtigungen für Aufwendungen und<br />
Auszahlungen nicht im Haushaltsplan veranschlagt sind, durch die vorher eingegangenen Verpflichtungen aber<br />
zwangsläufig Aufwendungen entstehen oder Auszahlungen notwendig werden, denen sich die Gemeinde nicht<br />
entziehen kann. Auch eine mehrjährige gemeindliche Investitionsmaßnahme kann dabei einen Anlass für eine<br />
solche Prüfung durch die Gemeinde darstellen.<br />
Die Prüfungen nach dieser Vorschrift erfordern auch, dass dann auch in entsprechender Weise die vorgeschriebenen<br />
Entscheidungen eingeholt bzw. getroffen werden. So hat nach Absatz 1 der Vorschrift der Kämmerer über<br />
die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen zu entscheiden,<br />
wenn ein solcher nicht bestellt ist, der Bürgermeister der Gemeinde. Sind die künftigen überplanmäßigen und<br />
außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen aber voraussichtlich erheblich, bedürfen sie nach Absatz 2<br />
der Vorschrift der vorherigen Zustimmung des Rates und sind ihm ansonsten zur Kenntnis zu bringen. Es gilt<br />
zudem sicherzustellen, dass künftige haushaltsmäßige Belastungen frühzeitig erkannt werden und vermieden<br />
werden und die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung nicht gefährdet wird.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 572
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 84<br />
Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
1 Die Gemeinde hat ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Ergebnis- und Finanzplanung zu Grunde zu legen<br />
und in den Haushaltsplan einzubeziehen. 2 Das erste Planungsjahr ist das laufende Haushaltsjahr. 3 Die Ergebnis-<br />
und Finanzplanung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre soll in den einzelnen Jahren ausgeglichen<br />
sein. 4 Sie ist mit der Haushaltssatzung der Entwicklung anzupassen und fortzuführen.<br />
Erläuterungen zu § 84:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Inhalte und Zwecke der Vorschrift<br />
1.1 Ausgangsgrundlage<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist als prozessorientiert zu betrachten, die ergebnis- und zukunftsorientiert<br />
gesteuert wird. Deshalb steht am Beginn des Haushaltskreislaufs die jährliche Haushaltsplanung der Gemeinde,<br />
die vor dem Haushaltsjahr abgeschlossen sein soll (vgl. § 80 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss für diesen mittelfristigen<br />
Ergebnis- und Finanzplanungszeitraum offen legen, wie sie ihre Haushaltswirtschaft ausgestaltet und ausführen<br />
will und wie sie dabei die stetige Aufgabenerfüllung sichert. Unter den Rahmenbegriff „Haushaltswirtschaft“<br />
fallen dabei alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die zur Planung der jährlichen Haushaltswirtschaft der<br />
Gemeinde gehören, z. B. die Ausstellung des gemeindlichen Haushaltsplans (Ergebnisplan, Finanzplan und<br />
Teilpläne für den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung (vgl. § 79 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Vorgabe, der gemeindlichen Haushaltswirtschaft eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung zugrunde zu<br />
legen, baut auf Art. 109 GG i.V.m. § 50 HGrG auf. Der Bund und Länder haben ihrer Haushaltswirtschaft eine<br />
fünfjährige (mittelfristige) Finanzplanung zugrunde zu legen. Für die Gemeinden als Teil der Länder ist diese<br />
bundesweit geltende Vorgabe durch die haushaltsrechtliche Vorschrift übernommen worden. Die mittelfristige<br />
Ergebnis- und Finanzplanung stellt eine zukunftsbezogene Entwicklungsplanung der Gemeinde dar. Sie soll u.a.<br />
ein Orientierungsinstrument sein, das dem Rat die haushaltspolitischen Entscheidungen erleichtert, in dem die<br />
Auswirkungen seiner Entscheidung nicht nur für das Haushaltsjahr, sondern auch für die dann folgenden drei<br />
Jahre konkret aufgezeigt werden. Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den<br />
gemeindlichen Haushaltsplan werden die voraussichtlichen Auswirkungen der haushaltsmäßigen Entscheidungen<br />
auf die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde transparent gemacht.<br />
1.2 Die zeitliche Haushaltsplanung<br />
1.2.1 Der mittelfristige Zeitraum<br />
Die Gemeinde hat ihre örtliche Haushaltsplanung auf den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
auszurichten. Die gemeindliche Haushaltsplanung hat sich daher nicht allein auf das künftige Haushaltsjahr<br />
zu erstrecken, sondern vielmehr auf einen fünfjährigen Planungszeitraum, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht,<br />
in den das Haushaltsjahr als erstes Planungsjahr eingebunden ist, und der mit den drei dem Haushaltsjahr<br />
folgenden Planungsjahren endet. Die voraussichtliche gemeindliche Haushaltswirtschaft wird dabei anhand des<br />
im Haushaltsplan aufgezeigten Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der<br />
Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb der mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung deutlich.<br />
GEMEINDEORDNUNG 573
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat daher in ihrem Haushaltsplan die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen für das Haushaltsjahr<br />
in ihrer voraussichtlichen Höhe nach ihren Arten sowie die Einzahlungen in der zu erzielenden Höhe und<br />
die Auszahlungen in Höhe der voraussichtlich zu leistenden Beträge jahresbezogen nach ihren Arten zu veran-<br />
schlagen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Gemeinde<br />
werden dadurch vorausschauend und jahresbezogen aufgezeigt. Sofern dabei der gemeindliche Haushaltsausgleich<br />
nicht erreicht wird (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>), soll die Gemeinde rechtzeitig geeignete Gegenmaßnahmen<br />
treffen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft wieder herzustellen. Im Rahmen der fünfjährigen Haushaltsplanung<br />
legt die Gemeinde daher ihre Leistungskraft offen und zeigt auf, wie sie die stetige Aufgabenerfüllung<br />
sichern will (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.2 Der langfristige Zeitraum<br />
Die gemeindliche Haushaltsplanung geht grundsätzlich vom Haushaltsjahr aus und muss über den Weg der mittelfristigen<br />
Planung auch langfristige Zeiträume berücksichtigen, denn die Gemeinde schließt vielfach langfristige<br />
Verträge ab, z.B. Mietverträge oder Kreditverträge. Die Gemeinde muss in solchen Fällen langfristig ihre Verpflichtungen<br />
gegenüber Dritten nachhalten und diese entsprechend dem Zeitablauf in ihre mittelfristige Planung<br />
einfließen lassen. Eine solche Verpflichtung gilt entsprechend auch für die Ansprüche der Gemeinde, die als<br />
Forderungen gegenüber Dritten bestehen. Es gilt daher eine entsprechend Übersicht, gegliedert in wichtige Betrachtungszeiträume<br />
vorzuhalten und ständig fortzuschreiben (vgl. Abbildung).<br />
Jahr …<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
Die Übersicht über langfristige haushaltsmäßige Auswirkungen<br />
Jahr …<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
GEMEINDEORDNUNG 574<br />
Jahr …<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
Haushaltsjahr … Planungsjahr … Planungsjahr …<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
Haushaltsjahr …<br />
Ergebniswirksam:<br />
Erträge:<br />
Aufwendungen<br />
Zahlungswirksam:<br />
Einzahlungen:<br />
Auszahlungen:<br />
Langfristige Planung ►<br />
Mittelfristige (fünfjährige) Planung ►<br />
Haushaltsjahrbezogene Planung ►<br />
Abbildung 90 „Die Übersicht über langfristige haushaltsmäßige Auswirkungen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle mit haushaltsmäßigen Auswirkungen auf künftige Jahre<br />
ist es nicht als ausreichend anzusehen, derartige geschäftliche Bindungen nur im Rahmen der jährlich aufzustellenden<br />
Bilanz nachzuhalten. Die Gemeinde sollte vielmehr durch besondere Unterlagen und Nebenrechnungen<br />
einen ständigen Überblick über die künftigen Belastungen des gemeindlichen Haushalts haben. Sie kann dann<br />
bei weiteren Vereinbarungen auf eine einfache Art einen Vergleich bzw. eine Verträglichkeitsprüfung hinsichtlich<br />
ihrer Leistungsfähigkeit vornehmen.<br />
1.3 Die Planungssicherheit<br />
Die Gemeinde muss sich ständig einen realitätsbezogenen Überblick über den fünfjährigen Planungszeitraum<br />
verschaffen und sich darüber klar werden, welche Erträge und Aufwendungen durch die Aufgabenerfüllung voraussichtlich<br />
entstehen werden und welche Einzahlungen zu erzielen und Auszahlungen im Einzelnen zu leisten<br />
sein werden. Dabei soll möglichst eine hohe Planungssicherheit erreicht werden, denn Planabweichungen bergen,<br />
insbesondere bei den gemeindlichen Erträgen, immer auch Risiken in sich. Eine fundierte mehrjährige<br />
Haushaltsplanung schafft daher auch die notwendige Transparenz darüber, sodass der Vorbericht zum Haushaltsplan<br />
entsprechende Erläuterungen enthalten sollte.<br />
Die Veranschlagung der Ermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan muss daher ausgehend von der strategischen<br />
Planung und den Zielen der Gemeinde das auf das Haushaltsjahr bezogene und geplante operative<br />
Ergebnis wieder spiegeln und damit Lösungsmöglichkeiten für die Realisation der gemeindlichen Ziele aufzeigen.<br />
Einige damit verbundene Leistungskennzahlen sind dabei ein wichtiges Steuerungsinstrument und ermöglichen,<br />
die Zielerreichung zu messen (vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie sind jedoch nur nutzbar, wenn auch der Zielbereich<br />
durch Sollgrößen oder Schwellenwerte angegeben wird. Dazu gehören auch die im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
in der Ergebnisrechnung und in der Finanzrechnung vorzunehmenden Plan-/Ist-Vergleiche, die abhängig<br />
von den örtlichen Gegebenheiten im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, ggf. auch<br />
unterjährig erfolgen sollten.<br />
1.4 Die Planungsinhalte<br />
Die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung unterstützt die gemeindliche Haushaltsplanung, weil sie die Gemeinde<br />
zwingt, im Rahmen einer mehrjährigen Planung örtliche Schwerpunkte zu setzen, und daraus Maßnahmen<br />
und Dringlichkeit in einen fünfjährigen jahresbezogenen Zeitplan einzustellen. In diese Haushaltsplanung der<br />
Gemeinde sind daher alle örtlichen Bedürfnisse aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitions- und<br />
aus der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde einzubeziehen.<br />
Durch eine wertorientierte gemeindliche Steuerung werden auch der Katalog der örtlich zu erfüllenden Aufgaben<br />
und die Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde berücksichtigt. Zur Erstellung<br />
der mittelfristigen örtlichen Haushaltsplanung gehören daher, z. B. bei den gemeindlichen Investitionsmaßnahmen,<br />
nicht nur die Entscheidungen über die Finanzierung, sondern unter Beachtung des Grundsatzes der<br />
Wirtschaftlichkeit auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der angeschafften oder hergestellten<br />
Vermögensgegenstände, z. B. in Form von Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen u.a.<br />
Im Zusammenhang mit der Abbildung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
bleiben die Schwierigkeiten für die Gemeinde bestehen, die Höhe der staatlichen Zuweisungen über<br />
mehrere Jahre im Voraus möglichst zutreffend zu schätzen. Derartige staatliche Finanzleistungen sind abhängig<br />
von der Gesetzgebung und von Ermessensentscheidungen der staatlichen Bewilligungsbehörden, sodass Unsicherheitsfaktoren<br />
für die Gemeinde bestehen, die sich auf ihre mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der<br />
Gemeinde auswirkt. Solche Unsicherheiten können auch nicht durch die jährlich vom Innenministerium veröffent-<br />
GEMEINDEORDNUNG 575
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
lichten Orientierungsdaten des Landes beseitigt werden (vgl. § 6 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es gilt daher immer, vor Ort<br />
die bestmöglichen Annahmen zu treffen, auch wenn die zukünftigen Erfordernisse noch ungewiss sind.<br />
2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung<br />
2.1 Die allgemeine Sachlage<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft wird anhand des im gemeindlichen Haushaltsplan aufgezeigten Ressourcenaufkommens<br />
und des Ressourcenverbrauchs sowie des Bedarfs der Gemeinde an Finanzmitteln innerhalb<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung gemessen. Die Gemeinde muss sich deshalb ständig einen realitätsbezogenen<br />
Überblick über den fünfjährigen Planungszeitraum verschaffen und sich darüber klar werden,<br />
welche Erträge und Aufwendungen durch die Aufgabenerfüllung voraussichtlich entstehen werden und welche<br />
Einzahlungen zu erzielen und Auszahlungen im Einzelnen zu leisten sein werden.<br />
In diese mehrjährige Haushaltsplanung sind von der Gemeinde daher alle Bedürfnisse aus ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit<br />
sowie aus ihrer Investitionstätigkeit und aus ihrer Finanzierungstätigkeit einzubeziehen. In diese<br />
Planung gehört bei den gemeindlichen Investitionsmaßnahmen nicht nur die Entscheidung unter Einbeziehung<br />
wirtschaftlicher Gesichtspunkte, sondern auch die Beherrschung der Folgekosten aus der Nutzung der angeschafften<br />
oder hergestellten Vermögensgegenstände, z. B. Abschreibungen, Unterhaltungsaufwendungen u.a.<br />
2.2 Die einzelnen Grundsätze<br />
Mit den Grundsätzen ordnungsgemäßer Planung (GoP) werden die Notwendigkeit einer Analyse als Ausgangspunkt<br />
der zukunftsbezogenen Planung und die Bedeutung der strategischen und der operativen Planung ausdrücklich<br />
hervorgehoben und betont. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Planung (vgl. Abbildung).<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz der<br />
Vollständigkeit<br />
Grundsatz der<br />
Wesentlichkeit und<br />
Angemessenheit<br />
Grundsatz der<br />
Folgerichtigkeit<br />
Grundsatz der<br />
Dokumentation<br />
Grundsatz der<br />
Transparenz<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung<br />
GEMEINDEORDNUNG 576<br />
INHALT<br />
Nach diesem Grundsatz sollen alle für die Planungsziele relevanten<br />
Sachverhalte berücksichtigt werden.<br />
Nach diesem Grundsatz sollen in die Planung alle Informationen<br />
und Sachverhalte einbezogen werden, die zur Darstellung der<br />
voraussichtlichen Entwicklung aufgrund ihrer Tragweite oder ihres<br />
Betrages bedeutsam sind.<br />
Nach diesem Grundsatz soll die Planung eine sachlich korrekte<br />
Darstellung der Ausgangssituation mit allen Prämissen der Fortentwicklung<br />
enthalten. Die Planung muss erkennen lassen, ob Angaben<br />
zu nachprüfbaren Tatsachen zutreffen, ob Prämissen plausibel<br />
sind, richtig entwickelt und schlüssig sind.<br />
Nach diesem Grundsatz soll die Planung so dokumentiert werden,<br />
dass die Erstellung und Kontrolle der Planung für einen sachverständigen<br />
Dritteninnerhalb einer angemessenen Zeit nachvollziehbar<br />
ist.<br />
Nach diesem Grundsatz sollen die verwendeten Begriffe klar defi-
GRUNDSATZ<br />
Planungsprinzipien und<br />
Partizipation<br />
Planungsprozess<br />
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§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung<br />
GEMEINDEORDNUNG 577<br />
INHALT<br />
niert und einheitlich verwendet werden. Die der Planung zugrunde<br />
liegenden Wertgrößen müssen realistisch und damit realisierbar<br />
sein. Zudem sind Chancen und Gefahren sowie Ursachen von<br />
Planabweichungen zu benennen und möglichst zu quantifizieren,<br />
um den Gesamtumfang möglicher Planabweichungen einschätzen<br />
zu können.<br />
Die Planansätze sollen mit den übergeordneten Grundsatzentscheidungen<br />
und Zielen in Einklang stehen, um die Realisierbarkeit<br />
bzw. die angestrebten Zwecke zu erreichen.<br />
In den verschiedenen Phasen des Planungsprozesses gilt es Ziele<br />
festzulegen, Informationen zu sammeln sowie eine Analyse vorzunehmen.<br />
Zu den Zielen sind Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen,<br />
aus denen dann in der Entscheidungsphase endgültige Ziele und<br />
Maßnahmen festgelegt werden.<br />
Abbildung 91 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Planung“<br />
Im Zusammenhang mit der Planung stellt die Festlegung strategischer Ziele eine Ausgangsgrundlage dar, auf der<br />
die Planungstätigkeit der Gemeinde aufbaut. Deren Visionen oder Leitbilder bilden eine Zielbestimmung für das<br />
Gesamtbild in allgemeiner Form und dienen der zukunftsbezogenen Orientierung. Sie bestimmen auch die weiteren<br />
Zielsetzungen und Dimensionen, ggf. auch in verschiedenen Arten, sodass auch die spätere Zielerreichung<br />
bereits bei der Planung messbar gemacht werden muss.<br />
Der vorgesehene Zeitraum für die gemeindliche Haushaltsplanung bestimmt dabei auch das Planungsgeschehen,<br />
vor allem, wenn sich im Zeitablauf wesentliche Rahmenbedingungen bei der Gemeinde und in ihrem Umfeld<br />
geändert haben oder ändern werden. Auf diesen Grundlagen soll dann die operative Planung aufbauen, die in der<br />
gemeindlichen Haushaltsplanung regelmäßig den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in der<br />
Ausprägung des gemeindlichen Haushaltsplans umfasst. Die aufgezeigten Grundsätze ordnungsgemäßer Planung<br />
sind vom Institut der Unternehmensberater (IdU) herausgegeben worden.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Satz 1 (Pflicht zur mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):<br />
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan baut<br />
die gesamte Haushaltsplanung auf den Haushaltspositionen auf, die für den Ergebnisplan und den Finanzplan<br />
sowie die Teilpläne vorgeschrieben sind (vgl. §§ 2, 3 und 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gemeindliche Haushaltsplanung<br />
ist damit von der Gemeinde so produktorientiert auszugestalten, dass sie nicht mehr, wie es oftmals in der Vergangenheit<br />
war, mehr oder weniger eine „Wunschliste“ der Gemeinde darstellt.<br />
Die Planung der Erträge und Aufwendungen für das neue Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Planungsjahre<br />
ist daher von der Gemeinde sorgsam, gewissenhaft und bezogen auf die einzelnen Haushaltspositionen im<br />
Ergebnisplan und Finanzplan sowie in den Teilplänen durchzuführen. Der Bezug auf die verbindlichen Haushaltspositionen<br />
fordert von der Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer realen Möglichkeiten, eine verbesserte Prognose<br />
für ihre künftige Haushaltswirtschaft vorzunehmen. Dieses haushaltswirtschaftliche Gebot gilt auch für die<br />
Veranschlagung von Maßnahmen aus der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde über<br />
den mehrjährigen Zeitraum der gemeindlichen Haushaltsplanung.
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§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
Der gemeindliche (mehrjährige) Haushaltsplan bringt es dabei mit sich, dass die haushaltswirtschaftlichen Effekte<br />
gemeindlicher Maßnahmen der Gemeinde, die über das Haushaltsjahr hinaus wirken, transparenter werden und<br />
dadurch die künftige wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde unmittelbar erkennbar wird. Die Gemeinde muss<br />
daher der Spezialisierung der Haushaltspositionen nicht nur im Haushaltsjahr, sondern auch in den drei folgenden<br />
Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung sowie dem Grundsatz der Haushaltsklarheit<br />
in ausreichendem Maße Rechnung tragen.<br />
Durch die Integration der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in den gemeindlichen Haushaltsplan erhalten<br />
daher die Haushaltspositionen der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre bereits eine erste „bindende<br />
Form“, z. B. dadurch, dass ein voraussichtliches negatives Jahresergebnis in diesem Zeitraum u.U. ein<br />
Anlass für die Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sein kann. Durch die mittelfristige Ergebnis- und<br />
Finanzplanung wird daher stärker als bisher eine Sicherung der haushaltswirtschaftlichen Planung für künftige<br />
Maßnahmen der Gemeinde herbeigeführt.<br />
2. Zu Satz 2 (Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):<br />
Der Zeitraum der mehrjährigen Ergebnis- und Finanzplanung ist wegen in der Vergangenheit aufgetretener Missverständnisse<br />
in der Gemeindeordnung gesetzlich klargestellt worden. Das jeweils aktuell laufende Haushaltsjahr<br />
steht dabei immer am Beginn der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Diesem Jahr folgen das neue (zu<br />
planende) Haushaltsjahr und die diesem folgenden drei Planungsjahre, sodass die gemeindliche Haushaltsplanung<br />
insgesamt einen Zeitraum von fünf Jahren umfasst.<br />
Diese mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde stellt jedoch keinen starren Plan für den beschriebenen<br />
Zeitraum dar, denn dieser wird nicht nach Ablauf der fünf Jahre durch einen weiteren „Fünfjahresplan“<br />
abgelöst. Es handelt sich bei der mehrjährigen Haushaltsplanung der Gemeinde vielmehr um eine sich<br />
ständig wandelnde und mit der Entwicklung der Gemeinde einhergehende Fortschreibung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft, die jährlich in der Aufstellung des neuen Haushaltsplans ihren Niederschlag findet. Die Zeitreihe<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung soll nachfolgend verdeutlicht werden (vgl. Abbildung).<br />
Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
Ergebnisplan<br />
oder<br />
Finanzplan<br />
Ansatz des<br />
laufenden<br />
Haushalts-<br />
jahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 578<br />
Ansatz<br />
des<br />
neuen<br />
Haushalts-<br />
jahres<br />
EUR<br />
Planung<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
+ 1<br />
EUR<br />
Planung<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
+ 2<br />
EUR<br />
Abbildung 92 „Die Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung“<br />
Planung<br />
Haushalts-<br />
jahr<br />
+ 3<br />
Im Rahmen der mehrjährigen Haushaltsplanung obliegt es dem Kämmerer der Gemeinde durch die Aufstellung<br />
des Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen nicht nur die Planung für das neue Haushaltsjahr vorzunehmen,<br />
sondern jährlich auch die weitere jahresbezogene Planung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei<br />
EUR
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§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung fortzuführen (vgl. §§ 80 und 84 GO <strong>NRW</strong>). In den<br />
Sonderfällen einer gemeindlichen Haushaltssatzung für zwei Jahre (vgl. § 78 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>) sind die<br />
dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das zweite Haushaltsjahr des „Doppelhaushalts“ anzuhän-<br />
gen, sodass im gemeindlichen Haushaltsplan eine Zeitreihe von sieben Jahren abzubilden ist.<br />
Eine erweitere Zeitreihe entsteht auch bei der Pflicht der Gemeinde ein Haushaltssicherungskonzept wegen der<br />
Überschreitung der Schwellenwerte nach § 76 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> aufstellen zu müssen, denn dann<br />
schließen sich die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre an das „Ursachenjahr“ an. In besonderen<br />
örtlichen Ausnahmefällen kann bei der Gemeinde auch eine Veranlassung für die Anwendung der beiden Erweiterung<br />
bestehen und zu einer entsprechend langen Zeitreihe führen.<br />
3. Zu Satz 3 (Haushaltsausgleich in jedem Planungsjahr):<br />
3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die durch die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung geschaffene Gesamtheit der gemeindlichen Haushaltsplanung<br />
und einer aus mehreren Haushaltsjahren bestehenden Zeitreihe im gemeindlichen Haushaltsplan wirkt<br />
sich auch dadurch aus, dass die gemeindliche Ergebnisplanung in den einzelnen dem Haushaltsjahr folgenden<br />
drei Planungsjahren haushaltsmäßig ausgeglichen sein soll. Während das erste Jahr (laufendes Haushaltsjahr)<br />
und das zweite Jahr (neues Haushaltsjahr) dem Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> unterliegen,<br />
soll in den dem neuen Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahren der Haushaltsausgleich erreicht werden. Für<br />
diese drei Planungsjahre muss sich die Gemeinde nachhaltig darum bemühen, dass der Gesamtbetrag der Erträge<br />
möglichst den Gesamtbetrag der Aufwendungen erreicht.<br />
Diese Vorgabe ist haushaltswirtschaftlich erforderlich, denn die drei Planungsjahre stellen in diesem Sinne die<br />
„Vorplanung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft“ für die nächsten Haushaltsjahre dar, bei denen dann zum<br />
späteren Zeitpunkt ein verpflichtender Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> erreicht werden muss.<br />
Außerdem zeigt die jahresbezogene Planung bereits die weitere Entwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
sowie die voraussichtliche Entwicklung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde auf. Nur mit einer Ausgleichsvorgabe<br />
wird die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung ihrer Aufgabe in Bezug auf die künftige gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft gerecht.<br />
3.2 Die jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung<br />
Die Berücksichtigung des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs im Rahmen der gemeindlichen<br />
Haushaltsplanung, der mithilfe des Rechnungsstoffes „Erträge“ und „Aufwendungen“ ermittelt und abgebildet<br />
wird, erfordert eine jahresbezogene Ausgleichsverpflichtung auch in den dem gemeindlichen Haushaltsjahr<br />
folgenden drei Planungsjahren der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung. Diese Vorgabe steht i.V.m. der<br />
materiellen Regel zum Haushaltsausgleich in § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, denn andernfalls wäre die Umsetzung des<br />
Ressourcenverbrauchskonzeptes im Zeitablauf unvollständig geblieben. Der gemeindliche Haushaltsausgleich<br />
bezieht sich dabei auf die Sicherung des Vermögensbestandes und die Erhaltung der Ertragskraft der Gemeinde,<br />
die vom tatsächlichen Ressourcenaufkommen (Erträge) und vom Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) bestimmt<br />
wird.<br />
Die Gemeinde muss das Erreichen des Haushaltsausgleichs im Rahmen des gemeindlichen Ergebnisplans und<br />
der Ergebnisrechnung nachweisen. Die Erträge müssen dabei mindestens insgesamt die Höhe der vorgesehenen<br />
Aufwendungen erreichen (decken). Soweit im Haushaltsjahr die Erträge nicht erzielt, übersteigen also die Aufwendungen<br />
die Erträge in dieser Periode, verringert sich in diesem Maße das gemeindliche Vermögen (Eigenkapital).<br />
Eine weitere Ausgleichsverpflichtung für den Finanzplan und die Finanzrechnung besteht dabei nicht. Die-<br />
GEMEINDEORDNUNG 579
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
sen Teilen des gemeindlichen Haushalts kommen nur die Aufgaben der Darstellung der Finanzmittelherkunft und<br />
der Finanzmittelverwendung sowie des Nachweises einer ausreichenden Liquidität der Gemeinde, bezogen auf<br />
das Haushaltsjahr zu (vgl. § 75 Absatz 6 i.V.m. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Haushaltsausgleichsverpflichtung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre soll dazu beitragen,<br />
dass negative Auswirkungen des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde auf die Zukunft frühzeitig<br />
erkannt und diesen entgegen gewirkt werden kann. Es gilt dabei auch zu vermeiden, dass die weitere Entwicklung<br />
des gemeindlichen Eigenkapitals negativ verläuft. Dieses Gebot des Haushaltsausgleichs für die drei Planungsjahre<br />
stellt eine rechtliche Verpflichtung für die Gemeinde dar, von der sie nur in besonderen Ausnahmefällen<br />
abweichen darf.<br />
Grundsätzlich ist eine Soll-Vorschrift für die Gemeinde ebenso verbindlich wie eine Muss-Vorschrift, solange die<br />
Gemeinde nicht besondere Umstände dartun und beweisen kann, die ausnahmsweise ein Abweichen von der<br />
Regel zulassen. Die getroffene Festlegung zum jährlichen Haushaltsausgleich ist als sachgerecht und vertretbar<br />
zu beurteilen, denn es können durchaus erhebliche Unwägbarkeiten sowohl für den wesentlich über das Haushaltsjahr<br />
hinausgehenden Planungszeitraum als auch für die auf die Haushaltspositionen bezogene vorzunehmende<br />
Prognose für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde bestehen.<br />
4. Zu Satz 4 (Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung):<br />
Aus unterschiedlichen Gründen heraus kann die Entwicklung der Gemeinde anders verlaufen als ursprünglich für<br />
den mehrjährigen Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung geplant worden ist. Im Ablauf der<br />
Haushaltsjahre ist es daher geboten, die vorhandene Planung für die dem Haushaltsjahr folgenden drei Planungsjahre<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung mit der jährlichen Haushaltssatzung der Entwicklung<br />
anzupassen und fortzuführen, um die Differenzen zwischen prognostizierter und tatsächlich eingetretener Entwicklung<br />
der Gemeinde zu beseitigen. Daher wird durch die Vorschrift ausdrücklich betont, dass die mittelfristige<br />
Ergebnis- und Finanzplanung der Entwicklung anzupassen und fortzuführen ist. Dadurch hat der Rat bei seinen<br />
Beratungen und seiner Beschlussfassung über die Haushaltssatzung unmittelbar auch die dem Haushaltsjahr<br />
folgenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung im Blickfeld.<br />
Die damit verbundene Abbildung einer Zeitreihe von sieben Jahren im gemeindlichen Haushaltsplan soll zur<br />
Verbesserung einer dauerhaften Ordnung der Finanzen der Gemeinde beitragen. Die Zeitreihe soll zudem die<br />
Transparenz über die Haushaltsplanung erhöhen und zu möglichst realistischeren Prognosen für die Fortschreibung<br />
zwingen. Die Gemeinde muss die Fortschreibung der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung unter<br />
Beachtung des Jährlichkeitsprinzips und ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich vorzunehmen. Außerdem<br />
muss die Fortschreibung der Haushaltsplanung die Arten der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen im Ergebnisplan<br />
sowie die Arten der Einzahlungen und Auszahlungen im Finanzplan berücksichtigen und deshalb<br />
haushaltspositionenscharf erfolgen.<br />
Dieses Gebot der Fortschreibung gilt in dieser Form gleichermaßen für die im Haushaltsplan der Gemeinde enthaltenen<br />
produktorientierten Teilpläne. Die Fortschreibung ist daher bei der Aufstellung eines jährlichen Haushaltsplans<br />
eine jährlich fortzusetzende Haushaltsplanung, bei der das neue Haushaltsjahr im Mittelpunkt steht.<br />
Sie gibt den Adressaten der gemeindlichen Haushaltsplanung insgesamt einen aktuellen Überblick über die vergangenen<br />
zwei Haushaltsjahre, das aktuelle Haushaltsjahr und die folgenden drei Planungsjahre.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 580
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 85<br />
Verpflichtungsermächtigungen<br />
(1) 1 Verpflichtungen zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in künftigen Jahren dürfen grundsätzlich nur<br />
eingegangen werden, wenn der Haushaltsplan hierzu ermächtigt. 2 Sie dürfen ausnahmsweise auch überplanmäßig<br />
oder außerplanmäßig eingegangen werden, wenn sie unabweisbar sind und der in der Haushaltssatzung<br />
festgesetzte Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen nicht überschritten wird. 3 § 83 Abs. 1 Sätze 3 und<br />
4 gelten sinngemäß.<br />
(2) Die Verpflichtungsermächtigungen gelten bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und,<br />
wenn die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum<br />
Erlass dieser Haushaltssatzung.<br />
Erläuterungen zu § 85:<br />
I. Allgemeines<br />
Im Rahmen der Haushaltssatzung der Gemeinde enthält der gemeindliche Haushaltsplan im Ergebnisplan und<br />
Finanzplan sowie in den produktorientierten Teilplänen die notwendigen Ermächtigungen für die Ausführung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>). Er weist zudem die Haushaltspositionen<br />
für die sich an das Haushaltsjahr anschließenden drei Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
aus (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Der Haushaltsplan der Gemeinde stellt damit ein örtliches Programm für<br />
die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben im Haushaltsjahr mit Ausblick und und Darstellung der Auswirkungen<br />
auf die künftigen Haushaltsjahre der Gemeinde dar.<br />
Für die gemeindliche Investitionstätigkeit ist es dabei nicht ausreichend, im Finanzplan und in den Teilplänen nur<br />
die voraussichtlichen Ein- und Auszahlungsermächtigungen für das Haushaltsjahr zu veranschlagen. Es bedarf<br />
vielmehr weiterer Ermächtigungen, um die investiven Maßnahmen als vorgegebene Zielsetzungen des Rates der<br />
Gemeinde zeitnah und zügig umzusetzen. Insbesondere dann, wenn gemeindliche Investitionen nur mehrjährig<br />
umsetzbar sind, soll die Jährlichkeit des gemeindlichen Haushalts nicht zu Einschränkungen im Zeitablauf der<br />
Anschaffung oder Herstellung von gemeindlichen Vermögensgegenständen führen.<br />
Die Gemeinde hat deshalb im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit die Pflicht, bei geplanten Investitionsmaßnahmen<br />
nicht nur die auf das Haushaltsjahr und die anschließenden drei Planungsjahre bezogenen Auszahlungsermächtigungen<br />
im Haushaltsplan zu veranschlagen, sondern diese soweit umsetzbar zu machen, dass die notwendigen<br />
Auszahlungsermächtigungen nicht erst durch neue Haushaltssatzungen für die dem Haushaltsjahr folgenden<br />
Jahre durch den Rat erteilt werden müssen. Zu diesem Zweck können in den Teilplänen (Teilfinanzplänen) im<br />
gemeindlichen Haushaltsplan besondere Ermächtigungen, bezogen auf die einzelnen Investitionsmaßnahmen,<br />
veranschlagt werden, die haushaltsrechtlich als Verpflichtungsermächtigungen bezeichnet werden. Diese Ermächtigungen<br />
ermöglichen der Gemeinde, bereits im Haushaltsjahr finanzielle Zusagen zulasten künftiger Haushaltsjahre<br />
im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit zu machen.<br />
Eine Verpflichtungsermächtigung im Sinne der Vorschrift liegt daher vor, wenn durch eine Veranschlagung in den<br />
Teilplänen im Haushaltsplan der Rat die gemeindliche Verwaltung ermächtigt, bereits im Haushaltsjahr über die<br />
veranschlagten Zahlungsermächtigungen hinaus weitere Verpflichtungen einzugehen, die im Zusammenhang mit<br />
der gemeindlichen Investitionsmaßnahme stehen müssen und zur Leistung von Auszahlungen in künftigen Haushaltsjahren<br />
führen können. Durch die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen für gemeindliche Investitionsmaßnahmen<br />
im Haushaltsplan der Gemeinde ist das Eingehen von anderen Verpflichtungen für die Gemeinde<br />
durch den Bürgermeister bzw. die gemeindliche Verwaltung nicht ausgeschlossen worden. Es sind daher<br />
keine Verpflichtungsermächtigungen für die Geschäfte der laufenden Verwaltung erforderlich, auch wenn sich<br />
GEMEINDEORDNUNG 581
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
einzelne Geschäfte, z. B. der Abschluss von Mietverträgen oder Personalentscheidungen, langfristig auf die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft belastend auswirken können.<br />
Mit der Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen zur Leistung von Auszahlungen für Investitionen in<br />
künftigen Jahren in den Teilplänen im Haushaltsplan hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, bei der Beratung<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr die gesamten jahresbezogenen Belastungen aus der<br />
Abwicklung und Finanzierung von mehrjährigen Investitionsmaßnahmen in seine Beratung und Entscheidung<br />
bzw. Beschlussfassung über die Haushaltssatzung einzubeziehen (vgl. §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz<br />
2 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die aufgrund von in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen entstehenden<br />
Auszahlungen in künftigen Haushaltsjahren müssen dann im gemeindlichen Haushaltsplan unter den<br />
zutreffenden Haushaltspositionen veranschlagt werden.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Zulässigkeit von Verpflichtungsermächtigungen):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Verpflichtungsermächtigungen für Investitionsauszahlungen):<br />
1.1.1 Der Begriff „Verpflichtungsermächtigungen“<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht sieht die Möglichkeit einer Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen<br />
nur für die in den gemeindlichen Teilplänen zu veranschlagenden Investitionsmaßnahmen der Gemeinde vor. Im<br />
Sinne des gemeindlichen Haushaltsrechts liegt eine gemeindliche Verpflichtungsermächtigung dann vor, wenn<br />
der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Beschlusses über die gemeindliche Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr<br />
die gesonderte Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan gebilligt hat.<br />
Die gemeindliche Verwaltung ist dann ausdrücklich ermächtigt, über die Haushaltsposition hinaus bereits Verpflichtungen<br />
bzw. Rechtsgeschäfte einzugehen, die erst in späteren Haushaltsjahren zur Leistung von Auszahlungen<br />
für Investitionen führen. Diese Rahmenbedingungen beinhalten, dass Verpflichtungsermächtigungen<br />
grundsätzlich nur in der Höhe und zeitlichen Dimension veranschlagt werden sollen, in der sich die Gemeinde,<br />
bezogen auf ihre Investitionen, voraussichtlich auftragsmäßig gegenüber Dritten binden will.<br />
1.1.2 Verpflichtungsermächtigungen zulasten künftiger Haushaltsjahre<br />
Die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen im gemeindlichen Haushaltsplan muss erkennen lassen,<br />
in welcher Größenordnung und zulasten welcher Haushaltsjahre die gemeindliche Verwaltung neue Verpflichtungen<br />
eingehen darf (vgl. § 79 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Der Rahmen dafür wird durch die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung gesetzt, in der wegen der besonderen Bedeutung der Verpflichtungsermächtigungen deren<br />
Gesamtbetrag festzusetzen ist (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe d GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Bedarfsermittlung der notwendigen Verpflichtungsermächtigungen sind die daraus voraussichtlich entstehenden<br />
gemeindlichen Finanzleistungen in künftigen Haushaltsjahren ein besonderer Aspekt, den die Gemeinde<br />
zu beachten hat. Die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen dürfen daher insgesamt nicht zu einer untragbaren<br />
haushaltswirtschaftlichen Belastung der Gemeinde in der Zukunft führen. Die Gemeinde hat zudem vor<br />
Beginn einer Investition deren Finanzierung insgesamt und nicht nur jahresbezogen sicherzustellen, sodass nach<br />
deren Veranschlagung die Lasten künftiger Haushaltsjahre erkennbar werden (vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 582
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§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.3 Die Veranschlagung der Verpflichtungsermächtigungen<br />
Ein Ziel der Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan der Gemeinde ist es, die gemeindliche<br />
Verwaltung in die Lage zu versetzen, Aufträge für Lieferungen und Leistungen im Zusammenhang mit<br />
der Durchführung von anstehenden Investitionsmaßnahmen zu erteilen, ohne dass dafür bereits im Haushaltsplan<br />
konkrete Auszahlungsermächtigungen enthalten sind. Die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen<br />
ermöglicht es daher der Gemeinde gleichzeitig, die Zahlungen aus solchen Aufträgen erst in späteren Haushaltsjahren<br />
zu leisten.<br />
Die Vorschrift sieht dazu vor, dass die Gemeinde für mehrjährige Investitionsmaßnahmen die notwendigen Verpflichtungsermächtigungen<br />
zulasten der drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre in ihrem Haushaltsplan<br />
veranschlagen darf. Diese zeitliche Festlegung ist als sachgerecht anzusehen, denn sie steht mit dem Zeitraum<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung in Verbindung, begrenzt in zeitlicher Hinsicht die künftigen Lasten<br />
der Gemeinde und steht mit dem Budgetrecht des Rates in Einklang (vgl. § 6 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die auf die einzelne Investitionsmaßnahme der Gemeinde bezogene Verpflichtungsermächtigung ist im Teilfinanzplan<br />
der produktorientierten Teilpläne unter der betreffenden Investitionsmaßnahme bedarfsgerecht zu veranschlagen.<br />
Soweit die Verpflichtungsermächtigung nicht einmalig, sondern jahresbezogen in Teilen in Anspruch<br />
genommen werden soll, ist diese bei der Veranschlagung entsprechend aufzuteilen. Zur Vereinfachung ist es<br />
dabei möglich, die für die Investitionsmaßnahme vorgesehenen Haushaltsansätze in den dem Haushaltsjahr<br />
folgenden drei Planungsjahren zu Verpflichtungsermächtigungen zu erklären.<br />
Durch die für die einzelnen Jahre veranschlagten Auszahlungsbeträge wird dabei das jeweilige Auftragsvolumen<br />
bzw. der zulässige Umfang für die gemeindlichen Verpflichtungen bestimmt. Die entsprechenden Haushaltspositionen<br />
zeigen dann als Planungsgrößen nicht nur die voraussichtlichen haushaltsmäßigen Auswirkungen auf,<br />
sondern bilden gleichzeitig als Verpflichtungsermächtigungen eine Grundlage für das Handeln der Verwaltung im<br />
laufenden Haushaltsjahr zulasten künftiger Jahre. Diese haushaltsmäßige Handhabung bindet die mittelfristige<br />
Finanzplanung noch stärker in die gemeindliche Haushaltsplanung ein.<br />
In Ausnahmefällen können die Verpflichtungsermächtigungen in zeitlicher Hinsicht auch bis zum Abschluss der<br />
Investitionsmaßnahme jahresbezogen veranschlagt werden, z.B. wenn aus örtlichen Gründen die Durchführung<br />
einer gemeindlichen Investitionsmaßnahme über den Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung hinausgeht. Bei<br />
solchen Maßnahmen ist es vertretbar, dass die Verpflichtungsermächtigungen dann zulasten von mehr als drei<br />
künftigen Haushaltsjahren in Anspruch genommen werden dürfen. Im gemeindlichen Haushaltsplan bedarf es<br />
dann ggf. ergänzender Erläuterungen zu den noch nicht abgebildeten Verpflichtungsermächtigungen und der<br />
Angabe des Restbetrages für die Haushaltsjahre, die außerhalb der Jahresspalten im Haushaltsplan liegen. Insbesondere<br />
in solchen Fällen ermöglicht die Zuordnung der gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen zu den<br />
in den Teilplänen veranschlagten Investitionsmaßnahmen die notwendige Haushaltskontrolle.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Zulässigkeit über- oder außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen):<br />
1.2.1 Die Begriffe „Überplanmäßig“ und „Außerplanmäßig“<br />
Im Laufe eines Haushaltsjahres kann sich ggf. bei der Gemeinde ein Bedarf für weitere Verpflichtungsermächtigungen<br />
zu einer einzelnen Investitionsmaßnahme ergeben. In solchen Fällen muss geprüft werden, ob die im<br />
Haushaltsplan veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen diesen Bedarf mit abdecken können, z.B. weil geplante<br />
Investitionsmaßnahmen nicht wie vorgesehen durchgeführt werden können. Soweit eine solche Möglichkeit<br />
nicht besteht, dürfen von der Gemeinde auch Verpflichtungsermächtigungen überplanmäßig oder außerplanmäßig<br />
eingegangen werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 583
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Begriff „überplanmäßig“ wird von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“ abgeleitet. Als planmäßige<br />
Verpflichtungsermächtigungen gelten daher alle Ermächtigungen, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des<br />
Rates über die Haushaltssatzung im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt sind. Als überplanmäßig werden<br />
die Verpflichtungsermächtigungen bezeichnet, die über die im Haushaltsplan veranschlagten Ermächtigungen<br />
hinausgehen (zusätzliche Ermächtigungen).<br />
Der Begriff „außerplanmäßig“ wird in entsprechender Weise von dem haushaltsrechtlichen Begriff „planmäßig“<br />
abgeleitet, nur dass die gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen dann als außerplanmäßig bezeichnet werden,<br />
wenn bei einer gemeindlichen Investitionsmaßnahme bisher keine Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt<br />
worden sind. Sie stellen unter der betreffenden Investitionsmaßnahme zusätzliche Ermächtigungen dar.<br />
Mit solchen haushaltmäßigen Möglichkeiten kann die Gemeinde im Einzelfall flexibel reagiert werden, ohne dass<br />
es der Aufstellung einer Nachtragssatzung bedarf.<br />
1.2.2 Die Unabweisbarkeit zusätzlicher Verpflichtungsermächtigungen<br />
Die Vorschrift sieht vor, dass von der Gemeinde überplanmäßige oder außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen<br />
nur eingegangen werden dürfen, wenn diese unabweisbar sind. Der Begriff „Unabweisbarkeit“, der vom<br />
Gesetzgeber nicht näher definiert worden ist, stellt auf die dringende Notwendigkeit bzw. Eilbedürftigkeit der Umsetzung<br />
sowie darauf ab, dass eine Verschiebung des Eingehens der gemeindlichen Verpflichtung auf einen<br />
späteren Zeitpunkt nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.<br />
Die Gemeinde muss in solchen Fällen aufgrund rechtlicher oder faktischer Zwänge weder sachlich noch zeitlich<br />
eine Handlungsalternative haben. Im Bedarfsfalle ist deshalb sorgfältige Analyse notwendig, um einen Änderungsbedarf<br />
gegenüber den bestehenden haushaltsplanmäßigen Ermächtigungen festzustellen. Der unbestimmte<br />
Rechtsbegriff „Unabweisbarkeit“ ist grundsätzlich wie für die Feststellung der Notwendigkeit von über- und außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen und Auszahlungen anzuwenden (vgl. § 83 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.3 Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen<br />
Die Gemeinde darf überplanmäßige und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen nur im Rahmen des in<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzten Gesamtbetrages eingehen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1<br />
Buchstabe d GO <strong>NRW</strong>). Mit der Festsetzung des Gesamtbetrages besteht für die gemeindliche Verwaltung ein<br />
Rahmen für das Eingehen von Verpflichtungen im Rahmen der gesamten Investitionstätigkeit. Durch die Zuordnung<br />
der Verpflichtungsermächtigungen zu den einzelnen geplanten Investitionsmaßnahmen im Teilfinanzplan<br />
der produktorientierten Teilpläne im gemeindlichen Haushaltsplan besteht eine konkrete Bindung der veranschlagten<br />
Verpflichtungsermächtigung an diese Maßnahme. Gleichwohl ermöglicht die Vorschrift bei einem im<br />
Haushaltsjahr entstehenden Änderungsbedarf einen flexiblen Austausch innerhalb des durch den Gesamtbetrag<br />
gesetzten Rahmens. Eine Überschreitung des satzungsrechtlichen Rahmens würde dagegen den Erlass einer<br />
Nachtragssatzung durch den Rat der Gemeinde erforderlich machen (vgl. § 81 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3 Zu Satz 3 (Verweis auf § 83 Absatz 1 Sätze 3 und 4 GO <strong>NRW</strong>):<br />
1.3.1 Allgemeine Sachlage<br />
Der Verweis auf die Vorschrift des § 83 Absatz 1 Sätze 3 und 4 GO <strong>NRW</strong> ist darauf ausgerichtet, dass bei überplanmäßigen<br />
oder außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen die gleichen Verfahrensregelungen zur<br />
Anwendung kommen sollen, wie diese für das Eingehen von überplanmäßigen oder außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
und Auszahlungen bestimmt wurden. Auch die Entscheidungszuständigkeiten des Kämmerers, des Bür-<br />
GEMEINDEORDNUNG 584
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
germeisters und des Rates der Gemeinde sollen dabei unverändert bleiben. Die genannte Vorschrift des § 83 GO<br />
<strong>NRW</strong> legt z. B. fest, dass über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Aufwendungen und<br />
Auszahlungen der Kämmerer entscheidet, der mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates die Entscheidungsbefugnis<br />
auf andere Bedienstete übertragen kann. In den Fällen, in denen ein Kämmerer nicht bestellt ist,<br />
obliegt dem Bürgermeister die Entscheidungsbefugnis, soweit der Rat keine andere Regelung trifft. Durch beide<br />
Sachverhalte werden die vom Rat erteilten Ermächtigungen sachbezogen verändert oder überschritten, sodass<br />
es wegen der haushaltsmäßigen Veränderungen einer besonderen gesetzlichen Grundlage dafür bedurfte. Diese<br />
Sachlage gilt entsprechend für die zusätzlichen Verpflichtungsermächtigungen.<br />
1.3.2 Der Verweis auf Satz 3<br />
1.3.2.1 Die Entscheidungsbefugnis des Kämmerers<br />
Durch den Verweis auf die Regelung des § 83 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong> soll auch beim Umgang mit überplanmäßigen<br />
und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen ein flexibles Handeln in der gemeindlichen Verwaltung<br />
möglich sein. Es soll aber auch bewirkt werden, dass der Rat der Gemeinde nicht in allen Fällen einer<br />
dringenden Abweichung vom gemeindlichen Haushaltsplan damit befasst wird. Da notwendige Planabweichungen<br />
im Grundsatz immer finanzwirtschaftliche Auswirkungen haben, soll der Kämmerer über zusätzliche Verpflichtungsermächtigungen<br />
entscheiden.<br />
Mit seiner Entscheidung über überplanmäßige oder außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen bedarf es<br />
keiner veranschlagten Ermächtigung im gemeindlichen Haushaltsplan mehr. Eine solche haushaltsmäßige Ermächtigung<br />
kann aber ggf. im Rahmen einer Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong> durch die Einbeziehung der<br />
bereits durch den Kämmerer ausgesprochenen Ermächtigungen in den Nachtragshaushaltsplan nach § 10<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> aufgenommen werden. Durch eine gemeindliche Nachtragssatzung können aber auch neue<br />
notwendige Verpflichtungsermächtigungen erst geschaffen werden.<br />
1.3.2.2 Die Entscheidungsbefugnis des Bürgermeisters<br />
Nach der Vorschrift entscheidet über die Leistung von überplanmäßigen und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen<br />
der Bürgermeister, wenn ein Kämmerer nicht bestellt ist, und der Rat der Gemeinde keine andere<br />
Regelung trifft. Die Gemeinde kann ein Kämmerer bestellen oder beauftragen. Ist ein Kämmerer bestellt, hat<br />
dieser die Zuständigkeit und das Recht, alle Aufgaben durchzuführen, die ihm durch Gesetz zugewiesen sind. In<br />
den Fällen, in denen der Kämmerer nur vom Bürgermeister beauftragt worden ist, stehen ihm aufgrund der Regelung<br />
„soweit er nicht bestellt ist“, nicht die Rechte eines vom Bürgermeister bestellten Kämmerer zu (vgl. § 83 GO<br />
<strong>NRW</strong> und § 24 GemHVO <strong>NRW</strong>). In diesen Fällen muss die Entscheidungsbefugnis über überplanmäßige und<br />
außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen vom Bürgermeister ausgeübt werden.<br />
1.3.2.3 Die Entscheidungsbefugnis des Rates<br />
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde die Möglichkeit, die gesetzliche Zuständigkeit des Kämmerers<br />
sowie des Bürgermeisters über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen zu<br />
entscheiden, an sich zu ziehen, denn der Kämmerer oder der Bürgermeister sollen von ihrem Recht der Entscheidungsbefugnis<br />
dann Gebrauch machen können, soweit der Rat keine andere Regelung getroffen hat. Die<br />
Regelung soll bewirken, dass das Budgetrecht des Rates so wenig wie möglich eingeschränkt wird. Außerdem<br />
soll die Regelung nicht der Allzuständigkeit des Rates entgegenstehen, denn dem Rat obliegt sowohl die Rechtsetzung<br />
als auch die Erledigung von Verwaltungsaufgaben, auch wenn er über alle Verwaltungsangelegenheiten<br />
selbst durch Beschluss entscheiden soll (vgl. § 41 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 585
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
Es ist deshalb örtlich zu entscheiden, ob der Rat der Gemeinde eine andere Regelung über die Entscheidungsbefugnis<br />
über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen als gesetzlich vorgesehen,<br />
treffen soll. In den Fällen, in denen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist zu berücksichtigen,<br />
dass der Rat die Entscheidungsbefugnis auch zurückholen oder auch einer anderen Stelle in seinem Zuständigkeitsbereich,<br />
z.B. dem Finanzausschuss nach § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, übertragen<br />
kann, denn darauf ist die Regelung ausgerichtet. Dem Rat der Gemeinde steht es daher nicht zu, eine Stelle<br />
innerhalb der gemeindlichen Verwaltung als „andere Stelle“ im Sinne der Vorschrift zu beauftragen, denn in einem<br />
solchen Fall würde er in das Organisationsrecht des Bürgermeisters eingreifen (vgl. § 62 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Beauftragungsbeschränkung besteht auch in dem Fall, dass der Rat den Geschäftskreis eines Beigeordneten<br />
festlegt (vgl. § 73 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Im Falle einer vom Rat zu treffenden anderen Regelung über<br />
die Entscheidungsbefugnis über die Leistung von über- und außerplanmäßigen Aufwendungen bietet es sich an,<br />
diese als Satzungsregelung zu behandeln, denn dieses stellt eine gemeindliche Angelegenheit dar, die in der<br />
gemeindlichen Hauptsatzung, die von der Gemeinde zu erlassen ist, verankert werden kann (vgl. § 7 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong>). Diese Abgrenzung ist sachgerecht und steht in Einklang mit dem allgemeinen Übertragungsrecht des<br />
Rates nach § 41 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass in den Fällen, in denen der Rat eine<br />
andere Regelung im Sinne der Vorschrift trifft, gleichzeitig dem Bürgermeister die ihm gesetzlich zugestandene<br />
Entscheidungsbefugnis entzogen wird.<br />
1.3.2.4 Der Verweis auf Satz 4<br />
Nach der Vorschrift kann der Kämmerer mit Zustimmung des Bürgermeisters und des Rates seine Entscheidungsbefugnis<br />
über die Leistung überplanmäßiger und außerplanmäßiger Aufwendungen und Auszahlungen auf<br />
andere Bedienstete übertragen. Die Flexibilität des verwaltungsmäßigen Handelns sowie die eigenverantwortliche<br />
Haushaltsbewirtschaftung werden durch diese Delegationsbefugnis verstärkt. Insbesondere wenn bei der Gemeinde<br />
eine durchgängige Budgetbildung unter Einbindung der Verantwortlichkeiten in der gemeindlichen Verwaltung<br />
besteht, kann es sachgerecht sein, einen Befugnisrahmen unter Einbeziehung der Geschäftskreise der<br />
Beigeordneten örtlich festzulegen (vgl. § 73 GO <strong>NRW</strong>), der auch für Vorgänge umfasst, die haushaltsmäßig als<br />
über- und außerplanmäßig zu behandeln sind.<br />
Eine solche Delegation kann vor Ort zu den Budgetregeln der Gemeinde gehören. Diese Regeln können bei<br />
grundsätzlicher Natur auch in der gemeindlichen Haushaltssatzung verankert werden. Für den Rat und die Adressaten<br />
der jährlichen Haushaltswirtschaft der Gemeinde werden dadurch die Verantwortlichkeiten transparent<br />
und nachvollziehbar, die bei Geschäftsvorfällen bestehen, die ggf. zu Veränderungen der zuvor erteilten Ermächtigungen<br />
führen können. Sofern von der Delegationsbefugnis Gebrauch gemacht wird, hat z. B. der Kämmerer zu<br />
beachten, dass dadurch nicht der gesetzlich bestimmte Haushaltsausgleich sowie die Sicherstellung der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung gefährdet werden. Für bestimmte Sachverhalte sollten deshalb sachgerecht die<br />
notwendigen Zustimmungsvorbehalte geschaffen und unterjährige Kontrollen durchgeführt werden.<br />
2. Zu Absatz 2 (Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen):<br />
2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift gelten die in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen<br />
bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für das übernächste<br />
Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung. Diese<br />
Zweijährigkeit der Geltungsdauer der gemeindlichen Verpflichtungsermächtigungen unterstützt die flexible Durchführung<br />
der Investitionen der Gemeinde, denn bedarfsgerecht können Verpflichtungen zur Leistung von Auszah-<br />
GEMEINDEORDNUNG 586
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
lungen zulasten künftiger Jahre von der Gemeinde eingegangen werden. Die Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen<br />
stimmt zudem mit der Geltungsdauer der Kreditermächtigung nach § 86 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
überein. Wie die Kreditermächtigungen betreffen auch die Verpflichtungsermächtigungen die Investitionsmaßnahmen<br />
der Gemeinde und nicht ihre laufende Verwaltungstätigkeit (vgl. § 13 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Geltungsdauer für Verpflichtungsermächtigungen auch für das Folgejahr des Haushaltsjahres kann nur für die<br />
Verpflichtungsermächtigungen gelten, aus denen heraus Verpflichtungen der Gemeinde zulasten des zweiten<br />
Folgejahres des Haushaltsjahres oder späterer Folgejahre entstehen. Eine bis zum Ende des Haushaltsjahres<br />
nicht in Anspruch genommene Verpflichtungsermächtigung zulasten des Folgejahres des Haushaltsjahres verfällt,<br />
auch wenn sie wegen der Geltungsdauer der Verpflichtungsermächtigungen formal noch Bestand hat. Im<br />
betreffenden Folgejahr können wegen des neuen Haushaltsjahres zwangsläufig nur noch die veranschlagten<br />
oder auch übertragenen Ermächtigungen für investive Auszahlungen in Anspruch genommen werden. Ggf. muss<br />
eine überplanmäßige Bereitstellung einer Ermächtigung für Auszahlungen erfolgen (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Die Übertragung der Verpflichtungsermächtigungen<br />
Die Übertragung der Verpflichtungsermächtigungen steht in einem Zusammenhang mit der Möglichkeit der Übertragbarkeit<br />
von haushaltswirtschaftlichen Ermächtigungen für gemeindliche Investitionsmaßnahmen. Die Ermächtigungen<br />
für solche Auszahlungen sind grundsätzlich übertragbar. Die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister<br />
hat den Grundsatz örtlich auszugestalten und Grundsätze über Art, Umfang und Dauer der Ermächtigungsübertragungen<br />
festzulegen. Ein solche örtliche Regelung bedarf dann noch der Zustimmung des Rates (vgl. § 22<br />
Absatz 1 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die haushaltsmäßigen Grundlagen für die Übertragung von Verpflichtungsermächtigungen erfordern einen unmittelbaren<br />
Zusammenhang mit einer gemeindlichen Investitionsmaßnahme, die sich von Anfang an über mehrere<br />
Haushaltsjahre erstrecken soll oder deren Durchführungszeit mindestens länger als ein Haushaltsjahr beträgt. Bei<br />
vielen Maßnahmen ist es sinnvoll und sachgerecht, zur möglichst ungehinderten Durchführung einer Maßnahme<br />
das Instrument der Verpflichtungsermächtigungen nutzen zu können. Es bestehen aber Voraussetzungen, um<br />
ggf. auch Verpflichtungsermächtigungen ins folgende Haushaltsjahr übertragen zu können.<br />
Zu solchen Voraussetzungen gehört, dass eine Verpflichtungsermächtigung im Haushaltsjahr noch nicht in voller<br />
Höhe in Anspruch genommen worden ist. Bei der Gemeinde muss außerdem ein Bedarf für eine Inanspruchnahme<br />
der nicht benötigten Verpflichtungsermächtigung im Folgejahr erkennbar sein. Sofern die Gemeinde dann im<br />
Folgejahr die übertragenen Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch nimmt, ist diese Inanspruchnahme nicht<br />
auf die in der Haushaltssatzung für das laufende Haushaltsjahr festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen bzw.<br />
deren Gesamtbetrag anzurechnen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe d GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.3 Information des Rates über die Verpflichtungsermächtigungen<br />
2.3.1 Informationen über den Stand der Inanspruchnahme<br />
Dem gemeindlichen Haushaltsplan ist eine Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen der Gemeinde beizufügen,<br />
die erkennen lassen muss, in welcher Höhe aus der Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen<br />
der Gemeinde in späteren Jahren voraussichtlich Auszahlungen erwachsen werden und auf welche Jahre<br />
sich diese verteilen (vgl. § 1 Absatz 2 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Durch die Übersicht soll der Rat der Gemeinde<br />
informiert werden, in welchem Umfang die künftigen Haushaltsjahre bereits durch Zahlungsverpflichtung der<br />
Gemeinde vorbelastet sind, weil in Vorjahren die vom ihm festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch<br />
genommen worden sind. Es ist daher für die Gemeinde notwendig, in dieser Übersicht zum gemeindlichen<br />
Haushaltsplan sowohl die voraussichtlich erforderlichen Verpflichtungen im neuen Haushaltsjahr als auch die<br />
GEMEINDEORDNUNG 587
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
voraussichtlich fälligen Auszahlungen aus Verpflichtungsermächtigungen aus früheren Jahren, aufgeteilt auf die<br />
künftigen Haushaltsjahre, auszuweisen (vgl. Nr. 1.4.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005;<br />
SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
2.3.2 Informationen über die Übertragung<br />
Die Übertragung noch nicht in Anspruch genommener Verpflichtungsermächtigungen erfolgt durch die gemeindliche<br />
Verwaltung. Durch diesen Vorgang wird der nicht benötigte Teil der in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
festgesetzten Verpflichtungsermächtigungen in das dem Haushaltsjahr folgende Jahr übertragen. Der Rat der<br />
Gemeinde soll darüber ergänzend zu den Informationen über den Stand der Inanspruchnahme der gemeindlichen<br />
Verpflichtungsermächtigungen informiert werden.<br />
Es bietet sich dafür eine entsprechende Ergänzung der dem Rat vorzulegenden Übersicht über die übertragenen<br />
Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen an (vgl. § 22 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Durch entsprechende<br />
Angaben in einem besonderen Abschnitt kann der Rat nachvollziehen, in welchem Umfang die gemeindliche<br />
Verwaltung die Festsetzung der Verpflichtungsermächtigungen in der gemeindlichen Haushaltssatzung noch<br />
nicht in Anspruch genommen hat, aber gleichwohl noch ein Bedarf für deren Gebrauch besteht, der jedoch erst<br />
im Folgejahr umgesetzt werden kann.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 588
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 86<br />
Kredite<br />
(1) 1 Kredite dürfen nur für Investitionen unter der Voraussetzung des § 77 Abs. 3 und zur Umschuldung aufgenommen<br />
werden. 2 Die daraus übernommenen Verpflichtungen müssen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der<br />
Gemeinde in Einklang stehen.<br />
(2) Die Kreditermächtigung gilt bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung<br />
für das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekanntgemacht wird, bis zum Erlass dieser<br />
Haushaltssatzung.<br />
(3) 1 Die Aufnahme einzelner Kredite bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, sobald die Kreditaufnahme<br />
nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft beschränkt worden ist.<br />
2<br />
Die Einzelgenehmigung kann nach Maßgabe der Kreditbeschränkungen versagt werden.<br />
(4) 1 Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer<br />
Kreditverpflichtung gleichkommt, sind der Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen<br />
Eingehung der Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen. 2 Absatz 1 Satz 2 gilt sinngemäß. 3 Eine Anzeige<br />
ist nicht erforderlich für die Begründung von Zahlungsverpflichtungen im Rahmen der laufenden Verwaltung.<br />
(5) 1 Die Gemeinde darf zur Sicherung des Kredits keine Sicherheiten bestellen. 2 Die Aufsichtsbehörde kann Ausnahmen<br />
zulassen, wenn die Bestellung von Sicherheiten der Verkehrsübung entspricht.<br />
Erläuterungen zu § 86:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Inhalte der Vorschrift<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Aufnahme von Krediten hat wegen der langfristigen Bindung der Gemeinde an den Kreditgeber eine besondere<br />
haushaltsrechtliche und haushaltswirtschaftliche Bedeutung. Der Begriff „Kredit“ ist dabei im Sinne der Aufnahme<br />
von Finanzmitteln (Fremdkapital) auszulegen und nicht auf die bankrechtliche Einordnung beschränkt. Im<br />
Rahmen der Finanzhoheit der Gemeinde stellt diese Finanzierungsform eine Möglichkeit der Gemeinde dar, die<br />
Finanzierung der Investitionen sicherzustellen, die für die Gemeinde aber zusätzliche Kosten (Kreditzinsen) verursacht<br />
(vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Über diese Finanzierungsform entscheidet die Gemeinde eigenverantwortlich.<br />
Es besteht aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschrift keine Pflicht für die Gemeinde zur Aufnahme von<br />
Fremdkapital bzw. kein rechtlicher Anspruch, die Verschuldung zu erhöhen.<br />
Im Zusammenhang mit dem Begriff "Kredit" werden die verschiedenen Arten der gemeindlichen Verschuldung als<br />
Verbindlichkeiten erfasst. Sie sind entsprechend ihrem Zweck zu bilanzieren (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Kredite für Investitionen stellen dabei Finanzmittel für die Gemeinde dar, die als Einzahlungen<br />
im Rahmen der Finanzrechnung haushaltsmäßig der Deckung der Investitionsauszahlungen dienen. Sie<br />
verstärken zweckbezogen die gemeindliche Liquidität, führen aber nicht zu gemeindlichen Erträgen und werden<br />
deshalb auch nicht in den gemeindlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> einbezogen. Für die<br />
gemeindliche Kreditaufnahme bestehen daher materielle und formelle Voraussetzungen.<br />
Die Gemeinde kann Kredite aufnehmen, wenn diese der Bedarfsdeckung bei investiven Maßnahmen im Rahmen<br />
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen. Jeder gemeindlichen Kreditaufnahme muss dabei die Schaffung<br />
GEMEINDEORDNUNG 589
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
von Vermögenswerten gegenüberstehen, sodass Anschaffungs- oder Herstellungskosten entstehen müssen, die<br />
zu einem entsprechenden Wertansatz in der gemeindlichen Bilanz führen. Die gemeindliche Kreditaufnahme ist<br />
daher - wie in den anderen Ländern - auf die investiven Zwecke und auf das Volumen der gemeindlichen Investitionstätigkeit<br />
im Haushaltsjahr begrenzt. Die Kreditgeber der Gemeinde können dabei regelmäßig davon ausgehen,<br />
dass die Gemeinde leistungsfähig und zuverlässig ist und die vereinbarten Tilgungsleistungen erbringen<br />
wird. Es dürften zudem regelmäßig keine Tatsachen vorliegen, die eine Unzuverlässigkeit der Verantwortlichen in<br />
der Gemeinde im Rahmen ihres Kreditgeschäftes belegen. Die in der Vorschrift enthaltenen Voraussetzungen für<br />
eine gemeindliche Kreditaufnahme sind u.a. insbesondere notwendig, um eine Vereinbarkeit der gemeindlichen<br />
Kreditaufnahme mit dem geltenden Verfassungsrecht zu sichern.<br />
Diese Gegebenheiten führen daher als haushaltsmäßige Vorgaben zu einem Verbot der Finanzierung von aufwandswirksamen<br />
Auszahlungen der Gemeinde und der ordentlichen Tilgung durch Kredite. Eine haushaltsrechtliche<br />
Ausnahme besteht lediglich für eine Kreditaufnahme zur Umschuldung bestehender gemeindlicher Verbindlichkeiten,<br />
weil bei einem solchen Vorgang eine bestehende finanzielle Verbindlichkeit der Gemeinde in gleicher<br />
Höhe durch eine neue finanzielle Verbindlichkeit ersetzt wird. Eine Umschuldung wird auch nicht anders behandelt,<br />
wenn sich ggf. gleichzeitig die Vertragsbedingungen zwischen dem Kreditgeber und der Gemeinde substanziell<br />
verändern.<br />
Das Erfordernis der Aufnahme von Krediten sollte von der Gemeinde jedoch nicht allein nach dem mit der Investitionsmaßnahme<br />
verbundenen Zahlungsbedarf beurteilt werden, sondern anhand der Tragfähigkeit der aus der<br />
Investitionsmaßnahme resultierenden gemeindlichen Verpflichtungen sowie möglichen Erträgen und Aufwendungen<br />
über die Nutzungszeit des gemeindlichen Vermögens, sodass die Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht<br />
unberücksichtigt bleibt. Auch die Belastungen künftiger Haushaltsjahre mit Zins- und Tilgungsleistungen bedingt<br />
grundsätzlich, dass eine Kreditaufnahme nur bei gemeindlichen Maßnahmen zulässig sein kann, bei der den<br />
künftigen Belastungen auch ein Vorteil für die Gemeinde gegenübersteht.<br />
Die heutige haushaltsrechtliche Regelung soll daher sicherstellen, dass der finanzpolitische Spielraum der Gemeinde<br />
erhalten bleibt und die sog. Symmetrie von Zukunftslasten und Vorteilen nicht verschoben wird. Die Regelung<br />
erfordert aber von der Gemeinde, für jedes Haushaltsjahr eine Gesamtbetrachtung ihrer Liquidität vorzunehmen,<br />
um den zutreffenden Kreditbedarf für gemeindliche Investitionen zu ermitteln. Die Aufnahme von Krediten<br />
für gemeindliche Investitionen unterliegt zudem einer eigenen Ermächtigung in der Haushaltssatzung (vgl. §<br />
78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>). Außerdem besteht bei diesen Krediten eine zeitliche Beschränkung<br />
für die Inanspruchnahme der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung des Rates.<br />
Bei der haushaltsrechtlichen Regelung über die Kreditaufnahme für gemeindliche Investitionen wird davon ausgegangen,<br />
dass die Beibehaltung der Koppelung der Aufnahme von Krediten an die gemeindlichen Investitionen<br />
nicht zu unvertretbaren Einschränkungen der Gemeinde bei der Auswahl der Beschaffung der notwendigen Liquidität<br />
führt. Eine schwierige wirtschaftliche Lage der Gemeinde kann nicht durch das NKF bzw. das gemeindliche<br />
Haushaltsrecht korrigiert werden. Außerdem darf die Gemeinde in einen Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling<br />
keine Finanzmittel aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen einbringen, denn diese Finanzmittel dürfen<br />
von der Gemeinde nur bedarfsgerecht aufgenommen werden und sind von ihr zweckbezogen im Rahmen ihrer<br />
Investitionstätigkeit zu verwenden. Sie stehen daher nicht allgemein für den Liquiditätsbedarf in einem Liquiditätsverbund<br />
zur Verfügung.<br />
In diesem Zusammenhang muss von der Gemeinde örtlich auch die Form der Verwaltung der gemeindlichen<br />
Schulden geklärt und organisiert werden. Diese Tätigkeiten unterliegen haushaltsmäßig dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit.<br />
Die Schuldenverwaltung kann dabei für Finanzmittel und Finanzinstrumente verantwortlich sein und<br />
daher als Aufgabe auch Finanzgeschäfte haben, die mit den Krediten für Investitionen und den Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
zusammenhängen sowie ggf. weitere Geldgeschäfte, die darüber hinausgehen. Es muss dabei<br />
ein Überblick über die gemeindlichen Verbindlichkeiten im Sinne eines Schuldbuches bestehen, das auch der<br />
Dokumentation dient und fortzuschreiben ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 590
1.2 Kredite und rückzahlbare Zuwendungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
1.2.1 Rückzahlbare Zuwendungen für investive Zwecke<br />
Die Gemeinde wird vielfach durch Zuwendungen Dritter für investive Zwecke in ihrer Aufgabenerfüllung unterstützt.<br />
Der Dritte als Kapitalgeber hat dafür vielfach ein "Förderprogramm" aufgestellt und in den Vordergrund<br />
seiner Hingabe von Finanzmitteln an die Gemeinde gestellt. Oftmals wird dabei der Gemeinde das Kapital mit der<br />
Verpflichtung zur Rückzahlung in einem festgelegten Zeitraum gewährt. Eine solche unbedingte Rückzahlungsverpflichtung<br />
bedeutet, dass der Dritte sein Kapital nicht dauerhaft der Gemeinde übertragen will.<br />
Der Dritte als Zuwendungsgeber stellt durch eine solche Zuwendung der Gemeinde sein Kapital in Form einer<br />
„zeitraumbezogenen Finanzierungshilfe“ zur Verfügung. Eine solche Zuwendung kann die Gemeinde auch in<br />
Form eines Bankdarlehens erhalten. Solche Darlehen für investive gemeindliche Zwecke zählen dann nicht zu<br />
den Krediten nach dieser Vorschrift, auch wenn für die Gemeinde in diesen Fällen von Anfang an eine langfristige<br />
Rückzahlungsverpflichtung besteht. Ein solches programmbezogenes Darlehen stellt daher haushaltsrechtlich<br />
keine unmittelbare Kreditaufnahme der Gemeinde im Sinne der Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> dar. Die Rückzahlungsverpflichtungen<br />
der Gemeinde sind deshalb in der gemeindlichen Bilanz unter dem Bilanzposten "Verbindlichkeiten<br />
aus Transferleistungen" anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.6 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.2 Rückzahlbare Zuwendungen für laufende Zwecke<br />
Im Rahmen von "Förderprogrammen" wird die Gemeinde auch für Zwecke der laufenden Verwaltungstätigkeit mit<br />
Kapital unterstützt, das sie ggf. im Rahmen eines mehrjährigen Zeitraumes wieder zurückzuzahlen hat. Derartige<br />
Programme Dritter können grundsätzlich einer Landesförderung für laufende Zwecke der Gemeinde gleichgestellt<br />
und entsprechend haushaltsmäßig betrachtet werden. Wegen der Rückzahlungsverpflichtung der Gemeinde ist in<br />
solchen Fällen jedoch regelmäßig die Absicht des Kapitalgebers zu beurteilen, ob die festgelegte Rückzahlbarkeit<br />
innerhalb des Programms von nachrangiger Bedeutung ist. Eine unbedingte Rückzahlungsverpflichtung bedeutet,<br />
dass der Dritte als Zuwendungsgeber sein Kapital nicht auf Dauer der Gemeinde übertragen will.<br />
Die Förderprogramme für laufende Zwecke, z. B. für gemeindliche Sanierungsmaßnahmen, werden oftmals durch<br />
Banken aufgestellt, die das Kapital aber nur darlehensweise der Gemeinde zur Verfügung stellen können. Die<br />
Gemeinde darf nach den geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften keine Darlehen für Zwecke der laufenden<br />
Verwaltungstätigkeit aufnehmen. Bei den Programmen muss deshalb die Unterstützung der Gemeinde im Sinne<br />
einer Zuwendungsgewährung im Vordergrund der Finanzierung mit Rückzahlungsverpflichtung stehen (vgl. z. B.<br />
§ 5 der Satzung der <strong>NRW</strong>.BANK vom 16.03.2012; GV. <strong>NRW</strong>. S. 146). Bei solchen Programmförderungen wird<br />
daher die Zahlungsform nur durch die vom Dritten verfolgte Absicht bestimmt. Die Gemeinde sollte gleichwohl<br />
prüfen, ob sie die bauliche Sanierung nicht so gestalten kann, dass Herstellungskosten entstehen und die Darlehensfinanzierung<br />
einen investiven Charakter erhält.<br />
Im Rahmen einer aufgabenbezogenen und haushaltsmäßigen Gesamtsicht kann eine vom Programminhaber<br />
ausschließlich angebotene Zahlungsform "Darlehen" als nachrangig gegenüber der zweckbezogenen Unterstützung<br />
der Gemeinde betrachtet werden. Die Gemeinde kann daher das ihr gewährte Darlehen für Zwecke der<br />
laufenden Verwaltungstätigkeit nutzen, auch wenn die zu fördernde Maßnahme haushaltsrechtlich der laufenden<br />
Verwaltungstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen ist. Eine haushaltsrechtliche Zulässigkeit kann auch dann als<br />
gegeben angesehen werden, wenn aufgrund eines "Förderprogramms" oder im Fall einer Einzelförderung die<br />
Finanzmittel von der Gemeinde unmittelbar bei einer Bank oder einem Kreditinstitut abgerufen werden können.<br />
Solche Möglichkeiten entbinden die Gemeinde nicht von ihrer Verpflichtung, die Haushaltsverträglichkeit dieser<br />
GEMEINDEORDNUNG 591
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
zusätzlichen Finanzverpflichtungen unter Berücksichtigung ihrer Verschuldung und der Bedingungen des "Förderprogramms"<br />
zu prüfen und herzustellen.<br />
Die Finanzierung einer gemeindlichen Maßnahme für laufende Zwecke in Form eines „Programmdarlehens“ ist<br />
dann regelmäßig als eine vom Zuwendungsgeber festgelegte Zahlungsform zu betrachten, die anhand der Ziele<br />
und Zwecke der Förderung haushaltsmäßig einzuordnen ist. Bei der Gemeinde muss dabei ebenfalls die finanzielle<br />
Förderung durch Dritte im Vordergrund der Finanzierung der geplanten Maßnahme der laufenden Verwaltungstätigkeit<br />
stehen. Ein programmbezogenes Darlehen für laufende Zwecke der Gemeinde stellt dann haushaltsrechtlich<br />
keine investive Kreditaufnahme der Gemeinde im Sinne der Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> dar. Die<br />
Möglichkeit, dass der Gemeinde ohne diese Zahlungsform ggf. keine Zuwendung gewährt werden würde, ist<br />
dabei für die haushaltsmäßige Behandlung unerheblich.<br />
2. Die Aufnahme von Krediten für Investitionen<br />
2.1 Allgemeine Zwecke<br />
Unter dem Begriff „Kredite für Investitionen“ wird das unter der Verpflichtung zur Rückzahlung von Dritten aufgenommene<br />
Kapital verstanden, das gesetzlich beschränkt, nur zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden<br />
darf. Diese Beschränkung beruht auf den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 83 Satz 2 der Landesverfassung<br />
<strong>NRW</strong>. Sie ist auch auf der in allen Ländern vorzufindenden Festlegung zum Haushaltsausgleich der<br />
Gemeinden begründet, dass diese grundsätzlich keine Aufwendungen entstehen lassen sollen, die nicht durch<br />
„ordentliche“ Erträge gedeckt werden können (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Kredite für Investitionen zählen<br />
daher nicht dazu. Außerdem ist auch die bankrechtliche Einordnung der Kredite an Gemeinden nach den Vorschriften<br />
des Kreditwesengesetzes ein maßgebliches Kriterium (vgl. z. B. § 21 Absatz 2 Nummer 1 KWG).<br />
Bei der Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde ist u.a. auch der haushaltswirtschaftliche Grundsatz der<br />
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> zu beachten, nach dem von der Gemeinde ein<br />
Kredit nur aufgenommen werden darf, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig<br />
wäre. Vor der Aufnahme eines Kredites durch die Gemeinde sind daher i.d.R. Angebote verschiedener<br />
Kreditgeber einzuholen. Für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Angebotes sind alle Vertragselemente<br />
zu berücksichtigen und zu bewerten.<br />
In diesem Zusammenhang wird der Begriff „Investitionen“ durch die Festlegungen der im gemeindlichen Finanzplan<br />
unter der Investitionstätigkeit auszuweisenden Einzahlungen und Auszahlungen bestimmt (vgl. § 3 Absatz 1<br />
Nummern 15 bis 25 GemHVO <strong>NRW</strong>). Daraus folgt, dass Auszahlungen der Gemeinde, z.B. für den Erwerb von<br />
Grundstücken und Gebäuden oder Finanzanlagen, mit Krediten für Investitionen finanziert werden dürfen. Dagegen<br />
darf die Gemeinde für zu leistende Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit und für die ordentliche<br />
Tilgung von Krediten (ohne Umschuldung) keine Kredite für Investitionen aufnehmen. Die Investitionstätigkeit der<br />
Gemeinde umfasst dabei die in der nachfolgenden Übersicht aufgezeigten Einzahlungs- und Auszahlungsarten,<br />
die im gemeindlichen Finanzplan als gesonderte Haushaltspositionen auszuweisen sind.<br />
Im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung kann die Gemeinde auch Investitionsmaßnahmen Dritter mit Krediten finanzieren,<br />
soweit sie wirtschaftlicher Eigentümer des finanzierten Verfügungsgegenstandes wird oder durch eine<br />
festgelegte Gegenleistungsverpflichtung des Dritten eine aktivierbare Zuwendung schafft (vgl. § 43 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei ist zu beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlaufvermögen<br />
in der gemeindlichen Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagevermögen<br />
der Gemeinde zuzuordnen sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten.<br />
Die Kredite für Investitionen werden zudem haushaltsrechtlich von den Krediten zur Liquiditätssicherung nach §<br />
89 GO <strong>NRW</strong> unterschieden. Reichen die liquiden Mittel der Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung von fälligen<br />
GEMEINDEORDNUNG 592
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Auszahlungen nicht aus, darf sie lediglich Kredite zur Liquiditätssicherung nach § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> aufnehmen.<br />
Für diese „Liquiditätskredite“, die haushaltsmäßig nicht den Krediten nach dieser Vorschrift zuzuordnen<br />
sind, wird in der gemeindlichen Haushaltssatzung ein Höchstbetrag festgesetzt (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>), sodass nicht der in der Haushaltssatzung festzusetzende Kreditrahmen (Kreditermächtigung) berührt wird<br />
(vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c GO <strong>NRW</strong>). Außerdem gilt bei den beiden haushaltsrechtlichen Kreditarten eine<br />
zeitliche Beschränkung für die Inanspruchnahme der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung zur<br />
Aufnahme dieser Kredite.<br />
2.2 Ausleihungen als besondere Zwecke<br />
Zu den gemeindlichen Investitionen, bei denen eine Aufnahme von Krediten durch die Gemeinde zulässig ist,<br />
gehört auch die Gewährung von langfristigen Darlehen an gemeindliche Betriebe im Rahmen der Aufgabenerfüllung.<br />
Diese Sachlage gilt dann, wenn das von der Gemeinde gewährte Darlehen als Ausleihung zu klassifizieren<br />
ist. Als Ausleihungen werden langfristige Finanzforderungen der Gemeinde, denen Geld- oder Finanzgeschäfte<br />
zugrunde liegen, betrachtet. Die Langfristigkeit der gewährten Darlehen ist jedoch allein noch kein ausreichendes<br />
Abgrenzungskriterium, um eine Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit vorzunehmen. Das gemeindliche<br />
Darlehen muss zudem dem Betrieb der Gemeinde unter dem Zweck gewährt werden, dass die Kapitalhingabe<br />
dauernd den Verwaltungsbetrieb der Gemeinde zu dienen hat.<br />
Ein Darlehen der Gemeinde kann daher regelmäßig als Ausleihung klassifiziert und der gemeindlichen Investitionstätigkeit<br />
zugeordnet werden, wenn die Gemeinde mit dem Darlehen eine langfristige Bindung z.B. mit einem<br />
ihrer Betriebe eingeht, d.h. ist die Hingabe von Kapital durch die Gemeinde deshalb erfolgt, damit dadurch Erträge<br />
erwirtschaftet (Eigenkapital ersetzt) und der fremde Betriebszweck gefördert, ein unternehmerischer Einfluss<br />
ausgeübt oder eine Geschäftsbeziehung dauerhaft gesichert werden soll.<br />
Diese Erfordernisse können regelmäßig als gesichert angesehen werden, wenn der Investitionsbedarf des Betriebes<br />
der Anlass für die Gewährung eines Darlehens durch die Gemeinde ist. Im Rahmen der Entscheidung<br />
über die Hingabe von Kapital an einen gemeindlichen Betrieb ist gleichwohl noch zu prüfen, ob die Hingabe ggf.<br />
nicht so ausgestaltet ist, dass haushaltsmäßig eine Veranschlagung unter der Haushaltsposition „Aktivierbare<br />
Zuwendungen“ vorzunehmen ist.<br />
3. Kredite in fremder Währung<br />
3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen heraus auch Kredite in fremder Währung aufnehmen, d.<br />
h. das Kreditvolumen wird nicht in Euro bemessen, sondern in einer anderen Währung, z. B. Schweizer Franken,<br />
Japanischer Yen, und kommt oftmals in dieser Währung auch zur Auszahlung. Ein in fremder Währung aufgenommener<br />
Kredit kann gleichwohl auch in Euro zur Auszahlung kommen. In diesen Fällen hat die Gemeinde<br />
wegen möglicher Wechselkursschwankungen während der Laufzeit des Kredites besondere Anforderungen bei<br />
der Risikoabwägung und Risikovorsorge zu erfüllen, insbesondere dann, wenn mit der Kreditaufnahme ein Währungsswap<br />
oder ein kombinierter Zins- und Währungsswap verbunden wurde.<br />
Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung sind deshalb unter<br />
Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse die Entscheidungs- und Auswahlkriterien sowie die Zinssicherungsinstrumente<br />
durch die Gemeinde im Einzelnen zu bestimmen. Sie hat die dafür notwendigen Informationen und<br />
Daten einzuholen. Diese Aufgabe enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich Kenntnisse<br />
über Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen. Eine Kreditaufnahme<br />
in fremder Währung erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos zudem eine laufende eigenverant-<br />
GEMEINDEORDNUNG 593
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
wortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes während seiner Laufzeit. Es ist in diesen Fällen<br />
nicht ausreichend, die Kontrolle nur einmal jährlich vorzunehmen oder sie einem Dritten zu übertragen.<br />
3.2 Rückstellungen zur Absicherung eines Fremdwährungsrisikos<br />
Bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob für die gesamte<br />
Laufzeit dieses gemeindlichen Geschäftes die Gleichwertigkeitsvermutung besteht. Dabei muss grundsätzlich von<br />
der Gefahr einer Vermögensminderung für die Gemeinde ausgegangen werden, sodass abhängig von der Höhe<br />
des Wechselkursrisikos von der Gemeinde eine Risikovorsorge vorzunehmen ist (vgl. RdErl. des Innenministeriums<br />
vom 09.10.2006; SMBl. <strong>NRW</strong>. 652). Mit einer solchen Risikovorsorge wird bezweckt, dass die wirtschaftlichen<br />
Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten in fremder Währung nicht bereits zum Zeitpunkt des<br />
Vertragsabschlusses vollständig für Zwecke des gemeindlichen Haushalts abgeschöpft werden. Die gemeindliche<br />
Risikovorsorge soll deshalb darin bestehen, dass ein Teil der wirtschaftlichen Vorteile gegenüber einer Kreditaufnahme<br />
in Euro-Währung erst zu einem späteren Zeitpunkt bzw. nach vollständiger Tilgung des Fremdwährungskredits<br />
realisiert wird. In der Zeit davor kann für die Gemeinde aus dem Wechselkursrisiko eine ungewisse Außenverpflichtung<br />
bestehen, die es zu bilanzieren gilt.<br />
Die Gemeinde soll deshalb im Zeitpunkt der Kreditaufnahme in Fremdwährung als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“<br />
eine entsprechende Rückstellung bilden. Diese Rückstellung soll solange bilanziert werden, bis<br />
gesichert ist, dass sich das Fremdwährungsrisiko der Gemeinde nicht mehr realisiert. Dieses ist i.d.R. erst nach<br />
Ablauf des Darlehensvertrages bzw. nach Rückzahlung des aufgenommenen Fremdwährungskredites der Fall<br />
und nicht abhängig von den vereinbarten Zinsbindungsfristen. Die Risikovorsorge ist von der Gemeinde unter<br />
Berücksichtigung des bestehenden Fremdwährungsrisikos zu bemessen. Sollten keine konkreten Anhaltspunkte<br />
für die Bestimmung der Höhe der notwendigen Risikovorsorge vorliegen, ist die Rückstellung mit einem Betrag in<br />
Höhe der Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus ihrer Kreditaufnahme in ausländischer Währung anzusetzen.<br />
Die Rückstellung ist nach Wegfall des Fremdwährungsrisikos ertragswirksam aufzulösen.<br />
3.3 Die Fremdwährungsumrechnung<br />
Die Gemeinde kann auch Kredite im Ausland aufnehmen. Sie hat bei aufgenommenen Krediten in fremder Währung<br />
die Verpflichtungen daraus in ihrer Bilanz in der Währungseinheit „Euro“ anzusetzen. Diese Vorgabe erfordert<br />
ggf. eine Umrechnung, in dem der Fremdwährungsbetrag mit dem zum Abschlussstichtag gültigen Umrechnungskurs<br />
in Euro umgerechnet wird. Außerdem sind über den Kurs der Währungsumrechnung gesonderte Angaben<br />
im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss zu machen (vgl. § 44 Absatz 2 Nummer 7 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit solchen Angaben im Jahresabschluss soll die Gemeinde nicht allein über solche Geschäftsvorfälle berichten<br />
und aufzeigen, in welchem Umfang die gemeindlichen Rückzahlungsverpflichtungen in der Währungseinheit<br />
„Euro“ bestehen. Die Gemeinde soll insbesondere auch das mit dem Geschäftsvorfall ggf. verbundene Risikopotential<br />
offenlegen. Es ist daher sachgerecht, dass dazu die Gemeinde auch die jeweils getroffenen Zinsvereinbarungen<br />
benennt.<br />
4. Kreditkosten<br />
4.1 Allgemeine Sachlage<br />
Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen ist von der Gemeinde zu prüfen, welches<br />
Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Für die Kosten eines Kredites ist zwar<br />
die Höhe der Zinsen von entscheidender Bedeutung, jedoch sind auch andere für die Gemeinde entstehende<br />
Kosten nicht außer Betracht zu lassen, die mit der Aufnahme von Krediten entstehen, z. B. das Disagio oder<br />
GEMEINDEORDNUNG 594
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
andere Nebenkosten, z. B. bei Fremdwährungskrediten. Bei den zu zahlenden Zinsen ist besonders darauf zu<br />
achten, dass diese wirtschaftlich sind. Die mögliche Zinsentwicklung in Form eines vorausblickenden und verantwortungsvollen<br />
Risikomanagements durch die Gemeinde einzuschätzen, ist daher geboten.<br />
Für den Abschluss eines Kreditvertrages ist deshalb eine punktuelle Betrachtung des Zins- und Kreditmarktes<br />
nicht ausreichend. Auch ist es grundsätzlich zulässig, Zinsderivate zur Zinsabsicherung zu nutzen. Solche Finanzinstrumente<br />
dürfen allerdings lediglich im Rahmen des abgeschlossenen Kreditgeschäftes eingesetzt werden.<br />
Dementsprechend sind Geschäfte mit Derivaten, die unabhängig von Kreditgeschäften abgeschlossen werden,<br />
als spekulative Geschäfte für die Gemeinden unzulässig. Derivative Finanzinstrumente des Kredit- und des<br />
Geldmarktes sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Wert von einer anderen Größe, z. B. einem Preis oder Zinssatz,<br />
abgeleitet wird. Nach § 1 Absatz 11 Nummer 2 des Kreditwesengesetzes sind Derivate als Fest- oder Optionsgeschäfte<br />
ausgestaltete Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar oder mittelbar von einem Börsen- oder<br />
Marktpreis, einem Kurs, Zinssätzen oder anderen Erträgen abhängt.<br />
Bei Derivatgeschäften der Gemeinde handelt es sich um ein schwebendes Geschäft aufgrund eines Vertrages<br />
zwischen der Gemeinde und einem Kreditinstitut, dessen Wert i.d.R. auf Änderungen eines Zinssatzes aufgebaut<br />
wird, und das erst in der Zukunft, teils erst nach mehreren Jahren, erfüllt wird. Soweit die Derivate sich auf die<br />
Zinsen im Kreditgeschäft oder bei Geldanlagen beziehen, kommen sie auch bei den Gemeinden zum Einsatz. Sie<br />
müssen sich jedoch immer auf ein Grundgeschäft, z.B. einen bestehenden oder einen geplanten Kredit beziehen,<br />
um nicht unter das für die Gemeinden geltende Spekulationsverbot zu fallen (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>). Diese Verknüpfung<br />
muss objektiv in jedem Einzelfall in sachlicher und in zeitlicher Hinsicht gegeben sein, d. h. die Derivate<br />
müssen den gemeindlichen Krediten zugeordnet werden können.<br />
Die Beziehung liegt in sachlicher Hinsicht vor, wenn der Nominalbetrag und die Währung von Grundgeschäft und<br />
Derivatgeschäft identisch sind, und in zeitlicher Hinsicht, wenn die Laufzeit und Fälligkeit des Derivats die Laufzeit<br />
und Fälligkeit von gemeindlichen Krediten als Grundgeschäft nicht überschreitet. Mit dieser Abgrenzung soll neben<br />
der Risikobegrenzung die notwendige Konnexität sichergestellt werden. Auch muss gewährleistet sein, dass<br />
die Gemeinden keine Derivatgeschäfte lediglich zur spekulativen Ertragserzielung nutzen. Sie dürfen wegen des<br />
Spekulationsverbots die Derivate auch nicht als einzeln handelbare Finanzinstrumente unter Inkaufnahme von<br />
Verlustrisiken einsetzen.<br />
4.2 Das Zinsrisikomanagement<br />
4.2.1 Die Zwecke und Inhalte<br />
Mit einem Zinsrisikomanagement können die Gemeinden bei variabel verzinslichen Verbindlichkeiten, bei auslaufenden<br />
Zinsvereinbarungen oder bei Umschuldungen sowie bei der Aufnahme neuer Kredite das Risiko von Zinssteigerungen<br />
wirksam steuern, um die haushaltsmäßigen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten. In<br />
diesem Zusammenhang können auch Zinsderivate zum Einsatz kommen, wenn bei der Gemeinde ausreichend<br />
Kenntnisse über die Risiken und Chancen solcher Finanzinstrumente vorliegen und ein sorgfältiger Umgang<br />
damit erfolgt. Diese Gegebenheiten stellen vielfach eine erhebliche Herausforderung für die gemeindliche Kreditwirtschaft<br />
und die Geldanlage dar, um eine Optimierung von Kreditkonditionen zu erreichen und Zinsrisiken durch<br />
den Einsatz von Zinsderivaten zu begrenzen. Die Gemeinde hat dabei generell den Vorrang der Sicherheit und<br />
die Risikominimierung zu beachten. Auch darf sie die vielfältigen Möglichkeiten der Kapitalmärkte nur in einem<br />
angemessenen und vertretbaren Umfang in Anspruch nehmen.<br />
Die Abschlüsse von Finanzgeschäften sind zudem von der Gemeinde in ausreichender Weise zu dokumentieren,<br />
sodass neben den Daten des eigentlichen Finanzgeschäfts auch die vorhandene Risikosituation und die zu diesem<br />
Zeitpunkt vorhandene Marktmeinung der Gemeinde für Dritte, z. B. die örtliche Rechnungsprüfung, nachvollziehbar<br />
werden. Es bietet sich daher der Aufbau einer Rahmenkonzeption für ein örtliches Zinsrisikomanagement<br />
GEMEINDEORDNUNG 595
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
mit einer Darstellung der wesentlichen Komponenten an. In diesen Fällen sollte die Konzeption insbesondere die<br />
gemeindlichen Ziele, die Methoden der Risikoidentifikation, der Bewertung und der örtlichen Steuerung unter<br />
Berücksichtigung des gemeindlichen Haushaltsrechts sowie der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, aber auch<br />
die Kontrollmöglichkeiten und Verantwortlichkeiten (Überwachungsprozess) sowie die Darstellung nach außen,<br />
bezogen auf die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, enthalten.<br />
Die weitere Umsetzung in Form einer örtlichen Dienstanweisung für die Durchführung der gemeindlichen Finanzgeschäfte<br />
kann sich dann daran anschließen. Eine solche örtliche Richtlinie sollte daher die zulässigen Finanzinstrumente<br />
benennen, die örtliche Ziele und die Strategie für die gemeindlichen Finanzgeschäfte umfassen sowie<br />
das Risikomanagement und die Risikostreuung der Gemeinde festlegen. Sie sollte aber auch Grundlegendes<br />
über die Organisation und die Arbeitszuständigkeiten im Aufgabenbereich „Finanzmanagement“ enthalten und die<br />
Dokumentation und das interne Berichtswesen sowie die Informationen an die Adressaten der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft regeln. Die Einführung eines Zinsrisikomanagements durch die Gemeinde kann daher dazu<br />
beitragen, Zinsrisiken zu begrenzen, eine Optimierung von Kreditkonditionen und eine Senkung von Kapitalbeschaffungskosten<br />
zu erreichen und die gemeindliche Kreditbeschaffung insgesamt zu erleichtern.<br />
Im Zusammenhang mit der Einrichtung eines örtlichen Zinsrisikomanagements soll von der Gemeinde auch die<br />
Beteiligung des Rates der Gemeinde beim Abschluss von Zinssicherungsgeschäften unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse festgelegt werden. Im Zweifel dürften z. B. die Entscheidungen über den Einsatz von<br />
Zinsderivaten durch die Gemeinde als für die Gemeinde bedeutsame Geschäfte anzusehen sein, sodass eine<br />
Ratsbeteiligung dazu zwingend geboten ist. Es ist daher eine Festlegung für die gemeinde sachgerecht, ob und<br />
welche Zinssicherungsgeschäfte die gemeindliche Verwaltung als Geschäfte der laufenden Verwaltung abschließen<br />
darf (vgl. § 41 GO <strong>NRW</strong>). Dabei muss auch entschieden werden, ob und ggf. wann ein Zustimmungsvorbehalt<br />
des Rates besteht. Ein solcher Vorbehalt kann z. B. ab einem bestimmten Geschäftsvolumen bestehen oder<br />
anhand einer Wertgrenze bestimmt werden, unterhalb derer von einer untergeordneten Bedeutung des Geschäftsvorfalls<br />
für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ausgegangen werden kann. Soweit die gemeindliche<br />
Verwaltung eigenverantwortlich auch Zinssicherungsgeschäfte abschließen kann, sollten mit dem Rat zeitnahe<br />
und sachgerechte Informationspflichten vereinbart werden. Für besondere Fälle kann sich der Rat gleichwohl<br />
auch noch eine vorherige Beteiligung vorbehalten.<br />
4.2.2 Zinsoptionen<br />
Eine Zinsoption ist eine Vereinbarung zwischen zwei Vertragsparteien, die der Gemeinde als einer der beiden<br />
Parteien das Recht einräumt, ein bestimmtes Finanzinstrument zu einem vorher fixierten Preis zu einem bestimmten<br />
Datum oder nach oder in einer festgelegten Zeitspanne zu kaufen (Call Option) oder zu verkaufen (Put<br />
Option). Sofern die Gemeinde der Käufer der Option ist, geht sie mit der Optionsvereinbarung keine Verpflichtung<br />
ein, von diesem Recht auch Gebrauch machen zu müssen. Gleichwohl hat sie für dieses Recht dem Verkäufer<br />
eine Optionsprämie zu zahlen. Der Verkäufer hat in solchen Geschäften keine Entscheidungsmöglichkeit über die<br />
Ausübung des Optionsrechts durch die Gemeinde als Optionskäufer.<br />
In diesem Zusammenhang wird regelmäßig ein Basisinstrument bestimmt, das im Rahmen der Optionsvereinbarung<br />
und bei Ausübung der Option durch den Käufer mit dem vorher fixierten Preis oder Zinssatz zu kaufen oder<br />
vom Verkäufer zu liefern ist. Die Ausübung der Option kann grundsätzlich an jedem Tag ihrer Laufzeit und spätestens<br />
am letzten Tag ihrer Laufzeit ausgeübt werden, soweit im Einzelfall nichts anderes vereinbart worden ist.<br />
Als Basisinstrumente bei Zinsoptionen kommen daher insbesondere Caps oder Floors zum Einsatz, die es ermöglichen,<br />
die Auswirkungen von Veränderungen des Zinsniveaus über einen vorher bestimmten Rahmen hinaus<br />
zu begrenzen. Je nach Umfang und Wirkung solcher Derivatgeschäfte muss eine Abstimmung darüber zwischen<br />
Rat und Verwaltung erfolgen, um die Ermächtigungen zum Abschluss von Derivatgeschäften und die Verantwortlichkeiten<br />
dafür festzulegen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 596
4.2.2.1 Caps (Zinsobergrenze)<br />
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein Cap stellt ein Zinsbegrenzungsgeschäft dar. Er wird für einen bestimmten Zeitraum eine Zinsobergrenze<br />
bezogen auf einen bestimmten Betrag vereinbart. Sofern der Zins während der Cap-Laufzeit über die vereinbarte<br />
Obergrenze steigt, würde die Gemeinde als Inhaber des Caps die Differenz, bezogen auf den Nominalbetrag, von<br />
ihrer Bank als Verkäufer erstattet bekommen. Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Caps muss i.d.R. von der Gemeinde<br />
jedoch eine Prämie für eine solche Zinssicherung gezahlt werden. Ein solcher Cap kann aber auch mehrere<br />
hintereinanderliegende Optionsgeschäfte beinhalten. Der CAP ist ein Vertrag, in dem gegen Zahlung einer CAP-<br />
Prämie (vom Käufer an den Verkäufer) das Steigen eines festgelegten Marktzinssatzes, über eine Zinsobergrenze<br />
der Verkäufer dem Käufer den Differenzbetrag bezogen auf den vereinbarten Kapitalbetrag erstattet.<br />
4.2.2.2 Floor (Zinsuntergrenze)<br />
Von der Gemeinde können auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von Zinssenkungen abgeschlossen werden<br />
(Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung bei Finanzgeschäften nicht unter ein<br />
bestimmtes Niveau sinken soll, z. B. bei einer variablen Verzinsung. Der Floor entspricht spiegelbildlich dem<br />
CAP, d.h. unterschreitet der Referenzzins die vereinbarte Zinsuntergrenze, so ist von der Gemeinde als Floor-<br />
Verkäufer die Zinsdifferenz, bezogen auf den Nominalbetrag, für die betreffende Zinsperiode nachträglich dem<br />
Käufer auszuzahlen.<br />
4.2.2.3 Collar (Zinskorridor)<br />
Bei Finanzgeschäften der Gemeinde ist auch die Vereinbarung einer Kombination von Floors und Caps möglich,<br />
die als Collar bezeichnet wird. In diesen Fällen werden beide Finanzgeschäfte gleichzeitig abgeschlossen und es<br />
muss eine Übereinstimmung der beiden Finanzinstrumente hinsichtlich der Laufzeit, des Referenzzinssatzes und<br />
des Bezugsbetrages geben. Durch den Cap soll eine Absicherung gegen steigende Zinsen erreicht und mit dem<br />
Floor an Zinssenkungen bei variabel vereinbarten Zinsen profitiert werden.<br />
4.2.3 Forward Rate Agreements (FRAs)<br />
Für die Umschuldung eines bestehenden Festzinskredit kann die Gemeinde bereits im Vorfeld einen Zinssatz für<br />
den zukünftigen Zeitraum vereinbaren, in dem die Umschuldung erfolgen soll (Forward Rate Agreements -<br />
FRAs). Solche FRAs sichern ein Zinsniveau ab, ersetzen aber nicht die diesem Geschäft zugrunde liegende<br />
Kreditaufnahme. Sofern sich das Zinsniveau anders entwickelt, sind zwischen den Vertragspartnern die vereinbarten<br />
Ausgleichsleistungen zu erbringen. Die Gemeinde erhält eine Ausgleichsleistung, wenn das Zinsniveau<br />
über der vereinbarten Zinslinie liegt. Sie muss dann selbst eine Ausgleichsleistung zahlen, wenn das Zinsniveau<br />
unter der vereinbarten Zinslinie liegt, sodass ihre Zinskosten höchstens dem vereinbarten Zinsniveau entsprechen.<br />
Ggf. kann beim Abschluss eines FRAs eine Prämie zu zahlen sein. Damit ist das FRA ein Vertrag, in dem<br />
für einen bestimmten Kreditbetrag auf gegenwärtiger Zinsbasis ein bestimmter Zinssatz (FRA-Zins), z.B. 6-<br />
Monats-EURIBOR, für eine bestimmte Laufzeit (FRA-Periode) ab einem festgelegten Zeitpunkt vereinbart wird.<br />
4.2.4 Zinsswaps<br />
Im Rahmen von Zinsswaps werden künftige feste und variable Zinszahlungen auf einen nominellen Kreditbetrag<br />
für einen bestimmten Zeitraum gegeneinander getauscht. Dabei muss kein effektiver Tausch der Zinszahlungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 597
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
erfolgen, wenn Ausgleichszahlungen zwischen festen und variablen Zinssatz geleistet werden. Die variablen<br />
Zinssätze werden i.d.R. an einen Referenzzinssatz geknüpft, z. B. den Euribor o.a. Dazu zwei Beispiele:<br />
- Receiver- (Empfänger-)Swaps<br />
Bei diesen Swaps sind weiterhin die Festzinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich sind<br />
die variablen Zinsen im Zinsswap zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer den für die Laufzeit des<br />
Swaps vereinbarten Festzins (Swapsatz).<br />
- Payer-(Zahler-)Swaps<br />
Bei diesen Swaps sind weiterhin die variablen Zinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich<br />
ist für die Laufzeit des Swaps ein vereinbarter Festzins (Swapsatz) zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer<br />
die variablen Zinsen im Zinsswap.<br />
Die Geschäfte über Zinsswaps werden auf dem Kapitalmarkt in unterschiedlichen Formen angeboten. So kann<br />
ausschließlich der Tausch variabler Zinsverpflichtungen gegeneinander zum Gegenstand einer Vereinbarung<br />
gemacht werden. Auch kann ein Zinsswap mit einem Währungsswap kombiniert sein. Die Flexibilität der Gemeinde<br />
bei solchen Geschäften kann sich auch in der Höhe der Zahlungen bei Geschäftsabschluss auswirken.<br />
Zu beachten ist dabei, dass durch diese Finanzgeschäfte keine Kapitalforderungen begründet werden. Beim<br />
Abschluss eines Zinsswapgeschäftes durch die Gemeinde ist im bilanziellen Sinne zudem von einem schwebenden<br />
Geschäft auszugehen. Dieses ist wegen einer Vermutung der Ausgeglichenheit nicht in der gemeindlichen<br />
Bilanz anzusetzen.<br />
Beim Abschluss eines Zinsswapgeschäftes kann es ggf. auch zu Zahlungen zwischen den Vertragspartnern<br />
kommen, z. B. Zahlung einer Prämie. Eine bilanzielle Ansatzpflicht kann aus solchen Finanzgeschäften für die<br />
Gemeinde erst entstehen, wenn aufgrund der geschlossenen Vereinbarungen für die Gemeinde entweder Forderungen<br />
oder Verpflichtungen begründet werden. In Einzelfällen kann beim Vorliegen der Voraussetzungen auch<br />
die Passivierung einer Rückstellung für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften in der gemeindlichen<br />
Bilanz vorzunehmen sein. (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine Passivierungspflicht oder auch ein Verzicht<br />
darauf entsteht jedoch nicht alleine dadurch, dass die Gemeinde ein Zinsswapgeschäft abschließt.<br />
4.2.5 Eigenverantwortlicher Einsatz<br />
4.2.5.1 Die Informationspflichten<br />
Die Gemeinde entscheidet über den Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten in eigener Verantwortung. Sie muss<br />
sich deshalb über die Inhalte und Wirkungen sowie die haushaltsmäßigen Auswirkungen von Zinssicherungsinstrumenten<br />
ausreichende Kenntnisse und Informationen verschaffen, bevor sie diese Instrumente im Rahmen<br />
ihres Schuldenmanagements einsetzt. Auch müssen bei der Gemeinde insbesondere Kenntnisse über das Risikopotential<br />
insgesamt, das Verlustrisiko, Marktwerte und Zahlungspflichten bestehen, bevor von ihr eine „Zinssicherung“<br />
vereinbart wird. Im Rahmen einer Beratung muss sich die Gemeinde zudem Klarheit über ihren Wissensstand<br />
verschaffen und ggf. weitere Informationen über den realistischen Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten<br />
einholen.<br />
Für den Vertragspartner der Gemeinde besteht auch eine Beratungs- bzw. Aufklärungspflicht, denn er muss von<br />
seinem Kunden alle Informationen über Kenntnisse und Erfahrungen in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten,<br />
über Anlageziele und finanzielle Verhältnisse einholen, um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument<br />
empfehlen zu können. Erlangt z. B. ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen nicht die erforderlichen<br />
Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument empfehlen oder<br />
im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben. Außerdem ist der Vertragspartner<br />
der Gemeinde i.d.R. verpflichtet, der Gemeinde rechtzeitig und in verständlicher Form Informationen zur<br />
Verfügung zu stellen, die angemessen sind, damit die Gemeinde als Kunde nach vernünftigem Ermessen die Art<br />
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
und die Risiken der ihr angebotenen oder von ihr nachgefragten Arten von Finanzinstrumenten verstehen und auf<br />
dieser Grundlage ihre Entscheidung treffen kann.<br />
Die Informationen müssen sich dabei z. B. auf das Unternehmen und seine Dienstleistungen, die Arten von Finanzinstrumenten<br />
und die vorgeschlagene Anlagestrategie einschließlich der damit verbundenen Risiken, aber<br />
auch auf die Kosten und Nebenkosten beziehen (vgl. § 31 Absatz 3 WPHG). Das dazu vorgesehene Informationsblatt<br />
darf sich dabei nur auf ein Finanzinstrument beziehen und keine werbenden oder sonstigen, nicht dem<br />
vorgenannten Zweck dienenden Informationen enthalten. Es kann auch als elektronisches Dokument zur Verfügung<br />
gestellt werden. Das Informationsblatt, das der Gemeinde zur Verfügung zu stellen ist, muss nach § 5a<br />
WpDVerOV die wesentlichen Informationen über das jeweilige Finanzinstrument in übersichtlicher und leicht<br />
verständlicher Weise enthalten, sodass für die Gemeinde eine Vergleichsmöglichkeit für ihre Meinungsbildung<br />
besteht (vgl. Abbildung).<br />
Die Produktinformationen bei Finanzinstrumenten<br />
- über die Art des Finanzinstruments in Form wesentlicher Ausstattungsmerkmale.<br />
- über die Funktionsweise in Form einer Produktbeschreibung.<br />
- über die damit verbundenen Risiken und Chancen.<br />
- über die Aussichten für die Kapitalrückzahlung und Erträge unter verschiedenen Marktbedingungen.<br />
- über die mit der Anlage verbundenen Kosten, ggf. auch zur Steuerpflicht.<br />
Abbildung 93 „Die Produktinformationen bei Finanzinstrumenten“<br />
Die Gemeinde kann mit den Zinssicherungsinstrumenten nicht die aus der Kreditwirtschaft der Gemeinde, bestehenden<br />
Risiken vermeiden, sondern nur eine Optimierung dieser Risiken zur eigenen Minimierung der haushaltswirtschaftlichen<br />
Belastungen vornehmen. Auch können Derivate zunächst Aufwendungen bei der Gemeinde<br />
verursachen. Die Gemeinde soll daher für ein nur die aus den örtlichen Gegebenheiten heraus geeigneten Instrumente<br />
für ein Zinsrisikomanagement nutzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente können dabei<br />
vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung erfahren.<br />
Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der<br />
Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine<br />
Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame Risikosteuerung vornehmen kann. Zudem muss die haushaltsrechtlich<br />
geforderte Bindung zwischen den Kreditgrundgeschäften und den Derivaten bzw. den Sicherungsinstrumenten<br />
immer erhalten bleiben. Ansonsten würden spekulative Finanzinstrumente bei der Gemeinde vorliegen,<br />
die dem gesetzlichen Spekulationsverbot widersprechen.<br />
4.2.5.2 Laufende Überwachung der Finanzgeschäfte<br />
Die Gemeinde soll, wenn sie ein aktives Zinsmanagement betreibt, einen konkreten Handlungsrahmen hinsichtlich<br />
des Umgangs mit Zins- und Anlagerisiken festlegen, durch den u.a. Ziele, Grundsätze, Verantwortlichkeiten<br />
und Prozesse bestimmt werden. Auch gehört dazu, zusätzlich zum Abschluss von Zinssicherungsinstrumenten<br />
und der Erfassung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde eine ständige Überwachung und Kontrolle im<br />
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Ablauf der abgeschlossenen Finanzgeschäfte sowie eine Markbeobachtung vorzunehmen. In diesem Zusammenhang<br />
gilt es, dies als pflichtige Aufgabe anzusehen und das Wissen der Gemeinde über die Chancen und<br />
Risiken bzw. Möglichkeiten des Einsatzes von haushaltsrechtlich zulässigen und vertretbaren Finanzinstrumenten<br />
ständig weiter zu entwickeln. Eine einmalige Information über derartige Finanzgeschäfte reicht für eine Anwendung<br />
in der örtlichen Praxis der Gemeinde nicht aus.<br />
In Anbetracht des tatsächlichen Einsatzes von Finanzinstrumenten sollte bei Abschluss von gemeindlichen Finanzgeschäften<br />
nicht nur das Vier-Augen-Prinzip zur Anwendung kommen. Derartige Geschäfte sollten auch ein<br />
örtlicher Anlass sein, für den Aufbau eines sachgerechten Risikomanagements sein. Es sollte auch ein Konzept<br />
bei der Gemeinde bestehen und festgelegt sein, welche Produkte des Marktes für die Gemeinde in Betracht<br />
kommen und genutzt werden dürfen. Ein bei der Gemeinde vorhandenes Konzept müsste zudem ständig an den<br />
Markt angepasst werden. Die Gemeinde könnte in diesem Rahmen auch z. B. festlegen, dass neue Produkte nur<br />
nach einer Testphase tatsächlich zum Einsatz kommen.<br />
Die wirtschaftliche Bedeutung eines örtlichen Zinsrisikomanagements ist für die Gemeinde als so bedeutsam<br />
anzusehen, dass ein solches gesondertes Management für jede Gemeinde unerlässlich wird. Eine Optimierung<br />
der finanzwirtschaftlichen Abläufe innerhalb der Gemeinde und mit den Geschäftspartnern kann grundlegend<br />
dazu beitragen, fehlerhafte oder riskante Einsätze von Derivaten zu vermeiden, die zu erheblichen wirtschaftlichen<br />
Schäden bei der Gemeinde führen können.<br />
4.2.6 Die Bilanzierung von Zinsderivaten<br />
Die Gemeinde hat vor der Bilanzierung von Zinsderivaten eine sachgerechte Analyse der gegebenenfalls bestehenden<br />
Sicherungsbeziehungen im Rahmen der abgeschlossenen Finanzgeschäfte vorzunehmen. Die von der<br />
Gemeinde abgeschlossenen Derivatgeschäfte stellen i.d.R. schwebende Geschäfte dar und sind daher nicht von<br />
der Gemeinde zu bilanzieren. Dabei ist im Einzelfall zu beurteilen, ob bereits vor Ablauf des Geschäftes ggf. Leistungen<br />
von der Gemeinde zu erbringen sind oder ihr Ansprüche aus solchen Geschäften zustehen und abgewickelt<br />
werden, z. B. Ausgleichszahlungen.<br />
Bei der Bewertung sind insbesondere der Grundsatz der Einzelbewertung (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer 2 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>) sowie das Vorsichtsprinzip (vgl. § 32 Absatz 1 Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) zu beachten. Es bietet sich<br />
für die Gemeinde bei solchen Finanzgeschäften an, für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz eine Bewertungseinheit<br />
zu bilden. Dafür müssen jedoch die nachfolgenden Voraussetzungen vorliegen (vgl. Abbildung).<br />
Die Bilanzierung von Zinsderivaten<br />
Für die Bilanzierung müssen folgende Voraussetzungen kumulativ vorliegen:<br />
- Beim Grund- und Sicherungsgeschäft muss aufgrund des diese Geschäfte beeinflussenden Risikoparameters<br />
eine gegenläufige Wertentwicklung vorliegen (Homogenität der Risiken).<br />
- Der Sicherungszusammenhang zwischen dem Grund- und dem Sicherungsgeschäft muss für den<br />
gesamten Zeitraum des abgeschlossenen Finanzgeschäftes der Gemeinde gegeben bzw. zu mindestens<br />
herstellbar sein (zeitliche Kongruenz).<br />
- Das Volumen des Sicherungsgeschäftes darf das Volumen der Grundgeschäfte im Rahmen der abgeschlossenen<br />
Finanzgeschäfte übersteigen (abstrakte Konnexität).<br />
Abbildung 94 „Die Bilanzierung von Zinsderivaten“<br />
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Die Gemeinde ist in diesem Zusammenhang verpflichtet, einen Sicherungszusammenhang zwischen dem Grundund<br />
dem Sicherungsgeschäft über die gesamte Laufzeit des abgeschlossenen Finanzgeschäftes herzustellen.<br />
Als Grundgeschäft kann dabei das gesamte Portfolio der Gemeinde gelten (Abstrakte Konnexität). Auf eine nachvollziehbare<br />
Dokumentation ist zu achten. Dazu gehört vor allem, die Art des Risikos, die Ziele und Strategie der<br />
Sicherung festzuhalten, das Grundgeschäft und das Sicherungsinstrument zu benennen sowie eine Begründung,<br />
aus der erkennbar sein muss, aus welchen Gründen mit gegenläufigen Wertveränderungen oder Zahlungsströmen<br />
aus Sicht der Gemeinde zu rechnen ist. Eine sachgerechte Transparenz ist dabei herzustellen.<br />
4.2.7 Die Offenlegung der Zinssicherungsinstrumente<br />
Im Anhang des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen derivative Finanzinstrumente, z.B. Zinssicherungsinstrumente,<br />
unabhängig davon, ob sie ein schwebendes Geschäft darstellen, das nicht bilanzierungsfähig ist,<br />
angegeben werden. Diese Geschäfte sind wichtige Angaben über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde<br />
im Sinne des § 44 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>. Mit diesen Angaben soll ein Überblick über den Umfang der<br />
eingesetzten Finanzinstrumente gegeben werden, weil die Geschäfte der Gemeinde über Zinsswaps und Währungsswaps<br />
ein schwebendes Dauerschuldverhältnis darzustellen, das zunächst nicht bilanziert wird, wenn nicht<br />
bereits bei Vertragsabschluss dafür Anschaffungskosten anfallen, z. B. wegen der Zahlung einer Prämie oder<br />
wegen entstandener Nebenkosten.<br />
Im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss sollen deshalb zu derartigen Geschäften der Gemeinde die Arten<br />
und der Umfang der derivativen Finanzinstrumente angegeben sowie dazu die beizulegenden Werte, soweit sie<br />
bestimmt werden können, und die angewandten Bewertungsmethoden aufgeführt werden. Dabei sollen möglichst<br />
die zinsbezogenen Finanzinstrumente von den währungsbezogenen Instrumenten getrennt dargestellt und dazu<br />
wegen der Beachtung des Konnexitätsprinzips die betroffenen Bilanzposten angegeben werden. Soweit Mischformen<br />
bestehen, sind diese gesondert im Anhang anzugeben.<br />
4.2.8 Die Unzulässigkeit spekulativer Finanzgeschäfte<br />
Der Einsatz von Finanzinstrumenten durch die Gemeinde, insbesondere von Finanzderivaten, ist unter Berücksichtigung<br />
des örtlichen Einzelfalles zu beurteilen. Dabei ist der Abschluss derartiger Finanzgeschäfte zu spekulativen<br />
Zwecken grundsätzlich als unzulässig anzusehen. Die beim Abschluss von Finanzgeschäften wegen der<br />
notwendigen Zukunftsorientierung bestehenden Unsicherheiten können jedoch nicht als Spekulationen in diesem<br />
Sinne betrachtet werden. Von der Gemeinde muss aber regelmäßig sowohl beim Abschluss von Finanzgeschäften<br />
als auch während der Laufzeiten überprüft werden, ob ein unzulässiger Sachverhalt vorliegt.<br />
Das Vorliegen eines spekulativen Finanzgeschäfts kann ggf. gegeben sein, wenn ein Finanzderivat z.B. ohne<br />
ausreichende inhaltliche Abgrenzung und ohne Verlustbegrenzung abgeschlossen wird oder ein nicht vorhandenes<br />
Risiko abgesichert werden soll, das Derivat ausschließlich der Gewinnerzielung dient oder keine nachweisbare<br />
Konnexität zu einem Kredit als Grundgeschäft besteht. Die Gliederung des örtlichen Zins- und Schuldenmanagements<br />
in getrennte eigenständige Verantwortungsbereiche, z. B. „Geschäftsabschluss“, „Überwachung und<br />
Kontrolle“ und „Gesamtleitung“, sowie die getrennt davon vorzunehmende buchungstechnische Erfassung in der<br />
gemeindlichen Finanzbuchhaltung unterstützt dabei ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln in Bezug auf die<br />
zahlungswirksamen Finanzgeschäfte der Gemeinde und soll einem Missbrauch entgegen wirken.<br />
5. Die Kredittilgung<br />
Die Laufzeit eines Kredites soll sich grundsätzlich an der Lebensdauer des damit finanzierten Investitionsobjektes<br />
orientieren. Langfristige Investitionsobjekte sollen möglichst auch durch langfristige Kredite finanziert werden,<br />
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
sofern nicht eine andere Laufzeit aus Gründen des Wirtschaftlichkeitsgebotes angezeigt ist. Der Grundsatz der<br />
Gesamtdeckung steht einer solchen Orientierung nicht entgegen (vgl. § 20 GemHVO <strong>NRW</strong>). Aus Gründen der<br />
gemeindlichen Haushaltssicherung bedarf es insbesondere bei einer kurzfristigen, aber auch bei einer mittelfristi-<br />
gen Verschuldung einer besonders sorgfältigen Prüfung der Leistungsfähigkeit im Hinblick auf den künftigen<br />
Haushaltsausgleich und den Verschuldungspielraum der Gemeinde.<br />
Die jeweils bei einer Kreditaufnahme von der Gemeinde zu vereinbarende Tilgung kann sich im Regelfall an den<br />
erforderlichen Abschreibungen der gemeindlichen Investitionen und an der Leistungskraft der Gemeinde orientieren.<br />
Bei Bedarf sollte sich die Gemeinde auch die Möglichkeit einer außerordentlichen Tilgung einräumen lassen,<br />
z. B. wenn für sie absehbar ist, dass ihr zu einem späteren Zeitpunkt weitere Geldmittel zufließen, die ggf. zur<br />
Reduzierung der gemeindlichen Verschuldung insgesamt genutzt werden können. Die Gemeinde besitzt zwar<br />
aus § 490 BGB ein außerordentliches Kündigungsrecht für die Kreditverträge, sie wäre in einem solchen Fall aber<br />
zum Ersatz des dem Kreditgeber entstehenden Schadens verpflichtet (Vorfälligkeitsentschädigung). Bei jeder<br />
einzelnen Kreditausnahme soll die Gemeinde daher abwägen und entscheiden, ob und in welchem Umfang ihr<br />
die Möglichkeit einer vorzeitigen Tilgung von aufgenommenen Krediten eingeräumt werden soll.<br />
6. Kündigungsrechte<br />
Die Gemeinde muss bei Aufnahme von Krediten sicherstellen, dass sie nicht von Kündigungsrechten ausgeschlossen<br />
wird. Sie muss prüfen, inwieweit sie von den ihr im Einzelfall zustehenden Kündigungsrechten nach §<br />
489 BGB Gebrauch machen oder auch auf ein Kündigungsrecht verzichten will. Bei aufgenommenen Darlehen<br />
mit einer vertraglichen Festzinsperiode darf jedenfalls kein einseitiges Kündigungsrecht des Kreditgebers vereinbart<br />
werden. Für den Kreditgeber sollte i.d.R. ein vorzeitiges Kündigungsrecht ausgeschlossen werden. Abgesehen<br />
von Änderungskündigungen zur Neuregelung der Konditionen und für den Fall des Zahlungsverzugs oder<br />
sonstiger Vertragsverletzungen sollte der Kredit an die Gemeinde für den Kreditgeber möglichst unkündbar sein.<br />
Bei zinsvariablen Darlehen muss außerdem ein beiderseitiges Kündigungsrecht für den Fall einer Anpassung des<br />
Zinssatzes an veränderte Kapitalmarktbedingungen auf einen Zeitraum von drei Monaten in der vertraglichen<br />
Vereinbarung beschränkt werden. Bei der Vereinbarung von sog. Zinsgleitklauseln (Anbindung der Zinssätze an<br />
bestimmte Sätze, z. B. Diskont, Lombard oder Euribor, hat die Gemeinde eigenverantwortlich eine sorgfältige<br />
Prognose der künftigen Zinsentwicklung (Zinsmeinung) vorzunehmen und sollte sich dabei ggf. durch eine spezialisierte<br />
Fachberatung unterstützen lassen.<br />
7. Unterrichtungspflichten des Kreditgebers<br />
Die Gemeinde sollte sich im Rahmen ihrer Kreditwirtschaft bei den Kreditgebern nicht nur ausreichend über deren<br />
Kreditvergabe und die damit verbundenen Kreditbedingungen informieren, sondern bei einer Beratung durch<br />
Finanzmakler oder Banken neben den bankwirtschaftlichen Produktinformationen auch die Verhandlungen, soweit<br />
sachlich geboten, dokumentieren. Soweit ein Kreditgeber die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde in seine Beurteilung<br />
der Kreditvergabe an eine Gemeinde einbezogen und zur Abgrenzung besondere Kriterien entwickelt hat,<br />
muss er gegenüber der Gemeinde entsprechende Angaben machen, z. B. über eine Obergrenze für die von ihm<br />
an eine Gemeinde zu vergebenden Kredite.<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde im Darlehensvertrag mit dem Kreditgeber ein fester Zinssatz vereinbart<br />
wurde und die Zinsbindung vor der für die Tilgung bestimmten Zeit endet, besteht eine Unterrichtungspflicht des<br />
Kreditgebers gegenüber der Gemeinde als Kreditnehmer (vgl. § 492a BGB). Der Kreditgeber hat die Gemeinde<br />
vor dem Ende der Zinsbindung darüber zu informieren, ob er zu einer neuen Zinsbindungsabrede bereit ist. In<br />
den Fällen, in denen diese Möglichkeit gegeben ist, muss die Unterrichtung des Kreditgebers ein Angebot über<br />
den Zinssatz enthalten. Eine Unterrichtungspflicht des Kreditgebers besteht auch vor Beendigung eines Kredit-<br />
GEMEINDEORDNUNG 602
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
vertrages. Der Kreditgeber hat den Kreditnehmer darüber zu unterrichten, ob er zur Fortführung des Darlehensverhältnisses<br />
bereit ist. Diese Unterrichtung muss dann die zum Zeitpunkt der Unterrichtung gültigen Pflichtangaben<br />
aus § 492 Absatz 1 Satz 5 BGB enthalten.<br />
8. Die bankrechtliche Kundeneinstufung<br />
Bei der gemeindlichen Kreditaufnahme am Kreditmarkt ist u.a. auch das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz<br />
vom 16.07.2007 (BGBl. I S. 1330) nicht unbeachtlich. Nach diesem Gesetz sind die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
verpflichtet, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen<br />
Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde,<br />
denn die Bank hat das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten<br />
zu beachten.<br />
Die Einstufung der Gemeinde als Privatkunde oder professioneller Kunde wird von jeder Bank in Absprache mit<br />
der Gemeinde vorgenommen. Dabei hat die Gemeinde vielfach die Möglichkeit, sich unter Berücksichtigung des<br />
üblicherweise mit der betreffenden Bank laufenden Geschäftsverkehrs einzustufen zu lassen. Deshalb kann es<br />
bei den großen Städten im Einzelfall vorkommen, dass die Stadt bei der einen Bank als Privatkunde eingestuft ist,<br />
bei einer anderen Bank aber als professioneller Kunde. Die Gemeinde hat jedenfalls einen erheblichen Einfluss<br />
auf die Einstufung. So kann sie sich statt als Privatkunde unter der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen auch<br />
als professioneller Kunde einstufen lassen (vgl. Abbildung).<br />
Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde<br />
Die Einstufung eines Privatkunden als professioneller Kunde nach § 31a Absatz 7 Satz 1 erste<br />
Alternative des Wertpapierhandelsgesetzes darf jedoch nur erfolgen, wenn der Kunde<br />
Einstufung<br />
als<br />
professioneller<br />
Kunde<br />
GEMEINDEORDNUNG 603<br />
1. gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen zumindest in Textform<br />
beantragt hat, generell oder für eine bestimmte Art von Geschäften,<br />
Finanzinstrumenten oder Wertpapierdienstleistungen oder für ein bestimmtes<br />
Geschäft oder für eine bestimmte Wertpapierdienstleistung als professioneller<br />
Kunde eingestuft zu werden,<br />
2. vom Wertpapierdienstleistungsunternehmen auf einem dauerhaften Datenträger<br />
eindeutig auf die rechtlichen Folgen der Einstufungsänderung hingewiesen<br />
worden ist,<br />
3. seine Kenntnisnahme der nach Nummer 2 gegebenen Hinweise in einem<br />
gesonderten Dokument bestätigt hat.<br />
Soweit das Wertpapierdienstleistungsunternehmen beabsichtigt, einen Kunden nach § 31a Absatz 7 Satz 1 zweite<br />
Alternative des Wertpapierhandelsgesetzes als professionellen Kunden einzustufen, gilt Satz 1 entsprechend<br />
mit der Maßgabe, dass der Kunde sein Einverständnis zumindest in Textform erklären muss.<br />
Abbildung 95 „Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde“<br />
Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine Finanzportfolioverwaltung vornimmt,<br />
muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und Erfahrungen der Kunden in<br />
Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen Verhältnisse, um dem Kunden<br />
das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass der Kunde auch die mit<br />
einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht. Erlangt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
nicht die erforderlichen Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstru-
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
ment empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben (vgl. die<br />
Einzelvorschriften des o.a. Gesetzes).<br />
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden<br />
der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als<br />
Privatkunde im Sinne des § 31a Absatz 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als<br />
professioneller Kunde zu gelten hat. Das Ergebnis eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ muss sich zudem<br />
am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren (vgl. § 33a Absatz 3 WpHG). Außerdem<br />
besteht die Pflicht eines Wertpapierdienstleistungsunternehmens gegenüber der Gemeinde, diese ggf. auch über<br />
mögliche Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen<br />
Ausführung zu unterrichten.<br />
In den Fällen der Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde und nicht mehr als Privatkunde muss das<br />
Wertpapierdienstleistungsunternehmen die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der Änderung dieser<br />
Einstufung auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss dazu ihr Einverständnis<br />
geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde<br />
steht einer späteren Rückstufung zum Privatkunden gem. § 31a Absatz 6 WpHG nicht entgegen, wenn dieses<br />
von der Gemeinde verlangt wird.<br />
9. Verbot des Betreibens von Bankgeschäften<br />
Im Zusammenhang mit den gemeindlichen Kreditgeschäften nach dieser Vorschrift ist auch das Verbot in § 107<br />
Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> zu beachten, nach dem die Gemeinde kein Bankunternehmen errichten, übernehmen oder<br />
betreiben darf. Diese Regelung schließt dabei das generelle Verbot zum Betreiben von Bankgeschäften im Sinne<br />
des § 1 Absatz 1 KWG ein. Für die Abwicklung solcher Bankgeschäfte bedarf es nicht zwingend eines Unternehmens,<br />
denn Bank- und Finanzdienstleistungsgeschäfte werden, auch wenn der Umfang dieser Geschäfte objektiv<br />
keinen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, bereits dann gewerbsmäßig betrieben,<br />
wenn der gemeindliche Betrieb auf eine gewisse Dauer angelegt ist und die Gemeinde ihn mit der Absicht<br />
der Gewinnerzielung verfolgt.<br />
Eine Gewinnerzielungsabsicht ist z. B. dann als gegeben anzunehmen, wenn durch ein Geschäft höhere Zinsen<br />
bei Kreditinstituten erspart werden sollen. Eine Beurteilung gemeindlicher Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Absatz<br />
1 KWG bedarf daher regelmäßig der Kenntnisse im Einzelfall, denn beim Betreiben mehrerer Bank- oder<br />
Finanzdienstleistungsgeschäfte durch die Gemeinde kann sich ein bankrechtlicher Geschäftsbetrieb der Gemeinde<br />
bereits auch bei einem vergleichsweise geringen Umfang ergeben. Der Gemeinde ist aber anderseits durch §<br />
107 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> gestattet worden, eine Sparkasse zu errichten und zu betreiben. Für diese öffentlichrechtliche<br />
Anstalt gelten dann die besonderen Vorschriften des Sparkassengesetzes Nordrhein-Westfalen.<br />
10. Kreditaufnahme und gemeindlicher Haushalt<br />
10.1 Kreditaufnahme und Haushaltssatzung<br />
Die vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen der Gemeinde sind mit ihrem Gesamtbetrag in der Haushaltssatzung<br />
des Haushaltsjahres festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 c GO <strong>NRW</strong>). Diese besondere<br />
Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung (Kreditermächtigung) ist sachlich erforderlich, um den Rat<br />
der Gemeinde unmittelbar in die Entscheidung über das benötigte Fremdkapital einzubeziehen. Die Veranschlagung<br />
der Einzahlungen und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit allein<br />
im Haushaltsplan ist allein nicht als ausreichend anzusehen. Es ist notwendig, den Umfang des für die Anschaf-<br />
GEMEINDEORDNUNG 604
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
fung von Vermögensgegenständen der Gemeinde benötigten Fremdkapitals zusammengefasst aufzuzeigen, um<br />
die sich auf mehrere Jahre verteilende und zu finanzierende Rückzahlung beurteilen zu können.<br />
Diese Vorgehensweise führt nicht zu einer Doppelerfassung der Investitionskredite in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Durch die besondere Satzungsregelung wird außerdem verdeutlicht, dass die in der Rangfolge<br />
der zu beschaffenden Finanzmittel vor den Investitionskrediten liegenden Finanzmittel nicht ausreichen, um die<br />
gemeindlichen Aufgaben im betreffenden Haushaltsjahr in ausreichendem Maße zu erfüllen. Diese Finanzmittel<br />
aber gleichwohl erforderlich sind, weil eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig<br />
wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die satzungsmäßige Festsetzung für Investitionskredite darf zudem nur den Bedarf für die jahresbezogene Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde beinhalten, für die investive Auszahlungen im gemeindlichen Haushaltsplan veranschlagt<br />
worden sind. Ihr darf von der Gemeinde kein Bedarf zugerechnet werden, der ggf. bei den Betrieben der<br />
Gemeinde besteht. Die Kreditermächtigung umfasst zudem nicht die Kredite zur Liquiditätssicherung. Für diese<br />
Kredite ist gesondert an anderer Stelle der gemeindlichen Haushaltssatzung ein Höchstbetrag festzusetzen (vgl.<br />
§ 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
10.2 Kreditaufnahme und Finanzplan<br />
Im gemeindlichen Finanzplan werden in der Gruppe „Einzahlungen und Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit“<br />
vorrangig die Einzahlungen aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen nach § 86 GO <strong>NRW</strong> sowie die<br />
Auszahlungen für deren Tilgung getrennt voneinander ausgewiesen, weil deren Jahressummen in der Finanzrechnung<br />
die betreffenden Passivposten in der gemeindlichen Bilanz verändern (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 4.2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Auch die Gewährung von Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die<br />
daraus entstehenden Rückflüsse sind grundsätzlich unter der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde zu erfassen,<br />
auch wenn dafür in der Vorschrift keine gesonderte Haushaltsposition gefordert wird.<br />
Von der Gemeinde ist örtlich abzuschätzen und zu entscheiden, ob für die Gewährung von Darlehen und ggf. ab<br />
welchem Volumen eine gesonderte Haushaltsposition dafür im Finanzplan ausgewiesen wird. Es besteht aber<br />
auch die Möglichkeit, die in der Vorschrift vorgesehene Haushaltsposition entsprechend zu erweitern und zu<br />
bezeichnen, denn das Muster für den gemeindlichen Finanzplan ist nicht für verbindlich erklärt, sondern nur zur<br />
Anwendung empfohlen worden (vgl. Nr. 1.2.2 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl.<br />
<strong>NRW</strong>. 6300).<br />
10.3 Kreditaufnahme und Ergebnisplan<br />
Die Aufnahme und die Rückzahlung von gemeindlichen Krediten nach dieser Vorschrift ist nicht Gegenstand der<br />
Veranschlagung im jährlichen Ergebnisplan der Gemeinde, denn die mit einem Kredit verbundenen Einzahlungen<br />
und Auszahlungen stellen gleichzeitig keine gemeindlichen Erträge und Aufwendungen dar. Diese Sachlage gilt<br />
allerdings nicht für die aus der Aufnahme der Kredite von der Gemeinde zu zahlenden Zinsen und Kreditbeschaffungskosten<br />
(vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die mit den Krediten der Gemeinde zusammenhängenden Zahlungen sind<br />
nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip in dem Finanzplan des Haushaltsjahres zu veranschlagen, in dem diese<br />
erzielt oder zu leisten (vgl. § 11 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Außerdem verändert die Aufnahme von Krediten und<br />
deren Tilgung durch die Gemeinde unmittelbar den Umfang der gemeindlichen Verbindlichkeiten in der gemeindlichen<br />
Bilanz (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
10.4 Kreditaufnahme und vorläufige Haushaltsführung<br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung der Gemeinde kommen für eine gemeindliche Kreditaufnahme neben<br />
der Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> auch die besonderen Vorgaben des § 82 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zur Anwendung.<br />
Die Gemeinde darf dann in dieser Zeit Kredite für Investitionen nur bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages<br />
der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufnehmen, wenn ihre Finanzmittel für die<br />
Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nicht ausreichen. Sie<br />
bedarf zu dieser Kreditaufnahme außerdem noch der Genehmigung ihrer Aufsichtsbehörde.<br />
Die Gemeinde hat dann bei ihrem Antrag auf Genehmigung der vorgesehenen Kreditaufnahmen eine nach Dringlichkeit<br />
geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen. Sie muss deshalb<br />
bereits vor der Antragstellung prüfen, ob ihre Kreditverpflichtungen insgesamt (alt und neu) mit ihrer dauernden<br />
Leistungsfähigkeit in Einklang stehen. Die Bedarfsermittlung bzw. Prüfung ist dabei auch unter dem Kriterium<br />
vorzunehmen, ob eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig ist (vgl. § 77 Absatz<br />
3 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde soll dabei noch berücksichtigen, dass die Ermächtigungen für die Kreditaufnahme<br />
und die Verpflichtungsermächtigungen aus der Haushaltssatzung des abgelaufenen Haushaltsjahres bis zum<br />
Erlass der neuen Haushaltssatzung weiter gelten, jedoch nur in dem Umfang, der im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
noch nicht in Anspruch genommen worden ist (vgl. nach § 85 Absatz 2 und § 86 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
11. Die bilanzielle Behandlung von Krediten<br />
11.1 Das Vorliegen von Verbindlichkeiten<br />
Eine gemeindliche Verbindlichkeit liegt z. B. immer dann vor, wenn für die Gemeinde gegenüber einem Dritten zu<br />
einer Leistungserbringung aufgrund eines aufgenommenen Kredites für Investitionen besteht. Die Verbindlichkeit<br />
bezieht sich in diesem Fall auf Geldleistungen seitens der Gemeinde, bei denen die Zahlungsverpflichtung durch<br />
Vertrag hinreichend konkret bestimmt sein muss. Während der Vertragslaufzeit besteht dann zum jeweiligen<br />
gemeindlichen Abschlussstichtag noch eine rechtliche Außenverpflichtung, die noch nicht oder noch nicht vollständig<br />
erfüllt wurde und die vor dem Abschlussstichtag wirtschaftlich entstanden ist. Eine wirtschaftliche Belastung<br />
ist dabei deshalb gegeben, weil die Gemeinde sicher von einer Verminderung ihres Vermögens ausgehen<br />
kann. Quantifizierbar ist eine gemeindliche Verbindlichkeit aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen, weil<br />
diese Verbindlichkeit zum Abschlussstichtag der Höhe nach konkret benannt werden kann, z. B. durch den Rückzahlungsbetrag<br />
bzw. den Erfüllungsbetrag (vgl. § 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei den von der Gemeinde aufgenommenen Krediten kann ggf. eine Differenz zwischen dem Rückzahlungsbetrag<br />
und dem Auszahlungsbetrag bestehen, z. B. durch ein Disagio. In den Fällen der gemeindlichen Kreditaufnahme<br />
für Investitionen, in denen der vereinbarte Rückzahlungsbetrag höher ist als der erhaltene Auszahlungsbetrag,<br />
darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. Dieser<br />
Betrag ist dann durch planmäßige jährliche Abschreibungen aufzulösen, die auf die gesamte Laufzeit der Verbindlichkeit<br />
verteilt werden können (vgl. § 42 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
11.2 Der Bilanzausweis von Verbindlichkeiten<br />
Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen aus den gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten, z.B.<br />
aus der Aufnahme von Krediten für Investitionen. In diesen Fällen werden z.B. durch die Ausgabe von Schuldverschreibungen<br />
(Kommunalobligationen) die Rechte der Gläubiger verbrieft und es entstehen in deren Umfang zu<br />
erfüllende Verbindlichkeiten für die Gemeinde. Der Ansatz der Verbindlichkeiten der Gemeinde in der gemeindlichen<br />
Bilanz orientiert sich im Wesentlichen an den Arten und Zwecken der Verbindlichkeiten. Insbesondere bei<br />
den von der Gemeinde aufgenommenen Krediten für Investitionen wird eine weitere Untergliederung nach Gläu-<br />
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
bigern verlangt. Die Zuordnung der gemeindlichen Investitionskredite zum zutreffenden Bilanzposten ist nur nach<br />
deren zweckbezogener Verwendung (für Investitionen der Gemeinde) und nicht nach der Laufzeit der Kredite<br />
vorzunehmen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Deshalb dürfen die kurzfristigen Kredite für In-<br />
vestitionen nicht unter dem Bilanzposten "Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung" angesetzt<br />
werden (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
11.3 Das Ausbuchen von Verbindlichkeiten<br />
Die Verbindlichkeiten der Gemeinde, z. B. die Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen, entstehen aus den<br />
gemeindlichen Geschäftsbeziehungen mit Dritten und sind in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Sie sind von<br />
der Gemeinde mindestens dann auszubuchen, wenn sie erloschen sind. Die Verbindlichkeiten erlöschen regelmäßig<br />
durch Erfüllung, d. h. wenn die Gemeinde ihrer Rückzahlungsverpflichtung vollständig nachgekommen ist<br />
(vgl. § 362 BGB). Bei der Gemeinde kann eine Verbindlichkeit auch durch eine Aufrechnung erlöschen, wenn z.<br />
B. vertraglich vereinbart wurde, dass bei gegenseitigen gleichartigen Leistungen jeder Vertragspartner auch einseitig<br />
seine Forderung gegen die Forderung des Anderen aufrechnen darf, sofern die eigene Forderung voll wirksam,<br />
einredefrei und fällig ist (vgl. § 387 BGB).<br />
Die Ausbuchung einer gemeindlichen Verbindlichkeit ist jedoch grundsätzlich nicht von der Art ihrer Beendigung<br />
abhängig. Vielmehr bestimmt die Art der Beendigung der Verbindlichkeit nur der Zeitpunkt der Ausbuchung. In<br />
Einzelfällen kann daher das Ausbuchen von gemeindlichen Verbindlichkeiten auch aufgrund einer Schuldumwandlung<br />
oder durch einen Erlass der Schuld erfolgen. Bei einem solchen Vorgang verzichtet der Gläubiger der<br />
Gemeinde ganz oder zum Teil auf seine Forderung gegenüber der Gemeinde als Schuldner.<br />
12. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen<br />
Die Aufnahme von Krediten für Investitionen durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflichtungserklärungen<br />
dar. Sie bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Mit dieser gesetzlichen<br />
Vorgabe wird u.a. der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Sie soll sich außerdem<br />
vor der Unterzeichnung eines Vertrages eine ausreichende Klarheit über den Inhalt der neuen Verpflichtung<br />
verschaffen und auch die interne Entscheidungszuständigkeit klären.<br />
Die Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind i.d.R. vom Bürgermeister oder dem<br />
allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um<br />
ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Bestehende Formvorschriften sind dabei zu beachten. Sofern<br />
Erklärungen der Gemeinde nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, wird die Gemeinde<br />
nicht dadurch gebunden (vgl. § 64 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
13. Die Nichtigkeit von gemeindlichen Rechtsgeschäften<br />
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von<br />
Sicherheiten für einen gemeindlichen Kredit steht die Vorschrift über unwirksame Rechtsgeschäfte der Gemeinde<br />
(vgl. § 130 GO <strong>NRW</strong>). Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr<br />
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde<br />
abgeschlossen werden, unwirksam. Bei einem Genehmigungsbedarf, z. B. für privatrechtliche Darlehensverträge,<br />
sind derartige Verträge bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirksam. Sie sind bei einer Ablehnung<br />
der Genehmigung endgültig unwirksam. Die Vorschrift dient gleichzeitig auch dem Schutz des gemeindlichen<br />
Vermögens im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
GEMEINDEORDNUNG 607
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
In der benannten Vorschrift wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen<br />
das Verbot der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite nach § 86 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> verstoßen,<br />
nichtig sind. Daraus lässt sich schließen, dass in solchen Fällen gemeindliche Kreditverträge schuldrechtlich und<br />
dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift kann zudem<br />
abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher<br />
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Kreditaufnahmen und Leistungsfähigkeit):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Kredite für Investitionen und zur Umschuldung):<br />
1.1.1 Kreditaufnahmen für Investitionen<br />
1.1.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben<br />
gesichert ist. Außerdem ist die Haushaltswirtschaft wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen. Die Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde ist daher wesentlich mitbestimmend für die Kreditaufnahme für Investitionen. Für die<br />
Finanzierung kommunaler Investitionen sind daher besondere Maßstäbe anzulegen, sodass bei der Aufnahme<br />
von Krediten für Investitionen formelle Voraussetzungen erfüllt sein müssen, z. B. die Kreditermächtigung in der<br />
Haushaltssatzung nach § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong> und materielle haushaltswirtschaftliche<br />
Voraussetzungen, z. B. die Subsidiarität der Kreditaufnahme nach § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Vor der Annahme von Kreditangeboten zur Finanzierung von Investitionen hat die Gemeinde zu prüfen, welches<br />
Angebot ihren finanzwirtschaftlichen Belangen am ehesten entspricht. Dabei sind auch andere qualitative und<br />
quantitative Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber dem Kreditgeber zu betrachten. Außerdem unterliegt jede<br />
Kreditaufnahme der Gemeinde den Voraussetzungen des § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>. Der in dieser Vorschrift enthaltene<br />
Grundsatz der Subsidiarität der Kreditaufnahme gegenüber anderen Finanzierungsmöglichkeiten wird<br />
durch zulässige Wirtschaftlichkeitsbewertungen modifiziert.<br />
Die Gemeinde darf daher einen Kredit nur zur Deckung eines gegenwärtigen Bedarfs im Rahmen der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung aufnehmen. Die Kredite für Gemeinden für Investitionen in Form des Kommunalkredits<br />
stellen keine eigenständige Kreditform dar, vielmehr unterliegen sie den Formen der Kredite aus der allgemeinen<br />
Geldwirtschaft. Der Begriff des Kredites ist daher von dort übernommen worden und entspricht dem Darlehensbegriff<br />
nach §§ 488 BGB. Er umfasst daher für die Gemeinden nur Geldschulden und nicht darlehensweise empfangene<br />
Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB).<br />
Die gemeindlichen Kredite werden im Rahmen privatrechtlicher Rechtsgeschäfte, z. B. als Schuldscheindarlehen,<br />
Anleihen u.a., aufgenommen. Sie können daher nach ihren Arten, nach Kreditgebern, nach ihrer Laufzeit, nach<br />
ihrer Rückzahlung oder nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer<br />
Fremdwährung) unterschieden werden. Es sind dazu der Gemeinde keine haushaltsrechtlichen Vorgaben gemacht<br />
worden. Bei einem Festbetragskredit wird z. B. der Kreditbetrag am Ende der Laufzeit insgesamt in einem<br />
Betrag fällig, dagegen sind bei einem Ratenkredit jährlich gleiche Tilgungsraten zu zahlen. Bei einem Annuitätenkredit<br />
bleibt die Jahresleistung für den Kredit insgesamt gleich, sodass ersparte Zinsen die Tilgungsleistungen<br />
erhöhen. Die Gemeinde hat ihre Verpflichtungen aus aufgenommenen Krediten in ihrer Bilanz differenziert anzusetzen<br />
(vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 608
1.1.1.2 Der Begriff „Investitionstätigkeit“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindliche Aufgabenerfüllung erfordert eine Vielzahl von Vermögensgegenständen, die von der Gemeinde<br />
angeschafft oder hergestellt werden müssen. Die Entscheidungen der Gemeinde über die Vornahme von Investitionen<br />
bauen daher regelmäßig auf einem dringenden örtlichen Bedarf im Rahmen der Aufgabenerfüllung auf. Als<br />
gemeindliche „Investitionstätigkeit“ wird dabei der Tausch von Finanzmitteln der Gemeinde (Liquidität) in materielle<br />
und immaterielle Wirtschaftsgüter bezeichnet. Diese Güter müssen für die Gemeinde von Nutzen sein, denn<br />
ein solcher Tausch darf nur im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgen. Für die Zuordnung von<br />
Einzahlungen und Auszahlungen zur Investitionstätigkeit kommt es deshalb darauf an, ob die Zahlungsströme bei<br />
der Gemeinde vermögenswirksam sind, d. h. der Veränderung des gemeindlichen Vermögens durch Anschaffungen<br />
oder Veräußerungen von Vermögenswerten dienen.<br />
Unter diese Vorgaben fallen der Erwerb und die Veräußerung von Gegenständen des Anlagevermögens und von<br />
sonstigen finanziellen Vermögenswerten, z. B. die Anlage von vorhandenen Finanzmittelbeständen in Wertpapieren<br />
oder der Erwerb von Grundstücken (keine Kreditaufnahme für eine Geldanlage), die wegen einer beabsichtigten<br />
kurzfristigen Veräußerung in der gemeindlichen Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen sind. Die Bilanzierung<br />
von gemeindlichen Vermögensgegenständen ist allein nicht ausschlaggebend dafür, ob die Anschaffung oder<br />
Herstellung eines Vermögensgegenstandes für die Gemeinde eine Investition darstellt, denn der Begriff „Investition“<br />
ist vorrangig auf den haushaltsrechtlichen Finanzierungsvorgang ausgerichtet.<br />
Bei gemeindlichen Investitionen ist deshalb darauf zu achten, dass diese als Herstellungskosten oder Anschaffungskosten<br />
der Gemeinde nach § 33 Absatz 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong> zu bewerten sind und daher zu einem in<br />
der gemeindlichen Bilanz aktivierbaren Vermögensgegenstand führen. Diese Sachlage besteht unabhängig von<br />
den haushaltsrechtlichen Wertgrenzen, z. B. nach § 33 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>, und den vom Rat der Gemeinde<br />
festgelegten Wertgrenzen (vgl. § 14 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss daher bei einem Tausch<br />
zwischen ihren liquiden Mitteln und einem Sachwert auch die haushaltsmäßigen und bilanziellen Wirkungen in<br />
ihre Entscheidung über den Erwerb eines Vermögensgegenstandes einbeziehen, z. B. auch die Festlegung der<br />
künftigen Nutzungsdauer und der aus der Nutzung entstehenden Aufwendungen bzw. Folgekosten. Dazu gehört<br />
auch die Finanzierung unter Einbeziehung einer Aufnahme von Krediten für Investitionen.<br />
Grundsätzlich gilt deshalb, dass nur in den Fällen eines bilanziellen Ansatzes die von der Gemeinde zu leistenden<br />
Auszahlungen der gemeindlichen Investitionstätigkeit zugeordnet werden. In den Fällen, in denen dagegen<br />
kein neues gemeindliches Sachvermögen geschaffen wird, sind die von der Gemeinde geleisteten Zahlungen als<br />
„Erhaltungsaufwand bzw. Instandhaltungsaufwand oder als Unterhaltungsaufwand“ zu qualifizieren. Derartige<br />
Auszahlungen stellen dann lediglich gemeindliche Aufwendungen dar und sind im Ergebnisplan der Gemeinde zu<br />
veranschlagen. Sie dürfen auch nicht mit Krediten für Investitionen finanziert werden.<br />
1.1.1.3 Die Formen der Investitionstätigkeit<br />
Die Gewährung von langfristigen Darlehen im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde kann dann mit Krediten<br />
finanziert werden, wenn das von der Gemeinde gewährte Darlehen als Ausleihung zu klassifizieren ist. Als<br />
Ausleihungen werden langfristige Finanzforderungen der Gemeinde, denen Geld- oder Finanzgeschäfte zugrunde<br />
liegen, betrachtet. Die Langfristigkeit der gewährten Darlehen ist jedoch allein noch kein ausreichendes Abgrenzungskriterium,<br />
um eine Zuordnung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit vorzunehmen. Die Zuordnung zur<br />
gemeindlichen Investitionstätigkeit erfordert auch, dass das gemeindliche Darlehen dem Betrieb der Gemeinde<br />
unter dem Zweck gewährt wird, dass die Kapitalhingabe dauernd den Verwaltungsbetrieb der Gemeinde zu dienen<br />
hat bzw. diesem zu dienen bestimmt ist.<br />
Durch die Festlegungen im gemeindlichen Finanzplan werden die Formen der Investitionstätigkeit der Gemeinde<br />
weiter ausgefüllt. Die dort zu veranschlagenden Arten von gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen für die<br />
GEMEINDEORDNUNG 609
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Investitionstätigkeit bestimmen dabei deren Rahmen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummern 15 bis 25 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Investitionstätigkeit der Gemeinde werden die nachfolgend aufgezeigten Einzahlungs- und Auszahlungsarten<br />
zugeordnet, die im gemeindlichen Finanzplan jeweils als gesonderte Haushaltspositionen auszuweisen sind (vgl.<br />
Abbildung).<br />
Die Investitionstätigkeit im gemeindlichen Finanzplan<br />
ZAHLUNGSBEREICH<br />
Einzahlungen<br />
aus Investitionstätigkeit<br />
Auszahlungen<br />
aus Investitionstätigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 610<br />
ZAHLUNGSARTEN<br />
- aus Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen,<br />
- aus der Veräußerung von Sachanlagen,<br />
- von Beiträgen u.ä. Entgelten und<br />
- sonstige Investitionseinzahlungen,<br />
- für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden,<br />
- für Baumaßnahmen,<br />
- für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen,<br />
- für den Erwerb von Finanzanlagen,<br />
- von aktivierbaren Zuwendungen und<br />
- sonstige Investitionsauszahlungen,<br />
Abbildung 96 „Die Investitionstätigkeit im gemeindlichen Finanzplan“<br />
Im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung kann die Gemeinde auch Investitionsmaßnahmen Dritter mit Krediten finanzieren,<br />
soweit sie wirtschaftlicher Eigentümer des finanzierten Verfügungsgegenstandes wird oder durch eine<br />
festgelegte Gegenleistungsverpflichtung des Dritten eine aktivierbare Zuwendung schafft (vgl. § 43 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei ist zu beachten, dass die bilanzielle Abgrenzung zwischen Anlagevermögen und Umlaufvermögen<br />
in der gemeindlichen Bilanz nicht dazu führt, dass nur Vermögensgegenstände, die dem Anlagevermögen<br />
der Gemeinde zuzuordnen sind, als Investitionen im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften gelten.<br />
1.1.1.4 Aktivierbare Eigenleistungen der Gemeinde<br />
Wenn die Gemeinde in Einzelfällen die Planung, Bauleitung oder sonstige Maßnahmen einer konkreten Investitionsmaßnahme<br />
durch eigenes Personal oder durch Hilfsbetriebe der Gemeinde, z.B. Bauhof, Fuhrpark u.a., erbringen<br />
lässt, dürfen die dadurch entstandenen Aufwendungen der Investitionsmaßnahme zugerechnet werden.<br />
Dies geschieht in der Ergebnisrechnung dadurch, dass den für eine einzelne konkrete Investitionsmaßnahme<br />
entstandenen Aufwendungen in entsprechender Höhe Erträge unter der Position „Aktivierte Eigenleistungen“<br />
gegenübergestellt werden.<br />
Die Zurechnung verändert daher nicht die bei der Gemeinde tatsächlich entstandenen Aufwendungen, die weiterhin<br />
entsprechend ihrer Entstehung in der Ergebnisrechnung nachgewiesen werden. Zu beachten ist dabei, dass<br />
durch die Zurechnung bzw. die Klassifizierung von aktivierten Eigenleistungen kein zusätzlicher Zahlungsbedarf<br />
entsteht. Auch werden durch die Zurechnung die zu leistenden Personal- und/oder Sach- und Dienstleistungen<br />
nicht zu Auszahlungen für die Investitionstätigkeit. Die Zurechnung bzw. die Aktivierung von gemeindlichen Eigenleistungen<br />
löst daher keinen Veränderungsbedarf für die in der Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung<br />
aus.<br />
1.1.1.5 Aktivierbare Zuwendungen der Gemeinde<br />
Die von der Gemeinde gewährten Zuwendungen für Investitionen Dritter (Investitionsförderungsmaßnahmen)<br />
werden im NKF wie gemeindliche Investitionsmaßnahmen behandelt, wenn diese in der gemeindlichen Bilanz
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
anzusetzen sind. In diesem Sinne ist daher die gesonderte Nennung des Begriffes „Investitionsförderungsmaßnahmen“<br />
entbehrlich geworden und in der Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> nicht mehr enthalten. Eine gemeindliche<br />
Investitionszuwendung an Dritte kann dann der gemeindlichen Investitionstätigkeit zugeordnet werden, wenn die<br />
Gemeinde wirtschaftlicher Eigentümer des mithilfe dieser Finanzmittel von dem Dritten angeschafften oder hergestellten<br />
Vermögensgegenstandes ist.<br />
Die Zuordnung einer Investitionszuwendung zur gemeindlichen Investitionstätigkeit ist auch dann vorzunehmen,<br />
wenn die Gemeinde dem Zuwendungsempfänger eine zeitlich konkrete (mehrjährige) oder eine mengenmäßige<br />
Verpflichtung auferlegt hat (Gegenleistungsverpflichtung des Dritten). In solchen Fällen besteht eine aktivierbare<br />
gemeindliche Zuwendung, die in der Bilanz der Gemeinde entweder im Bereich „Sachanlagevermögen“ unter der<br />
Vermögensart (bei wirtschaftlichem Eigentum), unter dem Bilanzposten „Aktive Rechnungsabgrenzung“ (bei einer<br />
zeitbezogenen Gegenleistungsverpflichtung) oder unter dem Bilanzposten „Immaterielle Vermögensgegenstände<br />
(bei einer mengenbezogenen Gegenleistungsverpflichtung) anzusetzen ist. In allen anderen Fällen stellen die von<br />
der Gemeinde einem Dritten gewährten Zuwendungen gemeindliche Aufwendungen dar, die von der Gemeinde<br />
unmittelbar in ihrer Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres zu erfassen sind.<br />
1.1.1.6 Die Haushaltsermächtigung für die Kreditaufnahme<br />
Die von der Gemeinde vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen sind mit ihrem Gesamtbetrag in der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung als Kreditermächtigung festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dadurch entsteht im Rahmen des Satzungsrechtes und des Budgetrechtes die Entscheidungsbefugnis des Rates,<br />
die Beschaffung von Fremdkapital zur Finanzierung gemeindlicher Investitionen festzulegen. Diese Vorgabe<br />
ist erforderlich, weil allein die Veranschlagung der Kreditaufnahme im gemeindlichen Finanzplan als Einzahlung<br />
aus der gemeindlichen Finanzierungstätigkeit nicht als dafür ausreichend anzusehen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer<br />
26 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die notwendige Ermächtigung der gemeindlichen Verwaltung zur Aufnahme von Fremdkapital für die Anschaffung<br />
von Vermögensgegenständen der Gemeinde bedarf eines Rahmens, also eines am Finanzierungsbedarf<br />
orientierten Gesamtbetrages, der innerhalb der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzt wird. Mit dieser<br />
satzungsrechtlichen Festsetzung des Gesamtbetrages der Kredite, deren Aufnahme für Investitionen der Gemeinde<br />
erforderlich ist, und der Veranschlagung der geplanten Investitionsauszahlungen und der Krediteinzahlungen<br />
besteht eine ausreichende Ermächtigung zur Aufnahme der einzelnen Kredite durch die Gemeinde.<br />
1.1.1.7 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)<br />
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)<br />
der Gemeinde, die in Kapital umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung von vorhandenen<br />
liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Außerdem stellt die<br />
von der Gemeinde erworbene Kapitalanlage bilanztechnisch eine Finanzanlage dar, sodass in diesem Zusammenhang<br />
der Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition „Auszahlungen<br />
für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen ist (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Investitionen der Gemeinde bewirken regelmäßig eine dauerhafte Mehrung des gemeindlichen Vermögens, z.<br />
B. das in der gemeindlichen Bilanz anzusetzende Anlagevermögen, zu dem auch die Finanzanlagen zu zählen<br />
sind. Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde könnte den Schluss zu lassen,<br />
dass dadurch auch eine Kreditfinanzierung für eine Kapitalanlage zulässig wäre. Die Gemeinde darf nach der<br />
Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong> Kredite für Investitionen aufnehmen. Der Erwerb einer Kapitalanlage dient einerseits<br />
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung und ist andererseits als Finanzanlage zu bilanzieren. Die Voraussetzungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 611
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
für eine Kreditaufnahme für eine solche Kapitalanlage sind dann grundsätzlich als erfüllt anzusehen, wenn durch<br />
die Kapitalanlage angesammelten Finanzmittel für gemeindliche Investitionsmaßnahmen eingesetzt werden.<br />
Einer solchen Kreditaufnahme dürfen jedoch auch die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nicht entgegenstehen.<br />
Sie ist nach dieser Vorschrift zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig<br />
wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Es wäre daher auch zu prüfen, ob beim Erwerb einer Kapitalanlage mit durch<br />
einen Kredit der Gemeinde zugegangenen Geldmitteln (Fremdkapital) es zu einer dauerhaften Vermögensmehrung<br />
bei der Gemeinde kommt. Bei einer Kreditaufnahme für eine Kapitalanlage könnte ggf. auch das Spekulationsverbot<br />
in § 90 GO <strong>NRW</strong> berührt sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage vorrangig der<br />
Erzielung eines Gewinns aus der Differenz zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient, und dabei auf<br />
die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung gesetzt wird. Andererseits dient aber eine solche Differenz erst einmal<br />
dazu, eine Wirtschaftlichkeit der Kapitalanlage anzunehmen.<br />
Bei der Finanzierung einer Kapitalanlage durch Fremdkapital ist auch der künftige Verwendungszweck in die<br />
Bewertung einzubeziehen. Im Sinne des § 86 GO <strong>NRW</strong> dürfte es nicht zulässig sein, wenn die fremdfinanzierte<br />
Kapitalanlage der Gemeinde dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aus zahlungswirksamen<br />
Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert der Erwerb einer Kapitalanlage den Charakter<br />
einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme durch die Gemeinde. In diesem<br />
Sinne wäre bei einer Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
tangiert (vgl. § 1 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Voraussetzungen bedingen, dass die Gemeinde dann nicht eine Kapitalanlage mit Hilfe von aufgenommenen<br />
Investitionskrediten nach § 86 GO <strong>NRW</strong> erwerben darf, wenn mit den künftig durch die Kapitalanlage verfügbaren<br />
Finanzmitteln gemeindliche Aufwendungen finanziert werden sollen, z. B. die künftigen Versorgungsleistungen<br />
der gemeindlichen Beamten. Ein derartiger haushaltswirtschaftlicher Vorgang steht nicht mit den haushaltsrechtlichen<br />
Grundsätzen und Vorschriften für Gemeinden in Einklang. Es kommt in einem solchen Fall dafür auch kein<br />
Ersatz durch Kredite zur Sicherung ihrer Liquidität nach § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> in Betracht. Diese Fremdmittel<br />
dienen nicht der haushaltsmäßigen Finanzierung, sondern ausschließlich dazu, die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde<br />
aufrechtzuerhalten.<br />
1.1.2 Kreditaufnahmen für Zwecke der Umschuldung<br />
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Durch eine alleinige Festlegung in dieser Vorschrift auf die Aufnahme von Krediten für Investitionen wäre eine<br />
Aufnahme von Krediten für eine außerordentliche Tilgung bestehender Kredite (Umschuldung) nicht zulässig. Da<br />
aber durch die Vorschrift nur eine Kreditaufnahme für die ordentliche Tilgung von Schulden ausgeschlossen werden<br />
soll, enthält die Vorschrift eine ausdrückliche Regelung, dass eine Kreditaufnahme auch zum Zwecke der<br />
Umschuldung von Krediten erfolgen darf (außerordentliche Schuldentilgung).<br />
Der Begriff „Umschuldung“ soll dabei als die Begründung einer neuen Verpflichtung der Gemeinde zur Begleichung<br />
einer bestehenden Verpflichtung verstanden werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang<br />
mit der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen<br />
werden dürfen. Daher bedeutet eine Umschuldung im Sinne dieser Vorschrift, die Ablösung eines<br />
Kredites für Investitionen durch die Aufnahme eines neuen Kredites für Investitionen. Im Rahmen einer Umschuldung<br />
können aber auch mehrere kleinere Kredite zu einem einzigen Kredit zusammengefasst werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 612
1.1.2.2 Die Inhalte der Umschuldung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Rahmen des gemeindlichen Liquiditätsmanagements und auch zur Zinsoptimierung werden von der Gemeinde<br />
in unterschiedlichem Umfang bedarfsbezogene Umschuldungen vorgenommen. Durch eine gemeindliche<br />
Umschuldung erfolgt i.d.R. eine Ablösung der noch bestehenden Verbindlichkeit eines Kredites bei gleichzeitiger<br />
Neuaufnahme eines Kredites in Höhe des Restbetrages der noch bestehenden gemeindlichen Verbindlichkeit.<br />
Durch eine Umschuldung werden oftmals auch mehrere Einzelkredite zu einem „neuen“ Gesamtkredit zusammengefasst.<br />
Solche Umschuldungen werden aus unterschiedlichen Anlässen vorgenommen. Durch sie wird i.d.R.<br />
das Volumen der bestehenden Verbindlichkeiten nicht verändert, sondern es werden unter den Vorgang des<br />
Austausches der Kredite lediglich die Kreditkonditionen der Gemeinde angepasst.<br />
Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> kann insbesondere<br />
dann eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn die Konditionen für die Gemeinde günstiger sind,<br />
als die des abzulösenden Kredites für Investitionen. Die Gemeinde kann im Rahmen der Umschuldung einen<br />
neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch den Kreditgeber wechseln. Bei einer Umschuldung<br />
kommt jedoch keine Verlängerung der Laufzeit des ursprünglichen Kredites in Betracht, denn dieses<br />
käme der Neuaufnahme eines Kredites für Investitionen gleich. Aus diesen Gründen bedarf es auch keiner gesonderten<br />
Ermächtigung des Rates der Gemeinde zur Durchführung der Umschuldung bzw. dem Austausch von<br />
Krediten und neuer Kreditkonditionen.<br />
1.1.2.3 Die Umwandlung kurzfristiger in langfristige Investitionskredite<br />
Die Gemeinde hat oftmals zur vorläufigen bzw. vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen kurzfristigen<br />
Kredit aufgenommen (Zwischenfinanzierung), weil z. B. während der Herstellungsphase ein günstiges Kreditangebot<br />
bestand oder die der Gemeinde gewährte Zuwendung nur in bestimmten Teilbeträgen zur Auszahlung<br />
kam. Die Gemeinde kann dann am Ende der Laufzeit des aufgenommenen kurzfristigen Kredits diesen in einen<br />
langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umwandeln. Ein für gemeindliche Investitionen aufgenommener<br />
kurzfristiger Kredit stellt von Anfang an eine haushaltsrechtlich zulässige Kreditaufnahme dar, denn die Einzahlungen<br />
daraus dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven Auszahlungen der Gemeinde. Sie haben<br />
nicht lediglich den allgemeinen Zweck, die Leistung fälliger Auszahlungen durch die Gemeinde zu ermöglichen.<br />
Diese Zwecksetzung kurzfristiger Kredite durch die Gemeinde führt dazu, dass solche kurzfristigen Kredite unter<br />
die Regelungen der Kreditaufnahme für Investitionen fallen und daher auch unter die Kreditermächtigung in der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung enthalten sein müssen (vgl. § 78 Absatz 2 Nr. 1c GO <strong>NRW</strong>). Ein für gemeindliche<br />
Investitionszwecke aufgenommener kurzfristiger Kredit ist zudem nur hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht<br />
wegen seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Aufnahme solcher kurzfristigen Kredite fällt nicht unter die Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung,<br />
die in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzt sein muss (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die tatsächlich von der Gemeinde aufgenommenen Kredite zur Liquiditätssicherung folgt andererseits daraus,<br />
dass diese Kredite nicht in langfristige Kredite oder Annuitätenkredite umgewandelt werden dürfen. Ein solcher<br />
Vorgang steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ im Sinne der Vorschrift in Einklang. Die kurzfristigen Investitionskredite<br />
können zudem von der Gemeinde auch durch erhaltene Zuwendungen für Investitionen, z. B. die<br />
Investitionspauschale des Landes, abgelöst werden. Eine solche Variante ist insbesondere dann sachgerecht,<br />
wenn die gemeindliche Investition noch nicht abgeschlossen ist und noch Zahlungsverpflichtungen der Gemeinde<br />
gegenüber Dritten bestehen. Die Gemeinde muss dabei jedoch beachten, ob eine solche Finanzierung mit den<br />
Zweckvorgaben der erhaltenen Zuwendung in Einklang steht.<br />
GEMEINDEORDNUNG 613
1.1.3 Unzulässige Finanzgeschäfte<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.3.1 Keine Kreditaufnahmen für Telekommunikationsunternehmen<br />
Im Rahmen der Kreditaufnahmen hat die Gemeinde zu prüfen, in welchem Umfang neue Kreditaufnahmen für<br />
ihre Investitionstätigkeit notwendig und zulässig sind. Dafür können neben der fehlenden Liquidität zur Leistung<br />
der aktuellen Zahlungsverpflichtungen auch Ausleihungen an gemeindliche Betriebe wegen ihrer Aufgabenstellung<br />
ein ausreichender Anlass sein. Die Gemeinde muss dazu u.a. prüfen, in welchen Geschäftsfeldern der gemeindliche<br />
Betrieb tätig ist. Den Unternehmen der Telekommunikation darf die Gemeinde z. B. wegen der Sicherung<br />
der Wahrnehmung gleicher Wettbewerbschancen neben der Beschränkung der Haftung keine Kredite nach<br />
Maßgabe kommunalwirtschaftlicher Vorzugskonditionen gewähren (vgl. § 108 Absatz 1 Nummer 10 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.3.2 Keine Einlagengeschäfte<br />
Für die Gemeinde ist die Annahme fremder Gelder als Einlagen oder anderer unbedingt rückzahlbarer Gelder von<br />
Dritten, sofern der Rückzahlungsanspruch der Dritten nicht in Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen verbrieft<br />
wird, ein Einlagengeschäft als Bankgeschäft (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 1 KWG) und für die Gemeinde unzulässig.<br />
Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Zinsen vergütet werden. Ein Einlagengeschäft im Sinne des KWG<br />
betreibt, wer fremde Gelder im o.a. Sinne annimmt. Als rückzahlbar werden dabei Gelder angesehen, bei denen<br />
ein zivilrechtlicher Anspruch auf ihre Rückzahlung besteht, z.B. bei einem Darlehen nach § 488 BGB und dieser<br />
nicht unter einer Bedingung steht (vgl. § 158 Absatz 1 BGB). Bereits die Anbahnung und Durchführung der Darlehen<br />
ist als Einlagengeschäft im Sinne des KWG anzusehen.<br />
Eine Beurteilung gemeindlicher Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Absatz 1 KWG bedarf regelmäßig der Kenntnisse<br />
im Einzelfall, denn beim Betreiben mehrerer Bank- oder Finanzdienstleistungsgeschäfte kann sich ein bankrechtlicher<br />
Geschäftsbetrieb bereits auch bei einem vergleichsweise geringen Umfang ergeben. Kein Einlagengeschäft<br />
im Sinne des § 1 Absatz 1 Satz 1 KWG und damit kein gemeindliches Bankgeschäft ist die Ausgabe von<br />
Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen, bei denen von der Gemeinde unbedingt zurückzahlbare Gelder von<br />
Dritten angenommen werden und der unbedingte Rückzahlungsanspruch des Dritten in der Inhaber- oder Orderschuldverschreibung<br />
verbrieft ist. Dabei ist Voraussetzung. dass die gesetzlichen und wertpapierrechtlichen Voraussetzungen<br />
von der Gemeinde gewahrt und wirksame Wertpapiere begeben werden.<br />
In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinde darauf zu achten, dass sie als Aussteller von Inhaber- oder<br />
Orderschuldverschreibungen nicht wegen einer möglichen Verwahrung und Aufbewahrung von Wertpapieren für<br />
Dritte den Tatbestand des Depotgeschäftes nach § 1 Absatz 1 Satz 2 Nummer 5 KW G erfüllt, denn sie würde<br />
dann der Erlaubnispflicht nach § 32 KWG unterfallen. Außerdem kann auch der Vertrieb von Inhaber- oder Orderschuldverschreibungen<br />
durch Dritte, die von der Gemeinde beauftragt werden, eine für den Dritten erlaubnispflichtige<br />
Finanzdienstleistung darstellen. Vor diesem Hintergrund wäre umfassend zu prüfen, ob ein Einlagengeschäft<br />
für die Gemeinde überhaupt wirtschaftlich ist, wenn dabei eine Gewerbsmäßigkeit nicht zulässig ist.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Kreditverpflichtungen und dauernde Leistungsfähigkeit):<br />
1.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Nach dieser Vorschrift müssen die mit der Aufnahme von Krediten übernommenen Verpflichtungen mit der dauernden<br />
Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Der Einhaltung der dauernden Leistungsfähigkeit<br />
der Gemeinde kommt damit bei der Finanzierung von Investitionen durch Kredite eine herausgehobene Bedeutung<br />
zu. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft muss deshalb über einen Finanzspielraum verfügen, damit der aus<br />
der Kreditaufnahme neu hinzukommende Schuldendienst nicht zu Einschränkungen bei der gemeindlichen Auf-<br />
GEMEINDEORDNUNG 614
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
gabenerfüllung führt. Daran knüpft der Haushaltsgrundsatz über das Verbot der Überschuldung der Gemeinde an<br />
(vgl. § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.2 Kreditaufnahme und Grundsatz der Gesamtdeckung<br />
Von der Gemeinde können in einem Haushaltsjahr mehrere Investitionsmaßnahmen vorgesehen sein, aufgrund<br />
derer ein Kreditbedarf bei der Gemeinde entsteht. In diesen Fällen kann jedoch wegen des Grundsatzes der<br />
Gesamtdeckung (vgl. § 20 GemHVO <strong>NRW</strong>) ein einzelner Kredit nicht einer bestimmten Maßnahme zugerechnet<br />
werden, um daran zu messen, ob langfristige Investitionen auch langfristig finanziert werden. Gleichwohl wird<br />
auch im NKF an dem Grundsatz festgehalten, dass langfristig nutzbare Vermögensgegenstände der Gemeinde<br />
auch langfristig finanziert werden sollen. Bei der Aufnahme eines kurzfristigen Kredites für die Erstfinanzierung<br />
von Investitionsmaßnahmen, dessen spätere Umwandlung in einen langfristigen Kredit beabsichtigt ist, ist eine<br />
Zusage des Kreditinstitutes für ein anschließendes Finanzierungsangebot (dem Grunde nach) unumgänglich.<br />
1.2.3 Kreditaufnahme und Überschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
Die Gemeinde hat unter Berücksichtigung der in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückzahlungsverpflichtungen<br />
für Kredite, insbesondere der Kredite zur Liquiditätssicherung, in eigener Verantwortung zu bewerten und<br />
zu entscheiden, ob und in welchem Umfang ein Zahlungsüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit tatsächlich<br />
für Investitionen eingesetzt werden kann. Ist ein Zahlungsüberschuss erzielt worden und wird dieser Überschuss<br />
nicht für gemeindliche Tilgungsverpflichtungen benötigt, soll dieser zur Verminderung einer Kreditaufnahme<br />
für Investitionen eingesetzt werden.<br />
In diese Abwägung sind aber auch die Verpflichtungen der Gemeinde zur Sicherstellung ihrer Liquidität (vgl. § 75<br />
Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>) und zur Sicherstellung der künftigen Zahlungsfähigkeit der Gemeinde durch eine angemessene<br />
Liquiditätsplanung (vgl. § 89 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) sowie die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach §<br />
77 GO <strong>NRW</strong> einzubeziehen. In solchen Fällen ist zu berücksichtigen, dass die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung,<br />
die z.B. aus einem Darlehensvertrag für die Gemeinde entstehen kann, grundsätzlich einer „freien“<br />
Verwendung eines Zahlungsüberschusses aus laufender Verwaltungstätigkeit, z. B. für Investitionen, vorgeht.<br />
Das Ergebnis aus einer solchen Abwägung wird dann durch die Zusammenführung der Überschüsse aus der<br />
laufenden Verwaltungstätigkeit mit den Einzahlungen aus der Investitionstätigkeit im Haushaltsplan aufgezeigt.<br />
1.2.4 Ermittlung der zulässigen Kreditermächtigung<br />
1.2.4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Der gemeindliche Kreditbedarf lässt sich mit Hilfe des Finanzplans und den darin veranschlagten Einzahlungen<br />
und Auszahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit<br />
der Gemeinde ermitteln (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die im Finanzplan veranschlagten Beträge sind jedoch allein<br />
nicht ausschlaggebend. Sie stellen vielmehr nur den Ausgangspunkt für die Ermittlung dar, auf dem die weitere<br />
Betrachtung des des gemeindlichen Kreditbedarfs aufbaut. Ein möglicher Kreditbedarf für gemeindliche Investitionen<br />
dürfte dem Grunde nach bestehen, wenn im Finanzplan ein negativer Saldo aus der Investitionstätigkeit der<br />
Gemeinde ausgewiesen wird.<br />
Bei der Bemessung des tatsächlichen Bedarfs bzw. der Höhe einer gemeindlichen Kreditermächtigung müssen<br />
weitere Zahlungen oder Finanzmittel berücksichtigt werden. So ist zu prüfen, ob ein Überschuss aus den<br />
Einzahlungen und Auszahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde verfügbar ist, soweit dieser<br />
nicht zur Tilgung von Krediten benötigt wird. Auch wenn Rückflüsse aus Darlehensgewährungen der Gemeinde<br />
GEMEINDEORDNUNG 615
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
eingehen werden, die nicht zur Tilgung von gemeindlichen Krediten benötigt werden, müssen diese Zahlungen in<br />
die Bemessung einbezogen werden.<br />
Insbesondere sind aber auch die Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen zu<br />
berücksichtigen, die, soweit sie nicht für andere Zwecke benötigt werden, auch in die Bemessung des<br />
Kreditbedarfs der Gemeinde einzubeziehen sind. Im Rahmen dieses Gesamtbildes ist von der Gemeinde auch zu<br />
prüfen, ob eine andere Finanzierung nicht möglich oder ggf. wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz<br />
3 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits ist zu beachten, dass der Investitionstätigkeit der Gemeinde zuzurechnende<br />
Maßnahmen nicht kreditfähig sind und daher nicht in die Bemessung des gemeindlichen Kreditbedarfs<br />
einbezogen werden dürfen. Dazu gehört z. B. der Kauf von Kapitalanlagen als Geldanlage der Gemeinde. Die<br />
dafür benötigten Finanzmittel dürfen nicht durch Kredite beschafft werden.<br />
1.2.4.2 Ein Überprüfungsschema<br />
Die Ermittlung des Kreditbedarfs für das Haushaltsjahr bedarf regelmäßig einer gesonderten schematischen<br />
Zusammenstellung aller darauf wirkenden Zahlungsströme. Der Bedarf bzw. die Höhe der Kreditermächtigung in<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung muss nicht zwingend mit dem im gemeindlichen Finanzplan enthaltenen<br />
Saldo der Investitionstätigkeit identisch sein. Es können sich auch noch andere Zahlungsströme und örtliche<br />
Gegebenheiten, z. B. eine nicht ausgeschöpfte Kreditermächtigung aus dem Vorjahr auf den tatsächlichen Kreditbedarf<br />
des Haushaltsjahres auswirken.<br />
Das nachfolgende Überprüfungsschema soll einen Einstieg bieten, damit im örtlichen Einzelfall unter Beachtung<br />
der Vorschriften der §§ 75, 77 und 86 GO <strong>NRW</strong> und des § 20 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie unter Einbeziehung der<br />
Bedürfnisse der örtlichen Haushaltswirtschaft der gemeindliche Kreditbedarf für Investitionen im neuen Haushaltsjahr<br />
beurteilt werden kann. Das Schema soll dazu eine erste Hilfestellung bieten. Es stellt deshalb die Veranschlagung<br />
im gemeindlichen Finanzplan an den Anfang, weil die dort ausgewiesenen Auszahlungen als Zahlungsstrom<br />
die von der Gemeinde zu erbringenden Finanzleistungen aufzeigen (1. Schritt). Anschließend ist ausgehend<br />
von einem Saldo aus der Investitionstätigkeit der voraussichtliche Kreditbedarf zu ermitteln, der durch<br />
eine Vielzahl unterschiedlicher Faktoren und örtliche Verhältnisse beeinflusst wird (vgl. Abbildung).<br />
Der Kreditbedarf für Investitionen<br />
ZAHLUNGSART<br />
1. Auszug aus dem Finanzplan:<br />
Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
Überschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen<br />
+ Einzahlungen aus der Veräußerung von Sachanlagen<br />
+ Einzahlungen aus der Veräußerung von Finanzanlagen<br />
+ Einzahlungen aus Beiträgen u.ä. Entgelten<br />
+ Sonstige Investitionseinzahlungen<br />
= Einzahlungen aus Investitionstätigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 616<br />
BETRAG
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Kreditbedarf für Investitionen<br />
ZAHLUNGSART<br />
- Auszahlungen für den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden<br />
- Auszahlungen für Baumaßnahmen<br />
- Auszahlungen für den Erwerb von beweglichem Anlagevermögen<br />
- Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen<br />
- Auszahlungen von aktivierbaren Zuwendungen<br />
- Sonstige Investitionsauszahlungen<br />
= Auszahlungen aus Investitionstätigkeit<br />
= Saldo aus Investitionstätigkeit<br />
2. Ermittlung des Kreditbedarfs für Investitionen:<br />
Möglicher Kreditbedarf nach § 86 GO <strong>NRW</strong><br />
(bei negativem Saldo aus Investitionstätigkeit)<br />
Zu berücksichtigen (abzuziehen) sind u.a.<br />
- Überschuss aus lfd. Verwaltungstätigkeit<br />
(soweit nicht zur Tilgung von Krediten)<br />
- Rückflüsse aus Darlehensgewährungen<br />
(soweit nicht zur Tilgung von Krediten)<br />
- …<br />
Zu berücksichtigen (hinzuzurechnen) sind u.a.<br />
- bei Fehlbedarf aus laufender Verwaltungstätigkeit:<br />
Einzahlungen aus der Veräußerung von Vermögens-<br />
gegenständen<br />
(wenn keine Kreditaufnahme zur Liquiditätssicherung)<br />
- …<br />
- …<br />
(§ 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> beachten: Ist eine andere Finanzierung<br />
möglich oder ggf. wirtschaftlich unzweckmäßig)<br />
Nicht kreditfähig und nicht einzubeziehen:<br />
- Kauf von Kapitalanlagen als Geldanlage, wenn deren künftiger<br />
Verwendungszweck von konsumtiver Natur ist. Dafür benötigte<br />
Finanzmittel dürfen nicht durch Kredite beschafft werden.<br />
- Hingabe von Finanzmitteln an Telekommunikationsunternehmen<br />
Ermittelter Kreditbedarf<br />
Übernahme als Höhe der Kreditermächtigung<br />
Abbildung 97 „Die Ermittlung des Kreditbedarfs“<br />
GEMEINDEORDNUNG 617<br />
BETRAG<br />
Das Schema stellt jedoch kein abschließendes und auch kein vollständiges Prüfschema zur Ermittlung oder zur<br />
Überprüfung der Kreditermächtigung in der gemeindlichen Haushaltssatzung dar. Der örtliche Kreditbedarf kann<br />
deshalb auch nicht ohne Vorprüfung rein rechnerisch durch die Einfügung von Beträgen in die verschiedenen<br />
Felder unmittelbar bestimmt werden. Mit dem Schema sollen lediglich und vorrangig nur die möglichen Kriterien<br />
verdeutlicht werden, die für die Ermittlung des Umfanges der gemeindlichen Kreditermächtigung von Bedeutung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
sind und deshalb berücksichtigt werden müssen. Aufgrund der gesonderten Berechnung des jährlichen Kreditbedarfs<br />
bietet es sich an, die örtliche Ermittlung im Vorbericht zum Haushaltsplan offen zu legen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Geltungsdauer der Kreditermächtigung):<br />
2.1 Allgemeine Vorgaben<br />
Die Vorschrift sieht einen fest bestimmten Zeitraum für die Geltungsdauer der in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
festgesetzten Kreditermächtigung vor (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>). Diese Ermächtigung<br />
gilt daher bis zum Ende des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und, wenn die Haushaltssatzung für<br />
das übernächste Jahr nicht rechtzeitig öffentlich bekannt gemacht wird, bis zum Erlass dieser Haushaltssatzung.<br />
Eine im Haushaltsjahr teilweise oder vollständig nicht benötigte Kreditermächtigung steht damit im Folgejahr noch<br />
für anfallende Auszahlungen für Investitionen der Gemeinde zur Verfügung. Diese zweijährige Geltungsdauer der<br />
Kreditermächtigung stellt neben dem Grundsatz der Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO <strong>NRW</strong> eine Maßnahme<br />
dar, aufgrund dessen die Gemeinde die Durchführung ihrer Investitionen flexibler gestalten kann. Zur Durchführung<br />
von Investitionsmaßnahmen durch die Gemeinde ist für die Kreditermächtigung und für die Verpflichtungsermächtigungen<br />
haushaltsrechtlich die gleiche Geltungsdauer bestimmt worden (vgl. § 85 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Die Übertragung der Kreditermächtigung<br />
Die Übertragung der Kreditermächtigung in das folgende Haushaltsjahr steht in einem Zusammenhang mit der<br />
Möglichkeit der Übertragbarkeit von Ermächtigungen nach § 22 GemHVO <strong>NRW</strong>. Nach dem Absatz 2 dieser Vorschrift<br />
bleiben Ermächtigungen für Auszahlungen für Investitionen bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung für ihren<br />
Zweck verfügbar; bei Baumaßnahmen und Beschaffungen längstens jedoch zwei Jahre nach Schluss des Haushaltsjahres,<br />
in dem der Vermögensgegenstand in seinen wesentlichen Teilen in Benutzung genommen werden<br />
kann. Werden Investitionsmaßnahmen im Haushaltsjahr nicht begonnen, bleiben die Ermächtigungen bis zum<br />
Ende des zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr verfügbar.<br />
Die Finanzierung der gemeindlichen Investitionen auf dieser Basis erfordert, dass auch die entsprechenden Finanzmittel<br />
verfügbar sind, zu denen auch die Einzahlungen aus den Krediten für Investitionen gehören. Daher ist<br />
es sachgerecht, die Ermächtigung des Rates, Kredite für geplante Investitionen oder für die Fortsetzung von<br />
Investitionen über das jeweilige Haushaltsjahr hinaus noch zu nutzen, wenn diese noch nicht in voller Höhe benötigt<br />
wurde, aber für das Folgejahr bereits ein Bedarf erkennbar ist. Nimmt die Gemeinde entsprechend dem Bedarf<br />
für Auszahlungen aus fortgeführten Investitionsmaßnahmen aus dem Vorjahr des Haushaltsjahres und im<br />
Rahmen der Übertragung der Kreditermächtigung einen Kredit für Investitionen auf, ist dieser nicht auf die in der<br />
Haushaltssatzung für das laufende Haushaltsjahr festgesetzten Kreditermächtigung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer<br />
1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>) anzurechnen.<br />
2.3 Die Vorfinanzierung einer Investitionsmaßnahme<br />
Die zweijährige gesetzliche Geltungsdauer ermöglicht aber auch der Gemeinde, bei einer ausreichenden Liquiditätslage<br />
eine Investitionsmaßnahme mit eigenen Mitteln vorzufinanzieren. Sie kann ihre investive Maßnahme ggf.<br />
auch zuerst mit einem kurzfristigen Kredit haushaltsmäßig finanzieren und dann nach dessen Ablauf der Laufzeit<br />
diesen Kredit in einen langfristigen Kredit für Investitionen umzuschulden. Die Gemeinde hat aber auch die Möglichkeit<br />
der Vorfinanzierung durch einen Kredit zur Liquiditätssicherung, der dann auf den in der Haushaltssatzung<br />
festgelegten Höchstbetrag anzurechnen ist. Im Folgejahr des Haushaltsjahres ist dann eine solche gemeindliche<br />
Vorfinanzierung durch einen langfristigen Kredit für Investitionen abzulösen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 618
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde im Rahmen dieser Vorfinanzierung einen Kredit für ihre Investitionen aufnimmt,<br />
ist dieser Kredit i.d.R. auf die in der Haushaltssatzung für das laufende Haushaltsjahr festgesetzte Kreditermächtigung<br />
anzurechnen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>). Diese Sachlage gilt auch für<br />
eine Kreditaufnahme im zweiten Folgejahr des Haushaltsjahres, wenn die für dieses Folgejahr erforderliche<br />
Haushaltssatzung noch nicht bekannt gemacht worden ist. Diese Gegebenheiten setzen aber immer voraus, dass<br />
die Kreditermächtigung des ursprünglichen Haushaltsjahres noch nicht vollständig von der Gemeinde in Anspruch<br />
genommen worden ist.<br />
2.4 Information des Rates über die übertragene Kreditermächtigung<br />
In den Fällen, in denen die in der Haushaltssatzung festgesetzte Kreditermächtigung nicht in vollem Umfang im<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr in Anspruch genommen worden ist, sollte auch der Rat - wie bei anderen Übertragungen<br />
ins nächste Haushaltsjahr - frühzeitig darüber informiert werden. Es bietet sich daher dafür an, in der dem<br />
Rat vorzulegenden Übersicht über die übertragenen Ermächtigungen für Aufwendungen und Auszahlungen auch<br />
die Höhe der übertragenen Kreditermächtigung mit anzugeben, für die noch ein Bedarf im Folgejahr besteht (vgl.<br />
§ 22 Absatz 4 GemHVO).<br />
3. Zu Absatz 3 (Genehmigungsbedarf bei einer gesamtwirtschaftlichen Störung):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Steuerung der gemeindlichen Kreditaufnahmen):<br />
Nach der Vorschrift bedarf die Aufnahme einzelner Kredite durch die Gemeinde der Genehmigung der Aufsichtsbehörde,<br />
sobald die Kreditaufnahme nach § 19 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums<br />
der Wirtschaft (StWG) beschränkt worden ist. Dazu kann durch eine Rechtsverordnung angeordnet werden, dass<br />
die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits auch für die Gemeinden beschränkt wird. Die Schuldenwirtschaft<br />
der Gemeinden hat wegen des erheblichen Volumens sowie wegen der Bedeutung der Investitionspolitik<br />
unmittelbare Auswirkungen in konjunkturpolitischer Hinsicht, sodass es unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten<br />
eine Steuerung der gemeindlichen Kreditaufnahmen notwendig werden kann.<br />
In diesem Zusammenhang wird davon ausgegangen, dass durch die Kreditaufnahmen der Gemeinden zu mindestens<br />
ein regionaler Einfluss auf die wirtschaftliche Entwicklung genommen werden kann. Ob eine gesamtwirtschaftliche<br />
Störung in einem Land auch gleichzeitig eine gesamtwirtschaftliche Störung für die Gemeinden darstellt,<br />
ist von aber vielen Faktoren abhängig und bedarf einer Betrachtung und Feststellung im Einzelfall. Wird das<br />
Vorliegen einer gesamtwirtschaftlichen Störung festgestellt bzw. eine Kreditbeschränkung ausgesprochen, bedarf<br />
die einzelne Kreditaufnahme jeder Gemeinde der Genehmigung durch die zuständige Aufsichtsbehörde.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Versagung der Genehmigung der gemeindlichen Kreditaufnahme):<br />
Durch die Vorschrift ist für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde die rechtliche Grundlage geschaffen worden, die<br />
erforderliche Genehmigung für eine einzelne Kreditaufnahme der Gemeinde zu versagen, wenn durch eine<br />
Rechtsverordnung angeordnet werden, dass die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits auch für die<br />
Gemeinden beschränkt worden ist und die Kreditaufnahme nicht mit den Maßgaben der Kreditbeschränkungen in<br />
Einklang steht. Damit soll u.a. erreicht werden, dass in Zeiten einer gesamtwirtschaftlichen Störung die Gemeinden<br />
eventuell Kreditbedingungen akzeptieren, die für den Kreditmarkt schädlich sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 619
4. Zu Absatz 4 (Kreditähnliche Rechtsgeschäfte):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
4.1 Zu Satz 1 (Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde):<br />
4.1.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde wird neben der Aufnahme von Krediten auch durch den Abschluss kreditähnlicher<br />
Rechtsgeschäfte belastet. Das kreditähnliche Rechtsgeschäft begründet eine Zahlungsverpflichtung der<br />
Gemeinde, die einer Kreditaufnahme wirtschaftlich gleichkommt. Damit sind nur die gemeindlichen Rechtsgeschäfte<br />
als kreditähnlich einzuordnen, die mit der Investitionstätigkeit der Gemeinde in Verbindung stehen. Dieses<br />
Erfordernis wird auch durch die Einbindung der Regelungen über kreditähnliche Rechtsgeschäfte in die Vorschrift<br />
über die Aufnahme von Krediten für gemeindliche Investitionen deutlich. Für die Beurteilung, ob ein kreditähnliches<br />
Rechtsgeschäft vorliegt, kommt es auf die Prüfung des Einzelfalls an. Entscheidend sind nicht die formale<br />
Bezeichnung und Einordnung des Geschäftes, sondern dessen wirtschaftliche Auswirkungen.<br />
Als Beispiele für kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinde sind folgende Geschäfte anzusehen: Leasinggeschäfte,<br />
atypische langfristige Mietverträge ohne Kündigungsmöglichkeiten bzw. Nutzungsüberlassungsverträge<br />
für Gebäude auf gemeindeeigenen Grundstücken, periodenübergreifende Stundungsabreden, aber auch Leibrentenverträge<br />
(z. B. Erwerb eines Grundstückes gegen Übernahme einer festen Geldrente - Rentengut nach dem<br />
Gesetz über Rentengüter vom 27.06.1890), Ratenkaufmodelle oder ÖPP-Projekte der Gemeinden - etwa mit<br />
kombinierten kreditähnlichen Vertragselementen, sowie abhängig von der Ausgestaltung auch Zinstermingeschäfte,<br />
sofern keine Gleichwertigkeit der Vereinbarung gegeben ist und Zahlungen zeitverzögert vorgesehen<br />
sind.<br />
Diese Geschäfte sind typischerweise jene gemeindlichen Rechtsgeschäfte, in denen die Gemeinde langfristige<br />
Leistungsverpflichtungen mit erheblichen wirtschaftlichen Belastungen für künftige Haushaltsjahre eingeht. Zu<br />
diesen Geschäften der Gemeinde gehören jedoch nicht zinsbezogene Derivatgeschäfte. Solche Rechtsgeschäfte<br />
stellen keine Kreditgeschäfte im Sinne des Absatzes 1 dieser Vorschrift dar und fließen daher auch nicht in den<br />
Gesamtbetrag der von der Gemeinde vorgesehenen Kredite für Investitionen ein, der in der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
festzusetzen ist (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe c GO <strong>NRW</strong>).<br />
4.1.2 Die Anzeigepflicht<br />
Wegen der vielfältigen Gestaltungsmöglichkeiten der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte bedarf es einer Anzeige an<br />
die Aufsichtsbehörde. Entscheidend dafür ist, dass ein solches Rechtsgeschäft nach den Umständen des Einzelfalls<br />
bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise zu dem gleichen haushaltsmäßigen Erfolg führen würde wie die Aufnahme<br />
eines Kredites entsprechend der in der Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung und damit ggf. eine<br />
sonst nicht zulässige Kreditaufnahme ermöglicht würde. Die Entscheidung über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung,<br />
die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, ist der Aufsichtsbehörde daher unverzüglich,<br />
spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung der Verpflichtung, schriftlich anzuzeigen.<br />
Diese Regelung dient dem Schutz der Gemeinde, um eine Gefährdung ihrer Haushaltswirtschaft oder riskante<br />
oder unwirtschaftliche Rechtsgeschäfte mit Dritten auszuschließen. Unter die Anzeigepflicht nach dieser Vorschrift<br />
fallen daher auch spätere Änderungen der von der Gemeinde angezeigten Zahlungsverpflichtungen, wenn<br />
sie zu einer höheren Belastung der Gemeinde führen. In der Anzeige sind von der Gemeinde jeweils die tatsächlichen<br />
Verhältnisse und die finanziellen Auswirkungen im Rahmen eines Wirtschaftlichkeitsvergleiches darzustellen<br />
und auf Verlangen durch Vorlage der vertraglichen Abmachungen zu belegen. Die Monatsfrist ist dabei keine<br />
Ausschlussfrist für aufsichtsbehördliches Handeln.<br />
GEMEINDEORDNUNG 620
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
4.1.3 Der Nachweis der kreditähnlichen Rechtsgeschäfte<br />
Zur Gewährleistung einer geordneten Haushaltswirtschaft hat die Gemeinde ihre aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften<br />
bestehenden Finanzierungsverpflichtungen im Haushaltsplan vollständig darzustellen. Im Vorbericht<br />
zum Haushaltsplan sollte dazu ausgeführt werden, wie hoch die haushaltswirtschaftlichen Belastungen aus kreditähnlichen<br />
Rechtsgeschäften in den folgenden Jahren voraussichtlich sein werden, z. B. aus Leasinggeschäften<br />
(vgl. § 7 GemHVO <strong>NRW</strong>). Entsprechende Erläuterungen sollten auch beim Jahresabschluss gegeben werden,<br />
dem eine Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten der Gemeinde zu Beginn und zum Ende des Haushaltsjahres<br />
beizufügen ist (vgl. § 47 GemHVO <strong>NRW</strong>). In dieser Übersicht ist auch der Stand der Verpflichtungen aus<br />
Vorgängen, die Kreditaufnahmen wirtschaftlich gleichkommen, darzustellen.<br />
4.1.4 Besondere kreditähnliche Rechtsgeschäfte: ÖPP und Leasing<br />
4.1.4.1 Die Inhalte dieser Rechtsgeschäfte<br />
Für die Gemeinde bedeutet nicht nur die Aufnahme von Krediten eine dauerhafte Belastung ihres Haushalts,<br />
sondern auch die Verpflichtungen aus einem ÖPP/Leasing-Projekt können künftige erhebliche haushaltsmäßige<br />
Belastungen darstellen. Die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Gemeinde darf auch durch solche gemeindlichen<br />
Geschäfte nicht gefährdet werden. Die Gemeinde muss deshalb auch für kreditähnliche Rechtsgeschäfte die<br />
gleichen Maßstäbe hinsichtlich der Leistungsfähigkeit anlegen wie für eine Kreditaufnahme. Die Bilanzierung<br />
eines Leasingobjektes findet i.d.R. beim Leasinggeber statt, denn dieser bleibt der wirtschaftliche Eigentümer.<br />
Vielfach ist der Leasingvertrag für die Gemeinde kündbar und ggf. besteht eine Verlängerungsoption für Gemeinde.<br />
Die Gemeinde ist nur zur Zahlung der Leasingraten verpflichtet, sodass bei der Gemeinde nur Aufwendungen<br />
aus den zu leistenden Leasingraten entstehen und in der gemeindlichen Finanzrechnung zu erfassen sind.<br />
In den Fällen, in denen es sich dagegen um ein Objekt nach den Wünschen der Gemeinde handelt, die Gemeinde<br />
die wirtschaftlichen Risiken und Lasten auf eigene Rechnung trägt, die Dauer der Mietzeit der voraussichtlichen<br />
Nutzungsdauer entspricht und die Leasingraten insgesamt die Anschaffungs- oder Herstellungskosten des<br />
Objektes decken, ist die Gemeinde i.d.R. als wirtschaftlicher Eigentümer anzusehen. Das Leasingobjekt ist dann<br />
von der Gemeinde in ihrer Bilanz zu aktivieren. Die von der Gemeinde zu zahlenden Leasingraten stellen dann in<br />
einem solchen Fall Verbindlichkeiten für die Gemeinde dar. Bei ÖPP-Projekten, die in unterschiedlichen Modellen,<br />
z. B. Erwerbermodell oder Inhabermodell, bei der Gemeinde realisiert werden, ist die haushaltsmäßige Behandlung<br />
und die wirtschaftliche Zuordnung der betreffenden Vermögensgegenstände durch die Gemeinde abhängig<br />
von der örtlichen Ausgestaltung des ÖPP-Projektes im Einzelfall. Zu solchen Projekten können deshalb<br />
keine generellen Festlegungen für deren haushaltsmäßige Behandlung getroffen werden.<br />
4.1.4.2 Die Veranschlagung im Haushaltsplan<br />
Das von der Gemeinde zu erbringende Leistungsentgelt aus einem ÖPP/Leasing-Projekt ist jährlich im gemeindlichen<br />
Haushaltsplan zu veranschlagen. Es ist dabei in Abhängigkeit von der gewählten Modellvariante zu veranschlagen<br />
und dabei soweit möglich in seine konsumtiven und investiven Anteile aufzuteilen. Eine pauschale Zuordnung<br />
nach dem Prinzip der „überwiegenden Zugehörigkeit“ ist daher bei der Veranschlagung möglichst zu<br />
vermeiden. Die getrennte haushaltsmäßige Veranschlagung wird jedoch dadurch erleichtert, dass Investoren als<br />
Bieter i.d.R. bei der Angebotsabgabe aufgefordert werden, die Preise für einzelne Leistungsbereiche, z. B. für<br />
den Bau, den Betrieb, die Unterhaltung und für die Finanzierung, gesondert anzugeben.<br />
Von der Gemeinde sind die konsumtiven Anteile aus dem Betrieb und der Unterhaltung der gemeindlichen Projekte<br />
als Aufwendungen im Ergebnisplan der Gemeinde zu veranschlagen und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung<br />
nachzuweisen (vgl. §§ 3 und 38 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es sind auch etwaige Erlöse aus dem Betrieb eines<br />
GEMEINDEORDNUNG 621
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§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
solchen Projektes zu erfassen. Die ermittelten investiven Anteile, z. B. Baukosten, sind dagegen der gemeindlichen<br />
Investitionstätigkeit zuzuordnen und entsprechend im gemeindlichen Finanzplan zu veranschlagen und in<br />
der Finanzrechnung nachzuweisen. Sie stellen Auszahlungen an den Investor i.d.R für eine Baumaßnahme dar.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 1):<br />
Mit der Vorschrift soll sichergestellt werden, dass auch die aus Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung<br />
einer Zahlungsverpflichtung, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommt, übernommenen Verpflichtungen<br />
mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen. Die Beachtung der dauernden<br />
Leistungsfähigkeit gilt dadurch nicht nur für die Kreditaufnahmen der Gemeinde für Investitionen und zur<br />
Umschuldung, sondern sinngemäß auch für gemeindliche Zahlungsverpflichtungen aus anderen vergleichbaren<br />
Rechtsgeschäften.<br />
4.3 Zu Satz 3 (Verzicht auf die Anzeige):<br />
Nach der Vorschrift ist eine Anzeige nicht erforderlich für die Begründung von Zahlungsverpflichtungen im Rahmen<br />
der laufenden Verwaltung. Von der Anzeigepflicht der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde sind<br />
dadurch Rechtsgeschäfte ausgenommen, die als Geschäfte der laufenden Verwaltung nach § 41 Absatz 3 Satz 1<br />
GO <strong>NRW</strong> gelten und als solche abgeschlossen werden. Dazu gehören regelmäßig Angelegenheiten, die keine<br />
grundsätzliche oder eine erhebliche Bedeutung für den gemeindlichen Haushalt haben und daher zu den üblichen<br />
Geschäften der gemeindlichen Verwaltung zu rechnen sind. Eine genaue Abgrenzung bedarf der örtlichen Betrachtung,<br />
sodass im Einzelfall ggf. eine Absprache mit der Aufsichtsbehörde geboten ist.<br />
5. Zu Absatz 5 (Bestellung von Sicherheiten für Kredite):<br />
5.1 Zu Satz 1 (Verbot der Sicherheitsbestellung):<br />
Nach der Vorschrift darf die Gemeinde zur Sicherung eines ihrer Kredite keine Sicherheiten bestellen. Dabei wird<br />
entsprechend dem Wesen des Kommunalkredits davon ausgegangen, dass er aufgrund bankrechtlicher Gegebenheiten<br />
ohne eine Bestellung besonderer Sicherheiten gewährt wird. Dieser Sachlage liegt u.a. auch die Überlegung<br />
zugrunde, dass die Gemeinde mit ihrem gesamten Vermögen und ihren gesamten Erträgen haftet und es<br />
auch kein Insolvenzverfahren über das Vermögen der Gemeinde gibt (vgl. § 128 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Im Ergebnis<br />
besteht bei einer Kreditvergabe an eine Gemeinde für den Kreditgeber kein Kreditausfallrisiko.<br />
Das Verbot in dieser Vorschrift bezieht sich auf die gesamte Kreditwirtschaft der Gemeinde. Der Begriff in der<br />
Vorschrift „zur Sicherung des Kredits“ ist weit auszulegen und bezieht sich daher nicht nur auf die gemeindlichen<br />
Kreditaufnahmen nach dieser Vorschrift. Vielmehr werden sowohl die Kredite für Investitionen (vgl. § 86 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>) als auch die Kredite zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) sowie die kreditähnlichen<br />
Rechtsgeschäfte (vgl. § 86 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>) erfasst, für die keine Sicherheiten durch die Gemeinde bestellt<br />
werden dürfen. Unter das Verbot fallen alle möglichen Arten von Sicherheiten, insbesondere dingliche Sicherheiten<br />
oder auch Pfandrechte. Außerdem ist zu beachten, dass Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das<br />
Verbot verstoßen, nichtig sind (vgl. § 130 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.2 Zu Satz 2 (Ausnahmezulassung vom Verbot):<br />
Der Aufsichtsbehörde ist es gestattet, eine Ausnahme von dem Verbot der Bestellung einer Sicherheit zur Sicherung<br />
eines Kredits zuzulassen, wenn die Bestellung solcher Sicherheiten der Verkehrsübung im Kreditwesen<br />
GEMEINDEORDNUNG 622
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
entspricht (vgl. § 86 Absatz 5 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Der Verkehrsübung entspricht die Bestellung einer Sicherheit für<br />
die Aufnahme eines Kredites durch die Gemeinde, wenn die Sicherheitsbestellung im allgemeinen Geschäftsverkehr<br />
und unter Berücksichtigung der besonderen Stellung der Gemeinden im Kreditgeschäft üblich ist. Ein Gläu-<br />
biger kann z. B. aus Rechtsgründen auf die Bestellung einer dinglichen Sicherheit bei einem gemeindlichen Kredit<br />
bestehen, z. B. bei Hypotheken für gemeindliche Gebäude.<br />
Die Zulassung einer Ausnahme vom Verbot der Bestellung einer Sicherheit bei der Aufnahme eines gemeindlichen<br />
Kredits wird durch die Ausnahmeregelung in das pflichtgemäße Ermessen der Aufsichtsbehörde gestellt. In<br />
solchen Fällen sind auch die speziellen Verhältnisse der Gemeinde in die Bewertung einzubeziehen. Liegen die<br />
Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme von dem Verbot nicht vor, so ist die Aufsichtsbehörde verpflichtet,<br />
die Zulassung einer Ausnahme zu verweigern.<br />
5.3 Die Nichtigkeit der Bestellung von Sicherheiten<br />
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von<br />
Sicherheiten zugunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> über unwirksame Rechtsgeschäfte<br />
der Gemeinde. Nach dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr<br />
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde<br />
abgeschlossen werden, unwirksam.<br />
In der Vorschrift wird zudem ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das Verbot<br />
der Bestellung von Sicherheiten für gemeindliche Kredite nach § 86 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> verstoßen, schuldrechtlich<br />
und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift<br />
kann zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher<br />
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Das aufgrund eines nichtigen Rechtsgeschäfts<br />
bereits Geleistete kann dann zurückgefordert werden.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 623
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 87<br />
Sicherheiten und Gewährleistung für Dritte<br />
(1) 1 Die Gemeinde darf keine Sicherheiten zugunsten Dritter bestellen. 2 Die Aufsichtsbehörde kann Ausnahmen<br />
zulassen. 3 Für die Bestellung von Sicherheiten zur Finanzierung des Erwerbs von Grundstücken der Gemeinde<br />
durch Dritte finden die Sätze 1 und 2 keine Anwendung.<br />
(2) 1 Die Gemeinde darf Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen nur im Rahmen der Erfüllung<br />
ihrer Aufgaben übernehmen. 2 Die Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme ist der Aufsichtsbehörde unverzüglich,<br />
spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen Übernahme, schriftlich anzuzeigen.<br />
(3) Absatz 2 gilt sinngemäß für Rechtsgeschäfte, die den in Absatz 2 genannten Rechtsgeschäften wirtschaftlich<br />
gleichkommen, insbesondere für die Zustimmung zu Rechtsgeschäften Dritter, aus denen der Gemeinde in künftigen<br />
Haushaltsjahren Verpflichtungen zu Leistungen erwachsen können.<br />
Erläuterungen zu § 87:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Inhalte der Vorschrift<br />
Mit der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für<br />
fremde Interessen, ohne dass einer derartigen Bestellung i.d.R. eine entsprechende Gegenleistung oder ein<br />
Vermögenszuwachs bei der Gemeinde gegenübersteht. Unter den Begriff „Bestellung von Sicherheiten“ fallen<br />
dabei alle Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die der Sicherung von fremden Verbindlichkeiten dienen. Dazu gehören<br />
die Sicherheitsleistung nach den §§ 232 ff. BGB, die dinglichen Sicherheiten im Sinne der §§ 1204 ff BGB,<br />
aber auch die Sicherungsübereignung. Eine Sicherheitsleistung kann dabei z. B. durch eine Hinterlegung von<br />
Geld oder Wertgegenständen, Bestellung einer Grundschuld und Ähnlichem erfolgen.<br />
Durch solche Rechtsgeschäfte tritt die Gemeinde in Haftungsverhältnisse gegenüber Dritten ein. Die Übernahme<br />
eines wirtschaftlichen Risikos für fremde Interessen darf dabei von der Gemeinde nur im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung<br />
erfolgen. In der gemeindlichen Praxis geschieht dieses insbesondere durch die Übernahme von<br />
Bürgschaften und Gewährverträgen, aber auch durch die Bestellung sonstiger Sicherheiten zugunsten Dritter, z.<br />
B. den gemeindlichen Betrieben. Derartige Verpflichtungen der Gemeinde bedürfen dabei nicht zwingend eigenständiger<br />
Verträge, sondern können auch durch Regelungen oder Klauseln in anderen Verträgen, z.B. bei Betrieben<br />
der Gemeinde im Gesellschaftsvertrag, enthalten sein. Das generelle Verbot der Bestellung von Sicherheiten<br />
zugunsten Dritter in dieser Vorschrift soll daher verhindern, dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten auch<br />
für fremde Interessen erhält.<br />
Das umfassende Verbot in Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift wird jedoch durch die gesetzliche Berechtigung der<br />
Aufsichtsbehörde der Gemeinde, Ausnahmen davon zulassen zu können, modifiziert. Das Verbot wird auch<br />
dadurch eingeschränkt, dass aufgrund der Regelungen in den Absätzen 2 und 3 die Gemeinde Bürgschaften und<br />
Verpflichtungen aus Gewährverträgen im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen darf. Andererseits<br />
sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das Verbot in dieser Vorschrift verstoßen, nichtig (vgl. § 130<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). In den haushaltsrechtlichen Rahmen fallen jedoch keine Bürgschaften Dritter, durch die ein<br />
Schuldner der Gemeinde die Erfüllung seiner privaten Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde mithilfe eines<br />
Bürgen absichern will, soweit seitens der Gemeinde eine Forderung gegenüber dem Dritten besteht..<br />
GEMEINDEORDNUNG 624
2. Nachweis der Haftungsverhältnisse der Gemeinde<br />
2.1 Gemeindliche Haftungsverhältnisse<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Mit der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter übernimmt die Gemeinde ein wirtschaftliches Risiko für<br />
fremde Interessen. Damit der gemeindliche Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzlage der Gemeinde vermittelt und die wirtschaftliche Lage der Gemeinde zutreffend beurteilt werden kann,<br />
müssen im gemeindlichen Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO <strong>NRW</strong> die bestehenden Haftungsverhältnisse<br />
der Gemeinde offen gelegt bzw. nachvollziehbar dargestellt werden. Die notwendige Transparenz für die<br />
Öffentlichkeit wird insbesondere dadurch geschaffen, dass die gemeindlichen Haftungsverhältnisse dort gegliedert<br />
nach Arten und unter Angabe des jeweiligen Gesamtbetrages auszuweisen sind.<br />
Wie im handelsrechtlichen Sinne unterscheiden sich auch im NKF die Haftungsverhältnisse der Gemeinde von<br />
ihren Verbindlichkeiten und Rückstellungen durch den Grad der Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme. Ist der<br />
Eintritt der Verpflichtung sicher oder wahrscheinlich, ist eine Passivierung in der gemeindlichen Bilanz geboten.<br />
Für eine solche Prüfung sind Angaben und Erläuterungen zu übernommenen Bürgschaften, bestellten Sicherheiten,<br />
z.B. Grundpfandrechten und Sicherungsübereignungen, sowie zu Gewährverträgen heranzuziehen. Daher ist<br />
bei gemeindlichen Haftungsverhältnissen immer das Vorliegen folgender Merkmale zu prüfen (vgl. Abbildung).<br />
Die Merkmale gemeindlicher Haftungsverhältnisse<br />
- Bestehen einer einseitigen vertraglichen Verpflichtung gegenüber einem Dritten, die zu einer<br />
vermögenswirksamen Belastung bei der Gemeinde führen kann.<br />
- Bei dem Dritten besteht keine unmittelbare Verpflichtung zu einer Gegenleistung gegenüber<br />
der Gemeinde.<br />
- Der Eintritt der gemeindlichen Verpflichtung ist von einem künftigen Ereignis abhängig,<br />
das die Gemeinde nicht beeinflussen kann.<br />
- Es liegen keine Gegebenheiten dafür vor, dass die gemeindliche Verpflichtung als Verbindlichkeit<br />
oder Rückstellung zu bilanzieren ist.<br />
Abbildung 98 „Die Merkmale gemeindlicher Haftungsverhältnisse“<br />
Wenn nach den örtlichen Gegebenheiten und unter Beachtung der Bilanzierungsgrundsätze die Haftungsverhältnisse<br />
der Gemeinde den Status von Rückstellungen oder Verbindlichkeiten erreicht haben, sind sie in der gemeindlichen<br />
Bilanz auch unter diesen Bilanzposten anzusetzen und nicht mehr nachrichtlich im Verbindlichkeitenspiegel<br />
anzugeben. Der Ausweis der gemeindlichen Haftungsverhältnisse liegt im Interesse der Adressaten<br />
des Jahresabschlusses sollte auch unter Berücksichtigung der örtlichen Bedeutung erfolgen.<br />
2.2 Die Quantifizierung der Haftungsverhältnisse<br />
Die Quantifizierung der angabepflichtigen Haftungsverhältnisse der Gemeinde in der gemeindlichen Bilanz oder<br />
im Verbindlichkeitenspiegel hat mit dem Betrag zu erfolgen, für den die Gemeinde am Abschlussstichtag haftet.<br />
Bezieht sich die Haftung der Gemeinde auf die Schuld eines Dritten, wie etwa im Fall einer übernommenen Ausfallbürgschaft,<br />
ist eine Betragsangabe in Höhe der aktuell gültigen Haftungszusage erforderlich. Die Höhe der<br />
Verbindlichkeit des Dritten, für den die Bürgschaft übernommen wurde, kann am jeweiligen Bilanzstichtag für die<br />
Ermittlung der Betragsangabe dafür herangezogen werden. Für den Nachweis der Verbindlichkeiten aus Bürg-<br />
GEMEINDEORDNUNG 625
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
schaften ist ein Nachweis über das Bestehen der Hauptschuld erforderlich. Bei einem von der Gemeinde übernommenen<br />
oder einbehaltenen Sicherungsgut richtet sich die Betragsangabe nach der Höhe der bestehenden<br />
Haftung der Gemeinde und nicht nach dem Wert des (vorhandenen) Sicherungsgutes.<br />
Im Fall einer inzwischen eingetretenen Heranziehung der Gemeinde aus der Übernahme der Haftung, für die in<br />
diesem Umfang eine Verbindlichkeit in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist (Teilpassivierung des Haftungsrisikos),<br />
soll im Verbindlichkeitenspiegel noch das nicht zu passivierte Haftungsvolumen angegeben werden. In<br />
solchen Fällen ist aus Transparenzgründen und zur Nachvollziehbarkeit der gemeindlichen Haftungsverhältnisse<br />
ein Zusammenhang zwischen dem passivierungspflichtigen Teil und den Angaben im Verbindlichkeitenspiegel<br />
herzustellen und zu erläutern. Es soll durch eine solche Offenlegung der Haftungsverhältnisse den Interessen der<br />
Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses ausreichend Rechnung getragen werden.<br />
3. Die Bilanzierung von Sicherungsrechten<br />
Bei der Bestellung von Sicherheiten oder Sicherungsrechten an Vermögensgegenständen, z.B. Sicherungsübereignungen<br />
oder Sicherungsabtretungen verbleibt das wirtschaftliche Eigentum grundsätzlich beim Sicherungsgeber.<br />
Daher sind betroffene gemeindliche Vermögensgegenstände weiterhin in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen,<br />
wenn die Gemeinde als Sicherungsgeber auftritt. Nur in den Ausnahmefällen, in denen die Vereinbarung<br />
zwischen dem Sicherungsgeber und dem Sicherungsnehmer etwaige Verfügungsbefugnisse des Sicherungsnehmers<br />
vorsieht, die über den Sicherungszweck hinausgehen, besteht die Möglichkeit der Bilanzierung beim<br />
Sicherungsnehmer.<br />
In den Fällen, in denen gemeindliche Vermögensgegenstände als Sicherheit dienen, ist in der gemeindlichen<br />
Bilanz keine besondere Kennzeichnung bei den jeweils betroffenen Bilanzposten vorzunehmen. Es ist als ausreichend<br />
anzusehen, wenn im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss die entsprechenden Angaben zur Sicherungsübereignung<br />
dazu gemacht werden. Die Gemeinde sollte dazu Auskunft über die Art und den Umfang des<br />
erhaltenen bzw. bei ihr aufbewahrten Sicherheitsgutes geben. Außerdem kann im Falle der Verwertung des Sicherungsgutes<br />
die Gemeinde als Sicherungsnehmer ihre Ansprüche gegen einen Dritten als Sicherungsgeber mit<br />
dem erzielten Erlös unmittelbar verrechnen, ohne dass dadurch gegen das Saldierungsverbot nach § 41 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> verstoßen wird.<br />
4. Kein Verbot der Bestellung bei Grundstücksveräußerungen<br />
Bei Grundstücksverkäufen der Gemeinde benötigt der Erwerber eines gemeindlichen Grundstückes zur Sicherheit<br />
bei der Finanzierung seines Grundstückskaufs oftmals bereits das noch zu erwerbende Grundstück. Es bedarf<br />
dann in solchen Fällen der Bestellung einer Sicherheit auf dem gemeindlichen Grundstück zur Finanzierung<br />
des Erwerbs des Grundstücks. Diese Bestellung erfolgt daher zugunsten eines Dritten und würde ohne eine Sonderregelung<br />
unter die Vorgaben der Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift fallen. Vor der Neuregelung<br />
durch das 1. NKF-Weiterentwicklungsgesetz wurden die Tatbestandsvoraussetzungen des § 87 GO <strong>NRW</strong> dann<br />
als nicht erfüllt angesehen, wenn vom Käufer der Kaufpreis für das Grundstück unmittelbar und unwiderruflich an<br />
die Gemeinde oder auf ein Notaranderkonto gezahlt wurde. In solchen Fällen bedurfte es dann der Zulassung<br />
einer Ausnahme.<br />
Bei solchen Geschäften liegt die Einräumung von Grundpfandrechten auch im Interesse der Gemeinde und im<br />
Rahmen einer geschäftsüblichen und marktgerechten Abwicklung der von ihr vorgesehenen Veräußerung. Die<br />
Gemeinde tritt hier nicht in eine Garantenstellung fremder Interessen ein, da die Grundpfandrechte nur unter<br />
Bedingung der Kaufpreiszahlung wirksam werden. Die Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos zugunsten eines<br />
Dritten ist mit der Bestellung der Grundpfandrechte bei Grundstückveräußerungsgeschäften für die Gemeinde<br />
regelmäßig nicht verbunden. In einzelnen Ausnahmefällen können Grundpfandrechtsbestellungen bei Grund-<br />
GEMEINDEORDNUNG 626
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
stücksverkäufen der Gemeinde ggf. der Zulassung einer Ausnahme nach § 87 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> bedürfen,<br />
z. B. wenn diese ohne deren Erteilung nichtig werden würden (vgl. § 130 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5. Die Abgabe von gemeindlichen Erklärungen<br />
Die Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter durch die Gemeinde, die Übernahme von Bürgschaften und<br />
Verpflichtungen aus Gewährverträgen im Rahmen der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben sowie der Abschluss<br />
von sonstigen Rechtsgeschäften bedürfen der Beteiligung des Rates der Gemeinde, denn der Rat ist für<br />
die Übernahme von Bürgschaften, den Abschluss von Gewährverträgen und die Bestellung sonstiger Sicherheiten<br />
für andere Rechtsgeschäfte sowie für Rechtsgeschäfte allein zuständig, die den genannten Geschäften wirtschaftlich<br />
gleichkommen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe p GO <strong>NRW</strong>). Aus diesen gemeindlichen Geschäften entstehen<br />
regelmäßig zukunftsbezogene Verpflichtungen der Gemeinde. Für die Einverständniserklärung ist die<br />
Schriftform ausdrücklich gesetzlich festgelegt worden (vgl. § 64 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Mit dieser gesetzlichen Vorgabe<br />
wird u.a. der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen.<br />
Die Gemeinde soll sich deshalb vor dem Abschluss solcher Rechtsgeschäfte die notwendige Klarheit über den<br />
Inhalt der neuen Verpflichtungen verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit klären. Die gemeindlichen<br />
Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet wird, sind i.d.R. vom Bürgermeister oder dem allgemeinen<br />
Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um ein<br />
Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (vgl. § 64 GO <strong>NRW</strong>). Dabei ist zu beachten, dass Erklärungen der<br />
Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde binden.<br />
6. Die Nichtigkeit der Bestellung von Sicherheiten<br />
In einem unmittelbaren Zusammenhang mit der gemeindlichen Vorschrift über das Verbot der Bestellung von<br />
Sicherheiten zugunsten Dritter steht die Vorschrift des § 130 GO <strong>NRW</strong> über unwirksame Rechtsgeschäfte der<br />
Gemeinde. Nach Absatz 1 dieser besonderen Vorschrift sind die Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die von ihr<br />
ohne die aufgrund von Vorschriften der Gemeindeordnung erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde<br />
abgeschlossen werden, unwirksam. So würden z.B. privatrechtliche Kaufverträge, die einer Genehmigung der<br />
Aufsichtsbehörde bedürften, bis zur Erteilung der Genehmigung schwebend unwirksam sein und bei einer Ablehnung<br />
der Genehmigung sogar endgültig unwirksam.<br />
In Absatz 2 der Vorschrift wird weiter ausdrücklich bestimmt, dass gemeindliche Rechtsgeschäfte, die gegen das<br />
Verbot der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter nach § 87 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> verstoßen, schuldrechtlich<br />
und dinglich nichtig sind. Aus der Nennung von bestimmten gemeindlichen Sachverhalten in der Vorschrift<br />
kann zudem abgeleitet werden, dass bei gemeindlichen Rechtsgeschäften die Verletzung anderer gemeinderechtlicher<br />
Vorschriften nicht zur Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes führt. Diese Vorschrift dient auch dem Schutz<br />
des gemeindlichen Vermögens im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Bestellung von Sicherheiten):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Verbot der Bestellung von Sicherheiten):<br />
Dem Verbot dieser Vorschrift liegt die Überlegung zugrunde, dass die Bestellung von Sicherheiten zugunsten<br />
Dritter die Übernahme des wirtschaftlichen Risikos für fremde Interessen bedeutet. Dieses Risiko wird dadurch<br />
deutlicher, dass die Sicherheiten, die ein Dritter seinen Geschäftspartner bietet, nicht als ausreichend angesehen<br />
GEMEINDEORDNUNG 627
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
werden, sodass der Dritte eine Sicherheitsleistung der Gemeinde verlangt. Für die Gemeinde steht ihrer Sicherheitsleistung<br />
in der Regel keine unmittelbare Gegenleistung oder ein vermögensmäßiger Zuwachs gegenüber.<br />
Aus Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten und zur Sicherung der künftigen Haushaltswirtschaft, aber auch um auszuschließen,<br />
dass die Gemeinde die Stellung eines Garanten für Dritte einnimmt, enthält die Gemeindeordnung<br />
ein generelles Verbot der Bestellung von Sicherheiten zugunsten Dritter. Wenn aber Haftungsverhältnisse der<br />
Gemeinde aus der Bestellung von Sicherheiten bestehen, z.B. Grundpfandrechte, Pfandbestellungen an beweglichen<br />
Sachen und Rechten, Sicherungsabtretungen von Forderungen und sonstigen Rechten u.a., müssen diese<br />
im Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO <strong>NRW</strong> gesondert angegeben werden. Der dabei anzugebende<br />
Betrag wird nicht durch den Wert des Sicherungsgutes, sondern durch die Höhe der Haftung der Gemeinde bestimmt.<br />
Rechtsgeschäfte der Gemeinde, die gegen das Verbot verstoßen, sind nach der Vorschrift des § 130<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> nichtig.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Zulassung einer Ausnahme vom Verbot):<br />
Das Verbot der Bestellung von Sicherheiten wird durch Satz 2 der Vorschrift modifiziert, denn die Aufsichtsbehörde<br />
kann im Einzelfall eine Ausnahme von dem Verbot in Satz 1 der Vorschrift zulassen. Die Aufsichtsbehörden<br />
haben die ihnen angezeigten Sicherheitsleistungen bzw. Gewährleistungen für Dritte, für die von der Gemeinde<br />
die Zulassung einer Ausnahme erbeten wird, nach eigenem Ermessen zu beurteilen.<br />
Die Gemeinde muss aber vor ihrem Begehren versucht haben, das Risiko für ihre Haushaltswirtschaft möglichst<br />
gering zu halten und dies in ihrer Anzeige auch darlegen. Auch muss ein dringendes Interesse der Gemeinde<br />
vorliegen, dem sonst nicht Rechnung getragen werden kann. Die Bestellung der Sicherheit muss zudem im Rahmen<br />
der Aufgaben der Gemeinde liegen. Insbesondere muss bei einem erheblichen Wert der Sicherheit das<br />
damit verbundene Risiko für die Gemeinde in einem tragbaren Rahmen liegen.<br />
Der Zulassung einer Ausnahme nach dieser Vorschrift bedarf es z.B. nicht, wenn ein sonstiges Rechtsgeschäft<br />
der Gemeinde keine Übernahme einer Sicherheit für Dritte beinhaltet, z.B. der Erwerb eines mit einer Hypothek<br />
belasteten Grundstückes. In diesem Fall entsteht kein Rechtsgeschäft der Gemeinde über die Bestellung einer<br />
Sicherheit, sondern nur über den Erwerb eines belasteten Grundstückes, z. B. im Wege der Zwangsversteigerung.<br />
Gleichwohl muss auch in einem solchen Fall bei der Gemeinde die Haushaltsverträglichkeit des Erwerbsgeschäftes<br />
gegeben sein. Dazu muss insbesondere auch geprüft werden, welche möglichen Belastungen aufgrund<br />
des Vermögenserwerbs auf die Gemeinde zu kommen und ob sie diese Belastungen tragen will.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Sonderregelung für Grundstücke)<br />
Bei Grundstücksverkäufen der Gemeinde ist zur Übertragung des Eigentums an dem betreffenden Grundstück<br />
eine Einigung der Gemeinde und des Dritten als Erwerber (Auflassung nach § 925 BGB) über den Eintritt der<br />
Rechtsänderung und die Eintragung der Rechtsänderung in das Grundbuch erforderlich (vgl. § 871 Absatz 1<br />
BGB). Vor der Eintragung in das Grundbuch sind die Beteiligten an die Einigung nur gebunden, wenn die Erklärungen<br />
notariell beurkundet oder vor dem Grundbuchamt abgegeben oder bei diesem eingereicht sind oder wenn<br />
der Berechtigte dem anderen Teil eine den Vorschriften der Grundbuchordnung entsprechende Eintragungsbewilligung<br />
ausgehändigt hat (vgl. § 873 BGB).<br />
Der Erwerber eines gemeindlichen Grundstückes benötigt zur Sicherheit bei der Finanzierung seines Grundstückskaufs<br />
oftmals bereits das noch zu erwerbende Grundstück. Es bedarf dann in solchen Fällen der Bestellung<br />
einer Sicherheit auf dem gemeindlichen Grundstück zur Finanzierung des Erwerbs des Grundstücks. Diese<br />
Bestellung erfolgt daher zugunsten eines Dritten und würde ohne eine Sonderregelung unter die Vorgaben der<br />
Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift fallen. Vor der Ergänzung der Vorschrift durch das 1. NKF-<br />
GEMEINDEORDNUNG 628
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Weiterentwicklungsgesetz wurden die Tatbestandsvoraussetzungen des § 87 GO <strong>NRW</strong> als erfüllt angesehen,<br />
wenn vom Käufer der Kaufpreis für das Grundstück unmittelbar und unwiderruflich an die Gemeinde oder auf ein<br />
Notaranderkonto gezahlt wurde. In solchen Fällen bedurfte es dann nicht der Zulassung einer Ausnahme.<br />
Bei solchen Geschäften liegt die Einräumung von Grundpfandrechten auch im Interesse der Gemeinde und im<br />
Rahmen einer geschäftsüblichen und marktgerechten Abwicklung der von ihr vorgesehenen Veräußerung. Die<br />
Gemeinde tritt hier nicht in eine Garantenstellung fremder Interessen ein, da die Grundpfandrechte nur unter<br />
Bedingung der Kaufpreiszahlung wirksam werden. Die Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos zugunsten eines<br />
Dritten ist mit der Bestellung der Grundpfandrechte bei Grundstückveräußerungsgeschäften für die Gemeinde<br />
nicht verbunden. In einzelnen Ausnahmefällen können Grundpfandrechtsbestellungen bei Grundstücksverkäufen<br />
der Gemeinde ggf. der Zulassung einer Ausnahme nach § 87 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> bedürfen, z. B. wenn<br />
diese ohne deren Erteilung nichtig werden würden (vgl. § 130 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Zu Absatz 2 (Bürgschaften und Gewährverträge):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Übernahme und gemeindliche Aufgabenerfüllung):<br />
2.1.1 Die Bedeutung der Vorschrift<br />
Die Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen bedeutet immer ein Risiko für die<br />
Gemeinde. Daher kommen für die Gemeinde derartige Rechtsgeschäfte nur in Betracht, wenn das Risiko haushaltswirtschaftlich<br />
tragbar ist und die Übernahme im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung liegt. Es bedarf<br />
einer Beteiligung der Entscheidung der Aufsichtsbehörde bei der Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen<br />
aus Gewährverträgen durch die Gemeinde.<br />
In den Fällen der Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen haftet die Gemeinde<br />
i.d.R. insgesamt und nicht eingeschränkt wie z. B. bei einer dinglichen Sicherung. Die Gemeinde darf daher keine<br />
selbstschuldnerische Bürgschaft (vgl. § 773 Absatz 1 Nummer 1 BGB) übernehmen, weil bei einem Ausfall des<br />
Schuldners der Gläubiger des Dritten die Gemeinde unmittelbar zur Befriedigung seiner Forderungen in Anspruch<br />
nehmen kann. Die Gemeinde darf daher regelmäßig nicht auf die Einrede der Vorausklage verzichten und sich<br />
nicht als Selbstschuldner verbürgen.<br />
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde führt zudem nicht dazu, dass aus Anlass ihrer Übernahme<br />
eine Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan notwendig wird. Ein Anlass dazu liegt jedoch dann vor,<br />
wenn die Gemeinde als Bürge tatsächlich zu Leistungen gegenüber den Gläubigern des Bürgschaftsnehmers<br />
herangezogen werden soll. Die übernommene Bürgschaft ist jedoch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
unter den Haftungsverhältnissen der Gemeinde anzugeben. Ob eine solche Angabe ausreichend ist<br />
oder eine andere bilanzielle Zuordnung zu erfolgen hat, z. B. für die gemeindliche Verpflichtung eine Rückstellung<br />
oder ggf. auch eine Verbindlichkeit zu bilanzieren, ist von der Gemeinde während der Laufzeit der Bürgschaft<br />
jährlich zum Abschlussstichtag anhand der ihr bekannten Verhältnisse zu prüfen und zu beurteilen.<br />
Die Abgabe einer Bürgschaftserklärung bzw. der Abschluss eines Bürgschaftsvertrages stellen verpflichtende<br />
Erklärungen zulasten der Gemeinde dar. Solche Verträge bedürfen daher gemäß § 64 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
der Schriftform. Zur Gültigkeit des Bürgschaftsvertrags der Gemeinde ist außerdem eine schriftliche Erteilung der<br />
Bürgschaftserklärung erforderlich (vgl. § 766 BGB). Dabei ist die Erteilung der Bürgschaftserklärung in elektronischer<br />
Form nicht zulässig. Die Bürgschaftserklärung der Gemeinde bedarf zudem der Entscheidung des Rates<br />
(vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe p GO <strong>NRW</strong>). Sie ist vom Bürgermeister sowie einer weiteren Person zu unterzeichnen<br />
(vgl. § 64 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 629
2.1.2 Die Übernahme von Bürgschaften<br />
2.1.2.1 Vorgaben für Bürgschaften<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Instrument der Übernahme einer Bürgschaft, das auch von der Gemeinde genutzt wird, ist in den Vorschriften<br />
der §§ 765 ff. BGB näher bestimmt worden. Durch einen Bürgschaftsvertrag verpflichtet sich die Gemeinde<br />
als Bürge gegenüber dem Gläubiger eines Dritten, für die Erfüllung der Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen<br />
(vgl. § 765 Abs. 1 BGB). Durch die gemeindliche Bürgschaftsübernahme entsteht neben dem Schuldverhältnis<br />
zwischen einem Dritten und seinem Gläubiger durch einen Darlehensvertrag (vgl. § 488 BGB) ein zusätzliches<br />
Schuldverhältnis zwischen dem Gläubiger und der Gemeinde als Bürgen, durch das die Hauptforderung des<br />
Gläubigers abgesichert wird. Der Umfang der Bürgschaftsschuld wird dabei i.d.R. nach dem jeweiligen Bestand<br />
der Hauptverbindlichkeit einschl. ggf. bestehender Nebenleistungsverpflichtungen bemessen und regelmäßig<br />
entsprechend dem Sicherungszweck der Bürgschaft subsidiär ausgestaltet.<br />
Die haushaltsrechtliche Vorschrift stellt die Übernahme von Bürgschaften durch die Gemeinde von dem Verbot<br />
des Absatzes 1 Satz 1 frei, wenn die Gemeinde diese im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen will.<br />
Die gemeindliche Bürgschaft stellt eine einseitige Verpflichtung zulasten der Gemeinde dar und hat den Zweck,<br />
gegenüber dem Gläubiger eines Dritten für die Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen. Die Bürgschaftsübernahme<br />
kann sich dabei z. B. auf die Finanzierung vermögenswirksamer Maßnahmen eines Dritten beziehen.<br />
Die besondere Festlegung, dass die Übernahme von Bürgschaften nur im Rahmen der Erfüllung der gemeindlichen<br />
Aufgaben zulässig ist, soll dazu beitragen, dass die Gemeinde ein Risiko für Dritte nur dann übernehmen<br />
soll, wenn aus ihrer Aufgabenerfüllung heraus ein unmittelbares eigenes Interesse in der Sache besteht. Die<br />
Gemeinde soll daher immer eine Bürgschaftsform wählen, die nur ein geringes Risiko für die Gemeinde beinhaltet.<br />
Eine Inanspruchnahme der Gemeinde aus der übernommenen Bürgschaft heraus soll nach der wirtschaftlichen<br />
Situation des Dritten nicht sehr wahrscheinlich bzw. i.d.R. nicht zu erwarten sein.<br />
Die haushaltsmäßigen Auswirkungen sind durch die Gemeinde zu prüfen und einzuschätzen. Je höher ein mögliches<br />
Risiko besteht, desto sorgfältiger und strenger ist von der Gemeinde ist das Bürgschaftsrisiko zu prüfen. Die<br />
Übernahme solcher Bürgschaften soll daher nur erfolgen, wenn für den Fall der Inanspruchnahme der Gemeinde<br />
aus der Bürgschaft weiterhin die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde gesichert ist. Soweit sich auch unter<br />
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde eine Bürgschaftsübernahme haushaltsmäßig als nicht<br />
tragbar anzusehen ist, darf die Gemeinde eine Bürgschaft nicht übernehmen.<br />
2.1.2.2 Zulässige Arten gemeindlicher Bürgschaften<br />
Durch einen schriftlichen Bürgschaftsvertrag verpflichtet sich die Gemeinde als Bürge gegenüber dem Gläubiger<br />
eines Dritten, für die Erfüllung bestimmter Verbindlichkeiten des Dritten einzustehen (vgl. § 766 BGB). Durch die<br />
Gestaltung der Bürgschaftserklärung selbst kann das Risiko für die Gemeinde minimiert werden. Es dürfen daher<br />
von der Gemeinde grundsätzlich nur Ausfallbürgschaften übernommen werden, um die Risiken für die Haushaltswirtschaft<br />
der Kommune auf ein Mindestmaß zu begrenzen.<br />
Für die Gemeinde kommt daher grundsätzlich nur die Übernahme einer Ausfallbürgschaft in Betracht, bei der der<br />
Gemeinde die Einrede der Vorausklage zusteht, sodass der Gläubiger des Dritten zuerst versuchen muss, im<br />
Wege der Zwangsvollstreckung seine Forderung gegenüber dem Schuldner durchzusetzen. Der Bürgschaftsfall<br />
wird dabei durch den Nachweis des Gläubigers des Dritten ausgelöst, dass er erfolglos die Zwangsvollstreckung<br />
betrieben hat und die Verwertung von anderen Sicherheiten nicht zum Erfolg führt (normale Ausfallbürgschaft).<br />
Im gemeindlichen Bereich erfolgt i.d.R. die Übernahme einer Bürgschaft in Form einer modifizierten Ausfallbürgschaft.<br />
Bei einer solchen Bürgschaft wird zwischen dem Gläubiger und dem Bürgen vereinbart, wann der Ausfall<br />
GEMEINDEORDNUNG 630
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
als eingetreten gelten soll, wobei unterschiedliche Arten der Modifizierung haushaltsrechtlich als zulässig angesehen<br />
werden können. So kann z.B. vereinbart werden, dass der Ausfall als eingetreten gilt, „… Monate nach der<br />
Fälligkeit des aufgenommenen Kredits“, bei „Eröffnung des Insolvenzverfahrens“, bei der „Zahlungseinstellung<br />
des Schuldners“, bei „Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung“ u.a.<br />
Bei einem Eintritt solcher genau bestimmter Ausfälle ist dann der Bürgschaftsfall eingetreten und die Gemeinde<br />
zur Leistung gegenüber dem Gläubiger verpflichtet. Die Gemeinde muss bei einer Bürgschaftsübernahme zudem<br />
prüfen, ob das europäische Beihilferecht dadurch berührt wird. Ob darüber hinaus wegen des Risikos für die<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde weitere Einschränkungen im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme gelten<br />
müssen, muss der Beurteilung im Einzelfall überlassen bleiben. Für den Nachweis der Verpflichtungen aus Bürgschaften<br />
ist ein Nachweis über das Bestehen der Hauptschuld erforderlich.<br />
2.1.2.3 Die Konkretisierung der Bürgschaft<br />
Im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme durch die Gemeinde ist nicht nur der Tatbestand des Eintritts des Ausfalls<br />
des Schuldners vertraglich genau zu bestimmen, sondern auch das Bürgschaftsvolumen ist konkret und<br />
bezogen auf das einzelne Schuldverhältnis festzulegen. Dieser Betrag sollte nicht höher sein als das zwingend<br />
Notwendige, denn es zählt nicht zu den Aufgaben einer Gemeinde, Dritte von Risiken aus ihrem wirtschaftlichen<br />
Handeln freizustellen. In die Vereinbarung gehört zudem die ausdrückliche Festlegung, ob und ggf. in welchem<br />
Umfang sich die Bürgschaft auch auf etwaige nicht gezahlte Zinsen, Verzugszinsen, Provisionen und Verwaltungskosten<br />
der Bürgschaft bezieht und diese abdeckt.<br />
In diesem Zusammenhang kann auch vereinbart werden, dass bei Eintritt eines Ausfalls die unmittelbaren Zahlungen<br />
der Gemeinde auf einen Höchstbetrag begrenzt sind und z. B. weitere Zahlungen erst erfolgen, wenn aus<br />
dem sonstigen Vermögen des Schuldners keine relevanten Erlöse mehr zu erwarten sind. Außerdem sind auch<br />
zeitliche Beschränkungen bei der Vornahme von gemeindlichen Zahlungsleistungen bei einem Ausfall grundsätzlich<br />
möglich, wenn die wirtschaftliche Lage der Gemeinde die Festlegung solcher Bedingungen erfordert. Es sollte<br />
in der Vereinbarung zudem zusätzlich klargestellt werden, wann die Gemeinde hinsichtlich der o.a. Nebenkosten<br />
leistungspflichtig wird bzw. dafür einzustehen hat.<br />
2.1.2.4 Bürgschaftsübernahmen zugunsten von Betrieben<br />
Bei der Übernahme von Bürgschaften zugunsten von Betrieben, die von der Gemeinde errichtet oder an denen<br />
die Gemeinde beteiligt ist, soll die Bürgschaft i.d.R. grundsätzlich nur entsprechend dem gemeindlichen Anteil an<br />
dem jeweiligen gemeindlichen Betrieb übernommen werden. Die Gemeinde darf daher im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung<br />
nicht zusätzlich Lasten von Dritten übernehmen, die über den Umfang ihrer wirtschaftlichen Betätigung,<br />
bezogen auf ihre Beteiligung an einem einzelnen Betrieb, hinausgehen. In den Fällen, in denen dagegen<br />
keine Beteiligung der Gemeinde an einem Unternehmen besteht, darf die Gemeinde auch keine Bürgschaften<br />
zugunsten eines solchen Betriebes übernehmen. Ob es in besonderen Ausnahmefällen gleichwohl möglich ist,<br />
von der Regel abzuweichen, kann nur im speziellen örtlichen Einzelfall geklärt werden.<br />
Diese Grundsätze lassen zu, dass in besonderen örtlichen Einzelfällen aus den bestehenden Gegebenheiten<br />
heraus ggf. Abweichungen bei der Bemessung der Bürgschaft der Gemeinde nach dem Beteiligungsverhältnis an<br />
einem Unternehmen vertretbar sind. Die örtlichen Abweichungen sind dabei daran zu messen, dass auch in diesen<br />
Fällen die Bürgschaftsübernahme in Einklang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung unter Einbeziehung<br />
der örtlichen Besonderheiten der Gemeinde stehen muss. Darüber hinaus muss bei einer Bürgschaftsübernahme<br />
auch der Anlass für diese Risikoübernahme mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Einklang stehen. Die<br />
Gemeinde darf z. B. keine Bürgschaftsübernahme zur Insolvenzsicherung eines Betriebes übernehmen, auch<br />
wenn sie daran beteiligt ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 631
2.1.2.5 Unzulässige Bürgschaftsübernahmen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Gemeinde kann die Übernahme einer Bürgschaft für einen Dritten unzulässig sein. Dieser Tatbestand<br />
kann einerseits dadurch entstehen, dass eine Bürgschaftsform gewählt wird, die zu einem nicht vertretbaren<br />
Risiko für die Gemeinde führt, z. B. eine selbstschuldnerische Bürgschaft. Andererseits kann auch der Dritte als<br />
Schuldner einen Anlass für die Unzulässigkeit einer Bürgschaftsübernahme darstellen, z. B. ein Unternehmen, an<br />
dem die Gemeinde nicht beteiligt ist. Bei Unternehmen der Telekommunikation gilt z. B. für die Gemeinde neben<br />
der Beschränkung der Haftung auch, dass die Gemeinde zur Wahrnehmung gleicher Wettbewerbschancen für<br />
solche Unternehmen i.S. des § 87 GO <strong>NRW</strong> keine Bürgschaften übernehmen und Sicherheiten leisten darf (vgl. §<br />
108 Absatz 1 Nummer 10 GO <strong>NRW</strong>). Im Rahmen einer Bürgschaftsübernahme hat die Gemeinde deshalb immer<br />
zu prüfen, ob sie gegenüber dem Schuldner berechtigt und leistungsfähig ist, für eine bestimmte Schuld eine<br />
Bürgschaft zu übernehmen.<br />
2.1.2.6 Die Übersicht über gemeindliche Bürgschaften<br />
Die Übernahme von Bürgschaften erfolgt regelmäßig durch die Gemeinde, wenn das Risiko haushaltswirtschaftlich<br />
tragbar ist und die Übernahme im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung liegt. Die Übernahme führt<br />
nicht dazu, eine Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan vorzunehmen. Diese Auswirkung liegt erst<br />
dann vor, wenn die Gemeinde als Bürge tatsächlich zu Leistungen herangezogen werden soll. Es ist sinnvoll und<br />
sachgerecht, im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses eine gesonderte Übersicht über die von der<br />
Gemeinde übernommenen Bürgschaften und deren Stand aufzustellen. Eine Möglichkeit zur Gestaltung dieser<br />
Übersicht wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Produkt-<br />
Bereich<br />
Kinder-,<br />
Jugend-<br />
und<br />
Familienhilfe<br />
Gesundheitsdienste<br />
(weitere<br />
Bereiche<br />
örtlich<br />
festlegen)<br />
Die Bürgschaftsübernahmen zugunsten Dritter<br />
Bürgschaftsadressaten<br />
Gläubiger Schuldner Datum Laufzeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 632<br />
Bürgschaftsübernahme Stand der Bürgschaft<br />
Bei<br />
Übernahme<br />
EUR<br />
Abbildung 99 „Die Bürgschaftsübernahmen zugunsten Dritter“<br />
Zum 31.12.<br />
des<br />
Haushalts-<br />
jahres<br />
…<br />
EUR
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Abgabe einer Bürgschaftserklärung bzw. der Abschluss eines Bürgschaftsvertrages stellen verpflichtende<br />
Erklärungen zulasten der Gemeinde dar. Dabei kann die Unterstützung Dritter durch eine Bürgschaftsübernahme<br />
durch die Gemeinde haushaltswirtschaftlich sachgerecht sein, wenn die Dritten örtlich tätig sind und dabei gemeindliche<br />
Aufgaben erfüllen. Es bietet sich daher eine Darstellung der bestehenden Bürgschaften unter Berücksichtigung<br />
der produktorientierten Teilpläne des gemeindlichen Haushaltsplans an.<br />
2.1.3 Bürgschaften der Gemeinde und europäisches Beihilferecht<br />
2.1.3.1 Die Ausgangslage<br />
Gemäß Artikel 87 des EG–Vertrages sind auch aus gemeindlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art,<br />
die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder<br />
zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten<br />
beeinträchtigen. Unter Beihilfen versteht das europäische Wettbewerbsrecht dabei auch alle von der Gemeinde<br />
gewährte Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise<br />
zu tragen hat. Aus gemeindlichen Mitteln gewährte Bürgschaften und Garantien stellen eine der Kontrolle<br />
der Kommission unterliegende Beihilfe für den Darlehensnehmer dar, soweit sie ihn in die Lage versetzen, ein<br />
Darlehen zu erhalten, ihm den Vorteil eines günstigeren Darlehens verschaffen, ihm die Leistung anderer Sicherheiten<br />
ersparen oder sie ihm "kostenlos" ohne angemessene Risikoprämie bewilligt werden.<br />
2.1.3.2 Bürgschaften nicht staatliche Beihilfe<br />
2.1.3.2.1 Einzelbürgschaften<br />
Die Europäische Kommission geht nach ihrer Mitteilung vom 20.06.2008 davon aus, dass beim Vorliegen bestimmter<br />
Voraussetzungen die von der Gemeinde für ihre Betriebe übernommenen Bürgschaften nicht als staatliche<br />
Beihilfen zu bewerten sind (vgl. Abbildung).<br />
Die Einzelbürgschaften und staatliche Beihilfe<br />
Einzelbürgschaften der Gemeinde sind keine staatliche Beihilfe, wenn<br />
- der gemeindliche Betrieb sich nicht in finanziellen Schwierigkeiten befindet;<br />
- die Bürgschaft an ein bestimmtes Darlehen mit festgelegtem Höchstbetrag und Laufzeit geknüpft ist;<br />
- der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H trägt, d.h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme<br />
verbürgt werden;<br />
- der gemeindliche Betrieb eine marktübliche Prämie für die Bürgschaft zahlt.<br />
Abbildung 100 „Die Einzelbürgschaften und staatliche Beihilfe“<br />
Bei der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen ist auch zu unterscheiden, ob die Gemeinde eine Bürgschaft<br />
als „Ad-hoc-Einzelbürgschaft“ oder aufgrund einer erlassenen Bürgschaftsregelung übernimmt. Eine Einzelbürgschaft<br />
der Gemeinde wird dann nicht als staatliche Beihilfe bewertet, wenn bei ihrer Gewährung bestimmte<br />
Bedingungen kumulativ erfüllt sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 633
2.1.3.2.2 Örtliche Bürgschaftsrichtlinien<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde aufgrund einer von der Gemeinde erlassenen abstrakten<br />
Regelung, z. B. Bürgschaftsrichtlinien, soll grundsätzlich in allgemeiner Form durch örtliche Bürgschaftsrichtlinien<br />
ermöglicht werden. Eine solche gemeindliche Regelung bedarf wegen ihrer Bedeutung eines Ratsbeschlusses. In<br />
solchen Fällen wird eine Bürgschaft nicht als eine staatliche Beihilfe bewertet, wenn bestimmte Bedingungen<br />
kumulativ erfüllt sind (vgl. Abbildung).<br />
Bürgschaftsrichtlinien und staatliche Beihilfe<br />
Bürgschaften der Gemeinde bei örtlichen Bürgschaftsrichtlinien sind keine staatliche<br />
Beihilfe, wenn<br />
- der gemeindliche Betrieb sich nicht in finanziellen Schwierigkeiten befindet;<br />
- die Bürgschaft an ein bestimmtes Darlehen mit festgelegtem Höchstbetrag und Laufzeit geknüpft ist;<br />
- der gemeindliche Betrieb ein Eigenobligo von 20 v.H trägt, d. h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme<br />
verbürgt werden;<br />
- die örtliche Regelung so gestaltet ist, dass sich die vorgenommenen Bürgschaftsgeschäfte auf der<br />
Grundlage einer Risikobewertung selbst finanzieren (Ausgleich der Verwaltungskosten, angemessener<br />
Kapitalertrag);<br />
- mindestens jährlich anhand der tatsächlichen Ausfallquote geprüft wird, ob die Höhe der Prämien<br />
angemessen ist;<br />
- die örtliche Regelung auch eine Anpassung der Prämien ermöglicht;<br />
- die örtliche Regelung festlegt, unter welchen Bedingungen Verpflichtungen aus Gewährverträgen<br />
übernommen werden, einschließlich der Festlegung der Förderfähigkeit gemeindlicher Betriebe nach<br />
Maßgabe der Bonität, des Höchstbetrages und der Laufzeit der Verträge u.a.<br />
Abbildung 101 „Bürgschaftsrichtlinien und staatliche Beihilfe“<br />
2.1.3.3 Bürgschaften und die „De-minimis“- Regelung<br />
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde wird auch nicht als eine staatliche Beihilfe bewertet, wenn<br />
sie nicht aufgrund einer Bürgschaftsrichtlinie gewährt wird, aber die Voraussetzungen der „De-minimis“-<br />
Verordnung erfüllt. Dabei darf es sich aber nicht um Einzelbürgschaften (s.o.) handeln. Außerdem darf es sich bei<br />
dem gemeindlichen Betrieb nicht um einen Betrieb in Schwierigkeiten handeln. In den Fällen der Bürgschaftsgewährung<br />
darf der verbürgte Teil des Darlehens, für das im Rahmen der örtlichen Regelung eine Einzelbürgschaft<br />
gewährt wird, den Betrag i.H.v. 1,5 Mio. Euro (für den Straßentransportsektor 0,75 Mio. Euro) nicht übersteigen.<br />
Der gemeindliche Betrieb muss dabei ein Eigenobligo von 20 v.H tragen, d. h. es dürfen nur 80 v.H. der Darlehenssumme<br />
verbürgt werden. Sofern diese Fälle vorliegen, bedarf die Übernahme einer Bürgschaft durch die<br />
Gemeinde keiner Notifizierung durch die Europäische Kommission. Es sollte dabei berücksichtigt werden, dass<br />
der Schwellenwert für Ausgleichsleistungen auf bis zu 500.000 Euro in drei Jahren von der EU-Kommission angehoben<br />
wurde (vgl. De-Minimis-Verordnung Nr. 360/2012 vom 25.04.2012).<br />
GEMEINDEORDNUNG 634
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.3.4 Sonderfall: Bürgschaften für Betriebe in Schwierigkeiten<br />
Bei Bürgschaften der Gemeinde zugunsten eines Betriebes in Schwierigkeiten ist eine umfassende Prüfung erforderlich,<br />
ob die Gewährung einer gemeindlichen Bürgschaft als staatliche Beihilfe zu bewerten ist oder nicht,<br />
und ggf. eine Notifizierung bei der Europäischen Kommission erforderlich macht. Dazu und auch zur Ermittlung<br />
des Beihilfewertes sowie zu den möglichen Rechtsfolgen aus der Gewährung von Bürgschaften im Hinblick auf<br />
das europäische Beihilferecht gibt eine <strong>Handreichung</strong> des MWME <strong>NRW</strong> und des IM <strong>NRW</strong> umfassend Auskunft.<br />
Durch die in dieser <strong>Handreichung</strong> enthaltenen erläuternden Hinweise soll den Gemeinden eine Hilfestellung an<br />
die Hand gegeben werden, um bei der Übernahme von Bürgschaften auch das Europäische Beihilferecht zutreffend<br />
anzuwenden. Die <strong>Handreichung</strong> „Zur Beurteilung kommunaler Bürgschaften im Hinblick auf das Europäische<br />
Beihilfenrecht auf der Grundlage der Bürgschaftsmitteilung der Europäischen Kommission aus Juni 2008 (Abl. EU<br />
2008/C 155/10)“ ist unter der Internetadresse beider Ministerien verfügbar.<br />
2.1.3.5 Die Notifizierung gemeindlicher Bürgschaften<br />
Die Übernahme einer Bürgschaft durch die Gemeinde, bei der die Merkmale einer staatlichen Beihilfe nach den<br />
Bestimmungen der Europäischen Kommission erfüllt sind, bedarf vor ihrer Übernahme der Genehmigung der<br />
Europäischen Kommission (Notifizierung). Sie ist unabhängig von der Anzeige der gemeindlichen Entscheidung<br />
über die Übernahme einer Bürgschaft bei ihrer Aufsichtsbehörde durchzuführen. Vor der Genehmigung durch die<br />
Europäische Kommission sind alle Maßnahmen zu unterlassen, die einen Rechtsanspruch auf eine Übernahme<br />
der Bürgschaft durch die Gemeinde begründen könnten. Dagegen sind rechtlich unverbindliche und als solche<br />
gekennzeichnete Absichtserklärungen, z. B. ein „letter of intent“, als zulässig anzusehen.<br />
2.1.4 Die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen<br />
Die Vorschrift stellt die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen, die ein anderes Rechtsverhältnis<br />
als die Bürgschaften darstellen, obwohl sie mit diesen verwandt sind, von dem Verbot der Bestellung von Sicherheiten<br />
zugunsten Dritter für den Fall frei, dass die Gemeinde eine solche Verpflichtung im Rahmen der Erfüllung<br />
ihrer Aufgaben übernehmen will. In solchen Fällen wird die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen<br />
durch die Gemeinde zugleich der Anzeigepflicht gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde unterworfen.<br />
Die Festlegung, dass die Übernahme von Verpflichtungen aus Gewährverträgen nur im Rahmen der Erfüllung der<br />
gemeindlichen Aufgaben zulässig ist, soll dazu beitragen, dass die Gemeinde ein Risiko für Dritte nur in den Fällen<br />
übernimmt, wenn wegen ihrer Aufgabenerfüllung ein unmittelbares eigenes Interesse besteht. In einem Gewährvertrag<br />
oder Garantievertrag verpflichtet sich die Gemeinde als Schuldner, für einen Erfolg einzustehen oder<br />
die Gewähr für einen künftigen, noch nicht entstandenen Schaden zu übernehmen, der dem Anderen aus einem<br />
eigenen Vorgang erwächst.<br />
Der Schuldner ist im Falle der Gewährleistung verpflichtet, den Gläubiger so zu stellen, als ob der mögliche Erfolg<br />
eingetreten oder ein Schaden nicht entstanden wäre. Zu diesen Rechtsverhältnissen gehören die Haftungsübernahme,<br />
die Patronatserklärung, die Erwerbsverpflichtung und die Garantieversprechen. Deren Umfang ist unter<br />
der Zugrundelegung ungünstiger Umstände zu bestimmen. In der gemeindlichen Praxis werden deshalb unter<br />
dem Begriff „Gewährleistungsverträge“ eine Vielzahl unterschiedlicher Vereinbarungen verstanden, bei denen die<br />
Gemeinde einer der Vertragspartner ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 635
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Zu Satz 2 (Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde):<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde die Entscheidung zur Übernahme von Bürgschaften oder von Verpflichtungen<br />
aus einem Gewährvertrag ihrer Aufsichtsbehörde unverzüglich, spätestens einen Monat vor der rechtsverbindlichen<br />
Übernahme, schriftlich anzuzeigen. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Anzeigepflicht<br />
nicht nur entsteht, wenn Verpflichtungen der Gemeinde in eigenständigen Verträgen vereinbart werden.<br />
Diese Pflicht entsteht auch, wenn durch Regelungen oder Klauseln in anderen Verträgen vergleichbare<br />
Verpflichtungen zulasten der Gemeinde enthalten sind, z. B. im Gesellschaftsvertrag von Betrieben der Gemeinde.<br />
Die Anzeige der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde muss so weitreichend gefasst sein, dass die Aufsichtsbehörde<br />
die anstehende Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos für<br />
fremde Interessen beurteilen kann. Die Gemeinde hat daher nicht nur zu belegen, dass ihre Entscheidung im<br />
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung liegt, sondern auch das Risiko bzw. die Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme<br />
aus einem solchen Haftungsverhältnis sowie deren mögliche Auswirkungen auf die künftige Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde. Ihrer Anzeige hat die Gemeinde die dazu gehörenden Unterlagen beizufügen, aus denen<br />
z. B. der Adressat der Bürgschaft, die Daten der Bürgschaft u.a. hervorgehen müssen. Die Gemeinde muss<br />
zur Bürgschaftsübernahme eine eigene Gesamtbeurteilung gegenüber der Aufsichtsbehörde abgeben.<br />
Ein solches Anzeigeverfahren ist sachlich notwendig, denn der Eingang solcher Verpflichtungen durch die Gemeinde<br />
bedarf weder einer Festsetzung in der gemeindlichen Haushaltssatzung noch einer Veranschlagung im<br />
Haushaltsplan der Gemeinde. Wegen der aus solchen Verträgen möglicherweise entstehenden finanziellen Verpflichtungen,<br />
die bei einer Inanspruchnahme der Gemeinde aus Bürgschafts- oder Gewährverträgen ggf. erhebliche<br />
Auswirkungen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft haben können, ist die gesetzliche Festlegung einer<br />
vorherigen Anzeigepflicht geboten und sachgerecht. Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren auch<br />
eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Übernahme von Verpflichtungen aus anderen Rechtsgeschäften):<br />
3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Vorschrift erstreckt die Anzeigepflicht des Absatzes 2 ausdrücklich auf weitere Rechtsgeschäfte der Gemeinde,<br />
die gemeindlichen Bürgschaftsübernahmen und Verpflichtungen aus Gewährverträgen wirtschaftlich gleichkommen.<br />
Hierunter fallen z. B. insbesondere Erfüllungsübernahmen, Schuldübernahmen und Schuldbeitritte<br />
durch die Gemeinde. Die Anzeige der Gemeinde gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde muss so weitreichend gefasst<br />
sein, dass die Aufsichtsbehörde die anstehende Entscheidung der Gemeinde zur Übernahme von Verpflichtungen<br />
aus Rechtsgeschäften Dritter hinsichtlich eines wirtschaftlichen Risikos beurteilen kann.<br />
Die Gemeinde hat daher nicht nur zu belegen, dass ihre Entscheidung im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung liegt,<br />
sondern den Umfang der Inanspruchnahme aus einer solchen Übernahme sowie deren mögliche Auswirkungen<br />
auf die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Ihrer Anzeige hat die Gemeinde daher die dazu gehörenden<br />
Unterlagen beizufügen. Sie muss zudem eine eigene Gesamtbeurteilung gegenüber der Aufsichtsbehörde abgeben.<br />
In der Vorschrift wird die Zustimmung zu Rechtsgeschäften Dritter besonders herausgestellt.<br />
Aus solchen verpflichtenden Zusagen erwachsen der Gemeinde regelmäßig Verpflichtungen zu Leistungen in<br />
künftigen Haushaltsjahren. Bei solchen gemeindlichen Vorgängen wird allgemein davon ausgegangen, dass die<br />
Aufgabenerledigung auf Dritte in eigener Verantwortung übertragen worden ist, die Gemeinde jedoch subsidiär<br />
weiter für Verbindlichkeiten haftet, die aus der Durchführung dieser Aufgabenerledigung entstehen. Zu solchen<br />
gemeindlichen Gegebenheiten sind z. B. auch Sanierungsträgerverträge oder Entwicklungsträgerverträge zu<br />
zählen, soweit sie Kredit- oder Haftungsverpflichtungen der Gemeinde begründen. Die Gemeinde darf in solchen<br />
GEMEINDEORDNUNG 636
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Fällen ihre Zustimmung nur nach Anzeige an die Aufsichtsbehörde entsprechend der Regelung in Absatz der<br />
Vorschrift erteilen. Der gemeindlichen Zustimmung zu solchen Verträgen soll wegen der wirtschaftlichen Bedeutung<br />
und den möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde eine sorgfältige<br />
Prüfung vorausgehen.<br />
3.2 Schuldübernahmen und Schuldbeitritt<br />
Der Gemeinde ist es möglich, Schulden eines Dritten im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung zu übernehmen, z. B.<br />
von einem gemeindlichen Betrieb im Rahmen ihrer anteiligen Beteiligung an diesem Betrieb. Die zivilrechtlich<br />
geregelte befreiende Schuldübernahme nach § 414 BGB ist dabei das Gegenstück zur Abtretung auf Schuldnerseite.<br />
Sie führt zu einem Austausch des Schuldners im betreffenden Darlehensgeschäft, sodass in einem solchen<br />
Fall die Gemeinde als Übernehmende an die Stelle des bisherigen Schuldners tritt. Ab diesem Zeitpunkt scheidet<br />
der bisherige Schuldner aus dem bestehenden Schuldverhältnis gegenüber dem Gläubiger aus. Diese „befreiende“<br />
Schuldübernahme dient somit in erster Linie den Interessen des „Altschuldners“.<br />
Von der Schuldübernahme muss der Schuldbeitritt (kumulative Schuldübernahme) unterschieden werden, der<br />
auch durch die Gemeinde möglich ist. Bei einem Schuldbeitritt tritt die Gemeinde als weiterer Schuldner neben<br />
den bisherigen Schuldner. Der Schuldbeitritt führt daher nicht zu einem Schuldnerwechsel, sondern zu einer<br />
Schuldnermehrheit, durch die ab diesem Zeitpunkt die Gesamtschuld im Sinne des § 421 BGB getragen wird.<br />
Damit stellt ein Schuldbeitritt durch die Gemeinde ein Sicherungsmittel für den Gläubiger dar. Er dient ggf. vorrangig<br />
den Interessen des Gläubigers, dem jetzt auch die Vermögensmasse der Gemeinde zur Befriedigung<br />
seiner Forderungen zur Verfügung stehen.<br />
3.3 Erfüllungsübernahmen<br />
Der Gemeinde ist es möglich, Schulden eines Dritten, z. B. eines gemeindlichen Betriebes, im Rahmen ihrer<br />
anteiligen Beteiligung an diesem Betrieb zu erfüllen. Bei der sogenannten Erfüllungsübernahme (vgl. § 329 BGB)<br />
verpflichtet sich die Gemeinde als Übernehmende gegenüber dem Schuldner, diesen von seiner Schuld zu befreien.<br />
Der Schuldner hat damit einen Anspruch gegen die Gemeinde als Übernehmende und zwar darauf, dass<br />
diese seine Schuld gegenüber dem Gläubiger erfüllt.<br />
Die Gemeinde ist dadurch nicht Schuldner gegenüber dem Gläubiger eines Dritten. Die Verpflichtung der Gemeinde<br />
wirkt daher nur im Verhältnis zwischen ihr als Übernehmende und dem Schuldner, jedoch nicht gegenüber<br />
dem Gläubiger. Der Gläubiger erwirbt daher keinen Anspruch gegen die Gemeinde als Übernehmende und<br />
kann von ihr auch keine Leistung einfordern. Die Erfüllungsübernahme dient somit in erster Linie den Interessen<br />
des Schuldners.<br />
3.4 Die Patronatserklärung<br />
Die Gemeinde gibt vielfach verpflichtende Erklärungen, z.B. wegen ihrer Betriebe, gegenüber Dritten mit dem<br />
Zweck ab, die Kreditwürdigkeit des betreffenden Betriebes zu erhalten. Derartige Erklärungen werden als Patronatserklärung<br />
bezeichnet, weil die Gemeinde als „Patron“ mit der Erklärung vielfach die Erfüllung der gegenwärtigen<br />
und künftigen Verbindlichkeiten des Betriebes im Sinne einer Haftung absichert bzw. bereit ist, dem Betrieb<br />
die notwendigen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. In diesem Sinne kann auch Zusage der Gemeinde gegenüber<br />
einem gemeindlichen Betrieb zur Abdeckung oder Übernahme eines Verlustes als Patronatserklärung<br />
bezeichnet werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 637
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde darf derartige Erklärungen, die ggf. eine Einstandspflicht bewirken, nur unter Beachtung der einschlägigen<br />
Vorschriften des gemeindlichen Haushaltsrechts abgeben. Sie muss dabei prüfen, ob im örtlichen<br />
Einzelfall ihre Entscheidung für eine Patronatserklärung der Aufsichtsbehörde anzuzeigen ist und in welcher Form<br />
sich die Erklärung bilanziell auswirkt. Es kann dabei ggf. ausreichend sein, die Erklärung unter den Haftungsverhältnissen<br />
im Verbindlichkeitenspiegel anzugeben (vgl. § 47 Absatz 1 Satz GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 638
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 88<br />
Rückstellungen<br />
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten, für drohende Verluste aus schwebenden<br />
Geschäften oder laufenden Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen hat die Gemeinde Rückstellungen in<br />
angemessener Höhe zu bilden.<br />
Erläuterungen zu § 88:<br />
1. Die Grundlagen der Rückstellungsbildung<br />
1.1 Die Erfordernisse für die Rückstellungsbildung<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft mit einer Erfassung und dem Nachweis der auf das Haushaltsjahr<br />
bezogenen Ressourcen bedarf es auch der periodengerechten Erfassung aller gemeindlichen Verpflichtungen,<br />
auch wenn diese z. B. dem Grunde oder der Höhe nach noch ungewiss sind. Durch die Bilanzierung der<br />
gemeindlichen Rückstellungen wird daher eine Vorsorge der Gemeinde für ihre Verpflichtungen, die künftig zu<br />
gemeindlichen Zahlungen führen können, transparent und nachvollziehbar gemacht. Zur Erfassung des vollständigen<br />
Ressourcenverbrauchs der Gemeinde gehört daher auch die Bildung von Rückstellungen für gemeindliche<br />
Verpflichtungen, deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe und Fälligkeitstermin jedoch noch<br />
ungewiss, aber dennoch ausreichend sicher sind, die wirtschaftliche Ursache aber bereits vor dem Abschlussstichtag<br />
eingetreten ist.<br />
Durch die Bildung von Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen dem<br />
Haushaltsjahr als Verursachungsperiode zugerechnet. Diese Gegebenheiten setzen im jeweiligen Haushaltsjahr<br />
ein „verpflichtendes Ereignis“ der Gemeinde gegenüber Dritten (Außenverpflichtung) oder gegenüber sich selbst<br />
(Innenverpflichtung) voraus. Ein solches gemeindliches Ereignis schafft eine rechtliche oder faktische Verpflichtung<br />
für die Gemeinde, aufgrund dessen sie keine rechtliche Alternative zur Erfüllung der Verpflichtung hat, sodass<br />
von ihr Rückstellungen zu bilden und zu bilanzieren sind. In den Fällen, in denen die Bedingungen für die<br />
Bildung von Rückstellungen bei der Gemeinde vorliegen, sind diese in angemessener Höhe unter Beachtung des<br />
Vorsichtsprinzips zu bilden.<br />
Die gemeindlichen Rückstellungen sind im Rahmen des Jahresabschlusses der Gemeinde in der Ergebnisrechnung<br />
zu erfassen und entsprechend in der gemeindlichen Bilanz zu passivieren. Zum Zeitpunkt ihrer Bildung<br />
bleibt die Finanzrechnung der Gemeinde regelmäßig unberührt. Aus den Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber<br />
Dritten sind die Zahlungen erst zum späteren Zeitpunkt der Fälligkeit zu leisten und dann nur in der gemeindlichen<br />
Finanzrechnung zu erfassen. Sofern eine Rückstellungsbildung oder deren Veränderung (Erhöhungen<br />
und Verminderungen) im Haushaltsjahr zu erwarten sind, müssen die deshalb entstehenden Aufwendungen<br />
und Erträge im gemeindlichen Ergebnisplan veranschlagt werden. Die aus der Erfüllung der Verpflichtungen der<br />
Gemeinde entstehende Inanspruchnahme einer Rückstellung, die zu einer Auszahlung an einen Dritten führt, ist<br />
nur im gemeindlichen Finanzplan zu veranschlagen.<br />
1.2 Die Pflicht zur Rückstellungsbildung<br />
Die Pflicht der Gemeinde zur Rückstellungsbildung wird im gemeindlichen Haushaltsrecht im Grundsatz auf die<br />
wesentlichen Verpflichtungen der Gemeinde beschränkt. Diesem Grundsatz folgen auch die Festlegungen, dass<br />
für gemeindliche Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach zum Abschlussstichtag noch nicht genau<br />
bekannt sind, die Gemeinde in ihrer Bilanz entsprechend hohe Rückstellungen anzusetzen hat, sofern der von<br />
der Gemeinde zu leistende Betrag nicht geringfügig ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 639
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Zu diesen gemeindlichen Verpflichtungen gehört auch die Festlegung, dass für drohende Verluste aus schwebenden<br />
Geschäften und aus laufenden Verfahren der Gemeinde entsprechend hohe Rückstellungen bilanziert<br />
werden müssen, sofern der voraussichtliche Verlust für die Gemeinde nicht geringfügig sein wird. Für die Bilanzierung<br />
einer gemeindlichen Rückstellung für ungewisse Verbindlichkeiten ist jedoch allein nicht ausreichend,<br />
dass diese zum Abschlussstichtag der Gemeinde rechtlich entstanden ist. Eine solche Verpflichtung der Gemeinde<br />
muss zudem gegenüber einem Dritten bestehen (Außenverpflichtung).<br />
Ein Beispiel bietet die Regelung über die Aufbewahrung von Geschäftsunterlagen der Gemeinde (vgl. § 58<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde ist nach dieser haushaltsrechtlichen Vorschrift verpflichtet, ihre Geschäftsunterlagen<br />
aufzubewahren. Es ist somit davon auszugehen, dass eine gemeindliche Verpflichtung besteht und entsprechend<br />
eine Verbindlichkeitsrückstellung rechtlich entstanden ist. Die Gemeinde ist aber in diesem Beispiel<br />
nur gegenüber sich selbst und nicht gegenüber einem Dritten verpflichtet. Eine Konkretisierung der rechtlichen<br />
Verpflichtung durch einen externen Adressaten ist daher nicht möglich.<br />
Diese „Lücke“ bewirkt, dass die Bildung einer entsprechenden Rückstellung als nicht zulässig anzusehen ist. Sie<br />
kann auch nicht dadurch geschlossen werden, dass die Aufbewahrung von Geschäftsunterlagen eine "interne"<br />
Verpflichtung der Gemeinde darstellt. Solche Verpflichtungen sind durch die haushaltsrechtliche Vorschrift nur für<br />
wenige gemeindliche Sachverhalte zulässig, z. B. für die unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen. Die<br />
rechtliche Verpflichtung der Gemeinde begründet daher alleine nicht die Verpflichtung zur Bilanzierung einer<br />
Rückstellung für die Aufbewahrung gemeindlicher Geschäftsunterlagen.<br />
1.3 Die Zwecke der Rückstellungsbildung<br />
Mit den gemeindlichen Rückstellungen werden Vorgänge dem jeweiligen Haushaltsjahr in Form von Aufwendungen<br />
zugerechnet, die in diesem Haushaltsjahr verursacht worden sind, eine wirtschaftliche Belastung für die Gemeinde<br />
auslösen und in ihrer Höhe quantifizierbar sind. Die darauf notwendigen Handlungen der Gemeinde erfolgen<br />
jedoch erst zukünftig, z. B. in Form von Zahlungsleistungen. Durch die Bilanzierung einer Rückstellung findet<br />
daher immer eine Verknüpfung zwischen der im Haushaltsjahr entstandenen Belastung der Gemeinde und der<br />
von ihr in einem Folgejahr vorzunehmenden Zahlungsleistung statt.<br />
Die Bildung einer gemeindlichen Rückstellung muss daher nicht nur an eine Handlung der Gemeinde in der Vergangenheit<br />
anknüpfen, sondern vielmehr eine „Abgeltung“ dieser abgeschlossenen gemeindlichen Handlung<br />
darstellen. Es reicht daher eine bloße Einschätzung über eine mögliche künftige Inanspruchnahme oder eines<br />
Verlustes durch die Gemeinde für die Bildung einer gemeindlichen Rückstellung regelmäßig nicht aus. Vielmehr<br />
muss grundsätzlich ernsthaft und mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer Inanspruchnahme der Gemeinde oder<br />
mit einem Verlust für die Gemeinde gerechnet werden. In einem solchen Bewertungsspielraum beinhaltet die<br />
vernünftige Beurteilung eines örtlichen Sachverhaltes auch die Prüfung von Chancen und Risiken für die Gemeinde<br />
unter Beachtung des Vorsichtsprinzips. Die Beurteilung muss dabei in sich schlüssig und willkürfrei sein,<br />
sodass das Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten logisch ableitbar und nachvollziehbar ist.<br />
Von der Gemeinde dürfen erst Rückstellungen gebildet und bilanziert werden, wenn alle Kriterien dafür erfüllt<br />
sind. Die Rückstellungen stellen dabei für die Gemeinde kein Eigenkapital in ihrer Bilanz dar. Sie sind vielmehr<br />
dem in der gemeindlichen Bilanz abzubildenden Fremdkapital zuzuordnen und stellen zudem eine Ergänzung der<br />
Verbindlichkeiten der Gemeinde dar. Der Umfang der zu bildenden gemeindlichen Rückstellungen bemisst sich<br />
dabei i.d.R. nach dem voraussichtlich zukünftigen Erfüllungsbetrag der Gemeinde. Dabei kommt grundsätzlich<br />
nicht das ausschließliche Stichtagsprinzip zur Anwendung, d. h. der Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht<br />
danach zu bestimmen, was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung<br />
zu diesem Tag zu erfüllen. Sie muss vielmehr berücksichtigen, in welchem Umfang sie künftig ihre Verpflichtung<br />
erfüllen muss (Erfüllungspflicht).<br />
GEMEINDEORDNUNG 640
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Von der Gemeinde muss deshalb unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum<br />
z. B. allgemeine Kosten- oder Preissteigerungen entstehen werden. Soweit diese von der Gemeinde<br />
erkennbar sind und und objektiv betrachtet sich auf den gemeindlichen Erfüllungsbetrag auswirken können, müssen<br />
diese Faktoren bei der gemeindlichen Rückstellungsbildung berücksichtigt werden. Zu solchen Faktoren<br />
sollen aber nicht persönliche Veränderungen im Einzelfall gehören, sodass z. B. die berufliche Entwicklung von<br />
Beamtinnen und Beamten nicht von Anfang an zu berücksichtigen ist. Diese Entwicklung soll sich erst ab dem<br />
Zeitpunkt auf die Rückstellungsbildung auswirken, zu dem sie tatsächlich eingetreten ist. Erst dann erwerben die<br />
Beamtinnen und Beamten die entsprechenden Ansprüche auf künftige Versorgungsleistungen gegenüber ihrem<br />
Dienstherrn.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussarbeiten müssen von der Gemeinde bestehende bzw. bilanzierte<br />
Rückstellungen unter Berücksichtigung der Geschäftsvorfälle des abgelaufenen Haushaltsjahres überprüft und<br />
ein möglicher Bedarf für neue Rückstellungen sowie für die Aufstockung oder Auflösung bestehender und bilanzierter<br />
Rückstellungen ermittelt werden. Für bereits bilanzierte gemeindliche Rückstellungen muss auch geprüft<br />
werden, ob der frühere Rückstellungsgrund zum Abschlussstichtag noch besteht, ob bereits eine Inanspruchnahme<br />
der Rückstellung erfolgte, ggf. in welcher Höhe, oder ob aus anderen Gründen eine Anpassung vorzunehmen<br />
ist. Im örtlichen Einzelfall muss der notwendige Rückstellungsbetrag oder der Anpassungsbedarf ggf.<br />
auch unter Einbeziehung der zu betrachtenden wirtschaftlichen Verhältnisse vorsichtig geschätzt werden, wenn<br />
der Ansatz nicht auf eine andere Art und Weise rechnerisch ermittelt werden kann. Die Ermittlung eines Rückstellungsbetrages<br />
erfordert immer auch eine nachvollziehbare Begründung und eine ausreichende Dokumentation.<br />
1.4 Das Saldierungsverbot<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss soll einen Überblick über das Ergebnis der wirtschaftlichen Aktivitäten der<br />
Gemeinde im Haushaltsjahr und die daraus entstandene gemeindliche Vermögens- und Schuldenlage geben. In<br />
der Bilanz der Gemeinde sind dazu insbesondere die gemeindlichen Verpflichtungen zu passivieren, zu denen<br />
auch die anzusetzenden Rückstellungen der Gemeinde gehören. Die gemeindliche Bilanz ist dabei als Bruttorechnung<br />
zu führen, sodass die Bilanzposten auf der Aktivseite nicht mit den Bilanzposten auf der Passivseite<br />
verrechnet werden dürfen (vgl. § 41 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese gemeindlichen Verhältnisse bedingen, dass<br />
eine Verrechnung von Vermögensgegenständen auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz mit bilanzierten<br />
gemeindlichen Verpflichtungen auf der Passivseite der Bilanz nicht zulässig ist. Das Saldierungsverbot bewirkt z.<br />
B., dass eine Verrechnung des Verpflichtungsansatzes einer Pensionsrückstellung mit dem angesetzten Vermögenswert<br />
einer Kapitalversicherung als „Beamtenpensionsversicherung“ nicht erfolgen darf. Dieses Verbot gilt<br />
auch dann noch, wenn die Kapitalversicherung der Beschaffung von Liquidität für die künftigen Zahlungen der<br />
Versorgungsleistungen durch die Gemeinde dient.<br />
Das haushaltsrechtlich verankerte Saldierungsverbot soll u.a. eine Bilanzverschleierung verhindern, denn das<br />
Eigenkapital in der Bilanz der Gemeinde ist nicht allein auf die Darstellung und Erfassung als Nettovermögen<br />
ausgerichtet worden. Es steht auch unmittelbar mit dem gemeindlichen Haushaltsausgleich in Verbindung (vgl. §§<br />
75 und 76 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Gemeinde soll es deshalb nicht dazu kommen, dass sachlich gebotene Wertansätze<br />
nicht mehr oder nicht mehr in vollem Umfang unter den Aktiv- oder Passivposten in der gemeindlichen Bilanz<br />
angesetzt werden. Das Verbot der Saldierung dient deshalb auch dem Erhalt der Übersicht über die bilanzierten<br />
Rückstellungen als Nachweis bestehender gemeindlicher Verpflichtungen. Bei einer Zusammenfassung von Bilanzposten<br />
oder einer Aufrechnung dürfte die Übersicht verloren gehen und die Transparenz über die gemeindlichen<br />
Rückstellungen eingeschränkt werden. Außerdem würde in einem solchen Fall gegen die Bilanzierungsgrundsätze<br />
„Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ verstoßen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 641
2. Die Anwendung von Rechtsbegriffen<br />
2.1 Der Rechtsbegriff „Ungewiss“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Bilanzierung von Verpflichtungsrückstellungen dürfen der Gemeinde zum Abschlussstichtag die Verpflichtungen<br />
dem Grunde oder der Höhe nach noch nicht genau bekannt sein. Für den Tatbestand der Ungewissheit<br />
bei einem gemeindlichen Sachverhalt müssen akzeptable Anhaltspunkte vorliegen, sodass eine Verpflichtung der<br />
Gemeinde nicht auszuschließen ist, die Gemeinde dies aber noch nicht abschließend beurteilen kann. Die Gemeinde<br />
muss aber zum Abschlussstichtag aufgrund objektiver Tatbestände und nicht aufgrund einer subjektiven<br />
Einschätzung sorgfältig beurteilen, dass ihre Inanspruchnahme voraussichtlich erfolgen wird. Bei den gemeindlichen<br />
Fällen, in denen nur ungewiss ist, wem gegenüber eine Verbindlichkeit besteht oder wann sie fällig wird,<br />
liegt regelmäßig keine Ungewissheit im Sinne dieser Vorschrift vor, sodass eine Rückstellungsbildung durch die<br />
Gemeinde nicht zulässig ist.<br />
Die „Ungewissheit“ kann sich bei Verpflichtungsrückstellungen auf die Höhe der Verpflichtung und auf das Bestehen<br />
der Verpflichtung beziehen. Dem Grunde nach ungewiss ist eine gemeindliche Verpflichtung, wenn erst ein<br />
Ereignis eintreten muss, dessen Eintritt aber unklar ist, z. B. bei einer Gewährleistung. Der Höhe nach ungewiss<br />
sind solche Verpflichtungen, die z. B. wegen noch nicht eingegangener Rechnungen bestehen. Außerdem muss<br />
sich die Ungewissheit über eine gemeindliche Verpflichtung nicht immer zwingend auf deren gesamten Umfang<br />
erstrecken. Insbesondere in den Fällen, in den gemeindliche Verpflichtungen hinsichtlich ihrer Höhe ungewiss<br />
sind, können Teile davon durchaus gewiss sein. Unter diesen Gegebenheiten ist ein bilanzieller Ansatz von der<br />
Gemeinde entsprechend vorzunehmen. Der „gewisse“ Teil ist in der gemeindlichen Bilanz unter den Verbindlichkeiten<br />
und nur der restliche „ungewisse“ Umfang ist unter den Rückstellungen anzusetzen.<br />
2.2 Der Rechtsbegriff „Angemessene Höhe“<br />
2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde für bestimmte örtliche Sachverhalte die notwendigen Rückstellungen in<br />
angemessener Höhe zu bilden. Für den Tatbestand der Angemessenheit müssen bei einem gemeindlichen<br />
Sachverhalt, der zu einer Rückstellungsbildung durch die Gemeinde führt, akzeptable Anhaltspunkte dafür vorliegen,<br />
dass eine bestehende Verpflichtung der Gemeinde eine wirtschaftliche Belastung darstellt und zutreffend<br />
betragsmäßig bestimmt werden kann. Zum Abschlussstichtag muss aufgrund objektiver Tatbestände und nicht<br />
einer subjektiven Einschätzung die Gemeinde sorgfältig beurteilen, in welcher Höhe eine Inanspruchnahme der<br />
Gemeinde voraussichtlich erfolgen wird.<br />
In den haushaltsrechtlichen Vorschriften wird jedoch nicht ausdrücklich der zukunftsorientierte Rechtsbegriff „Erfüllungsbetrag“<br />
benutzt. Die Gemeinde soll gleichwohl in die Rückstellungsbildung bzw. die Bemessung ihrer<br />
Rückstellungen die weitere mögliche Entwicklung der gemeindlichen Verpflichtungen auch durch äußere allgemeine<br />
Umstände einbeziehen. Aufbauend auf den für die einzelne Rückstellungsarten bestehenden besonderen<br />
Vorgaben soll die Gemeinde in die „Vorausschau“ zum Abschlussstichtag möglichst auch allgemeine Preis- und<br />
Kostensteigerungen einbeziehen, soweit ihr dieses möglich ist. Der Begriff „Angemessene Höhe“ beinhaltet daher<br />
für die gemeindliche Rückstellungsbildung grundsätzlich den Erfüllungsbetrag. Ob dieser Begriff streng nach dem<br />
Stichtagsprinzip zu ermitteln ist, hängt von der Regelung zu der einzelnen Rückstellungsart ab, z. B. für Deponierückstellungen<br />
in § 36 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>..<br />
Der künftige Erfüllungsbetrag kann daher bei einer gemeindlichen Rückstellung zur Grundlage des Passivansatzes<br />
in der gemeindlichen Bilanz gemacht werden. Die Ermittlung des Rückstellungsbetrages ist dabei auf die<br />
künftige Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung auszurichten. Mögliche allgemeine Entwicklungen und Ereignisse,<br />
die sich auf die gemeindliche Rückstellung auswirken können, sind dann bereits zum Abschlussstichtag bei<br />
GEMEINDEORDNUNG 642
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
der Rückstellungsbildung zu berücksichtigen, z. B. allgemeine Preis- und Kostensteigerungen. In diesen Fällen<br />
müssen der Gemeinde geeignete und belegbare Anhaltspunkte für den Eintritt solcher Ereignisse vorliegen oder<br />
bekannt sein. Die Festlegung der angemessenen Höhe einer gemeindlichen Rückstellung ist dabei unabhängig<br />
davon, ob die Gemeinde ihre Verpflichtung durch eine Geldleistung oder eine Sachleistung zu erfüllen hat.<br />
2.2.2 Die Berücksichtigung von Entwicklungen<br />
In die Beurteilung der angemessenen Höhe einer gemeindlichen Rückstellung ist auch die Vorschrift des § 36<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> einzubeziehen, soweit sich die Regelungen dieser Vorschrift auf die Ermittlung der „angemessenen<br />
Höhe“ einer gemeindlichen Rückstellung beziehen. Außerdem sind zukunftsorientierte Komponenten zu<br />
berücksichtigen, denn die Erfüllung einer gemeindlichen Verpflichtung in Form einer Rückstellung soll regelmäßig<br />
erst zu einem späteren (künftigen) Zeitpunkt erfolgen. Nach vernünftiger kaufmännischer Beurteilung sind daher<br />
von der Gemeinde zum jeweiligen Abschlussstichtag die allgemeinen Entwicklungen zu berücksichtigen, die<br />
hinreichend begründbar sind oder auf objektivierbaren Hinweisen beruhen.<br />
Diese Einschätzung geht von der Vorschrift des § 91 Absatz 2 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> aus, nach der allgemein<br />
bestimmt wird, dass gemeindliche Rückstellungen grundsätzlich in Höhe des Betrages in der Bilanz der Gemeinde<br />
anzusetzen sind, der voraussichtlich zur Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtung notwendig wird (Erfüllungsbetrag).<br />
Insgesamt gesehen sind daher von der Gemeinde allgemeine Preis- und Kostensteigerungen bei<br />
der gemeindlichen Rückstellungsbildung zu berücksichtigen, soweit der Erfüllungsbetrag die Grundlage für die<br />
Rückstellungsbildung bildet. Dazu sollen keine Gesetzesänderungen oder neue Gesetze gehören, die i.d.R. nur<br />
allgemeine Grundlagen für das gemeindliche Verwaltungshandeln darstellen, auch wenn deren nur noch deren<br />
Veröffentlichung bzw. das In-Kraft-Treten aussteht.<br />
Im öffentlich-rechtlichen Bereich entstehen finanzielle Wirkungen regelmäßig erst durch verwaltungsrechtliches<br />
Handeln und damit durch einen gemeindlichen Bescheid als Verwaltungsakt. Dieser bietet dann vielfach erst die<br />
ausreichende Grundlage für die gemeindliche Bilanzierung. Außerdem müssen derartige künftige Ereignisse<br />
vorhersehbar und bestimmbar sein und sich auch auf die Höhe der in der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden<br />
Pensionsrückstellungen auswirken. In diese Beurteilung sind jedoch nicht künftige Gegebenheiten einzubeziehen,<br />
deren künftige Ursachen und Wirkungen nur spekulativ zu ermitteln sind.<br />
Zu den voraussichtlich künftigen Gegebenheiten sollen dagegen nicht die noch nicht eingetretenen Veränderungen<br />
in den persönlichen Verhältnissen eines gemeindlichen Beamten gehören, sodass diese auch nicht bei der<br />
Ermittlung der in der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden Pensionsrückstellungen zu berücksichtigen sind. Auch<br />
wenn die Gemeinde über ein Personalentwicklungskonzept verfügt und sich daraus ein sog. Karrieretrend bezogen<br />
auf die einzelnen Beamtinnen und Beamten ableiten lässt, führt diese Sachlage gleichwohl nicht dazu, die<br />
persönlichen Verhältnisse bei der Bestimmung des Erfüllungsbetrages der Gemeinde zu berücksichtigen.<br />
2.2.3 Die Beschränkung des Stichtagsprinzips<br />
Die Auslegung des Rechtsbegriffs „Angemessene Höhe“ benötigt den Abschlussstichtag als zeitlichen Bezugspunkt.<br />
Unter Berücksichtigung, dass der Begriff den künftigen Erfüllungsbetrag beinhaltet, wird das Stichtagsprinzip<br />
eingeschränkt. Bei der Bemessung von gemeindlichen Rückstellungen ist deshalb der Ansatz in der gemeindlichen<br />
Bilanz danach zu bestimmen, was die Gemeinde zukünftig aufbringen muss. Es ist nicht mehr zu ermitteln,<br />
was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag hätte aufbringen müssen, um ihre Verpflichtung zu erfüllen.<br />
Von der Gemeinde muss vielmehr unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im weiteren Rückstellungszeitraum<br />
z.B. Kostensteigerungen oder andere Anlässe entstehen können, die sich auf die Rückstellungsbildung<br />
voraussichtlich auswirken werden. Soweit diese am jeweiligen Abschlussstichtag erkennbar sind und voraussicht-<br />
GEMEINDEORDNUNG 643
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
lich zu einer Veränderung des Erfüllungsbetrages führen, müssen diese bei der gemeindlichen Rückstellungsbildung<br />
berücksichtigt werden.<br />
3. Die Abgrenzung der Rückstellungsarten<br />
Unter Beachtung dieser Vorschrift und in Anlehnung an das Handelsrecht darf die Gemeinde nur für die Zwecke<br />
Rückstellungen bilden, die in § 36 Absatz 1 bis 5 GemHVO <strong>NRW</strong> näher und abschließend bestimmt sind. Die<br />
Gemeinden sollen Rückstellungen grundsätzlich nur für rechtliche und wirtschaftliche Gegebenheiten bilden, die<br />
ursächlich in der Hand der Gemeinde liegen und die periodengerecht zu Aufwendungen bei der Gemeinde führen.<br />
Die grundsätzliche Abgrenzung der einzelnen Rückstellungsarten ergibt sich aufgrund von Außenverpflichtungen<br />
der Gemeinde gegenüber Dritten oder von Innenverpflichtungen, die von der Gemeinde gegenüber sich<br />
selbst bestehen bzw. zu erfüllen sind. Die Abgrenzung der gemeindlichen Rückstellungen soll das nachfolgende<br />
Schema (Quelle: NKF-Dokumentation 2003 S. 258) verdeutlicht werden (vgl. Abbildung).<br />
Rückstellungen für<br />
ungewisse Verbindlichkeiten<br />
rechtlich faktisch<br />
Die Abgrenzung der Rückstellungen<br />
Verpflichtung gegenüber<br />
Dritten<br />
Außenverpflichtung<br />
Rückstellungen für<br />
ungeplante Aufwendungen<br />
aus schwebenden<br />
Geschäften<br />
GEMEINDEORDNUNG 644<br />
Rückstellungen<br />
Abbildung 102 „Die Abgrenzung der Rückstellungen“<br />
Verpflichtung gegenüber sich<br />
selbst<br />
Innenverpflichtung<br />
Aufwandsrückstellungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Für gemeindliche Aufwendungen, die regelmäßig anfallen, dürfen von der Gemeinde dagegen keine Rückstellungen<br />
bilanziert werden, denn dieses würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden<br />
Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde eine Rückstellungsbildung in<br />
diesen Fällen die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. In diesen Zusammenhang<br />
ist die Vorschrift in § 36 Absatz 6 GemHVO <strong>NRW</strong> zu beachten, nach der weitere Arten von Rückstellungen<br />
nur gebildet werden dürfen, soweit diese durch Gesetz oder Verordnung zugelassen sind.<br />
Durch die Vorschrift des § 36 GemHVO <strong>NRW</strong> werden in den Absätzen 1 bis 5 die zulässigen Rückstellungsarten<br />
für die Gemeinden abschließend bestimmt. Von der Gemeinde dürfen deshalb für sonstige ungewisse Verbindlichkeiten,<br />
soweit diese nicht die Voraussetzungen des § 36 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong> erfüllen, keine Rückstellungen<br />
gebildet werden. Für die Gemeinde ist außerdem keine Rückstellungsbildung im Rahmen des gemeindlichen<br />
Finanzausgleichs, für künftige Umlagezahlungen und aus der Steuererhebung zugelassen worden. Die zulässigen<br />
Rückstellungsarten sind von der Gemeinde auf der Passivseite ihrer Bilanz anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Zulässige Rückstellungsarten<br />
4.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Gemeinde muss Rückstellungen für unterschiedliche gemeindliche Gegebenheiten bilden, z. B. für ihre Pensionsverpflichtungen<br />
nach den beamtenrechtlichen Vorschriften. Die Gemeinde darf jedoch nur für die Zwecke<br />
bilanzielle Rückstellungen bilden, die in der Vorschrift des § 36 GemHVO <strong>NRW</strong> abschließend bestimmt worden<br />
sind. Dem haushaltsrechtlichen Rückstellungsbegriff wird dadurch sowohl die sog. statische als auch die dynamische<br />
Bilanzauffassung zugrunde gelegt. Die Gemeinde darf für die nachfolgend aufgezeigten Arten eine Rückstellung<br />
bilden (vgl. Abbildung).<br />
Die Rückstellungen nach § 88 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 36 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
VORGABE<br />
Passivierungspflicht<br />
Passivierungswahlrecht<br />
Passivierungsverbot<br />
GEMEINDEORDNUNG 645<br />
RÜCKSTELLUNGSART<br />
- Pensionen nach den beamtenrechtlichen Vorschriften.<br />
- Rekultivierung und Nachsorge von Deponien und für die<br />
Sanierung von Altlasten.<br />
- Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach<br />
zum Abschlussstichtag noch nicht genau bekannt sind.<br />
- drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und<br />
aus laufenden Verfahren.<br />
- Verpflichtungen für Zwecke, die durch andere Gesetze<br />
bestimmt wurden.<br />
- unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen.<br />
Sonstige Rückstellungen, die nicht durch Gesetz oder Verordnung<br />
zugelassen sind, z.B.<br />
- künftige Umlagezahlungen der Gemeinde;<br />
- Verpflichtungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs;<br />
- Verpflichtungen aus der gemeindlichen Steuererhebung.<br />
Abbildung 103 „Die zulässigen Rückstellungsarten“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die ausdrückliche Aufzählung der zulässigen Arten der Rückstellungen in der Vorschrift wird zudem klargestellt,<br />
dass die Gemeinden nur Rückstellungen für die benannten Zwecke bilden dürfen. Daraus folgt, dass die<br />
zulässigen Rückstellungsarten für die Gemeinde durch die Vorschriften des § 36 Absatz 1 bis 6 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
abschließend bestimmt sind. Die Gemeinde darf daher keine Rückstellungen für Zwecke bilden, die nicht ausdrücklich<br />
in der Vorschrift bestimmt sind. Daher darf sie auch für regelmäßig jährlich wiederkehrende Gegebenheiten<br />
keine Rückstellungen bilanzieren.<br />
4.2 Die einzelnen Rückstellungsarten<br />
4.2.1 Die Pensionsrückstellungen<br />
Durch die Bildung von Pensionsrückstellungen werden die Versorgungsverpflichtungen der Gemeinde den Haushaltsjahren<br />
zugeordnet, in denen die Beamtinnen und Beamte ihre Anwartschaften auf künftige Versorgungsleistungen<br />
erwerben. Folglich werden in einem gemeindlichen Jahresabschluss während der Anwartschaftsphase die<br />
gesamten entstehenden Personalaufwendungen des Haushaltsjahres nachgewiesen und nicht ein Jahresergebnis<br />
gezeigt, dass die Personalaufwendungen der Gemeinde nur im Umfang der aktuell zu erbringenden Zahlungsleistungen<br />
aufweist.<br />
Das von der Gemeinde erzielte Jahresergebnis enthält aber auch Aufwendungen für die Versorgung der Beamtinnen<br />
und Beamten, auch wenn die tatsächlichen Zahlungsleistungen gegenüber diesem Personenkreis erst in<br />
den zukünftigen Haushaltsjahren zu erbringen sind. Dieser Sachverhalt spiegelt den Entgeltcharakter der gemeindlichen<br />
Pensionsverpflichtungen wieder, als würden die Beamtinnen und Beamten ihre Zukunftsvorsorge<br />
eigenverantwortlich vornehmen müssen. Zu den Versorgungsverpflichtungen der Gemeinde gehören aber auch<br />
die Beihilfeverpflichtungen gegenüber den Beamtinnen und Beamten der Gemeinde. Auch die daraus entstehenden<br />
künftigen Verpflichtungen der Gemeinde sind in die gemeindliche Rückstellungsbildung einzubeziehen (vgl. §<br />
36 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4.2.2 Die Rückstellungen für Deponien<br />
Die Rekultivierung und Nachsorge von Deponien hat im gemeindlichen Bereich eine besondere Bedeutung, da<br />
dafür gesetzliche Verpflichtungen bestehen, die in abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren näher bestimmt<br />
werden. Die rechtliche Grundlage bildet das Fachgesetz, das Verpflichtungen zur Vorsorge enthält, die auch in<br />
die Gebührenkalkulation einzubeziehen sind (vgl. § 9 Absatz 2 und 2a des Landesabfallgesetzes). Der Anlass zur<br />
Rekultivierung und Nachsorge von Deponien, der wirtschaftlich in den Jahren der Nutzung der Deponie entsteht,<br />
verlangt dementsprechend die notwendige Rückstellungsbildung (vgl. § 36 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4.2.3 Die Rückstellungen für Altlasten und sonstige Umweltschäden<br />
Die gemeindlichen Rückstellungen für die Beseitigung von Altlasten sind zu bilden, wenn die Gemeinde verpflichtet<br />
ist, bestimmte vorhandene Altlasten zu beseitigen bzw. zu sanieren (vgl. § 36 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Derartige<br />
gemeindliche Verpflichtungen können bei Grundstücken der Gemeinde oder auch für Grundstücke Dritter<br />
bestehen, wenn eine behördliche Verpflichtung zur Beseitigung der Altlasten durch die Gemeinde vorliegt. Entsprechend<br />
ist dann eine Rückstellung für die Beseitigung von Altlasten in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen.<br />
In den Fällen, in denen seitens der Gemeinde jedoch nur eine Absicht zur Beseitigung von Altlasten besteht, liegt<br />
noch keine ausreichende Grundlage für eine Rückstellungsbildung in der gemeindlichen Bilanz vor.<br />
Unter dem entsprechenden Bilanzposten sind von der Gemeinde auch Rückstellungen wegen gemeindlicher<br />
Verpflichtungen zur Beseitigung anderer Umweltschäden anzusetzen (vgl. Umweltschadensgesetz). Dabei gilt<br />
GEMEINDEORDNUNG 646
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
entsprechend wie bei gemeindlichen Altlasten, dass für derartige gemeindliche Verpflichtungen dann eine Rückstellung<br />
für die Beseitigung von Altlasten in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist, wenn eine behördliche<br />
Verpflichtung zur Beseitigung vorliegt. In den Fällen, in denen seitens der Gemeinde jedoch nur eine Absicht zur<br />
Beseitigung von aufgetretenen Umweltschäden besteht, liegt noch keine ausreichende Grundlage für eine Rückstellungsbildung<br />
in der gemeindlichen Bilanz vor.<br />
4.2.4 Die Rückstellungen für die unterlassene Instandhaltung<br />
Für unterlassene Aufwendungen für die Instandhaltung von Sachanlagen sind von der Gemeinde die notwendigen<br />
Rückstellungen zu bilden, soweit die Aufwendungen keinen Herstellungsaufwand für gemeindliche Vermögensgegenstände<br />
darstellen (vgl. § 36 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine solche Rückstellungsbildung soll dazu<br />
beitragen, den Verfall von instandhaltungspflichtigen Sachanlagen zu verhindern und die stetige Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde insoweit zu sichern.<br />
Derartige Rückstellungen sind in der gemeindlichen Bilanz mit dem Betrag anzusetzen, der voraussichtlich bei<br />
der Nachholung bzw. beim späteren Entstehen von gemeindlichen Ausgaben notwendig wird. Dazu ist durch die<br />
Vorschrift - abweichend vom Handelsrecht - keine konkrete Zeitvorgabe zur Nachholung der unterlassenen Instandhaltung<br />
festgelegt, sondern zur Ansatzbildung bestimmt worden „soweit die Nachholung der Instandhaltung<br />
hinreichend konkret beabsichtigt ist und als bisher unterlassen bewertet werden muss“. Diese Regelung wurde<br />
aus ausreichend im Sinne der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung der Gemeinden gesehen.<br />
4.2.5 Die Rückstellungen für ungewisse Verpflichtungen<br />
Die Gemeinden haben auch Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten zu bilden, soweit dafür keine spezielle<br />
Regelung in den Absätzen 1, 2 und 5 dieser Vorschrift getroffen worden sind (vgl. § 36 Absatz 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Bei den Verpflichtungsrückstellungen muss eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber Dritten bestehen,<br />
z. B. aufgrund von Verträgen (privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen) oder von gesetzlichen<br />
Regelungen. Es ist dabei nicht erforderlich, dass der Dritte Kenntnis von seinem Anspruch hat. Sofern jedoch nur<br />
ungewiss ist, wem gegenüber eine Verbindlichkeit besteht oder wann sie fällig wird, so liegt darin keine Ungewissheit<br />
im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschrift über die Bildung von Rückstellungen.<br />
Von der Gemeinde kann außerdem in eigener Verantwortung eine Geringfügigkeitsgrenze für den Ansatz von<br />
gemeindlichen Rückstellungen festgelegt werden. Dabei sollen die haushaltsmäßigen Auswirkungen berücksichtigt<br />
werden. Für die Bildung und den Ansatz von Rückstellungen für Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber<br />
Dritten gelten grundsätzlich die nachfolgend aufgezeigten Merkmale (vgl. Abbildung).<br />
Merkmale für Rückstellungen für ungewisse gemeindliche Verpflichtungen<br />
- Die Verpflichtungen müssen dem Grunde oder der Höhe nach zum Abschlussstichtag noch nicht genau<br />
bekannt sein.<br />
- Es muss zukünftig wahrscheinlich eine Verbindlichkeit tatsächlich entstehen.<br />
- Die zukünftige Inanspruchnahme wird voraussichtlich tatsächlich erfolgen.<br />
- Die wirtschaftliche Ursache der Verbindlichkeit muss vor dem Abschlussstichtag liegen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 647
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Merkmale für Rückstellungen für ungewisse gemeindliche Verpflichtungen<br />
- Der zu leistende Betrag ist nicht geringfügig.<br />
Abbildung 104 „Merkmale für Rückstellungen für ungewisse gemeindliche Verpflichtungen“<br />
Für die Gemeinde kann es zudem im Einzelfall notwendig werden, den bilanziellen Ansatz für Verpflichtungsrückstellungen<br />
ggf. zu schätzen. Derartige Gegebenheiten müssen im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
vom Abschlussprüfer berücksichtigt werden, denn Unsicherheiten bei den Schätzungen können bedeutsame<br />
Risiken für die Gemeinde zu Folge haben. Die zur Ermittlung von bilanziellen Ansätzen für Rückstellungen vorgenommenen<br />
Schätzungen sind daher im gemeindlichen Jahresabschluss im Anhang angemessen zu erläutern.<br />
Auch ist zu beachten, dass die zulässigen Aufwandsrückstellungen nicht zu den Verpflichtungsrückstellungen<br />
gehören, denn sie stellen nur eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber sich selber und nicht eine Außenverpflichtung<br />
gegenüber einem Dritten dar.<br />
4.2.6 Die Rückstellungen für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften<br />
Von der Gemeinde sind in den Fällen drohender Verluste aus schwebenden Geschäften die notwendigen Rückstellungen<br />
zu bilden (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ein schwebendes Geschäft der Gemeinde kann ein<br />
einmaliges Geschäft oder ein Geschäft auf Dauer (Dauerschuldverhältnis) sein. Ein solcher Fall liegt z. B. vor,<br />
wenn bei der Gemeinde ein zweiseitig verpflichtender Vertrag besteht, der auf einen Leistungsaustausch ausgerichtet<br />
ist und von beiden Vertragspartnern noch nicht erfüllt worden ist. Mögliche Gegenstände von derartigen<br />
schwebenden Geschäften können Lieferungen von Vermögensgegenständen, Leistungen in Form von Nutzungsüberlassungen<br />
oder ein sonstiges Tun oder Unterlassen sein. Außerdem ist für die Qualifizierung von schwebenden<br />
Geschäften wichtig, dass eine Bindungswirkung für die Vertragspartner besteht.<br />
Der Schwebezustand eines gemeindlichen Geschäftes, bei dem ein Anspruch und eine Verpflichtung aus dem<br />
Geschäft vorliegen müssen, beginnt i.d.R. mit seinem rechtswirksamen Abschluss. Er wird durch die Erfüllung der<br />
Sachleistung beendet. Dagegen bewirkt die Erbringung der geldmäßigen Gegenleistung i.d.R. nicht die Beendigung<br />
des Schwebezustands. Damit die Gemeinde nicht verpflichtet ist, für jeden möglichen Verlust eine Rückstellungsbildung<br />
vorzunehmen, ist zudem als Abgrenzung bestimmt worden, dass Rückstellungen nur zu bilden sind,<br />
sofern der voraussichtliche Verlust für die Gemeinde nicht geringfügig sein wird. Bei der Bestimmung der Geringfügigkeitsgrenze,<br />
die in der Eigenverantwortung der Gemeinde liegt, ist auch auf die örtlichen haushaltsmäßigen<br />
Auswirkungen abzustellen. Darüber hinaus ist festzustellen, ob ein künftiger Verpflichtungsüberschuss für die<br />
Gemeinde entstehen wird (Saldo aus künftigen Aufwendungen und künftigen Erträgen) und ob das auslösende<br />
Ereignis zur Rückstellungsbildung nach Abschluss des Geschäftes liegt.<br />
4.2.7 Die Rückstellungen für drohende Verluste aus laufenden Verfahren<br />
Die Gemeinde ist verpflichtet, für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in ihrer Bilanz entsprechende<br />
Rückstellungen anzusetzen (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Unter dem Begriff „Verfahren“ sind dabei nur<br />
nur gemeindliche Geschäftsvorfälle zu verstehen, sondern allgemein alle Verwaltungsvorgänge, die auf einer<br />
rechtlichen Grundlage aufbauen und von der Gemeinde im Rahmen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des<br />
Landes Nordrhein-Westfalen durch einen gemeindlichen Bescheid abgewickelt werden, z. B. die Heranziehung<br />
Dritter zur Zahlung von Steuern, Beiträgen u.a. Als dazugehörig sind auch Gerichtsprozesse anzusehen, die<br />
wegen der gemeindlichen Geschäftsvorfälle anhängig sind, unabhängig von der gerichtlichen Instanz.<br />
GEMEINDEORDNUNG 648
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Solche Verwaltungsverfahren der Gemeinde sind als laufend zu qualifizieren, wenn ein von der Gemeinde erlassener<br />
Bescheid noch nicht rechtskräftig geworden ist. Diese Sachlage ist regelmäßig gegeben, wenn im gemeindlichen<br />
Verfahren die Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist oder diese Frist wegen eines sich daran<br />
anschließenden (anhängigen) Widerspruchs- oder Klageverfahrens noch läuft. Sofern eine solche Sachlage bei<br />
der Gemeinde besteht, sollte eine getrennte Betrachtung und Bewertung über den Verfahrensgegenstand und<br />
über das Verfahren erfolgen. Bei einem möglicherweise „drohenden Verlust“ aus dem Verfahren sollte keine<br />
Wertberichtigung der bestehenden Forderung erfolgen, solange die Gemeinde am Bestand ihrer durch Bescheid<br />
festgesetzten Forderung festhält. Die Gemeinde soll ggf. eine Rückstellung passivieren, zumal ein Bedarf für eine<br />
Rückstellungsbildung sich aus der möglichen kostenmäßigen Beteiligung der Gemeinde ergeben kann.<br />
4.3 Sonstige Rückstellungen<br />
Die Gemeinde darf unter dem Bilanzposten „Sonstige Rückstellungen“ mögliche Rückstellungen für andere Zwecke<br />
nur ansetzten, soweit diese durch Gesetz oder Verordnung zugelassen sind (vgl. § 36 Absatz 6 Satz 1<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Mit dieser gesonderten Vorschrift wird klargestellt, dass die Gemeinde nur dann Rückstellungen<br />
für andere Zwecke bilden darf, wenn dabei die in den Vorschriften des § 36 Absatz 4 oder 5 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
enthalten Voraussetzungen erfüllt sind. Es ist daher der Gemeinde nicht erlaubt, für selbst gewählte Zwecke aus<br />
ihren örtlichen Verhältnissen heraus oder für andere äußere Umstände gesonderte Rückstellungen zu bilden.<br />
Von diesem Verbot besteht nur dann eine Ausnahme, wenn die Bildung von besonderen Rückstellungen ausdrücklich<br />
zugelassen wird, z. B. durch fachgesetzliche Vorschriften (vgl. Reglungen im Landesabfallgesetz). Die<br />
Rechtsvorschriften für gemeindliche Umlagezahlungen und für den Gemeindefinanzausgleich sowie für die gemeindliche<br />
Steuererhebung sehen dagegen keine Rückstellungsbildung vor. Von der Gemeinde dürfen deshalb<br />
für diese Zwecke auch dann keine Rückstellungen gebildet werden, wenn sich derartige örtliche Sachverhalte<br />
ggf. unter die Bestimmungen der Vorschrift des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO <strong>NRW</strong> subsumieren lassen.<br />
5. Rückstellungen für nicht andere Zwecke<br />
5.1 Allgemeine Sachlage<br />
Durch die ausdrückliche Aufzählung der zulässigen Arten der Rückstellungen in § 36 GemHVO <strong>NRW</strong> wird klargestellt,<br />
dass die Gemeinden keine Rückstellungen für andere Zwecke bilden dürfen. Die Gemeinden sollen die<br />
Rückstellungen grundsätzlich nur für rechtliche und wirtschaftliche Leistungen bilden, die ursächlich in der Hand<br />
der Gemeinde liegen und die periodengerecht zu Aufwendungen bei der Gemeinde führen sowie nicht jährlich<br />
wiederkehrend sind. Bei gemeindlichen Geschäftsvorfällen, die auf Leistungen Dritter ohne Gegenleistungsverpflichtung<br />
der Gemeinde oder auf einseitigen Leistungen der Gemeinde an Dritte beruhen, z. B. Gewerbesteuerzahlungen,<br />
Sozialhilfeleistungen, soll erst das Entstehen der rechtlichen Verpflichtung der Gemeinde und nicht<br />
bereits das mögliche Entstehen einer wirtschaftlichen Verpflichtung beim Dritten der Anlass für eine Rückstellungsbildung<br />
bei der Gemeinde sein, sofern nicht bereits eine Forderung zu bilanzieren ist.<br />
Die haushaltswirtschaftliche Zuordnung erfolgt immer, wenn der Gemeinde Zuwendungen von Dritten gewährt<br />
werden oder wenn gemeindliche Forderungen, die i.d.R. aus einem Leistungsbescheid der Gemeinde entstehen,<br />
zu bilanzieren sind. Sie ist bei solchen Geschäftsvorfällen der Gemeinde allgemein anerkannt und wird dort nicht<br />
infrage gestellt. Eine Rückstellungspflicht für die Gemeinde soll daher erst als entstanden anzunehmen bzw. die<br />
Zuordnung entsprechender Aufwendungen zum Haushaltsjahr erst vorzunehmen sein, wenn eine tatsächliche<br />
Verpflichtung der Gemeinde durch einen Heranziehungsbescheid einsetzt.<br />
Der gemeindliche Ressourcenverbrauch ist objektiv betrachtet zu dem Zeitpunkt als entstanden anzusehen, wenn<br />
dieser durch einen Verwaltungsakt der Gemeinde objektiviert wird. Er ist i.d.R. auch erst zu diesem Zeitpunkt<br />
GEMEINDEORDNUNG 649
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
verlässlich bewertbar ist (Bestimmung des Erfüllungszeitpunktes als Realisation der Zeit nach). Es muss somit<br />
ein konkretes Ereignis bezogen auf den Abschlussstichtag eingetreten sein bzw. vorliegen, damit bei bestimmten<br />
gemeindlichen Sachverhalten eine Rückstellungsbildung zulässig ist. Der in § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> gesetzlich<br />
bestimmte jährliche Haushaltsausgleich erfordert in diesem Zusammenhang gemeindeübergreifend eine gleiche<br />
Handhabung durch alle Gemeinden.<br />
5.2 Rückstellungen und künftige Umlagezahlungen der Gemeinde<br />
Für Umlagen der Gemeinde, die regelmäßig jährlich anfallen, ist die Bildung von Rückstellungen nicht zugelassen<br />
worden. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip widersprechen, regelmäßig<br />
wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu erfassen. Außerdem würde in diesen Fällen eine<br />
Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts beeinträchtigen. Eine konkrete<br />
Verpflichtung der Gemeinde besteht jedoch nicht allein wegen der rechtlichen Bindung der Gemeinde als Mitglied<br />
an den Umlageverband. Sie entsteht vielmehr jährlich aufgrund der konkreten Aufgabenerfüllung (Leistungserbringung)<br />
des Umlageverbandes und wird durch einen Heranziehungsbescheid des umlageberechtigten Dritten<br />
gegenüber den Umlagezahlern erst hinreichend konkretisiert, sodass eine Zuordnung zu dem Haushaltsjahr zu<br />
erfolgen hat, auf das sich der Festsetzungsbescheid bezieht (Erfüllungszeitpunkt).<br />
Die Einbeziehung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde in die Ermittlung der Höhe des Umlagebetrages, z. B. in<br />
Form der Steuerkraft der Gemeinde vor dem Umlagejahr, führt daher nicht zwangsläufig zu einer Verpflichtung<br />
der Gemeinde, den Vorjahren des betreffenden Umlagehaushaltsjahres bereits Aufwendungen aus der Umlageerhebung<br />
zuzurechnen. Es werden im Rahmen der Ermittlung des Umlagebetrages lediglich die belegbaren<br />
haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde für die Ermittlung der konkreten Höhe der Umlage herangezogen.<br />
Die Realisation des Ertrages beim Umlageberechtigten und damit das Entstehen von Aufwendungen beim<br />
Umlagepflichtigen sind daher erst zum aktuellen haushaltsjahrbezogenen Zeitpunkt möglich.<br />
Nach den gesetzlichen Vorschriften sind die Arten und der Umfang der Leistungsfähigkeit der Gemeinde bei der<br />
Umlageermittlung zu berücksichtigen. Daher müssen Messgrößen bzw. Schlüsselgrößen für eine zutreffende<br />
Ermittlung des Umlagebetrages jeder einzelnen Gemeinde bestimmt werden. Aus diesen öffentlich-rechtlichen<br />
Gegebenheiten heraus führt erst die rechtliche Verpflichtung der Gemeinde zur Umlagezahlung zu einer wirtschaftlichen<br />
Belastung, und zwar in dem Haushaltsjahr, für das die Gemeinde durch den Umlageberechtigten zur<br />
Umlagezahlung herangezogen wird.<br />
Eine Rückstellungsbildung würde unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze dazu führen, dass die gesamte<br />
Umlage wirtschaftlich einem Haushaltsjahr zuzurechnen wäre, für das für den Umlageberechtigten weder ein<br />
haushaltsrechtlicher noch ein wirtschaftlicher Anspruch zur Erhebung der Umlage besteht. Zudem hat ein Umlageberechtigter,<br />
z. B. der Kreis, erst nach seiner Feststellung, dass die sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen<br />
nicht decken, die Berechtigung zur Umlageerhebung (vgl. § 56 Absatz 1 KrO <strong>NRW</strong>). Dieser Sachverhalt<br />
gilt auch bei Zweckverbänden (vgl. § 19 Absatz 1 Satz 1 GkG <strong>NRW</strong>). Eine Rückstellungsbildung für Umlagezwecke<br />
ist auch deshalb nicht zugelassen worden.<br />
Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung für gemeindliche Umlagezahlungen führt dazu, dass von<br />
der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Umlagesachverhalte<br />
ggf. grundsätzlich und in allgemeiner Form unter die Bestimmungen des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
subsumieren lassen, soweit die Umlageerhebung noch nicht Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens der Gemeinde<br />
ist (Verfahren zum Erlass eines rechtskräftigen Umlagebescheides). In den Fällen, in denen es aber nach<br />
dem Erlass eines Umlagebescheides zu einem Widerspruch des Betroffenen gegen den Bescheid bzw. zu einem<br />
Klageverfahren kommt, ist von der Gemeinde zum Abschlussstichtag zu prüfen und zu entscheiden, ob in einem<br />
solchen Fall eine Rückstellung für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in der gemeindlichen Bilanz angesetzt<br />
werden muss, sofern der voraussichtliche Verlust nicht geringfügig sein wird.<br />
GEMEINDEORDNUNG 650
5.3 Rückstellungen und Gemeindefinanzausgleich<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Gesetzgeber hat durch die abschließende Aufzählung der zulässigen Rückstellungsarten in der Vorschrift<br />
bestimmt, dass die Bildung von Rückstellungen für gemeindliche Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs<br />
nicht zulässig ist. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen Prinzip<br />
widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden Aufwand als laufenden Aufwand des jeweiligen Haushaltsjahres zu<br />
erfassen. Eine Rückstellungsbildung unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze könnte dazu führen, dass die<br />
gesamten gemeindlichen Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs wirtschaftlich einem Haushaltsjahr<br />
zuzurechnen wären, bei dem weder ein haushaltsrechtlicher noch ein wirtschaftlicher Grund dafür besteht.<br />
Ein Anlass zu dieser Sachlage besteht auch dadurch, dass in Nordrhein-Westfalen die Gemeinden nicht verpflichtet<br />
sind, auch nicht die finanzstarken Gemeinden, eigene Finanzmittel der allgemeinen Finanzausgleichsmasse<br />
des Landes zuzuführen, wie es z.T. in anderen Ländern die Regel ist. Auch deshalb ist eine Rückstellungsbildung<br />
für gemeindliche Leistungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs nicht zugelassen worden. Außerdem<br />
könnte wegen möglicherweise unterschiedlichen Bewertungen eine gemeindliche Rückstellungsbildung im Rahmen<br />
des Gemeindefinanzausgleichs die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen Haushalts sowie die Vergleichbarkeit<br />
beeinträchtigen.<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde eigene Finanzleistungen aufgrund des jährlichen Gemeindefinanzausgleichs<br />
erbringen muss, entsteht erst durch die rechtliche Heranziehung der Gemeinde durch einen Leistungsbescheid<br />
eine aufwandswirksame Verpflichtung der Gemeinde, sodass i.d.R. der gemeindliche Ressourcenverbrauch<br />
entsprechend dem darin festgesetzten Erfüllungszeitpunkt dem Haushaltsjahr zuzurechnen ist. Die Entscheidung,<br />
keine „Vorverpflichtung“ bzw. Zurechnung zu Vorjahren als alleinige Grundlage für eine örtliche Rückstellungsbildung<br />
aus Anlass des Gemeindefinanzausgleichs bei der Gemeinde zuzulassen, unter dem Gesichtspunkt<br />
des Ressourcenverbrauchs sachgerecht und vertretbar. Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung<br />
im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs führt dazu, dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen<br />
gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Finanzausgleichssachverhalte ggf. unter die Bestimmungen<br />
des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO <strong>NRW</strong> subsumieren lassen.<br />
5.4 Rückstellungen und gemeindliche Steuererhebung<br />
Der Gesetzgeber hat durch die abschließende Aufzählung der zulässigen Rückstellungsarten in der Vorschrift<br />
bestimmt, dass die Bildung von Rückstellungen im Rahmen der jährlich wiederkehrenden gemeindlichen Steuererhebung,<br />
z.B. der Gewerbesteuer, nicht zulässig ist. Die Bildung solcher Rückstellungen würde dem haushaltswirtschaftlichen<br />
Prinzip widersprechen, regelmäßig wiederkehrenden Aufwand nur als laufenden Aufwand zu<br />
erfassen. Außerdem würde in diesen Fällen eine Rückstellungsbildung die Transparenz und Klarheit des gemeindlichen<br />
Haushalts beeinträchtigen. Auch der in § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> gesetzlich bestimmte jährliche<br />
Haushaltsausgleich erfordert gemeindeübergreifend eine gleiche Handhabung.<br />
Diese Gegebenheiten führen dazu, dass bei der gemeindlichen Steuererhebung das Entstehen der rechtlichen<br />
Verpflichtung und nicht bereits das mögliche Entstehen einer wirtschaftlichen Verpflichtung der Anlass für die<br />
periodengerechte Zuordnung von Steuererträgen ist. Daher ist objektiv betrachtet erst zum Erfüllungszeitpunkt<br />
ein Ressourcenaufkommen als entstanden anzusehen, weil der Vorgang durch einen Verwaltungsakt objektiviert<br />
wird und i.d.R. erst zu diesem Zeitpunkt verlässlich bewertbar ist (Bestimmung des Erfüllungszeitpunktes als<br />
Realisation der Zeit nach). Erst aus der Festsetzung oder der Fälligkeit gemeindlicher Steuern heraus eine Zurechnung<br />
der Ressourcen zu einem Haushaltsjahr vorzunehmen, ist sachgerecht und vertretbar.<br />
GEMEINDEORDNUNG 651
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gesetzlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung aus der gemeindlichen Steuererhebung führt daher dazu,<br />
dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Steuersachverhalte<br />
ggf. unter die Bestimmungen des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO <strong>NRW</strong> subsumieren lassen. Kommt es<br />
aber nach dem Erlass eines gemeindlichen Steuerbescheides zu einem Widerspruch des Betroffenen gegen den<br />
Bescheid bzw. zu einem Klageverfahren ist von der Gemeinde zum Abschlussstichtag zu prüfen und zu entscheiden,<br />
ob in einem solchen Fall eine Rückstellung für drohende Verluste aus laufenden Verfahren in der gemeindlichen<br />
Bilanz angesetzt werden muss, sofern der voraussichtliche Verlust nicht geringfügig sein wird.<br />
Von der Betrachtung von Steuersachverhalten aus der gemeindlichen Steuererhebung sind zudem die Sachverhalte<br />
zu trennen, durch die für die Gemeinde eine Steuerpflicht gegenüber dem Staat entsteht. In diesen Fällen<br />
ist eine Rückstellungsbildung als zulässig anzusehen, z. B. für Steuerschuldverhältnisse der Gemeinde aus ihrem<br />
„Betrieb gewerblicher Art“. Ist eine solche Rückstellungsbildung durch die Gemeinde erforderlich, ist diese auf der<br />
Grundlage der Regelungen in Absatz 4 dieser Vorschrift vorzunehmen.<br />
6. Die Abzinsung von gemeindlichen Rückstellungen<br />
Die einzelnen Rückstellungen der Gemeinde sind nach dem Nominalwertprinzip zu bemessen bzw. zu bewerten<br />
und dürfen in Anlehnung an das Handelsrecht i.d.R. nicht abgezinst werden. Es soll gesichert werden, dass von<br />
der Gemeinde unter Beachtung des Realisationsprinzips ein entnahmefähiger Betrag (Erfüllungsbetrag) zurückgestellt<br />
wird. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass in der Mehrzahl der gemeindlichen Rückstellungen<br />
kein verdeckter Zins enthalten ist, z. B. bei Sachleistungsverpflichtungen, bei Verpflichtungen aus Bürgschaften<br />
oder Schadenersatzleistungen.<br />
Eine Abzinsung ist bei auch Rückstellungen für Altersteilzeit nicht zulässig, denn die Ansprüche einer Beamtin<br />
oder eines Beamten nach dem Altersteilzeitmodell stellen keine von der Gemeinde zu erbringenden abzinsbaren<br />
Versorgungsleistungen dar. Diese Sachlage wird auch dadurch deutlich, dass die Rückstellungen für Altersteilzeit<br />
unter den „Sonstigen Rückstellungen“ und nicht unter den „Pensionsrückstellungen“ in der gemeindlichen Bilanz<br />
anzusetzen sind. Auch längerfristige Umweltschutzverpflichtungen, z. B. Rückstellungen für die Rekultivierung<br />
von Deponien, sind nicht abzuzinsen.<br />
Diese sachlichen Vorgaben bedingen, dass bei den gemeindlichen Rückstellungen deshalb keine Trennung in<br />
Beträge für die Erfüllung der Leistungsverpflichtung und für die Kapitalnutzung vorzunehmen ist. Nur bei ihren<br />
Pensionsrückstellungen darf die Gemeinde nach Maßgabe des § 36 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> eine Abzinsung vornehmen,<br />
denn die gemeindlichen Versorgungsleistungen sind mit ihrem Barwert und nicht mit dem Nominalbetrag in<br />
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen. Bei dessen Ermittlung ist der Berechnung ein Rechnungszins von fünf<br />
Prozent zugrunde zu legen.<br />
7. Auflösung und Herabsetzung der gemeindlichen Rückstellungen<br />
7.1 Die Auflösung von Rückstellungen<br />
7.1.1 Die Auflösung, weil der Grund entfallen ist<br />
Das Gebot in dieser Vorschrift ist im Einklang mit dem Handelsrecht bestimmt worden. Es verpflichtet die Gemeinde,<br />
angesetzte Rückstellungen aufzulösen, wenn der Grund hierfür ganz oder teilweise entfallen ist. In den<br />
Fällen, in denen absehbar ist, dass die Gemeinde nun doch nicht zu einer Leistung verpflichtet ist (fehlende Inanspruchnahme<br />
der Gemeinde), ist die in der gemeindlichen Bilanz angesetzte Rückstellung zum Abschlussstichtag<br />
ganz oder teilweise aufzulösen. Die Auflösung einer Rückstellung wegen eines nicht mehr vorhandenen Bedarfs<br />
führt zu einer Ergebniswirksamkeit und daher zu einer Erfassung als Ertrag in der Ergebnisrechnung.<br />
GEMEINDEORDNUNG 652
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§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein Wahlrecht für die Gemeinde, die Inanspruchnahme einer Rückstellung ergebniswirksam abzuwickeln, d.h.<br />
ertragswirksam aufzulösen und gleichzeitig Aufwendungen insgesamt in Höhe der erforderlichen Auszahlungen<br />
zu erfassen sowie entsprechend in ihrem Jahresabschluss nachzuweisen, besteht im Grundsatz nicht. Der Gemeinde<br />
ist eine gesonderte Erfassung ihrer Zahlungsströme im Rahmen der Finanzrechnung vorgegeben. Eine<br />
gleichzeitige ergebniswirksame Erfassung bedarf es daher nicht, denn die Zahlungsströme aus einer Inanspruchnahme<br />
einer Rückstellung sind auch unterjährig zu erfassen. Es bedarf daher keiner Überführung aus ergebniswirksamen<br />
Daten, z. B. im Rahmen einer „kaufmännischen“ Aufwandsminderung (Saldierung).<br />
7.1.2 Die Auflösung aus Verzicht auf die Instandhaltung<br />
Das Gebot in dieser Vorschrift verpflichtet die Gemeinden, auch angesetzte Rückstellungen für unterlassene<br />
Instandhaltung aufzulösen, wenn die geplanten (konkret beabsichtigten) Maßnahmen nach dem Haushaltsplan<br />
nicht umgesetzt worden sind und die dafür gebildete Rückstellung nicht mehr benötigt wird. Die Gemeinde hat in<br />
diesen Fällen regelmäßig eine Wertberichtigung beim Ansatz der betreffenden Vermögensgegenstände in der<br />
gemeindlichen Bilanz vorzunehmen.<br />
Bei der Bildung der Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung für bestimmte gemeindliche Vermögensgegenstände<br />
ist nach dem Bruttoprinzip vorzugehen, sodass der Wertansatz dieser Vermögensgegenstände nicht<br />
verändert wurde. Bei der ertragswirksamen Auflösung einer Rückstellung für unterlassene Instandhaltung muss<br />
daher wegen nicht durchgeführter Instandhaltungsmaßnahmen in entsprechender Höhe eine außerplanmäßige<br />
Abschreibung der betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstände vorgenommen werden. Diese haushaltswirtschaftlichen<br />
Maßnahmen sind in der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu erfassen.<br />
7.1.3 Die Auflösung bei Dienstherrnwechsel<br />
In Ausnahmefällen kann es beim Wechsel einer Beamtin oder eines Beamten zu einem anderen Dienstherrn<br />
jedoch geboten sein, sich sofort von der späteren Beteiligungsverpflichtung durch eine Ausgleichszahlung zu<br />
entlasten. Wenn in solchen Fällen die Erstattungsverpflichtung des abgebenden Dienstherrn gegenüber dem<br />
neuen Dienstherrn durch eine einmalige Leistung abgegolten worden ist, kann auf den Erhalt der vorgenommenen<br />
Rückstellung für diese früheren Bediensteten verzichtet werden. Den Aufwendungen aus der Leistung an den<br />
neuen Dienstherrn steht der Ertrag aus der Auflösung der gebildeten Pensionsrückstellung gegenüber. Für die<br />
abgebende Gemeinde besteht keine Verpflichtung mehr gegenüber dem früheren Beschäftigten und damit ist der<br />
Grund für ihre Rückstellungsbildung entfallen.<br />
7.2 Die Herabsetzung von Rückstellungen<br />
7.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Das in dieser Vorschrift enthaltene Gebot verpflichtet die Gemeinde aber auch darauf zu achten, dass sie die<br />
Rückstellungen nur für die Zwecke in Anspruch nimmt, für die sie ursprünglich gebildet wurden. Dazu bietet z.B.<br />
die in den Haushaltsplan integrierte mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung eine Hilfestellung. Die Inanspruchnahme<br />
einer Rückstellung führt zu ihrer ergebnisneutralen Herabsetzung. Eine Herabsetzung von Rückstellungen<br />
erfolgt i.d.R. kann durch eine einmalige Inanspruchnahme, z. B. bei Durchführung einer Instandhaltung, für die<br />
eine Rückstellung gebildet wurde. Sie wird aber auch wegen laufender Leistungen vorgenommen, wenn die Gemeinde<br />
ab dem Eintritt ihrer Beamtin oder ihres Beamten in den Ruhestand ihre Verpflichtung zur Zahlung von<br />
laufenden Versorgungsleistungen erfüllt. Durch die Leistung von Zahlungen der Gemeinde ausgelöste Herabsetzungen<br />
von Rückstellungen berühren nur die gemeindliche Finanzrechnung.<br />
GEMEINDEORDNUNG 653
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7.2.2 Die Herabsetzung durch eine einmalige Inanspruchnahme<br />
Mit der Umsetzung der von der Gemeinde vorgesehenen Instandhaltungsmaßnahme, für die von der Gemeinde<br />
eine Rückstellung gebildet wurde, wird diese in Anspruch genommen. Dadurch ist der bilanzielle Ansatz der gebildeten<br />
Rückstellung entsprechend zu verringern. Die von der Gemeinde aus der Umsetzung entstehenden<br />
Zahlungsverpflichtungen stellen in diesen Fällen keine gemeindlichen Aufwendungen dar, sodass die Ergebnisrechnung<br />
der Gemeinde nicht berührt wird. Die von der Gemeinde zu erbringenden Zahlungen (Leistungen) sind<br />
deshalb nur über die gemeindliche Finanzrechnung abzuwickeln.<br />
In diesem Zusammenhang ist in den Fällen, in denen die von der Gemeinde bilanzierte Rückstellung zu hoch<br />
bemessen worden ist, der nicht benötigte Anteil der gemeindlichen Rückstellung über die Ergebnisrechnung<br />
ertragswirksam aufzulösen. Ist dagegen aber die bilanzierte Rückstellung zu niedrig bemessen worden, stellt der<br />
fehlende, nicht zurückgestellte Anteil, z. B. an einer Instandhaltungsmaßnahme, für die von der Gemeinde zu<br />
erbringenden Leistungen weitere gemeindliche Aufwendungen dar, die von der Gemeinde in ihrer Ergebnisrechnung<br />
zu erfassen sind.<br />
7.2.3 Herabsetzung wegen laufender Leistungen<br />
7.2.3.1 Der Umfang der Herabsetzung<br />
Die Gemeinde muss ab dem Eintritt ihrer Beamtin oder ihres Beamten in den Ruhestand regelmäßig Versorgungsbezüge<br />
an diese Personen zahlen. Die in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Pensionsrückstellungen<br />
sind dann zu reduzieren, denn die Gemeinde erfüllt ihre Verpflichtung durch die Zahlung von laufenden Versorgungsleistungen.<br />
Der Umfang einer Herabsetzung der Rückstellung wird jedoch nicht ausschließlich durch die<br />
Höhe der geleisteten Zahlungen bestimmt, sondern ist unter Berücksichtigung der noch bestehenden gemeindlichen<br />
Verpflichtungen vorzunehmen. Die Ermittlung der Höhe ist daher unter Einbeziehung von versicherungsmathematischen<br />
und nicht ausschließlich nach buchhalterischen Methoden vorzunehmen.<br />
Die mögliche Herabsetzung der Pensionsrückstellungen entsteht dadurch, dass die Gemeinde durch die Zahlung<br />
von Versorgungsbezügen insbesondere auch zeitlich einen Teil ihrer Verpflichtungen gegenüber ihren Beamtinnen<br />
und Beamten erfüllt hat (Teilerfüllung). Zum Beispiel hätte die Gemeinde bei einer Verpflichtung gegenüber<br />
einer Person über einen Zeitraum von 30 Jahren am Eröffnungsbilanzstichtag dafür den Barwert als Rückstellungsbetrag<br />
in ihrer Bilanz anzusetzen. Am folgenden Abschlussstichtag wäre dann für einen Zeitraum von 29<br />
Jahren der Barwert anzusetzen. Diese Sachlage kann zu einer Herabsetzung von Pensionsrückstellungen führen.<br />
Der Wertansatz der Pensionsrückstellungen in der Bilanz der Gemeinde ist daher dann herabzusetzen, wenn er<br />
am Abschlussstichtag höher ist, als es dem Barwert der noch in Zukunft zu leistenden Versorgungszahlungen zu<br />
diesem Stichtag entspricht.<br />
7.2.3.2 Die Trennung von Zuführungen und Herabsetzungen<br />
In der Praxis werden vielfach die Pensionsverpflichtungen der Gemeinde zu jedem Abschlussstichtag nur insgesamt<br />
und nicht getrennt nach Beschäftigten und Versorgungsempfängern neu ermittelt. Das Ergebnis wird dem<br />
Bestand zum Abschlussstichtag des Vorjahres gegenübergestellt und der sich daraus ergebende Saldo ergebniswirksam.<br />
Durch die Beschäftigten der Gemeinde werden im gleichen Haushaltsjahr jedoch regelmäßig weitere<br />
Ansprüche auf künftige Versorgungsleistungen erworben. Diese Sachlage führt dazu, dass neben der Herabsetzung<br />
von Pensionsrückstellungen aufgrund der zu zahlenden Versorgungsleistungen gleichzeitig aus dem Erwerb<br />
von Ansprüchen weitere Zuführungen zur Pensionsrückstellung erforderlich werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 654
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§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei einer solchen Vorgehensweise muss von der Gemeinde gewährleistet werden, dass die erworbenen Ansprüche<br />
der Beschäftigten periodengerecht dem Haushaltsjahr als Aufwendungen zugerechnet werden können. Außerdem<br />
ist haushaltsmäßig eine Differenzierung nach Personalaufwendungen und Versorgungsaufwendungen<br />
unter Beachtung des Bruttoprinzips vorzunehmen (vgl. § 3 i.V.m. § 11 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine Erfassung<br />
des Saldos aus dem Gesamtbestand der Pensionsrückstellungen für die Versorgungsempfänger und die Beschäftigten<br />
durch einen Vergleich des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen an zwei aufeinanderfolgenden<br />
Abschlussstichtagen in der Ergebnisrechnung genügt dabei nicht den haushaltsrechtlichen Anforderungen.<br />
7.3 Ergebniswirksamkeit bei Veränderungen der Verpflichtungen<br />
7.3.1 Herabsetzung von Pensionsrückstellungen und Aufwendungen<br />
Von der Gemeinde muss zu jedem Abschlussstichtag geprüft werden, ob eine Herabsetzung von Pensionsrückstellungen<br />
erfolgen kann. Der Saldo aus dem dazu notwendigen Vergleich der Barwerte der Pensionsrückstellungen<br />
zum Abschlussstichtag mit denen des vorherigen Abschlussstichtages zeigt dabei auf, ob eine Herabsetzung<br />
der Pensionsrückstellungen oder eine Zuführung zu Pensionsrückstellungen vorzunehmen ist. Die Bewertung von<br />
Pensionsrückstellungen ist darauf angelegt, die Aufwendungen der Gemeinde über die Totalperiode zu verteilen.<br />
Die Bewertung der Pensionsrückstellungen zum Barwert statt eines Ansatzes zum Nominalwert bringt es daher<br />
mit sich, dass i.d.R. trotz einer Veränderung des Ansatzes der Pensionsrückstellungen die in einem Haushaltsjahr<br />
zu zahlenden Versorgungsbezüge die mögliche Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen<br />
übersteigen. In den Fällen, in denen in einem Haushaltsjahr die Versorgungsauszahlungen der Gemeinde die<br />
Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen übersteigen, stellen die Versorgungsauszahlungen<br />
insoweit gemeindliche Aufwendungen dar, die in der Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres von der<br />
Gemeinde zu erfassen sind.<br />
7.3.2 Der Verzicht auf Urlaubsansprüche und Arbeitszeitguthaben<br />
Aus nicht beanspruchtem Urlaub der Beschäftigten im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie aus bestehenden Arbeitszeitguthaben<br />
der Beschäftigten entstehen für die Gemeinde am Abschlussstichtag entsprechende Verpflichtungen<br />
gegenüber ihren Beschäftigten. Deshalb müssen von der Gemeinde dafür Rückstellungen gebildet werden,<br />
wenn für die am Abschlussstichtag ermittelten o.a. Ansprüche der Beschäftigten eine Abgeltung durch Urlaub<br />
oder eine Barabgeltung vorgesehen bzw. nicht ausgeschlossen worden ist.<br />
In den Fällen, in denen die Ansprüche der gemeindlichen Beschäftigten auf Urlaub und Arbeitszeitguthaben aus<br />
dem vergangenen Haushaltsjahr im Folgejahr durch die Gewährung von Urlaub oder Freizeit und nicht durch eine<br />
Abgeltung in Geld erfolgt, ist eine ergebniswirksame Herabsetzung der für Urlaubsansprüche und Arbeitszeitguthaben<br />
gebildeten Rückstellungen vorzunehmen. Der Umfang einer solchen Herabsetzung gebildeter Rückstellungen<br />
ist in der Ergebnisrechnung der Gemeinde zu erfassen.<br />
7.4 Der Passivtausch zwischen Rückstellungen und Verbindlichkeiten<br />
Eine Rückstellung ist auch aufzulösen, wenn z. B. aus einer ungewissen Verbindlichkeit, die der Grund für die<br />
Rückstellungsbildung war, eine gewisse Verbindlichkeit geworden ist. Bei übereinstimmenden Beträgen erfolgt<br />
dann ein Passivtausch zwischen den Rückstellungen und den Verbindlichkeiten. Nur wenn bei einem solchen<br />
Passivtausch noch ein Teilbetrag bei der Rückstellung bestehen bleibt und kein Grund mehr für dessen Ansatz in<br />
der gemeindlichen Bilanz besteht, ist dieser Betrag ertragswirksam durch Erfassung in der Ergebnisrechnung<br />
GEMEINDEORDNUNG 655
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§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
aufzulösen. Diese Sachlage erfordert, die in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen an jedem<br />
Abschlusstag zu überprüfen und ggf. anzupassen.<br />
Die Grenzen der gemeindlichen Rückstellungsbildung werden auch dadurch bestimmt, dass Rückstellungen<br />
aufzulösen sind, wenn der Grund dafür entfallen ist (vgl. § 36 Absatz 6 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Wenn bei der<br />
Aufstellung der gemeindlichen Bilanz z. B. nicht mehr mit einer Inanspruchnahme zu rechnen ist, weil sich die<br />
Verhältnisse geändert haben oder neue Erkenntnisse über den Sachverhalt vorliegen, die zu einer veränderten<br />
Beurteilung führen, sind die entsprechenden Rückstellungen ganz oder teilweise aufzulösen.<br />
In den Fällen, in denen von der Gemeinde die einzelnen Rückstellungen richtig bemessen werden, sind diese<br />
beim Eintritt der zu erbringenden Zahlungsleistungen ganz oder teilweise herabzusetzen und werden nicht ergebniswirksam.<br />
Soweit jedoch die bilanzierte Rückstellung zu hoch bemessen wurde, entfällt in Höhe des nicht<br />
benötigten Teiles der Grund der Rückstellungsbildung, sodass dieser Teil als Ertrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung<br />
zu erfassen ist. Andererseits stellt in den Fällen, in denen die Rückstellung zu niedrig bemessen<br />
worden ist, der fehlende Teil für die Gemeinde neue Aufwendungen dar, die dann in der Ergebnisrechnung zu<br />
erfassen sind.<br />
Von der Gemeinde gebildete Rückstellungen sind grundsätzlich herabzusetzen, wenn diese wegen laufender<br />
Leistungen, z. B. Renten, in Anspruch genommen werden. Bei Gemeinden sind gebildete Pensionsrückstellungen<br />
herab zu setzen, wenn ab dem Eintritt einer Beamtin oder eines Beamten in den Ruhestand diesen Versorgungsbezüge<br />
gezahlt werden. Dadurch erfüllt die Gemeinde ihre Verpflichtungen aus der Vergangenheit, die zur Bildung<br />
von Rückstellungen geführt haben. Die Erfüllung der gemeindlichen Verpflichtungen reduziert nicht immer<br />
im gleichen Umfang den Wertansatz der Pensionsrückstellungen in der gemeindlichen Bilanz.<br />
Eine Veränderung eines Wertansatzes ist nur dann vorzunehmen, wenn der Wertansatz höher ist als es dem<br />
Barwert der noch in Zukunft zu leistenden Versorgungszahlungen entspricht. Ob dieser Sachverhalt örtlich gegeben<br />
ist, muss von der Gemeinde zu jedem Abschlussstichtag geprüft werden. Soweit die Versorgungsauszahlungen<br />
die mögliche Herabsetzung des Wertansatzes für Pensionsrückstellungen übersteigen, stellen sie Aufwendungen<br />
dar, die in der Ergebnisrechnung des betreffenden Haushaltsjahres zu erfassen sind.<br />
8. Der Rückstellungsspiegel<br />
Es ist für die Gemeinde sinnvoll, sich im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses einen detaillierten Überblick<br />
über den Stand und die Veränderungen der Rückstellungen zum Abschlussstichtag zu verschaffen. Als<br />
Grundgliederung des gemeindlichen Rückstellungsspiegels bietet sich die Bilanzgliederung nach § 41 Absatz 4<br />
Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong> an, die im Teil A um die Veränderungen im Haushaltsjahr und in Teil B um eine zeitliche<br />
Komponente nach Laufzeiten erweitert wird. Im Teil A werden daher der Gesamtbetrag am Ende des Vorjahres,<br />
die Veränderungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und der Gesamtbetrag am Ende des Haushaltsjahres<br />
in Bezug auf die einzelnen Arten von Rückstellungen aufgezeigt. Darüber hinaus werden im Teil B die einzelnen<br />
Arten von Rückstellungen, gegliedert nach Fristigkeiten, aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Arten der<br />
Rückstellungen<br />
Der Rückstellungsspiegel Teil A<br />
Gesamt-<br />
betrag<br />
am 31.12<br />
des<br />
Vor-<br />
jahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 656<br />
Zufüh-<br />
rungen<br />
EUR<br />
Veränderungen<br />
im Haushaltsjahr<br />
Laufende<br />
Auflösung<br />
EUR<br />
Grund<br />
entfallen<br />
EUR<br />
Gesamt-<br />
betrag<br />
am 31.12<br />
des<br />
Haus-<br />
jahres<br />
EUR
(Gliederung<br />
mindestens wie<br />
in der Bilanz<br />
nach<br />
§ 41 Absatz 4<br />
Nummer 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Arten der<br />
Rückstellungen<br />
(Gliederung<br />
mindestens wie<br />
in der Bilanz<br />
nach § 41 Absatz 4<br />
Nummer 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rückstellungsspiegel Teil B<br />
Gesamt-<br />
betrag<br />
am 31.12<br />
des Haus-<br />
halts-<br />
jahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 657<br />
mit einer Restlaufzeit von<br />
bis zu 1<br />
Jahr<br />
EUR<br />
1 bis 5<br />
Jahre<br />
EUR<br />
Abbildung 105 „Der Rückstellungsspiegel“<br />
mehr als<br />
5 Jahre<br />
EUR<br />
Gesamt-<br />
betrag<br />
am 31.12<br />
des<br />
Vor-<br />
jahres<br />
Ein solcher Rückstellungsspiegel macht die einzelnen Wertansätze in der gemeindlichen Bilanz transparent und<br />
nachvollziehbar. Er trägt erheblich zur Übersichtlichkeit der in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Rückstellungen<br />
bei. Die Gemeinde kann dazu auch weitere Zusatzinformationen geben, die aus örtlichen Gegebenheiten<br />
heraus sachgerecht sind.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
EUR
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 89<br />
Liquidität<br />
(1) Die Gemeinde hat ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung sicherzustellen.<br />
(2) 1 Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu<br />
dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung<br />
stehen. 2 Diese Ermächtigung gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung.<br />
Erläuterungen zu § 89:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Sicherstellung der Liquidität der Gemeinde<br />
Die Gemeinde hat unter Beachtung der Grundsatzes der Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
ihre gesamte Haushaltswirtschaft zukunftsbezogen auszurichten und dabei den besonderen Haushaltsgrundsatz<br />
„Sicherstellung der Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen“ zu beachten (vgl. § 75 Absatz 1<br />
und 6 GO <strong>NRW</strong>). Das Gebot für die Gemeinde, ihre künftige Liquidität sicherstellen, beinhaltet deshalb die Aufgabe<br />
für die Gemeinde, sich ihre finanziellen Handlungsmöglichkeiten zu erhalten. Der Begriff „Liquidität“ umfasst<br />
dabei die Fähigkeit der Gemeinde, ihren Zahlungsverpflichtungen termingerecht und betragsgenau nachzukommen.<br />
In diesem Sinne ist eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinde sachgerecht und erforderlich, weil eine<br />
Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde nur durch eine angemessene Liquiditätsplanung erreicht<br />
werden kann (vgl. § 30 Absatz 6 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Zur Ausgestaltung der o.a. Haushaltsgrundsätze gehört daher auch die weitere gesetzliche Grundlage, dass die<br />
Gemeinde zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
unter Einhaltung des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages aufnehmen kann, um<br />
ihren kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Regelungen über die<br />
Aufnahme von Krediten für Investitionen bleiben dabei von der Vorschrift über die gemeindliche Liquidität als<br />
Verstärkung und Erhaltung der Zahlungsfähigkeit unberührt (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>). Für die Ausnahme von Krediten<br />
zur Liquiditätssicherung besteht zudem eine zeitliche Begrenzung für die Inanspruchnahme der in der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung enthaltenen Ermächtigung.<br />
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Liquiditätsplanung wird vielfach auch der Ausweis einer „Liquiditätsreserve“<br />
in der Finanzrechnung gewünscht, um aufzuzeigen, dass die Gemeinde ihren Bestand an liquiden Mitteln<br />
durch Umwandlung von Finanzanlagen oder mithilfe vergleichbarer Maßnahmen kurzfristig erhöhen kann. Diese<br />
Art der Bewirtschaftung und Planung von Liquidität muss als interne Maßnahme der Gemeinde bewertet werden<br />
und ist daher für die Gemeinde nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften nicht pflichtig vorgesehen, denn sie<br />
führt i.d.R. nicht zu kassenwirksamen Einzahlungen und Auszahlungen, die in der Finanzrechnung der Gemeinde<br />
nachzuweisen sind.<br />
Die Gemeinde kann jedoch intern und in eigener Verantwortung einen Finanzmittelfonds im Rahmen ihrer Liquiditätsplanung<br />
führen, um jederzeit einen Gesamtüberblick über ihren Bestand an Zahlungsmitteln zu erhalten, z. B.<br />
Barmittel und täglich fällige Sichteinlagen. Sie kann auch Zahlungsmitteläquivalente bewirtschaften, die kurzfristige,<br />
äußerst liquide Finanzmittel darstellen, die jederzeit umgewandelt werden können und nur unwesentlichen<br />
Wertschwankungen unterliegen. Ein gesonderter Ausweis der Liquiditätsreserve ist weder in der Finanzrechnung<br />
noch in der Bilanz der Gemeinde vorgesehen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 658
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Einzahlungen und Auszahlungen als Rechengrößen<br />
2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und<br />
dabei auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide<br />
Mittel) aufzeigen. Dadurch stellt die Finanzrechnung eine Mittelherkunfts- und Mittelverwendungsrechnung der<br />
Gemeinde dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Aufgrund dessen kommen bei der gemeindlichen<br />
Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur<br />
Anwendung.<br />
Die gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlung sind zudem unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips<br />
in der Finanzrechnung der Gemeinde zu erfassen. Dieses Prinzip ist, vergleichbar mit der Entwicklung der Kassenkredite<br />
zu Krediten für die Liquiditätssicherung, zum Liquiditätsänderungsprinzip weiterentwickelt worden.<br />
Deshalb dürfen unter den Haushaltspositionen im Finanzplan nur Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr voraussichtlich<br />
eingehenden oder zu leistenden Zahlungen ausgewiesen werden, die eine Änderung der Liquidität der<br />
Gemeinde bewirken.<br />
2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den<br />
Zugang liquider Mittel, die in Form von Bargeld oder Buchgeld der Gemeinde zufließen, führt. Nicht als Einzahlung<br />
gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der<br />
Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. Die Begriffspaare<br />
„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden:<br />
Einzahlung, die nicht gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
Die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
Einzahlung<br />
Einzahlung, die gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
Einnahme, die gleichzeitig<br />
eine Einzahlung ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 659<br />
Einnahme<br />
Abbildung 106 „Die Rechengröße Einzahlungen“<br />
Einnahme, die nicht gleichzeitig<br />
eine Einzahlung ist<br />
Es liegen beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen<br />
dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Abnahme der gemeindlichen<br />
Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt.
2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Ge-<br />
meinde im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch<br />
den Abgang liquider Mittel führt. Die Abgabe von Finanzmitteln durch die Gemeinde kann in Form von Bargeld<br />
oder Buchgeld erfolgen. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich<br />
wie folgt unterschieden werden:<br />
Auszahlung, die nicht gleichzeitig<br />
ausgabewirksam ist<br />
Die Rechengröße „Auszahlungen“<br />
Auszahlung<br />
Auszahlung, die gleichzeitig<br />
ausgabewirksam ist<br />
Ausgabe, die gleichzeitig<br />
auszahlungswirksam ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 660<br />
Ausgabe<br />
Abbildung 107 „Die Rechengröße Auszahlungen“<br />
Ausgabe, die nicht gleichzeitig<br />
auszahlungswirksam ist<br />
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“<br />
auch dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung<br />
der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch<br />
eine Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde<br />
gilt nicht als gemeindliche Auszahlung, weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde<br />
insgesamt nicht verändert wird.<br />
3. Der Nachweis der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung führt zur Erhöhung der Zahlungsmittel der Gemeinde. Diese<br />
Kredite sind daher mit ihrem Stand zum Abschlussstichtag (Rückzahlungsbetrag) in der Finanzrechnung gesondert<br />
auszuweisen. Weil diese Kredite wegen der mangelnden unterjährigen Zahlungsfähigkeit der Gemeinde<br />
bedarfsgerecht und tagesgenau aufgenommen werden, steht deren Rückzahlungsbetrag nur zum Stichtag des<br />
Jahresabschlusses genau fest. Der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung stellt daher eine örtliche<br />
Schätzgröße aus den Erfahrungswerten der Gemeinde dar. Daher bedarf es bei jedem Jahresabschluss eines<br />
Nachweises der Kredite zur Liquiditätssicherung in der gemeindlichen Finanzrechnung. Einer vorherigen Veranschlagung<br />
der Kredite zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen Finanzplan bedarf es dagegen nicht (vgl. § 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).
3.2 Der Nachweis in der Finanzrechnung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Der gemeindlichen Finanzrechnung kommt die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Finanzlage der Gemeinde, also der Einzahlungs- und Auszahlungsströme, zu vermitteln. Sie ist im NKF<br />
die dritte Säule und ein Element, das mit der im kaufmännischen Rechnungswesen bekannten „Kapitalflussrechnung“<br />
verwandt ist. Die Finanzrechnung kann auch als eine auf die gemeindlichen Belange abgewandelte Form<br />
der in der privaten Wirtschaft gebräuchlichen Kapitalflussrechnung betrachtet werden. Die Finanzrechnung soll<br />
aussagekräftige Informationen über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde liefern. Sie bietet eine zeitraumbezogene<br />
Abbildung sämtlicher Zahlungsströme (Ein- und Auszahlungen), mit einer Darstellung der Finanzierungsquellen<br />
(Mittelherkunfts- und -verwendungsrechnung) und der Veränderung des Zahlungsmittelbestandes<br />
und beinhaltet über die Planungsvariante „Finanzplan“ die Ermächtigung für die investiven Einzahlungen und<br />
Auszahlungen.<br />
Unter Beachtung des Bruttoprinzips sind in der gemeindlichen Finanzrechnung für sämtliche Einzahlungs- und<br />
Auszahlungsarten, jeweils Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen<br />
im Haushaltsjahr nach Arten aufzuzeigen (vgl. § 11 und 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). Hierbei ist die erfolgte Änderung des<br />
Bestandes an Finanzmitteln insgesamt nachzuweisen sowie der Bestand an liquiden Mitteln festzustellen und in<br />
die Bilanz überzuleiten. Dazu sind der Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit und der Saldo aus der Investitionstätigkeit<br />
zuermitteln und daraus der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag. Durch die Einbeziehung<br />
des Saldos aus der Finanzierungstätigkeit, der aus den Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung von<br />
Krediten für Investitionen sowie auch aus Krediten zur Liquiditätssicherung entsteht, lässt sich die Änderung des<br />
Bestandes an eigenen Finanzmitteln ermitteln und in der Finanzrechnung ausweisen. Der Endbestand an Finanzmitteln<br />
ist als vorhandene liquide Mittel der Gemeinde in dem dafür vorgesehenen Bilanzposten der<br />
Schlussbilanz des Haushaltsjahres anzusetzen.<br />
3.3 Der Nachweis in der Bilanz<br />
Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzierungsmitteln<br />
(Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein wesentlicher<br />
Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Auf der Passivseite der Bilanz werden die<br />
Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt (Passivierung). Dadurch wird die Mittelherkunft bzw.<br />
die Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
entstehenden Rückzahlungsverpflichtungen führen dazu, dass auch diese Fremdmittel zu den<br />
Schulden der Gemeinde zählen.<br />
Wegen ihrer Bedeutung als vorübergehende Unterstützung zur Leistung der gemeindlichen Auszahlungen sind<br />
die am Schluss des Haushaltsjahres noch nicht zurückgezahlten Kredite zur Liquiditätssicherung als Verbindlichkeiten<br />
in einem gesonderten Bilanzposten anzusetzen. Damit wird ein besserer Überblick über den Stand der<br />
Fremdfinanzierung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr erreicht. Die Zuordnung der gemeindlichen<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung zum zutreffenden Bilanzposten ist nur nach deren zweckbezogener Verwendung<br />
und nicht nach der Laufzeit der Kredite vorzunehmen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die kurzfristigen<br />
Kredite für Investitionen der Gemeinde sind deshalb unter dem Bilanzposten "Verbindlichkeiten aus Krediten<br />
für Investitionen" anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
3.4 Liquiditätskredite und Ergebnisplan<br />
Die Aufnahme und die Rückzahlung von gemeindlichen Krediten zur Liquiditätssicherung sind nicht Gegenstand<br />
der Veranschlagung im jährlichen Ergebnisplan der Gemeinde. Die dadurch entstehenden Einzahlungen und<br />
Auszahlungen stellen haushaltsmäßig keine gemeindlichen Erträge und Aufwendungen dar, die wirtschaftlich den<br />
GEMEINDEORDNUNG 661
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Haushaltsjahren zuzurechnen wären, in denen sie entstehen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>) Sie werden deshalb nur<br />
in der gemeindlichen Finanzrechnung erfasst. Die Kreditkosten einschließlich der Zinsen stellen dagegen Aufwendungen<br />
für die Gemeinde dar. Sie muss diese Aufwendungen in ihrer Haushaltsplanung berücksichtigen und<br />
im Ergebnisplan im Produktbereich „Allgemeine Finanzwirtschaft“ veranschlagen (vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen<br />
Die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung durch schuldrechtliche Verträge stellen gemeindliche Verpflichtungserklärungen<br />
dar und bedürfen daher der Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Mit dieser gesetzlichen<br />
Vorgabe wird der Zweck verfolgt, die Gemeinde vor übereilten Erklärungen zu schützen. Sie soll sich Klarheit<br />
über den Inhalt einer neuen Verpflichtung verschaffen und die interne Entscheidungszuständigkeit klären. Die<br />
gemeindlichen Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet werden soll, sind zudem i.d.R. vom Bürgermeister<br />
oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten Bediensteten zu unterzeichnen, soweit<br />
es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt. Dabei ist zu beachten, dass Erklärungen<br />
der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung entsprechen, nicht die Gemeinde binden.<br />
5. Der Haushaltsgrundsatz "Wirtschaftlichkeit"<br />
Zur Ausgestaltung der Ausführung des gemeindlichen Haushalts gehört auch die Möglichkeit der Gemeinde zur<br />
rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen bedarfsgerecht die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung aufnehmen<br />
zu können, um ihren kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken. Diese Kredite fallen nicht unter die besondere<br />
haushaltsrechtliche Regelung, dass die Gemeinde Kredite nur aufnehmen darf, wenn eine andere Finanzierung<br />
nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Grundsätze<br />
der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung sind auf die Finanzierung des gemeindlichen Haushalts und nicht<br />
auf die Verstärkung der liquiden Mittel der Gemeinde zur Leistung von Auszahlungen ausgerichtet.<br />
Die haushaltsrechtliche Einschränkung führt gleichwohl nicht dazu, dass von der Gemeinde die Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
ohne Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten aufgenommen werden können. Nach dem<br />
Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft insgesamt wirtschaftlich zu<br />
führen (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dieser Haushaltsgrundsatz erstreckt auf das gesamte haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde und ist hinsichtlich seiner Anwendung nicht eingeschränkt worden. Er endet<br />
daher in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nicht bei der Buchführung, sondern umfasst dort auch die gemeindliche<br />
Zahlungsabwicklung (vgl. § 93 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Sicherstellung der gemeindlichen Liquiditätsplanung):<br />
1.1 Die gemeindliche Liquiditätsplanung<br />
1.1.1 Die Pflicht zur Liquiditätsplanung<br />
Der Haushaltsgrundsatz in § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>, der die Gemeinde verpflichtet, ihre Liquidität einschließlich<br />
der Finanzierung der Investitionen sicherzustellen, wird durch die Regelung des Absatzes 1 dieser Vorschrift<br />
näher bestimmt. In diesem Zusammenhang wird unter dem Begriff „Liquidität“ die Fähigkeit der Gemeinde verstanden,<br />
ihren Zahlungsverpflichtungen vollständig nachzukommen. Diese haushaltsmäßige Sachlage erfordert,<br />
die Gemeinde zu einer örtlichen Liquiditätsplanung zu verpflichten, anhand derer über die Maßnahmen zur Sicherstellung<br />
der erforderlichen Zahlungen der Gemeinde bestimmt werden sollen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 662
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Gemeinde bleibt es dabei eigenverantwortlich überlassen, wie konkret und in welchem Umfang sie durch die<br />
(angemessene) Liquiditätsplanung ihre Zahlungsfähigkeit sicherstellt. Aus dem Gebot zur gemeindlichen Liquiditätsplanung<br />
entsteht aber auch das Erfordernis für die Gemeinde, interne Informationspflichten zu verankern,<br />
damit die für die Liquiditätsplanung zuständige Stelle auch aus den Fachbereichen der gemeindlichen Verwaltung<br />
die notwendigen Informationen erhält, um den Liquiditätsbedarf der Gemeinde möglichst zutreffend abschätzen<br />
zu können. Bei den gemeindlichen Zahlungsströmen, die nach der Mittelherkunft und der Mittelverwendung unterteilt<br />
werden können, gilt zudem das „Kassenwirksamkeitsprinzip“, das auch als „Liquiditätsänderungsprinzip“<br />
bezeichnet werden kann.<br />
1.1.2 Die tagesgenaue Betrachtung<br />
Das Gebot einer Liquiditätsplanung verpflichtet aber die Gemeinde, sich täglich Kenntnisse über Zahlungsmittelzuflüsse<br />
und die Zahlungsmittelabflüsse sowie über Sicherheiten, Risiken und die Rentabilität von Anlagemöglichkeiten<br />
zu verschaffen (sog. Cash-Management). So bedarf es im Falle der Unterdeckung einer Finanzmittelbeschaffung<br />
und im Falle einer Überdeckung einer ggf. auch kurzfristigen Geldanlage. Die Gemeinde hat sowohl<br />
bei einer Finanzmittelbeschaffung als auch bei einer Geldanlage die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
zu beachten.<br />
Zur tagesgenauen Betrachtung der gemeindlichen Liquidität gehört u.a. die Verpflichtung der Gemeinde, am<br />
Schluss eines jeden Buchungstages oder vor Beginn des folgenden Buchungstages ihre Finanzmittelkonten mit<br />
den Bankkonten abzugleichen (vgl. § 30 Absatz 4 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die notwendige tägliche Abstimmung<br />
betrifft dabei den Abgleich der buchmäßigen Bestände der Finanzmittelkonten (Bestandskonten) auf der einen<br />
Seite mit den Kontoständen lt. Bankauszügen sowie den vorhandenen gemeindlichen Zahlungsmitteln auf der<br />
anderen Seite. Hierzu gehört, nach Abschluss der zahlungswirksamen Buchungsarbeiten die vorhandenen Buchund<br />
Ist-Bestände in geeigneter Weise zu protokollieren und in die örtliche Liquiditätsplanung einzubeziehen.<br />
1.1.3 Die zukunftsbezogene Betrachtung<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung gilt es auch, einen möglichst genauen Aufschluss über die<br />
künftige Liquiditätsentwicklung der Gemeinde zu erhalten. Es besteht daher ein Bedarf, eine den örtlichen Verhältnissen<br />
angepasste Finanzierungsstruktur zu erhalten und ausreichende Finanzmittel zu den Fälligkeitstermin<br />
verfügbar zu haben. Dieses Ansinnen erfordert, die gemeindliche Finanzierung durch Eigen- und Fremdkapital zu<br />
betrachten und eine unausgewogene Finanzierungsstruktur zu vermeiden. In diese Betrachtung sind deshalb<br />
insbesondere die Finanzbeziehungen zu den Kreditgebern zu betrachten, die mit ihrer Kreditvergabe andere<br />
Interessen als die Gemeinde verfolgen. Ebenso ist die zeitliche Gestaltung der Kapitalbindung sowie der Kapitalbeschaffung<br />
und der Tilgung von Darlehen nicht zu vernachlässigen, um die Zahlungsfähigkeit zu erhalten und<br />
Risiken möglichst auszuschließen.<br />
Im Rahmen der zukunftsbezogenen Betrachtung sollte auch die Zielsetzung bestehen, den Saldo aus den Einzahlungen<br />
und Auszahlungen für die laufende Verwaltungstätigkeit der Gemeinde so groß werden zu lassen,<br />
dass daraus die von der Gemeinde zu leistende ordentliche Tilgung erbracht werden kann, auch wenn dieses Ziel<br />
nicht ausdrücklich in der Vorschriften über die gemeindliche Finanzierungstätigkeit und die Finanzmittelbeschaffung<br />
verankert worden ist (vgl. z.B. § 77 GO <strong>NRW</strong>). Bei absehbaren Differenzen zwischen den bei der Gemeinde<br />
voraussichtlich im Haushaltsjahr eingehenden Zahlungen und den von der Gemeinde voraussichtlich im gleichen<br />
Jahr zu leistenden Zahlungen sind die Ursachen zu analysieren und sachgerechte Ausgleichs- und Anpassungsmaßnahmen<br />
einzuleiten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 663
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Umsetzung des Gebotes zur angemessenen Liquiditätsplanung nach dieser Vorschrift soll eine tatsächliche<br />
und örtlich sorgfältige Planung bewirken, in der auch die Vorschriften über die Grundsätze über die Finanzmittelbeschaffung<br />
(vgl. § 77 GO <strong>NRW</strong>), die Regelungen über die Ergebnis- und Finanzplanung (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>)<br />
sowie über die Voraussetzungen über die Aufnahme von Krediten für Investitionen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>) sowie<br />
von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) zu beachten sind. Nicht zu vernachlässigen<br />
sind in diesem Zusammenhang die Vorschriften über die Einziehung von Ansprüchen der Gemeinde und über<br />
den Verzicht von Ansprüchen (vgl. § 23 Absatz 3 und § 26 GemHVO <strong>NRW</strong>), die im Rahmen der Liquiditätsplanung<br />
der Gemeinde ebenfalls relevant sind.<br />
1.1.4 Die Zeiträume der Liquiditätsplanung<br />
Die gemeindliche Liquiditätsplanung muss daher entsprechend den von der Gemeinde gesetzten spezifischen<br />
Zielsetzungen und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten ausgestaltet werden. Einige mögliche<br />
Planungszeiträume werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Zeiträume der Liquiditätsplanung<br />
Jahr … Jahr … Jahr …<br />
Haushaltsjahr … Planungsjahr … Planungsjahr …<br />
Haushaltsjahr …<br />
1. Quartal 2. Quartal …<br />
Februar … Juni<br />
… Mi. Do. …<br />
GEMEINDEORDNUNG 664<br />
Langfristige Planung ►<br />
Mittelfristige (fünfjährige) Planung ►<br />
Haushaltsjahrbezogene Planung ►<br />
Quartalsbezogene Planung ►<br />
Monatsbezogene Planung ►<br />
Tagesgenaue Planung ►<br />
Abbildung 108 „Die Zeiträume der Liquiditätsplanung“<br />
Der Grundsatz der Vollständigkeit sollte im Rahmen der gemeindlichen Liquiditätsplanung eine ausreichende<br />
Beachtung finden, denn je weniger Zahlungsströme von der Gemeinde in die von ihr vorgesehene Planungszeit<br />
einbezogen werden, desto ungenauer sind die Aussagen zur Liquiditätsentwicklung der Gemeinde. Auch der<br />
Grundsatz der Zeitpunktgenauigkeit ist für die Gemeinde von Bedeutung, denn die Länge des zu betrachtenden<br />
Zeitraumes sollte von ihr so gewählt werden, dass der Eintrittszeitpunkt der erwarteten Zahlungsströme hinreichend<br />
genau geschätzt werden kann. Je länger der zu betrachtende Zeitraum, desto ungenauer die Schätzung.<br />
1.2 Die Risikobeurteilung<br />
Zur gemeindlichen Liquiditätsplanung gehört aber auch die Einschätzung des Risikos, dass der Gemeinde keine<br />
kurzfristigen Liquiditätskredite zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen mehr gewährt werden. Dieser mögliche<br />
Sachverhalt darf jedoch nicht negativ belegt werden. Er muss vielmehr als Chance für einen Neuanfang der<br />
Entschuldung verstanden werden, bei dem auch neue Instrumente zur Schuldenbegrenzung zum Einsatz kommen<br />
müssen. Es muss zudem schnellstmöglich ein Sanierungsweg beschritten bzw. eingeschlagen werden. Für
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
die Beurteilung einer ausreichenden Liquidität bietet sich die Einrichtung eines gemeindlichen Liquiditätsrisikomessverfahrens<br />
und Liquiditätssteuerungsverfahren durch die Gemeinde an.<br />
Das Verfahren muss unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse der Gemeinde der Art und Komplexität der<br />
gemeindlichen Geschäftsvorfälle eine adäquate laufende Ermittlung und Überwachung des Liquiditätsrisikos und<br />
der Liquiditätslage gewährleisten sowie Risiken und Chancen möglichst im Voraus erkennen. Daher basiert ein<br />
mögliches gemeindliches Liquiditätssteuerungsverfahren auf der Beurteilung von tagesaktuellen Zahlungsströmen<br />
und nicht auf der Vornahme von Bewertungen. Die wichtigsten Inhalte dieser Verfahren nachfolgend beispielhaft<br />
aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Liquiditätsrisikomessverfahren und -steuerungsverfahren<br />
BESTANDTEILE<br />
Konzeption<br />
Beteiligungen<br />
Rahmen<br />
Tests<br />
Krisenplan<br />
GEMEINDEORDNUNG 665<br />
INHALTE<br />
Im Rahmen der Konzeption ist das örtliche Liquiditätsrisiko zu<br />
definieren, das z. B. wegen einer möglichen Zahlungsunfähigkeit<br />
bestehen kann, aber auch Risiken der Refinanzierung unter Berücksichtigung<br />
der zeitlichen Komponente beinhaltet. Daraus sind<br />
Strategien für ein Liquiditätsrisikomanagement zu entwickeln.<br />
In den Rahmen der örtlichen Verwaltungsorganisation ist das Liquiditätsrisikomanagement<br />
einzubinden und entsprechend seiner<br />
Bedeutung den Verantwortlichkeiten zuzuordnen. Dabei sind auch<br />
die örtlichen Entscheidungsstrukturen zu berücksichtigen sowie<br />
Liquiditätsrisikostrategien einschließlich einer Berichterstattung<br />
festzulegen.<br />
Der Rahmen für die örtlichen Risikomess- und -steuerungssysteme<br />
muss Methoden und Messzahlen zur Risikoidentifizierung und<br />
Risikoquantifizierung enthalten. Unter einer Zeitkomponente gilt es<br />
die Zahlungsströme zu erfassen, um das Liquiditätspotential unter<br />
Verwendung von Steuerungsgrößen zu bestimmen.<br />
Das örtliche Liquiditätsrisikomess- und -steuerungsverfahren bzw.<br />
die Methoden zur Risikomessung und Risikoüberwachung sind<br />
regelmäßig zu überprüfen. Insbesondere bedarf das Management<br />
der Liquiditätsrisiken einer ständigen Überwachung einschließlich<br />
der Tests, auch unter Krisenszenarien.<br />
Die Erkenntnisse aus den Krisenszenarien sollen in einem Krisenplan<br />
münden, der abgestufte Maßnahmen für Ereignisse enthält,<br />
die einen „Liquiditätsnotfall“ bewirken können. Dazu sind auch die<br />
dann geltenden Kommunikationswege einschließlich der Zuständigkeiten<br />
und Verantwortlichkeiten zu bestimmen.<br />
Abbildung 109 „Liquiditätsrisikomessverfahren und -steuerungsverfahren“<br />
Im Zusammenhang mit der Einschätzung, bei welchem Niveau ein mittleres oder ein hohes Risiko für eine nicht<br />
ausreichende Liquidität entsteht, sollten geeignete Obergrenzen für Liquiditätsrisiken wie sie vergleichsweise<br />
auch im Zinsmanagement zur Anwendung kommen, bestimmt und zudem regelmäßig überprüft werden. Außerdem<br />
bedarf es bereits im Vorfeld einer Auswahl von möglichen Maßnahmen für den Fall des Eintritts einer Gefährdung<br />
sowie für deren Beseitigung.
1.3 Der Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling<br />
1.3.1 Allgemeine Voraussetzungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Gemeinden besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit<br />
einem Masteraccountkonto zwischen der Verwaltung und den Betrieben im Sinne eines Konzerns einzurichten.<br />
Durch einen solchen Liquiditätsverbund können die notwendigen Kreditaufnahmen der Gemeinde insgesamt<br />
minimiert und gegebenenfalls günstigere Konditionen erzielt werden. Die Einrichtung eines Liquiditätsverbundes<br />
steht unter dem Vorbehalt der Wirtschaftlichkeit nach § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>, die dabei unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Gesamtumstände gegeben sein muss. In die Beurteilung der Zulässigkeit eines Liquiditätsverbundes<br />
ist u.a. das Verbot einzubeziehen, dass die Gemeinde kein Bankunternehmen errichten, übernehmen oder betreiben<br />
darf (vgl. § 107 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorschrift steht der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes<br />
bzw. eines Cashpoolings durch die Gemeinde jedoch nicht entgegen, denn ein gemeindlicher Liquiditätsverbund<br />
ist nicht als das Betreiben eines Bankgeschäftes zu bewerten.<br />
Nach Auskunft der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist die Ausnahmeregelung in § 2 Absatz<br />
1 Nummer. 7 des Gesetzes über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz - KW G) vom 09.09.1998 (BGBl. I S.<br />
2776) auch auf Gemeinden anwendbar. Durch diese getroffene Festlegung ist die Tätigkeit der Gemeinde im<br />
Rahmen eines Liquiditätsverbundes im Rahmen des Konzernprivilegs als zulässig zu betrachten. Die Nutzung<br />
des Konzernprivilegs für die Abwicklung von Geldgeschäften in einem Liquiditätsverbund der Gemeinde setzt<br />
jedoch das Bestehen einer Allein- oder Mehrheitsgesellschafterstellung der Gemeinde bei den betreffenden gemeindlichen<br />
Betrieben voraus oder die verpflichtende Einbeziehung dieser Betriebe in die Vollkonsolidierung für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 50 GemHVO <strong>NRW</strong> ).<br />
1.3.2 Haushaltswirtschaftliche Voraussetzungen<br />
Bei der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes bedarf es einer Abstimmung über die Abwicklung der Geldgeschäfte<br />
zwischen den Beteiligten und der Übernahme von Verantwortlichkeiten einschließlich über die für die<br />
Abwicklung ggf. zu beauftragende Bank. Dieses Erfordernis besteht insbesondere dann, wenn auch rechtlich<br />
selbstständige Betriebe der Gemeinde in einen solchen Liquiditätsverbund einbezogen werden. Zu einem Liquiditätsverbund<br />
gehören auch Regelungen über die eindeutige Zuordnung der jeweils bestehenden Verbindlichkeiten<br />
und Forderungen zu den Beteiligten.<br />
Die Führung eines eigenen Verrechnungskontos durch die Gemeinde oder durch einen Betrieb ist deshalb unabdingbar.<br />
Die finanzwirtschaftliche Verantwortung kann zudem nicht alleine von der Verwaltung der Gemeinde<br />
getragen werden. Ein solcher Liquiditätsverbund darf zudem nicht dazu führen, dass die Gemeinde dann Kredite<br />
zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt. Sofern die Gemeinde die<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung nicht im Umfang des in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrages für<br />
eigene Zwecke benötigt, darf sie in Höhe des Differenzbetrages keine weiteren Kredite aufnehmen. Das Cashpooling<br />
stellt dabei keinen gemeindlichen Zweck dar, für den eine Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
durch die Gemeinde zulässig wäre.<br />
Die Gemeinde kann aber auch selbst als „Cashpool-Führer“ auftreten. In einem solchen Fall stellen die von Dritten<br />
in den Cashpool eingebrachten Finanzmittel zwar Guthaben der Gemeinde dar, jedoch bestehen zusätzlich in<br />
gleicher Höhe auch Ansprüche der Dritten als Geldgeber, sodass entsprechende Verbindlichkeiten in der gemeindlichen<br />
Bilanz zu passivieren sind. Sofern die Gemeinde nur an einem Cashpooling beteiligt ist, hat sie entsprechend<br />
der Höhe der in den Cashpool eingebrachten Finanzmittel entsprechende Forderungen gegenüber<br />
dem Cashpool zu bilanzieren.<br />
GEMEINDEORDNUNG 666
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
In einem Liquiditätsverbund kann die Abwicklung der Geldgeschäfte auch durch die Verwaltung der Gemeinde<br />
erfolgen. In diesen Fällen tritt die Gemeinde im Rahmen des Liquiditätsverbundes als „innere“ Bank für die rechtlich<br />
selbstständigen Betriebe auf. Die Gemeinde muss dann dafür Sorge tragen, dass in ihrer Finanzbuchhaltung<br />
die Finanzgeschäfte aufgrund der „Cashpool-Führung“ von den eigenen haushaltsbezogenen Geschäftsvorfällen<br />
und der Zahlungsabwicklung sachlich ausreichend abgegrenzt und buchungsmäßig getrennt verarbeitet werden.<br />
1.3.3 Beachtung des europäischen Beihilferechts<br />
Bei der Ausgestaltung eines Liquiditätsverbundes sind die Vorgaben des europäischen Beihilferechts zu beachten.<br />
Es ist auch unter beihilferechtlichen Erwägungen insbesondere die eindeutige Zuordnung der finanziellen<br />
Mittel zu den jeweiligen Beteiligten im Liquiditätsverbund sicherzustellen. Außerdem darf durch die Inanspruchnahme<br />
des Liquiditätsverbundes kein beihilferechtlich unzulässiger Liquiditätszuwachs erfolgen. Als beihilferechtlich<br />
zulässig wären z. B. die finanziellen Vorteile aus dem Liquiditätsverbund anzusehen, die bei gemeindlichen<br />
Betrieben im Rahmen von Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem<br />
Interesse entstehen. In diesem Zusammenhang ist von der Gemeinde sicherzustellen, dass die<br />
Beteiligen finanzielle Vorteile aus dem Liquiditätszuwachs zur Subventionierung wirtschaftlicher Tätigkeit verwenden.<br />
Die Betriebe können die finanziellen Vorteile des Liquiditätsverbundes grundsätzlich nur zu marktgerechten<br />
Konditionen oder im Rahmen der Freistellungsverordung für „De-minimis“-Beihilfen in Anspruch nehmen.<br />
1.4 Auftragsvergabe und Liquiditätsplanung<br />
Im Rahmen eines Vergabeverfahrens sollte die Gemeinde ihre haushaltsmäßige Planung der voraussichtlichen<br />
Umsetzung der gemeindlichen Maßnahme bereits beginnen. Dazu gehört nicht nur die haushaltsmäßige Einbeziehung<br />
der Maßnahme in die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde, sondern auch in die<br />
örtliche Liquiditätsplanung, denn die Gemeinde hat ihre Liquidität einschließlich der Finanzierung ihrer Investitionen<br />
sicherzustellen (vgl. § 75 Absatz 6, § 84 und § 89 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 30 Absatz 6 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang mit der gemeindlichen Auftragsvergabe sollte auch das Forderungssicherungsgesetz<br />
Beachtung finden, denn danach kann z. B. ein Unternehmer vom Besteller eine Abschlagszahlung verlangen.<br />
Diese Zahlung darf auch von der Gemeinde nicht verweigert werden, selbst dann nicht, wenn (unwesentliche)<br />
Mängel beim angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstand bestehen (vgl. § 632a BGB).<br />
1.5 Die Beauftragung Dritter<br />
Die Gemeinde kann Dritte damit beauftragt, sie bei der Verwaltung der gemeindlichen Finanzmittel fachlich zu<br />
beraten oder zu unterstützen. Sie kann sie sogar beauftragen, die gemeindlichen Finanzmittel zu verwalten, in<br />
dem die Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
erledigt werden (vgl. § 94 GO <strong>NRW</strong>). In allen diesen Fällen ist die Gemeinde verpflichtet, eine wirksame Kontrolle<br />
gegenüber den Dritten sicherzustellen. Sie hat in jedem Fall zu gewährleisten, dass insbesondere die ihr gesetzlich<br />
zugewiesenen Aufgaben in ihrer Verfügungs- und Entscheidungsbefugnis verbleiben, denn sie trägt weiterhin<br />
die Gesamtverantwortung für eine ordnungsgemäße Finanzbuchhaltung.<br />
1.6 Der Liquiditätsspiegel<br />
Die Gemeinde muss sich nicht eines ausgefeilten Liquiditätsrisikomessverfahrens bzw. Liquiditätssteuerungsverfahrens<br />
bedienen, sondern kann auch alternative Verfahren zur Sicherung der gemeindlichen Liquidität nutzen.<br />
Einen Einstieg, um sich einen zeitbezogenen Überblick über die verfügbaren Zahlungsmittel und der abrufbaren<br />
Forderungen und Zahlungsverpflichtungen zu verschaffen, bietet ein Liquiditätsspiegel. Ein solcher Liquiditäts-<br />
GEMEINDEORDNUNG 667
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
spiegel trägt zur Übersicht bei der Liquiditätssteuerung der Gemeinde bei. Er ist ein internes Instrument, das nicht<br />
zum gemeindlichen Jahresabschluss gehört, auch wenn dadurch die kurz- und mittelfristige Finanzlage der Gemeinde<br />
noch besser transparent und nachvollziehbar gemacht wird.<br />
Bei einem gemeindlichen Liquiditätsspiegel stehen anders als beim Forderungsspiegel und Verbindlichkeitenspiegel<br />
die Auswirkungen auf die Finanzmittel der Gemeinde aus dem Kassenwirksamkeitsprinzip sowie dem<br />
Fälligkeitsprinzip im Vordergrund der Betrachtung. Damit müssen einem Liquiditätsspiegel insbesondere die kurzfristigen<br />
Zahlungserfordernisse berücksichtigt werden. Durch die Einstellung der Ansprüche und Zahlungsverpflichtungen<br />
in ein Zeitraster wird ein Überblick erreicht, durch den das gemeindliche Finanzmanagement und die<br />
notwendige Liquiditätssicherung unterstützt werden. Das nachfolgende Schema zeigt die mögliche Gliederung für<br />
einen gemeindlichen Liquiditätsspiegel auf (vgl. Abbildung).<br />
Arten der<br />
Zahlungsmittel<br />
und Zahlungs-<br />
verpflichtungen<br />
(Gliederung<br />
detaillierter als<br />
in der Bilanz nach<br />
§ 41 Absatz 3<br />
Nrn. 2.2 - 2.4<br />
und Absatz 4 Nr. 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Arten der<br />
Zahlungsmittel<br />
und Zahlungs-<br />
verpflichtungen<br />
(Gliederung<br />
detaillierter als<br />
in der Bilanz nach<br />
§ 41 Absatz 3<br />
Nrn. 2.2 - 2.4<br />
und Absatz 4 Nr. 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Der Liquiditätssspiegel<br />
Teil A<br />
Stand<br />
(Betrag)<br />
am 31.12<br />
des<br />
Vor-<br />
jahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 668<br />
täglich<br />
bis zu<br />
1 Monat<br />
EUR<br />
Der Liquiditätsspiegel<br />
Teil B<br />
Stand<br />
(Betrag)<br />
am 31.12<br />
des Haus-<br />
halts-<br />
jahres<br />
EUR<br />
Veränderungen im Haushaltsjahr<br />
nach Fälligkeit<br />
über<br />
1 Monat<br />
bis zu<br />
3 Monaten<br />
EUR<br />
Veränderungen<br />
bei einer Fälligkeit von<br />
bis zu 1<br />
Jahr<br />
EUR<br />
1 bis 5<br />
Jahre<br />
EUR<br />
Abbildung 110 „Der Liquiditätsspiegel“<br />
über<br />
3 Monate<br />
bis zu<br />
6 Monaten<br />
EUR<br />
mehr als<br />
5 Jahre<br />
EUR<br />
über<br />
6 Monate<br />
bis zu<br />
12 Monaten<br />
EUR<br />
Hin-<br />
weise
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde kann das Schema des aufgezeigten Liquiditätsspiegels auf ihre Bedürfnisse übertragen und unter<br />
Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten weiter ausgestalten. Sie kann dazu auch weitere Informationen<br />
geben, die von örtlicher Relevanz sind. Ein solcher gemeindlicher Liquiditätsspiegel muss grundsätzlich in kurzen<br />
Zeitabständen, ggf. täglich, von der Gemeinde fortgeschrieben werden.<br />
2. Zu Absatz 2 (Kredite zur Liquiditätssicherung):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung):<br />
2.1.1 Voraussetzungen für die Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Dem gesetzlichen Gebot, die Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung sicherzustellen,<br />
kann die Gemeinde nur nachkommen, wenn es ihr ermöglicht wird, bei Bedarf und zur rechtzeitigen Leistung ihrer<br />
Auszahlungen im notwendigen Umfang ihre Zahlungsmittel durch Kredite zu verstärken. Die Vorschrift enthält<br />
daher die zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung notwendige gesetzliche Grundlage für die Gemeinde.<br />
Diese Kredite unterliegen als kassenmäßige Verstärkungsmittel einer gesonderten Festsetzung in Form eines<br />
Höchstbetrages in der gemeindlichen Haushaltssatzung (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Durch die<br />
Aufnahme dieser Kredite wird daher auch nicht der in der gemeindlichen Haushaltssatzung festzusetzende Kreditrahmen<br />
für Kredite für Investitionen berührt (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1 c GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Kredite zur Liquiditätssicherung sind zudem nicht als "Einnahmen aus Krediten" im gemeindlichen Finanzplan<br />
zu veranschlagen (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie stellen keine Haushaltsmittel für die Gemeinde dar, auch wenn<br />
die gemeindlichen Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung dieser Kredite in der Finanzrechnung der Gemeinde<br />
nachzuweisen sind (vgl. § 39 Satz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie dienen lediglich der Verstärkung der gemeindlichen<br />
Zahlungsmittel. Unabhängig von der haushaltsrechtlichen Einordnung fallen diese gemeindlichen Finanzmittel<br />
jedoch unter den bankrechtlichen Kreditbegriff. Von der Gemeinde werden daher die „Kredite zur Liquiditätssicherung“<br />
wie andere Kredite aus der allgemeinen Geldwirtschaft aufgenommen. Der Begriff des Kredites ist<br />
daher auch von dort für diese gemeindlichen Finanzmittel übernommen worden. Er entspricht zudem dem Darlehensbegriff<br />
nach §§ 488 BGB. Dabei umfasst er bei der Gemeinde nur die Geldschulden und nicht darlehensweise<br />
empfangene Sachen (vgl. §§ 607 ff. BGB).<br />
Die Gemeinde nimmt die Kredite zur Liquiditätssicherung eigenverantwortlich als Darlehen im Sinne des Privatrechts<br />
auf. Ihr obliegt dabei auch die Entscheidung, bei welchem Kreditgeber sie solche Kredite aufnimmt. Es ist<br />
dazu nicht vorgegeben worden, welchen Formen für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung durch<br />
die Gemeinde zulässig sind. Vor der Aufnahme eines Kredites zur Liquiditätssicherung müssen jedoch bestimmte<br />
Voraussetzungen bei der Gemeinde erfüllt sein (vgl. Abbildung).<br />
Die Voraussetzungen bei Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
- Bei der Gemeinde muss zum Zahlungszeitpunkt ein konkreter Bedarf zur Leistung von Auszahlungen<br />
bestehen.<br />
- Bei der Gemeinde stehen zum Zahlungszeitpunkt für die zu leistenden Auszahlungen keine<br />
anderen Finanzmittel aus Einzahlungen und Geldanlagen aktuell zur Verfügung.<br />
- Bei der Gemeinde ist zum Zahlungszeitpunkt der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag<br />
noch nicht überschritten (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Abbildung 111 „Die Voraussetzungen bei Krediten zur Liquiditätssicherung“<br />
GEMEINDEORDNUNG 669
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindlichen Kredite zur Liquiditätssicherung haben als kurzfristige Kredite grundsätzlich eine Laufzeit von<br />
einem Monat bis zu zwölf Monaten (Termingeldaufnahmen). Für diese Kredite kann in einem beschränkten Umfang<br />
von der Gemeinde ggf. auch eine mehrjährige Zinsbindung vereinbart werden, wenn ein „Grundbestand“<br />
solcher Kredite auf Dauer besteht, weil diese Schulden von der Gemeinde in absehbarer Zeit nicht endgültig<br />
getilgt werden können. Die Gemeinde hat die aufgenommenen Kredite zur Sicherstellung der Liquidität unter<br />
einem gesonderten Bilanzposten anzusetzen sowie im Verbindlichkeitenspiegel auszuweisen (vgl. § 41 Absatz 4<br />
und § 47 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie dabei zur weiteren Erläuterung im Anhang die Kredite zusätzlich z. B. nach Kreditgebern,<br />
nach ihrer Herkunft (Inland oder Ausland) sowie nach ihrer Ausgabe in Euro oder in einer Fremdwährung<br />
unterscheiden.<br />
Bei diesen kurzfristigen Krediten zur Liquiditätssicherung wird regelmäßig zwischen Festbetragskrediten und<br />
Kontokorrentkrediten unterschieden. Bei einem Festbetragskredit verpflichtet sich die Gemeinde vertraglich, ein<br />
kurzfristiges Darlehen mit einem bestimmten Betrag für eine festgelegte Zeit in Anspruch zu nehmen. Bei einem<br />
Kontokorrentkredit wird dem Kontoinhaber das Recht eingeräumt, sein Konto bis zu einer vorher bestimmten<br />
Höhe zu überziehen (Rahmenkredit). Dieser zuletzt genannte Kredit gilt mit der tatsächlichen Überziehung des<br />
Kontos (Minusbestand) als aufgenommen. Jeder Zahlungsvorgang über dieses Konto verändert dann die Höhe<br />
des in Anspruch genommenen kurzfristigen Überziehungskredits. Daneben wird der kurzfristige Liquiditätsbedarf<br />
der Gemeinde aber auch über Tagesgeldaufnahmen befriedigt.<br />
In diesem Zusammenhang muss von der Gemeinde örtlich auch die Form der Verwaltung der gemeindlichen<br />
Schulden geklärt und organisiert werden. Diese Tätigkeiten unterliegen haushaltsmäßig dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit.<br />
Die Schuldenverwaltung kann dabei für Finanzmittel und Finanzinstrumente verantwortlich sein und<br />
daher als Aufgabe auch Finanzgeschäfte haben, die mit den Krediten für Investitionen und den Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
zusammenhängen sowie ggf. weitere Geldgeschäfte, die darüber hinausgehen. Es muss dabei<br />
ein Überblick über die gemeindlichen Verbindlichkeiten im Sinne eines Schuldbuches bestehen, das auch der<br />
Dokumentation dient und fortzuschreiben ist.<br />
2.1.2 Der Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Der Rat der Gemeinde hat im Rahmen seines Budgetrechts einen Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
in der Haushaltssatzung festzusetzen (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer. 3 GO <strong>NRW</strong>). Diese Ermächtigung beinhaltet<br />
das Recht für die gemeindliche Verwaltung, bei einem Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres die notwendigen<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung in diesem vom Rat gesetzten Rahmen aufzunehmen. Der satzungsrechtliche<br />
Höchstbetrag sollte möglichst so bemessen sein, dass dieser Betrag im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft nicht überschritten wird.<br />
Der jahresbezogene Bedarf an Krediten zur Liquiditätssicherung, der zur Erfüllung der Zahlungsverpflichtungen<br />
im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im neuen Haushaltsjahr benötigt wird, ist im<br />
Zeitpunkt der gemeindlichen Haushaltsplanung i.d.R. nicht betragsgenau bestimmbar. Oftmals ist er von verschiedenen,<br />
meistens erst im Ablauf des Haushaltsjahres auftretenden Faktoren abhängig, sodass der tatsächliche<br />
Liquiditätsbedarf der Gemeinde sich regelmäßig nur tagesaktuell ergibt. Der mögliche Bedarf an kurzfristigen<br />
Krediten für das Haushaltsjahr ist daher zu schätzen. Die Gemeinde hat dabei ist zu berücksichtigen, dass im<br />
Haushaltsjahr möglicherweise mehrere Kredite nebeneinander bestehen können, sodass es gilt, einen rahmenmäßigen<br />
Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung für das Haushaltsjahr zu bestimmen.<br />
Daraus entsteht für die Gemeinde eine unterjährige Überprüfungspflicht, ob der in der Haushaltssatzung<br />
festgesetzte Höchstbetrag nicht überschritten wurde und nicht für andere Zwecke verwendet wird. Die einzelnen<br />
Kreditaufnahmen sind dabei nur dann nominal zusammenzurechnen, wenn sie sich zeitlich überschneiden.<br />
In den Höchstbetrag dürfen zudem nur die Kreditaufnahmen für die eigenen haushaltsmäßigen Auszahlungsverpflichtungen<br />
und nicht eine Kreditaufnahme für andere Zwecke einfließen, z. B. nicht zur Verstärkung der Liquidi-<br />
GEMEINDEORDNUNG 670
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
tät in einem Liquiditätsverbund. Bei der Gemeinde entstehen dabei derartige Zahlungsverpflichtungen regelmäßig<br />
aus ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit. Vielfach kann<br />
dabei diese Verpflichtung nur mithilfe von Liquiditätskrediten erfüllt werden. Diese Kredite stellen keine Haus-<br />
haltsmittel für die Gemeinde dar, auch wenn die gemeindlichen Zahlungen aus der Aufnahme und der Tilgung<br />
dieser Liquiditätskredite in der Finanzrechnung der Gemeinde nachzuweisen sind (vgl. § 39 Satz 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Sie dienen lediglich der Verstärkung der gemeindlichen Zahlungsmittel. Die Aufnahme von Krediten zur<br />
Liquiditätssicherung durch die Gemeinde führt daher dazu, dass die Gemeinde haushaltsmäßig ihren Liquiditätsbedarf<br />
nicht ausreichend durch Einzahlungen sichergestellt hat (vgl. § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde muss daher haushaltsmäßig insbesondere prüfen, ob neue Verpflichtungen aus einer Veranschlagung<br />
im gemeindlichen Finanzplan von ihr entsprechend der haushaltsrechtlichen Grundsätze erfüllt werden<br />
können. So ist z. B. das Eingehen einer neuen Zahlungsverpflichtung der Gemeinde, die nur durch die Aufnahme<br />
zusätzlicher Kredite zur Liquiditätssicherung erfüllt werden kann, regelmäßig nicht als zulässig anzusehen. Diese<br />
Sachlage gilt auch dann, wenn aus dem örtlichen Geschäftsvorfall der Gemeinde keine Aufwendungen für die<br />
Gemeinde entstehen. Der ermittelte Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung ist in der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung festzusetzen. Am Ende eines Haushaltsjahres bei der Gemeinde noch bestehende Kredite zur<br />
Liquiditätssicherung sind in den Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen, denn die Ermächtigung<br />
für Kredite zur Liquiditätssicherung gilt grundsätzlich nur für das Haushaltsjahr. Sie besteht darüber hinaus<br />
nur dann fort, wenn noch keine Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr vom Rat der Gemeinde erlassen<br />
bzw. beschlossen worden ist.<br />
2.1.3 Kredite zur Liquiditätssicherung und Haushaltsplan<br />
Die Kredite zur Liquiditätssicherung werden von der Gemeinde wegen ihrer mangelnden Zahlungsfähigkeit und<br />
nicht wegen eines Jahresfehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung aufgenommen. Es besteht daher<br />
kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Sicherung der Zahlungsfähigkeit durch einen Liquiditätskredit<br />
und den im Haushaltsplan veranschlagten Erträgen und Aufwendungen. Ein negativer Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
im Finanzplan (vgl. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) macht zwar deutlich, dass die Gemeinde im Haushaltsjahr<br />
voraussichtlich Kredite zur Liquiditätssicherung benötigt, dieser stellt jedoch nicht zwingend gleichzeitig auch<br />
den Betrag dar, der tatsächlich insgesamt zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Zahlungsfähigkeit im Haushaltsjahr<br />
benötigt wird.<br />
Der täglich zu ermittelnde Liquiditätsbedarf und das daraus ggf. entstehende Erfordernis, Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
aufzunehmen und auch unterjährig wieder zurückzuzahlen, bringen es mit sich, dass eine zum Stichtag<br />
des Jahresabschlusses möglicherweise noch bestehende Rückzahlungsverpflichtung im Rahmen der Haushaltsplanung<br />
betragsmäßig nicht genau vorher bestimmbar ist. Dieser Sachverhalt und die Sachlage, dass die Einzahlungen<br />
aus Krediten zur Liquiditätssicherung keine haushaltsmäßigen Finanzierungsmittel darstellen, ist u.a. der<br />
Anlass dafür, auf die Vorgabe einer Veranschlagung von Krediten zur Liquiditätssicherung im gemeindlichen<br />
Finanzplan zu verzichten.<br />
Der entbehrlichen Veranschlagung im gemeindlichen Finanzplan steht jedoch ein Nachweis der Zahlungen in der<br />
gemeindlichen Finanzrechnung als in Anspruch genommene „Betriebsmittel“ zur Sicherung der gemeindlichen<br />
Liquidität gegenüber. Die Gemeinde muss außerdem eine zum Abschlussstichtag des Jahresabschlusses bestehende<br />
Rückzahlungsverpflichtung aus der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung im Haushaltsjahr<br />
betragsmäßig in der gemeindlichen Finanzrechnung nachweisen. Sie muss gleichzeitig diese Rückzahlungsverpflichtung<br />
in der gemeindlichen Bilanz unter dem Posten „Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
ansetzen (vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 4.3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es wird dadurch nachvollziehbar, in welchem Umfang<br />
noch Verpflichtungen der Gemeinde aus der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung bestehen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 671
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.4 Kredite zur Liquiditätssicherung in fremder Währung<br />
2.1.4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde kann aus Wirtschaftlichkeitserwägungen heraus auch Kredite in fremder Währung aufnehmen, d.<br />
h. das Kreditvolumen wird nicht in Euro bemessen und kommt in dieser Währung zur Auszahlung, sondern in<br />
einer anderen Währung, z. B. Schweizer Franken, Japanischer Yen. Auch kann ein in fremder Währung aufgenommener<br />
Kredit gleichwohl in Euro zur Auszahlung kommen. In diesen Fällen hat die Gemeinde wegen möglicher<br />
Wechselkursschwankungen während der Laufzeit des Kredites besondere Anforderungen bei der Risikoabwägung<br />
und Risikovorsorge zu erfüllen, insbesondere dann, wenn mit der Kreditaufnahme ein Währungsswap<br />
oder ein kombinierter Zins- und Währungsswap verbunden wurde.<br />
Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Aufnahme von Krediten in fremder Währung sind deshalb unter<br />
Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse die Entscheidungs- und Auswahlkriterien sowie die Zinssicherungsinstrumente<br />
durch die Gemeinde im Einzelnen zu bestimmen. Sie hat die dafür notwendigen Informationen und<br />
Daten einzuholen. Diese Aufgabe enthält für die Gemeinden insbesondere die Verpflichtung, sich Kenntnisse<br />
über Sicherheiten und Risiken im Vergleich zu einer anderen Kreditaufnahme zu verschaffen. Die Kreditaufnahme<br />
in fremder Währung erfordert wegen des möglichen Wechselkursrisikos von Fremdwährungen außerdem eine<br />
laufende eigenverantwortliche „Kontrolle“ über die Abwicklung des Kreditgeschäftes während seiner Laufzeit. Es<br />
ist in diesen Fällen nicht ausreichend, wenn die Kontrolle nur einmal jährlich von der Gemeinde vorgenommen<br />
oder sie vollständig einem Dritten übertragen wird.<br />
2.1.4.2 Die Risikovorsorge<br />
Bei der Aufnahme von Krediten in fremder Währung muss von der Gemeinde geprüft werden, ob für die gesamte<br />
Laufzeit dieses gemeindlichen Geschäftes die Gleichwertigkeitsvermutung besteht. Dabei muss grundsätzlich von<br />
der Gefahr einer Vermögensminderung für die Gemeinde ausgegangen werden, sodass abhängig von der Höhe<br />
des Wechselkursrisikos von der Gemeinde eine Risikovorsorge vorzunehmen ist (vgl. RdErl. vom 09.10.2006).<br />
Mit einer solchen Risikovorsorge wird bezweckt, dass die wirtschaftlichen Vorteile der Gemeinde aus der Aufnahme<br />
von Krediten in fremder Währung nicht bereits zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses vollständig für<br />
Zwecke des gemeindlichen Haushalts abgeschöpft werden.<br />
Die gemeindliche Risikovorsorge soll deshalb darin bestehen, dass ein Teil der wirtschaftlichen Vorteile gegenüber<br />
einer Kreditaufnahme in Euro-Währung erst zu einem späteren Zeitpunkt bzw. nach vollständiger Tilgung<br />
des Fremdwährungskredits realisiert wird. In der Zeit davor kann für die Gemeinde aus dem Wechselkursrisiko<br />
eine ungewisse Außenverpflichtung bestehen, die es zu bilanzieren gilt. Die Gemeinde soll im Zeitpunkt der Kreditaufnahme<br />
in Fremdwährung als „Absicherung des Fremdwährungsrisikos“ eine entsprechende Rückstellung<br />
bilden. Diese Rückstellung soll solange bilanziert werden, bis gesichert ist, dass sich das Fremdwährungsrisiko<br />
der Gemeinde nicht mehr realisiert. Dies ist i.d.R. erst nach Ablauf des Darlehensvertrages bzw. nach Rückzahlung<br />
des aufgenommenen Fremdwährungskredites der Fall und nicht abhängig von den vereinbarten Zinsbindungsfristen.<br />
Die Risikovorsorge ist dabei von der Gemeinde unter Berücksichtigung des bestehenden Fremdwährungsrisikos<br />
zu bemessen. Sofern keine konkreten Anhaltspunkte für die Bestimmung der Höhe der notwendigen Risikovorsorge<br />
vorliegen, ist die Rückstellung mit einem Betrag in Höhe der Hälfte des Zinsvorteils der Gemeinde aus ihrer<br />
Kreditaufnahme in ausländischer Währung anzusetzen. Die Rückstellung ist nach Wegfall des Fremdwährungsrisikos<br />
ertragswirksam aufzulösen. Weitere Hinweise enthält der Runderlass des Innenministeriums über Kredite<br />
und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV) vom 09.10.2006 (SMBl. <strong>NRW</strong>. 652).<br />
GEMEINDEORDNUNG 672
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§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.5 Kredite zur Liquiditätssicherung und Kapitalanlage<br />
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)<br />
der Gemeinde, die in eine Finanzanlage umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die Umwandlung<br />
von vorhandenen liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine Investition dar. Die von<br />
der Gemeinde erworbene Kapitalanlage ist einerseits als Finanzanlage in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen.<br />
Andererseits ist der daraus entstandene Zahlungsvorgang in der gemeindlichen Finanzrechnung unter der Haushaltsposition<br />
„Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen“ nachzuweisen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Der aus dem Erwerb einer Kapitalanlage entstehende Zahlungsbedarf bei der Gemeinde könnte den Schluss zu<br />
lassen, dass dadurch auch eine Finanzierung der Kapitalanlage durch Kredite zur Liquiditätssicherung zulässig<br />
wäre. Diese Möglichkeit besteht jedoch nicht. Die haushaltsmäßige Einordnung des Erwerbs der Kapitalanlage<br />
als Investition erfordert auch haushaltsrechtlich zulässige Deckungsmittel. Diese Voraussetzung wird durch Kredite<br />
zur Liquiditätssicherung, die als Betriebsmittel nur der Verstärkung der gemeindlichen Zahlungsmittel dienen<br />
nicht erfüllt, sodass diese Kredite bereits aus diesem Grund nicht für den Erwerb einer Kapitalanlage eingesetzt<br />
werden dürfen.<br />
Die Gemeinde kann bei fehlenden Eigenmitteln eine Kapitalanlage nur dann mithilfe von Fremdmitteln erwerben,<br />
wenn die aus der Kapitalanlage künftig verfügbaren liquiden Mittel für gemeindliche Investitionen eingesetzt werden.<br />
In solchen Fällen ist es für die Gemeinde zulässig, dafür unter Beachtung der Vorgaben auch Kredite für<br />
Investitionen aufzunehmen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>). Sofern die anzusammelnden Finanzmittel jedoch später für<br />
laufende Zwecke im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung eingesetzt werden sollen, ist eine Fremdfinanzierung<br />
über Kredite für Investitionen ausgeschlossen. In solchen Fällen können dann als Ersatz keine Kredite<br />
zur Liquiditätssicherung eingesetzt, weil diese lediglich Betriebsmittelcharakter haben.<br />
2.1.6 Die bankrechtliche Kundeneinstufung<br />
Bei der gemeindlichen Kreditaufnahme am Kreditmarkt ist u.a. auch das Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz<br />
vom 16.07.2007 (BGBl. I S. 1330) nicht unbeachtlich. Nach diesem Gesetz sind die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
verpflichtet, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich vorgegebenen<br />
Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde,<br />
denn die Bank hat das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten<br />
zu beachten. Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine Finanzportfolioverwaltung<br />
vornimmt, muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und Erfahrungen<br />
der Kunden in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen Verhältnisse,<br />
um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass der<br />
Kunde auch die mit einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht.<br />
Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument<br />
empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben,<br />
solange es nicht die erforderlichen Informationen über die Gemeinde als Kunden erlangt (vgl. die Einzelvorschriften<br />
des o.a. Gesetzes). Es besteht zudem für ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen gegenüber der Gemeinde<br />
die Pflicht, die Gemeinde ggf. auch über mögliche Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge<br />
unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen Ausführung zu unterrichten. Die Gemeinde hat zudem bei<br />
ausreichenden finanzwirtschaftlichen Kenntnissen und Erfahrungen die Möglichkeit, sich auch als professioneller<br />
Kunde einstufen zu lassen (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 673
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde<br />
Die Einstufung eines Privatkunden als professioneller Kunde nach § 31a Absatz 7 Satz 1 erste Alternative des<br />
Wertpapierhandelsgesetzes darf jedoch nur erfolgen, wenn der Kunde<br />
Einstufung<br />
als<br />
professioneller<br />
Kunde<br />
GEMEINDEORDNUNG 674<br />
1. gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen zumindest in Textform<br />
beantragt hat, generell oder für eine bestimmte Art von Geschäften,<br />
Finanzinstrumenten oder Wertpapierdienstleistungen oder für ein bestimmtes<br />
Geschäft oder für eine bestimmte Wertpapierdienstleistung als professioneller<br />
Kunde eingestuft zu werden,<br />
2. vom Wertpapierdienstleistungsunternehmen auf einem dauerhaften Datenträger<br />
eindeutig auf die rechtlichen Folgen der Einstufungsänderung hingewiesen<br />
worden ist,<br />
3. seine Kenntnisnahme der nach Nummer 2 gegebenen Hinweise in einem<br />
gesonderten Dokument bestätigt hat.<br />
Beabsichtigt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen, einen Kunden nach § 31a Absatz 7 Satz 1 zweite Alternative<br />
des Wertpapierhandelsgesetzes als professionellen Kunden einzustufen, gilt Satz 1 entsprechend mit der<br />
Maßgabe, dass der Kunde sein Einverständnis zumindest in Textform erklären muss.<br />
Abbildung 112 „Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde“<br />
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden<br />
der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als<br />
Privatkunde im Sinne des § 31a Absatz 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als<br />
professioneller Kunde zu gelten hat. Das Ergebnis eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ muss sich zudem<br />
am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren (vgl. § 33a Absatz 3 WpHG). In den Fällen<br />
der Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde und nicht mehr als Privatkunde muss das Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der Änderung dieser Einstufung<br />
auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss dazu ihr Einverständnis<br />
geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller Kunde steht<br />
einer späteren Rückstufung zum Privatkunden gem. § 31a Absatz 6 WpHG, soweit dieses von der Gemeinde<br />
verlangt wird, nicht entgegen.<br />
2.1.7 Kredite zur Liquiditätssicherung und Zinsmanagement<br />
2.1.7.1 Das Zinsrisikomanagement<br />
2.1.7.1.1 Zwecke und Inhalte<br />
Mit einem Zinsrisikomanagement können die Gemeinden bei variabel verzinslichen Verbindlichkeiten, bei auslaufenden<br />
Zinsvereinbarungen oder bei Umschuldungen sowie bei der Aufnahme neuer Kredite das Risiko von Zinssteigerungen<br />
wirksam steuern, um die haushaltsmäßigen Belastungen in verträglichen Grenzen zu halten. In<br />
diesem Zusammenhang können auch Zinsderivate zum Einsatz kommen, wenn bei der Gemeinde ausreichend<br />
Kenntnisse über die Risiken und Chancen solcher Finanzinstrumente vorliegen und ein sorgfältiger Umgang<br />
damit erfolgt. Diese Sachlage stellt vielfach eine erhebliche Herausforderung für die gemeindliche Kreditwirtschaft<br />
und die Anlage von gemeindlichem Kapital dar.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Einführung eines Zinsrisikomanagements durch die Gemeinde kann daher dazu beitragen, Zinsrisiken zu<br />
begrenzen, eine Optimierung von Kreditkonditionen und eine Senkung von Kapitalbeschaffungskosten zu erreichen<br />
und die gemeindliche Kreditbeschaffung insgesamt zu erleichtern. Die derivativen Finanzinstrumente des<br />
Kredit- und des Geldmarktes sind dadurch gekennzeichnet, dass ihr Wert von einer anderen Größe, z.B. einem<br />
Preis oder Zinssatz, abgeleitet wird. Nach § 1 Absatz 11 Nummer 2 des Kreditwesengesetzes sind Derivate als<br />
Fest- oder Optionsgeschäfte ausgestaltete Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar oder mittelbar von einem<br />
Börsen- oder Marktpreis, einem Kurs, Zinssätzen oder anderen Erträgen abhängt. Soweit die Derivate sich auf<br />
die Zinsen im Kreditgeschäft oder bei Geldanlagen beziehen, kommen sie auch bei den Gemeinden zum Einsatz.<br />
Die gemeindlichen Derivate müssen sich jedoch immer auf ein Grundgeschäft, z.B. einen bestehenden oder<br />
einen geplanten Kredit beziehen, um nicht unter das für die Gemeinden geltende Spekulationsverbot zu fallen<br />
(vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>). Diese Verknüpfung muss objektiv in jedem Einzelfall in sachlicher und in zeitlicher Hinsicht<br />
gegeben sein, d. h. die Derivate müssen den gemeindlichen Krediten zugeordnet werden können. Sie liegt in<br />
sachlicher Hinsicht vor, wenn der Nominalbetrag und die Währung von Grundgeschäft und Derivatgeschäft identisch<br />
sind, und in zeitlicher Hinsicht, wenn die Laufzeit und Fälligkeit des Derivats die Laufzeit und Fälligkeit von<br />
gemeindlichen Krediten als Grundgeschäft nicht überschreitet.<br />
Mit dieser Abgrenzung soll neben der Risikobegrenzung die notwendige Konnexität sichergestellt werden. Auch<br />
muss gewährleistet sein, dass die Gemeinden keine Derivatgeschäfte lediglich zur spekulativen Ertragserzielung<br />
nutzen. Sie dürfen wegen des Spekulationsverbots die Derivate auch nicht als einzeln handelbare Finanzinstrumente<br />
unter Inkaufnahme von Verlustrisiken einsetzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente können<br />
vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung erfahren. Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung<br />
verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete<br />
Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame<br />
Risikosteuerung vornehmen kann. Daraus dürfen aber keine spekulativen Finanzinstrumente entstehen, die dem<br />
gesetzlichen Spekulationsverbot widersprechen (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Aus Sicherheitsgesichtspunkten und zur Verringerung künftiger Belastungen des gemeindlichen Haushalts ist es<br />
erforderlich, dass die Gemeinde je nach Bewertung des möglichen Risikos aus dem Zinssicherungsgeschäft<br />
gleichzeitig eine Risikovorsorge treffen muss. Eine angemessene Vorsorge kann darin bestehen, dass die Zinsvorteile<br />
aus der abgeschlossenen Vereinbarung nicht von Anfang an vollständig für Zwecke des gemeindlichen<br />
Haushalts abgeschöpft werden, sondern ein Teil davon, z. B. die Hälfte, als „Risikoabsicherung“ zurückgelegt<br />
wird und erst später (nach Ablauf der Vereinbarung) wieder frei für den gemeindlichen Haushalt verfügbar ist. Die<br />
Gemeinde muss deshalb für diese „Risikovorsorge“ auch die notwendigen Mittel während der Vertragslaufzeit<br />
haushaltsmäßig separieren (vgl. Runderlass „Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)“<br />
vom 09.10.2006 (SMBl. <strong>NRW</strong>. 652).<br />
Im Zusammenhang mit der Einrichtung eines örtlichen Zinsrisikomanagements soll von der Gemeinde auch die<br />
Beteiligung des Rates der Gemeinde beim Abschluss von Zinssicherungsgeschäften unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse festgelegt werden. Im Zweifel dürften z. B. die Entscheidungen über den Einsatz von<br />
Zinsderivaten durch die Gemeinde als für die Gemeinde bedeutsame Geschäfte anzusehen sein, sodass eine<br />
Ratsbeteiligung dazu zwingend geboten ist.<br />
Es ist daher sachgerecht, sowohl festzulegen, ob und welche Zinssicherungsgeschäfte die gemeindliche Verwaltung<br />
als Geschäfte der laufenden Verwaltung abschließen darf (vgl. § 41 GO <strong>NRW</strong>), als auch ggf. einen Zustimmungsvorbehalt<br />
des Rates festzulegen, z. B. ab einem bestimmten Geschäftsvolumen oder ab einer Wertgrenze<br />
unterhalb derer von einer untergeordneten Bedeutung für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ausgegangen<br />
werden kann. Soweit die gemeindliche Verwaltung eigenverantwortlich Zinssicherungsgeschäfte abschließen<br />
kann, sollten mit dem Rat zeitnahe und sachgerechte Informationspflichten vereinbart werden. Für besondere<br />
Fälle kann sich der Rat gleichwohl noch eine vorherige Beteiligung vorbehalten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 675
2.1.7.1.2 Zinsoptionen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Als Zinsoptionen kommen insbesondere Caps oder Floors zum Einsatz, die es ermöglichen, die Auswirkungen<br />
von Veränderungen des Zinsniveaus über einen vorher bestimmten Rahmen hinaus zu begrenzen. Je nach Umfang<br />
und Wirkung solcher Derivatgeschäfte muss eine Abstimmung darüber zwischen Rat und Verwalzung erfolgen,<br />
um die Ermächtigungen zum Abschluss von Derivatgeschäften und die Verantwortlichkeiten dafür festzulegen.<br />
Bei Caps wird für einen bestimmten Zeitraum eine Zinsobergrenze bezogen auf einen bestimmten Betrag<br />
vereinbart. Sofern der Zins während der Cap-Laufzeit über die vereinbarte Obergrenze steigt, würde die Gemeinde<br />
als Inhaber des Caps die Differenz bezogen auf den Nominalbetrag von ihrer Bank als Verkäufer erstattet<br />
bekommen.<br />
Zum Zeitpunkt des Erwerbs des Caps muss i.d.R. von der Gemeinde jedoch eine Prämie für eine solche Zinssicherung<br />
gezahlt werden. Ein solcher Cap kann aber auch mehrere hintereinanderliegende Optionsgeschäfte<br />
beinhalten. Von der Gemeinde können außerdem auch Finanzgeschäfte zur Begrenzung von Zinssenkungen<br />
abgeschlossen werden (Floors). Diese Geschäfte kommen i.d.R. in Betracht, wenn die Verzinsung von Finanzanlagen<br />
nicht unter ein bestimmtes Niveau sinken soll. Bei den Finanzgeschäften ist eine Kombination von Floors<br />
und Caps möglich.<br />
2.1.7.1.3 Zinsswaps<br />
Wenn künftige feste und variable Zinszahlungen auf einen nominellen Kreditbetrag für einen bestimmten Zeitraum<br />
gegeneinander getauscht werden, erfolgt dies im Rahmen von Zinsswaps. Dabei muss kein effektiver<br />
Tausch der Zinszahlungen erfolgen, wenn Ausgleichszahlungen zwischen einem festen und dem variablen Zinssatz<br />
geleistet werden. Die variablen Zinssätze werden i.d.R. an einen Referenzzinssatz geknüpft, z. B. den Euribor<br />
o.a. Dazu zwei Beispiele:<br />
- Receiver- (Empänger-)Swaps<br />
Bei diesen Swaps sind weiterhin die Festzinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich sind<br />
die variablen Zinsen im Zinsswap zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer den für die Laufzeit des<br />
Swaps vereinbarten Festzins (Swapsatz).<br />
- Payer-(Zahler-)Swaps<br />
Bei diesen Swaps sind weiterhin die variablen Zinsen für den aufgenommenen Kredit zu zahlen. Zusätzlich<br />
ist für die Laufzeit des Swaps ein vereinbarter Festzins (Swapsatz) zu zahlen. Im Gegenzug erhält der Kreditnehmer<br />
die variablen Zinsen im Zinsswap.<br />
Bei Zinsgeschäften liegt ein schwebendes Geschäft vor, das wegen einer Vermutung der Ausgeglichenheit zunächst<br />
nicht zu bilanzieren ist, wenn es nicht bereits am Anfang zu Zahlungen kommt. Von der Gemeinde kann z.<br />
B. beim Abschluss eines Zinsswaps eine Prämie zu zahlen sein. Die Flexibilität der Gemeinde bei solchen Geschäften<br />
kann sich in der Höhe der Zahlungen bei Geschäftsabschluss auswirken. Bei Zinsswaps können aber<br />
auch ausschließlich variable Zinsverpflichtungen gegeneinander getauscht werden, denn die Zinsswaps werden<br />
in unterschiedlichen Formen angeboten. So kann auch ein Zinsswap mit einem Währungsswap kombiniert sein.<br />
Außerdem werden durch diese Finanzgeschäfte keine Kapitalforderungen begründet.<br />
2.1.7.2 Eigenverantwortung bei Zinssicherungsinstrumenten<br />
2.1.7.2.1 Informationspflichten<br />
Die Gemeinde entscheidet über den Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten in eigener Verantwortung. Sie muss<br />
sich deshalb über die Inhalte und Wirkungen sowie die haushaltsmäßigen Auswirkungen von Zinssicherungsin-<br />
GEMEINDEORDNUNG 676
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
strumenten ausreichende Kenntnisse und Informationen verschaffen, bevor sie diese Instrumente im Rahmen<br />
ihres Schuldenmanagements einsetzt. Auch müssen bei der Gemeinde insbesondere Kenntnisse über das Risikopotential<br />
insgesamt, das Verlustrisiko, Marktwerte und Zahlungspflichten bestehen, bevor von ihr eine „Zinssicherung“<br />
vereinbart wird.<br />
Im Rahmen einer Beratung muss sich die Gemeinde zudem Klarheit über ihren Wissensstand verschaffen und<br />
ggf. weitere Informationen über den realistischen Einsatz von Zinssicherungsinstrumenten einholen. Entsprechend<br />
besteht auch eine Beratungs- bzw. Aufklärungspflicht des Vertragspartners, der von seinem Kunden alle<br />
Informationen über Kenntnisse und Erfahrungen in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele<br />
und finanzielle Verhältnisse einholen muss, um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen<br />
zu können. Sofern z. B. ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen nicht die erforderlichen Informationen erlangt,<br />
darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung kein Finanzinstrument empfehlen oder im Zusammenhang<br />
mit einer Finanzportfolioverwaltung keine Empfehlung abgeben.<br />
Die Gemeinde kann mit den Zinssicherungsinstrumenten nicht die, insbesondere aus der Kreditwirtschaft der<br />
Gemeinde, bestehenden Risiken vermeiden, sondern nur eine Optimierung dieser Risiken zur eigenen Minimierung<br />
der haushaltswirtschaftlichen Belastungen vornehmen. Auch können Derivate zunächst Aufwendungen bei<br />
der Gemeinde verursachen. Die Gemeinde soll daher für ein nur die aus den örtlichen Gegebenheiten heraus<br />
geeigneten Instrumente für ein Zinsrisikomanagement nutzen. Die allgemein verfügbaren Finanzinstrumente<br />
können vielfach im Sinne der Gemeinde auch eine Anpassung erfahren.<br />
Die Gemeinde sollte dann eine Modifizierung verlangen, wenn es aus ihrer Sicht heraus der Zielerreichung der<br />
Gemeinde dient. Nur dann wird eine geeignete Entscheidungsbasis für die Gemeinde geschaffen, auf der sie eine<br />
Gesamtstrategie aufbauen und eine wirksame Risikosteuerung vornehmen kann. Die haushaltsrechtlich geforderte<br />
Bindung zwischen den Kreditgrundgeschäften und den Derivatgeschäften der Gemeinde muss während der<br />
Laufzeit immer erhalten bleiben. Es könnten sonst möglicherweise Finanzinstrumente vorliegen, die mit dem<br />
gesetzlichen Spekulationsverbot nicht in Einklang stehen (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.7.2.2 Laufende Überwachung der Finanzgeschäfte<br />
Die Gemeinde soll, wenn sie ein aktives Zinsmanagement betreibt, einen konkreten Handlungsrahmen hinsichtlich<br />
des Umgangs mit Zins- und Anlagerisiken festlegen, durch den u.a. Ziele, Grundsätze, Verantwortlichkeiten<br />
und Prozesse bestimmt werden. Nach dem Abschluss von Zinssicherungsinstrumenten und der Erfassung solcher<br />
Geschäftsvorfälle in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung muss von der Gemeinde eine ständige Überwachung<br />
und Kontrolle der abgeschlossenen Finanzgeschäfte sowie eine Markbeobachtung während der Laufzeit<br />
der Verträge erfolgen. Diese Vorgaben sind als pflichtige Aufgabe anzusehen. Das Wissen der Gemeinde über<br />
die Chancen und Risiken bzw. die Möglichkeiten des Einsatzes von haushaltsrechtlich zulässigen und vertretbaren<br />
Finanzinstrumenten muss zudem ständig weiter entwickelt werden.<br />
Eine einmalige Information über Finanzinstrumente reicht deshalb für eine Nutzung in der örtlichen Praxis der<br />
Gemeinde nicht aus. In Anbetracht ihres tatsächlichen Einsatzes sollte bei Abschluss von Finanzgeschäften<br />
durch die Gemeinde nicht nur das 4-Augen-Prinzip zur Anwendung kommen. Die Gemeinde sollte solche Geschäfte<br />
zum Anlass nehmen, ein vielfältiges sachgerechtes Risikomanagement unter Berücksichtigung des örtlichen<br />
Bedarfs aufzubauen. Sofern nicht bereits ein Konzept von der Gemeinde erstellt worden ist, welche Produkte<br />
des Marktes genutzt werden dürfen, gilt es, diese Arbeiten nachzuholen. Ein bereits bei der Gemeinde vorhandenes<br />
Konzept ist ggf. sofort oder zukünftig fortzuschreiben.<br />
Von der Gemeinde könnte z. B. darin festgelegt werden, dass neue Produkte nur nach einer Testphase tatsächlich<br />
zum Einsatz kommen dürfen. Die wirtschaftliche Bedeutung eines örtlichen Zinsrisikomanagements ist so<br />
bedeutsam, dass dieses für jede Gemeinde unerlässlich wird. Eine Optimierung der finanzwirtschaftlichen Abläu-<br />
GEMEINDEORDNUNG 677
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
fe innerhalb der Gemeinde und mit den Geschäftspartnern kann dazu beitragen, fehlerhafte oder riskante Einsätze<br />
von Derivaten zu vermeiden, die zu erheblichen wirtschaftlichen Schäden bei der Gemeinde führen können.<br />
2.1.7.3 Angaben zu Zinssicherungsinstrumenten im Anhang<br />
Im Anhang des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen derivative Finanzinstrumente, z.B. Zinssicherungsinstrumente,<br />
unabhängig davon, ob sie ein schwebendes Geschäft darstellen, das nicht bilanzierungsfähig ist,<br />
angegeben werden. Diese Geschäfte sind wichtige Angaben über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde<br />
im Sinne des § 44 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>. Mit diesen Angaben soll ein Überblick über den Umfang der<br />
von der Gemeinde eingesetzten Finanzinstrumente gegeben werden, weil die Geschäfte der Gemeinde über<br />
Zinsswaps und Währungsswaps ein schwebendes Dauerschuldverhältnis darzustellen, das zunächst nicht bilanziert<br />
wird.<br />
Bei Vorliegen der Voraussetzungen ist ggf. in Einzelfällen die Passivierung einer Rückstellung für drohende Verluste<br />
aus schwebenden Geschäften in der gemeindlichen Bilanz vorzunehmen (vgl. § 36 Absatz 5 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Dazu sollen dann im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss die Geschäfte der Gemeinde in ihrer Art<br />
und ihrem Umfang einschließlich der eingesetzten derivativen Finanzinstrumente sowie dazu die beizulegenden<br />
Werte, soweit sie bestimmt werden können, und die angewandten Bewertungsmethoden angegeben werden. Die<br />
zinsbezogenen Finanzinstrumente der Gemeinde sollen im Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss möglichst<br />
von den währungsbezogenen Instrumenten getrennt dargestellt werden. Wegen der Beachtung des Konnexitätsprinzips<br />
sollen dazu die betroffenen Bilanzposten angegeben werden. Soweit Mischformen bestehen, sind diese<br />
im Anhang gesondert anzugeben.<br />
2.1.7.4 Die Unzulässigkeit spekulativer Finanzgeschäfte<br />
Der Einsatz von Finanzinstrumenten durch die Gemeinde, insbesondere von Finanzderivaten, ist unter Berücksichtigung<br />
des örtlichen Einzelfalles zu beurteilen. Der Abschluss derartiger Finanzgeschäfte zu spekulativen<br />
Zwecken ist grundsätzlich als unzulässig anzusehen. Das Vorliegen eines spekulativen Finanzgeschäfts kann<br />
ggf. gegeben sein, wenn ein Finanzderivat z.B. ohne ausreichende inhaltliche Abgrenzung und ohne Verlustbegrenzung<br />
abgeschlossen wird, ein nicht vorhandenes Risiko abgesichert werden soll, ausschließlich der Gewinnerzielung<br />
dient oder keine nachweisbare Konnexität zu einem Kredit als Grundgeschäft besteht.<br />
Von der Gemeinde muss regelmäßig sowohl beim Abschluss von Finanzgeschäften als auch während der Laufzeiten<br />
überprüft werden, ob ein unzulässiger Sachverhalt vorliegt. Die Gliederung des örtlichen Zins- und Schuldenmanagements<br />
in getrennte eigenständige Verantwortungsbereiche, z. B. „Geschäftsabschluss“, „Überwachung<br />
und Kontrolle“ und „Gesamtleitung“, sowie die getrennt davon vorzunehmende buchungstechnische Erfassung<br />
in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung unterstützt dabei ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln.<br />
2.1.7.5 Die Zinsfestschreibung bei Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
Vor dem Hintergrund einer Haushaltslage, die eine Zurückzahlung von Krediten zur Liquiditätssicherung durch die<br />
Gemeinde nicht zulässt, kann die Gemeinde für einen Teil der Liquiditätskredite eine längerfristige mehrjährige<br />
Zinsfestschreibung mit den Kreditgebern vereinbaren. Als sachlich vertretbar wird eine Zinsfestschreibung für die<br />
Dauer bis zu zehn Jahren für höchstens die Hälfte des Volumens der zum Stichtag 31. Dezember 2010 bestehenden<br />
Liquiditätskredite angesehen (vgl. Nr. 3 des Runderlasses des Innenministerium „Kredite und kreditähnliche<br />
Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV)“ vom 09.06.2006; SMBl. <strong>NRW</strong>. 652).<br />
GEMEINDEORDNUNG 678
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat insbesondere in ihrer mittelfristigen Finanzplanung nachzuweisen, dass aus haushaltswirtschaftlichen<br />
Gründen eine vorzeitige Tilgung der Liquiditätskredite nicht in Betracht kommt, wenn sie von der<br />
Möglichkeit Gebrauch machen will, Zinsvereinbarungen über eine mehrjährige Laufzeit abzuschließen. In diesem<br />
Runderlass wird außerdem zugelassen, dass für ein weiteres Viertel des stichtagsbezogenen Kreditvolumens<br />
eine Zinsfestschreibung bis zu fünf Jahren - unter Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde - vereinbart werden darf.<br />
Die jeweiligen Anteile dürfen dabei nicht wesentlich überschritten werden.<br />
Diese mehrjährige Zinsbindung führt zudem zu einer längeren Laufzeit der Kredite zur Liquiditätssicherung, obwohl<br />
diese Kredite von ihrem Zweck her nur kurzfristige Kredite sind und ihre Laufzeit deshalb regelmäßig unter<br />
einem Jahr liegen sollte. Die getroffene Regelung gilt jedoch nicht für Kredite zur Liquiditätssicherung, die von der<br />
Gemeinde nach dem 1. Januar 2011 aufgenommen wurden.<br />
2.1.8 Die Umschuldung und Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
Unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nach § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> kann auch<br />
bei Krediten zur Liquiditätssicherung eine Umschuldung in Betracht kommen, wenn trotz kurzfristiger Laufzeiten<br />
die neuen Konditionen für die Gemeinde günstiger sind als die des abzulösenden Kredites. Die Gemeinde kann<br />
im Rahmen der Umschuldung einen neuen Vertrag mit dem Kreditgeber abschließen, sie kann aber auch den<br />
Kreditgeber wechseln. In diesen Fällen wird der Begriff „Umschuldung“ als Begründung einer neuen Kreditverpflichtung<br />
der Gemeinde zur Begleichung einer bestehenden Kreditverpflichtung verstanden. Daher wird durch<br />
eine Umschuldung i.d.R. auch das Volumen der Verbindlichkeiten der Gemeinde nicht verändert, sondern es<br />
werden lediglich die Kreditkonditionen angepasst.<br />
Die Umschuldung eines Kredites zur Liquiditätssicherung kann jedoch nicht auf die Vorschrift des § 86 GO <strong>NRW</strong><br />
gestützt werden. Durch den in der Vorschrift bestehenden Regelungszusammenhang mit der haushaltsrechtlichen<br />
Vorgabe, dass von der Gemeinde Kredite nur für Investitionen aufgenommen werden dürfen, bedeutet die<br />
Umschuldung im Sinne des § 86 GO <strong>NRW</strong>, die Ablösung eines Kredites für Investitionen durch die Aufnahme<br />
eines neuen Kredites für Investitionen.<br />
Diese Sachlage schließt für die Gemeinden ein, dass die Umwandlung eines zu tilgenden Kredites zur Liquiditätssicherung<br />
in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit nicht zulässig ist, denn ein solcher Vorgang<br />
steht nicht mit dem Begriff „Umschuldung“ im Sinne des § 86 GO <strong>NRW</strong> in Einklang. In Sonderfällen aber, in denen<br />
die Gemeinde ausschließlich zur vorübergehenden Finanzierung einer Investition einen kurzfristigen Kredit<br />
aufgenommen hat (Zwischenfinanzierung), weil z. B. ein günstiges Kreditangebot bestand, kann ein solcher zu<br />
tilgender Kredit auch in einen langfristigen Kredit oder einen Annuitätenkredit umgewandelt werden.<br />
Ein für einen solchen Zweck aufgenommener kurzfristiger Kredit ist nur hinsichtlich seiner Laufzeit, aber nicht<br />
wegen seines Zweckes mit einem Kredit zur Liquiditätssicherung vergleichbar. Der zur Finanzierung von gemeindlichen<br />
Investitionen aufgenommene kurzfristige Kredit stellt daher von Anfang an haushaltsrechtlich einen<br />
Kredit dar, denn die Einzahlungen aus seiner Aufnahme dienen der haushaltsmäßigen Deckung von investiven<br />
Auszahlungen. Die Kreditaufnahme dient daher nicht dem allgemeinen Zweck, fällige Auszahlungen der Gemeinde<br />
zu ermöglichen. Diese Sachlage bedeutet, dass es für die Aufnahme eines solchen kurzfristigen Kredites einer<br />
geltenden Kreditermächtigung nach § 86 GO <strong>NRW</strong> bedarf und die Aufnahme dieses Kredites nicht unter die<br />
Höchstbetragsgrenze der Kredite zur Liquiditätssicherung in der gemeindlichen Haushaltssatzung fällt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 679
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Zu Satz 2 (Geltungsdauer der Ermächtigung in der Haushaltssatzung):<br />
2.2.1 Die Geltung im Haushaltsjahr<br />
Die vom Rat der Gemeinde in der Haushaltssatzung für das betreffende Haushaltsjahr ausgesprochene Ermächtigung,<br />
zur rechtzeitigen Leistung von Auszahlungen die notwendigen Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem<br />
in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>) aufnehmen, soweit<br />
dafür keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, würde wegen der Geltungsdauer der Haushaltssatzung für das<br />
betreffende Haushaltsjahr nur für diesen Zeitraum gelten (vgl. § 78 Absatz 3 und 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch die Vorschrift wird die Geltungsdauer dieser Ermächtigung jedoch erweitert, denn sie soll über das Haushaltsjahr<br />
hinaus bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der neuen Haushaltssatzung gelten. Damit wurde keine<br />
jahresbezogene Beschränkung der Ermächtigung auf eine bestimmte Anzahl von Folgejahren des Haushaltsjahres<br />
festgelegt, wie sie bei der Kreditermächtigung (vgl. § 86 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) und bei den Verpflichtungsermächtigungen<br />
ausdrücklich bestehen.<br />
Der satzungsrechtliche Höchstbetrag innerhalb der Haushaltssatzung, der im Rahmen des Budgetrechts des<br />
Rates festgesetzt wird, beinhaltet die Ermächtigung für die gemeindliche Verwaltung, jeweils bei Bedarf die notwendigen<br />
Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu diesem Betrag aufzunehmen. Dieser Betrag darf nicht überschritten<br />
werden. Die einzelnen Kreditaufnahmen sind jedoch nur dann nominal zusammenzurechnen, wenn sie<br />
sich zeitlich überschneiden. Diese Vorgabe gilt auch dann für die Gemeinde, wenn von ihr nicht Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
aufgenommen worden sind, sondern die von den Banken eingeräumten Überziehungs- oder<br />
Kontokorrentkredite in Anspruch genommen wurden. Der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag für<br />
gemeindliche Liquiditätskredite stellt deshalb die Höchstgrenze für die Verstärkung von Zahlungsmitteln dar.<br />
2.2.2 Die Geltung nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
2.2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
In der gemeindlichen Praxis lässt es sich aus unterschiedlichen Gründen nicht immer vermeiden, dass die Haushaltssatzung<br />
der Gemeinde erst nach Beginn des Haushaltsjahres erlassen wird. Die Gemeinde muss aber<br />
grundsätzlich dafür Sorge tragen, dass die Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr so rechtzeitig vorbereitet<br />
wird, damit sie mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft treten kann, denn sie hat nach § 78 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
jährlich eine Haushaltssatzung aufzustellen. In solchen Fällen, also in der Zeit vom Beginn des neuen Haushaltsjahres<br />
bis zum Erlass bzw. dem In-Kraft-Treten der Haushaltssatzung, muss die Gemeinde gleichwohl ihre rechtlichen<br />
Zahlungsverpflichtungen im Rahmen ihrer Aufgaben erfüllen. Dieser zahlungsbezogene Zweck beeinflusst<br />
die Geltungsdauer, denn die Liquiditätskredite dienen nicht der haushaltsmäßigen Deckung.<br />
In der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft unter Beachtung der<br />
Bestimmungen des § 82 GO <strong>NRW</strong> auszuführen. Darüber hinaus gelten bestimmte Festlegungen der Haushaltssatzung<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres als eigenständige Ermächtigungen für das neue Haushaltsjahr weiter,<br />
denn diese beruhen nicht auf der gesetzlichen Vorschrift über die gemeindliche Haushaltssatzung, sondern auf<br />
eigenständigen haushaltsrechtlichen Regelungen, z. B. die Festlegung über den Höchstbetrag für die Aufnahme<br />
von Krediten zur Liquiditätssicherung (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Vorschrift sieht vor, dass die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung in der<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung (Höchstbetrag) über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen<br />
Haushaltssatzung weiter gilt. Am Ende eines Haushaltsjahres noch bestehende Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
sind dabei in den Höchstbetrag des folgenden Haushaltsjahres einzubeziehen. Eine über das ursprüngliche<br />
GEMEINDEORDNUNG 680
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
Haushaltsjahr hinaus geltende Ermächtigung kann jedoch nur dann noch in Anspruch genommen werden, soweit<br />
sie nicht vollständig im abgelaufenen Haushaltsjahr benötigt worden ist.<br />
Es ist deshalb einerseits möglich, noch weitere Kredite zur Liquiditätssicherung aufzunehmen, bis der satzungsrechtlich<br />
festgesetzte Höchstbetrag ausgeschöpft ist. Andererseits dürfen auf dieser (noch nicht ausgeschöpften)<br />
Ermächtigungsgrundlage so lange noch Kredite zur Liquiditätssicherung aufgenommen werden, bis die neue<br />
Haushaltssatzung der Gemeinde für das Haushaltsjahr erlassen worden ist. Die vom Rat beschlossene gemeindliche<br />
Haushaltssatzung entfaltet erst mit ihrer Bekanntmachung die notwendige Bindung an die in der Satzung<br />
getroffenen Festlegungen, z. B. auch hinsichtlich des Höchstbetrages der Kredite, die zur Liquiditätssicherung in<br />
Anspruch genommen werden dürfen (vgl. § 78 Absatz 2 und § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2.2.2 Die Veränderung des Höchstbetrages<br />
In einem Haushaltsjahr, in dem noch keine Haushaltssatzung in Kraft getreten ist, kann sich ergeben, dass der<br />
aus dem Vorjahr weitergeltende Höchstbetrag in der Haushaltssatzung zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
überschritten werden muss, weil der Höchstbetrag bereits ausgeschöpft ist. In solchen Fällen muss<br />
die Gemeinde gleichwohl Auszahlungen entsprechend ihren eingegangenen Zahlungsverpflichtungen an Dritte<br />
nachkommen. Zur Aufrechterhaltung der gemeindlichen Liquidität bzw. zur Erfüllung ihrer Zahlungsverpflichtungen<br />
bedarf es dann einer Veränderung der noch geltenden haushaltsmäßigen Ermächtigung entsprechend dem<br />
entstandenen bzw. notwendigen Mehrbedarf.<br />
Ausgehend von der Zuständigkeit des Rates der Gemeinde, jährlich die gemeindliche Haushaltssatzung zu erlassen,<br />
die den festgesetzten Höchstbetrag für die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung enthält (vgl. § 78<br />
Absatz 2 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>), bedarf es zur Veränderung der noch geltenden haushaltsmäßigen Ermächtigung<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres ebenfalls der Beschlussfassung des Rates. Nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
ist die gemeindliche Haushaltssatzung jedoch nicht mehr in Kraft, denn diese Satzung gilt nur für das Haushaltsjahr<br />
(vgl. § 78 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Veränderung des in der Haushaltssatzung enthaltenen Höchstbetrages<br />
kann daher auch nicht mehr durch eine Nachtragssatzung erfolgen. Sie darf auch nur innerhalb der Geltungsdauer<br />
der gemeindlichen Haushaltssatzung, also bis zum Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen<br />
werden (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die weitergeltende Ermächtigung über die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung ist nach Ablauf des<br />
Haushaltsjahres nicht mehr vom Status der gemeindlichen Haushaltssatzung abhängig. Sie stellt dann eine eigenständige<br />
haushaltsmäßige Ermächtigung auf gesetzlicher Grundlage dar, auch wenn der Höchstbetrag auf<br />
der Grundlage des Beschlusses des Rates über die gemeindliche (nicht mehr geltende) Haushaltssatzung des<br />
Vorjahres entstanden ist bzw. deren Bestandteil war. Die aber noch geltende Ermächtigung in Form des Höchstbetrages<br />
zur Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung kann deshalb in der Zeit ihrer weiteren Geltung (bis<br />
zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung) unter Beachtung des notwendigen Mehrbedarfs durch den Rat geändert<br />
bzw. angepasst werden. Ein entsprechender Ratsbeschluss stellt deshalb auch keine satzungsrechtliche<br />
Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong> dar.<br />
Die Anpassung der eigenständig bestehenden haushaltsmäßigen Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten zur<br />
Liquiditätssicherung (Höchstbetrag) kann in Ausnahmefällen auch durch eine Dringlichkeitsentscheidung nach §<br />
60 GO <strong>NRW</strong> erfolgen, wenn die entsprechenden Voraussetzungen dafür bei der Gemeinde vorliegen. In der Zeit<br />
der Geltung der gemeindlichen Haushaltssatzung ist eine Veränderung des Höchstbetrages jedoch nur durch<br />
eine entsprechende Nachtragssatzung möglich (vgl. § 81 GO <strong>NRW</strong>).<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 681
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 90<br />
Vermögensgegenstände<br />
(1) Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich<br />
ist oder wird.<br />
(2) 1 Die Vermögensgegenstände sind pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. 2 Bei Geldanlagen ist auf eine<br />
ausreichende Sicherheit zu achten; sie sollen einen angemessenen Ertrag erbringen.<br />
(3) 1 Die Gemeinde darf Vermögensgegenstände, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht<br />
braucht, veräußern. 2 Vermögensgegenstände dürfen in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden.<br />
(4) Für die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes gilt Absatz 3 sinngemäß.<br />
(5) Für die Verwaltung und Bewirtschaftung von Gemeindewaldungen gelten die Vorschriften dieses Gesetzes<br />
und des Landesforstgesetzes.<br />
Erläuterungen zu § 90:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Gemeindliches Vermögen und Erfüllung der Aufgaben<br />
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck,<br />
Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen und dient der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde im<br />
Sinne der Vorschrift des § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>. Der Grundsatz der „Sicherung der Aufgabenerfüllung schließt<br />
die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer Leistungsfähigkeit und damit des dafür benötigten Vermögens<br />
sowie der notwendigen Erträge im Haushaltsjahr als auch bezogen auf die Zukunft (auf Dauer) ein. Für die Vermögenslage<br />
und deren Weiterentwicklung kommt es auf die Ergebnisse der jährlichen Haushaltswirtschaft der<br />
Gemeinde an. Die Sicherung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung soll auch dem Erhalt einer Vielzahl von<br />
Dienstleistungen der Gemeinde und damit dem Nutzen der örtlichen Gemeinschaft dienen. Bei der Beurteilung<br />
kommt es vielfach auf eine adressatenbezogene Betrachtung der Art und des Umfanges der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
an.<br />
Zum Vermögen der Gemeinde im haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen,<br />
die der Gemeinde gehören oder zustehen oder deren wirtschaftlicher Eigentümer sie ist, sofern diese Güter<br />
nicht aufgrund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sind, z. B. gemeindliches Sondervermögen<br />
nach dem im 9. Teil der Gemeindeordnung. Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich dabei am kaufmännischen<br />
Begriff des Vermögensgegenstandes, für den es bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche<br />
Begriffsbestimmung gibt (vgl. § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss grundsätzlich den Nachweis über<br />
eine ordnungsgemäße Verwaltung ihres Vermögens, über dessen Werterhaltung und über den Substanzverzehr<br />
im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses erbringen.<br />
Die Gemeinde muss ihr Vermögen so ausgestalten, dass die Erfüllung aller Aufgaben nicht beeinträchtigt wird.<br />
Die einzelnen Vermögensgegenstände stehen zwar zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zur Verfügung, gleichwohl<br />
gehören diese Gegenstände noch zum allgemeinen Gemeindevermögen. Entsprechend ist auch von der Gemeinde<br />
zu bilanzieren. Eine ausschließliche Separierung zur Erledigung bestimmter gemeindlicher Verpflichtungen<br />
ist daher nicht zulässig. Durch eine solche Maßnahme würden ggf. einzelne Vermögensgegenstände der<br />
allgemeinen Aufgabenerledigung der Gemeinde in unzulässiger Weise entzogen. Das Gemeindevermögen darf<br />
deshalb z. B. nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden (vgl. § 99 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 682
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat daher ihr gesamtes Vermögen unter Berücksichtigung ihrer örtlichen Aufgabenerfüllung insgesamt<br />
so zu verwalten, dass die Vermögensgegenstände durch die Bürgerinnen und Bürger entsprechend den<br />
vorgesehenen Zwecken genutzt werden können und die Gemeindefinanzen insgesamt gesund bleiben (vgl. § 10<br />
GO <strong>NRW</strong>). Die gemeindliche Haushaltswirtschaft sowie die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung erfordern<br />
daher bei der Gemeinde grundsätzlich ein geeignetes gemeindliches Vermögensmanagement, das entsprechend<br />
den örtlichen Bedürfnissen auszugestalten ist.<br />
2. Beschaffung und Veräußerung von Vermögen<br />
Die Nutzung gemeindlicher Vermögensgegenstände entsprechend den örtlichen Aufgaben beinhaltet auch die<br />
Beachtung der in der Vorschrift ausdrücklich enthaltenen Regelungen, dass die Gemeinde neue Vermögensgegenstände<br />
nur erwerben soll, soweit diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind oder werden. Die Beschaffung<br />
von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde muss daher immer aus der örtlichen Aufgabenerfüllung<br />
und den tatsächlich bestehenden Verhältnissen heraus veranlasst sein.<br />
Die Gemeinde hat außerdem ihre Vermögensgegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten, um die mit<br />
den zweckbestimmten Vermögensgegenständen die Erfüllung ihrer Aufgaben zu erreichen und zu sichern. Sie<br />
darf daher ihre Vermögensgegenstände nur dann veräußern, wenn die Gegenstände zur Erfüllung der gemeindlichen<br />
Aufgaben in absehbarer Zeit nicht mehr benötigt werden. Insgesamt folgt daraus, dass sowohl bei der Beschaffung<br />
als auch bei der Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde stets ein konkreter<br />
Zusammenhang mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung oder ein Anlass daraus bestehen muss. Schwerwiegende<br />
Umstände können ggf. Abweichungen ein örtliches Abweichen von den Grundsätzen der Soll-Vorschrift<br />
rechtfertigen.<br />
Aus der weiteren Vorgabe der Vorschrift, dass die Gemeinde vorhandene Vermögensgegenstände in der Regel<br />
nur zu ihrem vollen Wert veräußert darf, ist im Umkehrschluss zu entnehmen, dass die Gemeinde bei einem<br />
Bedarf die benötigten Vermögensgegenstände grundsätzlich auch nicht zu einem Kaufpreis über ihrem Wert<br />
erwerben darf. Ein solcher Erwerbsvorgang ist auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten als nicht zulässig<br />
anzusehen. Unter Beachtung des Grundsatzes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung muss die<br />
Gemeinde in jedem Einzelfall den örtlich zulässigen Rahmen bestimmen und wahren.<br />
Eine unzulässige Abweichung davon könnte z. B. auch eine unzulässige Beihilfe oder Subventionen im Sinne des<br />
europäischen Rechts darstellen. Dazu gehört auch, dass nach Auffassung der EU die Veräußerung von bebauten<br />
oder unbebauten gemeindlichen Grundstücken erst nach einem hinreichend publizierten sowie allgemeinen und<br />
bedingungsfreien Bieterverfahren durchgeführt werden soll. Sofern dann eine Veräußerung durch die Gemeinde<br />
an den Meistbietenden oder einzigen Bieter erfolgt, geht die EU davon aus, dass dann dieser Vorgang einen<br />
Verkauf zum Marktwert darstellt und damit keine staatliche Beihilfe enthält.<br />
3. Die Bilanzierung des gemeindlichen Vermögens<br />
3.1 Allgemeine Sachlage<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden schreibt für den gemeindlichen Jahresabschluss eine Bilanz als umfassende<br />
Vermögensrechnung vor. In die gemeindliche Bilanz sind von der Gemeinde alle Vermögensgegenstände, die der<br />
gemeindlichen Aufgabenerfüllung dienen, einzubeziehen. Dabei wird entsprechend nach den von der Gemeinde<br />
getroffenen wirtschaftlichen Zwecksetzungen zwischen Vermögensgegenständen zum Gebrauch und Vermögensgegenständen<br />
zum Verbrauch im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung unterschieden. Entspre-<br />
GEMEINDEORDNUNG 683
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
chend sind die gemeindlichen Vermögensgegenstände in der Bilanz der Gemeinde entweder im Anlagevermögen<br />
oder im Umlaufvermögen anzusetzen. Der Wert eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes stellt dabei kein<br />
Abgrenzungskriterium für den Ansatz in der gemeindlichen Bilanz dar.<br />
3.2 Die Bilanzierung des Anlagevermögens<br />
Als Anlagevermögen sind in der gemeindlichen Bilanz nur die Vermögensgegenstände anzusetzen, bei denen die<br />
Gemeinde mindestens der wirtschaftliche Eigentümer ist. Die gemeindlichen Vermögensgegenstände müssen<br />
zudem zum Gebrauch auf Dauer bestimmt sein, also dauernd der Aufgabenerfüllung der Gemeinde dienen sollen.<br />
Zum gemeindlichen Anlagevermögen sind alle Vermögensgegenstände der Gemeinde zu zählen, deren<br />
Zweckbestimmung darin besteht, dem Geschäftsbetrieb der Gemeinde über mehrere Jahre zu dienen und die<br />
von der Gemeinde nicht veräußert werden sollen. Die gemeindliche Bilanz zeigt im Bereich „Anlagevermögen“<br />
folgende Struktur (vgl. Abbildung).<br />
Das Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz<br />
BILANZBEREICH<br />
GEMEINDEORDNUNG 684<br />
BILANZPOSTEN<br />
Immaterielle Vermögensgegenstände (Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
Unbebaute Grundstücke und<br />
grundstücksgleiche Rechten<br />
Bebaute Grundstücke und<br />
grundstücksgleiche Rechte<br />
Infrastrukturvermögen<br />
Sonstiges Sachanlagevermögen<br />
Finanzanlagen<br />
- Grünflächen<br />
- Ackerland<br />
- Wald, Forsten<br />
- Sonstige unbebaute Grundstücke<br />
- Kinder- und Jugendeinrichtungen<br />
- Schulen<br />
- Wohnbauten<br />
- Sonstige Dienst-, Geschäfts- und Betriebsgebäude<br />
- Grund und Boden des Infrastrukturvermögens<br />
- Brücken und Tunnel<br />
- Gleisanlagen mit Streckenausrüstung und<br />
Sicherheitsanlagen<br />
- Entwässerungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen<br />
- Straßennetz mit Wegen, Plätzen und<br />
Verkehrslenkungsanlagen<br />
- Sonstige Bauten des Infrastrukturvermögens<br />
- Bauten auf fremdem Grund und Boden<br />
- Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler<br />
- Maschinen und technische Anlagen, Fahrzeuge<br />
- Betriebs- und Geschäftsausstattung<br />
- Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau<br />
- Anteile an verbundenen Unternehmen<br />
- Beteiligungen<br />
- Sondervermögen<br />
- Wertpapiere des Anlagevermögens<br />
- Ausleihungen<br />
Abbildung 113 „Das Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz“<br />
Das Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz ist von der Gemeinde so zu gliedern, dass die Arten und die<br />
Werte der Vermögensgegenstände offen gelegt werden (vgl. § 41 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).
3.3 Die Bilanzierung des Umlaufvermögens<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vermögensgegenstände, die von der Gemeinde zur kurzfristigen Nutzung und zum Verbrauch vorgesehen<br />
sind, hat die Gemeinde in ihrer Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen. Die Bewertung dieser Vermögensgegenstände<br />
ist dabei nach dem strengen Niederstwertprinzip vorzunehmen. Unter dem Umlaufvermögen sind auch<br />
gemeindliche Vermögensgegenstände anzusetzen, die bei einer auf Dauer ausgerichteten Zwecksetzung dem<br />
gemeindlichen Anlagevermögen zuzuordnen wären. Solche Vermögensgegenstände sollen dann nicht mehr dem<br />
Geschäftsbetrieb der Gemeinde dienen und sind deshalb dann vielfach von der Gemeinde konkret zur Veräußerung<br />
vorgesehen. Gemeindliche Grundstücke, die nur zum Zwecke der Veräußerung von der Gemeinde gehalten<br />
werden, sind ebenfalls dem Umlaufvermögen zuzuordnen, auch wenn sie aufgrund ihrer Eigenart i.d.R. dem<br />
Anlagevermögen zuzuordnen, z. B. Grundstücke in Baugebieten und Gewerbegebieten. Zu den Bilanzposten des<br />
gemeindlichen Umlaufvermögens gehören die folgenden Posten (vgl. Abbildung).<br />
Das Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz<br />
BILANZBEREICH<br />
Vorräte<br />
Öffentlich-rechtliche Forderungen<br />
und<br />
Forderungen aus Transferleistungen<br />
Privatrechtliche Forderungen<br />
Sonstige Vermögensgegenstände<br />
Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
Liquide Mittel<br />
GEMEINDEORDNUNG 685<br />
BILANZPOSTEN<br />
- Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Waren,<br />
- Geleistete Anzahlungen,<br />
- Gebühren,<br />
- Beiträge,<br />
- Steuern,<br />
- Forderungen aus Transferleistungen,<br />
- Sonstige öffentlich-rechtliche Forderungen,<br />
- gegenüber dem privaten Bereich,<br />
- gegenüber dem öffentlichen Bereich,<br />
- gegen verbundene Unternehmen,<br />
- gegen Beteiligungen,<br />
- gegen Sondervermögen,<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
Abbildung 114 „Das Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz“<br />
3.4 Die bilanziellen Wirkungen der Vermögensveräußerung<br />
Die Gemeinde erwirbt nicht nur Vermögensgegenstände zur Aufgabenerledigung oder stellt solche Gegenstände<br />
her, sondern veräußert auch Vermögensgegenstände, sofern diese von der Gemeinde nicht mehr benötigt werden.<br />
In solchen Fällen muss sich die Gemeinde ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse einschließlich<br />
des Wertes des betreffenden Vermögensgegenstandes einschließlich des Zeitpunktes des Abgangs verschaffen,<br />
bevor sie diesen Vermögensgegenstand nicht mehr bilanziert. Zu diesem gemeindlichen Vorgang gehört auch,<br />
den für den Vermögensgegenstand erzielten Veräußerungserlös zu vereinnahmen und entsprechend den Ausweis<br />
der liquiden Mittel zu erhöhen und zu prüfen, ob ggf. ein aus der Finanzierung des Vermögensgegenstandes
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
gebildeter Sonderposten auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz aufzulösen ist. Die Gemeinde hat in solchen<br />
Fällen die notwendigen Buchungen vorzunehmen, damit der gemeindliche Jahresabschluss ein zutreffendes<br />
Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln kann.<br />
4. Die vermögensbezogenen Risiken<br />
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck,<br />
Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen und dient der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde. Der<br />
Grundsatz „Sicherung der Aufgabenerfüllung" schließt dabei die Verpflichtung der Gemeinde zum Erhalt ihrer<br />
Leistungsfähigkeit ein. Sie muss deshalb Risiken, die sich auf das gemeindliche Vermögen auswirken können,<br />
bezogen auf die Zukunft (auf Dauer) möglichst zu vermeiden. Bei der Beurteilung der gemeindlichen Vermögenslage<br />
sind z. B. von der Gemeinde auch die folgenden Risiken in die örtliche Betrachtung und Bewertung einzubeziehen<br />
(vgl. Abbildung).<br />
RISIKOART<br />
Ausfallrisiko<br />
Liquiditätsrisiko<br />
Preisrisiko<br />
Währungsrisiko<br />
Zinsänderungsrisiko<br />
Die Risiken bei gemeindlichem Vermögen<br />
GEMEINDEORDNUNG 686<br />
INHALTE<br />
Als Ausfallrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde bezeichnet<br />
werden, wenn ein Vertragspartner der Gemeinde<br />
bei einem Geschäft mit der Gemeinde einen Verlust für<br />
die Gemeinde verursacht, weil dieser z. B. seine Verpflichtungen<br />
gegenüber der Gemeinde nicht vollständig<br />
erfüllt.<br />
Als Liquiditätsrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde<br />
bezeichnet werden, wenn ein Dritter als Schuldner der<br />
Gemeinde nicht in der Lage ist, der Gemeinde die zugesagten<br />
Zahlungsmittel wie vereinbart zur Verfügung zu<br />
stellen.<br />
Als Preisrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde bezeichnet<br />
werden, wenn sich die Aufwendungen und Erträge<br />
oder die Kosten der Gemeinde aufgrund von Schwankungen<br />
der Marktpreise verändern.<br />
Als Währungsrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde<br />
bezeichnet werden, wenn sich die Ansprüche oder Verpflichtungen<br />
der Gemeinde aufgrund von Änderungen der<br />
Wechselkurse verändern.<br />
Als Zinsänderungsrisiko kann ein Risiko für die Gemeinde<br />
bezeichnet werden, wenn sich die Zinserträge oder die<br />
Zinsaufwendungen der Gemeinde aufgrund von Schwankungen<br />
der Marktzinsen verändern.<br />
Abbildung 115 „Die Risiken bei gemeindlichem Vermögen“<br />
Im Rahmen des gemeindlichen Vermögensmanagements hat daher die Gemeinde durch eine ausreichende<br />
Sorgfalt dem Auftreten von Risiken beim Abschluss und der Ausführung von vermögenswirksamen Geschäften<br />
durch eine sachgerechte Überwachung und Kontrolle entgegen zu wirken.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
5. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)<br />
Die Gemeinde nimmt im Rahmen der Verwaltung des gemeindlichen Vermögens, insbesondere bei der Verwaltung<br />
des gemeindlichen Kapitals vielfach Beratungsleistungen Dritter in Anspruch, z. B. bei gemeindlichen Geldanlagen.<br />
In diesem Zusammenhang ist nicht nur die haushaltsrechtliche Vorschrift zu beachten, dass bei Geldanlagen<br />
auf eine ausreichende Sicherheit zu achten ist und diese einen angemessenen Ertrag erbringen sollen (vgl.<br />
§ 90 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde hat auch im Rahmen einer angemessenen Liquiditätsplanung<br />
darauf zu achten, dass die angelegten Finanzmittel für ihren Zweck rechtzeitig verfügbar sein müssen (vgl. § 89<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze bzw. Qualitätsstandards, die seitens der Finanzplaner bestehen, sollten im Rahmen der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft ebenfalls eine ausreichende Beachtung finden. Die „Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Finanzplanung“ (GOF) sind dabei keine Vorschriften. Sie sind als Empfehlungen konzipiert, die als Hilfestellung<br />
bei Finanzgeschäften dienen sollen. Sie wurden von der Deutschen Gesellschaft für Finanzplanung e.V.<br />
entwickelt und werden vom Deutschen Verband Financial Planner e.V. (DEVFP) mitgetragen. Die Grundsätze<br />
werden nachfolgend vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz der<br />
Vollständigkeit<br />
Grundsatz der<br />
Vernetzung<br />
Grundsatz der<br />
Individualität<br />
Grundsatz der<br />
Richtigkeit<br />
Grundsatz der<br />
Verständlichkeit<br />
Grundsatz der<br />
Dokumentationspflicht<br />
Einhaltung<br />
der Berufsgrundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 687<br />
INHALTE<br />
Nach diesem Grundsatz sind die relevanten Kundendaten zu erfassen<br />
und zu analysieren. Dazu zählen Vermögenswerte und Schulden,<br />
die Einnahmen und Ausgaben sowie die persönlichen Ziele<br />
(Zielsystem).<br />
Nach diesem Grundsatz sind alle Wirkungen und Wechselwirkungen<br />
der Vermögenswerte und Schulden, der Einnahmen und Ausgaben<br />
unter Beachtung der rechtlichen, persönlichen, steuerlichen<br />
und volkswirtschaftlichen Faktoren zu berücksichtigen.<br />
Nach diesem Grundsatz ist der einzelne Kunde mit seinem persönlichen<br />
Umfeld, seinen Zielen und Bedürfnissen in den Mittelpunkt<br />
der Finanzplanung zu stellen. Dabei sind Verallgemeinerungen zu<br />
vermeiden.<br />
Nach diesem Grundsatz ist die Finanzplanung nach dem jeweiligen<br />
aktuellen Gesetzgebungsstand und im Grundsatz fehlerfrei durchzuführen.<br />
Die Planungen müssen plausibel sein und den allgemein<br />
anerkannten Verfahren der Planungsrechnung entsprechen.<br />
Nach diesem Grundsatz muss die Finanzplanung einschließlich<br />
ihrer Ergebnisse so präsentiert werden, dass der Kunde sie versteht<br />
und nachvollziehen kann sowie seine im Rahmen des Auftrags<br />
gestellten Fragen beantwortet erhält.<br />
Nach diesem Grundsatz ist der Finanzplan einschließlich der Prämissen<br />
und Ergebnisse schriftlich oder in digitaler Form zu dokumentieren<br />
und dem Kunden zur Verfügung zu stellen.<br />
Nach diesem Grundsatz hat ein Finanzplaner die für ihn geltenden<br />
Berufsgrundsätze, z.B. Integrität, Vertraulichkeit, Objektivität, Neutralität,<br />
Kompetenz und Professionalität, zu beachten.<br />
Abbildung 113 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Finanzplanung (GOF)“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein wichtiger Zweck ist dabei, dass im Rahmen der Erarbeitung des kundenbezogenen umfassenden Finanzplans<br />
und der Handlungsempfehlungen die Ergebnisse auf vorzunehmenden Analysen und ggf. auf fortgeschriebenen<br />
Ist- und Planwerten beruhen sollen. Eine qualitative Beurteilung aktiver und passiver Beteiligungen einschließlich<br />
des Liquiditätsstatus gehört dabei untrennbar dazu.<br />
6. Die Schriftform bei der Abgabe von Erklärungen<br />
Der Erwerb von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erfordert<br />
eine vertragliche Vereinbarung, in der sich die Gemeinde zur Zahlung des Kaufpreises verpflichtet. Bei anderen<br />
vermögenswirksamen Geschäften der Gemeinde, z. B. Kapitalanlage, Veräußerung von Vermögensgegenständen,<br />
die von der Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht benötigt werden, die Überlassung<br />
der Nutzung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes an einen Dritten, verpflichtet sich die Gemeinde<br />
ebenfalls gegenüber einem Dritten. Derartige gemeindliche Verpflichtungserklärungen bedürfen der<br />
Schriftform (vgl. § 64 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit dieser gesetzlichen Vorgabe werden die Zwecke verfolgt, dass die Gemeinde sich Klarheit über den Inhalt der<br />
neuen Verpflichtung verschafft und die interne Entscheidungszuständigkeit klärt, um dadurch die Gemeinde vor<br />
übereilten Erklärungen zu schützen. Die Vereinbarungen bzw. Erklärungen, durch welche die Gemeinde verpflichtet<br />
werden soll, sind i.d.R. vom Bürgermeister oder dem allgemeinen Vertreter und einem vertretungsberechtigten<br />
Bediensteten zu unterzeichnen, soweit es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt.<br />
Außerdem ist zu beachten, dass Erklärungen der Gemeinde, die nicht den Formvorschriften der Gemeindeordnung<br />
entsprechen, nicht die Gemeinde binden.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Erwerb von Vermögensgegenständen):<br />
1.1 Die Inhalte und Zwecke der Vorschrift<br />
Die Gemeinde soll Vermögensgegenstände nur erwerben, soweit diese Gegenstände zur Erfüllung ihrer Aufgaben<br />
erforderlich sind oder werden. Sie ist grundsätzlich in ihrer Entscheidung frei, ob und welche Vermögensgegenstände<br />
erworben werden sollen. Dieses Wahlrecht wird jedoch durch den Gesichtspunkt der Sicherung der<br />
stetigen Aufgabenerfüllung begrenzt (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde soll daher kein Vermögen<br />
erwerben, um ihren Bestand zu vergrößern, um Erträge oder um Gewinne bei einer Veräußerung von Vermögensgegenständen<br />
zu erzielen.<br />
Bei einem geplanten Vermögenserwerb der Gemeinde muss deshalb stets ein konkreter Zusammenhang mit der<br />
gemeindlichen Aufgabenerfüllung bestehen oder hergestellt werden. Sofern die Gemeinde dagegen Schenkungen<br />
erhält, kann ein großzügiger Maßstab angelegt werden. Bei allen Erwerbsvorgängen sollte wegen der von<br />
der Gemeinde zu tragenden Folgekosten ihre haushaltswirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht außer Betracht<br />
bleiben. Es sollte bei einem Erwerb von Vermögensgegenständen auch die Frage beantwortet werden, ob der<br />
Besitz des Vermögensgegenstandes es der Gemeinde wert ist, dass ggf. die künftigen Aufwendungen die möglichen<br />
Erträge aus dem neuen Besitz übersteigen.<br />
Die Regelungen über den gemeindlichen Vermögenserwerb sind dabei als Soll-Vorschrift ausgestaltet worden.<br />
Abweichungen von dieser Vorschrift sind daher möglich, wenn gewichtige Umstände vor Ort vorliegen, die eine<br />
Ausnahme rechtfertigen. Unerheblich ist dabei, ob der Erwerb entgeltlich oder unentgeltlich durch die Gemeinde<br />
erfolgen soll.<br />
GEMEINDEORDNUNG 688
1.2 Der Begriff „erforderlich“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Der haushaltswirtschaftliche Begriff „erforderlich“, der in der Vorschrift verwendet wird, ist von der Gemeinde im<br />
Sinne ihrer Aufgabenerfüllung und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse auszulegen und anzuwenden.<br />
Er beinhaltet im Grundsatz eine vorherige Prüfung der Gemeinde, ob und wann der zur Anschaffung vorgesehene<br />
Vermögensgegenstand voraussichtlich für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde benötigt wird, z. B.<br />
unmittelbar im Haushaltsjahr oder erst in künftigen Jahren.<br />
Die Vorschrift legt für eine solche Prüfung vor Ort keine besonderen Rahmenbedingungen fest. Als Ausgangslage<br />
zum Gebrauch des Begriffes bietet sich eine örtlich geprägte vergleichende Betrachtung und Bewertung<br />
an. Die Gemeinde sollte beurteilen, ob zwischen dem für die gemeindliche Aufgabenerfüllung vorhandenen<br />
Vermögen und dem dafür notwendigen Vermögen eine Differenz besteht. In solchen Fällen könnte dann bei<br />
einem entsprechenden örtlichen Bedarf und ggf. noch weiteren Faktoren der Erwerb eines geeigneten Vermögensgegenstandes<br />
als „betriebsnotwendig“ im haushaltswirtschaftlichen Sinne sowie im Sinne der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung von der Gemeinde bewertet werden.<br />
Es bedarf dabei einer abschließenden Beurteilung durch die Gemeinde, ob der Erwerb eines neuen Vermögensgegenstandes<br />
objektiv sachgerecht ist oder andere Umstände vorliegen, die den Erwerb für die Nutzung im<br />
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung begründen. Ein gemeindlicher Vermögensgegenstand kann z. B.<br />
wegen einer neuen gemeindlichen Aufgabe oder aufgrund einer Änderung in der Form der gemeindlichen Aufgabenerledigung<br />
von der Gemeinde zu erwerben sein. Die Gemeinde hat den Begriff „erforderlich“ sachgerecht<br />
auszulegen und anzuwenden sowie in der Sache eigenverantwortlich zu entscheiden.<br />
1.3 Der Ansatz der gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
1.3.1 Die Bilanz als Vermögensrechnung<br />
Die Bilanz der Gemeinde ist als Gegenüberstellung von gemeindlichem Vermögen (Aktivseite) und den Finanzierungsmitteln<br />
(Passivseite) eine auf den jährlichen Abschlussstichtag bezogene Zeitpunktrechnung und ein wesentlicher<br />
Bestandteil des doppischen Rechnungswesens im NKF. Sie müssen daher einheitlich gegliedert sein.<br />
Auf der Aktivseite der Bilanz wird das Vermögen der Gemeinde mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten<br />
angesetzt (Aktivierung). Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite<br />
der Bilanz werden die Verbindlichkeiten der Gemeinde und ihr Eigenkapital gezeigt (Passivierung). Dadurch wird<br />
die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des Vermögens offengelegt und dokumentiert. Die Gliederung der Bilanz<br />
erfolgt sowohl auf der Aktivseite als auch auf der Passivseite nach Fristigkeiten.<br />
1.3.2 Der Vermögensausweis in der Bilanz<br />
Die Gemeinde hat einen Vermögensgegenstand in die Bilanz aufzunehmen, wenn sie mindestens das wirtschaftliche<br />
Eigentum daran innehat und dieser selbstständig verwertbar ist (vgl. § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die bilanzielle<br />
Zuordnung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes zum Anlagevermögen oder zum Umlaufvermögen<br />
hängt auch von der Zweckbestimmung bzw. von der Art des Vermögensgegenstandes sowie vom Willen der<br />
Gemeinde ab, wie der Vermögensgegenstand im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung genutzt werden<br />
soll. Dem Anlagevermögen in der gemeindlichen Bilanz sind nur die Vermögensgegenstände zuzuordnen, die<br />
von der Gemeinde dazu bestimmt sind, dauernd der Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu dienen (vgl. § 33 Absatz<br />
1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Gemeindliche Vermögensgegenstände, die von der Gemeinde zum Verbrauch vorgesehen<br />
sind, sind in der Bilanz im Umlaufvermögen anzusetzen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 689
1.3.3 Der Wertansatz von Vermögensgegenständen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Frage der Höhe des Wertansatzes für Vermögensgegenstände in der gemeindlichen Bilanz muss geklärt<br />
werden, in welchen Werten in Geldeinheiten die Gegenstände unter den betreffenden Bilanzposten anzusetzen<br />
sind. Bei neuen Vermögensgegenständen muss die Gemeinde die Anschaffungs- oder Herstellungskosten ermitteln,<br />
die für den Wertansatz die Höchstgrenze darstellen, weil bei der Bilanzierung von gemeindlichen Vermögensgegenständen<br />
das Anschaffungskostenprinzip zu beachten ist (vgl. § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gemeindlichen Anschaffungskosten sind die Aufwendungen, die von der Gemeinde geleistet werden, um<br />
einen Vermögensgegenstand zu erwerben und ihn in einen betriebsbereiten Zustand zu versetzen, soweit sie<br />
dem Vermögensgegenstand einzeln zugeordnet werden können. Zu den Anschaffungskosten gehören auch die<br />
Nebenkosten sowie die nachträglichen Anschaffungskosten. Von den Anschaffungskosten sind Minderungen des<br />
Anschaffungspreises abzusetzen. Die Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“ können wie nachfolgend<br />
aufgezeigt differenziert werden (vgl. Abbildung).<br />
Herstellungskosten<br />
Herstellungs-<br />
aufwand<br />
Zu aktivierender<br />
Aufwand<br />
Bilanz<br />
betroffen<br />
Die Anschaffungskosten und Herstellungskosten<br />
Erweiterungs-<br />
aufwand<br />
oder<br />
wesentliche<br />
Verbesserung<br />
(anschaffungsnaher<br />
Herstellungsaufwand)<br />
Ab-<br />
schrei-<br />
bung<br />
nach<br />
Nutzung<br />
Erhaltungs-<br />
aufwand<br />
(Aufwendungen<br />
für Instandhaltung,<br />
die durch die<br />
gewöhnliche<br />
Nutzung<br />
veranlasst ist)<br />
GEMEINDEORDNUNG 690<br />
Anschaffungskosten<br />
Geringwertige<br />
Vermögens-<br />
gegenstände<br />
(GVG)<br />
unter 410 €<br />
Laufender Aufwand<br />
(Sofortabschreibung; keine Aktivierung)<br />
Ergebnisrechnung<br />
betroffen<br />
Abbildung 117 „Die Anschaffungskosten und Herstellungskosten“<br />
Kein GVG;<br />
Anlagevermögen<br />
Zu aktivie-<br />
render<br />
Aufwand<br />
Bilanz<br />
betroffen<br />
Ab-<br />
schrei-<br />
bung<br />
nach<br />
Nut-<br />
zung<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde einen in ihrer Bilanz anzusetzenden Vermögensgegenstand selbst hergestellt<br />
hat, sind unter den gemeindlichen Herstellungskosten die Aufwendungen der Gemeinde zu verstehen, die<br />
durch den Verbrauch von Gütern und die Inanspruchnahme von Diensten für die Herstellung eines Vermögensgegenstands,<br />
seine Erweiterung oder für eine über seinen ursprünglichen Zustand hinausgehende wesentliche<br />
Verbesserung entstehen. Zu den Herstellungskosten gehören auch die notwendigen Materialkosten, die Fertigungskosten<br />
und die Sonderkosten der Fertigung. In die Herstellung dürfen auch die notwendigen Materialgemeinkosten<br />
und Fertigungsgemeinkosten einbezogen werden.<br />
1.3.4 Die Überprüfung der tatsächlichen Verhältnisse<br />
Für die Aktivierung eines Vermögensgegenstandes in der gemeindlichen Bilanz nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten<br />
muss sich die Gemeinde ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse bezüglich des betreffenden<br />
Vermögensgegenstandes verschaffen. Ein Bedarf dafür kann dann entstehen, wenn beim Erwerb eines Vermö-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
gensgegenstandes durch die Gemeinde noch ein Eigentumsvorbehalt des Veräußerers besteht, z. B. bei Sicherungsgeschäften,<br />
bei der Grundstücksübertragung sowie bei anderen Gegebenheiten.<br />
In den Fällen, in denen sich bestehende Zweifel nicht ausräumen lassen, ob die Gemeinde als wirtschaftlicher<br />
Eigentümer eines Vermögensgegenstandes anzusehen ist, soll der Aktivierung des betreffenden Vermögensgegenstandes<br />
beim rechtlichen Eigentümer der Vorzug gegeben werden. Zur Beurteilung des wirtschaftlichen Eigentums<br />
können ggf. die Regelungen des Bilanzsteuerrechts auch als Hilfestellung herangezogen werden. Insbesondere<br />
bei Leasinggeschäften und ÖPP-Modellen muss der örtlichen Festlegung „der Vermögensgegenstand<br />
steht im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde“ eine genaue Analyse der Gemeinde vorausgehen, in die auch<br />
die vorgesehene Vertragsgestaltung einzubeziehen ist.<br />
1.4 Der Vermögenserwerb durch Tauschgeschäfte<br />
Die Gemeinde kann neue oder gebrauchte Vermögensgegenstände für ihre Aufgabenerfüllung auch durch<br />
Tauschgeschäfte mit Dritten erwerben. Sie muss vor der Abwicklung solcher Geschäfte prüfen, ob die zu erwerbenden<br />
Vermögensgegenstände zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlich sind oder werden. Bei<br />
abzugebenden Vermögensgegenständen ist zu prüfen, ob diese nicht mehr für die gemeindliche Aufgabenerfüllung<br />
benötigt werden (vgl. § 90 Absatz 1 und 3 GO <strong>NRW</strong>). Bei nicht mehr benötigten Vermögensgegenständen<br />
darf die Gemeinde diese i.d.R. nur zu ihrem vollen Wert abgeben (vgl. § 90 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde soll daher eine Wertermittlung bei dem abzugebenden und dem zu erwerbenden Vermögensgegenstandes<br />
vornehmen, um die notwendige Gleichwertigkeit des vorgesehenen Tauschgeschäftes beurteilen zu<br />
können. Bei einem im Eigentum der Gemeinde befindlichen und abzugebenden Vermögensgegenstand kann<br />
dessen bilanzierter Buchwert einen Einstieg oder einen Anhaltspunkt für die gemeindliche Wertermittlung bieten.<br />
Die Gemeinde soll daher bei ihren Tauschgeschäften prüfen, ob der Buchwert des abzugebenden Vermögensgegenstandes<br />
dem Wert des übernommenen Vermögensgegenstandes entspricht und ggf. in welcher Art und in<br />
welchem Umfang möglicherweise Abweichungen bestehen. Ein bilanzierter Buchwert kann dabei eine Wertuntergrenze<br />
für den ohne Zahlungen zu erwerbenden Vermögensgegenstand darstellen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Verwaltung des gemeindlichen Vermögens):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Erhaltung des Vermögensstatus):<br />
2.1.1 Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Vermögensgegenstände<br />
Die Vermögensgegenstände sind von der Gemeinde pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. Sie sind so zu<br />
verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO <strong>NRW</strong>). Das Ziel ist es dabei, die gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstände in einem funktionsfähigen Zustand zu erhalten, sodass ihr Einsatz und ihr Nutzen<br />
für die Aufgabenerfüllung der Gemeinde gesichert sind. Diese Vorgaben erfordern von der Gemeinde, einerseits<br />
eine laufende Unterhaltung ihrer Vermögensgegenstände in einem Umfang durchzuführen, der zur Erhaltung der<br />
Funktionsfähigkeit der einzelnen Vermögensgegenstände und deren Nutzung sachgerecht und notwendig ist. Sie<br />
erfordern unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ggf. ein Gesamtkonzept, bei dem auch die im Einzelnen<br />
festgelegten Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände sowie die weitere Entwicklung der<br />
Gemeinde von erheblicher Bedeutung sind.<br />
Aus der ausdrücklichen Vorgabe für die Gemeinde, ihre Vermögensgegenstände „pfleglich und wirtschaftlich zu<br />
verwalten“ ist die Verpflichtung der Gemeinde zu entnehmen, soweit es möglich ist, auf eine nutzbringende Verwaltung<br />
der Vermögensgegenstände sowie auf nutzbare Vermögensgegenstände zu achten, bei der auch deren<br />
technischer Zustand im Sinne des Aufgabenzwecks ausreichend zu berücksichtigen ist. Für gemeindliche Geld-<br />
GEMEINDEORDNUNG 691
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
anlagen sind diese Überlegungen grundsätzlich übertragbar, denn die ausreichende Sicherheit der Geldanlage<br />
geht der Ertragserzielung vor. Eine sachgerechte Verwaltung des gemeindlichen Vermögens erfordert daher<br />
auch, dass die Gemeinde ein geeignetes Controlling durchführt. Dazu kann es im Sinne des Haushaltsgrundsatzes<br />
"Wirtschaftlichkeit" geboten sein, auch langfristig wirkende Herausforderungen zu berücksichtigen und nicht<br />
nur die haushaltsjahrbezogenen notwendigen Maßnahmen abzuwägen, längstens im Zeitrahmen der mittelfristigen<br />
Ergebnis- und Finanzplanung abzuwägen.<br />
2.1.2 Die Geltendmachung von Ansprüchen bei Vermögensschäden<br />
Die gemeindliche Vermögensverwaltung soll dazu beitragen, die Vermögensgegenstände im Sinne der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung nutzen zu können. Daraus lässt sich u.a. ableiten, dass die Gemeinde im Falle des<br />
Eintritts eines Vermögensschadens die Pflicht zur allgemeinen und der haushaltsmäßigen Sicherung der gemeindlichen<br />
Ansprüche bzw. möglicher Schadensersatzansprüche hat. Die Gemeinde hat deshalb eine Vorsorge<br />
betreiben, um bei einem Schadensereignis das sachlich Notwendige zur Fortführung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
veranlassen zu können. Bei eingetretenen Vermögensschäden ist daher mindestens von Prüfungspflichten<br />
der Gemeinde auszugehen.<br />
Die Gemeinde soll den Schaden für die Gemeinde möglichst gering halten und daher ihr zustehende Ansprüche<br />
geltend machen. Sie soll nicht nur eine notwendige Instandsetzung oder Ersatzbeschaffung der betroffenen Vermögensgegenstände<br />
veranlassen, sondern auch mögliche Haftungs- und Schadensersatzansprüchen gegenüber<br />
einem oder mehreren Dritten, ggf. auch gegenüber den eigenen Beschäftigten, prüfen und geltend machen. Eine<br />
Überprüfungspflicht kann z. B. auch dann entstehen, wenn die Gemeinde Kenntnisse über Schadensfälle in anderen<br />
Gemeinden erlangt und bei ihr vergleichbare Sachverhalte bestehen können. Die vermögensbezogene<br />
Vorschrift dient daher auch der Sicherung bestehender gemeindlicher Vermögensansprüche im Schadensfall.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Verwaltung von Geldanlagen):<br />
2.2.1 Allgemeine Anforderungen<br />
Die Gemeinde ist nach dieser Vorschrift verpflichtet, bei der Anlage von nicht unmittelbar benötigtem Kapital<br />
(Geldmitteln) auf eine ausreichende Sicherheit zu achten. Sie muss die möglichen Anlageformen auch danach<br />
auswählen, dass die gemeindlichen Kapitalanlagen einen angemessenen Ertrag erbringen sollen. In diesem<br />
Zusammenhang wird der Rahmen für gemeindliche Kapitalanlagen ebenso durch die Verpflichtung der Gemeinde<br />
zur Sicherstellung der Liquidität und zur angemessenen Liquiditätsplanung bestimmt (vgl. § 75 Absatz 6 und § 89<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Das gemeindliche Kapital muss dabei jedoch nicht zwingend mündelsicher angelegt sein. Es<br />
ist in diesem Zusammenhang für die Gemeinde auch nicht verboten, im Rahmen der gemeindlichen Finanzgeschäfte<br />
vertretbare Risiken einzugehen. Die möglichen Risiken müssen der Gemeinde bekannt, von ihr begrenzt<br />
werden und beherrschbar sein. Sie muss daher für die Anlage von Kapital vertretbare örtliche Rahmenbedingungen<br />
schaffen.<br />
Dem Gesichtspunkt der Sicherheit ist bei gemeindlichen Kapitalanlagen immer ein Vorrang vor einem erzielbaren<br />
höheren Ertrag einzuräumen. Aus dieser Vorgabe folgt, dass von der Gemeinde grundsätzlich keine Finanzgeschäfte<br />
getätigt werden dürfen, bei denen ein erhöhtes Risiko besteht, dass das angelegte Kapital gemindert oder<br />
insgesamt aufgezehrt wird (Verlustrisiko). Aus der Nachrangigkeit der Ertragserzielung folgt dabei, dass gemeindliches<br />
Kapital nicht mit dem ausschließlichen Zweck angelegt werden darf, einen höchstmöglichen Ertrag zu erzielen.<br />
Die Gemeinde muss vielmehr berücksichtigen, dass die Anlage von Kapital, ebenso wie das sonstige<br />
gemeindliche Vermögen, der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde sowie dem Liquiditätserhalt<br />
in ausreichendem Maße dienen muss.<br />
GEMEINDEORDNUNG 692
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat daher im Zusammenhang mit ihren Kapitalanlagegeschäften immer eine Abwägung zwischen<br />
den pflichtigen Sicherheitsgesichtspunkten und Ertragsmöglichkeiten vorzunehmen. Sie hat dabei auch zu beachten,<br />
dass das angelegte Kapital für den vorgesehenen Zweck rechtzeitig verfügbar sein muss. Es gilt daher für<br />
die Gemeinde, grundsätzlich eine Anlagestrategie verfolgen, bei der eine möglichst große Sicherheit und Rentabilität<br />
bei zeitgerechter Liquidität unter Wahrung einer angemessenen Mischung und Streuung des von ihr angelegten<br />
Kapitals erreicht wird. Im Rahmen einer örtlichen Kapitalanlage ist deshalb von der Gemeinde auch zu dokumentieren,<br />
wie und auf welchen Wegen der gesetzliche Rahmen eingehalten wird. Für die Risikobeurteilung der<br />
gemeindlichen Geldanlagen bietet sich die Einrichtung eines örtlich geeigneten Verfahrens durch die Gemeinde<br />
an, deren wichtigste Eckpunkte nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).<br />
Eckpunkte für eine Risikobeurteilung bei Geldanlagen<br />
ECKPUNKTE<br />
Konzeption<br />
Beteiligungen<br />
Rahmen<br />
Tests<br />
Krisenplan<br />
GEMEINDEORDNUNG 693<br />
INHALTE<br />
Im Rahmen der Konzeption sind die Formen und Arten der örtlich<br />
zulässigen und geeigneten Geldanlagen zu definieren, aber auch<br />
die daraus entstehenden Risiken zu benennen sowie Anlagestrategien<br />
und ein Risikorisikomanagement zu entwickeln. Es gilt, eine<br />
intransparente und die Gemeinde belastende Kostenstruktur zu<br />
vermeiden.<br />
In den Rahmen der örtlichen Verwaltungsorganisation ist das Anlagemanagement<br />
einzubinden und entsprechend seiner Bedeutung<br />
den Verantwortlichkeiten zuzuordnen. Dabei sind auch die örtlichen<br />
Entscheidungsstrukturen zu berücksichtigen sowie Risikostrategien<br />
einschließlich einer Berichterstattung festzulegen. Diese Vorgaben<br />
erfordern eine geeignete Organisationsstruktur und eine Managementstrategie<br />
sowie eine Überwachung und Kontrolle der Managementleistungen.<br />
Der Rahmen für die Risikomess- und -steuerungssysteme muss auf<br />
den örtlichen Anlagestrategien aufbauen und Methoden und Messzahlen<br />
zur Risikoidentifizierung und Risikoquantifizierung enthalten.<br />
Es müssen aber auch Mindestanforderungen darin enthalten sein,<br />
die z. B. bei Bedarf die Darstellung eines aktuellen Standes des<br />
Vermögens ermöglichen. Unter einer Zeitkomponente gilt es die<br />
Zahlungsströme aus der Geldanlage zu erfassen, um das Risikopotential<br />
unter Verwendung von Steuerungsgrößen zu bestimmen.<br />
Dazu gehört auch, den Anlagezeitraum näher zu konkretisieren.<br />
Die örtlichen Verfahren bzw. die Methoden zur Risikomessung und<br />
Risikoüberwachung sind regelmäßig zu überprüfen. Insbesondere<br />
bedarf das Management der Anlagerisiken einer ständigen Überwachung<br />
einschließlich der Tests, auch unter Krisenszenarien. Die<br />
Inhalte und zeitlichen Vorgaben des Berichtswesens sowie die<br />
Verfügbarkeit der wesentlichen Daten müssen in die Überprüfung<br />
einbezogen werden.<br />
Die Erkenntnisse aus den Krisenszenarien sollen in einem Krisenplan<br />
münden, der abgestufte Maßnahmen für Ereignisse enthält,<br />
die einen „Notfall“ bewirken können. Dazu sind auch die dann<br />
geltenden Kommunikationswege einschließlich der Zuständigkeiten<br />
und Verantwortlichkeiten zu bestimmen. Diese Unterlagen müssen<br />
ein Bestandteil der örtlichen Anlagerichtlinien sein.<br />
Abbildung 118 „Eckpunkte für eine Risikobeurteilung bei Geldanlagen“<br />
Die Anlage von Kapitalvermögen durch die Gemeinde erfordert entsprechende Sachkenntnisse und die gebotene<br />
Sorgfalt sowie ein ausreichend ausgestaltetes Anlagemanagement, zu dem auch ein Risikomanagement gehören
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
sollte. Insbesondere müssen aber von der Gemeinde sachgerecht ausgestaltete Anlagegrundsätze und eine<br />
strategische und taktische Anlagepolitik sowie Überwachungs- und Kontrollverfahren einschließlich der örtlichen<br />
Verantwortlichkeiten festgelegt werden. Das örtliche Verfahren muss unter Berücksichtigung der Verhältnisse der<br />
Gemeinde der Art und Komplexität der gemeindlichen Geldanlagen deren adäquate laufende Überwachung und<br />
Kontrolle gewährleisten sowie Risiken und Chancen möglichst im Voraus erkennen. Ob und in welchem Umfang<br />
dazu weitere organisatorische Maßnahmen von der Gemeinde zu treffen sind, hat diese unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden. Die Gemeinde muss unter Berücksichtigung möglicher künftiger Entwicklungen<br />
die notwendige Risikostreuung vornehmen und dabei sicherstellen, dass sie auf sich wandelnde wirtschaftliche<br />
und rechtliche Bedingungen bei der Anlage von Kapital angemessen reagieren kann.<br />
Für die Gemeinde bietet sich dazu im Rahmen ihres Gesamtportfolios mindestens die Aufstellung einer Übersicht<br />
über ihre gesamten Kapitalanlagen an, aufgegliedert in Neuanlagen und Bestände, in Anlageformen und Laufzeiten,<br />
sodass jeweils der aktuelle Stand im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses dargestellt werden<br />
kann. Von der Gemeinde sollten dann Informationen über die Art und Form der Kapitalanlagen, über die Einhaltung<br />
der gesetzlichen Vorgaben sowie über die geplanten Veränderungen und weiteren Entwicklungen gegeben<br />
werden. Eine derartige Informationspolitik im gemeindlichen Jahresabschluss darf dabei bei der Gemeinde nicht<br />
dazu führen, dass der Stand der gemeindlichen Kapitalanlagen nur einmal jährlich erhoben und darüber berichtet<br />
wird. Vielmehr sind unterjährige Berichtspflichten notwendig, um den Sicherheitserfordernissen und den Ertragszwecken<br />
in ausreichendem Maße zu genügen.<br />
2.2.2 Geldanlagen nach örtlichen Anlagegrundsätzen<br />
2.2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die hervorgehobene Bedeutung der Sicherheit bei gemeindlichen Geldanlagen lässt gleichwohl zu, dass eine<br />
Gemeinde ihr Kapital nach besonderen Anlagegrundsätzen anlegt. Sie muss dabei möglichst einem spekulativen<br />
Charakter vorbeugen, sodass besondere Anlagegrundsätze regelmäßig nur bei langfristig anzulegendem Kapital<br />
für die Gemeinde in Betracht kommen können. Die kurzfristig benötigten Geldmittel zur gemeindlichen Zahlungsabwicklung<br />
sind dafür grundsätzlich als ungeeignet anzusehen. Die Gemeinde hat eigenverantwortlich unter<br />
Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden, ob und welche Geldmittel der Gemeinde für eine<br />
mittel- und langfristige Geldanlage in Betracht kommen.<br />
Maßgeblich dafür ist grundsätzlich eine vorausschauende Gesamtbewertung ihres Portfolios im Rahmen der<br />
örtlichen Liquiditätsplanung und einer Bewertung der voraussichtlichen Entwicklung der gemeindlichen Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage. In die zu treffenden Entscheidungen sollte der Rat der Gemeinde<br />
eingebunden sein, sofern nicht bereits allgemeine Rahmenregelungen erlassen wurden, in denen auch das Zusammenwirken<br />
von Rat und Verwaltung bei geplanten Kapitalanlagen bestimmt wurde. Die Gemeinde kann außerdem<br />
Dritte mit der Anlage des gemeindlichen Kapitals sowie mit der Bewertung der Chancen und Risiken von<br />
Anlageformen beauftragen. Eine solche Beauftragung entbindet die Gemeinde jedoch nicht von ihrer Gesamtverantwortung<br />
für die Anlage ihres Kapitals. Diese allgemeinen Grundlagen gelten entsprechend, wenn die Gemeinde<br />
ggf. Kapital anlegen will, das gemeinderechtlich einem ihrer Sondervermögen zuzurechnen ist (vgl. § 97 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
2.2.2.2 Die Pflichten der Gemeinde<br />
2.2.2.2.1 Wichtige Anlagepflichten<br />
Der örtliche Rahmen für die Anlage von Kapital durch die Gemeinde, das nicht zur Sicherung der Liquidität und<br />
zur Zahlungsabwicklung benötigt wird, muss von der Gemeinde eigenverantwortlich abgegrenzt und verbindlich<br />
GEMEINDEORDNUNG 694
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
festgelegt werden. Dieser Rahmen soll auf den örtlichen Anlagezielen und Anlagegrundsätzen sowie einer Gesamtschau<br />
der Liquiditätsplanung unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Entwicklung der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage aufbauen. Der Anlagerahmen ist unter Berücksichtigung der örtlichen Be-<br />
dürfnisse und der nachfolgenden Grundsätze eigenverantwortlich auszugestalten.<br />
Die Anlage von Kapital soll die Gemeinde mit der gebotenen Sachkenntnis und Sorgfalt vornehmen. Die Gemeinde<br />
kann dabei auf der Grundlage örtlich festgelegter Anlageziele und Anlagegrundsätze ihr nicht benötigtes Kapital<br />
unter den Bedingungen anzulegen, die von den kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen<br />
in Nordrhein-Westfalen bei solchen Geschäften zu beachten sind. Die Gemeinde kann daher ihr Kapital in<br />
Anlageformen unter Beachtung der Vorschrift des § 16 Absatz 2 des Gesetzes über die kommunalen Versorgungskassen<br />
und Zusatzversorgungskassen im Lande Nordrhein-Westfalen (VKZVKG) anlegen. Sie kann dabei<br />
die zulässigen Anlageformen auf ihr gemeindliches Gesamtportfolio beziehen.<br />
Die Gemeinde kann im Rahmen von Kapitalanlagegeschäften dann vertretbare Risiken eingehen, wenn diese mit<br />
den haushaltsrechtlichen Grundsätzen sowie den örtlichen Anlagegrundsätzen vereinbar sind. Bei den längerfristigen<br />
Kapitalanlagen müssen der Gemeinde die möglichen Risiken bekannt sein, von ihr begrenzt werden und<br />
von ihr beherrschbar sein. Sie hat die örtlichen Anlageentscheidungen ausreichend und nachvollziehbar in ihrer<br />
Finanzbuchhaltung zu dokumentieren. Die Gemeinde muss zudem eine sachgerechte Kontrolle und Überwachung<br />
der Anlage von Kapital sowie auch der Tätigkeit beauftragter Dritter vornehmen.<br />
Die Kontrolle und Überwachung soll dabei angepasst an die örtlichen Verhältnisse bestimmt und durchgeführt<br />
werden. Sie darf dabei die Kontrolle und Überwachung nicht nur einmal jährlich vorzunehmen, sondern soll möglichst<br />
regelmäßige Informationen einfordern. Aus den örtlichen Anlagebedingungen heraus bietet sich auch aus<br />
Gründen der Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Ablaufprozesses bei der Anlage von Kapital eine örtliche<br />
Anlagerichtlinie an. In einer solchen Richtlinie sollten unter Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse u.a. auch<br />
die örtlichen Verantwortlichkeiten und Entscheidungsbefugnisse festgelegt werden.<br />
2.2.2.2.2 Wichtige Informationspflichten<br />
Die Gemeinde entscheidet über die Anlage von Kapital in eigener Verantwortung. Sie muss sich deshalb über die<br />
Wirkungen sowie die haushaltsmäßigen Auswirkungen von Kapitalanlagen ausreichende Kenntnisse und Informationen<br />
verschaffen, bevor sie die Entscheidung darüber trifft. Dazu gehören ausreichende Kenntnisse über das<br />
Risikopotential insgesamt, das Verlustrisiko, die Marktwerte sowie über Zahlungspflichten. Im Rahmen einer<br />
Beratung sollte sich die Gemeinde zudem Klarheit über ihren Wissensstand verschaffen und ggf. weitere Informationen<br />
über die möglichst realistischen Wirkungen einer Kapitalanlage einholen.<br />
Für den Vertragspartner der Gemeinde besteht in diesem Zusammenhang eine Beratungs- bzw. Aufklärungspflicht,<br />
denn er muss von seinem Kunden alle Informationen über Kenntnisse und Erfahrungen in Bezug auf Geschäfte<br />
mit Kapitalanlagen, über Anlageziele und finanzielle Verhältnisse einholen, um dem Kunden die für ihn<br />
geeignete Anlageform empfehlen zu können. Gegenüber der Gemeinde ist der Vertragspartner außerdem verpflichtet,<br />
der Gemeinde rechtzeitig und in verständlicher Form die notwendigen Informationen ausreichend und<br />
angemessen zur Verfügung zu stellen.<br />
Im Rahmen einer solchen Beratung soll erreicht werden, dass die Gemeinde als Kunde nach vernünftigem Ermessen<br />
die Art und die Risiken der ihr angebotenen oder von ihr nachgefragten Arten von Kapitalanlagen versteht<br />
und auf dieser Grundlage ihre Entscheidung treffen kann. Die Informationen müssen sich dabei z. B. auch<br />
auf das Unternehmen und seine Dienstleistungen, die Arten von Finanzinstrumenten und die vorgeschlagene<br />
Anlagestrategie einschließlich der damit verbundenen Risiken, aber auch auf die Kosten und Nebenkosten beziehen<br />
(vgl. § 31 Absatz 3 WPHG). In diesem Zusammenhang können auch die Vorschriften des Vermögensanlagengesetzes<br />
von Relevanz für die Gemeinde sein.<br />
GEMEINDEORDNUNG 695
2.2.3 Kredite und Kapitalanlage (Geldanlage)<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine gemeindliche Kapitalanlage entsteht i.d.R. aus der Hingabe von vorhandenen liquiden Mitteln (Geldbeträgen)<br />
der Gemeinde, die in eine zu aktivierende Finanzanlage umgewandelt werden. Dieser Vorgang stellt wie die<br />
Umwandlung von vorhandenen liquiden Mitteln der Gemeinde in Sachanlagen haushaltsrechtlich eine gemeindliche<br />
Investition dar. Der dafür notwendige Zahlungsvorgang ist im gemeindlichen Finanzplan unter der Haushaltsposition<br />
„Auszahlungen für den Erwerb von Finanzanlagen“ zu veranschlagen und von der Gemeinde entsprechend<br />
in der Finanzrechnung nachzuweisen (vgl. § 3 Absatz 1 Nummer 23 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese haushaltsrechtliche Zuordnung einer Kapitalanlage der Gemeinde lässt den Schluss zu, dass dadurch auch<br />
eine Kreditfinanzierung für eine gemeindliche Kapitalanlage zulässig ist, denn die Gemeinde darf Kredite für Investitionen<br />
aufnehmen (vgl. § 86 GO <strong>NRW</strong>). Einer solchen Kreditaufnahme dürfen dabei auch die Grundsätze der<br />
Finanzmittelbeschaffung nicht entgegenstehen, nicht denen eine Kreditaufnahme der Gemeinde zulässig ist,<br />
wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig wäre (vgl. § 77 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Ob eine<br />
solche Sachlage beim Erwerb einer Kapitalanlage durch die Gemeinde gegeben ist, muss im örtlichen Einzelfall<br />
geprüft und bewertet werden.<br />
In die Prüfung einer geplanten gemeindlichen Kapitalanlage ist auch der künftige Verwendungszweck des angesammelten<br />
Kapitals einzubeziehen. Im Zusammenhang mit einer Fremdfinanzierung einer Kapitalanlage muss<br />
das angesammelte Kapital künftig für gemeindliche Investitionen verwendet werden. Die formale Art „Kapitalanlage“<br />
ist allein nicht ausreichend, um eine Fremdfinanzierung einer Kapitalanlage im Sinne der Vorschrift des § 86<br />
GO <strong>NRW</strong> vornehmen zu können. Eine fremdfinanzierte Kapitalanlage der Gemeinde ist deshalb nicht zulässig<br />
anzusehen, wenn die Kapitalanlage dazu dient, in künftigen Haushaltsjahren die Auszahlungen aufgrund zahlungswirksamer<br />
Aufwendungen zu ermöglichen. Mit einem solchen Zweck verliert bereits der Erwerb einer Kapitalanlage<br />
den Charakter einer Investition und damit die Grundlage für eine zulässige Kreditaufnahme.<br />
In diesem Sinne wäre bei einer Fremdkapitalfinanzierung der Kapitalanlage auch der Grundsatz der intergenerativen<br />
Gerechtigkeit tangiert (vgl. § 1 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem könnte bei einer solchen Kreditaufnahme für<br />
eine Kapitalanlage das Spekulationsverbot berührt sein, wenn unterstellt werden kann, dass die Kapitalanlage<br />
vorrangig der Erzielung eines Gewinns aus der Differenz zwischen den Kreditkosten und dem Zinsertrag dient,<br />
und dabei auf die weitere „ungewisse“ Zinsentwicklung gesetzt wird (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits dient aber<br />
eine solche Differenz erst einmal dazu, eine „Wirtschaftlichkeit“ der Kapitalanlage anzunehmen.<br />
Diese Voraussetzungen bedingen, dass der Erwerb einer Kapitalanlage auch nicht mit solchen Fremdmitteln<br />
finanziert werden darf, die von der Gemeinde zur Sicherung ihrer Liquidität aufgenommen werden können (vgl. §<br />
89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese Fremdmittel dienen bei der Gemeinde der Verstärkung ihrer Zahlungsmittel zur<br />
Erfüllung ihrer fälligen Auszahlungsverpflichtungen und damit der Aufrechterhaltung der gemeindlichen Zahlungsfähigkeit.<br />
Die Fremdfinanzierung hat daher im Zusammenhang mit den Grundsätzen der gemeindlichen Finanzmittelbeschaffung<br />
nicht den Zweck, die haushaltsmäßige Finanzierung der Gemeinde sicherzustellen.<br />
2.2.4 Die bankrechtliche Kundeneinstufung<br />
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Kreditaufnahme ist von Bedeutung, dass die Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
nach dem Finanzmarktrichtlinie-Umsetzungsgesetz verpflichtet sind, ihre Kunden<br />
anhand der gesetzlich vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren. Die Bestimmungen wirken sich auf die Bankleistungen<br />
aus, bei denen das Anlegerschutzniveau und die Grundsätze für die Ausführung von Aufträgen in Finanzinstrumenten<br />
zu beachten sind. Ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen, das eine Anlageberatung oder eine<br />
Finanzportfolioverwaltung vornimmt, muss von seinem Kunden alle Informationen einholen über Kenntnisse und<br />
GEMEINDEORDNUNG 696
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Erfahrungen der Kunden in Bezug auf Geschäfte mit Finanzinstrumenten, über Anlageziele und ihre finanziellen<br />
Verhältnisse, um dem Kunden das für ihn geeignete Finanzinstrument empfehlen zu können. Dazu gehört, dass<br />
der Kunde auch die mit einem solchen Geschäft verbundenen Anlagerisiken versteht. Erlangt das Wertpapierdienstleistungsunternehmen<br />
nicht die erforderlichen Informationen, darf es im Zusammenhang mit einer Anlageberatung<br />
kein Finanzinstrument empfehlen oder im Zusammenhang mit einer Finanzportfolioverwaltung keine<br />
Empfehlung abgeben (vgl. die Einzelvorschriften des o.a. Gesetzes).<br />
Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht hat in ihrem Schreiben vom 25.06.2010 gegenüber den Verbänden<br />
der für Finanzdienstleistungsunternehmen und der Kreditwirtschaft klargestellt, dass eine Gemeinde als<br />
Privatkunde im Sinne des § 31a Absatz 3 WpHG des Wertpapierhandelsgesetzes anzusehen ist und nicht als<br />
professioneller Kunde zu gelten hat. Es gilt daher grundsätzlich auch für die Gemeinde, dass sich das Ergebnis<br />
eines gemeindlichen „Privatkunden-Auftrages“ am Preis und an den Kosten des Finanzinstrumentes orientieren<br />
muss (vgl. § 33a Absatz 3 WpHG). Außerdem besteht die Pflicht eines Wertpapierdienstleistungsunternehmens<br />
gegenüber der Gemeinde, diese ggf. auch über mögliche Probleme zur Ausführung der gemeindlichen Aufträge<br />
unter Anwendung der Grundsätze der bestmöglichen Ausführung zu unterrichten.<br />
Die Gemeinde hat aber auch die Möglichkeit, sich als professioneller Kunde einstufen zu lassen. In diesen Fällen<br />
der muss das Wertpapierdienstleistungsunternehmen die Gemeinde schriftlich darauf hinweisen, dass mit der<br />
Änderung dieser Einstufung auch die Schutzvorschriften für Privatkunden nicht mehr gelten. Die Gemeinde muss<br />
dazu ihr Einverständnis geben und diese Sachlage schriftlich bestätigen. Die Einstufung der Gemeinde als professioneller<br />
Kunde steht einer späteren Rückstufung zum Privatkunden nicht entgegen, sofern die Gemeinde<br />
danach verlangt (vgl. gem. § 31a Absatz 6 WpHG).<br />
2.2.5 Die Beteiligung eines Finanzanlagenvermittlers<br />
2.2.5.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im Zusammenhang mit einer von der Gemeinde beabsichtigten Kapitalanlage kann die Gemeinde auch unter<br />
Beteiligung eines Finanzmaklers die passende Anlageform auswählen. In diesen Fällen sollte die Gemeinde<br />
ausreichende Kenntnis darüber haben, ob der Vermittler eine ausreichende Sachkunde besitzt. Sie sollte ggf.<br />
sachbezogene Informationen aus dem Vermittlerregister einholen (vgl. § 11a GewO). Im Rahmen einer Vermittlung<br />
hat der Vermittler gegenüber der Gemeinde als Anleger besondere Informations-, Beratungs- und Dokumentationspflichten<br />
(vgl. Abschnitt 4 der FinVermV). Die rechtliche Grundlage stellt dabei die bundesweit geltende<br />
Finanzanlagenvermittlungsverordnung dar.<br />
2.2.5.2 Die Informationspflichten des Vermittlers<br />
Der Vermittler muss der Gemeinde statusbezogene Informationen in Schriftform übermitteln, wenn die Gemeinde<br />
nicht ausdrücklich eine mündliche Information wünscht (vgl. § 12 FinVermV). Vor Abschluss des Finanzgeschäftes<br />
muss die Gemeinde zudem über die Risiken der angebotenen oder vom Anleger nachgefragten Finanzanlage<br />
zur Verfügung zu stellen. Diese Informationen müssen so gefasst sein, dass der Anleger nach vernünftigem Ermessen<br />
die Art und die Risiken der Finanzanlagen verstehen und auf dieser Grundlage seine Anlageentscheidung<br />
treffen kann. Die Beschreibung der Risiken kann dabei an der Art der Finanzanlage und den Kenntnissen<br />
des Anlegers ausgerichtet werden (vgl. § 13 FinVermV).<br />
Die Gemeinde muss auch über die Kosten und Nebenkosten informiert werden, z. B. über den Gesamtpreis, den<br />
der Anleger im Zusammenhang mit der Finanzanlage und den Dienstleistungen des Vermittlers zu zahlen hat,<br />
einschließlich aller damit verbundenen Gebühren, Provisionen, Entgelte und Auslagen. Sofern dabei ein Teil des<br />
Gesamtpreises in einer Fremdwährung zu zahlen oder in einer anderen Währung als in Euro dargestellt ist, müs-<br />
GEMEINDEORDNUNG 697
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
sen die betreffende Währung und der anzuwendende Wechselkurs sowie die damit verbundenen Kosten gegenüber<br />
der Gemeinde angegeben werden.<br />
2.2.5.3 Die Auskunftspflichten der Gemeinde<br />
Der von der Gemeinde beauftragte Vermittler hat im Rahmen seiner Anlageberatung auch Informationen über die<br />
Kenntnisse und Erfahrungen der Gemeinde als Anleger in Bezug auf die möglichen Finanzanlagen, die Anlageziele<br />
der Gemeinde und die finanziellen Verhältnisse einzuholen, die erforderlich sind, um der Gemeinde eine für<br />
sie geeignete Finanzanlage empfehlen zu können. Das Ziel dabei ist, dass die vom Vermittler empfohlene Finanzanlage<br />
den Anlagezielen des Anlegers entspricht und die hieraus erwachsenden Anlagerisiken verstanden<br />
und entsprechend den Anlagezielen finanziell tragbar sind. Ein weiteres Ziel ist dabei, dass der Vermittler der<br />
Gemeinde nur solche Finanzanlagen empfehlen darf, die er nach den ihm vorliegenden Informationen über die<br />
Gemeinde für ihn geeignet hält.<br />
In den Fällen, in denen der Vermittler zu der Auffassung gelangt, dass die von der Gemeinde gewünschte Finanzanlage<br />
für die Gemeinde nicht angemessen ist, hat er die Gemeinde darauf hinzuweisen. Außerdem darf der<br />
Vermittler ohne ausreichende Informationen über die Gemeinde als Anleger der Gemeinde im Rahmen der Anlageberatung<br />
keine Finanzanlage empfehlen (vgl. § 16 Absatz 1 Satz 4 FinVermV). In diesem Zusammenhang hat<br />
der Vermittler vor Abschluss eines Geschäfts auch die Gemeinde auf Interessenkonflikte hinzuweisen, die in<br />
Ausübung der Tätigkeiten zwischen ihm oder seinen Mitarbeitern und den Anlegern oder zwischen den Anlegern<br />
bestehen können. Er hat zudem seine Informationen der Gemeinde in Textform zur Verfügung zu stellen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Veräußerung von Vermögensgegenständen):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Veräußerung nicht benötigter Vermögensgegenstände):<br />
3.1.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Nach der Vorschrift darf die Gemeinde die in ihrem Besitz befindlichen Vermögensgegenstände, die sie zur<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht braucht, veräußern. Eine Veräußerung kann auch dann infrage<br />
kommen, wenn von der Gemeinde für den aufzugebenden oder einem Dritten zu übertragenen Vermögensgegenstand<br />
ein geeigneter Ersatz beschafft wird, damit die stetige Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben weiterhin<br />
gesichert ist. Die Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ist jedenfalls dann als unzulässig<br />
anzusehen, wenn der zur Veräußerung vorgesehene Vermögensgegenstand noch zur Aufgabenerfüllung benötigt<br />
wird. Gleichwohl wird durch die Vorschrift jedoch kein Veräußerungsverbot für die Gemeinde ausgesprochen.<br />
Die Vorschrift steht einerseits mit der Vorschrift des § 100 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> als Grundsatz für die Einbringung<br />
(Abgabe) von gemeindlichem Vermögen in Stiftungsvermögen unmittelbarer Verbindung. Nach dieser Vorschrift<br />
darf die Gemeinde das Gemeindevermögen nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung in Stiftungsvermögen einbringen<br />
und nur dann eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht<br />
erreicht werden kann. Andererseits stellt die Vorschrift des § 100 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> kein gesetzliches Verbot<br />
zur Abgabe von gemeindlichen Vermögensgegenständen dar, das zur Nichtigkeit des Stiftungsgeschäfts im<br />
Sinne des § 134 BGB führen kann.<br />
Ein Zusammenhang besteht auch mit der Vorschrift des § 111 GO <strong>NRW</strong> über die Veräußerung von Betrieben und<br />
Beteiligungen der Gemeinde. Danach ist die teilweise oder vollständige Veräußerung eines gemeindlichen Betriebes<br />
oder einer Beteiligung der Gemeinde an einer Gesellschaft sowie andere Rechtsgeschäfte, durch welche<br />
die Gemeinde ihren Einfluss auf den Betrieb verliert oder vermindert, nur zulässig, wenn die für die Betreuung der<br />
GEMEINDEORDNUNG 698
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Einwohner erforderliche Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde nicht beeinträchtigt wird. Ggf. bedürfen solche<br />
Rechtsgeschäfte der vorherigen Entscheidung des Rates (vgl. § 115 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.2 Die Begriffe „nicht braucht“ und „Veräußerung“<br />
3.1.2.1 Der Begriff „nicht braucht“<br />
Der haushaltswirtschaftliche Begriff „nicht braucht“ in der Vorschrift ist von der Gemeinde im Sinne ihrer gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse auszulegen und anzuwenden.<br />
Mit der Anwendung des Begriffes im Sinne der Vorschrift soll die Gemeinde eine inhaltliche Prüfung<br />
verbinden, ob der betreffende gemeindliche Vermögensgegenstand voraussichtlich zukünftig noch für die Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde benötigt wird. Die Vorschrift legt für eine solche Prüfung vor Ort keine besonderen<br />
Rahmenbedingungen fest. Sie beinhaltet aber die Festlegung für die Gemeinde, dass die Abgabe von gemeindlichen<br />
Vermögensgegenständen nicht allein unter der Zwecksetzung „Finanzierung der laufenden Verwaltungstätigkeit<br />
der Gemeinde“ erfolgen darf.<br />
Als Ausgangslage zum Gebrauch des Begriffes bietet sich eine örtliche Betrachtung und Bewertung an, ob ein<br />
für die Veräußerung vorgesehener gemeindlicher Vermögensgegenstand noch zum notwendigen Vermögen der<br />
Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zu zählen ist, d.h. „betriebsnotwendig“ im haushaltswirtschaftlichen<br />
Sinne ist. Es bedarf dazu einer Beurteilung, ob der betreffende Vermögensgegenstand objektiv<br />
noch aus örtlichen Gründen im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung genutzt werden muss bzw. noch in<br />
diesem Sinne nutzbar ist, oder andere Umstände vorliegen, die der Fortsetzung der Nutzung für die Aufgabenerfüllung<br />
entgegenstehen.<br />
In eine örtliche Beurteilung muss auch einbezogen werden, ob ein Dritter den von der Gemeinde nicht mehr<br />
benötigten Vermögensgegenstand braucht, weil dieser anstelle der Gemeinde künftig die Aufgabe erfüllt. Ein<br />
gemeindlicher Vermögensgegenstand kann daher nicht nur wegen der Einstellung einer gemeindlichen Aufgabe,<br />
sondern auch aufgrund einer Änderung in der Form ihrer Erledigung für die Gemeinde entbehrlich werden.<br />
Die Gemeinde hat in diesem Zusammenhang den Begriff sachgerecht auszulegen und anzuwenden sowie in<br />
der Sache eigenverantwortlich zu entscheiden.<br />
3.1.2.2 Der Begriff „Veräußerung“<br />
Der haushaltsrechtliche Begriff „Veräußerung“ in der Vorschrift umfasst bei der Abgabe von gemeindlichen Vermögensgegenständen<br />
durch die Gemeinde die rechtsgeschäftliche Verfügung der Gemeinde über ihren Vermögensgegenstand<br />
mit dem Ziele der Rechtsübertragung auf einen Dritten. Die Befugnis zur Veräußerung liegt<br />
dabei regelmäßig bei der Gemeinde, z. B. als rechtlicher Eigentümer des betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstandes.<br />
Eine Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ist daher auch bei einer<br />
Abgabe des Vermögensgegenstandes an einen Dritten, der anstelle der Gemeinde eine Aufgabe erfüllt, gegeben.<br />
Für die gemeindliche Veräußerung im Sinne der Vorschrift ist grundsätzlich der Charakter des der Veräußerung<br />
zugrunde liegenden Rechtsgeschäftes (Kaufvertrag, Tausch, Schenkung) unerheblich, soweit der Verzicht auf<br />
den Vermögensgegenstand durch die Gemeinde nicht nur rechtlich, sondern auch haushaltswirtschaftlich nicht zu<br />
beanstanden ist. Die Veräußerung erfordert jedoch regelmäßig eine entgeltliche Gegenleistung des Erwerbers,<br />
denn die Gemeinde soll ihre Vermögensgegenstände i.d.R. nur zu ihrem vollen Wert abgeben. In diesem Zusammenhang<br />
muss beachtet werden, dass bei der Feststellung des Vorliegens eines Veräußerungsgeschäftes<br />
die daraus möglichen Erträge oder Aufwendungen der Gemeinde von ihr unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage<br />
zu verrechnen sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 699
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
3.1.3 Die Verrechnung von Erträgen und Aufwendungen<br />
3.1.3.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Gemeinde besitzt vielfach noch Vermögensgegenstände zu dauernden Aufgabenerfüllung und als Anlagevermögen<br />
bilanziert, die sie aber zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr braucht. Sie strebt bei solchen Vermögensgegenständen<br />
zwar eine adäquate Veräußerung an, muss aber oftmals erleben, dass ein Veräußerungserlös<br />
nur unter dem in der Bilanz ausgewiesenen Buchwert erzielbar ist. Unter einer Betrachtung und Bewertung<br />
der Kosten, die ein nicht genutzter oder ein nicht mehr nutzbarer Vermögengegenstand für die Gemeinde weiterhin<br />
verursacht, ist es vielfach auch unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten angezeigt, derartige gemeindliche<br />
Vermögensgegenstände zu veräußern.<br />
In solchen Fällen kann die Gemeinde z. B. erleben, dass sie bei der Veräußerung eines von ihr nicht mehr genutzten<br />
bebauten Grundstückes dafür eine Vielzahl von Angeboten erhält. Die Angebote weisen dabei im Grundsatz<br />
ein Erwerbsinteresse für das bebaute Grundstück aus, gleichwohl werden durch die Bieter aber nur Preisangebote<br />
gemacht, die ggf. dem Wert des Grund und Bodens entsprechen. Derartige Veräußerungsgeschäfte haben<br />
dann auch Aufwendungen für die Gemeinde zur Folge, weil der Veräußerungserlös für ein bebautes Grundstück<br />
nicht die Summe der Buchwerte für den Grund und Boden und das Gebäude erreicht. In besonderen Situationen<br />
kann sich ggf. auch ein Ertrag ergeben, wenn z. B. das Gebäude fast vollständig abgeschrieben ist und der<br />
Buchwert des Grund und Bodens niedriger als der Verkehrswert ist.<br />
Die Erträge und Aufwendungen aus solchen Veräußerungsgeschäften darf die Gemeinde unmittelbar mit der<br />
allgemeinen Rücklage verrechnen. Dazu benennt die haushaltsrechtliche Vorschrift ausdrücklich den Abgang und<br />
die Veräußerung von Vermögensgegenständen, die für die gemeindliche Aufgabenerfüllung nicht mehr benötigt<br />
werden (vgl. § 43 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Aus anderen gemeindlichen Geschäftsvorfällen erzielbare Erträge<br />
und entstehende Aufwendungen, können wegen des ausdrücklich abgegrenzten gemeindlichen Vermögens nicht<br />
in gleicher haushaltswirtschaftlicher Verfahrensweise behandelt werden.<br />
3.1.3.2 Die bilanzielle Betroffenheit<br />
3.1.3.2.1 Die Zuordnung zum Anlagevermögen<br />
Die gemeindlichen Vermögensgegenstände, die der Gemeinde zur dauernden Aufgabenerfüllung zur Verfügung<br />
stehen und deren wirtschaftlicher Eigentümer sie mindestens ist, hat die Gemeinde als Sachanlagen im Anlagevermögen<br />
in ihrer Bilanz zu aktivieren (vgl. § 33 und § 41 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Vom Abgang und der Veräußerung<br />
von Vermögensgegenständen, die von der Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit<br />
nicht mehr benötigt werden, ist daher i.d. R. das bilanzierte Anlagevermögen der Gemeinde und nicht das gemeindliche<br />
Umlaufvermögen betroffen. Diese Abgrenzung wird einerseits durch die Bilanzierungsvorgaben bestimmt.<br />
Sie ist andererseits auch dadurch geboten, dass Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung<br />
von Vermögensgegenständen regelmäßig nicht zulasten der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde in der<br />
gemeindlichen Ergebnisrechnung erfasst werden sollen.<br />
Beim gemeindlichen Umlaufvermögen besteht dagegen bereits aus seiner bilanziellen Zwecksetzung eine enge<br />
Verbindung zur laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde (vgl. § 41 Absatz 3 Nummer 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Dem Umlaufvermögen in der gemeindlichen Bilanz sind daher die gemeindlichen Vermögensgegenstände zuzuordnen,<br />
die zum Verbrauch im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde bestimmt sind. Aufgrund dessen<br />
kann es bei der Gemeinde auch bilanzielle Umschichtung zwischen dem gemeindlichen Anlagevermögen und<br />
dem Umlaufvermögen geben, wenn z. B. ein gemeindlicher Vermögensgegenstand nicht mehr für die Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde genutzt wird, aber kurzfristig nicht veräußerbar ist, jedoch veräußert werden soll.<br />
GEMEINDEORDNUNG 700
3.1.3.2.2 Die Umschichtung ins Umlaufvermögen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine Umschichtung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ins Umlaufvermögen aus dem Anlass, aus<br />
seiner Veräußerung erzielbare Erträge der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde zuzurechnen, kann i.d.<br />
R. nicht als sachgerecht angesehen werden (vgl. § 43 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der bilanzielle Vorgang dürfte<br />
ggf. auch nicht zum erwünschten Erfolg im Sinne einer Ertragserzielung führen, denn der Umschichtung muss<br />
regelmäßig eine neue zeitbezogene Bewertung des betreffenden gemeindlichen Vermögensgegenstandes vorausgehen.<br />
Für Vermögensgegenstände des Umlaufvermögens hat die Gemeinde immer den Wert zu ermitteln,<br />
der sich aus einem beizulegenden Wert zum Abschlussstichtag ergibt (vgl. § 35 Absatz 7 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie<br />
muss dabei das strenge Niederstwertprinzip beachten. Der bilanzielle Vorgang einer Umschichtung kann dabei zu<br />
gemeindlichen Aufwendungen führen, die von der Gemeinde in ihre Ergebnisrechnung einzubeziehen sind. Sie<br />
stehen daher immer den ggf. aus einer Veräußerung erzielbaren Erträgen gegenüber.<br />
Der Vorgang einer bilanziellen Umschichtung stellt für die Gemeinde einen eigenständigen und eigenverantwortlichen<br />
Geschäftsvorfall dar. Die bilanzielle Umschichtung eines Vermögensgegenstandes aus Anlass seiner Veräußerung<br />
ist haushaltsrechtlich keine zu erfüllende Voraussetzung für die Abgabe eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes.<br />
Der Vorgang ist auch aus haushaltswirtschaftlichen und aus bilanziellen Gründen nicht für<br />
den gemeindlichen Geschäftsvorfall erforderlich. Die Gemeinde hat daher im Einzelfall zu prüfen und zu entscheiden,<br />
ob unter Beachtung der einschlägigen Bilanzierungs- und Bewertungsvorgaben die Umschichtung<br />
eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes ins Umlaufvermögen vor seiner Veräußerung geboten ist.<br />
3.1.3.3 Das Verrechnungsgebot<br />
Die Aufwendungen aus der örtlichen Veräußerung eines Vermögensgegenstandes können ohne Verschuldungen<br />
der Gemeinde entstehen. Solche Aufwendungen müssen daher nicht automatisch immer zulasten der laufenden<br />
Verwaltungstätigkeit der Gemeinde gehen bzw. ihr immer zuzurechnen sein. Es ist deshalb haushaltsrechtlich<br />
sachgerecht, die entstehenden Aufwendungen aus gemeindlichen Vermögensveräußerungen, die entstehen<br />
können, wenn die Gemeinde einen Vermögensgegenstand zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht<br />
mehr braucht, unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen (vgl. § 43 Absatz 3 Satz 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Solche Aufwendungen für die Gemeinde sollen sich dann auch nicht auf das Jahresergebnis in der gemeindlichen<br />
Ergebnisrechnung auswirken.<br />
Unter Berücksichtigung aller öffentlich-rechtlichen Einheiten des kommunalen Bereichs in <strong>NRW</strong>, die eine selbstständige<br />
und eigenverantwortliche Haushaltswirtschaft führen und bei denen zum Teil wirtschaftliche Beziehungen<br />
untereinander bestehen, z. B. bei Umlageverbänden, hat es der Gesetzgeber als geboten angesehen, die<br />
möglicherweise aus den dargestellten Veräußerungsgeschäften erzielbaren Erträge haushaltswirtschaftlich in der<br />
gleichen Art und Weise zu behandeln. Die Gemeinde hat daher auch die aus den dargestellten Veräußerungsgeschäften<br />
erzielten Erträge unmittelbar der allgemeinen Rücklage zuzuführen. Sie muss dazu sowie zur Verrechnung<br />
der Aufwendungen eigenverantwortlich entscheiden, ob ggf. Unterkonten zum Bestandskonto „Allgemeine<br />
Rücklage“ eingerichtet werden sollen.<br />
Ein Anlass zur Einrichtung solcher Konten ist, dass die Gemeinde auch bei solchen gemeindlichen Geschäftsvorfällen<br />
nicht auf die gebotene Transparenz über alle ihre Erträge und Aufwendungen im Haushaltsjahr verzichten<br />
darf. Sie ist deswegen einerseits verpflichtet, die Verrechnungen von Erträgen und Aufwendungen aus dem Abgang<br />
und der Veräußerung von Vermögensgegenständen im Anhang zu erläutern (vgl. § 43 Absatz 3 Satz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Andererseits muss die Gemeinde die erzielten Erträge und entstandenen Aufwendungen in<br />
ihrer Ergebnisrechnung nachrichtlich nach dem Jahresergebnis ausweisen (vgl. § 38 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 701
3.1.3.4 Das Transparenzgebot<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat die Verpflichtung, erzielbare Erträge und entstehende Aufwendungen aus dem Abgang und<br />
der Veräußerung von Vermögensgegenständen in ihrer Ergebnisrechnung nachrichtlich nach dem Jahresergebnis<br />
ausweisen (vgl. § 38 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgabe hat eine besondere haushaltswirtschaftliche<br />
Bedeutung, denn das Erreichen des jährlichen Haushaltsausgleichs „in der Rechnung nach § 75 Absatz 2 Satz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>“ wird an dem in der Ergebnisrechnung ausgewiesenen Jahresergebnis gemessen. Diese haushaltsrechtliche<br />
Vorgabe sowie die Festlegung, Aufwendungen aus den benannten Veräußerungsgeschäften und aus<br />
Abgängen sowie aus Wertveränderungen von Finanzanlagen nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde<br />
zuzuordnen, erfordert das Aufzeigen der Erträge und Aufwendungen in der Ergebnisrechnung, aber wegen<br />
der Bedingungen für den Haushaltsausgleich, erst nach dem Ausweis des Jahresergebnisses.<br />
Dem Transparenzgebot und dem Gebot der wirtschaftlichen Zurechnung zum Haushaltsjahr nach § 11 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> muss die Gemeinde auch bei Geschäftsvorfällen nachkommen, die voraussichtlich im neuen<br />
Haushaltsjahr entstehen werden. Die Vorgabe für den Ausweis von Erträgen und Aufwendungen u.a. aus dem<br />
Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen ist zwar nur in die haushaltsrechtlichen Regelungen<br />
für die gemeindliche Ergebnisrechnung eingebaut worden, sie wirkt sich gleichwohl auch unmittelbar auf die Ergebnisplanung<br />
der Gemeinde aus.<br />
Die Gemeinde hat daher auch ohne eine ergänzende ausdrückliche Regelung für die Ergebnisplanung in § 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> bereits aufgrund der allgemeinen Haushaltsgrundsätze die benannten Erträge und Aufwendungen<br />
auch in ihrem Ergebnisplan zu veranschlagen. Das Gebot der Veranschlagung im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
besteht jedoch mit der Einschränkung, die entsprechenden gemeindlichen Geschäftsvorfälle müssen soweit<br />
gediehen sein, dass im neuen Haushaltsjahr voraussichtlich derartige Aufwendungen entstehen und Erträge<br />
erzielbar sind.<br />
3.1.4 Vermögensveräußerungen und Vergabe<br />
Bei einer Veräußerung eines gemeindlichen Grundstückes ist von der Gemeinde zu prüfen, ob der Veräußerung<br />
eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen muss, ggf. europaweit. Aus dem reinen Veräußerungsvorgang entsteht<br />
regelmäßig keine Pflicht der Gemeinde zur öffentlichen Ausschreibung, auch dann nicht, wenn baurechtliche<br />
Vorgaben aus der örtlichen Bauleitplanung heraus bestehen. Gemeindliche Bauaufträge sind aber dann als<br />
ausschreibungspflichtige Verträge anzusehen, wenn die Gemeinde sich dadurch eine ihr unmittelbar wirtschaftlich<br />
zugutekommende Bauleistung durch Dritte gemäß der von ihr als Auftraggeber genannten Erfordernissen<br />
beschafft (vgl. § 99 Absatz 3 GWB).<br />
Eine ausschreibungspflichtige Veräußerung kann aber dann vorliegen, wenn aus der Bauplanung der Gemeinde<br />
heraus eine Grundstücksveräußerung mit einem Bauauftrag für den Erwerber unmittelbar verbunden wird, dafür<br />
Terminvorgaben für die Fertigstellung des Objektes gemacht werden, das Projekt eine bestimmte Wertgrenze<br />
überschreitet und in das Eigentum der Gemeinde übergeht. Unter Beachtung der einschlägigen Schwellenwerte<br />
der EU kann dafür dann ggf. auch eine europaweite Ausschreibung von der Gemeinde durchzuführen sein.<br />
3.1.5 Das Gemeindevermögen mit besonderem Wert<br />
Bei einer Veräußerung von Gemeindevermögen mit besonderem Wert für die Allgemeinheit, z. B. geschichtliche<br />
bzw. historische Dokumente oder Kunstgegenstände, muss die Gemeinde nicht nur die Sicherung ihrer stetigen<br />
Aufgabenerfüllung berücksichtigen. Sie hat in ihre Entscheidung über eine Veräußerung derartiger gemeindlicher<br />
GEMEINDEORDNUNG 702
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Vermögensgegenstände auch weitergehende Belange der örtlichen Gemeinschaft, z. B. die Kulturinteressen der<br />
Bürger und Einwohner einzubeziehen, bevor sie sich ggf. von solchen Vermögensgegenständen trennt.<br />
3.1.6 Die örtlichen Verfahrensvorschriften<br />
Für die Veräußerung bzw. die Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände bietet sich eine örtliche Dienstanweisung<br />
im Rahmen eines Vermögensmanagements an. In einem solchen Regelungswerk können unter örtlichen<br />
Gesichtspunkten besondere Vorgaben für die entgeltliche Veräußerung als auch für die unentgeltliche Abgabe<br />
bzw. die Entsorgung nicht mehr benötigter gemeindlicher Vermögensgegenstände einschließlich der Verantwortlichkeiten<br />
festgelegt werden. Die Dienstanweisung sollte zudem allgemeine Verfahrens- und Dokumentationsregelungen<br />
und für wichtige Einzelfälle entsprechend angepasste weitere Vorgaben enthalten. Für eine Abgabe von<br />
gemeindlichen EDV-Geräten kann z. B. durch örtliche Bestimmungen festgelegt werden, dass gemeindeintern<br />
besondere Maßnahmen zu erfolgen haben, damit ein Zugriff auf die zuvor darauf gespeicherten gemeindlichen<br />
Daten durch einen Dritten nicht mehr möglich ist.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Veräußerung werthaltiger Vermögensgegenstände):<br />
3.2.1 Die Veräußerung zum vollen Wert<br />
Die Gemeinde darf ihre Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußern. Unter diesem<br />
Begriff ist der Wert zu verstehen, der sich bei der Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes<br />
unter Berücksichtigung seiner Beschaffenheit und unter voller Ausnutzung aller Möglichkeiten am Markt erzielen<br />
lässt (Verkehrswert). Die Gemeinde hat daher vor Abschluss des Vertrages über die Veräußerung eines gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstandes den Wert des betreffenden Vermögensgegenstandes und den dafür am<br />
Markt erzielbaren Preis zu ermitteln und im Rahmen ihres Veräußerungsangebotes zu berücksichtigen.<br />
Im örtlichen Einzelfall sind dazu ggf. auch mehrere Angebote einzuholen oder die Veräußerung des gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstandes ist in allgemeiner Form bekannt zu geben. Lässt sich am Markt ein vertretbarer<br />
Preis für einen abzugebenden Vermögensgegenstand erzielen, ist eine unentgeltliche Veräußerung eines gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstandes nicht zulässig. Außerdem darf auch eine Subventionierung (Preisnachlass)<br />
nicht dazu führen, dass unter Umständen dadurch eine unentgeltliche Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes<br />
entsteht.<br />
3.2.2 Die Veräußerung unter vollem Wert<br />
Im Rahmen und zu Zwecken der gemeindlichen Aufgabenerfüllung kann in Ausnahmefällen durchaus eine Subventionierung<br />
in Form eines niedrigeren Preises bei der Veräußerung von gemeindlichen Vermögensgegenständen<br />
zulässig sein, soweit dieses gesetzlich zugelassen, z. B. durch § 11 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 BauGB oder<br />
aus Sicht der örtlichen Erfordernisse geboten ist. Eine Veräußerung unter dem vollen Wert eines Vermögensgegenstandes<br />
stellt dabei auch eine unentgeltliche Veräußerung dar, die grundsätzlich als nicht zulässig anzusehen.<br />
Als unentgeltliche Veräußerung gilt dabei auch die Abgabe eine gemeindlichen Vermögensgegenstandes<br />
zum symbolischen Kaufpreis, z. B. von einem Euro.<br />
Bei der Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände muss an die Notwendigkeit einer Subventionierung allerdings<br />
ein strenger Maßstab angelegt werden und zwar unabhängig davon, aus welchen Gesichtspunkten heraus,<br />
eine Subventionierung durch die Gemeinde im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung erfolgen soll. Die Unterschreitung<br />
des vollen Wertes eines Vermögensgegenstandes im Rahmen einer Veräußerung ist jedoch denkbar mit dem<br />
Ziel der Förderung des Wohnungsbaues, z. B. zur Deckung des Wohnbedarfs besonderer Bevölkerungsgruppen<br />
GEMEINDEORDNUNG 703
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
oder der ortsansässigen Bevölkerung, aber auch mit dem Ziel der Wirtschaftsförderung, der Förderung privater<br />
Träger im Sozialbereich u.a. In diesen Fällen entsteht durch die Subventionierung die Pflicht der Gemeinde, die<br />
bestimmungsgemäße Verwendung des unter seinem vollen Wert abgegebenen gemeindlichen Vermögensgegenstandes<br />
durch entsprechende vertragliche Regelungen sicherzustellen.<br />
Bei einer Veräußerung von Grundstücken in Baugebieten oder Gewerbegebieten der Gemeinde kann es deshalb<br />
z. B. im Rahmen des abzuschließenden Vertrages zu einer konkreten Baupflicht und Selbstnutzung durch den<br />
Käufer mit einer zeitlichen Selbstbindung kommen. Es ist grundsätzlich eine Beschränkung der Weiterveräußerung<br />
o.a. möglich, die bei einer Nichteinhaltung zur Abschöpfung eines durch den Ersterwerber erzielten Vorteils<br />
führen kann. Die Gemeinde kann in solchen Fällen den Erwerber oftmals Nachzahlungen verpflichten und muss<br />
dabei ihren Anspruch i.V.m. dem entstandenen Vorteil bestimmen.<br />
Für die Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände bietet sich eine örtliche Dienstanweisung an, in der Vorgaben<br />
für die entgeltliche Veräußerung als auch für die unentgeltliche Abgabe bzw. die Entsorgung nicht mehr<br />
benötigter gemeindlicher Vermögensgegenstände einschließlich der Verantwortlichkeiten festgelegt werden. Die<br />
Dienstanweisung sollte daher z. B. Verfahrens- und Dokumentationsregelungen enthalten und kann besondere<br />
Regelungen nach Arten der gemeindlichen Vermögensgegenstände über deren entgeltliche und unentgeltliche<br />
Veräußerung treffen, z.B. über die Abgabe von EDV-Geräten, damit gesichert wird, dass ein Zugriff auf die zuvor<br />
darauf gespeicherten gemeindlichen Daten nicht mehr möglich ist.<br />
Im Rahmen der Abgabe gemeindlicher Vermögensgegenstände unter ihrem vollen Wert sollte aus Gründen der<br />
Klarheit spätestens im Jahresabschluss der Gemeinde nicht nur der erzielte Veräußerungserlös ausgewiesen,<br />
sondern ergänzend dazu auch die gewährte Subventionierung offengelegt werden. Dieses Gebot gilt vor allem<br />
dann, wenn die Subventionierung dazu führt, dass der erzielte Veräußerungserlös unterhalb des bilanzierten<br />
Ansatzes (Buchwert) liegt und deshalb für die Gemeinde aus dem Veräußerungsgeschäft ein Verlust entsteht, der<br />
zu Aufwendungen führt, die bei Vermögensgegenständen des Anlagevermögens unmittelbar mit der allgemeinen<br />
Rücklage zu verrechnen sind (vgl. § 43 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
3.2.3 Die Veräußerung als „Sale and lease back“-Geschäft<br />
Eine besondere Form der Veräußerung stellen „Sale and lease back“-Geschäfte dar. Durch solche Geschäfte der<br />
Gemeinde soll ein in ihrem Eigentum befindliches Objekt an eine Leasinggesellschaft mit dem Zweck veräußert<br />
werden, dieses im Rahmen eines Leasingvertrages wieder zurück zu mieten. Derartige Verträge sind unter haushaltsrechtlichen<br />
und haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu beurteilen. Sie können zulässig sein, wenn im<br />
Rahmen dieser Vorschrift die Nutzung des Vermögensgegenstandes zur Aufgabenerledigung der Gemeinde<br />
langfristig gesichert ist und die Aufgabenerledigung dadurch wirtschaftlicher wird.<br />
Die stetige Aufgabenerledigung der Gemeinde ist i.d.R. dann als gesichert anzusehen, wenn das „Sale and lease<br />
back“-Geschäft zur Werterhaltung bzw. Wertsteigerung des Objekts bestimmt ist und der Gemeinde daran zur<br />
Aufgabenerfüllung ein langfristiges Nutzungsrecht sowie eine Rückkaufoption eingeräumt wird. Es liegt in der<br />
Hand der Gemeinde, im Rahmen einer geordneten Haushalts- und Wirtschaftsführung über solche Geschäfte zu<br />
entscheiden. Derartige Geschäfte sind jedoch unzulässig, wenn sie der Beschaffung von Finanzmittel dienen.<br />
3.2.4 Die bilanziellen Wirkungen der Veräußerung<br />
3.2.4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Von der Gemeinde werden wegen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung nicht nur Vermögensgegenstände angeschafft<br />
oder hergestellt, sondern auch nicht mehr benötigte Vermögensgegenstände veräußert. Zu solchen ge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 704
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
meindlichen Geschäftsvorfällen gehört nicht nur, den erzielten Veräußerungserlös für den Vermögensgegenstand<br />
kassenmäßig zu erfassen, sondern auch die daraus vornehmenden bilanziellen Buchungen durchzuführen, denn<br />
der gemeindliche Geschäftsvorfall führt z. B. zur Erhöhung der liquiden Mittel der Gemeinde, ggf. zur Auflösung<br />
eines (für den Vermögensgegenstand) gebildeten Sonderpostens sowie zum Abgang des gemeindlichen Vermögensgegenstandes.<br />
Ein von der Gemeinde zur Veräußerung gehaltener Vermögensgegenstand dient nicht mehr der dauerhaften<br />
Nutzung im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Diese Sachlage kann zu einer Umgliederung ins gemeindliche<br />
Umlaufvermögen, aber auch ggf. zu einer Anpassung des Buchwertes des Vermögensgegenstandes<br />
durch außerplanmäßige Abschreibungen führen. Es ist zu beachten, dass vermögenswirksame Tauschgeschäfte<br />
der Gemeinde wie die Veräußerung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes zu behandeln sind. Die Gemeinde<br />
muss sich deshalb ein Gesamtbild über die tatsächlichen Verhältnisse einschließlich des Zeitpunktes des<br />
Abgangs des betreffenden Vermögensgegenstandes verschaffen, bevor sie den betreffenden Vermögensgegenstand<br />
nicht mehr bilanziert. Sie hat die notwendigen Buchungen in ihrer Finanzbuchhaltung vorzunehmen, damit<br />
ihr Jahresabschluss mit der Bilanz und dem Anlagenspiegel ein zutreffendes Bild der Vermögenslage der Gemeinde<br />
vermittelt.<br />
3.2.4.2 Die Verrechnungen mit der allgemeinen Rücklage<br />
Für die Gemeinde ist es zulässig, entstehende Aufwendungen aus dem Abgang und der Veräußerung von Vermögensgegenständen<br />
unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen. Derartige Aufwendungen sind in<br />
der Weise in die gemeindliche Ergebnisrechnung einzubeziehen, dass diese Aufwendungen nachrichtlich nach<br />
dem Jahresergebnis anzugeben sind. Die Aufwendungen berühren dadurch nicht die Haushaltsplanung und den<br />
Jahresabschluss der Gemeinde. Ihr nachrichtlicher Ausweis nach dem Jahresergebnis im Ergebnisplan und in<br />
der gemeindlichen Finanzrechnung steht dem nicht entgegen.<br />
Die Einbeziehung bewirkt deshalb auch nicht, dass solche Aufwendungen der Ausführung des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans zugerechnet werden müssen. Die Aufwendungen entstehen zwar aus der aufgegebenen Nutzung<br />
von gemeindlichen Vermögensgegenständen, sie sind jedoch nicht der laufenden Verwaltungstätigkeit der Gemeinde<br />
ergebniswirksam zuzurechnen. Die Gemeinde soll deshalb die Aufwendungen, die mit der allgemeinen<br />
Rücklage zu verrechnen sind, haushaltsmäßig auch nicht als überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen<br />
behandeln, auch wenn diese Aufwendungen im Einzelfall die Voraussetzungen dafür erfüllen könnten<br />
(vgl. § 35 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Zu Absatz 4 (Überlassung von Vermögensgegenständen zur Nutzung):<br />
4.1 Der Verweis auf Absatz 3<br />
Nach der Vorschrift gelten für die Überlassung der Nutzung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes durch<br />
die Gemeinde an einen Dritten die Bestimmungen des § 90 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> sinngemäß. Es werden dabei alle<br />
Arten der Nutzungsüberlassung durch die Gemeinde erfasst, sodass auch zivilrechtliche Bestimmungen zur Anwendung<br />
kommen können, z. B. §§ 589 ff. BGB. Aus den abzuschließenden Vereinbarungen zwischen der Gemeinde<br />
als wirtschaftlichen Eigentümer und dem Dritten als Nutzenden ergeben sich dabei die Rechte und Verpflichten<br />
der beiden Vertragspartner für die festgelegte Zeit der Nutzungsüberlassung.<br />
In diesem Zusammenhang bedeutet die sinngemäße Anwendung der Bestimmungen des Absatzes 3 z. B. insbesondere,<br />
dass die Nutzungsüberlassung an einen Dritten regelmäßig entgeltlich erfolgen muss. Als voller Wert gilt<br />
dabei i.d.R., das dabei erzielbare marktübliche Entgelt. In Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer Gründe kann<br />
ggf. auch eine unentgeltliche Überlassung zulässig sein. Bei der Nutzungsüberlassung von Vermögensgegen-<br />
GEMEINDEORDNUNG 705
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
ständen an Dritte sind gleichzeitig auch die bilanziellen Wirkungen zu prüfen, z. B. ob der betreffende Vermögensgegenstand<br />
weiterhin in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen ist oder ob in Ausnahmefällen ggf. auch eine<br />
Verpflichtung der Gemeinde zu passivieren ist.<br />
4.2 Besondere Formen der Nutzungsüberlassung<br />
4.2.1 Der Nießbrauch<br />
Die Gemeinde kann einem Dritten einen gemeindlichen Vermögensgegenstand in der Weise überlassen, dass<br />
dadurch der Dritte berechtigt ist, die Nutzungen aus der Sache zu ziehen (vgl. § 1030 ff. BGB). Sie kann dabei<br />
den Nießbrauch auf einzelne Arten von Nutzungen beschränken. Vor der Überlassung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes<br />
an einen Dritten zur Nutzung muss deshalb die Gemeinde prüfen, ob sie diesen Vermögensgegenstand<br />
in absehbarer Zeit noch zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt und der Eigentümer bleiben muss.<br />
Sie darf zudem einen Vermögensgegenstand einem Dritten auch nicht unentgeltlich zur Nutzung überlassen. Die<br />
Gemeinde bleibt in Fällen der Gewährung des Nießbrauchs an einem gemeindlichen Vermögensgegenstand<br />
i.d.R. der wirtschaftliche Eigentümer, sodass dieser Vermögensgegenstand weiterhin in der gemeindlichen Bilanz<br />
anzusetzen ist.<br />
In Ausnahmefällen kann ein Dritter als Nießbraucher gleichwohl der wirtschaftliche Eigentümer des betreffenden<br />
Vermögensgegenstandes sein, wenn er z. B. über die ihm eingeräumte Nutzungsbefugnis hinaus die tatsächliche<br />
Herrschaft über den gemeindlichen Vermögensgegenstand ausübt, z.B. weil ihm auch die Verwertungsbefugnis<br />
eingeräumt wurde. Soweit der Nießbraucher aber nicht das Recht hat, nach Belieben mit dem Vermögensgegenstand<br />
zu verfahren, trägt er auch nicht das wirtschaftliche Risiko einer Wertminderung oder kann aus möglichen<br />
Wertsteigerungen einen Nutzen ziehen. Die Gemeinde hat daher im Falle eines Nießbrauchs auch zu prüfen, ob<br />
sie nach der vertraglich vereinbarten Nutzungsüberlassung bei dem einem Dritten zur Nutzung zu überlassenen<br />
gemeindlichen Vermögensgegenstand weiterhin der wirtschaftliche Eigentümer ist.<br />
4.2.2 Die Vergabe von Erbbaurechten<br />
Die Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes an einen Dritten stellt auch die Vergabe von Erbbaurechten<br />
durch die Gemeinde an Dritte dar. Durch das Erbbaurecht wird ein gemeindliches Grundstück in der<br />
Weise belastet, dass dem Erbbauberechtigten, zu dessen Gunsten die Belastung des Grundstücks erfolgt, das<br />
veräußerliche und vererbliche Recht zusteht, auf oder unter der Oberfläche des Grundstücks ein Bauwerk zu<br />
haben (vgl. § 1 Absatz 1 ErbbauRG). Das Erbbaurecht kann sich dabei auch auf einen für das Bauwerk nicht<br />
erforderlichen Teil des Grundstücks erstrecken, sofern das Bauwerk wirtschaftlich die Hauptsache bleibt (vgl. § 1<br />
Absatz 2 ErbbauRG).<br />
Bei der Vergabe des Erbbaurechts durch die Gemeinde handelt es sich vielfach um ein unbebautes Grundstück,<br />
jedoch ist auch die Vergabe eines Erbbaurechtes bei bebauten Grundstücken möglich, wenn der Erbbauberechtigte<br />
das bestehende Gebäude mit übernimmt. Bei Erbbaurechtsgrundstücken besteht aber i.d.R. nur noch beim<br />
Grund und Boden ein wirtschaftliches Eigentum der Gemeinde. Die Überlassung eines Grundstückes an einen<br />
Dritten darf zudem nicht kostenlos erfolgen. Die Gemeinde erhält dafür, dass sie ihr Grundstück einem Dritten als<br />
Erbbauberechtigten zur Verfügung stellt, regelmäßig einen Erbbauzins über die Laufzeit des Vertrages (vgl. § 9<br />
Absatz 1 ErbbauRG). Zusätzlich entsteht durch die Eintragung als Erbbauzinslast ins Erbbaugrundbuch eine<br />
dingliche Wirkung. Auch kann mit einer Wertsicherungsklausel die Anpassung des Erbbauzinses auf Dauer bzw.<br />
für die Restlaufzeit des abgeschlossenen Vertrages durch die Gemeinde gesichert werden.<br />
Bei einer solchen Forderung ist zu beachten, dass in den Fällen, in denen das aufgrund eines Erbbaurechts errichtete<br />
Bauwerk Wohnzwecken dient, nur dann eine Änderung des Erbbauzinses verlangt werden kann bzw. ein<br />
GEMEINDEORDNUNG 706
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Anspruch auf Erhöhung des Erbbauzinses besteht, soweit dieses unter Berücksichtigung aller Umstände des<br />
Einzelfalles nicht unbillig ist. Ein Erhöhungsanspruch ist dabei regelmäßig als unbillig anzusehen, wenn und soweit<br />
die nach der vereinbarten Bemessungsgrundlage zu errechnende Erhöhung über die seit Vertragsabschluss<br />
eingetretene Änderung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse hinausgeht. In solchen Fällen bleiben Änderungen<br />
der Grundstückswertverhältnisse i.d.R. außer Betracht.<br />
4.3 Die Übernahme fremder Vermögensgegenstände<br />
Die Gemeinde hat vielfach fremde Vermögensgegenstände in ihrem Besitz, die ihr wegen ihrer Ansprüche gegen<br />
den Eigentümer als Sicherung übereignet worden sind, denn nach den einschlägigen Vorschriften können aufgrund<br />
der Bestellung eines Pfandrechts oder auf andere Art und Weise fremde Vermögensgegenstände belastet<br />
oder von der Gemeinde in Sicherungsverwahrung genommen werden, um eine gemeindliche Forderung zu sichern.<br />
Bei dem bei der Gemeinde vorhandenen Pfandgut bleibt der Pfandgeber bis zur Verwertung der Eigentümer<br />
der Vermögensgegenstände.<br />
Der Pfandgeber kann in solchen Fällen i.d.R. davon ausgehen, dass er bei Erfüllung der gemeindlichen Ansprüche<br />
sein Pfandgut wieder zurück erhält. In diesen Fällen besteht daher kein Auseinanderfallen von rechtlichem<br />
und wirtschaftlichem Eigentum, sodass das Pfandgut dem Pfandgeber zuzurechnen und nicht in der gemeindlichen<br />
Bilanz anzusetzen ist. Die Gemeinde hat vielmehr ihre gesicherte Forderung in ihrer Bilanz anzusetzen.<br />
5. Zu Absatz 5 (Verwaltung von Gemeindewald):<br />
5.1 Die Verweise auf besondere rechtliche Regelungen<br />
5.1.1 Der Verweis auf die Gemeindeordnung<br />
Mit dieser Vorschrift ist für die Verwaltung des Gemeindewaldes ausdrücklich geregelt worden, dass für die Verwaltung<br />
und Bewirtschaftung von Gemeindewaldungen die Vorschriften der Gemeindeordnung gelten. Damit wird<br />
ausdrücklich verdeutlich, dass für die Gemeinde als Waldeigentümer oder Nutzungsberechtigter (Waldbesitzer)<br />
insbesondere die Vorschriften über das gemeindliche Vermögen zur Anwendung kommen sollen, denn der Gemeindewald<br />
stellt für die Gemeinde einen Vermögensgegenstand dar, der auch in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen<br />
ist. Daher gilt auch für den Erwerb von Waldflächen, dass diese von der Gemeinde nur erworben werden<br />
sollen, soweit diese zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlich sind oder werden.<br />
Der Gemeindewald ist als gemeindlicher Vermögensgegenstand von der Gemeinde pfleglich und wirtschaftlich zu<br />
verwalten. Für die Veräußerung von Gemeindewald gilt daher auch, dass die Gemeinde diesen nur veräußern<br />
darf, wenn der Wald zur Erfüllung von gemeindlichen Aufgaben in absehbarer Zeit nicht mehr benötigt wird. In<br />
den Fällen, in denen Gemeindewald veräußert werden soll, soll dieser i.d.R. nur zu seinem vollen Wert zu veräußern.<br />
Diese Vorgaben zur Abgabe von Gemeindewald gelten für die Überlassung der Nutzung eines Gemeindewaldes<br />
durch Dritte sinngemäß (vgl. Absatz 4 der Vorschrift).<br />
5.1.2 Der Verweis auf das Landesforstgesetz<br />
Mit der Vorschrift ist für den Gemeindewald ausdrücklich geregelt worden, dass für dessen Verwaltung und Bewirtschaftung<br />
die Vorschriften des Landesforstgesetzes gelten. Damit wird in den gemeinderechtlichen Vorschriften<br />
ausdrücklich verdeutlich, dass auch für die Gemeinde als Waldeigentümer oder Nutzungsberechtigter (Waldbesitzer)<br />
diese fachlichen Bestimmungen gelten und anzuwenden sind. Der Gemeindewald wird in diesem Zusammenhang<br />
hinsichtlich seiner Eigentumsart als Körperschaftswald bezeichnet (vgl. § 3 Absatz 2 BWaldG).<br />
GEMEINDEORDNUNG 707
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat dazu zu beachten, dass Wald jede mit Forstpflanzen bestellte Grundfläche ist und als Wald<br />
auch kahlgeschlagene oder verlichtete Grundflächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen,<br />
Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen, Wildäsungsplätze, Holzlagerplätze sowie weitere mit dem Wald verbundene<br />
und ihm dienende Flächen gelten (vgl. § 2 Absatz 1 BWaldG). Dagegen sind in der Flur oder im bebauten<br />
Gebiet gelegene kleinere Flächen, die mit einzelnen Baumgruppen, Baumreihen oder mit Hecken bestockt<br />
sind oder als Baumschulen verwendet werden, nicht als Wald anzusehen (vgl. § 2 Absatz 2 BWaldG).<br />
5.2 Die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes<br />
Im Sinne der besonderen Zwecksetzungen sind im Landesforstgesetz z.B. mehrere Bewirtschaftungsgrundsätze<br />
verankert, die von der Gemeinde bei dem in ihrem Eigentum stehenden Wald zu beachten hat (vgl. § 32 i.V.m. §<br />
31 LFoG <strong>NRW</strong>). Außerdem ist der Gemeindewaldbesitz nach einem Betriebsplan auf der Grundlage eines Betriebsgutachtens<br />
zu bewirtschaften (vgl. § 33 LFoG <strong>NRW</strong>), dessen Erfüllung durch einen jährlich aufzustellenden<br />
Wirtschaftsplan sichergestellt werden soll (vgl. § 34 LFoG <strong>NRW</strong>).<br />
Die Mindestinhalte von Betriebsplänen, Betriebsgutachten und Wirtschaftsplänen werden durch die „Erste Verordnung<br />
zur Durchführung des Landesforstgesetzes“ näher bestimmt. In diesem Zusammenhang gelten für die<br />
Bewirtschaftung des Gemeindewaldes als Teil des gemeindlichen Vermögens auch die allgemeinen Vorgaben<br />
über die Verwaltung des Gemeindevermögens. Außerdem ist von der Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden,<br />
in welcher Verwaltungseinheit oder anderen Organisationsform die Bewirtschaftung des Gemeindewaldes<br />
verantwortlich erfolgen soll.<br />
Für die Verwaltung von Gemeindewald findet aber auch das Gesetz über den Gemeinschaftswald im Land Nordrhein-Westfalen<br />
- Gemeinschaftswaldgesetz - Anwendung, durch das u.a. auch die Haushaltswirtschaft von<br />
Waldgenossenschaft, angelehnt an die gemeindliche Haushaltswirtschaft, im Einzelnen bestimmt wird. So hat z.<br />
B. der Wirtschaftsplan neben der Planung der forstlichen Maßnahme auch die voraussichtlich anfallenden Kosten<br />
sowie die voraussichtlichen Einnahmen aus der Nutzung der forstlichen Grundstücke aufzuweisen und ist der<br />
Aufsichtsbehörde zuzuleiten. Außerdem ist der Wirtschaftsplan nach Ablauf des Wirtschaftsjahres durch einen<br />
Wirtschaftsnachweis abzuschließen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 708
GEMEINDEORDNUNG<br />
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§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 91<br />
Inventur, Inventar und Vermögensbewertung<br />
(1) Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres sämtliche Vermögensgegenstände, Schulden<br />
und Rechnungsabgrenzungsposten in einer Inventur unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur<br />
vollständig aufzunehmen und dabei den Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten anzugeben<br />
(Inventar).<br />
(2) 1 Für die im Jahresabschluss auszuweisenden Wertansätze gilt:<br />
1. Vermögensgegenstände sind höchstens mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten vermindert um die<br />
planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen anzusetzen,<br />
2. Verbindlichkeiten sind zu ihrem Rückzahlungsbetrag, Rentenverpflichtungen, für die eine Gegenleistung<br />
nicht mehr zu erwarten ist, zu ihrem Barwert und Rückstellungen nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der<br />
voraussichtlich notwendig ist.<br />
2<br />
Die Bewertung ist unter Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, soweit dieses Gesetz<br />
nichts anderes vorsieht, vorzunehmen.<br />
Erläuterungen zu § 91:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Inhalte der Inventur<br />
In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft kommt der jährlich durchzuführenden Inventur eine große Bedeutung<br />
zu, denn das gemeindliche Inventar, das auf der örtlichen Inventur aufbaut, stellt eine Grundlage für die Jahresabschluss<br />
aufzustellende Bilanz dar. Es handelt sich bei der Inventur um ein unabhängig von der Buchführung zu<br />
erstellendes vollständiges, detailliertes Erfassen aller Vermögensgegenstände und Schulden zu einem Stichtag.<br />
Die Inventur hat den Zweck der Sicherung und Überwachung des gemeindlichen Vermögens und führt zum gemeindlichen<br />
Inventar.<br />
Von der Gemeinde sollen dabei die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) beachtet werden. Die Inhalte zur<br />
Inventur und zum Inventar sind in § 28 GemHVO <strong>NRW</strong> näher bestimmt worden. Für die Durchführung der Inventur<br />
werden zudem Inventurvereinfachungsverfahren zugelassen (vgl. § 29 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei ist zu berücksichtigen,<br />
dass die Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss auf dem festgestellten Inventar aufbaut und umfassend<br />
Auskunft über das Vermögen und die Schulden der Gemeinde geben soll. Die in der Gemeindeordnung und<br />
der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen Vermögensvorschriften für die Gemeinden ergänzen sich in<br />
diesem Sinne gegenseitig.<br />
2. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur<br />
Bei der Durchführung der Inventur sind von der Gemeinde die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) zu<br />
beachten. Sie sollen u.a. gewährleisten, dass als Ergebnis der Inventur ein Verzeichnis (Inventar) aufgestellt wird.<br />
Dieses Verzeichnis muss sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden der Gemeinde mit ihren Werten aufweisen<br />
enthält. Im Rahmen der Inventur ist daher nicht nur auf das "Vorhandensein" der gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
und Schulden abzustellen. Es müssen auch die für die Bewertung der gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
und Schulden relevanten Informationen erfasst und dokumentiert werden. Diese Festlegungen<br />
erfordern, die Vermögensgegenstände und die Schulden der Gemeinde einzeln nach ihrer Art, nach ihrer Menge<br />
und mit ihrem Wert zu erfassen, wobei eine Stichprobeninventur, die Festbewertung und die Gruppenbewertung<br />
als Vereinfachungen zulässig sind.<br />
709
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Durchführung der gemeindlichen Inventur ist dabei in einem Inventurrahmenplan zu dokumentieren. Die Ergebnisse<br />
der Inventur aus der örtlichen Erfassung müssen daher in Zähllisten nachgewiesen werden. Die örtlichen<br />
Unterlagen sollen deshalb so ausgestaltet sein, dass diese Nachweise für einen sachverständigen Dritten<br />
innerhalb einer angemessenen Zeit nachprüfbar sind. Folgende Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur sollen<br />
auch für die Gemeinde gelten und bei der Durchführung der Inventur beachtet werden (vgl. Abbildung).<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz der<br />
Vollständigkeit der<br />
Bestandsaufnahme<br />
Grundsatz der<br />
Richtigkeit der<br />
Bestandaufnahme<br />
Grundsatz der<br />
Einzelerfassung<br />
der Bestände<br />
Grundsatz der<br />
Dokumentation und<br />
Nachprüfbarkeit<br />
Grundsatz der<br />
Wirtschaftlichkeit<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI)<br />
710<br />
INHALTE<br />
Nach diesem Grundsatz muss als Ergebnis der Inventur ein<br />
Verzeichnis (Inventar) vorliegen, das sämtliche Vermögensgegenstände<br />
und Schulden enthält. Bei der Erfassung sind daher<br />
die für die Bewertung relevanten Informationen mit zu erfassen.<br />
Nach diesem Grundsatz sind bei allen zulässigen Inventurverfahren<br />
die Art und die Menge sowie der Wert der Vermögensgegenstände<br />
und der Schulden zweifelsfrei festzustellen.<br />
Nach diesem Grundsatz sind die Vermögensgegenstände und<br />
die Schulden einzeln nach ihrer Art, nach ihrer Menge und<br />
ihrem Wert zu erfassen. Dabei sind eine Stichprobeninventur,<br />
die Festbewertung und die Gruppenbewertung zulässig.<br />
Nach diesem Grundsatz ist die Durchführung der Inventur in<br />
einem Inventurrahmenplan zu dokumentieren. Die Ergebnisse<br />
der Inventur sind in Zähllisten nachzuweisen. Diese Unterlagen<br />
müssen für einen sachverständigen Dritten in einer angemessenen<br />
Zeit nachprüfbar sein.<br />
Nach diesem Grundsatz muss der Aufwand, der im Rahmen der<br />
Durchführung der Inventur zu erwarten ist, in einem angemessenen<br />
Verhältnis zu den erwartenden Ergebnissen stehen.<br />
Zulässige Vereinfachungen bei der Inventur sind in die Beurteilung<br />
einzubeziehen.<br />
Abbildung 119 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur“<br />
Im Rahmen ihrer Inventur kann die Gemeinde abwägen, ob der örtliche Aufwand, der wegen der Durchführung<br />
der Inventur zu erwarten ist, in einem angemessenen Verhältnis zu den erwartenden Ergebnissen der Inventur<br />
steht. Sie soll in die Beurteilung auch die haushaltsrechtlich zulässigen Inventurvereinfachungen einbeziehen, z.<br />
B. die Nutzung von bei der Gemeinde vorhandener Verzeichnisse (vgl. § 29 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Inventurformen<br />
3.1 Zeitliche Inventurformen<br />
Die Vorschrift sieht eine jährliche vollständige Erfassung der im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde stehenden<br />
Vermögensgegenstände, der Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten, aber auch der Forderungen und<br />
Verbindlichkeiten vor. Dazu ist z. B. zu beachten, dass die gemeindlichen Vermögensgegenstände mindestens<br />
alle drei Jahre durch eine körperliche Inventur aufzunehmen sind. Vor diesem Hintergrund bestehen für die Gemeinde<br />
verschiedene Formen für die zeitliche Durchführung ihrer Inventur (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG<br />
INVENTURFORM<br />
Stichtagsinventur<br />
Vor- und nachverlegte<br />
Stichtagsinventur<br />
Permanente Inventur<br />
3.2. Die sachlichen Inventurformen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Zeitliche Inventurformen<br />
711<br />
DURCHFÜHRUNG<br />
Die Inventur wird in der Regel in Form der körperlichen<br />
Bestandsaufnahme und höchsten zehn<br />
Tage vor oder nach dem Abschlussstichtag durchgeführt.<br />
Die Inventur wird in der Regel in Form der körperlichen<br />
Bestandsaufnahme innerhalb der letzten<br />
drei Monate vor oder innerhalb der ersten beiden<br />
Monate nach dem Abschlussstichtag durchgeführt.<br />
Sie erfordert je nach tatsächlicher Durchführung<br />
eine Wertfortschreibung oder Wertrückrechnung.<br />
Die Inventur wird in Form der regelmäßigen Überprüfung<br />
der Buchbestände durch eine körperliche<br />
Bestandsaufnahme während des gesamten Jahres<br />
überprüft und der Bestand zum Abschlussstichtag<br />
in den Jahresabschluss übernommen. Sie<br />
erfordert eine ordnungsgemäße und zeitgerechte<br />
Buchführung.<br />
Abbildung 120 „Zeitliche Inventurformen“<br />
Die Vorschrift sieht eine jährliche vollständige Erfassung der im wirtschaftlichen Eigentum der Gemeinde stehenden<br />
Vermögensgegenstände vor. In dieser Inventur sind auch die gemeindlichen Forderungen und Verbindlichkeiten<br />
nach den örtlichen Inventurvorgaben zu erfassen. Der Gemeinde stehen für die sachliche Durchführung<br />
ihrer Inventur verschiedene Formen zur Verfügung. Diese Formen können gleichzeitig auch Inventurvereinfachungen<br />
nach § 29 GemHVO <strong>NRW</strong> darstellen (vgl. Abbildung).<br />
INVENTURFORM<br />
Körperliche Bestandsaufnahme<br />
Buch- und Beleginventur<br />
Sachliche Inventurformen<br />
DURCHFÜHRUNG<br />
Die mengenmäßige Erfassung der einzelnen<br />
körperlichen Vermögensgegenstände der Gemeinde<br />
erfolgt durch Zählen, Messen und Wiegen.<br />
Die gemeindliche Inventur kann anhand vorhandener<br />
Verzeichnisse über Bestand, Art, Menge<br />
und Wert an Vermögensgegenständen und Schulden<br />
der Gemeinde durchgeführt werden, wenn<br />
gesichert ist, dass dadurch die tatsächlichen Verhältnisse<br />
zutreffend erfasst werden (vgl. § 29<br />
Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Form findet<br />
regelmäßig bei nichtkörperlichen Gegenständen<br />
statt.<br />
Abbildung 121 „Sachliche Inventurformen“
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Von der Gemeinde ist in den Fällen, in denen bei der gemeindlichen Inventur von einer Vereinfachungsmöglichkeit<br />
Gebrauch gemacht werden soll, zu prüfen, ob die örtlich jeweils vorgesehene Maßnahme zu mehr Wirtschaftlichkeit<br />
beiträgt als die Inventur nach den allgemein geltenden Bedingungen und der Grundsatz der Vollständig-<br />
keit sowie der Grundsatz der Richtigkeit nicht unvertretbar beeinträchtigt werden.<br />
4. Gemeindliche Vermögensgegenstände<br />
4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und muss dazu ein Potenzial zur Nutzenstiftung<br />
im Sinne des Gemeinwohls haben. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände so zu verwalten,<br />
dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO <strong>NRW</strong>). Zum Vermögen der Gemeinde im haushaltsrechtlichen<br />
Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde gehören oder<br />
zustehen oder bei denen sie wirtschaftlicher Eigentümer ist, soweit die Gegenstände nicht aufgrund ausdrücklicher<br />
Vorschriften von der Gemeinde gesondert zu behandeln sind. Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert<br />
sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgegenstand“, für den es keine gesetzliche Definition und keine<br />
einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung.<br />
In diesem Zusammenhang muss zudem beachtet werden, dass für das gemeindliche Vermögen der Nachweis<br />
einer ordnungsgemäßen Verwaltung, über den Werterhaltung und den Substanzverzehr zu erbringen ist, um die<br />
gemeindliche Aufgabenerfüllung dauerhaft zu gewährleisten (vgl. § 90 GO <strong>NRW</strong>). Diese haushaltsrechtlichen<br />
Vorgaben wirken sich auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde mit der Folge aus, dass eine Bilanz als<br />
gemeindliche Vermögensrechnung ein wichtiger Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses ist und zur<br />
Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde in erheblichem Umfang beiträgt (vgl. § 41 und 43 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung enthaltenen Vermögensvorschriften<br />
über den Erwerb, die Veräußerung, den Nachweis und die bilanzielle Behandlung des Vermögens der Gemeinde<br />
ergänzen sich dabei gegenseitig.<br />
4.2 Die Bilanzierung<br />
Die Eignung eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes, in der gemeindlichen Bilanz dem Grunde nach angesetzt<br />
werden zu können, wird mit dem Begriff „Bilanzierungsfähigkeit“ umschrieben. Es wird aber auch der<br />
Begriff „Aktivierungsfähigkeit“ dafür verwendet, weil da das gemeindliche Vermögen auf der Aktivseite der Bilanz<br />
anzusetzen ist. Die Bilanzierung von gemeindlichen Vermögensgegenständen erfordert zudem das Vorliegen<br />
bestimmter Voraussetzungen bis es zu einem Wertansatz für einen Vermögensgegenstand in der Bilanz der<br />
Gemeinde kommen kann. Die Voraussetzungen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögen<br />
Geschäftsvorfall<br />
▼<br />
Abstrakte<br />
Aktivierungsfähigkeit<br />
▼<br />
Konkrete<br />
Aktivierungsfähigkeit<br />
▼<br />
z.B. Erwerb eines Vermögensgegenstandes<br />
- Vermögensgegenstand gehört der Gemeinde<br />
- vor dem Abschlussstichtag erworben<br />
- Nutzenerwartung durch die Gemeinde<br />
- Nutzen wird der Gemeinde zufließen<br />
- Wert ist konkret ermittelbar<br />
712
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögen<br />
Allgemeine<br />
Ansatzvorgaben<br />
▼<br />
Spezielle<br />
Ansatzvorgaben<br />
▼<br />
- Bruttoansatz<br />
- keine Verrechnung mit Passivposten<br />
- Zuordnung zum bestimmten Bilanzposten<br />
- ggf. weitere Vorgaben<br />
Aktivierung<br />
Abbildung 122 „Die Bilanzierung von gemeindlichem Vermögen“<br />
Die Bilanzierung von Vermögensgegenständen der Gemeinde hat grundsätzlich nach der zivilrechtlichen Rechtslage<br />
zu erfolgen, weil im Regelfall der zivilrechtliche Eigentümer nach der Eigentumsübertragung auch die Sachherrschaft<br />
über einen Vermögensgegenstand innehat (vgl. § 903 BGB) und ihm dadurch eine uneingeschränkte<br />
Verfügungs- und Nutzungsberechtigung zusteht. Für die gemeindliche Bilanzierung muss diese Sachlage nicht<br />
zwingend gegeben sein. Für die gemeindliche Bilanzierung eines Vermögensgegenstandes ist es ausreichend,<br />
dass der Vermögensgegenstand der Gemeinde wirtschaftlich zugerechnet werden kann bzw. die Gemeinde der<br />
wirtschaftliche Eigentümer ist (vgl. § 33 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde hat daher insbesondere im<br />
Rahmen der Bilanzierung zu prüfen, on und in welchem Umfang sie bei Vermögensgegenständen die dabei bestehenden<br />
Chancen und Risiken trägt.<br />
4.3 Anschaffungskosten und Herstellungskosten<br />
Von der Gemeinde werden durch Anschaffung oder Herstellung vielfach neue Vermögenswerte erworben oder<br />
vorhandene Vermögenswerte vermehrt. Aus diesen gemeindlichen Geschäften entstehen Anschaffungskosten<br />
und Herstellungskosten für die Gemeinde, die bilanziell „Zugangswerte" darstellen, weil im Umfang der Anschaffungskosten<br />
oder Herstellungskosten die von der Gemeinde neu angeschafften oder hergestellten Vermögensgegenstände<br />
erstmals wertmäßig bilanziert werden. Es bedarf daher einer zutreffenden Ermittlung bzw. Berechnung<br />
der Anschaffungskosten oder Herstellungskosten der zu bilanzierenden Vermögensgegenstände unter<br />
Beachtung der haushaltsrechtlichen Kostenzuordnungen (vgl. § 33 Absatz 2 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die gemeindliche Bilanzierung müssen daher die Anschaffungskosten oder Herstellungskosten konkret für<br />
den einzelnen Vermögensgegenstand ermittelt werden. Es ist dabei lediglich zur Kostenzuordnung die Festlegung<br />
erforderlich, ob eine Anschaffung oder Herstellung eines neuen Vermögensgegenstandes vorliegt. Bei Erweiterungen<br />
vorhandener Vermögensgegenstände ist von der Gemeinde eine Prüfung dahingehend vorzunehmen,<br />
ob durch die durchgeführten Maßnahmen für die Gemeinde Herstellungskosten oder Erhaltungsaufwand<br />
entstanden sind. Außerdem muss von der Gemeinde der Zeitpunkt des Übergangs bzw. der Übernahme des<br />
wirtschaftlichen Risikos bestimmt werden, um auch in zeitlicher Hinsicht eine zutreffende Bilanzierung eines Vermögensgegenstandes<br />
vornehmen zu können.<br />
Bei den gemeindlichen Herstellungskosten muss zudem geprüft werden, wer bei der Herstellung eines gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstandes das wirtschaftliche Risiko trägt. Sofern die Gemeinde keine Eigenherstellung<br />
vornimmt, sondern eine Fremdherstellung erfolgt, stellt dieser Vorgang für die Gemeinde die Beschaffung von<br />
Leistungen Dritter dar. Außerdem können durch vorbereitende Maßnahmen bereits gemeindliche Anschaffungskosten<br />
vor dem eigentlichen Erwerb eines Vermögensgegenstandes durch die Gemeinde bzw. vor dem Übergang<br />
des Eigentums auf die Gemeinde entstehen. In besonderen Fällen können aber auch ebenso nach dem<br />
Anschaffungszeitpunkt noch nachträgliche Anschaffungskosten für die Gemeinde entstehen.<br />
713
4.4 Geringwertige Vermögensgegenstände<br />
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die geringwertigen Vermögensgegenstände des Anlagevermögens der Gemeinde haben i.d.R. eine voraussichtliche<br />
Nutzungsdauer von mehr als einem Jahr. Ihr Wert ist jedoch so gering, dass eine Verteilung der Anschaffungs-<br />
oder Herstellungskosten auf die Nutzungsdauer zu hohem Aufwand führen würde. Unter Berücksichtigung<br />
des Grundsatzes der Wesentlichkeit ist für die Rechnungslegung über solche Vermögensgegenstände eine Vereinfachung<br />
zugelassen worden.<br />
Die geringwertigen Vermögensgegenstände des Anlagevermögens mit Anschaffungs- oder Herstellungskosten,<br />
die 410 Euro nicht übersteigen, müssen selbstständig genutzt werden können und einer Abnutzung unterliegen,<br />
wenn von der Vereinfachung im Rechnungswesen Gebrauch gemacht werden soll. Bei der Bestimmung der<br />
Wertgrenze dieser Vermögensgegenstände sind nicht nur die Umsatzsteuer, sondern auch Rabatte und Skonti<br />
kostenmindernd zu berücksichtigen. Für die Beurteilung der selbstständigen Nutzungsfähigkeit kommt es darauf<br />
an, dass das betreffende Wirtschaftsgut nicht Teil einer Gesamtheit ist, z. B. einer Maschine.<br />
Es wird den Gemeinden ermöglicht, geringwertige Vermögensgegenstände im Jahr der Anschaffung oder Herstellung<br />
vollständig abzuschreiben (Sofortabschreibung). Sie können auch in Inventarlisten oder auf einem Sammelposten<br />
erfasst werden. Den geringwertigen Vermögensgegenständen kann ihr Abgang im Jahr des Zugangs<br />
unterstellt werden, auch wenn solche Wirtschaftsgüter im Einzelfall oder regelmäßig tatsächlich noch mehrere<br />
Jahre von der Gemeinde genutzt werden.<br />
4.5 Der „Erinnerungswert“ als Merkposten<br />
Der Grundsatz der Vollständigkeit, der bei der Bilanzierung von der Gemeinde zu beachten ist, verlangt, dass alle<br />
gemeindlichen Vermögensgegenstände, die zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde genutzt werden, in der gemeindlichen<br />
Bilanz anzusetzen sind. Diese Vorgabe bedeutet, dass auch bereits voll abgeschriebene gemeindliche<br />
Vermögensgegenstände des Anlage- und des Umlaufvermögens, die gleichwohl noch von der Gemeinde im<br />
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung genutzt werden, und daher für den Geschäftsbetrieb der Gemeinde fortbestehen<br />
bzw. diesem dienen, in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind.<br />
Nach diesem Grundsatz darf dabei für solche Vermögensgegenstände kein Null-Ansatz bei dem betreffenden<br />
Bilanzposten in der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen werden, denn in der gemeindlichen Bilanz dürfen nur<br />
werthaltige Vermögensgegenstände angesetzt werden. Unter Beachtung dieser Vorgaben sind abgeschriebene,<br />
aber noch von der Gemeinde genutzte Vermögensgegenstände mit der kleinsten bilanziellen Werteinheit, also<br />
i.d.R. mit einem Betrag von einem Euro anzusetzen. Ein solcher Mindestwert für einen Ansatz in der gemeindlichen<br />
Bilanz wird in der Praxis als „Erinnerungswert“ und als "Merkposten" bezeichnet. Er ist entsprechend in der<br />
Buchführung der Gemeinde sowie in ihrem Inventar jeweils in der gleichen Höhe auszuweisen.<br />
Ein Erinnerungswert ist daher grundsätzlich bei allen Vermögensgegenständen der Gemeinde anzusetzen, die<br />
voll abgeschrieben sind, aber durch die Gemeinde wegen ihrer noch bestehenden Nutzungsfähigkeit in Gebrauch<br />
sind. Derartige Vermögensgegenstände sind durch die Gemeinde weiterhin zu aktivieren und müssen in der gemeindlichen<br />
Bilanz enthalten sein. Die Gemeinde kann anhand der örtlichen Verhältnisse eigenverantwortlich<br />
entscheiden, ob in ihrer Bilanz ein Merkposten von einem Euro für jeden einzelnen abgeschriebenen Vermögensgegenstand<br />
oder für die Vermögensgegenstände, die unter dem gleichen Bilanzposten anzusetzen sind,<br />
ausgewiesen wird. Es genügt z. B., wenn die Gemeinde für alle ihre abgeschriebenen PKW einen Euro in ihrer<br />
Bilanz ansetzt, statt für jeden PKW den Erinnerungswert von einem Euro anzusetzen.<br />
Solche bilanzielle Ansätze verstoßen nicht gegen den Grundsatz der Bilanzwahrheit. Sie sind auch nach den GoB<br />
erforderlich, weil ein Verzicht auf einen bilanziellen Ansatz von noch vorhandenen und von der Gemeinde genutzten<br />
Vermögensgegenständen nicht mit diesen Grundsätzen in Einklang steht. Bei einem Sammelansatz in der<br />
714
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
gemeindlichen Bilanz müssen aber die einzelnen abgeschriebenen, aber noch genutzten gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
im Inventar der Gemeinde mit dem Erinnerungswert erfasst und ausgewiesen sein.<br />
5. Gemeindliche Schulden<br />
5.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Der Begriff "Schulden" wird in vielfältiger Weise in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verwendet. Grundsätzlich<br />
werden unter dem Begriff die bestehenden und die hinreichend sicher zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen<br />
der Gemeinde verstanden, die auf einer rechtlichen oder wirtschaftlichen Leistungsverpflichtung der Gemeinde<br />
beruhen und selbstständig bewertbar sowie abgrenzbar sind, d.h. nicht nur ein allgemeines Risiko für die<br />
künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde darstellen. Ausgehend von der Passivseite der Bilanz wird der Begriff<br />
„Schulden“ u.a. auch dadurch abgegrenzt, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten sowie die passive<br />
Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind.<br />
Die bei dieser Abgrenzung dann noch auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz verbleibenden Rückstellungen<br />
und Verbindlichkeiten der Gemeinde sollen dazu dienen, dass die Bilanz ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Schuldenlage der Gemeinde vermitteln kann, weil die gemeindlichen Verpflichtungen<br />
aufgezeigt werden. In diesem Zusammenhang ergänzen sich die in der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
enthaltenen Vorschriften über die Aufnahme von Schulden bzw. Krediten, deren Nachweis<br />
und bilanzielle Behandlung gegenseitig. Diese Vorgaben wirken sich auf die jährliche Haushaltswirtschaft der<br />
Gemeinde mit der Folge aus, dass die Bilanz als Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Schuldenlage zu vermitteln hat.<br />
5.2 Die Bilanzierung<br />
Die Eignung einer gemeindlichen Verpflichtung für einen Ansatz in der gemeindlichen Bilanz wird mit dem Begriff<br />
„Bilanzierung dem Grunde nach“ umschrieben oder auch als „Bilanzierungsfähigkeit“ bezeichnet. Es wird aber<br />
auch der Begriff „Passivierungsfähigkeit“ dafür verwendet, weil die gemeindlichen Schulden auf der Passivseite<br />
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind. Die Gemeinde hat ihre Schulden grundsätzlich nach der zivilen<br />
Rechtslage zu bilanzieren, sodass die Verpflichtungen gegenüber ihren Gläubigern bei ihr als Schuldner zu passivieren<br />
sind. Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden erfordert dabei das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen,<br />
die nachfolgend aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).<br />
Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden<br />
Geschäftsvorfall<br />
▼<br />
Abstrakte<br />
Passivierungsfähigkeit<br />
▼<br />
Konkrete<br />
Passivierungsfähigkeit<br />
▼<br />
Allgemeine<br />
Ansatzvorgaben<br />
▼<br />
Spezielle<br />
- z. B. Eingehen von Verpflichtungen<br />
- bestehende Verpflichtung der Gemeinde<br />
- vor dem Abschlussstichtag entstanden<br />
- Erwartung eines Nutzenabflusses<br />
- Ressourcenabfluss bei der Gemeinde<br />
- Erfüllungsbetrag ist konkret ermittelbar<br />
- Bruttoansatz<br />
- keine Verrechnung mit Aktivposten<br />
- Zuordnung zum bestimmten Bilanzposten<br />
715
GEMEINDEORDNUNG<br />
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§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden<br />
Ansatzvorgaben<br />
▼<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Inventur und Inventar)<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
1.1.1 Die Verpflichtung zur jährlichen Inventur<br />
- ggf. weitere Vorgaben<br />
Passivierung<br />
Abbildung 123 „Die Bilanzierung von gemeindlichen Schulden“<br />
Die Vorschrift regelt die generelle Verpflichtung der Gemeinde, zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres unter<br />
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur (GoI) eine Inventur durchzuführen und ein Inventar anzulegen.<br />
Diese Grundsätze sollen dazu beitragen, die gemeindliche Inventur so durchzuführen, dass ein Inventar<br />
erstellt und der Bilanz als Vermögensverzeichnis zugrunde gelegt werden kann. Gleichzeitig dienen diese<br />
Grundsätze dazu, dass in der Inventur eine vollständige, mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens<br />
und der Schulden der Gemeinde erfolgt. Es ist daher ausdrücklich bestimmt worden, dass die Gemeinde den<br />
Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden anzugeben haben (Inventar).<br />
Diese Vorgabe erfordert grundsätzlich eine körperliche Aufnahme (Inventur), bei der die Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Inventur, also Vollständigkeit, Richtigkeit, Dokumentation und Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme,<br />
Einzelerfassung der Bestände, die gesonderte Erfassung der Forderungen und Verbindlichkeiten sowie der<br />
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Anwendung finden. Die Vorschrift ist dabei darauf ausgerichtet, dass die Gemeinde<br />
durch die Inventur einen Überblick über ihr gesamtes Vermögen erhält (vgl. § 28 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Gleichzeitig wird durch die gemeindliche Inventur eine Kontrolle und ein Vergleich mit den vorhandenen Buchungsunterlagen<br />
ermöglicht, sodass frühzeitig mögliche Differenzen entdeckt und die Ursachen dafür untersucht<br />
werden können. Der Inventur dient daher auch der Sicherung und Überwachung des gemeindlichen Vermögens.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Inventur können die geringwertigen Vermögensgegenstände mit einem Wert unter<br />
410 Euro ohne Umsatzsteuer auch dahingehend erfasst werden, dass diese im Jahr ihrer Anschaffung oder Herstellung<br />
in gesonderte Inventarlisten aufgenommen oder auf einem Sammelposten (gesondertes Konto) gebucht<br />
werden können. Auf eine Erfassung solcher Vermögensgegenstände zu verzichten, weil ggf. kein Ansatz in der<br />
Bilanz erfolgen wird, ist für sich allein kein Grund, bestimmte Vermögensgegenstände aus der Inventur auszuschließen.<br />
Es sollen aber wirtschaftliche Gesichtspunkte bzw. der Aufwand der Erfassung aller Vermögensgegenstände<br />
bei der Bestimmung des örtlichen Inventurumfanges eine ausreichende Berücksichtigung finden.<br />
1.1.2 Die Zwecke des gemeindlichen Inventars<br />
Das gemeindliche Inventar ist eine wichtige Grundlage für die Aufstellung der gemeindlichen Bilanz im Rahmen<br />
des jährlichen Jahresabschlusses der Gemeinde. Es ist deshalb bestimmt worden, dass für den Schluss eines<br />
jeden Haushaltsjahres nicht nur die Vermögensgegenstände und Schulden vollständig aufzunehmen sind, sondern<br />
dabei auch der Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten anzugeben ist (Inventar).<br />
Dem gemeindlichen Inventar kommt damit sowohl eine besondere Ordnungsfunktion als auch eine Wertermittlungsfunktion<br />
zu. Diese Funktionen können jedoch nur gewährleistet werden, wenn die gemeindliche Inventur<br />
716
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§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
ordnungsgemäß und vollständig durchgeführt wird. Ein Inventar der Gemeinde stellt dabei das Bindeglied zwischen<br />
den in der Inventur erfassten gemeindlichen Vermögensgegenständen und den gemeindlichen Schulden<br />
und deren Ansatz in der gemeindlichen Bilanz dar (vgl. Abbildung).<br />
Der Zusammenhang von Inventar und Bilanz<br />
INVENTAR<br />
Mengen- und Wertangaben zum<br />
gemeindliches Vermögen und Schulden<br />
Vermögensgegenstände werden<br />
nach ihren Arten erfasst<br />
Schulden werden<br />
nach ihren Arten erfasst<br />
Darstellung i.d.R. in Staffelform<br />
Interne Verwaltungsunterlage<br />
Nicht für Analysen vorgesehen<br />
717<br />
BILANZ<br />
Wertangaben über<br />
gemeindliches Vermögen und Schulden<br />
Vermögensgegenstände werden bei<br />
Bedeutung nach Arten angesetzt<br />
Schulden werden bei<br />
Bedeutung nach Arten angesetzt<br />
Darstellung in Kontoform<br />
Information für die Öffentlichkeit<br />
Geeignet für Bilanzanalysen<br />
Abbildung 124 „Der Zusammenhang von Inventar und Bilanz“<br />
Die haushaltsrechtliche Vorschrift enthält für die Gemeinde zudem auch wichtige Grundsätze, damit bei der Inventur<br />
als Bestandsaufnahme eine lückenlose, mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens und der<br />
Schulden einer Gemeinde zum Schluss des Haushaltsjahres möglich wird. dar. Der Zusammenhang zwischen<br />
der Inventur, dem Inventar und der Bilanz der Gemeinde wird nachfolgend anhand der von der Gemeinde zu<br />
beachtenden Grundsätze schematisch aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze für Inventur, Inventar und Bilanz der Gemeinde<br />
INVENTUR<br />
INVENTAR<br />
BILANZ<br />
Bestandsaufnahme Bestandsverzeichnis Vermögensstatus<br />
1. Lückenlose<br />
2. mengen- und wertmäßige<br />
3. Erfassung der<br />
Vermögensgegen-<br />
stände und Schulden<br />
4. zu einem bestimmten<br />
Zeitpunkt<br />
5. durch Inaugenschein-<br />
nahme (messen,<br />
zählen usw.<br />
Ergebnis<br />
der<br />
Inventur<br />
geht ein<br />
ins<br />
Inventar<br />
1. Mengen- und wertmäßige<br />
2. Einzeldarstellung der<br />
Vermögensgegenstände<br />
und Schulden<br />
3. in einer geordneten<br />
Zusammenstellung<br />
4. zu einem bestimmten<br />
Zeitpunkt<br />
Überleitung<br />
aus dem<br />
Inventar<br />
in die<br />
Bilanz<br />
1. Wertmäßige Darstellung<br />
2. mit betragsmäßiger Zusammen- <br />
Fassung gleichartiger Posten<br />
3. als Gegenüberstellung von<br />
Vermögen und Schulden<br />
sowie Eigenkapital<br />
4. zu einem Stichtag<br />
5. unter Fortschreibung<br />
der Werte aus laufenden<br />
Aufzeichnungen<br />
Abbildung 125 „Die Grundsätze für Inventur, Inventar und Bilanz der Gemeinde“
1.2 Die Anwendung bestimmter Begriffe<br />
1.2.1 Der Begriff „Vermögensgegenstand“<br />
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Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgegenstand“, für<br />
den es keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung<br />
(vgl. § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>). Im allgemeinen Wirtschaftsleben wird ein Wirtschaftsgut dadurch als Vermögensgegenstand<br />
charakterisiert, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt, das Wirtschaftsgut selbstständig<br />
nutzungsfähig und bewertbar ist. Diese Kriterien ermöglichen grundsätzlich, Wirtschaftsgüter sowohl als Sachgesamtheit<br />
wie auch in ihren technischen Einzelteilen zu bewerten und zu bilanzieren. Diese Sachlage gilt auch für<br />
gemeindliche Vermögensgegenstände. Es kommt noch hinzu, dass ein gemeindlicher Vermögensgegenstand<br />
auch der Aufgabenerfüllung der Gemeinde dienen muss, sofern er nicht zum Verbrauch bestimmt ist.<br />
1.2.2 Der Begriff „Schulden“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schulden“, für den es auch<br />
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, ebenfalls an der kaufmännischen<br />
Auslegung. Im allgemeinen Wirtschaftsleben wird, ausgehend von der Passivseite der Bilanz, der Begriff dadurch<br />
abgegrenzt, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu<br />
zählen sind (vgl. § 41 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Begriff "Schulden" wird dabei umfassend im Sinne von<br />
gemeindlichen Verpflichtungen verstanden und verwendet. Er wird vielfach nur als Obergriff verwendet, weil aus<br />
der Betrachtung der "gemeindlichen Schulden" auch eine andere inhaltliche Abgrenzung haushaltswirtschaftlich<br />
sachgerecht sein kann.<br />
1.2.3 Der Begriff „Rechnungsabgrenzungsposten“<br />
In der gemeindlichen Bilanz sind immer dann von der Gemeinde auch Rechnungsabgrenzungsposten anzusetzen,<br />
wenn nach dem Grundsatz der periodengerechten Abgrenzung nach Sache und Zeit die Ausgaben oder<br />
Einnahmen im abgelaufenen Haushaltsjahr erfolgt sind, die Aufwendungen oder Erträge jedoch erst den folgenden<br />
(späteren) Haushaltsjahren zuzurechnen sind. Die Beträge sollen dabei nicht geringfügig sein. Den Rechnungsabgrenzungsposten<br />
liegen dabei gemeindliche Geschäftsvorfälle oder Verträge zugrunde, bei denen die<br />
Leistung und die Gegenleistung von zeitbezogener Natur sind, jedoch in zeitlicher Hinsicht auseinanderfallen.<br />
Für den Ansatz von Rechnungsabgrenzungsposten in der gemeindlichen Bilanz muss daher der betreffende<br />
Zeitraum kalendermäßig bestimmbar sein. Er muss berechenbar sein und sich aus dem jeweils vorliegenden<br />
Sachverhalt oder dem gemeindlichen Geschäftsvorfall ergeben. Nur für derartige transitorische Vorgänge der<br />
Gemeinde dürfen die notwendigen Rechnungsabgrenzungsposten in der Bilanz der Gemeinde angesetzt werden,<br />
wenn die Voraussetzungen dafür bei der Gemeinde vorliegen.<br />
1.3 Die Nachvollziehbarkeit des Inventurverfahrens<br />
1.3.1 Allgemeine Voraussetzungen<br />
Bei der Planung, Vorbereitung, Durchführung, Überwachung und Auswertung der gemeindlichen Inventur sowie<br />
bei der Aufstellung des Inventars der Gemeinde sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zu beachten.<br />
Daraus abgeleitet haben sich auf die Inventur bezogene Grundsätze entwickelt, die als Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Inventur (GoI) bei der Inventur zu beachten sind. Als zur Inventur gehörende Grundsätze gelten<br />
718
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die Grundsätze "Vollständigkeit", "Richtigkeit", "Klarheit" und "Dokumentation", die Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme,<br />
die Einzelerfassung der Bestände und die Einzelbewertung sowie der Grundsatz "Wirtschaftlichkeit".<br />
Für die Durchführung der Inventur muss noch beachtet werden, dass die gemeindlichen Forderungen und Ver-<br />
bindlichkeiten getrennt von den Vermögensgegenständen der Gemeinde zu erfassen sind.<br />
1.3.2 Die Vollständigkeit der Bestandsaufnahme<br />
Als Ergebnis der Inventur muss ein Verzeichnis (Inventar) vorliegen, das sämtliche Vermögensgegenstände und<br />
Schulden enthält. Bei der Erfassung der Vermögensgegenstände sind alle für die Bewertung relevanten Informationen<br />
(qualitativer Zustand, Beschädigungen und Mängel, verminderte oder fehlende Verwertbarkeit) festzuhalten.<br />
Doppelerfassungen und Erfassungslücken müssen bereits bei der Inventurplanung ausgeschlossen werden.<br />
Für den Bereich der Schulden sind insbesondere die Vollständigkeit der Rückstellungen sowie ein Überblick über<br />
die wesentlichen Risiken sicherzustellen. Diese Sachlage führt dazu, dass neben den Vermögensgegenständen<br />
und Schulden auch alle sonstigen wichtigen Verträge bekannt und erfasst sein müssen, sofern daraus haushaltswirtschaftliche<br />
Auswirkungen entstanden sind oder entstehen. Die vollständig abgeschriebenen, aber noch<br />
von der Gemeinde genutzten Vermögensgegenstände sind mit einem Erinnerungswert nachzuweisen.<br />
1.3.3 Die Richtigkeit der Bestandsaufnahme<br />
Bei allen gemeindlichen Inventurverfahren sind die Art, die Menge und der Wert der einzelnen Vermögensgegenstände<br />
und Schulden der Gemeinde zweifelsfrei festzustellen. Welches Inventurverfahren vor Ort von der Gemeinde<br />
angewendet wird, hängt im Wesentlichen davon ab, ob es sich um physisch erfassbare Vermögensgegenstände<br />
(körperliche Inventur) oder um nicht physisch erfassbare Vermögensgegenstände (Buch- oder Beleginventur)<br />
handelt. Zulässige Inventurvereinfachungsverfahren können dabei genutzt werden. Bei der Inventur ist<br />
auch das Vier-Augen-Prinzip umzusetzen, um die Richtigkeit der Bestandsaufnahme zu gewährleisten. Der<br />
Grundsatz der Richtigkeit erfordert auch, dass die Aufnehmenden über eine ausreichende Sachkunde verfügen<br />
müssen und dieses von der Gemeinde sichergestellt wird.<br />
1.3.4 Die Einzelerfassung der Bestände<br />
Die Pflicht zur Einzelerfassung der Bestände beinhaltet für die Gemeinde das Gebot, alle gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
und die Schulden der Gemeinde einzeln nach ihrer Art, der Menge und dem Wert durch eine<br />
Inaugenscheinnahme zu erfassen. Diese allgemeine Vorgabe bedeutet i.d.R. die Durchführung einer körperlichen<br />
Inventur, sofern nicht andere Inventurformen zulässig sind. Die Stichprobeninventur ist nur bei Vorliegen der<br />
damit verbundenen Voraussetzungen möglich (vgl. § 29 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Andererseits sind bei der Erfassung der gemeindlichen Vermögensgegenstände und Schulden die dafür zulässigen<br />
Bewertungsvereinfachungsverfahren zu berücksichtigen, z.B. die Festbewertung oder die Gruppenbewertung<br />
(vgl. § 34 Absatz 1 und 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Bei den geringwertigen Vermögensgegenständen kann die Gemeinde<br />
eigenverantwortlich entscheiden, in ob und in welcher Form ggf. eine Inventarisierung erfolgen soll. Die Gemeinde<br />
kann derartige Vermögensgegenstände z. B. in Inventarlisten oder auf einem Sammelposten erfassen.<br />
1.3.5 Die Dokumentation und Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme<br />
Der Grundsatz der Nachprüfbarkeit der Bestandsaufnahme erfordert von der Gemeinde, dass die örtliche Vorgehensweise<br />
bei der Durchführung der Inventur im Inventurrahmenplan und die Ergebnisse der Inventur in Zähllis-<br />
719
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ten und Inventarlisten zu dokumentieren sind. Ein sachverständiger Dritter muss sich innerhalb einer angemessenen<br />
Zeit einen Überblick über die Vorgehensweise und die Ergebnisse der Inventur verschaffen können. Es ist<br />
dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche Tätigkeit<br />
im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen zu können.<br />
Allgemein wird aber davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung<br />
der gemeindlichen Inventur und deren Ergebnis verstehen und beurteilen kann. Bei der Beurteilung, ob ein<br />
sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen Zeit einen Überblick über die Vorgehensweise und<br />
die Ergebnisse der gemeindlichen Inventur verschaffen kann, ist ebenfalls von den vorhandenen örtlichen Gegebenheiten<br />
auszugehen. In diesen Fällen wird auch die Größe der Gemeinde sowie die Größe und Komplexität der<br />
gemeindlichen Buchführung zu berücksichtigen sein.<br />
Hieraus ergibt sich u.a. auch, dass die gemeindlichen Unterlagen über die Inventur und die hierzu ergangenen<br />
Anweisungen und Organisationsregelungen sicher und geordnet aufzubewahren sind. Bei einer Buchinventur<br />
muss die Fortschreibung der Bestände ordnungsgemäß erfolgen, um dem genannten Grundsatz zu genügen. Die<br />
Aufbewahrungsfrist für Belege zur Inventur ist auf mindestens 6 Jahre festgesetzt. Die Frist für das Inventar beträgt<br />
10 Jahre (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3.6 Der Grundsatz der Klarheit<br />
Bei der Inventur muss die Gemeinde auch den Grundsatz der Klarheit beachten. Sie muss bei der Gestaltung der<br />
Inventurunterlagen durch klare Bezeichnungen und Abgrenzungen gewährleisten, dass die einzelnen zu erfassenden<br />
gemeindlichen Vermögensgegenstände und Schulden durch Positionen und Posten eindeutig voneinander<br />
getrennt und aufgezeichnet werden können. Die erfassten Sachverhalte müssen in den Inventurunterlagen<br />
der Gemeinde so dargestellt werden können, dass sachverständige Dritte die vorgenommene Erfassung der<br />
gemeindlichen Vermögensgegenstände und Schulden in angemessener Zeit nachvollziehen können.<br />
1.3.7 Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit<br />
Der Aufwand der Gemeinde, der im Rahmen der Durchführung der Inventur entstehen kann, muss in angemessener<br />
Relation zu den zu erwartenden Ergebnissen stehen. Zulässige Vereinfachungen sind von der Gemeinde<br />
bereits bei der Inventurplanung zu prüfen und ggf. zu berücksichtigen, z. B. die vorverlegte oder eine laufende<br />
Inventur unter Berücksichtigung des Abschlussstichtages sowie Abweichungen vom vorrangigen Grundsatz der<br />
Einzelbewertung, z. B. durch die Festbewertung. Es sind auch zulässige Einschränkungen bei der geforderten<br />
Genauigkeit der Inventur zu prüfen, z. B. wegen des Grundsatzes der Vollständigkeit der Erfassung.<br />
Von der Gemeinde muss dazu eigenverantwortlich beurteilt werden, ob das im Vergleich zu einer genaueren<br />
Erfassung entstehende Abweichungsrisiko im Sinne des voraussichtlichen Ergebnisses tragfähig ist. Bei dieser<br />
Beurteilung ist auch der Grundsatz "Wesentlichkeit" zu berücksichtigen, denn es ist örtlich abzuwägen, ob durch<br />
den aus Wirtschaftlichkeitsgründen geringeren Aufwand möglicherweise wichtige Informationen weggelassen<br />
werden.<br />
Es kann aber auch eine fehlerhafte Darstellung entstehen, wegen der die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
in ihren wirtschaftlichen Entscheidungen beeinflusst werden können. Im Zweifelsfall ist für die Gemeinde<br />
erforderlich, zutreffende Informationen über in der Inventur entstandene Abweichungen zu geben, z. B. im<br />
Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 44 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dabei sollte von der Gemeinde ggf. geprüft<br />
werden, ob wegen notwendig gewordener Entscheidungen ggf. eine überschlägige sachgerechte Ermittlung<br />
vorgenommen werden soll.<br />
720
1.4 Die Aufstellung des Inventars<br />
1.4.1 Die Verpflichtung zur Aufstellung<br />
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§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorgabe in der Vorschrift, den Wert der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden anzugeben, die in<br />
der Inventur zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres erfasst wurden (Inventar), verpflichtet die Gemeinde, aus<br />
ihrer Inventur heraus das gemeindliche Inventar aufzustellen. Das Inventar dient der Abstimmung der Ergebnisse<br />
der gemeindlichen Inventur mit der Buchführung der Gemeinde und einer zutreffenden Darstellung der Vermögens-<br />
und Schuldenlage der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss.<br />
Die Gemeinde hat daher das Inventar zeitnah zum Abschlussstichtag 31. Dezember aufzustellen, denn es bildet<br />
die Ausgangsgrundlage für die von der Gemeinde aufzustellende Bilanz und den Anhang. Die Ordnungsmäßigkeit<br />
der Buchführung erfordert, dass die örtlich bestimmten Verantwortlichen das in den Inventarlisten dargestellte<br />
Ergebnis oder entsprechend ihrer ausgeübten Verantwortlichkeiten einzelne Teile des gemeindlichen Inventars<br />
zu unterzeichnen haben.<br />
1.4.2 Die Inhalte des Inventars<br />
Nach der Prüfung und Kontrolle der Zähllisten und der Übertragung oder Zusammenfassung in einer "Inventarliste"<br />
sind durch die Bewertung der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden die vorläufigen Bilanzwerte<br />
unter Beachtung der gemeindlichen Bilanzierungsgrundsätze zu ermitteln. Dabei müssen bis zur endgültigen<br />
Erstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses alle bewertungsrelevanten Informationen von der Gemeinde<br />
berücksichtigt werden. Nach der jeweiligen Entscheidung, ob ein gemeindlicher Vermögensgegenstand und eine<br />
Verbindlichkeit zu bilanzieren ist, muss die Frage geklärt werden, mit welchen Werten diese Gegenstände in der<br />
gemeindlichen Bilanz anzusetzen sind.<br />
Nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften können unterschiedliche Wertbegriffe zur Anwendung kommen, sodass<br />
von der Gemeinde zu prüfen ist, welche Wertgrößen für einen Ansatz in der gemeindlichen Bilanz heranzuziehen<br />
sind. Die besonderen Wertgrößen, nach denen die Vermögensgegenstände und Schulden der Gemeinde<br />
erstmalig in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz anzusetzen waren, z. B. nach dem vorsichtig geschätzten Zeitwert,<br />
sind dabei außer Betracht zu lassen. Folgende Wertgrößen können für die Aufstellung des Inventars durch<br />
die Gemeinde relevant sein (vgl. Abbildung).<br />
Die Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung<br />
BEZEICHNUNG<br />
Anschaffungskosten<br />
Barwert<br />
Beizulegender Wert<br />
Gewogener Durchschnittswert<br />
Herstellungskosten<br />
721<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong>, § 33 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong>, § 36 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 35 Absatz 5 und 7 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 34 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong>, § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>
GEMEINDEORDNUNG<br />
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§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung<br />
BEZEICHNUNG<br />
Rückzahlungsbetrag<br />
722<br />
VORSCHRIFT<br />
§ 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 126 „Die Wertbegriffe für die gemeindliche Bilanzierung“<br />
Zur Gestaltung des Inventars enthält die haushaltsrechtliche Vorschrift keine Formvorschriften. Die Beachtung<br />
der GoB bei der Aufstellung des Inventars verlangt eine Klarheit, Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit in der<br />
Darstellung, sodass die inhaltliche und die formale Gliederung des Inventars der Gemeinde diesen Anforderungen<br />
entsprechen muss. Für das gemeindliche Inventar bietet sich das Führen getrennter Verzeichnisse für das<br />
Vermögen und die Schulden der Gemeinde an, um die vorzunehmende Überleitung in die gemeindliche Bilanz zu<br />
erleichtern. Für die Untergliederung der Verzeichnisse bietet sich deshalb eine Orientierung an der Mindestgliederung<br />
der gemeindlichen Bilanz bzw. an der örtlich vorgesehenen Bilanzgliederung an. Dadurch wird eine besondere<br />
Überleitung der Angaben aus dem Inventar in die gemeindliche Bilanz vermieden.<br />
2. Zu Absatz 2 (Grundsätze für die Bilanzierung):<br />
2.01 Bilanzierungsentscheidungen<br />
Die Bilanzierung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden im gemeindlichen Jahresabschluss ist von der<br />
Gemeinde grundsätzlich nach der zivilrechtlichen Rechtslage vorzunehmen. Die Gemeinde hat einen Vermögensgegenstand<br />
aber auch dann in ihre Bilanz aufzunehmen, wenn sie das wirtschaftliche Eigentum daran innehat<br />
und dieser selbstständig verwertbar ist (vgl. § 33 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Aus dieser Festlegung werden<br />
das Entstehen, der Erwerb und die Übertragung an Dritte, aber auch das Erlöschen von Vermögen und Schulden<br />
in bilanzieller Hinsicht abgeleitet. Vor der eigentlichen Bewertung von gemeindlichem Vermögen oder Schulden<br />
sind aber bereits von der Gemeinde im Einzelfall notwendige Entscheidungen über die Aktivierung oder die Passivierung<br />
zu treffen (vgl. Abbildung).<br />
Der Struktur der gemeindlichen Bilanzierungsentscheidung<br />
FORMEN<br />
Aktivierungs- oder Passivierungsfähigkeit<br />
Aktivierungs- oder Passivierungsverbot<br />
Aktivierungs- oder Passivierungsgebot<br />
Aktivierungs- oder Passivierungswahlrecht<br />
PRÜFUNGSFRAGE<br />
Ist der gemeindliche Vermögensgegenstand überhaupt<br />
bilanzierungsfähig?<br />
Ist die Bilanzierung von gemeindlichen Vermögenswerten<br />
oder Schulden verboten?<br />
Sind das gemeindliche Vermögen oder die Schulden<br />
aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
oder der GoB bilanzierungspflichtig?<br />
Besteht ein Bilanzierungswahlrecht, durch das die<br />
Gemeinde die Entscheidung obliegt, ob gemeindliches<br />
Vermögen oder Schulden anzusetzen sind?<br />
Abbildung 127 „Die Struktur der gemeindlichen Bilanzentscheidung“
GEMEINDEORDNUNG<br />
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§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Zusammenhang mit der gemeindlichen Aktivierung oder Passivierung ist zu berücksichtigen, dass z. B. die<br />
Forderungen grundsätzlich beim Gläubiger als Anspruchsberechtigten zu aktivieren und die Verbindlichkeiten<br />
entsprechend beim Schuldner zu passivieren sind. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
stellt dabei keinen willkürlichen Schnitt durch das gemeindliche Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit<br />
der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar zuvor und danach von der Gemeinde haushaltwirtschaftliche<br />
Erträge erzielt werden, Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen eingehen und geleistet werden.<br />
2.1 Zu Satz 1 (Grundsätze für Vermögen und Verbindlichkeiten):<br />
2.1.1 Zu Nummer 1 (Beachtung des Anschaffungswertprinzips):<br />
2.1.1.1 Die Begriffe „Anschaffungskosten“ und „Herstellungskosten“<br />
2.1.1.1.1 Allgemeine Sachlage<br />
Durch diese Vorschrift werden der Gemeinde wichtige Grundsätze für die Bewertung ihrer Vermögensgegenstände<br />
auferlegt, die sich auch auf die gemeindliche Bilanzierung auswirken. Der erste Grundsatz in dieser Vorschrift<br />
legt fest, dass gemeindliche Vermögensgegenstände höchstens mit ihren Anschaffungs- oder Herstellungskosten,<br />
vermindert um die planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen, in der Bilanz der Gemeinde zum<br />
Abschlussstichtag anzusetzen sind.<br />
Die Anschaffungs- und Herstellungskosten bilden deshalb die wertmäßige Obergrenze für die Bewertung des<br />
gemeindlichen Vermögens im Jahresabschluss der Gemeinde (Anschaffungskostenprinzip). Sie sind bis zur Veräußerung<br />
oder dem Abgang eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes als Ausprägung des Realisationsprinzips<br />
und unter der Berücksichtigung von planmäßigen und außerplanmäßigen Abschreibungen fortzuführen<br />
und zu jedem Abschlussstichtag als Buchwert in der gemeindlichen Bilanz auszuweisen. Im nachfolgenden<br />
Schema werden die Zusammenhänge zwischen den Anschaffungskosten und den Herstellungskosten für das<br />
gemeindliche Vermögen aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Herstellungs-<br />
aufwand<br />
Herstellungskosten<br />
Zu aktivierender<br />
Aufwand<br />
Bilanz<br />
betroffen<br />
Anschaffungskosten und Herstellungskosten<br />
Erweiterungs-<br />
aufwand<br />
oder<br />
wesentliche<br />
Verbesserung<br />
(anschaffungsnaher<br />
Herstellungsaufwand)<br />
Ab-<br />
schrei-<br />
bung<br />
nach<br />
Nutzung<br />
Erhaltungs-<br />
aufwand<br />
(Aufwendungen<br />
für Instandhaltung,<br />
die durch die<br />
gewöhnliche<br />
Nutzung<br />
veranlasst ist)<br />
723<br />
Anschaffungskosten<br />
Geringwertige<br />
Vermögens-<br />
gegenstände<br />
(GVG)<br />
unter 410 €<br />
Laufender Aufwand<br />
(Sofortabschreibung; keine Aktivierung)<br />
Ergebnisrechnung<br />
betroffen<br />
Abbildung 128 „Anschaffungskosten und Herstellungskosten“<br />
Kein GVG;<br />
Anlagevermögen<br />
Zu aktivie-<br />
render<br />
Aufwand<br />
Bilanz<br />
betroffen<br />
Ab-<br />
schrei-<br />
bung<br />
nach<br />
Nut-<br />
zung
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Der in der Vorschrift ausdrücklich enthaltene Begriff „höchstens“ begrenzt dabei die Anschaffungs- und Herstellungskosten<br />
eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes nicht nur nach oben (Wertobergrenze), sondern auch<br />
nach unten (Wertuntergrenze). Bei jedem Zugang von Vermögensgegenständen bei der Gemeinde sind diese zu<br />
ihren vollen Anschaffungs- und Herstellungskosten zu bilanzieren. Eine Fortführung des bilanzierten Wertansatzes<br />
nach Wiederbeschaffungskosten zum Ausgleich von inflationären Effekten und technischem Fortschritt im<br />
Zeitablauf der Nutzung eines Vermögensgegenstandes ist aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorschrift für die<br />
Gemeinde generell ausgeschlossen.<br />
2.1.1.1.2 Der Begriff „Anschaffungskosten“<br />
Unter den Anschaffungskosten werden alle geleisteten Aufwendungen der Gemeinde verstanden, die notwendig<br />
sind, um einen Vermögensgegenstand für die gemeindliche Aufgabenerfüllung zu erwerben und diesen in einen<br />
betriebsbereiten Zustand zu versetzen. Die entstandenen Aufwendungen müssen dabei dem Vermögensgegenstand<br />
zugerechnet werden können (vgl. § 33 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gemeindlichen Anschaffungskosten<br />
setzen sich daher aus verschiedenen Elementen bzw. Kosten zusammen (vgl. Abbildung).<br />
Die Zusammensetzung der gemeindlichen Anschaffungskosten<br />
Anschaffungspreis<br />
+ Anschaffungsnebenkosten<br />
+ Nachträgliche Anschaffungskosten<br />
- Anschaffungskostenminderungen<br />
Anschaffungskosten<br />
Kaufpreis<br />
z.B. Bezugskosten, Maklergebühren u.a.<br />
z.B. Umbau, Ausbau, wertverbessernde Maßnahmen<br />
z.B. Rabatte, Skonti u.a.<br />
Ermittelter Betrag<br />
Abbildung 129 „Die Zusammensetzung der gemeindlichen Anschaffungskosten“<br />
2.1.1.1.3 Der Begriff „Herstellungskosten“<br />
Die gemeindlichen Herstellungskosten beinhalten alle geleisteten Aufwendungen der Gemeinde, die notwendig<br />
einen Vermögensgegenstand herzustellen. Sie beinhalten alle Kosten, die durch den Verbrauch von Gütern oder<br />
Dienstleistungen für die Herstellung, Erweiterung oder Verbesserung des Vermögensgegenstandes verursacht<br />
werden und geben daher den Wert von selbst erstellten Vermögensgegenständen wieder (vgl. § 33 Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Das nachfolgende Schema zeigt die Zusammensetzung der zulässigen gemeindlichen Herstellungskosten<br />
auf (vgl. Abbildung).<br />
Die Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten<br />
Materialeinzelkosten<br />
+ Materialgemeinkosten<br />
+ Fertigungseinzelkosten<br />
Materialkosten, die direkt zurechenbar sind<br />
z.B. Abschreibungen als Kosten im Materialbereich,<br />
die nicht direkt zurechenbar sind<br />
z.B. Fertigungslöhne, die direkt zurechenbar<br />
724
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten<br />
+ Fertigungsgemeinkosten<br />
+ Sonderkosten der Fertigung<br />
Herstellungskosten<br />
sind<br />
z.B. Energiekosten als nicht zurechenbare<br />
Kosten im Fertigungsbereich<br />
z.B. auftragsbezogene Kosten wegen Sonderanfertigungen<br />
Ermittelter Betrag<br />
Abbildung 130 „Die Zusammensetzung der gemeindlichen Herstellungskosten“<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Herstellungskosten können nur aufwandsgleiche Kosten für die Herstellung der<br />
Betriebsbereitschaft eines gemeindlichen Vermögensgegenstandes berücksichtigt werden (vgl. § 33 Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Es besteht dabei einerseits ein Wahlrecht für die Gemeinde, denn sie über die Einbeziehung<br />
von Materialgemeinkosten und Fertigungsgemeinkosten in ihre Herstellungskosten eigenverantwortlich entscheiden.<br />
Andererseits ist es für die Gemeinde nicht zulässig, auch andere allgemeine Kosten zu berücksichtigen, z.<br />
B. allgemeine Verwaltungskosten, Aufwendungen für soziale Angelegenheiten. Es dürfen aber auch keine kalkulatorischen<br />
Kosten berücksichtigt werden.<br />
2.1.1.2 Die Vermögensgegenstände des Sachanlagevermögens<br />
Die Nutzung der Vermögensgegenstände des Sachanlagevermögens durch die Gemeinde im Rahmen ihrer<br />
Aufgabenerfüllung erfordert, die dadurch entstehenden Wertminderungen beim Ansatz der Vermögensgegenstände<br />
in der jährlichen Bilanz der Gemeinde zu berücksichtigen. Diese ressourcenbezogene Handhabung bei<br />
der bilanziellen Wertfortschreibung des Sachanlagevermögens erhält die Aussagekraft der gemeindlichen Bilanz<br />
und ihre Aktualität.<br />
Der durch die Abnutzung eines Vermögensgegenstandes entstehende tatsächliche Ressourcenverbrauch der<br />
Gemeinde im Haushaltsjahr wird dabei im Rahmen der Ergebnisrechnung bzw. der produktorientierten Teilrechnungen<br />
nachgewiesen. Die flächendeckende Ermittlung und die Buchung von Abschreibungen als Wertminderungen<br />
des Sachanlagevermögens sind somit notwendig und gerechtfertigt. Die Vornahme von Abschreibungen<br />
muss den GoB entsprechen.<br />
2.1.1.3 Die Aktivierung von erhaltenen Sachleistungen<br />
Die Gemeinde hat bei einer Schenkung in Form von Sachleistungen die für ihre Aufgabenerfüllung erhaltenen<br />
Vermögensgegenstände in ihrer Bilanz als Vermögenszugang zu aktivieren. Es ist in diesen Fällen nicht zulässig,<br />
einen erhaltenen Vermögensgegenstand nur mit dem Erinnerungswert zu bilanzieren, weil der Gemeinde aus<br />
dem Geschäftsvorfall keine tatsächlich zu zahlenden Anschaffungskosten entstanden sind. Die Gemeinde muss<br />
die erhaltenen Vermögenswerte vielmehr sowie in ihrem vollen wertmäßigen Umfang bilanzieren und ggf. auch<br />
die damit verbundenen Verpflichtungen. Sie muss daher für solche Vermögensgegenstände die Anschaffungskosten<br />
ermitteln, die von ihr im Zeitpunkt des Erwerbs hätten aufgewendet werden müssen, auch wenn ihr durch<br />
die Hingabe eines Dritten die eigene Finanzierung dieses Vermögens erspart blieb.<br />
Diese Sachlage zeigt sich auch dadurch, dass für solche Vermögensgegenstände als „zugewendete“ Sachen ein<br />
entsprechender Sonderposten zu passivieren ist. Der ermittelte aktuelle Zeitwert des erhaltenen Vermögensgegenstandes<br />
stellt dabei den aktivierungsfähigen Anschaffungswert dar und ist auch als Wertansatz für den Sonderposten<br />
zu übernehmen. Diese Sachlage gilt entsprechend auch bei Straßen, die im Rahmen einer Umwid-<br />
725
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
mung (Vermögensübertragung ohne Gegenleistungsverpflichtung) in das Eigentum einer Gemeinde übergehen,<br />
z. B. eine Kreisstraße wird Gemeindestraße. In diesen Fällen ist eine getrennte Bilanzierung von Straßengrundstück<br />
und Straßenkörper vorzunehmen und entsprechend sind die Sonderposten anzusetzen.<br />
2.1.2 Zu Nummer 2 (Ansatz gemeindlicher Verpflichtungen):<br />
2.1.2.1 Der Erfüllungsbetrag als Bilanzansatz<br />
Durch diese Vorschrift werden der Gemeinde wichtige Grundsätze für den Ansatz ihrer Verpflichtungen in ihrer<br />
Bilanz vorgegeben, die von ihr bei der Bilanzierung zu beachten sind. Es werden dabei in der Vorschrift unterschiedliche<br />
Begriffe benutzt. Die gemeindlichen Verbindlichkeiten sind z. B. in der Bilanz der der Gemeinde zu<br />
ihrem Rückzahlungsbetrag anzusetzen, die gemeindlichen Rentenverpflichtungen gegenüber Dritten, für die eine<br />
Gegenleistung nicht mehr zu erwarten ist, zu ihrem Barwert. Aus diesen Vorgaben ist jedoch insgesamt ableitbar,<br />
dass unter Einbeziehung des Vorsichtsprinzips grundsätzlich der künftige Erfüllungsbetrag den zutreffenden<br />
Wertansatz für die Gemeinde darstellen soll. Diese Einschätzung wird dadurch belegt, dass für die von der Gemeinde<br />
zu bildenden Rückstellungen die Vorschrift den Grundsatz enthält, dass diese in Höhe des Betrages<br />
anzusetzen sind, der voraussichtlich zukünftig notwendig ist, um die gemeindlichen Verpflichtungen zu erfüllen.<br />
Bei dieser Bilanzierung findet aufgrund des Vorsichtsprinzips findet zudem das Höchstwertprinzip Anwendung.<br />
Die Verwendung des Begriffs „Erfüllungsbetrag“ beinhaltet stärker als die Begriffe „Rückzahlungsbetrag“ oder<br />
„Betrag, der voraussichtlich notwendig ist“, dass die künftig von der Gemeinde zu erbringenden Leistungen die<br />
sachgerechte Grundlage des Passivansatzes für gemeindliche Rückstellungen sein soll. Dieser Bilanzansatz ist<br />
damit auch unabhängig davon, ob die Gemeinde künftig ihre Verpflichtung durch Geldleistungen oder durch<br />
Sachleistungen zu erfüllen hat. Der Umfang der zum Abschlussstichtag zu bilanzierenden gemeindlichen Rückstellungen<br />
ist daher i.d.R. nach dem voraussichtlich zukünftigen Erfüllungsbetrag zu bemessen, sofern nicht noch<br />
weitere Vorgaben bestehen, z.B. zur Bewertung von Pensionsrückstellungen. Die Bemessungsgröße wird bei<br />
gemeindlichen Verbindlichkeiten durch die ausdrückliche Festlegung auf den Rückzahlungsbetrag ausgedrückt.<br />
Bei der Bemessung von gemeindlichen Rückstellungen kommt aber nicht ausschließlich das Stichtagsprinzip zur<br />
Anwendung, d.h. der Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am<br />
jeweiligen Abschlussstichtag aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen, sondern was sie voraussichtlich<br />
zukünftig leisten muss. Von der Gemeinde muss daher unter Beachtung der GoB auch geprüft werden, ob im<br />
weiteren Rückstellungszeitraum möglicherweise z.B. Kostensteigerungen und andere Anlässe oder Ereignisse<br />
entstehen, die eine erhebliche Änderung der Bemessung der Rückstellung bewirken können. Soweit diese erkennbar<br />
sind und zur Veränderung des in der gemeindlichen Bilanz angesetzten Erfüllungsbetrages der gemeindlichen<br />
Rückstellung führen, müssen diese Gegebenheiten möglichst zutreffend im Rahmen des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses berücksichtigt und ggf. im Anhang gesondert erläutert werden.<br />
2.1.2.2 Der Ansatz von gemeindlichen Verbindlichkeiten<br />
2.1.2.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die gemeindlichen Verbindlichkeiten stellen eine Verpflichtung der Gemeinde gegenüber einem Dritten dar. Die<br />
Ansatzregelung geht davon aus, dass der Gemeinde i.d.R. ein Geldbetrag zugeflossen ist, sodass die gemeindlichen<br />
Verbindlichkeiten in der Bilanz der Gemeinde zu ihrem Rückzahlungsbetrag anzusetzen sind. Es sind die<br />
allgemeinen Bewertungsgrundsätze zu beachten, sodass für den Ansatz der gemeindlichen Verbindlichkeiten<br />
insbesondere das Höchstwertprinzip und das Vorsichtsprinzip anzuwenden sind. Auf dieser Grundlage ist auf der<br />
Passivseite der gemeindlichen Bilanz der Gemeinde der Betrag für die gemeindlichen Verbindlichkeiten anzuset-<br />
726
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
zen, der voraussichtlich zur Erfüllung der Verpflichtungen notwendig ist. Damit kommt auch das Höchstwertprinzip<br />
zur Anwendung, denn es ist geboten, alle Schulden der Gemeinde vollständig zu bilanzieren.<br />
Diese Vorgaben beinhalten auch die Beachtung des Stichtagsprinzips, sodass bezogen auf den jeweiligen Abschlussstichtag<br />
die Verbindlichkeiten der Gemeinde mit ihrem aktuellen Rückzahlungsbetrag zu bilanzieren sind.<br />
Der Bilanzierung von gemeindlichen Verpflichtungen muss zudem eine Abgrenzungsprüfung vorausgehen, ob<br />
diese Pflichten als Verbindlichkeiten oder stattdessen als Rückstellung anzusetzen sind oder ob ggf. nur ein anzugebendes<br />
Haftungsverhältnis für die Gemeinde besteht. Außerdem sind die gemeindlichen Verbindlichkeiten<br />
im Zeitpunkt ihres Erlöschens auszubuchen, z. B. bei deren Erfüllung, Aufrechnung oder Erlass.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei aufgenommenen Darlehen ggf. eine Differenz zwischen dem<br />
Auszahlungsbetrag und dem Rückzahlungsbetrag bestehen kann, z. B. durch ein Disagio. In solchen Fällen, in<br />
denen der Rückzahlungsbetrag einer gemeindlichen Verbindlichkeit höher ist als der erhaltene Auszahlungsbetrag,<br />
darf der Unterschiedsbetrag in den aktiven Rechnungsabgrenzungsposten aufgenommen werden. Dieser<br />
bilanzierte Betrag ist dann planmäßig durch Abschreibungen, die auf die gesamte Laufzeit der Verbindlichkeit<br />
verteilt werden können, aufzulösen (vgl. § 42 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2.2.2 Die Arten der gemeindlichen Verbindlichkeiten<br />
Die Verbindlichkeiten der Gemeinde entstehen i.d.R. aus unterschiedlichen gemeindlichen Geschäftsbeziehungen,<br />
z. B. aus der Aufnahme von Fremdkapital oder aus rückzahlbaren Transferleistungen von Dritten. Es können<br />
aber ggf. auch Anleihen in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen sein. Die Verbindlichkeiten der Gemeinde bedürfen<br />
im Grundsatz einer haushaltswirtschaftlichen Begrenzung, damit sichergestellt ist, dass die Erfüllung der<br />
eingegangenen Verpflichtungen mit der Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang steht. Es muss gesichert<br />
sein, dass eine Erfüllung der Verpflichtungen in Form von Rückzahlungen noch möglich ist und eine Überschuldung<br />
vermieden wird. Die in der jährlichen Haushaltssatzung der Gemeinde festzusetzende Kreditermächtigung<br />
dient u.a. auch diesem Zweck (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 1c GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Ansatz der Verbindlichkeiten in der Bilanz der Gemeinde orientiert sich im Wesentlichen an den haushaltsrechtlich<br />
möglichen Arten der gemeindlichen Verbindlichkeiten. Bei der Gliederung dieses Bilanzbereichs ist vorrangig<br />
auf den Verwendungszweck oder auf die Herkunft des Fremdkapitals durch die Gemeinde abgestellt worden<br />
und nicht auf die bankrechtlichen Formen (vgl. Abbildung).<br />
Die Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz<br />
GLIEDERUNG NACH ARTEN<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Anleihen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Krediten für Investitionen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Krediten zur Liquiditätssicherung<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Vorgängen, die Kreditaufnahmen<br />
727<br />
WEITERE UNTERGLIEDERUNG<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
- von verbundenen Unternehmen<br />
- von Beteiligungen<br />
- von Sondervermögen<br />
- vom öffentlichen Bereich<br />
- vom privaten Kreditmarkt<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz<br />
GLIEDERUNG NACH ARTEN<br />
wirtschaftlich gleichkommen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Lieferungen und Leistungen<br />
Verbindlichkeiten<br />
aus Transferleistungen<br />
Sonstige<br />
Verbindlichkeiten<br />
2.1.2.2.3 Der Verbindlichkeitenspiegel<br />
728<br />
WEITERE UNTERGLIEDERUNG<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
(Untergliederung nach örtlichem Bedarf)<br />
Abbildung 131 „Die Verbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz“<br />
Die Gemeinde ist verpflichtet, dem Anhang im Jahresabschluss einen Verbindlichkeitenspiegel beizufügen (vgl. §<br />
44 Absatz 3 i.V.m. § 47 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dieser Spiegel weist den Stand und die Entwicklung der Verbindlichkeiten<br />
im Haushaltsjahr detailliert nach. Er ist nach zwei Systematisierungskriterien zu gliedern, um die Struktur der<br />
Verschuldung der Gemeinde transparent zu machen. Die Verbindlichkeiten sind daher im Wesentlichen nach den<br />
wichtigsten Arten, z. B. aus Krediten, aus Lieferungen und Leistungen, aus Transferleistungen, abzubilden. Sie<br />
sind aber gleichzeitig auch nach ihren Restlaufzeiten darzustellen. Die Gemeinde kann zu den Inhalten des Verbindlichkeitenspiegels<br />
noch weitere Zusatzinformationen geben. Diese Angaben sollen aber die Klarheit und<br />
Übersichtlichkeit der Darstellung der Verbindlichkeiten nicht beeinträchtigen.<br />
2.1.2.3 Der Ansatz von Rentenverpflichtungen<br />
Die Vorschrift bestimmt, dass Rentenverpflichtungen der Gemeinde, für die eine Gegenleistung nicht mehr zu<br />
erwarten ist, in der gemeindlichen Bilanz zum Barwert anzusetzen sind. Derartige gemeindliche Verpflichtungen<br />
können. Derartige Verpflichtungen der Gemeinde werden i.d.R. durch einen Vertrag auf Lebenszeit (sog. Leibrenten<br />
aus dem Erwerb eines Grundstückes von einem Dritten (Rentengut) oder von einer festgelegten Langfristigkeit<br />
(sog. Zeitrenten) begründet.<br />
In beiden Fällen muss die Gemeinde dem Vertragspartner als Anspruchsberechtigten regelmäßig wiederkehrende<br />
Leistungen, meistens in Geld, gewähren. Für beide Fälle muss eine Verpflichtung in Höhe des Barwertes in<br />
der gemeindlichen Bilanz passiviert werden, der bei Leibrenten nach versicherungsmathematischen Grundsätzen<br />
und bei Zeitrenten finanzmathemathisch zu ermitteln ist. Der Barwert ist dabei für die gesamte Laufzeit des Vertrages<br />
berechnen. Beim Erwerb von Vermögensgegenständen durch die Gemeinde stellt der ermittelte Barwert<br />
auch deren Anschaffungskosten dar, die von der Gemeinde zu aktivieren sind.<br />
2.1.2.4 Der Ansatz von gemeindlichen Rückstellungen<br />
2.1.2.4.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die gemeindlichen Rückstellungen sind nur in Höhe des Betrages anzusetzen, der voraussichtlich notwendig ist,<br />
um die Verpflichtungen der Gemeinde zu erfüllen, sofern diese Verpflichtungen zum Abschlussstichtag der Fällig-
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
keit oder der Höhe nach ungewiss sind und der dazugehörige Aufwand dem Haushaltsjahr als Verursachungsperiode<br />
zugerechnet werden muss (vgl. § 36 GemHVO <strong>NRW</strong>). Von der Gemeinde dürfen daher Rückstellungen erst<br />
dann gebildet werden, wenn alle Kriterien dafür erfüllt sind. Die gemeindlichen Rückstellungen stellen für die<br />
Gemeinde kein Eigenkapital dar, sondern sind vielmehr in der gemeindlichen Bilanz dem abzubildenden Fremdkapital<br />
zuzuordnen. Sie stellen eine Ergänzung der Verbindlichkeiten der Gemeinde dar.<br />
Die Bewertung der gemeindlichen Rückstellungen ist von der Gemeinde unter Beachtung des Vorsichtsprinzips<br />
vorzunehmen. Dabei kommt grundsätzlich nicht das ausschließliche Stichtagsprinzip zur Anwendung, d.h. der<br />
Ansatz in der gemeindlichen Bilanz ist nicht danach zu bestimmen, was die Gemeinde am jeweiligen Abschlussstichtag<br />
aufbringen müsste, um ihre Verpflichtung zu erfüllen, sondern was sie zukünftig im Erfüllungszeitpunkt<br />
aufbringen müsste. Der notwendige Rückstellungsbetrag ist von der Gemeinde vorsichtig zu schätzen, wenn er<br />
nicht auf eine andere Art und Weise von ihr ermittelt werden kann.<br />
Die Ermittlung des Rückstellungsbetrages erfordert unter Einbeziehung der betrachteten wirtschaftlichen Verhältnisse<br />
und bedarf einer nachvollziehbaren Begründung. Der Passivierung von Rückstellungen darf zudem kein<br />
Ansatzverbot entgegenstehen. Ein Ansatz von Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz ist daher höchstens in<br />
dem Umfang zulässig, der den voraussichtlichen Erfüllungsverpflichtungen der Gemeinde entspricht. Er ist bezogen<br />
auf den jeweiligen Abschlussstichtag zutreffend zu ermittelt. Sofern eine Rückstellung zu bilden oder zu erhöhen<br />
ist, sind die dadurch entstehenden Aufwendungen in der gemeindlichen Ergebnisrechnung unter der zutreffenden<br />
Aufwandsart zu erfassen (vgl. § 2 i.V.m. § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2.4.2 Die Arten der gemeindlichen Rückstellungen<br />
Im Zusammenhang mit dieser Vorschrift wird durch die ausdrückliche abschließende Aufzählung der zulässigen<br />
Arten der Rückstellungen in der Vorschrift des § 36 GemHVO <strong>NRW</strong> klargestellt, dass die Gemeinde nur Rückstellungen<br />
für die dort benannten Zwecke bilden darf. Unter Beachtung der Vorschrift des § 88 GO <strong>NRW</strong> darf die<br />
Gemeinde nur für die Zwecke eine gemeindliche Rückstellung bilanzieren, die in § 36 GemHVO <strong>NRW</strong> abschließend<br />
bestimmt worden sind. Die Arten werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
BILANZIELLE BEHANDLUNG<br />
Passivierungspflicht<br />
Passivierungswahlrecht<br />
Passivierungsverbot<br />
Die Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz<br />
729<br />
RÜCKSTELLUNGSZWECKE<br />
- Pensionen nach den beamtenrechtlichen Vorschriften<br />
- Rekultivierung und Nachsorge von Deponien und für die<br />
Sanierung von Altlasten<br />
- Verpflichtungen, die dem Grunde oder der Höhe nach zum<br />
Abschlussstichtag noch nicht genau bekannt sind<br />
- drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und aus<br />
laufenden Verfahren<br />
- Verpflichtungen für Zwecke, die durch andere Gesetze<br />
bestimmt wurden<br />
- unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen<br />
Sonstige Rückstellungen, die nicht durch Gesetz oder Verordnung<br />
zugelassen sind, z.B.<br />
- künftige Umlagezahlungen der Gemeinde<br />
- Verpflichtungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs<br />
- Verpflichtungen aus der gemeindlichen Steuererhebung<br />
Abbildung 112 „Die Rückstellungen in der gemeindlichen Bilanz“
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass die Bildung von Rückstellungen für künftige Umlagezahlungen<br />
der Gemeinde und von Rückstellungen im Rahmen des Gemeindefinanzausgleichs sowie von Rückstellungen<br />
aus der gemeindlichen Steuererhebung nicht zulässig ist (vgl. § 36 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese haushalts-<br />
rechtlich nicht vorgesehene Rückstellungsbildung führt dazu, dass von der Gemeinde auch dann keine Rückstellungen<br />
für diese Zwecke gebildet werden dürfen, wenn sich örtliche Sachverhalte ggf. unter die Bestimmungen<br />
des § 36 Absatz 4 und 5 GemHVO <strong>NRW</strong> subsumieren lassen.<br />
2.1.2.4.3 Die Abzinsung von Rückstellungen<br />
Die einzelnen Rückstellungen der Gemeinde sind nach dem Nominalwertprinzip zu bemessen bzw. zu bewerten<br />
und dürfen i.d.R. nicht abgezinst werden. Es soll dadurch gesichert werden, dass von der Gemeinde unter Beachtung<br />
des Realisationsprinzips ein entnahmefähiger Betrag (Erfüllungsbetrag) zurückgestellt wird. Zudem kann<br />
davon ausgegangen werden, dass in der Mehrzahl der gemeindlichen Rückstellungen kein verdeckter Zins enthalten<br />
ist, z. B. bei Sachleistungsverpflichtungen, bei Verpflichtungen aus Bürgschaften oder Schadenersatzleistungen.<br />
Eine Abzinsung ist auch bei Rückstellungen für Altersteilzeit nicht zulässig. Die Ansprüche einer Beamtin<br />
oder eines Beamten nach dem Altersteilzeitmodell stellen keine von der Gemeinde zu erbringenden abzinsbaren<br />
Versorgungsleistungen dar. Diese Sachlage wird auch dadurch deutlich, dass die Rückstellungen für Altersteilzeit<br />
unter den „Sonstigen Rückstellungen“ und nicht unter den „Pensionsrückstellungen“ in der gemeindlichen Bilanz<br />
anzusetzen sind.<br />
Auch längerfristige Umweltschutzverpflichtungen, z. B. Rückstellungen für die Rekultivierung von Deponien, sind<br />
nicht abzuzinsen. Bei gemeindlichen Rückstellungen ist deshalb keine Trennung in Beträge für die Erfüllung der<br />
Leistungsverpflichtung und für die Kapitalnutzung vorzunehmen. Nur bei ihren Pensionsrückstellungen darf die<br />
Gemeinde nach Maßgabe des § 36 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> eine Abzinsung vornehmen, denn die gemeindlichen<br />
Versorgungsleistungen sind mit ihrem Barwert und nicht mit dem Nominalbetrag in der gemeindlichen Bilanz<br />
anzusetzen. Bei dessen Ermittlung ist der Berechnung ein Rechnungszins von fünf Prozent zugrunde zu legen.<br />
2.1.2.4.4 Der Rückstellungsspiegel<br />
Auf der Basis des NKF-Kontenrahmens und der verbindlichen Bilanzgliederung kann sich die Gemeinde durch<br />
einen Rückstellungsspiegel einen detaillierten Überblick über den Stand und die Veränderungen der Rückstellungen<br />
zum Abschlussstichtag verschaffen. Durch das Aufzeigen des Gesamtbetrags am Ende des Vorjahres, der<br />
Veränderungen aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und des Gesamtbetrags am Ende des Haushaltsjahres in<br />
Bezug auf die einzelnen Arten von Rückstellungen wird die Entwicklung der Rückstellungen der Gemeinde verdeutlicht.<br />
Der Rückstellungsspiegel dient u.a. auch dazu, für jeden Verpflichtungsposten, unter dem Beträge zusammengefasst<br />
sind, die auf unterschiedliche Zeiträume aufzuteilen sind, den zutreffenden Betrag für jeden Zeitraum anzugeben.<br />
Ein solcher Rückstellungsspiegel trägt erheblich zur Übersichtlichkeit der in der gemeindlichen Bilanz<br />
angesetzten Rückstellungen bei. Er kann aus örtlichen Erwägungen heraus dem Anhang im Jahresabschluss<br />
beigefügt werden, denn er macht die Wertansätze der Rückstellungen transparent und nachvollziehbar. Die Gemeinde<br />
kann das Schema des Rückstellungsspiegels auf ihre Bedürfnisse übertragen und ausgestalten und dazu<br />
auch weitere Zusatzinformationen geben.<br />
730
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Zu Satz 2 (Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung):<br />
2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Durch diese Vorschrift werden für die Bewertung von Vermögen und Verbindlichkeiten allgemeine Grundsätze<br />
unter Einbeziehung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) aufgestellt, von denen nur abgewichen<br />
werden darf, soweit die Gemeindeordnung etwas anderes vorsieht. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
sind ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich<br />
als unbestimmter Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und<br />
Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln. Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind<br />
daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall<br />
ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.<br />
2.2.2 Die Inhalte der Buchführungsgrundsätze<br />
Im kaufmännischen System ist trotz der Vorschriften über die Buchführung und den Jahresabschluss ein Spielraum<br />
geblieben, aus dem durch Auslegungen und Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung (GoB)“ entwickelt worden sind. Sie sind Regeln, nach denen zu verfahren ist, damit<br />
eine dem Gesetzeszweck entsprechende Buchführung vorgenommen und ein Jahresabschluss sowie ein Gesamtabschluss<br />
aufgestellt werden. Außerdem sind sie Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung, ob die Buchführung<br />
und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungsgemäß sind, d.h. ob sie formell und materiell<br />
den gesetzlichen Anforderungen entsprechen.<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht macht die GoB zur Grundlage der gemeindlichen Buchführung (vgl. § 27 Absatz<br />
1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ein Anlass dafür ist, dass nicht für alle bilanzierungsfähigen und -pflichtigen Sachverhalte<br />
sowie die dazu erforderlichen Grundsätze detailliert geregelt werden können. Gleichwohl bedeuten die GoB keine<br />
Gesetzeslücke, sondern einen gewünschten und wichtigen Verweis auf nicht gesetzliche Normen und Erkenntnisse.<br />
Sofern haushaltsrechtliche Regelungen bestehen, deren Inhalte oftmals mit den GoB identisch sind, gehen<br />
diese Bestimmungen den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung vor.<br />
2.2.3 Die einzelnen Grundsätze<br />
Mit der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in<br />
der gemeindlichen Praxis den haushaltsrechtlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann. Auf eine abschließende<br />
Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber daher bewusst verzichtet, um die fortlaufende Entwicklung<br />
und Veränderung nicht zu beeinträchtigen. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung (vgl. Abbildung).<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der<br />
Vollständigkeit<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
731<br />
INHALTE<br />
Nach diesem Grundsatz sind in der Buchführung alle Geschäftsvorfälle<br />
sowie die Vermögens- und Schuldenlage vollständig, richtig,<br />
zeitgerecht und geordnet zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus<br />
folgt das Erfordernis des systematischen Aufbaus der Buchführung<br />
unter Aufstellung eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen<br />
und verständlichen Aufzeichnung sowie das Belegprinzip. Die<br />
Grundlage für die Richtigkeit der Buchung bildet der Buchungsbeleg<br />
mit der Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu gehört auch
GEMEINDEORDNUNG<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der<br />
Richtigkeit und<br />
Willkürfreiheit<br />
Grundsatz<br />
der<br />
Verständlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der<br />
Aktualität<br />
Grundsatz<br />
der<br />
Relevanz<br />
Grundsatz<br />
der<br />
Stetigkeit<br />
Grundsatz<br />
des Nachweises<br />
der Recht- und<br />
Ordnungsmäßigkeit<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
INHALTE<br />
die Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.<br />
Nach diesem Grundsatz müssen die Aufzeichnungen über die<br />
Geschäftsvorfälle die Realität möglichst genau abbilden, sodass die<br />
Informationen daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv<br />
richtig und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen<br />
mit den zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige<br />
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue<br />
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen<br />
Bestimmungen und den GoB erfolgt.<br />
Nach diesem Grundsatz sind die Informationen des Rechnungswesens<br />
für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten<br />
und verfügbar zu machen, dass die wesentlichen Informationen<br />
über die Vermögens- und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich<br />
sind.<br />
Nach diesem Grundsatz ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen<br />
dem Zeitraum, über den Rechenschaft gegeben wird, und der<br />
Veröffentlichung der Rechenschaft herzustellen.<br />
Nach diesem Grundsatz muss das Rechnungswesen die Informationen<br />
bieten, die zur Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im<br />
Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und Verständlichkeit auf die relevanten<br />
Daten beschränken. Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung<br />
in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen<br />
der Informationsbereitstellung stehen.<br />
Nach diesem Grundsatz sollen die Grundlagen des Rechnungswesens,<br />
insbesondere die Methoden für Ansatz und Bewertung des<br />
Vermögens, in der Regel unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit<br />
im Zeitablauf erreicht wird. Notwendige Anpassungen sind<br />
besonders kenntlich zu machen.<br />
Nach diesem Grundsatz ist im Jahresabschluss über die Recht- und<br />
Ordnungsmäßigkeit der Buchführung Rechenschaft abzulegen.<br />
Abbildung 133 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung“<br />
Die GoB sind ein gesetzlich verankertes Regelungssystem. Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur<br />
im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner<br />
Vorschriften weiter entwickeln. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Als<br />
GoB ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen<br />
im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.<br />
Durch die GoB wird jedoch kein bestimmtes Buchführungssystem vorgeschrieben. Vielmehr entspricht ein Buchführungssystem<br />
dann den GoB, wenn es so beschaffen ist, dass es einen Überblick über die Geschäftsvorfälle<br />
und die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln kann und die Geschäftsvorfäl-<br />
732
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
le sich in ihrer Entstehung und sachlichen Zuordnung bzw. Abwicklung nachverfolgen lassen. Da sich aus diesen<br />
Rahmengrundsätzen ggf. Zielkonflikte ergeben können, ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens<br />
notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten eine Abwägung vorzunehmen.<br />
2.2.4 Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung<br />
ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit gesondert gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1<br />
Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dieser Grundsatz erfordert u.a. für den gemeindlichen Bereich die zeitliche Verteilung<br />
von Nutzen und Lasten zwischen den Generationen sowie die Tragfähigkeit der gemeindlichen Finanzen auch für<br />
die Zukunft bzw. die nachfolgenden Generationen. Die Gemeinde muss deshalb grundsätzlich bei ihrer Haushaltsplanung<br />
und Haushaltsausführung unter Beachtung der übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer<br />
im Blick haben, auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten für die künftigen Generationen zu erhalten.<br />
Die Gemeinde kann dafür eigenverantwortlich besondere Anforderungen festlegen und diese auch in eine rechtliche<br />
Fassung bringen, die über die Jährlichkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hinaus von längerer Geltung<br />
ist. Inhaltlich können dabei vielfältige Festlegungen getroffen werden, z. B. über die Verschuldung, über den<br />
Umgang mit Mehrerträgen und Mehraufwendungen. Je nach rechtlicher Bindungswirkung müssen dabei ggf.<br />
auch Ausnahmeregelungen geschaffen werden. Der Grundsatz stellt sich wie folgt dar (vgl. Abbildung).<br />
Der Grundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“<br />
Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
733<br />
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 134 „Der Grundsatz „Intergenerative Gerechtigkeit“<br />
Dieser Grundsatz wird dadurch ergänzt, dass ausdrücklich bestimmt worden ist, „Die Gemeinden haben ihr Vermögen<br />
und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Er beinhaltet, dass die Gemeinden in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln müssen,<br />
denn die Perspektive der ausreichenden Finanzierung künftiger Aufgaben wurde für die Gemeinde mit dem Konzept<br />
der Generationengerechtigkeit verknüpft.<br />
Der Grundsatz beinhaltet deshalb u.a. auch, dass die Gemeinde keine rücksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen<br />
vornehmen darf. Im Zusammenhang mit gemeindlichen Geschäftsvorfällen gilt es daher für die<br />
Gemeinde zu beurteilen, in welchem Umfang künftige Generationen von den Auswirkungen gegenwärtiger gemeindlicher<br />
Haushaltspolitik betroffen sind und welche Leistungskraft der Gemeinde künftig noch vorhanden sein<br />
wird, um die steige Aufgabenerfüllung zu gewährleisten.<br />
2.2.5 Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
Die wichtigsten Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind für die Umsetzung durch die Gemeinde in vielen<br />
Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert worden. In den gesetzlichen<br />
Vorschriften sind eine Vielzahl von Grundsätzen zur gemeindlichen Buchführung, zur gemeindlichen Bilanz<br />
und zum gemeindlichen Gesamtabschluss festgelegt worden. Nachfolgend soll dazu ein schematischer Überblick<br />
gegeben werden (vgl. Abbildung).
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
Grundsätze zur gemeindlichen Buchführung<br />
Grundsatz der Klarheit<br />
Grundsatz der Richtigkeit<br />
Grundsatz der Buchführungswahrheit<br />
Grundsatz der Übersichtlichkeit<br />
Grundsatz der Aktualität<br />
Grundsatz der Verständlichkeit<br />
Grundsatz der Vollständigkeit<br />
Belegprinzip<br />
734<br />
§ 27 Absatz 1, § 41 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 96, § 116 GO <strong>NRW</strong>, § 27 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 91 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>, § 27 Absatz 1<br />
und 2, § 41 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Grundsätze zur gemeindlichen Bilanz (Jahresabschluss)<br />
Aktivierungsgrundsatz<br />
Passivierungsgrundsatz<br />
Grundsatz der Stetigkeit<br />
Grundsatz der Bilanzidentität<br />
(formelle Bilanzkontinuität)<br />
Grundsatz der Bilanzierungswahrheit<br />
Stichtagsprinzip<br />
Grundsatz der Bilanzidentität<br />
Grundsatz der Einzelbewertung<br />
Grundsatz der Vorsicht<br />
Grundsatz der Periodenabgrenzung<br />
Grundsatz der Bewertungsstetigkeit<br />
(materielle Bilanzkontinuität)<br />
Anschaffungswertprinzip<br />
§ 41 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 41 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 5, § 41 Absatz 5<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 95, § 116 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 95 Absatz 1, § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 2 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, § 32 Absatz 1<br />
Nr. 3, § 35 Absatz 7 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 5 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
Grundsatz des Saldierungsverbots<br />
Grundsatz des Nachweises<br />
der Recht- und Ordnungsmäßigkeit<br />
735<br />
§ 41 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
Grundsätze zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit<br />
Grundsatz der Einheitlichkeit des Ausweises<br />
Grundsatz der Vollständigkeit<br />
des Konsolidierungskreises<br />
Grundsatz der Eliminierung<br />
„konzerninterner“ Beziehungen<br />
Grundsatz der Wesentlichkeit<br />
§ 116 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 49 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 50 GemHVO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 303 HGB<br />
§ 116 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 135 „Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze“<br />
Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit<br />
einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen<br />
verschaffen kann. Es soll diesem Dritten auch ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich sein und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden.<br />
Zudem kann die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar auch zu einer dynamischen<br />
Anpassung des gemeindlichen Haushaltsrechts beitragen, z. B. an nationale und internationale Entwicklungen.<br />
2.2.6 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze<br />
Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung unter Beachtung ihrer qualitativen<br />
Merkmale führt grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an diesen Grundsätzen orientieren, entstehen<br />
relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss wird diese Aufgabe u.a. durch die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen Bilanz<br />
sichergestellt und weiter konkretisiert, z.B. durch die Grundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“ (vgl. in §<br />
41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und 43 GemHVO <strong>NRW</strong> prägen dabei<br />
u.a. das Vorsichtsprinzip weiter aus.<br />
Zur Auslegung der GoB sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Als GoB ist daher jedes<br />
Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem<br />
Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Mit der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der<br />
GoB wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert<br />
werden kann. Auf eine abschließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um<br />
die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen. Ausgehend vom allgemeinen Schutzzweck<br />
des Rechnungswesens können die für das kaufmännische Rechnungswesen anerkannten Ziele „Dokumentation“,<br />
„Rechenschaft“ und „Kapitalerhaltung“ auch im Rechnungswesen der Gemeinden eine entsprechende<br />
Anwendung finden.
GEMEINDEORDNUNG<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong><br />
Die grundsätzliche Übereinstimmung des Rechnungszwecks ist darauf zurückzuführen, dass das Verhältnis zwischen<br />
Rechnungslegendem und Rechnungsadressaten auch im gemeindlichen Bereich eine klassische Stellvertreterbeziehung<br />
aufweist, denn hier verwaltet die Gemeinde wie ein Beauftragter das Vermögen de ihrer Bürger<br />
treuhänderisch. Daraus lassen sich die Rahmengrundsätze ableiten, die für die Erfassung und Darstellung der<br />
Geschäftsvorfälle sowie deren Sicherung gegen Verlust und Verfälschung gelten und somit die materielle und<br />
formelle Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sichern.<br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften geben die Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung zwar<br />
vor, sie bestimmen diese jedoch im Einzelnen nicht näher, sofern die Grundsätze nicht durch einzelne haushaltsrechtliche<br />
Vorschriften für die Gemeinde kodifiziert worden sind. Solche Regelungen stellen dann besondere<br />
rechtliche Vorgaben für die Gemeinde dar, die Vorrang vor den weiteren allgemeinen Grundsätzen haben. Eine<br />
Verweisung auf die GoB lässt dabei eine unmittelbare Wirkung der Veränderungen der GoB auf das gemeindliche<br />
Haushaltsrecht nicht zu. Auf eine bestimmte Fassung des Handelsgesetzbuches wurde nur im Rahmen des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses verwiesen, wie es dafür als erforderlich für die Gemeinde angesehen wurde, um<br />
eine unmittelbare Anwendung einzelner handelsrechtlicher Vorschriften sachgerecht durch die Gemeinde zu<br />
ermöglichen (vgl. § 49 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
736
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 92<br />
Eröffnungsbilanz<br />
(1) 1 Die Gemeinde hat zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie erstmals ihre Geschäftsvorfälle nach dem<br />
System der doppelten Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung aufzustellen, soweit in Gesetz oder Rechtsverordnung nichts anderes bestimmt ist. 2 Die Vorschriften<br />
der § 95 Abs. 3 und § 96 sind entsprechend anzuwenden.<br />
(2) Die Eröffnungsbilanz und der Anhang haben zum Bilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der Schuldenlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln.<br />
(3) 1 Die Ermittlung der Wertansätze für die Eröffnungsbilanz ist auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten<br />
Zeitwerten vorzunehmen. 2 Die in der Eröffnungsbilanz angesetzten Werte für die Vermögensgegenstände gelten<br />
für die künftigen Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten, soweit nicht Wertberichtigungen<br />
nach Absatz 7 vorgenommen werden.<br />
(4) 1 Die Eröffnungsbilanz und der Anhang sind dahingehend zu prüfen, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Lage der Gemeinde nach Absatz 2 vermitteln. 2 Die Prüfung erstreckt sich darauf, ob die<br />
gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Bestimmungen beachtet worden sind.<br />
(5) 1 Der Rechnungsprüfungsausschuss prüft die Eröffnungsbilanz. 2 Er hat die Inventur, das Inventar und die<br />
Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände in seine Prüfung einzubeziehen.<br />
3 Über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen.<br />
4 5<br />
Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. §<br />
101 Abs. 2 bis 8, § 103 Abs. 4, 5 und 7, § 104 Abs. 4 und § 105 Abs. 8 finden entsprechende Anwendung.<br />
(6) Die Eröffnungsbilanz unterliegt der überörtlichen Prüfung nach § 105.<br />
(7) 1 Ergibt sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse, dass in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände<br />
oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz zu berichtigen<br />
oder nachzuholen. 2 Die Eröffnungsbilanz gilt dann als geändert. 3 Eine Berichtigung kann letztmals im vierten der<br />
Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden. 4 Vorherige Jahresabschlüsse sind nicht zu<br />
berichtigen.<br />
Erläuterungen zu § 92:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die besondere Stellung der Eröffnungsbilanz<br />
Die Eröffnungsbilanz bildet einen wesentlichen Bestandteil des NKF als neues Rechnungswesen der Gemeinden.<br />
Sie wird für die Gemeinde und ihre Bürgerinnen und Bürger eine erhebliche Bedeutung haben. Erstmalig wird im<br />
gemeindlichen Bereich eine systematische Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden vorgenommen, aus<br />
der die wirtschaftliche Lage der Gemeinde erkennbar ist. Hierbei werden die (kaufmännischen) Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung zu Grunde gelegt, soweit nicht die Besonderheiten des gemeindlichen Haushaltswesens<br />
davon Abweichungen erforderlich machen.<br />
Der Eröffnungsbilanz als erste Bilanz der Gemeinde kommt eine Sonderstellung zu, weil in kurzer Zeit sämtliche<br />
Vermögensgegenstände und Schulden bei laufender Geschäftstätigkeit zu erfassen und zu bewerten sind. Diese<br />
GEMEINDEORDNUNG 737
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz soll auf der Basis von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erfolgen. Die<br />
Entscheidung basiert auf folgenden Überlegungen (vgl. Abbildung).<br />
Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz<br />
- Die Eröffnungsbilanz steht am Beginn der doppischen Rechnungslegung der Gemeinde, die<br />
deshalb – wie handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seiner Tätigkeit vorgeschrieben –<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens- und Schuldenlage entsprechendes Bild<br />
vermitteln muss.<br />
- Die Bewertung von sämtlichen Vermögensgegenständen und Schulden der Gemeinde wird<br />
nicht als Selbstzweck verstanden. Die Maßgabe für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz soll<br />
deshalb eine zügige und in der Grundausrichtung konsistente Bewertung des gemeindlichen<br />
Vermögens unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Grundsatzes der<br />
Wesentlichkeit sein.<br />
- Eine Bewertung der Vermögensgegenstände nur nach Anschaffungs- und Herstellungskosten<br />
steht nicht mit den Zielen der Aktualität und der Rechenschaft in Einklang.<br />
- Auch im Hinblick auf die praktische Umsetzung, z.B. Rückgriff auf die Wertermittlungsverordnung<br />
bei der Bewertung von Grundstücken, ist die Bewertung des gemeindlichen Vermögens<br />
nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten (Verkehrswert) vorteilhaft.<br />
- Mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit den Zielen „Aktualität“ und „intergenerative<br />
Gerechtigkeit“, vertreten vergleichbare neuere wissenschaftliche Diskussionen zunehmend die<br />
Auffassung, dass für die Bestimmung der Anschaffungskosten auch in der handelsrechtlichen<br />
Eröffnungsbilanz stets von Zeitwerten auszugehen ist.<br />
- Die grundsätzliche Bedeutung der Bewertung von Vermögensgegenständen nach Anschaffungs-<br />
und Herstellungskosten aus dem kaufmännischen Rechnungswesen bleibt auch bei einer<br />
Bewertung auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erhalten, denn die ermittelten<br />
Zeitwerte stellen am Stichtag der Eröffnungsbilanz „fiktive“ Anschaffungs- und Herstellungskosten<br />
dar und dienen als Basis für die zukünftigen Abschreibungen.<br />
- Für die Festlegung der Bewertung der Vermögensgegenstände nach vorsichtig geschätzten<br />
Zeitwerten hat sich auch das Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer ausgesprochen.<br />
Abbildung 136 „Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“<br />
Die Erstellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist zudem mit der Eröffnungsbilanz eines Unternehmens in<br />
den neuen Bundesländern nach der Vereinigung Deutschlands nach dem D-Markbilanzgesetz 1990 vergleichbar,<br />
denn dort waren bei laufender Geschäftstätigkeit in kurzer Zeit sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden<br />
zu erfassen und zu bewerten. Die für die Erstellung der Eröffnungsbilanz erforderliche Inventarisierung und Bewertung<br />
des gesamten Vermögens- und Schuldenbestandes bedeutet für die Gemeinden einen erheblichen Aufwand.<br />
Die Erstellung der Eröffnungsbilanz wird auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten betrachtet. Deshalb<br />
sind bei dieser Ausgangslage Vereinfachungsregeln zugelassen worden.<br />
2. Die Erfassung des Vermögens und der Schulden<br />
2.1 Die Abbildung des Vermögens und der Schulden<br />
Für die Eröffnungsbilanz der Gemeinden gilt, dass diese einheitlich auf der Aktiv- sowie auf der Passivseite gegliedert<br />
sein müssen. Die Mindestgliederung für die gemeindliche Eröffnungsbilanz ergibt sich durch die aus-<br />
GEMEINDEORDNUNG 738
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
drückliche Regelung, das die Eröffnungsbilanz entsprechend § 41 Absatz 3 und 4 GemHVO <strong>NRW</strong> zu gliedern ist<br />
(vgl. § 53 Absatz 1 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die gemeindliche Eröffnungsbilanz wird – wie die späteren Bilanzen<br />
im gemeindlichen Jahresabschluss – in Kontoform aufgestellt und muss die vorgeschriebenen Posten in der für<br />
die Gemeinden spezifischen Gliederung nach der aufgeführten Vorschrift enthalten. In dieser Bilanz werden auf<br />
der Aktivseite die Bilanzbereiche „Anlagevermögen“ und „Umlaufvermögen“ und auf der Passivseite die Bilanzbereiche<br />
„Eigenkapital“, „Sonderposten“, „Rückstellungen“ und „Verbindlichkeiten“ ausgewiesen und beide Bilanzseiten<br />
mit dem gesonderten Bereich „Rechnungsabgrenzung“ abgeschlossen. Das nachfolgende Gliederungsschema<br />
zeigt diese Gegebenheiten auf (vgl. Abbildung).<br />
Aktiva<br />
Das Gliederungsschema für die Eröffnungsbilanz<br />
1. Anlagevermögen<br />
1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände<br />
1.2 Sachanlagen<br />
1.3 Finanzanlagen<br />
2. Umlaufvermögen<br />
2.1 Vorräte<br />
2.2 Forderungen und sonstige<br />
Vermögensgegenstände<br />
2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
2.4 Liquide Mittel<br />
3. Aktive Rechnungsabgrenzung<br />
GEMEINDEORDNUNG 739<br />
Passiva<br />
1. Eigenkapital<br />
1.1 Allgemeine Rücklage<br />
1.2 Sonderrücklagen<br />
1.3 Ausgleichsrücklage<br />
1.4 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag<br />
1. Sonderposten<br />
2. Rückstellungen<br />
3. Verbindlichkeiten<br />
4. Passive Rechnungsabgrenzung<br />
Abbildung 137 „Das Gliederungsschema für die Eröffnungsbilanz“<br />
Der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist ein Anhang nach § 44 GemHVO <strong>NRW</strong> beizufügen, in dem die von der<br />
Gemeinde angewendeten Ansatz- und Bewertungsmethoden dargestellt und erläutert werden sollen. Es sind im<br />
gemeindlichen Anhang aber auch besondere Abweichungen anzugeben, z. B. von der Mindestgliederung der<br />
Eröffnungsbilanz (vgl. § 53 Absatz 1 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dem Anhang sind als Anlagen ein Forderungsspiegel<br />
nach § 46 GemHVO <strong>NRW</strong> und ein Verbindlichkeitenspiegel nach § 47 GemHVO <strong>NRW</strong> beizufügen (vgl. § 53<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist zudem noch ein Lagebericht beizufügen (vgl. § 48<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben tragen dazu bei, dass die örtliche Eröffnungsbilanz zum<br />
Eröffnungsbilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermitteln.<br />
2.2 Die Bewertung des Vermögens und der Schulden<br />
Zu Beginn des NKF als neuem Rechnungswesen ist von der Gemeinde ein realistisches und aktuelles Bild der<br />
Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde in Form einer Eröffnungsbilanz herzustellen. Aus dieser Anforderung<br />
ergibt sich für die Gemeinde, für die Vermögensgegenstände vorsichtig geschätzte Zeitwerte bezogen auf<br />
den Eröffnungsbilanzstichtag zu ermitteln (vgl. § 92 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Ermittlung der Wertansätze in der<br />
Eröffnungsbilanz muss durch geeignete Verfahren sowie unter Beachtung bestimmter Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung,<br />
die auch für den Dauerbetrieb gelten, vorgenommen werden.<br />
Eine solche Vorgabe soll dabei die Stetigkeit in der Bewertung von gemeindlichem Vermögen gewährleisten. In<br />
dieser Bewertung ist daher die ermittelte Restnutzungsdauer der abnutzbaren Vermögensgegenstände des Anlagevermögens<br />
zu berücksichtigen, die anhand der Regelungen für den Dauerbetrieb festzulegen sind. Die Gemeinde<br />
muss zudem sicherstellen, dass bei der Bewertung der Vermögensgegenstände auch mögliche Mängel<br />
oder Schäden in ausreichendem Maße beachtet werden.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Ermittlung des vorsichtig geschätzten Zeitwertes ist außerdem zu beachten, dass vor dem Stichtag der<br />
Eröffnungsbilanz die Abnutzung von Vermögensgegenständen haushaltswirtschaftlich nicht in einer Vermögensrechnung<br />
erfasst wurde. Bei der Ermittlung der Werte der Vermögensgegenstände kann deren bisherige Nut-<br />
zungszeit nicht als Abschreibungen erfasst und von den Anschaffungs- oder Herstellungskosten oder dem Neuwert<br />
des Vermögensgegenstandes in Abzug gebracht werden. Sofern ein gemeindlicher Vermögensgegenstand<br />
zum Eröffnungsbilanzstichtag nicht mehr neu ist, kann die Differenz zwischen dem vorsichtig geschätzten Zeitwert<br />
und dem Neuwert von der Gemeinde nur als Alterswertminderung oder in Form von Abschlägen für vorhandene<br />
Mängel oder Schäden in die Wertermittlung einbezogen werden.<br />
Zur Bestimmung des Umfanges solcher Wertminderungen können vielfach die gleichen Methoden zur Anwendung<br />
kommen wie zur Ermittlung des späteren Ressourcenverbrauchs in Form von Abschreibungen. Gleichwohl<br />
besteht keine Identität der Sachverhalte. Es ist daher sachlich nicht zutreffend, wenn im Rahmen der erstmaligen<br />
Ermittlung der Wertansätze der Vermögensgegenstände die Wertminderungen aus der bisherigen Nutzungszeit<br />
als "außergewöhnliche Abschreibungen“ in die Berechnung einbezogen werden. Zum Verständnis der Sachverhalte<br />
und zur Vermeidung von Unklarheiten und Unsicherheiten ist es notwendig, auch in den Begrifflichkeiten<br />
eine klare Trennung zwischen der Zeit vor der Eröffnungsbilanz und der Zeit nach der Eröffnungsbilanz bei der<br />
Nutzung von gemeindlichen Vermögensgegenständen zu ziehen.<br />
3. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
Im kaufmännischen Rechnungswesen haben sich im Laufe der Zeit bestimmte Regeln und Grundsätze entwickelt,<br />
die als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) von der Rechtsprechung, Verwaltung und Praxis<br />
geprägt wurden. Die GoB sind teilweise gesetzlich bestimmt, insbesondere durch das Handelsgesetzbuch (HGB)<br />
und die Abgabenordnung (AO). Wesentliche GoB finden sich in den §§ 238 ff. HGB, insbesondere in den §§ 246<br />
bis 251 HGB (Ansatzvorschriften) und in den §§ 252 - 256 HGB (Bewertungsvorschriften), sowie in den §§ 145<br />
und 146 AO. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich ständig fortentwickelt. Die<br />
GoB umfassen den gesamten Bereich der kaufmännischen Rechnungslegung. Dazu gehören nicht nur die Führung<br />
der Bücher, sondern auch der Jahresabschluss mit Bilanzierung und Bewertung und die Inventur.<br />
Die GoB gelten verbindlich und unabhängig von Rechtsformen für alle Kaufleute. Sie liegen auch dem kommunalen<br />
Finanzmanagement zugrunde, soweit in Gesetz oder Rechtsverordnung für die Gemeinden nichts anderes<br />
bestimmt ist. Sofern die GoB in den Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
nicht konkretisiert worden sind, gelten sie sinngemäß wie im privatrechtlichen Bereich. Sie stehen aber nicht über<br />
dem Gesetz, sondern sind als ein gesetzlich verankertes Regelungssystem zu verstehen. Als Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung sind daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die dazu führen, dass<br />
gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden. Die allgemein zu<br />
beachtenden Grundsätze lassen sich wie folgt untergliedern (vgl. Abbildung).<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Buchführung (GoB),<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
DV-gestützter<br />
Buchführungssysteme (GoBS)<br />
Wichtige Grundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 740<br />
Die eigentlichen Grundsätze, die sich auf die laufende Buchführung<br />
beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der Geschäftsvorfälle<br />
sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln.<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen,<br />
dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig,<br />
zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn die Buchführung<br />
mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt (vgl. § 27<br />
Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>)
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Datenverarbeitung (GoDV)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Inventur (GoI)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Bilanzierung (GoBi)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Lageberichterstattung (GoL)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Abschlussprüfungen (GoA)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Konzernrechnungslegung (GoK)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Kapitalflussrechnung (GoKfr)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Risikoüberwachung (GoR)<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige Grundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 741<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Datenverarbeitung wurden zur<br />
Erfüllung der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung bei<br />
einer DV-Buchführung entwickelt und umfassen im Wesentlichen die<br />
Sicherheit, die Funktionserfüllung und die Dokumentation.<br />
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und<br />
sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung<br />
des Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. §<br />
28 und 29 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden<br />
weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung<br />
(vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den<br />
Lagebericht vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung<br />
Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen.<br />
Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser<br />
Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung<br />
bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige<br />
Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“.<br />
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
Anwendung (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>)<br />
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung der gemeindlichen Gesamtkapitalflussrechnung<br />
Anwendung und sollen zu einer sachgerechten<br />
Erstellung beitragen (vgl. § 51 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung entwickelt<br />
worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvorgaben<br />
bzw. Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems.<br />
Abbildung 138 „Wichtige Grundsätze“<br />
Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in angemessener Zeit einen Überblick<br />
über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen<br />
verschaffen kann. Es ist dazu nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss,<br />
um die gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen<br />
zu können. Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse<br />
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit<br />
er die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
sowie im Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei wird auch die Größe der Gemeinde<br />
sowie die Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV-<br />
Buchführung zu berücksichtigen sein.<br />
Bei der Beurteilung, ob ein sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen Zeit einen Überblick über<br />
die Vorgehensweise und die Ergebnisse der gemeindlichen Inventur verschaffen kann, ist ebenfalls von den<br />
vorhandenen örtlichen Gegebenheiten auszugehen. Die Bestimmung der angemessenen Zeit ist somit auch von
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
der Größe der Gemeinde sowie der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung einschließlich der Art<br />
der örtlichen DV-Buchführung abhängig. Außerdem sollen Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, damit<br />
dem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz(gesamt)lage der Ge-<br />
meinde möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine<br />
dynamische Anpassung des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und<br />
internationalen Entwicklungen. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt,<br />
wenn aus neuen Sachverhalten heraus dafür ein Erfordernis besteht.<br />
4. Die Pflicht zur Beseitigung der Überschuldung<br />
4.1 Der gemeindliche Sanierungsplan<br />
Bei eingetretener Überschuldung, die durch den Ansatz des Postens „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“<br />
auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen wird, muss der Blick zwingend auf den Aufbau von<br />
Eigenkapital gerichtet werden, der auch die notwendige Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs einschließt<br />
(vgl. § 43 Absatz 7 i.V.m. § 41 Absatz 3 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der bestehende Verstoß gegen das Verbot<br />
der Überschuldung steht im Mittelpunkt der Betrachtung, so dass die notwendigen Gegenmaßnahmen der Gemeinde<br />
auf die Beendigung dieses Verstoßes zielen müssen (vgl. § 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch besteht eine<br />
nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften zu erfüllende Mindestanforderung, denn noch kann keine sinnvolle<br />
und sachgerechte Eigenkapitalgröße für die Gemeinde als Wertansatz der allgemeinen Rücklage bestimmt werden<br />
(vgl. § 41 Absatz 4 Nummer 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Von der Gemeinde müssen zielgerichtete haushaltswirtschaftliche Maßnahmen ergriffen werden, damit auf der<br />
Aktivseite der gemeindlichen Bilanz kein Posten „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ mehr auszuweisen<br />
ist. Daraus folgt auch, dass ggf. auf eine längere Zeit vielfältige Konsolidierungen als Gegenmaßnahmen von<br />
der Gemeinde umgesetzt werden müssen, um die Überschuldung zu beseitigen und eine künftige Überschuldung<br />
auf Dauer wirksam zu vermeiden. Diese Sachlage erfordert wegen der besonderen Ziel- und Zwecksetzungen<br />
einen geeigneten Sanierungsplan als Eigenkapitalaufbaukonzept (EAK), der auf den Gegebenheiten des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
aufbauen sollte (vgl. § 76 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Sanierungsplan wird dabei als umfassendes Sanierungskonzept zum zukunftsorientierten Leitfaden (Gesamtkonzept<br />
der Gemeinde), in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen<br />
Aufgabenerfüllung der Gemeinde und die Steuerung des Haushalts sowie den Erhalt des Eigenkapitals festgelegt<br />
werden. Gleichzeitig muss der Sanierungsplan ein erweitertes Planungssystem als der gemeindliche Haushaltsplan<br />
enthalten. Er soll als Handlungsrichtschnur dienen und deshalb die konkreten und akuten Schritte aufzuzeigen,<br />
die sofort und in der weiteren Zukunft von der Gemeinde zu gehen sind. Besondere Eckpunkte sowie die<br />
Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen.<br />
4.2 Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans<br />
Für die Sanierung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft muss aufgrund der großen Bedeutung der Krisensituation<br />
für den Rat und die Verwaltung sowie die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde eine besondere Struktur<br />
erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung der wirtschaftlichen Krise der Gemeinde beinhaltet<br />
und die Grundlage für die notwendigen Handlungen bietet. Der Sanierungsplan verkörpert somit eine Leitlinie für<br />
das Handeln der Gemeinde und für die Verhandlungen mit Dritten.<br />
Die Frage, ob und ggf. welche Schlussfolgerungen bei Vorliegen der Überschuldung der Gemeinde zu ziehen<br />
sind und ob und welche Formen des aufsichtsrechtlichen Handelns angezeigt sind, bedarf dabei noch weiterer<br />
Erörterungen und Abstimmungen. Es sollen durch die Gemeinde und die anderen Beteiligten jedoch möglichst<br />
GEMEINDEORDNUNG 742
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
praktikable Antworten gefunden werden. Die möglichen in der nachfolgenden Abbildung aufgezeigten fünf Abschnitte<br />
eines Sanierungsplans der Gemeinde zur Krisenbewältigung und zur stetigen Entwicklung können bei<br />
Bedarf von der Gemeinde weiter differenziert werden (vgl. Abbildung).<br />
Stufe 1<br />
Stufe 2<br />
Stufe 3<br />
Stufe 4<br />
Stufe 5<br />
GEMEINDEORDNUNG 743<br />
Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans<br />
Gesamtkonzept der Gemeinde zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan)<br />
Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis<br />
(Befangenheit der Betroffenen)<br />
Krisenursachen identifizieren<br />
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit feststellen)<br />
Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung<br />
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)<br />
Implementierung des Sanierungsplans<br />
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische<br />
Maßnahmen)<br />
Sanierungscontrolling<br />
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,<br />
Planungsrechnungen und Planbilanz)<br />
Abbildung 139 „Stufen eines Sanierungsplans“<br />
Bedrohung erkennen<br />
und ernst nehmen<br />
Sich schlüssig auf wesentliche<br />
Kernfragen<br />
konzentrieren<br />
Perspektive und Vision<br />
der Sanierung vermitteln<br />
Zustimmung und Motivation<br />
der Beteiligten<br />
auslösen<br />
Erfolgreiche Umsetzung<br />
messen, Chancen und<br />
Risiken neu einschätzen<br />
Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht u.a. darin, dass die defizitäre haushaltswirtschaftliche<br />
Lage beseitigt und die dauernde Leistungsfähigkeit wieder erreicht wird. Mit der Bewältigung der Krise soll<br />
auch erreicht werden, dass die künftigen Generationen nicht unnötig belastet und deren Zukunft gesichert wird.<br />
Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit wird dadurch ausreichend beachtet.<br />
5. Die Berichtigung der Eröffnungsbilanz<br />
Die besondere Vorschrift über die gemeindliche Eröffnungsbilanz sieht ausdrücklich die Möglichkeiten einer Berichtigung<br />
und Nachholung von Wertansätzen dieser Bilanz vor. Es wird daher ausdrücklich für die Gemeinde<br />
bestimmt, wenn sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse ergibt, dass in der Eröffnungsbilanz Vermögensgegenstände<br />
oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz zu<br />
berichtigen oder nachzuholen. Die Berichtigung umfasst grundsätzlich alle Posten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz,<br />
auch wenn in § 92 für die Fehlerhaftigkeit ausdrücklich die Wertansätze der gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
oder Sonderposten oder Schulden als Anlass einer Berichtigung der Eröffnungsbilanz benannt worden<br />
sind. Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist auch zwingend notwendig, wenn in dieser Bilanz<br />
die Bemessung der Ausgleichsrücklage als fehlerhaft anzusehen ist (vgl. § 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Eine Berichtigung<br />
im gemeindlichen Jahresabschluss führt dazu, dass die Eröffnungsbilanz der Gemeinde als geändert gilt.<br />
Für die Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz bzw. für die Nachholung von bilanziellen Wertansätzen<br />
ist festgelegt worden, dass diese Handlungen von der Gemeinde letztmals im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden<br />
Jahresabschluss vorgenommen werden dürfen. In diesem Zusammenhang ist zudem festgelegt worden,<br />
dass vorherige Jahresabschlüsse, also gemeindliche Jahresabschlüsse im Zeitraum zwischen der Eröffnungsbilanz<br />
der Gemeinde und dem Jahresabschluss, in dem Änderungen vorgenommen werden, von der Gemeinde
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
nicht zu berichtigen sind. Das Nähere für eine Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz ist in der Vorschrift des § 57 GemHVO <strong>NRW</strong> näher bestimmt worden. So ist z. B. ein<br />
Wertansatz nur zu berichtigen, wenn es sich bei dem fehlerhaften Ansatz um einen wesentlichen Wertbetrag<br />
handelt. Die Fälle, in denen eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz notwendig wird, werden nachfolgend<br />
aufgeführt (vgl. Abbildung).<br />
Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz<br />
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden in der Eröffnungsbilanz<br />
können berichtigt werden,<br />
- bei einem zu niedrigen Wert,<br />
- bei einem zu hohen Wert,<br />
- sie zu Unrecht angesetzt oder<br />
- zu Unrecht nicht angesetzt worden sind.<br />
Abbildung 140 „Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“<br />
Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz soll auch dann erfolgen, wenn sich die Fehlerhaftigkeit erst<br />
bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse herausstellt. Eine Berichtigung soll auch dann vorgenommen werden,<br />
wenn am späteren Abschlussstichtag die fehlerhaft angesetzten Vermögensgegenstände nicht mehr vorhanden<br />
sind oder die Schulden nicht mehr bestehen. Ist von der Gemeinde eine Berichtigung der gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz vorzunehmen, so ist eine sich daraus ergebende Wertänderung ergebnisneutral unmittelbar mit<br />
der allgemeinen Rücklage zu verrechnen. Die im Rahmen der Bilanzberichtigung vorgenommenen Wertberichtigungen<br />
oder Wertnachholungen sind von der Gemeinde im Anhang (vgl. § 44 GemHVO <strong>NRW</strong>) des aufzustellenden<br />
Jahresabschluss (vgl. § 95 GO <strong>NRW</strong>) gesondert anzugeben.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Aufstellung einer gemeindlichen Eröffnungsbilanz):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Aufstellung einer Eröffnungsbilanz):<br />
Die Vorschrift begründet die Pflicht zur Aufstellung der Eröffnungsbilanz für die Gemeinde zu Beginn des Haushaltsjahres,<br />
in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung erfasst, wie es handelsrechtlich<br />
für jeden Kaufmann zu Beginn seines Handelsgewerbes vorgeschrieben ist. Alle Gemeinden müssen<br />
ihr Vermögen und ihre Schulden während des laufenden Geschäftsbetriebes erfassen und bewerten. Dies<br />
kommt der Situation nahe, die zur Normierung des D-Markbilanzgesetzes im Jahre 1990 Anlass bot. Danach galt<br />
entsprechend, dass zum Zeitpunkt der vollständigen Umstellung eine Eröffnungsbilanz aufzustellen ist. Aus diesem<br />
Grund ist die Regelung für Gemeinden diesem Gesetz entlehnt. Dazu sind die Gliederungsvorschriften für<br />
den Bilanzaufbau nach § 41 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie weitere haushaltsrechtliche Vorschriften zu beachten, z.B.<br />
den Grundsatz der Stetigkeit.<br />
Für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gilt zudem das Jährlichkeitsprinzip und das Haushaltsjahr ist mit dem<br />
Kalenderjahr identisch. Deshalb ist es sachgerecht zu bestimmen, dass die Gemeinde zu Beginn des Haushalts-<br />
GEMEINDEORDNUNG 744
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
jahres, in dem sie ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung vollständig erfasst, eine<br />
Eröffnungsbilanz aufstellt. Weil das Handelsrecht für das neue Gemeindehaushaltsrecht das „Referenzmodell“<br />
darstellt, sind in diese Vorschrift auch dessen Grundsätze übernommen worden. Die Regelung sieht deshalb vor,<br />
dass die Eröffnungsbilanz unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen ist. Die<br />
weiteren Vorgaben zur Eröffnungsbilanz sowie zur Bilanzierung und Bewertung von Vermögen und Schulden der<br />
Gemeinde sind im Einzelnen, ggf. auch mit einer Festlegung auf einheitliche Verfahren, werden durch die Vorschriften<br />
des achten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung näher bestimmt und sind dort erläutert.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 95 Absatz 3 und § 96 GO <strong>NRW</strong>):<br />
1.2.1 Der Verweis auf § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Auf Grund des Verweises auf die Vorschrift des § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>, die entsprechend für die Aufstellung der<br />
Eröffnungsbilanz der Gemeinde anzuwenden ist, hat der Kämmerer den Entwurf der Eröffnungsbilanz aufzustellen,<br />
der Bürgermeister den Entwurf zu bestätigen und diesen dem Rat der Gemeinde zur Feststellung (Beschlussfassung)<br />
zuzuleiten. Diese Vorgabe beinhaltet auch, dass die gemeindliche Eröffnungsbilanz innerhalb<br />
der ersten drei Monate nach dem Eröffnungsbilanzstichtag aufzustellen ist. Die Festlegung eines solchen Zeitraumes<br />
ist auch geboten, weil die Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung des ersten Haushaltsjahres der<br />
Gemeinde mit neuem Rechnungswesen bereits auf dieser Eröffnungsbilanz aufbauen.<br />
Mit der Zuleitung durch den Bürgermeister nimmt der Rat den Entwurf der Eröffnungsbilanz entgegen, um ihn an<br />
die zuständigen Ausschüsse weiterzuleiten, z. B. an den Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung. Nach<br />
Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfung soll der Rat durch Beschluss die ihm vorgelegte Eröffnungsbilanz<br />
feststellen. Zeitlich gesehen besteht folgender möglicher Ablauf und dadurch auch ein Zeitraum für das<br />
gesetzlich vorgesehene Verfügbarhalten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz (vgl. Abbildung).<br />
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Eröffnungsbilanz 2009<br />
AUFGABE<br />
Aufstellung und Zuleitung<br />
des Entwurfs der Eröffnungsbilanz an den Rat<br />
Prüfung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
Feststellung der Eröffnungsbilanz<br />
durch den Rat<br />
Anzeige der Eröffnungsbilanz<br />
an die Aufsichtsbehörde<br />
Bekanntmachung<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
Verfügbarhalten der Eröffnungsbilanz<br />
bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 745<br />
ZEITANGABE<br />
Bis zum 31. März 2009<br />
Örtliche Fristsetzung<br />
Bis zum 31. Dezember 2009<br />
Unverzüglich nach Feststellung<br />
Nach Feststellung<br />
Bis zum 31. Dezember 2010<br />
Abbildung 141 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens der Eröffnungsbilanz 2009“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde muss nach dem Eröffnungsbilanzstichtag ständig bemüht sein, die Aufstellung, Bestätigung und<br />
Zuleitung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz an den Rat vorzunehmen. Die Planung der Gemeinde für die Haushaltsjahre<br />
mit neuem Rechnungswesen baut auf den Daten der Eröffnungsbilanz auf. Daher sollte die Gemeinde<br />
mit der Anzeige des neuen Haushaltsplans bei ihrer Aufsichtsbehörde auch den vom Bürgermeister bestätigten<br />
Entwurf der Eröffnungsbilanz mit vorlegen, denn erst dadurch wird seitens der Gemeinde dokumentiert, dass es<br />
sich um belastbare Daten handelt. Dabei ist es unerheblich, ob einzelne Wertansätze in der Bilanz noch keine<br />
endgültige Bestimmtheit erlangt haben.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Umstellung auf das NKF nach § 6 Absatz 3 NKFEG erst<br />
vollzogen ist, wenn sämtliche Aufgabenbereiche auf eine Rechnungsführung nach den Regeln der doppelten<br />
Buchführung umgestellt und eine Eröffnungsbilanz aufgestellt worden sind. Nur mit der aufgestellten und bestätigten<br />
Eröffnungsbilanz ist ausreichende Informationsbasis und Grundlage für die künftige gemeindliche Haushaltsplanung<br />
geschaffen worden und damit, auch für das erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen gegeben.<br />
Auch die Beurteilung der Haushaltswirtschaft durch die Aufsichtsbehörde erfordert diesen Sachstand, insbesondere<br />
dann, wenn z. B. bereits im ersten Haushaltsjahr eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage oder eine<br />
Verringerung der allgemeinen Rücklage geplant wird.<br />
Für die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des Haushaltsplans für das erste Haushaltsjahr<br />
mit der Eröffnungsbilanz sind die Kenntnisse über die Wertansätze in der Eröffnungsbilanz in Form belastbarer<br />
Daten zwingend erforderlich. Die Aufsichtsbehörde kann ggf. die Fristen für die Anzeige des Haushalts der Gemeinde<br />
gem. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bzw. der Genehmigung nach § 75 Absatz 4 oder § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
verlängern, wenn ihr die notwendigen Informationen zur Erteilung der Genehmigung noch nicht vorliegen. Die von<br />
der Gemeinde vor der Feststellung der Eröffnungsbilanz gegebenen Informationen berühren nicht die zu einem<br />
späteren Zeitpunkt vorzunehmende Anzeige der vom Rat festgestellten gemeindlichen Eröffnungsbilanz an die<br />
Aufsichtsbehörde nach § 92 Absatz 1 i.V.m. § 96 GO <strong>NRW</strong>.<br />
1.2.2 Der Verweis auf § 96 GO <strong>NRW</strong><br />
1.2.2.1 Die Feststellung der Eröffnungsbilanz<br />
Die zweite Verweisung in der Vorschrift auf die entsprechende Anwendung des § 96 GO <strong>NRW</strong> beinhaltet, dass<br />
die Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz durch den Rat innerhalb eines Zeitraumes von zwölf Monaten<br />
nach dem Eröffnungsbilanzstichtag erfolgen soll. Dem Rat muss daher ermöglicht werden, bis spätestens 31.<br />
Dezember des Jahres die vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüfte Eröffnungsbilanz durch Beschluss feststellen,<br />
in dem der Eröffnungsbilanzstichtag liegt. Diese zeitliche Vorgabe soll die Gemeinde wegen der besonderen<br />
Bedeutung der Eröffnungsbilanz für die künftige gemeindliche Haushaltswirtschaft möglichst einhalten. Es soll<br />
vermieden werden, dass die Gemeinde im zweiten Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen noch auf der<br />
Grundlage von „vorläufigen Eröffnungsbilanzdaten“ ihren Haushalt planen und bewirtschaften muss.<br />
Bei der Entscheidung über die Feststellung der Eröffnungsbilanz ist ggf. die Stellungnahme des Bürgermeisters<br />
und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, insbesondere<br />
dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat,<br />
der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb<br />
versagt wurde, weil der Prüfer nicht in der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen. Die Beteiligung des<br />
Bürgermeisters und/oder des Kämmerers hat auch dann zu erfolgen, wenn zuvor bereits durch eine Zusammenarbeit<br />
zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung die bei der Eröffnungsbilanz aufgetretenen<br />
Fehler beseitigt worden sind, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bildes der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde entgegenstehen,.<br />
GEMEINDEORDNUNG 746
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rat der Gemeinde hat bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom<br />
Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Die zeitliche Begrenzung<br />
in dieser Vorschrift soll gewährleisten, dass der zeitliche Unterschied zwischen dem Abschlussstichtag und<br />
der Feststellung des Jahresabschlusses noch vertretbar bleibt, um ggf. auch Auswirkungen auf die künftige<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde unverzüglich umsetzen zu können.<br />
Sofern eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz durch die Gemeinde nicht umsetzbar ist, z. B. bis zum 31.<br />
Dezember 2008, wenn als Stichtag der gemeindlichen Eröffnungsbilanz der 1. Januar 2008 bestimmt wurde,<br />
muss die Eröffnungsbilanz spätestens bis zum 31. Dezember des zweiten Haushaltsjahres mit neuem Rechnungswesen<br />
zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten Haushaltsjahres durch den Rat der Gemeinde<br />
festgestellt werden (nach dem Beispiel: 31. Dezember 2009).<br />
Dieser spätere Termin kann vor dem Hintergrund der vollständigen Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts<br />
aus mehreren Gründen als noch vertretbar angesehen werden, denn die Eröffnungsbilanz, die mit ihrem Stichtag<br />
am Beginn der Erfassung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde nach dem System der doppelten Buchführung<br />
steht, stellt gleichzeitig auch die "Eröffnungsbilanz" für das erste Haushaltsjahr mit neuem Rechnungswesen dar.<br />
Sie wird daher in das erste Haushaltsjahr einbezogen und steht in einem sachlichen Zusammenhang mit dem<br />
Jahresabschluss dieses ersten Haushaltsjahres. Eine längere Feststellungszeit ist nur aus wichtigen Gründen<br />
vertretbar, z. B. weil noch erhebliche Erkenntnisse fehlen, die ggf. eine spätere Berichtigung der Eröffnungsbilanz<br />
entbehrlich machen.<br />
1.2.2.2 Die Entlastung des Bürgermeisters<br />
Die Ratsmitglieder haben ergänzend zum Feststellungsbeschluss über den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
durch den Rat der Gemeinde über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden (vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist als abschließende Entscheidung des Rates über die Art und<br />
Form der Vermögensermittlung, Bewertung und Ansatz in der Eröffnungsbilanz anzusehen. Die inhaltliche Bestimmtheit<br />
des Beschlusses muss daher deutlich erkennen werden lassen, was zum Gegenstand der Entscheidung<br />
des Rates gemacht worden ist.<br />
Über die Feststellung der Eröffnungsbilanz und die Entlastung des Bürgermeisters sollten zwei eigenständige<br />
Beschlüsse gefasst werden. Die beiden Beschlussgegenstände können nicht in einem Beschluss zusammen<br />
gefasst werden, weil über die Entlastung des Bürgermeisters die Ratsmitglieder und nicht der Rat entscheidet,<br />
auch wenn in beiden Fällen eine sachliche Verknüpfung aus der Verantwortung des Bürgermeisters nach § 62<br />
GO <strong>NRW</strong> heraus besteht.<br />
Eine vorbehaltlose Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz kann zwar gleichzeitig keine vorbehaltlose<br />
Entlastung des Bürgermeisters beinhalten. Sie bringt jedoch bereits zum Ausdruck, dass die Ratsmitglieder mit<br />
der geprüften Eröffnungsbilanz einverstanden sind und das darin dargestellte Vermögen und die Schulden grundsätzlich<br />
billigen. Mit der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters verzichten die Ratsmitglieder dann<br />
darauf, bei der Prüfung festgestellte Mängel, die nicht zur Einschränkung des Bestätigungsvermerks nach § 101<br />
GO <strong>NRW</strong> durch den Rechnungsprüfungsausschuss geführt haben, weiter zu verfolgen. Dieser Sachverhalt bedeutet<br />
aber nicht, dass damit derartige Mängel auch beseitigt sind. Für eine Behebung der Mängel muss durch<br />
den Bürgermeister Sorge getragen werden.<br />
1.2.2.2 Anzeige und Bekanntmachung<br />
Die Verweisung auf die entsprechende Anwendung des § 96 GO <strong>NRW</strong> bedingt, dass die vom Rat der Gemeinde<br />
festgestellte Eröffnungsbilanz der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen, öffentlich bekannt zu machen und<br />
GEMEINDEORDNUNG 747
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. Wegen<br />
der Bedeutung der Eröffnungsbilanz für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sollte ihre öffentliche Bekanntmachung<br />
möglichst nicht vor der Mitteilung der Aufsichtsbehörde erfolgen, dass sie keine Bedenken gegen die fest-<br />
gestellte Eröffnungsbilanz hat.<br />
Ein Hindernis für die Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz kann dadurch bestehen, dass der Rat nur einen<br />
Beschluss über die Feststellung der Eröffnungsbilanz gefasst hat und in diesem Zusammenhang die Ratsmitglieder<br />
nicht die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters ausgesprochen haben. Sie haben diese<br />
Entlastung auch nicht verweigert, denn dann bestände eine Begründungspflicht für die Ratsmitglieder. Liegt eine<br />
solche Situation vor, sind nicht die notwendigen Beschlüsse gefasst worden, die einer Bekanntmachung der Eröffnungsbilanz<br />
vorausgehen müssen. Erst durch die Nachholung eines fehlenden Beschlusses ist das bestehende<br />
Hindernis beseitigt und die Eröffnungsbilanz kann öffentlich bekannt gemacht werden.<br />
Es besteht auch dann ein Hindernis, wenn die Eröffnungsbilanz nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile,<br />
Anlagen oder Unterlagen bei der Beschlussfassung umfasst hat, besteht ein Hindernis für die Bekanntmachung.<br />
Ist ggf. eine gesetzlich vorgesehene Anlage, z. B. der Verbindlichkeitenspiegel (vgl. § 47 GemHVO <strong>NRW</strong>), nicht<br />
Teil des Beschlusses des Rates über die Feststellung der Eröffnungsbilanz ist damit ein Ratsbeschluss zustande<br />
gekommen, der eine Bekanntmachung des Jahresabschlusses nicht zulässt. Erst nach Beseitigung dieses Hindernisses<br />
darf die Eröffnungsbilanz öffentlich bekannt gemacht werden.<br />
1.2.3 Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz<br />
Die Besonderheiten des gemeindlichen Haushaltswesens geben jedoch keinen Anlass, ein besonderes Aufstellungsverfahren<br />
für die Eröffnungsbilanz zu definieren und besondere Anforderungen an die Ratsentscheidung<br />
über die Eröffnungsbilanz zu stellen. Im Rahmen der individuellen Prüfung der Eröffnungsbilanz einer Gemeinde<br />
durch die Aufsichtsbehörde soll diese auch festhalten, ob das Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist bzw. ob<br />
und welche Verfahrensschritte ggf. von ihr gegenüber der Gemeinde zu beanstanden sind. Die Verfahrensschritte,<br />
die terminlich bestimmt sein müssen, werden durch die nachfolgende Übersicht verdeutlicht (vgl. Abbildung).<br />
VERFAHRENSSCHRITT<br />
Aufstellung des Entwurfes<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
Zuleitung des Entwurfes<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
Prüfung<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
Beratung und Feststellung<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
Anzeige<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz<br />
GEMEINDEORDNUNG 748<br />
ZUSTÄNDIGKEITEN<br />
durch den Kämmerer und Bestätigung durch den Bürgermeister<br />
(§ 92 Absatz 1 i.V.m. § 95 Absatz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
an den Rat (§ 92 i.V.m. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>;<br />
soll innerhalb von drei Monaten nach dem Stichtag 1.<br />
Januar 20.. erfolgen).<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 92 Absatz<br />
5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
durch den Rat (§ 92 Absatz 1GO <strong>NRW</strong>; bis spätestens<br />
31. Dezember des ersten Haushaltsjahres nach dem<br />
Stichtag.<br />
bei der Aufsichtsbehörde (§ 92 Absatz 1 i.V.m. § 96<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).
Bekanntmachung<br />
der Eröffnungsbilanz<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz<br />
Abbildung 142 „Das Verfahren bei der Eröffnungsbilanz“<br />
2. Zu Absatz 2 (Inhalte der Eröffnungsbilanz):<br />
GEMEINDEORDNUNG 749<br />
(§ 92 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>; soll verfügbar<br />
gehalten werden).<br />
Die Eröffnungsbilanz und der Anhang haben zum Eröffnungsbilanzstichtag unter Beachtung der Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der<br />
Schuldenlage der Gemeinde zu vermitteln. Dem Rat der Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen<br />
deshalb für seine Feststellung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz die notwendigen Unterlagen (Eröffnungsbilanz<br />
mit Anhang und Anlagen) zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt werden (vgl. Abbildung).<br />
Eröffnungsbilanz<br />
Anhang<br />
Forderungsspiegel<br />
Verbindlichkeitenspiegel<br />
Lagebericht<br />
Die Eröffnungsbilanzunterlagen<br />
BESTANDTEIL DER ERÖFFNUNGSBILANZ<br />
ANLAGEN ZUR ERÖFFNUNGSBILANZ<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 53 Absatz 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 92 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 53 Absatz 1 und<br />
§ 44 Absatz 1 und 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 53 Absatz 1 und § 46 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr.<br />
1.6.7 des RdErl. vom 24.02.2005<br />
§ 53 Absatz 1 und § 47 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr.<br />
1.6.8 des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 53 Absatz 1 und § 48 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 143 „Die Eröffnungsbilanzunterlagen“<br />
Der Gemeinde ist es aber freigestellt, nach örtlichen Bedürfnissen der Eröffnungsbilanz auch noch weitere Unterlagen<br />
beizufügen oder weitere Angaben zu machen, um Interessenkonflikte, die im Zusammenhang mit der von<br />
dem in dieser Vorschrift benannten Personenkreis ausgeübten Tätigkeit stehen und von Bedeutung für die Adressaten<br />
der Eröffnungsbilanz sind, auszuräumen, z. B. über die Verantwortlichen in der Gemeinde (vgl. § 95<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) Es kann auch anhand einer Übersicht, wie sie dem Beteiligungsbericht beizufügen, das Bild<br />
über die in der Eröffnungsbilanz angesetzten gemeindlichen Betriebe aufgezeigt werden ist (vgl. § 52 Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gemeindliche Eröffnungsbilanz muss zudem auch für eine Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger und für<br />
die Anzeige an die Aufsichtsbehörde geeignet sein. Die nachfolgend aufgezeigten Unterlagen sind für die Vermittlung<br />
eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde<br />
unverzichtbar und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Sie<br />
sind auch im Rahmen der Anzeige an die Aufsichtsbehörde beizufügen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
In den Fällen, in denen wegen besonderer örtlicher Umstände die Eröffnungsbilanz nicht ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermitteln kann, ist zu beachten,<br />
dass der Anhang dann zusätzliche Angaben zu enthalten hat. Im Anhang müssen die besonderen Umstände,<br />
die zu der Abweichung führen, erläutert werden. Bei der Abgrenzung, ob besondere Umstände für eine<br />
solche Sachlage vor Ort vorliegen, ist insbesondere auf die Aufgabe und die Funktion der Eröffnungsbilanz abzustellen,<br />
damit ggf. durch den Abhang die erforderliche Korrekturfunktion erfolgen kann.<br />
In der Gemeinde muss vor Ort geklärt werden, welche Sachverhalte und Tatbestände als „besondere Umstände“<br />
einzuordnen sind, die dann zu den gesonderten Angaben und Erläuterungspflichten im Anhang zur gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz führen. Diese Sachlage ermöglicht den Gemeinden aber nicht, abweichend von den gesetzlichen<br />
Vorschriften selbst den Inhalt und Umfang der Eröffnungsbilanz oder allgemeine zusätzliche Anforderungen<br />
zu bestimmen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Ermittlung der Wertansätze der Eröffnungsbilanz):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Wertansätze als vorsichtig geschätzter Zeitwert):<br />
Der Ansatz und die Bewertung von Vermögensgegenständen orientieren sich im „Dauerbetrieb“ des doppischen<br />
Rechnungswesens der Gemeinde an den handelsrechtlichen Ansatz- und Bewertungsvorschriften. Davon ausgehend<br />
sind von der Gemeinde dafür die Anschaffungs- und Herstellungskosten zugrunde zu legen. Um aber zu<br />
Beginn des neuen Rechnungswesens ein realistisches und aktuelles Bild der Vermögens- und Schuldenlage der<br />
Gemeinde zu schaffen, ergibt sich für den Ansatz der Vermögensgegenstände in der Eröffnungsbilanz die Anforderung,<br />
stichtagsbezogen einen aktuellen Wert zu ermitteln, der sich an Zeitwerten orientiert und vorsichtig zu<br />
schätzen ist (vorsichtig geschätzte Zeitwerte).<br />
Der Begriff „vorsichtig geschätzter Zeitwert“ stellt einen Oberbegriff und eine Zielbestimmung unter Beachtung<br />
des Vorsichtsprinzips dar. Es handelt sich hierbei um keinen fest definierten bestimmten Wert. Vielmehr soll unter<br />
Beachtung der Zielbestimmung (Verhütung eines zu hohen Bilanzansatzes und unter Berücksichtigung der Verhältnisse<br />
des Einzelfalls ein sachgerechter Wert bestimmt werden. Er kann auf verschiedene Weise, d.h. anhand<br />
unterschiedlicher Bewertungsverfahren, ermittelt werden. Die Ermittlung des Wertes kann auf der Basis des Verkehrswertes,<br />
des Wiederbeschaffungswertes, des Wiederbeschaffungszeitwertes wie auch der Anschaffungsoder<br />
Herstellungskosten erfolgen.<br />
Die Bewertung des Vermögens zu vorsichtig geschätzten Zeitwerten für den Ansatz in der Eröffnungsbilanz steht<br />
mit den von den Ländern getroffenen Entscheidungen für das kommunale Haushaltsrecht in Einklang. So hat die<br />
Innenministerkonferenz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts am 21.11.2003 u.a. beschlossen: „Bei der<br />
Eröffnungsbilanz ist neben der Bewertung nach Anschaffungs- und Herstellungsaufwand auch eine Bewertung<br />
nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten möglich, wobei bei beiden Modellen Sonderregelungen für Bewertungserleichterungen<br />
vorgesehen werden.<br />
Die Eröffnungsbilanz stellt für alle Gemeinden die neue Ausgangslage für ihre Haushaltswirtschaft dar. Die Festlegung<br />
des maßgebenden Bewertungsverfahrens für die Eröffnungsbilanz erfolgt durch die Länder, wobei diese<br />
die zu erwartende Stellungnahme des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland, das sich ebenfalls für Zeitwerte<br />
in der Eröffnungsbilanz ausspricht, in ihre Entscheidungsfindung einbeziehen.“ Auch wenn keine einheitliche<br />
Ausgangslage zwischen den Länder besteht, werden sich jedoch die anfangs vorhandenen Unterschiede im<br />
Laufe der Jahre "auswachsen". Die Entscheidung basiert auf folgenden Überlegungen (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 750
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz<br />
- Die Eröffnungsbilanz steht am Beginn der doppischen Rechnungslegung der Gemeinde, die<br />
deshalb – wie handelsrechtlich für jeden Kaufmann zu Beginn seiner Tätigkeit vorgeschrieben –<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen der Vermögens- und Schuldenlage entsprechendes Bild<br />
vermitteln muss.<br />
- Die Bewertung von sämtlichen Vermögensgegenständen und Schulden der Gemeinde wird<br />
nicht als Selbstzweck verstanden. Die Maßgabe für die Aufstellung der Eröffnungsbilanz soll<br />
deshalb eine zügige und in der Grundausrichtung konsistente Bewertung des gemeindlichen<br />
Vermögens unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Grundsatzes der<br />
Wesentlichkeit sein.<br />
- Eine Bewertung der Vermögensgegenstände nur nach Anschaffungs- und Herstellungskosten<br />
steht nicht mit den Zielen der Aktualität und der Rechenschaft in Einklang.<br />
- Auch im Hinblick auf die praktische Umsetzung, z.B. Rückgriff auf die Wertermittlungsverordnung<br />
bei der Bewertung von Grundstücken, ist die Bewertung des gemeindlichen Vermögens<br />
nach vorsichtig geschätzten Zeitwerten (Verkehrswert) vorteilhaft.<br />
- Mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit den Zielen „Aktualität“ und „intergenerative<br />
Gerechtigkeit“, vertreten vergleichbare neuere wissenschaftliche Diskussionen zunehmend die<br />
Auffassung, dass für die Bestimmung der Anschaffungskosten auch in der handelsrechtlichen<br />
Eröffnungsbilanz stets von Zeitwerten auszugehen ist.<br />
- Die grundsätzliche Bedeutung der Bewertung von Vermögensgegenständen nach Anschaffungs-<br />
und Herstellungskosten aus dem kaufmännischen Rechnungswesen bleibt auch bei einer<br />
Bewertung auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten erhalten, denn die ermittelten<br />
Zeitwerte stellen am Stichtag der Eröffnungsbilanz „fiktive“ Anschaffungs- und Herstellungskosten<br />
dar und dienen als Basis für die zukünftigen Abschreibungen.<br />
- Für die Festlegung der Bewertung der Vermögensgegenstände nach vorsichtig geschätzten<br />
Zeitwerten hat sich auch das Institut der Deutschen Wirtschaftsprüfer ausgesprochen.<br />
Abbildung 144 „Die Zeitwerte in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“<br />
Durch die getroffene Regelung wird sichergestellt, dass die Gemeinden innerhalb des Landes die Vermögensbewertung<br />
einheitlich vornehmen. Die Vorschrift sieht daher vor, die Wertermittlung für die Eröffnungsbilanz auf der<br />
Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten vorzunehmen. Das D-Markbilanzgesetz hat dieser Regelung als<br />
Vorbild gedient. Die Regelung wird von den Modellkommunen mitgetragen, die die Erfassung und Bewertung von<br />
Vermögen der Gemeinde nach dem vorsichtig geschätzten Zeitwert erprobt haben. Mit dieser Entscheidung wird<br />
in besonderem Maße dem Anliegen Rechnung getragen, die Gemeinden bei der Erstellung einer Eröffnungsbilanz<br />
mit dem geringst möglichen Aufwand zu belasten, ohne dabei auf allgemein anerkannte kaufmännische<br />
Bilanzierungsregeln verzichten zu müssen.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Wertansätze als Anschaffungs- oder Herstellungskosten):<br />
3.2.1 Die Zeitwerte als Anschaffungs- oder Herstellungskosten<br />
Die Eröffnungsbilanz bildet ab dem Bilanzstichtag die Ausgangslage für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde.<br />
Deshalb muss bereits bei ihrer Aufstellung berücksichtigt werden, dass bei laufendem Geschäftsbetrieb<br />
der Gemeinde das Anschaffungskostenprinzip für die spätere Bilanzierung eine entsprechende Anwendung fin-<br />
GEMEINDEORDNUNG 751
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
det, denn die Anschaffungs- und Herstellungskosten sollen in den späteren Jahresabschlüssen die wertmäßige<br />
Obergrenze für die Bewertung darstellen.<br />
Die Vorschrift folgt diesem Ansatz, denn es wird bestimmt, dass die in der Eröffnungsbilanz für die Vermögensgegenstände<br />
angesetzten Werte künftig als Anschaffungs- oder Herstellungskosten und damit als Wertobergrenze<br />
gelten. Die Anschaffungs- oder Herstellungskosten stellen eine feste Wertgröße in Bezug auf den betreffenden<br />
Vermögensgegenstand dar. Sie unterliegen keiner künftigen Bewertung und damit i.d.R. auch keinen Wertschwankungen<br />
unterliegt. Die Anschaffungs- oder Herstellungskosten stellen daher, anders als ein Zeitwert, eine<br />
feste Bezugsgröße zur Feststellung von Wertminderungen in Form von planmäßigen und außerplanmäßigen<br />
Abschreibungen dar.<br />
Der Gestaltung dieser Bestimmung liegt außerdem die Fiktion zu Grunde, die Gemeinde hätte zum Stichtag der<br />
Eröffnungsbilanz erstmals den Geschäftsbetrieb aufgenommen und für ihre örtliche Aufgabenerfüllung die notwendigen<br />
Vermögensgegenstände erworben bzw. in den Geschäftsbetrieb eingebracht (Erwerbsfiktion). Diesen<br />
Wertansätzen kann deshalb die Aufgabe zu geschrieben werden, als historische Anschaffungs- oder Herstellungskosten<br />
für den Geschäftsbetrieb der Gemeinde zu dienen. Für diese Festlegung und Funktion hat das D-<br />
Markbilanzgesetz als Vorbild gedient.<br />
Der fiktive Anschaffungsvorgang wird aber auch auf der Grundlage der vorsichtig geschätzten Zeitwerte im Inventar<br />
der Gemeinde sowie durch die Wertansätze in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz abgebildet. Sie werden in<br />
dieser Funktion auch im Anlagenspiegel der Gemeinde nach § 45 GemHVO <strong>NRW</strong> entsprechend ausgewiesen.<br />
Durch einen Verweis auf die zulässigen Wertberichtigungen nach Absatz 7 wird die Regelung noch ergänzt, um<br />
bei Vorliegen späterer Erkenntnisse das objektivierte Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zum Stichtag<br />
der gemeindlichen Eröffnungsbilanz durch ggf. notwendige Korrekturen zu erhalten.<br />
3.2.2 Abschreibungen nicht vor Eröffnungsbilanzstichtag<br />
In diesem Zusammenhang ist für die Ermittlung des vorsichtig geschätzten Zeitwertes zu beachten, dass vor dem<br />
Stichtag der Eröffnungsbilanz die Abnutzung von Vermögensgegenständen haushaltswirtschaftlich nicht in einer<br />
Vermögensrechnung erfasst wurde. Daher kann bei der Ermittlung der Werte der Vermögensgegenstände die<br />
bisherige Nutzung nicht als Abschreibungen erfasst und von den Anschaffungs- oder Herstellungskosten oder<br />
dem Neuwert in Abzug gebracht werden. In den Fällen, in denen der in der Eröffnungsbilanz anzusetzende Vermögensgegenstand<br />
nicht mehr dem Neuwert entspricht, kann diese Abweichung nur als Alterswertminderung<br />
oder in Form von Abschlägen für Mängel oder Schäden in die Wertermittlung einbezogen werden.<br />
Es besteht gleichwohl keine Identität der Sachverhalte, auch wenn ggf. zur Bestimmung des Umfanges solcher<br />
Wertminderungen vielfach die gleichen Methoden zur Anwendung kommen wie nach dem Stichtag der Eröffnungsbilanz<br />
zur Ermittlung des Ressourcenverbrauchs im NKF durch Abschreibungen. Außerdem ist es sachlich<br />
nicht zutreffend, wenn im Rahmen der Ermittlung der Wertansätze der Vermögensgegenstände für die bisherige<br />
Nutzungszeit auch Abschreibungen oder für Wertminderungen dann „außergewöhnliche Abschreibungen“ in die<br />
Berechnung einbezogen werden. Es ist zum Verständnis der Sachverhalte, aber zur Vermeidung von Unklarheiten<br />
und Unsicherheiten notwendig, auch durch Begrifflichkeiten eine klare Trennung zwischen der Zeit vor der<br />
Eröffnungsbilanz und der Zeit nach der Eröffnungsbilanz zu ziehen.<br />
3.2.3 Wertberichtigungen in der Eröffnungsbilanz<br />
In den Fällen, in denen sich bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse ergibt, dass in der Eröffnungsbilanz<br />
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden fehlerhaft angesetzt worden sind, so ist der Wertansatz<br />
zu berichtigen oder nachzuholen. Die Eröffnungsbilanz gilt dann als geändert. Eine Berichtigung kann letzt-<br />
GEMEINDEORDNUNG 752
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
mals im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden. Diese Vorgabe hat den<br />
Zweck, nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und Wertansätze in der Eröffnungsbilanz auf künftige Jahresabschlüsse<br />
dadurch zu vermeiden, dass eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen in vereinfach-<br />
ter Form zugelassen wird. Maßgeblich für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind die zum Bilanzstichtag vorliegenden<br />
objektiven Verhältnisse. Derartige Wertberichtigungen der Eröffnungsbilanz nach ihrer Aufstellung wirken<br />
sich auch auf die Geltung der Wertansätze als Anschaffungs- oder Herstellungskosten aus.<br />
4. Zu Absatz 4 (Prüfung der Eröffnungsbilanz):<br />
4.1 Allgemeine Sachlage<br />
Der Umfang und der Inhalt der Prüfung der Eröffnungsbilanz erstrecken sich grundsätzlich auf die Einhaltung der<br />
gesetzlichen Vorschriften. Daher sind die Eröffnungsbilanz und der Anhang dahingehend zu prüfen, ob sie unter<br />
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde zu vermitteln. Die Prüfung der Eröffnungsbilanz hat<br />
aber auch eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion und findet ihre spätere Fortsetzung in der<br />
Prüfung der jährlichen Bilanz, die ein Bestandteil des Jahresabschlusses der Gemeinde ist. Außerdem hat der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss des Rates die Eröffnungsbilanz zu prüfen.<br />
4.2 Prüfungsumfang und Prüfungsgegenstände<br />
Nach der Vorschrift stehen die Eröffnungsbilanz und der Anhang im Mittelpunkt der Prüfung. Sie sind dahingehend<br />
zu prüfen, ob sie ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der<br />
Gemeinde vermitteln, denn nach Absatz 2 der Vorschrift haben die Eröffnungsbilanz und der Anhang unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild<br />
der Vermögens- und der Schuldenlage der Gemeinde zum Bilanzstichtag zu vermitteln. Die Prüfung hat sich aber<br />
auch darauf zu erstrecken, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Bestimmungen beachtet<br />
worden sind.<br />
In der Vorschrift wird zudem bestimmt, dass auch die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte<br />
Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände in die Prüfung einzubeziehen sind, gehören auch diese<br />
Teile zur Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde. Zur Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz gehört<br />
auch der Lagebericht, der der Eröffnungsbilanz beizufügen ist, auch wenn dies nicht in dieser Vorschrift ausdrücklich<br />
formuliert wurde oder durch einen Verweis auf § 101 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong> ersichtlich wird (vgl. §<br />
53 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Gleichwohl ist bei der Prüfung der Eröffnungsbilanz der Lagebericht daraufhin zu<br />
prüfen, ob er den Vorgaben genügt, mit der gemeindlichen Eröffnungsbilanz in Einklang steht und ob seine sonstigen<br />
Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde erwecken<br />
(vgl. § 48 GemHVO <strong>NRW</strong>.<br />
4.3 Prüfung und zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz<br />
Bei der Prüfung der Eröffnungsbilanz ist zu berücksichtigen, dass die Feststellung der Eröffnungsbilanz durch<br />
Beschluss des Rates innerhalb von zwölf Monaten nach dem Eröffnungsbilanzstichtag erfolgen soll (vgl. § 96 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Dadurch wird vermieden, dass die Haushaltsplanung und die Bewirtschaftung im zweiten Haushaltsjahr<br />
der Gemeinde mit neuem Rechnungswesen nicht mehr auf der Grundlage von „vorläufigen Eröffnungsbilanzdaten“<br />
erfolgen sollen Ist eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz durch den Rat nicht umsetzbar, muss die<br />
Eröffnungsbilanz zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten Haushaltsjahres spätestens bis zum 31. Dezember<br />
des zweiten Haushaltsjahres, in dem das neue Rechnungswesen angewandt wird, festgestellt werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 753
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese Verfahrensweise kann vor dem Hintergrund der vollständigen Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts<br />
aus mehreren Gründen als noch vertretbar angesehen werden. Der Beschluss über die Feststellung der<br />
Eröffnungsbilanz darf nur dann erfolgen, wenn eine vorherige Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
stattgefunden hat. Wird die Feststellung der Eröffnungsbilanz vom Rat verweigert, so sind die Gründe dafür gegenüber<br />
dem Bürgermeister anzugeben. Nach dem Beschluss des Rates über die Feststellung ist die Eröffnungsbilanz<br />
der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen sowie öffentlich bekannt zu machen und zur Einsichtnahme<br />
verfügbar zu halten.<br />
5. Zu Absatz 5 (Zuständigkeit für die Prüfung der Eröffnungsbilanz):<br />
5.1 Zu Satz 1 (Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses):<br />
In dieser Vorschrift wird ausdrücklich die Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses für die Prüfung der<br />
Eröffnungsbilanz bestimmt. Nach § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> muss der Rat in jeder Gemeinde einen Rechnungsprüfungsausschuss<br />
bilden. Dieser Ausschuss hat die Aufgabe der Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde und<br />
in den künftigen Jahren die Prüfung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde (vgl. §<br />
59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Mit diesen Vorschriften, ergänzt um die Vorschrift des § 59 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>, wird der<br />
Rahmen für die Tätigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses in der Gemeinde gesetzt.<br />
Die dem Finanzausschuss auf Grund des haushaltswirtschaftlichen Stellenwerts im NKF obliegenden Vorbereitung<br />
des Jahresabschlusses, des Gesamtabschlusses und der Eröffnungsbilanz (folgt seiner Aufgabe „Vorbereitung<br />
der Haushaltssatzung“) steht der gesetzlich dem Rechnungsprüfungssausschuss zugeordneten Prüfungspflicht<br />
der Abschlüsse der Gemeinde nicht entgegen. Damit kommt dem Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar<br />
eine Prüfungstätigkeit zu, die zur Erhöhung der Effektivität und Effizienz der Arbeit des Rates beitragen soll.<br />
5.2 Zu Satz 2 (Sicherung der Ordnungsmäßigkeit der Prüfung der Eröffnungsbilanz):<br />
In der Vorschrift wird zur Sicherung der Ordnungsmäßigkeit der Prüfung klargestellt, welche zusätzlichen Gegebenheiten<br />
in die Prüfung der Eröffnungsbilanz mindestens einzubeziehen sind. Dazu zählen z.B. die Inventur, das<br />
Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände. Außerdem<br />
gehört auch der Lagebericht dazu, der der Eröffnungsbilanz beizufügen ist, auch wenn dieses weder in dieser<br />
Vorschrift noch durch einen Verweis auf § 101 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong> ausdrücklich bestimmt wurde. Der Lagebericht<br />
ist daraufhin zu prüfen, ob er mit der Eröffnungsbilanz in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben<br />
nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde erwecken.<br />
5.3 Zu den Sätzen 3 bis 5 (Ergebnisse der Prüfung der Eröffnungsbilanz):<br />
Die Festlegung, dass ein Prüfungsbericht über das Ergebnis sowie die Prüfung zu erstellen ist, dient der Ordnungsmäßigkeit.<br />
So wird durch die in dieser Vorschrift enthaltenen Verweisungen klargestellt, dass die Regeln für<br />
die Prüfung von Jahresabschlüssen auch für die Prüfung der Eröffnungsbilanz Anwendung finden. Dies stellt<br />
auch den Gesamtzusammenhang zur Haushaltswirtschaft der Gemeinde her. Auch der vom Rechnungsprüfungsausschuss<br />
zu erteilende Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung, der in den Prüfungsbericht<br />
aufzunehmen ist, verdeutlichen das Prüfungsgeschehen.<br />
Durch die Verweisungen auf die weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung, z. B. den Inhalt des Bestätigungsvermerks,<br />
die Verfahrensbeteiligung des Bürgermeisters, die Rechte der Prüfer der Eröffnungsbilanz und eine<br />
Beteiligungsregelung für die Gemeindeprüfungsanstalt, wird ein Gesamtzusammenhang zum Verwaltungshan-<br />
GEMEINDEORDNUNG 754
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
deln hergestellt. So ist z. B. vor der Feststellung der Eröffnungsbilanz durch den Rat dem Bürgermeister Gelegenheit<br />
zur Stellungnahme zu geben.<br />
Über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der<br />
Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Die Formulierung<br />
und Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks ist eigenverantwortlich vom Prüfer im Rahmen seines<br />
Prüfungsauftrages und der Durchführung der Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Verhältnisse und der Ergebnisse seiner Prüfung vorzunehmen. Er ist dementsprechend vom Abschlussprüfer<br />
zu formulieren.<br />
Der Abschlussprüfer kann auch zu einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk sachgerechte Hinweise auf<br />
Umstände aufnehmen, auf die er in besonderer Weise aufmerksam machen will, die aber sein positives Prüfungsurteil<br />
über den Gesamtabschluss nicht einschränken. Er ist durch den Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung<br />
sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses mit Angabe des Ortes und des Datums zu<br />
unterzeichnen, jedoch abhängig davon, in welchem Umfang von ihnen Prüfungsaufgaben erledigt wurden. Werden<br />
dagegen Beanstandungen ausgesprochen, ist der Bestätigungsvermerk einzuschränken oder zu versagen.<br />
Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn die geprüfte Eröffnungsbilanz unter Beachtung<br />
der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde vermittelt.<br />
Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-<br />
und Schuldenlage der Gemeinde mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen.<br />
Der Bestätigungsvermerk ist auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen<br />
Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Versagung<br />
ist dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. Die Einschränkung<br />
oder Versagung ist zu begründen.<br />
5.4 Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz<br />
Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk für die Gemeinde kann z. B. folgende Fassung haben (vgl. Abbildung).<br />
Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz<br />
Bestätigungsvermerk des Prüfers<br />
Die Eröffnungsbilanz und der Anhang der Gemeinde ... wurde unter Beachtung des § 92 Absatz 2<br />
GO <strong>NRW</strong> und unter Einbeziehung der Inventur, des Inventars und der Übersicht über örtlich festgelegte<br />
Restnutzungsdauern der Vermögensgegenstände sowie des Lageberichtes geprüft. In die Prüfung<br />
sind die sie ergänzenden Bestimmungen der Satzungen der Gemeinde und die sonstigen ortsrechtlichen<br />
Bestimmungen einbezogen worden. Sie wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten<br />
und Verstöße, die sich auf die Darstellung des durch die Eröffnungsbilanz nebst Anhang<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und durch den Lagebericht vermittelten<br />
Bildes der Vermögens- und Schuldenlage wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit<br />
erkannt werden konnten. Bei der Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die<br />
Tätigkeit und über das wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde sowie die Erwartungen<br />
über mögliche Fehler berücksichtigt worden. Im Rahmen der Prüfung wurden die Nachweise und<br />
Unterlagen für die Eröffnungsbilanz nebst Anhang und Lagebericht überwiegend auf der Basis von<br />
Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die Beurteilung der angewandten Bilanzierungsgrundsätze und<br />
der wesentlichen Einschätzungen des Bürgermeisters der Gemeinde sowie die Würdigung der Gesamtdarstellung<br />
der Eröffnungsbilanz nebst Anhang und des Lageberichts umfasst.<br />
Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 755
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz<br />
Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht die Eröffnungsbilanz nebst Anhang<br />
den gesetzlichen Vorschriften, den ergänzenden Bestimmungen der gemeindlichen Satzungen und<br />
sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen und vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und<br />
Schuldenlage der Gemeinde. Der Lagebericht steht in Einklang mit der Eröffnungsbilanz nebst Anhang,<br />
vermittelt insgesamt ein zutreffendes Bild von der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde<br />
und stellt die Chancen und Risiken der zukünftigen Entwicklung zutreffend dar.<br />
Abbildung 145 „Ein Beispiel für den Bestätigungsvermerk für die Eröffnungsbilanz“<br />
Ein solcher Bestätigungsvermerk ist in Abhängigkeit vom erteilten Prüfungsauftrag bzw. den erledigten Prüfungsaufgaben<br />
durch den Prüfer, die örtliche Rechnungsprüfung sowie durch den Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
mit Angabe des Ortes und des Datums zu unterzeichnen (vgl. § 101 Absatz 7 i.V.m. § 103<br />
Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.5 Die Beteiligung Dritter als Prüfer<br />
Aus örtlichen Gesichtspunkten heraus kann es wegen der erheblichen Bedeutung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz<br />
erforderlich sein, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde - dessen sich der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
zur Durchführung der Prüfung bedienen muss (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>) - für die Prüfung<br />
der Eröffnungsbilanz eines Dritten bedient, z. B. Wirtschaftsprüfer oder Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (vgl. §<br />
103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
6. Zu Absatz 6 (Überörtliche Prüfung der Eröffnungsbilanz):<br />
Die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt der überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt.<br />
Die gemeindliche Eröffnungsbilanz muss daher ebenfalls der überörtlichen Prüfung unterliegen.<br />
Diese Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt (vgl. § 105 GO <strong>NRW</strong>) stellt eine Aufsichtsprüfung dar. Sie<br />
unterscheidet sich zudem von der örtlichen Rechnungsprüfung dadurch, dass sie von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
stehenden Stelle durchgeführt wird, während die örtliche Rechnungsprüfung i.d.R. durch eine<br />
gemeindeeigene Stelle vorzunehmen ist. An die überörtliche Prüfung der Eröffnungsbilanz schließt sich das gleiche<br />
Verfahren an, wie es für die Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nach § 105 GO <strong>NRW</strong> vorgesehen<br />
ist. Gleichwohl stellt die Prüfung der Eröffnungsbilanz der Gemeinde eine eigenständige Prüfung dar, deren<br />
Berechtigung und Zuständigkeit auf dieser Vorschrift und nicht auf der Vorschrift des § 105 GO <strong>NRW</strong> beruht.<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis zur Eröffnungsbilanz in Form eines Prüfberichts der<br />
geprüften Gemeinde und ihrer Aufsichtsbehörde mitzuteilen. Der Bürgermeister hat den Prüfungsbericht dem<br />
Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vorzulegen. Anschließend muss der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner Beratungen unterrichten.<br />
Wenn Beanstandungen ausgesprochen wurden, entsteht für die Gemeinde die Pflicht, gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist eine Stellungnahme zum<br />
Prüfungsbericht abzugeben. Oftmals enthält der Prüfungsbericht aber keine Beanstandungen mehr, weil diese<br />
bereits zuvor ausgeräumt werden konnten. In diesem Zusammenhang kann sich aus den Beanstandungen der<br />
Gemeindeprüfungsanstalt ein Berichtigungsbedarf ergeben, der entsprechend der haushaltsrechtlichen Regelungen<br />
im Absatz 7 dieser Vorschrift sowie in § 57 GemHVO <strong>NRW</strong> zu behandeln ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 756
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
7. Zu Absatz 7 (Durchführung von Wertberichtigungen):<br />
7.1 Zu Satz 1 (Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):<br />
Die Vorschrift hat den Zweck, nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und Wertansätze in der Eröffnungsbilanz<br />
auf künftige Jahresabschlüsse dadurch zu vermeiden, dass eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen<br />
in vereinfachter Form zugelassen wird. Die Berichtigung umfasst grundsätzlich alle Posten der gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz, auch wenn für die Fehlerhaftigkeit ausdrücklich die Wertansätze der gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
oder Sonderposten oder Schulden als Anlass einer Berichtigung der Eröffnungsbilanz benannt<br />
worden sind.<br />
Eine Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist auch zwingend notwendig, wenn in dieser Bilanz z. B.<br />
die in § 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> bestimmte Bemessung der Ausgleichsrücklage als fehlerhaft anzusehen ist. Maßgeblich<br />
für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind die zum Bilanzstichtag vorliegenden objektiven Verhältnisse.<br />
Das Nähere für eine Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist in<br />
der Vorschrift des § 57 GemHVO <strong>NRW</strong> bestimmt worden. So ist z. B. ein Wertansatz zu berichtigen, wenn es sich<br />
bei dem fehlerhaften Ansatz um einen wesentlichen Wertbetrag handelt (vgl. Abbildung).<br />
Die Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz<br />
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden in der Eröffnungsbilanz<br />
können berichtigt werden,<br />
- bei einem zu niedrigen Wert,<br />
- bei einem zu hohen Wert,<br />
- sie zu Unrecht angesetzt oder<br />
- zu Unrecht nicht angesetzt worden sind.<br />
Abbildung 146 „Die Berichtigung der Werte der gemeindlichen Eröffnungsbilanz“<br />
Die Notwendigkeit der Berichtigung fehlerhafter Ansätze oder ihrer Nachholung ergibt sich aus der Aufgabe der<br />
Eröffnungsbilanz, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln. Daher sind alle wesentlichen Fehler in der Eröffnungsbilanz zu korrigieren. Die unwesentlichen<br />
Fehler können dabei unberücksichtigt bleiben. Aufgrund der Tatsache, dass fehlerhafte Ansätze zu<br />
korrigieren sind, ist eine nachträgliche Ausübung von Wahlrechten bzw. Ermessensspielräumen nicht zulässig.<br />
In den Fällen der Nachholung eines Wertansatzes besteht wie bei der Erstbilanzierung die Möglichkeit zur Ausübung<br />
von Wahlrechten. Da die Aufstellung der Eröffnungsbilanz nicht mit der Ermittlung eines Gewinns oder<br />
Verlustes verbunden ist, ist es konsequent, dass die Berichtigung der Eröffnungsbilanzwerte ebenfalls nicht ergebniswirksam<br />
vorzunehmen bzw. zu buchen ist. Daher soll die Ergebnisrechnung durch eine Berichtigung der<br />
Eröffnungsbilanz nicht berührt werden. Durch diese Vorgabe wird die Durchführung oder Unterlassung einer<br />
Bilanzberichtigung auf Grund von ergebnispolitischen Motiven der Gemeinde verhindert.<br />
Die Notwendigkeit einer Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz kann sich auch erst bei der Aufstellung<br />
späterer Jahresabschlüsse herausstellen. Wenn am späteren Abschlussstichtag die fehlerhaft angesetzten Vermögensgegenstände<br />
nicht mehr vorhanden sind oder die Schulden nicht mehr bestehen, soll gleichwohl eine<br />
Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz erfolgen. Ist eine Berichtigung vorzunehmen, so ist eine sich<br />
GEMEINDEORDNUNG 757
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
daraus ergebende Wertänderung ergebnisneutral und unmittelbar mit der allgemeinen Rücklage zu verrechnen.<br />
Die vorgenommenen Wertberichtigungen oder Wertnachholungen sind im Anhang im des aufzustellenden Jahresabschluss<br />
von der Gemeinde gesondert anzugeben (vgl. § 44 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
7.2 Zu Satz 2 (Geltung der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):<br />
Nach der Vorschrift gilt die gemeindliche Eröffnungsbilanz als geändert, wenn bei der Aufstellung späterer Jahresabschlüsse<br />
der Gemeinde, die in der gemeindlichen Eröffnungsbilanz enthaltenen Wertansätze für gemeindliche<br />
Vermögensgegenstände oder Sonderposten oder Schulden der Gemeinde in zulässiger Weise berichtigt<br />
oder nachgeholt werden. Auch diese ausdrückliche Festlegung der Wirkung einer Berichtigung und Nachholung<br />
von Wertansätzen bedeutet nicht, dass alle nach der Eröffnungsbilanz der Gemeinde aufgestellten gemeindlichen<br />
Jahresabschlüsse zu ändern sind.<br />
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses, in dem die Berichtigung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz<br />
vorgenommen wird, sind im Anhang nicht nur Erläuterungen über die Durchführung der Berichtigung und Nachholung<br />
von Wertansätzen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz zu geben, sondern es sind auch deren Wirkungen<br />
für den Zeitraum zwischen der Eröffnungsbilanz der Gemeinde und dem Abschlussstichtag dieses Jahresabschlusses<br />
anzugeben (vgl. § 44 i.V.m. § 57 Absatz 2 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
7.3 Zu Satz 3 (Frist der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):<br />
Die Vorschrift sieht eine zeitliche Befristung der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen der gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz vor, denn es wird ausdrücklich bestimmt, dass eine Berichtigung letztmals im vierten der<br />
Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss vorgenommen werden kann. Sie ist aus dem D-Markbilanzgesetz<br />
übernommen worden. Diese gesetzliche Festlegung ist als sachgerecht anzusehen, denn der vom Gesetzgeber<br />
eingeräumte Zeitraum gewährt die erforderliche Sicherheit für die weitere Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,<br />
die auf der Eröffnungsbilanz der Gemeinde als Ausgangsgrundlage aufbaut. Die Gemeinde müsste<br />
in der Zeit mehrerer gemeindlicher Haushaltsjahre über ausreichende Erfahrungen und ggf. Erkenntnisse verfügen,<br />
um die Notwendigkeit einer Änderung ihrer Eröffnungsbilanz beurteilen zu können.<br />
Nach Ablauf eines Zeitraumes von vier Jahren nach dem Bilanzstichtag der gemeindlichen Eröffnungsbilanz ist<br />
nicht zu erwarten, dass noch Korrekturen erforderlich werden, die zwingend auf Fehler in der Eröffnungsbilanz als<br />
Ausgangsgrundlage zurückzuführen sind. Daher ist die Möglichkeit der Bilanzberichtigung auf den genannten<br />
Zeitraum beschränkt worden. Eine Berichtigung oder Nachholung von Wertansätzen der Eröffnungsbilanz in den<br />
späteren Jahresabschlüssen wirkt auf die Eröffnungsbilanz zurück, erfordert aber nicht, die bestandskräftigen<br />
Jahresabschlüsse im Zeitraum zwischen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und der Berichtigung oder Nachholung<br />
von Wertansätzen zu ändern. Maßgeblich für die Beurteilung der Fehlerhaftigkeit sind jedoch immer die zum<br />
Eröffnungsbilanzstichtag bei der Gemeinde bestehenden objektiven Verhältnisse.<br />
7.4 Zu Satz 4 (Erleichterung bei der Berichtigung und Nachholung von Wertansätzen):<br />
Die Vorschrift sieht ausdrücklich vor, dass vorherige Jahresabschlüsse der Gemeinde, also gemeindliche Jahresabschlüsse<br />
in dem Zeitraum zwischen der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und dem Jahresabschluss der Gemeinde,<br />
in dem von der Gemeinde eine Berichtigung ihrer Eröffnungsbilanz vorgenommen wird oder eine Nachholung<br />
von Wertansätzen in der Eröffnungsbilanz erfolgt, nicht berichtigt werden müssen. Gleichwohl ist diese<br />
Zeit bei der Festlegung der Wertgrößen, die dann als Wertansätze in der gemeindlichen Bilanz ausgewiesen<br />
werden, zu berücksichtigen. Mit der Vorschrift soll den Gemeinden eine Erleichterung an die Hand gegeben werden,<br />
um den zusätzlichen Aufwand zu vermeiden. Dadurch wird vermieden, die bereits bekannt gemachten ge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 758
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 92 GO <strong>NRW</strong><br />
meindlichen Jahresabschlüsse nochmals durch den Kämmerer neu aufzustellen und vom Bürgermeister zu bestätigen<br />
sowie vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen und vom Rat festzustellen.<br />
In besonderen örtlichen Einzelfällen kann sich aber durchaus ein Bedürfnis für eine solche umfangreiche Berichtigungsreihe<br />
ergeben. Die Fehlerhaftigkeit der gemeindlichen Eröffnungsbilanz muss so groß und gravierend<br />
sein, dass unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit und der Aufgabe der gemeindlichen Jahresabschlüsse,<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu vermitteln,<br />
sowie des Informationsinteresses der Adressaten der gemeindlichen Eröffnungsbilanz und der Jahresabschlüsse<br />
der Gemeinde, die Vornahme einer Berichtigung aller Abschlüsse als zwingend anzusehen ist. Ein Ansatz dafür<br />
oder dagegen bieten jeweils der Tenor, der im Rahmen der Prüfung der gemeindlichen Abschlüsse nach § 92<br />
Absatz 5 und § 101 GO <strong>NRW</strong> zu erteilenden Bestätigungsvermerke, die Gegenstand der Feststellung durch den<br />
Rat, aber auch Grundlage für die Entlastung des Bürgermeisters sind (vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>).<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 759
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 93<br />
Finanzbuchhaltung<br />
(1) 1 Die Finanzbuchhaltung hat die Buchführung und die Zahlungsabwicklung der Gemeinde zu erledigen. 2 Die<br />
Buchführung muss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung so beschaffen sein, dass<br />
innerhalb einer angemessenen Zeit ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde gegeben werden<br />
kann. 3 Die Zahlungsabwicklung ist ordnungsgemäß und sicher zu erledigen.<br />
(2) Die Gemeinde hat, wenn sie ihre Finanzbuchhaltung nicht nach § 94 durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
besorgen lässt, dafür einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter zu bestellen.<br />
(3) 1 Soweit die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung gewährleistet sind, kann die Finanzbuchhaltung für<br />
funktional begrenzte Aufgabenbereiche auch durch mehrere Stellen der Verwaltung erfolgen. 2 Absatz 2 bleibt<br />
unberührt.<br />
(4) 1 Die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches und der Zahlungsverpflichtung beauftragten<br />
Bediensteten dürfen nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln. 2 Das Gleiche gilt für die mit der Rechnungsprüfung<br />
beauftragten Bediensteten.<br />
(5) Der Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung und sein Stellvertreter dürfen nicht Angehörige des Bürgermeisters,<br />
des Kämmerers, der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie mit der Prüfung<br />
beauftragter Dritter sein.<br />
(6) Die Geschäftsvorfälle der Sondervermögen und der Treuhandvermögen sind gesondert abzuwickeln, wenn für<br />
diese gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden.<br />
Erläuterungen zu § 93:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die örtliche Finanzbuchhaltung<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Einführung der Ressourcenorientierung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und die Erfassung der gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle sowie der Vermögens- und Schuldenlage nach dem System der doppelten Buchführung<br />
in Anlehnung an das kaufmännische Rechnungswesen hat dazu geführt, eine gesonderte Vorschrift zur<br />
gemeindlichen Aufgabe "Finanzbuchhaltung" zu erlassen. Diese Aufgabe soll alle Tätigkeiten der Gemeinde<br />
umfassen, die erforderlich sind, um die Geschäftsvorfälle der Gemeinde zu erfassen und zu buchen sowie die<br />
daraus entstehende Zahlungsabwicklung durchzuführen. Diese haushaltsrechtliche Vorgabe soll dazu beitragen,<br />
dass die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zutreffend dargestellt wird und die Fortschreibung<br />
aufgrund und entsprechend der Geschäftsvorfälle im Haushaltsjahr gewährleistet wird.<br />
Zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind der grundsätzliche Umfang und die aufgabenbezogenen Inhalte näher<br />
bestimmt worden (vgl. § 27 ff. GemHVO <strong>NRW</strong>). Alle gemeindlichen Vorgänge, die sich wertmäßig erfassen lassen,<br />
werden hier mit den Methoden der doppelten Buchführung sachlich und zeitlich geordnet erfasst, gebucht<br />
und dokumentiert. Für die gemeindliche Zahlungsabwicklung bedurfte es dabei unter Sicherheitsaspekten besonderer<br />
Vorgaben (vgl. §§ 30 und 31 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Vorschriften über die Bewirtschaftung und Überwachung<br />
der im Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen sowie über den Umgang mit gemeindlichen Ansprüchen und<br />
Verpflichtungen sind dabei nicht unbeachtlich (vgl. §§ 23 und 26 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 760
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindliche Finanzbuchhaltung hat daher aus ihrem (externen) Rechnungskreis heraus die Angaben zu<br />
machen und die Daten zu liefern, die eine Grundlage für die gemeindliche Haushaltsplanung sowie für den Jahresabschluss<br />
der Gemeinde bilden sollen. Neben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung stellt die Kosten- und<br />
Leistungsrechnung der Gemeinde den zweiten Hauptbereich des gemeindlichen Rechnungswesens dar. Sie wird<br />
über einen eigenen (internen) Rechnungskreis der Gemeinde abgewickelt (vgl. § 18 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2 Die Aufgaben<br />
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift hat die gemeindliche Finanzbuchhaltung die Buchführung und die Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde zu erledigen. In der Finanzbuchhaltung sind daher alle Geschäftsvorfälle der<br />
Gemeinde systematisch und lückenlos nach bestimmten Regeln und Ordnungskriterien wertmäßig zu erfassen.<br />
Die dadurch bedingten Veränderungen der gemeindlichen Vermögens- und Schuldenlage sind ebenfalls zu erfassen<br />
und zu buchen. Durch die Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung wird die Aufstellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses ermöglicht, denn sie liefert die zutreffenden Daten für die Ergebnisrechnung, die<br />
Finanzrechnung und die Bilanz.<br />
Für das Buchungsgeschäft bedient sich die Finanzbuchhaltung des Systems der doppelten Buchführung. Sie<br />
muss unter Beachtung der GoB die gemeindlichen Geschäftsvorfälle in den Büchern sachlich und zeitlich geordnet<br />
sowie klar ersichtlich und nachprüfbar aufzuzeichnen. Die Aufzeichnungspflicht führt zu einer laufenden, systematisch<br />
geordneten Dokumentation der gemeindlichen Geschäftsvorfälle. Als gemeindlicher Geschäftsvorfall<br />
wird dabei ein Ereignis betrachtet, das von der Gemeinde buchhalterisch zu erfassen ist, weil es zu finanziellen<br />
Auswirkungen für die Gemeinde führt. Es kann dabei zwischen bestandswirksamen und ergebniswirksamen Geschäftsvorfällen<br />
unterschieden werden.<br />
Die Aufgaben der gemeindlichen Zahlungsabwicklung sind vom Bürgermeister in einer örtlichen Dienstanweisung<br />
auf der Grundlage zu regeln (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es sollen u.a. örtliche Regelungen<br />
über die Annahme von Einzahlungen und die Leistung von Auszahlungen, die buchhalterische Erfassung der<br />
Zahlungsströme, getrennt nach eigenem und fremdem Zahlungsverkehr, die Verwaltung der Finanzmittel, die<br />
Aufbewahrung, Beförderung und Entgegennahme von Zahlungsmitteln und die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel<br />
getroffen werden. Es sind auch Regelungen über die sichere Verwahrung und Verwaltung von Wertgegenständen<br />
zu treffen (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Außerdem sind örtliche Regelungen<br />
über die Behandlung der fremden Finanzmittel zu treffen.<br />
Der gemeindliche Geschäftsablauf in Form der Aufbau- und Ablauforganisation der Finanzbuchhaltung soll örtlich<br />
durch den Bürgermeister geregelt werden. Er kann dazu festlegen, dass die Aufgaben der Zahlungsabwicklung<br />
zentral oder dezentral erledigt werden. Die Geschäftsvorfälle der Sondervermögen und der Treuhandvermögen<br />
sind gesondert abzuwickeln, wenn für diese gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden. Entsprechend sind<br />
jeweils Verantwortlichkeiten zu bestimmen, mindestens ist jedoch ein Verantwortlicher und ein Stellvertreter für<br />
die gesamte Finanzbuchhaltung der Gemeinde zu bestellen (vgl. § 93 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Bestellung<br />
dieser Personen ist das gesetzlich bestimmte Verwandtschaftsverbot zu beachten (vgl. § 93 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>)<br />
1.3 Die organisatorische Ausgestaltung<br />
Die haushaltsrechtlichen Regelungen zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung sind unter Einbeziehung der örtlichen<br />
Gegebenheiten von der Gemeinde eigenverantwortlich weiter auszugestalten. Sie enthalten deshalb keine<br />
Festlegungen über die organisatorische Ausgestaltung der Finanzbuchhaltung vor Ort, sondern eröffnen Gestaltungsspielräume<br />
für die Gemeinde. Die örtliche Entscheidung für eine bestimmte Organisationsform der Finanzbuchhaltung<br />
wird dabei maßgeblich durch die von der Gemeinde insgesamt zu erfüllenden fachlichen Aufgaben<br />
GEMEINDEORDNUNG 761
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
und dem daraus entstehenden örtlichen Buchungs- und Zahlungsgeschäft bestimmt. Die von der Gemeinde gewählte<br />
Organisationsform soll dabei funktionsgerecht und in die gemeindliche Verwaltung integrierbar sein.<br />
Die aus den Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung bestehende funktionale Aufgabenteilung zwischen<br />
dem originären Buchungsgeschäft der Gemeinde und dem gemeindlichen Zahlungsverkehr macht regelmäßig<br />
eine sachbezogene Gliederung der Finanzbuchhaltung in die Aufgabenbereiche "Buchführung" und „Zahlungsabwicklung"<br />
notwendig. Für die Gemeinde bietet es sich deshalb an, ihre örtliche Organisationsform für die Finanzbuchhaltung<br />
an diesen Funktionen zu orientieren. Die sachgerechte Trennung zwischen der Buchführung<br />
und der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sollte jedoch nicht dazu führen, die beiden Aufgabenbereiche als<br />
organisatorisch eigenständige Einheiten in der gemeindlichen Verwaltung einzurichten.<br />
Es ist eine Pflicht der Gemeinde, ihre örtliche Finanzbuchhaltung so auszugestalten, dass die ordnungsgemäße<br />
Erledigung der Aufgaben gesichert ist und die Verantwortlichkeiten dafür klar abgegrenzt sowie die Verantwortlichen<br />
bestimmt werden können. Sie hat bei einer dezentralen Finanzbuchhaltung die Ordnungsmäßigkeit insgesamt<br />
zu sichern und zu gewährleisten. Bei einer solchen Organisationsform bleiben gleichwohl zentral zu erledigende<br />
Aufgaben bestehen. Die Gemeinde muss dazu z. B. entscheiden, ob die dafür Verantwortlichen auch die<br />
zentral zu handhabende Gesamtverantwortung der Gemeinde für ihre Finanzbuchhaltung tragen sollen. Die Gemeinde<br />
sollte dafür Sorge tragen, dass in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung das notwendige technische und<br />
kaufmännische Fachwissen verfügbar ist, um die Qualität der Buchführung zu gewährleisten. Die Kosten der<br />
gemeindlichen Finanzbuchhaltung sollen sich möglichst in einem verträglichen Rahmen bewegen.<br />
1.4 Die Unabhängigkeit bei der Zahlungsabwicklung<br />
Die gemeindliche Zahlungsabwicklung ist ein besonderer Aufgabenbereich innerhalb der Finanzbuchhaltung der<br />
Gemeinde (vgl. § 30 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Tätigkeit des Verantwortlichen für die gemeindliche Zahlungsabwicklung<br />
und seines Stellvertreters ist deshalb aus Sicherheitsgründen mit einem Verwandtschaftsverbot verknüpft<br />
worden. Diese Beschäftigten der Gemeinde dürfen daher nicht Angehörige des Bürgermeisters, des Kämmerers,<br />
der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie von Dritten sein, die mit der örtlichen Prüfung<br />
beauftragt worden sind (vgl. § 93 Absatz 5 i.V.m. § 104 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese besondere haushaltsrechtliche Regelung ist im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft von grundlegender<br />
Bedeutung. Sie erhöht für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft den Wert der durch<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss zu gebenden Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Die<br />
genannten Verantwortlichen müssen daher aus ihrer Tätigkeit heraus grundsätzlich mögliche Interessenkonflikte<br />
vermeiden, um ihre Aufgabe ordnungsgemäß erfüllen zu können. Sofern bei ihnen ggf. entsprechende Konflikte<br />
entstehen, müssen sie die Verantwortlichen in der Gemeinde informieren und ggf. ihre Tätigkeit ruhen lassen.<br />
Die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung der gemeindlichen Zahlungsabwicklung im Sinne einer Unabhängigkeit<br />
soll auch durch die besondere Regelung, dass die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches<br />
und der Zahlungsverpflichtung beauftragten Beschäftigten nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln dürfen,<br />
gesichert werden. Der Status der örtlichen Finanzbuchhaltung erfordert besondere Anforderungen, sodass das<br />
Gebot der Sicherung der Unabhängigkeit bei der Zahlungsabwicklung auch den privaten Bereich der dazugehörigen<br />
Beschäftigten umfasst. Diese Personen dürfen z. B. nicht nebenberuflich tätig werden, wenn sie Aufträge<br />
annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich beeinträchtigen könnte.<br />
1.5 Die elektronische Rechnung<br />
Im Rahmen der fachlichen Aufgabenerfüllung und der haushaltswirtschaftlichen Tätigkeiten wird von der Gemeinde<br />
gegenüber einem Dritten, der eine Leistung der Gemeinde in Anspruch nimmt, vielfach eine Rechnung ausge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 762
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
stellt und ggf. auch eine Zahlungsfrist eingeräumt. Die Rechnungen werden dabei in Papierform oder in elektronischer<br />
Form erstellt. Sofern die Gemeinde elektronische Rechnungen erstellt oder entgegen nimmt, sollte sie<br />
zuvor mit ihrem Geschäftspartner geklärt haben, welche Anforderungen dabei an die Echtheit an den Inhalt ein-<br />
zuhalten sind, z. B. eine qualifizierte elektronische Signatur.<br />
Es ist aber auch notwendig, dass Klarheit über das Format einer elektronischen Rechnung und den Übermittlungsweg<br />
besteht, sodass eine mehrfache Ausstellung einer Rechnung vermieden wird, z. B. bei einer Korrektur<br />
einer Rechnung. Derartige Absprachen über Formen und Verfahren ermöglichen eine automatisierte Weiterbearbeitung<br />
auch bei der Gemeinde. Sie hat dabei zu überprüfen, ob die elektronische Rechnung inhaltlich richtig ist,<br />
der Rechnungsaussteller einen Anspruch gegenüber der Gemeinde hat und die Zahlungsweise genau bestimmt<br />
ist. Es gilt dabei außerdem, einen Zusammenhang zwischen der eingereichten Rechnung und der für die Gemeinde<br />
erbrachten Leistung herzustellen. Bei der Aufbewahrung der elektronischen Rechnung hat die Gemeinde<br />
innerhalb der Aufbewahrungsfristen sicherzustellen, dass keine Änderungen an der Rechnung vorgenommen<br />
werden können und diese jederzeit lesbar ist (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Die Rechengrößen im NKF<br />
2.1 Ertrag und Aufwand als Rechengrößen<br />
2.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im NKF werden über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch<br />
der Gemeinde erfasst. Unter Einbeziehung der örtlichen Produktorientierung wird der Gemeinde<br />
damit die haushaltsmäßige Erfassung und Darstellung der Ressourcen bezogen auf ihre Aufgabenerfüllung möglich.<br />
Im Zusammenspiel mit der Ausrichtung der gemeindlichen Finanzpolitik auf das Prinzip der intergenerativen<br />
Gerechtigkeit soll dadurch grundsätzlich erreicht werden, dass der gesamte Ressourcenverbrauch der Gemeinde<br />
in einem Haushaltsjahr (Aufwendungen) regelmäßig durch Erträge dieser Periode gedeckt wird, um nachfolgende<br />
Generationen nicht zu überlasten.<br />
Die zur Erfassung und Messung der gemeindlichen Ressourcen festgelegten Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“<br />
stellen dabei den zutreffenden Buchungsstoff dar. Sie haben ihre Ursache in den wirtschaftlichen Aktivitäten<br />
der Gemeinde, z. B. im Rahmen eines Leistungsaustausches mit einem Dritten oder durch die Erfüllung öffentlich-rechtlicher<br />
Verpflichtungen gegenüber einem Dritten. In der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ermöglichen<br />
die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ durch die Konkretisierung nach Arten, das Ressourcenaufkommen<br />
und den Ressourcenverbrauch der Gemeinde genau zu messen. Die gemeindlichen Ressourcen für das<br />
Haushaltsjahr sind im Ergebnisplan zu veranschlagen und in der Ergebnisrechnung nachzuweisen.<br />
Die Rechengrößen stellen zudem die zutreffenden Größen für eine gemeindliche „Reinvermögensrechnung“ dar,<br />
die das Geldvermögen und das Sachvermögen der Gemeinde betrifft. Durch Erträge aus gemeindlichen Geschäftsvorfällen<br />
kommt es zu einer Vermögensmehrung und durch die gemeindlichen Aufwendungen zu Vermögensminderungen.<br />
Dadurch wird das gemeindliche Eigenkapital entsprechend verändert. Die Erträge und die<br />
Aufwendungen im Haushaltsjahr sind daher von zentraler Bedeutung für die gemeindliche Ergebnisermittlung.<br />
In diesem Zusammenhang sind auch die internen Leistungsbeziehungen der Gemeinde zu beachten, die ebenfalls<br />
über die Rechengrößen „Ertrag“ und „Aufwand“ erfasst werden. Die Gemeinde hat dabei eigenverantwortlich<br />
zu entscheiden, ob sie zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs auch die internen Leistungsbeziehungen<br />
in ihrem Haushalt veranschlagt und im Jahresabschluss nachweist (vgl. § 17 GemHVO <strong>NRW</strong>). Einer<br />
haushaltswirtschaftlichen Messung der örtlichen internen Leistungsbeziehungen durch die Rechengrößen „Ertrag“<br />
und „Aufwand“ steht dabei der Charakter dieser Leistungsbeziehungen nicht entgegen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 763
2.1.2 Die Rechengröße „Ertrag“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Unter der Rechengröße „Ertrag“ wird betriebswirtschaftlich die bewertete Leistungserstellung der Gemeinde in<br />
einem Haushaltsjahr (Geschäfts- bzw. Wirtschaftsjahr) verstanden. Einen Ertrag stellt dabei jeder gemeindliche<br />
Geschäftsvorfall dar, der das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde erhöht. Die Begriffspaare<br />
„Ertrag“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).<br />
Ertrag, der nicht gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist.<br />
Ertrag<br />
Die Rechengröße „Ertrag“<br />
Ertrag, der gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist<br />
Einnahme, die gleichzeitig<br />
ein Ertrag ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 764<br />
Einnahme<br />
Abbildung 147 „Die Rechengröße Ertrag“<br />
Einnahme, die nicht gleichzeitig<br />
ein Ertrag ist.<br />
Mit dieser Rechengröße werden z. B. die der Gemeinde zustehenden Steuereinnahmen und die ihr gewährten<br />
Zuwendungen erfasst, denn diese stellen einen erheblichen Anteil an den gemeindlichen Einnahmen dar. Die<br />
Gemeinde erzielt dann in einem Haushaltsjahr eine Einnahme, die keinen Ertrag darstellt, wenn entweder keine<br />
Leistungserstellung durch die Gemeinde vorliegt oder wenn die Leistungserstellung und die dazugehörige Einnahme<br />
in unterschiedliche Haushaltsjahre (Perioden) fallen, z. B. bei Mietvorauszahlungen, sodass dann eine<br />
passive Rechnungsabgrenzung erforderlich wird (vgl. § 42 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.3 Die Rechengröße „Aufwand“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Aufwand“ wird betriebswirtschaftlich der bewertete Güterverzehr der<br />
Gemeinde in einem Haushaltsjahr verstanden. Zu Aufwendungen führt daher jeder gemeindliche Vorgang, der<br />
das Nettovermögen bzw. das Eigenkapital der Gemeinde vermindert. Die gemeindlichen Aufwendungen sind<br />
aber auch an Zahlungsvorgänge gebunden, sodass bei der Gemeinde vielfach auszahlungsgleiche Aufwendungen<br />
entstehen. Die Zahlungsvorgänge können aber auch in einem anderen Haushaltsjahr (Periode) liegen.<br />
Die Rechengrößen „Aufwand“ und „Ausgabe“ sind dann deckungsgleich, wenn das gleiche Haushaltsjahr der<br />
Gemeinde betroffen ist, z. B. Gehälter für Beschäftigte der Gemeinde, Energiekosten. Die Gemeinde leistet dann<br />
in einem Haushaltsjahr eine Ausgabe, die keinen Aufwand darstellt, wenn z. B. im Dezember des Haushaltsjahres<br />
die für den Januar des Folgejahres zustehende Beamtenbesoldung gezahlt wird. Die Aufwendungen der<br />
Gemeinde und die dazugehörige Ausgabe fallen dabei in unterschiedliche Haushaltsjahre, sodass dann eine<br />
aktive Rechnungsabgrenzung erforderlich wird (vgl. § 42 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Begriffspaare „Aufwand“<br />
und „Ausgaben“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).
Aufwand, der nicht gleichzeitig<br />
eine Ausgabe ist.<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Aufwand<br />
Die Rechengröße „Aufwand“<br />
Aufwand, der gleichzeitig<br />
eine Ausgabe ist.<br />
Ausgabe, die gleichzeitig<br />
ein Aufwand ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 765<br />
Ausgabe<br />
Abbildung 148 „Die Rechengröße Aufwand“<br />
2.2 Einzahlungen und Auszahlungen als Rechengrößen<br />
2.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Ausgabe, die nicht gleichzeitig<br />
ein Aufwand ist.<br />
Die Finanzrechnung der Gemeinde soll Auskunft über die tatsächliche finanzielle Lage der Gemeinde geben und<br />
auch die Finanzierungsquellen sowie die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes der Gemeinde (Liquide<br />
Mittel) aufzeigen. Sie stellt dadurch eine Mittelherkunftsrechnung und eine Mittelverwendungsrechnung der Gemeinde<br />
dar, bei der die Zahlungsströme ausschlaggebend sind. Aufgrund dessen kommen bei der gemeindlichen<br />
Finanzrechnung die Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Auszahlungen“ als zutreffender Buchungsstoff zur Anwendung.<br />
Die Einzahlungen und Auszahlungen sind dabei in der gemeindlichen Finanzrechnung unter Beachtung des Kassenwirksamkeitsprinzips<br />
zu erfassen. Dieses Prinzip wird auch als Liquiditätsänderungsprinzip bezeichnet. Im<br />
NKF sind in der gemeindlichen Bilanz die Kassenkredite der Gemeinde unter dem Bilanzposten „Verbindlichkeiten<br />
aus Krediten zur Liquiditätssicherung“ anzusetzen. In der gemeindlichen Finanzrechnung dürfen daher nur<br />
Beträge in Höhe der im Haushaltsjahr kassenmäßig eingegangenen oder geleisteten Zahlungen erfasst werden.<br />
Diese Zahlungsströme haben eine Änderung der Liquidität der Gemeinde bewirkt.<br />
2.2.2 Die Rechengröße „Einzahlungen“<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Einzahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelzufluss bei der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Erhöhung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch den<br />
Zugang liquider Mittel in Form von Bargeld oder Buchgeld führt.<br />
Beim Einsatz der Rechengrößen „Einzahlungen“ und „Einnahme“ im gemeindlichen Rechnungswesen liegen<br />
daher dann nicht einnahmewirksame Einzahlungen vor, wenn es in gleicher Höhe zu einer Abnahme der gemeindlichen<br />
Forderungen oder zu einer Erhöhung der gemeindlichen Verbindlichkeiten kommt. Nicht als Einzahlung<br />
gilt die Erhöhung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Barabhebung von einem Bankkonto der<br />
Gemeinde, weil dadurch der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde insgesamt nicht verändert wird. Die Begriffspaare<br />
„Einzahlungen“ und „Einnahmen“ können im gemeindlichen Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl.<br />
Abbildung).
Einzahlung, die nicht gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist.<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Einzahlung<br />
2.2.3 Die Rechengröße „Auszahlungen“<br />
Rechengröße „Einzahlungen“<br />
Einzahlung, die gleichzeitig<br />
eine Einnahme ist.<br />
Einnahme, die gleichzeitig<br />
eine Einzahlung ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 766<br />
Einnahme<br />
Abbildung 149 „Rechengröße Einzahlungen“<br />
Einnahme, die nicht gleichzeitig<br />
eine Einzahlung ist.<br />
Unter der gemeindlichen Rechengröße „Auszahlungen“ wird der tatsächliche Zahlungsmittelabfluss bei der Gemeinde<br />
im Haushaltsjahr erfasst, der zu einer Verminderung des gemeindlichen Zahlungsmittelbestandes durch<br />
den Abgang liquider Mittel führt. Die Abgabe von Finanzmitteln durch die Gemeinde kann in Form von Bargeld<br />
oder Buchgeld dabei erfolgen. Die Begriffspaare „Aufwendungen“ und „Ausgaben“ können im gemeindlichen<br />
Bereich wie folgt unterschieden werden (vgl. Abbildung).<br />
Aufzahlung, die nicht gleichzeitig<br />
ausgabewirksam ist.<br />
Rechengröße „Auszahlungen“<br />
Auszahlung<br />
Auszahlung, die gleichzeitig<br />
ausgabewirksam ist.<br />
Ausgabe, die gleichzeitig<br />
auszahlungswirksam ist.<br />
Ausgabe<br />
Abbildung 150 „Rechengröße Auszahlungen“<br />
Ausgabe, die nicht gleichzeitig<br />
auszahlungswirksam ist.<br />
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass beim Einsatz der Rechengrößen „Auszahlungen“ und „Ausgabe“<br />
auch dann keine ausgabewirksamen Auszahlungen vorliegen, wenn es in gleicher Höhe zu einer zu einer Minderung<br />
der gemeindlichen Verbindlichkeiten oder zu einer Zunahme der gemeindlichen Forderungen kommt. Auch<br />
eine Verminderung des Kassenbestandes der Gemeinde durch eine Bareinzahlung auf ein Bankkonto der Gemeinde<br />
gilt nicht als gemeindliche Auszahlung, weil durch diesen Vorgang der Zahlungsmittelbestand der Gemeinde<br />
insgesamt nicht verändert wird.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
3. Der Kontenrahmen für die gemeindliche Buchführung<br />
3.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Beachtung der GoB bei der Buchführung der Gemeinde erfordert, die gemeindliche Buchführung nach einheitlichen<br />
Maßstäben zu gewährleisten. Es bedarf deshalb eines systematischen Aufbaus der gemeindlichen<br />
Buchführung nach einem Kontenplan, der aus dem NKF-Kontenrahmen abzuleiten ist (vgl. § 27 Absatz 7 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>). Die von der Gemeinde gebildeten Konten sind dabei in Abhängigkeit von der eingesetzten elektronischen<br />
Datenverarbeitung gegen Manipulationen zu schützen. Das Gebot der vollständigen und verständlichen<br />
Aufzeichnung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle in den Büchern der Gemeinde ist ebenfalls zu beachten.<br />
3.2 Die Kontenklassen im NKF-Kontenrahmen<br />
3.2.1 Allgemeine Inhalte<br />
Der NKF-Kontenrahmen für die Gemeinde bildet das Drei-Komponentensystem des NKF ab. Unter Berücksichtigung<br />
der haushaltswirtschaftlichen Ziele und Zwecke werden der Gemeinde dabei bestimmte Wahlrechte für die<br />
Gestaltung ihrer Buchungskonten als Sachkonten eingeräumt. Er ist nach dem Zehnersystem in zehn verschiedene<br />
Kontenklassen gegliedert worden. Die Kontenklassen 0 bis 8 sind dabei für die Durchführung der „Geschäftsbuchführung“<br />
der Gemeinde belegt. Sie sind nach dem Abschlussgliederungsprinzip aufgebaut und bilden<br />
einen in sich geschlossenen Rechnungskreis, der selbstständig abgeschlossen wird.<br />
Die aufeinanderfolgende Nummerierung im NKF-Kontenrahmen soll diese Sachlage verdeutlichen. Durch die<br />
erste Stelle der Nummerierung wird die Kontenklasse und durch die zweite Stelle wird die Kontengruppe angegeben.<br />
Die Kontenklassen für die gemeindliche Bilanz werden dann entsprechend der Gliederung der Bilanz in<br />
Bilanzposten in Kontengruppen unterteilt, die wiederum weiter in Kontenarten und Konten zweckbezogen differenziert<br />
werden können (vgl. § 41 Absatz 3 und 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine vergleichbare Vorgabe besteht für die Kontenklassen der gemeindlichen Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung<br />
der Gemeinde, die nach den Haushaltspositionen weiter untergliedert werden (vgl. § 38 i.V.m. § 2 und §<br />
39 i.V.m. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde hat dadurch vielfältige Möglichkeiten, ähnliche gemeindliche Sachverhalte<br />
bzw. Geschäftsvorfälle in gleicher Art und Weise geordnet zu erfassen. Sie kann dazu die Kontenklassen<br />
entsprechend ihrem örtlichen Bedarf weiter in Kontengruppen und Konten untergliedern.<br />
3.2.2 Die Kontenklassen für die Bilanz<br />
Die gemeindliche Bilanz ist ein wichtiger Teil des Jahresabschlusses der Gemeinde. Die jährliche Erfassung und<br />
Bewertung des Vermögens und der Schulden der Gemeinde bildet dafür die Grundlage. Die gemeindliche Bilanz<br />
weist auf der Aktivseite das gemeindliche Vermögen und auf der Passivseite dessen Finanzierung durch Eigenoder<br />
Fremdkapital nach. Entsprechend der Bedeutung der Aktivseite und der Passivseite in der gemeindlichen<br />
Bilanz sind dafür im NKF-Kontenrahmen jeweils zwei eigenständige Kontenklassen gebildet worden.<br />
Die Aktivseite der gemeindlichen Bilanz wird durch die beiden Kontenklassen 0 und 1 erfasst und die Passivseite<br />
der Bilanz durch die Kontenklassen 2 und 3. Die Gliederung innerhalb dieser vier Kontenklassen in Kontengruppen<br />
entspricht der Gliederung der Bilanzposten für die gemeindliche Bilanz nach § 41 Absatz 3 und 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 767
Bereich<br />
Aktiva<br />
Passiva<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Bilanz<br />
Kontenklasse<br />
GEMEINDEORDNUNG 768<br />
0<br />
1<br />
2<br />
3<br />
Immaterielle<br />
Vermögensgegenstände<br />
und Sachanlagen<br />
Finanzanlagen,<br />
Umlaufvermögen<br />
und aktive<br />
Rechnungsabgrenzung<br />
Eigenkapital,<br />
Sonderposten und<br />
Rückstellungen<br />
Verbindlichkeiten<br />
und passive<br />
Rechnungsabgrenzung<br />
Kontengruppen<br />
00 ...<br />
01 Immaterielle Vermögensgegenstände<br />
02 Unbebaute Grundstücke und grundstücksgleiche<br />
Rechte<br />
03 Bebaute Grundstücke und grundstücksgleiche<br />
Rechte<br />
04 Infrastrukturvermögen<br />
05 Bauten auf fremdem Grund und Boden<br />
06 Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler<br />
07 Maschinen und technische Anlagen,<br />
Fahrzeuge<br />
08 Betriebs- und Geschäftsausstattung<br />
09 Geleistete Anzahlungen, Anlagen im Bau<br />
10 Anteile an verbundenen Unternehmen<br />
11 Beteiligungen<br />
12 Sondervermögen<br />
13 Ausleihungen<br />
14 Wertpapiere<br />
15 Vorräte<br />
16 Öffentlich-rechtliche Forderungen und Forderungen<br />
aus Transferleistungen<br />
17 Privatrechtliche Forderungen, sonstige Vermögens-<br />
gegenstände<br />
18 Liquide Mittel<br />
19 Aktive Rechnungsabgrenzung<br />
20 Eigenkapital<br />
21 Wertberichtigungen (kein Bilanzausweis)<br />
22 ...<br />
23 Sonderposten<br />
24 …<br />
25 Pensionsrückstellungen<br />
26 Rückstellungen für Deponien und Altlasten<br />
27 Instandhaltungsrückstellungen<br />
28 Sonstige Rückstellungen<br />
29 ...<br />
30 Anleihen<br />
31 ...<br />
32 Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen<br />
33 Verbindlichkeiten aus Krediten zur Liquiditäts-<br />
sicherung<br />
34 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die Kredit-<br />
Aufnahmen wirtschaftlich gleichkommen<br />
35 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen<br />
36 Verbindlichkeiten aus Transferleistungen<br />
37 Sonstige Verbindlichkeiten<br />
38 ...<br />
39 Passive Rechnungsabgrenzung<br />
Abbildung 151 „Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Bilanz“<br />
Der Gemeinde wird es durch die vier Kontenklassen ermöglicht, mit Hilfe der weiteren Untergliederungsmöglichkeiten<br />
in Kontengruppen und Kontenarten vor Ort eine ausreichende Zahl von Bestandskonten für ihre Bilanz<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten einzurichten.<br />
3.2.3 Die Kontenklassen für die Ergebnisrechnung<br />
Die gemeindliche Ergebnisrechnung hat die Aufwendungen und Erträge des Haushaltsjahres nachzuweisen. Das<br />
Jahresergebnis stellt dabei den Saldo aus den ordentlichen Erträgen und Aufwendungen, den Finanzerträgen<br />
und Finanzaufwendungen sowie außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen dar. Durch die Erträge und<br />
Aufwendungen wird das Ressourcenaufkommen und der Ressourcenverbrauch der Gemeinde im Haushaltsjahr
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
umfassend abgebildet. Im NKF-Kontenrahmen sind entsprechend der Bedeutung der Arten der gemeindlichen<br />
Erträge und Aufwendungen jeweils eigenständige Kontenklassen gebildet worden. Die Erträge werden innerhalb<br />
der Kontenklasse 4 erfasst und die Aufwendungen innerhalb der Kontenklasse 5. Diese beiden Kontenklassen<br />
werden entsprechend der Gliederung der gemeindlichen Ergebnisrechnung nach § 38 i.V.m. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
in eine Vielzahl von Kontengruppen untergliedert (vgl. Abbildung).<br />
Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Ergebnisrechnung<br />
Bereich<br />
Ergebnis-<br />
rechnung<br />
4 Erträge<br />
Kontenklasse<br />
5 Aufwendungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 769<br />
Kontengruppen<br />
40 Steuern und ähnliche Abgaben<br />
41 Zuwendungen und allgemeine Umlagen<br />
42 Sonstige Transfererträge<br />
43 Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte<br />
44 Privatrechtliche Leistungsentgelte,<br />
Kostenerstattungen und Kostenumlagen<br />
45 Sonstige ordentliche Erträge<br />
46 Finanzerträge<br />
47 Aktivierte Eigenleistungen, Bestandsveränderungen<br />
48 Erträge aus internen Leistungsbeziehungen<br />
49 Außerordentliche Erträge<br />
50 Personalaufwendungen<br />
51 Versorgungsaufwendungen<br />
52 Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen<br />
53 Transferaufwendungen<br />
54 Sonstige ordentliche Aufwendungen<br />
55 Zinsen und sonstige Finanzaufwendungen<br />
56 ...<br />
57 Bilanzielle Abschreibungen<br />
58 Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen<br />
59 Außerordentliche Aufwendungen<br />
Abbildung 152 „Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Ergebnisrechnung“<br />
Der Gemeinde wird es durch die zwei Kontenklassen ermöglicht, mit Hilfe der weiteren Untergliederungsmöglichkeiten<br />
in Kontengruppen und Kontenarten vor Ort eine ausreichende Zahl von Ergebniskonten für ihre Ergebnisrechnung<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten einzurichten.<br />
3.2.4 Die Kontenklassen für die Finanzrechnung<br />
Die gemeindliche Finanzrechnung weist alle Einzahlungen und Auszahlungen der Gemeinde im Haushaltsjahr<br />
nach. Der Liquiditätssaldo aus der Finanzrechnung bildet dabei die Veränderung des Bestands an liquiden Mitteln<br />
der Gemeinde ab und wird in die gemeindliche Bilanz übernommen. Im NKF-Kontenrahmen sind entsprechend<br />
der Bedeutung der Arten der gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen dafür jeweils eigenständige Kontengruppen<br />
gebildet worden. Die Einzahlungen werden innerhalb der Kontenklasse 6 erfasst und die Auszahlungen<br />
innerhalb der Kontenklasse 7. Diese beiden Kontenklassen werden entsprechend der Gliederung der gemeindlichen<br />
Finanzrechnung nach § 39 i.V.m. § 3 GemHVO <strong>NRW</strong> in eine Vielzahl von Kontengruppen untergliedert<br />
(vgl. Abbildung).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Finanzrechnung<br />
Bereich<br />
Finanz-<br />
rechnung<br />
6 Einzahlungen<br />
Kontenklasse<br />
7 Auszahlungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 770<br />
Kontengruppen<br />
60 Steuern und ähnliche Abgaben<br />
61 Zuwendungen und allgemeine Umlagen<br />
62 Sonstige Transfereinzahlungen<br />
63 Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte<br />
64 Privatrechtliche Leistungsentgelte,<br />
Kostenerstattungen und Kostenumlagen<br />
65 Sonstige Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
66 Zinsen und sonstige Finanzeinzahlungen<br />
67 ...<br />
68 Einzahlungen aus Investitionstätigkeit<br />
69 Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit<br />
70 Personalauszahlungen<br />
71 Versorgungsauszahlungen<br />
72 Auszahlungen für Sach- und Dienstleistungen<br />
73 Transferauszahlungen<br />
74 Sonstige Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit<br />
75 Zinsen und sonstige Finanzauszahlungen<br />
76 ...<br />
77 ...<br />
78 Auszahlungen aus Investitionstätigkeit<br />
79 Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit<br />
Abbildung 153 „Die NKF-Kontenklassen für die gemeindliche Finanzrechnung“<br />
Der Gemeinde wird es durch die zwei Kontenklassen ermöglicht, mit Hilfe der weiteren Untergliederungsmöglichkeiten<br />
in Kontengruppen und Kontenarten vor Ort eine ausreichende Zahl von Zahlungskonten für ihre Finanzrechnung<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten einzurichten.<br />
3.2.5 Weitere Kontenklassen<br />
Die Kontenklasse „Abschlusskonten“ und die Kontenklasse „Kosten- und Leistungsrechnung“ (KLR) stellen die<br />
beiden letzten Kontenklassen des NKF-Kontenrahmens dar. Sie sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Bedürfnisse weiter auszugestalten. Dabei soll die grundsätzliche Systematik<br />
des NKF-Kontenrahmens beachtet werden (vgl. Abbildung).<br />
Bereich<br />
Die sonstigen NKF-Kontenklassen<br />
Kontenklasse<br />
Abschluss 8 Abschlusskonten<br />
KLR 9<br />
Kosten- und Leistungsrechnung<br />
(KLR)<br />
Kontengruppen<br />
80 Eröffnungs-/Abschlusskonten<br />
81 Korrekturkonten<br />
82 Kurzfristige Erfolgsrechnung<br />
Abbildung 154 „Die weiteren NKF-Kontenklassen“<br />
90 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)<br />
(Die Ausgestaltung der KLR<br />
ist von jeder Kommune selbst festzulegen.)
3.2.6 Die Verbindlichkeit des NKF-Kontenrahmens<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Der NKF-Kontenrahmen stellt ein den allgemeinen buchungstechnischen Prinzipien folgendes Ordnungsgerüst<br />
für die Bildung von gemeindlichen Konten für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde dar. Er bietet daher sowohl<br />
den inhaltlichen Rahmen als auch methodische Vorgaben für die gemeindliche Kontenbildung. Der NKF-<br />
Kontenrahmen ist in der Reihenfolge seiner Kontenklassen einschließlich ihrer Bezeichnungen für die Gemeinde<br />
verbindlich. Er ermöglicht der Gemeinde die Bildung von örtlichen Sachkonten in eigenverantwortlicher Ausgestaltung<br />
und Konkretisierung.<br />
Die Gemeinde muss hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Verbindlichkeit auch den Zusammenhang des NKF-<br />
Kontenrahmens mit den Vorschriften über die Posten der Bilanz sowie die Haushaltspositionen der Ergebnisrechnung<br />
und der Finanzrechnung beachten (vgl. §§ 37, 38 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gliederung der betreffenden<br />
Kontenklassen in Kontengruppen entspricht dabei den mindestens zu bildenden den Bilanzposten und<br />
Haushaltspositionen. Die Verbindlichkeit der Kontenklassen 6 und 7 für die Finanzrechnung besteht daher auch<br />
dann, wenn die gemeindlichen Zahlungskonten im Rahmen der doppelten Buchführung statistisch mitgeführt und<br />
nicht bebucht werden.<br />
Die im NKF-Kontenrahmen ausgewiesenen Gliederungsziffern kann die Gemeinde vor Ort nutzen. Der Gebrauch<br />
der zweistelligen Ziffern erleichtert dabei auch die Erfüllung der finanzstatistischen Anforderungen, denn bei deren<br />
Erhebungsmerkmalen baut die Nummerierung auf der Bezifferung des NKF-Kontenrahmens auf. Die Grundlage<br />
für die Festlegung der vierstelligen finanzstatistischen Erhebungsmerkmale ist identisch mit dem NKF-<br />
Kontenrahmen. Im Rahmen der Finanzstatistik werden deshalb die Erhebungsmerkmale oftmals als „Konten“<br />
bezeichnet, denn auf dieser Ebene wird vor Ort gebucht. Der betragsmäßige Kontenstand wird dann von der<br />
Finanzstatistik für bestimmte Zeiträume abgefragt (vierteljährlich und jährlich).<br />
3.2.7 Der Kontierungsplan zum NKF-Kontenrahmen<br />
Das eigenverantwortliche haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde einschließlich der sachgerechten Erfassung<br />
und Buchung der gemeindlichen Erträge und Aufwendungen sowie der Einzahlungen und Auszahlungen<br />
in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfordern einen Kontierungsplan zum NKF-Kontenrahmen. Der Kontierungsplan<br />
soll dabei die richtige Zuordnung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle zu den Haushaltspositionen in<br />
der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung sowie eine zutreffende Zuordnung zu den Bestandskonten für die<br />
gemeindliche Bilanz gewährleisten. Er soll aber auch der Gemeinde eine Hilfe bei der Einrichtung ihrer Ergebniskonten<br />
und der Bestandskonten auf der Grundlage des NKF-Kontenrahmens bieten.<br />
Der Kontierungsplan ist daher von der Gemeinde bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans und des Jahresabschlusses<br />
der Gemeinde zu beachten sowie für die Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle in Ausführung<br />
der §§ 2, 3 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong> verbindlich (vgl. Nummer 1.5.3 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300). Auf der Grundlage des auf Kontengruppen bezogenen Kontierungsplans<br />
sollen das gemeindliche Buchungsgeschehen und die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr nachvollziehbar sein.<br />
4. Die Berücksichtigung des Datenschutzes<br />
Die Gemeinde trägt bei der Durchführung und ordnungsgemäßen Erledigung der in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
anfallenden Aufgaben auch die Verantwortung für die Einhaltung des Datenschutzes. Sie erledigt<br />
diese Arbeiten im Rahmen einer öffentlichen Verwaltungsaufgabe und hat dabei die Anforderungen an eine ordnungsgemäße<br />
Datenverarbeitung zu beachten (vgl. § 2 und 11 DSG <strong>NRW</strong>). Diese gemeindliche Verantwortung<br />
beinhaltet, dass die Gemeinde externe Personen und Stellen, die von ihr mit der Wartung und Systembetreuung<br />
GEMEINDEORDNUNG 771
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
von Einrichtungen zur automatisierten Datenverarbeitung beauftragt sind, sorgfältig auszuwählen sind. Diese<br />
Personen und Stellen unterliegen den Regelungen der Datenverarbeitung im Auftrag (vgl. § 11 Absatz 4 DSG<br />
<strong>NRW</strong>). Die Verantwortlichen müssen die notwendige fachliche Qualifikation und Zuverlässigkeit aufweisen.<br />
Die Gemeinde als Auftraggeber hat daher vor Beginn der Arbeiten sicherzustellen, dass der Auftragnehmer möglichst<br />
keine personenbezogenen Daten erhält. Er kann solche Daten ggf. zur Kenntnis nehmen, sofern dies unvermeidlich<br />
ist. Diese Vorgabe gilt auch für die Kenntnisnahme von Daten, die Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnissen<br />
unterliegen. Der Auftragnehmer hat der Gemeinde als Auftraggeber zuzuordnende personenbezogene<br />
Daten unverzüglich nach Erledigung seines Auftrages sicher zu löschen. Die Dokumentation der durchgeführten<br />
Maßnahmen ist zum Zwecke der Datenschutzkontrolle drei Jahre aufzubewahren.<br />
5. Der Liquiditätsverbund bzw. Cashpooling<br />
Für die Gemeinde besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen Liquiditätsverbund bzw. ein Cashpooling mit einem<br />
Masteraccountkonto zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben einzurichten. Nach Auskunft<br />
der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist die Ausnahmeregelung, dass Unternehmen,<br />
die Bankgeschäfte ausschließlich mit ihrem Mutterunternehmen oder ihren Tochter- oder Schwesterunternehmen<br />
betreiben, nicht als Kreditinstitut gelten, auch auf die Gemeinde anwendbar (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 7 KWG).<br />
Der Einrichtung eines Liquiditätsverbundes steht dabei nicht die Vorgabe entgegen, dass die Gemeinden kein<br />
Bankunternehmen errichten, übernehmen oder betreiben darf (vgl. § 107 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Tätigkeit der Gemeinde im Rahmen eines Liquiditätsverbundes zwischen den o.a. gemeindlichen Beteiligten<br />
wird daher bankrechtlich nicht als Tätigkeit eines Kreditinstituts bewertet. Die Einrichtung eines Liquiditätsverbundes<br />
durch die Gemeinde setzt dabei voraus, dass die Gemeinde die damit verbundenen Geschäfte ausschließlich<br />
mit ihren Tochtereinheiten betreibt. Die Nutzung des Konzernprivilegs kann daher nur dann erfolgen, wenn die<br />
Gemeinde über eine Allein- oder Mehrheitsgesellschafterstellung bei den betreffenden Betrieben verfügt und die<br />
Betriebe in die Vollkonsolidierung für den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Ein Liquiditätsverbund<br />
der Gemeinde ist daher auch aus bankrechtlicher Sicht zulässig.<br />
Die Einrichtung eines Liquiditätsverbundes bzw. eines Cashpoolings durch die Gemeinde bedarf zudem einer<br />
Abstimmung über die Abwicklung der Geldgeschäfte und der Festlegung von Verantwortlichkeiten zwischen den<br />
Beteiligten, einschließlich der ggf. beauftragten Bank. Dieses Gebot gilt insbesondere dann, wenn auch rechtlich<br />
selbstständige Betriebe der Gemeinde in einen solchen Liquiditätsverbund einbezogen werden. In diesen Fällen<br />
kann die finanzwirtschaftliche Verantwortung nicht alleine von der gemeindlichen Verwaltung getragen werden.<br />
Sofern in einem solchen Liquiditätsverbund die Abwicklung der Geldgeschäfte über die Verwaltung der Gemeinde<br />
erfolgen soll, tritt die Gemeinde für die rechtlich selbstständigen Betriebe als „innere“ Bank auf. In diesen Fällen<br />
muss die Gemeinde dafür Sorge tragen, dass in ihrer Finanzbuchhaltung die Finanzgeschäfte aufgrund der<br />
„Cashpool-Führung“ von den eigenen haushaltsbezogenen Finanzgeschäften ausreichend abgegrenzt und buchungsmäßig<br />
getrennt verarbeitet werden. Ein solcher Liquiditätsverbund darf zudem nicht dazu führen, dass die<br />
Gemeinde ggf. Kredite zur Liquiditätssicherung oberhalb ihres eigenen haushaltsmäßigen Bedarfs aufnimmt.<br />
6. Das Zahlungsdiensteumsetzungsgesetz<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, insbesondere bei der Erledigung ihrer Zahlungsabwicklung,<br />
hat die Gemeinde auch das Zahlungsdiensteumsetzungsgesetz zu beachten. Mit diesem Gesetz ist die Richtlinie<br />
2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im<br />
Binnenmarkt umgesetzt worden. Die Zahlungsdiensterichtlinie unterscheidet dabei sechs Kategorien von Zahlungsdienstleistern.<br />
GEMEINDEORDNUNG 772
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Unter einen Erlaubnisvorbehalt stellt die Richtlinie jedoch nur die Zahlungsinstitute als sonstige Zahlungsdienstleister.<br />
Soweit jedoch die Gemeinde (auch Bund und Länder) nicht hoheitlich handelt, werden auch sie als Zahlungsdienstleister<br />
angesehen (vgl. § 1 Absatz 1 Nummer 3 ZAG). Diese Vorschrift enthält zudem einen Katalog<br />
von Zahlungsdiensten, die privatrechtlich begründete Dienstleistungen eines an einem gegebenen Grundgeschäft<br />
nicht beteiligten Dritten erfassen und die dem Zahlungspflichtigen helfen oder ihn erst in den Stand versetzen<br />
sollen, Bar- oder Buchgeld oder elektronisches Geld von ihm auf den Zahlungsempfänger zu übertragen. Nach<br />
dem Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz werden folgende Zahlungsdienste abgegrenzt (vgl. Abbildung).<br />
1.<br />
2.<br />
3.<br />
4.<br />
5.<br />
6.<br />
Die Arten der Zahlungsdienste<br />
Dienste, mit denen Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto (vgl. § 1 Absatz 3<br />
ZAG) oder Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglicht werden, sowie<br />
alle für die Führung eines Zahlungskontos erforderlichen Vorgänge (Ein- oder<br />
Auszahlungsgeschäft).<br />
Die Ausführung von Zahlungsvorgängen einschließlich der Übermittlung von Geldbeträgen<br />
auf ein Zahlungskonto beim Zahlungsdienstleister des Zahlungsdienstnutzers<br />
oder bei einem anderen Zahlungsdienstleister durch<br />
a) die Ausführung von Lastschriften (vgl. § 1 Absatz 4 ZAG) einschließlich einmaliger<br />
Lastschriften (Lastschriftgeschäft),<br />
b) die Ausführung von Überweisungen einschließlich Daueraufträgen (Überweisungsgeschäft),<br />
c) die Ausführung von Zahlungsvorgängen mittels einer Zahlungskarte oder eines<br />
ähnlichen Zahlungsinstruments (Zahlungskartengeschäft),<br />
ohne Kreditgewährung (Zahlungsgeschäft)<br />
Die Ausführung der in Nummer 2 genannten Zahlungsvorgänge mit Kreditgewährung<br />
im Sinne des § 2 Absatz 3 (Zahlungsgeschäft mit Kreditgewährung).<br />
Die Ausgabe von Zahlungsauthentifizierungsinstrumenten (vgl. § 1 Absatz 5 ZAG)<br />
oder die Annahme und Abrechnung von mit Zahlungsauthentifizierungsinstrumenten<br />
ausgelösten Zahlungsvorgängen (Zahlungsauthentifizierungsgeschäft),<br />
Die Ausführung von Zahlungsvorgängen, bei denen die Zustimmung des Zahlers<br />
zur Ausführung eines Zahlungsvorgangs über ein Telekommunikations-, Digital-,<br />
oder IT-Gerät übermittelt wird und die Zahlung an den Betreiber des Telekommunikations-<br />
oder IT-Systems oder IT-Netzes erfolgt, sofern der Betreiber ausschließlich<br />
als zwischengeschaltete Stelle zwischen dem Zahlungsdienstnutzer und dem<br />
Lieferanten der Waren oder Dienstleistungen tätig ist (digitalisiertes Zahlungsgeschäft).<br />
Dienste, bei denen ohne Einrichtung eines Zahlungskontos auf den Namen eines<br />
Zahlers oder eines Zahlungsempfängers ein Geldbetrag des Zahlers ausschließlich<br />
zur Übermittlung eines entsprechenden Betrags an den Zahlungsempfänger oder<br />
an einen anderen, im Namen des Zahlungsempfängers handelnden Zahlungsdienstleister<br />
entgegengenommen wird oder bei dem der Geldbetrag im Namen des<br />
Zahlungsempfängers entgegengenommen und diesem verfügbar gemacht wird<br />
(Finanztransfergeschäft).<br />
Abbildung 155 „Die Arten der Zahlungsdienste“<br />
Jeder der einzelnen Tatbestände des Zahlungsdienstekatalogs knüpft dabei an die (beabsichtigte) Übermittlung<br />
von gesetzlichen Zahlungsmitteln (Bargeld), (gesetzliche Zahlungsmittel vertretendes) Buchgeld oder elektronischem<br />
Geld, das im Austausch für Bargeld, Buchgeld oder anderen, sich letztlich aber auch von Bargeld oder<br />
Buchgeld ableitenden elektronischen Geld geschaffen worden ist (siehe auch die Definition von „Geldbetrag“ in<br />
Artikel 4 Absatz 15 der Zahlungsdiensterichtlinie).<br />
GEMEINDEORDNUNG 773
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Mit der Vorschrift werden Dienstleistungen eines Dritten erfasst, die die Ausführung einer Zahlung zwischen zwei<br />
Parteien, dem Zahler und dem Zahlungsempfänger, unterstützen. Auf die rechtliche Ausgestaltung des Verhältnisses<br />
zwischen dem Zahlungspflichtigen und dem Zahlungsempfänger kommt es dabei nicht an (sog. Valutaverhältnis).<br />
Dem Zahlungsvorgang kann daher eine familiäre „Verbindlichkeit“, eine Naturalobligation, ein bloßes<br />
Gefälligkeitsverhältnis, eine Spende oder etwas anderes zugrunde liegen. Entscheidend ist nur, dass ein Geldbetrag<br />
seinen Besitzer mithilfe eines Dritten wechseln soll.<br />
Einen Zahlungsdienst im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes stellen nicht die „privaten Währungen“ dar,<br />
mit denen ein auf regionale Märkte ausgerichtetes Tauschmittel realisiert werden soll. Diese Bewertung gilt nur<br />
solange die Rechnungseinheiten nicht zu irgendeinem Zeitpunkt, und sei es nur bei Eintritt in oder Austritt aus<br />
diesem Markt in Euro, die Währung eines Mitgliedstaats oder Vertragsstaats außerhalb der Euro-Zone oder eines<br />
Drittstaats umgerechnet und eingezahlt oder ausgezahlt werden. In den Fällen, in denen am Ende eine Abrechnung<br />
in einem gesetzlichen Zahlungsmittel steht, und sei es auch nur bei einem Austritt aus dem Verbund, so<br />
erbringt der Betreiber bei diesen wie bei jedem anderen Drei-Parteien- oder komplexeren Zahlungssystem einen<br />
Zahlungsdienst im Sinne dieses Gesetzes. Eine Ausnahme davon ist nur möglich, wenn das Geschäftsmodell<br />
nicht bereits so ausgerichtet ist oder noch ausgerichtet wird, dass es unter eine Bereichsausnahme des § 1 Absatz<br />
10 ZAG passt.<br />
Die gesetzlichen Vorgaben haben für die Gemeinde zur Folge, dass sie nicht unter den gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt<br />
und die anderen besonderen Bestimmungen für Zahlungsinstitute fällt. Sie hat aber gleichwohl bei der<br />
Qualifizierung ihres Handelns die allgemeinen Bestimmungen für Zahlungsdienstleister zu beachten. Diese Sachlage<br />
gilt auch dann, wenn die Gemeinde eigene Zahlungsdienste durch einen Regie- oder Eigenbetrieb erbringt<br />
oder erbringen will. Unter die Kategorie des § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 ZAG fallen dabei nicht die rechtlich<br />
selbständigen Betriebe der Gemeinde, die keine hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen, auch wenn sie sich zu 100<br />
Prozent im Besitz der Gemeinde befinden.<br />
In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass ein Zahlungssystem im Sinne des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes<br />
ein System zum Zwecke von Verarbeitung, Clearing, Verrechnung und Abwicklung von Zahlungsvorgängen<br />
auf Basis einer förmlichen Vereinbarung mit gemeinsamen Regeln, die zwischen einer Partei, die das<br />
System betreibt (Betreiber) und mindestens drei Teilnehmern zur Übermittlung von Geldbeträgen getroffen wurden,<br />
ist. Dabei wird eine etwaige von dem Betreiber verselbstständigte Ver- und Abrechnungsstelle, zentrale<br />
Vertragspartei oder Clearingstelle nicht mitgerechnet. Zudem können die Teilnehmer nur Zahlungsdienstleister<br />
sein (vgl. § 1 Absatz 6 ZAG).<br />
7. Das De-Mail-Gesetz<br />
Der Rechts- und Geschäftsverkehr soll künftig nicht nur in Papierform, sondern auch in elektronischer Form abgewickelt<br />
werden. Die gebotene Rechtssicherheit soll dadurch nicht beeinträchtigt werden. Mit dem De-Mail-<br />
Gesetz vom 28.04.2011 wurde deshalb ein Rechtsrahmen zur Stärkung der Rechtssicherheit im elektronischen<br />
Rechts- und Geschäftsverkehr geschaffen, der auch die Gemeinde betrifft. Die möglichen De-Mail-Dienste sollen<br />
einen sicheren, vertraulichen und nachweisbaren Geschäftsverkehr für jedermann im Internet sicherstellen.<br />
Der De-Mail-Dienst beruht auf einer elektronischen Kommunikationsplattform. Den Nutzern des Dienstes muss<br />
deshalb eine sichere Anmeldung, die Nutzung eines Postfach- und Versanddienstes für sichere elektronische<br />
Post (De-Mail-Konto) sowie die Nutzung eines Verzeichnisdienstes ermöglicht werden. Zusätzlich können für die<br />
Nutzer auch Identitätsbestätigungs- und Dokumentenablagedienste durchgeführt werden (vgl. § 1 Absatz 2 Satz<br />
1 De-Mail-Gesetz). Die Durchführung des elektronischen Rechts- und Geschäftsverkehrs obliegt dabei privaten<br />
Diensteanbietern (vgl. § 1 Absatz 2 Satz 2 De-Mail-Gesetz).<br />
GEMEINDEORDNUNG 774
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Als De-Mail-Konto eines Nutzers wird dabei ein Bereich in einem De-Mail-Dienst verstanden, der einem Nutzer so<br />
zugeordnet ist, dass er nur von ihm genutzt werden kann. Dafür darf der Diensteanbieter gesetzlich bestimmte<br />
personenbezogene Daten erheben und speichern (vgl. § 3 Absatz 2 Satz 2 De-Mail-Gesetz). Er muss dem Nutzer<br />
den Zugang zum De-Mail-Konto und den einzelnen Diensten mit einer sicheren Anmeldung oder auf Verlangen<br />
des Nutzers auch ohne eine solche sichere Anmeldung ermöglichen (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 1 De-Mail-Gesetz).<br />
Der Diensteanbieter hat zudem die Kommunikation zu anderen Diensteanbietern über einen verschlüsselten und<br />
gegenseitig authentisierten Kanal vorzunehmen (Transportverschlüsselung) und den Inhalt einer De-Mail-<br />
Nachricht verschlüsselt zu übertragen (vgl. § 5 Absatz 3 De-Mail-Gesetz). Dadurch sollen die Vertraulichkeit, die<br />
Integrität und die Authentizität der Nachrichten gewährleistet werden. Jedoch muss dafür keine durchgängige<br />
Verschlüsselung zwischen Sender und Empfänger (Ende-zu-Ende-Verschlüsselung) erfolgen. In diesem Zusammenhang<br />
bestehen daher besondere Aufklärungs- und Informationspflichten, um einen unbefugten Zugang zu<br />
einem De-Mail-Konto zu verhindern (vgl. § 9 De-Mail-Gesetz). Dazu gehören auch Informationen über eine Sperrung<br />
und die Auflösung des De-Mail-Kontos.<br />
8. Die Zuordnung von Mahnwesen und Zwangsvollstreckung<br />
8.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Buchführung und die Zahlungsabwicklung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung stehen in einem sachlichen<br />
Zusammenhang mit dem gemeindlichen Mahnwesen und der Zwangsvollstreckung, weil grundsätzlich beide<br />
Aufgabenbereiche für die gemeindlichen Finanzmittel verantwortlich sind. Der Aufgabenbereich „Zahlungsabwicklung“<br />
verfügt i.d.R. aufgrund des Zahlungsgeschäfts über Kenntnisse zur Bonität von Geschäftspartnern und<br />
Kunden der Gemeinde. Es bietet sich daher örtlich eine entsprechende Zuordnung des Mahnwesens und der<br />
Zwangsvollstreckung zur gemeindlichen Finanzbuchhaltung an.<br />
Dieser Aufgabenbereich kann die nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz vorgesehene zentrale Stelle sein,<br />
in deren Aufbau- und Ablauforganisation die Gemeinde eigenverantwortlich das Mahn- und Vollstreckungsverfahren<br />
einbinden und ausgestalten soll (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 2 VwVG <strong>NRW</strong>). Es bietet sich dabei an, eine<br />
Verbindung zwischen dem Mahnwesen und dem Buchungsgeschäft der Gemeinde herzustellen. Das Mahnwesen<br />
nimmt hat vielfach seinen Ausgang im Buchungsgeschäft, weil dort die Debitoren- und Kreditorenbuchungen<br />
vorgenommen werden und eine entsprechend Individualisierung der Ansprüche der Gemeinde gegenüber den<br />
Dritten als gemeindliche Schuldner auf einfache Art und Weise feststellbar ist. Notwendig gewordene Mahnungen<br />
gegenüber Dritten können unmittelbar auf der Grundlage von festgelegten Erfüllungs- oder Fälligkeitsterminen<br />
und im Zusammenwirken innerhalb der gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfolgen.<br />
8.2 Der Forderungseinzug<br />
8.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Für die Gemeinde besteht die grundsätzliche Verpflichtung, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass<br />
die gemeindlichen Ansprüche der Gemeinde nach ihrer Erfassung und Geltendmachung auch eingezogen werden.<br />
Die fachlichen Vorschriften über den Forderungseinzug (Vollstreckung) stehen dabei einen rechtlichen<br />
Rahmen dar, der eine gute rechtliche Grundlage und ein Instrumentarium für die Einziehung von gemeindlichen<br />
Ansprüchen sowie für ein gemeindliches Forderungsmanagement bietet. Die Art und Weise des gemeindlichen<br />
Forderungseinzugs, einschließlich einer hilfsweisen Einschaltung Dritter, ist dabei von der Gemeinde näher und<br />
eigenverantwortlich auszugestalten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 775
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde kann dabei grundsätzlich nicht davon ausgehen, dass eine Beteiligung privater Dritter am gemeindlichen<br />
Forderungseinzug zwingend erforderlich oder sachlich geboten ist. Vor allem die datenschutzrechtlichen<br />
Bestimmungen stellen erhebliche Schranken für die Verarbeitung von personenbezogenen Daten im Rahmen<br />
eines "privaten" Forderungseinzugs dar. Es muss z. B. immer eine Zweckbezogenheit für die Datenverwendung<br />
gegeben sein. Es bedarf deshalb bei einer Auftragsdatenverarbeitung immer der Klärung, ob nur eine technische<br />
Hilfeleistung für die Gemeinde oder ggf. sogar materiell inhaltliche Leistungen erbracht werden.<br />
8.2.2 Die Beteiligung Dritter<br />
Die tatsächliche Übernahme des gemeindlichen Forderungsmanagements durch Dritte kann z. B. nicht mehr als<br />
Verwaltungshilfe angesehen werden, denn es wird regelmäßig eine selbstständige Arbeit von dem beauftragten<br />
Dritten erwartet. Für die Einschaltung Dritter durch die Gemeinde kann außerdem ein wirtschaftliches Hindernis<br />
dadurch entstehen, dass die Kosten eines externen Forderungsmanagements nicht auf die Schuldner der Gemeinde<br />
abgewälzt werden dürfen. Die Gemeinde müsste in Einzelfällen ggf. auf einen Teil ihrer Ansprüche verzichten,<br />
um die entstandenen Kosten zu tragen.<br />
Insgesamt betrachtet bleibt für die Gemeinde zweifelhaft, ob durch die notwendige Koordination mit einem externen<br />
Forderungsmanagement sich bei einer Beteiligung Dritter überhaupt Kostenreduzierungen verwirklichen<br />
lassen. Der Gemeinde bleiben mindestens die Überwachung des Dritten und eine ggf. erforderliche Aufarbeitung<br />
der Ergebnisse aus der Abwicklung. Bei der Gemeinde bleibt aber auch die Gesamtverantwortung in der Sache<br />
bestehen. Sie muss daher unter Einbeziehung der rechtlichen Rahmenbedingungen die Auswirkungen auf den<br />
Ablauf des gemeindlichen Forderungseinzugs näher betrachten und bewerten.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Zweck und Inhalte der Finanzbuchhaltung):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Aufgaben der Finanzbuchhaltung):<br />
1.1.1 Die Buchführung<br />
Durch die Vorschrift wird ausdrücklich bestimmt, dass die Finanzbuchhaltung die Buchführung der Gemeinde zu<br />
erledigen hat. Die gemeindliche Finanzbuchhaltung hat daher die Geschäftsvorfälle der Gemeinde systematisch<br />
und lückenlos nach bestimmten Regeln und Ordnungskriterien wertmäßig zu erfassen. Die Geschäftsvorfälle<br />
sowie die Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde sind dabei nach dem System der doppelten Buchführung<br />
und unter Beachtung der GoB in den Büchern klar ersichtlich und nachprüfbar aufzuzeichnen (vgl. § 27 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Aufzeichnungspflicht soll zu einer laufenden, systematisch geordneten Dokumentation der gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle führen und die Nachvollvollziehbarkeit des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde<br />
sicherstellen.<br />
Als gemeindlicher Geschäftsvorfall wird dabei ein Ereignis angesehen, das von der Gemeinde buchhalterisch zu<br />
erfassen ist, weil es zu haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen bei der Gemeinde führt. Es kann dabei zwischen<br />
bestandswirksamen und ergebniswirksamen Geschäftsvorfällen unterschieden werden, die zum Teil mit Zahlungsvorgängen<br />
verknüpft sind. Die Chancen und Risiken der Gemeinde sowie andere Sachverhalte oder Umstände,<br />
durch die gemeindliche Werte oder die wirtschaftliche Lage der Gemeinde beeinflusst werden können,<br />
stellen dagegen keinen Geschäftsvorfall dar, der in der gemeindlichen Buchführung zu erfassen ist.<br />
Die Pflicht der Gemeinde, in ihrer Finanzbuchhaltung alle gemeindlichen Geschäftsvorfälle nach dem System der<br />
doppelten Buchführung und unter Beachtung der GoB in den Büchern klar ersichtlich und nachprüfbar aufzu-<br />
GEMEINDEORDNUNG 776
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
zeichnen, erfordert eine laufende, systematisch geordnete Erfassung und Buchung sowie die Dokumentation der<br />
Geschäftsvorfälle. Die gemeindliche Buchführung muss daher grundsätzlich die Erfassung und Kontierung bzw.<br />
das Verarbeiten sowie das Ordnen und Sammeln der Belege umfassen. Die Gemeinde kann dabei elektronische<br />
Hilfsmittel einsetzen, z. B. eine DV-Buchführung vorhalten.<br />
Es ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass ein sachverständiger Dritter sich innerhalb einer angemessenen<br />
Zeit einen Überblick über die gemeindliche Buchführung verschaffen können muss. Es ist dazu jedoch nicht<br />
festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche Buchhaltungstätigkeit<br />
beurteilen und nachvollziehen zu können. Allgemein wird aber davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger<br />
Dritter ausreichende Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen<br />
der Gemeinde besitzen muss, damit er das gemeindliche Buchungsgeschehen verstehen und beurteilen kann.<br />
Diese Sachlage ist in die Beurteilung der Angemessenheit einzubeziehen.<br />
Die gemeindliche Buchhaltung muss bei der Erfassung der Erträge und Aufwendungen auch die Vorgaben für die<br />
gemeindliche Ergebnisrechnung beachten. Die Ergebnisrechnung hat das Ressourcenaufkommen und den Ressourcenverbrauch<br />
der Gemeinde periodenbezogen abzubilden, aufgeteilt auf ordentliche und außerordentliche<br />
Erträge und Aufwendungen. Dadurch wird ein Jahresergebnis ausgewiesen, das zu einer Veränderung des Eigenkapitals<br />
der Gemeinde führt. Die Zuordnung auf die Teilrechnungen richtet sich dabei im Einzelfall auch nach<br />
der produktorientierten haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinde.<br />
Unter Beachtung des gemeindlichen Bruttoprinzips sind in der Ergebnisrechnung die Ressourcen als Jahressummen<br />
für sämtliche Ertrags- und Aufwandsarten nach Arten auszuweisen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Ergebnisrechnung kommt damit im Rahmen der gemeindlichen Buchhaltung die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Ertragslage der Gemeinde zu vermitteln. Sie soll auch dazu beitragen,<br />
aussagekräftige Informationen über die tatsächliche wirtschaftliche Lage der Gemeinde zu erhalten.<br />
1.1.2 Die Zahlungsabwicklung<br />
Durch die Vorschrift wird ausdrücklich bestimmt, dass die Finanzbuchhaltung die Zahlungsabwicklung der Gemeinde<br />
zu erledigen hat. Die gemeindliche Zahlungsabwicklung hat i.d.R. die Aufgaben zu erfüllen, die vom Bürgermeister<br />
in einer örtlichen Dienstanweisung bestimmt worden sind (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>). In dieser Dienstanweisung sollen auch die Aufgaben benannt werden, die der gemeindlichen Zahlungsabwicklung<br />
zugeordnet wurden (vgl. § 30 GemHVO <strong>NRW</strong>). Zu solchen Aufgaben gehören u.a. die Annahme von<br />
Einzahlungen und die Leistung von Auszahlungen, die Erfassung der Zahlungs- (Geld-) ströme, getrennt nach<br />
eigenem und fremdem Zahlungsverkehr, die Verwaltung der Finanzmittel, die Aufbewahrung, Beförderung und<br />
Entgegennahme von Zahlungsmitteln und die Anlage nicht benötigter Zahlungsmittel.<br />
Die Aufgaben der Zahlungsabwicklung können in der Dienstanweisung örtlich näher bestimmt werden. Es ist<br />
dabei festzulegen, in welchem Umfang ggf. ein dezentraler Zahlungsverkehr stattfinden soll, z. B. die Annahme<br />
von Einzahlungen, die Auszahlungen aus Handvorschüssen. Es sind dabei auch jeweils die Verantwortlichkeiten<br />
festzulegen. Die örtlichen Regelungen müssen aber auch die Behandlung fremder Finanzmittel festlegen. Es<br />
bietet sich in diesem Zusammenhang an, dem Bereich „Zahlungsabwicklung“ auch die sichere Verwahrung und<br />
Verwaltung von Wertgegenständen zu übertragen (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 5 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gemeindliche Zahlungsabwicklung muss bei der Erfassung der Zahlungsströme auch die Vorgaben für die<br />
gemeindliche Finanzrechnung beachten. Die Finanzrechnung hat sämtliche Zahlungsströme der Gemeinde zeitraumbezogen<br />
abzubilden, aufgeteilt auf die Bereiche der laufenden Verwaltungstätigkeit, der Investitionstätigkeit<br />
und der Finanzierungstätigkeit der Gemeinde. Dabei wird auch die Veränderung des Zahlungsmittelbestandes<br />
der Gemeinde aufgezeigt. Die Zuordnung auf die Teilrechnungen richtet sich dabei im Einzelfall auch nach der<br />
produktorientierten haushaltswirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 777
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Unter Beachtung des gemeindlichen Bruttoprinzips sind in der Finanzrechnung die Zahlungsströme für sämtliche<br />
Einzahlungs- und Auszahlungsarten als Jahressummen auszuweisen, um die tatsächlichen haushaltsmäßigen<br />
Einzahlungen und Auszahlungen im Haushaltsjahr nach Arten aufzuzeigen (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Finanzrechnung<br />
kommt damit im Rahmen der gemeindlichen Zahlungsabwicklung die Aufgabe zu, ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Beschaffenheit der Buchführung):<br />
1.2.1 Die Erfassung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde<br />
Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde muss die Entwicklung und den Stand des gemeindlichen Vermögens und<br />
der Schulden (Bilanz) und der Ertragslage (Ergebnisrechnung) sowie der Finanzlage (Finanzrechnung) über ein<br />
„geschlossenes“ Kontensystem unter Einbeziehung des Systems der doppelten Buchführung ermöglichen. Aufgrund<br />
einer vollständigen Erfassung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle kann die Gemeinde ihren Jahresabschluss<br />
erstellen und ein Bild ihrer wirtschaftlichen Lage vermitteln.<br />
Es ist dabei sachgerecht und angemessen, dass die Geschäftsvorfälle der Gemeinde ausdrücklich unter Anwendung<br />
der GoB zu buchen und der Jahresabschluss unter Beachtung dieser Vorgabe aufzustellen ist (vgl. § 95<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> und § 27 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Es soll damit gewährleistet werden, dass innerhalb einer<br />
angemessenen Zeit nach Ablauf des Haushaltsjahres ein Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde,<br />
bezogen auf den jährlichen Abschlussstichtag, gegeben werden kann.<br />
1.2.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
1.2.2.1 Das Regelsystem der Grundsätze<br />
Im kaufmännischen Rechnungswesen und den handelsrechtlichen Vorschriften über die Buchführung und den<br />
Jahresabschluss ist ein Entscheidungsspielraum für die Bilanzierenden geblieben, aus dem heraus durch Auslegungen<br />
und Interpretationen die gesetzesergänzenden „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“ entwickelt<br />
worden sind. Diese Grundsätze sind als zu beachtende Regeln anerkannt. Dadurch soll eine den gesetzlichen<br />
Zwecken entsprechende Buchführung vorgenommen und ein Jahresabschluss aufgestellt werden. Außerdem<br />
stellen die Grundsätze auch Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung dar, ob die Buchführung und der<br />
Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss ordnungsgemäß sind bzw. ob diese formell und materiell den gesetzlichen<br />
Anforderungen entsprechen.<br />
Allgemein lässt sich feststellen, dass als GoB jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen ist, die dazu<br />
führen, dass gesetzliche Regelungen ihrem Sinn und Zweck entsprechend im Einzelfall angewandt werden. Mit<br />
der Einordnung der GoB als unbestimmter Rechtsbegriff wird gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der<br />
Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann. Auf eine abschließende Regelung über die<br />
GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um die fortlaufende Entwicklung und Veränderung nicht zu beeinträchtigen.<br />
Vielfach sind jedoch einzelne Grundsätze in die Rechtsvorschriften übernommen worden. Zudem<br />
sorgt die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des<br />
Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen.<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung werden dann weiterentwickelt, wenn aus neuen Sachverhalten<br />
heraus dafür ein Erfordernis besteht.<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht macht die GoB ebenfalls zur Grundlage der gemeindlichen Buchführung, weil<br />
die Rechtsvorschriften nicht alle bilanzierungsfähigen und bilanzierungspflichtigen Sachverhalte sowie die dazu<br />
GEMEINDEORDNUNG 778
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
erforderlichen Abgrenzungen detailliert regeln können. Sofern haushaltsrechtliche Regelungen bestehen, gehen<br />
diese den GoB jedoch vor. Die GoB sind dabei ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, das daher nicht<br />
über dem gemeindlichen Haushaltsrecht steht. Die Grundsätze als unbestimmte Rechtsbegriffe werden dabei im<br />
Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner<br />
Vorschriften weiter entwickelt. Zur Auslegung sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen.<br />
Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick<br />
über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen<br />
verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden. Dem Dritten muss dabei ein<br />
qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich sein. Es ist<br />
dazu jedoch nicht festgelegt worden, welches Maß an Sachverstand erforderlich sein muss, um die gemeindliche<br />
Tätigkeit im jeweils betroffenen Produkt- bzw. Aufgabenbereich beurteilen und nachvollziehen zu können.<br />
Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft bzw. das Rechnungswesen der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss sowie im<br />
Gesamtabschluss der Gemeinde verstehen und beurteilen kann. Dabei ist von den vorhandenen örtlichen Gegebenheiten<br />
auszugehen, z. B. von der Größe der Gemeinde, der Größe und Komplexität der gemeindlichen Buchführung<br />
einschließlich der Art der örtlichen DV-Buchführung.<br />
1.2.2.2 Die Inhalte der Grundsätze<br />
Die GoB sind Regeln, nach denen im NKF zu verfahren ist, damit eine dem Zweck des gemeindlichen Haushaltsrechts<br />
entsprechende Buchführung durch die Gemeinden vorgenommen und ein gemeindlicher Jahresabschluss<br />
sowie ein gemeindlicher Gesamtabschluss aufgestellt werden können (vgl. § 27 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong> und §<br />
95 Absatz 1 sowie § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die GoB sind daher ein haushaltsrechtlich verankertes Regelsystem.<br />
Sie können sich als unbestimmte Rechtsbegriffe nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter<br />
Beachtung von Sinn und Zweck des Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiter entwickeln.<br />
Die GoB bedeuten jedoch keine Gesetzeslücke, sondern einen gewünschten und wichtigen Verweis auf nicht<br />
gesetzliche Normen und Erkenntnisse. Vielfach sind deshalb gewichtige Inhalte der GoB als gesetzliche Regelungen<br />
erlassen worden (gesetzlich bestimmte Grundsätze). Außerdem werden die GoB als Beurteilungsmaßstäbe<br />
für die Entscheidung benötigt, ob die Buchführung und der Jahresabschluss sowie der Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde ordnungsgemäß sind, denn diese müssen sowohl formell als auch materiell den haushaltsrechtlichen<br />
Anforderungen entsprechen. Die GoB im engeren Sinne stehen daher unmittelbar im Zusammenhang mit der<br />
Erfassung der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde. Folgende<br />
Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung gelten für die Gemeinden (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
GRUNDSÄTZE<br />
Grundsatz<br />
der Vollständigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 779<br />
INHALTE<br />
In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens-<br />
und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet<br />
zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis<br />
des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung<br />
eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen<br />
Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d.h. die Grundlage für<br />
die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der<br />
Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die<br />
Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
GRUNDSÄTZE<br />
Grundsatz<br />
der Richtigkeit<br />
und Willkürfreiheit<br />
Grundsatz<br />
der Verständlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Aktualität<br />
Grundsatz<br />
der Relevanz<br />
Grundsatz<br />
der Stetigkeit<br />
Grundsatz<br />
des Nachweises<br />
der Recht- und<br />
Ordnungsmäßigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 780<br />
INHALTE<br />
Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde<br />
müssen die Realität möglichst genau abbilden, sodass die Informationen<br />
daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig<br />
und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den<br />
zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige<br />
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue<br />
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen<br />
Bestimmungen und den GoB erfolgt.<br />
Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die<br />
Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen,<br />
dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens-<br />
und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind.<br />
Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den<br />
Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft<br />
herzustellen.<br />
Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur<br />
Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit<br />
und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken.<br />
Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in<br />
einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung<br />
stehen.<br />
Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden<br />
für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel<br />
unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht<br />
wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen.<br />
Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der<br />
Haushaltswirtschaft Rechenschaft abzulegen.<br />
Abbildung 156 „Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“<br />
Durch die GoB wird der Gemeinde jedoch kein bestimmtes Buchführungssystem vorgeschrieben. Vielmehr entspricht<br />
ein gemeindliches Buchführungssystem dann den GoB, wenn es so beschaffen ist, dass es einen Überblick<br />
über die Geschäftsvorfälle und die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln<br />
kann. Die gemeindlichen Geschäftsvorfälle müssen sich dabei in ihrer Entstehung und sachlichen Zuordnung<br />
bzw. Abwicklung nachverfolgen lassen. Sofern sich aus den Rahmengrundsätzen ggf. Zielkonflikte für ergeben<br />
können, ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des Rechnungswesens notwendig, bei konkurrierenden Sachverhalten<br />
eine Abwägung vorzunehmen.<br />
1.2.3 Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
Im Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung<br />
ist der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit als allgemeiner Grundsatz für das Handeln der Ge-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
meinde gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dieser Grundsatz wird zudem noch<br />
durch die weitere allgemeine Vorgabe ergänzt "Die Gemeinde hat ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten<br />
hat, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben“ (vgl. § 10 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Diese Bestimmungen beinhal-<br />
ten das Konzept der Generationengerechtigkeit. Die Gemeinde muss hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung und<br />
besonders haushaltswirtschaftlich in Verantwortung für die künftigen Generationen handeln (vgl. Abbildung).<br />
Intergenerative Gerechtigkeit<br />
Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 781<br />
§ 1 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 157 „Intergenerative Gerechtigkeit“<br />
Es gilt dabei für die Gemeinde zu beurteilen, in welchem Umfang künftige Generationen von den Auswirkungen<br />
gegenwärtiger gemeindlicher Haushaltspolitik betroffen sind und welche Leistungskraft der Gemeinde künftig<br />
noch vorhanden sein wird. Der Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit erfordert daher u.a. die zeitliche<br />
Verteilung von Nutzen und Lasten im gemeindlichen Bereich sowie die Tragfähigkeit der gemeindlichen Finanzen<br />
auch für die Zukunft. Die Gemeinde muss deshalb bei ihrer Haushaltsplanung und Haushaltsausführung unter<br />
Beachtung der übrigen gemeindlichen Haushaltsgrundsätze immer im Blick haben, auch ausreichende Handlungsmöglichkeiten<br />
für die künftigen Generationen zu erhalten. Der Grundsatz beinhaltet aber auch, dass die<br />
Gemeinde keine rücksichtslose Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen vornehmen darf.<br />
1.2.4 Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
Die wichtigsten haushaltswirtschaftlichen Grundsätze für die Gemeinde sind in vielen Vorschriften der Gemeindeordnung<br />
und der Gemeindehaushaltsverordnung konkretisiert worden. Die in diesen Vorschriften enthaltenen<br />
Grundsätze zur gemeindlichen Buchführung, zur gemeindlichen Bilanz (Jahresabschluss) und dem gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
BEZEICHNUNG<br />
VORSCHRIFTEN<br />
GRUNDSÄTZE ZUR GEMEINDLICHEN BUCHFÜHRUNG<br />
Grundsatz der Klarheit<br />
Grundsatz der Richtigkeit<br />
Grundsatz der Buchführungswahrheit<br />
Grundsatz der Übersichtlichkeit<br />
Grundsatz der Aktualität<br />
Grundsatz der Verständlichkeit<br />
Grundsatz der Vollständigkeit<br />
§ 27 Absatz 1, § 41 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 96, § 116 GO <strong>NRW</strong>, § 27 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 27 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 91 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>, § 27 Absatz 1<br />
und 2, § 41 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
BEZEICHNUNG<br />
Belegprinzip<br />
GEMEINDEORDNUNG 782<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 27 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
GRUNDSÄTZE ZUR GEMEINDLICHEN BILANZ (Jahresabschluss)<br />
Aktivierungsgrundsatz<br />
Passivierungsgrundsatz<br />
Grundsatz der Stetigkeit<br />
Grundsatz der Bilanzidentität<br />
(formelle Bilanzkontinuität)<br />
Grundsatz der Bilanzierungswahrheit<br />
Stichtagsprinzip<br />
Grundsatz der Bilanzidentität<br />
Grundsatz der Einzelbewertung<br />
Grundsatz der Vorsicht<br />
Grundsatz der Periodenabgrenzung<br />
Grundsatz der Bewertungsstetigkeit<br />
(materielle Bilanzkontinuität)<br />
Anschaffungswertprinzip<br />
Grundsatz des Saldierungsverbots<br />
Grundsatz des Nachweises<br />
der Recht- und Ordnungsmäßigkeit<br />
§ 41 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 41 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 5, § 41 Absatz 5<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 95, § 116 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 95 Absatz 1, § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 2 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, § 32 Absatz 1<br />
Nummer 3, § 35 Absatz 7 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 32 Absatz 1 Nummer 5 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 41 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
GRUNDSÄTZE ZUM GEMEINDLICHEN GESAMTABSCHLUSS<br />
Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit<br />
Grundsatz der Einheitlichkeit des Ausweises<br />
Grundsatz der Vollständigkeit<br />
des Konsolidierungskreises<br />
Grundsatz der Eliminierung<br />
„konzerninterner“ Beziehungen<br />
§ 116 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 49 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 50 GemHVO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 303 HGB
1.2.5 Weitere wichtige Grundsätze<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze<br />
BEZEICHNUNG<br />
Grundsatz der Wesentlichkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 783<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 116 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 158 „Wichtige gesetzlich bestimmte Grundsätze“<br />
Neben den GoB, die sich auf die laufende Buchführung beziehen und die Art der Erfassung und Darstellung der<br />
Geschäftsvorfälle sowie deren Schutz vor Verlust und Verfälschung regeln, sind weitere wichtige Grundsätze<br />
entwickelt worden. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer<br />
angemessenen Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von<br />
Vermögens- und Schuldenpositionen der Gemeinde verschaffen kann. Es soll dem Dritten aber auch ein qualifizierter<br />
Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanz- (gesamt) lage der Gemeinde möglich sein<br />
(vgl. Abbildung).<br />
GRUNDSÄTZE<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
DV-gestützter<br />
Buchführungssysteme (GoBS)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Inventur (GoI)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Bilanzierung (GoBi)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Lageberichterstattung (GoL)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Abschlussprüfungen (GoA)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Konzernrechnungslegung (GoK)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Weitere wichtige Grundsätze<br />
INHALTE<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen,<br />
dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig, richtig,<br />
zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn die Buchführung<br />
mithilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt (vgl. § 27 Absatz 5<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und<br />
sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung des<br />
Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. §§ 28<br />
und 29 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden<br />
weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die Bilanzgliederung<br />
(vgl. z.B. §§ 41 bis 43 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den Lagebericht<br />
vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung<br />
Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen.<br />
Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser Grundsätze<br />
durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei<br />
Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige<br />
Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“.<br />
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
Anwendung (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze sind für die pflichtgemäße Risikoüberwachung entwi-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Weitere wichtige Grundsätze<br />
GRUNDSÄTZE<br />
INHALTE<br />
Risikoüberwachung (GoR) ckelt worden. Sie beinhalten die allgemeinen Handlungsvorgaben bzw.<br />
Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung eines Risikoüberwachungssystems.<br />
Abbildung 159 „Weitere wichtige Grundsätze“<br />
Die Rechtsprechung und Literatur sowie der Austausch unter den Ländern und mit den Kommunen sorgen mittelbar<br />
für eine dynamische Anpassung des gemeindlichen Haushaltsrechts an die aktuellen Entwicklungen auf<br />
staatlicher und internationaler Ebene.<br />
1.2.6 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze<br />
Die sachgerechte Anwendung der GoB unter Beachtung ihrer qualitativen Merkmale führt grundsätzlich zu einer<br />
wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. Sofern<br />
sich die örtlichen Entscheidungen der Gemeinde an diesen Grundsätzen orientieren, entstehen relevante, verlässliche<br />
und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Um diese Ziele zu erreichen,<br />
ist u.a. die Gliederung der gemeindlichen Bilanz, der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung näher<br />
bestimmt worden (vgl. §§ 38, 39 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und<br />
43 GemHVO <strong>NRW</strong> prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus.<br />
Auf eine abschließende Regelung über die GoB hat der Gesetzgeber bewusst verzichtet, um die fortlaufende<br />
Entwicklung und Veränderung dieser Grundsätze nicht zu beeinträchtigen. Ausgehend vom allgemeinen Schutzzweck<br />
des gemeindlichen Haushaltsrechts finden die für das kaufmännische Rechnungswesen anerkannten Ziele<br />
„Dokumentation“, „Rechenschaft“ und „Kapitalerhaltung“ auch durch die Gemeinde eine entsprechende Anwendung.<br />
Zur Auslegung der GOB sind dabei i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen. Mit der Verwendung<br />
des unbestimmten Rechtsbegriffs der GoB wird dabei gewährleistet, dass auf neue Sachverhalte in der<br />
Praxis den gesetzlichen Anforderungen gemäß reagiert werden kann.<br />
Im gemeindlichen Bereich besteht eine klassische Stellvertreterbeziehung, die sich auf das gemeindliche Haushaltsrecht<br />
auswirkt. Die Gemeinde verwaltet wie ein Beauftragter das Vermögen ihrer Bürger treuhänderisch.<br />
Daraus lassen sich die Rahmengrundsätze ableiten, die für die Erfassung und Darstellung der gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle sowie deren Sicherung gegen Verlust und Verfälschung gelten und somit die materielle und<br />
formelle Ordnungsmäßigkeit der Buchführung sichern. Außerdem sind die wichtigen GoB durch das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz<br />
nicht grundsätzlich verändert worden, z. B. das Realisationsprinzip, sodass die<br />
GoB von der Gemeinde weiterhin unverändert anzuwenden sind.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Ordnungsmäßigkeit der Zahlungsabwicklung):<br />
Die gesetzliche Vorgabe einer Trennung zwischen den Aufgaben „Buchen der gemeindlichen Geschäftsvorfälle“<br />
und „Abwicklung des gemeindlichen Zahlungsverkehrs“ in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde entspricht den<br />
Grundsätzen des öffentlichen Haushaltsrechts und muss sich daher auch im gemeindlichen Haushaltsrecht wiederfinden.<br />
Die Trennung stellt eine Mindestbeachtung der Einhaltung des Vier-Augen-Prinzips bei der Abwicklung<br />
von gemeindlichen Geschäftsvorfällen dar.<br />
Die Einhaltung dieser Vorgabe muss von der Gemeinde durch eine aufgabenbezogene Teilung ihrer Finanzbuchhaltung<br />
in die beiden Verantwortungsbereiche "Buchhaltung" und "Zahlungsabwicklung" gewährleistet werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 784
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Wegen der besonderen Bedeutung des Zahlungsverkehrs für die Gemeinde und unter Berücksichtigung von<br />
Sicherheitsaspekten ist es dabei geboten, in der Vorschrift ausdrücklich zu bestimmen, dass die Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde ordnungsgemäß und sicher zu erledigen ist. Die nähere Ausgestaltung dieser allgemeinen<br />
Vorgabe obliegt der Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung.<br />
2. Zu Absatz 2 (Verantwortlichkeiten für die Finanzbuchhaltung):<br />
2.1 Die Bestellung eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters<br />
2.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde hat, wenn sie ihre Finanzbuchhaltung nicht nach § 94 GO <strong>NRW</strong> durch eine Stelle außerhalb der<br />
Gemeindeverwaltung besorgen lässt, dafür einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter zu bestellen. Es sind<br />
durch das gemeindliche Haushaltsrecht jedoch keine fachlichen Anforderungen für den Verantwortlichen der<br />
gemeindlichen Finanzbuchhaltung und seinen Stellvertreter bestimmt worden. Die Bestellung wird i.d.R. vom<br />
Bürgermeister als Verantwortlichen für die gemeindliche Verwaltung vorgenommen, denn gehört zur Sicherstellung<br />
einer ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung der Gemeinde. Sie ist nicht, wie bei der Leitung und den Prüfern<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung, dem Rat der Gemeinde vorbehalten.<br />
2.1.2 Kein Verzicht auf die Gesamtverantwortung<br />
Der Verantwortliche der gemeindlichen Finanzbuchhaltung hat dabei, unabhängig vom organisatorischen Aufbau<br />
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, eine fachliche Gesamtverantwortung aus der Erledigung der gesetzlich<br />
bestimmten Aufgaben sowie aus Fach- und Sicherheitsgesichtspunkten heraus. Auch bei einer dezentralen Erledigung<br />
der Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung muss es eine fachliche Gesamtverantwortung in<br />
einer Hand geben. Die Einführung einer Dezentralisierung stellt keinen Anlass da, von einer Gesamtverantwortung<br />
abzusehen oder diese aufzugeben. Die fachliche Gesamtverantwortung in einer Hand muss auch dann<br />
bestehen bleiben, wenn die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der<br />
Gemeindeverwaltung besorgen lässt. Nicht wegen dieser Gegebenheiten ist die gesetzliche Vorgabe der Bestellung<br />
eines Verantwortlichen durch die Gemeinde notwendig und sachgerecht.<br />
2.1.3 Verantwortlichkeiten und Verwandtschaftsverbot<br />
Der bestellte Verantwortliche und sein Stellvertreter tragen die Verantwortung für die beiden Aufgabenbereiche<br />
„Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, sofern in der gemeindlichen<br />
Verwaltung diese beiden Aufgabenbereiche nicht organisatorisch eigenständig geführt werden. Durch ihre Verantwortlichkeiten<br />
für die gemeindliche Zahlungsabwicklung unterliegen sie dabei dem Verwandtschaftsverbot<br />
zwischen bestimmten Beschäftigten in der gemeindlichen Verwaltung.<br />
Dieses Verwandtschaftsverbot ist unter Sicherheitsgesichtspunkten erlassen worden. Bei diesem Verbot ist zu<br />
beachten, dass es nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch bei denjenigen Personen<br />
Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind.<br />
Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz<br />
- LPartG) Rechnung getragen. Das Verbot in der Vorschrift soll insgesamt gesehen<br />
mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen zwischen den gemeindlichen Beschäftigten von vornherein<br />
ausschließen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 785
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Die Bestellung eines Verantwortlicher für die Zahlungsabwicklung<br />
In der Gemeinde ist es von der organisatorischen und aufgabenbezogenen Gestaltung der Finanzbuchhaltung<br />
abhängig, ob neben dem Verantwortlichen für die Finanzbuchhaltung und seinem Stellvertreter zu bestellen ist.<br />
Die zusätzliche Bestellung eines Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung ist nicht erforderlich, wenn nicht<br />
bereits der Stellvertreter für die gemeindliche Zahlungsabwicklung zuständig ist. Die besondere Bestellung eines<br />
Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung beruht darauf, dass unter Sicherheitsgesichtspunkten ein Verwandtschaftsverbot<br />
zwischen bestimmten Beschäftigten in der gemeindlichen Verwaltung zu beachten ist.<br />
Bei einer organisatorischen Trennung von Buchführung und Zahlungsabwicklung und einer Eigenständigkeit der<br />
gemeindlichen Zahlungsabwicklung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung unterliegen nur der Verantwortliche<br />
für den gesonderten Aufgabenbereich „Zahlungsabwicklung“ und sein Stellvertreter dem gesetzlichen Verwandtschaftsverbot<br />
nach dieser Vorschrift. Gleichwohl muss auch bei einer solchen Gestaltung der Finanzbuchhaltung<br />
eine Gesamtverantwortung in der Gemeinde bestehen, um wegen der selbst geschaffenen Aufgabentrennung ein<br />
Ineinandergreifen der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle und die daraus entstehenden Abschlüsse<br />
der Gemeinde zu sichern.<br />
2.3 Verantwortung bei einer Aufgabenerledigung durch Dritte<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht ermöglicht es, dass die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb<br />
der gemeindlichen Verwaltung erledigen lassen kann (vgl. § 94 GO <strong>NRW</strong>). Dabei kommt es nicht auf die<br />
Rechtsform der beauftragten Stelle, sondern nur auf die Rechtsform der Übertragung an. Es ist deshalb zu unterscheiden,<br />
ob die Übertragung der Besorgung der Finanzbuchhaltung nach öffentlichem Recht oder nach den<br />
Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts von der Gemeinde vorgenommen wird.<br />
Mit der Erledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung oder Teilen davon sollen zudem nur Stellen beauftragt<br />
werden, die eine Gewähr für deren ordnungsgemäße Abwicklung bieten und diese Aufgabe wirtschaftlicher und<br />
zweckmäßiger erledigt werden kann. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch aber nicht beeinträchtigt<br />
werden. Die Rechte und Pflichten der Gemeinde als Aufgabenträgerin für die Durchführung ihrer Finanzbuchhaltung<br />
bleiben dabei aber unberührt. Sie ist auch bei einer Aufgabenübertragung an Dritte weiterhin für die ordnungsgemäße<br />
Erledigung dieser Aufgabe verantwortlich und muss sich in ihrem Verhältnis zu den Bürgerinnen<br />
und Bürgern das Handeln der beauftragten Stelle als ihr eigenes Handeln anrechnen lassen.<br />
Aus der Funktion der Finanzbuchhaltung ergibt sich, dass die ordnungsgemäße Erledigung nur angenommen<br />
werden kann, wenn die Funktion der Finanzbuchhaltung im doppischen Rechnungswesen der Gemeinde auch<br />
bei der Übertragung auf Dritte in vollem Umfang erhalten bleibt. Beim Vorliegen dieser Tatbestände kann die<br />
Gemeinde auf die förmliche Bestellung eines Verantwortlichen und eines Stellvertreters für ihre Finanzbuchhaltung<br />
verzichten. Gleichwohl bedarf es einer zuständigen Organisationseinheit in der gemeindlichen Verwaltung,<br />
von der aus die Ergebnisse aus der Geschäftstätigkeit des Dritten in die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
und ggf. des Gesamtabschlusses der Gemeinde eingebracht werden.<br />
3. Zu Absatz 3 (Dezentrale Aufgabenerledigung):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Dezentrale Finanzbuchhaltung):<br />
3.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Im Rahmen der Bestimmungen zur örtlichen Finanzbuchhaltung ist ausgehend davon, dass für die Gemeinde<br />
eine dezentrale Buchführung und Zahlungsabwicklung zweckmäßig sein kann, auch die dezentrale Erledigung<br />
GEMEINDEORDNUNG 786
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
der Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zugelassen worden. Es wurde deshalb auf die gesetzliche<br />
Vorgabe einer zentralen Finanzbuchhaltung verzichtet und ihre aufgabenbezogene Gestaltung der gemeindlichen<br />
Finanzbuchhaltung in die Verantwortung der Gemeinde gelegt.<br />
Die dazu getroffene Regelung stellt ausdrücklich klar, dass die gemeindliche Finanzbuchhaltung nicht immer<br />
zentral, sondern durch eine eigenverantwortlich getroffene Entscheidung der Gemeinde für funktional begrenzte<br />
Aufgabenbereiche auch durch mehrere Stellen der Verwaltung erfolgen kann, wenn die ordnungsgemäße Erledigung<br />
gesichert ist. Eine funktionale Abgrenzung wird in der Praxis vielfach für bestimmte Fachbereiche vorgenommen,<br />
bei denen es zweckmäßig ist, neben der Haushaltsbewirtschaftung auch die Zahlungsabwicklung zu<br />
erledigen, z. B. über gemeindeeigene Bankkonten.<br />
Bei einer Dezentralisierung der Finanzbuchhaltung muss zudem eine zentrale Stelle in der gemeindlichen Verwaltung<br />
bestehen, bei der die Gesamtverantwortung für die Aufgabenerledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
weiterhin liegt. Von dieser Stelle sollten auch die Ergebnisse aus den dezentralen Stellen zu einem Gesamtergebnis<br />
zusammengeführt werden. Im Zusammenhang mit der Umsetzung der dezentralen Ressourcenverantwortung<br />
in der gemeindlichen Verwaltung muss dabei vor Ort geklärt werden, ob die dezentralen Stellen neben<br />
der haushaltsmäßigen Bewirtschaftung auch das Buchungsgeschäft (vollständig oder teilweise) und ggf. auch die<br />
Zahlungsabwicklung mit übernehmen sollen. Die Vorschrift sieht daher bei der Gewährleistung der Prüfung bei<br />
einer Dezentralisierung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung vor, dass dann auch eine Überwachung und Kontrolle<br />
unerlässlich ist.<br />
3.1.2 Örtliche Entscheidungen<br />
Die dezentrale Aufgabenerledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung kann sich auch auf die Abwicklung des<br />
Buchungsgeschäftes beschränken. Die betreffenden dezentralen Stellen der gemeindlichen Verwaltung haben<br />
dann zusätzlich zu ihrer haushaltsmäßigen Bewirtschaftungsbefugnis z. B. eine „Vorbuchung“ vornehmen, sodass<br />
jeder Geschäftsvorfall noch originär in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde zu erfassen ist. Es kann aber<br />
auch von der Gemeinde festgelegt werden, dass jeder gemeindliche Geschäftsvorfall in der dezentralen Einheit<br />
zu buchen und nach einem vorher bestimmten Zeitraum das jeweilige Ergebnis in die „originäre“ Finanzbuchhaltung<br />
der Gemeinde übernommen werden soll, z. B. zum Ende eines Quartals. Diese Gestaltung der gemeindlichen<br />
Buchführung ist dabei nicht von der Umsetzung der dezentralen Ressourcenverantwortung abhängig. Sie ist<br />
möglich, ohne dass die dezentrale Stelle ggf. auch noch die Zahlungsabwicklung übernimmt.<br />
Durch die Vorschrift wird es aber auch ermöglicht, die Zahlungsabwicklung der Finanzbuchhaltung dezentral<br />
abzuwickeln, z. B. über gesonderte Girokonten der Gemeinde. In der Praxis hat es sich dabei bewährt, die Abwicklung,<br />
insbesondere aber die Geldversorgung, nach dem Prinzip der „Abwicklung von Vorschüssen“ auszugestalten.<br />
So kann regelmäßig von der Leitung der Finanzbuchhaltung überwacht werden, ob auch sämtliche haushaltsrechtlichen<br />
Anforderungen einschließlich der Verantwortlichkeiten eingehalten werden, z. B. Unterschriftsbefugnisse.<br />
Die einzurichtenden Girokonten sind dabei als Konten der Gemeinde mit den entsprechenden Zugriffsrechten<br />
und sollten regelmäßig unterjährig abgerechnet werden.<br />
Die Geldversorgung dieser "dezentralen" Konten soll dabei entsprechend dem tatsächlichen Zahlungsbedarf in<br />
einer bestimmten Zeit und nicht nach den für das Haushaltsjahr geplanten Aufwendungen des betreffenden<br />
Fachbereichs erfolgen. Die Bereitstellung der Finanzmittel stellt dabei einen internen Vorgang der Gemeinde dar,<br />
der als Zahlungsvorgang erst dann die gemeindliche Finanzrechnung berührt, wenn Zahlungen an Dritte zu leisten<br />
sind. Die Dezentralisierung der Zahlungsabwicklung fordert außerdem von der Gemeinde, die Geldversorgung<br />
in die örtliche Liquiditätsplanung einzubeziehen. Bei der Beurteilung einer Verstärkung der gemeindlichen<br />
Zahlungsmittel durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung soll die Gemeinde die Kontenguthaben<br />
mit in ihre Wirtschaftlichkeitsüberlegungen einbeziehen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 787
3.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 2):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch den Verweis auf Absatz 2 der Vorschrift soll sichergestellt werden, dass auch in den Fällen, in denen die<br />
Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung durch mehrere Stellen der Verwaltung für funktional begrenzte<br />
Aufgabenbereiche erledigt werden, durch den Bürgermeister auch entsprechend Verantwortliche bestellt werden.<br />
Die Gemeinde hat deshalb auch in den Fällen einer dezentral geführten Finanzbuchhaltung neben den jeweils<br />
dafür Verantwortlichen auch einen Verantwortlichen und einen Stellvertreter für ihre gesamte gemeindliche Finanzbuchhaltung<br />
zu bestellen.<br />
Die Gemeinde kann sich wie in den Fällen, in denen sie ihre Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der<br />
Gemeindeverwaltung besorgen lässt, und auch bei einer Dezentralisierung ihrer Finanzbuchhaltung innerhalb<br />
ihrer Verwaltung, nicht auf ihre Gesamtverantwortung für das gemeindliche Buchungsgeschäft und die gemeindliche<br />
Zahlungsabwicklung verzichten bzw. sich daraus entlassen. Diese Vorgabe besteht nicht allein deshalb, um<br />
für diese Bereiche die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung zu gewährleisten. Es gebietet vielmehr die<br />
Pflicht zur Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung, dass z. B. eine aufgabenbezogene Gesamtverantwortung<br />
innerhalb der gemeindlichen Verwaltung bestehen bleibt, auch wenn der Bürgermeister die Gesamtverantwortung<br />
für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde im Haushaltsjahr nicht aus der Hand geben<br />
kann (vgl. § 62 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Zu Absatz 4 (Trennung von Entscheidung und Zahlungsabwicklung):<br />
4.1 Zu Satz 1 (Geltung des Grundsatzes bei der Zahlungsabwicklung):<br />
Nach der Vorschrift dürfen die Bediensteten der Gemeinde, die mit der Prüfung und Feststellung des Zahlungsanspruches<br />
und der Zahlungsverpflichtung beauftragt sind, keine gemeindliche Zahlungen abwickeln. Dieser<br />
gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs<br />
bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde dar. Er ist auch ein Ausdruck dafür, dass<br />
verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zulasten der Gemeinde im Alleingang eines gemeindlichen Beschäftigten<br />
zu vermeiden sind.<br />
Die getroffene gesetzliche Regelung ist daher eine Ausprägung des Grundsatzes der Trennung von fachlicher<br />
Entscheidung und Durchführung der gemeindlichen Zahlungsabwicklung. Sie ist nicht erst mit dem NKF eingeführt<br />
worden, sondern wegen ihrer Bedeutung nunmehr gesetzlich verankert worden. Es war auch aus Sicherheitsgesichtspunkten<br />
heraus erforderlich, ein solches Verbot in der Gemeindeordnung zu verankern. Das Gebot,<br />
das in der Praxis auch als „Vier-Augen-Prinzip“ bezeichnet wird, soll die Einhaltung der Trennung zwischen Bewirtschaftung<br />
der gemeindlichen Haushaltsmittel und der Zahlungsabwicklung der Gemeinde gewährleisten.<br />
Außerdem wird durch diese Regelung auch erfasst, dass bestimmte Bedienstete nicht gleichzeitig die Stellung<br />
des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters innehaben können.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Geltung des Grundsatzes bei der Rechnungsprüfung):<br />
Nach der Vorschrift dürfen die Bediensteten der Gemeinde, die mit Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
beauftragt sind, keine gemeindliche Zahlungen abwickeln. Dieser gesetzliche Grundsatz stellt nicht nur eine Vorgabe<br />
für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen Verwaltungsablaufs bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle<br />
der Gemeinde dar, sondern ist auch Ausdruck dafür, dass auch die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
nicht über verpflichtende Erklärungen bzw. über Zahlungen zulasten der Gemeinde entscheiden<br />
sollen, wenn ihnen gleichzeitig die Prüfung des gemeindlichen Geschäftsvorfalls obliegt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 788
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Grundsatz der Trennung von fachlicher Entscheidung bei der gemeindlichen Zahlungsabwicklung und der<br />
Durchführung der Rechnungsprüfung gilt wegen der Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung auch für die<br />
damit beauftragten Bediensteten (vgl. § 104 GO <strong>NRW</strong>). Durch diese Vorgabe soll die Einhaltung der Trennung<br />
zwischen Bewirtschaftung der Haushaltsmittel und örtlicher Rechnungsprüfung gewährleistet werden. Durch<br />
diese Regelung wird zudem erfasst, dass ein Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht gleichzeitig die Stellung<br />
des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters innehaben kann.<br />
5. Zu Absatz 5 (Verwandtschaftsverbot zur Vermeidung von Interessenkonflikten):<br />
Das Verwandtschaftsverbot zwischen bestimmten Beschäftigten in der gemeindlichen Verwaltung besteht auch<br />
aus Sicherheitsgesichtspunkten. Das Verbot gilt für den Verantwortlichen der Finanzbuchhaltung und seinen<br />
Stellvertreter, weil diese Personen i.d.R. nicht nur Verantwortliche für die gemeindliche Buchführung, sondern<br />
gleichzeitig auch Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung der Gemeinde sind. Es ist beim Verwandtschaftsverbot<br />
zu beachten, dass dieses nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch auf diejenigen<br />
Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden<br />
sind.<br />
Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz<br />
- LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung getragen. Das Verbot in<br />
dieser Vorschrift soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen der gemeindlichen<br />
Beschäftigten von vornherein ausschließen. Es steht zudem mit der Vorschrift des § 31 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
in Verbindung, denn durch diese Vorschrift wird bestimmt, welche verwandtschaftlichen Verhältnisse unter dem<br />
Begriff „Angehöriger“ im Sinne der Gemeindeordnung zu subsumieren sind.<br />
Im Rahmen der erweiterten gesetzlichen Delegationsmöglichkeiten sowie der Beauftragung Dritter wird das Verwandtschaftsverbot<br />
in dieser haushaltsrechtlichen Vorschrift ausgedehnt, weil es für die Gemeinde zulässig ist,<br />
die Teile der Finanzbuchhaltung „Buchführung“ und „Zahlungsabwicklung“ organisatorisch eigenständig zu führen.<br />
In diesen Fällen wird vielfach, auch wegen der Einhaltung der Trennung zwischen der Buchung der Geschäftsvorfälle<br />
und dem Zahlungsverkehr, die Gesamtverantwortung für die Finanzbuchhaltung in eine Verantwortung<br />
für die „Buchführung“ und eine Verantwortung für die „Zahlungsabwicklung“ aufgeteilt. Dies geschieht<br />
oftmals dadurch, dass nur die Buchführung dem Kämmerer bzw. dem Aufgabenbereich „Kämmerei“ zugeordnet<br />
wird.<br />
Diese Sachlage erfordert dann unter Sicherheitsgesichtspunkten die zusätzliche Bestellung eines Verantwortlichen<br />
und eines Stellvertreters für den Bereich der Zahlungsabwicklung. Sofern die gemeindliche Finanzbuchhaltung<br />
ganz oder teilweise dem Aufgabenbereich des Kämmerers zugeordnet wird, darf dieser nicht mehr die ihm<br />
zugeordnete Aufsichtsfunktion über die Finanzbuchhaltung wahrnehmen (vgl. § 31 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Aufsicht über die Finanzbuchhaltung obliegt dann dem Bürgermeister, wenn dieser sie nicht einem anderen Beschäftigten<br />
übertragen hat (vgl. § 31 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
6. Zu Absatz 6 (Rechnungskreise bei Sondervermögen und Treuhandvermögen):<br />
6.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die gemeindliche Verwaltung betreut vielfach Sondervermögen und Treuhandvermögen, die nicht mit dem gemeindlichen<br />
Haushalt vermischt werden dürfen. Die Gemeinde soll in solchen Fällen grundsätzlich getrennte<br />
Rechnungskreise führen, denn eine eigene (organisatorisch getrennte) Buchhaltung für jedes Sondervermögen<br />
oder Treuhandvermögen der Gemeinde ist nicht mehr zwingend vorgesehen. Es ist vielmehr ausreichend, wenn<br />
die Gemeinde die Geschäftsvorfälle dieser besonderen Vermögensbereiche so abwickelt, dass für diese Bereiche<br />
GEMEINDEORDNUNG 789
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
gesonderte Jahresabschlüsse aufgestellt werden können, sofern solche Abschlüsse vorgeschrieben sind, z. B. für<br />
die Eigenbetriebe als Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Mit einer haushaltswirtschaftlichen Separierung dieser besonderen Vermögen durch die Gemeinde wird der gesetzlich<br />
vorgesehenen vermögensmäßigen Trennung in ausreichendem Maße Rechnung getragen. Für die anderen<br />
Sondervermögen, die Teile des gemeindlichen Haushalts sind, z. B. die Gemeindegliedervermögen oder die<br />
rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, muss von der Gemeinde zusätzliche zur haushaltswirtschaftlichen<br />
Abwicklung ein Nachweis über die Einhaltung des verbindlich vorgegebenen Zwecks erbracht werden. Dieser<br />
Nachweis erfordert nicht gesonderte Buchungsunterlagen, wenn aus den haushaltswirtschaftlichen Daten der<br />
Gemeinde ein prüffähiger (Verwendungs-) Nachweis von der Gemeinde erbracht werden kann.<br />
6.2 Die Rechnungskreise bei Sondervermögen<br />
In der gemeindlichen Bilanz werden im Bilanzbereich „Finanzanlagen“ grundsätzlich nur die gemeindlichen Betriebe<br />
angesetzt, die über einen eigenen Rechnungskreis verfügen und mindestens organisatorisch selbstständig<br />
sind. Diese Erfordernisse werden nicht bei allen Arten von gemeindlichem Sondervermögen erfüllt. Die Anwendung<br />
des NKF bringt es mit sich, dass sich die Errichtung eines gemeindlichen Sondervermögens oder seine<br />
Veränderung sich künftig auch in der gemeindlichen Bilanz für die gemeindliche Verwaltung niederschlagen wird.<br />
Es ist daher bei jedem einzelnen Sondervermögen der Gemeinde zu prüfen, ob ein eigener Rechnungskreis<br />
gesetzlich gefordert oder ggf. geboten ist.<br />
Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen der Gemeinde erfordert auch bei den gemeindlichen<br />
Sondervermögen die Anwendung der Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Diesen<br />
Vorschriften unterliegen grundsätzlich das Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen<br />
Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>). Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (vgl.<br />
§ 114 GO <strong>NRW</strong>) und die organisatorisch verselbstständigten gemeindlichen Einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit<br />
(vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) unterliegen dagegen nicht nur den gesetzlichen Vorgaben des § 97<br />
Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>, sondern auch den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung.<br />
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO<br />
<strong>NRW</strong>) unterliegen als Sondervermögen der Gemeinde grundsätzlich den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde. Es ist jedoch möglich, dass bei derartigen Sondervermögen auch die Wirtschaftsführung<br />
und das Rechnungswesen nach dem für die Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß anzuwenden (vgl.<br />
§ 97 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
6.3 Die Rechnungskreise bei Treuhandvermögen<br />
Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten,<br />
denn sie ist von Dritten beauftragt worden oder gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten<br />
und nicht für eigene Zwecke zu verwenden (Ermächtigungstreuhand). Einem solchen Treuhandverhältnis liegt<br />
die der Gemeinde (Treuhänder) anvertraute Verfügung über Sachen und Rechte zugrunde, diese im Interesse<br />
des betreffenden Dritten (Treugeber) auszuüben. Nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen ist das Treuhandvermögen<br />
in der Bilanz des Treugebers anzusetzen, weil dieser weiterhin als rechtlicher und wirtschaftlicher<br />
Eigentümer zu betrachten ist.<br />
Diese Sachlage gilt entsprechend, wenn die Gemeinde eine Verwaltungstreuhand als Vollrechtstreuhand innehat.<br />
In solchen Fällen erwirbt die Gemeinde das rechtliche Eigentum an dem Treugut, obwohl die vertraglichen Beziehungen<br />
regelmäßig vorsehen, dass die Risiken des Untergangs sowie die Nutzungen und Lasten beim Treugeber<br />
verbleiben. In diesen Fällen bleibt der Treugeber wirtschaftlicher Eigentümer, sodass das Treugut nicht bei der<br />
GEMEINDEORDNUNG 790
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
Gemeinde zu bilanzieren ist. Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem<br />
Dritten als Treugeber für eine ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet und eine Herausgabeverpflichtung<br />
besteht.<br />
Eine zweifache Bilanzierung des Treuhandvermögens, also zusätzlich zum Treugeber auch bei der Gemeinde als<br />
Treuhänder, ist wegen der gesonderten Verwaltung des Treuhandvermögens außerhalb des gemeindlichen<br />
Haushalts nicht erforderlich. Die gesonderte Behandlung von bei der Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen<br />
und Mündelvermögen ist daher haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich geboten. Diese Gegebenheiten<br />
führen dazu, dass eigene Rechnungskreise für das zu verwaltende Treuhandvermögen in der gemeindlichen<br />
Finanzbuchhaltung einzurichten sind, um die notwendigen Abgrenzungen zum gemeindeeigenen sowie zu sonstigen<br />
Rechnungskreisen herstellen zu können.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 791
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 94<br />
Übertragung der Finanzbuchhaltung<br />
1 Die Gemeinde kann ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
besorgen lassen, wenn die ordnungsgemäße Erledigung und die Prüfung nach den für die Gemeinde<br />
geltenden Vorschriften gewährleistet sind. 2 Satz 1 gilt nicht für die Zwangsvollstreckung. 3 Die Vorschriften des<br />
Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit bleiben unberührt.<br />
Erläuterungen zu § 94:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung an Dritte<br />
Im Rahmen der gesetzlichen Aufgabe der gemeindlichen Finanzbuchhaltung, die Buchführung und die Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde zu erledigen, muss die Gemeinde als Aufgabenträger grundsätzlich selbst handeln,<br />
denn der Gesetzgeber hat ihr dafür ausdrücklich die erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat die Gemeinde<br />
als geeignet angesehen, die Verwaltungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung<br />
erfüllen und den ordnungsgemäßen Gang der Geschäftsvorfälle sicherstellen zu können. Die Vorschrift<br />
ermöglicht es aber der Gemeinde, ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
erledigen zu lassen. Sie umfasst dabei nicht die Übertragung der Befugnis zur Bewirtschaftung von gemeindlichen<br />
Haushaltsmitteln, denn die beauftragte Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung soll lediglich die Aufgaben<br />
einer gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfüllen.<br />
Der Dritte, der diese Aufgabe übernimmt, trägt die Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße<br />
Erledigung der übernommenen Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages. Er wird in<br />
diesem Zusammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung, mit der Wahrnehmung<br />
einer öffentlichen Aufgabe betraut und oftmals nicht als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. In diesen<br />
Fällen ist entscheidend, dass die Gemeinde nicht durch eigenes Personal tätig wird. Die Abgrenzung dafür ist im<br />
örtlichen Einzelfall unter Beachtung der verwaltungsrechtlichen Gegebenheiten vorzunehmen. Die Gemeinde<br />
kann sich gleichwohl durch die Übertragung der Finanzbuchhaltung auf einen Dritten nicht aus ihrer Verantwortung<br />
für die Aufgabenerledigung der Finanzbuchhaltung selbst entlassen. Sie trägt weiterhin die Gesamtverantwortung<br />
für ihre Finanzbuchhaltung und muss sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Daten rechtzeitig zur Verfügung<br />
stehen, um ihre Pflicht zur Aufstellung eines gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
rechtzeitig nachkommen zu können.<br />
Von der gesetzlichen Möglichkeit der Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an einen<br />
Dritten sollte die Gemeinde nur Gebrauch machen, wenn es wirtschaftlicher und zweckmäßiger als die eigene<br />
Erledigung ist. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch jedoch nicht beeinträchtigt werden. Der beauftragte<br />
Dritte muss zudem die für die Gemeinde geltenden Vorschriften einhalten können. Bei einer Übertragung<br />
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung auf Dritte kommt es zudem nicht auf die Rechtsform der beauftragten<br />
Stelle, sondern nur auf die Form der Übertragung an.<br />
Von der Gemeinde ist bei der Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung an Dritte zudem zu unterscheiden,<br />
ob die Übertragung der Besorgung der Finanzbuchhaltung nach öffentlichem Recht oder nach den Gestaltungsmöglichkeiten<br />
des Privatrechts vorgenommen wird. Die privatrechtlichen Möglichen nach dieser Vorschrift<br />
schließen nicht die Möglichkeiten der Übertragung der Aufgaben in öffentlich-rechtlicher Form nach den Vorschriften<br />
des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit aus. Außerdem ist in diesem Zusammenhang die<br />
Dienstleistungs-Informationspflichten-Verordnung vom 12.03.2010 von Bedeutung (vgl. BGBl. I S. 267).<br />
GEMEINDEORDNUNG 792
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Die dezentrale Erledigung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung<br />
Unter diese Vorschrift fällt nicht die dezentrale Erledigung der Aufgaben der Finanzbuchhaltung innerhalb der<br />
gemeindlichen Verwaltung, auch wenn mit einer solchen Dezentralisierung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung<br />
die Einrichtung von Zahlstellen, Handvorschüssen oder Sonderkonten verbunden ist. Die Leitung der Finanzbuchhaltung<br />
hat in solchen Fällen dafür Sorge zu tragen, dass auch diese Stellen nach den für die Finanzbuchhaltung<br />
geltenden Vorgaben ihre Aufgabe erledigen und die Gesamtverantwortung bei der gemeindlichen<br />
Finanzbuchhaltung erhalten bleibt. Eine solche örtliche Gestaltung der Finanzbuchhaltung in eigener Verantwortung<br />
der Gemeinde soll auch in entsprechender Weise in den zu erlassenden örtlichen Vorschriften verankert<br />
werden (vgl. § 31 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Die Übernahme von Aufgaben der Finanzbuchhaltung von Dritten<br />
Die Gemeinde kann ihre Finanzbuchhaltung nicht nur von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung besorgen<br />
lassen, sie kann auch die Finanzbuchhaltung für Dritte übernehmen. Diese Möglichkeit besteht nicht nur für<br />
ihre organisatorisch selbstständigen Sondervermögen oder den in ihrer Verwaltung stehenden Treuhandvermögen<br />
(vgl. §§ 97 und 98 GO <strong>NRW</strong>). Oftmals wird es durch Fachgesetze bestimmten Dritten ermöglicht, die Gemeinde<br />
mit der Abwicklung ihrer Haushaltswirtschaft oder der Zahlungsgeschäfte zu beauftragen. Die Tätigkeit<br />
der Gemeinde für Dritte ist dann i.d.R. entgeltpflichtig. Sie hat dann aber vielfach in der Sache eine Entscheidungsfreiheit.<br />
Eine Übernahme solcher Aufgaben kann die Gemeinde i.d.R. dann nicht ablehnen, wenn sie z. B.<br />
selbst einem Zusammenschluss angehört, für den es wichtig ist, dass die ordnungsgemäße Erledigung seiner<br />
Haushaltswirtschaft dauerhaft gesichert ist.<br />
Bei der Übernahme der Durchführung haushaltswirtschaftlicher Aufgaben von Dritten kann die Gemeinde auch<br />
die dazu erforderlichen Vollstreckungsaufgaben wahrnehmen, denn die Gemeinde ist eine nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz<br />
mögliche Vollstreckungsbehörde. So sieht z. B. das Gemeinschaftswaldgesetz vor,<br />
dass die Gemeinde für die Waldgenossenschaft die zuständige Vollstreckungsbehörde im Sinne des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes<br />
für das Land Nordrhein-Westfalen ist (vgl. § 20 Absatz 3 Gemeinschaftswaldgesetz).<br />
Die Gemeinde kann aber auch für andere öffentlich-rechtliche Körperschaften die dort anfallenden Vollstreckungsaufgaben<br />
erledigen.<br />
4. Die Beachtung des Verwandtschaftsverbotes<br />
Die Erledigung der Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung schließt für die Gemeinde<br />
auch das unter Sicherheitsgesichtspunkten erforderliche Verwandtschaftsverbot ein (vgl. § 93 Absatz 5<br />
GO <strong>NRW</strong>). Ein Dritter als Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung im Auftrag der Gemeinde und sein Stellvertreter<br />
dürfen daher nicht Angehörige des Bürgermeisters, des Kämmerers, der Leitung und der Prüfer der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung sowie mit der Prüfung beauftragter Dritter sein.<br />
Das Gebot gilt dabei besonders für den Verantwortlichen der Finanzbuchhaltung und seinen Stellvertreter, die<br />
i.d.R. nicht nur Verantwortliche für die Buchführung, sondern gleichzeitig auch Verantwortliche für die Zahlungsabwicklung<br />
sind, und wirkt sich auch auf die Aufgabenerledigung durch einen Dritten aus. In den Fällen, in denen<br />
wegen der Einhaltung der Trennung zwischen der Buchung der Geschäftsvorfälle und dem Zahlungsverkehr, die<br />
Gesamtverantwortung für die Finanzbuchhaltung in eine Verantwortung für die „Buchführung“ und eine Verantwortung<br />
für die „Zahlungsabwicklung“ aufgeteilt wird, unterliegen aus Sicherheitsgesichtspunkten der Verantwortliche<br />
für den Bereich der Zahlungsabwicklung und sein Stellvertreter ebenfalls dem Verwandtschaftsverbot.<br />
GEMEINDEORDNUNG 793
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
In den Fällen der Übertragung der Finanzbuchhaltung auf Dritte sind im Sinne des Verwandtschaftsverbotes auch<br />
die Aufsichtsfunktionen über die Finanzbuchhaltung wahrzunehmen. Es ist auch zu beachten, dass das Verwandtschaftsverbot<br />
nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch auf diejenigen Personen<br />
Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind.<br />
Das Verbot soll auch bei der Beauftragung Dritter mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von<br />
vornherein ausschließen.<br />
5. Die Berücksichtigung des Datenschutzes<br />
Die Vorschrift ermöglicht es der Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung durch Stellen außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
erledigen zu lassen. Der Dritte, der diese Aufgabe regelmäßig im Rahmen eines Geschäftsbesorgungsvertrages<br />
übernimmt, muss im Rahmen seiner Verantwortung für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße Erledigung<br />
der übernommenen Aufgabe auch den Erfordernissen des Datenschutzes gerecht werden. Er wird in<br />
diesem Zusammenhang, abhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung, mit der Wahrnehmung<br />
einer öffentlichen Aufgabe betraut. Er hat dabei insbesondere die Anforderungen an eine ordnungsgemäße<br />
Datenverarbeitung zu beachten, denn er erledigt gemeindliche Verwaltungsaufgaben, die regelmäßig auch<br />
eine datenschutzrechtliche Relevanz haben (vgl. § 2 und 11 DSG <strong>NRW</strong>). Durch die Gemeinde muss daher eine<br />
datenschutzkonforme Aufgabenerledigung durch den Dritten gewährleistet werden.<br />
Die Gemeinde bleibt deshalb als Auftraggeber auch für die ordnungsgemäße Verarbeitung gemeindlicher Daten<br />
und die Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz verantwortlich (vgl. § 11 Absatz 1 DSG <strong>NRW</strong>). Diese<br />
Verantwortung beinhaltet, dass die Gemeinde den Dritten unter besonderer Berücksichtigung seiner Eignung für<br />
die Gewährleistung der notwendigen technischen und organisatorischen Maßnahmen (vgl. § 10 DSG <strong>NRW</strong>) sorgfältig<br />
auszuwählen hat. Der Auftrag ist schriftlich zu erteilen, wobei erforderlichenfalls ergänzende Weisungen zu<br />
technischen und organisatorischen Maßnahmen und etwaige Unterauftragsverhältnisse festzulegen sind. Dabei<br />
ist im Einzelnen zu klären, welche Sicherheitsvorkehrungen im Sinne der übertragenen Aufgabe zu treffen sind.<br />
Die Datenverarbeitung durch Dritte erfordert aber auch eine sachgerechte Kontrolle des Dritten, z. B. das Vorhandensein<br />
und Einhalten eines ausreichenden Sicherheitskonzepts (vgl. § 10 DSG <strong>NRW</strong>).<br />
6. Keine Übertragung der Zwangsvollstreckung<br />
6.1 Keine Übertragung von Vollstreckungsmaßnahmen<br />
Durch die Vorschrift wird die Vorgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes, dass die Zwangsvollstreckung als<br />
hoheitliche Maßnahme von der Übertragung auf (private) Dritte ausgeschlossen ist, ausdrücklich auch gemeinderechtlich<br />
verankert. Es wird dadurch aber auch verdeutlicht, dass die örtliche Zwangsvollstreckung kein Bestandteil<br />
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung ist. Sie steht haushaltsrechtlich in einem engen Zusammenhang mit<br />
dem Aufgabenbereich "Zahlungsabwicklung" der Finanzbuchhaltung (vgl. § 30 Absatz 1 Satz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Rahmen ihrer Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an private Dritte darf die<br />
Gemeinde gleichwohl den Dritten unselbstständige Dienste erledigen lassen. Solchen Tätigkeiten dürfen jedoch<br />
nicht Vorschriften zur gemeindlichen Zwangsvollstreckung oder unmittelbare Zusammenhänge mit der tatsächlichen<br />
Zwangsvollstreckung oder datenschutzrechtliche Bestimmungen entgegenstehen. Es darf daher nicht dazu<br />
kommen, dass eine Organisationseinheit oder Personen außerhalb der öffentlichen Verwaltung von der Gemeinde<br />
mit Vollstreckungsaufgaben beauftragt wird.<br />
Die Gemeinde muss daher bei einer Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte prüfen, ob sie<br />
die gemeindlichen Vollstreckungsmaßnahmen entweder weiterhin selbst vornimmt. Sie kann ggf. auch eine andere<br />
Gemeinde oder den Kreis als eine nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz zulässige Stelle mit der Durch-<br />
GEMEINDEORDNUNG 794
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
führung dieser Aufgabe beauftragen, z. B. im Rahmen der Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit<br />
(GkG).<br />
6.2 Keine Übertragung des Mahnwesens<br />
Ein unmittelbarer Zusammenhang mit der gemeindlichen Zwangsvollstreckung besteht z.B. beim Mahnwesen der<br />
Gemeinde. Das gemeindliche Mahnwesen beinhaltet Maßnahmen der Gemeinde, die eine Voraussetzung für die<br />
gemeindliche Vollstreckung darstellen. Im Rahmen der von der Gemeinde vorgesehenen Vollstreckung soll z.B.<br />
der Schuldner vor Beginn der Vollstreckung gemahnt und ihm eine Zahlungsfrist von einer Woche eingeräumt<br />
werden (vgl. § 6 Absatz 3 i.V.m § 19 VwVG <strong>NRW</strong>).<br />
Für die Übertragung des Mahnwesens auf Dritte besteht somit keine rechtliche Grundlage. Eine grundsätzliche<br />
Privatisierung des gemeindlichen Forderungsmanagements ist daher als nicht zulässig anzusehen. Ebenso sprechen<br />
datenschutzrechtliche Gründe gegen eine Übertragung des Mahnwesens auf einen Dritten, auch wegen des<br />
Risikos einer unzulässigen Verarbeitung und Nutzung der Daten durch den Dritten (vgl. 20. Datenschutz- und<br />
Informationsfreiheitsbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-<br />
Westfalen aus dem Jahre 2011).<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Satz 1 (Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte):<br />
1.1 Die Geschäftsbesorgung in privatrechtlicher Form<br />
Der Gemeinde stehen daher mehrere Möglichkeiten offen, ihre Aufgabe „Finanzbuchhaltung zu erledigen. Die<br />
Vorschrift ermöglicht es daher, die gemeindliche Finanzbuchhaltung durch eine Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
auf der Grundlage eines privatrechtlichen Vertrages (Geschäftsbesorgungsvertrages) erledigen zu<br />
lassen. Der Begriff „besorgen lassen“ in dieser Vorschrift soll dabei einerseits zum Ausdruck bringen, dass die<br />
Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung die Geschäfte selbstständig und eigenverantwortlich erledigt, die Verantwortung<br />
der Gemeinde zur Wahrnehmung dieser Aufgaben gleichwohl unberührt bleibt. Andererseits aber<br />
auch zum Ausdruck gebracht werden soll, dass die Gemeinde nach dieser Vorschrift keine Befugnisse der Gemeinde<br />
an Dritte übertragen werden kann, die Eingriffe in Rechte Dritter ermöglichen.<br />
Mit der Erledigung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung oder Teilen davon sollen auch nur Stellen beauftragt<br />
werden, die eine Gewähr für deren ordnungsgemäße Abwicklung bieten und dies wirtschaftlicher und zweckmäßiger<br />
erledigt werden kann. Die gemeindliche Aufgabenerfüllung darf dadurch nicht beeinträchtigt werden. Entscheidet<br />
sich die Gemeinde für die privatrechtliche Form nach dieser Vorschrift, kommt in der Regel der Abschluss<br />
eines Geschäftsbesorgungsvertrages in Betracht, der eine sorgfältige Auswahl des Geschäftspartners<br />
vorausgehen sollte. In den Fällen, in denen sich die Gemeinde aber nur der technischen Einrichtungen einer<br />
anderen Stelle bedient, stellt diese keine Besorgung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung im Sinne dieser Vorschrift<br />
dar. Die Besorgung der Finanzbuchhaltung nach dieser Vorschrift ist aber auch dann nicht mehr gegeben,<br />
wenn wegen der Weisungsvorbehalte der Gemeinde der anderen Stelle kein eigener Gestaltungsraum mehr bei<br />
der Erledigung ihrer Aufgaben verbleibt.<br />
1.2 Die Sicherung der ordnungsgemäßen Aufgabenerledigung<br />
Die Rechte und Pflichten der Gemeinde als Aufgabenträgerin für die Durchführung der Finanzbuchhaltung bleiben<br />
bei einer Übertragung der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an Dritte grundsätzlich unberührt. Die Gemein-<br />
GEMEINDEORDNUNG 795
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
de ist daher auch bei einer solchen Aufgabenerledigung weiterhin für die ordnungsgemäße Durchführung dieser<br />
Aufgabe verantwortlich. Sie muss sich in ihrem Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern das Handeln der<br />
beauftragten Stelle als ihr eigenes Handeln anrechnen lassen. Aus der Funktion der Finanzbuchhaltung ergibt<br />
sich, dass die ordnungsgemäße Erledigung nur angenommen werden kann, wenn die Funktion der Finanzbuchhaltung<br />
auch bei der Übertragung auf Dritte in vollem Umfang erhalten bleibt. Der Dritte als beauftragte Stelle<br />
muss die Geschäftsabwicklung für die Gemeinde so vornehmen, dass weiterhin die Haushaltsplanung und Haushaltsausführung<br />
durch die Gemeinde möglich ist und der vorgeschriebene Jahresabschluss und der Gesamtabschluss<br />
nicht beeinträchtigt werden. Außerdem muss auch die beauftragte Stelle die Einhaltung der haushaltsrechtlichen<br />
Sicherheitsstandards gewährleisten (vgl. § 31 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Für eine von der Gemeinde beauftragte Stelle besteht nur dann eine rechtliche Verpflichtung zur Beachtung und<br />
Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften, wenn die Gemeinde dieses im Rahmen der Übertragung ausdrücklich<br />
vereinbart. Die Gemeinde muss daher im abzuschließenden Geschäftsbesorgungsvertrag nicht nur<br />
sicherstellen, dass die beauftragte Stelle die einschlägigen für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen<br />
Bestimmungen einhält. Die Gemeinde muss auch gewährleisten, dass die übernehmende Stelle die Aufgaben,<br />
die von der gemeindlichen Finanzbuchhaltung im Rahmen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu erledigen<br />
sind, sachgerecht erfüllt. Diese Erfordernisse bedingen, dass sich die Gemeinde umfassende Weisungs- und<br />
Kontrollrechte vorbehalten und auch eine ausreichende laufende Überwachung der dem Dritten übertragenen<br />
Aufgabenerledigung sicherstellen muss.<br />
Die Gemeinde sollte deshalb sollte einerseits einen Aufgabenkatalog zum Gegenstand der abzuschließenden<br />
Vereinbarung machen und andererseits die Melde- und Nachweispflichten der beauftragten Stelle konkret bestimmen.<br />
Zu einem solchen konkreten Aufgabenkatalog gehören u. a. Abstimmungs- und Abrechnungstermine,<br />
insbesondere wegen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, die Nachweisführung des Dritten,<br />
Datenschutz- und Haftungsregelungen sowie sonstige Befugnisse des Dritten, die zur Aufgabenerledigung notwendig<br />
sind. Dazu gehören auch Vorgaben für die Übergabe gemeindlicher Geschäftsunterlagen an den beauftragten<br />
Dritten. z. B. dass gemeindliche Geschäftsunterlagen vor der Angabe zu registrieren sind.<br />
1.3 Die Durchführung von Prüfungen<br />
Ein Dritter, der Aufgaben der Finanzbuchhaltung für die Gemeinde erledigt, muss im Rahmen der übertragenen<br />
Aufgaben hinnehmen, dass bei ihm auch Prüfungen nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften durchgeführt werden, z. B. durch die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde und durch die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
als überörtliche Prüfung. Er muss daher die übertragenen Geschäfte so führen, dass bei<br />
ihm eine Prüfung nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften möglich ist. Dafür hat<br />
er die aus seiner Aufgabenerledigung für die Gemeinde vorhandenen Unterlagen vorzulegen und den Prüfern ein<br />
Betreten der Räume im notwendigen Umfang zu gestatten. Zu solchen Prüfungen kann auch eine Anwenderprüfung<br />
der beim Dritten verwendeten Programme gehören, damit das von der Gemeinde zu erzielende Ergebnis bei<br />
der Abwicklung von Geschäftsvorfällen auch durch den Dritten erreicht wird.<br />
1.4 Die Aufbewahrungspflichten<br />
Die Gemeinde hat im Rahmen der vertraglichen Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
an einen Dritten auch sicherzustellen, dass die Bestimmungen über die Aufbewahrung der Geschäftsunterlagen<br />
eingehalten werden (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>). Insbesondere bei einer DV-Buchführung ist der Dokumentationsumfang<br />
bereits vor der Übertragung der Geschäftsbesorgung durch den Dritten festzulegen. In den Bestimmungen<br />
sollten sowohl der Ort und die Zeitdauer der Aufbewahrung der örtlichen Geschäftsunterlagen als<br />
auch die Zugangsberechtigungen und Einsichtsrechte geregelt sein. Zu den notwendigen Regelungstatbeständen<br />
gehören auch Zutrittsrechte Dritter, z. B. im Rahmen der überörtlichen Prüfung der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 796
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Zu Satz 2 (Keine Übertragung von Aufgaben der Zwangsvollstreckung):<br />
2.1 Die Pflicht zur örtlichen Erledigung<br />
Die Übertragung der Finanzbuchhaltung durch die Gemeinde auf private Dritte darf nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz<br />
nicht gleichzeitig die Befugnis zum Eingriff in Rechte Dritter enthalten. Die Beitreibung von<br />
Geldforderungen der Gemeinde ist eine Aufgabe der gesetzlich bestimmten Vollstreckungsbehörden (vgl. (vgl. §<br />
1 und 2 VwVG <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde soll dazu in ihrer Verwaltung eine zentrale Stelle als Vollstreckungsbehörde<br />
bestimmen, die für das Mahn- und Vollstreckungsverfahren zuständig ist (vgl. § 2 Absatz 1 Nummer 2 VwVG<br />
<strong>NRW</strong>). Sie muss das gemeindliche Mahnwesen selbst erledigen, denn eine grundsätzliche Privatisierung des<br />
gemeindlichen Forderungsmanagements ist als nicht zulässig anzusehen.<br />
Die gemeindliche Finanzbuchhaltung ist insgesamt als die für das Mahn- und Vollstreckungsverfahren zentrale<br />
Stelle innerhalb der gemeindlichen Verwaltung anzusehen und kann die Aufgaben einer Vollstreckungsbehörde<br />
erfüllen. Es muss dabei durch eine örtliche Bestimmung gewährleistet werden, dass die aufgabenbezogene<br />
Trennung von Geschäftsbuchführung und Zahlungsabwicklung nicht zu „zwei Vollstreckungsbehörden“ führt. Eine<br />
ggf. „getrennte“ Erledigung von Mahnverfahren und Vollstreckungsaufgaben innerhalb der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
steht dieser Zuordnung nicht entgegen (vgl. § 31 Absatz 2 Nummer 1.9 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die örtlich<br />
festgelegten Zuständigkeiten müssen vielmehr sicherstellen, dass die Umsetzung der Vorgaben des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes<br />
gewährleistet werden kann.<br />
2.2 Der Ausschluss der Übertragung<br />
Durch die Vorschrift wird die Vorgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes, dass die Zwangsvollstreckung als<br />
hoheitliche Maßnahme von der Übertragung auf (private) Dritte ausgeschlossen ist, ausdrücklich auch gemeinderechtlich<br />
verankert. Dadurch wird besonders hervorgehoben, dass gemeinderechtlich die Zwangsvollstreckung<br />
durch die Gemeinde kein Bestandteil der gemeindlichen Finanzbuchhaltung ist. Die Gemeinde darf gleichwohl im<br />
Rahmen ihrer Übertragung von Aufgaben der gemeindlichen Finanzbuchhaltung an private Dritte unselbstständige<br />
Dienste erledigen lassen. Den übertragenen Tätigkeiten dürfen jedoch nicht die Vorschriften zur gemeindlichen<br />
Zwangsvollstreckung oder andere unmittelbare Zusammenhänge mit der Zwangsvollstreckung oder die<br />
datenschutzrechtlichen Bestimmungen entgegenstehen.<br />
Das gemeindliche Mahnwesen beinhaltet Maßnahmen der Gemeinde, die eine Voraussetzung für die gemeindliche<br />
Vollstreckung darstellen. Im Rahmen der von der Gemeinde vorgesehenen Vollstreckung soll z.B. der<br />
Schuldner vor Beginn der Vollstreckung gemahnt und ihm eine Zahlungsfrist von einer Woche eingeräumt werden<br />
(vgl. § 6 Absatz 3 i.V.m § 19 VwVG <strong>NRW</strong>). Für die Übertragung des Mahnwesens auf Dritte besteht somit keine<br />
rechtliche Grundlage. Eine grundsätzliche Privatisierung des gemeindlichen Forderungsmanagements ist daher<br />
als nicht zulässig anzusehen. Ebenso sprechen datenschutzrechtliche Gründe gegen eine Übertragung des<br />
Mahnwesens auf einen Dritten, auch wegen des Risikos einer unzulässigen Verarbeitung und Nutzung der Daten<br />
durch den Dritten (vgl. 20. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz<br />
und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 2011).<br />
Die Übertragung des Mahnwesens auf einen Dritten ist ebenfalls ausgeschlossen, denn das gemeindliche Mahnwesen<br />
beinhaltet Maßnahmen der Gemeinde, die eine Voraussetzung für die gemeindliche Vollstreckung darstellen.<br />
Im Rahmen der von der Gemeinde vorgesehenen Vollstreckung soll z. B. der Schuldner vor Beginn der Vollstreckung<br />
gemahnt und ihm eine Zahlungsfrist von einer Woche eingeräumt werden (vgl. § 6 Absatz 3 i.V.m § 19<br />
VwVG <strong>NRW</strong>). Ebenso sprechen datenschutzrechtliche Gründe gegen eine Übertragung des Mahnwesens auf<br />
einen Dritten, auch wegen des Risikos einer unzulässigen Verarbeitung und Nutzung der Daten durch den Dritten<br />
GEMEINDEORDNUNG 797
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
(vgl. 20. Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit<br />
Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 2011).<br />
Die Gemeinde muss daher bei einer Übertragung von Aufgaben der Finanzbuchhaltung auf Dritte prüfen, ob sie<br />
die Vollstreckungsmaßnahmen entweder weiterhin selbst vornimmt oder durch eine andere Gemeinde oder den<br />
Kreis, als nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz zulässige Stellen, erledigen lässt, z.B. im Rahmen der<br />
Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG). Im Einzelfall kann von der Gemeinde<br />
ggf. aber das Instrument des Verwaltungsgehilfen genutzt werden, wenn es aus Sicht der Gemeinde sinnvoll und<br />
sachgerecht ist, z. B. im Rahmen einer Auftragsdatenverarbeitung sich die Aufgabe auf die Durchführung der<br />
Datenverarbeitung erstreckt.<br />
Dem Dritten darf in solchen Fällen nicht die Entscheidungsbefugnis über die Daten übertragen werden, vielmehr<br />
muss er bei der Verarbeitung der Daten unselbstständig tätig und den Weisungen der Gemeinde unterworfen<br />
sein. Der Dritte muss dahingehend gebunden sein, dass er nach den Vorgaben der Gemeinde die Daten erhebt<br />
und verarbeitet und daher nur Hilfs- oder Unterstützungsfunktionen für die Gemeinde ausübt. Der Dritte darf daher<br />
keine eigenständigen Entscheidungen mit den Schuldnern der Gemeinde treffen, denn dann würde die Grenze<br />
einer zulässigen Aufgabenübertragung durch die Gemeinde überschritten. Die örtliche Entscheidung ist daher<br />
immer auf der Grundlage des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und nicht auf der Grundlage des gemeindlichen<br />
Haushaltsrechts zu beurteilen. Außerdem darf die Gemeinde sich durch ihre örtlichen Entscheidungen nicht<br />
aus ihrer Gesamtverantwortung für diese Aufgaben selbst entlassen.<br />
3. Zu Satz 3 (Geschäftsbesorgung in öffentlich-rechtlicher Form):<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde ihre Finanzbuchhaltung ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der<br />
Gemeindeverwaltung besorgen lässt, bleiben die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit<br />
(GkG) unberührt. Mit diesem Gesetz soll die Erledigung gemeindlicher Aufgaben gesichert werden, wenn<br />
eine Gemeinde nicht oder nicht erfolgreich wahrgenommen werden kann. Ein Anlass dafür kann sein, dass eine<br />
Aufgabe die Leistungskraft einer Gemeinde übersteigt oder dass Sachzwänge bestehen, die zu Interesse an<br />
einer gemeinsamen Erledigung der Aufgabe zusammen mit einer anderen Gemeinde führen. Dazu hält das Gesetz<br />
unterschiedliche Formen für die gemeindliche Zusammenarbeit bereit. Es können z. B. die Gemeinden die<br />
Aufgaben, zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes über<br />
kommunale Gemeinschaftsarbeit auch gemeinsam wahrnehmen.<br />
Diese Möglichkeit besteht jedoch nicht, wenn durch ein Gesetz eine besondere Rechtsform für die Zusammenarbeit<br />
vorgeschrieben oder die gemeinsame Wahrnehmung einer Aufgabe ausgeschlossen ist. In solchen Fällen<br />
können zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben ggf. auch Arbeitsgemeinschaften begründet, Zweckverbände<br />
und gemeinsame Kommunalunternehmen gebildet sowie öffentlich-rechtliche Vereinbarungen für besondere<br />
Fälle geschlossen werden. Dabei bleibt die Befugnis, zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben die<br />
Gestaltungsmöglichkeiten des Privatrechts zu benutzen, unberührt.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 798
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 95<br />
Jahresabschluss<br />
(1) 1 Die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in dem das<br />
Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. 2 Er muss unter Beachtung der Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln und ist zu erläutern. 3 Der Jahresabschluss besteht<br />
aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang. 4 Ihm ist ein<br />
Lagebericht beizufügen.<br />
(2) 1 Am Schluss des Lageberichtes sind für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70, soweit dieser<br />
nicht zu bilden ist für den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die Personen<br />
im Haushaltsjahr ausgeschieden sind, anzugeben,<br />
1. der Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen,<br />
2. der ausgeübte Beruf,<br />
3. die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 Satz 3 des Aktiengesetzes,<br />
4. die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde in öffentlichrechtlicher<br />
oder privatrechtlicher Form,<br />
5. die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen.<br />
2<br />
§ 43 Abs. 2 Nrn. 5 und 6 gelten entsprechend.<br />
(3) 1 Der Entwurf des Jahresabschlusses wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister zur Bestätigung<br />
vorgelegt. 2 Der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des<br />
Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zu. 3 Soweit er von dem ihm vorgelegten Entwurf abweicht, kann der<br />
Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgeben. 4 Wird von diesem Recht Gebrauch gemacht, hat der Bürgermeister<br />
die Stellungnahme mit dem Entwurf dem Rat vorzulegen.<br />
Erläuterungen zu § 95:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Jahresabschlussvorschriften<br />
1.1 Die Zwecke des Jahresabschlusses<br />
Aus dem Recht des Rates der Gemeinde, die Rahmenbedingungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
durch eine jährliche Haushaltssatzung festzulegen (vgl. § 41 GO <strong>NRW</strong>), ergibt sich nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
die Notwendigkeit einer Haushaltsrechnung und eine entsprechende Unterrichtungspflicht gegenüber dem<br />
Rat. Dem Bürgermeister als Verantwortlichen für die gemeindliche Verwaltung obliegt daher die Pflicht, nach dem<br />
Ende seines auf das Haushaltsjahr begrenzten Auftrages, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde nach der geltenden<br />
Haushaltssatzung zu führen und darüber Rechenschaft gegenüber dem Rat in Form des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses abzulegen.<br />
Der Bürgermeister soll mit dem Jahresabschluss aufzeigen, wie er seinen Auftrag im Haushaltsjahr ausgeführt<br />
hat, welches Jahresergebnis aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft für das Haushaltsjahr<br />
erzielt worden ist, ob die gesetzten Ziele erreicht worden sind, welche Auswirkungen sich auf das Vermögen und<br />
die Schulden der Gemeinde ergeben haben, aber auch, welche Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung<br />
der Gemeinde sich aufgrund der entstandenen wirtschaftlichen Lage und unter Berücksichtigung der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung ergeben. Diese Kriterien bestimmen die Zwecke und den Inhalt des gemeindlichen Jah-<br />
GEMEINDEORDNUNG 799
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
resabschlusses als Berichterstattung an den Rat der Gemeinde. Der Abschluss ist deshalb, bezogen auf den<br />
Stand zum letzten Tag des Haushaltsjahres (Abschlussstichtag), aufzustellen.<br />
Der Jahresabschluss ist dabei ein wichtiger Teil der gemeindlichen Haushaltswirtschaft mit der besonderen Aufgabe<br />
einer zutreffenden Ergebnisdarstellung für das abgelaufene Haushaltsjahr, die zudem möglichst objektiv<br />
und willkürfrei sein soll. Er baut grundsätzlich auf der Ergebnisrechung und der Finanzrechnung und der Bilanz<br />
als Erfassung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr bezogen auf den Abschlussstichtag<br />
auf (vgl. §§ 38, 39 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Im gemeindlichen Jahresanschluss wird diesen drei<br />
Bestandteilen als Darstellung des Standes des Vermögens und der Schulden der Gemeinde sowie des Ergebnisses<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr eine große Bedeutung zugemessen.<br />
Sie bilden deshalb auch das Drei-Komponenten-System des NKF. Durch besondere Vorschriften in der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
werden die Inhalte und Zwecke dieser Komponenten näher bestimmt.<br />
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses sind zudem auch die Haushaltsgrundsätze zu beachten, z. B.<br />
das Vollständigkeitsgebot. Dieses Gebot bedingt für die gemeindliche Bilanz, dass diese sämtliche Vermögensgegenstände<br />
und Schulden der Gemeinde sowie die Rechnungsabgrenzungsposten zu enthalten hat. Für die<br />
gemeindliche Ergebnisrechnung folgt daraus, dass diese die Aufwendungen und Erträge der Gemeinde zu enthalten<br />
hat, die dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zuzurechnen sind. Die gemeindliche Finanzrechnung<br />
muss daher alle Zahlungsströme der Gemeinde aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr nachweisen, die<br />
kassenmäßig als Einzahlungen eingegangen oder als Auszahlungen geleistet worden sind.<br />
Durch den Jahresabschluss der Gemeinde soll dadurch eine zutreffende Rechenschaft über das abgelaufene<br />
Haushaltsjahr und die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans erreicht werden. Mit seinen Informationen<br />
soll der gemeindliche Jahresabschluss aber auch gleichzeitig zur Steuerung der Gemeinde durch die Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde beitragen. Die näheren Vorschriften über den gemeindlichen Jahresabschluss ergeben<br />
sich daher zwingend aus dem System der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Sie bilden auch die Grundlage für<br />
die Berichterstattung im gemeindlichen Jahresabschluss. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss stellt dabei keinen willkürlichen Schnitt durch das Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit<br />
der Gemeinde im zeitlichen Ablauf dar, auch wenn unmittelbar vor und nach dem Abschlussstichtag von der<br />
Gemeinde Erträge erzielt werden und Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen eingehen und geleistet werden.<br />
1.2 Die Aufgaben des Jahresabschlusses<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss lehnt sich hinsichtlich seiner Funktion an den handelsrechtlichen Jahresabschluss<br />
für große Kapitalgesellschaften an. Er geht aber in seiner Aufgabe noch weiter, denn er hat nicht nur eine<br />
Rechnungslegungsfunktion, sondern auch eine Belegfunktion dafür, dass im Haushaltsjahr die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft nach den Vorgaben des Rates der Gemeinde in der Haushaltssatzung sowie auf der Grundlage<br />
der im gemeindlichen Haushaltsplan enthaltenen Ermächtigungen ausgeführt worden ist. Mit seinen Bestandteilen<br />
und Anlagen hat der gemeindliche Jahresabschluss daher ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln.<br />
Den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wird mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ermöglicht,<br />
sich ein Bild über die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres sowie<br />
über den Stand der wirtschaftlichen Lage und die weitere Entwicklung der Gemeinde zu machen. Dieses Bild<br />
ist von einer Vielzahl von haushaltsrechtlichen Vorschriften und deren Ausrichtung und Ausgestaltung in Bezug<br />
auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde abhängig, z. B. durch die Festlegung von Nutzungsdauern,<br />
von Abschreibungen, der Vorgaben für Rückstellungen usw. Bei der Beurteilung und Bewertung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses müssen diese Bedingungen berücksichtigt werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 800
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschriften und des Maßgeblichkeitsprinzips sowie<br />
des Vollständigkeitsgebots ihren Jahresabschluss so aufzubauen und auszugestalten, dass er die Beurteilung der<br />
Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde ermöglicht. Da-<br />
her stehen beim gemeindlichen Jahresabschluss die Aufgaben der jahresbezogenen Ergebnisermittlung und die<br />
Darstellung der wirtschaftlichen Lage einschließlich der Nachweis- und Informationsfunktionen gleichrangig nebeneinander.<br />
Die Aufgaben und haushaltsrechtlichen Vorgaben für den gemeindlichen Jahresabschluss erfordern, dass zwei<br />
Organe der Gemeinde an den Entscheidungen über die Inhalte und Ausgestaltung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
beteiligt sind. Einerseits hat der Bürgermeister den durch den Kämmerer verwaltungsmäßig aufgestellten<br />
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zu bestätigen und damit zu verantworten, dass das ermittelte<br />
Jahresergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zutreffend ist und der Jahresabschluss insgesamt ein<br />
zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres,<br />
vermittelt. Andererseits hat der Rat den gemeindlichen Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Er<br />
erkennt dadurch an, dass der gemeindliche Jahresabschluss richtig ist und seiner Aufgabe gerecht wird.<br />
1.3 Der Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung<br />
1.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen,<br />
in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist. Die Vorschrift verpflichtet<br />
damit die Gemeinde als Rechtsperson zur Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Die Aufstellung<br />
bedeutet, dass der Kämmerer und der Bürgermeister ihr haushaltswirtschaftliches Jahresergebnis ermitteln<br />
und dem Rat der Gemeinde einen Entwurf zuleiten, der geprüft und festgestellt werden kann. Die fristgerechte<br />
Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erstreckt sich auch auf den Lagebericht.<br />
Die Pflicht zur Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses umfasst nicht alle vorhandenen organisatorisch<br />
ausgeprägten Geschäftszweige der Gemeinde, sondern bezieht sich wegen der Einordnung der Vorschrift in den<br />
8. Teil der Gemeindeordnung nur auf den organisatorischen Hauptgeschäftszweig „Gemeindliche Verwaltung“. In<br />
dem Jahresabschluss nach diesen Vorschriften ist daher nur das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
nachzuweisen, wie es im Rahmen der aufgabenbezogenen Tätigkeiten der gemeindlichen Verwaltung als die<br />
dafür örtlich verantwortliche Organisationseinheit der Gemeinde entsteht.<br />
Die weiteren Organisationseinheiten der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit, z. B. die wirtschaftlichen<br />
Unternehmen nach § 114 GO <strong>NRW</strong> oder die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen nach § 107 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>, sind zwar Betriebe der Rechtsperson „Gemeinde“, gleichwohl aber nicht in den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss nach dieser Vorschrift nicht einzubeziehen. Für diese gemeindlichen Einheiten sind als verantwortlichen<br />
Organisationseinheiten eigenständige Jahresabschlüsse aufzustellen. Es bietet sich deshalb im Anhang<br />
im gemeindlichen Jahresabschluss eine gesonderte Angabe darüber an, von welchen Geschäftszweigen<br />
der Gemeinde in Form von organisatorisch selbstständigen gemeindlichen Einheiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit<br />
eigenständige Jahresabschlüsse aufgestellt werden. In diesem Zusammenhang sollten möglichst auch die<br />
rechtlich selbstständigen gemeindlichen Betriebe benannt werden, mit denen im abgelaufenen Haushaltsjahr eine<br />
Leistungsbeziehung bestand, die sich auf den Jahresabschluss bzw. die Ergebnisrechnung auswirkt.<br />
1.3.2 Die zeitgerechte Aufstellung<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach Ablauf des Haushaltsjahres darf von den Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde nicht unangemessen verzögert werden. Es besteht die Gefahr, dass die durch den Jah-<br />
GEMEINDEORDNUNG 801
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
resabschluss zu gebenden Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
sowie die Vermittlung eines Bildes über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sonst ihre Bedeutung<br />
für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verliert. Zur Klärung der örtlichen Sachlage sollte daher<br />
frühzeitig sachverständig abgewogen und beurteilt werden, welche Daten der Gemeinde zeitnah vorliegen oder<br />
erhoben werden können und welche Aspekte bekannt sein müssen, damit ein gemeindlicher Jahresabschluss<br />
zeitgerecht aufgestellt werden kann.<br />
Grundsätzlich gilt dabei, dass bei der Gemeinde nicht alle Daten in den möglichen Detaillierungen vorliegen oder<br />
alle Aspekte vollständig bekannt sein müssen, damit mit der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
begonnen werden kann. Es kommt bei der Entscheidung über die örtlichen Aufstellungsarbeiten auch auf die<br />
sachlich notwendigen Entscheidungsgrundlagen, den Nutzen für die Adressaten und die Verlässlichkeit der vorliegenden<br />
Informationen an. Diese Gegebenheiten müssen den möglichen Entscheidungsprozessen der Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde und der Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gerecht werden können.<br />
Die Erweiterung und Vervollständigung sowie die Verbesserung der notwendigen Geschäftsunterlagen der Gemeinde<br />
bleibt dabei ein wichtiges Ziel im Zeitablauf der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Die<br />
Gemeinde darf daher nicht in ein allgemeines Abwarten auf das Bekanntwerden noch möglicher Informationen<br />
eintreten. Eine solche Vorgehensweise ist auch in vorübergehender Form nicht im Sinne der Ziele und Zwecke<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses vertretbar.<br />
2. Die Schritte zum Jahresabschluss<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfordert eine Vielzahl von technischen Schritten und<br />
inhaltlichen Abgrenzungen sowie örtlichen Entscheidungen, damit der gemeindliche Jahresabschluss in einer<br />
geeigneten Form aufgestellt werden kann. Das Ziel muss dabei sein, dass der Jahresabschluss seiner Aufgabe<br />
gerecht werden kann und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sowie ein<br />
Bild über das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres vermitteln kann.<br />
Wichtige Schritte zur Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind daher die Durchführung der Inventur<br />
und die Erstellung eines Inventars, die Feststellung der Ergebnisse sowie der Zielerreichung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft (vgl. §§ 28, 38 und 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ein Plan-/Ist-Vergleich in der Ergebnisrechnung und<br />
der Finanzrechnung, die Ermittlung zutreffender Wertansätze für die gemeindliche Bilanz sowie eine aktuelle,<br />
verständliche und nachvollziehbare Berichterstattung im Anhang und im Lagebericht der Gemeinde gehören<br />
ebenfalls dazu (vgl. §§ 38, 39, 41, 44 und 48 GemHVO <strong>NRW</strong>). Mit dem nachfolgenden Schema sollen die wichtigsten<br />
Schritte für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).<br />
ARBEITSSCHRITTE<br />
Durchführung<br />
der Inventur<br />
Erstellen<br />
eines Inventars<br />
Aufstellung<br />
der Ergebnisrechnung<br />
Die Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
GEMEINDEORDNUNG 802<br />
INHALTE DER SCHRITTE<br />
- Mengen- und wertmäßige Erfassung des Vermögens<br />
- Mengen- und wertmäßige Erfassung der Schulden<br />
- Mengen- und wertmäßige Einzeldarstellung der Vermögensposten<br />
- Mengen- und wertmäßige Einzeldarstellung der Schuldenposten<br />
- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden<br />
- Vollständigkeitsprüfung<br />
- Periodenabgrenzung<br />
- Ansatz/Ist-Vergleich<br />
- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet)
ARBEITSSCHRITTE<br />
Aufstellung<br />
der Finanzrechnung<br />
Aufstellung<br />
der Bilanz<br />
Erstellung<br />
des Anhangs<br />
und des Lageberichtes<br />
Jahresabschluss<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
GEMEINDEORDNUNG 803<br />
INHALTE DER SCHRITTE<br />
- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden<br />
- Vollständigkeitsprüfung<br />
- Kassenwirksamkeit<br />
- Ansatz/Ist-Vergleich<br />
- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet)<br />
- Abstimmung der Kontenbewegungen und Kontensalden<br />
- Vollständigkeitsprüfung<br />
- Bewertung und Ansatz von Vermögen und Schulden<br />
- Beachtung von Bilanzierungsgeboten und Bilanzierungsverboten<br />
- Aktive und passive Rechnungsabgrenzung<br />
- Ausweisprüfung (richtig erfasst und zugeordnet)<br />
- Zusammenstellung von Daten und Unterlagen<br />
- Vollständigkeit und Richtigkeit der Angaben<br />
- Zutreffende Berichterstattung - Erstellung des Forderungsspiegels<br />
- Erstellung des Anlagenspiegels<br />
- Erstellung des Verbindlichkeitsspiegels<br />
- Ergebnisrechnung<br />
- Finanzrechnung<br />
- Teilrechnungen<br />
- Bilanz Anhang<br />
mit Forderungsspiegel, Anlagenspiegel und Verbindlichkeitsspiegel<br />
als Anlagen<br />
- Lagebericht<br />
- Beteiligungsbericht (beizufügen, wenn kein Gesamtanschluss)<br />
Abbildung 160 „Die Schritte zum gemeindlichen Jahresabschluss“<br />
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind aber auch die örtlichen Besonderheiten der Gemeinde<br />
zu berücksichtigen. Ggf. bedarf es daher zusätzlicher Erläuterungen zur Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr, insbesondere dann, wenn auf der Grundlage eines Haushaltssicherungskonzeptes<br />
unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen umgesetzt und die Art und Umfang der Zielerreichung<br />
ermittelt werden muss. Diese Erfordernisse beeinflussen die Aufstellung des Jahresabschlusses in fachlicher und<br />
zeitlicher Hinsicht. Sie wirken sich auch auf die Aufstellungsarbeiten für den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
aus, der bezogen auf den gleichen Abschlussstichtag aufzustellen und ebenfalls bis zum 31. Dezember des dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Jahres vom Rat der Gemeinde zu bestätigen ist.<br />
3. Die Unterrichtung des Rates<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und seine Feststellung durch den Rat der Gemeinde sind<br />
gesetzlich bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. §§ 95 und 96 GO <strong>NRW</strong>). Die in diesem gesetzlichen<br />
Rahmen festgelegten Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der örtlichen Aufstellungsarbeiten<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss dar. Mit diesen Fristen wird auch bezweckt, dass im<br />
Rahmen des jährlich wiederkehrenden Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde frühzeitig über die Ergebnisse<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr und über die wirtschaftliche Lage sowie
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
über die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert wird. Diese Pflicht soll möglichst durch einen aktuellen<br />
Jahresabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des betreffenden Haushaltsjahres erfüllt werden.<br />
Diese Sachlage hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen Gründen die<br />
gesetzlichen Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister eine Unterrichtungspflicht<br />
gegenüber dem Rat der Gemeinde über den aktuellen Sachstand und die Gründe für eine verzögerte<br />
Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Diese Pflicht entsteht aus der allgemeinen gesetzlichen Vorgabe,<br />
dass der Bürgermeister den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten (zeitnah) zu<br />
unterrichten hat (vgl. § 62 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Die Übersicht über das Aufstellungsverfahren<br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften regeln die Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
durch den Kämmerer und die Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister. Sie umfassen auch die sich<br />
daran anschließende Zuleitung an den Rat der Gemeinde und die Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
sowie die Beschlussfassung bzw. Feststellung durch den Rat bis hin zur öffentlichen Bekanntmachung<br />
und dem Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses. Die Erfüllung dieser gesetzlichen Vorgaben<br />
bedarf neben der notwendigen Aufgabenverteilung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung auch einer konkreten<br />
Zeitplanung. Bei der Festlegung des zeitlichen Ablaufes des Aufstellungsverfahrens ist insbesondere zu beachten,<br />
dass die spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres vom Rat ein geprüfter<br />
Jahresabschluss festzustellen ist (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die dafür notwendigen Verfahrensschritte, die<br />
terminlich bestimmt sein müssen, sollen durch die nachfolgende Übersicht aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).<br />
Das Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses<br />
WICHTIGE SCHRITTE<br />
Aufstellung des Entwurfs<br />
des Jahresabschlusses<br />
Anzeige eines Fehlbetrages<br />
der Ergebnisrechnung<br />
Zuleitung des Entwurfs<br />
des Jahresabschlusses<br />
Prüfung<br />
des Jahresabschlusses<br />
Beratung und Feststellung<br />
des Jahresabschlusses<br />
Anzeige des Jahresabschlusses<br />
mit seinen Anlagen<br />
GEMEINDEORDNUNG 804<br />
INHALTLICHE PFLICHTEN<br />
Aufstellung durch den Kämmerer und Bestätigung durch den<br />
Bürgermeister (§ 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>) unter Mitwirkung des<br />
Verwaltungsvorstands (vgl. § 70 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) – vergleichbar<br />
der Haushaltsplanaufstellung nach § 80 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Anzeige bei der Aufsichtsbehörde, wenn kein Fehlbetrag im<br />
Ergebnisplan oder der Fehlbetrag höher als geplant ist (§ 75<br />
Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>), zu beachten: Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes<br />
(§ 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Zuleitung an den Rat (§ 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>; sie soll<br />
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
erfolgen).<br />
Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 101<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Welcher Bestätigungsvermerk liegt vor (§<br />
101 Absatz 4 und 5 GO <strong>NRW</strong>)?<br />
Beratung und Feststellung durch den Rat (§ 96 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>; bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres), Entlastung des Bürgermeisters (§ 96 Absatz<br />
1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Anzeige bei der Aufsichtsbehörde der Gemeinde (§ 96 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses<br />
WICHTIGE SCHRITTE<br />
Bekanntmachung<br />
und Verfügbarhalten<br />
des Jahresabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 805<br />
INHALTLICHE PFLICHTEN<br />
Bekanntmachung und Verfügbarhalten bis zur Feststellung<br />
des folgenden Jahresabschlusses (§ 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Abbildung 161 „Das Aufstellungsverfahren zur Feststellung des Jahresabschlusses“<br />
Über diese Verfahrensschritte soll sich die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
informieren, denn die dargestellte wirtschaftliche Lage und weitere Entwicklung der Gemeinde ist<br />
von ihr als Rechtsaufsichtsbehörde über die Gemeinde zu beurteilen. Die Aufsichtsbehörde soll daher feststellen,<br />
ob das für den gemeindlichen Jahresabschluss gesetzlich bestimmte Verfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist.<br />
Sie soll ggf. aufgetretene Rechtsverstöße gegenüber der Gemeinde beanstanden.<br />
5. Die Anzeigepflicht bei einem Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung<br />
5.1 Die Anzeige gegenüber der Aufsichtsbehörde<br />
Die Verpflichtung zum Haushaltsausgleich erstreckt sich nicht nur auf die Haushaltsplanung der Gemeinde, sondern<br />
auch auf den gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Der Bürgermeister hat daher<br />
bei seiner Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses zu berücksichtigen, ob in der Ergebnisrechnung<br />
nach § 38 GemHVO <strong>NRW</strong> das Erreichen des Haushaltsausgleichs nachgewiesen wird. In einem Vergleich mit<br />
dem in der gemeindlichen Haushaltssatzung festgesetzten voraussichtlichen Ergebnis ist zu ermitteln, ob trotz<br />
eines ursprünglich ausgeglichenen Ergebnisplans in der Ergebnisrechnung nunmehr ein Fehlbetrag oder ein<br />
höherer Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen, auszuweisen ist.<br />
Ein negativer Differenzbetrag beim gemeindlichen Jahresergebnis für das abgelaufene Haushaltsjahr als nicht<br />
geplanter Fehlbetrag oder als höherer Fehlbetrag führt zu der Verpflichtung der Gemeinde, diese entstandene<br />
haushaltswirtschaftliche Lage ihrer Aufsichtsbehörde gegenüber unverzüglich anzuzeigen. Die Gemeinde muss<br />
dieser Anzeigepflicht daher noch vor der Prüfung und Feststellung ihres Jahresabschlusses nachkommen. In<br />
solchen Fällen obliegt dem Bürgermeister gleichzeitig eine Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat der Gemeinde<br />
über die entstandene haushaltswirtschaftliche Lage. Diese Pflicht entsteht aus der allgemeinen gesetzlichen<br />
Vorgabe, dass der Bürgermeister den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten<br />
(zeitnah) zu unterrichten hat (vgl. § 62 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde kann wegen des entstandenen schlechteren Jahresergebnisses bzw. des<br />
Fehlbetrages oder eines höheren Fehlbetrages die aufgrund dieser defizitären Haushaltslage der Gemeinde<br />
notwendigen Maßnahmen ergreifen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft durch die Gemeinde wieder zu erreichen<br />
bzw. herzustellen. Die Gemeinde muss unmittelbar eigene Maßnahmen aufgrund ihrer Kenntnis über die<br />
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Jahres und das daraus entstandenen Ergebnisses ergreifen. Sie kann z.<br />
B. eine Haushaltssperre im laufenden Haushaltsjahr erlassen, um einer weiteren Entwicklung einer defizitären<br />
Haushaltswirtschaft entgegen zu wirken und schnellstmöglich den jährlichen Haushaltsausgleich nach § 75 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong> wieder zu erreichen. Die Gemeinde muss dabei auch prüfen, wie die dauerhafte Leistungsfähigkeit<br />
wieder gesichert werden kann (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).
5.2 Fehlbetrag und Haushaltssicherungskonzept<br />
5.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr durch den Bürgermeister<br />
kann der in der Ergebnisrechnung der Gemeinde ausgewiesene Fehlbetrag oder höhere Fehlbetrag als<br />
geplant so erheblich sein, dass deswegen der in der Schlussbilanz des Vorjahres enthaltene Ansatz der allgemeinen<br />
Rücklage um mehr als ein Viertel zu verringert ist. In diesem Fall wird der durch § 76 Absatz 1 Nummer 1<br />
GO <strong>NRW</strong> festgelegte Schwellenwert überschritten und für die Gemeinde eine Verpflichtung zur Aufstellung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes unmittelbar ausgelöst. Aus dem Fehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung<br />
ergibt sich zudem eine Verringerung der allgemeinen Rücklage, die sich auf die Haushaltswirtschaft in den<br />
Folgejahren des Haushaltsjahres auswirkt.<br />
Ein Fehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung unterhalb des in § 76 Absatz 1 Nummer 1 GO <strong>NRW</strong> festgelegten<br />
Schwellenwertes kann zu Folge haben, dass innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes entsteht. Durch die Vorschrift wird es daher der<br />
Aufsichtsbehörde der Gemeinde ermöglicht, die notwendigen Anordnungen unter Berücksichtigung der tatsächlichen<br />
haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu treffen, um einer weiteren defizitären gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft entgegen zu wirken. Im besonderen Ausnahmefall könnte es ggf. erforderlich werden,<br />
dass die Aufsichtsbehörde ihre Anordnungen selbst durchführen muss oder – wenn und solange diese Befugnisse<br />
nicht ausreichen – sogar einen Beauftragten bestellen muss (vgl. auch §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>). Die haushaltsrechtlichen<br />
Bestimmungen bieten dafür die notwendigen Ermächtigungen. Die Aufsichtsbehörde muss das im<br />
Einzelfall erforderliche Handeln in diesem Rahmen und unter Einbeziehung ihres zulässigen Ermessens eigenverantwortlich<br />
festlegen.<br />
5.2.2 Das Haushaltssicherungskonzept als Sanierungskonzept<br />
Für eine Gemeinde besteht auch bei defizitärer haushaltswirtschaftlicher Lage grundsätzlich eine positive Fortführungsprognose.<br />
Trotz einer akuten und aktuellen Krisensituation, auch wenn diese ggf. mehrjährig ist, hat die<br />
Gemeinde auch bei zusätzlich stark angespannter Liquidität bzw. Liquiditätsdefiziten grundsätzlich die Substanz<br />
und die Potenziale, um wieder den jährlichen Haushaltsausgleich zu erreichen und die stetige Aufgabenerfüllung<br />
auf Dauer zu sichern. Die Voraussetzungen dafür sind generell anzunehmen, denn das Sanieren bzw. das Konsolidieren<br />
bedeutet, die Krisenzeichen wahrzunehmen, die Ursachen zu erkennen, entsprechende Gegenmaßnahmen<br />
zu ergreifen und möglichen Wiederholungen vorzubeugen. Dabei gilt es für die Gemeinde, die Sanierungswürdigkeit<br />
und die Sanierungsfähigkeit aller Elemente der gemeindlichen Aufgabenerfüllung sowie die daraus<br />
entstehenden haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen zu prüfen und zu bewerten, sodass ein umfassendes<br />
Sanierungskonzept zur wirtschaftlichen Gesundung und zur Zukunftssicherung der Gemeinde auf den Weg gebracht<br />
werden kann.<br />
Die Gemeinde muss dafür die notwendigen und vielfachen Veränderungen vor Ort angehen und diese möglichst<br />
schnell, gezielt und konsequent in der erforderlichen Reihenfolge festlegen und umzusetzen. Ein Haushaltssicherungskonzept<br />
als umfassendes Sanierungskonzept dient dabei als zukunftsorientierter Leitfaden (Gesamtkonzept),<br />
in dem die grundsätzlichen Rahmenbedingungen für die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der<br />
Gemeinde und die Steuerung des Haushalts, dass er in Zukunft dauerhaft ausgeglichen sein wird, festgelegt und<br />
bemessen werden. Das Sanierungskonzept muss gleichzeitig ein erweitertes Planungssystem mit Zielen und<br />
Zwischenzielen als der Haushaltsplan enthalten, damit dieses örtliche Konzept als Handlungsrichtschnur dienen<br />
kann. In einem solchen Sanierungskonzept sind deshalb die konkreten und umsetzbaren Schritte aufzuzeigen,<br />
die sofort und in den weiteren Haushaltsjahren zu erfolgen haben. Besondere Eckpunkte sowie die zukünftigen<br />
Chancen und Risiken für die Gemeinde sind dabei besonders herauszustellen. Das gemeindliche Sanierungskonzept<br />
stellt dadurch eine Leitlinie für das Handeln der Gemeinde in den künftigen Haushaltsjahren dar.<br />
GEMEINDEORDNUNG 806
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
5.2.3 Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans<br />
Eine gemeindliche Krisensituation hat eine große Bedeutung für den Rat der Gemeinde und die Verwaltung sowie<br />
für die Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde. Deshalb muss für das örtliche Haushaltssicherungskonzept als<br />
Sanierungsplan eine Struktur erarbeitet werden, die den gesamten Ablauf der Bewältigung der wirtschaftlichen<br />
Krise der Gemeinde beinhaltet. Sie bietet eine Grundlage für die notwendigen Handlungen und soll dazu beitragen,<br />
das zu erreichende Ziel dauerhaft zu sichern. Die Umsetzung erfolgt dazu i.d.R. in Teilschritten, deren Erfolg<br />
mit Hilfe von Zwischenzielen gemessen werden soll. Die möglichen fünf Abschnitte eines Sanierungsplans der<br />
Gemeinde zur Krisenbewältigung und zur weiteren stetigen wirtschaftlichen Entwicklung können, wenn nicht im<br />
Einzelfall weiter zu differenzieren ist, z. B. Folgende sein (vgl. Abbildung).<br />
Stufe 1<br />
Stufe 2<br />
Stufe 3<br />
Stufe 4<br />
Stufe 5<br />
GEMEINDEORDNUNG 807<br />
Die Stufen eines gemeindlichen Sanierungsplans<br />
Gesamtkonzept der Gemeinde<br />
zur Krisenbewältigung (Sanierungsplan)<br />
Sensibilisierung/ Krisenerkenntnis<br />
(Befangenheit der Betroffenen)<br />
Krisenursachen identifizieren<br />
(Sanierungswürdigkeit und Sanierungsfähigkeit<br />
feststellen)<br />
Sanierungsplan - Leitlinie für eine Sanierung<br />
(Ursachen - Analyse - Lage - Ziele)<br />
Implementierung des Sanierungsplans<br />
(leistungs- und finanzwirtschaftliche, organisatorische<br />
Maßnahmen)<br />
Sanierungscontrolling<br />
(Identifizierung des Sanierungserfolges, Kennzahlen,<br />
Planungsrechnungen und Planbilanz)<br />
Abbildung 162 „Die Stufen eines Sanierungsplans“<br />
Bedrohung erkennen<br />
und ernst nehmen<br />
Sich schlüssig auf wesentliche<br />
Kernfragen<br />
konzentrieren<br />
Perspektive und Vision<br />
der Sanierung vermitteln<br />
Zustimmung und Motivation<br />
der Beteiligten<br />
auslösen<br />
Erfolgreiche Umsetzung<br />
messen, Chancen und<br />
Risiken neu einschätzen<br />
Ein erfolgreicher Sanierungsprozess bei der Gemeinde besteht u.a. auch darin, dass die Gemeinde die Bewältigung<br />
der Krise ihrer haushaltswirtschaftlichen Lage selbst so durchführt, dass der Haushaltsausgleich wieder<br />
erreicht und die dauernde Leistungsfähigkeit gesichert wird. Von der Gemeinde ist dabei zu berücksichtigen, dass<br />
künftige Generationen nicht unnötig belastet werden sowie deren Zukunft gesichert wird. Sie muss in diesem<br />
Zusammenhang auch die Einhaltung des Grundsatzes der intergenerativen Gerechtigkeit gewährleisten.<br />
5.3 Der Fristbeginn zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs<br />
Für die Gemeinde kann aus der Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den<br />
Bürgermeister wegen eines Fehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung die Pflicht zur Aufstellung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes entstehen (vgl. § 75 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
heraus wird diese Pflicht ausgelöst, sie kann tatsächlich jedoch erst dann entstehen, wenn darüber die notwendige<br />
Kenntnis bei der Gemeinde vorliegt. Diese Sachlage beeinflusst den Zeitpunkt, zu dem der Haushaltsausgleich<br />
von der Gemeinde wieder hergestellt sein muss.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Ergebnis der Haushaltsbewirtschaftung des abgelaufenen Haushaltsjahres löst zwar die Pflicht zur Aufstellung<br />
eines Haushaltssicherungskonzeptes aus, der Fristbeginn zur Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs<br />
mithilfe eines zu erstellenden Haushaltssicherungskonzeptes kann aber wegen des Zeitablaufs nicht mehr im<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr liegen. Die Kenntnis über diese Pflicht erlangt die Gemeinde erst im Folgejahr im<br />
Rahmen der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr.<br />
Erst zu diesem Zeitpunkt im Folgejahr ist ihr eine Beurteilung dahin gehend möglich, welchen Eigenkapitalverzehr<br />
der nicht geplante Fehlbetrag oder der höhere Fehlbetrag bewirkt.<br />
Vom Gesetzgeber ist mit der Vorschrift nicht beabsichtigt worden, ein bereits durch den bestätigten Jahresabschluss<br />
abgeschlossenes Haushaltsjahr wieder „zu öffnen“, um dieses Jahr dann rückwirkend als Ursachenjahr<br />
für den Beginn der Frist zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs heranziehen zu können. Der Beginn der<br />
gesetzlichen Frist von zehn Jahren, die zur Erreichung des Haushaltsausgleichs einzuhalten ist, damit das Haushaltssicherungskonzept<br />
genehmigungsfähig ist, kann daher frühestens in dem Haushaltsjahr liegen, in dem das<br />
Jahresergebnis des vorherigen Haushaltsjahres feststeht. Es ist daher sachgerecht, den Beginn der Frist für die<br />
Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs bzw. das Haushaltsjahr, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht<br />
werden muss, vom Zeitpunkt der Bestätigung des gemeindlichen Jahresergebnisses durch den Bürgermeister<br />
abhängig zu machen.<br />
5.4 Die Zuordnung des Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsjahr<br />
Ein Haushaltssicherungskonzept, für das die Pflicht zur Aufstellung im Rahmen der Bestätigung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses durch den Bürgermeister entsteht, muss von der Gemeinde wegen der gesetzlichen<br />
Bindung an den Haushaltsplan der Gemeinde einem bestimmten Haushaltsjahr zugeordnet werden (vgl. § 79<br />
Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Das Haushaltsjahr, für das der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses durch<br />
den Bürgermeister bestätigt wird, ist zum Zeitpunkt der Bestätigung bereits abgelaufen, sodass das Haushaltssicherungskonzept<br />
nicht mehr zum Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres gemacht werden kann.<br />
Für das Haushaltsjahr, in dem der Jahresabschluss für das vorherige, abgelaufene Haushaltsjahr bestätigt wird,<br />
gilt i.d.R. bereits eine Haushaltssatzung und damit auch ein bestandskräftiger Haushaltsplan. Ein Haushaltssicherungskonzept<br />
könnte daher nur dadurch zum weiteren Bestandteil des Haushaltsplans dieses Haushaltsjahres<br />
gemacht werden, wenn dafür eine Nachtragssatzung nach § 81 GO <strong>NRW</strong> erlassen wird. Die Änderung der bestehenden<br />
gemeindlichen Haushaltssatzung ist erforderlich, weil es einer satzungsrechtlichen Festlegung über<br />
das Jahr bedarf, in dem der Haushaltsausgleich wieder erreicht wird (vgl. § 78 Absatz 2 Nummer 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Nachtragssatzung würde dabei den Effekt haben, dass für die Aufstellung und den Beschluss über die<br />
Nachtragssatzung eine längere Zeitdauer benötigt wird, denn für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften<br />
über die Haushaltssatzung entsprechend (vgl. § 81 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Gemeinde wird dadurch aber die Aufstellung einer Nachtragssatzung im laufenden Haushaltsjahr, um mögliche<br />
Konsolidierungsmaßnahmen auf der Grundlage eines genehmigten Haushaltssicherungskonzeptes umzusetzen,<br />
nicht verwehrt. Es ist sachgerecht und haushaltsrechtlich vertretbar, zeitnah die notwendigen Gegenmaßnahmen<br />
zu ergreifen und dabei auch das Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des gemeindlichen<br />
Haushaltsplans zu machen. Bei einer solchen Zuordnung liegt der Fristbeginn für die Wiederherstellung des<br />
Haushaltsausgleichs in dem Folgejahr des Haushaltsjahres, das die Ursache dafür darstellt.<br />
Für die Gemeinde besteht aber auch die Möglichkeit, ihr Haushaltssicherungskonzept in förmlicher Hinsicht erst<br />
zum Bestandteil des Haushaltsplans des zweiten Folgejahres des Haushaltsjahres zu machen, das die Ursache<br />
dafür darstellt. In diesen Fällen muss die Gemeinde aufgrund ihrer Kenntnisse über das negative Jahresergebnis<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres und ihrer Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes gleich-<br />
GEMEINDEORDNUNG 808
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
wohl unmittelbar die notwendigen Gegenmaßnahmen einleiten, um den jährlichen Haushaltsausgleich zukünftig<br />
wieder zu erreichen und ihre dauernde Leistungsfähigkeit wieder zu sichern (vgl. § 75 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine solche jahresbezogene Zuordnung des gemeindlichen Haushaltssicherungskonzeptes gibt der Gemeinde<br />
keine Berechtigung, den Fristbeginn für die Wiederherstellung des Haushaltsausgleichs, der im Jahr der Bestätigung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses liegen soll (fiktives Ursachenjahr), auf das Jahr der Zuordnung des<br />
Haushaltssicherungskonzeptes zum Haushaltsplan zu verschieben. Diese Einschränkung kann als sinnvoll und<br />
sachgerecht angesehen werden, um die Sofortmaßnahmen der Gemeinde von Anfang an in die Gesamtstrategie<br />
der gemeindlichen Konsolidierungsbemühungen einzubinden. Dadurch kann das Hinauszögern von Gegenmaßnahmen<br />
als nicht zulässig bewertet werden.<br />
6. Der Mehrbedarf nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
6.1 Der Mehrbedarf bei Aufwandsermächtigungen<br />
6.1.1 Die Erfassung der zusätzlichen Aufwendungen<br />
Im Jahresabschluss sind von der Gemeinde auch die Ereignisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu berücksichtigen,<br />
die diesem Jahr wirtschaftlich zuzurechnen sind. Derartige Ereignisse können noch zu Veränderungen<br />
der in der Ergebnisrechnung des abgelaufenen Haushaltsjahres erfassten Aufwendungen führen, z. B. in<br />
Form von überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). Im Rahmen der<br />
Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses muss daher ein auf das abgelaufene Haushaltsjahr bezogener<br />
Bedarf für überplanmäßige und/oder außerplanmäßige Aufwendungen diesem Jahr wirtschaftlich zugerechnet<br />
werden. Ein solcher Fall entsteht regelmäßig bei bilanziellen Abschreibungen der Gemeinde, die erst tatsächlich<br />
nach Ablauf des Haushaltsjahres ermittelbar und in der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu berücksichtigen sind<br />
(vgl. § 38 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist daher von der Gemeinde zu prüfen, ob die in diesem<br />
Zeitpunkt feststellbaren überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen unabweisbar sind<br />
und ob ihre Deckung bezogen auf das abgelaufene Haushaltsjahr gewährleistet ist (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). In die<br />
Prüfung der Unabweisbarkeit ist dabei auch einziehen, ob ggf. rechtliche Verpflichtungen für diese überplanmäßigen<br />
und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen bestehen. Für die Prüfung, ob die Deckung gewährleistet ist, soll<br />
das in der gemeindlichen Ergebnisrechnung ausgewiesene Jahresergebnis herangezogen werden. Die Erfassung<br />
und Buchung der festgestellten überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen kann dabei nicht<br />
wegen eines Fehlbetrages in der Ergebnisrechnung abgelehnt werden. Sofern die Unabweisbarkeit für die Aufwendungen<br />
gegeben ist, aber ein Jahresfehlbetrag bereits besteht, müssen die zusätzlichen Aufwendungen<br />
hingenommen werden, auch diese als „negative Veränderungen“ der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des<br />
abgelaufenen Haushaltsjahres zu einer Erhöhung des Jahresfehlbetrages führen.<br />
6.1.2 Die Zusammenführung der Verfahren bei zusätzlichen Aufwendungen<br />
Bei überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen ist die Zustimmung des Kämmerers, des Bürgermeisters<br />
oder des Rates der Gemeinde erforderlich (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgabe gilt auch bei überplanmäßigen<br />
und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses.<br />
Es ist jedoch sachlich und haushaltswirtschaftlich sowie wegen des Entscheidungszeitpunktes<br />
nicht geboten, ein gesondertes Zustimmungsverfahren zusätzlich zum Aufstellungsverfahren des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses durchzuführen. In beiden Verfahren sind der Kämmerer und/oder der Bürgermeister sowie der<br />
Rat der Gemeinde in gleicher Weise und Funktion tätig. Es bietet sich deshalb an, das Zustimmungsverfahren für<br />
GEMEINDEORDNUNG 809
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
die überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen mit dem Aufstellungsverfahren des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses zu verknüpfen und als ein gemeinsames Verfahren zu betrachten und zu führen.<br />
Die Zusammenführung von zwei haushaltsrechtlich eigenständigen Verfahren zu einem Verfahren ist wegen der<br />
Pflicht des Kämmerers zur Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses, der Pflicht des Bürgermeisters<br />
zur Bestätigung dieses Entwurfs und der Pflicht des Rates zur Feststellung des Jahresabschlusses<br />
sachgerecht und geboten (vgl. § 95 Abs. 3 Satz 1 und 2 und § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie beschneidet jedenfalls<br />
nicht die Entscheidungskompetenzen der benannten Verantwortlichen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft in<br />
unvertretbarer Weise. Im Rahmen ihrer Beteiligung und ihrer Zuständigkeiten können diese Verantwortlichen in<br />
der Gemeinde den haushaltsmäßig erforderlich gewordenen überplanmäßigen und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
zustimmen.<br />
Die in der Gemeinde Verantwortlichen können die Übernahme im Grundsatz nicht ablehnen, denn das Jahresergebnis<br />
der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss wird durch den Grundsatz der wirtschaftlichen Zurechnung<br />
maßgeblich bestimmt (vgl. § 11 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Verantwortlichkeiten müssen bereits durch<br />
geeignete Maßnahmen im Rahmen der Haushaltsplanung dafür Sorge tragen, dass möglichst im Aufstellungsverfahren<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses nur noch unwesentliche überplanmäßige und/oder außerplanmäßige<br />
Aufwendungen dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuzurechnen sind.<br />
6.2 Kein Mehrbedarf bei Auszahlungsermächtigungen<br />
Nach Ablauf des Haushaltsjahres dürfen von der Gemeinde wegen der Geltung des Kassenwirksamkeitsprinzips<br />
und des Jährlichkeitsprinzips keine Auszahlungen mehr diesem Haushaltsjahr zugeordnet werden. Die strenge<br />
zeitliche Beschränkung in der gemeindlichen Zahlungsabwicklung bedeutet, dass Auszahlungen aufgrund von<br />
gemeindlichen Geschäftsvorfällen im abgelaufenen Haushaltsjahr, die zu Zahlungsströmen im folgenden Haushaltsjahr<br />
führen, in der für dieses Jahr aufzustellenden Finanzrechnung zu erfassen sind. Die gemeindlichen<br />
Zahlungen und damit auch die über- und außerplanmäßigen Auszahlungen sind nach dem zu beachtenden Kassenwirksamkeitsprinzip<br />
immer dem Haushaltsjahr zuzuordnen, in dem von der Gemeinde die Einzahlungen erzielt<br />
und die Auszahlungen geleistet werden und diese zu einer Veränderung der gemeindlichen Liquidität führen<br />
(vgl. § 11 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Der benannte Grundsatz verbietet dabei, dass gemeindliche Zahlungen innerhalb eines Haushaltsjahres weder<br />
dem vorherigen bereits abgelaufenen Haushaltsjahr noch dem künftigen Haushaltsjahr zugeordnet werden dürfen.<br />
Die Gemeinde darf deshalb Auszahlungen, die sich aus zusätzlichen Zahlungsverpflichtungen nach Ablauf<br />
des Haushaltsjahres ergeben, nicht mehr dem abgelaufenen Haushaltsjahr zuordnen. Die strenge Jährlichkeit gilt<br />
entsprechend für die erzielten Einzahlungen, wenn diese Zahlungen aufgrund von Geschäftsvorfällen aus dem<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr bei der Gemeinde eingehen.<br />
7. Die Wertaufhellung im Jahresabschluss<br />
7.1 Das Willkürverbot<br />
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind nicht alle bestehenden allgemeinen Grundsätze haushaltsrechtlich<br />
bestimmt worden. Dazu gehört z. B. der Grundsatz des Willkürverbots. Nach diesem Grundsatz hat die Gemeinde<br />
in ihrem Jahresabschluss eine willkürfreie Bewertung der gemeindlichen Vermögensgegenstände vorzunehmen<br />
und auf sachfremde Erwägungen zu verzichten. Die haushaltsrechtlich zulässigen Wahlrechte der Gemeinde<br />
sind davon nicht betroffen. Deren Anwendung muss aber im Einzelfall durch die Gemeinde so gestaltet werden,<br />
dass die gemeindliche Entscheidung mit dem Grundsatz des Willkürverbots in Einklang steht.<br />
GEMEINDEORDNUNG 810
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Sinne dieses Grundsatzes wird das Wertaufhellungsprinzip in einen Zusammenhang mit der dreimonatigen<br />
Aufstellungsfrist für den gemeindlichen Jahresabschluss gestellt (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> und § 32 Absatz 1<br />
Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Durch die haushaltsrechtliche Vorschrift in der Gemeindeordnung steht die Aufstel-<br />
lung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht im Belieben der Gemeinde und kann daher nicht unbestimmt in<br />
die Zukunft verschoben werden. Es ist dabei zu beachten, dass durch die ausdrückliche Verwendung des Begriffs<br />
„Aufstellung“ im Rahmen der Regelung zur Wertaufhellung die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips auch<br />
nicht bis zum Zeitpunkt der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde ausgedehnt werden<br />
kann (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 32 Absatz 1 Nummer 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Änderung des aufgestellten und dem Rat der Gemeinde zugeleiteten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ist grundsätzlich nur noch aufgrund der Durchführung der Abschlussprüfung oder aus Anlass der<br />
Beratungen des Rates vor seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses möglich. In dieser Zeit der<br />
Gemeinde bekannt gewordene neue Informationen dürfen dann nicht mehr unter Berufung auf das Wertaufhellungsprinzip<br />
in den gemeindlichen Jahresabschluss einbezogen werden. Solche Informationen sind dann wie<br />
gemeindliche Vorgänge zu behandeln, die nach Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind, sodass bei Vorliegen<br />
einer Wesentlichkeit darüber Ausführungen im Lagebericht zu machen sind (vgl. § 48 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
7.2 Das Prinzip der Wertaufhellung<br />
Das Prinzip der Wertaufhellung lässt grundsätzlich zu, dass die Gemeinde neue Informationen zu ihrer Haushaltswirtschaft,<br />
die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag des abgelaufenen Haushaltsjahres und dem<br />
gesetzlich bestimmten letzten Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für dieses Haushaltsjahr (31. März des<br />
Folgejahres) der Gemeinde bekannt werden, dann von den Verantwortlichen in der Gemeinde (Rat und Verwaltungsvorstand)<br />
berücksichtigt werden dürfen, wenn sie sich auf Gegebenheiten oder Ereignisse im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr (vor dem Abschlussstichtag) beziehen (wertaufhellende Informationen). Derartige Tatsachen beeinflussen<br />
nicht den Wert, sondern zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag so, wie sie zu<br />
diesem Zeitpunkt waren.<br />
Das Wertaufhellungsprinzip soll in Bezug auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
sicherstellen, dass sämtliche am Abschlussstichtag objektiv bestehende Tatsachen bei der späteren Aufstellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses berücksichtigt werden, auch wenn die Informationen der Gemeinde<br />
erst nach dem Abschlussstichtag bekannt werden. Bei der Informationsgewinnung im Zeitraum zwischen dem<br />
Abschlussstichtag und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr haben<br />
der Kämmerer (Aufstellung) und der Bürgermeister (Bestätigung) die notwendige Sorgfalt für die im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss enthaltenen Angaben aufzubringen.<br />
Die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips muss zudem von der Gemeinde für jeden davon betroffenen Sachverhalt<br />
geprüft und dokumentiert werden. Den möglicherweise gewonnenen Erkenntnissen müssen daher ordnungsgemäße<br />
Geschäftsvorgänge bei der Gemeinde zugrunde liegen und es muss eine Ausrichtung auf den<br />
betreffenden Abschlussstichtag des abgelaufenen Haushaltsjahres bestehen. Diese Sachlage ist zudem in die<br />
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses einzubeziehen. Die Beachtung des Wertaufhellungsprinzips führt<br />
dabei nicht zu einer Änderung oder Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses, denn das Prinzip ist nur<br />
in dem Zeitraum anwendbar, in dem der Entwurf des Jahresabschlusses durch den Kämmerer aufzustellen und<br />
durch den Bürgermeister zu bestätigen ist.<br />
Gleichwohl kann die Wertaufhellung auch zu Sachverhalten oder Anlässen führen, die einer Berichtigung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses zugrunde liegen, insbesondere wenn es sich um einen wesentlichen Betrag<br />
handelt. Aus der Wertaufhellung heraus kann sich als Anlass für eine Berichtigung ergeben, dass Wertansätze in<br />
der Bilanz und/oder zu niedrig, zu hoch, zu Unrecht oder zu Unrecht nicht angesetzt worden sind. Diese Gegebenheiten<br />
gelten entsprechend für die Haushaltspositionen in der Ergebnisrechnung und Finanzrechnung.<br />
GEMEINDEORDNUNG 811
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Nach der haushaltsrechtlichen Bestimmung soll die Zuleitung des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat<br />
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen. Grundsätzlich ist deshalb der 31. März<br />
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag der Zuleitung anzusehen. Dieser Tag stellt gleichzeitig<br />
auch den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips durch die Gemeinde dar. Die Zusammenhänge<br />
werden nachfolgend dargestellt (vgl. Abbildung).<br />
Haushaltsjahr<br />
Januar - Dezember<br />
Nachweispflicht<br />
Die Wertaufhellung im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
Abschluss-<br />
stichtag<br />
(31.12.)<br />
Gemeindliche Geschäftsvorfälle, die<br />
ergebniswirksam sind sowie Zahlungsgeschäfte<br />
der Gemeinde, die zur Änderung<br />
der Liquidität geführt haben.<br />
(Angaben in der Ergebnisrechnung<br />
und der Finanzrechnung<br />
sowie der Bilanz)<br />
GEMEINDEORDNUNG 812<br />
Ereignisse<br />
nach dem Abschlussstichtag<br />
Januar - März<br />
Wertaufhellend<br />
Bestätigung<br />
durch BM<br />
(bis 31.03.)<br />
Ereignisse, die grundlegende Hinweise<br />
zu Gegebenheiten der Gemeinde<br />
geben, die zum Abschlussstichtag<br />
vorliegen.<br />
(Angaben im Anhang)<br />
Ereignisse<br />
nach dem Abschlussstichtag<br />
Januar - Dezember<br />
Abbildung 163 „Die Wertaufhellung im gemeindlichen Jahresabschluss“<br />
Wertbegründend<br />
Feststellung<br />
durch Rat<br />
(bis 31.12)<br />
Ereignisse, die Gegebenheiten der<br />
Gemeinde anzeigen, die nach dem<br />
Abschlussstichtag eingetreten sind.<br />
(Angaben im Lagebericht)<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass von der Gemeinde die Informationen, die ihr im Zeitraum zwischen<br />
dem Abschlussstichtag und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr<br />
bekannt werden und sich auf Gegebenheiten nach dem Abschlussstichtag beziehen, also auf das neue<br />
Haushaltsjahr, im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht berücksichtigt werden<br />
(wertbegründende Informationen). Derartige Tatsachen beeinflussen den von der Gemeinde zu bilanzierenden<br />
Wert. Sie zeigen die Verhältnisse zum Abschlussstichtag nicht mehr so, wie diese zu diesem Zeitpunkt waren.<br />
8. Die Haushaltssicherung im Jahresabschluss<br />
8.1 Die Aufstellungspflicht<br />
Für die Gemeinde kann die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes auch im Zeitpunkt der<br />
Bestätigung über den gemeindlichen Jahresabschluss durch den Bürgermeister entstehen (vgl. § 76 Absatz 1<br />
Satz 2 i.V.m. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Pflicht besteht dann ab dem Zeitpunkt, ab dem ein durch den Bürgermeister<br />
bestätigter Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr besteht, der ein Jahresergebnis aufweist,<br />
aufgrund dessen ein Schwellenwert überschritten wird. Ein aus diesem Anlass aufzustellendes Haushaltssicherungskonzept<br />
wird dadurch jedoch nicht zum Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses.<br />
Die gesetzliche Bindung des Haushaltssicherungskonzeptes an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirkt, dass<br />
ein solches Haushaltssicherungskonzept zum Bestandteil des nächsten der Bestätigung des Jahresabschlusses<br />
folgenden Haushaltsplans zu machen und dem entsprechenden Haushaltsjahr zuzuordnen ist (vgl. § 79 Absatz 2<br />
Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Ursache für die Pflicht zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes sowie dessen<br />
Bindung an den gemeindlichen Haushaltsplan bewirken dabei nicht, dass das bereits abgeschlossene Haushalts-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
jahr als Ursachenjahr für den Beginn der Frist zur Wiedererreichung des gemeindlichen Haushaltsausgleichs<br />
heranzuziehen ist. Dafür spricht auch, das die Gemeinde erst im Folgejahr des abgelaufenen Haushaltsjahres die<br />
Kenntnis darüber erlangt, dass sie zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichtet ist.<br />
8.2 Der Nachweis der Konsolidierung<br />
Die notwendige Konsolidierung zur Wiedererreichung des Haushaltsausgleichs hat durch das Haushaltssicherungskonzept<br />
eine konzeptionelle Grundlage sowie einen Rahmen für die örtliche Umsetzung erhalten. Mit Blick<br />
auf den Konsolidierungszeitraum sollen dabei im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses die im Sinne der<br />
Zielsetzung eingetretenen Ergebnisse aufgezeigt werden, damit ggf. der Korridor für Anpassungen konkreter<br />
eingeplant und/oder Alternativen im Rahmen der Umsetzung geschaffen werden können.<br />
Die Gemeinde zeigt durch das jahresbezogene Ergebnis in der gemeindlichen Ergebnisrechnung, ob sie ihre<br />
Verpflichtung zum Haushaltsausgleich erfüllt hat (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Es bietet sich daher für die<br />
Gemeinde an, in diesem Rahmen auch die Ergebnisse der Maßnahmen der gemeindlichen Haushaltskonsolidierung<br />
aufzuzeigen. Der gemeindlichen Ergebnisrechnung sollte dafür eine gesonderte Übersicht beigefügt werden,<br />
in der die Konsolidierungsergebnisse über den gesamten Konsolidierungszeitraum im Vergleich mit den geplanten<br />
Ergebnissen aufgezeigt werden können. Das nachfolgende Schema soll dieses beispielhaft aufzeigen (vgl.<br />
Abbildung).<br />
Ist-Ergebnisse<br />
Ordentliches Ergebnis<br />
Finanzergebnis<br />
Ergebnis aus<br />
lfd. Verwaltungstätigkeit<br />
Außerordentliches Ergebnis<br />
Jahresergebnis<br />
Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
TEUR<br />
ANGABEN ZUM KONSOLIDIERUNGSERFOLG:<br />
Gesamtbetrag der Erträge<br />
Gesamtbetrag der Aufwendungen<br />
Jahresüberschuss<br />
Geplanter Jahresüberschuss<br />
Differenz in Betrag und %<br />
Jahresfehlbetrag<br />
Hj + 1<br />
TEUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 813<br />
Hj + 2<br />
TEUR<br />
Hj + 3<br />
TEUR<br />
Hj + …<br />
TEUR<br />
Hj + …<br />
TEUR
Ist-Ergebnisse<br />
Geplanter Jahresfehlbetrag<br />
Differenz in Betrag und %<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
TEUR<br />
Hj + 1<br />
TEUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 814<br />
Hj + 2<br />
TEUR<br />
Hj + 3<br />
TEUR<br />
Abbildung 164 „Die Ergebnisse der Haushaltskonsolidierung“<br />
Hj + …<br />
TEUR<br />
Hj + …<br />
Die Übersicht kann dabei auch in der Haushaltsplanung Verwendung finden und dem gemeindlichen Ergebnisplan<br />
beigefügt werden. Sie ist dabei als auch als Unterlage zur gemeindlichen Ergebnisrechnung im notwendigen<br />
Umfang zu erläutern. Es sollten dazu Betragsangaben und erläuternde weitere Informationen zu Anpassungen,<br />
aber auch zur Aufrechterhaltung der Konsolidierungsplanung, gegeben werden. Die Gemeinde sollte, abhängig<br />
von der örtlichen Konsolidierung, ggf. auch Vorjahre des Haushaltsjahres in diese Übersicht einbeziehen.<br />
9. Änderungen oder Berichtigungen des Jahresabschlusses<br />
9.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Bei der Gemeinde können fehlerhafte oder unrichtige Jahresabschlüsse entstehen, weil die am Abschlussstichtag<br />
gegebenen objektiven Verhältnisse erst nach der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den<br />
Rat der Gemeinde erkannt wurden. Ein solcher Jahresabschluss kann z. B. in der Bilanz unrichtige Wertansätze<br />
oder fehlerhafte Bilanzposten enthalten und nicht zutreffende Haushaltspositionen in der Ergebnisrechnung und<br />
Finanzrechnung ausweisen. Derartige Fehler stellen i.d.R. Verstöße gegen haushaltsrechtliche Vorschriften dar<br />
und können zu einer Änderung oder Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses führen. Die Ursache<br />
kann dabei nicht mehr der Zeitpunkt der Eröffnungsbilanz sein, ab dem eine Berichtigung für vier Jahre möglich<br />
war. Der Berichtigungsbedarf bei der Gemeinde muss objektiv zum Abschlussstichtag bestehen und von wesentlicher<br />
wirtschaftlicher oder rechtlicher Bedeutung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sein.<br />
Für die Beurteilung einer Fehlerhaftigkeit oder Unrichtigkeit eines gemeindlichen Jahresabschlusses ist dabei<br />
objektiv auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres abzustellen, denn bezogen auf diesen Zeitpunkt muss<br />
der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln. Eine Fehlerbeseitigung des Jahresabschlusses der<br />
Gemeinde muss zudem unter Berücksichtigung des Verfahrensstandes zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
erfolgen. Im Zeitraum von der Aufstellung des Jahresabschlusses durch den Kämmerer bis zu<br />
seiner Feststellung durch den Rat kann der gemeindliche Jahresabschluss jederzeit im Sinne einer Richtigstellung<br />
verändert werden, denn der gemeindliche Abschluss liegt in dieser Zeit nur als Entwurf vor.<br />
Eine Änderung oder Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird daher erst dann ausgelöst, wenn<br />
die Erkenntnisse der Gemeinde über die Fehlerhaftigkeit ihres Jahresabschlusses nach dessen Feststellung<br />
durch den Rat der Gemeinde gewonnen werden und in rechtlicher oder wirtschaftlicher Hinsicht so wesentlich<br />
sind, dass dadurch bei der Gemeinde ein gewichtiger Änderungs- oder Berichtigungsbedarf für den Jahresabschluss<br />
entsteht. Gleichwohl wird ein festgestellter Jahresabschluss i.d.R. nicht berichtigt. Vielmehr soll eine<br />
notwendig gewordene Berichtigung eines Jahresabschlusses im nächsten noch nicht bestandskräftig gewordenen<br />
Jahresabschluss der Gemeinde vorgenommen werden. Es kann bei Unwesentlichkeit des aufgetretenen<br />
TEUR
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Fehlers auch ausreichend sein, wenn von der Gemeinde eine Berichtigung erst im nächsten aufzustellenden<br />
Jahresabschluss vorgenommen wird.<br />
Die Fehlerbeseitigung im Jahresabschluss eröffnet für die Gemeinde jedoch nicht die Möglichkeit zu einer nachträglichen<br />
neuen Sachverhaltsgestaltung und einer darauf aufbauenden Berichtigung. Die Gemeinde darf auch<br />
die notwendig gewordene Bilanzänderung nicht dazu nutzen, gemeindliche Geschäftsvorfälle aus dem abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr wieder rückgängig zu machen oder weitere Geschäftsvorfälle über die Berichtigung dem<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr zuordnen. Bei ihrer Prüfung der Notwendigkeit und der Form einer Fehlerbeseitigung<br />
hat die Gemeinde auch das Informationsbedürfnis der Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses ausreichend<br />
zu berücksichtigen. Sie hat zudem zu beachten, dass die Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses,<br />
der den gesetzlichen Anforderungen und den GoB entspricht und vom Rat der Gemeinde festgestellt wurde,<br />
grundsätzlich unzulässig ist.<br />
9.2 Die erneute Feststellung des Jahresabschlusses<br />
Die Änderung eines festgestellten Jahresabschlusses kann z. B. wegen materieller Folgewirkungen oder wegen<br />
wesentlicher Rechtsverstöße erforderlich werden. In solchen Fällen bedarf es einer erneuten Feststellung des<br />
(berichtigten) gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde. Dieser Feststellung muss eine<br />
Prüfung der im Jahresabschluss vorgenommenen Änderungen durch den Rechnungsprüfungsausschuss vorausgehen<br />
(vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Über eine solche zusätzliche Prüfung (Änderungsprüfung) ist ein eigenständiger<br />
Prüfungsbericht in Bezug auf den besonderen Prüfungsauftrag und dessen Umfang zu erstellen. Das Ergebnis<br />
dieser Prüfung kann ggf. auch zu einer Änderung des bereits erteilten Bestätigungsvermerks führen.<br />
Der geänderte Jahresabschluss der Gemeinde muss als solcher gekennzeichnet werden, um diese besondere<br />
Gegebenheiten für Dritte als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses deutlich zu machen. Die vorgenommenen<br />
Änderungen sind im Anhang dieses neuen Jahresabschlusses anzugeben. Dabei sind deren Umfang<br />
und die Notwendigkeit im Einzelnen zu erläutern. In den Fällen jedoch, in denen die vorgenommenen Änderungen<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Auswirkungen auf den Beschluss über die Ergebnisverwendung<br />
und auf die Entlastung des Bürgermeisters haben, ist darüber eine erneute Beschlussfassung als Feststellung<br />
durch den Rat der Gemeinde entbehrlich. Ein geänderter Jahresabschluss der Gemeinde unterliegt aber erneut<br />
der Anzeige an die Aufsichtsbehörde sowie der öffentlichen Bekanntmachung und ist zur Einsichtnahme im vorgesehenen<br />
Zeitrahmen verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
10. Die Adressaten des Jahresabschlusses<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen<br />
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als<br />
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
haben.<br />
Die Interessen der Adressaten sind aber für die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
einbezogen werden müssen. Deren Bedeutung für die Gemeinde zeigt sich z.B. daran, dass die<br />
Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mitwirken können und die<br />
haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme verfügbar sein müssen. Die Gemeinde<br />
hat dabei zu beachten, dass dafür besondere gesetzliche Vorgaben bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 815
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ADRESSATENKREIS<br />
Der Rat<br />
der Gemeinde<br />
Der Bürgermeister<br />
der Gemeinde<br />
Die Beschäftigten<br />
der Gemeinde<br />
Die Betriebe<br />
der Gemeinde<br />
GEMEINDEORDNUNG 816<br />
INFORMATIONSINTERESSEN<br />
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind<br />
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung<br />
der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindeverwaltung<br />
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er ist als gemeindliches<br />
Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde<br />
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die<br />
haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Adressatengruppen,<br />
z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie<br />
gegenüber anderen Dritten, ggf. im Sinne einer Rechenschaft,<br />
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinteresse<br />
des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die<br />
gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO <strong>NRW</strong>). Es<br />
richtet sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient<br />
aber auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der<br />
wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister<br />
ein gewichtiger Adressat, denn einerseits ist er verantwortlich<br />
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs<br />
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und hat die Geschäfte zu<br />
leiten und zu verteilen (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits<br />
bedarf es im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses der Entscheidung<br />
der Ratsmitglieder über seine Entlastung wegen der<br />
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch besteht beim Bürgermeister ein<br />
erhebliches Informationsbedürfnis, das sich zudem unmittelbar<br />
und mittelbar auf seine Managemententscheidungen auswirken<br />
dürfte. Sein Informationsinteresse richtet sich daher auch auf das<br />
erzielbare Jahresergebnis aus und dient aber auch dazu, eine<br />
eigenständige Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen<br />
Lage umsetzen zu können.<br />
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere<br />
über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die<br />
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.<br />
Daher besteht i.d.R. ein vielfacher Bedarf der Beschäftigten an<br />
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie<br />
deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen im<br />
Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.<br />
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer<br />
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten<br />
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtliche<br />
Regelungen in der Ausführung der eigenverantwortlichen<br />
Bewirtschaftung des Haushalts beschränkt werden. Andererseits<br />
sehen sich die Beschäftigten oftmals in ihrer persönlichen Entwicklung<br />
betroffen.<br />
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen<br />
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen<br />
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im<br />
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu,<br />
die Betriebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen<br />
und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen<br />
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z. B. im Rahmen der
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ADRESSATENKREIS<br />
Die Bürgerinnen und Bürger<br />
der Gemeinde<br />
Die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde<br />
Die Kreditgeber<br />
der Gemeinde<br />
Die Geschäftspartner<br />
der Gemeinde<br />
GEMEINDEORDNUNG 817<br />
INFORMATIONSINTERESSEN<br />
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116<br />
GO <strong>NRW</strong>, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der<br />
gemeindlichen Verwaltung.<br />
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und<br />
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige<br />
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen<br />
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Gegenüber den<br />
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z.B. nach § 80 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong> Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher<br />
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde<br />
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Abgabepflichtigen können<br />
dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren<br />
Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen<br />
und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung<br />
nach den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des<br />
Rates der Gemeinde, der für alle Angelegenheiten der Gemeinde<br />
und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich<br />
zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die<br />
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflichten<br />
sichern (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde hat daher<br />
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde<br />
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von<br />
Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses nach § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>. Besonders<br />
aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage der Gemeinde,<br />
die ggf. zur Verringerung der allgemeinen Rücklage und damit ggf.<br />
zu einem Haushaltssicherungskonzept führt, ist die Tätigkeit der<br />
Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört daher zu den wichtigsten<br />
Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses als Teil der<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Sie hat zudem zu berücksichtigen,<br />
dass der gemeindliche Jahresabschluss nicht Gegenstand<br />
der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO <strong>NRW</strong> ist.<br />
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite<br />
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit<br />
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen<br />
(vgl. § 86 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie kann auch zur Sicherung<br />
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten<br />
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur<br />
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Banken und<br />
Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein potentielles<br />
Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der<br />
Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.<br />
Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die<br />
Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet<br />
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich<br />
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren. Diese Einstufung hat<br />
Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde.<br />
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten,<br />
sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu<br />
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen<br />
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche<br />
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produkto-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ADRESSATENKREIS<br />
Die sonstige<br />
Öffentlichkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 818<br />
INFORMATIONSINTERESSEN<br />
rientierung einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde<br />
bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben<br />
daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und<br />
Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr<br />
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in<br />
welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber<br />
fungieren müssen.<br />
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
beinhaltet in dieser Form auch einige der bereits zuvor<br />
benannten Interessengruppen, z. B. die Bürgerinnen und Bürger.<br />
Sie umfasst insgesamt jedoch eine unbestimmbare Zahl von<br />
Interessengruppen und Personen, die sich jeweils auch aus spezifischen<br />
Interessen heraus sich über das haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen<br />
Wirkungen informieren wollen.<br />
Abbildung 165 „Die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses“<br />
Bei den Adressaten können insbesondere auch finanziell geprägte Beziehungen zur Gemeinde bestehen, weil sie<br />
Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z. B. im Rahmen der sozialen Sicherung. Die ortsbezogenen<br />
Lebensverhältnisse der Adressaten können ebenfalls ein Anlass sein, den Finanzbedarf für die gemeindliche<br />
Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z. B. als Grundsteuerpflichtige. Die Adressaten können auch in anderen<br />
Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z. B. als Kreditgeber. Der Adressatenkreis besteht daher aus<br />
einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen und Personen mit unterschiedlichen Informationsbedürfnissen<br />
und Transparenzansprüchen.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Aufstellung eines Jahresabschlusses):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Inhalte des Jahresabschlusses):<br />
1.1.1 Allgemeine Sachlage<br />
In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem gemeindlichen Jahresabschluss eine große Bedeutung zu,<br />
denn damit ist das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres nachzuweisen und die<br />
wirtschaftliche Lage der Gemeinde aufzuzeigen. Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift besteht der gemeindliche<br />
Jahresabschluss aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem<br />
Anhang. Ihm ist zudem ein Lagebericht beizufügen. Die im gemeindlichen Jahresabschluss anzugebenden Beträge<br />
müssen als Geldeinheiten dargestellt und in Euro als gesetzliche Währung angeben werden, auch wenn<br />
darüber keine ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung besteht.<br />
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind von der Gemeinde aber auch alle Tatbestände<br />
und Geschäftsvorfälle, bis zum Abschlussstichtag (31. Dezember) des abgelaufenen Haushaltsjahres zu berücksichtigen.<br />
Es ist offen zu legen, welcher Einfluss daraus auf das gemeindliche Jahresergebnis und die Bestandteile<br />
des Jahresabschlusses besteht. Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses werden nachfolgend<br />
aufgezeigt (vgl. Abbildung).
ERGEBNIS-<br />
RECHNUNG<br />
In der Ergebnisrechnung<br />
werden die im<br />
Haushaltsjahr erzielten<br />
Erträge und<br />
entstandenen Aufwendungennachgewiesen.<br />
Sie informiert<br />
dadurch über das<br />
gemeindliche Ressourcenaufkommen<br />
und den Ressourcenverbrauch<br />
sowie<br />
über das daraus<br />
entstandene Jahresergebnis.<br />
Wegen der<br />
in der Ergebnisrechnung<br />
enthaltenen<br />
Ergebnisspaltung ist<br />
zudem zwischen<br />
ordentlichen und<br />
außerordentlichen<br />
Erträgen und Aufwendungen<br />
zu trennen<br />
sowie das Ergebnis<br />
entsprechend<br />
aufzuspalten.<br />
LAGEBERICHT<br />
Weitere örtliche Anlagen:<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
FINANZ-<br />
RECHNUNG<br />
In der Finanzrechnung<br />
werden die im<br />
Haushaltsjahr eingegangenenEinzahlungen<br />
und geleisteten<br />
Auszahlungen<br />
erfasst. Sie informiert<br />
über die Finanzmittelherkunft<br />
und Finanzmittelverwendung<br />
getrennt nach<br />
den Bereichen „LaufendeVerwaltungstätigkeit“,„Investitionstätigkeit“<br />
und „Finanzierungstätigkeit“.<br />
TEIL-<br />
RECHNUNGEN<br />
Mit den produktorientiertenTeilrechnungen<br />
werden Nachweise<br />
über die Ausführung<br />
der gemeindlichenHaushaltswirtschaft<br />
nach den in<br />
den Teilplänen im<br />
Haushaltsplan enthaltenenErmächtigungen<br />
und sonstigenLeistungsangaben<br />
erbracht. Sie<br />
sind nicht getrennt<br />
nach Ergebnisrechnung<br />
und Finanzrechnungaufzustellen,<br />
sondern stellen<br />
ein aufgabenbezogenes<br />
Gesamtbild dar.<br />
GEMEINDEORDNUNG 819<br />
BILANZ<br />
Die Bilanz ist eine<br />
Gegenüberstellung<br />
von Vermögen (Aktivseite)<br />
und den<br />
Finanzierungsmitteln<br />
(Passivseite) und<br />
eine auf den jährlichenAbschlussstichtag<br />
bezogene Zeitpunktrechnung.<br />
Mit<br />
der Bilanz soll stichtagsbezogen<br />
ein Bild<br />
über die Vermögens-<br />
und Schuldenlage<br />
der Gemeinde vermittelt<br />
werden. Die<br />
Gliederung der Bilanz<br />
erfolgt sowohl auf der<br />
Aktivseite als auch<br />
auf der Passivseite<br />
nach Fristigkeiten.<br />
Abbildung 166 „Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses“<br />
ANHANG<br />
Der Anhang als<br />
fünftes Element des<br />
Jahresabschlusses<br />
enthält insbesondere<br />
Erläuterungen zu<br />
einzelnen Bilanzposten<br />
und den Positionen<br />
der Ergebnisrechnung.<br />
Ihm sind<br />
ein Anlagenspiegel<br />
nach § 45 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong>, ein Forderungsspiegel<br />
nach §<br />
46 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
und ein Verbindlichkeitenspiegel<br />
§ 47<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
beizufügen.<br />
Die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses und deren Inhalte sowie die Anlagen sind im siebten<br />
Abschnitt der Gemeindehaushaltsverordnung näher bestimmt worden (vgl. §§ 37 ff. GemHVO <strong>NRW</strong>). Vielfach<br />
bestehen dabei unmittelbare Beziehungen zur gemeindlichen Haushaltsplanung, denn für die Ergebnisrechnung<br />
besteht der jahresbezogene Ausgangspunkt im Ergebnisplan und für die Finanzrechnung im Finanzplan sowie für<br />
die produktorientierten Teilrechnungen in den entsprechenden Teilplänen.<br />
1.1.2 Der Begriff „Schluss des Haushaltsjahres“<br />
Nach der Vorschrift hat die Gemeinde zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen haushaltsrechtlich bestimmten<br />
Jahresabschluss aufzustellen, in dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
und die aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde nachzuweisen sind. Als Schluss des Haushaltsjahres<br />
gilt dabei der letzte Tag des abgelaufenen Haushaltsjahres. Durch die haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
wird dazu bestimmt, dass das gemeindliche Haushaltsjahr dem Kalenderjahr entspricht (vgl. § 78 Absatz 4 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Mit dem letzten Tag des Kalenderjahres endet dadurch auch das gemeindliche Haushaltsjahr. Der 31.<br />
Dezember als letzter Tag eines Kalenderjahres stellt damit den gemeindlichen Abschlussstichtag des Haushaltsjahres<br />
dar, für das anschließend von der Gemeinde ein Jahresabschluss aufzustellen ist.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Schluss des Haushaltsjahres bzw. der gemeindliche Abschlussstichtag ist dabei aber auch entscheidend für<br />
die ggf. vorzunehmende aktive und passive Rechnungsabgrenzung. Die Gemeinde soll ihre Erträge und Aufwendungen<br />
periodengerecht dem Haushaltsjahr zuordnen, dem die gemeindlichen Erträge und Aufwendungen wirtschaftlich<br />
zuzurechnen sind (vgl. § 11 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie hat die eingehenden oder zu leistenden Zahlungen<br />
aber nur unter Beachtung des Liquiditätsänderungsprinzips zu erfassen. Die für andere Haushaltsjahre erfolgten<br />
Zahlungen müssen daher im Rahmen der Rechnungsabgrenzung entsprechend verteilt werden. Der Schluss des<br />
gemeindlichen Haushaltsjahres ist außerdem mit dem Schluss des Wirtschaftsjahres vieler gemeindlicher Betriebe<br />
identisch, weil bei diesen Betrieben das eigene Wirtschaftsjahr gleich dem Kalenderjahr ist.<br />
1.1.3 Das Stichtagsprinzip<br />
Im Rahmen der gesetzlich bestimmten Aufstellung des Jahresabschlusses ist durch die Gemeinde auch das<br />
Stichtagsprinzip zu beachten. Es besagt, dass im gemeindlichen Jahresabschluss die Geschäftsvorfälle der Gemeinde<br />
und örtlichen Sachverhalte zu berücksichtigen sind, die bezogen auf den Abschlussstichtag (31. Dezember)<br />
aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr vorliegen. Durch das Stichtagsprinzip sind daher dem gemeindlichen<br />
Jahresabschluss die wirtschaftlichen Verhältnisse zugrunde zu legen, die bei der Gemeinde zum letzten Tag des<br />
Haushaltsjahres (31. Dezember) bestehen. Im gemeindlichen Jahresabschluss sind ggf. aber auch noch Erkenntnisse<br />
über wirtschaftliche Verhältnisse zu berücksichtigen, die erst nach dem Abschlussstichtag bekannt<br />
werden.<br />
Bei der Klärung der Frage, welche Informationen im gemeindlichen Jahresabschluss berücksichtigt werden können,<br />
ist das Wertaufhellungsprinzip zu beachten. Die Anwendung dieses Prinzips soll sicherstellen, dass sämtliche<br />
am Abschlussstichtag objektiv bestehenden Tatsachen von der Gemeinde bei der Aufstellung ihres Jahresabschlusses<br />
berücksichtigt werden. Dagegen sind nachträgliche örtliche Entwicklungen, welche den wirtschaftlichen<br />
Stand der Gemeinde zum Abschlussstichtag verändern, als wertbegründende oder wertbeeinflussende<br />
Tatbestände anzusehen. Sie sind nicht in den gemeindlichen Jahresabschluss einzubeziehen, denn diese würden<br />
das objektiv abzugebende Bild verfälschen, weil sich die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag<br />
dann nicht mehr so zeigen, wie diese objektiv waren.<br />
1.1.4 Das Jahresergebnis der Haushaltswirtschaft<br />
Im gemeindlichen Jahresabschluss hat die Gemeinde auch das erzielte Jahresergebnis ihres wirtschaftlichen<br />
Handelns im abgelaufenen Haushaltsjahr durch ihre Ergebnisrechnung aufzuzeigen. Das gemeindliche Jahresergebnis<br />
wird dabei nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln und Grundsätzen<br />
ermittelt. Es umfasst die ordentlichen Erträge und Aufwendungen und die Finanzerträge und Finanzaufwendungen<br />
sowie die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen. Der Ausweis erfolgt als Saldogröße in der gemeindlichen<br />
Ergebnisrechnung und wird in die gemeindliche Bilanz übernommen (vgl. §§ 38 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
In der gemeindlichen Ergebnisrechnung wird das Jahresergebnis entweder als Jahresüberschuss (Die Erträge<br />
sind höher als die Aufwendungen) oder als Jahresfehlbetrag (Die Aufwendungen sind höher als die Erträge)<br />
ausgewiesen. Sie bildet dabei das durch die Haushaltswirtschaft der Gemeinde erzielte Ressourcenaufkommen<br />
sowie den Ressourcenverbrauch unter Beachtung des Grundsatzes der Gesamtdeckung nach § 20 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> ab. Das in der Ergebnisrechnung enthaltene Jahresergebnis zeigt gleichzeitig auf, ob die Gemeinde ihre<br />
Verpflichtung zum Haushaltausgleich erfüllt hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 820
1.1.5 Der Begriff „Haushaltsjahr“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
In der haushaltsrechtlichen Vorschrift wird unter Berücksichtigung des Jährlichkeitsprinzips ausdrücklich be-<br />
stimmt, dass das Haushaltsjahr das Kalenderjahr ist (vgl. § 78 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Das gemeindliche Haushaltsjahr<br />
umfasst deshalb den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember eines Jahres. Dieser Zeitraum ist von der<br />
Gemeinde ihrer gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Geschäftsjahr zugrunde zu legen. Dadurch ist auch die<br />
Ausführung des gemeindlichen Haushalts auf einen Zeitraum von zwölf Monaten ausgerichtet.<br />
Die gemeindliche Haushaltssatzung enthält in ihrer vom Rat der Gemeinde beschlossenen Fassung entsprechende<br />
zeitliche Festlegungen. Die vorgegebene zeitliche Deckung des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr<br />
bestimmt die periodengerechte Zuordnung von Erträgen und Abwendungen der Gemeinde und die zeitbezogene<br />
Erfassung der gemeindlichen Einzahlungen und Auszahlungen. Nach Ablauf des gemeindlichen Haushaltsjahres<br />
muss eine inhaltliche und zeitliche haushaltsbezogene Abrechnung durch die Gemeinde durch einen Jahresabschluss<br />
erfolgen (vgl. § 95 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Übereinstimmung der haushaltswirtschaftlichen Periode des gemeindlichen Haushalts besteht mit den sonstigen<br />
öffentlichen Haushalten sowie mit dem Steuerjahr und dem in der Privatwirtschaft üblichen Wirtschaftsjahr,<br />
das auch dort regelmäßig dem Kalenderjahr entspricht. Auch in der Forstwirtschaft besteht gegenüber dem gemeindlichen<br />
Haushaltsjahr derzeit kein abweichendes Wirtschaftsjahr (vgl. § 34 LFoG <strong>NRW</strong>). Die Übereinstimmung<br />
des Haushaltsjahres mit dem Kalenderjahr besteht daher auch bei den meisten gemeindlichen Betrieben,<br />
die im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu konsolidieren sind.<br />
Die Betriebe der Gemeinde, die nach dem Handelsrecht Rechnung legen, können zwar eigenverantwortlich ihr<br />
Geschäftsjahr in zeitlicher Hinsicht festlegen. Es wird jedoch als Wirtschaftsjahr regelmäßig das Kalenderjahr<br />
bestimmt, sodass bei den Betrieben das Geschäftsjahr die gleiche Periode umfasst, wie sie für die gemeindliche<br />
Verwaltung festgelegt worden ist. Ein gleiches Geschäftsjahr von gemeindlicher Verwaltung und gemeindlichen<br />
Betrieben erleichtert die Aufstellung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinde, zumal dafür der Abschlussstichtag<br />
der gemeindlichen Verwaltung ausschlaggebend ist.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Aufgabe des Jahresabschlusses):<br />
1.2.1 Allgemeine Vorgaben<br />
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde als Rechtsperson zur Aufstellung eines Jahresabschlusses. Diese Pflicht<br />
kann dabei nicht alle vorhandenen Geschäftszweige der Gemeinde umfassen. Sie kann sich wegen der Einordnung<br />
der Vorschrift in den 8. Teil der Gemeindeordnung nur auf den organisatorischen Hauptgeschäftszweig<br />
„Gemeindliche Verwaltung“ beziehen, der örtlich verantwortlichen Organisationseinheit für die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft. Die weiteren ohne eigene Rechtspersönlichkeit, aber organisatorisch selbstständigen Einheiten<br />
der Gemeinde, z. B. die wirtschaftlichen Unternehmen nach § 114 GO <strong>NRW</strong> oder die organisatorisch verselbstständigten<br />
Einrichtungen nach § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, sind daher in den Jahresabschluss nach dieser<br />
Vorschrift nicht einzubeziehen. Vielmehr sind für diese gemeindlichen Einheiten eigenständige Jahresabschlüsse<br />
von der Gemeinde als Rechtspersönlichkeit bzw. der dafür verantwortlichen Organisationseinheit aufzustellen.<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss hat in diesem Zusammenhang die besondere Aufgabe, das Ergebnis des<br />
wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen<br />
und betriebswirtschaftlichen Regeln und unter Beachtung der haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen<br />
Grundsätze aufzuzeigen. Er baut außerdem auf der jährlichen Haushaltssatzung und dem Haushaltsplan der<br />
Gemeinde auf (vgl. § 78 GO <strong>NRW</strong>). Der gemeindliche Jahresabschluss hat deshalb nach der Vorschrift unter<br />
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Er soll dadurch Rechen-<br />
GEMEINDEORDNUNG 821
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
schaft über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der tatsächlichen Aufgabenerledigung<br />
und der Einhaltung des Haushaltsplans geben sowie ein zutreffendes Bild über die wirtschaftliche<br />
Lage und eine Einschätzung über die künftig mögliche Entwicklung der Gemeinde enthalten. Dabei ist auch<br />
der Grundsatz der Wesentlichkeit immer dann anzuwenden, wenn dadurch der Einblick in die Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde verbessert wird. Der notwendige Abwägungsprozess ist von<br />
der Gemeinde unter Berücksichtigung der vorliegenden örtlichen Gegebenheiten vorzunehmen.<br />
In diesem Zusammenhang ist für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses zu beachten, dass durch<br />
die gemeindliche Haushaltssatzung bei einem besonderen örtlichen Bedarf ggf. auch Festsetzungen für zwei<br />
Haushaltsjahre getroffen werden können (vgl. § 78 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). In einem solchen Fall müssen gleichwohl<br />
jahresbezogene Festsetzungen getroffen werden, sodass dann auch der gemeindliche Jahresabschluss entsprechend<br />
für jedes Haushaltsjahr jahresbezogen aufzustellen ist und ein zutreffendes Bild über die wirtschaftliche<br />
Lage der Gemeinde in diesem Zeitraum abzugeben hat. Für die Gemeinde ist es bei einer zweijährigen Haushaltssatzung<br />
nicht zulässig, für beide Haushaltsjahre eine einzige Rechnungsperiode zu bilden und entsprechend<br />
nur einen gemeindlichen Jahresabschluss aufzustellen.<br />
Die Vorschrift kann daher insgesamt als ein allgemein geltender Rechnungslegungsgrundsatz für die Gemeinde<br />
betrachtet werden, die als Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes<br />
der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde durch den gemeindlichen Jahresabschluss gewährleisten soll.<br />
1.2.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
1.2.2.1 Das Regelsystem der GoB<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung in einen Zusammenhang<br />
mit den gesetzlichen Vorschriften über den Jahresabschluss der Gemeinde. Die GoB sind ein gesetzlich verankertes<br />
Regelungssystem, stehen auch für die Gemeinde nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmter<br />
Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und unter Beachtung von Sinn und Zweck des<br />
Gesetzes oder einzelner Vorschriften weiter entwickeln. Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der Vollständigkeit<br />
Grundsatz<br />
der Richtigkeit<br />
und Willkürfreiheit<br />
GEMEINDEORDNUNG 822<br />
INHALTE DES GRUNDSATZES<br />
In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens-<br />
und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet<br />
zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis<br />
des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung<br />
eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen<br />
Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d. h. die Grundlage für<br />
die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der<br />
Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die<br />
Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.<br />
Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde<br />
müssen die Realität möglichst genau abbilden, sodass die Informationen<br />
daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig<br />
und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den<br />
zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige<br />
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue<br />
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen<br />
Bestimmungen und den GoB erfolgt.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der Verständlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Aktualität<br />
Grundsatz<br />
der Relevanz<br />
Grundsatz<br />
der Stetigkeit<br />
Grundsatz<br />
des Nachweises der<br />
Recht- und Ordnungsmäßigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 823<br />
INHALTE DES GRUNDSATZES<br />
Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die<br />
Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen,<br />
dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens-<br />
und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind.<br />
Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den<br />
Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft<br />
herzustellen.<br />
Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur<br />
Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit<br />
und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken.<br />
Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in<br />
einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung<br />
stehen.<br />
Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden<br />
für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel<br />
unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht<br />
wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen.<br />
Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der<br />
Haushaltswirtschaft Rechenschaft abzulegen.<br />
Abbildung 167 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung“<br />
Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die<br />
dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.<br />
Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick<br />
über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und von Vermögens- und Schuldenposten verschaffen kann und<br />
diesem Dritten ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
möglich ist. Es sollen aber durch die GoB auch Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden.<br />
Die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur sorgt mittelbar für eine dynamische Anpassung des<br />
Rechts über die gemeindliche Rechnungslegung an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen,<br />
soweit nicht die Grundsätze durch das gemeindliche Haushaltsrecht kodifiziert wurden. Bei einer rechtlichen Ausgestaltung<br />
bedarf es dann wegen der eingetretenen Weiterentwicklungen ggf. einer Überprüfung, ob die Weiterentwicklungen<br />
für eine Übernahme ins gemeindliche Haushaltsrecht in Betracht gezogen werden können und ggf.<br />
dann ein landesrechtlich dafür vorgesehenes Anpassungs- bzw. Änderungsverfahren erfolgen soll.<br />
1.2.2.2 Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze<br />
Für den gemeindlichen Jahresabschluss haben auch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze eine wichtige<br />
Rolle. Sie bilden dabei einen Teil der GoB und durch die Grundsätze sollen zudem Manipulationsmöglichkeiten<br />
verhindert werden. Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze und lassen sich in folgende Grundsätze untergliedern<br />
(vgl. Abbildung).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze<br />
GRUNDSATZBEREICHE<br />
Allgemein<br />
geltende Grundsätze<br />
Bilanzierungs-<br />
grundsätze<br />
Bewertungs-<br />
grundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 824<br />
GRUNDSÄTZE<br />
- Grundsatz der Bilanzidentität;<br />
- Grundsatz der Bilanzkontinuität,<br />
- Grundsatz der Wesentlichkeit,<br />
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit,<br />
- Aktivierungsgrundsatz,<br />
- Passivierungsgrundsatz,<br />
- Grundsatz der Vollständigkeit,<br />
- Grundsatz des Saldierungsverbots,<br />
- Grundsatz der Pagatorik,<br />
- Grundsatz der stichtagsbezogenen Bewertung,<br />
- Grundsatz der Einzelbewertung<br />
- Grundsatz der Vorsicht, auch als<br />
- Realisationsprinzip,<br />
- Imparitätsprinzip,<br />
- Niederstwertprinzip,<br />
- Höchstwertprinzip,<br />
- Grundsatz der Bewertungsstetigkeit.<br />
Abbildung 168 „Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze“<br />
Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit<br />
einen Überblick über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und von Vermögens- und Schuldenposten<br />
verschaffen kann. Es muss ihm ein qualifizierter Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzlage der Gemeinde möglich sein.<br />
1.2.2.3 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze<br />
Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung unter Beachtung ihrer qualitativen<br />
Merkmale durch die Gemeinde führt grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung ihrer Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an diesen Grundsätzen orientieren,<br />
entstehen relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde.<br />
Die Gliederungsvorschriften zur gemeindlichen Bilanz sind unter Beachtung der Grundsätze „Klarheit“ und „Übersichtlichkeit“<br />
konkretisiert worden, um diese Erfordernisse sicherzustellen (vgl. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Bewertungsvorschriften<br />
in den §§ 32 bis 36, 42 und 43 GemHVO <strong>NRW</strong> prägen dabei z. B. das Vorsichtsprinzip für die<br />
Gemeinde weiter aus.<br />
Die für die Gemeinde wichtigen GoB sind durch das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz nicht grundsätzlich verändert<br />
worden, z. B. das Realisationsprinzip. Die GoB können daher von der Gemeinde weiterhin unverändert<br />
angewendet werden. Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft können sich gleichwohl aber auch Zielkonflikte<br />
ergeben. Es ist dann bei der örtlichen Anwendung notwendig, eine Abwägung zwischen den konkurrierenden<br />
Sachverhalten unter Beachtung der o.a. Grundsätze vorzunehmen. In den Fällen, in denen es dabei auch<br />
einer Auslegung der GoB bedarf, sind i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen.<br />
Es ist dazu aber nicht im Einzelnen festgelegt worden, was sachangemessen erforderlich sein muss, um die<br />
gemeindliche Tätigkeit im jeweils betroffenen Produktbereich oder nach ihrer Aufgabe beurteilen zu können.<br />
Allgemein wird davon auszugehen sein, dass ein sachverständiger Dritter ausreichende Kenntnisse über die
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde besitzen muss, damit er die Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft und deren Ergebnis im gemeindlichen Jahresabschluss verstehen und beurteilen sowie eine<br />
Entscheidung treffen kann. Die Beurteilung kann wird dabei u.a. auch von der Größe und Komplexität der gemeindlichen<br />
Buchführung einschließlich der Art der örtlichen DV-Buchführung abhängig sein.<br />
1.2.3 Die „Generalnorm“<br />
1.2.3.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Regelung in der Vorschrift, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln muss, stellt die<br />
gemeindliche „Generalnorm“ für die Aufstellung und Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde im Zusammenhang<br />
mit der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dar. Unter Berücksichtigung dieser Norm sind Zweifelsfragen<br />
bei der Auslegung und Anwendung von haushaltsrechtlichen Einzelvorschriften zu klären. Sie ersetzt<br />
dadurch aber nicht die einzelnen haushaltsrechtlichen Bestimmungen. Gleichwohl kann sie im Einzelfall bewirken,<br />
dass die Gemeinde z. B. im Anhang nach § 44 GemHVO <strong>NRW</strong> weitere Informationen über wichtige örtliche<br />
Sachverhalte geben muss oder einzelne Informationen als unwesentlich angesehen werden können.<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss soll zudem die von ihm gesetzlich geforderte Aussagekraft hinsichtlich der<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde als ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde möglichst zutreffend erreichen. Die tatsächlichen wirtschaftlichen<br />
Verhältnisse sind daher von der Gemeinde, bezogen auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres,<br />
objektiv festzustellen und aufzuzeigen. Es besteht zudem bei der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
als den vier einzelnen besonderen Bereichen für die Darstellung der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde<br />
keine Rangfolge. Der gemeindliche Jahresabschluss muss insgesamt ein entsprechendes Bild der wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde vermitteln können und nicht nur einzelner „Teillagen“ bzw. Bereiche.<br />
Die Gemeinde hat deshalb dafür Sorge zu tragen, dass im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses keiner<br />
dieser Bereiche zugunsten anderer Bereiche vernachlässigt wird. Die im gemeindlichen Jahresabschluss geforderte<br />
Betrachtung und Bewertung der Vermögenslage, der Schuldenlage, der Ertragslage und der Finanzlage<br />
darf nicht nur jeweils für sich im Einzelnen erfolgen. Die gemeindlichen "Teillagen" müssen von der Gemeinde<br />
auch zu einem Gesamtbild zusammengeführt werden, denn sie sind als gleichwertig zu betrachten und unmittelbar<br />
eng miteinander verknüpft. Keine dieser gemeindlichen „Teillagen“ hat daher eine höhere Wertigkeit als die<br />
anderen „Teillagen“.<br />
Es bietet sich für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses an, diese Teillagen wegen ihrer gleichen<br />
Bedeutung und ihrer unmittelbaren Verknüpfung miteinander entsprechend ihrer Aufzählung in der Vorschrift zu<br />
beurteilen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich erst aus der Gesamtbetrachtung das Bild der wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde bezogen auf den Abschlussstichtag ergibt. Das Zusammenwirken und die Bindungen der<br />
„Teillagen“ werden im Drei-Komponentensystem des NKF durch die Bilanz, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung<br />
wiedergegeben.<br />
1.2.3.2 Der Begriff „tatsächliche Verhältnisse“<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss muss unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschriften und der GoB ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen der Gemeinde entsprechendes Bild vermitteln. Erst dadurch entsteht die notwendige<br />
Aussagekraft des Jahresabschlusses der Gemeinde. Dafür ist es erforderlich, die bei der Gemeinde<br />
maßgebenden tatsächlichen Verhältnisse im Haushaltsjahr sorgfältig im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses zu ermitteln und zu beurteilen. Unter den „tatsächlichen Verhältnissen“ im Sinne der<br />
GEMEINDEORDNUNG 825
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Vorschrift sind i.d.R. die ökonomischen Gegebenheiten der Gemeinde zu erfassen, einschließlich aller örtlichen<br />
Belange und Umstände, die sich darauf auswirken.<br />
Bei der Auslegung des Begriffes kann zudem nicht allein auf das Rechnungswesen der Gemeinde abgestellt<br />
werden. Es sind vielmehr eine Vielzahl von örtlichen und überörtlichen Faktoren zu berücksichtigen, die auf das<br />
wirtschaftliche Handeln und das wirtschaftliche Umfeld der Gemeinde einen Einfluss haben. Von der Gemeinde<br />
ist deshalb u.a. abzuwägen, welche Relevanz den einzelnen Gegebenheiten in Bezug auf ihre Haushaltswirtschaft<br />
zu kommt. Sie hat deshalb zu versuchen, insgesamt ein möglichst objektives Ergebnis in Bezug auf ihre<br />
Haushaltswirtschaft zu ermitteln. In diesem Zusammenhang ist es sachlich geboten, dass die Gemeinde bedarfsgerecht<br />
erläutert, von welchem Standpunkt aus die Betrachtung erfolgt ist und in welcher Art und Weise die adressatenbezogenen<br />
Informationen zusammengestellt worden sind.<br />
1.2.3.3 Der Begriff „Vermögenslage“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögenslage“, für den es<br />
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung.<br />
Diese Art bestimmt damit auch die Regelungen für die gemeindlichen Vermögensgegenstände, die auf der Aktivseite<br />
der Bilanz der Gemeinde anzusetzen sind (vgl. z.B. §§ 33 und 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Zudem ist bei der Auslegung<br />
zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben ein Wirtschaftsgut dadurch als Vermögensgegenstand<br />
charakterisiert wird, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt, das Wirtschaftsgut selbstständig nutzungsfähig<br />
und bewertbar ist.<br />
Die auf der Aktivseite der gemeindlichen Bilanz angesetzten Vermögensgegenstände dienen daher dazu, dass<br />
durch die Bilanz ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögenslage der Gemeinde<br />
vermitteln werden kann. Dieser Aufgabe dient auch die Gliederung der Aktivseite der Bilanz in Anlagevermögen<br />
(Sachanlagen und Finanzanlagen sowie immaterielle Vermögensgegenstände) und in Umlaufvermögen. Das Bild<br />
der gemeindlichen Vermögenslage ist von der Gemeinde im Anhang im Jahresabschluss durch ergänzende Angaben<br />
zu den einzelnen Bilanzposten zu vervollständigen (vgl. § 44 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.3.4 Der Begriff „Schuldenlage“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schuldenlage“ ebenso wie<br />
beim Begriff „Vermögenslage““ an der kaufmännischen Auslegung. Auch für diesen Begriff gibt es keine gesetzliche<br />
Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung. Die gemeindlichen Schulden sind auf der Passivseite<br />
der gemeindlichen Bilanz anzusetzen (vgl. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Begriff "Schulden" wird jedoch in vielfältiger<br />
Weise in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verwendet. Grundsätzlich werden unter dem Begriff die bestehenden<br />
und die hinreichend sicher zu erwartenden wirtschaftlichen Belastungen der Gemeinde verstanden, die<br />
auf einer rechtlichen oder wirtschaftlichen Leistungsverpflichtung der Gemeinde beruhen und selbstständig bewertbar<br />
sowie abgrenzbar sind, d.h. nicht nur ein allgemeines Risiko für die künftige Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
darstellen.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend von der<br />
Passivseite der Bilanz der Begriff „Schulden“ u.a. auch dadurch abgegrenzt wird, dass nicht das Eigenkapital und<br />
die Sonderposten sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind. Die dann noch auf der Passivseite<br />
der gemeindlichen Bilanz verbleibenden Rückstellungen und Verbindlichkeiten sollen als Verpflichtungen<br />
der Gemeinde gegenüber Dritten dazu dienen, dass durch die gemeindliche Bilanz ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Schuldenlage der Gemeinde vermitteln werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 826
1.2.3.5 Der Begriff „Ertragslage“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Ertragslage“, für den es keine<br />
gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, einerseits an der kaufmännischen Auslegung<br />
der Gewinn- und Verlustrechnung. Andererseits aber insbesondere auch an den Regelungen über die Planung<br />
und Rechnung des gemeindlichen Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs. Der gemeindliche<br />
Ergebnisplan und die Ergebnisrechnung, als die dafür vorgesehenen Abbildungen, sind unter Beachtung<br />
des Grundsatzes der Ergebnisspaltung aufgebaut, sodass darin die ordentlichen und die außerordentlichen Ergebniskomponenten<br />
getrennt voneinander sowie in Form von Erträgen und Aufwendungen nach Arten aufzuzeigen<br />
sind.<br />
In der gemeindlichen Ergebnisrechnung als zeitraumbezogene Rechnung für das abgelaufene gemeindliche<br />
Haushaltsjahr wird die aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr die tatsächlich<br />
entstandene Ertragslage der Gemeinde aufgezeigt. Ausgehend von den gemeindlichen Erträge und Aufwendungen<br />
nach Arten, Höhe und Quellen im Haushaltsjahr wird das Zustandekommen des Jahresergebnisses der<br />
Gemeinde als Überschuss (Erfolg) oder Fehlbetrag (Verlust) abgebildet (vgl. § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>). Mit der gemeindlichen<br />
Ergebnisrechnung werden daher Informationen darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem<br />
Anlass sich das Eigenkapital der Gemeinde durch die Haushaltswirtschaft eines Haushaltsjahres verändert<br />
hat. Die Beurteilung der Ertragslage baut daher auf den Arten, Höhe und Quellen der Erträge und der Aufwendungen<br />
der Gemeinde auf.<br />
1.2.3.6 Der Begriff „Finanzlage“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Finanzlage“, für den es keine<br />
gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, einerseits an der kaufmännischen Auslegung.<br />
Andererseits aber insbesondere an den Regelungen über die Planung und Rechnung der gemeindlichen<br />
Liquidität bzw. den von der Gemeinde zu erzielenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen im Haushaltsjahr.<br />
Die gemeindliche Finanzlage kann dabei mithilfe der Finanzrechnung beurteilt werden, denn diese ist<br />
als jahresbezogene Herkunftsrechnung und Verwendungsrechnung für die Finanzmittel der Gemeinde aufgebaut,<br />
die in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde kassenmäßig erfasst werden.<br />
Die gemeindliche Finanzrechnung stellt daher eine zeitraumbezogene Rechnung dar, in der das Zustandekommen<br />
der gemeindlichen Liquidität und ihre Veränderung durch die Darstellung der Finanzmittel nach Arten, Höhe<br />
und Quellen abgebildet werden (vgl. § 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Einzahlungs- und Auszahlungsströme sind dabei<br />
nach Zahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstätigkeit<br />
der Gemeinde zu trennen. Mit der Finanzrechnung werden deshalb aussagekräftige Informationen<br />
darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem Anlass sich die Liquidität, die Eigenmittel und das<br />
Fremdkapital der Gemeinde und dadurch die Finanzlage der Gemeinde tatsächlich verändert haben.<br />
1.2.4 Die Erläuterungspflichten<br />
Für die Nachvollziehbarkeit und die Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist es erforderlich, dass<br />
die Gemeinde neben den betragsmäßigen Angaben in der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung und der Bilanz<br />
sowie den Angaben im Anhang und im gemeindlichen Lagebericht wesentliche Ergebnisse und sonstige Sachverhalte<br />
besonders erläutert. Derartige Darlegungen dienen u.a. dazu, relevante Details unter Berücksichtigung<br />
der haushaltswirtschaftlichen Produktorientierung sowie der Zielsetzungen und Erreichung der wirtschaftlichen<br />
Ziele der Gemeinde gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aufzuzeigen und zu verdeutlichen.<br />
Solche Informationen ergänzen das zu vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 827
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Informationen müssen sich jedoch nicht unbedingt und unmittelbar aus dem Zahlenwerk des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses ergeben. Sie sind gleichwohl für die Beurteilung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des<br />
abgelaufenen Haushaltsjahres bzw. der daraus entstandenen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde von Bedeutung.<br />
Über den Bedarf und den Umfang sowie die Inhalte der Erläuterungen über örtliche Sachverhalte hat die<br />
Gemeinde in eigener Verantwortung sachgerecht und bedarfsgerecht zu entscheiden. Sie muss bei ihren Abwägungen<br />
und sachlichen Entscheidungen insbesondere das Informationsinteresse aller Adressaten des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses berücksichtigen.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Bestandteile des Jahresabschlusses):<br />
1.3.1 Allgemeine Voraussetzungen<br />
Der Jahresabschluss der Gemeinde kann seine Aufgabe, das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
des Haushaltsjahres nachzuweisen und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
zu vermitteln, nur erfüllen, wenn die materiellen und formalen Vorgaben sachgerecht und bedarfsgerecht<br />
erfüllt werden. In der Vorschrift werden deshalb ausdrücklich die Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
bestimmt. Der gemeindliche Jahresabschluss muss daher mindestens aus der Ergebnisrechnung, der<br />
Finanzrechnung, den Teilrechnungen, der Bilanz und dem Anhang bestehen. Ihm ist ein Lagebericht beizufügen.<br />
Der Jahresabschluss soll es ermöglichen, verbesserte Erkenntnisse über die haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen<br />
des vergangenen Haushaltsjahres für die Gemeinde zu erlangen, die auch für die Zukunft von Bedeutung<br />
sein können. Die erreichte wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie ihre Chancen und Risiken für die weitere<br />
wirtschaftliche Entwicklung sind daher ein besonderer Berichtsgegenstand im gemeindlichen Lagebericht. Eine<br />
Einschätzung bzw. Prognose für die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde durch die Verantwortlichen im<br />
Lagebericht ist daher von besonderer Bedeutung. Als Lagebericht muss der Bericht aber auch eine vergangenheitsbezogene<br />
Bewertung enthalten, denn darauf baut i.d.R. auch die Prognose auf.<br />
1.3.2 Die Ergebnisrechnung<br />
In der gemeindlichen Ergebnisrechnung sind die im Haushaltsjahr erzielten Erträge und entstandenen Aufwendungen<br />
nach ihren Arten und jeweils in Jahressummen - entsprechend dem Ergebnisplan - auszuweisen (vgl. §<br />
38 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dadurch werden das tatsächliche Ressourcenaufkommen und der tatsächliche Ressourcenverbrauch<br />
der Gemeinde im Haushaltsjahr erfasst und nachgewiesen. In der gemeindlichen Ergebnisrechnung ist<br />
durch die Bildung von Salden das ordentliche Ergebnis und das Finanzergebnis sowie aus beiden Ergebnissen<br />
das Ergebnis der laufenden Verwaltungstätigkeit festzustellen. Zusätzlich und gesondert vom ordentlichen Ergebnis<br />
ist das außerordentliche Ergebnis als Saldo aus außerordentlichen Erträgen und außerordentlichen Aufwendungen<br />
zu ermitteln.<br />
Das Gesamtergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres wird dann durch die Zusammenführung<br />
von ordentlichem Ergebnis und außerordentlichem Ergebnis zu einem Jahresergebnis ermittelt, das<br />
entweder einen Jahresüberschuss oder einen Jahresfehlbetrag der Gemeinde darstellt und in die gemeindliche<br />
Bilanz in dieser Form übernommen wird. Die Gemeinde hat dabei die Verpflichtung zum jährlichen Haushaltsausgleich<br />
zu beachten, denn diese Verpflichtung besteht auch in der „Rechnung“, also im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
(vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). In diesem Zusammenhang entscheidet der Rat der Gemeinde über<br />
die Verwendung des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages und die Ratsmitglieder<br />
über die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 828
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine haushaltswirtschaftliche „Abrechnung“ für das abgelaufene Haushaltsjahr ist jedoch nur vollständig, wenn in<br />
der Ergebnisrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen wird. Durch die Gegenüberstellung von den im<br />
Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen, ggf. in fortgeschriebener Form, mit den Ist-Werten des Haushaltsjah-<br />
res werden Abweichungen aufgezeigt und offen gelegt. Die Planfortschreibungen stellen dabei Veränderungen<br />
der ursprünglich vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltspositionen aufgrund von zulässigen haushaltswirtschaftlichen<br />
Maßnahmen und Entscheidungen dar (vgl. § 38 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Zur gemeindlichen Ergebnisrechnung gehört auch, die Ergebnisse der Erträge und Aufwendungen in einen Zusammenhang<br />
mit den Ergebnissen des Vorjahres zu stellen, um die Ergebnisse des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
im Zeitvergleich besser bewerten zu können. Es ist deshalb erforderlich, zu den Ist-Ergebnissen des Haushaltsjahres<br />
auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorjahres gesondert anzugeben. Auch andere Veränderungen<br />
seit Beginn der Ausführung des beschlossenen Haushaltsplans sind ggf. gesondert aufzuzeigen, z. B. Erhöhungen<br />
oder Minderungen der Haushaltspositionen, deren Ursachen in einer Nachtragssatzung liegen. Die Komponenten<br />
der gemeindlichen Ergebnisrechnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Gestaltung der gemeindlichen Ergebnisrechnung<br />
Ergebnisrechnung<br />
Ordentliche Erträge<br />
Ordentliche Aufwendungen<br />
mit Ergebnis der<br />
lfd.<br />
Verwaltungstätigkeit<br />
Finanzergebnis<br />
Ordentliches<br />
Ergebnis<br />
Außerordentliches<br />
Ergebnis<br />
Jahresergebnis<br />
Ergebnis<br />
des Vorjahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 829<br />
Fortge-<br />
schriebener<br />
Ansatz<br />
des Haushaltsjahres<br />
EUR<br />
Ist-<br />
Ergebnis<br />
des<br />
Haushalts-<br />
jahres<br />
EUR<br />
Vergleich<br />
Ansatz/Ist<br />
EUR<br />
Abbildung 169 „Die Gestaltung der gemeindlichen Ergebnisrechnung“<br />
Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind von der Gemeinde bei der Aufstellung ihrer Ergebnisrechnung zu<br />
beachten. Das Muster zur gemeindlichen Ergebnisrechnung ist dabei zur Anwendung empfohlen worden (vgl.<br />
Nummern 1.6.1 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
1.3.3 Die Finanzrechnung<br />
In der gemeindlichen Finanzrechnung sind die im Haushaltsjahr kassenwirksam erzielten Einzahlungen und geleisteten<br />
Auszahlungen nach ihren Arten und jeweils in Jahressummen - entsprechend dem Finanzplan - auszuweisen<br />
(vgl. § 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dadurch werden anhand der Zahlungsströme die Mittelherkunft und die Mittelverwendung<br />
sowie die Änderung des Bestandes an gemeindlichen Finanzmitteln bzw. die Liquidität der Ge-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
meinde aufgezeigt und nachgewiesen. In der gemeindlichen Finanzrechnung ist durch die Bildung von Salden<br />
das Ergebnis der Zahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der<br />
Finanzierungstätigkeit sowie der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag zu ermitteln.<br />
Zur Vervollständigung des Gesamtbildes ist es außerdem erforderlich, auch den Bestand am Anfang des Haushaltsjahres<br />
mit der Änderung des Bestandes im abgelaufenen Haushaltsjahr und dem Bestand an fremden Finanzmitteln<br />
zusammenzuführen, um damit den Endbestand der Finanzmittel sowie den Finanzmittelzufluss und<br />
Finanzmittelabfluss insgesamt zu ermitteln und abzubilden. Der Endbestand an Finanzmitteln der Gemeinde fließt<br />
dann in den Posten „Liquide Mittel“ in die Bilanz des Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr ein.<br />
Die Gemeinde hat außerdem in der gemeindlichen Finanzrechnung einen Plan-/Ist-Vergleich vorzunehmen, der<br />
entsprechend wie bei der Ergebnisrechnung auszugestalten ist. Die jahresbezogenen Ergebnisse der Einzahlungen<br />
und Auszahlungen sind ebenfalls in einen Zusammenhang mit dem Vorjahr zu stellen, um die Ergebnisse<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres besser im Zeitvergleich bewerten zu können. Es ist deshalb erforderlich, zu<br />
den Ist-Ergebnissen des Haushaltsjahres auch die Ergebnisse der Rechnung des Vorjahres gesondert anzugeben.<br />
Die Komponenten der gemeindlichen Finanzrechnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Gestaltung der gemeindlichen Finanzrechnung<br />
Finanzrechnung<br />
Einzahlungen<br />
Auszahlungen<br />
mit Saldo aus lfd.<br />
Verwaltungstätigkeit<br />
Einzahlungen<br />
Auszahlungen<br />
mit Saldo aus<br />
Investitionstätigkeit<br />
Darlehensaufnahme<br />
Tilgungen<br />
mit Saldo aus<br />
Finanzierungstätigkeit<br />
Liquide Mittel<br />
Ergebnis<br />
des Vorjahres<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 830<br />
Fortge-<br />
schriebener<br />
Ansatz<br />
des Haushaltsjahres<br />
EUR<br />
Ist-<br />
Ergebnis<br />
des<br />
Haushalts-<br />
jahres<br />
EUR<br />
Vergleich<br />
Ansatz/Ist<br />
EUR<br />
Abbildung 170 „Die Gestaltung der gemeindlichen Finanzrechnung“<br />
Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind von der Gemeinde bei der Aufstellung ihrer Finanzrechnung zu beachten.<br />
Das Muster zur gemeindlichen Finanzrechnung ist dabei zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummern<br />
1.6.3 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).
1.3.4 Die Teilrechnungen<br />
1.3.4.1 Die Gestaltung der Teilrechnungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses werden Teilrechnungen benötigt. Das nachfolgende<br />
Muster zeigt die Grundzüge einer gemeindlichen Teilrechnung schematisch auf (vgl. Abbildung).<br />
Jahresabschluss ... Fachliche Zuständigkeit:<br />
Frau/Herr<br />
Produktbereich …<br />
Inhalte des Produktbereiches:<br />
Beschreibung und Zielsetzung:<br />
Zielgruppe(n):<br />
Besonderheiten im Haushaltsjahr:<br />
Produktbereichsübersicht<br />
Produktgruppen mit<br />
- den wesentlichen beschriebenen Produkten:<br />
- den einzelnen Zielen:<br />
Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung<br />
Ziele Kennzahl Soll-Kennzahl Ist-Kennzahl Abweichungs-<br />
Vorjahr Haushaltsjahr Haushaltsjahr analyse<br />
(Die Kennzahlen und ggf. die Leistungsmengen sollen nach Arten und möglichst entsprechend der Zeitreihe nach §<br />
38 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong> gegliedert werden.)<br />
Personaleinsatz<br />
(Angaben zum eingesetzten Personal - Auszug aus der Stellenübersicht nach § 8 GemHVO <strong>NRW</strong> - mit Angaben<br />
nach Beschäftigungsverhältnissen in einer Zeitreihe nach § 8 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
Haushalts-<br />
positionen<br />
Teilergebnisrechnung<br />
Vor-<br />
jahr<br />
GEMEINDEORDNUNG 831<br />
Fortgeschriebener<br />
Ansatz des<br />
Haushaltsjahres<br />
Ist-Ergebnis<br />
des<br />
Haushaltsjahres<br />
Vergleich<br />
Ansatz /Ist<br />
(Die Teilergebnisrechnung muss die vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.6.2 des Runderlasses<br />
vom 24.02.2005, SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Haushalts-<br />
positionen<br />
Teilfinanzrechnung<br />
Vor-<br />
jahr<br />
Fortgeschriebener<br />
Ansatz des<br />
Haushaltsjahres<br />
Ist-Ergebnis<br />
des<br />
Haushaltsjahres<br />
Vergleich<br />
Ansatz /Ist<br />
(Die Teilfinanzrechnung muss die vorgegebene Mindestgliederung enthalten (vgl. Nr. 1.6.4 des Runderlasses vom<br />
24.02.2005, SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
Allgemeine Erläuterungen<br />
zur Teilrechnung<br />
Erläuterungen<br />
zu einzelnen wesentlichen Haushaltspositionen<br />
Sonstige Daten über örtliche Verhältnisse<br />
Sonstiges:<br />
Sonstiges:<br />
Für die Teilergebnisrechnung:<br />
Für die Teilfinanzrechnung:<br />
Für die Teilergebnisrechnung:<br />
Für die Teilfinanzrechnung:<br />
Abbildung 171 „Ein Beispiel zur Gestaltung der gemeindlichen Teilrechnungen“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindlichen Teilrechnungen sind entsprechend den im Haushaltsplan enthaltenen produktorientierten<br />
Teilplänen aufzustellen. Sie sind wichtige Bestandteile des Jahresabschlusses der Gemeinde und müssen entsprechend<br />
ihrer Anzahl im Haushaltsplan im gemeindlichen Jahresabschluss enthalten sein. Die Aufstellung der<br />
Teilrechnungen ist von der Gemeinde daher auch nach den Maßgaben vorzunehmen, die für die Aufstellung der<br />
gemeindlichen Teilpläne gelten (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Innerhalb dieser Teilrechnungen haben die Teilergebnisrechnungen<br />
und die Teilfinanzrechnungen eine besondere Bedeutung, denn deren Daten müssen zusammengefasst<br />
das Gesamtbild der Ergebnisrechnung bzw. der Finanzrechnung ergeben.<br />
1.3.4.2 Die Teilergebnisrechnung<br />
Die Teilergebnisrechnungen in den Teilrechnungen sind entsprechend der gemeindlichen Ergebnisrechnung zu<br />
gliedern (vgl. § 40 GemHVO <strong>NRW</strong>). In diesen Rechnungen sind ggf. auch die Erträge und Aufwendungen aus<br />
internen Leistungsbeziehungen auszuweisen, sofern die Gemeinde diese für ihre Haushaltsbewirtschaftung tatsächlich<br />
erfasst. Eine Verpflichtung dazu besteht allerdings nicht (vgl. § 17 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
In den Fällen, in denen zum Nachweis des vollständigen Ressourcenverbrauchs die internen Leistungsbeziehungen<br />
aus der gemeindlichen Haushaltswirtschaft tatsächlich erfasst werden, sind diese dem Jahresergebnis der<br />
Teilergebnisrechnung hinzuzufügen und müssen sich in der Ergebnisrechnung insgesamt ausgleichen. Aus dem<br />
Jahresergebnis und dem Ergebnis aus den internen Leistungsbeziehungen wird dann in der jeweiligen Teilrechnung<br />
das Ergebnis der Teilrechnung gebildet.<br />
Diese Vorgaben sind bei der Aufstellung der Teilergebnisrechnungen zu beachten. Das Muster zur Teilergebnisrechnung<br />
ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.6.2 des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
1.3.4.3 Die Teilfinanzrechnung<br />
Die Teilfinanzrechnungen in den Teilrechnungen sind entsprechend der gemeindlichen Finanzrechnung zu gliedern<br />
(vgl. § 40 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie bestehen wie die Teilfinanzpläne aus zwei Teilen. Der Teil A (Zahlungsnachweis)<br />
enthält die Einzahlungen und Auszahlungen nach Arten aus der Investitionstätigkeit einschließlich der<br />
damit verbundenen Verpflichtungsermächtigungen. Der Gemeinde bleibt es dabei freigestellt, darin auch alle oder<br />
nur einzelne Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit abzubilden.<br />
Der Teil B (Nachweis einzelner Investitionsmaßnahmen) enthält die konkrete Abrechnung der einzelnen Investitionsmaßnahmen<br />
der Gemeinde mit den zugeordneten Ein- und Auszahlungen, Verpflichtungsermächtigungen<br />
und den bereitgestellten Mitteln sowie den gesamten getätigten Zahlungen, entsprechend dem Stand am Ende<br />
des Haushaltsjahres. Diese haushaltsrechtlichen Vorgaben sind bei der Aufstellung der Teilfinanzrechnungen zu<br />
beachten. Das Muster zur Teilfinanzrechnung ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.6.4 des<br />
Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
1.3.5 Die Bilanz<br />
Die Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden der Gemeinde zum Abschlussstichtag ein<br />
wesentlicher Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses (vgl. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie enthält Informationen<br />
über das gemeindliche Vermögen und über sämtliche Schulden der Gemeinde. Die Gliederung der gemeindlichen<br />
Bilanz erfolgt dabei auf beiden Seiten nach Fristigkeiten. Das gemeindliche Vermögen wird auf der<br />
GEMEINDEORDNUNG 832
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Aktivseite der Bilanz gezeigt. Es wird dabei wird zwischen dem Anlagevermögen (langfristig) und dem Umlaufvermögen<br />
(kurzfristig) unterschieden. Dadurch wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert.<br />
Auf der Passivseite werden zuerst das Eigenkapital und dann das Fremdkapital gezeigt, wodurch die Mittelherkunft<br />
bzw. die Finanzierung des gemeindlichen Vermögens offengelegt und dokumentiert wird. Auch auf dieser<br />
Bilanzseite gilt das Prinzip der Fristigkeit. Diese Gegebenheit zeigt sich auch im Eigenkapital, in dem die allgemeine<br />
Rücklage vor der Ausgleichsrücklage steht. Ebenso stehen auf der Passivseite die Kredite für Investitionen<br />
der Gemeinde vor den Krediten zur Liquiditätssicherung. Zur periodengerechten Abgrenzung und als Korrekturposten<br />
werden auf beiden Seiten der gemeindlichen Bilanz noch „Rechnungsabgrenzungsposten“ angesetzt.<br />
Diese Aufgliederung der gemeindlichen Bilanz ist in Bezug auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung sachgerecht<br />
durch Bilanzposten zu erweitern. Je nach Bedeutung der gemeindlichen Sachverhalte können dabei einzelne<br />
Posten noch durch „davon-Vermerke“ weiter untergliedert werden, wenn dieses in Bezug auf das Gesamtbild der<br />
gemeindlichen Bilanz vertretbar ist. Dabei ist zu beachten, dass nach dem Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit<br />
die Bezeichnungen der einzelnen Bilanzposten klar und verständlich sein müssen. Aus den gewählten<br />
Bezeichnungen sollen deshalb die Inhalte transparent und nachvollziehbar sein. Die Bilanzgliederung baut auf<br />
dem nachfolgenden Schema auf (vgl. Abbildung).<br />
Bilanzposten<br />
AKTIVA<br />
1. Anlagevermögen<br />
1.1 Immaterielle Vermögens-<br />
gegenstände<br />
1.2 Sachanlagen<br />
1.3 Finanzanlagen<br />
2. Umlaufvermögen<br />
2.1 Vorräte<br />
2.2 Forderungen<br />
2.3 Sonstige Vermögensgegen-<br />
stände<br />
2.4 Wertpapiere des Umlauf-<br />
vermögens<br />
2.5 Liquide Mittel<br />
3. Aktive Rechnungsabgrenzung<br />
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter<br />
Fehlbetrag<br />
Die Gestaltung der gemeindlichen Bilanz<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
EUR<br />
Vor-<br />
jahr<br />
EUR<br />
GEMEINDEORDNUNG 833<br />
Bilanzposten<br />
PASSIVA<br />
1. Eigenkapital<br />
1.1 Allgemeine Rücklage<br />
1.2 Sonderrücklagen<br />
1.3 Ausgleichsrücklage<br />
1.4 Jahresüberschuss/Jahres-<br />
fehlbetrag<br />
2. Sonderposten<br />
3. Rückstellungen<br />
4. Verbindlichkeiten<br />
5. Passive Rechnungsabgrenzung<br />
Abbildung 172 „Die Gestaltung der gemeindlichen Bilanz“<br />
Haus-<br />
halts-<br />
jahr<br />
In der gemeindlichen Bilanz muss zudem jeder Posten mit einer eigenen Ziffer gekennzeichnet und mit dem dazugehörigen<br />
Wertansatz (in Ziffern ausgedrückter Betrag) in einer eigenen Zeile stehen. Bei der Festlegung der<br />
einzelnen Bilanzposten sind aber auch die verbindlichen Zuordnungsvorschriften, die durch den kommunalen<br />
Kontierungsplan näher bestimmt werden, von der Gemeinde zu beachten. Das Muster zur gemeindlichen Bilanz<br />
ist zur Anwendung empfohlen worden (vgl. Nummer 1.6.5 des Runderlasses des Innenministeriums vom<br />
24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
EUR<br />
Vor-<br />
jahr<br />
EUR
1.3.6 Der Anhang<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Anhang als Bestandteil des gemeindlichen Jahresabschlusses enthält die besonderen Angaben und Erläuterungen<br />
zu einzelnen Bilanzposten (vgl. § 44 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dadurch soll neben der Beschreibung eine Ergänzung,<br />
Korrektur und Entlastung der Bilanz der Gemeinde bezweckt und deren Interpretation durch die Adressaten<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erleichtert und unterstützt werden. In den Anhang gehören deshalb insbesondere<br />
auch Erläuterungen zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden.<br />
Die erforderlichen Informationen sollen dabei in einen sachlichen Zusammenhang mit der Ergebnisrechnung und<br />
der Bilanz sowie ihren Untergliederungen, aber auch mit der Finanzrechnung stehen. Im gemeindlichen Anhang<br />
sind gleichzeitig aber auch Zusatzinformationen von der Gemeinde zu geben, die für die Beurteilung der Ergebnisrechnung<br />
und der Bilanz sowie der Finanzrechnung eine besondere Bedeutung haben. Diese Angaben können<br />
zu einem besseren Verständnis einzelner gemeindlicher Sachverhalte durch die Jahresabschlussadressaten<br />
führen und deren Interpretation erleichtern.<br />
Mit dem Anhang kann das durch den Jahresabschluss zu vermittelnde Bild der Vermögens- und Schuldenlage<br />
der Gemeinde klar und verständlich ergänzt werden. Die nachfolgende Übersicht zeigt eine Möglichkeit der Gliederung<br />
des Anhangs im gemeindlichen Jahresabschluss beispielhaft auf (vgl. Abbildung).<br />
Die Gestaltung des gemeindlichen Anhangs<br />
1 Allgemeine Angaben<br />
2<br />
3<br />
4<br />
5<br />
Bilanzierungs- und<br />
Bewertungsmethoden<br />
Erläuterungen<br />
zur Bilanz<br />
Erläuterungen<br />
zur Ergebnisrechnung<br />
Erläuterungen<br />
zur Finanzrechnung<br />
6 Sonstige Angaben<br />
7<br />
Hinweise<br />
auf sonstige Unterlagen<br />
8 Hinweis auf Verantwortliche<br />
9 Weitere Besonderheiten<br />
GEMEINDEORDNUNG 834<br />
Einführung, Erläuterungspflichten, gesetzliche<br />
und örtliche Vorschriften u.a.<br />
Angaben zu genutzten Ansatzwahlrechten<br />
und Bewertungswahlrechten u.a.<br />
gegliedert nach Anlage- und Umlaufvermögen,<br />
Eigenkapital und Fremdkapital u.a.<br />
gegliedert nach Arten der Erträge und der<br />
Aufwendungen.<br />
gegliedert nach Arten der Einzahlungen und<br />
der Auszahlungen.<br />
z. B. nicht bilanzierungsfähige Sachverhalte,<br />
die aber wirtschaftliche Bedeutung haben.<br />
z. B. Anlagenspiegel u.a., wenn nicht bereits<br />
unter den vorherigen Abschnitten.<br />
z. B. auf Nennung der Verantwortlichen am<br />
Schluss des Lageberichts nach § 95 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Wichtige örtliche Sachverhalte, die nicht<br />
bereits anzugeben waren.<br />
Abbildung 173 „Die Gestaltung des gemeindlichen Anhangs“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Dem Anhang sind aber auch besondere Anlagen beizufügen, durch die der gemeindliche Jahresabschluss noch<br />
verständlicher und nachvollziehbarer werden soll. Dazu gehören insbesondere ein Anlagenspiegel, in dem das<br />
gemeindliche Vermögen mit seinen wertmäßigen Veränderungen aufgezeigt wird (vgl. § 45 GemHVO <strong>NRW</strong>). Ein<br />
Forderungsspiegel, der die noch offenen Ansprüche der Gemeinde aufzeigt (vgl. § 46 GemHVO <strong>NRW</strong>) und ein<br />
Verbindlichkeitenspiegel, durch den die noch bestehenden Verpflichtungen der Gemeinde offen gelegt werden,<br />
gehört ebenfalls dazu. Der Verbindlichkeitenspiegel hat auch die nicht in der Bilanz erscheinenden Haftungsverhältnisse<br />
zu enthalten, z. B. die Bürgschaftsverpflichtungen der Gemeinde (vgl. § 47 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dem Anhang<br />
können von der Gemeinde noch spezielle Informationen durch weitere Spiegel beigefügt werden, z. B. zu<br />
den bilanziellen Sonderposten und Rückstellungen.<br />
Für die äußere Gestaltung des gemeindlichen Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen<br />
Formvorgaben vorgesehen. Die Gemeinde soll jedoch bei ihrer Entscheidung über die Darstellung der jahresabschlussbezogenen<br />
Angaben im Anhang und dessen Aufbau den Adressatenkreis des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
(Rat der Gemeinde, Bürgerinnen und Bürger und Aufsichtsbehörde) ausreichend berücksichtigen. Sie<br />
soll die Angaben im Anhang übersichtlich und nachvollziehbar sowie leserfreundlich gestalten, damit auf einfache<br />
Art und Weise ein Bezug zu den jeweils betroffenen Bestandteilen des gemeindlichen Jahresabschlusses hergestellt<br />
werden kann.<br />
1.3.7 Die Jahresabschlussunterlagen<br />
Dem Rat der Gemeinde muss von der gemeindlichen Verwaltung ein vollständiger Jahresabschluss zugeleitet<br />
werden, damit das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres und die<br />
wirtschaftliche Lage der Gemeinde sachgerecht beraten und der Jahresabschluss festgestellt werden können.<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss muss dafür aus den gesetzlich bestimmten Bestandteilen bestehen und ihm<br />
müssen die vorgesehenen Anlagen beigefügt sein. Diese Pflicht gilt entsprechend für die unmittelbare Zuleitung<br />
des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung der gesetzlich<br />
vorgesehenen Prüfung, soweit nicht zwischen der gemeindlichen Verwaltung und dem Ausschuss einschließlich<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung eine andere Verfahrensweise vereinbart wurde, die im Sinne einer „begleitenden<br />
Prüfung“ zur Verbesserung der örtlichen Verfahrensabläufe beiträgt (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die nachfolgend aufgezeigten Unterlagen sind haushaltsrechtlich bestimmt worden und werden für die Vermittlung<br />
eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzlage der Gemeinde durch den Jahresabschluss als unverzichtbar angesehen. Diese Unterlagen ermöglichen<br />
einen aktuellen, stichtagsbezogenen Überblick über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde (vgl. Abbildung).<br />
Die Übersicht über die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen<br />
Ergebnisrechnung<br />
Finanzrechnung<br />
Teilrechnungen<br />
BESTANDTEILE DES JAHRESABSCHLUSSES<br />
GEMEINDEORDNUNG 835<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 1<br />
und § 38 sowie § 22 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong> und Nr.<br />
1.6.1 des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 2<br />
und § 39 sowie § 22 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong> und Nr.<br />
1.6.3 des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 3<br />
und § 40 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie den Nrn. 1.6.2 und Nr.<br />
1.6.4 des Runderlasses vom 24.02.2005
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Übersicht über die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen<br />
Bilanz<br />
Anhang<br />
Anlagenspiegel<br />
Forderungsspiegel<br />
Verbindlichkeitenspiegel<br />
Lagebericht<br />
GEMEINDEORDNUNG 836<br />
§<br />
95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 4<br />
und §§ 41 bis 43 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie den Nr. 1.6.5<br />
des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 37 Absatz 1 Nummer 5<br />
und § 44 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
ANLAGEN IM JAHRESABSCHLUSS<br />
§ 44 Absatz 3 und § 45 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.6.6<br />
des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 44 Absatz 3 und § 46 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.6.7<br />
des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 44 Absatz 3 und § 47 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nr. 1.6.8<br />
des Runderlasses vom 24.02.2005<br />
§ 95 Absatz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 48 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
Abbildung 174 „Die Jahresabschlussunterlagen der Gemeinde“<br />
Der Jahresabschluss der Gemeinde muss neben dem Rat der Gemeinde eine unbegrenzte Zahl von Adressaten<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erreichen und muss daher insbesondere für eine Unterrichtung der Bürgerinnen<br />
und Bürger sowie zur Anzeige bei der Aufsichtsbehörde der Gemeinde geeignet sein. Der Gemeinde ist es<br />
dabei freigestellt, entsprechend ihrer örtlichen Bedürfnisse ihrem Jahresabschluss noch weitere Unterlagen über<br />
ihre wirtschaftliche Lage beizufügen, z. B. einen eigenen Geschäftsbericht. Derartige Unterlagen sollten im Zusammenhang<br />
mit den haushaltsrechtlich vorgesehenen Unterlagen stehen und dürfen für die Adressaten des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses nicht die Informationsqualität beeinträchtigen.<br />
1.4 Zu Satz 4 (Beifügung des Lageberichtes zum Jahresabschluss):<br />
1.4.1 Allgemeine Zwecke<br />
Dem gemeindlichen Jahresabschluss ist nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift insbesondere ein Lagebericht<br />
beizufügen. Diese ausdrückliche Vorgabe bedeutet, dass der Lagebericht eine Anlage zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
darstellt. Er zählt damit zu den gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen, die dem Rat der Gemeinde<br />
zusammen mit dem Jahresabschluss zuzuleiten sind. Der gemeindliche Lagebericht stellt zudem einen<br />
Prüfungsgegenstand im Rahmen der Jahresabschlussprüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss dar (vgl.<br />
§ 101 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er ist dabei insbesondere daraufhin zu prüfen, ob durch ihn in Übereinstimmung mit<br />
dem Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt wird (vgl. § 48 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang hat der jährliche Lagebericht eine umfassende und vielfältige Informationsfunktion. Er<br />
kann auch als ein strategisches Instrument der Steuerung der Gemeinde angesehen werden. Er ist im Zusammenhang<br />
mit der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses in entsprechender Weise zur Einsichtnahme<br />
verfügbar zu halten. Den Informationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger und des Rates sowie der<br />
Aufsichtsbehörde ist dabei in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Außerdem bedarf der gemeindliche
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Lagebericht einer Unterzeichnung durch den Bürgermeister, soweit die Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
nicht ausdrücklich auch den Lagebericht einschließt.<br />
1.4.2 Die Gestaltung des Lageberichts<br />
Der gemeindliche Lagebericht ist von der Gemeinde so zu fassen, dass er ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt muss (vgl. §<br />
48 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Fülle der Informationen verlangt dabei eine grundlegende Strukturierung des gemeindlichen<br />
Lageberichtes. Die nachfolgende Übersicht zeigt eine Möglichkeit dazu schematisch auf (vgl. Abbildung).<br />
ABSCHNITT<br />
Rahmenbedingungen<br />
der gemeindlichen<br />
Verwaltungstätigkeit<br />
Ergebnisüberblick<br />
und Rechenschaft<br />
Steuerung und<br />
Produktorientierung<br />
Überblick über die<br />
wirtschaftliche Lage<br />
Wichtige Vorgänge<br />
und Nachträge<br />
Chancen<br />
Risiken<br />
Örtliche<br />
Besonderheiten<br />
Verantwortlichkeiten<br />
Anlagen<br />
Die Gestaltung des gemeindlichen Lageberichts<br />
GEMEINDEORDNUNG 837<br />
INHALTLICHE DARLEGUNGEN<br />
Allgemeine örtliche Verhältnisse und Besonderheiten.<br />
Überblick über die wichtigen Ergebnisse des Jahresabschlusses und Rechenschaft<br />
über die Haushaltswirtschaft.<br />
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
entsprechende Analyse der produktorientierten Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung<br />
der Ziele und Leistungskennzahlen.<br />
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
entsprechende Analyse der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde unter Einbeziehung der produktorientierten Ziele und Leistungskennzahlen,<br />
ggf. auch Angaben über eine Krise.<br />
Bericht über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher, die nach Schluss<br />
des Haushaltsjahres eingetreten sind, und deren Wirkungen auf die Haushaltswirtschaft.<br />
Chancen für die künftige Entwicklung der Gemeinde mit Angabe der zugrunde<br />
liegenden Annahmen.<br />
Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde mit Angabe der zugrunde liegende<br />
Annahmen, ggf. auch der Gegenmaßnahmen und der Risikoüberwachung.<br />
Umsetzung eines Sanierungskonzeptes zur Wiedererreichung und dauerhaften<br />
Sicherung des Haushaltsausgleichs und/oder zum Aufbau von Eigenkapital (Beseitigung<br />
der Überschuldung).<br />
Angaben zu den Mitgliedern des Verwaltungsvorstands bzw. zum Bürgermeister<br />
und Kämmerer sowie zu den Ratsmitgliedern nach § 95 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>.<br />
z. B. Jahresergebnisse im Zeitvergleich,<br />
Kennzahlen im Zeitvergleich,<br />
Prognosen im Zeitvergleich.<br />
Abbildung 169 „Die Gestaltung des gemeindlichen Lageberichts“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die äußere Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen Formvorgaben<br />
vorgegeben worden. Die Gliederung des Lageberichts in einzelne Elemente kann dazu beitragen, dass das im<br />
Jahresabschluss zu vermittelnde Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde gut nachvollziehbar wird.<br />
2. Zu Absatz 2 (Angabe der Verantwortlichen im Lagebericht):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Allgemeine Angabepflichten):<br />
2.1.1 Die Inhalte der Angabepflichten<br />
Nach der Vorschrift haben die Mitglieder des Verwaltungsvorstands der Gemeinde, soweit dieser nicht zu bilden<br />
ist, der Bürgermeister und der Kämmerer sowie die Ratsmitglieder am Schluss des Lageberichtes ausgewählte<br />
Angaben über ihre persönlichen Verhältnisse zu machen (vgl. § 70 GO <strong>NRW</strong>). Die Angabepflichten bestehen<br />
auch für die Personen, die im Haushaltsjahr ausgeschieden sind bzw. ihre Tätigkeit aufgegeben haben. Für die<br />
Auswahl des Personenkreises ist dabei entscheidend, dass diese Personen über ihre ausgeübten Funktionen<br />
besondere Schlüsselpositionen und Verantwortlichkeiten in der Gemeinde innehaben bzw. innegehabt haben. Sie<br />
haben oder hatten durch ihre Stellung einen maßgeblichen Einfluss auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft und<br />
damit auf die Vermögens- und Schuldenlage sowie die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde.<br />
Die gesetzlich bestimmten Angaben sind von dem festgelegten Personenkreis jeweils bezogen auf den jährlichen<br />
Stichtag des gemeindlichen Jahresabschlusses und nicht bezogen auf den Zeitpunkt der Bestätigung des Entwurfs<br />
des Jahresabschlusses durch den Bürgermeister oder den Zeitpunkt der Feststellung des Jahresabschlusses<br />
durch den Rat zu machen. Unter die Angabepflichten fallen insbesondere personenbezogene Mandate, die<br />
von dem benannten Personenkreis in vielfältiger Form ausgeübt werden, z. B. Aufsichtsratsmandate, Beiratsmandate,<br />
Geschäftsführer- oder Vorstandstätigkeiten, Mitgliedschaften in einer Gesellschafterversammlung oder<br />
einer Verbandsversammlung, Mitgliedschaften in Verwaltungsräten, Mitgliedschaften im Kreditausschuss von<br />
Sparkassen, Mitgliedschaften im Kuratorium von Stiftungen.<br />
Aus Transparenzgründen sollten dabei auch Mandate benannt werden, die aus der beruflichen Funktion heraus<br />
entstanden sind, die bei der Gemeinde ausgeübt wird. Das Innehaben eines solchen Mandates muss dabei nicht<br />
unmittelbar als Vertreter der Gemeinde bestehen. Es sollten auch Mandate aufgrund berufsfachlicher Zusammenschlüsse<br />
angegeben werden, die neben dem Hauptberuf bestehen. In diesem Zusammenhang sollten auch<br />
Funktionen in Institutionen angegeben werden, wenn deren finanzielle Existenz aufgrund rechtlicher Verpflichtungen<br />
wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird (institutionelle Finanzunterstützung), z. B. die Mitgliedschaft<br />
oder der Vorsitz im Aufsichtsrat oder auch die Vorstandstätigkeit in einem Verein.<br />
Die persönlichen Angaben dienen dazu, den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gegenüber,<br />
insbesondere gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinde, die Verantwortlichkeiten für den Jahresabschluss<br />
der Gemeinde hervorzuheben und dabei eine ausreichende Auskunft über die persönlichen Verhältnisse<br />
in Bezug auf mögliche Interessenkonflikte wegen der Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu geben. Am<br />
Schluss des gemeindlichen Lageberichtes finden sich daher die individualisierten Angaben von jedem Einzelnen<br />
aus dem in der Vorschrift benannten Personenkreis unter Nennung seines Namens (vgl. Abbildung).<br />
Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde<br />
ANGABEPFLICHTEN<br />
- Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen<br />
Vornamen<br />
GEMEINDEORDNUNG 838<br />
BEISPIELE FÜR MANDATE<br />
………..
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde<br />
ANGABEPFLICHTEN<br />
- der ausgeübte Beruf<br />
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und<br />
anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1<br />
Satz 3 des Aktiengesetzes<br />
- die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten<br />
Aufgabenbereichen der Gemeinde<br />
in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher<br />
Form<br />
- die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher<br />
Unternehmen<br />
GEMEINDEORDNUNG 839<br />
BEISPIELE FÜR MANDATE<br />
………..<br />
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und<br />
anderen Kontrollgremien von Aktiengesellschaften<br />
und anderen Gesellschaften,<br />
- Beirat bei Aktiengesellschaften<br />
- Mitglied der Gesellschafterversammlung<br />
(Gesellschafterausschuss), z. B. bei gemeindlichen<br />
Betrieben der Abfallbeseitigung,<br />
Abwasserbeseitigung, Energieversorgung,<br />
Stadtentwicklung, Stadtmarketing,<br />
Verkehrsinfrastruktur, Verkehrsbetrieb,<br />
Wasserversorgung, Wirtschaftsförderung,<br />
- Mitglied der Verbandsversammlung,<br />
- Mitglied des Verwaltungsrats,<br />
- Mitglied in besonderen Ausschüssen,<br />
- Mitglied einer Kommission,<br />
- Mitglied eines Fachbeirates,<br />
- Mitglied der Geschäftsführung<br />
- Mitglied im Beirat von Versicherungsgesellschaften,<br />
- Mitglied im Stiftungsrat, Beirat oder Kuratorium<br />
von Stiftungen<br />
Abbildung 176 „Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde“<br />
Durch die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben wird auf mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen<br />
hingewiesen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung<br />
sind. Mit den Angaben soll die berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt und deren Kompetenz<br />
erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutzklausel,<br />
nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränkte Angaben gemacht werden dürfen, außer das<br />
Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet.<br />
Angabepflichtig im gemeindlichen Lagebericht sind dagegen nicht das Innehaben von Aktien und damit die<br />
grundsätzliche Zugehörigkeit zur Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft, denn dieses Gremium ist nicht<br />
personenbezogen wie die anderen Organe der Aktiengesellschaft, die allesamt nach Namen gebildet werden. Die<br />
Verbindung der einzelnen Personen (Aktionäre) zur Hauptversammlung wird nur durch das Innehaben von Aktien<br />
und nicht durch Namen, Ämter oder Funktionen bestimmt.<br />
Weitere über die Pflichtangaben hinausgehende Angaben, z. B. Angaben über die Höhe der Entgelte für die<br />
Tätigkeit in Organen, werden im Zusammenhang mit dem im Lagebericht zu machenden Angaben nicht gefordert.<br />
Die Angaben hängen nicht vom pflichtgemäßen Ermessen der betreffenden Personen ab, denn es kommt<br />
nicht darauf an, ob dieser Teil der gemeindlichen Berichterstattung zum Verständnis des Jahresabschlusses<br />
notwendig ist. Die zu machenden Angaben sind daher aus dem Blickwinkel der Adressaten des Jahresabschlusses<br />
und nicht aus dem Blickwinkel der Organmitglieder zu betrachten und zu prüfen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.2 Auskünfte über die Geschäftsführung der Gemeinde<br />
Für die Gemeinde besteht die gesetzliche Verpflichtung, am Schluss des Lageberichtes ausgewählte Angaben<br />
über die Verantwortlichen in der Gemeinde zu machen, um auf mögliche typische Interessenkonflikte hinzuweisen,<br />
die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung sind. Diese Angabepflichten<br />
bieten sich als geeigneter Anlass an, im Lagebericht der Gemeinde auch Aussagen über die ordnungsgemäße<br />
Geschäftsführung dieser Verantwortlichen zu machen. Dazu gehören u.a. Angaben über eine ausreichende<br />
Informationsversorgung und die Erfüllung der Berichtspflichten sowie Kontrollen im Sinne eines wirtschaftlichen<br />
Verwaltungshandelns zum Wohle der Gemeinde. Es können daher Angaben über die Arbeitsweise<br />
der Organe und über Führungspraktiken, ggf. unter Benennung gesetzlicher Standards, dazu gemacht werden.<br />
Der gemeindliche Lagebericht stellt dabei aber kein Marketinginstrument dar.<br />
Unter Berücksichtigung der Verantwortung der gesetzlich vorgesehenen Gremien der Gemeinde bedarf es entsprechender<br />
Angaben über die Arbeit des gesamten Gremiums und nicht einer personenbezogenen Zuordnung<br />
auf seine Mitglieder. Zudem müssen nicht die sachlichen Beratungsinhalte von Sitzungen und Beratungen zum<br />
Gegenstand der Berichterstattung gemacht werden. Den Angaben über das tatsächliche Zusammenwirken nicht<br />
nur zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung, sondern auch zwischen dem Rat und<br />
seinen Ausschüssen sowie dem Bürgermeister und dem Verwaltungsvorstand kommt eine besondere Bedeutung<br />
zu. Unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um<br />
Informationen sicherzustellen.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf die Vorschrift des § 43 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>):<br />
2.2.1 Der Verweis auf die Nummer 5 der Vorschrift<br />
Nach der Vorschrift gilt im Zusammenhang mit den Angabepflichten über die persönlichen Verhältnisse der<br />
Ratsmitglieder ergänzend die Regelung des § 43 Absatz 2 Nummer 5 GO <strong>NRW</strong> für die Mitglieder des Rates der<br />
Gemeinde entsprechend, sofern für diese Personen im Lagebericht besondere Angaben im Zusammenhang mit<br />
dem gemeindlichen Jahresabschluss gemacht werden müssen. Der Verweis auf diese Regelung bewirkt, dass<br />
das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Vorschrift über die Angabepflichten durch ein Ratsmitglied je nach<br />
seiner Tätigkeit durch den Rat, die Bezirksvertretung oder einen Ausschuss zu prüfen und festzustellen ist.<br />
2.2.2 Der Verweis auf die Nummer 6 der Vorschrift<br />
Nach der Vorschrift gilt im Zusammenhang mit den Angabepflichten über die persönlichen Verhältnisse der<br />
Ratsmitglieder ergänzend die Regelung des § 43 Absatz 2 Nummer 6 GO <strong>NRW</strong> für die Mitglieder des Rates der<br />
Gemeinde entsprechend, sofern zu diesen Personen im Lagebericht besondere Angaben im Zusammenhang mit<br />
dem gemeindlichen Jahresabschluss gemacht werden müssen. Der Verweis auf diese Regelung bewirkt, dass<br />
die Mitglieder der Bezirksvertretungen sowie sachkundige Bürger und sachkundige Einwohner als Mitglieder von<br />
Ausschüssen mögliche Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nur dann nicht geltend machen können, wenn<br />
diese im Zusammenhang mit ihren Aufgaben stehen. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, ist jeweils von der<br />
Bezirksvertretung bzw. vom Ausschuss zu prüfen und zu entscheiden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 840
3. Zu Absatz 3 (Aufstellung des Jahresabschlusses):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Aufstellungsverfahren)<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
3.1.1 Die Aufstellung des Entwurfs durch den Kämmerer<br />
3.1.1.1 Die Zuständigkeiten<br />
Nach der Vorschrift ist der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses mit seinen Anlagen vom Kämmerer der<br />
Gemeinde aufzustellen, der die Finanzverantwortung in der Gemeinde innehat. Er hat dabei die Generalnorm zu<br />
beachten, nach der der Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde vermitteln muss. Dieses Gebot kann unter Beachtung des Vollständigkeitsgebots nur dann erfüllt werden,<br />
wenn der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile und<br />
Anlagen umfasst. Nach der Fertigstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses hat der Kämmerer<br />
den Entwurf zu unterzeichnen und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen.<br />
Der Kämmerer hat bei der Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschlusses der Gemeinde die Zeitvorgabe zu<br />
beachten, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des<br />
Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten hat. Das gesamte Aufstellungsverfahren des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung und Terminplanung. Es ist deshalb von der<br />
Gemeinde örtlich festzulegen, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem Termin zu erbringen hat. Dabei ist<br />
ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und den zu klärenden<br />
Sachverhalten herzustellen. Auch sind die Erfordernisse zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
bei der Aufgaben- und Zeitplanung der Gemeinde bereits auch beim Jahresabschluss zu berücksichtigen.<br />
Zur Durchführung der örtlichen Prüfung bedarf es dabei grundsätzlich eines vollständigen vom Bürgermeister<br />
bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses. Dieses Erfordernis muss jedoch auch unter dem<br />
Gesichtspunkt einer sich an die Aufstellung anschließenden „begleitenden Prüfung“ bewertet und umgesetzt<br />
werden, denn das Ziel und der Zweck der örtlichen Prüfung des Jahresabschlusses ist nicht mehr eine formal<br />
strenge „nachträgliche“ Prüfung. Der Kämmerer hat dieses Erfordernis bereits bei der Aufstellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses zu beachten. Es bedarf daher einer eigenverantwortlichen Abstimmung innerhalb der<br />
gemeindlichen Verwaltung über eine den örtlichen Verhältnissen angepasste Aufstellung der Jahresabschlussunterlagen.<br />
Dazu gehört ein Zusammenwirken bei der Prüfung mit zeitlich angepassten prüffähigen Vorlagen.<br />
Unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass der Rat der Gemeinde einen geprüften Jahresabschluss<br />
bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres festzustellen hat, sollte daher ein jährlicher<br />
Zeitplan nicht nur die Aufstellung- und Beteiligungserfordernisse festlegen, sondern auch ausweisen, wer,<br />
wem welche gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen zu übergeben und zu übernehmen hat. Für die begleitende<br />
Prüfung kann dabei festgelegt werden, wann welche Teile des Entwurfs des Jahresabschlusses zur Prüfung<br />
zur Verfügung stehen und bis wann das gesamte Prüfungsverfahren durch einen Bestätigungsvermerk abgeschlossen<br />
sein muss. Dabei muss auch geklärt werden, wie mit Berichtigungsvorschlägen zum Entwurf des<br />
Jahresabschlusses aus der örtlichen Prüfung umgegangen werden soll. Dem Rechnungsausschuss sollte nach<br />
der Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung ein vollständiger und geprüfter Entwurf des Jahresabschlusses<br />
zur weiteren Beratung zur Verfügung stehen, der auch vom Bürgermeister bestätigt worden ist.<br />
3.1.1.2 Die inhaltlichen Anforderungen<br />
Der Kämmerer der Gemeinde hat bei der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses die<br />
Generalnorm in Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift zu beachten, nach der der Jahresabschluss der Gemeinde unter<br />
GEMEINDEORDNUNG 841
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln muss. Er muss zudem<br />
auch den Lagebericht erstellen, der dem gemeindlichen Jahresabschluss beizufügen und so zu fassen ist, dass<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde vermittelt wird (vgl. § 48 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind jedoch nicht nur die Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung, sondern auch das Anschaffungskostenprinzip und der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie<br />
weitere Schutzklauseln bzw. Prinzipien und haushaltswirtschaftliche Regelungen zu beachten. Dazu gehört z. B.<br />
insbesondere das Vollständigkeitsgebot, nachdem der Entwurf des Jahresabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile<br />
und Anlagen umfassen muss. Der Entwurf und der Lagebericht bilden dann die dem Rat der Gemeinde<br />
zuzuleitenden Jahresabschlussunterlagen.<br />
3.1.1.3 Die Entscheidungen zu über- und außerplanmäßigen Aufwendungen<br />
Im Zusammenhang mit der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses bedarf es vielfach noch der Entscheidung<br />
über notwendige über- und außerplanmäßige Aufwendungen - auch erhebliche – die aber erst im<br />
Rahmen des Jahresabschlusses hinsichtlich ihres Umfanges konkret erkennbar werden und dem abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr noch wirtschaftlich zugeordnet werden müssen. Die Entscheidung darüber findet üblicherweise in<br />
einem gesonderten Verfahren statt (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). Die in dieser Vorschrift enthaltenen Bestimmungen sind<br />
aber auf zusätzliche Aufwendungen ausgerichtet, für die ein Bedarf innerhalb des Haushaltsjahres entsteht.<br />
Es ist daher sachgerecht, über den Bedarf an über- und außerplanmäßigen Aufwendungen, der erst im Rahmen<br />
der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entsteht, auch in diesem Rahmen zu entscheiden. Diese<br />
Entscheidung kann der Kämmerer im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
treffen. Zu beachten ist, dass bei über- und außerplanmäßigen Auszahlungen diese Möglichkeit<br />
nicht besteht, denn nach dem beim gemeindlichen Zahlungsverkehr zu beachtenden Kassenwirksamkeitsprinzip<br />
sind zu leistende Auszahlungen immer in dem Haushaltsjahr zu erfassen, in dem die Zahlung erfolgt.<br />
3.1.2 Die Bestätigung des Entwurfs durch den Bürgermeister<br />
3.1.2.1 Die Inhalte der Bestätigung<br />
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
zu bestätigen. Für diese Bestätigung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Sie stellt eine<br />
funktionale und keine persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar und kommt durch die<br />
Unterzeichnung des dem Bürgermeister den ihm vorgelegten Entwurfs zum Ausdruck. Der Bürgermeister erfüllt<br />
mit seiner Bestätigung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Er bestätigt, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung<br />
heraus richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise<br />
gibt. Dabei ist klarzustellen, ob die Bestätigung auch den Lagebericht umfasst, der dem gemeindlichen Jahresabschluss<br />
beizufügen ist.<br />
Der Bürgermeister ist jedoch nicht verpflichtet, den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
unverändert dem Rat der Gemeinde zuzuleiten. Wenn aus seiner Sicht ein Bedarf für Änderungen<br />
besteht, kann er eigenverantwortlich diese Änderungen vornehmen. Er kann zum Entwurf auch Einschränkungen<br />
machen oder weitere Hinweise geben. Eine Abstimmung des Bürgermeisters mit dem Kämmerer ist in<br />
diesen Fällen sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend. Der Bürgermeister hat bei der Erteilung seiner<br />
Bestätigung darauf zu achten, dass er den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
innerhalb von drei Monaten nach dem Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung und Feststellung zuzuleiten hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 842
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Unterzeichnung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Bürgermeister stellt zudem<br />
eine Vollständigkeitserklärung dahingehend dar, dass der Entwurf alle Bestandteile und Anlagen enthält, die dafür<br />
haushaltsrechtlich vorgeschrieben bzw. notwendig sind. Es bedarf daher keiner gesonderten Erklärung zur Vollständigkeit<br />
dieser Unterlagen, z. B. gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss oder anderen Prüfern, die den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss zu prüfen haben (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Mit der Unterschrift des Bürgermeisters<br />
und dem Datum wird zudem nachgewiesen, inwieweit der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses so<br />
fristgerecht aufgestellt und dem Rat zugeleitet worden ist, dass dieser spätestens bis zum Ende des dem Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres den Jahresabschluss feststellen kann.<br />
Im Rahmen der Bestätigung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann der Bürgermeister auch noch den erforderlich<br />
gewordenen über- und außerplanmäßigen Aufwendungen zustimmen, soweit dazu seine Zustimmung<br />
erforderlich ist (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>). Die Zustimmung in diesem Verfahren ist als vertretbar anzusehen, denn die<br />
in der genannten Vorschrift enthaltenen Verfahrensregelungen und Zuständigkeiten sind auf die Erfordernisse<br />
und die Ausführung des Haushaltsplans innerhalb des Haushaltsjahres ausgelegt. Soweit Aufwendungen - auch<br />
erhebliche - aber erst im Rahmen des Jahresabschlusses dem abgelaufenen Haushaltsjahr wirtschaftlich zugeordnet<br />
werden können, bedarf es dann nicht zusätzlich des in § 83 GO <strong>NRW</strong> bestimmten Verfahrens. Diese<br />
Sachlage betrifft jedoch nicht über- und außerplanmäßige Auszahlungen, denn diese sind nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip<br />
immer dem jeweils aktuellen Haushaltsjahr zuzuordnen, in dem die Zahlung erfolgt.<br />
3.1.2.2 Die Informationspflichten des Bürgermeisters<br />
Der Bürgermeister hat nach der Vorschrift das Recht, von dem ihm vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
abzuweichen, bevor er diesen dem Rat der Gemeinde zuleitet. Der Bürgermeister hat er vor der<br />
Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer über seine abweichende Auffassung zu informieren<br />
und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm vorgenommenen Änderungen des Entwurfs<br />
offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu, eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister<br />
geänderten Entwurf des Jahresabschlusses abzugeben, soweit er die vorgenommenen Änderungen<br />
an seinem Entwurf nicht mittragen kann.<br />
Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise<br />
weitreichenden Umfangs seiner von ihm für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen<br />
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs des Jahresabschlusses<br />
der Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Bei offenen<br />
Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister über die Entwurfsfassung sind diese ggf. im Rahmen<br />
der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss unter Einbeziehung der vom Kämmerer<br />
abgegebenen Stellungnahme auszuräumen bzw. ist darüber zu entscheiden.<br />
3.1.3 Die Wirkungen der Unterzeichnungen<br />
Mit ihren Unterschriften auf dem aufgestellten und bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
erfüllen der Kämmerer und der Bürgermeister eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Sie dokumentieren dadurch<br />
auch ihre Verantwortung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft als Nachweis im Sinne der Vorschrift. Beide<br />
Verantwortlichen bringen damit zudem zum Ausdruck, dass der von ihnen aufgestellte Entwurf des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses aus ihrer Verantwortung heraus richtig und vollständig ist. Sie erklären damit auch, dass das<br />
Ergebnis des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen<br />
und betriebswirtschaftlichen Regeln aufgezeigt wird und unter Beachtung der Grundsätze ord-<br />
GEMEINDEORDNUNG 843
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
nungsmäßiger Buchführung der Jahresabschluss sowie der Lagebericht ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln.<br />
Das Gebot der Vollständigkeit bedingt im Rahmen der Unterzeichnung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
nicht, dass die Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses einzeln durch den Kämmerer<br />
und den Bürgermeister zu unterzeichnen sind. Es bietet sich deshalb an, den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
buchtechnisch zusammenzufassen. Dadurch wird es für Dritte erkennbar und nachvollziehbar, dass sich die Unterzeichnung<br />
des Kämmerers und des Bürgermeisters auf die Gesamtheit des Jahresabschlusses und nicht auf<br />
bestimmte Teile davon bezieht, z. B. Ratsmitglieder und Abschlussprüfer.<br />
3.1.4 Die Stellungnahme des Kämmerers<br />
Der Kämmerer kann ggf. eine Stellungnahme abgeben, soweit der Bürgermeister von dem ihm vorgelegten Entwurf<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses abweicht und der Kämmerer die vorgenommenen Änderungen nicht<br />
mittragen kann. Sofern der Kämmerer eine Stellungnahme zu den Änderungen des Bürgermeisters abgegeben<br />
hat, muss der Bürgermeister diese Stellungnahme mit dem von ihm bestätigten Entwurf des Jahresabschlusses<br />
dem Rat zuleiten. Der Kämmerer hat dann das Recht, seine Auffassung zum gemeindlichen Jahresabschluss in<br />
den Beratungen des Rates persönlich zu vertreten (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dieses „Rederecht“<br />
kann nicht vom Bürgermeister übernommen oder von ihm in Vertretung des Kämmerers wahrgenommen werden.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Zuleitung des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat):<br />
3.2.1 Die Zwecke und Inhalte der Zuleitung<br />
Die in der Vorschrift geregelte Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der<br />
Gemeinde dient einerseits der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, denn der Rat hat die Pflicht,<br />
nach Abschluss des Haushaltsjahres, die Ausführung des Haushaltsplans, soweit sie sich im Jahresabschluss<br />
niederschlägt, zu überprüfen und über das Ergebnis sowie über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw.<br />
die Behandlung des Jahresfehlbetrages einen Beschluss zu fassen (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Andererseits kommt der Bürgermeister durch die Zuleitung des Jahresabschlusses auch seiner Pflicht nach, den<br />
Rat über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zu unterrichten, sodass der Rat auch seiner<br />
Kontrollaufgabe nachkommen kann (vgl. § 55 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch den gemeindlichen Jahresabschluss legt der Bürgermeister deshalb Rechenschaft über die Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr gegenüber dem Rat der Gemeinde ab und legt durch<br />
den Jahresabschluss dar, wie er seinen Auftrag ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im<br />
Verlaufe des Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf das Vermögen und die Schulden<br />
der Gemeinde ergeben, wie sich die wirtschaftliche Lage der Gemeinde darstellt und welche Chancen und Risiken<br />
sich insgesamt für die künftige Entwicklung der Gemeinde ergeben.<br />
Mit der Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde werden dieser<br />
Vertretungskörperschaft erste Informationen für seine gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss gegeben. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Rat unmittelbar nach der Zuleitung<br />
bzw. aufgrund der Vorlage den Entwurf des Jahresabschlusses unmittelbar festzustellen hat. Vielmehr dient die<br />
Zuleitung des Jahresabschlusses an den Rat dem Zweck die gesetzlich vorgesehene Prüfung des Jahresabschlusses<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss des Rates durchführen zu lassen, denn der Rat darf nur über<br />
eine geprüfte Fassung einen Beschluss fassen (vgl. § 96 i.V.m. § 101 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 844
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§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die Zuleitung verlässt der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses den Machtbereich der gemeindlichen<br />
Verwaltung, weil die Aufstellungsarbeiten abgeschlossen sind. Dem steht nicht entgegen, dass der Bürgermeister<br />
einerseits als Verantwortlicher für die gemeindliche Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) und andererseits<br />
als Ratsmitglied kraft Gesetzes handelt (vgl. § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Zuleitung der gemeindlichen<br />
Jahresabschlussunterlagen an den Rat dient auch dazu, den Ratsmitgliedern nicht nur die nötigen Informationen<br />
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft zu geben, um die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
beschließen zu können.<br />
Die Ratsmitglieder haben aufgrund des durch den Bürgermeister bestätigten Jahresabschlusses auch über die<br />
gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters für das Haushaltsjahr zu entscheiden (vgl. § 96 Absatz 1<br />
Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Der Bürgermeister, der die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an<br />
den Rat der Gemeinde durchführt, kann daher im Rahmen seiner Vorlage an den Rat bereits darlegen, dass und<br />
wie von ihm die gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem Auftrag des Rates ordnungsgemäß ausgeführt<br />
wurde und dass aus seiner Sicht keine Erkenntnisse vorliegen, die gegen seine Entlastung sprechen.<br />
Im Rahmen der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses können sich ggf. noch wichtige oder<br />
erhebliche Änderungen ergeben, die der Rat dann grundsätzlich in seine Feststellungen einzubeziehen, zu bewerten<br />
und zu entscheiden hat. Dabei ist es vertretbar, begleitend zur Prüfung und in Absprache mit den Unterzeichnern<br />
des Entwurfs diesen soweit zu ändern, dass aufgetretene Fehler beseitigt werden. Soweit bereits im<br />
Rahmen der Prüfung sachgerechte Änderungen des Entwurfs im Zusammenwirken der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
und der gemeindlichen Verwaltung erfolgt sind, ist der Rat darüber zu informieren, in welchem Umfang der<br />
Entwurf aktualisiert bzw. welche Teile neu gefasst wurden.<br />
In solchen Fällen ist der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht insgesamt neu aufzustellen (kein<br />
neuer zweiter Entwurf). Der Bürgermeister muss vielmehr in solchen Fällen nur gesondert bestätigen, dass die<br />
dem Rat nunmehr vorliegende Fassung zur Feststellung des Jahresabschlusses aktualisiert wurde und nunmehr<br />
zutreffend das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr abbildet.<br />
3.2.2 Der Vollzug der Zuleitung<br />
3.2.2.1 Die Übergabe an den Rat<br />
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
mit seinen Anlagen dem Rat der Gemeinde zur Feststellung zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit<br />
der Rat als Kollegialorgan, das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip) und nicht das einzelne<br />
Ratsmitglied. Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen an den Rat der<br />
Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass ein entsprechender Tagesordnungspunkt<br />
auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird.<br />
Diese Tätigkeit erfolgt durch den Bürgermeister, denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen (vgl. § 47 Absatz 1<br />
Satz 1 GO <strong>NRW</strong>) und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Im<br />
Rahmen der beschlussfähigen Zusammenkunft des Rates (Sitzung), bei der ein entsprechender Tagesordnungspunkt<br />
zur Beratung ansteht, kann die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat<br />
der Gemeinde als erledigt betrachtet werden.<br />
Für die weiteren Beratungen des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses im Rat der Gemeinde sowie für<br />
die Verweisung des Entwurfs zur Prüfung an den Rechnungsprüfungsausschuss ist es wichtig, dass jedes Ratsmitglied<br />
über ausreichende Beratungsunterlagen verfügen kann. Ihm stehen hinsichtlich der Beschlussfassung<br />
des Rates eigene Mitwirkungsrechte zu, die erfordern, sachgerechte Unterlagen über die abgeschlossene gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres verfügbar sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 845
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§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
Es muss daher gewährleistet werden, dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss sachgerecht die Feststellung darüber treffen kann. Dazu<br />
gehört, dass der Bürgermeister auch die Stellungnahme des Kämmerers mit vorzulegen hat, wenn der Kämmerer<br />
von dem ihm gesetzlich eingeräumten Recht Gebrauch gemacht hat, eine Stellungnahme zu dem vom Bürgermeister<br />
geänderten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses abzugeben.<br />
3.2.2.2 Die Übergabe an den Ausschuss und Information an den Rat<br />
Der vom Bürgermeister bestätigte Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses mit seinen Anlagen ist dem Rat<br />
der Gemeinde zur Feststellung zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit grundsätzlich der Rat als Kollegialorgan.<br />
Aus dem Zusammenspiel dieser Regelung mit der haushaltsrechtlichen Regelung, das der Rat den vom<br />
Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss festzustellen hat (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>),<br />
kann abgeleitet werden, dass die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat auch<br />
dann als vollzogen anzusehen ist, wenn der Entwurf unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben<br />
und gleichzeitig der Rat in einer Vorlage darüber unterrichtet wird. Eine solche Vorgehensweise ist als sachgerecht<br />
im Sinne der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat anzusehen, denn dem Rat werden keine<br />
Rechte vorenthalten, noch wird er bei einem solchen Verfahren ausgeschlossen.<br />
Der Rat kann im Wege der Unterrichtung das Jahresergebnis sowie Eckwerte der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde<br />
zur Kenntnis nehmen, wie es auch bei einer Zuleitung an den Rat bzw. über den Rat an den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
möglich ist. Solche Eckwerte können z. B. Daten aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung<br />
und der Bilanz sein, wobei die Ratsvorlage auch wichtige mit den Bestandteilen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
in Verbindung stehende wesentliche Feststellungen enthalten sollte, z. B. Informationen aus dem<br />
Anhang sowie Einschätzungen aus dem Lagebericht (vgl. §§ 37 ff. GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die unmittelbare Übergabe des zu prüfenden Jahresabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss ist auch<br />
deshalb vertretbar, weil die Beteiligung anderer Ausschüsse des Rates, z.B. des Finanzausschusses, nicht die<br />
vorherige Beteiligung des Rates erfordert. Die Verkürzung des Verfahrensweges führt daher materiell zu keinen<br />
Einschnitten der Rechte noch der Zwecke, auf die die haushaltsrechtlichen Vorschriften ausgerichtet sind. In der<br />
örtlichen Abwägung, ob eine direkte Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den<br />
Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen soll, müssen die genannten Gegebenheiten, aber auch die Einhaltung<br />
der gesetzlich bestimmten Frist für die Feststellung des Jahresabschlusses (spätestens 31. Dezember des dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Jahres) einbezogen werden.<br />
Eine unmittelbare Übergabe des Entwurfs an die örtliche Rechnungsprüfung ist jedoch nicht zulässig. Diese<br />
Sachlage gilt auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss gleichzeitig unterrichtet wird. Es bedarf immer<br />
eines Prüfungsauftrages, die sich jedoch die gemeindliche Verwaltung nicht selbst erteilt kann, weil auch das<br />
haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ein Gegenstand der Abschlussprüfung ist. Die Zuleitung des<br />
Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat ist als vollzogen anzusehen, wenn der Entwurf unmittelbar<br />
dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben und gleichzeitig der Rat unterrichtet wird.<br />
3.2.3 Der Zeitraum der Aufstellung und die Bestätigung des Jahresabschlusses<br />
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat der Gemeinde zur Feststellung<br />
zuzuleiten. Grundsätzlich gilt daher der 31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag für<br />
die Aufstellung dieses Jahresabschlusses. Die gesetzliche Frist erfordert daher, dass der Kämmerer als der gesetzlich<br />
dafür Verantwortliche den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses rechtzeitig aufstellt. Das ge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 846
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
samte Aufstellungsverfahren des Jahresabschlusses erfordert deshalb einer klaren Aufgabenverteilung und Terminplanung.<br />
Es ist daher von der Gemeinde örtlich festzulegen ist, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem<br />
Termin zu erbringen hat, um die für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten und zu klärenden<br />
Sachverhalte fristgerecht erledigt zu können.<br />
Die dreimonatige Frist für die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde<br />
dient u.a. dazu, den Jahresabschluss technisch vorzubereiten und im Rahmen der Aufstellung die erforderlichen<br />
Entscheidungen aus Sicht und in Verantwortung der gemeindlichen Verwaltung zu treffen. Außerdem<br />
hat der Rat einen Anspruch darauf, möglichst zeitnah an das Ende des Haushaltsjahres über das Ergebnis und<br />
den Vollzug der Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr informiert zu werden. Durch eine fristgerechte<br />
Zuleitung kommt der Bürgermeister seiner Pflicht nach, den Rat über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung<br />
zu unterrichten (vgl. § 55 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gesetzliche Fristvorgabe soll daher den Bedürfnissen des Rates Rechnung tragen, damit der Rat seiner Kontrollfunktion<br />
nachkommen kann. Sie soll aber ebenfalls der Verwaltung der Gemeinde Rechnung tragen, die wirtschaftlichen<br />
Entscheidungen zeitnah zu treffen. Dafür müssen die Ist-Ergebnisse aus dem haushaltswirtschaftlichen<br />
Handeln des vergangenen Haushaltsjahres sowie die daraus resultierenden Wertansätze der gemeindlichen<br />
Bilanz schnellstmöglich ermittelt werden. Die Fristvorgabe trägt damit zur Bedeutung und dem Wert des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses sowie zur Tragfähigkeit der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters bei.<br />
Die Einhaltung der Aufstellungsfrist für den gemeindlichen Jahresabschluss gehört dabei zur ordnungsmäßigen<br />
Buchführung der Gemeinde. Bei einer erheblichen Überschreitung der Frist kann daher die gemeindliche Buchführung<br />
als nicht mehr als ordnungsmäßig im Sinne der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung angesehen<br />
werden. Diese Beurteilung beruht auch darauf, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter<br />
Beachtung der GoB zu vermitteln hat. Dabei kommt es nicht darauf an, ob bei einer tatsächlich eingetretenen<br />
erheblichen Fristüberschreitung durch die Gemeinde von der Aufsichtsbehörde darauf gerichtete Maßnahmen<br />
auch ergriffen werden.<br />
3.2.4 Der Zeitraum der Aufstellung und das Wertaufhellungsprinzip<br />
3.2.4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Das Wertaufhellungsprinzip kann durch die Gemeinde nur im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und dem<br />
letzten Tag der fristgerechten Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr angewendet<br />
werden. Das Ende dieses Zeitraumes wird dabei durch die gesetzliche Regelung bestimmt, dass der Bürgermeister<br />
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat der Gemeinde den von ihm bestätigten<br />
(aufgestellten) Jahresabschluss zur Feststellung zuzuleiten hat (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zeitraum ist es möglich, dass noch nach dem Abschlussstichtag gewonnene Kenntnisse über haushaltswirtschaftliche<br />
Gegebenheiten der Gemeinde in den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses einfließen<br />
zu lassen. Ohne eine Verknüpfung des Wertaufhellungsprinzips mit der haushaltsrechtlich bestimmten Aufstellungsfrist<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss läge es in zeitlicher Hinsicht im Belieben der Gemeinde, die<br />
Sachverhalte als wertaufhellende Informationen im gemeindlichen Jahresabschluss zu berücksichtigen.<br />
Die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips nach dem Abschlussstichtag kommt in diesen Zusammenhang ein<br />
Ausnahmecharakter zu, auch wenn die Pflicht für die Gemeinde besteht, vorhersehbare Risiken und Verluste, die<br />
bis zum Abschlussstichtag entstanden sind, auch dann zu berücksichtigen sind, wenn diese erst zwischen dem<br />
Abschlussstichtag und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses der Gemeinde bekannt geworden sind.<br />
Als letzter Tag der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses im Sinne der Vorschrift ist daher der Tag<br />
GEMEINDEORDNUNG 847
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
anzusehen, an dem die Buchführung für das abgelaufene Haushaltsjahr abgeschlossen und die Entscheidungen<br />
über die Inhalte und die Gestaltung des gemeindlichen Jahresabschlusses getroffen worden sind.<br />
Unter Einbeziehung der gesetzlichen Verpflichtungen des Kämmerers und des Bürgermeisters zur Aufstellung<br />
bzw. Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses ist dieses regelmäßig der Tag, an dem der<br />
Bürgermeister durch seine Unterschrift den vom Kämmerer bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
dem Rat der Gemeinde zuleitet ggf. dem Rechnungsprüfungsausschuss übergibt. Nach der gesetzlichen<br />
Regelung soll die Zuleitung des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat innerhalb von drei Monaten<br />
nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch ist grundsätzlich der 31. März<br />
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag der Zuleitung anzusehen.<br />
Dieser Tag stellt gleichzeitig den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips durch die Gemeinde<br />
dar. In diesem Fall stehen sich zudem nicht die zeitliche Frist und das Wertaufhellungsprinzip als zwei gleichrangige<br />
haushaltsrechtliche Vorschriften gegenüber, die deshalb hinsichtlich ihrer Bedeutung und Wesentlichkeit<br />
gegeneinander abzuwägen wären. Für die gesetzliche Vorschrift über die Aufstellungsfrist besteht von Anfang an<br />
ein Vorrang gegenüber einem haushaltswirtschaftlichen Prinzip, dass verordnungsrechtlich bestimmt und in einen<br />
Zusammenhang mit der gesetzlichen Regelung gestellt wurde.<br />
Ein solcher Vorrang kann dabei auch nicht im Wege der Auslegung auf das haushaltswirtschaftliche Prinzip übertragen<br />
werden. Es würde ggf. lediglich ein Korrekturbedürfnis, aber keine bilanzielle Rechtswidrigkeit des Jahresabschlusses<br />
entstehen, das keinen Anlass für eine Änderung des Bestätigungsvermerks begründen kann. Die<br />
Vorgabe einer zeitlichen Begrenzung für die Wertaufhellung ist daher als sachgerecht anzusehen, denn die im<br />
gemeindlichen Jahresabschluss enthaltenen Informationen verlieren mit zunehmenden Zeitablauf ihre Bedeutung<br />
für die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie für die Steuerung der Gemeinde.<br />
3.2.4.2 Keine eigenständige Ausgestaltung<br />
Die Anwendung des haushaltswirtschaftlich bestimmten Wertaufhellungsprinzips kann die Gemeinde grundsätzlich<br />
nicht vom zeitlichen und organisatorischen Ablauf der eigenen Aufstellungsarbeiten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
bzw. von seiner Fertigstellung abhängig machen. Es ist daher von der Gemeinde nicht zu entscheiden,<br />
in welchem Zeitraum nach dem Abschlussstichtag ertrags-, aufwands- oder vermögenswirksame<br />
Sachverhalte in die vorzunehmende Periodenabgrenzung noch einbezogen werden dürfen.<br />
Der Grundsatz der Haushaltswahrheit verlangt, dass die Anwendung des Prinzips der Wertaufhellung durch die<br />
Gemeinden willkürfrei erfolgen muss. Er unterliegt daher nicht der eigenständigen Ausgestaltung durch die Gemeinde,<br />
z.B. in dem die Zeitdauer der Abschlussprüfung hinzugerechnet wird. Durch die ausdrückliche Verwendung<br />
des Begriffs „Aufstellung“ in der Vorschrift über den gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 95 Absatz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>) und in der Vorschrift über die allgemeinen Bewertungsanforderungen wird ausdrücklich eine unmittelbare<br />
Verbindung zwischen diesen haushaltsrechtlichen Tatbeständen geschaffen.<br />
Für die Gemeinde wird dadurch z. B. klargestellt, dass der Zeitraum für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips<br />
nicht eigenständig ausgestaltet und erweitert werden kann, z. B. bis zur tatsächlichen Prüffähigkeit der gemeindlichen<br />
Jahresabschlussunterlagen oder bis zum Abschluss der Prüfung oder bis zum Zeitpunkt der Feststellung<br />
des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die oftmals aus örtlichen<br />
Gründen gewünschte Ausdehnung des Zeitraumes der Wertaufhellung findet in den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften jedoch keine Grundlage (vgl. §§ 96 und 101 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Ein möglicher Änderungsbedarf des gemeindlichen Jahresabschlusses nach dem gesetzlich bestimmten Aufstellungszeitraum<br />
kann daher nicht unter dem Begriff der Wertaufhellung subsumiert werden. Er kann ggf. noch zu<br />
einer Berichtigung des gemeindlichen Jahresabschlusses führen, sofern im Rahmen der Prüfung oder der Bera-<br />
GEMEINDEORDNUNG 848
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
tungen des Rates ein Bedarf dafür anerkannt wird. Vor der Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat<br />
kann es daher noch zu Fehlerberichtigungen kommen, über von der Gemeinde zu entscheiden ist. Eine Fehlerberichtigung<br />
nach der Feststellung des Jahresabschlusses ist nur dann möglich, wenn eine Änderung zum Gegenstand<br />
des Feststellungsbeschlusses des Rates gemacht wurde, z. B. durch eine Änderungsliste.<br />
Eine eigenständige Verkürzung des Wertaufhellungszeitraums durch die Gemeinde, z. B. auf den ersten oder die<br />
ersten beiden Monate nach dem abgelaufenen Haushaltsjahr, steht grundsätzlich nicht im Einklang mit der haushaltsrechtlichen<br />
Vorschrift. Sie kann aber dadurch entstehen, dass dem Rat bereits in diesem Zeitraum der Entwurf<br />
des Jahresabschlusses zugeleitet wird. Das gemeindliche Haushaltsrecht lässt nur die Zeit zwischen dem<br />
Abschlussstichtag des Haushaltsjahres und dem Tag der Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
als Zeitraum zu, in dem das Wertaufhellungsprinzip zur Anwendung kommen darf.<br />
Der in der Vorschrift des § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> festgelegte Drei-Monats-Zeitraum wird daher nur dann verkürzt,<br />
wenn der gemeindliche Jahresabschluss vor dem Ende dieses Zeitraumes aufgestellt und dem Rat tatsächlich<br />
zur Feststellung zugeleitet worden ist. Die Beachtung einer haushaltsrechtlichen Frist dient u.a. dazu, die Gemeinde<br />
davon abzuhalten, auf mögliche Erkenntnisse in einer unbestimmten weiteren Zeit zu hoffen, um das<br />
Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres ggf. noch nach eigenen Wünschen und Bedürfnissen mit Wirkungen<br />
auf andere Haushaltsjahre gestalten zu können.<br />
Alle haushaltsrechtlichen Vorschriften stehen in einem Gesamtzusammenhang, sodass die Möglichkeiten der<br />
einen Vorschrift zum Teil durch Beschränkungen aus einer anderen Vorschrift begrenzt werden können. Aus<br />
diesem Grunde finden Ansichten, dass der Wertaufhellungszeitraum über die Drei-Monats-Frist hinausgeht, in<br />
den gesetzlichen Vorschriften keine Grundlage. Die Gemeinde sollte in diesem Zusammenhang grundsätzlich<br />
dafür Sorge tragen, dass so frühzeitig wie möglich der gemeindliche Jahresabschluss mit den darin enthaltenen<br />
Informationen verfügbar ist, denn die Informationen verlieren mit zunehmenden Zeitablauf ihre Bedeutung für die<br />
Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie für die Steuerung der Gemeinde.<br />
3.2.5 Der Zeitraum der Aufstellung und die Haushaltssicherung<br />
Eine erhebliche Bedeutung erhält die Fristvorgabe in dieser Vorschrift insbesondere bei Gemeinden, die ein<br />
Haushaltssicherungskonzept umzusetzen haben. Bei diesen Gemeinden darf die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips<br />
nicht dazu genutzt werden, die Feststellung von Erfolg oder der Misserfolg der Sanierungsmaßnahmen<br />
oder Konsolidierungsmaßnahmen im abgelaufenen Haushaltsjahr und damit die Aufstellung und Bestätigung<br />
des Jahresabschlusses sowie die Zuleitung an den Rat der Gemeinde bewusst zu verspäten oder auf unbestimmte<br />
Zeit zu verschieben.<br />
Der aktuelle Stand der Haushaltswirtschaft der Gemeinde bzw. die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen<br />
Haushaltsjahres sowie die entstandene wirtschaftliche Lage der Gemeinde müssen vielmehr besonders<br />
zeitnah und unverzüglich nach Ablauf des Haushaltsjahres erkennbar und transparent gemacht werden. Nur dann<br />
können schnellstmöglich notwendig gewordene Konsequenzen für die Zukunft gezogen und weitere Anpassungsmaßnahmen<br />
oder Erleichterungen bereits im gerade laufenden Haushaltsjahr eingeleitet und umgesetzt<br />
werden. Ggf. kann es deshalb auch örtlich notwendig werden, den gemeindlichen Jahresabschluss auch in einer<br />
kürzeren Frist als gesetzlich vorgegeben (31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres) aufzustellen und<br />
auf eine i.d.R. mögliche Anwendung des Wertaufhellungsprinzips unter solchen Gesichtspunkten zu verzichten.<br />
3.3. Zu Satz 3 (Recht des Kämmerers zur Stellungnahme):<br />
Nach der Vorschrift hat der Kämmerer das Recht zur Abgabe einer Stellungnahme, soweit der Bürgermeister von<br />
dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses abweicht. Für den Kämme-<br />
GEMEINDEORDNUNG 849
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§ 95 GO <strong>NRW</strong><br />
rer besteht damit die Möglichkeit, die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde aus seiner<br />
Sicht gegenüber dem Rat der Gemeinde darzustellen und zu beurteilen.<br />
3.4 Zu Satz 4 (Vorlage der Stellungnahme an den Rat):<br />
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister die Stellungnahme des Kämmerers zu dem von ihm abgeänderten<br />
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses dem Rat vorzulegen, wenn der Kämmerer von seinem Recht<br />
Gebrauch gemacht hat, dazu eine Stellungnahme abzugeben. In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für<br />
Bürgermeister und für den Kämmerer ein Rederecht, sodass die Ergebnisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
und die damit verbundene Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die Gemeinde, ggf. aus unterschiedlichen<br />
Sichten, gegenüber dem Rat der Gemeinde dargestellt werden können. Der Rat der Gemeinde soll<br />
diese Darstellungen zur Kenntnis nehmen und in seine Entscheidung bzw. Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
einfließen lassen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 850
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 96<br />
Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung<br />
(1) 1 Der Rat stellt bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss<br />
geprüften Jahresabschluss durch Beschluss fest. 2 Zugleich beschließt er über die Verwendung<br />
des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages. 3 In der Beratung des Rates<br />
über den Jahresabschluss kann der Kämmerer seine abweichende Auffassung vertreten. 4 Die Ratsmitglieder<br />
entscheiden über die Entlastung des Bürgermeisters. 5 Verweigern sie die Entlastung oder sprechen sie diese mit<br />
Einschränkungen aus, so haben sie dafür die Gründe anzugeben. 6 Wird die Feststellung des Jahresabschlusses<br />
vom Rat verweigert, so sind die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben.<br />
(2) 1 Der vom Rat festgestellte Jahresabschluss ist der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. 2 Der Jahresabschluss<br />
ist öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur<br />
Einsichtnahme verfügbar zu halten.<br />
Erläuterungen zu § 96:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Zwecke der Feststellung des Jahresabschlusses<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Der Rat der Gemeinde hat nach Abschluss des Haushaltsjahres die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans,<br />
soweit sie sich im Jahresabschluss der Gemeinde niederschlägt, zu überprüfen und über das Ergebnis<br />
einen Beschluss zu fassen bzw. den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen sowie den Bürgermeister zu<br />
entlasten. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen Jahresabschluss stellt dabei keinen willkürlichen<br />
Schnitt durch das Verwaltungshandeln bzw. die Geschäftstätigkeit der Gemeinde dar, auch wenn unmittelbar<br />
zuvor und danach Erträge erzielt und Aufwendungen entstehen sowie Zahlungen erhalten und geleistet werden.<br />
Die für den Rat der Gemeinde vorzunehmende Prüfung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59<br />
Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat hat nach seiner Beratung den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen und<br />
über die Verwendung des Jahresüberschusses bzw. die Behandlung des Jahresfehlbetrages zu entscheiden.<br />
Dafür ist der Rat der Gemeinde originär zuständig. Er kann diese Aufgaben nicht auf Dritte übertragen (vgl. § 41<br />
Absatz 1 Satz 2 Buchstabe j GO <strong>NRW</strong>). Im Rahmen der Feststellung gemeindlichen Jahresabschlusses ist ggf.<br />
zu klären, ob gleichzeitig eine erforderliche Zustimmung des Rates zu erheblichen über- und außerplanmäßigen<br />
Aufwendungen erteilt wird, die im Rahmen der Aufstellung des Jahresabschlusses der Gemeinde bekannt geworden<br />
sind (vgl. § 83 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Jahresabschluss haben die Ratsmitglieder der Gemeinde über die<br />
Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden. Der Bürgermeister der Gemeinde ist einerseits verantwortlich für<br />
die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung und dadurch auch für die Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits hat der Bürgermeister<br />
die Beschlüsse des Rates vorzubereiten und diese unter Kontrolle des Rates und ihm gegenüber durchzuführen<br />
(vgl. § 62 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr wird die<br />
gemeindliche Verwaltung durch den Beschluss des Rates über die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen ermächtigt<br />
(vgl. §§ 78 und 80 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 851
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Beauftragung des Bürgermeisters durch den Rat der Gemeinde, die gemeindliche Haushaltswirtschaft im<br />
Haushaltsjahr auszuführen, beinhaltet daher für den Rat auch eine entsprechende Prüfungspflicht nach Ablauf<br />
dieses Zeitraumes. Sie beinhaltet aber auch eine abschließende Beurteilung durch die Ratsmitglieder über die<br />
Tätigkeit des Bürgermeisters im Haushaltsjahr, den diese haben über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden.<br />
Die Entlastung des Bürgermeisters kann dabei mit Einschränkungen ausgesprochen oder sogar verweigert<br />
werden. Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat muss dabei nicht zwingend<br />
auch die Entlastung des Bürgermeisters zur Folge haben.<br />
Mit der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und der Entlastung des Bürgermeisters kann die<br />
Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres noch nicht als intern abgeschlossen betrachten.<br />
Aus der anschließenden Anzeige des Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde der Gemeinde sowie<br />
aus der überörtlichen Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen<br />
(vgl. § 105 GO <strong>NRW</strong>) können sich noch zu einem späteren Zeitpunkt ggf. Maßnahmen für die<br />
Gemeinde ergeben, die haushaltswirtschaftliche Auswirkungen in Bezug auf das abgeschlossene Haushaltsjahr<br />
und den festgestellten Jahresabschluss entfalten können.<br />
Die Gemeinde hat außerdem ihren Jahresabschluss öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung<br />
des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. Mit der Bekanntmachung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses und dem Verfügbarhalten soll erreicht werden, dass die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
bürgerfreundlich und bürgernah über das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen<br />
Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie über die voraussichtlichen Chancen<br />
und Risiken der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde informiert werden. Erst nach der Feststellung<br />
des Jahresabschlusses für das nächste Haushaltsjahr kann die gemeindliche Haushaltswirtschaft für das<br />
Haushaltsjahr als abschlossen betrachtet werden.<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss kann jedoch nicht zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens oder eines Bürgerentscheids<br />
gemacht werden (vgl. § 26 Absatz 5 Nummer 3 i.V.m. § 41 Absatz 1 Buchstabe j GO <strong>NRW</strong>). Eine<br />
Bürgerbeteiligung der Gemeinde am haushaltswirtschaftlichen Geschehen geht daher nicht soweit, dass die<br />
Bürger beantragen können, anstelle des Rates selbst zu entscheiden oder der Rat dieses beschließen könnte<br />
(vgl. § 26 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Für den gemeindlichen Jahresabschluss ist gesetzlich ein besonderes<br />
Aufstellungsverfahren gesetzlich bestimmt worden, das mit der Feststellung des Jahresabschlusses durch den<br />
Rat endet. Erst anschließend werden die Bürgerinnen und Bürger eingebunden und können entsprechend ihren<br />
Informationsinteressen die gewünschten Angaben erhalten oder die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen<br />
bei der Gemeinde, ggf. auch im Internet einsehen.<br />
1.2 Die örtliche Prüfung vor der Feststellung<br />
Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, durch die gemeindliche Haushaltssatzung den Rahmen und die Bedingungen<br />
zur Ausführung der jährlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört es, nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
das Ergebnis der Haushaltswirtschaft in Form des gemeindlichen Jahresabschlusses festzustellen.<br />
Dieses Recht beinhaltet aber auch die Pflicht des Rates, vor der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
eine Prüfung in der Sache durchzuführen. Die Prüfung des Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss,<br />
einem Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Ausschuss ist gegenüber dem Rat berichtspflichtig und hat über die Art und den Umfang der Prüfung sowie<br />
über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht mit einem Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über<br />
seine Versagung zu erstellen (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Die Jahresabschlussprüfung stellt dabei vorrangig eine gemeindeinterne<br />
und verwaltungstechnische Kontrolle im Auftrag des Rates dar, an der i.d.R. die örtliche Rechnungsprüfung<br />
beteiligt ist (vgl. § 103 GO <strong>NRW</strong>). Die Prüfung dient als vorbereitende Maßnahme für die Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat. Das Ziel der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 852
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
ist ein Urteil des Rechnungsprüfungsausschusses darüber, ob und mit welchem Ergebnis der Auftrag des Rates<br />
die Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr entsprechend seinen Beschlüssen auszuführen, durch die<br />
gemeindliche Verwaltung ordnungsgemäß erledigt wurde.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher festzustellen, ob der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt. E muss auch ermitteln, ob die<br />
gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen, insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung,<br />
und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, beachtet worden sind (vgl. § 101 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In die örtliche Prüfung werden daher die gemeindliche Haushaltswirtschaft, die Buchführung, die Inventur und das<br />
Inventar sowie die Übersicht über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und der Lagebericht<br />
der Gemeinde einbezogen. Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es für den Rechnungsprüfungsausschuss,<br />
relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit unter Beachtung des Grundsatzes<br />
der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. Der Ausschuss soll im<br />
Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung auch eine zukunftsorientierte Beurteilung der Chancen und Risiken aus<br />
der aktuellen Haushaltswirtschaft der Gemeinde vornehmen.<br />
In die gemeindliche Jahresabschlussprüfung sollen daher auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch<br />
prozessorientierte Faktoren und Kriterien, die sich auf die Gemeinde auswirken, einbeziehen und beurteilen. Eine<br />
lückenlose Prüfung sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht<br />
werden kann. Die gemeindliche Abschlussprüfung soll nach ihrem Wesen nicht darauf ausgerichtet werden,<br />
einzelne Tatbestände und Verstöße gegen außerhalb der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und<br />
Buchführung liegende Vorgaben aufzudecken und festzustellen.<br />
1.3 Der Beschluss des Rates<br />
Die Pflicht des Rates der Gemeinde, nach dem Ende des Haushaltsjahres einen Jahresabschluss festzustellen,<br />
wird dadurch erfüllt, dass der Rat im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit einen entsprechenden Beschluss<br />
fasst (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe j GO <strong>NRW</strong>). Der Bürgermeister hat dabei dafür Sorge zu tragen, dass vom<br />
Kämmerer fristgerecht ein Entwurf des Jahresabschlusses aufgestellt und dieser Entwurf vom Bürgermeister<br />
bestätigt wird (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Er hat als Vorsitzender des Rates auch dafür zu sorgen, dass innerhalb<br />
der gesetzlich vorgesehenen Frist vom Rat ein Beschluss zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
gefasst wird (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Rechte und Pflichten kann der Bürgermeister aufgrund seiner Stellung innerhalb der Gemeinde durchsetzen.<br />
Als Leiter der gemeindlichen Verwaltung trägt er die Verantwortung für die Aufstellung und die Bestätigung<br />
des Entwurfs der Haushaltssatzung (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Als Mitglied und Vorsitzender des Rates<br />
(Mitglied kraft Gesetzes) muss er dafür sorgen, dass ein Beschluss über den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen gefasst wird (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dem Bürgermeister<br />
steht dabei nicht das Recht zu, die Tagesordnung und die Beratungen des Rates in der Form zu gestalten,<br />
dass ein Beschluss des Rates über den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses auf unbestimmte Zeit<br />
verschoben werden kann.<br />
1.4 Keine gesonderte überörtliche Prüfung<br />
Die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt der überörtlichen Prüfung. Diese Prüfung ist ein spezieller<br />
Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes über die Gemeinden und wird durch die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
<strong>NRW</strong> durchgeführt (vgl. § 105 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie unterscheidet sich von der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 853
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
dadurch, dass sie sich auf bestimmte örtliche Sachverhalte erstreckt und von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
stehenden Stelle durchgeführt wird (vgl. § 105 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Rechnungsprüfung ist<br />
dem Rat der Gemeinde unmittelbar unterstellt und wird durch eine unabhängige Stele in der gemeindlichen Ver-<br />
waltung vorgenommen ist (vgl. §§ 102 und 104 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In die überörtliche Prüfung der Gemeinde, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird, kann<br />
der gemeindliche Jahresabschluss einbezogen werden, wenn dafür ein entsprechendes sachliches Erfordernis<br />
besteht. In der überörtlichen Prüfung dürften zur Beurteilung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vielfach besondere<br />
ergebnisbezogene Informationen aus dem gemeindlichen Jahresabschluss benötigt werden. Der Jahresabschluss<br />
der Gemeinde wird dadurch jedoch nicht zu einem eigenständigen Prüfungsgegenstand der<br />
überörtlichen Prüfung. Eine Berechtigung und eine allgemeine Zuständigkeit der überörtlichen Prüfung für eine<br />
solche Prüfungstätigkeit kann jedenfalls nicht auf die Vorschrift des § 105 GO <strong>NRW</strong> gestützt werden.<br />
2. Änderungen oder Berichtigungen des Jahresabschlusses<br />
2.1 Bedarf und Zeitpunkte der Berichtigung<br />
2.1.1 Der Berichtigungsbedarf<br />
Bei der Gemeinde kann ein fehlerhafter oder unrichtiger Jahresabschluss bestehen, weil die zum Abschlussstichtag<br />
gegebenen Verhältnisse bei der Aufstellung und/oder Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
nicht erkannt wurden. Bei der Feststellung einer Fehlerhaftigkeit des gemeindlichen Jahresabschlusses ist objektiv<br />
auf den Abschlussstichtag als Beurteilungszeitpunkt abzustellen. Eine Berichtigungspflicht besteht i.d.R. dann,<br />
wenn der gemeindliche Jahresabschluss ohne Berichtigung eine von der tatsächlichen Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde wesentliche Abweichung beinhalten würde oder gegen haushaltsrechtliche<br />
Vorschriften verstoßen wurde.<br />
In die Betrachtung und Bewertung einer Fehlerhaftigkeit des gemeindlichen Jahresabschlusses sind von der<br />
Gemeinde immer das gesamte Umfeld des Jahresabschlusses sowie seine Adressaten einzubeziehen. Ein Korrekturbedarf<br />
ist dabei unter Einbeziehung des Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit<br />
sowie nach dem Maß des Verstoßes gegen haushaltsrechtliche Vorschriften zu beurteilen. Je nach<br />
Verfahrensstand muss oder kann eine für notwendig erachtete Berichtigung ggf. auch umgehend vorgenommen<br />
werden. Ein Verzicht auf eine für notwendig erachtete Berichtigung durch Zeitablauf ist dabei nicht möglich. Eine<br />
Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses ist nicht zulässig.<br />
Die Berichtigung kann im Rahmen des nächsten Jahresabschlusses vorgenommen werden, sofern der gemeindliche<br />
Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr bereits festgestellt worden ist. Der Anhang im folgenden<br />
Jahresabschluss muss dann entsprechende Angaben zum Umfang und Anlass der Berichtigung sowie zur Art der<br />
Fehlerbeseitigung enthalten. Ein Berichtigungsbedarf kann sich aus unterschiedlichen Gründen ergeben (vgl.<br />
Abbildung).<br />
Der Berichtigungsbedarf beim Jahresabschluss<br />
- Bei einem Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften.<br />
- Bei objektiven oder subjektiven Bilanzierungsfehlern von Bedeutung.<br />
- Bei wesentlichen Bewertungsfehlern.<br />
GEMEINDEORDNUNG 854
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Berichtigungsbedarf beim Jahresabschluss<br />
- Bei wesentlichen Buchführungsfehlern.<br />
- Bei nichtigen Jahresabschlüssen.<br />
Abbildung 177 „Der Berichtigungsbedarf beim Jahresabschluss“<br />
Ein zu berichtigender Fehler kann grundsätzlich materielle oder auch formelle Ursachen haben. Der Berichtigungsbedarf<br />
muss dabei objektiv zum Abschlussstichtag bestehen. Die Anwendung des Wesentlichkeitsgrundsatzes<br />
kann dabei von erheblicher Bedeutung sein. Sie sollte deshalb nicht allein an betragsmäßige Messgrößen<br />
gekoppelt sein. Es sollte daher bei der Beurteilung eines Bilanzierungsfehlers dieser nicht allein ins Verhältnis zur<br />
Bilanzsumme oder zum Wertansatz des betreffenden Bilanzpostens gesetzt werden. Es gilt vielmehr, möglichst<br />
alle Umstände in die Betrachtung und Bewertung des aufgetretenen Fehlers einzubeziehen. Dazu gehört auch<br />
festzustellen, ob und wie sich der Fehler auf die durch den Jahresabschluss zu vermittelnde Vermögen-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde im Einzelnen auswirkt. Durch den Vergleich mit den richtigen Bilanzwerten<br />
können dazu bereits sachgerechte Erkenntnisse gewonnen werden.<br />
Von der Gemeinde sind aufgetretene Fehler sind möglichst bezogen auf das Haushaltsjahr zu korrigieren, in dem<br />
die Gemeinde über die Fehlerhaftigkeit ihres Jahresabschlusses Kenntnis erlangt hat. Eine notwendige Fehlerberichtigung<br />
ist dabei von der Gemeinde grundsätzlich ergebniswirksam vorzunehmen. Die dadurch entstehenden<br />
Erträge oder Aufwendungen sind in die gemeindliche Ergebnisrechnung sachgerecht aufzunehmen. Es muss<br />
dafür innerhalb der Ergebnisrechnung jedoch keine gesonderte Haushaltspositionen eingerichtet werden. Eine<br />
unmittelbare Verrechnung von Erträgen und Aufwendungen aus der Berichtigung mit der allgemeinen Rücklage<br />
ist in diesem Zusammenhang nicht zulässig.<br />
Bei fehlerhaften Vorjahresangaben in der gemeindlichen Bilanz könnte die Dokumentationsfunktion des Jahresabschlusses<br />
der Gemeinde beeinträchtigt sein und die Gefahr falscher Entscheidungen aus der eingeschränkten<br />
Vergleichbarkeit des Jahresabschlusses des Haushaltsjahres mit dem Jahresabschluss des Vorjahres bestehen.<br />
In einem solchen Fall bedarf es jedoch keiner förmlichen Berichtigung im Rahmen des Jahresabschlusses, denn<br />
der Jahresabschluss des Vorjahres kann durch die Berichtigung nicht in seiner fehlerhaften Abbildung geändert<br />
werden. Die Informationsfunktion des Jahresabschlusses des Vorjahres dürfte aber eingeschränkt sein, sodass<br />
deswegen i.d.R. eine Informationspflicht der Gemeinde gegenüber den Adressaten entsteht. Die Gemeinde kann<br />
dazu ggf. die betreffenden Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses des Vorjahres austauschen und die Adressaten<br />
darüber entsprechend informieren.<br />
2.1.2 Die Zeitpunkte der Berichtigung<br />
Für die Beurteilung der Durchführung einer Berichtigung eines gemeindlichen Jahresabschlusses ist grundsätzlich<br />
auf den betreffenden Abschlussstichtag als objektiver Entscheidungszeitpunkt abzustellen. Bei einem Entwurf<br />
des Jahresabschlusses kann die Berichtigung eines Fehlers grundsätzlich im Zeitraum seiner Aufstellung und<br />
Prüfung, unabhängig um Bearbeitungsstand, vorgenommen werden, denn ein Entwurf kann jederzeit verändert<br />
werden. Für die Beseitigung von Fehlern kommt es dabei nicht darauf an, wer den Fehler entdeckt hat oder dessen<br />
sofortige Beseitigung für erforderlich hält bzw. darüber entscheidet. Sofern aufgetretene Fehler als unwesentlich<br />
anzusehen sind, kann es im örtlichen Einzelfall auch ausreichend sein, den Fehler auch bei einem noch nicht<br />
festgestellten Jahresabschluss der Gemeinde, erst im nächsten von der Gemeinde aufzustellenden Jahresabschluss<br />
zu korrigieren.<br />
GEMEINDEORDNUNG 855
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde kann ggf. Erkenntnisse über einen Änderungs- oder Berichtigungsbedarf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
auch erst nach seiner Feststellung gewinnen, z. B. im Rahmen des nächsten Jahresabschlusses<br />
oder ggf. auch erst mehrere Jahre später. In diesen Fällen soll eine Berichtigung des Jahresabschlusses grund-<br />
sätzlich in einem noch nicht festgestellten Jahresabschluss vorgenommen werden. Der betroffene Jahresabschluss<br />
sowie die sich ggf. anschließenden Jahresabschlüsse in dem Zeitraum bis Berichtigung müssen von der<br />
Gemeinde nicht verändert werden.<br />
Die Fehlerbeseitigung bezogen auf einen Jahresabschluss eines früheren Haushaltsjahres führt nicht zu grundlegenden<br />
Veränderungen in der Feststellung des betroffenen Jahresabschlusses sowie seiner anschließenden<br />
Bekanntmachung und die Anzeige an die Aufsichtsbehörde. Diese Sachverhalte können daher bei der Beurteilung<br />
der Durchführung des Zeitpunktes einer Berichtigung grundsätzlich außer Betracht bleiben. Die Gemeinde<br />
muss aber im Rahmen ihrer im Jahresabschluss zu gebenden Informationen gesonderte Angaben machen, dass<br />
ein Jahresabschluss aus einem früheren Haushaltsjahr berichtigt wurde und wie und in welchem Umfang sich<br />
dieser Vorgang auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde auswirkt. In diesem Zusammenhang ist zu beachten,<br />
dass die Änderung eines fehlerfreien Jahresabschlusses, der den gesetzlichen Anforderungen und den GoB<br />
entspricht und vom Rat der Gemeinde festgestellt wurde, grundsätzlich unzulässig ist.<br />
2.1.3 Keine neue Sachverhaltsgestaltung<br />
Im Einzelfall können ggf. wesentliche Bilanzierungsfehler auftreten, die sich auf die Aufgabe des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses auswirken, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Daraus können sich zwingende Berichtigungspflichten<br />
von Wertansätzen in der gemeindlichen Bilanz ergeben, die zur Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
durch die Gemeinde notwendig sind. Eine vorgesehene Fehlerbeseitigung im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
eröffnet für die Gemeinde jedoch nicht die Möglichkeit zu einer nachträglichen neuen Sachverhaltsgestaltung.<br />
Die Bilanzierungsfehler sind immer nach den Regeln der Bilanzberichtigung und somit ergebniswirksam in dem<br />
Jahresabschluss für das Haushaltsjahr zu korrigieren, in dem sie bekannt werden. Eine Korrektur des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses darf daher z. B. nicht dadurch umgangen oder ersetzt werden, dass stattdessen bei<br />
einem gemeindlichen Vermögensgegenstand eine Zuschreibung vorgenommen wird (vgl. § 35 Absatz 8 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>). Die ertragswirksamen oder aufwandswirksamen Berichtigungen des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
auch wenn die Fehler in den Vorjahren entstanden oder von Bedeutung sind, stellen außerdem keine gemeindlichen<br />
Vorgänge dar, die als außerordentlich zu klassifizieren und entsprechend in der Ergebnisrechnung<br />
zu erfassen wären. Die Berichtigung eines Fehlers stellt auch keinen Sachverhalt dar, aufgrund dessen eine<br />
unmittelbare Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage zulässig ist (vgl. § 43 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Die erneute Feststellung des Jahresabschlusses<br />
In örtlichen Einzelfällen können gewichtige bzw. wesentliche Fehler in einem vom Rat der Gemeinde aktuell festgestellten<br />
Jahresabschluss bestehen, deren Korrektur aus sachlichen oder rechtlichen Gründen erforderlich ist,<br />
z.B. auch wegen materieller Folgewirkungen oder wegen wesentlicher Rechtsverstöße. Die Gemeinde hat dann<br />
diesen Jahresabschluss zu berichtigen, um einen rechtmäßigen Jahresabschluss für das abgelaufene Haushaltsjahr<br />
zu erreichen. Im Anhang des neuen (berichtigten) Jahresabschluss sind dann von der Gemeinde die im Jahresabschluss<br />
vorgenommenen Änderungen mit ihrem Umfang anzugeben. Deren Notwendigkeit ist ausreichend<br />
zu erläutern. Bei einem festgestellten Jahresabschluss bedarf es hinsichtlich der einzelnen Sachverhalte, die zur<br />
Änderung des gemeindlichen Jahresabschlusses geführt haben, zudem der örtlichen Prüfung durch den zuständigen<br />
Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 856
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Der (berichtigte) gemeindliche Jahresabschluss ist nach der Prüfung durch den Rat der Gemeinde (erneut) festzustellen,<br />
denn der Rat darf nur einen (insgesamt) geprüften Jahresabschluss feststellen. Außerdem unterliegt<br />
ein solcher Jahresabschluss erneut der Anzeige an die Aufsichtsbehörde, der öffentlichen Bekanntmachung und<br />
ist zur Einsichtnahme verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Der Jahresabschluss der Gemeinde<br />
muss dabei als „geänderter Jahresabschluss“ gekennzeichnet werden, um diese „Erneuerung“ des Jahresabschlusses<br />
und seine eigenständige (neue) Feststellung durch den Rat der Gemeinde für die Adressaten des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses erkennbar und nachvollziehbar zu machen.<br />
In den Fällen, in denen die vorgenommenen Änderungen bzw. Berichtigungen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
keine Auswirkungen auf den Beschluss des Rates der Gemeinde über die Ergebnisverwendung<br />
und/oder auf die Entlastung des Bürgermeisters haben, kann eine erneute Beschlussfassung über diese Sachverhalte<br />
durch den Rat als entbehrlich betrachtet werden, sofern es nicht aus anderen Gründen geboten oder aus<br />
rechtlichen Gründen zwingend vorzunehmen ist (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Die Anzeige und Veröffentlichung des Jahresabschlusses<br />
3.1 Die Anzeige des Jahresabschlusses<br />
Die Vorschrift sieht wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes über die Gemeinden vor, dass der gemeindliche<br />
Jahresabschluss unverzüglich nach seiner Feststellung durch den Rat der Gemeinde der Aufsichtsbehörde<br />
anzuzeigen ist (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Aus der ausschlaggebenden Bedeutung, die der Jahresabschluss für den<br />
Nachweis der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr hat, ergibt sich die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde, sich jeweils<br />
nach Ablauf des Haushaltsjahres einen Überblick über die wirtschaftliche Lage sowie über die Chancen und Risiken<br />
für die weitere wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde zu verschaffen.<br />
Die mit der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden<br />
Unterlagen müssen eine Gesamtübersicht über die örtliche Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde geeignet sein, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte. Der Aufsichtsbehörde ist daher der vom<br />
Rat der Gemeinde festgestellte Jahresabschluss mit seinen Bestandteilen und Anlagen vorzulegen, die Gegenstand<br />
der vom Rat vorgenommenen Feststellung waren. Dazu gehört auch die Vorlage des gemeindlichen Lageberichtes.<br />
Die Vorgabe, dass dem Jahresabschluss ein Lagebericht beizufügen ist, bietet durch den benutzten<br />
Begriff „beizufügen“ keinen Anlass, auf eine Übersendung des Lageberichtes an die Aufsichtsbehörde zu verzichten.<br />
Ein Informationsbedürfnis auch für die Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsicht über die Gemeinde lösen insbesondere<br />
die Pflichtangaben im Lagebericht aus (vgl. § 95 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die Anzeige des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde ist nicht<br />
ausdrücklich geregelt, dass der Beschluss über die Entlastung des Bürgermeisters der Aufsichtsbehörde anzuzeigen<br />
ist. Die Entscheidung der Ratsmitglieder verfehlt aber ihren Zweck, wenn nicht auch die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses über die Entlastung des Bürgermeisters<br />
informiert wird. Es besteht zwar keine ausdrückliche gesetzliche Informationspflicht darüber, gleichwohl<br />
bietet es sich für die Gemeinde an, die Information über die Entlastung des Bürgermeisters oder deren Verweigerung<br />
der Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Anzeige des Jahresabschlusses zukommen zu lassen.<br />
3.2 Die Veröffentlichung des Jahresabschlusses<br />
Die Vorschrift sieht vor, dass der vom Rat der Gemeinde festgestellte Jahresabschluss öffentlich bekannt zu<br />
machen und zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. Mit der Bekanntmachung des festgestellten Jahresabschlusses<br />
durch die Gemeinde soll erreicht werden, dass die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich<br />
GEMEINDEORDNUNG 857
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
und bürgernah über das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche<br />
Lage der Gemeinde sowie über die Chancen und Risiken der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung der<br />
Gemeinde informiert werden. Die Bürgerinnen und Bürger sind Adressaten des gemeindlichen Handelns und<br />
sollen daher die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Es kann deshalb von einem berechtigten<br />
Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die<br />
das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres ausgegangen werden. Ggf. sind auch<br />
weitere Informationen über die erfolgreiche Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu geben, z. B. in Form eines<br />
Nachweises über die von der Öffentlichkeit für das Haushaltsjahr vorgeschlagene und umgesetzten Maßnahmen.<br />
Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfüllt als Information nur dann ihren Zweck, wenn<br />
damit auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Ergebnisrechnung und aus der Finanzrechnung sowie das Bilanzvolumen<br />
und die wichtigsten Bilanzposten sowie ggf. besondere Inhalte des Lageberichts öffentlich gemacht<br />
werden. Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen Jahresabschluss mit seinen Anlagen<br />
zum Inhalt und Abdruck der Bekanntmachung zu machen, z. B. im Amtsblatt der Gemeinde. Die Bekanntmachungsverordnung<br />
lässt es zu, dass bestimmte Materialien stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten<br />
Stelle der gemeindlichen Verwaltung ausgelegt werden (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO). Diese Regelung<br />
kann auch auf den gemeindlichen Jahresabschluss angewandt werden. Die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
können sich dann nach Kenntnis der Bekanntmachung entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss und damit über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde verschaffen.<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss ist außerdem im Anschluss an die öffentliche Bekanntmachung bis zur Feststellung<br />
des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten (vgl. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch diese zeitlich weitgehenden Zugangs- bzw. Informationsmöglichkeiten zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
wird der jahresbezogene und jährlich wiederkehrende Ablauf der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, von<br />
der Haushaltsplanung über den Beschluss der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zur Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde für die Öffentlichkeit als Adressaten<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft nachvollziehbar gemacht.<br />
Mit der Einsichtnahme in den festgestellten gemeindlichen Jahresabschluss wird dem Informationsrecht und dem<br />
Informationsbedürfnis der Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde als Adressaten des haushaltswirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde als bedeutend höherwertig angesehen als das Bedürfnis der Gemeinde, die Ergebnisse<br />
ihrer Geschäftsvorfälle und Geschäftsprozesse sowie des verwaltungsmäßigen Handelns möglichst nicht offenlegen<br />
zu müssen. Die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger beim Gestalten des örtlichen Gemeindelebens erfordert,<br />
dass der Umgang mit haushaltswirtschaftlichen Informationen nicht mehr maßgeblich und allein durch die<br />
gemeindliche Verwaltung bestimmt wird. Die Leistungsbezogenheit der gemeindlichen Verwaltung und die Produktorientierung<br />
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bringen es mit sich, dass die Bürgerinnen und Bürger<br />
darüber sowie über jahresbezogene Ergebnisse ausreichend informiert werden.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Feststellung des Jahresabschlusses und Entlastung):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses)<br />
1.1.1 Die Zwecke der Feststellung<br />
Der Bürgermeister hat zum Ende seines auf ein Jahr begrenzten Auftrages, die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
nach der vom Rat der Gemeinde beschlossenen Haushaltssatzung auszuführen, dem Rat dazu einen Jahresabschluss<br />
zum abgelaufenen Haushaltsjahr vorzulegen. Er muss gegenüber dem Rat darlegen, wie er den Auftrag<br />
des Rates ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die Haushaltswirtschaft im Ablauf des Haushaltsjahres geführt<br />
GEMEINDEORDNUNG 858
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
hat, ob die gesetzten Ziele erreicht worden sind, welche Auswirkungen sich daraus auf das Vermögen und die<br />
Schulden der Gemeinde ergeben und welche Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde<br />
aufgrund der entstandenen wirtschaftlichen Lage unter Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
bestehen.<br />
Diese Kriterien bestimmen die Zwecke und den Inhalt des gemeindlichen Jahresabschlusses als Berichterstattung<br />
an den Rat der Gemeinde, denn der gemeindliche Jahresabschluss ist ein Teil der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
mit der besonderen Aufgabe der Ergebnisdarstellung für das abgelaufene Haushaltsjahr. Die Vorschrift<br />
bestimmt daher die Inhalte und die Zwecke des Jahresabschlusses der Gemeinde näher. Der gemeindliche<br />
Jahresanschluss hat deshalb z. B. sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden sowie Rechnungsabgrenzungsposten<br />
und die Aufwendungen und Erträge der Gemeinde, die dem Haushaltsjahr zuzurechnen sind,<br />
zu enthalten (Vollständigkeitsgebot). Außerdem soll durch den Jahresabschluss eine zutreffende Rechenschaft<br />
über das abgelaufene Haushaltsjahr bzw. die Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans gegeben werden.<br />
Mit solchen Informationen trägt der gemeindliche Jahresabschluss gleichzeitig zur Steuerung der Gemeinde<br />
durch die Verantwortlichen bei. Die näheren Vorschriften über den gemeindlichen Jahresabschluss ergeben sich<br />
daher zwingend aus dem System der gemeindlichen Haushaltswirtschaft.<br />
Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ersetzt gleichzeitig die fehlenden Zustimmungen des<br />
Rates für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Der Rat muss sich daher im Rahmen seiner<br />
Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entscheiden, ob er noch nicht erteilte Zustimmungen nachträglich<br />
erteilen will bzw. in seine Feststellung einschließt oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig und<br />
deshalb nicht entscheidend für die Feststellung ist. Mit der beschlossenen Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
verzichtet dann der Rat auf eine gesonderte Mitwirkung in Bezug auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
für das abgelaufene Haushaltsjahr. Seine erforderliche Zustimmung, z. B. zur Leistung von überoder<br />
außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen nach § 83 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, wird dann durch den<br />
Feststellungsbeschluss ersetzt.<br />
1.1.2 Die Fristsetzung für die Feststellung<br />
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden<br />
Jahres den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Dieser<br />
Zeitbezug begrenzt kalendermäßig den Feststellungszeitpunkt und soll zu einem möglichst zeitnahen Beschluss<br />
des Rates beitragen. Der gesetzlich bestimmte Termin ist daher ausdrücklich als Endtermin bestimmt worden.<br />
Die Gemeinde muss bei ihrer Zeitplanung darauf achten, dass die örtliche Prüfung und Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses nicht allein an dieser gesetzlichen Terminierung ausgerichtet wird. Sie muss in ihrer<br />
örtlichen Zeitplanung einerseits ihre Haushaltsplanung für das neue Haushaltsjahr einbeziehen, denn die Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen für das neue Haushaltsjahr ist der Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor<br />
Beginn des neuen Haushaltsjahres anzuzeigen.<br />
Ein Zusammenhang zwischen den gesetzlichen Fristen wird dadurch hergestellt, dass im gemeindlichen Haushaltsplan<br />
für das neue Haushaltsjahr z. B. den zu veranschlagenden Erträgen und Aufwendungen sowie Einzahlungen<br />
und Auszahlungen die Ergebnisse der Rechnung des Vorvorjahres voranzustellen sind (vgl. § 1 Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Das betreffende Vorvorjahr zum neuen Haushaltsjahr ist aber das Jahr, für das der gemeindliche<br />
Jahresabschluss festzustellen ist. Daraus ergibt sich z. B. bei einer Haushaltssatzung für das neue Haushaltsjahr<br />
2015, dass der gemeindliche Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2013 (Vorvorjahr von 2015) betroffen<br />
ist. Dieser Abschluss muss deshalb zeitgerecht vor Beginn der Anzeigefrist (1. Dezember vor dem neuen<br />
Haushaltsjahr, im Beispiel: 30. November 2014) festgestellt sein (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). In den Fällen, in<br />
denen es aber zu terminlichen Überschneidungen kommt, muss örtlich sichergestellt werden, dass die Angaben<br />
im neuen gemeindlichen Haushaltsplan auf belastbaren Daten aufbauen, soweit nicht der Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses der Vorrang vor dem Beschluss über die Haushaltssatzung eingeräumt wird.<br />
GEMEINDEORDNUNG 859
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der örtlichen Entscheidung der Gemeinde, zu welchem Zeitpunkt der Rat der Gemeinde den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss feststellen soll, ist zudem zu berücksichtigen, dass der Jahresabschluss eine wichtige Ausgangsgrundlage<br />
für den gemeindlichen Gesamtabschluss darstellt bzw. in den Gesamtabschluss einzubeziehen<br />
ist. In der gemeindlichen Zeitplanung muss daher auch berücksichtigt werden, dass der Rat der Gemeinde den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss bis spätestens 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres zu bestätigen<br />
hat (vgl. § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Sachlage erfordert ein zeitliches Zusammenspiel und ein aufeinander abstimmen, sowohl der Aufstellung<br />
und der Bestätigung als auch der Prüfung beider Abschlüsse. Es bietet sich daher sachgerecht an, den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss möglichst vor dem 30. September des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres durch den<br />
Rat der Gemeinde feststellen zu lassen, denn bis zu diesem Zeitpunkt muss der Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
aufgestellt sein und dem Rat der Gemeinde zur Bestätigung zugeleitet werden (vgl. § 116 Absatz<br />
5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.3 Die Zuleitung an den Rat<br />
Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde dient dazu, dem Rat<br />
erste Informationen für seine gesetzlich vorgesehene Beschlussfassung über den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
zukommen zu lassen. Daraus folgt jedoch nicht, dass der Rat den Entwurf unmittelbar nach der Zuleitung<br />
bzw. der Vorlage diesen festzustellen hat. Vielmehr dient die Zuleitung des Jahresabschlusses an den Rat dem<br />
Zweck der Feststellung und soll zur gesetzlich vorgesehenen Prüfung des Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
des Rates führen (vgl. § 96 i.V.m. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Durch die Zuleitung verlässt der<br />
Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses den Machtbereich der gemeindlichen Verwaltung, weil die Aufstellungsarbeiten<br />
abgeschlossen sind. Dem steht nicht entgegen, dass der Bürgermeister einerseits als Verantwortlicher<br />
für die gemeindliche Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) und andererseits als Ratsmitglied kraft Gesetzes<br />
handelt (vgl. § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In der gemeindlichen Praxis wird die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
an den Rat der Gemeinde i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt<br />
auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat diese Tagesordnung<br />
in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). In der betreffenden Ratssitzung besteht<br />
dann für den Bürgermeister, oftmals ergänzend auch für den Kämmerer, ein Rederecht, sodass das Ergebnis der<br />
Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres und die damit verbundene Zielerreichung sowie die bestehende<br />
wirtschaftliche Lage der Gemeinde, aber auch die Chancen und Risiken für die Zukunft der Gemeinde,<br />
vorgestellt werden können. Für die weiteren Beratungen muss jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen<br />
verfügen. Es muss gewährleistet sein, dass der Rat der Gemeinde sachgerecht den zuvor geprüften<br />
Jahresabschluss feststellen kann.<br />
1.1.4 Die Prüfung vor der Feststellung<br />
1.1.4.1 Die Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses<br />
durch den Rat der Gemeinde. Bevor der Rat den Jahresabschluss der Gemeinde durch Beschluss feststellen<br />
kann, ist dieser Jahresabschluss durch den Rechnungsprüfungsausschuss als pflichtige Aufgabe zu prüfen (vgl. §<br />
59 Absatz 3 und § 101 GO <strong>NRW</strong>). Die Abschlussprüfung beinhaltet neben den Bestandteilen und Anlagen des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses auch die zu diesem Grunde liegende Buchführung. Sie hat dazu beizutragen,<br />
GEMEINDEORDNUNG 860
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
dass der Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.<br />
Die gemeindliche Buchführung muss daher an sie gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss<br />
der Gemeinde in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält,<br />
die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind und das Ergebnis der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr zutreffend ermittelt werden kann. In der Vorschrift wird deshalb<br />
ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung neben der Buchführung auch die Inventur, das Inventar und die<br />
Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen sind.<br />
Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen ist<br />
ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. Zudem ist zu prüfen, ob muss der dem gemeindlichen<br />
Jahresabschluss beizufügende Lagebericht mit dem Jahresabschluss und den Erkenntnissen des<br />
Abschlussprüfers in Einklang steht.<br />
Die Angaben im Lagebericht dürfen dabei nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertragsund<br />
Finanzlage der Gemeinde erwecken. Außerdem muss im gemeindlichen Lagebericht nicht nur zur wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde, sondern auch zu deren künftigen Chancen und Risiken Auskunft gegeben werden.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat außerdem über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis<br />
seiner Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung<br />
ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Diese Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss dient der<br />
Beratung des Rates und damit der Vorbereitung des Ratsbeschlusses über die Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses.<br />
1.1.4.2 Die Übergabe des Prüfungsergebnisses<br />
Für die Feststellung des geprüften Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde bedarf es der Rückgabe der<br />
dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung überlassenen Unterlagen sowie der Übergabe des von ihm erstellten<br />
Prüfungsberichtes einschließlich des Prüfungsergebnisses in Form des vom Ausschussvorsitzenden<br />
unterzeichneten Bestätigungsvermerks (vgl. § 101 Absatz 2 und 7 GO <strong>NRW</strong>). Die Übergabe dieser Unterlagen an<br />
den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass durch den Bürgermeister<br />
ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung der Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat<br />
diese Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Im Rahmen der beschlussfähigen<br />
Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Übergabe als erledigt betrachtet werden. Sie<br />
ist nicht bereits dann vollzogen, wenn einzelnen Ratsmitgliedern das Prüfungsergebnis zugesandt wird, auch<br />
wenn es wichtig ist, dass die Ratsmitglieder über das Prüfungsergebnis informiert sind.<br />
1.1.4.3 Die Stellungnahmen des Bürgermeisters und des Kämmerers<br />
Eine gute Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfungsinstanz des Rates und der<br />
gemeindlichen Verwaltung im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung kann helfen, aufgetretene Fehler im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss zu beseitigen. Insbesondere sollte eine begleitende Fehlerbeseitigung erfolgen,<br />
wenn die durch die Prüfer erkannten Fehler der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden<br />
Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde durch den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
entgegenstehen. Die Zusammenarbeit erfordert, dass der Bürgermeister und der Kämmerer den Entwurf<br />
des Prüfungsberichtes sowie des Prüfungsergebnisses vor der Abgabe an den Rat der Gemeinde zur<br />
Kenntnisnahme erhalten, um ggf. eine Stellungnahme abgeben zu können (vgl. § 101 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 861
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch eine solche Handhabung können Prüfungsbemerkungen auf die Fälle beschränkt werden, in denen die<br />
Bedenken des Rechnungsprüfungsausschusses durch Stellungnahmen der gemeindlichen Verwaltung nicht<br />
ausgeräumt werden konnten. Derartige Stellungnahmen sollte deshalb der Rechnungsprüfungsausschuss in<br />
seine Arbeit einbeziehen. Er hat eigenverantwortlich zu entscheiden, wie und in welchem Umfang diese Stellungnahmen<br />
in seine Prüfungstätigkeit einbezogen werden und hat ggf. das Ergebnis der Prüfung oder den Prüfungsbericht<br />
zu verändern. Der Ausschuss sollte erwägen, dass er durch die Abgabe einer Stellungnahme noch einmal<br />
eine Gelegenheit erhält, seine Arbeit und das Prüfungsergebnis zu überdenken. Er hat sich dabei eigenverantwortlich<br />
zu entscheiden, ob er bei dem Prüfungsergebnis bleibt und dieses dem Rat vorlegt.<br />
In den Fällen, in denen der Bürgermeister und/oder der Kämmerer eine Stellungnahme zur Abschlussprüfung<br />
abgeben, bietet es sich an, dass der Rechnungsprüfungsausschuss diese zusammen mit seinem Prüfungsbericht<br />
dem Rat vorlegt. Diese Vorlage ist selbst dann sinnvoll, wenn keine Bedenken bestehen oder der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
den Anregungen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers gefolgt ist. Diese Informationen<br />
können zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung<br />
beitragen, denn der Bürgermeister stellt als gesetzliches Mitglied des Rates der Gemeinde und als Verantwortlicher<br />
für die gemeindliche Verwaltung dafür ein geeignetes Bindeglied dar (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 2 und § 62<br />
Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.5 Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
1.1.5.1 Die Beratungen über den geprüften Jahresabschluss<br />
Die Bedeutung des Jahresabschlusses der Gemeinde bringt es mit sich, dass der Rat der Gemeinde diesen nach<br />
der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss festzustellen hat. Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss<br />
wird der Rat in die Lage versetzt, die wirtschaftliche Lage der Gemeinde bezogen auf den Abschlussstichtag<br />
anhand von Ist-Werten und im Vergleich mit den Plan-Werten des Haushaltsplans beurteilen zu können. Aufgrund<br />
des ihm von der gemeindlichen Verwaltung vorgelegten und vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften<br />
Jahresabschlusses muss der Rat sich ein Bild darüber machen, ob der Jahresabschluss ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.<br />
Den Ratsmitgliedern ist daher mit dem gemeindlichen Jahresabschluss und dem Lagebericht ein Überblick über<br />
die Ergebnisse der Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie Rechenschaft darüber gegeben.<br />
Sie erhalten dadurch ein umfassendes und zutreffendes Bild über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und können<br />
daraus Hinweise für Entscheidungen erhalten, die ggf. auch zu künftigen Belastungen der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft führen können. Diese Sachlage beinhaltet, dass der Rat über das Prüfungsergebnis des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses eine eigene Meinungsbildung herbeizuführen hat.<br />
Die Vornahme der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfordert zuvor eine Beratung des Rates<br />
darüber. Die Beratung über die Inhalte und die Angemessenheit des Ergebnisses der Haushaltswirtschaft des<br />
abgelaufenen Haushaltsjahres soll auch die Entscheidungskompetenz aller Ratsmitglieder stärken, weil diese<br />
nach Absatz 1 Satz 4 der Vorschrift über die Entlastung des Bürgermeisters zu entscheiden und bei einer Verweigerung<br />
oder einer Einschränkung der Entlastung dafür die Gründe anzugeben haben.<br />
Den Ratsmitgliedern müssen deshalb die relevanten Unterlagen über den gemeindlichen Jahresabschluss vollständig<br />
verfügbar gemacht werden. Dabei sind sie im Rahmen der Beratungen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ggf. auf besondere Sachverhalte oder Umstände aus der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aufmerksam<br />
zu machen, die für die von ihnen zu treffende Entscheidung von Bedeutung sind. In diesem Zusammenhang<br />
ist auch die Kenntnis über die Beschlussvorschläge der gemeindlichen Verwaltung sinnvoll, die sich auf die Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses und auf die Entlastung des Bürgermeisters beziehen müssen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 862
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
In seine Beratungen über den gemeindlichen Jahresabschluss hat der Rat aber auch das Ergebnis der Prüfung<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss einzubeziehen (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Dafür bedarf es der Übergabe<br />
des vom Ausschuss erstellten Prüfungsberichtes und des gesetzlich vorgesehenen, vom Ausschussvorsitzenden<br />
zu unterzeichnenden Bestätigungsvermerks an den Rat sowie der Rückgabe der dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
zur Prüfung überlassenen Unterlagen. In den Beratungen bzw. der Ratsentscheidung über die Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses sind ggf. auch die Stellungnahmen des Bürgermeisters und/oder des<br />
Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen.<br />
Die Einbeziehung ist insbesondere dann als sachgerecht anzusehen, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen<br />
versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss als Prüfer nicht in<br />
der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen (vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die schriftlich geäußerte Auffassung<br />
des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
sollte auch dann nicht außer Betracht bleiben, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen dem<br />
Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung aufgetretene Fehler im<br />
Jahresabschluss, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde entgegenstanden, beseitigt worden sind.<br />
1.1.5.2 Die Mitwirkung von Verfahrensbeteiligten<br />
1.1.5.2.1 Die Mitwirkung des Bürgermeisters<br />
Im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde ist zu beachten,<br />
dass der Bürgermeister dem Rat als Mitglied kraft Gesetzes angehört und ihm ein Stimmrecht zusteht (vgl. §<br />
40 Absatz 2 Satz 2 und 5 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorschrift schränkt die Rechte des Bürgermeisters als Ratsmitglied<br />
bei haushaltswirtschaftlichen Sachverhalten nur für den Fall ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung<br />
entscheiden, denn in dieser Sache gilt er als befangen (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 6 i.V.m. § 96 Absatz 1 Satz 4 der<br />
GO <strong>NRW</strong> GO <strong>NRW</strong>). Der Bürgermeister wird daher nicht ausdrücklich von der Teilnahme an dem Beschluss des<br />
Rates über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen. Die Mitwirkung des Bürgermeisters<br />
an der Feststellung ist daher örtlich zu beurteilen und zu entscheiden.<br />
In der Sache dürfte es jedoch aus Verantwortungs- und Verfahrensgründen heraus sachlich geboten sein, dass<br />
der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zustehenden Stimmrechtes bei der<br />
Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses verzichtet. Durch seine Bestätigung des ihm vom Kämmerer<br />
vorgelegten Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses trägt er dafür die Gesamtverantwortung (vgl. § 95<br />
Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Der Kämmerer kommt der Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt<br />
damit die verwaltungsmäßige Verantwortung, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung<br />
des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Verantwortung des Bürgermeisters<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss wird dadurch noch besonders hervorgehoben, dass ihm<br />
auch ein Änderungsrecht bezogen auf den Entwurf des Kämmerers zusteht, bevor er den Entwurf dem Rat der<br />
Gemeinde zuleitet (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.5.2.2 Die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
Beim Feststellungsbeschluss des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen Jahresabschluss ist auch die<br />
Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses örtlich zu beurteilen. Einerseits ist der Vorsitzende<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat der Gemeinde und ihm steht daher ein Stimmrecht<br />
zu. Andererseits schränkt die Vorschrift des § 31 GO <strong>NRW</strong> die Rechte von Ratsmitgliedern nur für den Fall<br />
ein, dass die in der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, sodass die betreffenden Ratsmitglie-<br />
GEMEINDEORDNUNG 863
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
der dann in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung wird aber der Vorsitzende<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über die Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen.<br />
In der Sache dürfte es jedoch aus der Prüfungsverantwortung und aus Verfahrensgründen heraus sachlich geboten<br />
sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses bei der Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses auf die Ausübung seines ihm zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
ist für die ordnungsgemäße Durchführung der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
verantwortlich (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Verantwortung durch den Vorsitzenden des Ausschusses wird dadurch hervorgehoben, dass er nach Abschluss<br />
der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses den Bestätigungsvermerk<br />
dafür zu unterzeichnen hat, bevor er den geprüften Entwurf wieder dem Rat zurückgibt (vgl. § 101<br />
Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>). Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses übernimmt daher durch seine Unterzeichnung<br />
die Verantwortung für das Ergebnis der Abschlussprüfung, denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese<br />
Prüfung zuständig (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.5.3 Der Feststellungsbeschluss<br />
1.1.5.3.1 Die Zwecke der Feststellung<br />
Der Rat der Gemeinde hat nach seinen Beratungen über den geprüften gemeindlichen Jahresabschluss, in denen<br />
bestehende Bedenken ausreichend erörtert und ggf. ausgeräumt worden sind, und eine Meinungsbildung<br />
stattgefunden hat, den gemeindlichen Jahresabschluss durch Beschluss festzustellen. Dieser Beschluss baut<br />
i.d.R. auf dem durch den Rechnungsprüfungsausschuss erarbeiteten Prüfungsergebnis und Bestätigungsvermerk<br />
auf. Er kann sich gleichzeitig auf die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses und auf die Entlastung<br />
des Bürgermeisters beziehen. Der Beschluss ist durch den Rat zu fassen, denn er kann diese Aufgabe nicht auf<br />
einen seiner Ausschüsse übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 2 Buchstabe J GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses stellt eine Erklärung des Rates der Gemeinde mit dem<br />
Inhalt dar, dass der gemeindliche Jahresabschluss den gesetzlichen Anforderungen entspricht, das erreichte<br />
Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr und die Auswirkungen daraus<br />
auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sowie die Chancen und Risiken für die künftige Entwicklung<br />
der Gemeinde darin zutreffend dargestellt werden.<br />
1.1.5.3.2 Der Änderungsbedarf vor der Feststellung<br />
In Einzelfällen kann aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder aus den Beratungen des Rates<br />
über den gemeindlichen Jahresabschluss noch ein Änderungsbedarf bestehen, der vor der Beschlussfassung<br />
des Rates nicht mehr umgesetzt werden kann. Eine notwendig gewordene Berichtigung muss nicht zwingend vor<br />
der Beschlussfassung des Rates über die Feststellung der gemeindliche Jahresabschluss noch erledigt werden,<br />
sondern kann auch nach der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfolgen. In den Fällen, in denen<br />
sich der Änderungsbedarf klar und eindeutig bestimmen lässt sowie eine gewisse Bedeutung hat, kann dieser<br />
auch im Ratsbeschluss benannt werden.<br />
Der Ratsbeschluss über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher ggf. eine oder mehrere<br />
Maßgaben für die Vornahme der Änderungen des Jahresabschlusses im Sinne des Rates enthalten. Es<br />
entsteht dadurch ein Auftrag an die gemeindliche Verwaltung und es obliegt dem Bürgermeister, für die Erledigung<br />
dieses Auftrages Sorge zu tragen und den gemeindlichen Jahresabschluss in die vom Rat beschlossene<br />
GEMEINDEORDNUNG 864
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Form zu bringen. Erst nach Erledigung dieses Auftrages liegt eine Fassung des Jahresabschlusses der Gemeinde<br />
vor, die zum Gegenstand der Anzeige an die Aufsichtsbehörde und zum Gegenstand der gesetzlich vorgesehenen<br />
Bekanntmachung gemacht werden kann.<br />
1.1.5.3.3 Die Zeitvorgaben für die Feststellung<br />
Der Bürgermeister und der Rat der Gemeinde haben für die Beratungen und Beschlussfassung über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss sowie für die Erledigung der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss die<br />
zeitliche Begrenzung in dieser Vorschrift zu beachten. Der Rat hat danach die Feststellung des Jahresabschlusses<br />
bis spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres vorzunehmen. Die zeitliche<br />
Begrenzung in der Vorschrift soll gewährleisten, dass ggf. noch Auswirkungen auf die künftige Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde unverzüglich umgesetzt werden können.<br />
Der Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll<br />
deshalb noch vertretbar bleiben und örtlich nicht unnötig ausgeweitet werden. Unter diesen Gesichtspunkten<br />
bietet es sich an, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses so früh wie möglich vorzunehmen und<br />
nicht damit bis zum letzten gesetzlich zulässigen Zeitpunkt zu warten, zumal die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde der Gemeinde einen Monat vor dem Beginn des Haushaltsjahres anzuzeigen<br />
ist (vgl. § 80 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.5.3.4 Die Maßgaben bei der Feststellung<br />
Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde kann auch noch ausstehende<br />
Zustimmungen des Rates zur Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft bezogen auf das abgelaufene<br />
Haushaltsjahr enthalten, z. B. zu über- und/oder außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen.<br />
Mit der Feststellung des Jahresabschlusses sind diese Zustimmungen als erteilt anzusehen. Der Rat muss daher<br />
im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses darüber Kenntnis haben und sich entscheiden,<br />
ob er diese Zustimmungen nachträglich erteilen will oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig und<br />
deshalb nicht entscheidend für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses ansehen will oder ob er<br />
deshalb die Feststellung ggf. sogar einschränken will.<br />
Die festgestellten Ist-Beträge des abgelaufenen Haushaltsjahres aus der gemeindlichen Ergebnisrechnung, der<br />
Finanzrechnung und den Teilrechnungen sind in den Haushaltsplan des neuen Haushaltsjahres zu übernehmen,<br />
denn das abgelaufene Haushaltsjahr stellt als Vorvorjahr des neuen Haushaltsjahres mit seinen ermittelten Beträgen<br />
die Ausgangsbasis für die Haushaltsplanung für das neue Haushaltsjahr und die weiteren Planungsjahre<br />
der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde dar.<br />
1.1.5.3.5 Die Unterzeichnung des festgestellten Jahresabschlusses<br />
In der Vorschrift über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses in Form der Beschlussfassung<br />
durch den Rat der Gemeinde ist nicht ausdrücklich geregelt, dass der Jahresabschluss nach seiner Feststellung<br />
durch den Rat auch zu unterzeichnen ist. Ausgehend davon, dass über die vom Rat gefassten Beschlüsse, also<br />
auch über die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, eine Niederschrift zu fertigen und diese u.a.<br />
vom Bürgermeister zu unterzeichnen ist, stellt sich die Frage nach einer eigenständigen Unterzeichnung des<br />
Jahresabschlusses durch den Bürgermeister.<br />
Eine solche Unterzeichnung muss als sachgerecht und erforderlich angesehen werden, weil bereits die Anzeige<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde konkrete Informationen darüber erfordert, dass<br />
GEMEINDEORDNUNG 865
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
der Jahresabschluss in seiner vorgelegten Form auch vom Rat der Gemeinde gebilligt wurde. Die weitere Öffentlichkeitsbeteiligung<br />
durch die öffentliche Bekanntmachung und die Einsichtnahme in den Jahresabschluss bis zur<br />
Feststellung des folgenden Jahresabschlusses sind weitere sachliche Gründe für die Vornahme einer eigenstän-<br />
digen Unterzeichnung des Werkes "Jahresabschluss" (vgl. § 96 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Vornahme der Unterzeichnung des gemeindlichen Jahresabschlusses stellt dabei eine funktionale und keine<br />
persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde als Vorsitzender des Rates der Gemeinde dar<br />
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits hat der Bürgermeister auch die Pflicht, die Beschlüsse des<br />
Rates auszuführen (vgl. § 62 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Er erfüllt daher mit seiner Unterzeichnung des Jahresabschlusses<br />
eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass dieser aus seiner Verantwortung<br />
als Vorsitzender des Rates der Gemeinde heraus richtig und vollständig ist. Seine Unterzeichnung<br />
beinhaltet aber auch eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der gemeindliche Jahresabschluss alle<br />
Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür vorgeschrieben bzw. notwendig sind.<br />
Der Bürgermeister hat bei seiner Unterzeichnung zudem darauf zu achten, dass er den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
anschließend unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzeigt (vgl. § 96 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2 Zu Satz 2 (Beschluss über die Verwendung des Jahresergebnisses):<br />
1.2.1 Die Verpflichtung zur Beschlussfassung<br />
Die Vorschrift verpflichtet den Rat der Gemeinde, im Zusammenhang mit seiner Feststellung des Jahresabschlusses<br />
für das abgelaufene Haushaltsjahr auch über die Verwendung des Jahresüberschusses oder die Behandlung<br />
des Jahresfehlbetrages dieses Haushaltsjahres zu beschließen. Das Jahresergebnis des wirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde ist als Saldo aus den im abgelaufenen Haushaltsjahr erzielten Erträgen und entstandenen<br />
Aufwendungen in der Ergebnisrechnung enthalten und ist im Eigenkapital in der gemeindlichen Bilanz<br />
unter dem besonderen Posten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“ angesetzt.<br />
Mit der Ergebnisrechnung als Bestandteil des Jahresabschlusses werden der Ressourcenverbrauch und das<br />
Ressourcenaufkommen der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr transparent und nachvollziehbar gemacht.<br />
Außerdem wird durch das Jahresergebnis nachgewiesen, ob und wie die Gemeinde ihre Verpflichtung zum<br />
Haushaltsausgleich erfüllt hat (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Mit dem Ansatz in der gemeindlichen Bilanz als<br />
weiteren Bestandteil des Jahresabschlusses der Gemeinde werden dann die Auswirkungen dieses Ergebnis auf<br />
das gemeindliche Eigenkapital aufgezeigt. Der Rat der Gemeinde ist originär zuständig für die Feststellung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses und kann daher auch nicht die Entscheidung über die Verwendung des Jahresüberschusses<br />
oder die Behandlung des Jahresfehlbetrages an Andere übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 2<br />
Buchstabe j GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.2 Der Vorschlag des Bürgermeisters für die Beschlussfassung<br />
Der Bürgermeister hat dem Rat der Gemeinde grundsätzlich den gemeindlichen Jahresabschluss mit einer Bilanz<br />
ohne vorweggenommene Verwendung des Jahresergebnisses vorzulegen. Die gemeindliche Bilanz sollte daher<br />
i.d.R. noch keinen weiteren Bilanzposten „Bilanzgewinn“ oder „Bilanzverlust“ aufweisen. Der Rat kann dann eigenverantwortlich<br />
über das erzielte haushaltswirtschaftliche Jahresergebnis der Gemeinde entscheiden. Der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss sollte gegen eine solche Darstellung des Jahresabschlusses mit einer darin enthaltenen<br />
Empfehlung keine Bedenken haben.<br />
In den Fällen, in denen daher vor Ort ausreichend sicher ist, dass der Rat der Gemeinde eine solche Darstellung<br />
in der gemeindlichen Bilanz wünscht oder der Beschlussempfehlung des Bürgermeisters zur Ergebnisverwendung<br />
folgen will, ist es vertretbar, in der Bilanz im gemeindlichen Jahresabschluss bereits die Ergebnisverwen-<br />
GEMEINDEORDNUNG 866
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
dung vorzunehmen. Das daraus entstandene Ergebnis ist dann unter dem zusätzlichen Bilanzposten „Bilanzgewinn/Bilanzverlust“,<br />
der in der gemeindlichen Bilanz nach dem Bilanzposten „Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag“<br />
anzusetzen ist, anzusetzen.<br />
1.2.3 Die Inhalte des Verwendungsbeschlusses<br />
1.2.3.1 Die Verwendung des Jahresüberschusses<br />
1.2.3.1.1 Die Zuführung zur Ausgleichsrücklage<br />
Der Rat der Gemeinde soll im Rahmen seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch über die<br />
Verwendung des erzielten Jahresergebnisses beschließen. Er kann dazu festlegen, dass der im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr erzielte Jahresüberschuss der Ausgleichsrücklage zugeführt werden soll. Die Entscheidung wird<br />
jedoch durch das Haushaltsausgleichssystem nach § 75 GO <strong>NRW</strong> eingeschränkt, sodass ggf. keine Wahlmöglichkeit<br />
für den Rat besteht. Eine Zuführung des Jahresüberschusses zur Ausgleichsrücklage ist daher immer<br />
dann vorzunehmen, wenn die Ausgleichsrücklage nicht den in der Eröffnungsbilanz zulässigen Bestand mehr<br />
erreicht (vgl. § 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Diese Zuführung ist geboten, weil im Falle eines Fehlbetrages in der gemeindlichen<br />
Ergebnisrechnung mit der dann möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage der Haushaltsausgleich,<br />
wenn auch in fiktiver Form, erreicht werden kann (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Aufteilung der Zuführung des Jahresüberschusses auf die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage<br />
ist daher nur dann möglich, wenn der erzielte Jahresüberschuss den möglichen Auffüllbetrag für die Ausgleichsrücklage<br />
übersteigt. Würde bei einer nur sehr geringen Ausgleichsrücklage ausschließlich eine Zuführung zur<br />
allgemeinen Rücklage vorgenommen, besteht das Risiko, dass die Gemeinde bei einem Fehlbetrag in der Ergebnisrechnung<br />
nicht mehr ihrer Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nachkommt, obwohl ihr das durch entsprechende<br />
Verwendungsbeschlüsse in den Vorjahren möglich gewesen wäre. Diese Betrachtung gilt nicht nur für<br />
den originären Haushaltsausgleich, sondern auch für den „fiktiven“ Ausgleich nach Absatz 3 der genannten Vorschrift<br />
(vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.3.1.2 Die Zuführung zur allgemeinen Rücklage<br />
Der Rat der Gemeinde kann im Rahmen seiner Beschlussfassung über die Verwendung des erzielten Jahresüberschusses<br />
grundsätzlich festlegen, dass der im abgelaufenen Haushaltsjahr erzielte Jahresüberschuss der<br />
allgemeinen Rücklage zugeführt werden soll. Eine solche Zuführung ist immer dann verpflichtend vorzunehmen,<br />
wenn die Ausgleichsrücklage den in der Eröffnungsbilanz zulässigen Bestand erreicht hat (vgl. § 75 Absatz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Möglichkeiten der Entscheidung werden daher durch das Haushaltsausgleichssystem beeinflusst,<br />
sodass ggf. keine Wahlmöglichkeit für den Rat besteht (vgl. § 75 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine Zuführung zur allgemeinen Rücklage ist nicht zulässig, wenn die Ausgleichsrücklage aufgefüllt werden kann.<br />
Sie ist dann auch geboten, weil im Falle eines Fehlbetrages in der gemeindlichen Ergebnisrechnung mit der dann<br />
möglichen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage der Haushaltsausgleich, wenn auch in fiktiver Form, erreicht<br />
werden kann (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Eine Aufteilung der Zuführung des Jahresüberschusses auf<br />
die Ausgleichsrücklage und die allgemeine Rücklage ist dann möglich, wenn der erzielte Jahresüberschuss den<br />
möglichen Auffüllbetrag für die Ausgleichsrücklage übersteigt. Sofern vom Rat beschlossen werden soll, den<br />
erzielten Jahresüberschuss in voller Höhe der allgemeinen Rücklage zuzuführen, sollte zuvor geprüft worden<br />
sein, in welchem Umfang die Ausgleichsrücklage in der gemeindlichen Bilanz einen Bestand aufweist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 867
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
1.2.3.1.3 Die Zuführung zur Sonderrücklage (Reinvestitionsrücklage)<br />
Im Rahmen seiner Beschlussfassung über die Verwendung des erzielten haushaltswirtschaftlichen Jahresergebnisses<br />
der Gemeinde kann der Rat auch beschließen, den Jahresüberschuss (in voller Höhe oder anteilig) einer<br />
Sonderrücklage zuzuführen (vgl. § 43 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine solche Sonderrücklage darf von der Gemeinde<br />
gebildet werden, um die vom Rat beschlossene Anschaffung oder Herstellung von Vermögensgegenständen<br />
zu sichern (Reinvestitionsrücklage). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass unter Berücksichtigung<br />
der Haushaltsausgleichsregelung in der gemeindlichen Bilanz keine weitere Rücklage für die Gestaltung<br />
des jährlichen Haushaltausgleichs angesetzt werden darf (vgl. in § 75 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die Gemeinde ist es daher nicht zulässig, im gemeindlichen Eigenkapital z. B. eine „Gewinnverwendungsrücklage“<br />
anzusetzen Dadurch würden die ausdrücklich gesetzlich bestimmten Funktionen der Ausgleichsrücklage<br />
und der allgemeinen Rücklage erheblich beeinträchtigt. Es ist aber möglich für die Zuführung zu der genannten<br />
Sonderrücklage z.B. im Haushaltsjahr erzielte Erträge zu nutzen, die dadurch entstehen können, dass für<br />
gemeindliche Grundstücke, die mit ihrem Anschaffungspreis in der gemeindlichen Bilanz angesetzt sind und<br />
keiner Abschreibung unterliegen, ein Veräußerungserlös erzielt wird, der über dem Buchwert liegt.<br />
1.2.3.2 Die Abdeckung eines Jahresfehlbetrages<br />
Im Rahmen der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll der Rat der Gemeinde auch über die<br />
Behandlung des entstandenen Jahresfehlbetrages beschließen. Hierbei eröffnen sich wegen der gesetzlichen<br />
Bindung an die einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften für den Rat der Gemeinde keine tatsächlichen<br />
Entscheidungsmöglichkeiten. Der Rat hat bei einem Jahresfehlbetrag zu beachten, dass aus der “Pufferfunktion“<br />
der Ausgleichsrücklage und ihrem Ansatz als gesonderter Posten innerhalb des Eigenkapitals auf der Passivseite<br />
der Bilanz sich die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen<br />
Rücklage ergibt.<br />
Diese Zwecksetzung hat der Gesetzgeber mit der Ausgleichsrücklage deutlich zum Ausdruck gebracht, denn mit<br />
deren Hilfe kann der (fiktive) Haushaltsausgleich herbeigeführt werden (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Ausgleichsfiktion soll dabei auch für den Jahresabschluss gelten, denn der gemeindliche Haushalt muss in jedem<br />
Jahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein (vgl. § 75 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde ist daher<br />
nach der Systematik der gestuften Ausgleichsregelungen verpflichtet, für die Abdeckung ihres Jahresfehlbetrages<br />
die Ausgleichsrücklage vor der allgemeinen Rücklage in Anspruch zu nehmen. Eine Wahlmöglichkeit steht der<br />
Gemeinde dabei nicht zu und es bleibt auch kein Raum für die Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage.<br />
Die Verpflichtung zur vorrangigen Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage zur Abdeckung eines Jahresfehlbetrages<br />
besteht auch dann, wenn die Mittel der Ausgleichsrücklage nicht zur Deckung ausreichen und zusätzlich<br />
die allgemeine Rücklage in Anspruch genommen werden muss. Die Nebenbestimmungen zur dann erforderlichen<br />
Genehmigung zur Verringerung der allgemeinen Rücklage sind dann von der Aufsichtsbehörde so zu fassen,<br />
dass sie geeignet sind, das Ziel, den jährlichen Haushaltsausgleich mit Hilfe von Konsolidierungsmaßnahmen<br />
wiederherzustellen, schnellstmöglich wieder zu erreichen. Diese Sachlage ist auch bei der Beurteilung eines<br />
Haushaltssicherungskonzeptes zu beachten.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Stellungnahme des Kämmerers zum Jahresabschluss):<br />
Dem Kämmerer ist - wie beim Erlass der Haushaltssatzung nach § 80 GO <strong>NRW</strong> - auch bei der Feststellung des<br />
Jahresabschlusses ein gesetzliches Anhörungsrecht im Rat der Gemeinde eingeräumt worden. Dieses Rederecht<br />
setzt voraus, dass zuvor der Bürgermeister seinen Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses geändert und<br />
GEMEINDEORDNUNG 868
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
der Kämmerer dazu eine Stellungnahme über seine Auffassung über den Jahresabschluss gegenüber dem Bürgermeister<br />
abgegeben hat (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Bürgermeister ist dann verpflichtet, die vom Kämmerer abgegebene schriftliche mit dem Entwurf des Jahresabschlusses<br />
dem Rat zuzuleiten. Die Stellungnahme des Kämmerers ist dabei nicht ein Teil des Entwurfs des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses. Sie stellt lediglich eine ergänzende Information für den Rat dazu dar, weil das<br />
Aufstellungsverfahren des Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen, den der Rat festzustellen hat,<br />
betroffen ist. Es ist daher ausreichend, wenn der Rat vor der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde<br />
über die abweichende Auffassung des Kämmerers zum Entwurf informiert worden ist.<br />
Die schriftliche Stellungnahme des Kämmerers über seine abweichende Auffassung ist daher als ein Teil der vom<br />
Bürgermeister zu erstellenden Beschlussvorlage anzusehen, auch dann nicht, wenn z. B. im Ergebnis der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
der Auffassung des Kämmerers folgt. In den Fällen, in denen eine schriftliche Stellungnahme<br />
des Kämmerers vorliegt, kann die darin geäußerte abweichende Auffassung zum Entwurf des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses nicht persönlich vom Bürgermeister, auch nicht stellvertretend für den Kämmerer, im Rat<br />
der Gemeinde vorgetragen werden.<br />
Das Rederecht ist als persönliches Recht ausgestaltet worden und kann daher nur vom Kämmerer selbst, der<br />
dafür in der entsprechenden Sitzung des Rates anwesend sein muss, ausgeübt werden. Diese Handhabung soll<br />
auch in den Fällen eine entsprechende Anwendung finden, in denen der Kämmerer eine schriftliche Stellungnahme<br />
zum Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses über den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
abgegeben hat (vgl. § 101 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.4 Zu Satz 4 (Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder):<br />
1.4.1 Inhalte und Zwecke der Vorschrift<br />
Die Ratsmitglieder im Rat der Gemeinde entscheiden nach der Vorschrift persönlich über die Entlastung des<br />
Bürgermeisters hinsichtlich seiner Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr.<br />
Die Entlastung ist dabei eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass aufgrund des vorgelegten<br />
Jahresabschlusses und der vorgenommenen Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss keine Einwendungen<br />
gegen die Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. Im Rahmen ihrer Beratungen über<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss und der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters haben die<br />
Ratsmitglieder daher die Haushaltsführung des Bürgermeisters im abgelaufenen Haushaltsjahr zu würdigen.<br />
Die Bedeutung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder bringt es mit sich, dass die Entscheidung<br />
über die Entlastung grundsätzlich erst nach Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde<br />
erfolgen kann. Die Entscheidung erfordert zudem einen gemeindlichen Jahresabschluss, der durch den<br />
Rechnungsprüfungsausschuss insgesamt, also auch hinsichtlich seiner haushaltsmäßigen Ordnungsmäßigkeit,<br />
geprüft wurde. Nur dann werden die Ratsmitglieder in die Lage versetzt, die Tätigkeit des Bürgermeisters in Bezug<br />
auf die ordnungsgemäße Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
beurteilen zu können.<br />
Die Ratsmitglieder benötigen daher neben den im Jahresabschluss dargestellten Ergebnissen auch umfassende<br />
Informationen über die tatsächliche Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr.<br />
Sie gewinnen durch diese Informationen die notwendigen Sachkenntnisse zur Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit<br />
der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr, bei der die Vorgaben<br />
des Rates von erheblicher Bedeutung sind. Mit diesen Kenntnissen kann jedes Ratsmitglied eine Entscheidung<br />
über die Entlastung des Bürgermeisters treffen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 869
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine sorgfältige Beurteilung der örtlichen Haushaltswirtschaft ist insbesondere dann notwendig, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
zum gemeindlichen Jahresabschluss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk<br />
erteilt hat, oder der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen von ihm versagt worden ist oder der<br />
Bestätigungsvermerk deshalb von ihm versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung<br />
über den gemeindlichen Jahresabschluss vorzunehmen. Auf diese Sorgfaltspflicht kann nicht verzichtet werden,<br />
auch wenn bereits zuvor durch eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss als<br />
zuständige Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung versucht wurde, die aufgrund der örtlichen Prüfung<br />
des Jahresabschlusses auszusprechenden Beanstandungen auszuräumen.<br />
1.4.2 Die sachbezogene Entlastung<br />
Die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder ist als eine funktionelle, und damit als eine amtsbezogene<br />
Entlastung anzusehen und stellt keine persönliche Entlastung dar. Dafür spricht auch, dass im Falle einer<br />
eingeschränkten Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder zu prüfen und festzustellen ist, wer<br />
persönlich für die Mängel oder die haushaltsrechtlichen Verstöße verantwortlich ist und welche Maßnahmen deshalb<br />
zu ergreifen sind. In solchen Fällen können der Bürgermeister oder auch Beschäftigte der gemeindlichen<br />
Verwaltung persönlich betroffen und verantwortlich sein. Es können aber auch Ratsmitglieder betroffen sein,<br />
soweit dann die Voraussetzungen des § 43 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> vorliegen.<br />
Eine Entlastung des Bürgermeisters ersetzt aber nicht gleichzeitig die fehlenden Zustimmungen des Rates im<br />
Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Der Rat muss sich vielmehr bereits im Rahmen<br />
der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses entscheiden, ob er noch nicht erteilte Zustimmungen<br />
nachträglich erteilen will bzw. in seine Feststellung einschließt oder ob er ihr Fehlen in Einzelfällen als unwichtig<br />
ansehen will. Die Ratsmitglieder können das Ergebnis aus dieser Abwägung in ihre Meinungsbildung über die<br />
Entlastung des Bürgermeisters einbeziehen, denn bei besonderen Vorkommnissen können sie ggf. die Entlastung<br />
des Bürgermeisters auch einschränken.<br />
In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass der Bürgermeister kraft Gesetzes ein Mitglied im Rat der<br />
Gemeinde ist und ihm ein Stimmrecht in diesem Gremium zusteht (vgl. § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Vorschrift<br />
schränkt aber gleichzeitig die Stimmrechte des Bürgermeisters wieder ein, denn er gilt, wenn die Ratsmitglieder<br />
durch Beschluss über seine Entlastung entscheiden, in der Sache als befangen. Durch die Vorschrift wird daher<br />
der Bürgermeister ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über seine Entlastung ausgeschlossen.<br />
Dem Bürgermeister wird grundsätzlich ein Anspruch auf seine Entlastung zugestanden, wenn von ihm die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr ordnungsgemäß geführt worden ist. Die Entlastung<br />
des Bürgermeisters kann dabei durch die Ratsmitglieder vorbehaltlos oder mit Vorbehalten ausgesprochen,<br />
aber auch verweigert werden.<br />
1.4.3 Der Entlastungsbeschluss ohne Vorbehalte<br />
Ein vorbehaltloser Entlastungsbeschluss der Ratsmitglieder bringt zum Ausdruck, dass beim Rat der Gemeinde<br />
keine Bedenken gegen die ausgeübte Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr, wie sie sich nach dem<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss darstellt, bestehen. Durch den Beschluss<br />
erklären sich die Ratsmitglieder mit der Haushaltsführung des Bürgermeisters einverstanden und billigen im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss aufgezeigte Ergebnis der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres.<br />
Mit der Erteilung der Entlastung verzichten die Ratsmitglieder gleichzeitig darauf, die bei der Prüfung möglicherweise<br />
festgestellten und nicht ausgeräumten Mängel nicht weiter zu beanstanden. Dieses Ergebnis bedeutet<br />
allerdings nicht, dass diese haushaltswirtschaftlichen Mängel, soweit sie im Prüfungsbericht des Rechnungsprü-<br />
GEMEINDEORDNUNG 870
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
fungsausschusses benannt werden, als beseitigt anzusehen sind. Soweit eine Behebung der Mängel möglich ist,<br />
muss vom Bürgermeister dafür Sorge getragen werden.<br />
1.4.4 Der Entlastungsbeschluss mit Vorbehalten<br />
Die Ratsmitglieder können die Entlastung des Bürgermeisters aber auch mit Vorbehalten oder mit Einschränkungen<br />
aussprechen. Eine Einschränkung wird i.d.R. dann notwendig sein, wenn festgestellte Mängel bei der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft bis zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Entlastung des Bürgermeisters<br />
noch nicht ausgeräumt werden konnten und deren Gewicht bzw. Bedeutung aber so groß ist, dass eine uneingeschränkte<br />
Entlastung des Bürgermeisters nicht geboten ist. Eine Einschränkung der Entlastung des Bürgermeisters<br />
könnte ggf. dann vorzunehmen sein, wenn aus Sicht des Rates eine fehlerhafte Haushaltsführung im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr entstanden ist, z. B. durch den Abschluss von Vereinbarungen ohne Zustimmung des<br />
Rates, die zu erheblichen gemeindlichen Belastungen in künftigen Haushaltsjahren führen werden.<br />
Bei einer Entlastung des Bürgermeisters, die durch die Ratsmitglieder mit Einschränkungen ausgesprochen werden<br />
soll, ist ggf. die Stellungnahme des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, insbesondere dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk zum gemeindlichen Jahresabschluss erteilt hat. Diese Sachlage<br />
gilt auch dann, wenn zuvor bereits durch eine Zusammenarbeit zwischen der Prüfungsinstanz und der gemeindlichen<br />
Verwaltung die im Jahresabschluss aufgetretenen Fehler beseitigt worden sind. In den Fällen, in<br />
denen die Entlastung des Bürgermeisters mit Vorbehalten oder Einschränkungen ausgesprochen wird, sind die<br />
Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben.<br />
In solchen Fällen sollten im Rahmen der Beratungen zur Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung<br />
des Bürgermeisters intensive Auseinandersetzungen über die örtlichen Gegebenheiten bezogen auf das abgelaufene<br />
Haushaltsjahr geführt werden und möglichst Sachverhalte korrekt benannt werden, die Anlass für die Festlegung<br />
von Vorbehalten sein können. Ebenso können Ereignisse aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
im abgelaufenen Haushaltsjahr dafür ausschlaggebend sein, durch die z.B. das Budgetrecht des<br />
Rates der Gemeinde wesentlich betroffen war.<br />
Der Rat der Gemeinde kann in den Fällen, in denen die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder<br />
mit Vorbehalten oder Einschränkungen ausgesprochen worden ist, die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen<br />
treffen, die der Beseitigung der festgestellten Mängel dienen müssen. Deren Umfang und Inhalte sind dabei<br />
i.d.R. daran zu orientieren, was zuvor in der Sache beanstandet worden ist. Dabei kommt es auch darauf an,<br />
welches Gewicht die Summe der Mängel im Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Mängel so<br />
wesentlich sind, dass deren Beseitigung zwingend geboten ist. Dabei sind die zu treffenden Anordnungen und<br />
Maßnahmen auch nach deren Umsetzbarkeit sowie nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.<br />
1.5 Zu Satz 5 (Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters):<br />
Nach der Vorschrift haben die Ratsmitglieder auch die Möglichkeit, die Entlastung des Bürgermeisters zu verweigern<br />
auszusprechen. Eine Verweigerung der Entlastung dürfte sich jedoch i.d.R. auf die Fälle beschränken, in<br />
denen schwerwiegende Verstöße vorliegen, die ggf. auch dienstrechtliche Maßnahmen und Schadensersatzansprüche<br />
notwendig machen. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe dieser Verstöße im<br />
Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Verweigerung der Entlastung nach dem Grundsatz der<br />
Verhältnismäßigkeit der Mittel vertretbar und geboten ist.<br />
Bei der Entscheidung über die Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters ist die Stellungnahme des Bürgermeisters<br />
und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksich-<br />
GEMEINDEORDNUNG 871
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
tigen (vgl. § 101 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Einbeziehung der Stellungnahmen ist insbesondere dann geboten,<br />
wenn der Rechnungsprüfungsausschuss den Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt hat<br />
oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss als Prüfer nicht in der Lage war, eine<br />
Beurteilung vorzunehmen.<br />
In diesen Fällen kommt es darauf an, ob bereits durch eine Zusammenarbeit zwischen der Prüfungsinstanz und<br />
der gemeindlichen Verwaltung die im gemeindlichen Jahresabschluss aufgetretenen Fehler beseitigt worden sind.<br />
In den Fällen der Verweigerung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder muss konkret dargelegt<br />
werden, welche Verhaltensweisen des Bürgermeisters als Verantwortlichen in der Gemeinde oder welche<br />
Ergebnisse oder Maßnahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Verstoß gegen die beschlossene Haushaltssatzung<br />
mit ihren Anlagen bewertet werden und weshalb sie als so erheblich eingestuft werden, dass deshalb<br />
dem Bürgermeister die Entlastung verweigert wird. Die Ratsmitglieder haben deshalb bei einer Verweigerung<br />
der Entlastung des Bürgermeisters, ihm gegenüber konkrete Gründe dafür anzugeben.<br />
Der Rat der Gemeinde kann in den Fällen, in denen die Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder<br />
verweigert worden ist, die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen treffen, die der Beseitigung der festgestellten<br />
Mängel dienen müssen. Deren Umfang und Inhalte sind dabei i.d.R. daran zu orientieren, was zuvor in<br />
der Sache beanstandet worden ist. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe der Mängel im<br />
Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Mängel so wesentlich sind, dass deren Beseitigung<br />
zwingend geboten ist. Dabei sind die zu treffenden Anordnungen und Maßnahmen auch nach deren Umsetzbarkeit<br />
sowie nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.<br />
1.6 Zu Satz 6 (Verweigerung der Feststellung des Jahresabschlusses):<br />
Dem Rat der Gemeinde steht nach der Vorschrift auch das Recht zu, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
nicht nur vorbehaltlos oder mit Vorbehalten auszusprechen, sondern auch zu verweigern. Eine Verweigerung<br />
der Feststellung dürfte sich i.d.R. auf die wesentlichen Fälle beschränken, in denen schwerwiegende<br />
Verstöße bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft vorliegen, die ggf. auch Schadensersatzansprüche<br />
von Dritten auslösen können. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe dieser Verstöße<br />
im Rahmen der gesamten Haushaltswirtschaft der Gemeinde hat.<br />
In den Fällen, in denen für den Rat ein oder mehrere Anlässe bestehen, die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
zu verweigern, so hat er die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben. Es ist dabei<br />
zu berücksichtigen, dass dem Bürgermeister ein Anspruch gegenüber dem Rat der Gemeinde auf eine Begründung<br />
bei der Verweigerung der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder bei einer Feststellung<br />
mit Einschränkungen zugestanden wird. Vom Rat der Gemeinde muss in diesen Fällen konkret dargelegt<br />
werden, welche Verhaltensweisen oder Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft als Verstoß gegen die<br />
beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen oder gegen den Jahresabschluss gewertet wurden oder welche<br />
Mängel in der Haushaltsführung von so erheblichem Gewicht sind, dass die Feststellung des Jahresabschlusses<br />
zu verweigern oder einzuschränken ist.<br />
Der Rat der Gemeinde kann in den Fällen, in denen die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses von<br />
ihm verweigert worden ist, die notwendigen Anordnungen treffen, die der Beseitigung der festgestellten Verstöße<br />
dienen müssen. Deren Umfang und Inhalte sind dabei i.d.R. daran zu orientieren, was zuvor in der Sache beanstandet<br />
worden ist. Dabei kommt es auch darauf an, welches Gewicht die Summe der Mängel im Rahmen der<br />
gesamten Haushaltswirtschaft hat und ob die Mängel so wesentlich sind, dass deren Beseitigung zwingend geboten<br />
ist. Dabei sind die zu treffenden Anordnungen und Maßnahmen auch nach deren Umsetzbarkeit sowie nach<br />
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 872
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Zu Absatz 2 (Anzeige und Veröffentlichung des gemeindlichen Jahresabschlusses):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Anzeige des Jahresabschlusses):<br />
2.1.1 Die Pflichten der Gemeinde<br />
2.1.1.1 Die Anzeige des Jahresabschlusses<br />
Die Vorschrift sieht wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes für die Gemeinden vor, dass der gemeindliche<br />
Jahresabschluss unverzüglich nach seiner Feststellung durch den Rat der Gemeinde der Aufsichtsbehörde anzuzeigen<br />
ist (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Aus der ausschlaggebenden Bedeutung, die der Jahresabschluss für den Nachweis<br />
der Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben und über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr hat, ergibt sich die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde der Gemeinde, sich jeweils nach<br />
Ablauf des Haushaltsjahres einen Überblick über die wirtschaftliche Lage sowie über die Chancen und Risiken für<br />
die weitere Entwicklung der Gemeinde zu verschaffen.<br />
Die mit der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden<br />
Unterlagen müssen eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde,<br />
die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, geeignet sein. Der Aufsichtsbehörde ist daher der vom Rat<br />
der Gemeinde festgestellte Jahresabschluss mit seinen Bestandteilen und Anlagen vorzulegen, die Gegenstand<br />
der vom Rat vorgenommenen Feststellung waren. Dazu gehört auch der gemeindliche Lagebericht, denn durch<br />
den Begriff „beizufügen“ besteht kein Anlass, auf eine Übersendung des Lageberichtes an die Aufsichtsbehörde<br />
zu verzichten (vgl. § 95 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Die Pflichtangaben im Lagebericht lösen i.d.R. ein Informationsbedürfnis<br />
für die Aufsichtsbehörde als Rechtsaufsicht über die Gemeinde aus (vgl. § 95 Abs. 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In den Fällen, in denen der Rat der Gemeinde seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Feststellung des Jahresabschlusses<br />
bis zu dem gesetzlich bestimmten Termin „bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres“ nicht nach, hat die Gemeinde ihre Aufsichtsbehörde vorher darüber zu unterrichten. Sie hat in<br />
ihrem Bericht an die Aufsichtsbehörde die Gründe für das Versäumnis anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher<br />
Verfahrensstand zur Feststellung des Jahresabschlusses besteht, wann die Feststellung durch den Rat vorgesehen<br />
ist und bis zu welchem schnellstmöglichen Zeitpunkt die Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird.<br />
Die Gemeinde hat diese Ankündigungen baldmöglichst umzusetzen.<br />
2.1.1.2 Die Anzeige der Entlastung des Bürgermeisters<br />
Für die Anzeige des vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschlusses an die Aufsichtsbehörde ist nicht<br />
ausdrücklich geregelt, dass der Beschluss über die Entlastung des Bürgermeisters der Aufsichtsbehörde anzuzeigen<br />
ist. Die Entscheidung der Ratsmitglieder verfehlt aber ihren Zweck, wenn nicht auch die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses über die Entlastung des Bürgermeisters<br />
informiert wird. Auch wenn keine ausdrückliche gesetzliche Informationspflicht darüber besteht, bietet es<br />
sich für die Gemeinde an, die Information über die Entlastung des Bürgermeisters oder deren Verweigerung der<br />
Aufsichtsbehörde im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses zukommen zu lassen.<br />
Eine solche Verfahrensweise ist auch zweckmäßig, denn die Entlastungsentscheidung der Ratsmitglieder steht in<br />
einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde durch den Rat<br />
und wird üblicherweise in Abhängigkeit davon getroffen. Im Rahmen der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
hat die Aufsichtsbehörde daher auch zu berücksichtigen, ob und wie die Ratsmitglieder über die Entlastung<br />
des Bürgermeisters entschieden haben und ob das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
dabei berücksichtigt worden ist. Dieses gilt auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen<br />
GEMEINDEORDNUNG 873
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, aber insbesondere auch dann, wenn der Ausschuss nur<br />
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt oder den Bestätigungsvermerk versagt hat.<br />
2.1.1.3 Die Anzeige eines Jahresfehlbetrages<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss unterliegt keiner grundsätzlichen Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde,<br />
denn er ist Ausdruck der gemeindlichen Finanzhoheit und der Selbstverwaltung der Gemeinde. Auch ein<br />
Erlaubnisvorbehalt durch die staatliche Aufsicht kommt daher für den Regelfall nicht in Betracht. Nur wenn im<br />
Einzelfall bei der Bestätigung des Jahresabschlusses die gemeindliche Ergebnisrechnung trotz eines ursprünglich<br />
ausgeglichenen Ergebnisplans einen Fehlbetrag oder einen höheren Fehlbetrag als im Ergebnisplan ausgewiesen<br />
ausweist, entsteht eine besondere Anzeigepflicht für die Gemeinde (vgl. § 75 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>.<br />
Ein solcher Jahresfehlbetrag in der gemeindlichen Ergebnisrechnung kann z. B. dazu führen, dass die allgemeine<br />
Rücklage in einem größeren Umfang verringert werden muss, als es im Rahmen der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
vorgesehen war. Es kann dadurch auch die Pflicht für die Gemeinde ausgelöst werden, ein Haushaltssicherungskonzept<br />
aufzustellen, das dann zum Bestandteil des nächsten gemeindlichen Haushaltsplans wird (vgl.<br />
§ 76 und § 79 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 1 Absatz 1 Nummer 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Aufstellung des<br />
Haushaltssicherungskonzeptes löst dabei eine eigenständige Genehmigungspflicht aus, die jedoch nicht den<br />
anzuzeigenden Jahresabschluss der Gemeinde berührt (vgl. § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In einem solchen Fall muss die Gemeinde diesen Sachverhalt der Aufsichtsbehörde unverzüglich nach ihrer<br />
Kenntnis anzeigen. Diese Anzeige liegt in zeitlicher Hinsicht immer vor der Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses<br />
an die Aufsichtsbehörde, denn die Kenntnis über einen entstandenen höheren Fehlbetrag wird im<br />
Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Kämmerer erlangt. Die Aufsichtsbehörde<br />
kann dann Anordnungen treffen, erforderlichenfalls diese Anordnungen selbst durchführen oder – wenn<br />
und solange diese Befugnisse nicht ausreichen – einen Beauftragten bestellen, um eine geordnete Haushaltswirtschaft<br />
wieder herzustellen (vgl. § 75 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.2 Die Pflichten der Aufsichtsbehörde<br />
2.1.2.1 Die Stellung der Aufsichtsbehörde<br />
Die Gemeinde ist eine Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe<br />
und in ihrem Gebiet die alleinige Trägerin der öffentlichen Verwaltung, sowie die Gesetze nicht anderes vorschreiben<br />
(vgl. Art. 78 Absatz 1 und 2 LV <strong>NRW</strong>). In diesem Zusammenhang hat das Land die Gesetzmäßigkeit<br />
der Verwaltung der Gemeinde zu überwachen (vgl. Art. 78 Absatz 4 LV <strong>NRW</strong>). Die Gemeindeordnung in Nordrhein-Westfalen<br />
baut auf der Landesverfassung auf und enthält als Grundlage für die Gemeinde deshalb Rechte<br />
und Pflichten sowie auch Regelungen über die Gestaltung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft, aber auch<br />
Rechte der Aufsichtsbehörden der Gemeinde. Diese Rechte gegenüber den Gemeinden werden durch die §§ 119<br />
bis 128 im 13. Teil der Gemeindeordnung <strong>NRW</strong> näher ausgestaltet.<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft gehört in diesem rechtlichen Rahmen zu den Selbstverwaltungsaufgaben<br />
der Gemeinde, sodass die Aufsicht des Landes darüber ein Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes nach § 119<br />
GO <strong>NRW</strong> ist. Die Rechtsaufsicht erstreckt sich dabei darauf, dass die Gemeinde im Einklang mit den Gesetzen<br />
verwaltet wird. In diesem Sinne enthält die Gemeindeordnung <strong>NRW</strong> zusätzlich an verschiedenen Stellen besondere<br />
Vorgaben für eine Beteiligung der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde der Gemeinde, z.B. bei der<br />
Planung, Ausführung und Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form von Anzeigen. Daneben<br />
besteht für die Aufsichtsbehörde ein umfassendes Informationsrecht gegenüber der Gemeinde. Sie kann sich<br />
jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde unterrichten lassen (vgl. § 121 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 874
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.2.2 Die aufsichtsrechtliche Prüfung des Jahresabschlusses<br />
Die Gemeinde hat den vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschluss unverzüglich ihrer Aufsichtsbehörde<br />
anzuzeigen (vgl. § 96 Abs. 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde hat dann diesen Jahresabschluss mit seinen<br />
Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob dieser formal richtig zustande gekommen ist und inhaltlich den<br />
einschlägigen Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Abschlussanalyse soll daher eine formelle Prüfung<br />
vorausgehen, bei der auf die Ordnungsmäßigkeit des angezeigten Jahresabschlusses abzustellen ist.<br />
Die Aufsichtsbehörde hat jedoch nicht nur die Vollständigkeit der vorgelegten Abschlussunterlagen, sondern auch<br />
das Vorliegen einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu prüfen, denn<br />
der gemeindliche Jahresabschluss muss auch aufzeigen, ob die Anforderungen der stetigen Aufgabenerfüllung<br />
und Leistungsfähigkeit der Gemeinde erfüllt worden sind (vgl. § 75 Abs. 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde<br />
erfordert daher, das örtliche Verfahren der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses zu kennen,<br />
um ggf. festgestellte Rechtsverstöße der Gemeinde mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können.<br />
Sie hat auch die Einhaltung der übrigen rechtlichen Vorgaben zu überprüfen und dabei in der Sache das Ermessen<br />
der Gemeinde zu beachten.<br />
Diese Prüfungen müssen ergänzt werden, wenn im Rahmen der Haushaltsplanung der Gemeinde eine Genehmigung<br />
für die Verringerung der allgemeinen Rücklage oder für das Haushaltssicherungskonzept erforderlich ist<br />
(vgl. § 75 Absatz 4 und § 76 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Von der Aufsichtsbehörde ist auch zu prüfen, ob aus der Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft rechtlich erhebliche Fehler entstanden sind. Insgesamt muss<br />
auch die Aufsichtsbehörde feststellen, ob der Jahresabschluss der Gemeinde den rechtlichen Anforderungen<br />
entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.<br />
2.1.2.3 Die aufsichtsrechtliche Prüfung und der Bestätigungsvermerk<br />
Im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Prüfung des von der Gemeinde angezeigten gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
hat die Aufsichtsbehörde auch das Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen.<br />
Dieses Erfordernis besteht grundsätzlich auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss einen<br />
uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat. Die Einbeziehung der Aussagen des Bestätigungsvermerks<br />
des Ausschusses in die aufsichtsrechtliche Prüfung ist aber insbesondere dann geboten, wenn der Ausschuss<br />
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat, den Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen<br />
versagt hat oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss sich nicht in der Lage sah,<br />
als Abschlussprüfer eine Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses vorzunehmen.<br />
In sämtlichen Fällen muss von der Aufsichtsbehörde geprüft werden, ob und bei welchen haushaltswirtschaftlichen<br />
Sachverhalten die Gemeinde gegen haushaltsrechtliche Vorschriften verstoßen hat. Bei einem eingeschränkten<br />
Bestätigungsvermerk oder seiner Versagung sollte die Gemeinde im Rahmen ihrer Anzeige des Jahresabschlusses<br />
bereits die Ursachen dafür und die aufgrund dieser Lage entstandenen Auswirkungen auf die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft benennen bzw. transparent machen. In dieser aufsichtsrechtlichen Prüfung<br />
sind auch die ggf. abgegebenen Stellungnahmen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen (vgl. § 101 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde<br />
sollte in einem solchen Anzeigeverfahren der Gemeinde mindestens ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung<br />
aufzeigen, sofern nicht wenn aufgetretener Rechtsverstöße der Gemeinde andere aufsichtsrechtliche Maßnahmen<br />
geboten sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 875
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2 Zu Satz 2 (Bekanntmachung des Jahresabschlusses und Verfügbarhalten):<br />
2.2.1 Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
2.2.1.1 Die Inhalte und Zwecke<br />
Die Vorschrift sieht vor, dass der vom Rat festgestellte Jahresabschluss der Gemeinde öffentlich bekannt zu<br />
machen ist. Dabei ist die Bekanntmachungsverordnung zu beachten, die inhaltliche Vorgaben und Verfahrensvorgaben<br />
zur Durchführung der Bekanntmachung von gemeindlichen Beschlüssen enthält (vgl. § 2 ff. Bekanntm-<br />
VO <strong>NRW</strong>). Mit der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll erreicht werden, dass die Einwohner<br />
und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des<br />
abgelaufenen Haushaltsjahres, über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie über die voraussichtlichen<br />
Chancen und Risiken der weiteren Entwicklung der Gemeinde informiert werden.<br />
Die Einwohner sind einerseits Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen daher andererseits die Arbeit<br />
von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Es besteht daher ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit<br />
an Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde als auch über die das Ergebnis der Haushaltswirtschaft<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres. Der Jahresabschluss der Gemeinde stellt daher eine Finanzberichterstattung<br />
der Gemeinde gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft dar, die darauf<br />
einen grundsätzlichen Anspruch haben. Ggf. sind von der Gemeinde noch weitere detailliertere Informationen<br />
über die Aufgabenerfüllung der Gemeinde zu geben, z. B. über die Durchführung der von der Öffentlichkeit für<br />
das Haushaltsjahr vorgeschlagenen Maßnahmen.<br />
Wegen der Bedeutung der Aufsicht des Landes für die Gemeinden (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>) sollte der gemeindliche<br />
Jahresabschluss jedoch nicht vor der Anzeige an die Aufsichtsbehörde öffentlich bekannt gemacht werden. Es<br />
bietet sich vielmehr an, eine Frist von einem Monat für die Bekanntmachung des Jahresabschlusses einzuhalten,<br />
wie es für die gemeindliche Haushaltssatzung vorgesehen ist (vgl. § 80 Absatz 5 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Es kann in<br />
dieser Zeit durch geeignete Informationen sichergestellt werden, dass die Aufsichtsbehörde keine rechtlichen<br />
Bedenken gegen den vom Rat der Gemeinde festgestellten Jahresabschluss erheben wird.<br />
Die Gemeinde sollte zudem in der Bekanntmachung neben dem Ort, an dem der Jahresabschluss zur Einsichtnahme<br />
zur Verfügung steht, gleichzeitig auch die Gesamtzeit dieser Bereitstellung angeben. Sie muss außerdem<br />
dafür Sorge tragen, dass die von ihr bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen barrierefrei verfügbar<br />
sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen ggf. Hindernisse<br />
für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen bestehen (vgl.<br />
z. B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV <strong>NRW</strong>).<br />
Die Inhalte und Zwecke einer gemeindlichen Bekanntmachung bedingen, dass die Bekanntmachung nicht auf ein<br />
unvertretbares Maß reduziert werden darf. Dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft darf nicht entgegen gewirkt werden. Die Gemeinde sollte bei einem Verfügbarhalten des<br />
Jahresabschlusses im Internet bereits in der Bekanntmachung darauf hinweisen und dazu die einschlägige Internetadresse<br />
angeben.<br />
2.2.1.2 Die Zwecke der Bekanntmachung<br />
Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
nur dann ihren Zweck, wenn damit auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Ergebnisrechnung und<br />
aus der Finanzrechnung sowie das Bilanzvolumen und die wichtigsten Bilanzposten öffentlich gemacht werden.<br />
Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen Jahresabschluss mit seinen Anlagen zum Inhalt<br />
der Bekanntmachung, z. B. im Amtsblatt der Gemeinde, zu machen. Mit einer Einsichtnahme in den gemeindli-<br />
GEMEINDEORDNUNG 876
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
chen Jahresabschluss können die Einwohner und Abgabepflichtigen ein umfassendes Bild über die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft und über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erhalten.<br />
Als Folge der Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses müssen die Unterlagen über den Jahresabschluss<br />
der Gemeinde mit allen dazugehörigen Bestandteilen und Anlagen, die auch dem Rat bei seiner Feststellung<br />
vorlagen, öffentlich zugänglich sein. Diese Sachlage schließt auch den gemeindlichen Lagebericht ein,<br />
denn die Regelung bietet durch den darin enthaltenen Begriff „beizufügen“ keinen Anlass, den Lagebericht nicht<br />
den Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses verfügbar zu machen. Es dürfte vielmehr durch die<br />
Pflichtangaben im Lagebericht ein besonderes Bedürfnis der Öffentlichkeit bestehen, auch die darin enthaltenen<br />
Informationen zu kennen (vgl. § 95 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Aus diesen Gründen besteht kein Anlass mehr für eine befristete Auslegung des Jahresabschlusses der Gemeinde.<br />
Vielmehr soll der gemeindliche Jahresabschluss bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses von<br />
der Gemeinde zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der<br />
sich durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht, ausreichend Rechnung getragen. Der Gemeinde<br />
bleibt dabei die Entscheidung überlassen, welche haushaltswirtschaftlichen Informationen bereits im Rahmen der<br />
Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses gegeben werden.<br />
Die Gemeinde muss außerdem unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich festlegen,<br />
ob sie den Jahresabschluss barrierefrei in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im Internet verfügbar<br />
macht oder in sonstiger Weise über ihre wirtschaftliche Lage und das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
informiert. Sie sollte in ihrer Bekanntmachung ggf. bereits die betreffende Internetseite angeben. Die Bekanntmachungsverordnung<br />
lässt es dabei zu, dass bestimmte Materialien, die zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
gehören, zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung ausgelegt<br />
werden (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO).<br />
Die Bekanntmachung des Jahresabschlusses und sein Verfügbarhalten als gesetzlich vorgesehene Bürgerbeteiligung<br />
erfordert auch eine entsprechende Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinde. Es gilt, das Interesse der Bürgerinnen<br />
und Bürger am gemeindlichen Jahresabschluss als Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde und damit<br />
insgesamt das Interesse am haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde zu verstärken. Der gemeindliche<br />
Jahresabschluss soll daher verständliche und anschauliche Informationen über das Ergebnis und den erreichten<br />
Stand der Haushaltswirtschaft der Gemeinde enthalten, damit der Öffentlichkeit die Einsichtnahme in den festgestellten<br />
Jahresabschluss nahegelegt werden kann. Bei einem Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
im Internet sollte in der örtlichen Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses darauf hingewiesen<br />
und die einschlägige Internetadresse angegeben werden.<br />
2.2.1.3 Die Erweiterung der Bekanntmachung<br />
Die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses bedarf einer Erweiterung für den Fall, dass die Gemeinde<br />
auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses verzichten kann. Ein solcher Verzicht entsteht<br />
z.B. dadurch, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In diesen Fällen besteht kein<br />
Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Verwaltung der Gemeinde und mindestens einem gemeindlichen Betrieb,<br />
sodass die wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss nicht gegeben ist. Das Fehlen<br />
dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die Gemeinde über Betriebe verfügt, bei denen<br />
die Equity-Methode anzuwenden ist. Ein Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist<br />
in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember zu überprüfen.<br />
Bei solchen örtlichen Gegebenheiten entfällt die förmliche Bekanntmachung über einen gemeindlichen Gesamtabschluss.<br />
Gleichwohl muss die Gemeinde die Öffentlichkeit über diese örtliche Sachlage in Kenntnis setzen. In<br />
den Fällen eines zulässigen Verzichts auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses ist es als<br />
GEMEINDEORDNUNG 877
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§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
vertretbar und sachgerecht anzusehen, wenn die Information über den Verzicht in die Bekanntmachung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses eingebunden wird, denn regelmäßig dürfte durch die beiden gemeindlichen Abschlüsse<br />
der gleiche Adressatenkreis angesprochen werden.<br />
2.2.1.4 Die Hindernisse für die Bekanntmachung<br />
Für die Bekanntmachung des Jahresabschlusses können vor Ort ggf. Hindernisse dadurch entstehen, dass zwar<br />
ein Beschluss des Rates der Gemeinde über die Feststellung des Jahresabschlusses vorliegt, jedoch die Ratsmitglieder<br />
nicht die gesetzlich vorgesehene Entlastung des Bürgermeisters ausgesprochen, diese aber auch nicht<br />
verweigert haben. In solchen Fällen sind nicht die gesetzlich bestimmten Entscheidungen vollständig getroffen<br />
worden bzw. liegen nicht die notwendigen Beschlüsse vor, damit die Gemeinde eine Bekanntmachung ihres<br />
Jahresabschlusses vornehmen kann. Erst wenn die Entscheidungen tatsächlich getroffen wurden, besteht kein<br />
Hindernis für die öffentliche Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses mehr.<br />
Ein Hindernis für die Bekanntmachung kann auch dadurch bestehen, dass der Jahresabschluss der Gemeinde<br />
bei seiner Feststellung durch den Rat der Gemeinde nicht alle gesetzlich vorgesehenen Bestandteile, Anlagen<br />
oder Unterlagen umfasst. Sofern eine gesetzlich vorgesehene Anlage nicht Teil des Beschlusses des Rates über<br />
die Feststellung des Jahresabschlusses gewesen ist, liegt ein Hindernis für eine Bekanntmachung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses vor, z. B. bei einem fehlenden Anlagenspiegel nach § 45 GemHVO. Erst nach Beseitigung<br />
eines solchen Hindernisses darf der Jahresabschluss öffentlich bekannt gemacht werden.<br />
2.2.1.5 Der Vollzug der Bekanntmachung<br />
Die öffentliche Bekanntmachung des Jahresabschlusses ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes<br />
oder der Zeitung vollzogen, in der die Bekanntmachung erfolgt. Wird die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen<br />
vorgenommen, ist die Bekanntmachung mit Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen (vgl. §<br />
6 BekanntmVO). Die Öffentlichkeit ist danach nicht an eine bestimmte Auslegungsfrist des vom Rat festgestellten<br />
Jahresabschlusses gebunden, um sich darüber zu informieren, sondern kann im Rahmen eines langfristigen<br />
Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses darin Einsicht nehmen. Deshalb soll in der Bekanntmachung auch die<br />
Stelle bezeichnet werden, an der der gemeindliche Jahresabschluss zur Einsichtnahme ausliegt. Das langfristige<br />
Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses steht dem Vollzug der Bekanntmachung mit Ablauf des<br />
Erscheinungstages der Veröffentlichung nicht entgegen.<br />
2.2.1.6 Die Veröffentlichung von sonstigen Informationen<br />
2.2.1.6.1 Informationen zum Beteiligungsbericht<br />
Die Gemeinde muss bei einem Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses dafür Sorge<br />
tragen und sicherstellen, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde, in dem ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche<br />
Betätigung zu erläutern, dem Rat und den Einwohnern zur Kenntnis zu bringen ist. Diese Vorgabe ist<br />
unabhängig davon zu erfüllen, ob gemeindliche Betriebe dem Konsolidierungskreis des Gesamtabschlusses<br />
angehören. Der Bericht ist bei einem Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses dem<br />
Jahresabschluss der Gemeinde beizufügen (vgl. § 117 Absatz 1 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde kann dadurch<br />
ihren Beteiligungsbericht öffentlich machen, den Bericht zur Einsichtnahme verfügbar halten und für die Einsichtnahme<br />
in geeigneter Weise verfügbar halten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 878
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
2.2.1.6.2 Die Informationen über das Prüfungsergebnis<br />
Im Rahmen der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss wird eine ausreichende Öffentlichkeit<br />
über die durchgeführte Prüfung des Jahresabschlusses hergestellt und gewährleistet, dass ausreichende<br />
Informationen über die durchgeführte Jahresabschlussprüfung gegeben werden. Einer gesonderten Bekanntmachung<br />
des Prüfungsberichtes des Rechnungsprüfungsausschusses bedarf es deshalb nicht. Es ist auch haushaltsrechtlich<br />
nicht vorgeben, den Prüfungsbericht im Rahmen der Bekanntmachung des Jahresabschlusses der<br />
Gemeinde auch der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Auch bei der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
an die Aufsichtsbehörde ist die Vorlage des Prüfungsberichtes nicht vorgesehen.<br />
Unter örtlichen Gesichtspunkten kann es aber im Einzelfall sinnvoll und sachgerecht sein, das Prüfungsergebnis<br />
oder ggf. auch den gesamten Prüfungsbericht allen Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses, z. B. der<br />
Öffentlichkeit und der Aufsichtsbehörde verfügbar zu machen. In solchen Fällen könnte der Prüfungsbericht des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses nach der öffentlichen Bekanntmachung des Jahresabschlusses aber auch<br />
zusammen mit dem Jahresabschluss zur Einsichtnahme durch Interessierte verfügbar gehalten werden. Dazu<br />
muss nicht ausdrücklich erkennbar gemacht werden, ob und wie der Rat der Gemeinde in seiner Feststellung des<br />
Jahresabschlusses das Prüfungsergebnis berücksichtigt hat.<br />
Im Rahmen des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses durch die Gemeinde bietet es sich auch<br />
an, den Bestätigungsvermerk aus der Jahresabschlussprüfung, in dem das Prüfungsergebnis zusammenzufassen<br />
ist, öffentlich zu machen (vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Mit diesem Bestätigungsvermerk, der dem gemeindlichen<br />
Jahresabschluss im Rahmen der Anzeige an die zuständige Aufsichtsbehörde sowie der Bekanntmachung<br />
des Jahresabschlusses beigefügt werden sollte, wird dem Informationsbedürfnis des Adressatenkreises des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses sachgerecht und in ausreichendem Maße und Umfang genüge getan (vgl. § 96<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Es wird dadurch ein gesonderter Nachweis aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
geführt, dass das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde ordnungsgemäß war.<br />
2.2.1.6.3 Die Informationen über die Entlastung des Bürgermeisters<br />
Die Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung des Bürgermeisters steht in einem unmittelbaren Zusammenhang<br />
mit der Feststellung des Jahresabschlusses der Gemeinde durch den Rat und wird üblicherweise in<br />
Abhängigkeit davon getroffen. Ob und wie die Öffentlichkeit über diese Entscheidung im Zusammenhang mit der<br />
Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder gesondert darüber informiert wird, hat die Gemeinde<br />
in eigener Verantwortung zu entscheiden. Die Entscheidung der Ratsmitglieder könnte aber ihren Zweck verfehlen,<br />
wenn nicht auch die Öffentlichkeit darüber informiert wird, auch wenn keine ausdrückliche gesetzliche<br />
Informationspflicht dazu besteht. In den Fällen, in denen die Ratsmitglieder die Entlastung des Bürgermeisters mit<br />
Vorbehalten oder Einschränkungen ausgesprochen oder ggf. verweigert haben, sollten in den Informationen<br />
darüber an die Öffentlichkeit auch die wichtigsten Gründe enthalten sein.<br />
2.2.1.6.4 Keine pflichtige Bekanntgabe des Prüfungsberichtes<br />
Aus dem gesetzlichen Prüfungsauftrag zwischen dem Rat und seinem Rechnungsprüfungsausschuss entstehen<br />
keine gesonderten Pflichten für die Gemeinde, den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses über<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss allgemein zu veröffentlichen und dadurch den Bürgerinnen und Bürgern in<br />
vollem Umfang bekannt zu machen bzw. zur Verfügung zu stellen. Eine gesonderte Bekanntgabe des Prüfungsberichtes<br />
ist haushaltsrechtlich nicht festgelegt worden. Aus der Jahresabschlussprüfung erwartet der Rat der<br />
Gemeinde als Auftraggeber und damit als Adressat des Prüfungsberichtes regelmäßig konkrete Empfehlungen<br />
zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshan-<br />
GEMEINDEORDNUNG 879
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
delns der Gemeinde, damit für ihn entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung stehen. Dieser Anspruch<br />
wird vielfach aber auch von den Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde erhoben.<br />
Der Adressat des Prüfungsberichtes über den gemeindlichen Jahresabschluss ist jedoch der Rat als gemeindliches<br />
Organ, der den Rechnungsprüfungsausschuss mit dieser Prüfung beauftragt hat. Außerdem ist in diesem<br />
Zusammenhang eine Öffentlichkeit für den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses gegeben. Der<br />
Rat der Gemeinde, dessen Sitzungen öffentlich sind, hat in öffentlicher Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung<br />
zu beraten und unter Einbeziehung des Prüfungsergebnisses den Jahresabschluss der Gemeinde festzustellen<br />
(vgl. (vgl. § 48 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der Prüfungsbericht wird durch die Einbeziehung in die Beratungen<br />
des Rates über gemeindlichen Jahresabschluss öffentlich, aber nicht zu einem Bestandteil des festgestellten<br />
Jahresabschlusses. Durch die Beratungen des Rates über die Ergebnisse der durchgeführten Abschlussprüfung<br />
entstehen keine Bekanntmachungspflichten für die Gemeinde (vgl. § 48 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2.2 Das Verfügbarhalten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
2.2.2.1 Die Zwecke des Verfügbarhaltens<br />
Die haushaltsrechtliche Vorgabe des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses setzt das bürgerfreundliche<br />
Verfahren aus der Aufstellungsphase des gemeindlichen Haushalts fort, denn es besteht ein berechtigtes<br />
Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die aus der Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
entstandene aktuelle wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Die Interessenbekundung im Rahmen des<br />
Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses ermöglicht der gemeindlichen Verwaltung, mithilfe dieser<br />
Bürgerbeteiligung die künftigen haushaltswirtschaftlichen Ziele und Leistungen besser zu bestimmen und zu<br />
messen sowie die Wirkungen des Handelns der Gemeinde zu beurteilen.<br />
Die Offenlegung von Haushaltsdaten und Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses und ein längerfristiges<br />
Verfügbarhalten der haushaltswirtschaftlichen Unterlagen können daher zur Verbesserung der Qualität der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft beitragen. Die Bürgerinnen und Bürger verlangen regelmäßig mehr Transparenz<br />
über haushaltswirtschaftliche Daten und neue Zugänge zu den gemeindlichen Haushaltsinformationen, denn<br />
diese nehmen die Leistungen der Gemeinde in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen. Aufseiten<br />
vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am gemeindlichen<br />
haushaltswirtschaftlichen Handeln. Diesen Gegebenheiten soll die Gemeinde durch ein umfassendes, verständliches<br />
und zugängliches örtliches Informationsangebot über ihre Haushaltswirtschaft und damit auch über<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss in ausreichendem Maße Rechnung getragen werden.<br />
Die Gemeinde hat einerseits gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr<br />
Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>) und andererseits hat sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Abhängig<br />
von den tatsächlichen örtlichen Informationsbedürfnissen wird durch die Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen<br />
Unterlagen der Gemeinde vielfach das Interesse der Einsichtnehmende jedoch nicht ausreichend<br />
befriedigt. Oftmals wird von diesen Personen aufgrund ihres rechtlichen Anspruchs eine Freigabe weiterer Informationen<br />
und Daten zur eigenen Verwendung gefordert, um eigene Interpretationen vornehmen zu können und<br />
durch die gemeindliche Verwaltung hergestellte Zusammenhänge zu hinterfragen.<br />
Unter Beachtung des Datenschutzes kann es grundsätzlich zu einem offenen Umgang mit geeigneten Verwaltungsdaten<br />
im Sinne der für die Bürgerinnen und Bürger zu erbringenden Dienstleistungen kommen. Vielfach gilt<br />
es dabei für die Interessierten, einen schnellen und einfachen Überblick über die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
und den daraus entstandenen Jahresabschluss zu bekommen. Für die Entwicklung einer Zusammenarbeit<br />
zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung bedarf es<br />
aber einer klaren Willensbekundung aller Beteiligten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 880
2.2.2.2 Der Zeitraum des Verfügbarhaltens<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Mit der öffentlichen Bereitstellung und dem Einsichtsrecht in den gemeindlichen Jahresabschluss als „Basis“ für<br />
das künftige wirtschaftliche Handeln der Gemeinde wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung<br />
getragen, der sich durch das gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren zieht. Mit dem gemeindlichen Jahresabschluss<br />
muss daher auch der Haushaltsplan des gleichen Haushaltsjahres zur Einsichtnahme weiterhin verfügbar<br />
gehalten werden. Insgesamt gesehen steht den Bürgerinnen und Bürgern der festgestellte Jahresabschluss in<br />
einem Zeitraum zu Verfügung, in dem das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde i.d.R. auf dem<br />
erstellten Jahresabschluss aufbaut. Das Zusammenführen von Haushaltsplan und Jahresabschluss des gleichen<br />
Haushaltsjahres erleichtert dabei den vollständigen Überblick über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde in dem<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr.<br />
Nach der Vorschrift ist der Jahresabschluss nach seiner öffentlichen Bekanntmachung bis zur Feststellung des<br />
folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen.<br />
Durch das nachfolgende Beispiel soll deutlich werden, dass der Jahresabschluss solange verfügbar zu halten<br />
ist, wie noch kein weiterer festgestellter Jahresabschluss besteht. Es ist dabei unerheblich, dass in der Zeit<br />
nach der Beschlussfassung des Rates kein unmittelbares Einwendungsrecht mehr für die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
besteht.<br />
Der Zeitraum von insgesamt etwa drei Jahren, in dem anfangs nur der Haushaltsplan und später auch der Jahresabschluss<br />
für die Bürger zur Einsichtnahme verfügbar gehalten werden muss, eröffnet neue Möglichkeiten des<br />
politischen Miteinanders in den Gemeinden. Er verstärkt die mit der Darstellung des Ressourcenverbrauchs gewollte<br />
Transparenz des gemeindlichen Handelns und trägt zur Bürgerfreundlichkeit von Rat und Verwaltung bei.<br />
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr 2013 wird nachfolgend<br />
aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses 2013<br />
AUFGABEN<br />
Aufstellung und Zuleitung<br />
des Entwurfs des Jahresabschlusses an den Rat<br />
Prüfung des Entwurfs des Jahresabschlusses<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
Feststellung des Jahresabschlusses<br />
durch den Rat<br />
Anzeige des Jahresabschlusses<br />
an die Aufsichtsbehörde<br />
Bekanntmachung<br />
des Jahresabschlusses<br />
Verfügbarhalten des Jahresabschlusses<br />
bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 881<br />
DATEN<br />
Bis zum 31. März 2014<br />
Örtliche Fristsetzung<br />
Bis zum 31. Dezember 2014<br />
Unverzüglich nach Feststellung<br />
Nach Feststellung<br />
Bis zum 31. Dezember 2015<br />
Abbildung 178 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Jahresabschlusses 2013“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Es bleibt der Gemeinde überlassen, ob sie den festgestellten Jahresabschluss in herkömmlicher Weise als<br />
Druckwerk bereithält oder im Internet oder auf andere Weise verfügbar macht. Die Gemeinde muss dabei dafür<br />
Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen barrierefrei verfügbar sind und der<br />
Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen ggf. Hindernisse für ihre<br />
Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen dazu bestehen (vgl. z.<br />
B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV <strong>NRW</strong>).<br />
Die gesetzliche Frist darf zudem nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß reduziert ist<br />
und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft entgegen gewirkt<br />
wird. Die rechtlichen Festlegungen zur Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde<br />
bilden dabei den Rahmen für das Handeln der Gemeinde, den sie selbstständig und eigenverantwortlich<br />
auszufüllen hat. Sie hat das Recht bzw. ihr obliegt die Pflicht, unter Berücksichtigung der Interessen und Möglichkeiten<br />
der Adressaten ihrer Haushaltswirtschaft die Formen und Orte der Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen<br />
Unterlagen festzulegen. Dabei kann die Gemeinde selbstverständlich auch Prioritäten setzen.<br />
2.2.2.3 Das Verfügbarhalten im Internet<br />
Die Gemeinde soll nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit ihren Jahresabschluss möglichst in verschiedenen<br />
Medienformen öffentlich zur Einsichtnahme bereitstellen. Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen im<br />
Internet kann ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushaltswirtschaft geleistet werden.<br />
Sie ist eine zeitgemäße Form, die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zu dem Haushalt der Gemeinde<br />
zu erleichtern. Der vom Rat der Gemeinde festgestellte und veröffentlichte Jahresabschluss unterliegt<br />
grundsätzlich nicht dem personenbezogenen Datenschutz, sondern sollen gerade dem Bürger gegenüber den<br />
Nachweis über das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
im Haushaltsjahr erbringen.<br />
Die Gemeinde sollte bei einem Verfügbarhalten des Jahresabschlusses im Internet bereits in der Bekanntmachung<br />
darauf hinweisen und dazu die einschlägige Internetadresse angeben. Sie muss beim ihrem Informationsangebot<br />
über den gemeindlichen Jahresabschluss im Internet (Verfügbarhalten im Internet), aber auch bei ihren<br />
sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr zur Verfügung gestellten Programmoberflächen<br />
im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen, dass deren technische Gestaltung auch die<br />
Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1 i.V.m. § 10 BGG <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss<br />
daher nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien Angebotes vornehmen und bestimmte Aspekte<br />
dabei berücksichtigen (vgl. Abbildung).<br />
ASPEKTE<br />
Verantwortung<br />
Auffindbarkeit<br />
Zugänglichkeit<br />
Nutzbarkeit<br />
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet<br />
GEMEINDEORDNUNG 882<br />
INHALTE<br />
Veröffentlichung nur auf Internetseiten, die in der Verantwortung<br />
der Gemeinde liegen;<br />
Gestaltung der Internetseiten zur Wahrnehmung der gezeigten<br />
Elemente;<br />
Zulassung eines uneingeschränkten Nutzerkreises;<br />
Berücksichtigung der Bedürfnisse aller Nutzerinnen und Nutzer;
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet<br />
ASPEKTE<br />
INHALTE<br />
Bedienbarkeit Sicherstellung der Bedienbarkeit und der einfachen Navigation;<br />
Verständlichkeit<br />
Lesbarkeit<br />
Kostenfreiheit<br />
Belegbarkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 883<br />
Sicherstellung der Verständlichkeit der Informationen und der<br />
Funktionalität der Bedienung;<br />
Einsatz der natürlichen Sprache, in Größe, Form und Zeichen,<br />
z.B. auch die Gebärdensprache;<br />
Zulassung des kostenfreien Lesens und Ausdruckens;<br />
Angaben zur Einsichtnahme des Jahresabschlusses in Papierform.<br />
Abbildung 179 „Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet“<br />
Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten,<br />
dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV <strong>NRW</strong>). Als Barrierefreiheit wird dabei die<br />
Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der von der Gemeinde gestalteten Lebensbereiche für alle Menschen<br />
angesehen, sodass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen<br />
Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten<br />
Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern<br />
auch die Systeme der Informationsverarbeitung.<br />
Für Internetauftritte und Internetangebote sowie andere grafische Programmoberflächen der Informationstechnik<br />
von Behörden der Bundesverwaltung, die öffentlich zugänglich sind, sind durch eine Verordnung des Bundes<br />
besondere Anforderungen bestimmt worden. Die „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik<br />
nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0) ist im<br />
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden (vgl. BGBl. I S. 1843). Die Gemeinde unterliegt nicht dieser Verordnung.<br />
Sie kann die Verordnung aber als Hilfestellung für die Gestaltung ihrer eigenen Angebote nutzen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ
1. Allgemeines<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
9. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
9. Teil<br />
Sondervermögen, Treuhandvermögen<br />
Das gemeindliche Vermögen dient der stetigen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den<br />
Zweck, Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände<br />
so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO <strong>NRW</strong>). Zum Vermögen der<br />
Gemeinde im haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde<br />
gehören oder ihr zustehen oder bei denen die Gemeinde der wirtschaftliche Eigentümer ist. Die gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstände können aber auch aufgrund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sein.<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich bei der Vermögensdefinition am kaufmännischen Begriff des<br />
Vermögensgegenstandes, für den es bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung<br />
gibt (vgl. § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>). Das gemeindliche Vermögen dient dabei der Aufgabenerfüllung der Gemeinde,<br />
die grundsätzlich die Werterhaltung und den Substanzverzehr der Vermögensgegenstände dokumentieren<br />
und eine ordnungsgemäße Verwaltung nachweisen muss. Diese vermögensmäßigen Gegebenheiten wirken<br />
sich auch auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde aus.<br />
Von besonderer Bedeutung bei der Gemeinde ist deshalb, dass bestimmte Vermögensformen nicht für die allgemeinen<br />
Zwecke der gemeindlichen Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehen und daher auch nicht dem allgemeinen<br />
Vermögen der Gemeinde zugeordnet werden dürfen. Sie dienen der Erfüllung bestimmter Zwecke und die<br />
Gemeinde muss deshalb dieses Vermögen vom übrigen Vermögen getrennt halten (absondern). Derartiges gemeindliches<br />
Vermögen ist oftmals der Gemeinde unter einer bestimmten Zwecksetzung oder Zweckbindung von<br />
Dritten übertragen worden worden. Dieses Vermögen muss dementsprechend von der Gemeinde ggf. auch<br />
haushaltswirtschaftlich gesondert behandelt werden.<br />
Im neunten Teil der Gemeindeordnung finden sich deshalb Sonderregelungen über das vom freien Gemeindevermögen<br />
zu separierende gemeindliche Vermögen, das als „Sondervermögen“ bezeichnet wird und bei der<br />
Gemeinde in vielfältigen Formen vorhanden sein kann. Der Charakter des gemeindlichen Sondervermögens wird<br />
dadurch bestimmt, dass es sich um Vermögen der Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke<br />
vom Haushalt der Gemeinde abgesondert worden ist. Es kann von einem Dritten der Gemeinde für einen bestimmten<br />
Zweck übereignet oder durch sonstige Rechtsakte unter einer Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen<br />
sein.<br />
In weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung wird dieser Tatsache in<br />
ausreichendem Maße Rechnung getragen. Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen<br />
der Gemeinde erfordert zudem auch bei diesem gemeindlichen Vermögen die Anwendung der Vorschriften über<br />
die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Aufgrund ihrer Verschiedenheit und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen<br />
sind die einzelnen in § 97 GO <strong>NRW</strong> benannten Gruppen von gemeindlichem Sondervermögen haushaltsmäßig<br />
unterschiedlich zu behandeln.<br />
In diesem Zusammenhang muss beachtet werden, dass der Begriff „Sondervermögen“ auch in anderen Rechtsvorschriften<br />
gebräuchlich ist, z. B. im Investmentgesetz. Nach § 2 Absatz 2 InvG sind z. B. Sondervermögen die<br />
inländischen Investmentvermögen, die von einer Kapitalanlagegesellschaft für Rechnung der Anleger nach Maßgabe<br />
dieses Gesetzes und der Vertragsbedingungen verwaltet werden. Dabei sind die Rechtsverhältnisse der<br />
Kapitalanlagegesellschaft zu den Anlegern von besonderer Bedeutung, insbesondere dann, wenn die Anleger<br />
das Recht zur Rückgabe der Anteile haben.<br />
GEMEINDEORDNUNG 884
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
9. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Nach dem Investmentgesetz gelten als Sondervermögen auch die Spezial-Sondervermögen, deren Anteile aufgrund<br />
schriftlicher Vereinbarungen mit der Kapitalanlagegesellschaft ausschließlich von Anlegern, die nicht natürliche<br />
Personen sind, gehalten werden (vgl. § 2 Absatz 3 InvG). In solchen Sondervermögen ist z.B. eine Kapital-<br />
anlage durch die Gemeinde zulässig (vgl. Runderlass „Anlage von Geldmitteln durch Gemeinden und Gemeindeverbände“<br />
vom 25.01.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 641).<br />
2. Die Vorschriften über das gemeindliche Sondervermögen<br />
2.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften<br />
Die einzelnen gemeindlichen Sondervermögen sind auf Grund ihrer unterschiedlichen Arten und Zwecke von der<br />
Gemeinde auch haushaltswirtschaftlich unterschiedlich zu behandelt. Sie werden entweder in den Haushalt der<br />
Gemeinde einbezogen und sind dann in die gemeindliche Haushaltsplanung sowie in den Jahresabschluss<br />
einzubeziehen oder sie verfügen über einen eigenen Rechnungskreis mit einem eigenen Wirtschaftsplan und<br />
Jahresabschluss. Zu den Sondervermögen und den Treuhandvermögen der Gemeinde enthält der neunte Teil<br />
der Gemeindeordnung folgende Vorschriften (vgl. Abbildung).<br />
Die Vorschriften im 9. Teil der Gemeindeordnung<br />
9. Teil<br />
Sondervermögen,<br />
Treuhandvermögen<br />
2.2 Die Vorschriften im Einzelnen<br />
GEMEINDEORDNUNG 885<br />
§ 97 Sondervermögen<br />
§ 98 Treuhandvermögen<br />
§ 99 Gemeindegliedervermögen<br />
§ 100 Örtliche Stiftungen<br />
Abbildung 174 „Die Vorschriften im 9. Teil der Gemeindeordnung“<br />
Der 9. Teil der Gemeindeordnung enthält im Einzelnen folgende Vorschriften:<br />
- § 97 Sondervermögen<br />
Aufgrund ihrer unterschiedlichen Zweckbestimmung werden die einzelnen Gruppen von Sondervermögen<br />
haushaltswirtschaftlich und damit auch hinsichtlich ihrer Bilanzierung unterschiedlich behandelt. Für das Gemeindegliedervermögen<br />
und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, die Teil des gemeindlichen<br />
Haushalts sind, müssen die diesen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände unter den im<br />
Einzelnen zutreffenden Bilanzposten angesetzt werden.<br />
Die Erhaltung des Zwecks bei diesen beiden Arten von Sondervermögen erfordert von der Gemeinde keinen<br />
gesonderten Nachweis durch einen zusammengefassten Ansatz in der gemeindlichen Bilanz, sondern ist von<br />
der Gemeinde intern zu belegen. Im Jahresabschluss bedarf es aber zu diesen beiden Arten von Sondervermögen<br />
der Gemeinde einer Angabe und Erläuterung im Anhang. Entsprechend ist auch im Gesamtabschluss<br />
zu verfahren.<br />
Die anderen genannten Sondervermögen stellen organisatorische selbstständige Einheiten der Gemeinde in<br />
öffentlich-rechtlicher Form dar. Sie sind haushaltsmäßig den rechtlich selbstständigen Betrieben der Gemeinde<br />
gleichgestellt worden, sodass deren Bewirtschaftung nicht über den gemeindlichen Haushalt erfolgt. Entsprechend<br />
werden diese gemeindlichen Sondervermögen auch unter den Finanzanlagen in der Bilanz der<br />
Gemeinde angesetzt. Diese haushaltswirtschaftliche Behandlung wirkt sich auch auf den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
aus.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
9. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
- § 98 Treuhandvermögen<br />
Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten. Diese<br />
werden im eigenen Namen für fremde Rechnung verwaltet. Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als<br />
Treuhänder, dass sie gegenüber dem Treugeber für eine ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens<br />
haftet.<br />
- § 99 Gemeindegliedervermögen<br />
Zum Gemeindegliedervermögen gehören auf dem Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei<br />
Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen<br />
können. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern<br />
der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt aber die<br />
Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Bei diesen Vermögen bezieht sich die Fortgeltung der (historischen)<br />
Vorschriften und Gewohnheiten nur auf die Nutzung des Gemeindegliedervermögens, nicht auf seine Verwaltung<br />
durch die Gemeinde, wie sie in § 97 GO <strong>NRW</strong> geregelt ist.<br />
- § 100 Örtliche Stiftungen<br />
Die Vorschrift über örtliche Stiftungen ist wegen der Einführung des NKF nicht verändert worden. Eine Stiftung<br />
gilt als örtliche Stiftung, wenn es sich um eine selbstständige oder unselbstständige Stiftung handelt, die nach<br />
dem Willen des Stifters von der Gemeinde verwaltet wird und die überwiegend Zwecken dient, die von der<br />
Gemeinde in ihrem Bereich erfüllt werden können. Damit wird deutlich, dass der Stiftungszweck auf Aufgaben<br />
gerichtet sein muss, die auch von der Gemeinde in ihrem sachlichen und räumlichen Zuständigkeitsbereich<br />
selbst vorgenommen werden können. Neben dem Begriff „Örtliche Stiftungen“ ist vielfach auch der Begriff<br />
„Kommunale Stiftungen“ im Gebrauch.<br />
Nach dem Bundesverband Deutscher Stiftungen werden unter dem Begriff „Kommunale Stiftungen“ alle Stiftungen<br />
unabhängig von ihrer Rechtsform subsumiert, die gemeinwohlorientiert für die Bürgerinnen und Bürger<br />
einer Kommune aufgrund privater oder öffentlicher Initiative errichtet worden sind. Sie müssen zum Wirkungskreis<br />
einer Kommune gehören und sich durch eine besondere Nähe zur Kommunalverwaltung auszeichnen.<br />
Ihr Aktionsgebiet ist auf das Gemeinwesen einer Kommune beschränkt.<br />
Diese Begriffsverwendung ist nicht ins gemeindliche Haushaltsrecht von Nordrhein-Westfalen übernommen<br />
worden. Haushaltsrechtlich wird aber dann von einer kommunalen Stiftung gesprochen, wenn eine oder mehrere<br />
Kommunen selbst als Stifter auftreten und Teile ihres Vermögens in eine von Ihnen errichtete Stiftung<br />
einbringen. Außerdem gilt auch nach dieser Vorschrift das Örtlichkeitsprinzip.<br />
In diesem Zusammenhang ist auch die Vorschrift des § 59 GemHVO <strong>NRW</strong> zu beachten. Durch diese Vorschrift<br />
wird bestimmt, dass die Gemeindehaushaltsverordnung sinngemäß auch auf die Haushaltswirtschaft der gemeindlichen<br />
Sondervermögen und Treuhandvermögen der Gemeinde Anwendung findet, soweit für diese gemeindlichen<br />
Vermögensformen die gesetzlichen Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinden Anwendung<br />
finden.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 886
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 97<br />
Sondervermögen<br />
(1) Sondervermögen der Gemeinde sind<br />
1. das Gemeindegliedervermögen,<br />
2. das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen,<br />
3. wirtschaftliche Unternehmen (§ 114) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen (§ 107 Abs. 2)<br />
ohne eigene Rechtspersönlichkeit,<br />
4. rechtlich unselbstständige Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen.<br />
(2) 1 Sondervermögen nach Absatz 1 Nrn. 1 und 2 unterliegen den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft. 2 Sie<br />
sind im Haushaltsplan und im Jahresabschluss der Gemeinde gesondert nachzuweisen.<br />
(3) Für Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 3 sind die Vorschriften des § 75 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 6<br />
und 7, der §§ 84 bis 90, des § 92 Abs. 3 und 7 und der §§ 93, 94 und 96 sinngemäß anzuwenden.<br />
(4) 1 Für Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 4 können die für die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen<br />
der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden. 2 Absatz 3 gilt sinngemäß.<br />
Erläuterungen zu § 97:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Abgesondertes Vermögen der Gemeinde<br />
Das gemeindliche Vermögen dient der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde. Es hat den Zweck,<br />
Leistungen und Nutzen für den Bürger zu erbringen. Die Gemeinde hat deshalb ihre Vermögensgegenstände so<br />
zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 GO <strong>NRW</strong>). Zum Vermögen der Gemeinde im<br />
haushaltsrechtlichen Sinn ist die Gesamtheit aller Sachen und Rechte zu zählen, die der Gemeinde gehören oder<br />
ihr zustehen oder sie davon der wirtschaftlicher Eigentümer ist, soweit die gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
nicht aufgrund ausdrücklicher Vorschriften gesondert zu behandeln sind. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
sowie die Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde erfordern daher ein gemeindliches Vermögensmanagement.<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht orientiert sich bei der Vermögensdefinition am kaufmännischen Begriff des<br />
Vermögensgegenstandes, für den es bisher keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung<br />
gibt (vgl. § 33 GemHVO <strong>NRW</strong>). Außerdem müssen für das gemeindliche Vermögen grundsätzlich die Werterhaltung<br />
und der Substanzverzehr dokumentiert und eine ordnungsgemäße Verwaltung nachgewiesen werden.<br />
Diese Gegebenheiten wirken sich auch auf die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde aus. Von Bedeutung<br />
ist dabei, dass bestimmte Vermögensformen nicht dem allgemeinen Vermögen der Gemeinde zuzuordnen sind,<br />
sondern zur Erfüllung bestimmter Zwecke davon zu trennen (abzusondern) sind. Derartiges Vermögen ist i.d.R.<br />
der Gemeinde von Dritten unter einer bestimmten Zwecksetzung oder Zweckbindung übertragen worden und<br />
muss dementsprechend von der Gemeinde auch haushaltswirtschaftlich ggf. gesondert behandelt werden. In<br />
weiteren Vorschriften der Gemeindeordnung und der Gemeindehaushaltsverordnung wird dieser Tatsache in<br />
ausreichendem Maße Rechnung getragen.<br />
Die Abbildung des Ressourcenverbrauchs bei den Sondervermögen der Gemeinde erfordert zudem auch bei<br />
diesem gemeindlichen Vermögen die Anwendung der Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde.<br />
Diesen Vorschriften unterliegen grundsätzlich die unter den Nummern 1 und 2 des Absatzes 1 der Vorschrift<br />
aufgeführten Sondervermögen. Die Sondervermögen nach Absatz 1 Nr. 3 der Vorschrift unterliegen dagegen<br />
GEMEINDEORDNUNG 887
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
nicht nur den gesetzlichen Vorgaben des Absatzes 3, sondern auch den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung.<br />
Die Sondervermögen nach Absatz 1 Nummer 4 unterliegen grundsätzlich den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde. Es wurden jedoch Ausnahmen davon zugelassen, sodass bei einer rechtlich un-<br />
selbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde deren Wirtschaftsführung und Rechnungswesen<br />
nach dem für die Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet werden können.<br />
2. Die Gruppen der Sondervermögen<br />
Die einzelnen Gruppen gemeindlicher Sondervermögen sind aufgrund ihrer unterschiedlichen Zweckbestimmung<br />
von der Gemeinde haushaltswirtschaftlich unterschiedlich zu behandelt. Sie werden entweder in die Haushaltsplanung<br />
der Gemeinde einbezogen und im gemeindlichen Jahresabschluss nachzuweisen oder sie verfügen über<br />
einen eigenen Rechnungskreis mit einem eigenen Jahresabschluss (vgl. Abbildung).<br />
Die Gruppen der gemeindlichen Sondervermögen<br />
ART DES SONDERVERMÖGENS<br />
Gemeindegliedervermögen<br />
Rechtlich unselbstständige<br />
örtliche Stiftungen<br />
Wirtschaftliche Unternehmen<br />
der Gemeinde<br />
(nach § 114 GO <strong>NRW</strong>)<br />
Organisatorisch<br />
verselbstständigte Einrichtungen<br />
ohne eigene Rechtspersönlichkeit<br />
(§ 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>)<br />
Rechtlich unselbstständige<br />
Versorgungs- und<br />
Versicherungseinrichtungen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 888<br />
HAUSHALTSZUORDNUNG<br />
Teil des gemeindlichen Haushalts<br />
Teil des gemeindlichen Haushalts<br />
Eigener Rechnungskreis<br />
Eigener Rechnungskreis<br />
Wahlmöglichkeit:<br />
Teil des gemeindlichen Haushalts<br />
oder eigener Rechnungskreis<br />
Abbildung 181 „Die Gruppen der gemeindlichen Sondervermögen“<br />
Die Gruppe der gemeindlichen Sondervermögen ist auch ausschlaggebend dafür, ob ein gemeindliches Sondervermögen<br />
in Form eines Gesamtansatzes oder aufgeteilt nach den Arten der dem Sondervermögen zugeordneten<br />
Vermögensgegenstände zu bilanzieren ist. Soweit in der Vorschrift bestimmt ist, dass das gemeindliche Sondervermögen<br />
den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt, ist z. B. dieses Vermögen in<br />
der gleichen Art und Weise zu bilanzieren wie das allgemeine Vermögen der Gemeinde, auch wenn bestimmte<br />
Zweckvorgaben dafür bestehen.<br />
3. Die Bilanzierung der Sondervermögen<br />
3.1 Die gesondert zu bilanzierende Sondervermögen<br />
Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (§ 114 GO <strong>NRW</strong>) und die organisatorisch verselbstständigten<br />
Einrichtungen der Gemeinde (§ 107 Abs. 2 GO <strong>NRW</strong>) sowie die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Versicherungseinrichtungen der Gemeinde (§ 97 Absatz 1 Nr. 4 GO <strong>NRW</strong>) sind in der gemeindlichen Bilanz im<br />
Bilanzbereich „Finanzanlagen“ unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“ anzusetzen. Zu diesen gemeindlichen<br />
Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die als organisatorisch und wirtschaftlich<br />
eigenständige Einrichtungen von der Gemeinde zu betreiben sind (vgl. §§ 1 und 10 GemKHBVO). Diese gemeindlichen<br />
Sondervermögen werden haushaltsmäßig den rechtlich selbstständigen Betrieben der Gemeinde<br />
gleichgestellt und bilanzmäßig entsprechend behandelt.<br />
Diese Gleichstellung wirkt sich auch auf den gemeindlichen Gesamtabschluss aus. Für den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
ist regelmäßig von einer Konsolidierung der Betriebe in öffentlich-rechtlicher Organisationsform<br />
auszugehen (vgl. § 116 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Daraus folgt, dass die gemeindlichen Sondervermögen mit eigenem<br />
Rechnungskreis als gemeindliche Betriebe in öffentlich-rechtlicher Organisationsform in den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde einzubeziehen sind (vgl. § 50 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
In der gemeindlichen Bilanz werden diese gemeindlichen Sondervermögen dann im Bilanzbereich „Finanzanlagen“<br />
wie andere gemeindliche Betriebe angesetzt. Als Betrieb gilt dabei eine organisatorisch selbstständige Wirtschaftseinheit<br />
der Gemeinde, die kaufmännische oder wirtschaftliche Interessen verfolgt, und zwar unabhängig<br />
von ihrer Rechtsform. Diese Erfordernisse werden von bestimmten gemeindlichen Sondervermögen erfüllt. Es ist<br />
daher bei den Sondervermögen, bei denen ein eigener Rechnungskreis eingerichtet werden kann, der Gemeinde<br />
zu prüfen, ob diese Trennung in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geboten ist.<br />
Jedes der Sondervermögen hat als selbstständige Organisationseinheit nach den dafür geltenden Regelungen zu<br />
bilanzieren, auch wenn dabei ggf. teilweise Übereinstimmungen bestehen und die Gemeinde der Rechtsträger für<br />
beide Organisationseinheiten ist. Für die neue Organisationseinheit müssen daher die Anschaffungskosten zutreffend<br />
unter Beachtung der einschlägigen Vorschriften, z.B. § 97 Absatz 3 i.V.m § 92 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>, ermittelt<br />
werden. Jedoch müssen sich die Ansprüche und Verbindlichkeiten zwischen der gemeindlichen Verwaltung<br />
und der neuen Organisationseinheit in diesen Fällen entsprechen.<br />
Die Überführung des allgemeinen gemeindlichen Vermögens in ein gemeindliches Sondervermögen nach § 97<br />
GO <strong>NRW</strong> ist zudem vergleichbar einer Abgabe von gemeindlichen Vermögen unter Beachtung des § 90 GO<br />
<strong>NRW</strong>. So kann z. B. keine einfache Übernahme von gemeindlichen Buchwerten in Betracht kommen, weil es für<br />
eine solche „Betriebsaufspaltung“ nicht den Grundsatz der übereinstimmenden Bilanzierung gibt.<br />
3.2 Die nicht zu bilanzierenden Sondervermögen<br />
Für das Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, die Teil des gemeindlichen<br />
Haushalts sind, müssen die diesen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände in<br />
der gemeindlichen Bilanz unter den im Einzelnen nach der Vermögensart zutreffenden Bilanzposten angesetzt<br />
werden. Die Erhaltung des Zwecks bei diesen beiden Arten von gemeindlichem Sondervermögen erfordert von<br />
der Gemeinde keinen gesonderten Nachweis durch einen zusammengefassten Ansatz in der gemeindlichen<br />
Bilanz oder den Ansatz als Gesamtheit im Bilanzbereich „Finanzanlagen“. Die Einhaltung der Zwecksetzung bzw.<br />
Zweckbindung, z. B. bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen, ist von der Gemeinde nur intern<br />
prüffähig nachzuhalten (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im gemeindlichen Jahresabschluss (vgl. § 95 GO <strong>NRW</strong>) bedarf es aber zu diesen beiden Arten von Sondervermögen<br />
der Gemeinde entsprechender Angaben und Erläuterungen im Anhang (vgl. § 44 GemHVO <strong>NRW</strong>). In<br />
Einbeziehung in den gemeindlichen Haushalt bedingt dabei, dass die Gemeinde keine Verbindlichkeit passivieren<br />
muss, weil sie das Vermögen von Dritten erhalten hat. Die Gemeinde ist bei diesen beiden Sondervermögen nicht<br />
zur Rückgabe verpflichtet, denn das Vermögen wurde ihr auch zivilrechtlich übertragen, z. B. die Vermögensgegenstände<br />
bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen. Bei diesen Gruppen der Sondervermögen ist nicht<br />
GEMEINDEORDNUNG 889
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
von einer organisatorisch selbstständigen Einheit auszugehe, sodass die damit verbundenen gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstände auch nicht aus dem Rechnungskreis der Gemeinde ausgeschieden sind.<br />
4. Die Prüfung der Jahresabschlüsse der Sondervermögen<br />
4.1 Allgemeine Bedingungen<br />
Nach der Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> sind die Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1<br />
Nummern 1, 2 und 4 GO <strong>NRW</strong> benannten Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung.<br />
Zu diesen benannten Sondervermögen der Gemeinde gehören das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen<br />
der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen und die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung hat bei diesen gemeindlichen Sondervermögen zu prüfen,<br />
inwieweit die Zwecksetzung und die Zweckbindung dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt wurden.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Prüfung der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe (vgl. § 97<br />
Absatz 1 Nr. 3 GO <strong>NRW</strong>) nach den Vorschriften des § 106 GO <strong>NRW</strong> vorzunehmen ist. In die durchzuführende<br />
Prüfung sind alle Bestandteile des Jahresabschlusses des jeweiligen Sondervermögens der Gemeinde sowie die<br />
dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Diese Gegebenheiten können ggf. auch bei gemeindlichen Versicherungs-<br />
und Versorgungseinrichtungen vorliegen (vgl. § 97 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4.2 Der Jahresabschluss des Gemeindegliedervermögens<br />
Die Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“<br />
unter Bezugnahme auf das Gemeindegliedervermögen als Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>. Diese Festlegung führt jedoch nicht zu der Verpflichtung der Gemeinde, für dieses gemeindliche Sondervermögen<br />
auch einen eigenständigen Jahresabschluss aufzustellen. Das Sondervermögen unterliegt ausdrücklich<br />
den Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und ist Teil des Haushalts der Gemeinde. Es ist<br />
daher hinsichtlich seiner Erträge und Aufwendungen sowie der Vermögens- und Schuldenlage in den Jahresabschluss<br />
der Gemeinde einzubeziehen.<br />
Die Gemeinde hat ggf. für dieses Sondervermögen einen gesonderten Nachweis darüber zu führen, dass die<br />
Zwecksetzungen und Zweckbindungen des Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten wurden.<br />
Diese Vorgaben können im Einzelfall zu einem gesonderten Jahresergebnis oder zu einem von der Gemeinde<br />
gesondert aufzustellenden Abschluss führen. Ein solcher Abschluss wäre dann mit einer dazu gehörenden<br />
Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
zu machen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4.3 Der Jahresabschluss der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen<br />
Die Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“<br />
unter Bezugnahme auf die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen als Sondervermögen nach § 97 Absatz<br />
1 Nummern 2 GO <strong>NRW</strong>. Diese Festlegung führt jedoch nicht zu der Verpflichtung der Gemeinde, für dieses<br />
gemeindliche Sondervermögen auch einen eigenständigen Jahresabschluss nach für die Gemeinde geltenden<br />
haushaltsrechtlichen Bedingungen aufzustellen. Diese Sondervermögen unterliegen ausdrücklich den Vorschriften<br />
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft und sind dadurch ein Teil des Haushalts der Gemeinde. Sie sind<br />
daher hinsichtlich ihrer Erträge und Aufwendungen einschließlich der Vermögens- und Schuldenlage in den Jahresabschluss<br />
der Gemeinde einzubeziehen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 890
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat jedoch für diese Sondervermögen einen gesonderten Nachweis darüber zu führen, dass die<br />
Zwecksetzungen und Zweckbindungen des jeweiligen Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten<br />
wurden. Diese Vorgaben können im Einzelfall zu einem gesonderten Jahresergebnis oder zu einem von<br />
der Gemeinde gesondert aufzustellenden Abschluss führen. Ein solcher Abschluss wäre dann mit einer dazu<br />
gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
zu machen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4.4 Der Jahresabschluss der Unternehmen und Einrichtungen<br />
Bei wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde (vgl. § 114 GO <strong>NRW</strong>) und organisatorisch verselbstständigten<br />
Einrichtungen der Gemeinde (vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen<br />
Einrichtungen die wichtigsten gemeindlichen Organisationsgebilde, die entsprechend den Vorschriften über die<br />
wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden und zu<br />
den gemeindlichen Betrieben zu zählen sind. Diese Betriebe sind unter Beachtung der Vorschriften der Eigenbetriebsordnung<br />
(EigVO <strong>NRW</strong>) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig. Zu dieser Art von gemeindlichem<br />
Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als organisatorisch<br />
und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen bzw. gemeindliche Betriebe geführt werden (vgl. §§ 1<br />
und 10 GemKHBVO).<br />
Für die Jahresabschlussprüfung der gemeindlichen Eigenbetriebe wurden jedoch Sonderregelungen getroffen,<br />
sodass deren Jahresabschlussprüfung nicht der örtlichen Rechnungsprüfung obliegt. Vielmehr obliegt der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
diese Jahresabschlussprüfung, die sich dazu eines Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft<br />
oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen Prüfers bedienen kann (vgl. § 106 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der betroffenen<br />
Gemeinde mitzuteilen. Wenn Veranlassung dazu besteht oder auf Anforderung muss die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
ihr Prüfungsergebnis auch den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mitteilen. Diese Regelungen<br />
gelten entsprechend auch für Einrichtungen, die gemäß § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> entsprechend den Vorschriften<br />
über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geführt werden.<br />
4.5 Der Jahresabschluss der Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen<br />
Die Prüfung eines förmlichen Jahresabschlusses, wie diese für die Gemeinde selbst vorgesehen ist, ist für Sondervermögen<br />
nach § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong> ist nur dann erforderlich, wenn für eine unter diese Vorschrift<br />
fallende Versorgungs- und Versicherungseinrichtung der Gemeinde ein eigener Rechnungskreis besteht,<br />
weil eine entsprechend abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung erforderlich ist, z. B. für eine eigene<br />
Zusatzversorgungskasse oder eine Eigenunfallversicherung. Solche gemeindlichen Einrichtungen, die aber Teil<br />
des Haushalts der Gemeinde und damit im Jahresabschluss der Gemeinde enthalten sind, bedürfen dann keines<br />
eigenständigen Jahresabschlusses.<br />
Die Gemeinde hat aber gleichwohl für diese Sondervermögen einen Nachweis darüber zu führen, dass im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr die Zwecksetzung des jeweiligen Sondervermögens eingehalten wurde. Dieser Nachweis<br />
kann durch ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren<br />
Vermögen und Schulden geführt werden, sodass auch diese Unterlagen zum Gegenstand der Prüfung<br />
zu machen sind (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Eine jahresbezogene Ergebnisdarstellung dürfte aber<br />
in vielen Fällen aus haushaltsrechtlicher Sicht ausreichend sein.<br />
GEMEINDEORDNUNG 891
5. Sonstige Betriebsformen<br />
5.1 Die Verwaltungs- und Regiebetriebe<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Verwaltungsbetriebe der Gemeinde sind rechtlich und wirtschaftlich unselbstständig. Sie sind daher auch<br />
vermögensmäßig keine gemeindlichen Betriebe, die außerhalb des allgemeinen gemeindlichen Vermögens stehen.<br />
Solche gemeindlichen Betriebe stellen daher auch keine Sondervermögen der Gemeinde nach dieser Vorschrift<br />
dar. Ebenso sind Regiebetriebe der Gemeinde nicht als gemeindliche Sondervermögen anzusehen, denn<br />
auch bei diesen rechtlich und wirtschaftlich unselbstständigen Betrieben ist von der Gemeinde keine vermögensmäßige<br />
Separierung vorzunehmen, zumal der Regiebetrieb keine Rechtsbeziehung mit einem Wirtschaftspartner<br />
eingehen kann. Die Verwaltungsbetriebe und die Regiebetriebe der Gemeinde sind daher als Teil der gemeindlichen<br />
Verwaltung an den Haushaltsplan der Gemeinde gebunden, der die ihnen zuzuordnenden Erträge und<br />
Aufwendungen sowie Zahlungen zu enthalten hat.<br />
5.2 Die Betriebe gewerblicher Art<br />
Ein „Betrieb gewerblicher Art“ (BgA) der Gemeinde stellt keine gemeinderechtlich bestimmte abgrenzbare eigenständige<br />
wirtschaftliche Betätigungsform der Gemeinde und ist daher auch kein gemeindliches Sondervermögen.<br />
Für die steuerrechtliche Sonderform bedarf es daher keiner ausdrücklichen Regelung, auch die Gemeinde in<br />
bestimmten Aufgabenbereichen durch ihre Tätigkeiten steuerpflichtig wird. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
verlangt für die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ keinen gesonderten und entsprechend abgegrenzten<br />
Nachweis innerhalb der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und des gemeindlichen Vermögens. Eine steuerrechtliche<br />
Maßgeblichkeit mit Auswirkungen auf eine vermögensmäßige Separierung besteht jedenfalls nicht.<br />
Die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ entsteht wegen der steuerlich relevanten Tätigkeiten der Gemeinde,<br />
denn nach § 4 i.V.m. § 1 Absatz 1 des Körperschaftsteuergesetzes (KStG) stellt eine Tätigkeit einer Gemeinde<br />
dann einen „Betrieb gewerblicher Art“ dar, wenn eine nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde zur Erzielung<br />
von Einnahmen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft vorliegt, die sich aus der Tätigkeit der Gemeinde<br />
wirtschaftlich heraushebt und in analoger Anwendung des § 14 AO keine vermögensverwaltende Tätigkeit der<br />
Gemeinde ist (vgl. steuerrechtliche Literatur). Die Abgrenzung zur vermögensverwaltenden Tätigkeit richtet sich<br />
dabei aus steuerrechtlicher Sicht nach den allgemeinen Grundsätzen zur Abgrenzung der Vermögensverwaltung<br />
von gewerblichen Einkünften.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Arten der Sondervermögen):<br />
1.01 Allgemeines<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinne als weitere<br />
Art des gemeindlichen Vermögens das Sondervermögen. In dieser Vorschrift wird die Abgrenzung des Sondervermögens<br />
von den übrigen Arten des gemeindlichen Vermögens bestimmt und die möglichen Arten gemeindlicher<br />
Sondervermögen abschließend aufgezählt. Der Charakter des gemeindlichen Sondervermögens wird in<br />
diesem Zusammenhang dadurch bestimmt, dass es sich bei gemeindlichem Sondervermögen um Vermögen der<br />
Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde abgesondert oder von<br />
einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch sonstige Rechtsakte unter<br />
Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 892
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Aus seiner Zwecksetzung oder einer Zweckbindung des besonderen gemeindlichen Vermögens folgt, dass dieses<br />
als Sondervermögen bezeichnete gemeindliche Vermögen vom übrigen (allgemeinen) Gemeindevermögen<br />
abzutrennen ist. Das gemeindliche Sondervermögen stellt daher nur bedingt einen Bestandteil des „Kernhaus-<br />
halts“ der Gemeinde dar, z. B. wenn für dessen Behandlung die gemeindlichen haushaltswirtschaftlichen Vorschriften<br />
anzuwenden sein. Aufgrund ihrer Verschiedenheiten und der unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen<br />
sind die einzelnen benannten Gruppen von gemeindlichen Sondervermögen i.d.R. von der Gemeinde<br />
haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln.<br />
1.1 Zu Nummer 1 (Gemeindegliedervermögen):<br />
Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, jedoch steht es aufgrund besonderer Berechtigungen<br />
den Gemeindeeinwohnern und nicht allgemein der Gemeinde insgesamt zur Nutzung zu. Zum Gemeindegliedervermögen<br />
gehören daher auf dem Grundeigentum der Gemeinde lastende Nutzungsberechtigungen,<br />
z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute<br />
noch bestehen können. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von<br />
Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt gleichwohl<br />
aber die Pflicht, auch dieses Vermögen zu verwalten. Zum Gemeindegliedervermögen enthält die Vorschrift des §<br />
99 GO <strong>NRW</strong> besondere Regelungen.<br />
1.2 Zu Nummer 2 (Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen):<br />
1.2.1 Das übernommene Vermögen<br />
Von den Bürgern der Gemeinde werden immer wieder Stiftungen errichtet und die davon betroffenen privaten<br />
Vermögensgegenstände der Gemeinde als Verwalter der Stiftung übergeben. Bei allen Stiftungsformen wird<br />
vom Stifter ein bestimmtes abgegrenztes Vermögen einem Stiftungszweck gewidmet. Soweit das Vermögen<br />
nicht ausreicht, um eine rechtsfähige Stiftung zu errichten, kann vom Stifter eine rechtlich unselbstständige<br />
Stiftung (fiduziarische Stiftung) errichtet und ein Dritter als Stiftungsträger mit deren Verwaltung beauftragt werden,<br />
um rechtswirksam tätig sein zu können. Der Stifter kann dabei als Ausdruck seines Stifterwillens auch<br />
Bedingungen und Auflagen hinsichtlich des Verwaltens der Stiftung festlegen.<br />
Eine rechtlich unselbstständige Stiftung kann von unterschiedlichen Institutionen verwaltet werden, z. B. von<br />
Gemeinden, Kirchen, Banken oder Sparkassen. Diese Rechtsträger sind dann als Treuhänder für den Stifter tätig<br />
und verantwortlich für die Verwaltung und ordnungsgemäße Erledigung der Geschäfte. Im Stiftungsbereich werden<br />
derartige Stiftungen auch als "Treuhandstiftungen" bezeichnet. Sofern die Gemeinde der Rechtsträger bei<br />
einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung ist, werden ihr im Rahmen des Stiftungsgeschäfts durch den<br />
Stifter bestimmte Vermögensgegenstände mit einer besonderen Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum und<br />
Verwaltung übertragen.<br />
In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte zugunsten eines uneigennützigen,<br />
auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde zu erfüllen ist.<br />
Die Gemeinde muss die Annahme einer solchen Stiftung erklären und hat dann als Stiftungsträger das übernommene<br />
Vermögen unter Einhaltung des Stiftungszwecks und des Stifterwillens zu verwalten. Diese Sachlage<br />
führt dazu, dass die Gemeinde in solchen Fällen nach außen im eigenen Namen auftritt, im Innenverhältnis zum<br />
Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist. Die Gemeinde hat dabei sowohl aus Sicht ihrer Aufgabenerfüllung<br />
als auch aus ihrer Verwaltungstätigkeit heraus über die Annahme einer Stiftung zu entscheiden.<br />
Die Gemeinde darf deshalb die mit dem Stiftungsvermögen erworbenen Rechte im eigenen Namen ausüben. Sie<br />
hat aber bei der Nutzung die Interessen des Stifters in Form der stiftungsmäßigen Zwecke umzusetzen. Unab-<br />
GEMEINDEORDNUNG 893
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
hängig von der tatsächlichen Anzahl solcher rechtlich unselbstständigen Stiftungen muss die Gemeinde dazu<br />
eine örtliche Strategie entwickeln, um eine dauerhafte und nachhaltige Verwirklichung des Stiftungszwecks zu<br />
gewährleisten und das Stiftungsvermögen ungeschmälert erhalten zu können. Im Sinne eines Stiftungsmanagements<br />
sollte die Gemeinde dabei die "Nachlassverwaltung" gestalten, zumal sie jährlich im Rahmen ihrer Haushaltsplanung<br />
und ihres Jahresabschlusses den "Erfolg" nachweisen muss.<br />
1.2.2 Das abgegebene gemeindliche Vermögen<br />
Die Gemeinde kann aber auch selbst als Stifter auftreten und Vermögen zugunsten eines uneigennützigen, auf<br />
Dauer eingerichteten Zwecks entäußern, der nach ihrem Willen durch einen Dritten zu erfüllen ist. Die Gemeinde<br />
kann dabei Vermögen in eine von ihr selbst errichtete rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung einbringen.<br />
In solchen besonderen Einzelfällen müssen jedoch die Voraussetzungen des § 100 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> erfüllt<br />
sein. Danach darf Gemeindevermögen nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur dann in<br />
ein Stiftungsvermögen eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht<br />
erreicht werden kann.<br />
Die Gemeinde muss dabei aber beachten, dass bei der Errichtung einer Stiftung die Vermögensabgabe so hoch<br />
sein muss, dass eine dauerhafte und nachhaltige Verwirklichung des Stiftungszwecks gewährleistet und das<br />
Stiftungsvermögen ungeschmälert erhalten werden muss. Sie muss daher bei einer gemeindlichen Vermögensabgabe<br />
abwägen, ob sie selbst als Stifter auftritt oder durch eine Zustiftung an eine bestehende Stiftung deren<br />
Kapital aufstockt. Die Vorschrift stellt deshalb darauf ab, dass die Gemeinde eine eigene "Stiftungsstrategie"<br />
unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung und der Vermögensabgabe ziel- und zweckgerichtet entwickelt.<br />
In diesem Zusammenhang ist insbesondere dann die Stiftungsgründung zweckbezogen zu hinterfragen, wenn<br />
die von der Gemeinde errichtete rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung von der Gemeinde selbst verwaltet<br />
wird bzw. als Sondervermögen der Gemeinde einzuordnen ist. In Anlehnung an die Vorschrift des § 99 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong>, dass Gemeindevermögen nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden darf, könnte eine<br />
solche Stiftungsgründung als Separierung von allgemeinem Gemeindevermögen ggf. nicht zulässig sein.<br />
1.2.3 Die Änderung von unselbstständigen Stiftungen<br />
Der Gemeinde steht das Recht zur Umwandlung des Stiftungszwecks, zur Zusammenlegung und Aufhebung<br />
von rechtlich unselbständigen Stiftungen zu und hat darüber in eigener Verantwortung zu entscheiden (vgl. §<br />
100 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von<br />
rechtlich unselbständigen Stiftungen bedeuten einen erheblichen Eingriff in den Stifterwillen, dem sich die Gemeinde<br />
zuvor durch die Annahme der Stiftung unterworfen hat. So soll z.B. bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks<br />
oder der Zusammenlegung regelmäßig durch die Gemeinde angestrebt werden, die Erträge des<br />
Stiftungsvermögens dem zugedachten Personenkreis zu erhalten, ggf. auch auf andere Art und Weise als in<br />
einer Stiftungsform.<br />
Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbstständigen<br />
Stiftungen bedürfen der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe n<br />
GO <strong>NRW</strong>) sowie der Genehmigung der für die Gemeinde zuständigen Aufsichtsbehörde. Bei einer Aufhebung<br />
einer rechtlich unselbständigen Stiftung muss der Rat auch über die Verwendung des Stiftungsvermögens eine<br />
Entscheidung treffen, denn das Stiftungsvermögen befindet sich im Eigentum der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 894
1.3 Zu Nummer 3 (Unternehmen und Einrichtungen):<br />
1.3.1 Inhalte der Vorschrift<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114 GO <strong>NRW</strong>) und organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen<br />
(vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnliche<br />
Einrichtungen wichtige Organisationsgebilde, die entsprechend den Vorschriften über die wirtschaftliche und<br />
nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als Sondervermögen errichtet werden. Diese sind unter Beachtung<br />
der Eigenbetriebsordnung (EigVO <strong>NRW</strong>) wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig. Zu dieser Art<br />
von Sondervermögen gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die wie gemeindliche Eigenbetriebe als<br />
organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen bzw. gemeindliche Betriebe geführt werden (vgl.<br />
§§ 1 und 10 GemKHBVO).<br />
Die gemeindliche Organisationsform „Eigenbetrieb“ ist als Alternative zu den privaten Unternehmensformen entwickelt<br />
worden. Wenn die Gemeinde sich zulässigerweise wirtschaftlich betätigen will, soll es ihr durch eine organisatorische<br />
Abgrenzung von der gemeindlichen Verwaltung ermöglicht werden, bei dieser Tätigkeit nicht in die<br />
Entscheidungszwänge der öffentlichen Verwaltung eingebunden zu sein. Gleichwohl sollen Grundzüge, Vorschriften<br />
und andere Bestandteile der gemeindlichen Verwaltung erhalten bleiben. Das Eigenbetriebsrecht in Form des<br />
§ 114 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. der Eigenbetriebsverordnung setzt dafür den rechtlichen Rahmen sowohl hinsichtlich der<br />
Verantwortung für die Wirtschaftsführung als auch für die Form des Rechnungswesens.<br />
1.3.2 Die wirtschaftlichen Unternehmen<br />
Die wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde werden nach § 114 GO <strong>NRW</strong> in der Form von Eigenbetrieben<br />
geführt. Sie sind rechtlich unselbstständig und als aufgabenbezogene Einheiten der Gemeinde organisatorisch<br />
verselbstständigt. Ein Eigenbetrieb wird dabei von der Betriebsleitung selbstständig geleitet (vgl. § 2 EigVO<br />
<strong>NRW</strong>). Ihr obliegt insbesondere die laufende Betriebsführung und sie ist für die wirtschaftliche Führung des Eigenbetriebs<br />
verantwortlich und hat dabei die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters<br />
anzuwenden.<br />
In den Angelegenheiten des Eigenbetriebs vertritt zudem die Betriebsleitung die Gemeinde. Gleichwohl behält der<br />
Rat der Gemeinde wichtige Zuständigkeiten, denn er entscheidet z.B. über die Bestellung und die Abberufung der<br />
Betriebsleitung, die Feststellung und Änderung des Wirtschaftsplans, die Feststellung des Jahresabschlusses,<br />
weil diese Angelegenheiten nach der Gemeindeordnung nicht übertragen werden können (vgl. § 41 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 4 EigVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3.3 Die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen<br />
Die organisatorisch verselbstständigten gemeindlichen Einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind<br />
auch als eigenbetriebsähnliche Einrichtungen wichtige Organisationsgebilde innerhalb der Rechtspersönlichkeit<br />
der Gemeinde. Sie werden als nicht wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde eingestuft und erfüllen gemeindliche<br />
Aufgaben in vielen gemeindlichen Produktbereichen. Der Gesetzgeber hat in diesem Rahmen ausdrücklich einen<br />
Aufgabenkatalog bestimmt, in dessen Rahmen die Gemeinde organisatorisch verselbstständigte Einrichtungen<br />
unter Beachtung der Vorschrift des § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> in zulässiger Weise betreiben darf (vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 895
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Aufgaben organisatorisch verselbstständigter Einrichtungen<br />
Als wirtschaftliche Betätigung<br />
gilt nicht der Betrieb von<br />
Einrichtungen,<br />
zu denen die Gemeinde<br />
gesetzlich verpflichtet ist<br />
Öffentliche Einrichtungen,<br />
die für die soziale und kulturelle<br />
Betreuung der Einwohner<br />
erforderlich sind, insbesondere<br />
Einrichtungen auf den Gebieten<br />
Einrichtungen,<br />
die der Straßenreinigung, der<br />
Wirtschaftsförderung, der Fremdenverkehrsförderung<br />
oder der<br />
Wohnraumversorgung dienen<br />
Einrichtungen<br />
des Umweltschutzes,<br />
insbesondere der Abfallentsorgung<br />
oder Abwasserbeseitigung<br />
sowie des Messe- und Ausstellungswesens<br />
Einrichtungen,<br />
die ausschließlich der Deckung<br />
des Eigenbedarfs von Gemeinden<br />
und Gemeindeverbänden dienen<br />
GEMEINDEORDNUNG 896<br />
Einrichtungsvorgaben<br />
Aufgabenbezogene<br />
Verpflichtung<br />
der Gemeinde<br />
- Erziehung, Bildung oder Kultur (Schulen, Volkshochschulen,<br />
Tageseinrichtungen für Kinder und sonstige<br />
Einrichtungen der Jugendhilfe, Bibliotheken, Museen,<br />
Ausstellungen, Opern, Theater, Kinos, Bühnen, Orchester,<br />
Stadthallen, Begegnungsstätten),<br />
- Sport oder Erholung (Sportanlagen, zoologische und<br />
botanische Gärten, Wald-, Park- und Gartenanlagen,<br />
Herbergen, Erholungsheime, Bäder, Einrichtungen<br />
zur Veranstaltung von Volksfesten),<br />
- Gesundheits- oder Sozialwesen (Krankenhäuser,<br />
Bestattungseinrichtungen, Sanatorien, Kurparks, Senioren-<br />
und Behindertenheime, Frauenhäuser, soziale<br />
und medizinische Beratungsstellen)<br />
mit aufgabenbezogener<br />
eigenverantwortlicher Entscheidung<br />
der Gemeinde<br />
Aufgabenbezogene<br />
eigenverantwortliche Entscheidung<br />
der Gemeinde<br />
Aufgabenbezogene<br />
eigenverantwortliche Entscheidung<br />
der Gemeinde<br />
Aufgabenbezogene<br />
eigenverantwortliche Entscheidung<br />
der Gemeinde<br />
Abbildung 182 „Die Aufgaben organisatorisch verselbstständigter Einrichtungen“<br />
Derartige Einrichtungen sind, soweit es mit ihrem öffentlichen Zweck und den gemeindlichen Aufgaben vereinbar<br />
ist, nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu verwalten und können von der Gemeinde entsprechend den Vorschriften<br />
über die Eigenbetriebe geführt werden.<br />
1.3.4 Die Abgrenzung der nicht einbezogenen Betriebe<br />
Zu den gemeindlichen Betrieben nach dieser Vorschrift zählen nicht unselbstständige organisatorische Betriebe<br />
innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Diese Regiebetriebe sind als Verwaltungsbetriebe rechtlich und wirtschaftlich<br />
unselbstständige Betriebe, bei denen nur die Gemeinde als Rechtsträger die erforderlichen Rechtsbeziehun-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
gen mit Dritten als Wirtschaftpartner eingehen kann. Diese Betriebe sind deshalb Teil der gemeindlichen Verwaltung<br />
und an den Haushaltsplan der Gemeinde gebunden. Die ihnen zuzuordnenden Erträge und Aufwendungen<br />
sowie die kassenmäßigen Zahlungen sind daher im Ergebnisplan (vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>) bzw. Finanzplan (vgl.<br />
§ 3 GemHVO <strong>NRW</strong>) des gemeindlichen Haushaltsplans enthalten (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Unter diese Vorschrift fallen auch nicht die in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Betriebe gewerblicher Art<br />
(BgA). Die Sonderform „Betrieb gewerblicher Art“ entsteht wegen der steuerlich relevanten Tätigkeiten der Gemeinde,<br />
denn nach § 4 i.V.m. § 1 Absatz 1 KStG stellt eine Tätigkeit einer Gemeinde dann einen „Betrieb gewerblicher<br />
Art“ dar, wenn eine nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde zur Erzielung von Einnahmen außerhalb<br />
der Land- und Forstwirtschaft vorliegt, die sich aus der Tätigkeit der Gemeinde wirtschaftlich heraushebt<br />
und in analoger Anwendung des § 14 AO keine vermögensverwaltende Tätigkeit der Gemeinde ist (vgl. steuerrechtliche<br />
Literatur). Die gemeindlichen „Betriebe gewerblicher Art“ stellen daher nur eine steuerrechtliche und<br />
keine bilanzierungsfähige gemeindliche Sonderform dar.<br />
1.4 Zu Nummer 4 (Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen):<br />
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen, die von der Gemeinde errichtet<br />
worden sind, nehmen wirtschaftlich gesehen eine Sonderstellung ein. Diese gemeindlichen Einrichtungen, z. B.<br />
eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen, können eine entsprechend abgesonderte<br />
Haushalts- und Wirtschaftsführung und damit einen eigenen Rechnungskreis und einen eigenständigen Jahresabschluss<br />
erfordern. Von der Gemeinde muss örtlich geklärt und entschieden werden, ob diese Einrichtungen<br />
eigenständig geführt werden sollen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Haushaltsvorschriften für Gemeindegliedervermögen und Stiftungen):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Einbeziehung in die Haushaltswirtschaft):<br />
Bei der Verwaltung des Gemeindegliedervermögens und des Vermögens der rechtlich unselbstständigen örtlichen<br />
Stiftungen als gemeindliches Sondervermögen hat die Gemeinde alle Vorschriften über die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft zu beachten, denn diese beiden Vermögensarten sind Bestandteil des Haushalts der Gemeinde.<br />
Es kommen daher für diese beiden gemeindlichen Vermögensformen keine besonderen Haushaltspläne,<br />
Sonderrechnungen oder eine eigenständige Bilanz bzw. ein gesonderter Jahresabschluss in Betracht.<br />
Die Erträge und Aufwendungen, die dem Gemeindegliedervermögen und dem Vermögen der rechtlich unselbstständigen<br />
örtlichen Stiftungen zuzuordnen sind, müssen von der Gemeinde in ihrer Ergebnisrechnung erfasst<br />
werden. Die Zahlungen für diese Vermögensformen sind in der gemeindlichen Finanzrechnung zu erfassen. Das<br />
diesen Sondervermögen zuzuordnende Vermögen hat die Gemeinde daher nach seinen Arten zu bilanzieren. Es<br />
ist daher nicht zulässig, abgegrenzte Vermögenswerte unter der Bezeichnung „Gemeindegliedervermögen … „<br />
oder „Stiftung …“ als eine jeweilige Gesamtheit in der Bilanz der Gemeinde anzusetzen. Der Nachweis, dass die<br />
Zwecke dieser Sondervermögen durch die Gemeinde erfüllt worden sind, kann dabei ggf. in einer Nebenrechnung<br />
zum gemeindlichen Jahresabschluss geführt werden.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Erfassung in der Haushaltswirtschaft):<br />
2.2.1 Die Abbildung im Haushaltsplan<br />
Für das Gemeindegliedervermögen der Gemeinde und die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen gilt,<br />
dass die für ihre Bewirtschaftung voraussichtlich im Haushaltsjahr entstehenden Erträge und Aufwendungen im<br />
GEMEINDEORDNUNG 897
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
gemeindlichen Haushaltsplan enthalten sein müssen. Für die Gemeindegliedervermögen ist dabei die Zuordnung<br />
zum betreffenden Teilplan nach der sachlichen Aufgabenzugehörigkeit vorzunehmen und nicht nach dem besonderen<br />
Vermögensstatus (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die aus dem Gemeindegliedervermögen, das z. B. aus-<br />
schließlich aus land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken besteht, erzielbaren Erträge und entstehenden Aufwendungen<br />
sollten dem Produktbereich „Natur und Landschaftspflege“ zugeordnet und ggf. unter einer gesonderten<br />
Produktgruppe oder einem Produkt nachgewiesen werden.<br />
Bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen der Gemeinde macht die Vorgabe der Einhaltung der<br />
einer Stiftung mitgegebenen besonderen Zwecksetzung auch einen gesonderten Nachweis innerhalb des Haushalts<br />
der Gemeinde erforderlich. Der Erfüllung dieser Vorgabe dient u.a. der Produktbereich „Stiftungen“, der wie<br />
die anderen Produktbereiche für die Aufstellung der Teilpläne des gemeindlichen Haushalts verbindlich vorgeben<br />
ist (vgl. Nr. 1.2.5 des Runderlasses des Innenministeriums vom 24.02.2005; SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300). Für die rechtlich<br />
unselbstständigen Stiftungen als gemeindliche Sondervermögen ist daher ein gesonderter produktorientierter<br />
Teilplan aufzustellen, in dem die einzelnen Stiftungen in Form von Produkten dargestellt und die Erträge und<br />
Aufwendungen zugeordnet werden können.<br />
2.2.2 Der Nachweis im Jahresabschluss<br />
2.2.2.1 Allgemeiner Nachweis<br />
Die ausdrückliche Vorgabe in der Vorschrift, dass die Gemeindegliedervermögen und die rechtlich unselbstständigen<br />
örtlichen Stiftungen im Jahresabschluss der Gemeinde gesondert nachzuweisen sind, verstärkt, dass diese<br />
Sondervermögen entsprechend dem Haushaltsplan der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss enthalten<br />
sein müssen. Unabhängig davon ist ggf. noch ein jährliche Ergebnis für diese beiden Vermögensarten festzustellen,<br />
um die Einhaltung der vorliegenden Zwecksetzung und Zweckbindung nachzuweisen. In diesem Zusammenhang<br />
reichen aus haushaltsrechtlicher Sicht die Einzelergebnisse der Sondervermögen einschließlich einer Übersicht<br />
über das zurechenbare Vermögen und die Schulden aus. Sollte bei diesen Sondervermögen jedoch eine<br />
gesonderte Steuerpflicht bestehen, kann für die Steuerbehörden ein solcher „haushaltsrechtlicher“ Nachweis ggf.<br />
nicht ausreichend sein.<br />
2.2.2.2.2 Die Prüfungspflicht<br />
Der Nachweis dieser Sondervermögen im gemeindlichen Jahresabschluss berührt auch die Prüfungspflicht der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung für die Jahresabschlüsse der Sondervermögen der Gemeinde (vgl. § 103 Absatz 1<br />
Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Der in dieser Vorschrift für diese Aufgabe benutzte Begriff „Jahresabschluss“ soll sicherstellen,<br />
dass ein ggf. gesondert zu führender jahresbezogener Nachweis beim Gemeindegliedervermögen und<br />
bei den rechtlich unselbstständigen Stiftungen auch örtlich geprüft wird. Die Verwendung des Begriffs „Jahresabschluss“<br />
in der Vorschrift des § 103 GO <strong>NRW</strong> führt jedoch nicht zur Verpflichtung der Gemeinde, für die Sondervermögen<br />
einen gesonderten Jahresabschluss nach den für die Gemeinde geltenden haushaltsmäßigen Regelungen<br />
aufzustellen. Sofern daher z. B. für die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen ein gesonderter<br />
Nachweis zu führen, unterliegt dieser der Prüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung.<br />
2.2.2.2.3 Der gesonderte Nachweis<br />
Die Gemeinde hat ggf. unabhängig von ihrem eigenen Jahresabschluss für jedes dieser Sondervermögen ein<br />
gesondertes jährliches Ergebnis festzustellen, um die Einhaltung der vorhandenen Zwecksetzung und Zweckbindung<br />
für diese beiden Vermögensarten nachzuweisen. Zu einem prüffähigen Nachweis dürften aus haushaltsrechtlicher<br />
Sicht die Einzelergebnisse der Sondervermögen einschließlich einer Übersicht über das zurechenbare<br />
GEMEINDEORDNUNG 898
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Vermögen und die Schulden ausreichend sein. Es können jedoch örtliche Besonderheiten oder eine gesonderte<br />
Steuerpflicht bei diesen Sondervermögen bestehen, sodass ein haushaltsrechtlich geprägter Nachweis ggf. nicht<br />
ausreichend ist, z. B. für die Steuerbehörden. Einen gesonderten Nachweis sollte die Gemeinde in einer Neben-<br />
rechnung zum gemeindlichen Jahresabschluss führen. Sie kann einen solchen Nachweis auch ihrem Jahresabschluss<br />
beifügen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Haushaltsvorschriften für Unternehmen und Einrichtungen):<br />
Die Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde können bei wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114<br />
GO <strong>NRW</strong>) und organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) als gemeindliche<br />
Betriebe nicht uneingeschränkt gelten. Nach der Aufzählung in der Vorschrift sind diese gemeindlichen Betriebe<br />
verpflichtet, die nachfolgend genannten Vorschriften sinngemäß anzuwenden (vgl. Abbildung).<br />
Die Haushaltsvorschriften für Sondervermögen als Betriebe<br />
VORGABEN<br />
Das wirtschaftliche Handeln so zu planen und zu führen, dass<br />
die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist.<br />
Die Planung und Rechnung auszugleichen, sodass der jahresbezogene<br />
Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages<br />
der Aufwendungen erreicht oder übersteigt.<br />
Die Liquidität einschließlich der Finanzierung der Investitionen<br />
sicherzustellen.<br />
Eine Überschuldung nicht eintreten zu lassen.<br />
Eine mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung vorzunehmen.<br />
Bei Bedarf Verpflichtungsermächtigungen einzusetzen.<br />
Kredite nur für Investitionen aufzunehmen.<br />
Die Einschränkungen bei der Bestellung von Sicherheiten und<br />
Gewährleistung für Dritte zu beachten.<br />
Für dem Grunde oder der Höhe nach ungewisse Verbindlichkeiten,<br />
für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften<br />
oder laufenden Verfahren oder für bestimmte Aufwendungen<br />
Rückstellungen zu bilden.<br />
Ihre Zahlungsfähigkeit durch eine angemessene Liquiditätsplanung<br />
sicherzustellen, ggf. auch Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
aufzunehmen.<br />
Vermögensgegenstände nur zu erwerben, soweit dies zur<br />
Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist oder wird und die<br />
Gegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten; bei<br />
GEMEINDEORDNUNG 899<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 2 Sätze 1 und 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 88 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Haushaltsvorschriften für Sondervermögen als Betriebe<br />
VORGABEN<br />
Geldanlagen auf eine ausreichende Sicherheit zu achten,<br />
Vermögensgegenstände in der Regel nur zu ihrem vollen Wert<br />
zu veräußern.<br />
Bei der Errichtung die Ermittlung der Wertansätze für die<br />
Eröffnungsbilanz auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten<br />
Zeitwerten vorzunehmen, die dann für die künftigen Haushaltsjahre<br />
als Anschaffungs- oder Herstellungskosten gelten, dies<br />
gilt jedoch nicht bei einer Erweiterung eines bestehenden<br />
Eigenbetriebes.<br />
Ggf. eine Wertberichtung der Eröffnungsbilanz vorzunehmen.<br />
Eine Finanzbuchhaltung einzurichten.<br />
Ggf. die Finanzbuchhaltung von einer anderen Stelle besorgen<br />
zu lassen.<br />
Den Jahresabschluss feststellen zu lassen.<br />
Darüber hinaus findet die Eigenbetriebsverordnung Anwendung.<br />
Auch ist § 106 GO <strong>NRW</strong> hinsichtlich des Jahresabschlusses<br />
von Eigenbetrieben zu beachten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 900<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 92 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 92 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 96 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 183 „Die Haushaltsvorschriften für Sondervermögen als Betriebe“<br />
Die Betriebe der Gemeinde sollen wirtschaftlich wie Kaufleute auf der Grundlage des Handelsgesetzbuches handeln.<br />
Diese Sachlage bedingt, dass in der Gemeindeordnung gesetzlich bestimmt worden ist, welche Vorschriften<br />
für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden auch für diese gemeindlichen Unternehmen und Einrichtungen eine<br />
sinngemäße Anwendung finden sollen. Die vorgenommene Festlegung beeinträchtigt dabei nicht die gewollte<br />
Verknüpfung mit den handelsrechtlichen Vorschriften in der Eigenbetriebsverordnung.<br />
4. Zu Absatz 4 (Haushaltsvorschriften für Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen):<br />
4.1 Zu Satz 1 (Wirtschaftsführung der Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen):<br />
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen nehmen wirtschaftlich gesehen<br />
eine Sonderstellung ein, z. B. eigene Zusatzversorgungskassen oder Eigenunfallversicherungen der Gemeinde.<br />
Diese Einrichtungen können eine entsprechend abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung wegen ihrer<br />
Aufgabenstellung erfordern. Für diese Sondervermögen wird deshalb durch die Vorschrift zugelassen, dass die<br />
für die Wirtschaftführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß angewendet<br />
werden können. Das Rechnungswesen ist wie beim Eigenbetrieb auch für die Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen<br />
von zentraler Bedeutung.<br />
Der Eigenbetrieb führt seine Rechnung nach den Regeln der kaufmännischen doppelten Buchführung. Die Buchführung<br />
muss den handelsrechtlichen Grundsätzen oder den für das Neue Kommunale Finanzmanagement geltenden<br />
Grundsätzen entsprechen. Die angewandte kaufmännische Buchführung muss daher eine vollständige<br />
Abbildung der Vermögenslage und Erträge und Aufwendungen liefern. Zudem soll mit der Aufstellung des Wirt-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 97 GO <strong>NRW</strong><br />
schaftsplans und des Jahresabschlusses soll daher die notwendige Transparenz geschaffen werden, die dafür<br />
klare Verantwortlichkeiten erfordert. Dies ist aufgrund dieser Vorschrift von den Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen<br />
der Gemeinden umzusetzen.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Verweis auf Absatz 3):<br />
Die Vorschriften über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde können bei wirtschaftlich tätigen und organisatorisch<br />
verselbstständigten Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen nicht uneingeschränkt gelten. Es ist vielmehr<br />
zu berücksichtigen, dass diese Einrichtungen haushaltswirtschaftlich wie Kaufleute auf der Grundlage des Handelsgesetzbuches<br />
handeln sollen. Durch den Verweis auf Absatz 3 der Vorschrift ist festgelegt worden, welche<br />
Vorschriften für die Haushaltswirtschaft der Gemeinden auch für diese Einrichtungen der Gemeinde sinngemäß<br />
Anwendung finden sollen. Die vorgenommene Festlegung beeinträchtigt nicht die Anwendung von handelsrechtlichen<br />
Vorschriften durch die betreffenden gemeindlichen Betriebe.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 901
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 98<br />
Treuhandvermögen<br />
(1) 1 Für rechtlich selbständige örtliche Stiftungen sowie Vermögen, die die Gemeinde nach besonderem Recht<br />
treuhänderisch zu verwalten hat, sind besondere Haushaltspläne aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen.<br />
2 Die Vorschriften des § 75 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 6 und 7, der §§ 78 bis 80, 82 bis 87, 89, 90,<br />
93 und 94 sowie § 96 Abs. 1 sind sinngemäß anzuwenden, soweit nicht Vorschriften des Stiftungsgesetzes<br />
entgegen stehen. 3 Die §§ 78 und 80 sind mit der Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass an die Stelle der<br />
Haushaltssatzung der Beschluss über den Haushaltsplan tritt und von der öffentlichen Bekanntgabe und dem<br />
Verfügbarhalten zur Einsichtnahme nach § 80 Abs. 3 und 6 abgesehen werden kann.<br />
(2) Unbedeutendes Treuhandvermögen kann im Haushalt der Gemeinde gesondert nachgewiesen werden.<br />
(3) Mündelvermögen sind abweichend von den Absätzen 1 und 2 nur im Jahresabschluss gesondert nachzuweisen.<br />
(4) Besondere gesetzliche Vorschriften oder Bestimmungen des Stifters bleiben unberührt.<br />
Erläuterungen zu § 98:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Das Treuhandvermögen bei der Gemeinde<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem allgemeinen Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen<br />
Sinn als eine weitere Art von gemeindlichen Vermögen das Treuhandvermögen. Der Begriff ist haushaltsrechtlich<br />
nicht definiert und ist daher aus dem Zivilrecht abzuleiten. Das Vorhandensein von Treuhandvermögen bei der<br />
Gemeinde setzt daher ein Treuhandverhältnis voraus, das auf einer Vereinbarung der Gemeinde mit einem Dritten<br />
beruht. In einem solchen Rechtsverhältnis ist der Dritte regelmäßig der Treugeber und die Gemeinde der<br />
Treuhänder, der Vermögensgegenstände oder Rechte des Dritten zu verwalten hat.<br />
Bei einem Treuhandverhältnis der Gemeinde mit einem Dritten werden daher fremde Vermögensgegenstände<br />
von der Gemeinde treuhänderisch gehalten. Die Gemeinde ist dabei von einem Dritten beauftragt worden oder<br />
ggf. auch gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten und nicht für eigene Zwecke zu<br />
verwenden. Die Gemeinde hat das ihr übergebene Vermögen (Treuhandvermögen) dann im eigenen Namen und<br />
für fremde Rechnung zu verwalten. Sie hat das Treuhandvermögen aber auch klar getrennt von ihrem eigenen<br />
Vermögen zu halten und entsprechend zu dokumentieren.<br />
Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem Dritten als Treugeber für eine<br />
ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet. Daher ist die gesonderte Behandlung von bei der<br />
Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen und Mündelvermögen haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich<br />
geboten. Zur Vereinfachung der treuhänderischen Verwaltung von unbedeutendem Treuhandvermögen wird<br />
durch die Vorschrift jedoch ausdrücklich eine Ausnahme von der sonst notwendigen Separierung von Treuhandvermögen<br />
vom übrigen Gemeindevermögen zugelassen.<br />
2. Der Begriff „Treuhand“<br />
Der Begriff „Treuhand“ ist gesetzlich nicht definiert und wird daher in einer Vielzahl von unterschiedlichen Ausprägungen<br />
und Zusammenhängen verwendet. So liegt ein Treuhandverhältnis vor, wenn durch eine Abrede der<br />
GEMEINDEORDNUNG 902
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
Treuhänder der Inhaber von Vermögensrechten wird, die ihm „zu treuen Händen“ vom Treugeber übertragen<br />
werden. Im Verhältnis zu Dritten (Außenverhältnis) hat der Treuhänder, z. B. das Eigentum an einer Sache, und<br />
damit die volle Rechtsstellung des Eigentümers. Im Verhältnis zum Treugeber ist der Treuhänder hinsichtlich der<br />
Verfügung über die Sache durch einen Treuhandvertrag gebunden, sodass die Sache im Sinne des Treugebers<br />
zu verwalten ist und der Treuhänder nur vertragsgemäße Verfügungen vornehmen darf.<br />
Im Baurecht sind Treuhandverhältnisse weit verbreitet. So wird z. B. bestimmt, dass ein Sanierungsträger, dem<br />
eine Aufgabe als Treuhänder von der Gemeinde übertragen wurde, diese Aufgabe in eigenem Namen für Rechnung<br />
der Gemeinde erfüllt. Der Sanierungsträger erhält von der Gemeinde für den Rechtsverkehr eine Bescheinigung<br />
über die Übertragung der Aufgabe als Treuhänder. Er soll bei Erfüllung der Aufgabe seinem Namen einen<br />
das Treuhandverhältnis kennzeichnenden Zusatz hinzufügen. Der als Treuhänder tätige Sanierungsträger hat<br />
dabei das in Erfüllung der Aufgabe gebildete Treuhandvermögen getrennt von anderem Vermögen zu verwalten.<br />
In einem solchen Treuhandverhältnis hat die Gemeinde auch die Erfüllung der Verbindlichkeiten zu gewährleisten<br />
(vgl. § 160 BauGB).<br />
3. Die Bilanzierung des Treuhandvermögens<br />
3.1 Die Bilanzierung bei der Gemeinde als Treuhänder<br />
3.1.1 Allgemeine Voraussetzungen<br />
Bei Treuhandvermögen werden von der Gemeinde fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch gehalten,<br />
denn sie ist von Dritten beauftragt worden oder gesetzlich verpflichtet, das ihr übergebene Vermögen zu verwalten<br />
und nicht für eigene Zwecke zu verwenden (Ermächtigungstreuhand). Einem solchen Treuhandverhältnis liegt<br />
die der Gemeinde (Treuhänder) anvertraute Verfügung über Sachen und Rechte zugrunde, diese im Interesse<br />
des betreffenden Dritten (Treugeber) auszuüben. Es bietet sich wegen der wirtschaftlichen Bedeutung von gemeindlichen<br />
Treuhandverhältnissen an, dass von der Gemeinde ein eigener Rechnungskreis für die übernommenen<br />
Aufgaben eingerichtet wird.<br />
Nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen ist das Treuhandvermögen in der Bilanz des Treugebers anzusetzen,<br />
weil dieser weiterhin als rechtlicher und wirtschaftlicher Eigentümer zu betrachten ist. Diese Sachlage gilt<br />
auch, wenn die Gemeinde eine Verwaltungstreuhand als Vollrechtstreuhand innehat. In solchen Fällen erwirbt die<br />
Gemeinde das rechtliche Eigentum an dem Treugut, obwohl die vertraglichen Beziehungen regelmäßig vorsehen,<br />
dass die Risiken des Untergangs sowie die Nutzungen und Lasten beim Treugeber verbleiben. In diesen Fällen<br />
bleibt der Treugeber wirtschaftlicher Eigentümer, sodass das Treugut nicht bei der Gemeinde zu bilanzieren ist.<br />
Für die Gemeinde folgt aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder, dass sie gegenüber dem Dritten als Treugeber für eine<br />
ordnungsgemäße Verwaltung des Treuhandvermögens haftet und eine Herausgabeverpflichtung besteht. Eine<br />
zweifache Bilanzierung des Treuhandvermögens, also zusätzlich zum Treugeber auch bei der Gemeinde als<br />
Treuhänder, ist wegen der gesonderten Verwaltung des Treuhandvermögens außerhalb des gemeindlichen<br />
Haushalts nicht erforderlich. Eine gesonderte Behandlung von bei der Gemeinde vorhandenem Treuhandvermögen<br />
und Mündelvermögen ist zivilrechtlich, aber auch haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich geboten.<br />
3.1.2 Ausweispflichten und Buchführung<br />
Für den Ausweis von Treuhandvermögen und Treuhandverbindlichkeiten in der gemeindlichen Bilanz bedarf es<br />
aufgrund der zivilrechtlich bestimmten Rechtslage keiner besonderen haushaltsrechtlichen Regelung. Die Gemeinde,<br />
die fremde Vermögensgegenstände treuhänderisch verwaltet, hat diese vermögensmäßigen Verhältnis-<br />
GEMEINDEORDNUNG 903
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
se in ihrem Jahresabschluss im Anhang oder im Verbindlichkeitenspiegel unter den Haftungsverhältnissen anzugeben.<br />
Sie sollte dazu auch die Zahl sowie die Arten der Treuhandverhältnisse angeben.<br />
Bei der Gemeinde kann aus ihrer Tätigkeit als Treuhänder dann ein gesondertes Buchungserfordernis entstehen,<br />
wenn der Umfang eines Treuhandauftrages eine eigene Rechnungslegung erfordert. Die Umsetzung kann darin<br />
bestehen, dass eine Treuhandbuchführung eingerichtet wird oder in der Finanzbuchhaltung der Gemeinde ein<br />
eigener Rechnungskreis mit besonderen Konten (Treuhandtätigkeit) eingerichtet wird. In einem solchen Fall ist<br />
dann auf eine strikte Trennung der Geschäftsvorfälle im Buchungsgeschehen zu achten. Im Rechnungskreis für<br />
den eigenen Haushalt ist dann nur der ggf. bestehende Anspruch auf Vergütung als Treuhänder zu erfassen.<br />
Ein Bedarf für eine gesonderte haushaltsrechtliche Bilanzierungsregelung für die Gemeinde wurde bisher nicht für<br />
erforderlich angesehen. Eine solche Regelung wurde nur für die Kreditinstitute als erforderlich angesehen, weil<br />
diese oftmals für Dritte als Treuhänder tätig sind. Diese Institute haben dabei das von ihnen zu verwaltende Treuhandvermögen<br />
in ihren Bilanzen anzusetzen. Dem Vermögensansatz auf der Aktivseite ihrer Bilanz muss jedoch<br />
wegen ihrer Verpflichtung gegenüber dem Treugeber in gleicher Höhe eine Treuhandverbindlichkeit auf der Passivseite<br />
ihrer Bilanz gegenüberstehen. Durch diese Bilanzierung der Treuhandverhältnisse soll die Herausgabeverpflichtung<br />
des Kreditinstitutes als Treuhänder für das übernommene Treugut gegenüber dem Treugeber und<br />
anderen Interessierten offen gelegt werden (vgl. § 6 RechKredV).<br />
3.2 Die Bilanzierung bei der Gemeinde als Treugeber<br />
Für die Gemeinde als Treugeber bestehen vielfältige Möglichkeiten zur Ausgestaltung von örtlichen Treuhandverhältnissen,<br />
z. B. bei einer Aufgabenübertragung an einen Sanierungsträger. Die tatsächlichen Treuhandverhältnisse<br />
der Gemeinde als Treugeber müssen daher hinsichtlich der vereinbarten Modalitäten im Einzelfall näher<br />
betrachtet und bewertet werden. Es muss eine zutreffende Erfassung in der gemeindlichen Bilanz und ein sachgerechter<br />
Nachweis im gemeindlichen Jahresabschluss gewährleistet werden. Die Gemeinde als Treugeber sollte<br />
daher dem Treuhänder aufgeben, einen eigenen Rechnungskreis für die von der Gemeinde übernommene Aufgabe<br />
einzurichten und zu führen.<br />
Die Gemeinde kann einem Dritten eigene Vermögensteile überlassen, z. B. bei baulichen Maßnahmen einem<br />
Sanierungsträger (vgl. § 157 BauGB). Dieser Dritte kann dann über gemeindliches Verfügen in eigener Verantwortung<br />
verfügen und die Gemeinde hat den Status des Treugebers inne. In solchen Fällen erfüllt der Dritte die<br />
ihm von der Gemeinde übertragenen Aufgaben regelmäßig im eigenen Namen, aber auf Rechnung der Gemeinde.<br />
Der Dritte als Sanierungsträger ist dann als Treuhänder für die Gemeinde tätig (vgl. § 159 BauGB). Zum<br />
Treuhandvermögen gehört dabei das gesamte Vermögen, das die Gemeinde dem Dritten zur Erfüllung der Aufgabe<br />
übertragen hat.<br />
Für die Bilanzierung des Treuhandvermögens kommen in diesen Fällen die allgemeinen Bilanzierungsgrundsätze<br />
zur Anwendung. Die Gemeinde bleibt i.d.R. der wirtschaftliche Eigentümer der an den Treuhänder übergebenen<br />
Vermögensgegenstände. Das Treugut ist daher weiterhin bei ihr als Treugeber zu bilanzieren. Diese Grundsätze<br />
sind auch dann anzuwenden, wenn der Treuhänder ein Treugut von einem Dritten zu treuen Händen der Gemeinde<br />
als Treugeber erwirbt. Die Gemeinde kann aber auch selbst ein weiteres Treugut erwerben und dem<br />
Treuhänder zur Verfügung stellen.<br />
Die im Auftrag der Gemeinde als Treugeber übernommenen Verpflichtungen sind dagegen in der Bilanz des<br />
Treuhänders anzusetzen. Ebenso sind die vom Treuhänder im eigenen Namen im Rahmen des Treuhandverhältnisses<br />
eingegangenen Verpflichtungen in dessen Bilanz anzusetzen, denn er wird i.d.R. dafür auch in Anspruch<br />
genommen. Der Treuhänder kann aber ggf. gleichzeitig entsprechende Forderungen auf Freistellung von<br />
seinen Verpflichtungen gegen die Gemeinde bilanzieren, weil er in einem besonderen Treuhandverhältnis für die<br />
Gemeinde tätig ist. In der Bilanz der Gemeinde als Treugeber müssen in solchen Fällen entsprechend der gegen<br />
GEMEINDEORDNUNG 904
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
die Gemeinde bestehenden Forderungen des Treuhänders in gleicher Höhe entsprechende gemeindliche Verpflichtungen<br />
angesetzt werden.<br />
Ein Bedarf für eine gesonderte Bilanzierungsregelung für Treuhandverhältnisse der Gemeinde wurde bisher nicht<br />
für erforderlich angesehen. Eine gesetzliche Regelung besteht nur für Kreditinstitute, wenn diese als Treuhänder<br />
gegenüber Dritten tätig sind. Diese Institute haben das von ihnen zu verwaltende Treuhandvermögen in ihrer<br />
Bilanz anzusetzen. Dem Vermögensansatz auf der Aktivseite der Bilanz muss jedoch in gleicher Höhe eine Treuhandverbindlichkeit<br />
auf der Passivseite ihrer Bilanz gegenüberstehen. Durch diese Bilanzierung soll die Herausgabeverpflichtung<br />
des Treuhänders für das übernommene Treugut gegenüber dem Treugeber offen gelegt werden<br />
(vgl. § 6 RechKredV).<br />
3.3 Treuhandverhältnisse und Pensionsrückstellungen<br />
Die Gemeinde kann durch ein Treuhandverhältnis zur Hinterlegung von Pensionsverpflichtungen und/oder zur<br />
gesonderten Vermögensverwaltung nicht auf die notwendige Liquiditätsvorsorge für die künftig zu zahlenden<br />
Versorgungsleistungen verzichten (vgl. § 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Ein solches Treuhandverhältnis führt auch nicht<br />
zu einer Minderung der gemeindlichen Pensionsrückstellungen (vgl. § 36 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Möglichkeit<br />
der Gemeinde in bestimmten Fällen durch einen unabhängigen Rechtsträger eine treuhänderische Verwaltung<br />
vornehmen zu lassen, verändert grundsätzlich nicht die von der Gemeinde zu bilanzierenden Pensionsrückstellungen.<br />
Im Zusammenhang mit der Bilanzierung gemeindlicher Treuhandverhältnisse wird auch die sog. Treuhandlösung<br />
„Contractual Trust Arrangements“ (CTA) zur Absicherung und Finanzierung langfristig fällig werdender Pensionsverpflichtungen<br />
als eine für die Gemeinde sachgerechte und geeignete Lösung dargestellt. Die CTA ist dabei<br />
lediglich ein Modell im Rahmen der betrieblichen Altersvorsorge, um Pensionsverpflichtungen aus der Bilanz<br />
auszugliedern. Es werden dazu betriebliche Vermögenswerte und Pensionszusagen auf einen Dritten übertragen<br />
werden, durch den diese Werte verwaltet werden, denn das Vermögen darf nur zur Erfüllung der Pensionsverpflichtungen<br />
verwendet werden.<br />
Dieses „Treuhandmodell“ ist nicht auf die gemeindlichen Verhältnisse übertragbar, auch wenn ein unabhängiger<br />
Rechtsträger eine treuhänderische Verwaltung vornehmen würde. Die betrieblichen Verpflichtungen aus den<br />
direkten Zusagen gegenüber den Beschäftigten bleiben unverändert, sodass bei einer Nutzung dieses Modells<br />
die Verpflichtungen der Gemeinde gegenüber den Beamtinnen und Beamten unverändert bleiben. Eine Minderung<br />
der von der Gemeinde zu bilanzierenden Pensionsrückstellungen ist daher damit nicht verbunden. Das<br />
Modell stellt deshalb auch keine gemeinderechtlich zulässige Besicherung dar.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Verwaltung von Treuhandvermögen):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Treuhandvermögen):<br />
1.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde ist vielfach gesetzlich als Vermögensverwalter bestimmt worden. Sie kann auch von Dritten beauftragt<br />
werden, das ihr übergebene fremde Vermögen zu verwalten (Treuhandvermögen). Zur Vereinfachung<br />
dieser Verwaltungsaufgabe wird durch die Vorschrift im Einzelnen bestimmt, dass die Gemeinde dabei die dazu<br />
besonders bestimmten haushaltsrechtlichen Vorschriften anzuwenden hat (vgl. Sätze 2 und 3 im Absatz 1 der<br />
Vorschrift). Die Gemeinde muss deshalb im Rahmen ihrer Tätigkeit gewährleisten, dass das von ihr zu verwal-<br />
GEMEINDEORDNUNG 905
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
tende (fremde) Vermögen nicht unterscheidungslos im eigenen (freien) Vermögen der Gemeinde aufgeht. Die<br />
Separierung dieses Vermögens muss jederzeit durch die Gemeinde sichergestellt werden.<br />
In der Vorschrift werden unter dem Begriff „Treuhandvermögen“ insbesondere die rechtlich selbstständigen<br />
Stiftungen und das Mündelvermögen als treuhänderisch zu verwaltendes Vermögen benannt. Dieses gemeindliche<br />
Treuhandvermögen steht zivilrechtlich nicht im Eigentum der Gemeinde, ist ihr aber zur eigenverantwortlichen<br />
Verwaltung gesetzlich oder durch einen Dritten anvertraut. Im Rahmen der Vermögensverwaltung wird<br />
dabei der Gemeinde die Beachtung der einzelnen Zwecksetzungen des erhaltenen Vermögens im Interesse<br />
Dritter als besondere Pflicht auferlegt.<br />
Zum gemeindlichen Treuhandvermögen nach dieser Vorschrift zählen jedoch nicht die Vermögensgegenstände,<br />
die der Gemeinde im Rahmen ihr übertragener Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. Als gemeindliches<br />
Treuhandvermögen gelten auch nicht die von der Gemeinde einem Dritten treuhänderisch überlassenen Vermögenswerte,<br />
z. B. die Vermögensgegenstände, die einem Sanierungsträger übergeben werden. Es wird durch<br />
diese Vorschrift nur das Treuhandvermögen erfasst, über das die Gemeinde selbst Treuhänder ist.<br />
1.1.2 Rechtlich selbständige örtliche Stiftungen als gemeindliches Treuhandvermögen<br />
Eine Stiftung gilt als örtliche Stiftung, wenn es sich um eine unselbstständige oder rechtlich selbstständige Stiftung<br />
handelt, die nach dem Willen des Stifters von der Gemeinde verwaltet wird und die überwiegend Zwecken<br />
dient, die von der Gemeinde in ihrem Bereich erfüllt werden können. Damit wird deutlich, dass der Stiftungszweck<br />
immer auf Aufgaben gerichtet sein muss, die auch von der Gemeinde in ihrem sachlichen und räumlichen Zuständigkeitsbereich<br />
selbst vorgenommen werden können. Bei den rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen<br />
(fiduziarische Stiftungen) werden i.d.R. durch einen Dritten als Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit<br />
einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum übertragen. Derartige Stiftungen hat die Gemeinde<br />
getrennt vom allgemeinen Vermögen zu halten und haushaltsrechtlich und haushaltswirtschaftlich als Sondervermögen<br />
zu führen (vgl. § 97 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei den rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen findet dagegen keine Übertragung des Stiftungsvermögens<br />
an die Gemeinde statt. Die Gemeinde wird vielmehr mit der Verwaltung einer solchen Stiftung beauftragt. Diese<br />
Beauftragung begründet ein Treuhandverhältnis zwischen den Stiftern und der Gemeinde. Diese Gegebenheiten<br />
haben u.a. zur Folge, dass in eine solche Stiftung die Gemeinde ggf. auch Teile ihres Vermögens einbringen darf,<br />
wenn diese Hingabe der gemeindlichen Aufgabenerfüllung dient (vgl. § 100 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die treuhänderische<br />
Verwaltung von rechtlich selbstständigen Stiftungen durch die Gemeinde dient der nachhaltigen Verwirklichung<br />
der von den Stiftern gesetzten Zwecke und soll die Zwecke auf Dauer sicherstellen. Sie stehen regelmäßig<br />
in einem Zusammenhang mit der örtlichen Aufgabenerfüllung, die ebenfalls langfristig ausgerichtet sein soll.<br />
1.1.3 Mündelvermögen als gemeindliches Treuhandvermögen<br />
Das Mündelvermögen, das die Gemeinde als Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu verwalten hat, stellt eine<br />
besondere Form des gemeindlichen Treuhandvermögens dar. Der Gemeinde obliegt i.d.R. diese Verwaltungsaufgabe<br />
öffentlicher Jugendhilfeträger, wenn ein Minderjähriger der Vormundschaft bedarf und der Minderjährige<br />
vermögend ist. Die Aufgabe wird dann oftmals durch das örtliche Jugendamt ausgeübt, z. B. im Rahmen der<br />
gesetzlichen Amtsvormundschaft (vgl. § 1791c BGB).<br />
In Ausübung der Amtsvormundschaft ist z. B. das Vermögen eines Mündels, das bei der Anordnung der Vormundschaft<br />
vorhanden ist oder später dem Mündel zufällt, von der Gemeinde genau zu verzeichnen (vgl. § 1802<br />
BGB). Der Vormund eines Mündels hat zudem das zum Vermögen des Mündels gehörende Geld verzinslich<br />
anzulegen, soweit es nicht zur Bestreitung von Ausgaben bereitzuhalten ist. Er ist zudem bei der Geldanlage an<br />
GEMEINDEORDNUNG 906
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
bestimmte Anlageformen gebunden, weil diese Formen als zur Anlegung von Mündelgeld als geeignet angesehen<br />
werden, z. B. in verbrieften Forderungen gegen den Bund oder ein Land sowie in Forderungen, die in das<br />
Bundesschuldbuch oder in das Landesschuldbuch eines Landes eingetragen sind oder einer inländischen öffent-<br />
lichen Sparkasse, wenn sie von der zuständigen Behörde des Landes, in welchem sie ihren Sitz hat, zur Anlegung<br />
von Mündelgeld für geeignet erklärt ist (vgl. §§ 1806 und 1807 BGB).<br />
1.2 Zu Satz 2 (Anwendung haushaltsrechtlicher Vorschriften):<br />
Zur Vereinfachung der Aufgabe der Gemeinde, fremdes Vermögen treuhänderisch zu verwalten, sind nach der<br />
Vorschrift ausgewählte haushaltsrechtliche Vorschriften für Gemeinden sinngemäß anzuwenden, soweit nicht<br />
Vorschriften des Stiftungsgesetzes entgegen stehen. Aus dem Sachzusammenhang und dem Zweck der Vermögensverwaltung<br />
sind die nachfolgenden haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung zur sinngemäßen<br />
Anwendung bestimmt worden, denn die Gemeinde soll das treuhänderisch zu verwaltende Vermögen wertmäßig<br />
nicht schlechterstellen als ihr allgemeines Gemeindevermögen (vgl. Abbildung).<br />
Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen<br />
VORGABEN<br />
Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
Verpflichtung<br />
zum Haushaltsausgleich<br />
Verpflichtung<br />
zur Sicherstellung der Liquidität<br />
Verbot<br />
der bilanziellen Überschuldung<br />
Verpflichtung<br />
zur Aufstellung einer Haushaltssatzung<br />
Verpflichtung<br />
zur Aufstellung eines Haushaltsplan<br />
Einhaltung des Verfahrens<br />
der Haushaltsaufstellung<br />
Beachtung<br />
der vorläufigen Haushaltsführung<br />
Über- und außerplanmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen<br />
Verpflichtung<br />
zur mittelfristigen<br />
Ergebnis- und Finanzplanung<br />
Gebrauch<br />
GEMEINDEORDNUNG 907<br />
FUNDSTELLEN<br />
§ 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 2 Satz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 75 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 78 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 79 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 80 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 82 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 83 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 84 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 85 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen<br />
VORGABEN<br />
von Verpflichtungsermächtigungen<br />
Aufnahme<br />
von Krediten für Investitionen<br />
Bestellung von Sicherheiten<br />
und Gewährleistung für Dritte<br />
Sicherung der Liquidität<br />
Umgang mit Vermögensgegenständen<br />
Aufgaben der Finanzbuchhaltung<br />
Übertragung der Finanzbuchhaltung<br />
Feststellung des Jahresabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 908<br />
§ 86 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 87 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 89 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 90 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 93 GO<strong>NRW</strong><br />
§ 94 GO <strong>NRW</strong><br />
FUNDSTELLEN<br />
§ 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 184 „Haushaltsvorschriften für Treuhandvermögen“<br />
Für die Verwaltung von gemeindlichen Treuhandvermögen ist zudem auch das Stiftungsgesetz <strong>NRW</strong> zu beachten,<br />
in dem z. B. bestimmt wurde, dass der Stiftungsvorstand verpflichtet ist, der Stiftungsbehörde innerhalb von<br />
zwölf Monaten nach Ablauf des Geschäftsjahres eine Jahresabrechnung mit einer Vermögensübersicht und einen<br />
Bericht über die Erfüllung der Stiftungszwecke vorzulegen (vgl. § 7 Absatz 1 StiftG <strong>NRW</strong>). Daher bedurfte es<br />
keiner Vorgabe zur Anwendung der Vorschriften über die Gestaltung des Jahresabschlusses bzw. der Jahresabrechnung<br />
einer Stiftung.<br />
Die von der Gemeinde verwalteten Treuhandvermögen sind zudem auch durch Vorgaben für die örtliche Prüfung<br />
der Gemeinde berührt, weil sie haushaltsmäßig von der Gemeinde bewirtschaftet werden. So werden die Zahlungen<br />
für eine Stiftung geprüft, denn zur Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung gehört, die Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde dauernd zu überwachen und zu prüfen, aber auch die Prüfung der DV-Buchführungsprogramme<br />
vor ihrer Anwendung vorzunehmen, wenn die Finanzbuchhaltung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt<br />
(vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3 Weitere haushaltsmäßige Maßgaben<br />
Nach der Vorschrift sind die haushaltsrechtlichen Vorgaben bei Treuhandvermögen der Gemeinde mit der Maßgabe<br />
sinngemäß anzuwenden, dass an die Stelle der Haushaltssatzung der Beschluss über den Haushaltsplan<br />
des Treuhandvermögens tritt (vgl. § 78 GO <strong>NRW</strong>). Die Vorgaben zur öffentlichen Bekanntgabe des Entwurfs zur<br />
Erhebung von Einwendungen sind mit der Maßgabe sinngemäß anzuwenden, dass davon abgesehen werden<br />
kann (vgl. § 80 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Eine Abweichung besteht zudem auch von der Vorgabe zum Verfügbarhalten<br />
des Haushaltsplans zur Einsichtnahme (vgl. § 80 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Der Haushaltsplan eines Treuhandvermögens,<br />
das von der Gemeinde verwaltet wird, muss daher nicht langfristig verfügbar gehalten werden.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 98 GO <strong>NRW</strong><br />
2. Zu Absatz 2 (Haushaltsmäßige Behandlung von unbedeutendem Treuhandvermögen):<br />
Durch die Vorschrift wird zur Vereinfachung der treuhänderischen Verwaltung von Treuhandvermögen für die<br />
Gemeinden ausdrücklich zugelassen, dass unbedeutendes Treuhandvermögen im Haushalt der Gemeinde<br />
gesondert nachgewiesen werden kann. Diese Besonderheit stellt eine Ausnahme von der sonst notwendigen<br />
Separierung von Treuhandvermögen vom übrigen Gemeindevermögen dar.<br />
Die Eigenart des Treuhandvermögens erfordert i.d.R. eine vom Haushalt der Gemeinde abgesonderte Wirtschaftsführung,<br />
sodass für das Treuhandvermögen üblicherweise gesonderte Haushaltspläne aufzustellen und<br />
Sonderrechnungen zu führen sind. Wird von der Vereinfachungsregelung Gebrauch gemacht, ist dieses Treuhandvermögen<br />
im gemeindlichen Haushalt dem Produktbereich „Stiftungen“ zuzuordnen. Dadurch den Besonderheiten<br />
wird in ausreichendem Maße dem Besonderheiten von Treuhandvermögen Genüge getan.<br />
3. Zu Absatz 3 (Haushaltsmäßige Behandlung von Mündelvermögen):<br />
Durch die Vorschrift wird zur Vereinfachung der Verwaltung von Mündelvermögen durch die Gemeinde ausdrücklich<br />
zugelassen, dass vorhandenes Mündelvermögen nur im gemeindlichen Jahresabschluss gesondert<br />
nachzuweisen ist. Das Mündelvermögen ist dazu als Vermögenswert zu bilanzieren. Diese Handhabung sollte<br />
von der Gemeinde im Anhang im Jahresabschluss angeben und entsprechend den örtlichen Gegebenheiten<br />
sachgerecht erläutert werden.<br />
Von der Gemeinde muss im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft die sichere Verwaltung von Mündelgeld,<br />
die Trennbarkeit und Rechnungslegung des Geldes einschließlich der Zinsen jederzeit gewährleistet<br />
sein (vgl. § 56 Absatz 3 SGB VIII). Es ist deshalb eine gesonderte Behandlung von Mündelvermögen innerhalb<br />
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung bzw. der gemeindlichen Haushaltswirtschaft geboten.<br />
4. Zu Absatz 4 (Besondere Vorgaben für die Verwaltung von Stiftungen):<br />
Die Verwaltung von Treuhandvermögen durch die Gemeinde beinhaltet, dafür Sorge zu tragen, dass die besonderen<br />
Zweckbestimmungen eingehalten werden. Die Verwaltung dieser besonderen Vermögen der Gemeinde<br />
obliegt dabei eigenem Recht. Es müssen bei der Vermögensverwaltung durch die Gemeinde z. B. die besonderen<br />
Vorschriften - bei Stiftungen insbesondere der Wille des Stifters - beachtet werden. Daraus kann sich ergeben,<br />
dass im Einzelfall ein Vorrang der besonderen Vorschriften bzw. des Stifterwillens vor einer möglichen<br />
Verwaltungsentscheidung der Gemeinde bestehen kann. Die Vorschrift stellt diese Maßgaben noch einmal<br />
ausdrücklich heraus.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 909
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 99 GO<br />
§ 99<br />
Gemeindegliedervermögen<br />
(1) Für die Nutzung des Gemeindevermögens, dessen Ertrag nach bisherigem Recht nicht der Gemeinde, sondern<br />
sonstigen Berechtigten zusteht (Gemeindegliedervermögen), bleiben die bisherigen Vorschriften und Gewohnheiten<br />
unberührt.<br />
(2) 1 Gemeindegliedervermögen darf nicht in Privatvermögen der Nutzungsberechtigten umgewandelt werden.<br />
2<br />
Es kann in freies Gemeindevermögen umgewandelt werden, wenn die Umwandlung aus Gründen des Gemeinwohls<br />
geboten ist. 3 Den bisher Berechtigten ist ein Einkaufsgeld zurückzuzahlen, durch welches sie das<br />
Recht zur Teilnahme an der Nutzung des Gemeindegliedervermögens erworben haben. 4 Soweit nach den bisher<br />
geltenden rechtlichen Vorschriften Nutzungsrechte am Gemeindegliedervermögen den Berechtigten gegen<br />
ihren Willen nicht entzogen oder geschmälert werden dürfen, muss von der Gemeinde bei der Umwandlung<br />
eine angemessene Entschädigung gezahlt werden. 5 Handelt es sich um Nutzungsrechte an landwirtschaftlich<br />
genutzten Grundstücken, so kann die Entschädigung auch durch Hingabe eines Teils derjenigen Grundstücke<br />
gewährt werden, an denen die Nutzungsrechte bestehen.<br />
(3) Gemeindevermögen darf nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden.<br />
Erläuterungen zu § 99:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Begriff „Gemeindegliedervermögen“<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt neben dem Gemeindevermögen im haushaltsrechtlichen Sinne als weitere<br />
Art des gemeindlichen Vermögens die Sondervermögen (vgl. § 97 GO <strong>NRW</strong>). In dieser Vorschrift wird die<br />
Abgrenzung des Sondervermögens von den übrigen Arten des Vermögens der Gemeinde geregelt. Aufgrund<br />
ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen sind die einzelnen in der o.a. Vorschrift<br />
benannten Gruppen von Sondervermögen haushaltsmäßig unterschiedlich zu behandeln. So folgt aus<br />
seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung, dass gemeindliches Sondervermögen, zu dem auch das<br />
Gemeindegliedervermögen gehört, vom übrigen Gemeindevermögen abzusondern ist und dieses Vermögen nur<br />
bedingt im „Kernhaushalt“ der Gemeinde zu erfassen ist.<br />
Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, das jedoch aufgrund besonderer Berechtigungen<br />
von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt wird, weil historisch gewachsen<br />
es vielfältigen örtlichen Allgemeinbesitz und Nutzungsberechtigungen gab. Zum Gemeindegliedervermögen<br />
gehören auf dem gemeindlichen Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z.B. bei Wald- und Wegegrundstücken<br />
sowie Weide, die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus auch heute noch<br />
bestehen können. Mögliche Nutzungen der Berechtigten sind z.B. Berechtigungen zur Weide oder Hutung, zur<br />
Holzgewinnung, zum Fruchtgewinn. Auch kann in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen Gemeindeeinwohnern,<br />
sondern nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen).<br />
Der Gemeinde obliegt aber in allen diesen Fällen die Pflicht, dieses gemeindliche Vermögen zu verwalten.<br />
2. Die Prüfung des Jahresabschlusses<br />
Nach der Vorschrift des § 103 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong> ist die Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen<br />
Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Die Vorschrift enthält zwar ausdrücklich<br />
den Begriff „Jahresabschluss“, jedoch ist für das Gemeindegliedervermögen kein Jahresabschluss nach den<br />
GEMEINDEORDNUNG 910
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 99 GO<br />
für die Gemeinde geltenden Vorschriften aufzustellen. Vielmehr ist das Gemeindegliedervermögen ein Teil des<br />
Haushalts der Gemeinde, sodass die daraus entstehenden Erträge und Aufwendungen sowie die Vermögens-<br />
und Schuldenlage im Jahresabschluss der Gemeinde enthalten sind.<br />
Die Gemeinde hat für das Gemeindegliedervermögen wie für andere gemeindliche Sondervermögen jährlich<br />
einen gesonderten Nachweis über die Einhaltung der Zwecksetzung des jeweiligen Sondervermögens im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr zu führen. Sie muss in diesem Rahmen auch belegen, mit welchem Ergebnis das einzelne<br />
Sondervermögen das Haushaltsjahr abgeschlossen hat. Diese Vorgaben bedeuten, dass ein gesondertes<br />
Jahresergebnis aufzustellen und mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen und<br />
Schulden zum Gegenstand der örtlichen Rechnungsprüfung zu machen ist. Diese hat bei dann bei einem Gemeindegliedervermögen<br />
zu prüfen, ob und inwieweit der Zweck dieses Sondervermögens durch die Gemeinde<br />
erfüllt wurde.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Weitergeltung von Nutzungsberechtigungen):<br />
Die Vorschrift über das Gemeindegliedervermögen, das zwar Vermögen der Gemeinde ist, aber aufgrund besonderer<br />
Nutzungsberechtigungen nur von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt<br />
wird, stellt eine Besonderheit dar. Zum Gemeindegliedervermögen gehören auf dem Grundeigentum lastende<br />
Nutzungsberechtigungen, z. B. bei Wald- und Wegegrundstücken, die aus der geschichtlichen Entwicklung der<br />
Gemeinde heraus heute noch bestehen können. In Einzelfällen kann das Nutzungsrecht auch nicht allen, sondern<br />
nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen (Gemeindegliederklassenvermögen). Die Nutzungsberechtigten<br />
sind zur ordnungsgemäßen Nutzung verpflichtet. Verletzt ein Nutzungsberechtigter trotz schriftlicher<br />
Mahnung gröblich seine Pflicht zur ordnungsgemäßen Nutzung, so kann ihm sein Nutzungsrecht von der Gemeinde<br />
entschädigungslos entzogen werden.<br />
Der Gemeinde obliegt aber die Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Bei diesen Vermögen bezieht sich die<br />
Fortgeltung der (historischen) Vorschriften und Gewohnheiten nur auf die Nutzung des Gemeindegliedervermögens,<br />
nicht auf seine Verwaltung durch die Gemeinde, wie sie in § 97 GO <strong>NRW</strong> geregelt ist. Eine Aufnahme in ein<br />
solches Nutzungsrecht und eine Zulassung zur Teilnahme an den diesbezüglichen besonderen Gemeindenutzungen<br />
findet nicht mehr statt. Die Rechte der Nutzungsberechtigten bleiben erhalten; auf diese Rechte ist das<br />
bisherige Recht weiter anzuwenden. Der Wert des einzelnen Nutzungsanteils darf nicht erhöht werden, sodass z.<br />
B. ein Vorrücken in höhere Nutzungsklassen nicht durchgeführt werden darf oder freiwerdende Lose der Gemeinde<br />
zufallen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Umwandlung von Gemeindegliedervermögen):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Keine Umwandlung in Privatvermögen):<br />
Im Interesse der Erhaltung des Gemeindevermögens ist die Umwandlung von Gemeindegliedervermögen in<br />
Privatvermögen der Nutzungsberechtigten nicht zulässig und daher auch durch die Vorschrift als Verbot ausgestaltet.<br />
Dieses Verbot ist entstanden, um persönliche Vorteile aus einem gemeinschaftlichen Vermögen auszuschließen,<br />
denn das gemeinschaftliche Vermögen soll der Allgemeinheit erhalten bleiben. Vielfach wurde das<br />
Gemeinschaftsvermögen bereits für öffentliche Zwecke der Gemeinde verwendet, z. B. für die Einrichtung und<br />
Erhaltung von Beleuchtung, Wasserleitung, Straßen und Plätzen, auch die Erträgnisse aus dem gemeinschaftlichen<br />
Vermögen den Mitgliedern der Vermögensgemeinschaft zugutekam.<br />
GEMEINDEORDNUNG 911
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 99 GO<br />
2.2 Zu Satz 2 (Umwandlung in freies Gemeindevermögen):<br />
Die Vorschrift lässt zu, dass Gemeindgliedervermögen in freies Gemeindevermögen umgewandelt werden kann,<br />
wenn die Umwandlung aus Gründen des Gemeinwohls geboten ist. Dies ist vielfach im Rahmen von Flurbereinigungsmaßnahmen<br />
erfolgt, oftmals auch auf gesetzlicher Grundlage und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen,<br />
z.B. Satzungen der Gemeinde. Es liegt in der Verantwortung der Gemeinde über die Art der Durchführung der<br />
Umwandlung (Umwandlungsverfahren) zu entscheiden. Eine Umwandlung des Gemeindegliedervermögens in<br />
freies Gemeindevermögen sollte regelmäßig in Form einer örtlichen Satzung erfolgen. Diese Satzung bedarf<br />
zudem der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe o GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.3 Zu den Sätzen 3 bis 5 (Entschädigung der bisherigen Nutzungsberechtigten):<br />
Nach der Vorschrift erfordert die Veränderung der Nutzungsrechte am Gemeindegliedervermögen, z. B. durch<br />
eine Umwandlung in freies Gemeindevermögen, die Festlegung einer angemessenen Entschädigung. Diese<br />
Sachlage führt dazu, dass auch in den Fällen, in denen nach den bisher geltenden rechtlichen Vorschriften die<br />
Nutzungsrechte der Berechtigten am Gemeindegliedervermögen gegen ihren Willen nicht entzogen oder geschmälert<br />
werden dürfen, an die bisher Berechtigten eine angemessene Entschädigung aufgrund einer Entscheidung<br />
des Rates zur Umwandlung von Gemeindegliedervermögen gezahlt werden muss.<br />
In Fällen der Umwandlung ist z. B. den bisher Berechtigten ein Einkaufsgeld zurückzuzahlen, durch welches sie<br />
das Recht zur Teilnahme an der Nutzung des Gemeindegliedervermögens erworben haben. Handelt es sich um<br />
Nutzungsrechte an landwirtschaftlich genutzten Grundstücken, so kann die Entschädigung an die bisher Berechtigten<br />
auch durch Hingabe eines Teils derjenigen Grundstücke gewährt werden, an denen die Nutzungsrechte<br />
bestehen. Die Festlegung einer angemessenen Entschädigung für die bisherigen Nutzungsrechte am<br />
Gemeindegliedervermögen an die Berechtigten bedarf der Beschlussfassung durch den Rat (vgl. § 41 Absatz 1<br />
Buchstabe o GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang ist die Vorschrift des § 19 GtG <strong>NRW</strong> zu beachten, nach der die Nutzungsrechte von<br />
Gemeindebürgern oder bestimmten Gruppen von Gemeindebürgern an land- oder forstwirtschaftlich genutzten<br />
Grundstücken der Gemeinde (Gemeindegliedervermögen, Gemeindegliederklassenvermögen) auf Antrag der<br />
Gemeinde oder der Mehrheit der Nutzungsberechtigten nach den Vorschriften des Ersten Abschnittes des Gemeinteilungsgesetzes<br />
abgelöst werden können. Diese Sachlage gilt auch dann, wenn die Rechte ggf. Reallasten<br />
oder reallastenähnlich sind. Die Mehrheit der Nutzungsberechtigten ist dabei nach den Anteilen am Gesamtnutzungsrecht<br />
zu ermitteln. In diesem Zusammenhang dürfen Abfindungen in Waldgrundstücken den Berechtigten<br />
nur als Eigentum zur gesamten Hand zugeteilt werden.<br />
3. Zu Absatz 3 (Verbot der Umwandlung von Gemeindevermögen):<br />
Die Vorschrift verbietet ausdrücklich, vorhandenes freies Gemeindevermögen in Gemeindegliedervermögen<br />
umzuwandeln. Dieses Verbot liegt im Interesse der Allgemeinheit und dient der Aufgabenerfüllung der Gemeinde,<br />
die durch eine solche Umwandlung eingeschränkt werden könnte. Dieses Verbot bedeutet daher auch, dass<br />
bestehendes Gemeindegliedervermögen bzw. geltende Nutzungsberechtigungen am Gemeindevermögen nicht<br />
erweitert werden dürfen. Das Verbot bezieht sich deshalb nicht nur auf freies Vermögen der Gemeinde, sondern<br />
auch auf vorhandenes Sondervermögen der Gemeinde.<br />
Die Unzulässigkeit der Umwandlung von Gemeindevermögen oder Sondervermögen der Gemeinde in Gemeindegliedervermögen<br />
soll verhindern, dass dadurch die freie Verfügung der Gemeinde über ihr Vermögen eingeschränkt<br />
wird. Gleichzeitig soll durch die Bestimmung gewährleistet werden, dass die Vermögenserträge aus<br />
dem gemeindlichen Vermögen der Gemeinde bzw. dem Haushalt der Gemeinde zur Verfügung stehen und<br />
GEMEINDEORDNUNG 912
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 99 GO<br />
nicht einzelnen Nutzungsberechtigten zu fließen. Außerdem soll mit dem Umwandlungsgebot verhindert werden,<br />
dass von der Gemeinde interessenbezogen eine Erweiterung der Nutzungsberechtigten vorgenommen<br />
wird.<br />
In Anlehnung an diese Vorschrift kann auch die Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung<br />
durch die Gemeinde zweckbezogen zu hinterfragen sein, wenn diese Stiftung von der Gemeinde selbst verwaltet<br />
wird bzw. als Sondervermögen der Gemeinde einzuordnen ist. Eine solche Stiftungserrichtung könnte in<br />
Anlehnung an das Verbot, dass Gemeindevermögen nicht in Gemeindegliedervermögen umgewandelt werden<br />
darf, als Separierung von allgemeinem Gemeindevermögen ggf. nicht zulässig sein.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 913
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 100<br />
Örtliche Stiftungen<br />
(1) 1 Örtliche Stiftungen sind die Stiftungen des privaten Rechts, die nach dem Willen des Stifters von einer Gemeinde<br />
verwaltet werden und die überwiegend örtlichen Zwecken dienen. 2 Die Gemeinde hat die örtlichen Stiftungen<br />
nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu verwalten, soweit nicht durch Gesetz oder Stifter anderes<br />
bestimmt ist. 3 Das Stiftungsvermögen ist von dem übrigen Gemeindevermögen getrennt zu halten und so anzulegen,<br />
daß es für seinen Verwendungszweck greifbar ist.<br />
(2) Die Umwandlung des Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen<br />
Stiftungen stehen der Gemeinde zu; sie bedürfen der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.<br />
(3) Gemeindevermögen darf nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur dann in Stiftungsvermögen<br />
eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden<br />
kann.<br />
Erläuterungen zu § 100:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Der Begriff „Örtliche Stiftungen“<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht lehnt sich bei der Verwendung des Begriffs „Stiftungen“ an das allgemeine<br />
Stiftungsrecht an (vgl. §§ 80 ff. BGB). Der Begriff wird dabei für unterschiedliche Ausprägungen einer Vermögenshingabe<br />
für bestimmte Zwecke benutzt. Die Vorschrift definiert die örtlichen Stiftungen als Stiftungen des<br />
privaten Rechts (vgl. §§ 80 ff. BGB), die nach dem Willen des Stifters von einer Gemeinde verwaltet werden und<br />
die überwiegend örtlichen Zwecken dienen. Damit wird deutlich, dass die Verwaltung der Stiftungen durch die<br />
Gemeinde der nachhaltigen Verwirklichung der von den Stiftern gesetzten Zwecke dienen muss, unabhängig von<br />
der vorgesehenen Tätigkeit der jeweiligen Stiftung. Die Umsetzung dieses Gebotes wird dadurch erleichtert, dass<br />
der Stiftungszweck auf den Wirkungskreis der Gemeinde bzw. auf die gemeindliche Aufgabenerfüllung vor Ort<br />
ausgerichtet sein muss (örtliche Stiftungen. Eine örtliche Stiftung kann zudem als selbstständige oder unselbstständige<br />
Stiftung errichtet worden sein.<br />
Die eine örtliche Stiftung verwaltende Gemeinde bringt oftmals selbst Teile ihres Vermögens in eine örtliche Stiftung<br />
ein. Dadurch werden vorhandene gemeindliche Vermögenswerte zugunsten eines uneigennützigen, auf<br />
Dauer eingerichteten Zwecks von der Gemeinde als Stifter entäußert. Dieser Zweck soll dabei nach dem Willen<br />
der Gemeinde durch einen Dritten erfüllt werden, z.B. durch die Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen<br />
Stiftung durch die Gemeinde selbst. Hinsichtlich der Einbringung von Vermögensgegenständen in eine<br />
örtliche Stiftung müssen die Voraussetzungen des Absatzes 3 dieser Vorschrift erfüllt sein.<br />
2. Der Begriff „Kommunale Stiftungen“<br />
Im gemeindlichen Bereich und im Stiftungswesen ist neben dem Begriff „Örtliche Stiftungen“ vielfach auch der<br />
Begriff „Kommunale Stiftungen“ im Gebrauch. Nach dem Bundesverband Deutscher Stiftungen werden unter dem<br />
Begriff „Kommunale Stiftungen“ alle Stiftungen unabhängig von ihrer Rechtsform subsumiert, die gemeinwohlorientiert<br />
für die Bürgerinnen und Bürger einer Kommune aufgrund privater oder öffentlicher Initiative errichtet worden<br />
sind. Sie müssen zum Wirkungskreis einer Kommune gehören und sich durch eine besondere Nähe zur<br />
Kommunalverwaltung auszeichnen. Ihr Aktionsgebiet ist auf das Gemeinwesen einer Kommune beschränkt Örtlichkeitsprinzip).<br />
GEMEINDEORDNUNG 914
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese Begriffsauslegung ist nicht ins gemeindliche Haushaltsrecht von Nordrhein-Westfalen übernommen worden.<br />
Haushaltsrechtlich wird dann von einer kommunalen Stiftung gesprochen, wenn eine Gemeinde oder mehrere<br />
Gemeinden selbst als Stifter auftreten und Gegenstände ihres Gemeindevermögen in die von Ihnen errichtete<br />
Stiftung einbringen. Eine solche vermögensorientierte Sicht und Verwendung des Begriffes „Kommunale Stiftungen“<br />
im gemeindlichen Haushaltsrecht ist geboten, um die rechtlich selbstständigen Stiftungen, die zum gemeindlichen<br />
Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss nach § 116 GO <strong>NRW</strong> gehören, zutreffend bestimmen zu<br />
können. Auch gilt nach dieser Vorschrift das Örtlichkeitsprinzip.<br />
Die Nähe von Stiftungen von Gemeinden zur gemeindlichen Verwaltung stellt dabei kein ausschlaggebendes<br />
Zuordnungskriterium oder einen Anlass dar, von kommunalen Stiftungen zu sprechen. Aus diesen Gründen werden<br />
rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen, die die Gemeinde nach besonderem Recht treuhänderisch zu<br />
verwalten hat, sowie rechtlich unselbstständige Stiftungen in der Verwaltung der Gemeinde nicht als kommunale<br />
Stiftungen bezeichnet (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 2 und § 98 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Die Bilanzierung von Stiftungen<br />
3.1 Die Bilanzierung rechtlich unselbstständiger örtlicher Stiftungen<br />
Die Gemeinde verfügt oftmals noch über weitere besondere Sondervermögen. Zu diesen gemeindlichen Sondervermögen<br />
sind das Gemeindegliedervermögen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 1 GO <strong>NRW</strong>) sowie das Vermögen<br />
der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>) zu zählen. Diese<br />
beiden gemeindlichen Sondervermögen stellen jedoch keine selbstständigen Aufgabenbereiche (Organisationseinheiten)<br />
der Gemeinde dar und verfügen daher auch nicht über einen eigenen Rechnungskreis. Sie sind vielmehr<br />
Teil des gemeindlichen Haushalts, sodass daraus entstehende Erträge und Aufwendungen sowie Zahlungen<br />
im Haushaltsplan der Gemeinde zu erfassen sind (vgl. z. B. Produktbereich 17 „Stiftungen“ i.V.m. § 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Das Gemeindegliedervermögen sowie das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen sind<br />
daher haushaltsrechtlich wie die sonstigen Vermögensgegenstände der Gemeinde zu behandeln. Dies führt dazu,<br />
dass diese Vermögen der Gemeinde nicht gesondert unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“ anzusetzen<br />
sind, auch nicht als „Davon-Vermerk“. Die diesen gemeindlichen Sondervermögen zuzurechnenden Vermögensgegenstände<br />
sind vielmehr in der gemeindlichen Bilanz unter den jeweils zutreffenden Bilanzposten (nach Vermögensarten)<br />
anzusetzen.<br />
Die Verpflichtung der Gemeinde zur Erhaltung der Zwecke dieser beiden Sondervermögen, z.B. bei rechtlich<br />
unselbstständigen örtlichen Stiftungen durch Stifterwillen festgelegt, erfordert von der Gemeinde zwar einen<br />
Nachweis darüber, dieser ist jedoch nicht haushaltsrechtlich zu erbringen, sodass auf gesonderte Rechnungskreise<br />
oder auf gesonderte Bilanzposten verzichtet werden kann. Es ist ausreichend, den erforderlichen Nachweis<br />
gemeindeintern zu führen und zu dokumentieren. Es bedarf es deshalb bei den genannten Sondervermögen<br />
auch nicht der Passivierung von Verbindlichkeiten, denn die Gemeinde ist nicht zur Rückgabe des ihr überlassenen<br />
Vermögens verpflichtet. So hat z.B. bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen der Stifter der Gemeinde<br />
ein Vermögen auf Dauer übertragen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 915
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
3.2 Die Bilanzierung rechtlich selbstständiger örtlicher Stiftungen<br />
3.2.1 Die Bilanzierung der kommunalen Stiftungen<br />
3.2.1.1 Die Aktivierung<br />
Unter dem Bilanzposten „Verbundene Unternehmen“, ggf. auch unter dem Bilanzposten „Beteiligungen“, hat die<br />
Gemeinde, abhängig von den örtlichen Verhältnissen, eine rechtlich selbstständige Stiftung anzusetzen, wenn sie<br />
selbst Stifter oder Mitstifter ist. Ein solcher besonderer gemeindlicher Sachverhalt ist anzunehmen, wenn eine<br />
Gemeinde z.B. einen Aufgabenbereich in eine rechtlich selbstständige örtliche (kommunale) Stiftung überführt<br />
hat. Als eine kommunale Stiftung ist eine rechtsfähige Stiftung nach § 80 BGB anzusehen, die von einer Gemeinde<br />
alleine oder zusammen mit Dritten, z.B. weitere Gemeinden, errichtet hat und die durch die zuständige Stiftungsaufsichtsbehörde<br />
anerkannt wurde. Eine solche Stiftung stellt eine ausgegliederte Vermögensmasse der<br />
Gemeinde dar, bei dem ein eigener Rechnungskreis besteht und der Gemeinde hinsichtlich der Aufgabenerfüllung<br />
noch Rechte eingeräumt sind.<br />
3.2.1.2 Die Passivierung<br />
Das Stiftungsrecht lässt es nicht zu, dass das Stiftungsvermögen wie die anderen Vermögen der Gemeinde für<br />
ihre Zwecke in Anspruch genommen werden kann. Gleichwohl vermehrt das Stiftungsvermögen das Anlagevermögen<br />
der Gemeinde, auch wenn es durch den Stifterwillen der Gemeinde nur bestimmten Zwecken dient, mit<br />
der Auswirkung eines höheren Eigenkapitals in der gemeindlichen Bilanz. Diese Nutzungsbeschränkung aus dem<br />
Stiftungsgeschäft und Stiftungsrecht bedingt, dass dem zweckbezogenen Vermögenswert auf der Aktivseite der<br />
Bilanz eine entsprechende Einschränkung auf der Passivseite folgen muss. Auch wenn im Stiftungsgesetz für<br />
gemeindliche Stiftungen keine ausdrückliche Regelung für ihren Umgang im neuen Rechnungswesen der Gemeinden<br />
getroffen wurde, kann aus Sinn und Zweck des Stiftungsrechts nur abgeleitet werden, dass die Eigenkapitalmehrung<br />
der Gemeinde aus dem Stiftungsgeschäft haushaltsmäßig nicht frei verfügbar ist.<br />
Im Eigenkapital der Gemeinde ist daher eine Verwendungsbeschränkung vorzunehmen, mit der Folge, dass dort<br />
in Höhe des Wertansatzes der rechtlich selbstständigen Stiftungen der Gemeinde eine Sonderrücklage anzusetzen<br />
ist. Diese Bilanzierung ist sachgerecht und vertretbar, denn sie stärkt den Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde, denn solche kommunalen Stiftungen sind auch in den Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
nach § 116 GO <strong>NRW</strong> einzubeziehen. Auch die für die Bilanzierung zu beachtenden Grundsätze erfordern die<br />
vorgenommene Auslegung des Stiftungsrechts und den daran anknüpfenden Ansatz in der gemeindlichen Bilanz.<br />
3.2.2 Die örtliche Stiftung als Treuhandvermögen<br />
Der Gemeinde werden oftmals fremde Vermögensgegenstände, auch rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen,<br />
zur Verwaltung übergeben, denn sie ist gesetzlich verpflichtet oder von Dritten beauftragt worden, das ihr übergebene<br />
Vermögen (Treuhandvermögen) im eigenen Namen und für fremde Rechnung zu verwalten. Sie darf<br />
dieses Vermögen nicht für eigene Zwecke zu verwenden (vgl. § 98 GO <strong>NRW</strong>). Die fremden Vermögensgegenstände,<br />
die von der Gemeinde treuhänderisch gehalten werden, sind nach den allgemeinen Bilanzierungsgrundsätzen<br />
nicht in der Bilanz der Gemeinde, sondern in der Bilanz des Treugebers anzusetzen, weil dieser auch bei<br />
treuhänderischer Verwaltung durch einen Dritten weiterhin als wirtschaftlicher Eigentümer der Vermögensgegenstände<br />
zu betrachten ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 916
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
4. Die Einbeziehung von örtlichen Stiftungen in den Gesamtabschluss<br />
Das Einbringen von Gemeindevermögen in eine rechtlich selbstständige Stiftung, also in eine andere Organisationseinheit,<br />
an der die Gemeinde beteiligt ist, stellt eine Ausgliederung von gemeindlichen Vermögen aus dem<br />
gemeindlichen Verwaltungsbereich dar. Eine solche Vermögensverschiebung ist nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde zulässig. Deshalb sollen rechtlich selbstständige örtliche Stiftungen, bei denen die Gemeinde<br />
selbst Stifter oder Mitstifter ist, von der Gemeinde grundsätzlich in den Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss<br />
einbezogen werden (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist einerseits die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der einbezogenen<br />
gemeindlichen Betriebe so darzustellen, als ob diese Betriebe zusammen mit der Kernverwaltung der<br />
Gemeinde eine einzige wirtschaftliche und rechtliche Einheit wären. Anderseits soll gewährleistet werden, dass<br />
der Gesamtabschluss ein aus den Jahresabschlüssen der einbezogenen Organisationseinheiten abgeleiteter<br />
eigenständiger Abschluss der gesamten wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“ ist, der ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu<br />
vermitteln hat. Durch diese Vorgaben ist auch die Einbeziehung von örtlichen Stiftungen im gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
zu begründen, wenn durch diese gemeindliche Aufgaben erledigt werden.<br />
Die tatsächliche Einbeziehung ist dabei von der Art und dem Umfang der gemeindlichen Beteiligung an einer<br />
Stiftung abhängig. Soweit die Gemeinde als alleiniger Stifter auftritt, ist regelmäßig von einer Einbeziehung einer<br />
solchen Stiftung in den Vollkonsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss auszugehen. Eine<br />
Einbeziehung nach der Equity-Methode kann in Betracht kommen, wenn die Gemeinde ein Mitstifter ist. Dabei<br />
müssen jedoch die vermögensmäßigen Beteiligungsverhältnisse der anderen Mitstifter in die Beurteilung einbezogen<br />
werden. Eine solche Abwägung ist auch vorzunehmen, wenn die Gemeinde als Zustifter auftritt oder auf<br />
andere Art und Weise an rechtlich selbstständige Stiftungen gebunden ist. Im Anhang sollten daher die Stiftungen,<br />
die vermögensmäßig vollständig oder anteilig der Gemeinde zugerechnet werden können, unter Angabe der<br />
tatsächlichen Verhältnisse, im Einzelnen benannt werden.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Örtliche Stiftungen):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Stiftungen und örtliche Zwecke):<br />
1.1.1 Die örtlichen Zwecke<br />
Nach der Vorschrift sind örtliche Stiftungen die Stiftungen des privaten Rechts (vgl. §§ 80 ff. BGB), die nach<br />
dem Willen des Stifters von einer Gemeinde verwaltet werden und die überwiegend örtlichen Zwecken dienen.<br />
Die Vorgabe, dass eine örtliche Stiftung überwiegend örtlichen Zwecken dienen muss, steht im Zusammenhang<br />
mit der Vorschrift über den Wirkungskreis der Gemeinden, nach der die Gemeinden ausschließliche und eigenverantwortliche<br />
Träger der öffentlichen Verwaltung in ihrem Gebiet sind (vgl. § 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Zweck einer örtlichen Stiftung muss sich daher im Rahmen des örtlichen Aufgabenbereiches der Gemeinde<br />
halten, für den die Gemeinde sachlich und räumlich zuständig ist. Der Stiftungszweck muss daher einerseits auf<br />
Aufgaben ausgerichtet sein, die von der Gemeinde auch selbst erfüllt werden könnten. Andererseits muss wird<br />
dadurch räumlich abgegrenzt, dass ein örtlicher Zweck dann nicht mehr gegeben sein dürfte, wenn die Gemeinde<br />
in diesem Bereich sich selbst nicht mehr betätigen dürfte.<br />
GEMEINDEORDNUNG 917
1.1.2 Die rechtlich selbstständige örtliche Stiftung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
Die rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen entstehen gem. §§ 80 ff. BGB durch das Stiftungsgeschäft<br />
i.V.m. mit einer staatlichen Genehmigung. So ist nach § 2 StiftG <strong>NRW</strong> zur Entstehung einer rechtsfähigen Stiftung<br />
im Sinne des Stiftungsgesetzes die Anerkennung der neuen Stiftung durch die zuständige Stiftungsaufsichtsbehörde<br />
gemäß § 80 Absatz 1 und 2 BGB erforderlich. Die rechtlich selbstständigen örtlichen Stiftungen zählen zum<br />
Treuhandvermögen der Gemeinde, wenn diese von der Gemeinde verwaltet werden (vgl. § 98 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine rechtlich selbstständige Stiftung entsteht durch das Stiftungsgeschäft als eine einseitige Willenserklärung<br />
des Stifters. Der Stifter erklärt, ein abgegrenztes Vermögen einem bestimmten Zweck auf Dauer zu widmen.<br />
Dieser Vorgang wird als Stiftungsakt bezeichnet. Er kann sowohl mit Wirkung unter Lebenden oder aber auch mit<br />
Wirkung ab dem Tod vorgenommen werden. Der Stifter als die zentrale Figur der Stiftung bestimmt die maßgeblichen<br />
Vorgaben der Stiftung, also sowohl den Stiftungszweck als auch die Festlegung des zu übertragenen Vermögens<br />
sowie den Zeitpunkt. Für die Stiftung ist eine Satzung zu erlassen, in der zumindest Name und Sitz der<br />
Stiftung sowie der Zweck und das Grundstockvermögen angegeben werden müssen. Zugleich sind Regelungen<br />
zur Bildung des Vorstandes der Stiftung zu treffen.<br />
1.1.3 Die rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung<br />
Bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen) werden i.d.R. durch einen Dritten als<br />
Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) zu Eigentum<br />
übertragen. In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte zugunsten<br />
eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde<br />
zu erfüllen ist. Diese Zwecksetzung führt dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im<br />
Innenverhältnis zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist.<br />
Eine rechtlich unselbstständige Stiftung entsteht dabei durch einen Vertrag zwischen dem Stifter und dem von<br />
ihm ausgewählten Rechtsträger, z. B. die Gemeinde. Die Vermögenswerte werden dabei auf eine andere (natürliche<br />
oder juristische) Person mit Maßgaben übertragen, wie diese Stelle das übertragene Vermögen verwalten<br />
und verwenden soll. In diesem Vertrag verpflichtet sich der Stifter andererseits, dem Träger die zur Erfüllung des<br />
Stiftungszwecks erforderlichen Vermögensgegenstände zu übertragen. Besondere Bedingungen und Auflagen<br />
als Ausdruck des Stifterwillens sind dabei möglich.<br />
Der Träger verpflichtet sich im Gegenzug, diese Vermögenswerte dem Stiftungszweck entsprechend zu verwenden.<br />
Das Stiftungsgeschäft unterliegt somit den Vorschriften des Schuldrechts. Das Stiftungsgeschäft kann dabei<br />
unterschiedlich ausgestaltet werden, z. B. als Treuhandvertrag in Form eines Auftrages, als Dienstvertrag, Geschäftsbesorgungsvertrages<br />
oder als Schenkung. Es besteht für die Vertragspartner ein großer Gestaltungsspielraum,<br />
der jedoch von der Gemeinde wegen der Bindung an ihre Aufgabenerfüllung nicht in vollem Umfang genutzt<br />
werden kann.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Verwaltung der örtlichen Stiftungen durch die Gemeinde):<br />
Die Gemeinde hat die örtlichen Stiftungen nach den Vorschriften der Gemeindeordnung zu verwalten, soweit<br />
nicht durch ein Gesetz oder den Stifter etwas anderes bestimmt ist. Daraus folgt, dass nur die Stiftungen von<br />
der Gemeinde verwaltet werden dürfen, die örtlichen Zwecken dienen, also im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
tätig sind oder den Einwohnern und Bürgern der Gemeinde zugutekommen. Die Gemeinde hat<br />
daher bei der Übernahme der Verwaltung von Stiftungen zu prüfen, ob es sich um eine örtliche Stiftung im Sinne<br />
dieser Vorschrift der Gemeindeordnung handelt. Diese Vorgabe muss auch mit dem Stifterwillen in Einklang<br />
stehen, der eine Bedingung für das Verwalten der Stiftung durch die Gemeinde darstellt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 918
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
1.3 Zu Satz 3 (Trennung des Stiftungsvermögens vom Gemeindevermögen):<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht kennt als weitere Art des gemeindlichen Vermögens das Sondervermögen<br />
(vgl. § 97 GO <strong>NRW</strong>). Zum Sondervermögen ist auch das Stiftungsvermögen zu zählen, das nach dieser Vorschrift<br />
vom übrigen Gemeindevermögen getrennt zu halten und so anzulegen, dass es für seinen Verwendungszweck<br />
greifbar ist. Der Charakter eines gemeindlichen Sondervermögens wird dadurch bestimmt, dass es<br />
sich um Vermögen der Gemeinde handelt, das für die Erfüllung bestimmter Zwecke vom Haushalt der Gemeinde<br />
abgesondert oder von einem Dritten an die Gemeinde für einen bestimmten Zweck übereignet oder durch<br />
sonstige Rechtsakte unter Zweckbindung auf die Gemeinde übergegangen ist.<br />
Aus seiner besonderen Zwecksetzung oder Zweckbindung folgt, dass Sondervermögen vom übrigen Gemeindevermögen<br />
abzusondern sind. Dieses Vermögen stellt daher nur bedingt einen Bestandteil des allgemeinen<br />
Vermögens der Gemeinde dar. Aufgrund ihrer Verschiedenheiten und unterschiedlichen öffentlichen Zwecksetzungen<br />
sind die örtlichen Stiftungen, u.a. auch abhängig davon zu betrachten, ob eine rechtlich selbstständige<br />
Stiftung oder rechtlich unselbstständige Stiftung besteht. Die Gemeinde muss entsprechend eine haushaltsmäßige<br />
Zuordnung und Erfassung vornehmen, z. B. im Jahresabschluss nach § 96 GO <strong>NRW</strong> oder im Gesamtabschluss<br />
nach § 116 GO <strong>NRW</strong>.<br />
2. Zu Absatz 2 (Umwandlung von Stiftungen):<br />
2.1 Die Rechte der Gemeinde<br />
Nach der Vorschrift kann die Gemeinde in eigener Verantwortung über die Umwandlung des Stiftungszwecks, die<br />
Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen entscheiden. Bei rechtlich unselbstständigen<br />
örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen), auf die sich diese Vorschrift ausschließlich bezieht,<br />
werden i.d.R. durch einen Dritten als Stifter der Gemeinde Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung<br />
(Stifterwillen) durch einen Vertrag der Gemeinde zu Eigentum übertragen.<br />
In diesen Fällen hat der Stifter bestimmte Vermögenswerte zugunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten<br />
Zwecks entäußert, der nach seinem Willen durch die Gemeinde als Vertragspartner und neuer Eigentümer<br />
zu erfüllen ist. Diese Sachlage führt dazu, dass die Gemeinde nach außen im eigenen Namen auftritt, im<br />
Innenverhältnis zum Stifter aber an den Stifterwillen gebunden ist.<br />
2.2 Die Zuständigkeit des Rates<br />
Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen<br />
Stiftungen bedeuten einen erheblichen Eingriff in den Stifterwillen, dem sich die Gemeinde zuvor durch die Annahme<br />
der Stiftung unterworfen hat. So soll z.B. bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks oder der Zusammenlegung<br />
von Stiftungen regelmäßig angestrebt werden, die Erträge des Stiftungsvermögens dem zugedachten<br />
Personenkreis zu erhalten, ggf. auch auf andere Art und Weise als in einer Stiftungsform.<br />
Es bedarf daher bei einer Umwandlung eines Stiftungszwecks, der Zusammenlegung und der Aufhebung von<br />
rechtlich unselbständigen Stiftungen der Beschlussfassung durch den Rat der Gemeinde (vgl. § 41 Absatz 1<br />
Buchstabe n GO <strong>NRW</strong>). Bei einer Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen muss der Rat auch über<br />
die Verwendung des Stiftungsvermögens entscheiden, denn dieses Vermögen befindet sich als gemeindliches<br />
Sondervermögen nach § 97 GO <strong>NRW</strong> im Eigentum der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 919
2.3 Die Genehmigung der Aufsichtsbehörde<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Umwandlung eines Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbstständigen<br />
Stiftungen sind wegen des damit verbundenen Eingriffs in den Stifterwillen so erheblich, dass die Entscheidung<br />
des Rates der Gemeinde darüber der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde bedarf. Sie soll im Rahmen<br />
ihrer Zuständigkeit als Rechtsaufsichtsbehörde prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Umwandlung eines Stiftungszwecks,<br />
die Zusammenlegung von Stiftungen oder die Aufhebung einer Stiftung vorliegen, und die von der<br />
Gemeinde vorgesehene Veränderung zulassen. Bei der dafür nach der Vorschrift zu erteilenden Genehmigung<br />
bleiben die Vorschriften des Stiftungsgesetzes unberührt, denn dieses Gesetz gilt nur für rechtsfähige Stiftungen<br />
des bürgerlichen Rechts, die ihren Sitz in Nordrhein-Westfalen haben (vgl. § 1 StiftG <strong>NRW</strong>).<br />
3. Zu Absatz 3 (Einbringung von Gemeindevermögen in eine Stiftung):<br />
3.1 Die Ziele der Vorschrift<br />
Die Gemeinde darf nach der Vorschrift nur dann Gemeindevermögen in eine Stiftung einbringen, wenn dieser<br />
Vorgang im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung erfolgt und wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck<br />
der Gemeinde auf andere Weise nicht erreicht werden kann. Die Vorschrift steht einerseits mit der Vorschrift des<br />
§ 90 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong> als Grundsatz für die örtliche Bewirtschaftung des gemeindlichen Vermögens in<br />
unmittelbarer Verbindung. Nach dieser Vorschrift darf die Gemeinde ihre Vermögensgegenstände nur abgeben<br />
(veräußern), die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben in absehbarer Zeit nicht braucht. Andererseits stellt die Vorschrift<br />
kein gesetzliches Verbot zur Abgabe von gemeindlichen Vermögensgegenständen dar, das zur Nichtigkeit des<br />
Stiftungsgeschäfts im Sinne des § 134 BGB führen kann.<br />
Es ist jedoch in den Fällen, in denen landesrechtliche Vorschriften als Verbotsnormen gelten, zu berücksichtigen,<br />
dass in der Vorschrift des § 130 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> „Unwirksame Rechtsgeschäfte“ kein Bezug auf die Vorschrift<br />
des § 100 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> besteht. Außerdem werden durch die Regelungen in der Vorschrift alle Rechtsformen<br />
von Stiftungen erfasst, denen ein örtlicher Charakter zukommt, denn der Begriff „Stiftung“ wird in der landesrechtlichen<br />
Vorschrift nicht näher eingegrenzt. Daher werden von der Regelung über die Zulässigkeit einer Übertragung<br />
von gemeindlichem Vermögen in Stiftungen sowohl Übertragungen der Gemeinde in rechtlich selbstständige<br />
örtliche Stiftungen als auch in rechtlich unselbstständige örtliche Stiftungen erfasst.<br />
Die Gemeinde muss dabei aber beachten, dass bei der Errichtung einer Stiftung die Vermögensabgabe so hoch<br />
sein muss, dass eine dauerhafte und nachhaltige Verwirklichung des Stiftungszwecks gewährleistet und das<br />
Stiftungsvermögen ungeschmälert erhalten werden muss. Sie muss daher bei einer gemeindlichen Vermögensabgabe<br />
abwägen, ob sie selbst als Stifter auftritt oder durch eine Zustiftung an eine bestehende Stiftung deren<br />
Kapital aufstockt. Die Vorschrift stellt deshalb darauf ab, dass die Gemeinde eine eigene "Stiftungsstrategie"<br />
unter Berücksichtigung ihrer Aufgabenerfüllung und der Vermögensabgabe ziel- und zweckgerichtet entwickelt.<br />
3.2 Der Begriff "einbringen"<br />
Das allgemeine Stiftungsrecht findet Anwendung, wenn die Gemeinde als Stifter eine eigene Stiftung errichtet<br />
und in diese Stiftung bestimmtes Gemeindevermögen einbringt, aber auch wenn die Gemeinde bestimmtes Gemeindevermögen<br />
in eine bestehende Stiftung einbringt. Das "Einbringen von gemeindlichem Vermögen ist daher<br />
regelmäßig nicht vom stiftungsrechtlichen Status einer Stiftung abhängig. Der Begriff "einbringen" beinhaltet dabei<br />
weder eine Festlegung noch eine Orientierung dahingehend, dass bereits eine Stiftung bestehen muss und<br />
die Gemeinde nur zustiften kann. Vielmehr kann die "Einbringung von Gemeindevermögen" auch im Zeitpunkt<br />
GEMEINDEORDNUNG 920
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
der Errichtung einer Stiftung vollzogen werden. Sie muss ggf. auch in diesem Zeitpunkt vollzogen werden, wenn<br />
die Gemeinde selbst als Stifter auftritt.<br />
In diesem Gesamtzusammenhang löst der Begriff daher i.d.R. nur die Prüfung durch die Gemeinde aus, ob sie<br />
aufgrund ihrer künftigen Aufgabenerfüllung auf bestimmte Vermögensgegenstände verzichten und einer Stiftung<br />
als Dritten übereignen kann. Der gesetzliche Begriff verlangt dabei u.a. zu klären, ob das übergebene Gemeindevermögen<br />
auch für gemeindliche Aufgaben genutzt bzw. eingesetzt wird. Außerdem muss beurteilt werden, ob<br />
die abzugebenden Vermögensgegenstände auch für den Stiftungszweck geeignet sind. Eine Anwendungsreduzierung<br />
der Einbringung auf den Tatbestand der Zustiftung durch die Gemeinde lässt sich daher allein aus dem<br />
Begriff nicht ableiten.<br />
3.3 Die Festlegung von Entscheidungskriterien<br />
Die Gemeinde hat eigenverantwortlich eine Einschätzung vorzunehmen und eine Prognoseentscheidung zu<br />
treffen, ob der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann, bevor sie Gemeindevermögen<br />
in eine Stiftung einbringt. Sie muss in diesem Zusammenhang berücksichtigen, dass eine Rücknahme<br />
ihres Vermögens auch zukünftig nicht möglich ist und künftige Generationen an diese Entscheidung<br />
gebunden werden. Weiterhin gilt es festzustellen, auch zukünftig werde sich diese Art der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
nicht wandeln und davon auszugehen ist, dass die Art der Aufgabenerfüllung dauerhaft nur in Form<br />
einer Stiftung wahrzunehmen ist. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass der mit der Vermögensabgabe angestrebte<br />
Zweck der gemeindlichen Aufgabenerfüllung auf andere Weise überhaupt nicht erfüllt werden kann.<br />
Diese Vorgaben stellen zwingende Voraussetzungen für die Einbringung von Gemeindevermögen in eine Stiftung<br />
dar, denn es können unterschiedliche Zielsetzungen zwischen dem haushaltswirtschaftlichen Handeln der<br />
Gemeinde und dem Handeln einer Stiftung bestehen. Jegliche Einbringung von gemeindlichem Vermögen in<br />
eine Stiftung muss daher haushaltswirtschaftlich verträglich sein und darf in keiner Weise die Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde beeinträchtigen. Es muss außerdem gewährleistet werden, dass nicht ohne besonderen Grund<br />
gemeindliches Vermögen in Stiftungen gebunden wird, das ggf. später für einen anderen dringenderen Bedarf<br />
dann fehlt. Auch darf dem Rat der Gemeinde nicht die Verfügungshoheit über gemeindliches Vermögen entzogen<br />
werden.<br />
Die ausdrückliche Vorgabe für die Einbringung von Gemeindevermögen in ein Stiftungsvermögen, der mit der<br />
Stiftung verfolgte Zweck kann nicht auf andere Weise erreicht werden, ist weit auszulegen. Sie schränkt das<br />
Auswahlermessen der Gemeinde über ihre Organisationsformen nicht ein, sondern ist so zu verstehen, dass<br />
auch eine Stiftung grundsätzlich eine zulässige Form der gemeindlichen Aufgabenerfüllung darstellt. Die Gemeinde<br />
muss bei der Einbringung von Gemeindevermögen aber zweckbezogen beurteilen, ob andere Organisationsformen<br />
als die Organisationsform „Stiftung“ ggf. nachteiliger für die Erledigung der Aufgabenerfüllung durch<br />
die Gemeinde sind.<br />
3.4 Die Zulässigkeit der Vermögensabgabe (Einbringung)<br />
Der Gemeinde obliegt es eigenverantwortlich, hinsichtlich des Einsatzes ihres Vermögens (Anschaffung, Erhalt<br />
oder Veräußerung) oder auch ihrer Vermögenserträge die erforderlichen Festsetzungen zu treffen. Bei ihrem<br />
wichtigen Interesse an einer Stiftung hat die Gemeinde auch zu beurteilen, wie sich eine vorzunehmende Vermögensabgabe<br />
auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft auswirkt. Außerdem muss die Vermögensübertragung<br />
in dem Umfang erfolgen, der zur Erreichung des Stiftungszwecks ausreichend und erforderlich ist.<br />
Ein Engagement der Gemeinde in einer Stiftung im Sinne der Vorschrift wird als zulässig anzusehen sein, wenn<br />
dadurch ein wesentlicher Mehrwert für die Gemeinde erzielt wird. Das ist z.B. bei einer Mitstiftung oder Zustif-<br />
GEMEINDEORDNUNG 921
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 100 GO <strong>NRW</strong><br />
tung dann der Fall, wenn der von Privaten in eine Stiftung einzubringende Vermögensanteil im Verhältnis zu<br />
dem durch die Gemeinde einzubringenden Finanzvermögen und/oder Sachvermögen mindestens 50% beträgt.<br />
Sollte die 50%-Quote nicht erreicht werden, kann oftmals aufgrund besonderer Umstände gleichwohl ein wesentlicher<br />
Mehrwert entstehen, insbesondere dann, wenn der private Anteil an Finanz- oder Sachvermögen<br />
nach sicherer Erwartung (objektive Umstände) zu einem späteren Zeitpunkt erbracht werden wird.<br />
Von der Gemeinde sollte angestrebt werden, dass die möglichen „privaten Stifter“ vor ihrer beabsichtigten Mitstiftung<br />
oder Zustiftung gegenüber der Gemeinde eine Zusage mit dem größtmöglichen Grad an Verbindlichkeit<br />
abgeben. Wenn nach den Umständen des Einzelfalls eine verbindliche Zusage, die gerichtlich durchsetzbar wäre,<br />
nicht erlangt werden kann, ist eine andere geeignete Erklärung in Schriftform notwendig, aus der die verbindliche<br />
Mitstiftung oder Zustiftung in ihrer Höhe sowie der Zeitpunkt des Vermögensübergangs hervorgehen.<br />
Zu beachten ist, dass bei der Gemeinde die besondere Organisationsform „Stiftung“ abhängig von ihrer Ausgestaltung<br />
zu Einschränkungen bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und der Budgethoheit<br />
des Rates der Gemeinde führen kann. Auf die Einbringung von Finanz- oder Sachvermögen in eine Stiftung<br />
durch die Gemeinde muss daher z. B. verzichtet werden, wenn die besonderen Umstände vor Ort für die Abgabe<br />
von gemeindlichem Vermögen nicht schlüssig und nachvollziehbar vorliegen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 922
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
10. Teil<br />
Rechnungsprüfung<br />
1. Die örtliche Prüfung als gemeindliche Eigenkontrolle<br />
1.1 Die gesetzliche Pflichtaufgabe<br />
Die Prüfung der Gemeinde wird als ein unverzichtbares Instrument für eine zeitnahe Kontrolle der Gesetz- und<br />
Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle<br />
der gemeindlichen Verwaltung einschließlich des daraus entstandenen wirtschaftlichen Ergebnisses der<br />
Gemeinde eingestuft. Ein Ziel der Prüfung ist es, dass im gemeindlichen Jahresabschluss und im Gesamtabschluss<br />
die wirtschaftliche Lage der Gemeinde (Gesamtlage) zutreffend dargestellt wird. Durch den jeweiligen<br />
Abschluss ist ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Diese Vorgabe erfordert eine entsprechende Transparenz des gemeindlichen<br />
Haushalts und des Verwaltungshandelns der Gemeinde. Sie trägt dazu bei, die Qualität der örtlichen Prüfung<br />
und der Kontrolle durch den Rat der Gemeinde zu sichern.<br />
Die prüfungsmäßige Kontrolle des jährlichen Haushalts der Gemeinde durch die örtliche Prüfung ist daher nicht<br />
nur eine Richtigkeitsprüfung. In der Abschlussprüfung muss vielmehr auch die Ausübung der möglichen Wahlrechte<br />
und Bewertungen durch die Gemeinde, die u.a. durch subjektive Einschätzungen und Ermessensausübungen<br />
umgesetzt werden, eine ausreichende Berücksichtigung finden. Diese Sachlage erfordert den angemessenen<br />
Einsatz verschiedener Prüfungstechniken und eine ausreichende Auswahl von Prüfungsgegenständen<br />
unter Beachtung des tatsächlichen haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde, um die ggf. bestehenden<br />
Schwierigkeitsgrade zu bewältigen. Der Prüfer muss vielfach feststellen, ob die Gemeinde haushaltswirtschaftlich<br />
vertretbar und plausibel gehandelt hat.<br />
Die Rechnungsprüfung hat in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass der haushaltsrechtliche Rahmen<br />
eine größere Eigenverantwortung der Gemeinden bei ihrer Haushaltswirtschaft ermöglicht. Dieser Rahmen beinhaltet<br />
eine Vielzahl von örtlichen Handlungsspielräumen, fordert allerdings auch eine stärkere Auseinandersetzung<br />
mit den von der Gemeinde festzulegenden Zielen und Leistungskennzahlen in Bezug auf ihre Aufgabenerfüllung<br />
im Haushaltsjahr. Er erleichtert aber andererseits auch die Prüfungsarbeiten und Prüfungshandlungen,<br />
denn je komplexer das haushaltsrechtliche Regelwerk, desto schwieriger wird die Überwachung und Kontrolle der<br />
Anwendung durch die Prüfer.<br />
Mit dem NKF bestehen haushaltsrechtliche Regelungen, die eine objektive Betrachtung sowie eine Prüfbarkeit<br />
der örtlichen Haushaltswirtschaft und der damit in Verbindung stehenden Verwaltungsvorgänge und gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle ermöglichen. Diese gemeindliche Sachlage erfordert ein geeignetes Zusammenspiel der<br />
Prüfungsinstanzen bei der zeitnahen Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns<br />
der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Im<br />
Prüfungsgeschehen sollte daher ein Informationsaustausch zwischen den Beteiligten möglich sein, dem im Sinne<br />
der Prüfungsaufgaben eine Unterstützungsfunktion zukommt. Der örtlichen Prüfung kommt dabei auch eine<br />
Schutzfunktion gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu.<br />
1.2 Der Begriff „Örtliche Prüfung“<br />
Im Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung der<br />
Gemeinde zu unterscheiden. Die örtliche Prüfung obliegt der Gemeinde selbst und stellt eine Eigenkontrolle des<br />
Rates der Gemeinde dar (vgl. §§ 57 und 59 GO <strong>NRW</strong>). Die überörtliche Prüfung ist der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
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10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Nordrhein-Westfalen (GPA <strong>NRW</strong>) übertragen worden (vgl. § 105 GO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Prüfung und die überörtliche<br />
Prüfung verbinden aber, dass beide Stellen eine Vielzahl unterschiedlicher Sachverhalte und Geschäftsvorfälle<br />
in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu prüfen haben. Sie können im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit<br />
dazu dann ggf. Einwendungen erheben oder Hinweise geben. Die Bewertung und Entscheidung über die von der<br />
Gemeinde vorzunehmenden Veränderungen oder über einen Verzicht darauf obliegt der Gemeinde in eigener<br />
Verantwortung, sofern nicht eine Zusammenarbeit mit der Aufsichtsbehörde wegen aufgetretener Rechtsverstöße<br />
ausdrücklich geboten ist.<br />
Der Landesgesetzgeber hat den Begriff „Örtliche Prüfung“ jedoch nicht näher bestimmt. Er hat festgelegt, dass<br />
der Rat der Gemeinde und wegen seiner umfassenden Zuständigkeit sowie der Kontrolle der Verwaltung (vgl. §§<br />
41 und 55 GO <strong>NRW</strong>) als Vertretungsorgan einen Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss bilden<br />
muss (vgl. § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Zugleich hat der Gesetzgeber diesem Ausschuss bestimmte Prüfungsaufgaben<br />
zugewiesen (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem hat er bestimmt, dass die Gemeinde eine örtliche<br />
Rechnungsprüfung (innerhalb ihrer Verwaltungsorganisation) für die Erledigung von Prüfungsaufgaben nach §<br />
103 GO <strong>NRW</strong> zu bilden hat (vgl. § 102 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Aus diesen gesetzlichen Vorgaben folgt, dass sowohl der Rat der Gemeinde als auch die gemeindliche Verwaltung<br />
an der örtlichen Prüfung beteiligt sind und dabei zusammenwirken müssen. In die Erledigung von örtlichen<br />
Prüfungsaufgaben können aber auch Dritte einbezogen werden. Eine solche Möglichkeit bietet sich z. B. insbesondere<br />
für kleinere Gemeinden an, die nicht verpflichtet sind, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl.<br />
§ 102 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>) besteht. In solchen Fällen kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur<br />
Durchführung seiner Prüfungstätigkeit unmittelbar Dritter gem. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen (vgl. § 59 Absatz<br />
3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.3 Der Begriff „Überörtliche Prüfung“<br />
Im 10. Teil der Gemeindeordnung finden sich die Vorschriften über die Kontrolle des Haushalts der Gemeinde. In<br />
diesem Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen zur Prüfung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde<br />
ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung zu unterscheiden. Während die örtliche<br />
Prüfung der Gemeinde selbst obliegt und eine Eigenkontrolle der Gemeinde darstellt, ist die überörtliche Prüfung<br />
der Gemeinden ein Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden (vgl. §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>). Sie ist der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
Nordrhein-Westfalen (GPA <strong>NRW</strong>) gesetzlich übertragen worden ist (vgl. § 105 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt ist dazu als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden (vgl. § 1<br />
GPAG <strong>NRW</strong>). Sie ist einerseits ein Teil der in den §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong> geregelten Kommunalaufsicht. Andererseits<br />
jedoch bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden.<br />
Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine<br />
Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen<br />
Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine fachkundige<br />
Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen. Es ist geboten,<br />
die Aufsichtsbehörden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden.<br />
Die Beteiligung am Prüfungsgeschehen sollte nicht erst - wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen<br />
ist - erfolgen, wenn die überörtliche Prüfung abgeschlossen ist und im Einzelfall ggf. Entscheidungen über die<br />
Umsetzung erhobener Einwendungen zu treffen sind.<br />
Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung werden von der Gemeindeprüfungsanstalt der Gemeinde und ihrer<br />
Aufsichtsbehörde in Form eines Prüfberichts mitgeteilt. Ggf. hat die Gemeinde gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen, wenn der<br />
Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung Beanstandungen enthält. Von den Gemeinden sind für die überörtliche<br />
Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt - wie bei der Vergabe von Prüfungsaufträgen an Dritte - Gebühren<br />
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10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
zu zahlen. Die Gebühren werden in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes satzungsrechtlich<br />
festgelegt und erhoben (vgl. § 10 Absatz 1 GPAG <strong>NRW</strong>). Die Gemeindeprüfungsanstalt darf zusätzlich auch<br />
beratend tätig werden. Für die Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt ist - wie bei Beratungsaufträgen an<br />
Dritte - ein Entgelt zu zahlen, das mindestens kostendeckend sein soll (vgl. § 10 Absatz 2 GPAG <strong>NRW</strong>).<br />
1.4 Die Unabhängigkeit der Prüfer<br />
Die Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Prüfung ist für die Anerkennung der Prüfungsergebnisse durch den<br />
Rat und die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses<br />
von grundlegender Bedeutung. Sie erhöht für diese Adressaten den Wert der gegebenen Informationen<br />
über die formelle und materielle Richtigkeit der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
sowie über die wirtschaftliche Lage bzw. Gesamtlage der Gemeinde. Diesem Ziel dient u.a. die Anbindung<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung an den Rat sowie die gesetzliche Festlegung, dass sie von fachlichen<br />
Weisungen frei ist.<br />
Die Prüfer müssen daher aus ihrer Tätigkeit heraus grundsätzlich Interessenkonflikte vermeiden, um ihre Aufgabe<br />
ordnungsgemäß erfüllen zu können. Sie sollten über die für eine Prüfungstätigkeit notwendige Kompetenz verfügen<br />
und zudem eine kritische Grundhaltung einnehmen. Diese Haltung erfordert, örtliche Sachverhalte zu hinterfragen<br />
und haushaltswirtschaftliche Unterlagen kritisch zu beurteilen sowie auf besondere Umstände und Gegebenheiten<br />
zu achten, aufgrund dessen eine wesentlich falsche Darstellung, z. B. der wirtschaftlichen Lage der<br />
Gemeinde im Jahresabschluss, entstanden sein könnte. Das Vorliegen derartiger maßgebender Kriterien für die<br />
tatsächliche Prüfungstätigkeit soll immer aus Sicht eines sachkundigen Dritten beurteilt werden.<br />
Wegen ihrer Unabhängigkeit sollen die Prüfer zudem nicht zur Erbringung prüfungsfremder Leistungen verpflichtet<br />
werden. Als prüfungsfremde Leistungen gelten dabei i.d.R. nicht die Auskünfte und Informationen des Prüfers<br />
über die mögliche Beseitigung von aufgetretenen Fehlern im gemeindlichen Jahresabschluss, wenn der Prüfer im<br />
Rahmen seiner Prüfung diese Fehler entdeckt hat. Zu den Tätigkeiten eines Abschlussprüfers, die zu Interessenkonflikten<br />
führen können und die Unabhängigkeit des Prüfers gefährden können, sind z. B. folgende Leistungen<br />
zu zählen (vgl. Abbildung).<br />
Prüfungsfremde Leistungen<br />
- Mitwirkung in der Finanzbuchhaltung bei Buchungen und Abschlüssen.<br />
- Tätigkeiten bei IT-Vorhaben in der Finanzbuchhaltung.<br />
- Tätigkeiten als Sachverständiger ohne Verbindung zu einem Prüfungsauftrag.<br />
- Tätigkeiten in personellen Angelegenheiten.<br />
- Erarbeitung und Umsetzung von Kontrollsystemen.<br />
- Tätigkeiten in der Beratung von Anlagegeschäften.<br />
Abbildung 185 „Prüfungsfremde Leistungen“<br />
GEMEINDEORDNUNG 925
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Der besondere Status der örtlichen Rechnungsprüfung beinhaltet auch Anforderungen an die Qualität der Prüfungsleistungen.<br />
In Abhängigkeit von den örtlichen Verhältnissen bedarf es einer Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle,<br />
die von der Gemeinde eigenverantwortlich gestaltet und durchgeführt werden soll. Diese Qualitäts-<br />
sicherung dient auch dazu, die Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung zu wahren, ihre Unparteilichkeit<br />
zu erhalten und ein Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern zu vermeiden. Der Unabhängigkeit der Prüfer<br />
dient aber auch die haushaltsrechtliche Regelung, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger<br />
des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen<br />
Stellvertreters sein.<br />
Diesen Zweck soll auch die in § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> enthaltene Festlegung erfüllen, dass ein Dritter nicht<br />
Prüfer sein darf, wenn bestimmte persönliche Ausschließungsgründe vorliegen. Die Unabhängigkeit der Prüfer<br />
kann dabei auch aus ihrem privaten Bereich heraus entstehen, z.B. wenn sie auch freiberuflich tätig sind und<br />
dabei Aufträge annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich berührt. Im örtlichen Bedarfsfall bietet es<br />
sich an, vor dem Beginn der Erledigung einer Prüfungsaufgabe eine Unabhängigkeitserklärung vom beauftragten<br />
Prüfer zu verlangen, soweit nicht bereits eine solche Erklärung vorliegt und diese dem aktuellen Stand entspricht.<br />
1.5 Die organisatorischen Vorgaben<br />
Nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen ist die örtliche Prüfung in der Gemeinde durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
des Rates der Gemeinde und durch die „Örtliche Rechnungsprüfung“ als Stelle innerhalb der<br />
gemeindlichen Verwaltung vorzunehmen. Beide Prüfungsberechtigte stehen in einer unmittelbaren Verbindung<br />
zum Rat der Gemeinde. Der Rechnungsprüfungsausschuss ist ein gesetzlich bestimmter Ausschuss des Rates<br />
(vgl. §§ 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung ist eine Organisationseinheit der gemeindlichen Verwaltung, sie ist aber dem Rat<br />
gegenüber unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt (vgl. § 104 Absatz<br />
1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die rechtlichen Festlegungen zur Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung dienen<br />
dabei dazu, eine sachgerechte und notwendige Distanz gegenüber den anderen Organisationseinheiten der<br />
gemeindlichen Verwaltung zu erreichen. Im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben wirken der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
und die örtliche Rechnungsprüfung als beauftragte Prüfungsstellen entscheidungsvorbereitend<br />
für den Rat der Gemeinde und dienen diesem auch als Informationsquellen.<br />
Diese Sachlage bedingt ein Miteinander und ein Zuarbeiten der örtlichen Rechnungsprüfung für die Prüfungstätigkeit<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses. Sie führt nicht zur Doppelarbeit, auch wenn beide Stellen die Aufgabe<br />
haben, den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde zu prüfen (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 1<br />
und § 103 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Zusammenarbeit ist zudem gesetzlich durch die<br />
unmittelbare Zuordnung (Unterstellung) der örtlichen Rechnungsprüfung zum Rat bestimmt, sodass sich der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung seiner Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen<br />
hat (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Er kann nur in Ausnahmefällen, wenn keine örtliche Rechnungsprüfung<br />
besteht, sich unmittelbar Dritter als Prüfer bedienen.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher bei den ihm von der örtlichen Rechnungsprüfung vorgelegten Prüfungsergebnissen<br />
zum Jahresabschluss und Gesamtabschluss, insbesondere über die Prüfungsbemerkungen<br />
bzw. Prüfungsfragen der örtlichen Rechnungsprüfung dahingehend zu entscheiden, ob er diese übernimmt oder<br />
ablehnt. Seine Stellung als gesetzlich zuständiges Prüfungsgremium gegenüber dem Rat der Gemeinde beinhaltet<br />
diese Entscheidungshoheit. Diese sachlichen Gegebenheiten erfordern bei auftretenden Meinungsverschiedenheiten<br />
zwischen der örtlichen Rechnungsprüfung und dem Rechnungsprüfungsausschuss keine Entscheidung<br />
des Rates der Gemeinde zu den prüfungsrelevanten Sachverhalten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 926
1.6 Die Einschaltung Dritter als Prüfer<br />
1.6.1 Die Beauftragung bei Bedarf<br />
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Die Anwendung des NKF einschließlich des Systems der doppelten Buchführung sowie der Anforderungen an<br />
eine begleitende und nicht nachrangige Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordert entsprechend<br />
qualifizierte und erfahrene Prüfer. Der Gemeinde ist daher ermöglicht worden, bei örtlichem Bedarf, entweder<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>) oder die örtliche Rechnungsprüfung,<br />
einen Dritten mit Aufgaben der örtlichen Prüfung zu beauftragen.<br />
Im Rahmen der Durchführung der örtlichen Prüfung kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung<br />
von Prüfungsaufgaben unmittelbar eines Dritten als Prüfer gem. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen, soweit<br />
bei der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dabei ist zu beachten,<br />
dass nicht jede Gemeinde verpflichtet ist, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 GO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Ausschuss soll dann eigenverantwortlich entscheiden, welche Prüfungsaufgaben in welchem Umfang von Dritten<br />
durchgeführt werden sollen. Vor einer Auftragung eines Dritten sollte jedoch ein geeigneter Befähigungsnachweis<br />
gefordert werden.<br />
Bei entsprechendem Bedarf kann sich auch die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
zur Durchführung ihrer Prüfungsaufgaben unmittelbar eines Dritten als Prüfer bedienen. Solche<br />
Prüfungsaufgaben sind der örtlichen Rechnungsprüfung entweder gesetzlich oder vom Rat der Gemeinde<br />
übertragen worden (vgl. § 103 Absatz 1, 2 und 5 GO <strong>NRW</strong>). Aber auch bei Aufträgen des Bürgermeisters an die<br />
örtliche Rechnungsprüfung kann eine Einschaltung eines Dritten als Prüfer erfolgen (vgl. § 103 Absatz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Entscheidung obliegt dabei der örtlichen Rechnungsprüfung in eigener Verantwortung.<br />
1.6.2 Ausschluss oder Befangenheit des Prüfers<br />
Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind auch die Ausschlussgründe für Prüferinnen<br />
und Prüfer nach § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> und § 104 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> zu beachten. Dabei sind auch mögliche<br />
Ausschlussgründe nach anderen Rechtsvorschriften zu beachten, z.B. für Wirtschaftsprüfer die §§ 49 und 53<br />
WPO und die §§ 20 ff. BS WP/vBP. Es können bei den Dritten als Prüfer - wie bei den Prüfern der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung - mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe auch bereits vor der Durchführung der<br />
örtlichen Prüfungsaufgabe, aber ggf. auch erst während oder nach seiner Prüfungstätigkeit, auftreten oder bekannt<br />
werden. In solchen Fällen sollte auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die<br />
dafür entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können. Mit den in der gemeindlichen<br />
Vorschrift benannten Ausschlussgründen werden die Besonderheiten der gemeindlichen Verhältnisse umgesetzt<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Ein Dritter darf kein Prüfer sein,<br />
- als Mitglied des Rates der Gemeinde;<br />
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers<br />
- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers;<br />
- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters;<br />
GEMEINDEORDNUNG 927
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10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers<br />
Ein Dritter darf kein Prüfer sein,<br />
- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche);<br />
- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des<br />
Jahresabschlusses mitgewirkt hat;<br />
- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde<br />
erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat<br />
- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss auswirken;<br />
- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen<br />
der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen).<br />
Abbildung 186 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“<br />
Bei einer Verwirklichung der in dieser Vorschrift aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für die betreffende<br />
Person ein Verbot, an der örtlichen Abschlussprüfung mitzuwirken. Außerdem soll durch eine Selbstkontrolle des<br />
Prüfers gewährleistet werden, dass Sachverhalte nicht von denselben Personen geprüft werden, die selbst unmittelbar<br />
an der Entstehung beteiligt waren. Von der Gemeinde ist in diesem Zusammenhang noch zu berücksichtigen,<br />
dass das Verbot, als Prüfer nicht Mitglied des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder<br />
des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters sein zu dürfen, nicht nur bei einer<br />
Verbindung durch eine Ehe gilt. Das Verbot findet auch auf diejenigen Personen Anwendung, die durch eine<br />
Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind.<br />
1.7 Die Gesamtverantwortung der Gemeinde<br />
Die Gemeinde hat bei der Beauftragung Dritter als Prüfer zu beachten, dass auch in solchen Fällen die Gesamtverantwortung<br />
für die Durchführung bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der örtlichen Prüfung vollständig bei<br />
der Gemeinde bleibt. Die örtlich Verantwortlichen, z. B. der Rechnungsprüfungsausschuss oder die örtliche<br />
Rechnungsprüfung als Auftraggeber, werden daher bei an Dritte übertragenen Prüfungsaufgaben nicht aus ihrer<br />
Verantwortung entlassen. Der Dritte als Prüfer wird daher unabhängig von der örtlichen Gestaltung der vertraglichen<br />
Übertragung regelmäßig nur als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich daher z. B. durch die Übertragung der Jahresabschlussprüfung (ganz<br />
oder teilweise) auf einen Dritten auch nicht selbst aus ihrer Verantwortung für die gesetzlich bestimmte Jahresabschlussprüfung<br />
entlassen. Sie muss vielmehr weiterhin sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Prüfungsdaten<br />
und Prüfungsergebnisse rechtzeitig zur Verfügung stehen, um ihrer gesetzlichen Prüfungspflicht rechtzeitig bis<br />
zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses (spätestens bis zum 31. Dezember) nachkommen zu<br />
können (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Zur bestehenden Gesamtverantwortung bei den Verantwortlichen der örtlichen Rechnungsprüfung gehört auch,<br />
eine eigenverantwortliche Entscheidung über die Tenorierung und Ausgestaltung des abzugebenden Bestätigungsvermerks<br />
zu treffen, auch wenn der Dritte als Prüfer bereits im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit einen Bestätigungsvermerk<br />
abgibt (vgl. § 101 Absatz 8 GO <strong>NRW</strong>). Die Gesamtverantwortung dient daher auch dazu, dass<br />
der Rechnungsprüfungsausschuss ein Prüfungsergebnis erzielen und das Ergebnis seiner Prüfung in einem<br />
zutreffenden Bestätigungsvermerk zusammenfassen kann (vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 928
2. Der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates<br />
2.1 Die gesetzlichen Aufgaben<br />
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Dem Rat der Gemeinde bzw. der gemeindlichen Verwaltung obliegt im Rahmen ihrer eigenständigen und eigenverantwortlichen<br />
Haushaltswirtschaft nicht nur die Entscheidung, mit welchen Aufwendungen welche Leistungen<br />
erbracht werden, sondern auch die örtliche Prüfung, ob die gemeindliche Haushaltswirtschaft ordnungsgemäß<br />
geführt worden ist. Die Prüfung der Abschlüsse der Gemeinde (Jahresabschluss und Gesamtabschluss) umfasst<br />
dabei die Feststellung, ob diese den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen<br />
entsprechen und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln.<br />
Dem Rat kommt deshalb neben seinem Budgetrecht auch eine Kontrollaufgabe für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
zu.<br />
Die Prüfung der gemeindlichen Abschlüsse ist dem Rechnungsprüfungsausschuss als einen von drei Pflichtausschüssen<br />
des Rates gesetzlich übertragen worden (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO <strong>NRW</strong>). Er soll seine Prüfungstätigkeit<br />
zeitnah zu den Abschlussstichtagen durchführen und dadurch die Beschlüsse des Rates sachverständig<br />
vorbereiten sowie zur Entlastung und Erleichterung der Arbeit des Rates der Gemeinde beitragen. Die Überwachungstätigkeit<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses bezieht sich dabei auf den gesamten Prüfungsablauf, denn<br />
er bedient sich z.B. bei seinen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch diese eigenständige und eigenverantwortliche Prüfungstätigkeit wird z.B. die Glaubwürdigkeit der Daten<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses erhöht, denn es soll bei der gemeindlichen Abschlussprüfung eine hohe<br />
Qualität erreicht werden.<br />
Die Prüfungstätigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses beginnt i.d.R. mit einem Prüfungsauftrag des Rates,<br />
für dessen Erfüllung sich der Ausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen hat, soweit eine solche<br />
besteht. Die Prüfung stellt dabei vorrangig eine gemeindeinterne, verwaltungstechnische Kontrolle dar, z.B. die<br />
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 101 GO <strong>NRW</strong>). Eine politische Bewertung und Entscheidung<br />
steht dem Rechnungsprüfungsausschuss dabei nicht zu. Es obliegt dann dem Rat auf der Grundlage des<br />
vom Rechnungsprüfungsausschuss erstellten und vorgelegten Prüfungsberichtes eine Entscheidung zu treffen,<br />
z.B. den ihm vom Bürgermeister zugeleiteten gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen.<br />
Der Rat kann dazu bei Bedarf seine Fachausschüsse beteiligen und ggf. den Bürgermeister und den Kämmerer<br />
um Stellungnahmen bitten. Zu den Aufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses gehört dabei auch die Klärung<br />
von Fragen zur Unabhängigkeit der Prüfer (vgl. § 104 GO <strong>NRW</strong>) sowie von beauftragten Dritten als Abschlussprüfer<br />
(vgl. § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>). Dritte können von der örtlichen Rechnungsprüfung oder durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
mit gemeindlichen Prüfungstätigkeiten beauftragt werden (vgl. § 59 Absatz 3 und § 103<br />
Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.2 Die eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss trägt mit seiner Prüfungstätigkeit z.B. zur Verlässlichkeit der im Jahresabschluss<br />
enthaltenen Informationen bei, denn seine Prüfungstätigkeit hat eine Kontroll-, Informations-, Überwachungs-<br />
und Beglaubigungsfunktion. Er hat daher Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen unter<br />
Berücksichtigung der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen, sodass von ihm Prüfungsaussagen<br />
mit hinreichender Sicherheit getroffen werden können. Der Rechnungsprüfungsausschuss trägt dabei zu einer<br />
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10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
gemeindlichen Abschlussprüfung von hoher Qualität bei. Dieses erfordert aber auch seine Unabhängigkeit sowie<br />
eine fachliche Kompetenz.<br />
Bei der Wahl der Prüfungsmethoden und der Prüfungstiefe ist das Ermessen des Ausschusses relativ groß. Es ist<br />
abhängig von den zu prüfenden Sachverhalten und vorliegenden örtlichen Bedingungen. Die Prüfungstätigkeit<br />
des Ausschusses ist so auszugestalten, dass subjektive Prüfungen und Einschätzungen vermieden werden. Es<br />
sollen daher qualitätssichernde Strukturen geschaffen sowie Qualitätskontrollen anhand geeigneter Maßgrößen<br />
durchgeführt werden, um die Prüfungsqualität und die Unabhängigkeit der Prüfer zu sichern. Sem Zusammenhang<br />
besteht auch die Regelung, dass der Rechnungsprüfungsausschuss für die Durchführung seiner Prüfungen<br />
vom Bürgermeister die Aufklärung und Nachweise verlangen kann, die für eine sorgfältige Prüfung der gemeindlichen<br />
Abschlüsse notwendig sind (vgl. § 103 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Rechte und Pflichten aus der Prüfungstätigkeit sowie ein Einsichtsrecht in die gemeindlichen Unterlagen sind<br />
dem Rechnungsprüfungsausschuss als Organ zuzurechnen und nicht einem einzelnen Ausschussmitglied persönlich.<br />
Bei Beteiligungen von Dritten an den Prüfungsaufgaben und der Prüfungstätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
bleibt die Verantwortung des Rechnungsprüfungsausschusses für die jeweilige Abschlussprüfung<br />
unberührt. Seine eigene Befassung, z.B. mit der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses,<br />
muss daher immer so ausgestaltet und ausreichend sein, dass der Ausschuss aufgrund seiner<br />
Erkenntnismöglichkeiten ein eigenverantwortliches Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen<br />
zutreffenden Bestätigungsvermerk abgeben kann.<br />
2.3 Die Anforderungen an die Ausschussmitglieder<br />
Für die Tätigkeit im Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde sind haushaltsrechtlich keine fachlichen<br />
und persönlichen Voraussetzungen bestimmt worden, wie sie z.B. für die Mitglieder im Verwaltungsrat einer<br />
Sparkasse bestehen (vgl. § 12 SpkG <strong>NRW</strong>). Gleichwohl muss ein sachverständiges Mitglied des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
fachlich in der Lage sein, die Prüfungsverpflichtung des Ausschusses mitzutragen und die von<br />
der gemeindlichen Verwaltung zum Prüfungsgegenstand gegebenen Informationen kritisch zu hinterfragen, sodass<br />
im Einzelnen ggf. auch eine fachliche Kompetenz angezeigt ist. Die Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
sollten daher über eine ausreichende Sachkenntnis über die gemeindliche Haushaltswirtschaft verfügen.<br />
Sie sollten auch Verständnis für die wirtschaftlichen und rechtlichen Abläufe im haushaltswirtschaftlichen<br />
Geschehen einer Gemeinde sowie für Fragen der gemeindlichen Rechnungslegung (Jahresabschluss und Gesamtabschluss)<br />
und der produktorientierten Steuerung besitzen, um eine möglichst objektive Prüfungstätigkeit zu<br />
gewährleisten.<br />
Die Tätigkeit im Rechnungsprüfungsausschuss erfordert vor allem eine Unabhängigkeit der Ausschussmitglieder,<br />
vergleichbar der Unabhängigkeit der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 104 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong>). Die Ausschussmitglieder dürfen daher nicht zu den Angehörigen des Bürgermeisters als Leiter der<br />
gemeindlichen Verwaltung zu zählen sein. Zur Vermeidung von Interessenkonflikten sollten grundsätzlich auch<br />
keine wesentlichen geschäftlichen, finanziellen und persönlichen Beziehungen der einzelnen Mitglieder des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses zur Gemeinde bestehen, denn diese könnten zum Prüfungsgegenstand im<br />
Rahmen ihrer Ausschusstätigkeit werden.<br />
Die Beurteilung über die persönlichen Verhältnisse der Ausschussmitglieder obliegt dabei dem Rat der Gemeinde,<br />
denn der Rechnungsprüfungsausschuss ist ein Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Außerdem regelt der Rat die Zusammensetzung der Ausschüsse (vgl. § 58 GO <strong>NRW</strong>). Er sollte dabei auch die<br />
fachliche Kompetenz sowie die persönlichen Verhältnisse der Ausschussmitglieder im Blick haben. Zudem sollten<br />
neue Mitglieder des Rechnungsprüfungsausschusses, soweit erforderlich, in die Aufgabenbereiche des Ausschusses<br />
in geeigneter Weise eingeführt werden. Dabei sollte ihnen ein umfassender Überblick über die Prüfungstätigkeit<br />
des Ausschusses sowie über ihre Verantwortlichkeiten und Verschwiegenheitspflichten gegeben<br />
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10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
werden. Dazu gehören alle prüfungsrelevanten Informationen über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde, die<br />
gemeindlichen Geschäftsbeziehungen sowie die Chancen und Risiken für die wirtschaftliche Entwicklung der<br />
Gemeinde.<br />
2.4 Die Beteiligung Dritter als Abschlussprüfer<br />
Die Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
und des Gesamtabschlusses der Gemeinde bewirkt, dass der Ausschuss sich unmittelbar Dritter als Prüfer<br />
bedienen kann, soweit bei der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Nicht jede Gemeinde ist verpflichtet, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 GO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss ist aber auch dann in die Entscheidung, ob und in welchem Umfang ein Dritter als<br />
Abschlussprüfer tätig werden soll, einzubinden, wenn die örtliche Rechnungsprüfung sich Dritter als Prüfer bedienen<br />
will (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In solchen Fällen muss eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss, der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
und dem jeweiligen Abschlussprüfer herbeigeführt werden. Eine zutreffende Urteilsgewinnung über<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss ist dem Rechnungsprüfungsausschuss nur möglich, wenn die unterschiedlichen<br />
Informationen der Prüfinstanzen im Interesse einer wirksamen und wirtschaftlichen Prüfung zusammengeführt<br />
werden. Die Verantwortung für das Prüfungsurteil verbleibt dabei beim Abschlussprüfer im Rahmen seines<br />
Prüfauftrages. In diesem Sinne muss bei der Jahresabschlussprüfung ein bloßes Nebeneinander von örtlicher<br />
Rechnungsprüfung und Abschlussprüfer oder auch Rechnungsprüfungsausschuss vermieden werden.<br />
Eine bloße Entgegennahme von Informationen durch den Abschlussprüfer dient nicht der Sache. Es muss mindestens<br />
eine gezielte Zusammenführung der verfügbaren Informationen sowie gezielte Abstimmungen über das<br />
Prüfungsgeschehen und die Prüfungsergebnisse geben. Dieser Austausch kann noch dadurch verbessert werden,<br />
dass er in eine Kooperation überführt wird, bei der z. B. von beiden Beteiligten eine gemeinsame Risikobeurteilung<br />
der Prüfungsgegenstände vorgenommen wird. Insgesamt ist eine intensive Zusammenarbeit im Sinne<br />
aller Verantwortlichen der Gemeinde möglich. Es müssen dabei dann die einschlägigen haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften beachtet, die Unabhängigkeit der Prüfer gewahrt und typische Interessenkonflikte im Zusammenhang<br />
mit der Prüfungstätigkeit ausgeräumt bzw. vermieden werden können.<br />
2.5 Die Beteiligung des Finanzausschusses<br />
Aus der haushaltswirtschaftlichen Bedeutung des gemeindlichen Jahresabschlusses heraus ist es sachlich geboten,<br />
nach der Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss, aber vor der Feststellung des Jahresabschlusses<br />
durch den Rat der Gemeinde, den Finanzausschuss zu informieren. Diese Beteiligung würde an die dem<br />
Finanzausschuss gesetzlich obliegenden Aufgaben anknüpfen. Der Ausschuss hat danach die gemeindliche<br />
Haushaltssatzung vorzubereiten und im Rahmen seiner Zuständigkeit die für die Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft erforderlichen Entscheidungen zu treffen (vgl. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Finanzausschuss könnte das Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses im Rahmen seiner<br />
Kenntnisse über die gemeindliche Haushaltswirtschaft beraten und dazu eine Stellungnahme oder Empfehlungen<br />
für die Feststellung oder Bestätigung durch den Rat der Gemeinde abgeben. Der Rat der Gemeinde hat jedoch<br />
eigenverantwortlich darüber zu entscheiden, ob der Finanzausschuss auch im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
zu informieren ist, denn eine solche Beteiligung ist nicht ausdrücklich gesetzlich bestimmt worden.<br />
Eine solche Beteiligung des Finanzausschusses würde sich ebenfalls im Rahmen des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde anbieten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 931
2.6 Prüfungsbericht und Bestätigungsvermerk<br />
2.6.1 Der Prüfungsbericht<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über seine Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 101<br />
GO <strong>NRW</strong>, aber auch über die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde nach § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>,<br />
jeweils eigenverantwortlich einen Prüfungsbericht zu erstellen. Es ist dabei örtlich zu entscheiden, ob der Prüfungsbericht<br />
adressatenbezogen nur an den Rat der Gemeinde als Auftraggeber gerichtet wird oder ob und in<br />
welchem Umfang der Bericht auch für eine allgemeine Veröffentlichung verfügbar gemacht werden soll. Dem<br />
Prüfungsbericht kommt immer dann eine besondere Vertraulichkeit zu, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
nur gegenüber dem Rat der Gemeinde zu berichten hat und dabei grundsätzlich auch rückhaltlos berichten soll.<br />
Diese Sachlage wirkt sich dann auch auf die Beratungen im Rat der Gemeinde aus. Die nicht öffentlich zugänglichen<br />
Angaben und Prüfungsergebnisse sollten daher im Prüfungsbericht besonders kenntlich gemacht und entsprechend<br />
im Rat beraten werden.<br />
Der gemeindliche Prüfungsbericht sollte grundsätzlich am Bedarf aller Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ausgerichtet werden, soweit nicht der Adressatenkreis im Rahmen des an den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
erteilten Prüfungsauftrages vom Rat der Gemeinde eingeschränkt worden ist. Die Gemeinde muss<br />
daher bei einer Veröffentlichung des Prüfungsberichtes sachgerecht zwischen öffentlich zugänglichen und nichtöffentlichen<br />
Informationen abwägen. Die Notwendigkeit für eine solche Vorgehensweise kann sich ggf. bereits<br />
aus Datenschutzgründen ergeben. Grundsätzlich bietet es sich jedoch für die Gemeinde an, der Öffentlichkeit<br />
keine Informationen aus dem Prüfungsbericht zu verweigern, sondern offensiv mit dem im Bericht enthaltenen<br />
Prüfungsergebnis umzugehen.<br />
2.6.2 Belegpflichten für Einwendungen<br />
Das Ergebnis der örtlichen Prüfungen soll möglichst in positiver Form dargestellt werden. Nur bei Verstößen sind<br />
Einschränkungen des Bestätigungsvermerks oder Einwendungen möglich, z.B. wenn gesetzliche Vorschriften,<br />
Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet worden sind. Außerdem können zusätzlich<br />
Hinweise gegeben werden, soweit aus Sicht der Prüfer besondere Anmerkungen zu örtlichen Geschäftsvorfällen,<br />
Sachverhalten oder Gegebenheiten zu machen sind. Möglichen Einschränkungen, Einwendungen und Hinweisen<br />
müssen dabei belastbare und belegbare Prüfungserkenntnisse zugrunde liegen. Ein Prüfungsbeleg dient dabei<br />
dem Nachweis eines haushaltswirtschaftlichen Verstoßes sowie seiner richtigen und vollständigen Ermittlung.<br />
Die Prüfungsunterlagen der örtlichen Prüfung müssen deshalb auch danach unterschieden werden, ob und welche<br />
einzelnen Teile als Prüfungsbelege die Grundlage für Einschränkungen des Bestätigungsvermerks und/oder<br />
für Einwendungen darstellen. Solche Prüfungsbelege müssen daher die notwendigen Hinweise enthalten, um<br />
eine Verbindung zum Bestätigungsvermerk oder den im Prüfungsbericht enthaltenen Einwendungen herstellen zu<br />
können. Deren Richtigkeit kann nur anhand der damit zusammenhängenden Belege überprüft werden. Das Belegprinzip<br />
bildet deshalb ein wichtiges Erfordernis zur Sicherstellung der Richtigkeit und Vollständigkeit der Prüfungsaussagen<br />
im Rahmen der örtlichen Prüfung.<br />
2.6.3 Der Bestätigungsvermerk<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat eigenverantwortlich das Ergebnis seiner Prüfung in einem Bestätigungsvermerk<br />
zusammenzufassen und eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses vorzunehmen. Im Bestätigungsvermerk<br />
ist dabei der Prüfungsgegenstand sowie die Art und der Umfang der Prüfung zu beschreiben. Er hat ferner<br />
eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung<br />
des Umstandes zu enthalten, dass der Rat und der Verwaltungsvorstand der Gemeinde den Jahresabschluss zu<br />
GEMEINDEORDNUNG 932
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
verantworten haben. Diese Feststellungen in Form eines Bestätigungsvermerks unterliegen dabei keinen Beschränkungen<br />
(vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Ob und in welchem Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
dabei auf ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
oder Dritter als Prüfer aufgebaut wird, liegt in der Verantwortung des Ausschusses.<br />
Der Ausschuss kann einen Bestätigungsvermerk aber auch mit Einschränkungen abgegeben und bei Vorliegen<br />
besonderer Gründe den Bestätigungsvermerk auch versagen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über<br />
seine Versagung ist zudem immer vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses eigenhändig zu unterzeichnen,<br />
soweit er nicht verhindert ist (vgl. § 101 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>). Der Ausschussvorsitzende bringt deshalb<br />
mit seiner Unterschrift im Sinne der Prüfungszuständigkeit des Ausschusses zum Ausdruck, dass die Prüfung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses durch das Gremium „Rechnungsprüfungsausschuss“ abgeschlossen<br />
ist. Dieses beinhaltet, dass der Bestätigungsvermerk aus der Verantwortung des gesamten Ausschusses heraus<br />
richtig und vollständig ist und und nicht aus der Verantwortung des Vorsitzenden heraus.<br />
3. Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
3.1 Die Prüfungsaufgaben<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde erfüllt verschiedene Aufgaben und nimmt daher unterschiedliche<br />
Funktionen im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft wahr. Sie erfolgt nicht nur Überprüfung der Einhaltung<br />
der haushaltswirtschaftlichen Vorgaben durch die gemeindliche Verwaltung. Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
soll auch feststellen, ob im abgelaufenen Haushaltsjahr die gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem<br />
Auftrag des Rates ausgeführt wurde. Es sind vielfältige Prüfungsaufgaben zu erfüllen (vgl. Abbildung).<br />
AUFGABEN<br />
- die Prüfung des Jahresabschlusses,<br />
Örtliche Prüfungsaufgaben<br />
- die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz<br />
1 Nummern 1, 2 und 4 GO <strong>NRW</strong> benannten Sondervermögen,<br />
- die Prüfung des Gesamtabschlusses,<br />
- die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung<br />
der Gemeinde,<br />
- die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die<br />
Vornahme der Prüfungen,<br />
- bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mithilfe<br />
automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung)<br />
der Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung<br />
der Programme vor ihrer Anwendung,<br />
- die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4<br />
der Landeshaushaltsordnung,<br />
GEMEINDEORDNUNG 933<br />
PRÜFUNGSVORSCHRIFTEN<br />
§ 101 und § 103 Absatz 1<br />
Nummer 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 4 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 5 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 6 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 7 GO <strong>NRW</strong>
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
AUFGABEN<br />
- die Prüfung von Vergaben,<br />
Örtliche Prüfungsaufgaben<br />
- die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und<br />
Wirtschaftlichkeit (vom Rat übertragen),<br />
- die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter,<br />
Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und<br />
anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in<br />
der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts<br />
gemäß § 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung,<br />
die sich die Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der<br />
Hingabe eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat<br />
(vom Rat übertragen),<br />
- weitere örtlich geprägte Prüfungsaufgaben<br />
(vom Rat übertragen),<br />
- Prüfungsaufträge aus Anlass von Rechtsverstößen,<br />
(vom Bürgermeister beauftragt)<br />
- Prüfungsaufträge aus Anlass von Schadensfällen,<br />
(vom Bürgermeister beauftragt)<br />
- Prüfungsaufträge wegen erhaltener Zuwendungen,<br />
(vom Bürgermeister beauftragt)<br />
- Prüfungsaufträge aus sonstigen örtlichen Anlässen.<br />
(vom Bürgermeister beauftragt)<br />
- Kontrollaufträge wegen Korruption,<br />
(beauftragt von Land als Gesetzgeber)<br />
- Kontrollaufträge bei Ausgleichszahlungen,<br />
(beauftragt von der EU als Gesetzgeber)<br />
Abbildung 187 „Örtliche Prüfungsaufgaben“<br />
GEMEINDEORDNUNG 934<br />
PRÜFUNGSVORSCHRIFTEN<br />
§ 103 Absatz 1<br />
Nummer 8 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 2<br />
Nummer 1 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 2<br />
Nummer 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Korruptionsbekämpfungsgesetz<br />
Europarecht<br />
Die Möglichkeit der örtlichen Prüfung, auch Dritte für die Durchführung ihrer Prüfungsaufgaben heranzuziehen,<br />
verbessert dabei die Objektivität der Prüfungen.<br />
3.2 Die Prüfungstätigkeit<br />
Mit ihrer Unabhängigkeit nach § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> gewährleistet die örtliche Rechnungsprüfung gegenüber<br />
dem Rat der Gemeinde, dass die erforderlichen Verwaltungsprozesse ordnungsgemäß ablaufen und dabei<br />
die rechtlichen Vorgaben beachtet werden. Der Rat soll sich bei seinen Entscheidungen darauf verlassen können<br />
(Vertrauensfunktion). Zugleich schafft die örtliche Rechnungsprüfung eine Transparenz über das Verwal-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
tungshandeln zur Unterstützung der Verantwortlichen in der Verwaltung und für den Rat (Informationsfunktion).<br />
Diese Gegebenheiten erfordern, dass die örtliche Rechnungsprüfung dem Kämmerer und dem Bürgermeister<br />
die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme einräumt, bevor sie einen Bestätigungsvermerk aus ihrer Jah-<br />
resabschlussprüfung erstellt. In einer anschließenden Schlussbesprechung können dann ggf. noch bestehende<br />
Meinungsverschiedenheiten und Unklarheiten beseitigt werden, die aus unterschiedlichen Gründen und Gegebenheiten<br />
entstanden sind und Auswirkungen auf das vorgesehene Prüfungsergebnis haben könnten.<br />
Ein unmittelbares Controlling der gemeindlichen Verwaltung, dem eine Aufbereitung und Auswahl von Steuerungsinformationen<br />
für die Verantwortlichen der Gemeinde zukommt, stellt die örtliche Rechnungsprüfung jedoch<br />
nicht dar. Vielmehr gilt es z. B. bei der laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
nach § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>, den Verantwortlichen der Gemeinde zu ermöglichen, von der<br />
Planung abweichende Entwicklungen und Tendenzen zu erkennen. Sie sollen dann ggf. Geschäftsprozesse und<br />
Verwaltungsabläufe der erforderlichen gemeindlichen Aufgabenerfüllung entsprechend anpassen. Die örtliche<br />
Rechnungsprüfung ist deshalb gleichwohl ein Teil des gemeindlichen Steuerungs- und Überwachungssystems.<br />
Sie sollte insbesondere unter strategischen Gesichtspunkten für eine Weiterentwicklung offen sein. Insgesamt<br />
gesehen werden durch die örtliche Rechnungsprüfung Kontroll-, Unterstützungs-, Beratungs- und Präventivaufgaben<br />
unter Einbeziehung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde wahrgenommen.<br />
3.2 Die Beratungstätigkeit<br />
Der Nutzen aus der Arbeit der örtlichen Rechnungsprüfung sollte für die gemeindliche Aufgabenerfüllung auch<br />
durch eine bedarfsgerechte Beratung erkennbar gemacht werden, auch wenn der Nutzen nicht in jedem Einzelfall<br />
in Geldeinheiten messbar wird. Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung erfordert daher eine entsprechende<br />
Kommunikation mit den Verantwortlichen in der Gemeinde und eine Mitwirkung im Ablauf der gemeindlichen<br />
Geschäftsprozesse. Es ist zweckmäßig, frühzeitig auch dadurch möglichen Fehlentwicklungen in der<br />
Gemeinde vorzubeugen. Die Beratung baut zudem auf den Prüfungserfahrungen der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
auf. Sie muss aber perspektivisch so ausgestaltet werden, dass Lösungen für ein künftiges wirtschaftliches<br />
Handeln der Gemeinde gefunden werden können, obwohl die Prüfungserfahrungen und die Prüfungstätigkeit<br />
vergangenheitsbezogen sind.<br />
Die Beratungstätigkeit kann dabei als Vorfeld der Prüfungstätigkeit betrachtet werden. Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
hat dabei zu beurteilen, ob und in welchem Umfang ein Prüfer als Berater auch auf einem vom ihm<br />
prüferisch betreuten Aufgabengebiet bzw. gemeindlichen Geschäftsfeld tätig sein darf. Eine förmliche Beratungstätigkeit<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung im Sinne einer gesonderten Beauftragung scheidet dabei aus,<br />
denn der Rat und der Bürgermeister können der örtlichen Rechnungsprüfung nur Prüfungsaufträge erteilen (vgl.<br />
§ 103 Absatz 2 und 3 GO <strong>NRW</strong>). Soweit im Rahmen der Prüfungstätigkeit jedoch zweckdienliche Hinweise und<br />
Empfehlungen gegeben werden, sind diese nicht einer Beratungstätigkeit zuzurechnen, denn sie dienen der<br />
Ergänzung und Klarstellung im Rahmen der prüferischen Tätigkeit.<br />
Die Beratungstätigkeit kann daher in Form einer allgemeinen Begleitung wichtiger gemeindlicher Geschäftsprozesse,<br />
Vorhaben und Investitionsmaßnahmen ausgeübt werden, z.B. auch durch die Teilnahme an den Sitzungen<br />
des Verwaltungsvorstands der Gemeinde (vgl. § 70 GO <strong>NRW</strong>). Die Unabhängigkeit der Prüfer erfordert<br />
dabei, dass eine solche Begleitung im Zusammenhang mit der prüferischen Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
stehen muss. Sie erfordert jedoch noch keinen konkreten Prüfungsauftrag im Einzelfall. Eine Beratungstätigkeit<br />
endet aber immer dort, wo eine konkrete Prüfungstätigkeit beginnt. In diesem Sinne wird die örtliche<br />
Rechnungsprüfung durch ihre Tätigkeit auch vorbeugend dahingehend tätig, dass für die Nichteinhaltung von<br />
Rechtsvorschriften und für unzulässige Handlungen ein Entdeckungsrisiko besteht (Präventivfunktion).<br />
GEMEINDEORDNUNG 935
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
4. Die Vorschriften über die örtliche Rechnungsprüfung<br />
4.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften<br />
Der 10. Teil der Gemeindeordnung enthält folgende Vorschriften (vgl. Abbildung).<br />
Die Vorschriften im 10. Teil der Gemeindeordnung<br />
10. Teil<br />
Rechnungsprüfung<br />
4.2 Die Vorschriften im Einzelnen<br />
GEMEINDEORDNUNG 936<br />
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk<br />
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung<br />
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
§ 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
§ 105 Überörtliche Prüfung<br />
Abbildung 188 „Die Vorschriften im 10. Teil der Gemeindeordnung“<br />
Der 10. Teil der Gemeindeordnung enthält im Einzelnen folgende Vorschriften zur Rechnungsprüfung:<br />
- § 101 Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk<br />
Der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde nach § 96 GO <strong>NRW</strong><br />
muss eine örtliche Prüfung als eine gemeindeinterne verwaltungstechnische Kontrolle vorausgehen. Das<br />
Ergebnis der Prüfung spiegelt sich in einem Bestätigungsvermerk wieder, der uneingeschränkt oder eingeschränkt<br />
erteilt oder versagt werden kann. Im Bestätigungsvermerk sind dabei der Gegenstand, die Art und<br />
der Umfang der Prüfung zu beschreiben. Dazu sind die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und<br />
Prüfungsgrundsätze anzugeben. Außerdem ist vor der Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
an den Rat dem Bürgermeister, ggf. auch dem Kämmerer, Gelegenheit zur Stellungnahme<br />
zum Prüfungsergebnis zu geben.<br />
- § 102 Örtliche Rechnungsprüfung<br />
Für jede Gemeinde besteht die Verpflichtung zur örtlichen Prüfung. Dazu haben die kreisfreien Städte, die<br />
Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte die Aufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“ zu erfüllen. Zu<br />
ihrer Erledigung wird regelmäßig eine Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung eingerichtet.<br />
Die übrigen Gemeinden sollen eine Organisationseinheit „Örtliche Rechnungsprüfung“ einrichten,<br />
wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung bleibt dabei organisatorisch ein aufgabenbezogenes Teilgebiet der gemeindlichen<br />
Verwaltung, auch wenn die örtliche Rechnungsprüfung nach § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> unmittelbar<br />
dem Rat gegenüber verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt ist.<br />
- § 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
Die Vorschrift enthält die gesetzlich bestimmten Pflichtaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung unter Berücksichtigung<br />
der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft, die förmlich, sachlich und rechnerisch zu<br />
prüfen sind. Im Sinne dieser Vorschrift sind unter dem Begriff „Prüfung“ die Tätigkeiten zu verstehen, die als<br />
Überwachungsmaßnahmen unabhängig von den Arbeitsabläufen in der gemeindlichen Verwaltung vorgenommen<br />
werden und durch die festgestellt werden soll, ob das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde normgerecht<br />
erfolgt. Die örtliche Rechnungsprüfung soll daher eine „begleitende“ Prüfung darstellen und wird<br />
nicht erst zu einem Zeitpunkt aktiv werden, zu dem Verwaltungsentscheidungen kaum noch umkehrbar sind.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die gesetzlich bestimmten Prüfungsaufgaben führen u.a. zu einer Rechtmäßigkeitsprüfung des haushaltswirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde, die aber auch die Einhaltung der gemeindlichen Haushaltsgrundsätze<br />
umfasst, z.B. den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Auch die Auftragserteilung durch den Rat und den Bürgermeister an die örtliche Rechnungsprüfung sowie<br />
die Möglichkeit, einen Dritten als Prüfer zu beauftragen einschließlich der Festlegung, unter welchen Voraussetzungen<br />
ein Dritter nicht Prüfer sein darf, ist Gegenstand einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung.<br />
- § 104 Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung hat innerhalb der gemeindlichen Verwaltung eine Sonderstellung inne, weil<br />
sie dem Rat der Gemeinde unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt<br />
sowie von fachlichen Weisungen frei ist. Die Vorschrift enthält daher besondere die Unabhängigkeit der<br />
Prüfer sichernde Bestimmungen, um den Ausschluss jeglicher Einflussnahme der von der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
zu prüfenden Stellen zu erreichen, damit eine objektive und effektive Prüfung durchgeführt<br />
wird. Die Unabhängigkeit der Prüfer ist für die Anerkennung der Prüfungsergebnisse durch den Rat und die<br />
Bürgerinnen und Bürger als Adressaten von grundlegender Bedeutung. Sie erhöht für die Adressaten den<br />
Wert der gegebenen Informationen über die formelle und materielle Richtigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
sowie über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde.<br />
- § 105 Überörtliche Prüfung<br />
Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine<br />
Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der<br />
haushaltswirtschaftlichen Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine<br />
fachkundige Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen.<br />
Die Prüfung wurde der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen zur zentralen Aufgabenerledigung<br />
übertragen. Wegen der Tätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt ist es geboten, die Aufsichtsbehörden möglichst<br />
frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden. Die Einbeziehung in das<br />
Prüfungsgeschehen sollte nicht erst erfolgen, wenn die überörtliche Prüfung bei den einzelnen Gemeinden<br />
abgeschlossen ist.<br />
5. Die örtliche Rechnungsprüfungsordnung<br />
5.1 Die Inhalte einer Rechnungsprüfungsordnung<br />
Die Aufgaben, Befugnisse und Prüfungshandlungen der örtlichen Rechnungsprüfung können von der Gemeinde<br />
zur besseren Nachvollziehbarkeit der Handlungen und Verfahren in einer Rechnungsprüfungsordnung zusammengefasst<br />
werden. In einem solchen Regelwerk können angemessene Grundsätze und Verfahren festgelegt<br />
werden, um die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Prüfer zu gewährleisten und ein unbefugtes Eingreifen<br />
Dritter in das Prüfungsgeschehen zu verhindern.<br />
Das Regelwerk stellt einerseits eine Übersicht dar, weil der örtlichen Rechnungsprüfung vielfach auch durch andere<br />
Rechtsvorschriften als die Gemeindeordnung besondere Prüfungsaufgaben zugewiesen werden. Andererseits<br />
werden Zuständigkeiten, Verfahren und Aufgaben sowie Rechte und Pflichten der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
nachvollziehbar gemacht. Der Rat der Gemeinde und der Bürgermeister können der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
weitere Aufgaben übertragen können (vgl. § 103 Absatz 2 und 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung kann auch geregelt werden, dass die gemeindliche Verwaltung<br />
beim Vorliegen bestimmter Sachverhalte zu Informationen gegenüber der örtlichen Rechnungsprüfung verpflichtet<br />
ist. Auch kann eine Rechnungsprüfungsordnung Verpflichtungen für die örtliche Rechnungsprüfung enthalten,<br />
in bestimmten Fällen den Rechnungsprüfungsausschuss oder den Rat darüber zu unterrichten. Für die Ausgestaltung<br />
einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung ist daher die Gemeinde selbst verantwortlich. Sie kann sich<br />
GEMEINDEORDNUNG 937
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
deshalb auch eine Rechnungsprüfungsordnung geben. Ein Beispiel dafür stellt die Rechnungsprüfungsordnung<br />
für den Landschaftsverband Rheinland vom 28.09.2001 dar (vgl. SGV. <strong>NRW</strong>. 630). Mögliche Regelungsinhalte<br />
für eine örtliche Rechnungsprüfungsordnung werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Inhalte einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung<br />
ABSCHNITTE<br />
Geltungsbereich<br />
Rechtliche Stellung<br />
Organisationsform<br />
Persönliche<br />
Anforderungen<br />
Gesetzliche Aufgaben<br />
Übertragene Aufgaben<br />
Vorprüfung<br />
Auskunftsrecht<br />
Unterlagen<br />
Zutrittsrechte<br />
Aufgabenübertragung<br />
an Dritte<br />
Prüfungsberichte<br />
Unterrichtungspflicht<br />
Qualitätskontrollen<br />
GEMEINDEORDNUNG 938<br />
INHALTE<br />
- Rahmen und Grundsätze für die Tätigkeit.<br />
- Unmittelbare Verantwortlichkeit gegenüber dem Rat und<br />
sachliche Unterstellung (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
- Einbindung in die gemeindliche Verwaltung, Dienstvorgesetzter<br />
der Prüferinnen und Prüfer.<br />
- Verwandtschaftsverbot (vgl. § 104 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
- fachliche Eignung.<br />
- Selbstprüfungsverbot.<br />
- Ausschlussgründe (vgl. § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
- Aufgabenkatalog nach § 103 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>.<br />
- Aufgaben durch den Rat und Bürgermeister übertragen<br />
(vgl. § 103 Absatz 2 und 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
- Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 der<br />
Landeshaushaltsordnung.<br />
- Recht auf Aufklärung und Informationen, die für eine<br />
sorgfältige Rechnungsprüfung notwendig sind.<br />
- Recht auf Vorlage von Vorschriften, Verfügungen und<br />
Nachweisen, die für eine sorgfältige Rechnungsprüfung<br />
notwendig sind.<br />
- Recht auf Zutritt zu den Geschäftsräumen, wenn dieses<br />
für eine sorgfältige Rechnungsprüfung notwendig ist.<br />
- Einschaltung Dritter als Prüfer, Auswahlverfahren, Beteiligung<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses (vgl. § 103<br />
Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
- Erstellung von Prüfungsberichten entsprechend der<br />
Prüfungsaufgaben.<br />
- Erstellung eines jährlichen Tätigkeitsberichtes<br />
- Vorlagepflichten.<br />
- Gesetzliche und vereinbarte Unterrichtungspflichten<br />
gegenüber, z.B. Rat, Ausschüsse, Bürgermeister u.a.<br />
- Aufbau qualitätssichernder Strukturen, Sicherung der<br />
Prüfungsqualität und der Unabhängigkeit der Prüfer durch<br />
Kontrollen anhand geeigneter Maßgrößen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Inhalte einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung<br />
ABSCHNITTE<br />
Geltungsdauer<br />
GEMEINDEORDNUNG 939<br />
INHALTE<br />
- In-Kraft-Treten und zeitliche Bestimmung des Außer-<br />
Kraft-Tretens oder der Geltungsdauer.<br />
Abbildung 189 „Inhalte einer örtlichen Rechnungsprüfungsordnung)“<br />
Eine örtliche Rechnungsprüfungsordnung sollte auch die Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung innerhalb der<br />
gemeindlichen Verwaltung entsprechend ihrer Funktion herausheben und verdeutlichen.<br />
5.2 Die Ergänzung durch eine Dienstanweisung<br />
Die örtliche Rechnungsprüfungsordnung und die haushaltsrechtlichen Vorschriften können noch um eine Dienstanweisung<br />
ergänzt werden, um den inneren Dienstbetrieb und die Aufgabenwahrnehmung näher zu bestimmen.<br />
Die Dienstanweisung sollte die Erledigung des örtlichen Prüfungsgeschäftes zum Inhalt haben, z.B. Vorgaben zur<br />
Gestaltung der Prüfungsberichte, zu deren Unterzeichnung, zur Befangenheit der Prüfer, zu Qualitätskontrollen<br />
und zur Aufbewahrung der Unterlagen.<br />
Der Erlass einer örtlichen Dienstanweisung ist jedoch erforderlich, wenn auf eine eigenständige Rechnungsprüfungsordnung<br />
verzichtet wird. Der Bürgermeister hat dann in Zusammenarbeit mit dem Rat der Gemeinde und<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung möglichst im Einvernehmen den Erlass einer Dienstanweisung zu klären. Die<br />
Einbindung des Rates ist geboten, denn die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat gegenüber unmittelbar verantwortlich<br />
und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
6. Der Grundsatz der Wesentlichkeit bei der örtlichen Prüfung<br />
Bei der örtlichen Prüfung soll u.a. erreicht werden, dass möglichst unzutreffende Angaben und Daten in den Prüfungen<br />
aufgedeckt werden. Derartige Inhalte wirken sich wegen ihrer Fehlerhaftigkeit oder Bedeutung regelmäßig<br />
auf das durch den gemeindlichen Abschluss zu vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde aus.<br />
Die örtliche Prüfung muss daher in sich schlüssig und willkürfrei sein, sodass das Prüfungsergebnis logisch aus<br />
objektiven Gegebenheiten ableitbar ist, auch wenn ein allgemeines Prüfungsrisiko besteht.<br />
In den gemeindlichen Abschlüssen müssen zwar grundsätzlich alle Bilanzierungssachverhalte (einzeln) erfasst<br />
werden. Unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit muss jedoch zwischen den Kosten und dem Informationszuwachs<br />
ein angemessenes Verhältnis bestehen. Außerdem kann es notwendig werden, zwischen konkurrierenden<br />
Sachverhalten eine Abwägung nach vernünftiger Beurteilung vorzunehmen. Aus den Pflichten, Wahlrechten und<br />
Verboten für die Gemeinde können sich ggf. Zielkonflikte ergeben, die es zu lösen gilt. Eine Konzentration auf<br />
entscheidungsrelevante Sachverhalte soll dabei möglichst vermieden werden.<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde beinhaltet aber<br />
auch die Beachtung des Vorsichtsprinzips, des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Grundsatzes der Wesentlichkeit.<br />
Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit insoweit, als er<br />
bestimmt, dass aus der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann Vereinfachungen begründet<br />
werden können, wenn sich hieraus keine Informationsnachteile für die Adressaten der gemeindlichen Abschlüsse<br />
ergeben. Der Grundsatz kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als auch qualitativ in einer Eigenschaft
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
zur Anwendung kommen. Die dafür notwendigen Bezugsgrößen, die im Zusammenhang mit der Aufgabe der<br />
Abschlüsse, ein Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde darzustellen, sind dazu im Einzelnen im Rahmen<br />
der Abschlussprüfung festzulegen, ggf. auch im Ablauf der Prüfung anzupassen.<br />
Die im Rahmen der gemeindlichen Abschlüsse zu gebenden Informationen sind dann als wesentlich anzusehen,<br />
wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte oder unvollständige Darstellung die auf einer solchen Basis getroffenen<br />
wirtschaftlichen Entscheidungen der Abschlussadressaten beeinflusst werden können. Eine Relevanz<br />
ist daher z.B. anzunehmen, wenn die Informationen dadurch die Adressaten beeinflussen, dass sie ihnen bei der<br />
Beurteilung von vergangenen, aktuellen oder zukünftigen Ereignissen helfen oder ihre Beurteilung bestätigten<br />
oder korrigieren. Entscheidungsrelevante Informationen sollen deshalb in den gemeindlichen Abschlüssen ausgewiesen<br />
werden. Die gemeindlichen Abschlüsse sind nur verständlich und akzeptabel und die Informationen<br />
bedeutsam, wenn seitens der Gemeinde auch alle wesentlichen Informationen gegeben werden.<br />
Die Wesentlichkeitsgrenze für die örtliche Prüfung ist dabei aus der Bedeutung der örtlichen Abschlüsse der Gemeinde<br />
abzuleiten, wobei keine unterschiedliche Abgrenzung bezogen auf deren einzelne Bestandteile erfolgen<br />
soll. Sie ist davon abhängig, wie sich die wirtschaftlichen Entscheidungen und die daraus entstehenden Informationen<br />
auf die Adressaten der gemeindlichen Abschlüsse auswirken. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass<br />
mehrere Abweichungen für sich allein betrachtet als unwesentlich anzusehen sind, zusammen aber durchaus als<br />
wesentlich zu bewerten sind. Im Zweifelsfall ist erforderlich, zutreffende Informationen über die Abweichung zu<br />
erhalten, sodass ggf. für die notwendig gewordene Entscheidung eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden<br />
kann. Die Entscheidung über die Festlegung einer Wesentlichkeit soll in den Prüfungsunterlagen in geeigneter<br />
Weise dokumentiert werden.<br />
Innerhalb einer Abschlussprüfung kann es zudem erforderlich werden, für bestimmte gemeindliche Sachverhalte<br />
oder Geschäftsvorfälle eine gesondert abgegrenzte Wesentlichkeit festzulegen, um den spezifischen Anforderungen<br />
zu genügen. Außerdem ist es sachgerecht, die Wesentlichkeitsgrenze und deren Bezugsgrößen für jeden<br />
gemeindlichen Abschluss neu festzulegen, auch wenn sich aus der Überprüfung ergeben kann, dass keine Veränderung<br />
gegenüber dem Vorjahr notwendig ist. Das Ergebnis sollte in den Prüfungsunterlagen dokumentiert<br />
werden. Der Vergleich mit dem Vorjahr kann zudem ergeben, dass es für die Festlegung der Wesentlichkeit<br />
nunmehr geeignetere Bezugsgrößen gibt. Diese Größen sollten dann auch zur Anwendung bei der neuen Abschlussprüfung<br />
kommen.<br />
7. Die Prüfungsansätze der örtlichen Prüfung<br />
Im Rahmen der örtlichen Prüfung bzw. der örtlichen Rechnungsprüfung bestehen je nach Prüfungsgegenstand<br />
unterschiedliche Prüfungsmethoden und Prüfungsansätze. So kann bei einer Jahresabschlussprüfung unterschiedlich<br />
verfahren werden. Der Umfang und die Art der Prüfung sind abhängig davon, ob und wie die laufende<br />
Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung der Vorbereitung der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
gedient hat (vgl. § 103 Absatz 1 Nrn. 4 bis 6 GO <strong>NRW</strong>). In diese Beurteilung und Entscheidung ist auch<br />
die örtlich durchgeführte dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sowie die Programmprüfung<br />
für die Durchführung der Finanzbuchhaltung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-<br />
Buchführung) einzubeziehen.<br />
Vor diesem Hintergrund wird die Abschlussprüfung nicht mehr an den einzelnen Geschäftsvorfällen der Gemeinde<br />
ausgerichtet. Vielmehr werden die Prüfungshandlungen systemorientiert ausgestaltet, sodass eine Angemessenheits-<br />
und Wirksamkeitsprüfung stattfindet, also die Funktionsfähigkeit und die Zweckmäßigkeit des von der<br />
Gemeinde „angewandten Systems“ zur Prüfungsgrundlage wird. Die Durchführung erfordert, dass dem Prüfungsablauf<br />
bei der Gemeinde eine Analyse möglicherweise dort auftretender Fehler und Risiken vorangeht und der<br />
Umgang damit unter Berücksichtigung der Auswirkungen solcher Fehler beurteilt werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 940
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Erkenntnisse aus einer solchen Beurteilung bestimmen dann die Vorgehensweise bei der Durchführung der<br />
Abschlussprüfung (Prüfungsstrategie und Prüfungsprogramm). Sind z.B. Mängel der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
aus der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle bekannt, beeinflusst eine solche Erkenntnis die<br />
dort durchzuführende Prüfung. Es sind aber auch falsche Angaben oder sonstige Unrichtigkeiten in den Abschlüssen,<br />
z. B. aufgrund von Schreib- oder Rechenfehlern, hinsichtlich ihrer Bedeutung zu beurteilen. Dazu<br />
gehört auch die Beurteilung einer unzutreffenden Einordnung gemeindlicher Geschäftsvorfälle im Rahmen der<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde. In diesem Zusammenhang muss auch eingeschätzt werden, ob falsche Angaben<br />
oder Daten beabsichtigt oder unbeabsichtigt gemacht worden sind.<br />
Im Rahmen der Abschlussprüfung können Risiken bestehen, sodass trotz wesentlicher Fehler im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss ein positives Prüfungsurteil durch den Abschlussprüfer abgegeben wird. Der Abschlussprüfer<br />
benötigt daher vielfach spezifisches Wissen über die Gemeinde, um die örtlichen Systeme und Verwaltungsabläufe,<br />
Ressourcen und Verantwortlichkeiten begutachten zu können. Der Abschlussprüfer sollte sich daher auch<br />
ein Bild über die Geschäftstätigkeit der Gemeinde sowie ihr Umfeld verschaffen und ggf. auch einen Zeitreihenvergleich<br />
aufbauen. Dabei gilt es, während der gesamten Durchführung der Abschlussprüfung kontinuierlich weitere<br />
Informationen zu sammeln und diese hinsichtlich ihrer Einbeziehung in das Prüfungsgeschehen zu würdigen<br />
und ggf. zu nutzen. Insbesondere prägen erhaltene Indizien für erhöhte Risiken im Rahmen der Prüfung die weiteren<br />
Prüfungshandlungen.<br />
Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten kann es zudem erforderlich sein, einen mehrstufigen Informationsund<br />
Entscheidungsprozess vor Ort durchzuführen, um festzustellen, ob die vorgefundenen Gegebenheiten den<br />
jeweils geltenden Normen entsprechen. Insbesondere in den Fällen, in denen keine analytischen Prüfungshandlungen<br />
möglich sind oder nicht zu ausreichenden Prüfungsaussagen führen, sind ggf. einzelfallbezogene Prüfungshandlungen<br />
durch den Abschlussprüfer geboten. Zu solchen Prüfungshandlungen sind z. B. die Inventurbeobachtung,<br />
die Vorlage von Saldenbestätigungen, eigene Berechnungen als Nachprüfung der Abwicklung von<br />
Geschäftsvorfällen, die Anwendung von gemeindeeigenen Kontrollmaßnahmen im Nachvollzug und die Vorlage<br />
von gemeindeeigenen Prüfungsnachweisen zu zählen. In diesen Zusammenhang stehen auch die Bestimmung<br />
von Wesentlichkeitsgrenzen sowie die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen.<br />
Im Rahmen von Systemprüfungsansätzen bei der Jahresabschlussprüfung müssen aussagefähige Informationen<br />
vorliegen, die eine hinreichende Sicherheit für die bei einer Abschlussprüfung zu treffenden Prüfungsaussagen<br />
bieten. Der Prüfungsbericht und der Bestätigungsvermerk bauen i.d.R. auf solchen „Nachweisen“ auf. Dazu kann,<br />
z.B. insbesondere im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 116 Absatz 6 GO<br />
<strong>NRW</strong>) oder bei der Beauftragung Dritter (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>), die Verwendung von Prüfungsarbeiten<br />
Dritter oder auch von Sachverständigen kommen. In solchen Fällen muss der Abschlussprüfer mindestens eine<br />
Beurteilung der ihm vorgelegten Arbeitsergebnisse (Plausibilitätsprüfung) durchführen. Daher gilt bei Systemprüfungsansätzen<br />
generell, durch eine gezielte Kombination von Prüfungsmethoden und zu prüfendem Aufgabengebiet<br />
das bestehende Prüfungsrisiko so weit wie möglich zu minimieren. Dazu sollen im Rahmen von gemeindlichen<br />
Abschlussprüfungen die anzuwendenden der GoA beitragen.<br />
8. Die Veröffentlichung bei örtlicher Prüfung<br />
8.1 Die Veröffentlichung des Prüfungsergebnisses<br />
Der Rat und die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten des Jahresabschlusses verlangen aus der Abschlussprüfung<br />
konkrete Empfehlungen und Informationen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit<br />
und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns der Gemeinde. Für sie sollen daher im jeweiligen Prüfungsbericht<br />
entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung gestellt werden. Für die Prüfung des Jahresabschlusses<br />
bedeutet diese Sachlage regelmäßig, dass die örtliche Prüfung nicht allein auf „verwaltungsinterne“<br />
GEMEINDEORDNUNG 941
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Informationsbedürfnisse bzw. auf die Ratsmitglieder ausgerichtet werden darf. Bei der Durchführung der Prüfung<br />
sind gleichermaßen auch die Interessen der Bürgerinnen und Bürger zu berücksichtigen.<br />
Als Adressat und Auftraggeber der Prüfung des Jahresabschlusses ist dem Rat, der den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
mit der Prüfung beauftragt hat, das Prüfungsergebnis bekannt zu geben. Das Ergebnis wird dann<br />
regelmäßig in öffentlicher Sitzung beraten, denn der Rat hat unter Einbeziehung des vom Rechnungsprüfungsausschuss<br />
vorgelegten Prüfungsergebnisses den gemeindlichen Jahresabschluss festzustellen. Für die Information<br />
über die Bewertung des gemeindlichen Handelns im abgelaufenen Haushaltsjahr ist im Rahmen der Beratungen<br />
des Rates über die Feststellung des Jahresabschlusses eine ausreichende Öffentlichkeit gewährleistet.<br />
Eine Information der Öffentlichkeit über die Art, Umfang und Inhalte der durchgeführten Prüfung dadurch ausreichend<br />
gewährleistet. Bei Bedarf kann zudem eine Person von ihrem Informationsrecht nach dem Informationsfreiheitsgesetz<br />
des Landes Nordrhein-Westfalen Gebrauch machen und um besondere Auskünfte zur Prüfung<br />
des Jahresabschlusses bitten, die dann sachgerecht gegeben werden müssen. Die notwendige Transparenz über<br />
das Prüfungsgeschehen kann somit hergestellt werden. Für die Gemeinde bietet es sich aber grundsätzlich an,<br />
das Prüfungsergebnis dem gleichen Adressatenkreis verfügbar zu machen, der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung<br />
des Jahresabschlusses zu informieren ist oder sich informieren will.<br />
In diesem Zusammenhang ist es sachgerecht, das Prüfungsergebnis, dass in einem Bestätigungsvermerk zusammengefasst<br />
ist (vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>) der Aufsichtsbehörde mit dem nach § 96 Absatz 2 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong> anzuzeigenden Jahresabschluss vorzulegen. Von der Gemeinde kann örtlich entschieden werden, den<br />
Bestätigungsvermerk auch dem nach seiner Bekanntmachung zur Einsichtnahme verfügbar zu haltenden Jahresabschluss<br />
(bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses) beizufügen (vgl. § 96 Absatz 2 S. 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Damit würde dem Informationsbedürfnis der Adressaten über den gemeindlichen Jahresabschluss sowie<br />
über die dazu durchgeführte Prüfung in ausreichendem Umfang genüge getan.<br />
8.2 Die Veröffentlichung des Prüfungsberichtes<br />
8.2.1 Keine Pflicht zur Veröffentlichung<br />
Aus der weiten Zielvorgabe für die Jahresabschlussprüfung entsteht keine ausdrückliche Pflicht für die Gemeinde,<br />
ihren Bürgerinnen und Bürgern zusätzlich zum Prüfungsergebnis in Form des Bestätigungsvermerks auch<br />
den „internen“ Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses in vollem Umfang verfügbar zu machen.<br />
Einerseits kann der Bericht vertrauliche Daten und Informationen enthalten, die nicht für Dritte bestimmt sind.<br />
Andererseits ist der Rat der Adressat und Auftraggeber der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Ihm<br />
ist daher der Prüfungsbericht regelmäßig zu übergeben., der den Rechnungsprüfungsausschuss mit der Prüfung<br />
beauftragt hat. Es ist dann die originäre Aufgabe des Rates, die ggf. notwendigen Konsequenzen aus der Berichterstattung<br />
zu ziehen und dabei örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen.<br />
Einer pflichtigen Zusatzinformation der Öffentlichkeit über die vom Rechnungsprüfungsausschuss durchgeführte<br />
Art und Weise der Prüfung und die Erkenntnisse daraus durch eine allgemeine Bekanntgabe des Prüfungsberichtes<br />
bedarf es deshalb nicht. Der Prüfungsbericht muss daher auch nicht in der Zeit zur Einsichtnahme verfügbar<br />
gemacht werden, die sich an die öffentliche Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses anschließt<br />
(vgl. § 96 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Rat der Gemeinde hat in öffentlicher Sitzung über den geprüften gemeindlichen Jahresabschluss zu beraten,<br />
denn er hat unter Einbeziehung des Ergebnisses der Abschlussprüfung bzw. des Bestätigungsvermerks den<br />
Jahresabschluss der Gemeinde festzustellen. In diesem Zusammenhang stützen sich die Ratsmitglieder bei ihrer<br />
Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters nach § 96 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong> vielfach auch auf das<br />
GEMEINDEORDNUNG 942
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
10. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
vom Rechnungsprüfungsausschuss festgestellte Prüfungsergebnis sowie den Inhalt des vom Ausschuss erteilten<br />
Bestätigungsvermerks.<br />
Im Rahmen der Beratungen des Rates über den gemeindlichen Jahresabschluss ist für die Information über die<br />
Art, Umfang und Inhalte der durchgeführten Prüfung unter Einbeziehung des Bestätigungsvermerks eine ausreichende<br />
Öffentlichkeit für das vom Rechnungsprüfungsausschuss festgestellte Prüfungsergebnis bzw. den Prüfbericht<br />
gewährleistet. Darüber hinaus ist haushaltsrechtlich nicht von einem allgemeinen Rechtsanspruch der Bürgerinnen<br />
und Bürger auf eine eigenständige Veröffentlichung von Prüfberichten aus der örtlichen Prüfung auszugehen,<br />
zumal im öffentlich zugänglichen Bestätigungsvermerk das Ergebnis der Prüfung darzustellen ist.<br />
8.2.2 Freiwillige Veröffentlichung<br />
Die Gemeinde kann anhand der Gegebenheiten vor Ort eigenverantwortlich entscheiden, ob sie zusätzlich zum<br />
gemeindlichen Jahresabschluss auch den vom Rechnungsprüfungsausschuss erstellten Prüfungsbericht veröffentlicht.<br />
Ist eine Veröffentlichung von der Gemeinde unter Transparenzgesichtspunkten beabsichtigt, sollten<br />
zuvor die Interessen der Einsichtsberechtigten mit den schutzwürdigen Gegebenheiten (z. B. Datenschutz, Geschäftsgeheimnisse)<br />
abgewogen und darüber entschieden werden, was veröffentlicht wird. Der Rat der Gemeinde<br />
als Adressat und „Inhaber“ des Prüfungsberichtes seines Ausschusses sollte daher über eine vollständige<br />
oder teilweise allgemeine Einsichtnahme in den ihm übergebenen Prüfungsbericht bzw. seine Veröffentlichung<br />
entscheiden. Ggf. kann es auch in diesen Fällen ausreichend sein, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss und<br />
der Rat keine allgemeinen Bedenken gegen eine Veröffentlichung erhoben haben. Es bietet es sich für die Gemeinde<br />
an, der Öffentlichkeit grundsätzlich keine Informationen aus dem Prüfungsbericht zu verweigern, sondern<br />
offensiv mit dem im Bericht enthaltenen Prüfungsergebnis umzugehen.<br />
Vor einer Veröffentlichung des Prüfungsberichtes sollte von der Gemeinde jedoch prüfen, wie die Veröffentlichung<br />
von personenbezogenen und anderen rein dienstlichen oder betrieblichen Inhalten, die in einem Prüfungsbericht<br />
enthalten sein können, vermieden werden, z.B. aus Datenschutzgründen. Es bedarf daher einer Entscheidung,<br />
in welcher Art und Weise die nicht der Gemeinhaltung unterliegende Teile des Prüfungsberichts zur Einsichtnahme<br />
verfügbar gemacht werden. Bei der Gemeinde können örtlich aber auch andere wichtige Gründe<br />
vorliegen, die dazu führen, nicht nur auf die Veröffentlichung bestimmter Teile eines Prüfberichtes, sondern des<br />
gesamten Prüfungsberichtes zu verzichten. So können z. B. die betrieblichen Interessen der einzelnen gemeindlichen<br />
Betriebe dazu führen, dass der Prüfungsbericht über den gemeindlichen Gesamtabschluss (vgl. § 116 Absatz<br />
6 GO <strong>NRW</strong>) nicht veröffentlicht werden kann. Es ist dabei aber auch zu prüfen, ob auch aus Datenschutzund/oder<br />
anderen Geheimhaltungsgründen (vgl. z. B. § 6 GO <strong>NRW</strong>) bestimmte Prüfungsergebnisse und Erkenntnisse<br />
nicht öffentlich gemacht werden dürfen.<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde beabsichtigt, einzelne Teile eines Prüfungsberichtes oder den gesamten<br />
Prüfungsbericht, z. B. über die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses oder die Prüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses, zu veröffentlichen, bietet es sich an, den betreffenden Prüfungsbericht zusammen mit<br />
dem dazugehörigen gemeindlichen Abschluss einsehbar zu machen. Ein Prüfungsbericht sollte möglichst nicht<br />
als eigenständiges Werk, losgelöst vom betreffenden Abschluss, veröffentlicht werden. Bei einer Veröffentlichung<br />
sollte die Gemeinde klären, ob und ggf. auf welche Prüfungsergebnisse und Erkenntnisse oder auf Änderungen<br />
des Jahresabschlusses aufgrund der Prüfungen besonders hingewiesen wird. Diese Hinweise gelten entsprechend,<br />
wenn Beanstandungen, aus denen heraus Anlass bestand, den aufgestellten Jahresabschluss anzupassen,<br />
veröffentlicht werden sollen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 943
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 101<br />
Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk<br />
(1) 1 Der Jahresabschluss ist vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 2 Die Prüfung des Jahresabschlusses<br />
erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen<br />
Bestimmungen beachtet worden sind. 3 In die Prüfung sind die Buchführung, die Inventur, das Inventar<br />
und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. 4 Der<br />
Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben<br />
nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.<br />
5 Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der<br />
Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. 6 Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung<br />
ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen.<br />
(2) 1 Vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss an den Rat ist dem Bürgermeister<br />
Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. 2 Soweit der Kämmerer von seinem<br />
Recht nach § 95 Abs. 3 Satz 3 Gebrauch gemacht hat, ist ihm ebenfalls Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.<br />
(3) 1 Der Rechnungsprüfungsausschuss hat das Ergebnis der Prüfung in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen.<br />
2 Der Bestätigungsvermerk hat Gegenstand, Art und Umfang der Prüfung zu beschreiben und dabei die<br />
angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. 3 Er hat ferner eine Beurteilung<br />
des Prüfungsergebnisses zu enthalten, die zweifelsfrei ergeben muss, ob<br />
1. ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird,<br />
2. ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird,<br />
3. der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt wird oder<br />
4. der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil der Prüfer nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen.<br />
4<br />
Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses soll allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung<br />
des Umstandes erfolgen, dass Rat und Verwaltungsvorstand den Abschluss zu verantworten haben. 5 Auf<br />
Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde gefährden, ist gesondert<br />
einzugehen.<br />
(4) 1 In einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk (Absatz 3 Satz 3 Nr. 1) ist zu erklären, dass die durchgeführte<br />
Prüfung zu keinen Beanstandungen geführt hat, der Jahresabschluss auf Grund der bei der Prüfung gewonnenen<br />
Erkenntnisse den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen<br />
entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 2 Dieser<br />
Bestätigungsvermerk kann um Hinweise ergänzt werden, die ihn nicht einschränken.<br />
(5) 1 Werden Beanstandungen ausgesprochen, ist die Erklärung nach Absatz 4 Satz 1 einzuschränken oder zu<br />
versagen. 2 Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss<br />
unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde vermittelt (Absatz 3 Satz 3 Nr. 2). 3 Sind die Beanstandungen so erheblich, dass kein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen (Absatz 3 Satz 3 Nr. 3). 4 Der Bestätigungsvermerk<br />
ist auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten<br />
zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben (Absatz 3 Satz 3 Nr. 4). 5 Die<br />
GEMEINDEORDNUNG 944
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Versagung ist in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. 6 Die Einschränkung<br />
oder Versagung ist zu begründen.<br />
(6) 1 Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses hat sich auch darauf zu erstrecken, ob der Lagebericht mit dem<br />
Jahresabschluss in Einklang steht und insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. 2 Dabei ist auch darauf einzugehen, ob die Chancen und Risiken<br />
für die künftige Entwicklung der Gemeinde zutreffend dargestellt sind.<br />
(7) Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über die Versagung ist unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen.<br />
(8) 1 In Gemeinden, in denen eine örtliche Rechnungsprüfung besteht, bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
zur Durchführung der Prüfung dieser Rechnungsprüfung. 2 Die örtliche Rechnungsprüfung oder Dritte als<br />
Prüfer haben im Rahmen ihrer Prüfung einen Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung<br />
nach den Absätzen 3 bis 7 abzugeben.<br />
Erläuterungen zu § 101:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Prüfungspflichten beim Jahresabschluss<br />
1.1 Die Ziele und Zwecke der Prüfung<br />
Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, den Rahmen und die Bedingungen zur Ausführung der jährlichen<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört es, nach Ablauf des Haushaltsjahres das Ergebnis der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form des Jahresabschlusses festzustellen (vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Dieses<br />
Recht beinhaltet aber auch die Pflicht des Rates, vor der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses eine<br />
Prüfung in der Sache durchzuführen.<br />
Die Prüfung des Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss, einem Pflichtausschuss<br />
des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO <strong>NRW</strong>). Er ist gegenüber dem Rat berichtspflichtig und hat deshalb über<br />
die Art und den Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht mit einem Bestätigungsvermerk<br />
oder der Vermerk über seine Versagung zu erstellen. Die Jahresabschlussprüfung stellt dabei<br />
vorrangig eine gemeindeinterne und verwaltungstechnische Kontrolle dar. Sie dient als vorbereitende Maßnahme<br />
für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch der Beschlussfassung durch den Rat.<br />
Das Ziel der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist ein Urteil des Rechnungsprüfungsausschusses darüber,<br />
ob und mit welchem Ergebnis der Auftrag des Rates, die Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
entsprechend seinen Beschlüssen auszuführen, erledigt wurde. Der Nachweis darüber wird dadurch erbracht,<br />
dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung vermittelt und festgestellt wird, dass die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen,<br />
insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, beachtet<br />
worden sind.<br />
Die Vorschrift konkretisiert das Ziel und den Zweck der Abschlussprüfung und die allgemeinen Prüfungsaufgaben<br />
sowie die Darstellung der Prüfungsergebnisse durch den Rechnungsprüfungsausschuss. Sie enthält für den<br />
Ausschuss auch das Recht, die für diese Prüfung erforderlichen Unterlagen von der gemeindlichen Verwaltung<br />
verlangen zu können. Die Prüfung der gemeindlichen Jahresergebnisse soll dabei als moderne Abschlussprüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 945
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
durch die örtliche Prüfung durchgeführt werden. Ihr Umfang und die Intensität sowie die Methoden der Abschlussprüfung<br />
einschließlich der dafür benötigten Jahresabschlussunterlagen sind unter Berücksichtigung des<br />
Prüfungsgegenstandes und des Zieles örtlich festzulegen. Dabei sind auch weitere Prüfungsaufgaben der örtli-<br />
chen Rechnungsprüfung zu berücksichtigen (vgl. z. B. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In die Prüfung ist die gemeindliche Haushaltswirtschaft, die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die<br />
Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände sowie der Lagebericht einzubeziehen.<br />
Dieser Sachverhalt bedingt, dass der Bürgermeister nach Ablauf des Haushaltsjahres den von ihm bestätigten<br />
Entwurf des Jahresabschlusses dem Rat zur Feststellung zuleitet (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Gegenstand der pflichtigen örtlichen Prüfung ist daher der aufgestellte „Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses“,<br />
auch wenn in der Vorschrift dieser Begriff nicht mehr ausdrücklich verwendet wird.<br />
Zur Durchführung der örtlichen Prüfung bedarf es dabei grundsätzlich eines vollständigen vom Bürgermeister<br />
bestätigten Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses. Dieses Erfordernis muss jedoch auch unter dem<br />
Gesichtspunkt einer „begleitenden Prüfung“ bewertet und umgesetzt werden, denn das Ziel und der Zweck der<br />
örtlichen Prüfung des Jahresabschlusses ist nicht mehr eine formal strenge „nachträgliche“ Prüfung. Es bedarf<br />
daher einer eigenverantwortlichen Abstimmung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung über einen den örtlichen<br />
Verhältnissen angepassten Prüfungsablauf im Zusammenwirken mit einer zeitlich angepassten Vorlage von prüffähigen<br />
Jahresabschlussunterlagen, ggf. ist der Rechnungsprüfungsausschuss zu beteiligen.<br />
Unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorgabe, dass der Rat der Gemeinde einen geprüften Jahresabschluss<br />
bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres festzustellen hat, sollte daher ein jährlicher<br />
Zeitplan nicht nur die Beteiligungserfordernisse festlegen, sondern auch ausweisen, wer, wem welche gemeindlichen<br />
Jahresabschlussunterlagen zu übergeben und zu übernehmen hat. Für die begleitende Prüfung kann<br />
dabei festgelegt werden, wann welche Teile des Entwurfs des Jahresabschlusses zur Prüfung zur Verfügung<br />
stehen und bis wann das gesamte Prüfungsverfahren durch einen Bestätigungsvermerk abgeschlossen sein<br />
muss. Dabei muss auch geklärt werden, wie mit Berichtigungsvorschlägen zum Entwurf des Jahresabschlusses<br />
aus der örtlichen Prüfung umgegangen werden soll. Dem Rechnungsausschuss sollte nach der Beteiligung der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung ein vollständiger und geprüfter gemeindlicher Jahresabschluss zur weiteren Beratung<br />
zur Verfügung stehen, für den auch insgesamt eine Bestätigung des Bürgermeister vorliegt. Der gemeindliche<br />
Jahresabschluss ist jedoch kein eigenständiger Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO <strong>NRW</strong>.<br />
1.2 Der Rahmen der Abschlussprüfung<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit<br />
unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu<br />
können. Auch soll im Rahmen der Jahresabschlussprüfung eine zukunftsorientierte Beurteilung der Chancen und<br />
Risiken aus der aktuellen Haushaltswirtschaft der Gemeinde vorgenommen werden. In die gemeindliche Jahresabschlussprüfung<br />
sollen daher auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte Einflussfaktoren,<br />
die sich auf die Gemeinde auswirken, einbezogen und beurteilt werden.<br />
Die Entscheidung über einen risikoorientierten Prüfungsansatz ist dabei im Zusammenspiel mit den gesetzlichen<br />
Prüfungsaufgaben zu treffen. Zu diesen Aufgaben gehören die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung<br />
zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses und die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde zu treffen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 und 5 GO <strong>NRW</strong>). Eine lückenlose Prüfung<br />
sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht werden kann.<br />
Auch ist die Abschlussprüfung ihrem Wesen nach nicht darauf ausgerichtet, einzelne Tatbestände und Verstöße<br />
gegen außerhalb der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und Buchführung liegende Vorgaben<br />
aufzudecken und festzustellen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 946
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird auch dadurch bestimmt, dass durch die<br />
Prüfung die im Jahresabschluss und im Lagebericht enthaltenen Informationen bestätigt sowie deren Glaubwürdigkeit<br />
erhöht werden. Die Verlässlichkeit der Informationen schließt deshalb auch ihre Ordnungsmäßigkeit ein,<br />
denn der Rat sowie die Aufsichtsbehörde der Gemeinde sollen die Ergebnisse der Prüfung bei ihren Entscheidungen<br />
berücksichtigen. Die Prüfungsgegenstände nach dieser Vorschrift lassen sich dabei wie folgt zusammenfassen<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Die Prüfungsgegenstände der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
PRÜFUNGSGEGENSTAND<br />
Jahresabschluss<br />
Buchführung<br />
Inventur, Inventar<br />
Übersicht über örtlich<br />
festgelegten Nutzungsdauern<br />
Lagebericht<br />
GEMEINDEORDNUNG 947<br />
PRÜFUNGSRAHMEN<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong> und §§ 37 ff. GemHVO <strong>NRW</strong><br />
- Ergebnisrechnung (§ 38 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
- Finanzrechnung (§ 39 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
- Teilrechnungen (§ 40 GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
- Bilanz (§ 41 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
- Anhang mit Anlagen (§§ 44 ff. GemHVO <strong>NRW</strong>)<br />
unter Einbeziehung der gesetzlichen Vorschriften, Satzungen, z.B.<br />
die Haushaltssatzung) und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen,<br />
z. B. die örtlichen Regelungen nach § 31 GemHVO <strong>NRW</strong>,<br />
einschließlich der Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsausführung im<br />
Haushaltsjahr.<br />
§ 93 GO <strong>NRW</strong> und § 27 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
- gemeindliche Finanzbuchhaltung<br />
einschließlich der Nebenbuchhaltungen,<br />
z.B. Anlagenbuchhaltung<br />
§ 91 GO <strong>NRW</strong> und §§ 28 und 29 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
- Durchführung der Erfassung<br />
der Vermögensgegenstände und Schulden<br />
- Aufstellung des Inventars<br />
§ 35 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
- Örtliche Festlegungen<br />
über die Nutzungsdauern<br />
abnutzbarer Vermögensgegenstände<br />
§ 95 GO <strong>NRW</strong> und § 48 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
- Der Lagebericht soll im Einklang<br />
mit dem Jahresabschluss stehen.<br />
- Seine sonstigen Angaben sollen<br />
keine falsche Vorstellung von der<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags-<br />
und Finanzlage der Gemeinde<br />
erwecken.<br />
- Der Lagebericht hat am Schluss<br />
Angaben zu den Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde zu enthalten.<br />
Abbildung 190 „Die Prüfungsgegenstände der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung“<br />
Über die Art und den Umfang der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung<br />
ist deshalb vom Rechnungsprüfungsausschuss ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der gesetzlich bestimmte Prüfungsumfang<br />
darf dabei weder von der Gemeinde noch von den Abschlussprüfern auf eigene Veranlassung eingeschränkt<br />
werden. In den Prüfungsbericht ist der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung<br />
aufzunehmen. Der Gegenstand und der Umfang der Prüfung lassen sich dabei aus den gesetzlichen Vorschriften<br />
ableiten. Gleichwohl liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Prüfer, im Einzelfall die Art und den Umfang der
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Prüfungsdurchführung zu bestimmen. Die Regelungen über den Bestätigungsvermerk des Prüfers des Jahresabschlusses<br />
sind an internationale Rechnungslegungsstandards angelehnt und in den Richtlinien der Europäischen<br />
Union (EU) enthalten, die in europäisches und deutsches Bilanzrecht umgesetzt werden.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung müssen dabei Prüfungsaussagen mit hinreichender<br />
Sicherheit getroffen werden. Es gilt daher, die Gemeinde mit ihrer Aufgabenerfüllung und Verwaltung als Einheit<br />
zu betrachten, bei der regelmäßig eine hohe fachliche und technische Komplexität vorherrscht, um eine Beurteilung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses vorzunehmen, die durch den Bestätigungs- oder den Versagungsvermerk<br />
zum Ausdruck kommt. Ohne solide Kenntnisse des gemeindlichen Geschehens ist eine Jahresabschlussprüfung<br />
kaum zu erfüllen.<br />
1.3 Die Berücksichtigung von Ereignissen nach dem Abschlussstichtag<br />
1.3.1 Ereignisse im Zeitraum der Aufstellung<br />
Zur Jahresabschlussprüfung gehört auch die Prüfung von Sachverhalten, die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag<br />
und dem Tag der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahres bekannt<br />
geworden sind. Sie müssen von der Gemeinde berücksichtigt werden, wenn sie sich auf Gegebenheiten<br />
vor dem Abschlussstichtag des abgelaufenen Haushaltsjahres beziehen (wertaufhellende Informationen). Derartige<br />
Tatsachen beeinflussen nicht den Wert, sondern zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag<br />
so, wie sie zu diesem Zeitpunkt objektiv waren.<br />
Nach der gesetzlichen Regelung soll die Zuleitung des gemeindlichen Jahresabschlusses an den Rat der Gemeinde<br />
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres erfolgen (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dadurch ist grundsätzlich der 31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres als letzter Tag der Zuleitung<br />
anzusehen. Dieser Tag stellt gleichzeitig auch den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips<br />
durch die Gemeinde dar. Unter Einbeziehung der gesetzlichen Verpflichtung des Bürgermeisters zur Bestätigung<br />
des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses ist dieses regelmäßig der Tag, an dem der Bürgermeister<br />
durch seine Unterschrift den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf bestätigt hat und diesen dem Rat der Gemeinde<br />
zuleitet bzw. dem Rechnungsprüfungsausschuss übergibt.<br />
1.3.2 Keine Berücksichtigung wertbegründender Ereignisse<br />
Von der Gemeinde dürfen Informationen, die im Zeitraum zwischen dem Abschlussstichtag und dem letzten Tag<br />
der Aufstellung des Jahresabschlusses für das abgelaufene Haushaltsjahr bekannt werden, und sich auf Gegebenheiten<br />
nach dem Abschlussstichtag beziehen, nicht im Rahmen der Aufstellung des Jahresabschlusses berücksichtigt<br />
werden (wertbegründende Informationen). Derartige Tatsachen, die sich daher auf die Zeit zwischen<br />
dem Abschlussstichtag und dem Tag der letzten Aufstellung des Jahresabschlusses beziehen, beeinflussen den<br />
von der Gemeinde zu bilanzierenden Wert und zeigen die gemeindlichen Verhältnisse zum Abschlussstichtag<br />
dann nicht mehr so, wie sie zu diesem Zeitpunkt waren. Dazu zählt z. B. die Wertminderung einer gemeindlichen<br />
Immobilie in der Zeit der Aufstellung des Jahresabschlusses der Gemeinde. Eine solche Wertminderung kann<br />
nicht auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres bezogen werden.<br />
1.4 Die Berücksichtigung der Entlastung des Bürgermeisters<br />
Die Ratsmitglieder im Rat der Gemeinde entscheiden persönlich über die Entlastung des Bürgermeisters hinsichtlich<br />
seiner Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr (vgl. § 96 Absatz 1<br />
Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Die Entlastung ist dabei eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass aufgrund des<br />
GEMEINDEORDNUNG 948
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
vorgelegten Jahresabschlusses und der vorgenommenen Prüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
keine Einwendungen gegen die ausgeübte Haushaltsführung des Bürgermeisters erhoben werden. Im Rahmen<br />
ihrer Beratungen über den gemeindlichen Jahresabschluss und der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters<br />
haben die Ratsmitglieder daher die Haushaltsführung des Bürgermeisters im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
zu würdigen.<br />
Die Bedeutung der Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder erfordert daher einen gemeindlichen<br />
Jahresabschluss, der durch den Rechnungsprüfungsausschuss insgesamt, also auch hinsichtlich seiner haushaltsmäßigen<br />
Ordnungsmäßigkeit und unter Beachtung der Rechnungslegungsvorschriften geprüft wurde. Die<br />
Ratsmitglieder benötigen daher im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch Informationen<br />
über die Ordnungsmäßigkeit der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Bezug auf die Einhaltung der haushaltswirtschaftlichen<br />
Vorgaben der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans. Dazu gewonnene Erkenntnisse<br />
sollten im Prüfungsbericht enthalten sein. Nur mit diesen Informationen werden die Ratsmitglieder in die Lage<br />
versetzt, die Tätigkeit des Bürgermeisters in Bezug auf die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr beurteilen zu können.<br />
1.5 Der Berichtigungsbedarf im Zeitraum der Prüfung<br />
Im Zeitraum der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich in besonderen Fällen aus Sicht der<br />
gemeindlichen Verwaltung noch ein Berichtigungsbedarf ergeben. Diese Sachlage erfordert, dass der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
derartige Erfordernisse in seine Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses einbezieht,<br />
soweit diese Gegebenheiten nicht im Rahmen der Prüfungstätigkeiten erkannt worden sind. In solchen<br />
Fällen hat der Rechnungsprüfungsausschuss zu entscheiden, wie dieser Berichtigungsbedarf zu behandeln ist.<br />
Er hat dabei zu berücksichtigen, dass der gemeindliche Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zu vermitteln hat. Seine Prüfung ist auf dieses Ziel<br />
und auf einen objektiv richtigen Jahresabschluss der Gemeinde ausgerichtet.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat in diesem Zusammenhang aber zu beurteilen, ob der von der gemeindlichen<br />
Verwaltung vorgetragene Berichtigungsbedarf im Rahmen der Prüfung zur Umsetzung kommt bzw. ein<br />
entsprechender Austausch der Jahresabschlussunterlagen erfolgen soll. Der Ausschuss hat daher die Berichtigungsvorschläge<br />
danach zu prüfen, ob sie einen erkannten Fehler beseitigen oder wertaufhellende oder wertbegründende<br />
Sachverhalte zum Inhalt haben. Er muss in diesem Zusammenhang dann eine Berichtigung ablehnen,<br />
wenn diese mit den haushaltsrechtlichen Gegebenheiten nicht in Einklang steht.<br />
Zur Ablehnung kommen daher i.d.R. vorgetragene Berichtigungen aufgrund wertaufhellender Sachverhalte, denn<br />
der 31. März des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres stellt den letzten Tag für die Anwendung des Wertaufhellungsprinzips<br />
durch die Gemeinde dar. Diese Beschränkung ist sachgerecht, denn bis zu diesem Zeitpunkt muss<br />
der gemeindliche Jahresabschluss aufgestellt sein. Auch Berichtigungen aufgrund wertbegründender Sachverhalte<br />
sind abzulehnen, weil sich die Sachverhalte auf Gegebenheiten nach dem Abschlussstichtag beziehen. Sie<br />
betreffen damit nicht das abgelaufene Haushaltsjahr, für das der zu prüfende Jahresabschluss von der Gemeinde<br />
aufgestellt worden ist.<br />
1.6 Die Nachtragsprüfungen<br />
Bei den Beratungen des Rates über den geprüften Jahresabschluss der Gemeinde kann sich in besonderen<br />
Fällen noch ein Änderungsbedarf ergeben. Diese Sachlage erfordert, dass der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
nach Abschluss seiner Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses noch eine ergänzende Prüfung wegen der<br />
Änderungen des Jahresabschlusses vornehmen muss (vgl. § 59 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Diese ergänzende Prüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 949
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
ist erforderlich, soweit die örtlich vorgenommenen Änderungen erheblich für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
oder die wirtschaftliche Lage der Gemeinde oder die Darstellung im gemeindlichen Jahresabschluss sind.<br />
Sofern in solchen Fällen ggf. Dritte an der Jahresabschlussprüfung als Prüfer beteiligt waren, bedarf es für die<br />
Nachtragsprüfung keiner erneuten förmlichen Auswahl und Bestellung, weil sich deren Prüfungsauftrag grundsätzlich<br />
auf den Jahresabschluss insgesamt vor dem Zeitpunkt seiner Feststellung bezieht. Gleichwohl sollte<br />
geprüft werden, ob einem Dritten nicht lediglich ein fachlicher Teilauftrag erteilt wurde, sodass bei einer Einbeziehung<br />
eines Dritten in die Nachprüfung es einer weiteren bzw. gesonderten Beauftragung bedarf. Der Umfang<br />
einer Nachtragsprüfung beim gemeindlichen Jahresabschluss hängt dabei vom Umfang der vorgenommenen<br />
Änderungen ab.<br />
Alle von den Änderungen betroffenen Jahresabschlussunterlagen sind erneut zu prüfen. In dieser Prüfung ist<br />
auch die Zulässigkeit der vorgenommenen Änderungen ein Prüfungsgegenstand. Außerdem muss geprüft werden,<br />
ob der Jahresabschluss noch seiner Aufgabe gerecht wird, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Dabei können<br />
durchaus weitere Anpassungen erforderlich werden, damit der Jahresabschluss in der geänderten Fassung den<br />
Anforderungen genügt.<br />
Diese Vorgaben können dazu führen, dass regelmäßig alle Unterlagen zu überprüfen sind. Die Ergebnisrechnung,<br />
die Finanzrechnung, die Bilanz und der Anhang müssen dabei in neuer Form vorliegen. Ob und inwieweit<br />
auch alle Teilrechnungen geändert werden müssen und inwieweit der gemeindliche Lagebericht einer Anpassung<br />
bedarf, ist im örtlichen Einzelfall zu entscheiden. Das Ergebnis einer Nachtragsprüfung ist in einem gesonderten<br />
Nachprüfungsbericht darzustellen und die Art und der Umfang dieser Prüfung sind zu erläutern. Der erstellte<br />
Bestätigungsvermerk bleibt jedoch grundsätzlich wirksam. Er ist jedoch ggf. entsprechend dem Prüfungsergebnis<br />
zu ergänzen bzw. anzupassen.<br />
In den Fällen, in denen die Nachprüfung zu dem Ergebnis führt, dass der ursprüngliche Bestätigungsvermerk<br />
aufrechterhalten werden kann, soll dieses durch eine entsprechende Ergänzung des Vermerks deutlich gemacht<br />
werden. Auch Einschränkungen bis hin zur Versagung des Bestätigungsvermerks aufgrund der nachträglichen<br />
Änderungen sind entsprechend zu kennzeichnen. In jedem Fall muss aus den dem Rat vorzulegenden Unterlagen<br />
ein Zusammenhang zum bisherigen Jahresabschluss, ggf. mindestens durch eine gesonderte Erklärung,<br />
erkennbar und herstellbar sein. Der Umfang der Berichterstattung sowie die Beifügung von Unterlagen obliegen<br />
dem Rechnungsprüfungsausschuss als Prüfenden in eigener Verantwortung, jedoch unter der Prämisse, dass<br />
aus den Unterlagen der gemeindliche Jahresabschluss in seiner neuen Form einwandfrei und eindeutig erkennbar<br />
und nachvollziehbar wird.<br />
1.7 Der Abschluss der Prüfung<br />
Die für die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses erforderliche örtliche Prüfung ist erst dann vom<br />
örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss ordnungsgemäß durchgeführt worden, wenn dem Rat der Gemeinde ein<br />
Prüfungsbericht und ein Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über die Versagung vorgelegt worden ist. Er hat<br />
bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks über seine<br />
Versagung die Vorschriften de§ 101 Absatz 4 bis 7 GO <strong>NRW</strong> zu beachten. Der Bestätigungsvermerk ist danach<br />
in den Prüfungsbericht aufzunehmen und unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
zu unterzeichnen. Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“<br />
können dabei als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 950
2. Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die auch im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
relevant sind, hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung um weitere Grundsätze ergänzt. Für die Prüfung des<br />
handelsrechtlichen Jahresabschlusses haben sich die „Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“<br />
entwickelt, die entsprechend beim gemeindlichen Jahresabschluss Anwendung finden können. Diese Grundsätze,<br />
die i.d.R. Mindeststandards für die Abschlussprüfung festlegen, sind nicht gesetzlich bestimmt. Sie werden<br />
aus unterschiedlichen Quellen abgeleitet, denn die Abschlussprüfung wird grundsätzlich mit dem Ziel durchgeführt,<br />
dass die Prüfer unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit zutreffende Prüfungsaussagen<br />
treffen können.<br />
In diesem Zusammenhang hat z. B. das IDW verschiedene Grundsätze zur Durchführung von Abschlussprüfungen<br />
sowie zu den darin vorzunehmenden Prüfungshandlungen bestimmt. Dabei sind z. B. herausragende Themen<br />
die Qualitätssicherung, der Prüfungsansatz, die Prüfungsdurchführung, der Prüfungsbericht und der Bestätigungsvermerk,<br />
die um Rechnungslegungshinweise ergänzt werden. Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen<br />
durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze<br />
für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen<br />
ist die Abschlussprüfung u.a. angemessen durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren. Die<br />
von den Prüfern anzuwendenden Grundsätze betreffen die folgenden Bereiche (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Durchführung von Abschlussprüfungen<br />
Die Grundsätze für Wirtschaftsprüfer betreffen z.B. folgende Bereiche:<br />
- den Prüfungsauftrag<br />
- die Information des Prüfers<br />
- die Prüfungsplanung<br />
- die Prüfungsdurchführung, auch in Teilschritten<br />
- die Prüfungsdokumentation<br />
- die Erteilung von Bestätigungsvermerken<br />
- die Berichterstattung (Prüfungsbericht)<br />
Abbildung 191 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Durchführung von Abschlussprüfungen“<br />
Für die Jahresabschlussprüfung bestehen noch weitere ergänzende Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung<br />
von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. Die Ziele der Prüfung und der Prüfungsgegenstand<br />
bestimmen dabei die Prüfungsinhalte, sodass sich wie bisher der Umfang und der Inhalt der Prüfung grundsätzlich<br />
auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften über die gemeindliche Haushaltswirtschaft erstrecken müssen.<br />
Es muss in der Abschlussprüfung beurteilt werden, ob der Jahresabschluss den gesetzten Vorgaben entspricht<br />
und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 951
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die Prüfung wird die Verlässlichkeit der im Jahresabschluss enthaltenen Informationen erhöht, denn die<br />
Prüfung stellt eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion dar. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen ist<br />
die einzelne Abschlussprüfung auch angemessen zu dokumentieren. Diese Erfassung dient u.a. dazu, Informati-<br />
onen, die zum Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, zu stützen und nachvollziehbar<br />
zu machen. Die Unterlagen des Abschlussprüfers über die jeweilige Jahresabschlussprüfung sind,<br />
soweit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde angehört, entsprechend den Vorschriften über<br />
die Aufbewahrung von gemeindlichen Unterlagen aufzubewahren (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Der Bestätigungsvermerk<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat das Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses in einem<br />
Bestätigungsvermerk zusammenzufassen. Der Bestätigungsvermerk muss daher ein Gesamturteil über das Prüfungsergebnis<br />
unter Einbeziehung des Prüfungsumfanges enthalten (Prüfungsurteil). Dabei soll das Gesamturteil<br />
nicht als Addition vieler Einzelurteile verstanden werden, sondern durch Gewichtung der Beurteilung einzelner<br />
Prüfungsergebnisse gebildet werden. Es muss dabei geklärt werden, ob der gemeindliche Jahresabschluss ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Das Ergebnis der Prüfung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses soll dabei im Bestätigungsvermerk regelmäßig in positiver Form dargestellt<br />
werden.<br />
Der Bestätigungsvermerk muss auch eine zweifelsfreie Beurteilung des Prüfungsergebnisses enthalten. Dazu<br />
benennt die Vorschrift vier Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks, von der uneingeschränkten<br />
Bestätigung bis zur Erklärung des Rechnungsprüfungsausschusses, dass er sich außerstande sieht, ein Urteil<br />
über den geprüften Abschluss abzugeben. In diesem Rahmen sind nur bei Verstößen ggf. Einschränkungen<br />
möglich, z.B. wenn gesetzliche Vorschriften, Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet<br />
worden sind.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss darf daher seinen Bestätigungsvermerk erst erteilen, wenn er seine Prüfung<br />
materiell abgeschlossen und er sich ein Gesamturteil gebildet hat. Die Inhalte der einzelnen Tenorierungen des<br />
Bestätigungsvermerks über die gemeindliche Abschlussprüfung werden in den Absätzen 4 und 5 der Vorschrift<br />
näher bestimmt. Daraus ergeben sich grundsätzlich die folgenden grundsätzlichen Arten von Bestätigungsvermerken<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Uneingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk<br />
Die gemeindliche Buchführung<br />
wird ordnungsgemäß erledigt.<br />
Die gemeindliche Inventur und<br />
die Aufstellung des Inventars<br />
sind ordnungsgemäß erfolgt.<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss<br />
ist ordnungsgemäß.<br />
Die Arten gemeindlicher Bestätigungsvermerke<br />
Eingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk<br />
In der gemeindlichen Buchführung<br />
bestehen erhebliche Mängel<br />
in der örtlichen Umsetzung.<br />
Es wurden gewichtige Verstöße<br />
gegen Ansatz-, Ausweis- und<br />
Bewertungsvorschriften festgestellt.<br />
Es wurden gewichtige Verstöße<br />
gegen gesetzliche Vorschriften,<br />
Satzungen und andere rechtliche<br />
Vorgaben festgestellt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 952<br />
Versagung des<br />
Bestätigungsvermerks<br />
In der gemeindlichen Buchführung<br />
bestehen schwerwiegende<br />
Mängel in der örtlichen Umsetzung.<br />
Es wurden schwerwiegende<br />
Verstöße gegen Ansatz-, Ausweis-<br />
und Bewertungsvorschriften<br />
festgestellt.<br />
Es wurden schwerwiegende<br />
Verstöße gegen gesetzliche<br />
Vorschriften, Satzungen und<br />
andere rechtliche Vorgaben<br />
festgestellt.
Uneingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss<br />
ergibt ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde.<br />
Der Lagebericht der Gemeinde<br />
steht im Einklang mit dem<br />
gemeindlichen Jahresabschluss<br />
und erfüllt in ausreichendem<br />
Maße die Aufgaben nach § 48<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> bzw. enthält<br />
dazu die notwendigen Angaben<br />
und Informationen, z. B. über<br />
die Chancen und Risiken für die<br />
wirtschaftliche Entwicklung der<br />
Gemeinde.<br />
Der Abschlussprüfer kann ohne<br />
Einschränkungen eine positive<br />
Gesamtaussage über den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss<br />
treffen.<br />
Das haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde gilt<br />
insgesamt als ordnungsgemäß.<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Arten gemeindlicher Bestätigungsvermerke<br />
Eingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk<br />
Der gemeindliche Anhang erfüllt<br />
nicht in einem ausreichenden<br />
Maße die an ihn gestellten<br />
Anforderungen, weil z.B. gewichtige<br />
Angaben unterblieben<br />
oder Informationen weggelassen<br />
wurden.<br />
Der gemeindliche Lagebericht<br />
weist erhebliche Mängel auf,<br />
weil gewichtige Aussagen zur<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags-<br />
und Finanzlage der<br />
Gemeinde nicht darin enthalten<br />
sind und über die Chancen und<br />
Risiken für die wirtschaftliche<br />
Entwicklung der Gemeinde<br />
nicht in einem ausreichenden<br />
Maße berichtet wird.<br />
Dem Abschlussprüfer ist trotz<br />
wesentlicher Beanstandungen<br />
oder ggf. kleinerer Prüfungshemmnisse<br />
noch möglich, eine<br />
positive Gesamtaussage über<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
zu treffen.<br />
Örtliches Gesamtbild<br />
Das haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde gilt<br />
insgesamt noch als ordnungsgemäß.<br />
GEMEINDEORDNUNG 953<br />
Versagung des<br />
Bestätigungsvermerks<br />
Der gemeindliche Anhang erfüllt<br />
in einem wesentlichen Umfang<br />
nicht die an ihn gestellten Anforderungen,<br />
weil z.B. wesentliche<br />
Angaben und Informationen<br />
unterblieben sind.<br />
Der gemeindliche Lagebericht<br />
weist wesentliche Mängel auf,<br />
weil Aussagen zur Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde nicht darin<br />
enthalten sind und über die<br />
Chancen und Risiken für die<br />
wirtschaftliche Entwicklung der<br />
Gemeinde nicht berichtet wird.<br />
Der Abschlussprüfer ist nach<br />
Ausschöpfung aller angemessenen<br />
Möglichkeiten nicht in der<br />
Lage, eine Beurteilung abzugeben.<br />
Er kann wegen bestehender<br />
Prüfungshemmnisse keine<br />
Aussage mehr treffen, um aus<br />
seiner Prüfung heraus ein<br />
Gesamtbild über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss zu<br />
entwickeln und kann daher<br />
auch keine positive Gesamtaussage<br />
mehr zum gemeindlichen<br />
Jahresabschluss treffen.<br />
Das haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde gilt<br />
insgesamt nicht mehr als ordnungsgemäß.<br />
Abbildung 192 „Die Arten gemeindlicher Bestätigungsvermerke“<br />
Aufgrund der fachlichen Grundsätze entstehen Klarstellungen und dadurch detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk,<br />
denn dieser soll das getroffene Gesamturteil über den gemeindlichen Jahresabschluss wieder<br />
spiegelt. Der Inhalt des Bestätigungsvermerks wird dabei durch das Ziel der Jahresabschlussprüfung bestimmt.<br />
Außerdem entfaltet er eine rechtliche Wirkung dadurch, dass nach seiner Erstellung und Unterzeichnung gilt die<br />
Jahresabschlussprüfung als abgeschlossen und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft. Erst danach kann<br />
der gemeindliche Jahresabschluss vom Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Es<br />
liegt in der Verantwortung des Rechnungsprüfungsausschusses, ob und in welchem Umfang sein Bestätigungsvermerk<br />
auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung oder von Dritten als<br />
Prüfer aufgebaut worden ist.
4. Die Übergabe des Jahresabschlusses zur Prüfung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Der gemeindliche Jahresabschluss ist durch den Bürgermeister dem Rat der Gemeinde als Kollegialorgan zur<br />
Feststellung zuzuleiten (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Zum Budgetrecht des Rates gehört es, nach Ablauf<br />
des Haushaltsjahres das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form des Jahresabschlusses festzustellen<br />
(vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Dieses Recht beinhaltet aber auch die Pflicht, vor der Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses eine Prüfung in der Sache durchzuführen.<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates<br />
der Gemeinde, einem Pflichtausschuss des Rates, der sich der örtlichen Rechnungsprüfung bedient (vgl. § 57<br />
i.V.m. den § 59 GO <strong>NRW</strong>). Diese rechtlichen Gegebenheiten erfordern, dass eine Prüfung des Jahresabschlusses<br />
mindestens durch den Rat beauftragt oder durch den Rechnungsprüfungsausschuss als gesetzlich zuständiger<br />
Prüfungsausschuss eingeleitet werden muss.<br />
Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Jahresabschlusses mit seinen Anlagen an den Rat der Gemeinde<br />
wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen, dass ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die<br />
Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates gesetzt wird. Diese Tätigkeit erfolgt durch den Bürgermeister,<br />
denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. §<br />
47 Absatz 1 Satz 1 und § 48 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat nimmt daher den Entwurf des Jahresabschlusses entgegen,<br />
um ihm dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung zu überweisen. Es soll dabei gewährleistet werden,<br />
dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
sachgerecht die Feststellung darüber treffen kann.<br />
Aus dem Zusammenspiel der haushaltsrechtlichen Regelung kann auch abgeleitet werden, dass der Entwurf des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses auch unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben werden<br />
kann, wenn gleichzeitig der Rat darüber unterrichtet wird. Der Rat kann im Wege der Unterrichtung das Jahresergebnis<br />
sowie Eckwerte der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde zur Kenntnis nehmen, wie es auch bei einer<br />
Zuleitung an den Rat bzw. über den Rat an den Rechnungsprüfungsausschuss möglich ist.<br />
Die unmittelbare Übergabe des zu prüfenden Jahresabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss ist auch<br />
unter dem Gesichtspunkt vertretbar, dass eine Beteiligung anderer Ausschüsse des Rates, z. B. des Finanzausschusses,<br />
nicht der vorherigen Beteiligung des Rates bedarf. Die Verkürzung des Verfahrensweges führt daher<br />
materiell zu keinen Einschnitten der Rechte des Rates noch der Zwecke, auf die die haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
ausgerichtet sind. Eine solche Vorgehensweise kann daher als sachgerecht im Sinne der Feststellung<br />
des Jahresabschlusses durch den Rat anzusehen werden.<br />
In die örtliche Abwägung, ob eine direkte Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses an den<br />
Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen soll, müssen die genannten Gegebenheiten, aber auch die Einhaltung<br />
der gesetzlich bestimmten Frist für die Feststellung des Jahresabschlusses (spätestens 31. Dezember des dem<br />
Haushaltsjahr folgenden Jahres), einbezogen werden. Eine unmittelbare Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses an die örtliche Rechnungsprüfung, ohne eine vorherige Beteiligung des Rates oder des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses, ist dabei jedoch nicht zulässig, auch wenn die Prüfung des Jahresabschlusses<br />
zu den gesetzlichen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehört.<br />
GEMEINDEORDNUNG 954
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Prüfungsrahmen):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1 Zu Satz 1 (Prüfungszuständigkeit und Prüfungsinhalte):<br />
1.1.1 Die Zuständigkeiten des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
Nach der Vorschrift ist der Jahresabschluss vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Damit wird die dem örtlichen<br />
Rechnungsprüfungsausschuss obliegende Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses nochmals ausdrücklich<br />
hervorgehoben (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Verantwortlichkeit des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
für die Prüfung des Jahresabschlusses wird auch dadurch deutlich, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
den Bestätigungsvermerk, der entsprechend des durchgeführten Prüfungsumfanges und des<br />
Prüfungsergebnisses zu formulieren ist, mit Angabe des Ortes und des Datums eigenhändig zu unterzeichnen hat<br />
(vgl. § 101 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Um den Zielen und Zwecken der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung nachzukommen, muss dieser Prüfung<br />
nicht nur eine vielfältige Informationsbeschaffung vorausgehen, sondern auch die Vorbereitung der Abschlussprüfung<br />
muss abgestimmt zwischen der Gemeindeverwaltung, dem Rechnungsprüfungsausschuss und den Abschlussprüfern<br />
erfolgen, denen sich der Rechnungsprüfungsausschuss bedient (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dabei ist vom Rechnungsprüfungsausschuss zu beachten, dass der Rat der Gemeinde bis zum 31. Dezember<br />
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres den Jahresabschluss festzustellen hat (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er<br />
hat daher den Ablauf seiner Prüfung entsprechend zu gestalten.<br />
1.1.2 Inhalte der Jahresabschlussprüfung<br />
Die Vorschrift benennt auch ausdrücklich die Prüfungsinhalte für die örtliche Jahresabschlussprüfung. Der gemeindliche<br />
Jahresabschluss ist danach dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der<br />
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des Jahresabschlusses soll sich zudem darauf<br />
erstrecken, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen, z.B. die gemeindliche Haushaltssatzung,<br />
und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen, z. B. die örtlichen Vorschriften auf der Grundlage des<br />
§ 31 GemHVO <strong>NRW</strong> beachtet worden sind.<br />
In die örtliche Prüfung sind auch die gemeindliche Buchführung, die durchgeführte Inventur, das aufgestellte<br />
Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen.<br />
Dazu wird noch bestimmt, dass der gemeindliche Lagebericht darauf zu prüfen ist, ob er mit dem Jahresabschluss<br />
der Gemeinde in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Diese Vorgaben beinhalten auch eine<br />
Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung, bei der die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden<br />
Satzungen im Blickfeld stehen.<br />
Im gemeindlichen Bereich muss dabei die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung<br />
(vgl. § 78 GO <strong>NRW</strong>) nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden<br />
Haushaltsplan (vgl. § 79 GO <strong>NRW</strong>) näher ausgestaltet wird. Daraus entsteht wiederum die Verpflichtung,<br />
auch die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr und nicht nur deren Ergebnis in die<br />
Jahresabschlussprüfung einzubeziehen. Die tatsächliche Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans mit den<br />
GEMEINDEORDNUNG 955
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
darin enthaltenen Ermächtigungen des Rates der Gemeinde zeigt sich insbesondere im Plan-/Ist-Vergleich, der in<br />
der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung enthalten ist. Dadurch besteht im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
eine Verbindung zwischen dem Haushaltsplan der Gemeinde und ihrer Haushaltsabrechnung, die auch in der<br />
Jahresabschlussprüfung zu berücksichtigen ist.<br />
1.1.3 Die Durchführung der Jahresabschlussprüfung<br />
1.1.3.1 Die Prüfungsplanung<br />
Die Aufgabe „Durchführung der Jahresabschlussprüfung“ erfordert von allen daran Beteiligten eine sachliche und<br />
zeitliche Prüfungsplanung und die Festlegung von Informationsbeschaffungsprozessen. Die Prüfung setzt aber<br />
auch eine Einschätzung des Prüfungsrisikos sowie eine Prüfungsstrategie voraus, um die Richtigkeit der zu treffenden<br />
Prüfungsaussagen zu gewährleisten. Auch die Festlegung von Wesentlichkeitsgrenzen sowie und Plausibilitätsbeurteilungen<br />
gehören zu den notwendigen Vorbereitungen.<br />
In die Vorüberlegungen für die örtliche Prüfung sollte ebenso einbezogen werden, welche kompetenten Personen<br />
bei der Klärung von Zweifelsfragen hinzugezogen werden können, um Fehleinschätzungen entgegen zu wirken.<br />
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist daher auch den Grundsätzen der risikoorientierten Prüfung und der<br />
Wesentlichkeit in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Dabei sind die örtliche Situation der Gemeinde und<br />
der Umfang und die Form der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie die Komplexität der gemeindlichen Geschäfte<br />
und deren Risikogehalt zu berücksichtigen.<br />
Zu den Prüfungsvorbereitungen gehört aber auch die Beauftragung Dritter nach § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>, wenn<br />
sich die örtliche Rechnungsprüfung zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen will. Sie hat dabei auch das<br />
Vorliegen von Ausschlussgründen zu prüfen (vgl. § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem ist auch auf eine ausreichende<br />
Dokumentation der Vorgänge bei der Ausführung der Prüfungstätigkeiten im Rahmen der Jahresabschlussprüfung<br />
zu achten. Es ist dabei nicht ausreichend, nur das Ergebnis der durchgeführten Prüfung durch<br />
den Prüfungsbericht und den Bestätigungsvermerk nach § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> zu dokumentieren. Entstandene<br />
Dokumente in Papierform können dabei auch eingescannt werden, damit sie in elektronischer Form verfügbar<br />
sind, jedoch muss immer der vollständige Inhalt auf dem Datenträger ersichtlich sein.<br />
1.1.3.2 Der Zeitraum der Jahresabschlussprüfung<br />
Für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung ist gesetzlich nicht ausdrücklich ein abgegrenzter Zeitraum<br />
bestimmt worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Jahresabschlusses in den Verfahrensablauf<br />
der Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses, dass für die Durchführung<br />
der Prüfung nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Zu berücksichtigen ist einerseits, dass der Bürgermeister<br />
den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
folgenden Jahres dem Rat zuzuleiten hat (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits hat der<br />
Rat der Gemeinde spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom<br />
Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss durch einen Beschluss festzustellen (vgl. § 96 Absatz<br />
1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zeitraum muss die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses erfolgen. Es ist dabei zu berücksichtigen,<br />
dass sich der Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen hat oder, soweit<br />
eine solche nicht besteht, sich Dritter gem. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen kann (vgl. § 59 Absatz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die gemeindlichen Organe müssen aber die gesetzlich zugelassenen Fristen nicht vollausschöpfen. Die<br />
für die tatsächliche Durchführung der Jahresabschlussprüfung verfügbare Zeit kann daher ggf. auch noch reduzieren<br />
werden, um ein Prüfungsergebnis vor der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung für das neue<br />
GEMEINDEORDNUNG 956
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Haushaltsjahr verfügbar zu haben. Diese „Verkürzung“ ist auch geboten, denn die zuprüfenden Daten der Ergebnisrechnung<br />
und der Finanzrechnung der Gemeinde stellen als Ist-Werte die Ausgangsdaten im Haushaltsplan<br />
für das neue Haushaltsjahr dar (vgl. § 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindli-<br />
chen Jahresabschlusses ist daher auch vom Gesetzgeber grundsätzlich gewollt, denn die Ergebnisse des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses sollen so schnell wie möglich auch in der laufenden Haushaltsausführung die<br />
notwendige Berücksichtigung finden. Die gemeindliche Aufsichtsbehörde ist ebenfalls an einer zeitnahen Anzeige<br />
des festgestellten Jahresabschlusses nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres interessiert.<br />
1.1.3.3 Die Prüfung der „Jahreseröffnungsbilanz“<br />
In die gemeindliche Abschlussprüfung muss ggf. in Einzelfällen, ausgehend von der gemeindlichen Haushaltssatzung<br />
auch der bilanzielle Anfangsbestand des Haushaltsjahres einbezogen werden. Ein solches Erfordernis besteht<br />
insbesondere dann, wenn von der Gemeinde die auf den vorhergehenden Jahresabschluss angewandten<br />
Bewertungsmethoden in einem wesentlichen Umfang nicht bei dem folgenden Jahresabschluss beibehalten werden.<br />
In solchen Fällen besteht dann oftmals nur noch ein geringer bilanzieller Zusammenhang zwischen einzelnen<br />
Posten der Schlussbilanz des abgelaufenen Haushaltsjahres und den Posten der Jahreseröffnungsbilanz des<br />
folgenden Haushaltsjahres.<br />
Der Abschlussprüfer muss dann bei den einzelnen neuen Wertansätzen abschätzen, ob diese für den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss vertretbare Anfangswerte darstellen und ob die Umstellungseffekte zutreffend behandelt<br />
wurden. Mit einer solchen Prüfung wird gleichzeitig die Richtigkeit der Umstellung in der neuen Bewertung bzw.<br />
bei den Bewertungsmethoden bestätigt. Die Veränderungen im Übergang zwischen den Haushaltsjahren müssen<br />
von der Gemeinde transparent gemacht und dokumentiert werden. Eine eigenständige Jahreseröffnungsbilanz<br />
stellt dabei eine sichere Methode dar, eine vorgenommene bilanzwirksame Umstellung nachvollziehbar zu machen<br />
und zu dokumentieren.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung):<br />
1.2.1 Allgemeine Bedingungen<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses darauf, ob die gesetzlichen<br />
Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden<br />
sind. Die Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen Vorschriften beinhaltet daher auch eine<br />
Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung in Bezug auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr und die dazu örtlich festgelegten Geschäftsprozesse. Zum Gegenstand dieser Prüfung sind dabei<br />
auch die gesetzlich bestimmten Verfahren zu machen, sodass nicht nur die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
in die Prüfungshandlungen einzubeziehen ist, sondern auch die Aufstellung und Beschlussfassung<br />
der jährlichen Haushaltssatzung dazu gehören. Das Prüfungsergebnis steht daher auch mit der von den Ratsmitgliedern<br />
zu beschließenden Entlastung des Bürgermeisters in einem unmittelbaren Zusammenhang (vgl. § 96<br />
Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung muss vermieden werden, dass diese Prüfung als "Sonderprüfung"<br />
zu verstehen ist oder dass i.V.m. den fachlichen Prüfungshandlungen es zu einer "Doppelprüfung" kommt.<br />
In die Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung sollten daher auch nicht Sachverhalte und Fragen der Gemeindeverfassung<br />
einbezogen werden, die Gegenstand der gemeindlichen Rechtsaufsicht sind. Sofern aber daraus<br />
wirtschaftliche Wirkungen ausgehen, die im gemeindlichen Jahresabschluss aufzuzeigen sind, müssen diese ggf.<br />
in die Prüfungshandlungen einbezogen werden. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde bei den gemeindlichen Anzeigen i.d.R. in ihre Beurteilung auch die Leistungsfähigkeit der Gemeinde<br />
einzubeziehen hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 957
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
In der Abschlussprüfung muss außerdem die Besonderheit berücksichtigt werden, dass die jährliche Haushaltssatzung<br />
als rechtliche Vorgabe für die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr nicht<br />
für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden Haushaltsplan näher ausgestaltet<br />
wird. Für die Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung innerhalb der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
ist deshalb einerseits zu berücksichtigen, dass der Haushaltsplan hinsichtlich der Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr verbindlich für die gemeindliche Verwaltung ist (vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Andererseits hat die örtliche Rechnungsprüfung die Aufgabe, die Geschäftsvorfälle der Gemeinde, die in<br />
der gemeindlichen Finanzbuchhaltung erfasst werden, zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses der<br />
Gemeinde laufend, d. h. soweit gemeindliche Vorgänge im gesamten Haushaltsjahr entstehen, zu prüfen (vgl. §<br />
103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Ordnungsmäßigkeitsprüfung soll dabei feststellen, ob das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde im<br />
Haushaltsjahr richtig und vollständig unter Einbeziehung der haushaltsmäßigen Ermächtigungen des Rates der<br />
Gemeinde als Bewirtschaftungsrahmen nachgewiesen wird. Die dazu gehörige Rechtmäßigkeitsprüfung umfasst<br />
dabei regelmäßig die Beurteilung des gemeindlichen Verwaltungshandelns dahin gehend, ob die rechtlichen<br />
Vorgaben bei der Ausführung des gemeindlichen Haushaltsplans beachtet und eingehalten worden sind (vgl. § 79<br />
GO <strong>NRW</strong>). Diese Prüfungen sind insoweit geboten, denn die haushaltsmäßigen Vorschriften sehen oftmals besondere<br />
Verfahrenshandlungen durch die Gemeinde vor, die sich auch auf die Ausführung des Haushaltsplans<br />
und das Buchungsgeschehen in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung auswirken können. Solche Sachverhalte<br />
fallen daher auch in den Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung.<br />
Im Rahmen der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann sich zudem<br />
ergeben, dass die Gemeinde zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses verpflichtet ist, dieser Verpflichtung<br />
aber noch nicht nachgekommen ist. In diesen Fällen sind dem Bürgermeister der Gemeinde entsprechende Hinweise<br />
zu geben. Dieser Verstoß gegen gesetzliche Pflichten ist jedoch nicht Gegenstand der originären Jahresabschlussprüfung<br />
und berührt diese Prüfung daher hinsichtlich des Prüfungsergebnisses nicht. Ein solcher Verstoß<br />
soll daher auch nicht zwingend zu einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks aus der örtlichen Jahresabschlussprüfung<br />
führen.<br />
1.2.2 Die gesetzlichen Haushaltsvorschriften<br />
1.2.2.1 Allgemeine Zusammenhänge<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss erstreckt sich nach<br />
der Vorschrift auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften beachtet worden sind. Diese Regelung soll nach<br />
ihrem Sinn und Zweck bewirken, dass bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses die gesamten Vorschriften<br />
über die gemeindliche Haushaltswirtschaft berücksichtigt werden. Daraus folgt, dass die in den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung, die Haushaltsausführung<br />
und die Haushaltsrechnung in die haushaltsjahrbezogene Abschlussprüfung einzubeziehen sind.<br />
1.2.2.2 Die Vorschriften für die Haushaltsplanung<br />
Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen auch<br />
die in den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung,<br />
soweit sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden (vgl.<br />
nachfolgende Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 958
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsplanung<br />
Haushaltsplanung<br />
in der Gemeindeordnung<br />
8. Teil<br />
Haushaltswirtschaft<br />
§ 75 Allgemeine Haushaltsgrundsätze<br />
§ 76 Haushaltssicherungskonzept<br />
§ 77 Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung<br />
§ 78 Haushaltssatzung<br />
§ 79 Haushaltsplan<br />
§ 80 Erlass der Haushaltssatzung<br />
§ 81 Nachtragssatzung<br />
§ 82 Vorläufige Haushaltsführung<br />
§ 83 Überplanmäßige und außerplanmäßige<br />
Aufwendungen und Auszahlungen<br />
§ 84 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
§ 85 Verpflichtungsermächtigungen<br />
§ 86 Kredite<br />
9. Teil<br />
Sondervermögen,<br />
Treuhandvermögen<br />
§ 97 Sondervermögen<br />
§ 98 Treuhandvermögen<br />
§ 99 Gemeindegliedervermögen<br />
§ 100 Örtliche Stiftungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 959<br />
Haushaltsplanung<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
Erster Abschnitt<br />
Haushaltsplan<br />
§ 1 Haushaltsplan<br />
§ 2 Ergebnisplan<br />
§ 3 Finanzplan<br />
§ 4 Teilpläne<br />
§ 5 Haushaltssicherungskonzept<br />
§ 6 Mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung<br />
§ 7 Vorbericht<br />
§ 8 Stellenplan<br />
§ 9 Haushaltsplan für zwei Jahre<br />
§ 10 Nachtragshaushaltsplan<br />
Zweiter Abschnitt<br />
Planungsgrundsätze und Ziele<br />
§ 11 Allgemeine Planungsgrundsätze<br />
§ 12 Ziele, Kennzahlen zur Zielerreichung<br />
§ 13 Verpflichtungsermächtigungen<br />
§ 14 Investitionen<br />
§ 15 Verfügungsmittel<br />
§ 16 Fremde Finanzmittel<br />
§ 17 Interne Leistungsbeziehungen<br />
§ 18 Kosten- und Leistungsrechnung<br />
§ 19 Weitere Vorschriften für die Haushaltsplanung<br />
§ 35 Abschreibungen<br />
§ 36 Rückstellungen<br />
Fünfter Abschnitt<br />
Vermögen und Schulden<br />
Abbildung 193 „Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsplanung“<br />
1.2.2.3 Die Vorschriften für die Haushaltsausführung<br />
Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen die in<br />
den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthalten Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsausführung,<br />
soweit sie bei der Gemeinde zur Anwendung kamen, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. Die<br />
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr bildet eine Grundlage für die Erfüllung der<br />
Aufgaben der Gemeinde.<br />
Die Gemeinde hat auch bei der Ausführung ihrer gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr darauf<br />
Rücksicht zu nehmen, dass die Kosten der Leistungen und der Einrichtungen letztlich von den Bürgern durch<br />
Steuern und Abgaben aufgebracht werden. Diese Sachlage verpflichtet sie ganz besonders zu einer wirtschaftlichen,<br />
effizienten und sparsamen Haushaltsführung (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Das gemeindliche<br />
Haushaltsrecht sieht dafür eine Reihe von Grundsätzen und Geboten sowohl in der Gemeindeordnung als auch<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung vor, die nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden (vgl. Abbildung).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsausführung<br />
Haushaltsausführung<br />
in der Gemeindeordnung<br />
8. Teil<br />
Haushaltswirtschaft<br />
§ 86 Kredite<br />
§ 87 Sicherheiten und Gewährleistung für<br />
Dritte<br />
§ 89 Liquidität<br />
§ 90 Vermögensgegenstände<br />
§ 93 Finanzbuchhaltung<br />
§ 94 Übertragung der Finanzbuchhaltung<br />
10. Teil<br />
Rechnungsprüfung<br />
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung<br />
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
9. Teil<br />
Sondervermögen,<br />
Treuhandvermögen<br />
§ 97 Sondervermögen<br />
§ 98 Treuhandvermögen<br />
§ 99 Gemeindegliedervermögen<br />
§ 100 Örtliche Stiftungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 960<br />
Haushaltsausführung<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
Dritter Abschnitt<br />
Besondere Vorschriften<br />
für die Haushaltswirtschaft<br />
§ 20 Grundsatz der Gesamtdeckung<br />
§ 21 Bildung von Budgets<br />
§ 22 Ermächtigungsübertragung<br />
§ 23 Bewirtschaftung und Überwachung<br />
§ 24 Haushaltswirtschaftliche Sperre,<br />
Unterrichtungspflicht<br />
§ 25 Vergabe von Aufträgen<br />
§ 26 Stundung, Niederschlagung und Erlass<br />
Vierter Abschnitt<br />
Buchführung, Inventar,<br />
Zahlungsabwicklung<br />
§ 27 Buchführung<br />
§ 28 Inventur, Inventar<br />
§ 29 Inventurvereinfachungsverfahren<br />
§ 30 Zahlungsabwicklung, Liquiditätsplanung<br />
§ 31 Sicherheitsstandards und interne Aufsicht<br />
Abbildung 192 „Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsausführung“<br />
1.2.2.4 Die Vorschriften für die Haushaltsrechnung<br />
Für den Jahresabschluss bestehen im gemeindlichen Haushaltsrecht eine Reihe von Grundsätzen und Geboten.<br />
Bei der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss müssen die in<br />
den haushaltsrechtlichen Vorschriften enthaltenen Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsrechnung in<br />
die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden (vgl. Abbildung).<br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsrechnung<br />
Haushaltsrechnung<br />
in der Gemeindeordnung<br />
8. Teil<br />
Haushaltswirtschaft<br />
§ 88 Rückstellungen<br />
§ 89 Liquidität<br />
§ 90 Vermögensgegenstände<br />
§ 91 Inventur, Inventar und<br />
Vermögensbewertung<br />
§ 95 Jahresabschluss<br />
§ 96 Feststellung des Jahresabschlusses<br />
und Entlastung<br />
Haushaltsrechnung<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
Fünfter Abschnitt<br />
Vermögen und Schulden<br />
§ 32 Allgemeine Bewertungsanforderungen<br />
§ 33 Wertansätze für Vermögensgegenstände<br />
§ 34 Bewertungsvereinfachungsverfahren<br />
§ 35 Abschreibungen<br />
§ 36 Rückstellungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsrechnung<br />
Haushaltsrechnung<br />
in der Gemeindeordnung<br />
9. Teil<br />
Sondervermögen,<br />
Treuhandvermögen<br />
§ 97 Sondervermögen<br />
§ 98 Treuhandvermögen<br />
§ 99 Gemeindegliedervermögen<br />
§ 100 Örtliche Stiftungen<br />
10. Teil<br />
Rechnungsprüfung<br />
§ 101 Prüfung des Jahresabschlusses,<br />
Bestätigungsvermerk<br />
§ 102 Örtliche Rechnungsprüfung<br />
§ 103 Aufgaben der örtlichen Rechnungs-<br />
prüfung<br />
§ 105 Überörtliche Prüfung<br />
12. Teil<br />
Gesamtabschluss<br />
§ 116 Gesamtabschluss<br />
§ 117 Beteiligungsbericht<br />
GEMEINDEORDNUNG 961<br />
Haushaltsrechnung<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
Sechster Abschnitt<br />
Jahresabschluss<br />
§ 37 Jahresabschluss<br />
§ 38 Ergebnisrechnung<br />
§ 39 Finanzrechnung<br />
§ 40 Teilrechnungen<br />
§ 41 Bilanz<br />
§ 42 Rechnungsabgrenzungsposten<br />
§ 43 Weitere Vorschriften zu einzelnen Bilanzposten<br />
§ 44 Anhang<br />
§ 45 Anlagenspiegel<br />
§ 46 Forderungsspiegel<br />
§ 47 Verbindlichkeitenspiegel<br />
§ 48 Lagebericht<br />
Siebter Abschnitt<br />
Gesamtabschluss<br />
§ 49 Gesamtabschluss<br />
§ 50 Konsolidierung<br />
§ 51 Gesamtlagebericht, Gesamtanhang<br />
§ 52 Beteiligungsbericht<br />
Neunter Abschnitt<br />
Schlussvorschriften<br />
§ 58 Aufbewahrung von Unterlagen,<br />
Aufbewahrungsfristen<br />
Abbildung 193 „Die haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Haushaltsrechnung“<br />
Diese Vorgaben wirken sich auf die Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus, denn der Bürgermeister<br />
hat nach dem Ende seines auf das Haushaltsjahr begrenzten Auftrages, die Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
nach der geltenden Haushaltssatzung zu führen und darüber Rechenschaft gegenüber dem Rat ablegen.<br />
Der Bürgermeister hat dazu den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses innerhalb von drei Monaten nach<br />
Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.2.3 Örtliche Satzungen<br />
1.2.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
auch darauf, ob die die gesetzlichen Vorschriften ergänzenden örtlichen Satzungen beachtet<br />
worden sind. Die Gemeinden können nach § 7 GO <strong>NRW</strong> ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln. Neben
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
dieser Ermächtigung bestehen aber in Fachgesetzen weitere Ermächtigungen zum Erlass von gemeindlichen<br />
Satzungen, z. B. in § 2 KAG <strong>NRW</strong> oder für Erschließungsbeitragssatzung in § 132 BauGB. Zu solchen gemeindlichen<br />
Satzungen gehören vor allem die Hauptsatzung nach § 7 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> und die jährliche Haushalts-<br />
satzung nach § 78 GO <strong>NRW</strong>.<br />
1.2.3.2 Die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
Die jährliche Haushaltswirtschaft der Gemeinde erfordert eine bindende Grundlage für ihre Ausführung durch die<br />
gemeindliche Verwaltung. Diese Grundlage schafft der Rat der Gemeinde im Rahmen seines Budgetrechtes<br />
durch den jährlichen Erlass einer Haushaltssatzung (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe h GO <strong>NRW</strong>). Ein auf der beschlossenen<br />
Haushaltsatzung aufbauender gemeindlicher Haushalt ist Ausdruck der Finanzhoheit der Gemeinde<br />
und der gemeindlichen Selbstverwaltung. Es muss dabei von der Gemeinde gewährleistet werden, dass durch<br />
die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mindestens alle gesetzlich bestimmten Festsetzungen getroffen werden<br />
und die Haushaltssatzung alle Ermächtigungen für die gemeindliche Verwaltung enthält, die zur Ausführung und<br />
Einhaltung des Haushaltsplans der Gemeinde im betreffenden Haushaltsjahr notwendig sind.<br />
Aus diesen Vorgaben entsteht, dass in die Prüfung der Einhaltung der gemeindlichen Haushaltssatzung auch die<br />
Einhaltung des Haushaltsplans und damit die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu prüfen ist. Es<br />
muss als nicht ausreichend angesehen werden, wenn lediglich nur die Ergebnisse der gemeindlichen Haushaltswirtschaft,<br />
die in der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung sowie in der gemeindlichen Bilanz wieder gegeben<br />
werden, in die Jahresabschlussprüfung einbezogen werden. So gehört z. B. zur Prüfung, ob die haushaltswirtschaftlichen<br />
Vorschriften eingehalten worden sind, die Prüfung der Einhaltung der in der Haushaltssatzung<br />
enthaltenen Kreditermächtigung und anderer örtlich bezogener Bewirtschaftungsvorgaben.<br />
Zu den Prüfungsaufgaben gehört auch die Prüfung, ob außerhalb der vom Rat beschlossenen Haushaltssatzung<br />
örtliche haushaltswirtschaftliche Maßnahmen veranlasst wurden und diese sich im zulässigen Rahmen der haushaltsrechtlichen<br />
Vorgaben halten, z. B. über- und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen. Dadurch<br />
wird deutlich, dass sich die Prüfung der Einhaltung der rechtlichen Bestimmungen im Rahmen der Prüfung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses nicht allein auf die Vorschriften über die Rechnungslegung beziehen darf.<br />
1.2.4 Sonstige ortsrechtliche Bestimmungen<br />
1.2.4.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss erstreckt sich nach<br />
der Vorschrift auch darauf, ob die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Derartige örtliche<br />
Regelungen werden durch Verordnungen, Tarife, Richtlinien u.a. in eigener Verantwortung der Gemeinde<br />
festgelegt. Solche ortsrechtlichen Bestimmungen sind nach § 1 Absatz 2 BekanntmVO <strong>NRW</strong> wie gemeindliche<br />
Satzungen bekannt zu machen.<br />
1.2.4.2 Besondere Ratsbeschlüsse<br />
Zu den sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen sind auch besondere Ratsbeschlüsse zu zählen, die auf Grund<br />
ihrer Inhalte eigene haushaltswirtschaftliche Auswirkungen für das gleiche Haushaltsjahr oder auch für künftige<br />
Haushaltsjahre haben, z. B. über gemeindliche Investitionen (vgl. § 14 GemHVO <strong>NRW</strong>) oder über überplanmäßige<br />
und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen (vgl. § 83 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Derartige Beschlüsse<br />
wirken sich unmittelbar auch auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres aus.<br />
GEMEINDEORDNUNG 962
1.2.4.3 Örtliche Dienstanweisungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Sinne der Sicherung des ordnungsmäßigen Verwaltungshandelns und der Gewährleistung einer wirtschaftlichen<br />
Haushaltsführung sowie aufgrund des öffentlichen Verwaltungsrechts besteht für jede Gemeinde die generelle<br />
Verpflichtung, ihr Handeln bzw. ihre Geschäftstätigkeit auf eine rechtliche Grundlage zu stellen. Es bestehen<br />
daher für die örtliche Aufgabenerledigung durch die verwaltenden Stellen der Gemeinde, z.B. auch für die gemeindliche<br />
Finanzbuchhaltung, darauf ausgerichtete örtliche Vorschriften, die vom Bürgermeister als organisatorische<br />
und fachliche Vorgaben im Rahmen seiner Verantwortung für den Geschäftsgang in der gemeindlichen<br />
Verwaltung zu erlassen sind.<br />
Solche örtlichen Bestimmungen sollen einerseits ein ordnungsmäßiges Verwaltungshandeln sichern und eine<br />
wirtschaftliche Haushaltsführung gewährleisten, andererseits aber auch die notwendige Überwachung und Kontrollen<br />
ermöglichen. Das örtliche Regelwerk muss diesen Zwecken gerecht werden und kann daher nicht nur auf<br />
dem Standardkatalog nach § 31 GemHVO <strong>NRW</strong> aufbauen, sondern muss auch die übrigen gesetzlichen Bestimmungen<br />
des gemeindlichen Haushaltsrechts beachten. Diese enthalten weitere Regelungen über die Überwachung<br />
und Kontrollen, z. B. die Vorgänge in der Finanzbuchhaltung laufend zu prüfen oder die gemeindliche<br />
Zahlungsabwicklung dauernd zu überwachen (vgl. § 103 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Es können aber auch weitere Überwachungspflichten bestehen, z. B. die Aufsicht über die Finanzbuchhaltung<br />
durch die Bürgermeisterin oder den Bürgermeister (vgl. § 31 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Dazu gehört auch, das örtliche<br />
Regelungswerk so auszugestalten, dass die Anwendung seiner Bestimmungen prüffähig ist und die möglichen<br />
Ermessensspielräume hinsichtlich des Handelns und der Verantwortlichkeiten der gemeindlichen Beschäftigten<br />
erkennbar und nachvollziehbar gemacht werden, z. B. durch die konkrete Festlegung von Entscheidungsbefugnissen<br />
oder die Bindung an Weisungen. Vor diesem Hintergrund und den entsprechenden örtlichen Dienstanweisungen<br />
verfügt grundsätzlich jede Gemeinde über ein eigenständiges Überwachungs- und Kontrollinstrument,<br />
das in der Privatwirtschaft als „Internes Kontrollsystem (IKS)“ bezeichnet wird.<br />
Die Gemeinde muss insgesamt dafür Sorge tragen, dass die Überwachung und Kontrolle in der gemeindlichen<br />
Verwaltung gesichert ist, auch wenn die örtliche Organisationshoheit eine Vielzahl von eigenständigen Einheiten<br />
und Verantwortlichkeiten in der gemeindlichen Verwaltung zulässt. Es besteht aber gleichwohl ein Gesamtzusammenhang<br />
im Sinne von Kontrolle und Überwachung, z.B. durch den Verwaltungsvorstand nach § 70 GO<br />
<strong>NRW</strong>. Dadurch können interne und externe Vorschriften, Grundsätze und Verfahren sowie örtliche Maßnahmen<br />
für die gesamte örtliche Verwaltung bestimmt werden, die der Wirksamkeit, der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit<br />
des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde einschließlich ihrer Rechnungslegung dienen<br />
und den Geschäftsablauf und die Verantwortlichkeiten innerhalb der Verwaltung bestimmen.<br />
Es bedarf aber ständig bzw. regelmäßig einer Prüfung der Wirksamkeit der erlassenen örtlichen Regelungen<br />
sowie der Umsetzung von Anpassungen, z. B. auch im Rahmen der Jahresabschlussprüfung, damit unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Verhältnisse und Erfordernisse die notwendigen Ergänzungen, Erweiterungen und<br />
Verbesserungen für den gemeindlichen Geschäftsablauf bzw. die Geschäftsprozesse vorgenommen werden.<br />
Dadurch kann insbesondere auftretenden Risiken begegnet werden, die zu Fehlern und falschen Angaben in der<br />
gemeindlichen Finanzbuchhaltung führen können. Bei der gemeindlichen Steuerung und Überwachung anhand<br />
der erlassenen örtlichen Regelungen sind aber auch die von der Gemeinde eingesetzten Informationssysteme<br />
einzubeziehen, denn die gemeindliche Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit wird dadurch wesentlich geprägt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 963
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
1.3 Zu Satz 3 (Prüfung der Buchführung und der Inventur):<br />
1.3.1 Die Prüfung der gemeindlichen Buchführung<br />
Nach der Vorschrift ist in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses die Buchführung der Gemeinde<br />
einzubeziehen. Die Jahresabschlussprüfung hat daher bei der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des Jahresabschlusses<br />
auch die der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zugrunde liegende Buchführung zu berücksichtigen.<br />
Die Buchführung der Gemeinde hat nach § 27 GemHVO <strong>NRW</strong> dazu beizutragen, dass der Jahresabschluss ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung vermittelt.<br />
Die gemeindliche Buchführung muss daher den an sie gestellten Anforderungen entsprechen, damit der Jahresabschluss<br />
in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben enthält und dafür<br />
die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind. Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde<br />
hat deshalb das Datenmaterial zu liefern, das die Grundlage für den Jahresabschluss mit Ergebnisrechnung,<br />
Finanzrechnung und der Bilanz bilden soll. Das gemeindliche Buchführungsverfahren ist somit auf den Nachweis<br />
und die Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Gemeinde auszurichten.<br />
Im Rahmen des gemeindlichen Jahresabschlusses kann daher i.d.R. eine Aufbau- und Funktionsprüfung der<br />
gemeindlichen Buchführung stattfinden, in der die notwendigen Prüfungsaussagen gewonnen werden. In die<br />
örtliche Prüfung sollen deshalb die rechnungslegungsrelevanten Elemente der gemeindlichen Buchführung einbezogen<br />
werden, die Daten über die Geschäftsvorfälle der Gemeinde verarbeiten, einschließlich der Erfordernisse<br />
der Datensicherheit. In den Fällen, in denen erhebliche Mängel bei der Durchführung der gemeindlichen Buchführung<br />
festgestellt werden, kann der Rechnungsprüfungsausschuss ggf. auch zu einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks<br />
kommen (vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist es jedoch nicht erforderlich, jeden gemeindlichen Geschäftsvorfall,<br />
der im abgelaufenen Haushaltsjahr entstanden ist nachzuprüfen. Eine solche Prüfung obliegt zudem der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung, denn sie hat die gesetzliche Aufgabe, die Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
laufend zu prüfen sowie die gemeindliche Zahlungsabwicklung dauernd zu überwachen (vgl. § 103 Absatz 1<br />
Nummer 5 GO <strong>NRW</strong>). Diese gesetzlichen Aufgaben sind untrennbar miteinander verbunden, denn die Aufgabe<br />
„Dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung“ hat insbesondere aus Sicherheitsgesichtspunkten heraus eine<br />
eigenständige Bedeutung. Dieses gesamte unterjährige Prüfungsgeschehen dient der Vorbereitung der Prüfung<br />
des Jahresabschlusses der Gemeinde, sodass auch diese Prüfungen unter den Aspekten des § 101 GO <strong>NRW</strong><br />
durchzuführen sind.<br />
Bei einer Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) muss geprüft werden, ob<br />
auch bei der DV-gestützten Buchführung die Grundsätze eingehalten werden, die in § 27 Absatz 1 bis 3 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong> näher bestimmt sind. Die Gemeinde muss solche organisatorischen und technischen Maßnahmen<br />
umsetzen, die geeignet sind, die Sicherheit der für die Rechnungslegung relevanten Daten und IT-Systeme zu<br />
gewährleisten. Die GoBS finden bei der gemeindlichen Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung<br />
Anwendung, unabhängig davon, ob diese zentral oder dezentral, vollständig oder nur in Teilschritten erfolgt.<br />
Die GoBS gelten zudem - wie im kaufmännischen Rechnungswesen - auch für die Prozesse außerhalb des eigentlichen<br />
Buchführungsbereichs, innerhalb derer buchführungsrelevante Daten erfasst, erzeugt, übermittelt oder<br />
verarbeitet werden. Dazu werden mehrere Voraussetzungen bestimmt, von der Pflicht, fachlich geprüfte Programme<br />
und freigegebene Verfahren einzusetzen, bis hin zur verantwortlichen Abgrenzung der Verwaltung von<br />
Informationssystemen und automatisierten Verfahren von der fachlichen Sachbearbeitung und der Erledigung von<br />
GEMEINDEORDNUNG 964
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Aufgaben der Finanzbuchhaltung, durch die eine notwendige Ordnungsmäßigkeit dieser Buchführung sichergestellt<br />
werden soll.<br />
1.3.2 Die Prüfung der gemeindlichen Inventur<br />
In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass zur Jahresabschlussprüfung auch die Prüfung der<br />
Inventur gehört. Die Inventur der Gemeinde stellt dabei als Bestandsaufnahme eine lückenlose, mengen- und<br />
wertmäßige Erfassung des Vermögens und der Schulden einer Gemeinde zu einem bestimmten Stichtag durch<br />
eine Inaugenscheinnahme in Form von Messen, Wiegen usw. dar. Eine solche Stichtagsinventur ist in einem<br />
angemessenen und abgegrenzten Zeitraum um den Abschlussstichtag durchzuführen.<br />
Die Vorschrift des § 28 GemHVO <strong>NRW</strong> ist daher darauf ausgerichtet, dass die Gemeinde durch die Inventur<br />
einen Überblick über ihr gesamtes Vermögen erhält. Sie muss deshalb zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres<br />
die in ihrem wirtschaftlichen Eigentum stehenden Vermögensgegenstände, die Schulden und Rechnungsabgrenzungsposten<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Inventur vollständig aufnehmen. Ergänzend zu<br />
den Bestimmungen über die Durchführung der Inventur sind Inventurvereinfachungen für die Gemeinde zugelassen<br />
worden, um die Wirtschaftlichkeit der Inventur zu erhöhen.<br />
Jede der zugelassenen Vereinfachungen ist jedoch an bestimmte Voraussetzungen gebunden. Dieses soll dazu<br />
beitragen, dass die Inventurzwecke auch dann erfüllt werden, wenn eine Vereinfachungsmöglichkeit angewendet<br />
wird. In den Fällen, in denen von einer Vereinfachungsmöglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist von der<br />
Gemeinde zuvor zu prüfen, ob die vorgesehene Maßnahme zu mehr Wirtschaftlichkeit beiträgt als die normale<br />
Inventur und der Grundsatz der Vollständigkeit sowie der Grundsatz der Richtigkeit nicht unvertretbar beeinträchtigt<br />
werden. Die Prüfungshandlungen des Abschlussprüfers sind daher an der örtlich tatsächlich gestalteten Inventur<br />
auszurichten.<br />
1.3.3 Die Prüfung des aufgestellten Inventars<br />
Die haushaltsrechtliche Vorgabe, den Wert der einzelnen in der Inventur zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres<br />
erfassten Vermögensgegenstände und Schulden in einem Bestandsverzeichnis (Inventar) anzugeben, dient<br />
der zutreffenden Darstellung der Vermögens- und Schuldenlage der Gemeinde im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
und ist Gegenstand der Abschlussprüfung (vgl. § 28 Absatz 1 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Das Inventar ist<br />
das gemeindliche Verzeichnis, das Auskunft über das Ergebnis der gemeindlichen Inventur nach Art, Menge und<br />
Wert gibt. Es ist als Bestandsverzeichnis daher zeitnah zum Abschlussstichtag 31. Dezember aufzustellen. Es<br />
bildet die Grundlage für die aufzustellende Bilanz und den Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss.<br />
Die o.a. Vorschrift enthält aber keine Formvorschriften über das Inventar. Es sind darin die gemeindlichen Vermögensgegenstände<br />
und die Schulden der Gemeinde jedoch immer getrennt voneinander aufzuführen. Die GoB<br />
verlangen bei der Aufstellung des Inventars die Beachtung der Grundsätze Klarheit, Übersichtlichkeit und Nachvollziehbarkeit<br />
in der Darstellung. Die Gliederung in der Darstellung des gemeindlichen Inventars muss daher<br />
diesen Anforderungen entsprechen.<br />
1.3.4 Die Prüfung der örtlichen Abschreibungstabelle<br />
Nach der Vorschrift ist in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses auch die Übersicht über die örtlich<br />
festgelegten Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände (Örtliche Abschreibungstabelle) einzubeziehen.<br />
Die Gemeinde hat nach § 27 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong> für ihre Bestimmung der wirtschaftlichen Nut-<br />
GEMEINDEORDNUNG 965
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
zungsdauer ihrer abnutzbaren Vermögensgegenstände den vom Innenministerium bekannt gegebenen „NKF-<br />
Rahmen für kommunale Abschreibungen“ zugrunde zu legen.<br />
Aus dieser Vorgabe ergibt sich, dass sich die Gemeinde bei der Erstellung ihrer örtlichen Übersicht (Abschreibungstabelle)<br />
i.d.R. innerhalb dieses vorgegebenen Rahmens zu bewegen hat. Die örtlichen Festlegungen über<br />
die Nutzungsdauern der gemeindlichen Vermögensgegenstände sollen dadurch transparent und für die Anwendung<br />
verbindlich gemacht werden. Die Prüfung der örtlichen Abschreibungstabelle wird sich daher i.d.R. auf die<br />
Einhaltung dieser allgemeinen Vorgaben beschränken können.<br />
1.4 Zu Satz 4 (Prüfung des Lageberichtes der Gemeinde):<br />
Der Lagebericht der Gemeinde, der dem Jahresabschluss beizufügen ist (vgl. § 95 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>), ist<br />
vom Rechnungsprüfungsausschuss daraufhin zu prüfen, ob der Bericht mit dem gemeindlichen Jahresabschluss<br />
in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Außerdem müssen die Verantwortlichen in der Gemeinde im<br />
Lagebericht eine ausreichende Auskunft zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde geben, die vom<br />
Abschlussprüfer einzuschätzen und zu beurteilen ist. Dabei kann er die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“<br />
als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen.<br />
Der jährliche Lagebericht der Gemeinde hat daher eine umfassende und vielfältige Ergänzungsfunktion zum<br />
gemeindlichen Jahresabschluss. Seine Aussagen müssen daher klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein. Bei<br />
seiner Aufstellung sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung (GoL) zu beachten. Für die äußere<br />
Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben vorgegeben<br />
worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Auch die Gliederung<br />
des Lageberichts muss mit ihren einzelnen Elementen dazu beitragen, dass der Lagebericht der Gemeinde im<br />
Zusammenhang mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt (vgl. § 48 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Im gemeindlichen Lagebericht sind auch die Informationen zu prüfen, durch die über Vorgänge und Ereignisse<br />
Auskunft gegeben wird, die nach Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind und Auswirkungen auf die Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde haben können (Nachtragsbericht). Im gemeindlichen<br />
Lagebericht sollen deshalb z. B. wesentliche Informationen enthalten sein, wenn sich die Rahmenbedingungen<br />
für die Verwaltungstätigkeit der Gemeinde im laufenden oder in weiteren Haushaltsjahren als Folgejahr des abgeschlossenen<br />
Haushaltsjahres voraussichtlich ändern werden und diese Gegebenheiten ggf. zu einer anderen<br />
Darstellung der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde und/oder der Entwicklung der<br />
wirtschaftlichen Lage der Gemeinde geführt hätten. Die Berichterstattung im Lagebericht umfasst dabei auch<br />
Vorgänge und Ereignisse, die aufgrund des Stichtagsprinzips und unter Berücksichtigung des Wertaufhellungsprinzips<br />
nicht in den gemeindlichen Jahresabschluss einbezogen werden.<br />
Die Prüfungshandlungen des Abschlussprüfers zum Lagebericht sind nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen,<br />
wie sie bei der Prüfung der Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Anwendung kommen. In<br />
die Prüfung sind daher grundsätzlich alle im Lagebericht der Gemeinde gemachten Angaben einzubeziehen.<br />
Sofern der gemeindliche Lagebericht gleichwohl Informationen enthält, die nicht der Abschlussprüfung unterliegen,<br />
sollten solche Angaben in einem gesonderten Abschnitt des Lageberichtes dargestellt werden. Der Abschlussprüfer<br />
kann ggf. eine Richtigstellung dieser Inhalte des Lageberichtes veranlassen, soweit diese Informationen<br />
ggf. einen falschen Eindruck von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln sollten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 966
1.5 Zu Satz 5 (Prüfungsbericht):<br />
1.5.1 Die Prüfungsaussagen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über die Art und den Umfang seiner Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
sowie über das Ergebnis seiner Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Er hat daher die erforderlichen<br />
Prüfungshandlungen unter Berücksichtigung der gemeindlichen Verhältnisse eigenverantwortlich und in<br />
Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen. Es<br />
muss dabei gewährleistet werden, dass die Prüfungsaussagen vom Ausschuss mit hinreichender Sicherheit getroffen<br />
werden können und ein Prüfungsbericht erstellt werden kann.<br />
Der Prüfungsbericht über die gemeindliche Abschlussprüfung sollte daher sachgerecht die notwendigen Prüfungsaussagen<br />
zur wirtschaftlichen Lage der Gemeinde enthalten. Der Umfang der Berichterstattung kann dabei<br />
an den einschlägigen haushaltsrechtlichen Bestimmungen sowie an der Bedeutung und dem Risikogehalt der<br />
darzustellenden Sachverhalte orientiert werden. Soweit erläuternde Darstellungen notwendig werden, können<br />
diese ggf. auch als Anlagen dem Prüfungsbericht beigefügt werden. Im Prüfungsbericht sollte aber eine hinreichende<br />
Beurteilung enthalten sein. Die Anlagen dürfen dabei die Berichterstattung nicht unübersichtlich werden<br />
lassen. Einige Beispiele für Prüfungsaussagen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Beispiele für Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss<br />
- Darstellung, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen,<br />
insbesondere die gemeindliche Haushaltssatzung und die sonstigen ortsrechtlichen<br />
Bestimmungen beachtet worden sind.<br />
- Darstellung, ob die Bilanz, die Ergebnisrechnung und die Finanzrechnung ausreichend<br />
ausgegliedert und ihre Posten und Positionen ausreichend erläutert wurden.<br />
- Darstellung, ob der Anhang den an ihn gestellten Anforderungen entspricht und<br />
insbesondere die gesonderten zu machenden Angaben zutreffend enthält.<br />
- Darstellung, ob die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über<br />
örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände den rechtlichen<br />
Anforderungen entsprechend und das durch den Jahresabschluss zu vermittelnde<br />
Bild der Gemeinde in ausreichendem Maße ermöglichen.<br />
- Aussage, ob der Lagebericht mit dem Jahresabschluss in Einklang steht und ob<br />
seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken, einen Überblick über<br />
die wichtigen Ergebnisse des Jahresabschlusses und Rechenschaft über die<br />
Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Jahr gibt und auf die Chancen und Risiken<br />
für die künftige Entwicklung der Gemeinde eingeht.<br />
- Darstellung von Unrichtigkeiten und Verstößen, die sich auf die weitere Entwicklung<br />
der Gemeinde wesentlich auswirken oder sie beeinflussen können.<br />
- eigene Beurteilung der Lage der Gemeinde.<br />
Abbildung 196 „Beispiele für Prüfungsaussagen zum Jahresabschluss“<br />
Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen über die genannten Vorschriften<br />
hinaus keine weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist von der Gemeinde bzw. von den<br />
Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach örtlichen Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten<br />
GEMEINDEORDNUNG 967
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
und zu unterzeichnen. Er sollte durch seine besonderen Aussagen und Darstellungen auch eine vorbeugende<br />
Wirkung entfalten, insbesondere hinsichtlich der aufgedeckten Mängel. Die darin enthaltenen Informationen können<br />
zudem zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten beitragen, gleichwohl aber deren künftige Vermeidung<br />
nicht garantieren.<br />
1.5.2 Die Grundsätze der Berichterstattung<br />
Für die Aussagefähigkeit des Prüfungsberichtes haben sich besondere Berichtsgrundsätze entwickelt, die auch<br />
bei der Erarbeitung von gemeindlichen Prüfungsberichten beachtet werden sollten. Für den Prüfungsbericht bestehen<br />
folgende allgemeine Grundsätze der Berichterstattung (vgl. Abbildung).<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz der<br />
Schriftlichkeit<br />
Grundsatz der<br />
Klarheit<br />
Grundsatz der<br />
Wahrheit<br />
Grundsatz der<br />
Vollständigkeit<br />
Grundsatz der<br />
Verständlichkeit<br />
Grundsatz der<br />
Unparteilichkeit<br />
Berichtsgrundsätze für den Prüfungsbericht<br />
GEMEINDEORDNUNG 968<br />
INHALTE<br />
Nach diesem Grundsatz ist der Prüfungsbericht schriftlich zu erstatten.<br />
Dieses bedeutet u.a., dass der Prüfungsbericht in Papierform<br />
vorliegen muss. Wenn mündlich berichtet wird, müssen die gegebenen<br />
Informationen gleichwohl im Prüfungsbericht enthalten sein.<br />
Außerdem beinhaltet der Grundsatz, dass das Prüfungsergebnis<br />
bzw. der Bestätigungsvermerk vom Prüfer zu unterzeichnen ist.<br />
Nach diesem Grundsatz ist die Berichterstattung über die Prüfung<br />
im Prüfungsbericht für den Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so<br />
eindeutig und problemorientiert zu machen, dass eine übersichtliche<br />
Gliederung des Berichtes und ein sachlicher Stil zu verwenden<br />
ist und ggf. ergänzende Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind<br />
(z.B. als Anlagen zum Prüfungsbericht.<br />
Nach diesem Grundsatz muss der Inhalt des Prüfungsberichtes den<br />
tatsächlichen Gegebenheiten bei der zu prüfenden Stelle entsprechen.<br />
Die Prüfungstätigkeit muss sich mit den Aussagen darüber<br />
und den dafür zugrunde liegenden Dokumenten decken. Der Berichtspflichtige<br />
muss ggf. bestätigen, dass einzelne Sachverhalte<br />
nicht geprüft werden konnten.<br />
Nach diesem Grundsatz muss der Prüfungsbericht alle wesentlichen<br />
Ergebnisse und Einwendungen enthalten. Dabei ist zu entscheiden,<br />
wie mit vertraulichen Angaben und personenbezogenen<br />
Daten umzugehen ist. Der Grundsatz umfasst auch die Vorgabe,<br />
dass der Prüfungsbericht als Gesamtwerk erstellt wird und nicht in<br />
einzelne Berichte aufgeteilt wird, die ggf. nicht miteinander in Verbindung<br />
stehen.<br />
Nach diesem Grundsatz sind die Informationen der Prüfung für den<br />
Rat und die Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar<br />
zu machen, dass die wesentlichen Informationen über die Prüfung<br />
auch für die Adressaten der Berichterstattung verständlich sind.<br />
Nach diesem Grundsatz hat der Abschlussprüfer unter Berücksichtigung<br />
der verfügbaren Informationen unvoreingenommen, sachlich<br />
und möglichst objektiv über die durchgeführte Prüfung zu berichten,<br />
ggf. auch Aussagen zum Selbstprüfungsverbot bzw. seiner eigenen<br />
Unabhängigkeit zu machen.<br />
Abbildung 197 „Berichtsgrundsätze für den Prüfungsbericht“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen nach der haushaltsrechtlichen<br />
Vorschrift keine besonderen Vorgaben. Jedoch muss der Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
eindeutige Formulierungen zu den geprüften örtlichen Sachverhalten enthalten, um Fehlinterpretationen und<br />
Fehldeutungen zu vermeiden.<br />
1.6 Zu Satz 6 (Prüfungsbericht und Bestätigungsvermerk):<br />
Nach dieser Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss den Bestätigungsvermerk in den Prüfungsbericht<br />
aufzunehmen. Dieser Vermerk muss eine klar und schriftlich zu formulierende Gesamtbeurteilung des Prüfungsergebnisses<br />
über den gemeindlichen Jahresabschluss enthalten. Es liegt in der Verantwortung des Ausschusses,<br />
ob und in welchem Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses dabei auf den ihm<br />
vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung oder von Dritten als Prüfer aufgebaut wird.<br />
Der Bestätigungsvermerk entfaltet zudem eine rechtliche Wirkung dadurch, dass erst nach seiner Erstellung und<br />
Unterzeichnung die Jahresabschlussprüfung als abgeschlossen und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft<br />
gilt. Der Jahresabschluss kann erst dann durch den Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz<br />
1 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks<br />
über seine Versagung sind die Absätze 4 bis 7 dieser Vorschrift zu beachten. Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige<br />
Erteilung von Bestätigungsvermerken“ können dabei vom Rechnungsprüfungsausschuss bzw. den zuvor<br />
tätigen Abschlussprüfern als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden.<br />
2. Zu Absatz 2 (Stellungnahmen zum Prüfungsergebnis):<br />
2.0 Allgemeine Zusammenhänge<br />
Eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates und der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
als örtliche Prüfungsinstanzen zur Erledigung der anstehenden Prüfungsarbeiten beim gemeindlichen Jahresabschluss<br />
ist gesetzlich erwünscht. Insbesondere im Rahmen der Abschlussprüfungen (Jahresabschluss und<br />
Gesamtabschluss der Gemeinde) ist eine Zusammenarbeit der Prüfungsinstanzen mit der gemeindlichen Verwaltung<br />
notwendig. Die innergemeindliche Zusammenarbeit kann z. B. helfen, aufgetretene Fehler und Unstimmigkeiten<br />
im gemeindlichen Jahresabschluss, die der Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde entgegenstehen, vor der<br />
Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde zu beseitigen.<br />
Die Zusammenarbeit erfordert aber auch, dass der Bürgermeister und der Kämmerer den Entwurf des Prüfungsberichtes<br />
sowie des Prüfungsergebnisses vor der Abgabe an den Rat der Gemeinde zur Kenntnisnahme erhalten,<br />
um ggf. eine Stellungnahme dazu abgeben zu können. Der Rechnungsprüfungsausschuss kann dadurch<br />
seine Prüfungsbemerkungen und Beanstandungen auf die wesentlichen Fälle beschränken, in denen trotz Erläuterungen<br />
und Bereitstellung von Nachweisen und Informationen seitens der gemeindlichen Verwaltung die Bedenken<br />
der Abschlussprüfer nicht ausgeräumt werden konnten und daher weiter bestehen.<br />
In den Fällen, in denen der Bürgermeister und/oder der Kämmerer eine Stellungnahme zum Prüfungsbericht des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses abgeben, sollte der Rechnungsprüfungsausschuss diese Unterlagen zusammen<br />
mit seinem Prüfungsbericht dem Rat vorlegen. Eine Information kann auch dann geboten sein, wenn der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss den Anregungen des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers gefolgt ist. Ein<br />
solcher Informationsaustausch kann die Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen<br />
Verwaltung stärken.<br />
GEMEINDEORDNUNG 969
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein Ziel dieser Vorschrift ist es aber auch, möglichst unnötige Prüfungsfeststellungen zu vermeiden. Die Stellungnahmen<br />
des Bürgermeisters und des Kämmerers sollen daher bereits im Vorfeld der Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses entstandene Unstimmigkeiten ausräumen. Die örtliche Zusammenarbeit sollte zudem<br />
während der gesamten Prüfungszeit bestehen. Sie kann in einer gemeinsamen Schlussbesprechung enden, die<br />
zur gegenseitigen Anerkennung des erarbeiteten Prüfungsergebnisses führen kann. Dieses Verfahren kann entsprechend<br />
auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss zur Anwendung kommen, der in der gleichen Art und<br />
Weise aufzustellen und zu prüfen ist wie der gemeindliche Jahresabschluss.<br />
2.1 Zu Satz 1 (Stellungnahme des Bürgermeisters):<br />
Durch den Rechnungsprüfungsausschuss ist dem Bürgermeister vor der Abgabe des Prüfungsberichtes an den<br />
Rat eine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. Dieses Recht des Bürgermeisters ist<br />
sachgerecht, denn er ist für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten gemeindlichen<br />
Verwaltung verantwortlich und verteilt die Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er ist deshalb von dem durch<br />
den Rechnungsprüfungsausschuss festgestellten Prüfungsergebnis unmittelbar betroffen.<br />
Der Bürgermeister ist außerdem dadurch unmittelbar in seiner Amtsfunktion betroffen, weil aufgrund des geprüften<br />
Jahresabschlusses die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 4 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Diese Entlastung ist eine Festlegung der Ratsmitglieder dahingehend, dass aufgrund des dem Rat vorgelegten<br />
Jahresabschlusses und der vorgenommenen Prüfung keine Einwendungen gegen die Haushaltsführung<br />
des Bürgermeisters im abgelaufenen Haushaltsjahr erhoben werden. Dem Bürgermeister wird deshalb ein Anspruch<br />
zugestanden, vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss an den Rat<br />
eine Stellungnahme dazu abgeben zu können.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Stellungnahme des Kämmerers)<br />
Nach der Vorschrift ist auch dem Kämmerer vor Abgabe des Prüfungsberichtes durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
an den Rat eine Gelegenheit zur Stellungnahme zum Prüfungsergebnis zu geben. Die Beteiligung des<br />
Kämmerers setzt dabei voraus, dass der Bürgermeister den vom Kämmerer aufgestellten Entwurf des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses verändert und der Kämmerer dazu eine Stellungnahme abgegeben hat (vgl. § 95 Absatz<br />
3 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Beteiligung ist sachgerecht, denn dem Kämmerer der Gemeinde steht das Recht zu, sowohl bei der Aufstellung<br />
des Entwurfs der gemeindlichen Haushaltssatzung als auch bei der Aufstellung des Entwurfs des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses eine von der Meinung des Bürgermeisters abweichende Auffassung zu vertreten.<br />
Eine Beteiligung des Kämmerers kann aber auch freiwillig aufgrund seiner Funktion als Finanzverantwortlicher<br />
der Gemeinde erfolgen. Insbesondere wenn das erarbeitete Prüfungsergebnis eine erhebliche Bedeutung für die<br />
Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft hat, bietet sich eine Stellungnahme zum Prüfungsergebnis<br />
über den gemeindlichen Jahresabschluss an.<br />
2.3 Die Stellungnahme der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat sich zur Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung zu bedienen (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Er baut daher i.d.R. seine Abschlussprüfung auf<br />
dem Prüfungsergebnis der der örtlichen Rechnungsprüfung auf, die dazu einen eigenen Prüfungsbericht und<br />
einen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Das Prüfungsergebnis des Rechnungsprüfungsausschusses kann<br />
ggf. jedoch erheblich vom Prüfungsergebnis der örtlichen Rechnungsprüfung abwichen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 970
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
In solchen Fällen sollte der Rechnungsprüfungsausschuss mit seinem Prüfungsbericht und seinem Bestätigungsvermerk<br />
auch die (abweichende) Auffassung der örtlichen Rechnungsprüfung zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
dem Rat zur Kenntnisnahme vorlegen. Diese Informationen an den Rat sind sachgerecht und geboten,<br />
denn die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit<br />
unmittelbar unterstellt.<br />
3. Zu Absatz 3 (Inhalt und Aussage des Bestätigungsvermerks):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Ergebnis der Prüfung im Bestätigungsvermerk):<br />
Die Regelung in der Vorschrift stellt ausdrücklich klar, dass der Rechnungsprüfungsausschuss das Ergebnis der<br />
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen hat. Dieser<br />
Bestätigungsvermerk enthält damit ein Gesamturteil über das Prüfungsergebnis unter Einbeziehung des im Einzelnen<br />
in Absatz 1 der Vorschrift definierten Prüfungsumfangs (Prüfungsurteil). Dabei soll das Gesamturteil des<br />
Ausschusses nicht als Addition vieler Einzelurteile verstanden werden, sondern durch Gewichtung der Beurteilung<br />
einzelner Prüfungsergebnisse gebildet werden. Es muss festgestellt werden, ob der gemeindliche Jahresabschluss<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt.<br />
Das Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll zudem regelmäßig in positiver Form dargestellt<br />
werden. Nur bei Verstößen sind entsprechende Einschränkungen möglich, z. B. wenn gesetzliche Vorschriften,<br />
Satzungen oder sonstige ortsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet worden sind. Außerdem können vom<br />
Abschlussprüfer auch zusätzlich Hinweise gegeben werden, soweit aus Sicht der Prüfer besondere Anmerkungen<br />
zu örtlichen Geschäftsvorfällen, Sachverhalten oder Gegebenheiten zu machen sind. Möglichen Einschränkungen,<br />
Einwendungen und Hinweisen müssen dabei belastbare und belegbare Prüfungserkenntnisse zugrunde<br />
liegen. Ein Prüfungsbeleg dient dabei dem Nachweis des Vorliegens eines haushaltswirtschaftlichen Verstoßes<br />
sowie seiner richtigen und vollständigen Ermittlung.<br />
Die Prüfungsunterlagen müssen deshalb auch danach unterschieden werden, ob und welche einzelnen Teile als<br />
Prüfungsbelege die Grundlage für Einschränkungen des Bestätigungsvermerks und/oder für Einwendungen darstellen.<br />
Solche Prüfungsbelege müssen deshalb die notwendigen Hinweise enthalten, um eine Verbindung zum<br />
Bestätigungsvermerk oder den im Prüfungsbericht enthaltenen Einwendungen herstellen zu können. Deren Richtigkeit<br />
kann nur anhand der damit zusammenhängenden Belege überprüft werden. Das Belegprinzip bildet deshalb<br />
ein wichtiges Erfordernis zur Sicherstellung der Richtigkeit und Vollständigkeit der Prüfungsaussagen im<br />
Rahmen der örtlichen Abschlussprüfung.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss darf zudem seinen Bestätigungsvermerk erst erteilen, wenn seine Prüfung<br />
materiell abgeschlossen ist und er sich ein Gesamturteil über den gemeindlichen Jahresabschluss gebildet hat.<br />
Soweit im Einzelfall erforderlich, können aber Zwischeninformationen über den Stand der Prüfungsarbeiten gegeben<br />
werden. Dabei kann je nach Stand der Prüfung bereits auch angekündigt werden, dass aufgrund der vorliegenden<br />
Prüfungsergebnisse voraussichtlich keine Einwendungen erhoben werden und ggf. ein uneingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk erteilt werden kann. Eine solche Aussage sollte dabei immer unter den Vorbehalt gestellt<br />
werden, dass die weitere Prüfung das bisher mögliche Prüfungsergebnis bestätigt.<br />
Nach Abschluss der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses hat der Rechnungsprüfungsausschuss das<br />
Ergebnis seiner Prüfung im Bestätigungsvermerk und den Prüfungsbericht dem Rat der Gemeinde als Auftraggeber<br />
zuzuleiten. Mit diesem Bestätigungsvermerk aus der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses wird im<br />
Übrigen ein unbegrenzter Adressatenkreis über das Ergebnis der Jahresabschlussprüfung informiert, denn die<br />
Beratungen des Rates über das Prüfungsergebnis finden regelmäßig in öffentlicher Sitzung statt. Damit wird der<br />
Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses ebenfalls öffentlich gemacht.<br />
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
3.2 Zu Satz 2 (Kernelemente des Bestätigungsvermerks):<br />
Die Vorschrift benennt die Kernelemente des im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung aufzustellenden<br />
Bestätigungsvermerks des Rechnungsprüfungsausschusses. In dessen Bestätigungsvermerk sind neben<br />
Beschreibung des Prüfungsgegenstandes auch die Art und der Umfang seiner Prüfung zu beschreiben. Dabei<br />
sind die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze und Prüfungsgrundsätze anzugeben. Diese Festlegungen<br />
stellen die Grundlage dafür dar, dass im Bestätigungsvermerk z. B. die Aussage getroffen werden kann „Der<br />
Jahresabschluss der Gemeinde für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und<br />
den Teilrechnungen sowie der Bilanz und dem Anhang wurde unter Einbeziehung der Buchführung, der Inventur,<br />
des Inventars, der Übersicht über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und des<br />
Lageberichts der Gemeinde geprüft.“<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist aber auch die Feststellung wichtig, ob in die Abschlussprüfung<br />
die Haushaltssatzung sowie weitere Bestimmungen von Satzungen der Gemeinde und die sonstigen<br />
ortsrechtlichen Bestimmungen einbezogen worden sind. Auch eine Aussage über die Prüfungshandlungen<br />
ist erforderlich, z. B. dass im Rahmen der Prüfung die Nachweise für die Angaben in Buchführung, Inventar, die<br />
Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände, der Jahresabschluss und der<br />
Lagebericht überwiegend auf der Basis von Stichproben beurteilt wurden. Diese Verpflichtungen erfordern, dass<br />
im Rahmen der Durchführung der Jahresabschlussprüfung auch eine entsprechende Dokumentation durch den<br />
Abschlussprüfer vorzunehmen ist, um zutreffend die nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift erforderlichen Prüfungsaussagen<br />
machen zu können.<br />
3.3 Zu Satz 3 (Tenorierung des Bestätigungsvermerks):<br />
3.3.01 Allgemeine Zwecke<br />
Der im Rahmen der Abschlussprüfung abzugebende Bestätigungsvermerk soll eine zweifelsfreie Beurteilung des<br />
Prüfungsergebnisses enthalten. Die Vorschrift benennt dazu vier Möglichkeiten der Tenorierung des gemeindlichen<br />
Bestätigungsvermerks. Die Inhalte der einzelnen Tenorierungen des Bestätigungsvermerks über die gemeindliche<br />
Abschlussprüfung werden in den Absätzen 4 und 5 der Vorschrift näher bestimmt. Danach bestehen<br />
folgende Möglichkeiten (vgl. Abbildung).<br />
Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks<br />
Aus dem Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschuss muss sich zweifelsfrei<br />
ergeben,<br />
- ob ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird (vgl. Nummer 1) oder<br />
- ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt wird (vgl. Nummer 2) oder<br />
- der Bestätigungsvermerk auf Grund von Beanstandungen versagt wird (vgl. Nummer 3) oder<br />
- der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil sich der Ausschuss als Prüfungsgremium<br />
nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen (vgl. Nummer 4).<br />
Abbildung 198 „Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks“<br />
GEMEINDEORDNUNG 972
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Aufgrund der fachlichen Grundsätze entstehen Klarstellungen und dadurch detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk,<br />
denn dieser soll das getroffene Gesamturteil wieder spiegelt. Der Inhalt des Bestätigungsvermerks<br />
wird dabei durch die Ziele und Aufgaben der Jahresabschlussprüfung bestimmt. Außerdem entfaltet er<br />
eine rechtliche Wirkung dadurch, dass nach seiner Erstellung und Unterzeichnung die Jahresabschlussprüfung<br />
als abgeschlossen und der gemeindliche Jahresabschluss als geprüft gilt. Erst dann kann der gemeindliche Jahresabschluss<br />
vom Rat der Gemeinde festgestellt werden (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.3.02 Die Gestaltung des Bestätigungsvermerks<br />
Die Vorschrift regelt das Nähere über die Formulierung eines uneingeschränkten Bestätigungsvermerks. Er ist<br />
vom Rechnungsprüfungsausschuss sachverhaltsabhängig im Rahmen seiner Abschlussprüfung zu gestalten und<br />
von seinem Vorsitzenden zu unterzeichnen. Seine Inhalte sollten dabei so gegliedert und die gewählten Formulierungen<br />
so aussagefähig sein, dass für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses der Bestätigungsvermerk<br />
möglichst klar und eindeutig ist. Außerdem sollte der Bestätigungsvermerk im Rahmen der Gestaltungsfreiheit<br />
der Gemeinde nicht bei jedem folgenden Jahresabschluss eine neue Form erhalten.<br />
Für die Gemeinde bietet es sich an, für den Bestätigungsvermerk eine Grundgliederung aus Überschrift, Einleitung<br />
und Sachverhaltsdarstellung sowie einer daran anschließenden Beurteilung mit abschließendem Urteil festzulegen.<br />
Daran können sich dann weitere Hinweise des Abschlussprüfers anschließen. Diese Teile können dann<br />
jährlich entsprechend den örtlichen Verhältnissen ausgefüllt werden. Es sollten dabei zu allgemeine Formulierungen<br />
vermieden werden, um das Ergebnis der örtlichen Prüfung sachgerecht und zutreffend auszuweisen.<br />
Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“, die bei den Wirtschaftsprüfern<br />
zur Anwendung kommen, können dabei für den gemeindlichen Bestätigungsvermerk als Beurteilungsmaßstäbe<br />
herangezogen werden. Ob und in welchem Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
dabei auf ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritter als Prüfer<br />
aufgebaut wird, liegt in der Verantwortung des Ausschusses.<br />
3.3.1 Zu Nummer 1 (Uneingeschränkter Bestätigungsvermerk):<br />
Mit einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
wird von ihm unter Einbeziehung des Lageberichtes festgestellt, dass die Prüfung zu keinen Einwendungen geführt<br />
hat und der Jahresabschluss ein zutreffendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde vermittelt. Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers kann z. B. folgende<br />
Fassung haben (vgl. Abbildung).<br />
Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Jahresabschluss<br />
Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers<br />
Der Jahresabschluss der Gemeinde … für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus der Ergebnisrechnung,<br />
der Finanzrechnung und den Teilrechnungen sowie der Bilanz und dem Anhang wurde nach § 101<br />
i.V.m. § 95 GO <strong>NRW</strong> unter Einbeziehung der Buchführung, der Inventur, des Inventars, der Übersicht<br />
über örtlich festgelegten Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände und des Lageberichts geprüft. In<br />
die Prüfung sind die haushaltsrechtlichen Vorschriften, die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr …<br />
sowie ergänzende Regelungen von örtlichen Satzungen und sonstige ortsrechtliche Bestimmungen,<br />
soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen, einbezogen worden. Die Prüfung<br />
wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten und Verstöße, die sich auf die Darstellung des<br />
durch den Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und durch<br />
den Lagebericht zu vermittelnden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde … wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit erkannt werden konnten. Bei der<br />
GEMEINDEORDNUNG 973
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Verwaltungstätigkeit und über das<br />
wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde sowie die Erwartungen über mögliche Fehler berücksichtigt<br />
worden. Im Rahmen der Prüfung wurden die Nachweise für die Angaben in Buchführung,<br />
Inventar, Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände, Jahresabschluss<br />
und Lagebericht überwiegend auf der Basis von Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die<br />
Beurteilung der angewandten Bilanzierungsgrundsätze und der wesentlichen Einschätzungen des<br />
Bürgermeisters der Gemeinde sowie die Würdigung der Gesamtdarstellung des Jahresabschlusses und<br />
des Lageberichts umfasst.<br />
Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.<br />
Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht der Jahresabschluss den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften sowie den ergänzenden Bestimmungen der örtlichen Satzungen und sonstigen<br />
ortsrechtlichen Bestimmungen, soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen.<br />
Der Jahresabschluss vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde. Der Lagebericht steht in Einklang mit dem Jahresabschluss und vermittelt insgesamt<br />
auch ein zutreffendes Bild von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde …<br />
In diesem Bericht werden die Chancen und Risiken der zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung der<br />
Gemeinde zutreffend dargestellt.<br />
Abbildung 199 „Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Jahresabschluss“<br />
Das Ergebnis im Bestätigungsvermerk soll auf den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen des Abschlussprüfers<br />
aufbauen und aufzeigen, dass der gemeindliche Jahresabschluss den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen<br />
und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen entspricht. Es wird damit eine positive Gesamtaussage zum<br />
gemeindlichen Jahresabschluss dahingehend getroffen, dass dieser Abschluss insgesamt ein zutreffendes Bild<br />
von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermittelt und die Chancen und Risiken der künftigen Entwicklung<br />
der Gemeinde zutreffend dargestellt sind.<br />
3.3.2 Zu Nummer 2 (Eingeschränkter Bestätigungsvermerk):<br />
Vom Abschlussprüfer darf ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt werden, wenn der von ihm geprüfte<br />
Jahresabschluss unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks setzt voraus,<br />
dass die festgestellten Beanstandungen und der betroffene abgrenzbare Bereich von wesentlicher Bedeutung für<br />
die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sind.<br />
Der Abschlussprüfer hat dabei auch die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde festzustellen<br />
und zu beurteilen. Sofern mehrere Mängel vorliegen, die für sich allein genommen unwesentliche Mängel darstellen,<br />
ist zu prüfen, ob diese in ihrer Gesamtheit so wesentlich sind, dass eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks<br />
geboten ist. Diese Sachlage gilt entsprechend für die Feststellung, dass nicht beurteilbare Bereiche bei<br />
der Gemeinde vorhanden sind. Bei einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk muss für den Prüfer aber noch<br />
ein Positivbefund zu wesentlichen Teilen der gemeindlichen Rechnungslegung möglich sein. Jedoch können ggf.<br />
örtliche Anlässe dafür bestehen, dass durch den Prüfer eine Einwendung zu erheben ist.<br />
Ein Sachverhalt, der im Rahmen der Jahresabschlussprüfung beanstandet werden soll, muss auch noch zum<br />
Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfung vorliegen. Werden dagegen festgestellte Fehler im Ablauf der Prüfung<br />
durch die Gemeinde korrigiert, führt dies nicht zu einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks. Ein eingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk wird deshalb nur dann erteilt, wenn der Jahresabschluss zum Zeitpunkt des<br />
Abschlusses der örtlichen Prüfung unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen und in ihrer Tragweite erkennbaren<br />
Einschränkungen ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. In diesen Fällen ist es dem Abschlussprüfer<br />
trotz wesentlicher Beanstandungen noch möglich, eine positive Gesamtaussage zu treffen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 974
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
3.3.3 Zu Nummer 3 (Versagung des Bestätigungsvermerks):<br />
Im Rahmen der Abschlussprüfung ist in den Fällen, in denen die Beanstandungen so erheblich sind, dass durch<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde mehr vermittelt wird, der Bestätigungsvermerk zu versagen.<br />
Der entscheidende Unterschied zu einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk besteht darin, dass der Abschlussprüfer<br />
keine positive Gesamtaussage mehr zum gemeindlichen Jahresabschluss treffen kann. Im Rahmen<br />
der örtlichen Abschlussprüfung sind in diesen Fällen weder die Erfordernisse für einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk<br />
noch für einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erfüllt.<br />
In diesen Fällen erfüllt der gemeindliche Jahresabschluss nicht mehr seine Aufgabe, sodass unter Berücksichtigung<br />
der vom Prüfer vorgenommenen Einschränkung des Bestätigungsvermerks der Abschlussprüfer verpflichtet<br />
ist, den Bestätigungsvermerk im Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung zu versagen. Die erheblichen Beanstandungen<br />
führen damit zu einem negativen Prüfungsurteil des Abschlussprüfers und zur Erstellung eines Versagungsvermerks<br />
und nicht zu einem Bestätigungsvermerk. Eine Verpflichtung des Abschlussprüfers, gleichwohl<br />
für ordnungsmäßige Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses bzw. für Teile der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
sowie der Rechnungslegung der Gemeinde eine positive Aussage zu treffen, besteht dabei nicht. Würde<br />
ein Abschlussprüfer unterschiedliche Teilergebnisse im Rahmen seiner Prüfung vorstellen, ohne daraus ein Gesamtbild<br />
zu entwickeln, könnten daraus ggf. unnötige Missverständnisse bei den Adressaten des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses entstehen.<br />
3.3.4 Zu Nummer 4 (Keine Beurteilungsmöglichkeit des Prüfers):<br />
Der Bestätigungsvermerk ist auch dann vom Abschlussprüfer zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung<br />
aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben.<br />
Die bestehenden Prüfungshemmnisse führen dann zur Versagung. Ein Prüfungshemmnis besteht dann,<br />
wenn für den Abschlussprüfer bei abgrenzbaren Teilen des gemeindlichen Jahresabschlusses bzw. bei Teilen der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der Rechnungslegung besondere Umstände vorliegen, die dazu führen,<br />
dass für ihn eine Beurteilung nicht möglich ist und er keine Aussage treffen kann, um aus seiner Prüfung heraus<br />
ein Gesamtbild über den gemeindlichen Jahresabschluss zu entwickeln. Dieser Tatbestand der fehlenden Beurteilungsmöglichkeit<br />
ist dann in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen.<br />
Die Versagung des Bestätigungsvermerks ist zudem zu begründen.<br />
3.4 Zu Satz 4 (Beurteilung des Prüfungsergebnisses):<br />
Nach der Vorschrift ist der Rechnungsprüfungsausschuss gefordert, seine Beurteilung des Prüfungsergebnisses<br />
allgemeinverständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung des Umstandes vorzunehmen, dass der Rat<br />
der Gemeinde und der Verwaltungsvorstand den gemeindlichen Jahresabschluss zu verantworten haben. Diese<br />
ausdrückliche Regelung soll einerseits dazu beitragen, dass zwischen der Verantwortung des Abschlussprüfers<br />
und der Verantwortung des Rates und des Verwaltungsvorstands eine Abgrenzung möglich sein muss. Es soll<br />
auch erreicht werden, dass aus Sicht der Verantwortlichen in der Gemeinde der gemeindliche Jahresabschluss<br />
und insbesondere der Lagebericht ein Bild der wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zeigen.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung muss daher durch den Rechnungsprüfungsausschuss ein Gesamturteil<br />
entstehen, das aus verschiedenen Teilen bestehen kann, aber auch eine Wertung des Abschlussprüfers<br />
enthalten muss. Ausgehend von den in der Vorschrift benannten Tenorierungen des Bestätigungsvermerks<br />
kommen daher ggf. Begründungen und hinweisende Zusätze durch den Abschlussprüfer in Betracht, um adressatenbezogen<br />
zutreffende Prüfungsaussagen zu erreichen. Dabei ist vom Prüfer abzuschätzen, ob ggf. auch<br />
GEMEINDEORDNUNG 975
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Vorbehalte in Betracht kommen, wenn bis zum Ende der Prüfung von der Gemeinde bestehende Bedingungen, z.<br />
B. Vertragsbedingungen, noch nicht gegenüber Dritten erfüllt worden sind.<br />
Der Abschlussprüfer kann aber auch zusätzlich zu seiner Prüfungsaussage „Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen<br />
geführt“ z. B. feststellen, dass nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen der Jahresabschluss<br />
den gesetzlichen Vorschriften und den ergänzenden Bestimmungen der Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen<br />
Bestimmungen entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
vermittelt. Gleichzeitig hat er eine Prüfungsaussage auch zum gemeindlichen Lagebericht zu treffen, z. B. mit<br />
dem Inhalt „Der gemeindliche Lagebericht steht in Einklang mit dem Jahresabschluss der Gemeinde und vermittelt<br />
insgesamt ein zutreffendes Bild von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde. Er stellt die Chancen und Risiken<br />
der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde zutreffend dar.“<br />
3.5 Zu Satz 5 (Angabe und Beurteilung von Risiken):<br />
3.5.1 Die Pflichten des Abschlussprüfers<br />
Nach der Vorschrift soll der Rechnungsprüfungsausschuss in seinem Prüfungsbericht bzw. im Bestätigungsvermerk<br />
gesondert auf die Risiken für die Gemeinde eingehen, die die stetige Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft<br />
der Gemeinde gefährden. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung müssen deshalb die aus Sicht der<br />
Prüfer bestehenden Risiken für die Gemeinde benannt und bewertet werden, z. B. Risiken aus langfristigen Verträgen<br />
der Gemeinde. Ein Hinweis des Abschlussprüfers auf die Angaben zu den gemeindlichen Risiken im Lagebericht<br />
der Gemeinde reicht dabei nicht aus. Die Darstellung von Risiken für die Gemeinde erfolgt vielfach im<br />
Bestätigungsvermerk nach dem Prüfungsurteil, ohne dass diese Ausführungen gleichzeitig eine Einschränkung<br />
des Prüfungsurteils des Abschlussprüfers bedeuten.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei Vorkenntnissen des Prüfers über mögliche Risiken für die<br />
Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Gemeinde oder auch bei Erkenntnissen des Prüfers aus seiner<br />
Prüfung auch vom Prüfer seine Prüfungshandlungen daraus ausgerichtet werden müssen. Außerdem müssen<br />
die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer, die Kenntnisse über Risiken für die Gemeinde<br />
haben, entsprechende Hinweise im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden Beurteilung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses geben, z. B. in ihrem Bestätigungsvermerk.<br />
Ein Bestätigungsvermerk hat in diesem Sinne immer Außenwirkung, weil durch einen solchen Vermerk das Ergebnis<br />
der Prüfung dokumentiert und gegenüber dem Auftraggeber sowie gegenüber den Adressaten der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft offengelegt wird. Diese Gegebenheiten erfordern, abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis,<br />
dass jeder an der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung verantwortlich beteiligte Prüfer oder<br />
eine Prüfungsstelle einen eigenen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Darauf kann grundsätzlich nicht verzichtet<br />
werden. Dabei ist vom Prüfer oder der Prüfungsstelle eigenverantwortlich über die Form der Ausfertigung des<br />
Bestätigungsvermerks und die Formulierung zu entscheiden.<br />
3.5.2 Die Sicherung der Aufgabenerfüllung<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern dient stets der „Sicherung der Aufgabenerfüllung“<br />
(vgl. § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Diese Zweckbestimmung ist umfassend und deshalb als tragender Haushaltsgrundsatz<br />
anzusehen. Als Anknüpfungspunkt für die Aufgabenbestimmung ist § 3 GO <strong>NRW</strong> heranzuziehen,<br />
durch den die Aufgaben der Gemeinde bestimmt und abgegrenzt werden. Wegen der Vielzahl und der Verschiedenartigkeit<br />
der gemeindlichen Aufgaben mit einem theoretisch unbegrenzten Bedarf an Finanzmitteln ist eine<br />
GEMEINDEORDNUNG 976
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
ständige Bedarfsprüfung unter Berücksichtigung der örtlichen Aufgabenstellungen und der finanziellen Leistungsfähigkeit<br />
in jeder Gemeinde notwendig.<br />
Die in die Zukunft gerichtete Forderung nach Sicherung der Aufgabenerfüllung setzt eine sorgfältige Planung<br />
nicht nur für das nächste Haushaltsjahr, sondern auch für die weiteren Jahre im Rahmen der mittel- bis langfristigen<br />
Entwicklung der Gemeinde voraus. Daher war ein Bestandteil der Reform des Haushaltsrechts, dass die<br />
mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung in den Haushaltsplan integriert wird (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>). Unter diesen<br />
Gesichtspunkten besteht für die Gemeinde im Rahmen der Sicherung der Leistungsfähigkeit eine Verpflichtung<br />
zur Nachhaltigkeit ihrer Haushaltswirtschaft, die sich nicht nur im jährlichen Haushaltsausgleich ausdrücken darf.<br />
3.5.3 Die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
Der Begriff „Haushaltswirtschaft“ ist haushaltsrechtlich nicht geregelt. Nach allgemeiner Auffassung gehören<br />
hierzu alle Dinge und Tätigkeiten der Gemeinde, die mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des jährlichen<br />
Haushaltsplans (Ergebnisplan und Finanzplan sowie Anlagen) sowie mit der Vorbereitung, Aufstellung und<br />
Prüfung des Jahresabschlusses (Ergebnisrechnung, Finanzrechnung und Bilanz sowie Anlagen) zusammenhängen.<br />
Auch die Verwaltung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden gehört dazu, denn diese Aufgabe<br />
entsteht aus dem jährlichen Haushaltskreislauf. Außerdem hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft wirtschaftlich,<br />
effizient und sparsam zu führen.<br />
In diesem Zusammenhang muss auch im Rahmen der Abschlussprüfung berücksichtigt werden, dass der Haushalt<br />
für die Gemeinde das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
ist. Die Gemeinde hat zudem den gesetzlich vorgesehenen Haushaltsausgleich für das Haushaltsjahr<br />
sowie auch für die drei dem Haushaltsjahr folgenden Planungsjahre der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung<br />
zu erreichen (vgl. § 75 Absatz 2 und § 84 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde hat insgesamt ihre Haushaltswirtschaft so zu gestalten, dass sie ihren Verpflichtungen für Verlustübernahmen<br />
für gemeindliche Betriebe, soweit sie anfallen, nachkommen kann. Sie hat dabei auch eine entsprechende<br />
Vorsorge zu treffen, um Risiken aus den Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre soweit wie möglich zu<br />
minimieren. Die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist deshalb so zu planen und auszuführen, dass jederzeit ein<br />
ausreichendes Eigenkapital vorhanden ist und nicht gegen das Überschuldungsverbot verstoßen wird (vgl. § 75<br />
Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Zu Absatz 4 (Uneingeschränkter Bestätigungsvermerk):<br />
4.1 Zu Satz 1 (Erklärungsinhalt des Bestätigungsvermerks):<br />
Die Formulierung und Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks ist vom Abschlussprüfer immer im Rahmen seines<br />
Prüfungsauftrages und der Durchführung der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Verhältnisse und der Ergebnisse seiner Prüfung eigenverantwortlich vorzunehmen. Die<br />
Erklärung des Prüfers muss außer auf gesetzliche Vorschriften, die Haushaltssatzung sowie weitere Bestimmungen<br />
von Satzungen der Gemeinde und auf sonstige ortsrechtliche Bestimmungen auch auf die Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung und sonstige maßgebliche Rechnungslegungsgrundsätze sowie auf die Haushaltsgrundsätze<br />
Bezug nehmen.<br />
In den Fällen, in denen der Abschlussprüfer keine wesentlichen Einwendungen gegen die Buchführung, den<br />
Jahresabschluss und den Lagebericht der Gemeinde zu erheben hat und im Rahmen der Prüfungsarbeiten keine<br />
besonderen Umstände vorliegen, aufgrund derer bestimmte Teile der gemeindlichen Rechnungslegung nicht<br />
GEMEINDEORDNUNG 977
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
geprüft werden können (Prüfungshemmnisse), kann vom Prüfer ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk im<br />
Rahmen seiner Abschlussprüfung erteilt werden.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Hinweise zum Bestätigungsvermerk):<br />
Nach der Vorschrift kann der Rechnungsprüfungsausschuss seinen Bestätigungsvermerk um Hinweise ergänzen,<br />
die den Bestätigungsvermerk nicht einschränken. Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung können ggf. Umstände<br />
auftreten, die den Abschlussprüfer veranlassen können, Hinweise auf solche Umstände zu geben. Er macht<br />
damit in besonderer Weise darauf aufmerksam, will aber sein positives Prüfungsurteil über den Gesamtabschluss<br />
nicht einschränken. Der Prüfer kann daher seinen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk sachgerecht ergänzen,<br />
ohne dass dieser zugleich als eingeschränkter Bestätigungsvermerk zu gelten hat. Es ist dem Prüfer daher<br />
möglich, z. B. Hinweise auf aus der Prüfung verbleibende wesentliche Unsicherheiten, auf noch laufende Verhandlungen<br />
bei wesentlichen Verträgen für die Gemeinde, auf laufende Gerichtsverfahren u.a. zu geben.<br />
5. Zu Absatz 5 (Einschränkungen des Bestätigungsvermerks):<br />
5.0 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Die Vorschrift regelt das Nähere über die Pflicht zur Vornahme einer Einschränkung des Bestätigungsvermerks<br />
sowie über dessen Versagung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses. Sie präzisiert die<br />
Voraussetzungen für die Erteilung eines eingeschränkten Bestätigungsvermerks. Die Vorschrift legt diese ebenfalls<br />
für die Fälle fest, in denen der Abschlussprüfer zu einem negativen Prüfungsurteil im Rahmen seiner Prüfung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses gelangt.<br />
Bei möglichen Einschränkungen seines Bestätigungsvermerks muss der Abschlussprüfer neben dem i.d.R. positiven<br />
Befund seiner Prüfung auch den Inhalt und den Umfang der von ihm vorgenommenen Einschränkungen klar<br />
erkennen lassen. Derartige Einschränkungen sind deshalb vom Abschlussprüfer so darzustellen, dass deren<br />
Tragweite auch für die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses erkennbar wird.<br />
5.1 Zu Satz 1 (Pflicht zur Einschränkung eines Bestätigungsvermerks):<br />
Nach dieser Vorschrift ist die uneingeschränkte Erklärung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
dass die durchgeführte Prüfung zu keinen Beanstandungen geführt hat, der Jahresabschluss aufgrund<br />
der bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnisse den gesetzlichen Vorschriften, Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen<br />
Bestimmungen entspricht und unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
vermittelt (Erklärung nach Absatz 4 Satz 1 der Vorschrift), einzuschränken oder zu versagen, wenn Beanstandungen<br />
ausgesprochen werden.<br />
Im Rahmen einer gemeindlichen Jahresabschlussprüfung können sich mögliche Beanstandungen daraus ergeben,<br />
dass erhebliche Mängel bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Buchführung bekannt geworden sind, Verstöße<br />
gegen Ansatz-, Bewertungs- und Ausweisvorschriften für den Jahresabschluss bestehen, Angabepflichten im<br />
Anhang nicht beachtet werden, ein unvollständiger oder unzutreffender Lagebericht vorliegt, Verstöße gegen<br />
gesetzliche Vorschriften sowie gegen ergänzende Bestimmungen der Satzungen der Gemeinde bestehen, z. B.<br />
die gemeindliche Haushaltssatzung und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen bestehen. Mögliche Einschränkungen<br />
des Bestätigungsvermerks können sich aber auch daraus ergeben, dass Teile des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses oder der Lagebericht entgegen den gesetzlichen Vorgaben nicht aufgestellt worden sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 978
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
5.2 Zu Satz 2 (Erteilung eines eingeschränkten Bestätigungsvermerks):<br />
Nach der Vorschrift darf vom Abschlussprüfer nur ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk erteilt werden, wenn<br />
der von ihm geprüfte Jahresabschluss unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren<br />
Einschränkung ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks<br />
setzt dabei voraus, dass die festgestellten Bestandungen und der betroffene abgrenzbare Bereich von<br />
wesentlicher Bedeutung für die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde sind.<br />
Der Abschlussprüfer hat daher auch die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage der Gemeinde festzustellen<br />
und zu beurteilen. Sofern mehrere Mängel vorliegen, die für sich allein genommen unwesentliche Mängel darstellen,<br />
können die Mängel gleichwohl in ihrer Gesamtheit so wesentlich sein, dass eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss geboten ist. Eine Einschränkung kann aber auch geboten<br />
sein, wenn vom Abschlussprüfer festgestellt wird, dass nicht beurteilbare Bereiche, die für den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss relevant sind, bei der Gemeinde vorhanden sind.<br />
Bei einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk muss für den Prüfer aber noch ein Positivbefund zu wesentlichen<br />
Teilen der gemeindlichen Rechnungslegung möglich sein. Jedoch können ggf. örtliche Anlässe dafür bestehen,<br />
dass durch den Prüfer eine Einwendung zu erheben ist. Ein Sachverhalt, der im Rahmen der Jahresabschlussprüfung<br />
beanstandet werden soll, muss auch noch zum Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfung vorliegen.<br />
In den Fällen, in denen im Ablauf der Prüfung festgestellte Fehler korrigiert und Mängel durch die Gemeinde<br />
beseitigt werden, entfallen der Anlass und die Grundlage für eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks.<br />
Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk kann deshalb nur dann erteilt werden, wenn der Jahresabschluss zum<br />
Zeitpunkt des Abschlusses der örtlichen Prüfung unter Beachtung der vom Abschlussprüfer vorgenommenen und<br />
in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkungen ein den tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. In diesen Fällen ist<br />
es dem Abschlussprüfer trotz wesentlicher Beanstandungen noch möglich, eine positive Gesamtaussage über<br />
den gemeindlichen Jahresabschluss zu treffen.<br />
5.3 Zu Satz 3 (Versagung des Bestätigungsvermerks):<br />
Die Vorschrift verlangt, dass in den Fällen, in denen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
die Beanstandungen so erheblich sind, dass durch den gemeindlichen Jahresabschluss kein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
mehr vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk zu versagen. Der entscheidende Unterschied zu einem eingeschränkten<br />
Bestätigungsvermerk besteht darin, dass der Abschlussprüfer keine positive Gesamtaussage mehr<br />
zum gemeindlichen Jahresabschluss treffen kann. Im Rahmen der örtlichen Abschlussprüfung sind in diesen<br />
Fällen weder die Erfordernisse für einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk noch für einen eingeschränkten<br />
Bestätigungsvermerk erfüllt.<br />
In diesen Fällen erfüllt der gemeindliche Jahresabschluss nicht mehr seine Aufgabe, sodass unter Berücksichtigung<br />
der vom Prüfer vorgenommenen Einschränkung des Bestätigungsvermerks der Abschlussprüfer verpflichtet<br />
ist, den Bestätigungsvermerk im Rahmen seiner Jahresabschlussprüfung zu versagen. Die erheblichen Beanstandungen<br />
führen damit zu einem negativen Prüfungsurteil des Abschlussprüfers und zur Erstellung eines Versagungsvermerks<br />
und nicht zu einem Bestätigungsvermerk.<br />
Eine Verpflichtung des Abschlussprüfers, gleichwohl für ordnungsmäßige Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
bzw. für Teile der gemeindlichen Haushaltswirtschaft sowie der Rechnungslegung der Gemeinde eine<br />
GEMEINDEORDNUNG 979
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
positive Aussage zu treffen, besteht dabei nicht. Würde ein Abschlussprüfer unterschiedliche Teilergebnisse im<br />
Rahmen seiner Prüfung vorstellen, ohne daraus ein Gesamtbild zu entwickeln, könnten daraus ggf. unnötige<br />
Missverständnisse bei den Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses entstehen.<br />
5.4 Zu Satz 4 (Weitere Möglichkeit der Versagung):<br />
Nach der Vorschrift ist im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ein Bestätigungsvermerk auch dann zu versagen,<br />
wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhaltes nicht in<br />
der Lage ist, eine Beurteilung abzugeben. Die Regelung bedeutet zwar auch eine Versagung des Bestätigungsvermerks,<br />
sie beinhaltet aber kein negatives Prüfungsurteil. Sie bringt vielmehr zum Ausdruck, dass der Prüfer<br />
nicht in der Lage ist, ein Prüfungsurteil abzugeben. In diesen Fällen muss der Prüfer alle rechtlich zulässigen und<br />
die wirtschaftlich vertretbaren Möglichkeiten zur Klärung des Sachverhalts ausgeschöpft haben. Auch in einem<br />
solchem Fall ist vom Abschlussprüfer ein Versagungsvermerk zu erstellen.<br />
5.5 Zu Satz 5 (Erstellung eines Versagungsvermerks):<br />
Die Vorschrift verlangt, dass in den Fällen, in denen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
der Bestätigungsvermerk zu versagen ist, die Versagung ist in einem Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk<br />
zu bezeichnen ist, aufzunehmen ist. Die Versagung eines Bestätigungsvermerks stellt deshalb einerseits<br />
keinen Bestätigungsvermerk dar. Andererseits ist der vom Abschlussprüfer zu erstellende Vermerk als „Versagungsvermerk“<br />
zu bezeichnen.<br />
In einem Versagungsvermerk sind vom Abschlussprüfer alle wesentlichen Gründe für die Versagung zu beschreiben<br />
und zu erläutern. Ist der Prüfer nicht in der Lage ist, ein Prüfungsurteil abzugeben, hat er in einem<br />
Versagungsvermerk die Prüfungshemmnisse zu benennen und ihre Auswirkungen aufzuzeigen. Er sollte auch<br />
darlegen, dass er alle rechtlich zulässigen und die wirtschaftlich vertretbaren Möglichkeiten zur Klärung des<br />
Sachverhalts ausgeschöpft hat, um einen Bestätigungsvermerk erteilen zu können.<br />
5.6 Zu Satz 6 (Pflicht zur Begründung der Einschränkung oder Versagung):<br />
Nach der Vorschrift ist die Einschränkung oder Versagung eines Bestätigungsvermerks im Rahmen der gemeindlichen<br />
Abschlussprüfung zu begründen. Diese gesonderte gesetzliche Vorgabe einer Begründungspflicht ist wegen<br />
der Bedeutung der Einschränkung eines Bestätigungsvermerks oder seiner Versagung durch den Abschlussprüfer<br />
sachgerecht. Die Einschränkung oder die Versagung eines Bestätigungsvermerks muss durch den<br />
Abschlussprüfer so formuliert werden, dass die wesentlichen Gründe für die Einschränkung oder Versagung für<br />
die Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses klar erkennbar werden.<br />
Eine Darstellung der Tragweite der Versagung unter der Angabe der Größe der festgestellten Mängel, die zur<br />
Versagung des Bestätigungsvermerks geführt haben, sollte wegen des Interesses der Gemeinde an der Beseitigung<br />
festgestellter Mängel erfolgen. Der Umfang der Darstellung liegt dabei im Ermessen des Abschlussprüfers,<br />
gleichwohl sollten die Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses und der Rechnungslegung der Gemeinde<br />
ausdrücklich vom Abschlussprüfer benannt werden, aufgrund dessen er seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt<br />
oder versagt hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 980
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
6. Zu Absatz 6 (Einbeziehung des Lageberichtes in die Abschlussprüfung):<br />
6.1 Zu Satz 1 (Beurteilung des Lageberichtes):<br />
Nach der Vorschrift hat sich die Beurteilung des Prüfungsergebnisses im Rahmen des vom Abschlussprüfer zu<br />
erstellenden Bestätigungsvermerks auch darauf zu erstrecken, ob der Lagebericht mit dem gemeindlichen Jahresabschluss<br />
in Einklang steht und insgesamt eine zutreffende Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags-<br />
und Finanzlage der Gemeinde vermittelt. Die Regelung befasst sich mit der Pflicht des Abschlussprüfers,<br />
die Ausführungen im Lagebericht der Gemeinde zu beurteilen. Er soll danach den gemeindlichen Lagebericht<br />
auch unter dem Gesichtpunkt der Übereinstimmung mit dem Jahresabschluss der Gemeinde beurteilen.<br />
6.2 Zu Satz 2 (Beurteilung der Darstellung der gemeindlichen Entwicklung):<br />
Nach der Vorschrift hat der Prüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses im Rahmen seiner Beurteilung des<br />
gemeindlichen Lageberichtes auch darauf einzugehen, ob die Chancen und Risiken für die künftige wirtschaftliche<br />
Entwicklung der Gemeinde zutreffend im Lagebericht dargestellt sind. Wegen der Bedeutung des Jahresabschlusses<br />
für diese künftige Entwicklung der Gemeinde soll der Abschlussprüfer auch die Darstellung der Gemeinde<br />
über ihre Chancen und Risiken in seine Beurteilung einbeziehen.<br />
Eine Grundlage der Beurteilung der künftigen wirtschaftlichen Lage der Gemeinde stellen insbesondere die Vermögenslage<br />
und die Finanzlage der Gemeinde dar. Negative Entwicklungen in der Vermögens- und Kapitalstruktur,<br />
eine starke Verringerung des Eigenkapitals, hohe außerplanmäßige Abschreibungen, ein starker Anstieg der<br />
Belastung von Vermögenswerten zur Sicherung von Verbindlichkeiten, geben im Rahmen der vorzunehmenden<br />
Abschlussprüfung einen Anlass, keine globalen oder allgemein gefassten Hinweise dazu zu geben, sondern<br />
verlangen vom Abschlussprüfer eine konkretere Analyse und Bewertung vorzunehmen. Für den Prüfer bietet sich<br />
dazu die Verwendung von Kennzahlen an. Die Kennzahlen sollten insbesondere dann genutzt werden, wenn<br />
durch einen Vergleich über einen längeren Zeitraum ein Trend erkennbar gemacht werden soll.<br />
7. Zu Absatz 7 (Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks):<br />
7.1 Die Zwecke der Unterzeichnung<br />
7.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Der Bestätigungsvermerk, in dem der Rechnungsprüfungsausschuss sein Prüfungsergebnis über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss zusammenfasst oder der Vermerk über die Versagung des Bestätigungsvermerks ist nach<br />
der Vorschrift unter Angabe von Ort und Tag vom Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen<br />
(vgl. § 101 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Diese ausdrückliche Vorgabe soll die Verantwortlichkeit des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses als gesetzlich zuständiges Gremium verdeutlichen und dient als Beweisfunktion<br />
für die Prüfungstätigkeit dieses Ausschusses sowie der Dokumentation seiner Prüfungstätigkeit.<br />
Ein solcher Bestätigungsvermerk ist entsprechend des durchgeführten Prüfungsumfanges und des Prüfungsergebnisses<br />
zu formulieren (vgl. § 101 Absatz 3 bis 5 GO <strong>NRW</strong>). Die Fassung des Bestätigungsvermerks muss<br />
dabei vom Rechnungsprüfungsausschuss beschlossen worden sein, denn die gesetzliche Regelung sieht nur<br />
einen Bestätigungsvermerk für den gemeindlichen Jahresabschluss vor. Die Unterzeichnungspflicht stellt dabei<br />
eine ausdrückliche Mindestanforderung dar, die vor der Feststellung gemeindlichen Jahresabschluss nach § 96<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> zu erfüllen ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 981
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
In denen Fällen, in denen kein unterzeichneter Bestätigungsvermerk oder kein unterzeichneter Vermerk über die<br />
Versagung vorliegt, ist die örtliche Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses als noch nicht abgeschlossen<br />
zu bewerten. Der Rat der Gemeinde darf dann den gemeindlichen Jahresabschluss noch nicht feststellen und die<br />
Ratsmitglieder dürfen noch keine Entlastung des Bürgermeisters beschließen (vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Der Bestätigungsvermerk<br />
sollte daher immer das Datum des Tages tragen, an dem für den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses materiell abgeschlossen ist. Diese Sachlage gilt entsprechend<br />
für die verantwortlichen Prüferinnen und Prüfer, soweit diese im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit einen Bestätigungsvermerk<br />
zu unterzeichnen haben.<br />
7.1.2 Die Anzahl der Unterschriften<br />
Durch die Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks wird dokumentiert, ob und inwieweit vorherige auftragsbezogene<br />
Prüfungsergebnisse in den Bestätigungsvermerk einbezogen werden. Abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis<br />
ist zuvor durch jede an der örtlichen Prüfung beteiligte Stelle zu entscheiden, ob und in welchem<br />
Umfang der zu erstellende oder der ihr vorgelegte Bestätigungsvermerk gestaltet wird. Soweit keine Änderungen<br />
oder Ergänzungen des Bestätigungsvermerks des Abschlussprüfers durch die nächste Prüfinstanz, z. B. die örtliche<br />
Rechnungsprüfung oder der Rechnungsprüfungsausschuss, erforderlich sind, bedarf es nicht jeweils eines<br />
eigenständigen Bestätigungsvermerks.<br />
In diesen Fällen kann der im Rahmen der Prüfung zuerst erstellte Bestätigungsvermerk unter Angabe des Ortes<br />
und des Datums durch eigenhändige Unterzeichnungen der Verantwortlichen der jeweiligen Prüfungsinstanz<br />
entsprechend ergänzt werden. Bei mehreren Unterschriften unter einem Bestätigungsvermerk muss klar erkennbar<br />
bleiben, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses die abschließende Unterzeichnung des<br />
Bestätigungsvermerks vorgenommen hat, denn dieser Ausschuss ist das gesetzlich zuständige Prüfungsgremium<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss.<br />
7.2 Wirkungen der Unterzeichnung<br />
7.2.1 Allgemeine Verantwortlichkeiten<br />
Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses als zuständige Prüfinstanz für den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
erfüllt mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung. Damit<br />
wird ausreichend die Verantwortung des gesamten Ausschusses als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert.<br />
Die Unterzeichnung spiegelt deshalb nicht die persönliche Verantwortlichkeit des Ausschussvorsitzenden als<br />
Ratsmitglied wieder. Sie unterliegt gleichwohl aber der Treuepflicht nach § 32 GO <strong>NRW</strong>. Der Ausschussvorsitzende<br />
bringt mit seiner Unterschrift im Sinne der Prüfungszuständigkeit des Ausschusses zum Ausdruck, dass<br />
die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss abgeschlossen und<br />
aus der Verantwortung des Ausschusses heraus der Bestätigungsvermerk richtig und vollständig ist.<br />
Mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks wird zudem festgestellt, dass das Ergebnis des wirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen<br />
Regeln erfolgt und nachgewiesen worden ist. Außerdem wird bestätigt, dass durch den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde<br />
vermittelt wird. Es wird mit der Unterzeichnung aber auch festgestellt, dass aus der Verantwortung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
heraus der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung richtig und<br />
vollständig ist, sofern dazu keine besonderen Einschränkungen durch den Ausschuss gemacht oder ggf. ergänzende<br />
Hinweise dazugegeben werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 982
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks beinhaltet dabei nicht, dass der Vorsitzende des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses auch sämtliche Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
durch seine Unterschrift besonders kennzeichnen muss. Es bietet sich jedoch an, den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
und den Bestätigungsvermerk als Prüfungsergebnis ggf. buchtechnisch so zusammenzufassen.<br />
Dadurch kann für Dritte erkennbar und nachvollziehbar werden, dass sich die Unterschrift des Ausschussvorsitzenden<br />
auf die Gesamtheit aller Teile des gemeindlichen Jahresabschlusses bezieht.<br />
7.2.2 Die Mitwirkung bei der Feststellung<br />
Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Feststellungsbeschluss des Rates<br />
der Gemeinde über den gemeindlichen Jahresabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich<br />
geboten und vertretbar ist. Einerseits ist der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat<br />
der Gemeinde und ihm steht daher ein Stimmrecht auch über den gemeindlichen Jahresabschluss zu. Andererseits<br />
schränkt die Vorschrift des § 31 GO <strong>NRW</strong> die Rechte von Ratsmitgliedern nur für den Fall ein, dass die in<br />
der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, sodass nur dann die betreffenden Ratsmitglieder dann<br />
in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung wird aber der Vorsitzende des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über die Feststellung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses ausgeschlossen.<br />
Aus Verfahrensgründen könnte es bei der Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses jedoch geboten<br />
sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm zustehenden<br />
Stimmrechtes verzichtet. Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses übernimmt durch seine Unterzeichnung<br />
des Bestätigungsvermerks die Verantwortung für das Ergebnis der Abschlussprüfung, denn der Ausschuss<br />
ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Sachlage ist im örtlichen<br />
Einzelfall abzuwägen und vom Rat der Gemeinde eigenverantwortlich zu entscheiden.<br />
8. Zu Absatz 8 (Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung):<br />
8.1 Zu Satz 1 (Durchführung der Prüfung):<br />
Nach der Vorschrift bedient sich der Rechnungsprüfungsausschuss im Rahmen seiner Prüfung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch wird die allgemeine<br />
gemeindeverfassungsrechtliche Regelung nochmals ausdrücklich für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
wiederholt. Es wird zudem dadurch klargestellt, dass dem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss<br />
die Gesamtverantwortung für die Jahresabschlussprüfung obliegt.<br />
Diese Verantwortung bleibt auch dann im vollen Umfang bestehen, wenn sich der Ausschuss zur Durchführung<br />
seiner Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung bedient. Es kommt aber auch bei Einschaltung eines<br />
Dritten als Abschlussprüfer, z. B. durch die örtliche Rechnungsprüfung, nicht zu einer Minderung der Prüfungsverantwortung<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses, auch wenn die Beteiligung eines Dritten als Prüfer ausdrücklich<br />
gesetzlich zugelassen wurde (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
8.2 Zu Satz 2 (Bestätigungsvermerk im Rahmen des Prüfungsauftrages):<br />
8.2.1 Die Pflicht zur Abgabe eines Bestätigungsvermerks<br />
Durch den Verweis auf die Absätze 3 bis 7 dieser Vorschrift ist ausdrücklich bestimmt worden, dass bereits die<br />
Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer im Rahmen ihres Prüfungsauftrages und ihrer vor-<br />
GEMEINDEORDNUNG 983
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
zunehmenden Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses einen eigenen Bestätigungsvermerk abzugeben<br />
haben. Ein solcher Bestätigungsvermerk hat immer eine Außenwirkung, denn durch diesen Vermerk wird das<br />
Ergebnis der Prüfung dokumentiert und dem Auftraggeber gegenüber offengelegt.<br />
Diese Gegebenheiten erfordern, abhängig vom jeweiligen Prüfungsergebnis, dass jeder an der Jahresabschlussprüfung<br />
beteiligte verantwortliche Prüfer oder Prüfungsstelle einen Bestätigungsvermerk zu erstellen hat. Darauf<br />
kann grundsätzlich nicht verzichtet werden. Der Prüfer oder die Prüfungsstelle hat dabei eigenverantwortlich über<br />
die Form der Ausfertigung des Bestätigungsvermerks und die Formulierung zu entscheiden. Ob und in welchem<br />
Umfang der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses dabei auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerken<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritter als Prüfer aufgebaut wird, liegt in der Verantwortung<br />
des Ausschusses.<br />
8.2.2 Die Vorlage auftragsbezogener Bestätigungsvermerke<br />
Dem Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde müssen im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
nicht alle erstellten auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke der beteiligten Dritten vorgelegt werden. Es ist<br />
vielmehr ausreichend, wenn die für die örtliche Rechnungsprüfung als regelmäßig für die Durchführung der Abschlussprüfung<br />
verantwortliche letzte Stelle einen auf ihr Prüfungsergebnis bezogenen Bestätigungsvermerk<br />
verfasst. Sie hat diesen Bestätigungsvermerk dem Rechnungsprüfungsausschuss vorzulegen, der die Gesamtverantwortung<br />
für die ordnungsgemäße Prüfung des Jahresabschlusses gegenüber dem Rat der Gemeinde trägt<br />
und selbst einen Bestätigungsvermerk verfassen muss.<br />
In dem Bestätigungsvermerk des Ausschusses sind die Prüfungsergebnisse bzw. Bestätigungsvermerke der an<br />
der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung zuvor beteiligten anderen Abschlussprüfer zu berücksichtigen. In<br />
Einzelfällen kann es dabei sachgerecht und sinnvoll sein, zusätzlich auf auftragsbezogene Bestätigungsvermerke<br />
zu verweisen und diese dann ggf. auch dem eigenen Bestätigungsvermerk beizufügen. Dabei sollen die vorgenommenen<br />
Ergänzungen und Verweise erkennbar und nachvollziehbar dargestellt werden.<br />
Dem Rechnungsprüfungsausschuss steht in diesem Verfahren das Recht zu, beim Auftreten von Mängeln oder<br />
wenn er aus sonstigen Gründen das in einem vorgelegten Bestätigungsvermerk verankerte Prüfungsergebnis<br />
nicht mitgetragen kann, in einem eigenen Bestätigungsvermerk das aus seiner Sicht zutreffende Ergebnis darzustellen.<br />
Ein Recht der zuvor beteiligten Prüfer sich zu der neuen Fassung des Bestätigungsvermerks zu äußern,<br />
steht diesen regelmäßig nicht zu. Im Rahmen der Beratungen des Rates der Gemeinde über die Feststellung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses können jedoch Informationen darüber wichtig sein, wenn Abschlussprüfer<br />
zuvor ein anderes Ergebnis im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit vertreten haben.<br />
8.2.3 Der Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat eigenverantwortlich zu entscheiden, ob er sich bei seiner Prüfung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
stützen will. Er kann diesen Bestätigungsvermerk unverändert lassen und durch eine entsprechende Ergänzung<br />
auch zu seinem eigenen Bestätigungsvermerk machen. Diese Sachlage gilt entsprechend für die örtliche<br />
Rechnungsprüfung, wenn sie für ihre Prüfung einen Dritten beauftragt hat (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Es liegt<br />
immer in der Verantwortung des jeweiligen Auftraggebers, ob er den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk in<br />
vollem Umfang übernimmt oder diesen ergänzt, abändert oder ihm eine eigene Form gibt.<br />
Dem Rat der Gemeinde kann aber auch ein Bestätigungsvermerk vorgelegt werden, der von mehreren Prüfern<br />
oder Prüfungsstellen nach den Regeln des Absatzes 7 der Vorschrift unterzeichnet wurde. In einem solchen Fall<br />
ist jeder Beteiligte zu einer eigenen Prüfung verpflichtet, um zu entscheiden, ob ein ihm vorgelegter Bestäti-<br />
GEMEINDEORDNUNG 984
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§ 101 GO <strong>NRW</strong><br />
gungsvermerk in vollem Umfang inhaltlich übernommen, abgeändert oder ergänzt wird. Das getroffene Prüfungsergebnis<br />
muss dann auf dem betreffenden Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung und eine<br />
Unterzeichnung nachvollziehbar und transparent gemacht werden. Die besondere Verpflichtung der Prüfer und<br />
prüfenden Stellen, einen auf ihre Prüfung bezogenen Bestätigungsvermerk zu verfassen, ist wegen der besonderen<br />
Verantwortung als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses geboten.<br />
8.2.4 Die Unterzeichnungspflicht beim Bestätigungsvermerk<br />
Die besondere Verantwortung der Prüfer und prüfenden Stellen als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
drückt sich auch in der Unterzeichnungspflicht des Bestätigungsvermerks aus. Die Unterzeichnungspflicht<br />
für den Bestätigungsvermerk oder der Versagungsvermerk zur Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
besteht deshalb für alle an der Jahresabschlussprüfung beteiligten verantwortlichen Prüfer und<br />
Prüfinstanzen. Deren Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung soll jeweils das Datum des<br />
Tages tragen, an dem für die Abschlussprüfer die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses materiell abgeschlossen<br />
ist.<br />
Mit der Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks erfüllen die Prüfer und prüfenden Stellen im Rahmen ihrer<br />
Prüfung eine gesetzliche Verpflichtung. Sie bringen damit zum Ausdruck, dass für sie die Prüfung des Jahresabschlusses<br />
abgeschlossen ist und aus ihrer Verantwortung heraus der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk<br />
oder seine Versagung richtig und vollständig ist, sofern von ihnen dazu keine besonderen Einschränkungen gemacht<br />
worden sind oder Hinweise gegeben werden. Bei mehreren Unterschriften unter einem Bestätigungsvermerk<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss muss aber klar erkennbar bleiben, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
die abschließende Unterzeichnung des Bestätigungsvermerks vorgenommen hat,<br />
denn dieser Ausschuss ist das gesetzlich zuständige Prüfungsgremium für den Jahresabschluss der Gemeinde.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 985
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 102<br />
Örtliche Rechnungsprüfung<br />
(1) 1 Kreisfreie Städte, Große und Mittlere kreisangehörige Städte haben eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten.<br />
2 Die übrigen Gemeinden sollen sie einrichten, wenn ein Bedürfnis hierfür besteht und die Kosten in angemessenem<br />
Verhältnis zum Nutzen stehen.<br />
(2) 1 Kreisangehörige Gemeinden können mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Inhalt<br />
abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung in<br />
einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt. 2 Die Vereinbarung kann auch vorsehen, dass die Rechnungsprüfung<br />
des Kreises nur einzelne Aufgabengebiete der Rechnungsprüfung in der Gemeinde wahrnimmt.<br />
3<br />
Soweit die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung in der Gemeinde wahrnimmt, bedient<br />
sich der Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde bei der Erfüllung seiner Aufgaben der Rechnungsprüfung<br />
des Kreises.<br />
(3) Absatz 1 findet für kreisangehörige Gemeinden keine Anwendung, bei denen die örtliche Rechnungsprüfung<br />
des Kreises gemäß Absatz 2 Satz 1 die örtliche Rechnungsprüfung bei der Gemeinde wahrnimmt.<br />
Erläuterungen zu § 102:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung<br />
1.1 Allgemeine Inhalte<br />
Im NKF ist das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde durch die Gemeinde selbst zu prüfen. Die örtliche<br />
Prüfung der Gemeinde ist dabei ein unverzichtbares Instrument für eine zeitnahe Kontrolle des wirtschaftlichen<br />
Handelns der Gemeinde sowie der Behandlung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle mit haushaltswirtschaftlichen<br />
Auswirkungen. Im Rahmen der Prüfung muss daher z. B. beurteilt werden, ob durch den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde<br />
vermittelt wird.<br />
Der Gesetzgeber hat der Gemeinde die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Er hat sie als geeignet<br />
angesehen, die ihr zugewiesenen Prüfungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung<br />
zu erfüllen und dabei den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte sicherzustellen. Er hat daher<br />
bestimmt, dass die kreisfreien Städte, die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städten in Nordrhein-<br />
Westfalen eine örtliche Rechnungsprüfung als eigenständige Organisationseinheit innerhalb ihrer Verwaltung<br />
einzurichten haben. Die örtliche Rechnungsprüfung ist dabei dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer<br />
sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt (vgl. § 104 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die kreisfreien Städte, die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städten Gemeinde müssen daher unter<br />
Beteiligung ihres Rates grundsätzlich entscheiden, in welchem Umfang die örtliche Rechnungsprüfung eingerichtet<br />
wird. Die übrigen Gemeinden sollen eine örtliche Rechnungsprüfung einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis<br />
besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum voraussichtlichen Nutzen stehen. Diese Gemeinden<br />
müssen unter Beteiligung des Rates der Gemeinde klären, ob eine Rechnungsprüfung eingerichtet wird<br />
und ggf. dann entscheiden, in welchem Umfang die örtliche Rechnungsprüfung eingerichtet wird.<br />
GEMEINDEORDNUNG 986
1.2 Die Gestaltung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
1.2.1 Der Begriff „Örtliche Prüfung“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Rahmen des gemeindlichen Verfassungsrechts und unter Beachtung der gemeindlichen Selbstverwaltung<br />
werden unter dem Begriff „Örtliche Prüfung“ zwei Prüfungsinstanzen bei der Gemeinde verstanden. In jeder Gemeinde<br />
hat einerseits der Rat einen Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss mit besonderen Prüfaufgaben<br />
zu bilden (vgl. § 57 Absatz 2 Satz 1 und § 59 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits ist in der gemeindlichen<br />
Verwaltung, ab einer bestimmten Größe der Gemeinde, eine örtliche Rechnungsprüfung als eigenständige<br />
Organisationseinheit einzurichten.<br />
Der Begriff „örtliche Prüfung“ umfasst daher die aufeinander abzustimmenden Tätigkeiten des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
des Rates und der „Örtlichen Rechnungsprüfung“ in der gemeindlichen Verwaltung. Beide<br />
Prüfungsinstanzen stehen dabei in unmittelbarer Verbindung mit dem Rat der Gemeinde. Dieser Zusammenhang<br />
erfordert eine unabhängige Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung in der gemeindlichen Verwaltung (vgl. § 104<br />
Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für den Rat der Gemeinde kann dadurch die örtliche Prüfung insgesamt entscheidungsvorbereitend<br />
und informatorisch wirken, auch wenn die örtliche Rechnungsprüfung im Rahmen der gemeindlichen<br />
Verwaltung ihre Aufgaben erledigt.<br />
1.2.2 Der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
Der Rat der Gemeinde hat neben seinem Budgetrecht auch eine eigenverantwortliche Kontrollaufgabe bei der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die Prüfungsaufgabe ist dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss als einen<br />
von drei Pflichtausschüssen des Rates gesetzlich übertragen worden (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO <strong>NRW</strong>). Der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
soll zeitnah zu den gemeindlichen Abschlüssen seine Prüfungstätigkeit durchführen<br />
und zur Entlastung und Erleichterung der Arbeit des Rates der Gemeinde beitragen. Er soll aber auch - wie die<br />
anderen Ausschüsse des Rates - die Beschlüsse des Rates sachverständig vorbereiten und zu den Vorlagen der<br />
gemeindlichen Verwaltung sachgerechte Stellungnahmen und Empfehlungen abgeben.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat sich bei der Durchführung seiner Prüfungstätigkeit zudem der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung zu bedienen (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Beide Prüfungsinstanzen bei der Gemeinde<br />
stehen daher in unmittelbarer Verbindung zueinander und arbeiten dem Rat der Gemeinde zu (vgl. § 57 Absatz<br />
2 und § 104 GO <strong>NRW</strong>). Die sachliche Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses wird noch dadurch<br />
gestärkt, dass sich der Ausschuss in kleineren Gemeinden, in denen keine örtliche Rechnungsprüfung besteht,<br />
sich unmittelbar Dritter gem. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen kann.<br />
1.2.3 Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
Bei der Festlegung der Verpflichtung zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung durch kreisfreie Städte,<br />
Große und Mittlere kreisangehörige Städte ist davon ausgegangen worden, dass die umfangreichen örtlichen<br />
Verwaltungsaufgaben, eine örtliche Prüfung durch die Gemeinde erfordert. Die Vorschrift wurde deshalb in einen<br />
Zusammenhang mit den gesetzlich bestimmten Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung und der gesetzlich<br />
bestimmten Stellung der Leitung und der Prüfer der Rechnungsprüfung gestellt (vgl. §§ 103 und 104 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehen aber insgesamt weit über die Vorgaben in der Gemeindeordnung<br />
hinaus. Vielfach sind der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben durch Fachgesetze oder andere<br />
Vorschriften zugewiesen worden. Aus der Gesamtsicht aller Aufgaben ergibt sich dabei der Anforderungskatalog<br />
an die Aufgabenerledigung und das Anforderungsprofil an die Prüfer. Zusätzlich erfordert dabei die Einführung<br />
komplexer Verfahren in der gemeindlichen Verwaltung, dass zeitgemäße sowie sachlich und fachlich zweckmä-<br />
GEMEINDEORDNUNG 987
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
ßige Handlungsweisen für die Durchführung der Prüfung. Die örtliche Rechnungsprüfung hat sich i.d.R. darauf<br />
eingestellt, sodass bereits „begleitende Prüfungen“ erfolgen und nicht erst zu einem Zeitpunkt geprüft wird, zu<br />
dem vorgesehene Verwaltungsentscheidungen kaum noch veränderbar oder umkehrbar sind.<br />
Aus den Prüfungspflichten der örtlichen Rechnungsprüfung folgt zudem die Pflicht der Gemeinde, ihre örtliche<br />
Rechnungsprüfung ausreichend mit fachlich qualifiziertem Personal und mit Sachmitteln auszustatten. Es gilt, die<br />
ordnungsgemäße Aufgabenerledigung der gesetzlichen Prüfungsaufgaben und der übertragenen Prüfungsaufgaben<br />
sowie der Prüfungsaufträge sicherzustellen (vgl. § 103 Absatz 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong>). Im Rahmen der Prüfungsplanung<br />
sollte daher berücksichtigt werden, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
ggf. Dritter als Prüfer bedienen kann (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Die überörtliche Prüfung<br />
Aus der Sicht des Landes ist die überörtliche Prüfung ein unverzichtbares Instrument für eine Kontrolle der Gesetz-<br />
und Ordnungsmäßigkeit des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde. Sie ist deshalb ein Teil<br />
der staatlichen Aufsicht des Landes über die Gemeinden und wird durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen<br />
durchgeführt. In der überörtlichen Prüfung sind zudem die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung zu berücksichtigen (vgl. § 105 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Rechnungsprüfung der<br />
Gemeinde stellt daher eine Informationsquelle für die überörtliche Prüfung der Gemeinde dar.<br />
Die überörtliche Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt soll zudem eine fachkundige Prüfung der Gemeinde<br />
unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht darstellen. Es ist deshalb auch geboten, die Aufsichtsbehörden<br />
über die Gemeinden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden.<br />
Die Einbindung in das Prüfungsgeschehen, wenn die überörtliche Prüfung bei den Gemeinden abgeschlossen<br />
ist, wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen ist, dürfte in vielen Fällen nicht ausreichend und<br />
nicht sachgerecht sein. Die Aufgaben der überörtlichen Prüfung sowie das Verfahren zu den Ergebnissen dieser<br />
Prüfung sind in der Vorschrift des § 105 GO <strong>NRW</strong> näher bestimmt worden.<br />
3. Sonstige Formen der Durchführung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Vorschriften über die Ausübung und Ausgestaltung der örtlichen Rechnungsprüfung durch die Gemeinde<br />
stehen einer Erledigung von Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch beauftragte Dritte nicht<br />
entgegen. Die Gemeinden, die zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichtet sind, behalten auch<br />
bei der Beauftragung Dritte ihre Gesamtverantwortung. Sie dürfen sich daher z. B. im Rahmen einer öffentlichrechtlichen<br />
Vereinbarung mit der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde oder bei der Einschaltung<br />
eines Wirtschaftsprüfers als privater Dritter nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Rechnungsprüfung<br />
selbst entlassen.<br />
Eine Gemeinde, die örtliche Prüfungsaufgaben durch Dritte erledigen lässt, bleibt unabhängig von der Art und<br />
dem Umfang der Beauftragung Dritter immer für die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung verantwortlich. Sie<br />
soll durch die Mitwirkung der örtlichen Rechnungsprüfung und des Rechnungsprüfungsausschusses die ordnungsgemäße<br />
Erledigung der Prüfungsaufträge sicherstellen. Ein solcher Verantwortungsrahmen ist geboten. Bei<br />
einer Zusammenarbeit mit Dritten, z. B. mit der örtlichen Rechnungsprüfung einer beauftragten Gemeinde, kann<br />
diese nicht unmittelbar gegenüber dem Rat der auftraggebenden Gemeinde verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen<br />
Tätigkeit unmittelbar unterstellt sein (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die gemeindeübergreifende Zusammenarbeit<br />
bei der örtlichen Rechnungsprüfung lässt sich gleichwohl im Einvernehmen zwischen den Beteiligten<br />
auf vielfältige Art und Weise gestalten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 988
3.2 Die Beauftragung Dritter<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
Mit der Einführung des NKF wurde zugelassen, dass die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde sich Dritter<br />
als Prüfer bedienen darf (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Durch diese Möglichkeit soll eine flexible und wirtschaftliche<br />
Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung erreicht werden. Die Regelung soll aber auch die Zusammenarbeit<br />
zwischen den örtlichen Rechnungsprüfungen der Gemeinden erweitern. Die Beauftragung Dritter<br />
als Prüfer ist deshalb nicht auf bestimmte Prüfungstätigkeiten oder auf besondere Einzelfälle durch den Gesetzgeber<br />
beschränkt worden. Es sind aber auch keine fachlichen Voraussetzungen für die Tätigkeit beauftragter<br />
Prüfer gesetzlich bestimmt worden.<br />
Es können somit geeignete Dritte mit gemeindlichen Prüfungsaufgaben beauftragt werden, z. B. Wirtschaftprüfer<br />
oder Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde. Die Gesamtverantwortung für die örtliche<br />
Rechnungsprüfung bleibt dabei unabhängig von der Ausgestaltung einer Beauftragung bei der Gemeinde. Sie<br />
kann sich in diesen Fällen nicht aus ihrer Verantwortung selbst entlassen. Durch die Beauftragung darf zudem die<br />
Tätigkeit des Rates und des Bürgermeisters als gewählte Organe der Gemeinde nicht beeinträchtigt werden.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss und die örtliche Rechnungsprüfung müssen in den Fällen der Beauftragung<br />
eines Dritten ihre eigene Prüfungsverantwortung auch dadurch belegen, dass sie als gemeindliche Prüfinstanzen<br />
jeweils einen eigenen Bestätigungsvermerk erstellen. Beide Instanzen können aber auch den Bestätigungsvermerk<br />
des beauftragten Dritten vollständig übernehmen. Sie müssen dann aber diesen Bestätigungsvermerk um<br />
eine entsprechende eigene Beurteilung aus ihrer Prüfung ergänzen. Es sind zur Klarstellung auch weitere Ergänzungen<br />
möglich, wenn dadurch das erzielte Prüfungsergebnis nachvollziehbarer wird.<br />
3.3 Die Zusammenarbeit im Rahmen der Amtshilfe<br />
Eine notwendige Zusammenarbeit von örtlichen Rechnungsprüfungen kann im Einzelfall auch im Wege der<br />
Amtshilfe erfolgen (vgl. §§ 4 ff. VwVfG <strong>NRW</strong>). Unter dem Begriff „Amtshilfe“ ist dabei die Vornahme von Handlungen<br />
rechtlicher und tatsächlicher Art auf das Ersuchen einer Behörde durch eine andere Behörde zur Unterstützung<br />
einer Amtshandlung der ersuchenden Behörde im Einzelfall zu verstehen. Die Amtshilfe stellt dabei eine<br />
ergänzende Hilfe für die zuständige örtliche Rechnungsprüfung dar, die von einer anderen örtlichen Rechnungsprüfung<br />
nach dem Gleichordnungsprinzip geleistet wird. In dieser Zusammenarbeit besteht deshalb kein Überund<br />
Unterordnungsverhältnis der Prüfungsinstanzen.<br />
Die Amtshilfe dient dabei der Erleichterung, Beschleunigung und Verbilligung des örtlichen Prüfungsverfahrens<br />
bei der Gemeinde. Im Wege der Amtshilfe kann daher eine auf den Einzelfall beschränkte Aufgabe der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung wahrgenommen werden, z. B. eine Bauprüfung für eine andere Gemeinde. Der beauftragten<br />
örtlichen Rechnungsprüfung können dabei jedoch ggf. Ansprüche aus ihrer Tätigkeit als Auslagenersatz oder<br />
Gebühren zustehen. Die dem Rechnungsprüfungsausschuss gesetzlich übertragenen Prüfungsaufgaben sind<br />
dabei der Erledigung im Wege der Amtshilfe nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz nicht zugänglich.<br />
3.4 Keine sonstige Zusammenarbeit<br />
Eine Erledigung der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung einer Gemeinde durch eine andere Gemeinde ist<br />
nur in bestimmten Formen vorgesehen. Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung lassen sich daher nicht<br />
unter den Rahmen einer Vereinbarung nach § 3 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> (zur Effizienzsteigerung) oder nach § 4 Absatz<br />
8 GO <strong>NRW</strong> (Übernahme von Aufgaben anderer Gemeinden) subsumieren. Diese Vorschriften stellen auf<br />
GEMEINDEORDNUNG 989
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
übertragbare gemeindliche Aufgaben ab, die von der Gemeinde für ihre Bürger und Einwohner in Verfolgung<br />
öffentlicher Zwecke wahrzunehmen sind.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung ist dagegen eine verwaltungsorganisatorische eigene Aufgabe der Gemeinde, die<br />
der internen Kontrolle der eigenen Haushalts- und Wirtschaftsführung der Gemeinde dient. Es ist deshalb auch im<br />
Rahmen des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit nicht möglich, die Aufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“<br />
vollständig an einen Dritten abzugeben und sich der Gesamtverantwortung dafür zu entziehen. Die Gemeinde<br />
kann sich lediglich bei Bedarf in einem beschränkten Rahmen Dritter als Prüfer bedienen (vgl. § 103<br />
Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Sie muss dafür in eigener Verantwortung die notwendigen organisatorischen Rahmenbedingungen<br />
für die Durchführung der Prüfung schaffen.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Pflichtaufgabe örtliche Rechnungsprüfung):<br />
1.0 Die Abgrenzung der Aufgabenträger<br />
Nach der Vorschrift haben kreisfreie Städte, Große und Mittlere kreisangehörige Städte eine örtliche Rechnungsprüfung<br />
einzurichten. Bei der Festlegung der zur Einrichtung einer örtlichen Rechnungsprüfung verpflichteten<br />
Gemeinden ist davon ausgegangen worden, dass die umfangreichen örtlichen Verwaltungsaufgaben, eine eigenständige<br />
Prüfungsinstanz innerhalb der gemeindlichen Verwaltung erfordern. Dieser Prüfungsinstanz obliegen<br />
dabei besondere gesetzlich bestimmte Aufgaben (vgl. § 103 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Abgrenzung der Städte in Nordrhein-Westfalen, die als Große oder Mittlere kreisangehörige Städte gelten,<br />
wird ausgehend von § 4 der Gemeindeordnung im Einzelnen in der Verordnung zur Bestimmung der Großen<br />
kreisangehörigen Städte und der Mittleren kreisangehörigen Städte vorgenommen. In § 1 der Verordnung sind<br />
die Großen kreisangehörigen Städte und in § 2 die Mittleren kreisangehörigen Städte in Nordrhein-Westfalen im<br />
Einzelnen aufgeführt. Es liegt dann in der Eigenverantwortung dieser Städte, ihre örtliche Rechnungsprüfung im<br />
Sinne der einschlägigen Rechtsvorschriften und des Haushaltsrechts weiter auszugestalten.<br />
1.1 Zu Satz 1 (Prüfungspflicht bei Großen und Mittleren kreisangehörigen Städten)<br />
1.1.1 Die Inhalte der Prüfungspflicht<br />
Die Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung entsteht einerseits aufgrund der Pflicht der Gemeinden zur sparsamen<br />
und wirtschaftlichen Haushaltsführung gemäß § 75 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>. Andererseits entsteht diese Pflicht zudem<br />
aus der Vorgabe zur Aufstellung eines Jahresabschlusses gemäß § 95 GO <strong>NRW</strong>. Mit dem Beschluss über den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss übt der Rat der Gemeinde seine Befugnis als oberstes Kontrollorgan der Gemeinde<br />
über die Ausführung der von ihm durch die jährliche Haushaltssatzung beschlossenen gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft aus. Die Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rat und die Entlastung<br />
des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder ist daher nur zulässig, wenn zuvor eine örtliche Prüfung stattgefunden<br />
hat (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Rat hat sich daher vor seiner Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses nicht nur von der Ordnungsmäßigkeit<br />
des aufgestellten gemeindlichen Jahresabschlusses zu überzeugen, sondern auch vor seiner<br />
Beschlussfassung eine örtliche Prüfung durchführen zu lassen. Die Prüfung hat der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
des Rates (vgl. § 57 i.V.m. § 59 GO <strong>NRW</strong>) unter Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung durchzuführen.<br />
Die Pflichtaufgabe „Örtliche Rechnungsprüfung“ bringt es dabei mit sich, dass deren Ausübung und Ausge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 990
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
staltung an den örtlichen Verhältnissen zu orientieren ist. Im Rahmen der bestehenden Verantwortung der Gemeinde<br />
können dabei auch Dritte mit der Durchführung der Prüfung beauftragt werden.<br />
1.1.2 Die Ausgestaltung und Ausübung der Prüfungspflicht<br />
Die Pflicht zur örtlichen Rechnungsprüfung ist durch die Einrichtung einer Organisationseinheit „Rechnungsprüfung“<br />
in der Verwaltung der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten näher auszugestalten<br />
(vgl. §§ 103 und 104 GO <strong>NRW</strong>). Die einzelnen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung konkretisieren dabei<br />
die Prüfungszwecke sollen eine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit im Einzelfall verhindern. Die örtliche<br />
Rechnungsprüfung ist zwar organisatorisch in die gemeindliche Verwaltung eingebunden, gleichwohl nimmt sie<br />
aber aus ihrer unmittelbaren Verantwortung gegenüber dem Rat eine besondere Stellung ein (vgl. § 104 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>). Sie untersteht deshalb keiner anderen Organisationseinheit der gemeindlichen Verwaltung.<br />
Die Ausübung der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei an den nach dem Gesetz zugewiesenen Aufgaben, an<br />
den ggf. vom Rat übertragenen Aufgaben sowie an den Prüfungsaufträgen des Bürgermeisters auszurichten (vgl.<br />
§ 103 Absatz 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong>). Diese Gegebenheiten wirken sich organisatorisch als auch auf die erforderliche<br />
Qualifikation der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung aus und prägen deren Unabhängigkeit<br />
und ihre Sonderstellung. Unberührt von der unabhängigen Stellung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung<br />
bleibt die dienstaufsichtliche Stellung des Bürgermeisters gegenüber der Leitung und den Prüfern der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung.<br />
1.1.3 Keine Abgabe der Prüfungsverantwortung<br />
Die Selbstverantwortung und das Erfordernis des ordnungsmäßigen haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinden<br />
lassen es im Grundsatz nicht zu, dass die Gemeinde auf die Aufgabe „örtliche Rechnungsprüfung“ verzichten<br />
kann. Durch die vollständige Abgabe der Prüfungsaufgaben an eine andere Gemeinde würde eine nicht<br />
hinnehmbare Verantwortungslosigkeit entstehen und die Tätigkeit der gewählten Organe dadurch tangieren. Die<br />
Gemeinde kann sich daher von der pflichtigen Aufgabe „Rechnungsprüfung“ nicht zurückziehen. Sie kann sich<br />
auch durch eine Zusammenarbeit mit Dritten nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Prüfung selbst<br />
entlassen.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung muss durch die Gemeinde gewährleistet werden. Bei kreisangehörigen Gemeinden<br />
könnte mit der Beauftragung einer anderen kreisangehörigen Gemeinde sich der oftmals örtlich vorhandene<br />
„Konkurrenzkampf“, z. B. im Bauwesen und bei Gewerbeansiedlungen, auf die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
auswirken. Es würde dann schnell die Frage nach der Verlässlichkeit und Unabhängigkeit der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung entstehen. Eine wirksame örtliche unabhängige Rechnungsprüfung erfordert daher<br />
eine gesetzlich verankerte Stellung innerhalb des Rahmens der gemeindlichen Selbstverwaltung.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Pflicht bei den übrigen kreisangehörigen Gemeinden)<br />
Nach der Vorschrift sollen auch die Gemeinden eine örtliche Rechnungsprüfung einrichten, bei denen keine gesetzliche<br />
Pflicht dafür besteht. Diese Gemeinden haben dazu festzustellen, ob ein Bedürfnis hierfür besteht und<br />
ob die voraussichtlichen Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen werden. Für diese gemeindebezogene<br />
Prüfung und Beurteilung bestehen keine landesweit anwendbaren allgemeinen Kriterien. Eine Klärung<br />
des Bedarfs bzw. der Notwendigkeit einer eigenen Rechnungsprüfung ist von der betreffenden Gemeinde ausschließlich<br />
unter örtlichen Gesichtspunkten herbeizuführen. Sie soll zudem auch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
an dieser Prüfung beteiligen. In jeder Gemeinde hat der Rat einen solchen Ausschuss einzurichten, auch<br />
GEMEINDEORDNUNG 991
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
wenn eine Gemeinde nicht in der Verordnung zur Bestimmung der Großen kreisangehörigen Städte und der<br />
Mittleren kreisangehörigen Städte benannt worden ist (vgl. § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei einer kreisangehörigen Gemeinde könnte das Vorliegen eines Bedürfnisses für eine örtliche Rechnungsprüfung<br />
mithilfe des Aufgabenkatalogs für die Rechnungsprüfung geprüft und beurteilt werden (vgl. § 103 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss für sich feststellen und entscheiden, inwieweit eine laufende Prüfung der Vorgänge<br />
in der Finanzbuchhaltung im Haushaltsjahr sachlich geboten ist. Sie muss dabei auch beurteilen, wie eine<br />
dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde sicherzustellen ist und wie die Prüfung von<br />
Vergaben vor der Auftragsvergabe erfolgen soll. In diesem Zusammenhang bereits von der Gemeinde geprüft<br />
werden, ob ggf. die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung der<br />
Gemeinde wahrnehmen soll.<br />
In die örtliche Beurteilung ist auch die Möglichkeit des Rates der Gemeinde, der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
nach § 103 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> Aufgaben übertragen zu können, einzubeziehen. Er kann z. B. die Prüfung der<br />
Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit veranlassen oder die Prüfung der Betätigung der Gemeinde<br />
als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und anderen Vereinigungen des privaten Rechts<br />
oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts durchführen lassen. Die Möglichkeit des Bürgermeisters<br />
nach § 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>, der örtlichen Rechnungsprüfung eigene Prüfungsaufträge, unter Mitteilung an<br />
den Rechnungsprüfungsausschuss erteilen zu können, darf ebenso nicht unberücksichtigt bleiben.<br />
Die Klärung der Frage, ob die Kosten einer örtlichen Rechnungsprüfung in einem angemessenen Verhältnis zum<br />
Nutzen stehen werden, dürfte regelmäßig nur mithilfe eines Vergleichs mit anderen Gemeinden und einem entsprechenden<br />
Informations- bzw. Erfahrungsaustausch herbeigeführt werden können. Die Gemeinde soll dabei<br />
den allgemeinen Haushaltsgrundsatz „Wirtschaftlichkeit“ in ihre Beurteilung einbeziehen. Dazu gehören auch<br />
haushaltswirtschaftliche bzw. finanzwirtschaftliche Betrachtungen, in welchem Umfang bei einem Verzicht auf die<br />
örtliche Rechnungsprüfung dann ggf. Dritte mit Prüfungen beauftragt werden müssen. Bei einem Verzicht auf<br />
eine örtliche Rechnungsprüfung hat der Rechnungsprüfungsausschuss nach § 59 GO <strong>NRW</strong> das Recht, sich zur<br />
Durchführung seiner Aufgaben eines Dritten gem. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen zu können.<br />
2. Zu Absatz 2 (Örtliche Rechnungsprüfung durch den Kreis):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Erledigung der Prüfungsaufgaben durch den eigenen Kreis):<br />
2.1.1 Die Inhalte der Vereinbarung<br />
2.1.1.1 Die Übertragung sämtlicher Prüfungsaufgaben<br />
Nach dieser Vorschrift kann eine kreisangehörige Gemeinde mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung<br />
mit dem Inhalt abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt. Mit dieser gesetzlichen Möglichkeit der<br />
Abgabe der örtlichen Rechnungsprüfung an den eigenen Kreis sollte auch im Prüfungswesen eine leichtere Zusammenarbeit<br />
zwischen dem Kreis und seinen kreisangehörigen Gemeinden sowie ein bedarfsgerechter fachlicher<br />
Informationsaustausch erreicht werden. Die Regelung ist sachlich vertretbar, denn der Kreis übt die allgemeine<br />
staatliche Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden aus (vgl. §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Vorschrift lässt dabei ausdrücklich eine vollständige Abgabe der gesamten Prüfungstätigkeit der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung auf den Kreis zu. Durch diese Regelung wird der Kreis unter Bezug auf die örtliche Zuständigkeit<br />
ein Dritter, der mit den Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt worden ist. Er erhält dadurch<br />
jedoch nicht die rechtliche Stellung eines Dritten, den die Gemeinde entsprechend der Vorschrift des § 103 Absatz<br />
1 GO <strong>NRW</strong> mit der Durchführung von Prüfungsaufgaben beauftragt hat, z. B. die Prüfung des gemeindli-<br />
GEMEINDEORDNUNG 992
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
chen Jahresabschlusses. Grundsätzlich kann deshalb davon ausgegangen werden, dass ab der Aufgabenübertragung<br />
auf den Kreis nach dieser Vorschrift die Gemeinde nicht mehr über eine entsprechende Organisationseinheit<br />
in ihrer Verwaltung verfügen muss.<br />
2.1.1.2 Keine Übertragung der Gesamtverantwortung<br />
Die kreisangehörige Gemeinde kann sich durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem eigenen Kreis<br />
aus der Durchführung von Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung vollständig zurückziehen. Sie kann<br />
sich jedoch durch eine solche Vereinbarung nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für das haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln und damit auch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die Durchführung der Prüfung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft selbst entlassen.<br />
Die Gemeinde trägt auch bei einer vollständigen Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen<br />
Kreis aus Gründen der Selbstverwaltung weiter die Gesamtverantwortung. Sie ist wegen des Erfordernisses des<br />
ordnungsmäßigen haushaltswirtschaftlichen Handelns mitverantwortlich für das Prüfungsgeschehen und das<br />
Prüfungsergebnis. Die engen Verflechtungen zwischen dem Rat und der gemeindlichen Verwaltung werden<br />
durch das geänderte Prüfungsverfahren, z. B. für den gemeindlichen Jahresabschluss nicht beeinträchtigt. Durch<br />
die Erledigung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen Kreis darf daher auch die Tätigkeit der gewählten<br />
Organe der Gemeinde nicht tangiert werden.<br />
2.1.2 Der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung<br />
2.1.2.1 Allgemeine Vorgaben<br />
Die Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Gemeinden im Rahmen ihrer örtlichen Rechnungsprüfung sind gesetzlich<br />
abschließend bestimmt worden. Durch den Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der kreisangehörigen<br />
Gemeinde mit dem Kreis kann die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung<br />
bei der Gemeinde wahrnehmen. Mit In-Kraft-Treten der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung übernimmt der Kreis<br />
die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde in seine Zuständigkeit, sodass das Recht und die Pflicht zur Erfüllung<br />
dieser Aufgabe auf den Kreis übergehen.<br />
In dieser Vereinbarung sollte sich die Gemeinde ein Mitwirkungsrecht bei der Erfüllung oder Durchführung der<br />
Aufgaben einräumen lassen und die Beteiligung ihres Rechnungsprüfungsausschusses festlegen. Die Vereinbarung<br />
muss zudem eine angemessene Kostenerstattung bzw. Entschädigung vorsehen. Diese Kostenerstattung<br />
sollte i.d.R. so bemessen sein, dass die durch die Übernahme oder Durchführung der Prüfung auf den Kreis die<br />
entstehenden Kosten gedeckt werden können. Die Vereinbarung sollte zudem eine Geltungsdauer aufweisen<br />
deren vorzeitige Auflösung regeln. Es sollte auch festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen und in welcher<br />
Form eine Kündigung durch die Beteiligten möglich ist.<br />
2.1.2.2 Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung und Vergaberecht<br />
Die Übertragung von Prüfungen gemeindlicher Sachverhalte auf Dritte durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung<br />
stellt einen öffentlichen Auftrag der Gemeinde dar. Ein solcher gemeindlicher Auftrag unterliegt grundsätzlich<br />
dem Vergaberecht, sofern keine besonderen Ausnahmetatbestände vorliegen (vgl. § 25 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Übertragung der örtlichen Rechnungsprüfung an den eigenen Kreis erfordert als Vertragsform ebenfalls eine<br />
öffentlich-rechtliche Vereinbarung. Gleichwohl ist für die Anwendung des Vergaberechts nicht allein der vorgesehene<br />
Abschluss ausschlaggebend, sondern eine mögliche Auswahl zwischen den Auftragnehmern. Sofern von<br />
einer kreisangehörigen Gemeinde eine Vereinbarung über bestimmte Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 993
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
mit einem anderen Kreis als dem eigenen getroffen, kann eine solche Auftragsvergabe nur auf der Grundlage des<br />
§ 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> erfolgen. Sie unterliegt dann den allgemeinen Bestimmungen des Vergaberechts.<br />
Vorrangig kann für die Gemeinde kann nach der Vorschrift jedoch nur der Kreis als Vertragspartner in Betracht<br />
kommen, dem die Gemeinde verfassungsmäßig angehört. Die ausdrückliche Wortwahl in der Vorschrift „mit dem<br />
Kreis“ beinhaltet daher eine gesetzliche Beschränkung. Diese gesetzliche Beschränkung stellt vergaberechtlich<br />
einen Ausnahmetatbestand dar, der dazu führt, dass vor der Aufgabenübertragung durch die kreisangehörige<br />
Gemeinde ein Vergabeverfahren nicht erforderlich bzw. der Verzicht darauf zulässig ist. In diesen Fällen steht die<br />
Beauftragung des Kreises zur Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung nicht für den allgemeinen<br />
Wettbewerb offen, weil die beauftragende Gemeinde verfassungsmäßig dem Kreis angehört..<br />
2.1.2.3 Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung und Verfahren nach GkG<br />
Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinde wird i.d.R. auf der Grundlage des Gesetzes über kommunale<br />
Gemeinschaftsarbeit (GkG) abgeschlossen. Derartige Vereinbarungen unterliegen daher den Verfahrensvorschriften<br />
des GkG und bedürfen einer Genehmigung und der Bekanntmachung (vgl. § 24 Absatz 2 und 3 GkG.<br />
Diese Vorgaben sind von der Gemeinde zu beachten, wenn sie gemeindliche Aufgaben nach den §§ 2 und 3 GO<br />
<strong>NRW</strong> auf den Kreis übertragen will. Die örtliche Rechnungsprüfung ist jedoch keine solche Aufgabe. Beim Abschluss<br />
einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit dem Kreis über die Durchführung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
finden daher die Vorschrift des § 4 Absatz 8 Satz 1 Buchstabe b) GO <strong>NRW</strong> und auch die Vorschriften des<br />
GkG keine Anwendung.<br />
Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Übernahme von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch<br />
den Kreis auf der Grundlage des § 102 GO <strong>NRW</strong> stellt deshalb keine Vereinbarung dar, die den Verfahrensvorschriften<br />
des GkG unterliegt. Für diesen Fall fehlt es in der Vorschrift der Gemeindeordnung an einem ausdrücklichen<br />
Verweis auf die Anwendung der Vorschriften des vierten Teils des GkG. Die Übertragung der gemeindlichen<br />
Aufgabe „Rechnungsprüfung“ im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von einer kreisangehörigen<br />
Gemeinde auf ihren eigenen Kreis bedarf daher keiner Genehmigung und auch keiner Bekanntmachung (vgl. §<br />
24 Absatz 2 und 3 GkG.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Übertragung einzelner Prüfungsaufgaben auf den eigenen Kreis):<br />
Nach der Vorschrift kann die öffentlich-rechtliche Vereinbarung der kreisangehörigen Gemeinde mit dem Kreis<br />
auch vorsehen, dass die Rechnungsprüfung des Kreises nur einzelne Aufgabengebiete der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
in der Gemeinde wahrnimmt. In diesem Zusammenhang wird zwar statt des gegenständlichen Begriffes<br />
„Aufgaben“ aus Satz 1 der Vorschrift nunmehr der aufgabenbereichsbezogene Begriff „Aufgabengebiete“ benutzt.<br />
Dieser Begriff stellt jedoch inhaltlich keine grundlegende Abweichung vom Begriff „Aufgaben“ dar. Mit seiner Verwendung<br />
soll nur verdeutlicht werden, dass auch einzelne Prüfungstätigkeiten oder abgrenzbare sachbezogene<br />
Prüfungsgebiete bzw. fachbezogene Arbeitsgebiete zum Gegenstand der Übertragung von Prüfungsaufgaben<br />
gemacht werden können.<br />
Die Durchführung einzelner Prüfungsaufgaben durch den Kreis, dem die Gemeinde verfassungsmäßig angehört,<br />
entbindet die kreisangehörige Gemeinde nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die örtliche Rechnungsprüfung<br />
vor Ort bzw. sie kann sich daraus nicht entlassen. Die Verantwortung der Gemeinde bringt es vielmehr auch mit<br />
sich, dass entsprechend der Inanspruchnahme des Kreises auch eine Kostenerstattung in der Vereinbarung<br />
zwischen der kreisangehörigen Gemeinde und dem Kreis vorgesehen sein muss. Eine solche Entgeltregelung<br />
bietet keinen ausreichenden Anlass, dass dadurch die Pflicht für ein Vergabeverfahren entstehen würde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 994
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
2.3 Zu Satz 3 (Rechnungsprüfungsausschuss und örtliche Rechnungsprüfung des Kreises):<br />
2.3.1 Der Rechnungsprüfungsausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO <strong>NRW</strong><br />
In jeder Gemeinde muss der Rat einen Rechnungsprüfungsausschuss bilden (vgl. § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dieser<br />
Ausschuss hat den gesetzlichen Auftrag, den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde zu<br />
prüfen (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dazu wird zusätzlich bestimmt, dass der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
sich bei der Erledigung seiner Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung bedient. Er kann sich dann Dritter gem.<br />
§ 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen, wenn in der Gemeinde keine örtliche Rechnungsprüfung besteht (vgl. § 59<br />
Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>. Aufgrund dieser gesetzlichen Vorgaben obliegt dem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss<br />
unmittelbar eine eigenständige und eigenverantwortliche Prüfungstätigkeit, die zur Erhöhung der Effektivität<br />
und Effizienz der Arbeit des Rates der Gemeinde beitragen soll.<br />
2.3.2 Die Heranziehung der örtlichen Rechnungsprüfung des Kreises<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde kann sich bei der Erfüllung seiner Prüfungsaufgaben der<br />
Rechnungsprüfung des Kreises bedienen, soweit die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Rechnungsprüfung<br />
in der Gemeinde wahrnimmt. Die Gesamtverantwortung der Gemeinde muss dabei ein Anlass sein, auch die<br />
verfahrensmäßige Abwicklung der Prüfung, einschließlich der Einbindung der gemeindlichen Verwaltung in das<br />
Verfahren sowie der Präsentation des Prüfungsergebnisses im Rat, in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung<br />
eigenverantwortlich zu regeln.<br />
In den Fällen, in denen nur einzelne Prüfungsaufgaben bei der Gemeinde durch die örtliche Rechnungsprüfung<br />
des Kreises erledigt werden, erfordert dieses ein ausgeprägtes Zusammenspiel zwischen der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
des Kreises und der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde. In diesen Fällen muss sich der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss zur Erledigung seiner Aufgaben beider Einrichtungen gleichzeitig bedienen. Es<br />
bietet sich ggf. eine Absprache an, dass die örtliche Rechnungsprüfung alleine unmittelbarer Ansprechpartner<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses ist und nur bei weiterem Abstimmungsbedarf auch die örtliche Rechnungsprüfung<br />
des Kreises hinzugezogen wird.<br />
3. Zu Absatz 3 (Verzicht auf die örtliche Rechnungsprüfung):<br />
Nach dieser Vorschrift werden die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte, die nach Absatz 1 der Vorschrift<br />
eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten haben, von dieser Verpflichtung entbunden, wenn die örtliche<br />
Rechnungsprüfung ihres Kreises diese Aufgabe an ihrer Stelle wahrnimmt. Vor dem Abschluss einer Vereinbarung<br />
mit dem Kreis sollte daher in die Abwägung über die Art und den Umfang der Aufgabenerledigung u.a. einbezogen<br />
werden, ob nicht wegen besonderer örtlicher Gegebenheiten oder Aufgaben gleichwohl noch ein Bedürfnis<br />
für eine eigene örtliche Rechnungsprüfung besteht. Auch ein Vergleich, ob bei einer Erledigung der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung durch Dritte die Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen stehen, kann zu<br />
einer sachgerechten Entscheidungsfindung beitragen.<br />
Die Aufgabenübertragung an den eigenen Kreis muss durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne des<br />
§ 102 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> erfolgen. Sie sollte auch Regelungen enthalten, um im Einzelfall oder bei örtlichem<br />
Bedarf von der Vereinbarung ganz oder teilweise zurücktreten zu können. Eine kreisangehörige Gemeinde kann<br />
sich durch eine solche öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem eigenen Kreis nach dieser Vorschrift aus der<br />
eigenen Durchführung von Prüfungsaufgaben zurückziehen. Sie kann sich aber nicht aus ihrer Verantwortung für<br />
das haushaltswirtschaftliche Handeln und damit auch nicht aus ihrer Gesamtverantwortung für die Prüfung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft selbst entlassen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 995
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 102 GO <strong>NRW</strong><br />
Aus Gründen der Selbstverantwortung und dem Erfordernis des ordnungsmäßigen Handelns der Gemeinde darf<br />
daher auch bei einer vollständigen Erledigung von Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch den eigenen<br />
Kreis keine nicht hinnehmbare Verantwortungslosigkeit entstehen. Durch einen Verzicht auf örtliche Rechnungs-<br />
prüfung darf zudem auch die Tätigkeit der gewählten Organe der Gemeinde nicht tangiert werden. Die Informationsmöglichkeiten<br />
müssen uneingeschränkt verfügbar sein.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 996
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 103<br />
Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
(1) 1 Die örtliche Rechnungsprüfung hat folgende Aufgaben:<br />
1. die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde,<br />
2. die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 4 benannten Sondervermögen,<br />
3. die Prüfung des Gesamtabschlusses,<br />
4. die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses,<br />
5. die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die<br />
Vornahme der Prüfungen,<br />
6. bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der<br />
Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung der Programme vor ihrer Anwendung,<br />
7. die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Abs. 4 der Landeshaushaltsordnung,<br />
8. die Prüfung von Vergaben.<br />
2<br />
In die Prüfung des Jahresabschlusses nach Nummer 1 sind die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge aus<br />
delegierten Aufgaben auch dann einzubeziehen, wenn die Zahlungsvorgänge selbst durch den Träger der Aufgabe<br />
vorgenommen werden und insgesamt finanziell von erheblicher Bedeutung sind.<br />
(2) Der Rat kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben übertragen, insbesondere<br />
1. die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit,<br />
2. die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und<br />
anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß<br />
§ 114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der Hingabe<br />
eines Darlehens oder sonst vorbehalten hat.<br />
(3) Der Bürgermeister kann innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung Aufträge zur Prüfung erteilen.<br />
(4) 1 Der Prüfer kann für die Durchführung seiner Prüfung nach den Absätzen 1 bis 3 Aufklärung und Nachweise<br />
verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind. 2 Der Prüfer hat die Rechte nach Satz 1 auch gegenüber<br />
den Abschlussprüfern der verselbstständigten Aufgabenbereiche.<br />
(5) Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses Dritter als<br />
Prüfer bedienen.<br />
(6) Bei den Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 haben die Prüfer im Rahmen ihrer Prüfung einen Bestätigungsvermerk<br />
oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Abs. 3 bis 7 abzugeben.<br />
(7) 1 Ein Dritter darf nicht Prüfer sein,<br />
1. wenn er Mitglied des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für<br />
die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters ist,<br />
2. wenn er Beschäftigter der verselbstständigten Aufgabenbereiche der Gemeinde ist, die in öffentlichrechtlicher<br />
oder privatrechtlicher Form geführt werden, oder diesen in den letzten drei Jahren vor der Bestellung<br />
als Prüfer angehört hat,<br />
3. wenn er in den letzten fünf Jahren mehr als dreißig vom Hundert der Gesamteinnahmen aus seiner beruflichen<br />
Tätigkeit aus der Prüfung und Beratung der zu prüfenden Gemeinde und der verselbstständigten Aufgabenbereiche<br />
der Gemeinde, die in öffentlich-rechtlicher oder in privatrechtlicher Form geführt werden, bezogen<br />
hat und dies auch im laufenden Jahr zu erwarten ist. Verselbstständigte Aufgabenbereiche der Gemeinde<br />
in privatrechtlicher Form müssen nur einbezogen werden, wenn die Gemeinde mehr als zwanzig<br />
vom Hundert der Anteile daran besitzt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 997
2 § 104 Abs. 4 gilt entsprechend.<br />
Erläuterungen zu § 103:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
1.1 Die gesetzlichen Pflichtaufgaben<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorschrift enthält ergänzend zur Aufgabenzuweisung die gesetzlich bestimmten Pflichtaufgaben der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung unter Berücksichtigung der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Im Sinne dieser<br />
Vorschrift sind dabei unter dem Begriff „Prüfung“ die Tätigkeiten zu verstehen, die als Überwachungsmaßnahmen<br />
unabhängig von den Arbeitsabläufen in der gemeindlichen Verwaltung vorgenommen werden. Durch die förmliche,<br />
sachliche und rechnerische Prüfung soll festgestellt werden, ob das wirtschaftliche Handeln der Gemeinde in<br />
geeigneter Weise erfolgt.<br />
Der örtlichen Rechnungsprüfung wird daher vom Gesetzgeber eine Vielzahl von Prüfungsaufgaben zugewiesen,<br />
die bedeutend für das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde sind. Im NKF kommt dabei der Prüfung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses eine erhebliche Relevanz zu, weil diese das<br />
Ergebnis des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr und den auf den<br />
Abschlussstichtag bezogenen Stand des gemeindlichen Vermögens und der Schulden aufzuzeigen haben. Diese<br />
Abschlüsse werden zudem durch die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft genutzt, die wirtschaftliche<br />
Lage der Gemeinde und ihre künftige Entwicklung zu beurteilen.<br />
Für den gemeindlichen Geschäftsprozess und die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Handelns ist aber auch<br />
die "interne" Prüfung nicht unbedeutend. Vom Gesetzgeber werden dabei die laufende Prüfung der Vorgänge in<br />
der Finanzbuchhaltung, die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und die Prüfung von<br />
Vergaben besonders hervorgehoben. Er misst auch der Informationstechnik eine erhebliche Bedeutung bei, sodass<br />
er ausdrücklich von der Gemeinde verlangt, bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mithilfe automatisierter<br />
Datenverarbeitung (DV-Buchführung) nur geprüfte Programme einzusetzen.<br />
Mit den gesetzlich bestimmten Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung wird das Ziel der Sicherstellung von<br />
Richtigkeit und Ordnungsmäßigkeit, ggf. auch von Zweckmäßigkeit, bei der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
verfolgt. Die Prüfungsaufgaben bei der Rechnungsprüfung beinhalten dabei auch die Prüfung der<br />
Einhaltung der gemeindlichen Haushaltsgrundsätze, z. B. den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit<br />
oder die (vgl. § 75 Absatz 1 und § 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei diesem Rahmen der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung ist es unerheblich, ob die Gemeinde zur Einrichtung<br />
einer örtlichen Rechnungsprüfung gesetzlich verpflichtet ist oder diese freiwillig eingerichtet hat. Sie<br />
muss zudem eigenverantwortlich die Art und die Zeitpunkte der Prüfung festlegen. Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
sollte nicht erst zu einem Zeitpunkt aktiv werden, zu dem Verwaltungsentscheidungen kaum noch umkehrbar<br />
sind. Es ist deshalb möglichst auch eine „begleitende“ Prüfung vorzunehmen.<br />
1.2 Die Prioritätensetzung für die Aufgabenerfüllung<br />
Der Aufbau der Vorschrift stellt eine sachliche Prioritätensetzung hinsichtlich der Vielzahl der Aufgaben dar, die<br />
von der örtlichen Rechnungsprüfung zu erfüllen sind. Der Gesetzgeber misst den gesetzlich bestimmten Prüfungsaufgaben<br />
eine erhebliche Bedeutung für die gemeindliche Haushaltswirtschaft und eine entsprechende<br />
GEMEINDEORDNUNG 998
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Priorität zu. Diese Prüfungsaufgaben werden zur Kontrolle des ordnungsmäßigen Verwaltungshandelns der Gemeinde<br />
als unverzichtbar angesehen. Bei der Benennung weiterer Prüfungsaufgaben wird die Stellung der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung zum Rat der Gemeinde berücksichtigt (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat kann<br />
daher vor dem Bürgermeister der örtlichen Rechnungsprüfung zusätzlich zu den gesetzlichen Aufgaben örtliche<br />
Prüfungsaufgaben übertragen. Diese Aufgabenübertragung durch den Rat darf aber nicht zu Einschränkungen<br />
bei der Erledigung der gesetzlichen Prüfungsaufgaben führen.<br />
Dem Bürgermeister steht dabei das Recht zu, der örtlichen Rechnungsprüfung einzelne Prüfungsaufträge zu<br />
erteilen. Er muss aber bei einer Beauftragung beachten, dass seine Prüfungsaufträge nachrangig gegenüber den<br />
gesetzlichen Aufgaben und der Aufgabenübertragung durch den Rat sind und er darüber den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
informieren muss. Die sachliche Prioritätensetzung enthält für den Bürgermeister nicht das<br />
Recht, der örtlichen Rechnungsprüfung besondere (neue) Prüfungsaufgaben zu übertragen. Er darf der Rechnungsprüfung<br />
lediglich einzelne Prüfungsaufträge erteilen. Die örtliche Rechnungsprüfung muss diese gesetzliche<br />
Prioritätensetzung bei ihrer Aufgabenerfüllung berücksichtigen. Insgesamt muss die örtliche Rechnungsprüfung<br />
den nachfolgend aufgezeigten Arbeitsumfang bei ihrer Prüfungsplanung berücksichtigen (vgl. Abbildung).<br />
Die Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
AUFTRAGGEBER<br />
Der Gesetzgeber<br />
des gemeindlichen<br />
Haushaltsrechts<br />
(§ 103 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>)<br />
Der Rat der Gemeinde<br />
(§ 103 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>)<br />
Der Bürgermeister<br />
(§ 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>)<br />
GEMEINDEORDNUNG 999<br />
AUFGABENUMFANG<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung hat folgende Aufgaben:<br />
- die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
- die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1<br />
Nummern 1, 2 und 4 GO <strong>NRW</strong> benannten Sondervermögen<br />
der Gemeinde,<br />
- die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses,<br />
- die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung<br />
der Gemeinde,<br />
- die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der<br />
Gemeinde und ihrer Sondervermögen sowie die Vornahme<br />
der Prüfungen,<br />
- bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter<br />
Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der<br />
Gemeinde und ihrer Sondervermögen die Prüfung der<br />
Programme vor ihrer Anwendung,<br />
- die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 der<br />
Landeshaushaltsordnung,<br />
- die Prüfung von Vergaben.<br />
Der Rat kann der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben<br />
übertragen, z. B.:<br />
- die Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und<br />
Wirtschaftlichkeit,<br />
- die Prüfung der Betätigung der Gemeinde als Gesellschafter,<br />
Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und<br />
anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in der<br />
Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts gemäß §<br />
114a sowie die Buch- und Betriebsprüfung, die sich die<br />
Gemeinde bei einer Beteiligung, bei der Hingabe eines<br />
Darlehens oder sonst vorbehalten hat,<br />
- weitere örtlich geprägte Prüfungsaufgaben.<br />
Der Bürgermeister kann innerhalb seines Amtsbereichs der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfungsaufträge<br />
erteilen, z. B.:<br />
- aus Anlass von Rechtsverstößen,<br />
- aus Anlass von Schadensfällen,<br />
- aus Anlass erhaltener Zuwendungen,<br />
- aus sonstigen örtlichen Anlässen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
AUFTRAGGEBER<br />
Andere Gesetzgeber<br />
(Land, Bund, EU)<br />
GEMEINDEORDNUNG 1000<br />
AUFGABENUMFANG<br />
Prüfungs- oder Kontrollaufgaben durch Fachgesetze oder<br />
andere rechtliche Vorschriften, z. B.:<br />
- durch das Korruptionsbekämpfungsgesetz,<br />
- Kontrolle von Ausgleichszahlungen nach Europarecht,<br />
Abbildung 200 „Die Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung“<br />
Im Rahmen ihrer Aufgaben haben die Prüfer grundsätzlich die Art und den Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen<br />
eigenverantwortlich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen unter Berücksichtigung der Gegebenheiten<br />
bei der Gemeinde und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde sorgfältig zu bestimmen. Ohne solide<br />
Kenntnisse des gemeindlichen Geschehens ist z. B. eine Jahresabschlussprüfung mit der Feststellung, dass der<br />
Jahresabschluss ein wirtschaftlich zutreffendes Ergebnis der Gemeinde vermittelt, nicht zu erfüllen. Die Prüfungen<br />
sind daher so vorzunehmen, dass von den Prüfern die Prüfungsaussagen mit hinreichender Sicherheit getroffen<br />
werden können.<br />
Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung haben außerdem zu berücksichtigen, dass die Gemeinde mit ihrer<br />
Aufgabenerfüllung und Verwaltung als eine einzige Einheit bzw. Gesamtheit zu betrachten ist, bei der regelmäßig<br />
eine hohe fachliche und technische Komplexität vorherrscht. Solche örtlichen Gegebenheiten sind regelmäßig in<br />
die Beurteilung einzubeziehen, damit die örtliche wirtschaftliche Situation zum Abschlussstichtag zutreffend durch<br />
den Bestätigungs- oder den Versagungsvermerk zum Ausdruck kommt. Insbesondere bei der Prüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses gewinnt die "Einheitstheorie" an erheblicher Bedeutung.<br />
1.3 Besondere örtliche Prüfungsaufgaben<br />
Die Vorschrift lässt die Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat der Gemeinde und die Erteilung von<br />
Prüfungsaufträgen durch den Bürgermeister an die örtliche Rechnungsprüfung zu. Hinsichtlich der Aufgabenübertragung<br />
wird dabei besonders die Prüfung der gemeindlichen Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit<br />
hervorgehoben. Die beiden Begriffe sind hierbei eigenständige Prüfungsgegenstände und stehen in einem<br />
unmittelbaren Zusammenhang mit der Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat der Gemeinde.<br />
Bei der Prüfung muss daher berücksichtigt werden, dass die Anwendung der Begriffe sich ausschließlich und<br />
insgesamt auf das allgemeine Verwaltungshandeln der Gemeinde bezieht und nicht auf den Haushaltsgrundsatz<br />
der Wirtschaftlichkeit reduziert ist (vgl. § 75 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Rechnungsprüfung muss<br />
daher nicht nur die komplexen Verfahren in der gemeindlichen Verwaltung überblicken, sondern selbst zeitgemäße,<br />
sachlich und fachlich zweckmäßige Handlungsweisen erarbeiten und anwenden, um solche besonderen<br />
Prüfungsaufgaben bewältigen zu können. Die Verwendung des Begriffs soll deshalb auch nicht die gesetzlichen<br />
Prüfungsaufgaben zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft vervollständigen.<br />
1.4 Weitere fachliche Prüfungsaufgaben<br />
1.4.1 Die Aufgaben nach Landesrecht<br />
1.4.1.1 Die Aufgaben außerhalb der Gemeindeordnung<br />
Die tatsächlichen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung gehen insgesamt weit über die Prüfungsaufgaben in<br />
der Gemeindeordnung hinaus. Vielfach werden der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfungs- oder Kon-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
trollaufgaben durch Fachgesetze oder sonstige rechtliche Vorschriften des Landes zugewiesen, z. B. durch das<br />
Korruptionsbekämpfungsgesetz. Die fachlichen Prüfungsanforderungen bedingen dabei, das Anforderungsprofil<br />
an die Aufgabenerledigung der örtlichen Rechnungsprüfung und an deren Prüfer anzupassen und weiter zu entwickeln.<br />
Die Ausweitung der Aufgaben erfordert dabei eine Erhöhung der Anzahl der Prüfer, wenn nicht in Zusammenarbeit<br />
mit anderen örtlichen Rechnungsprüfungen oder durch eine Beauftragung Dritter die Prüfungsaufgaben<br />
erledigt werden können.<br />
1.4.1.2 Die Aufgaben nach dem Korruptionsbekämpfungsgesetz<br />
Der örtlichen Rechnungsprüfung ist durch das Korruptionsbekämpfungsgesetz zur Prüfeinrichtung in ihrem Zuständigkeitsbereich<br />
bestimmt worden (vgl. § 2 Absatz 1 KorruptionsbG). Ihr obliegt damit die Aufgabe, in allen<br />
Bereichen der gemeindlichen Verwaltung die getroffenen Vorkehrungen zu prüfen, um Korruptionsfälle nicht<br />
eintreten zu lassen. Über den Umfang und die Art der Prüfungsdurchführung sowie das Zusammenspiel mit der<br />
Erfüllung anderer Prüfungsaufgaben entscheidet dabei die örtliche Rechnungsprüfung in eigener Verantwortung,<br />
denn sie unterliegt keinen fachlichen Weisungen (vgl. § 104 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Zur Korruptionsbekämpfung gehört auch, dass die Gemeinde im Rahmen ihrer Auftragsvergaben die Vergabe<br />
von Aufträgen der örtlichen Rechnungsprüfung und der Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> anzuzeigen hat, deren<br />
Wert den Betrag von 200.000 Euro übersteigt und die keine Inhousegeschäfte der Gemeinde darstellen (vgl. § 16<br />
Absatz 1 KorruptionsbG). Eine solche Anzeigepflicht besteht entsprechend bei gemeindlichen Vermögensveräußerungen.<br />
In solchen Fällen sind der gemeindlichen Anzeige eine Liste der Angebote aller Bieterinnen und Bieter<br />
sowie Bewerberinnen und Bewerber mit Namen und Preis sowie die Auswahlentscheidung der Gemeinde einschließlich<br />
einer Begründung beizufügen. Die beiden genannten Prüfungseinrichtungen sind im Rahmen ihrer<br />
Zuständigkeit untereinander auskunftsverpflichtet.<br />
1.4.2 Die Aufgaben nach Bundesrecht<br />
Der örtlichen Rechnungsprüfung obliegen vielfach auch Prüfungsaufgaben, die durch Bundesrecht bestimmt<br />
worden sind und bei denen eine Umsetzung durch das Land bzw. seine Gemeinden verlangt wird. Oftmals soll im<br />
Rahmen des Verwendungsnachweises der Gemeinde die örtliche Rechnungsprüfung die darin enthaltenen Aussagen<br />
zur zweckentsprechenden Verwendung von Fördermitteln zusätzlich bestätigen. Diese Tätigkeit der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung stellt nach außen jedoch nur eine „interne Vorprüfung“ durch die Gemeinde dar. In solchen<br />
Fällen stellt die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung daher keine verwaltungsmäßige Prüfung des<br />
Verwendungsnachweises im Zuwendungsverfahren dar.<br />
Diese Prüfung obliegt der Bewilligungsbehörde im Rahmen des ihr vom Zuwendungsempfänger vorzulegenden<br />
Verwendungsnachweises (vgl. Nummer 11 der VVG zu § 44 LHO <strong>NRW</strong>). Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
kann in diesem Zusammenhang der laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
zugerechnet (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>). Sie kann bei einer fachbezogenen Prüfung als<br />
Umsetzung eines Auftrages des Bürgermeisters behandelt werden, denn der Bürgermeister ist in solchen Fällen<br />
auch der Zuwendungsempfänger gegenüber dem Dritten als Zuwendungsgeber.<br />
Der Adressat einer Bestätigung, dass von der Gemeinde die Förderbestimmungen eingehalten und die Zuwendungsmittel<br />
zweckentsprechend verwendet worden sind, kann daher grundsätzlich nur der Bürgermeister sein,<br />
der eine solche gesonderte Bestätigung im Rahmen seiner Verwendungsnachweisführung vorzulegen hat. Die<br />
örtliche Rechnungsprüfung kann dabei nur als eine nach innen wirkende Stelle angesehen werden. Diese Stelle<br />
darf daher eine Bestätigung im Rahmen der Zuwendungsgewährung nicht neben dem Bürgermeister als Vertreter<br />
der Gemeinde unmittelbar nach außen abgeben. Eine solche von der örtlichen Rechnungsprüfung gewünschte<br />
Prüfung und Bestätigung ist daher auch nicht als Vorprüfung im Sinne der Prüfung der Finanzvorfälle nach Lan-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1001
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
deshaushaltsrecht anzusehen (vgl. § 100 Absatz 4 LHO <strong>NRW</strong>). Sie wurde gesetzlich als Aufgabe der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung bestimmt (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.4.3 Die Aufgaben nach Europarecht<br />
Die Kontrolle von Ausgleichszahlungen der Gemeinde an einen gemeindlichen Betrieb ist eine Aufgabe der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung nach europäischem Recht. Nach Artikel 87-89 EG-Vertrag sind vorbehaltlich abweichender<br />
Bestimmungen des Vertrages "staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher<br />
Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen<br />
oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten<br />
beeinträchtigen". Es soll deshalb eine Beihilfenkontrolle stattfinden, um faire Wettbewerbsbedingungen im<br />
Europäischen Binnenmarkt sicherzustellen. Dabei muss ein sachgerechter Ausgleich mit der im europäischen<br />
Recht anerkannten Funktion der Mitgliedstaaten zu Leistung und Ausgestaltung der Daseinsvorsorge (Dienstleistungen<br />
von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse) herbeigeführt werden.<br />
Bei den nach Artikel 6 der Freistellungsentscheidung der Kommission vom 28. November 2005 (2005/842 EG)<br />
vorzunehmenden regelmäßigen Kontrollen ist zu prüfen, ob eine unzulässige Ausgleichszahlung durch die Gemeinde<br />
gewährt worden ist. Die im Rahmen der regelmäßigen Kontrollen zu treffende Entscheidung über die<br />
Zulässigkeit der Ausgleichszahlung ist von der gewährenden und nicht von der empfangenden Stelle vorzunehmen.<br />
Die Gemeinden haben die regelmäßigen Kontrollen durchzuführen. Die örtliche Rechnungsprüfung kann<br />
dabei im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben eine Kontrolle im Sinne der Freistellungsentscheidung gewährleisten.<br />
Sie kann sich ggf. auch fachlich geeigneter Stellen bedienen (vgl. Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums<br />
für Wirtschaft, Mittelstand und Energie und des Innenministeriums vom 30.5.2008; SMBl. <strong>NRW</strong>. 651).<br />
1.5 Die Informationsrechte der Abschlussprüfer<br />
1.5.1 Die Rechte beim Jahresabschluss<br />
Der Abschlussprüfer für den Jahresabschluss der Gemeinde kann für die Durchführung seiner Prüfung die aus<br />
seiner Sicht erforderliche Aufklärung und Nachweise verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind.<br />
Er kann seine Aufgabe nur ordnungsgemäß erfüllen, wenn ihm die gemeindlichen Unterlagen zugänglich sind<br />
und zutreffende Antworten auf seine Fragen gegeben werden. Unter diese Rechte fallen daher insbesondere<br />
Informationsbedürfnisse des Prüfers, die zur Klarstellung über die Prüfungsgegenstände beitragen. Die gesetzlichen<br />
Regelungen dienen daher dem Schutz der örtlichen Rechnungsprüfung und den Abschlussprüfern. Sie<br />
sollen die Qualität und Verlässlichkeit der Prüfungsarbeiten und des Prüfungsergebnisses gewährleisten.<br />
Dem Abschlussprüfer steht mit dem Recht auf Vorlage von Nachweisen und Informationen aber kein<br />
uneingeschränktes Recht zur Einsichtnahme in die gemeindlichen Unterlagen zu. Bei einer möglichen Forderung<br />
nach Nachweisen und Informationen im Rahmen seiner Abschlussprüfung hat er zu berücksichtigen, dass bei der<br />
Durchführung der Abschlussprüfung auch der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit<br />
Anwendung findet. Diese Grundsätze beschränken regelmäßig auch die Rechte des Prüfers. Der Abschlussprüfer<br />
darf daher z. B. nicht eigenständig eine Suche nach brauchbaren Unterlagen vornehmen. Die vom<br />
Prüfer begehrten Informationen und Nachweise müssen sich zudem auf konkrete Prüfungsaufgaben beziehen.<br />
1.5.2 Die Rechte beim Gesamtabschluss<br />
Der Abschlussprüfer für den Gesamtabschluss der Gemeinde kann ebenfalls für die Durchführung seiner Prüfung<br />
die aus seiner Sicht erforderliche Aufklärung und auch Nachweise verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1002
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
notwendig sind. Er hat damit nicht nur Rechte gegenüber der gemeindlichen Verwaltung, sondern insbesondere<br />
auch gegenüber den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe. Diese Besonderheit ergibt sich daraus, dass<br />
der Abschlussprüfer sich ein Urteil über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde verschaffen muss.<br />
Ein solches Urteil ist im Grunde nur möglich, wenn auch die Kenntnisse und Prüfungsergebnisse der Prüfer der<br />
Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe in die Beurteilung einbezogen werden können. Solche Informationen<br />
sind sachlich auch erforderlich, denn der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss hat im<br />
Rahmen seiner Arbeit nicht nur die Konsolidierungsschritte zur Aufstellung des Gesamtabschlusses zu prüfen. Er<br />
sollte wegen der Prüfung des Gesamtlageberichtes auch über entsprechende Kenntnisse über das aufgabenbezogene<br />
wirtschaftliche Handeln der Gemeinde in allen Betätigungsformen verfügen.<br />
1.6 Die Beauftragung Dritter<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung umfasst ein weites Aufgabenfeld, dass durch gesetzliche Aufgaben, durch vom<br />
Rat der Gemeinde übertragene Aufgaben und durch besondere Prüfaufträge des Bürgermeisters bestimmt wird.<br />
Die Prüfungstätigkeit soll ohne Einflussnahme der zu prüfenden Stellen auf die örtliche Rechnungsprüfung erfolgen,<br />
um eine sinnvolle und effektive Prüfung zu gewährleisten. Der örtlichen Rechnungsprüfung soll aber auch<br />
eine flexible und wirtschaftliche Aufgabenerledigung ermöglicht werden. Es ist deshalb ausdrücklich bestimmt<br />
worden, dass die örtliche Rechnungsprüfung sich Dritter als Prüfer bedienen kann. Dabei muss wie bei der Rechnungsprüfung<br />
auch der Dritte die notwendige Unabhängigkeit gegenüber der Gemeinde aufweisen. Die Verantwortung<br />
über die Entscheidung der Beauftragung eines Dritten obliegt dabei der örtlichen Rechnungsprüfung, an<br />
der jedoch der Rechnungsprüfungsausschuss zu beteiligen ist.<br />
Die Anwendung des NKF einschließlich des Systems der doppelten Buchführung sowie der Anforderungen an<br />
eine begleitende Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft erfordert entsprechend qualifizierte und erfahrene<br />
Prüfer, sodass bei einer Auftragung durch die Gemeinde ein entsprechender Nachweis gefordert werden sollte.<br />
Die Beauftragung Dritter als Prüfer ist dabei nicht auf die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses beschränkt.<br />
Vielmehr kann ein Dritter auch mit anderen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden.<br />
Die Beauftragung eines Dritten muss von der Gemeinde unter Beachtung der vergaberechtlichen Bestimmungen<br />
erfolgen, denn es wird von dem Dritten eine Dienstleistung gegenüber der Gemeinde erwartet.<br />
Im Rahmen seiner Beauftragung wird ein Dritter als Prüfer jedoch regelmäßig eigenverantwortlich tätig. Er hat im<br />
Rahmen der Beauftragung die betreffenden gemeindlichen Sachverhalte und Geschäftsvorfälle der Gemeinde mit<br />
einem sachgerechten Prüfungsansatz umfassend zu prüfen, soweit nicht gesonderte Erfordernisse zwischen der<br />
Rechnungsprüfung und dem Dritten vereinbart worden sind. Zum Abschluss seiner Tätigkeit hat der Dritte einen<br />
Prüfungsbericht zu erstellen und sein festgestelltes Prüfungsergebnis in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen.<br />
Er kann ggf. auch einen Vermerk über die Versagung des Bestätigungsvermerks abgeben.<br />
Bei der Einschaltung eines Dritten als Prüfer bleibt die Verantwortung der örtlichen Rechnungsprüfung für die<br />
gesetzlichen, übertragenen und beauftragten Prüfungen unberührt. Die örtliche Rechnungsprüfung muss sich<br />
daher selbst ein Prüfungsurteil über die Sachverhalte und Geschäftsvorfälle der Gemeinde bilden, die Prüfungsgegenstände<br />
des beauftragten Dritten waren. Sie sollte deshalb die Beteiligung von Dritten an ihren Abschlussprüfungen<br />
so ausgestalten, dass sie anschließend aufgrund ihrer Erkenntnismöglichkeiten noch ein eigenverantwortliches<br />
Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen eigenen Bestätigungsvermerk gegenüber<br />
dem Rechnungsprüfungsausschuss abgeben kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1003
1.7 Die Dokumentationspflichten<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die Prüfungsinstanz ist nach den allgemeinen Prüfungsgrundsätzen für Abschlussprüfungen jede Abschlussprüfung<br />
angemessen zu dokumentieren. Diese Pflicht dient u.a. dazu, die Informationen, die zum Prüfungsergebnis<br />
und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, zu stützen und nachvollziehbar zu machen.<br />
Die Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen deshalb in ihrem Prüfungsbericht nicht<br />
nur das Prüfungsergebnis, sondern auch die von ihnen erhobenen Einwendungen besonders herausstellen.<br />
Ebenso können die von ihnen gegebenen Hinweise hervorgehoben werden.<br />
Im Rahmen der Dokumentation der Prüfungen sollen daher die Prüfungsaussagen eindeutig erkennbar sein. Ihre<br />
Inhalte müssen daher zweifelsfrei dargestellt werden. Diese Vorgabe besteht insbesondere für den zu erstellenden<br />
Bestätigungsvermerk, mit dem die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns bestätigt und eine Unbedenklichkeit<br />
im haushaltsrechtlichen Sinne ausgesprochen werden kann. Ebenso sind die Prüfungsfeststellungen<br />
ausreichend zu dokumentieren, wenn im Einzelfall der Bestätigungsvermerk mit Einschränkungen versehen oder<br />
auch verweigert wird. Eine Orientierung der dafür notwendigen Begründungen an den haushaltsrechtlich vorgesehenen<br />
Abstufungen des Bestätigungsvermerks ist dabei möglich.<br />
Die Unterlagen der Abschlussprüfer über die jeweilige Jahresabschlussprüfung sind entsprechend den Vorschriften<br />
über die Aufbewahrung von gemeindlichen Geschäftsunterlagen aufzubewahren, sofern die Prüfer der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung der Gemeinde angehören (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>). Bei der Beauftragung Dritter soll<br />
daher sachgerecht entschieden werden, wer welche Prüfungsunterlagen für welchen Zeitraum aufbewahrt und<br />
bei Bedarf zur Verfügung stellt.<br />
2. Der Prüfungszeitraum bei Abschlussprüfungen<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung muss insbesondere bei ihren Abschlussprüfungen den gesetzlich bestimmten<br />
Zeitrahmen berücksichtigen (vgl. § 96 Absatz 1 und § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für diese Abschlussprüfungen<br />
steht der örtlichen Rechnungsprüfung nur ein begrenzter Zeitraum nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres<br />
zur Verfügung. Er liegt zwischen der Fertigstellung bzw. der Bestätigung des Entwurfs des betreffenden Abschlusses<br />
und seiner Feststellung oder Bestätigung durch den Rat der Gemeinde.<br />
Für den gemeindlichen Jahresabschluss gilt dabei, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb<br />
von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Feststellung zuzuleiten hat (vgl. § 95<br />
Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Der Entwurf des Gesamtabschlusses der Gemeinde ist spätestens nach neun Monaten<br />
nach dem Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung zuzuleiten (vgl. § 116 Absatz 5 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Das<br />
Ende des Prüfungszeitraumes bei Abschlussprüfungen wird dabei durch die gesetzliche Vorgabe bestimmt, dass<br />
der Rat den vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Jahresabschluss sowie den geprüften Gesamtabschluss<br />
bis spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres Jahresabschluss festzustellen<br />
bzw. zu bestätigen hat (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 und § 116 Absatz 1 Satz 3 und 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Rat der Gemeinde sollte möglichst nicht den letztmöglichen Termin zur Beschlussfassung nutzen, damit ggf.<br />
Erkenntnisse und Erfahrungen aus der Ausführung Abrechnung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft des abgelaufenen<br />
Haushaltsjahres möglich in der aktuellen Haushaltswirtschaft berücksichtigt werden. Außerdem ergibt<br />
sich aus dem Zusammenspiel der Vorschriften für den Jahresabschluss und den Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Sitzungstermine für den Rechnungsprüfungsausschuss und den Rat der<br />
Gemeinde der konkrete tatsächlich nutzbare Prüfungszeitraum (vgl. § 59 Absatz 3 i.V.m. § 101 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong> und § 59 Absatz 3 i.V.m. § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die gesetzlichen Regelungen über die örtliche Rechnungsprüfung sind darauf ausgerichtet, dass die örtliche<br />
Rechnungsprüfung eine begleitende Prüfungstätigkeit innehat und insgesamt keine nachrangige Prüfungstätigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 1004
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
darstellen sollte. Die aufgezeigten zeitlichen Gegebenheiten belegen, dass es notwendig ist, den Prüfungszeitraum<br />
bei Abschlussprüfungen so zu gestalten, dass diesem Ziel Genüge getan wird. Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
muss ggf. selbst den Anstoß geben, von Anfang an in die örtlichen Verfahren der Aufstellung der gemeindli-<br />
chen Abschlüsse bzw. in die Abschlussarbeiten einbezogen zu werden. Sie sollte daher grundsätzlich dafür Sorge<br />
tragen, jedenfalls frühzeitig genug begleitend tätig werden zu können.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung):<br />
Die in der Vorschrift aufgezählten Prüfungsaufgaben stellen abgegrenzte und eigenständige Sachverhalte in<br />
Form eines Aufgabenkataloges für die örtliche Rechnungsprüfung dar. Die Prüfungsaufgaben in den Nummern 4<br />
bis 8 des Absatzes 1 der Vorschrift sind jedoch nur insoweit in die jeweilige Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde einzubeziehen bzw. dieser Aufgabe zuzurechnen, wie<br />
sie zwingend für die Durchführung der Abschlussprüfung erforderlich sind.<br />
Die gesetzlich bestimmten Zwecke werden z. B. auch durch die Bestimmungen in § 101 Absatz 1 Satz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong> deutlich, in dem ausdrücklich bestimmt wird, dass in die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
auch die Buchführung der Gemeinde, die durchgeführte Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich<br />
festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände der Gemeinde einzubeziehen sind. Die Aufzählung<br />
stellt dabei jedoch keinen vollständigen Katalog der Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung im Rahmen<br />
der Jahresabschlussprüfung dar. Zudem kann der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung weitere<br />
Prüfungsaufgaben übertragen und der Bürgermeister darf der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfaufträge<br />
erteilen.<br />
1.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde):<br />
1.1.1.1 Die Inhalte der Jahresabschlussprüfung<br />
Die Prüfung des Jahresabschlusses ist eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und stellt dabei eine<br />
Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat der Gemeinde sowie für die Entlastung<br />
des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder dar (vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Die Inhalte und die Durchführung der Abschlussprüfung<br />
sowie die Zuständigkeit für die Durchführung der Prüfung, aber auch die Behandlung des Prüfungsergebnisses<br />
sind haushaltsrechtlich gesondert geregelt (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Der Jahresabschluss der<br />
Gemeinde ist danach federführend vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen. Er hat festzustellen, ob der<br />
Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertragsund<br />
Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt.<br />
Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich dabei auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie<br />
ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Es ist aber auch<br />
das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu prüfen, das von der<br />
Gemeinde in der gemeindlichen Ergebnisrechnung nachgewiesen wird (vgl. § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>). In diese Prüfung<br />
ist zudem die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern<br />
der Vermögensgegenstände einzubeziehen. Der Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem Jahresabschluss<br />
in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1005
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat zudem über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der<br />
Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist<br />
dabei in den Prüfungsbericht aufzunehmen. Die Abschlussprüfer haben sich deshalb einen Überblick über die<br />
rechtlichen und die wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu verschaffen. Aus ihrer abschließenden Einschätzung<br />
haben die Abschlussprüfer dann das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln.<br />
Besondere Bedingungen seitens der Gemeinde und die örtlichen Verhältnisse sind dabei zu beachten.<br />
1.1.1.2 Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die auch im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
relevant sind, werden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung um weitere Grundsätze ergänzt (vgl. § 95<br />
Absatz 1 und § 101 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für die Prüfung des handelsrechtlichen Jahresabschlusses haben sich<br />
die „Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“ entwickelt, die entsprechend beim gemeindlichen<br />
Jahresabschluss Anwendung finden können. Diese Grundsätze, die i.d.R. Mindeststandards für die Abschlussprüfung<br />
festlegen, sind nicht gesetzlich bestimmt worden. Sie werden aus unterschiedlichen Quellen abgeleitet.<br />
In diesem Zusammenhang hat z. B. das IDW verschiedene Grundsätze zur Durchführung von Abschlussprüfungen<br />
sowie zu den darin vorzunehmenden Prüfungshandlungen bestimmt. Dabei sind herausragende Themen die<br />
Qualitätssicherung, der Prüfungsansatz, die Prüfungsdurchführung, der Prüfungsbericht und der Bestätigungsvermerk,<br />
die um Rechnungslegungshinweise ergänzt werden. Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen<br />
durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für<br />
die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“. Nach diesen Prüfungsgrundsätzen<br />
ist die Abschlussprüfung angemessen durch die Prüfungsinstanz zu dokumentieren.<br />
Die gemeindliche Abschlussprüfung wird außerdem mit dem Ziel durchgeführt, zutreffende Prüfungsaussagen<br />
unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit zu treffen. Deshalb sollen die Informationen,<br />
die zum Prüfungsergebnis und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen durch den Abschlussprüfer geführt<br />
haben, durch eine entsprechende Dokumentation nachvollziehbar gemacht werden. Die Unterlagen des Abschlussprüfers<br />
über seine Prüfung sind dabei entsprechend den Vorschriften über die Aufbewahrung von gemeindlichen<br />
Unterlagen aufzubewahren, soweit der Abschlussprüfer der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde<br />
angehört (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.1.3 Der Umfang der Jahresabschlussprüfung<br />
1.1.1.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist ein in mehrere Abschnitte zu unterteilender Vorgang, der<br />
sich von der Prüfungsplanung bis zur Berichterstattung über die durchgeführte Abschlussprüfung erstreckt. Sie<br />
schließt neben den Bestandteilen des Jahresabschlusses und seinen Anlagen auch die dafür eingerichtete gemeindliche<br />
Buchführung ein. Der gemeindliche Jahresabschluss soll ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Buchführung vermitteln. Die gemeindliche Buchführung soll daher dazu beitragen, dass der<br />
Jahresabschluss der Gemeinde in der vorgeschriebenen Form aufgestellt werden kann, die vorgesehenen Angaben<br />
enthält und dafür die Vermögensgegenstände und Schulden richtig bewertet worden sind.<br />
In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung die Buchführung, die Inventur, das Inventar<br />
und die Übersicht über örtlich festgelegte Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen<br />
sind. Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen<br />
Haushaltssatzung sowie ergänzender Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1006
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
ist ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung. Zudem ist zu prüfen, ob muss der Lagebericht<br />
mit dem Jahresabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht<br />
dürfen keine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.<br />
Der Bericht muss zudem zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde und damit zur wirtschaftlichen<br />
Entwicklung eine sachgerechte Auskunft geben.<br />
1.1.1.3.2 Die Prüfungsgegenstände des Jahresabschlusses<br />
1.1.1.3.2.1 Die Ergebnisrechnung<br />
Die Ressourcen werden durch die Gemeinde dadurch angemessen aufgezeigt, dass für die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr ein Ergebnisplan mit den Rechengrößen „Aufwand“ und „Ertrag“ aufzustellen ist<br />
(vgl. § 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Nach Ablauf des Haushaltsjahres ist dann in der Ergebnisrechnung das tatsächliche<br />
Ressourcenaufkommen und der tatsächliche Ressourcenverbrauch im Haushaltsjahr, getrennt nach den Ertragsarten<br />
und Aufwandsarten, in Jahressummen nachzuweisen (vgl. § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>).Die gemeindliche Ergebnisrechnung<br />
ist dabei von der Gemeinde entsprechend dem Ergebnisplan aufzubauen, sodass auch zwischen<br />
ordentlichen und außerordentlichen Erträgen und Aufwendungen zu trennen ist.<br />
Eine solche „haushaltswirtschaftliche Abrechnung“ ist jedoch nur vollständig, wenn innerhalb der gemeindlichen<br />
Ergebnisrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen wird. Durch die Gegenüberstellung von den im<br />
Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen mit den Ist-Werten können Planabweichungen aus der Ausführung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft festgestellt und ausgewiesen werden. In diesem Plan-/Ist-Vergleich sind auch<br />
die übertragenen Aufwandsermächtigungen gesondert auszuweisen, weil diese zur Fortschreibung der im Haushaltsplan<br />
veranschlagten Haushaltsansätze des geführt haben (vgl. § 22 Absatz 2 und § 38 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.1.3.2.2 Die Finanzrechnung<br />
Die Gemeinde hat in der gemeindlichen Finanzrechnung sämtliche Einzahlungen und Auszahlungen zu erfassen<br />
(vgl. § 39 GemHVO <strong>NRW</strong>). Sie hat die tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
nach Arten und jeweils in Jahressummen auszuweisen. Dadurch wird die haushaltsjahrbezogene Änderung<br />
des Bestandes an gemeindlichen Finanzmitteln nachgewiesen. Wie im gemeindlichen Finanzplan ist dabei<br />
der Saldo für die Zahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit und der Saldo für die Zahlungen aus der Investitionstätigkeit<br />
darzustellen. Aus den beiden Wertgrößen ist dann der Finanzmittelüberschuss oder Finanzmittelfehlbetrag<br />
zu ermitteln.<br />
Durch die Einbeziehung des Saldos aus der Finanzierungstätigkeit sowie aus den Zahlungen aus der Aufnahme<br />
und der Tilgung von Krediten für Investitionen und den Krediten zur Liquiditätssicherung lässt sich dann die Änderung<br />
des Bestandes an eigenen Finanzmitteln feststellen und nachweisen. Eine solche „Abrechnung“ ist jedoch<br />
nur vollständig, wenn innerhalb der gemeindlichen Finanzrechnung auch ein Plan-/Ist-Vergleich vorgenommen<br />
wird. Durch die Gegenüberstellung von der im Haushaltsplan ausgewiesenen Positionen mit den Ist-Werten können<br />
Planabweichungen aus der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft festgestellt und ausgewiesen<br />
werden. In diesem Plan-/Ist-Vergleich sind auch die übertragenen Auszahlungsermächtigungen gesondert auszuweisen,<br />
weil diese zur Fortschreibung der Haushaltsansätze geführt haben (vgl. § 22 Absatz 2 und § 39 Satz 3<br />
i.V.m. § 38 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1007
1.1.1.3.2.3 Die Bilanz<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindliche Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden der Gemeinde zum Abschlussstichtag<br />
ein wesentlicher Bestandteil des NKF. Sie wird in eine Aktivseite und Passivseite untergliedert und muss<br />
bestimmte Bilanzposten enthalten. Die weitere Gliederung auf beiden Seiten der gemeindlichen Bilanz erfolgt<br />
dann nach Fristigkeiten. Die Gemeinde hat das langfristige nutzbare Vermögen und die Schulden vor dem kurzfristig<br />
verfügbaren Vermögen und den Schulden zu bilanzieren.<br />
Die Gemeinde hat auf der Aktivseite ihrer Bilanz ihr Vermögen mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten<br />
anzusetzen. Die Aktivseite ist in die Bereiche „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“<br />
zu gliedern und in diesen Bereichen sind mindestens die haushaltsrechtlich bestimmten Bilanzposten<br />
zu bilden (vgl. § 41 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Durch diese Darstellung des gemeindlichen Vermögens wird<br />
die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Die Fristigkeit wird dadurch aufgezeigt, dass das Anlagevermögen<br />
vor dem Umlaufvermögen abgebildet wird.<br />
Auf der Passivseite der Bilanz hat die Gemeinde ihre Verpflichtungen (Schulden) und ihr Eigenkapital anzusetzen.<br />
Sie hat dafür die Bilanzbereiche „Eigenkapital“, Verbindlichkeiten“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ zu<br />
bilden und dabei mindestens die haushaltsrechtlich bestimmten Bilanzposten anzusetzen (vgl. § 41 Absatz 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Durch diese Darstellung wird die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des gemeindlichen Vermögens<br />
offengelegt. Die Fristigkeit besteht auch innerhalb der Bilanzbereiche, sodass im Eigenkapital die allgemeine<br />
Rücklage vor der Ausgleichsrücklage und bei den Verbindlichkeiten die Kredite für Investitionen der Gemeinde<br />
vor den Krediten zur Liquiditätssicherung stehen.<br />
1.1.1.3.2.4 Der Anhang<br />
Der Anhang enthält eine Vielzahl von Angaben und Einschätzungen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde<br />
sowie besondere Erläuterungen (vgl. § 48 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen<br />
Zusammenhang mit den Bestandteilen Anlagen des gemeindlichen Jahresabschlusses stehen. Es sind deshalb<br />
von der Gemeinde insbesondere Angaben und Erläuterungen zu den einzelnen Bilanzposten und den Ergebnispositionen<br />
zu machen. Diese Beschreibung soll eine Ergänzung, Korrektur und Entlastung der gemeindlichen<br />
Bilanz und der Ergebnisrechnung bezwecken und deren Interpretation unterstützen.<br />
In den gemeindlichen Anhang gehören aber auch Erläuterungen zu den von der Gemeinde angewandten Bilanzierungs-<br />
und Bewertungsmethoden. Gleichzeitig sind im Anhang auch die Zusatzinformationen anzugeben, die<br />
für die Beurteilung des Jahresabschlusses eine besondere Bedeutung haben und zu einem besseren Verständnis<br />
einzelner Sachverhalte der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen. Es kann sich z. B. bei einem Jahresfehlbetrag<br />
in der Ergebnisrechnung und einer vorgesehenen Verringerung der allgemeinen Rücklage auch für den Anhang<br />
ein erheblicher Erläuterungsbedarf ergeben. Ein solcher Bedarf entsteht aber dann insbesondere, wenn<br />
eine Überschuldung der Gemeinde tatsächlich eingetreten ist.<br />
Für die äußere Gestaltung des Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben<br />
haushaltsrechtlich vorgegeben worden. Die Gemeinde hat daher den Anhang eigenverantwortlich zu gestalten.<br />
Sie hat dabei zu berücksichtigen, dass dem Anhang ein Anlagenspiegel, ein Forderungsspiegel und ein Verbindlichkeitenspiegel<br />
beizufügen sind. Die Gemeinde hat bei der Aufstellung des Anhangs aber auch die Informationsinteressen<br />
des Adressatenkreises des gemeindlichen Jahresabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger)<br />
ausreichend zu berücksichtigen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1008
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.1.3.2.5 Die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen<br />
Der gemeindliche Jahresabschluss soll möglichst eine zutreffende Rechenschaft über die tatsächliche Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und deren Ergebnisse im Zusammenhang mit der Sicherung der<br />
stetigen Aufgabenerledigung der Gemeinde geben. Diese gemeindlichen Zwecke erfordern, den gesetzlich bestimmten<br />
Bestandteilen des gemeindlichen Jahresabschlusses mindestens die haushaltsrechtlich bestimmten<br />
Anlagen beizufügen (vgl. Abbildung).<br />
Die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen<br />
DIE BESTANDTEILE DES JAHRESABSCHLUSSES<br />
Ergebnisrechnung<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Entspricht die Ergebnisrechnung den Anforderungen und enthält<br />
mindestens die vorgesehenen Haushaltspositionen sowie die Ist-<br />
Ergebnisse und Planansätze?<br />
Finanzrechnung<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Entspricht die Finanzrechnung den Anforderungen und enthält mindestens<br />
die vorgesehenen Haushaltspositionen sowie die Ist-Ergebnisse<br />
und Planansätze?<br />
Teilrechnungen<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Entspricht die Gliederung den im Haushaltsplan ausgewiesenen produktorientierten<br />
Teilplänen? Enthält jede einzelne Teilrechnung die Ist-<br />
Zahlen zu Leistungsmengen und Kennzahlen in den Teilplänen?<br />
Bilanz<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Entspricht die Gliederung der Bilanz den Anforderungen? Wird auf der<br />
Aktivseite ein „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ ausgewiesen?<br />
Anhang<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Enthält er ausreichende Erläuterungen zu den Posten der Bilanz und<br />
der Ergebnisrechnung? Wurden Vereinfachungsverfahren angewandt?<br />
Erfüllt er die übrigen Anforderungen?<br />
DIE ANLAGEN ZUM JAHRESABSCHLUSS<br />
Anlagenspiegel<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Ist die Entwicklung der Posten des Anlagevermögens dargestellt?<br />
Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?<br />
GEMEINDEORDNUNG 1009<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m.<br />
§ 37 Absatz 1 Nummer 1 und<br />
§ 38 sowie § 22 Absatz 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> und Nummer<br />
1.6.1 des Runderlasses des<br />
Innenministeriums vom<br />
24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300).<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m.<br />
§ 37 Absatz 1 Nummer 2 und<br />
§ 39 sowie § 22 Absatz 4<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> und Nummer<br />
1.6.3 des Runderlasses des<br />
Innenministeriums vom<br />
24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300)<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m.<br />
§ 37 Absatz 1 Nummer 3 und<br />
§ 40 GemHVO <strong>NRW</strong> sowie<br />
den Nummern 1.6.2 und 1.6.4<br />
des Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005<br />
(SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m.<br />
§ 37 Absatz 1 Nummer 4 und<br />
§§ 41 bis 43 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
sowie Nummer 1.6.5 des<br />
Runderlasses des Innenministeriums<br />
vom 24.02.2005<br />
(SMBl. <strong>NRW</strong>. 6300).<br />
§ 95 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> i.V.m.<br />
§ 37 Absatz 1 Nummer 5 und<br />
§ 44 GemHVO <strong>NRW</strong>.<br />
§ 44 Absatz 3 und § 45<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nummer<br />
1.6.6 des Runderlasses<br />
des Innenministeriums vom<br />
24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Forderungsspiegel<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Forderung<br />
gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?<br />
Verbindlichkeitenspiegel<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten<br />
gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?<br />
Lagebericht<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Wird ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune gegeben?<br />
Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?<br />
1.1.1.3.3 Die Prüfung des Lageberichtes<br />
Abbildung 201 „Die gemeindlichen Jahresabschlussunterlagen“<br />
GEMEINDEORDNUNG 1010<br />
§ 44 Absatz 3 und § 46<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nummer<br />
1.6.7 des Runderlasses<br />
des Innenministeriums vom<br />
24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300).<br />
§ 44 Absatz 3 und § 47<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> sowie Nummer<br />
1.6.8 des Runderlasses<br />
des Innenministerium vom<br />
24.02.2005 (SMBl. <strong>NRW</strong>.<br />
6300).<br />
§ 95 Absatz 1 und 2 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 48 GemHVO <strong>NRW</strong>.<br />
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist der Lagebericht der Gemeinde daraufhin zu prüfen, ob er mit dem<br />
Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken. Im gemeindlichen Lagebericht muss auch<br />
zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde bzw. zur wirtschaftlichen Entwicklung eine sachgerechte<br />
Auskunft gegeben werden, die der Abschlussprüfer einzuschätzen und zu beurteilen hat. Für die Prüfung des<br />
Lageberichts kann er dabei die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“ (GoL) als Beurteilungsmaßstäbe<br />
heranziehen.<br />
Der jährliche Lagebericht der Gemeinde hat eine umfassende und vielfältige Ergänzungsfunktion zum gemeindlichen<br />
Jahresabschluss. Seine Aussagen müssen daher klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein. Bei seiner<br />
Aufstellung sollen auch die GoL beachtet werden. Für die äußere Gestaltung des Lageberichts, seinen Aufbau<br />
und Umfang bestehen keine besonderen haushaltsrechtlichen Vorgaben. Die Fülle der im Lagebericht zu gebenden<br />
Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung dieses Berichtes. Die Gliederung und die Elemente<br />
des Lageberichts sollen daher auch dazu beitragen, dass der Lagebericht der Gemeinde im Zusammenhang<br />
mit dem gemeindlichen Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt.<br />
Die Prüfung des Lageberichts ist nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen, wie diese bei der Prüfung der<br />
Bestandteile des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Anwendung kommen. In die Prüfung sind grundsätzlich<br />
alle im Lagebericht der Gemeinde gemachten Angaben einzubeziehen. Der gemeindliche Lagebericht kann zudem<br />
auch zusätzliche Informationen enthalten, die nicht der Abschlussprüfung unterliegen sollen. Derartige Angaben<br />
sollten dann in einem gesonderten Abschnitt des Lageberichtes dargestellt werden. Sofern solche Informationen<br />
aber im Einzelfall einen falschen Eindruck von der wirtschaftlichen Lage der Gemeinde vermitteln, sollte<br />
der Abschlussprüfer eine Richtigstellung dieser Inhalte des Lageberichtes veranlassen.<br />
1.1.1.3.4 Die Prüfung der gesamten Haushaltswirtschaft<br />
Die Prüfung der gesamten Haushaltswirtschaft der Gemeinde im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
ist auch darauf auszurichten, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzun-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
gen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen von der Gemeinde beachtet worden sind. Ihr gehen regelmäßig<br />
laufende Prüfungen im Rahmen der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr voraus.<br />
Diese Prüfung ist daher als eine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung der gesamten Haushaltswirtschaft der<br />
Gemeinde zu verstehen.<br />
Die Rechtmäßigkeitsprüfung der Haushaltswirtschaft umfasst dabei regelmäßig die Beurteilung des gemeindlichen<br />
Verwaltungshandelns dahingehend, ob die haushaltsrechtlichen Vorgaben bei der Ausführung der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr eingehalten worden sind. Eine Ordnungsmäßigkeitsprüfung soll in<br />
diesem Zusammenhang feststellen, ob das haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde vollständig und richtig<br />
nachgewiesen wird. Diese Prüfungsgebote werden dabei nicht durch das allgemeine Prüfungsziel verändert,<br />
ob der Jahresabschluss der Gemeinde ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
vermittelt.<br />
Bei der jährlichen Abschlussprüfung im gemeindlichen Bereich muss jedoch die Besonderheit berücksichtigt werden,<br />
dass die jährliche Haushaltssatzung nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer<br />
Verbindung stehenden Haushaltsplan näher ausgestaltet wird. Er ist zudem für die gemeindliche Verwaltung<br />
verbindlich (vgl. § 79 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem ist in diesem Zusammenhang die von den Ratsmitgliedern<br />
zu beschließende Entlastung des Bürgermeisters zu berücksichtigen (vgl. § 96 Abs. 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Vor diesem Hintergrund führt nicht jedes rechtliche Gebot oder Verbot für die Gemeinde dazu, es auch zum Gegenstand<br />
der Jahresabschlussprüfung zu machen. Zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses sollen<br />
vielmehr bereits im Ablauf des Haushaltsjahres in die haushaltsrechtlich bestimmte laufende Prüfung der Vorgänge<br />
in der Finanzbuchhaltung fachbezogene Vorschriften einbezogen werden, z. B. die tarifrechtlichen Bestimmungen<br />
bei der Zahlung von Entgelten an die gemeindlichen Beschäftigten. Die Ergebnisse aus diesen vorzunehmenden<br />
Prüfungshandlungen können dann in der Abschlussprüfung berücksichtigt werden.<br />
Im Rahmen der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses kann<br />
sich zudem ergeben, dass die Gemeinde zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses verpflichtet ist, dieser Verpflichtung<br />
aber noch nicht nachgekommen ist. In solchen Fällen sollen dem Bürgermeister der Gemeinde entsprechende<br />
Hinweise gegeben werden. Dieser Verstoß gegen gesetzliche Pflichten ist jedoch nicht zum Gegenstand<br />
der originären Jahresabschlussprüfung zu machen. Er kann daher auch nicht zu einer Einschränkung des<br />
Bestätigungsvermerks aus der Jahresabschlussprüfung führen.<br />
1.1.1.4 Prüfungshandlungen und Prüfungsergebnis<br />
1.1.1.4.1 Die Prüfungshandlungen<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung sind die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen<br />
sowie die Intensität und die Methoden unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes und des Zieles<br />
der Abschlussprüfung eigenverantwortlich nach pflichtgemäßem Ermessen und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde festzulegen. Für die Prüfungshandlungen muss auch die Ausführung der Haushaltswirtschaft<br />
im Haushaltsjahr sowie die Buchführung der Gemeinde und die Nachweisführung der Erträge und Aufwendungen<br />
in der Ergebnisrechnung sowie der Einzahlungen und Auszahlungen in der Finanzrechnung einschließlich der<br />
Darstellung des gemeindlichen Vermögens und der Schulden in der Bilanz berücksichtigt werden.<br />
Für den Abschlussprüfer gilt es, relevante Prüfungsaussagen unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit<br />
und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. Er hat daher im Rahmen der gemeindlichen<br />
Abschlussprüfung auch weitere besondere Gegebenheiten bei der Gemeinde sachgerecht zu berücksichtigen.<br />
Der Abschlussprüfer soll auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte Einflussfaktoren<br />
GEMEINDEORDNUNG 1011
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
auf die Gemeinde in die gemeindliche Jahresabschlussprüfung einbeziehen, um eine zukunftsorientierte Beurteilung<br />
der Chancen und Risiken aus der Haushaltswirtschaft der Gemeinde vornehmen zu können. Die Entscheidung<br />
über einen risikoorientierten Prüfungsansatz ist daher im Zusammenspiel mit den anderen gesetzlichen<br />
Prüfungsaufgaben vorzunehmen.<br />
Eine lückenlose Prüfung sollte nur dann vom Abschlussprüfer beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung<br />
nicht anders erreicht werden kann. Sie kann auch erfolgen, wenn sich entsprechende Anlässe aus der<br />
laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses<br />
oder aus der dauernden Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde ergeben haben (vgl. § 103 Absatz<br />
1 Nummer 4 und 5 GO <strong>NRW</strong>). Der Weg und die Grundlagen zu den Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
müssen dabei vom Abschlussprüfer ausreichend dokumentiert werden. Nachfolgend wird beispielhaft<br />
aufgezeigt, dass zu verschiedenen Prüfungsgegenständen auch Prüfungsaussagen getroffen werden müssen<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
Zur Abschlussprüfung gehören z. B. Aussagen über<br />
- die Prüfung des Vorhandenseins bestimmter Vermögensgegenstände,<br />
- die Prüfung des Erwerbs von Vermögensgegenständen,<br />
- die Prüfung der Vollständigkeit der Vermögensgegenstände und Schulden,<br />
- die Prüfung der Bewertung von Vermögensgegenständen und Schulden,<br />
um die ordnungsgemäße Ausführung der vom Rat ermächtigten Haushaltswirtschaft<br />
unter Berücksichtigung ihrer Ergebnisse feststellen zu können.<br />
Abbildung 202 „Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Jahresabschluss“<br />
Im Rahmen seiner Informationsrechte kann der verantwortliche Abschlussprüfer für den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
auch Arbeiten eines anderen Abschlussprüfers übernehmen. Er hat in diesen Fällen immer in geeigneter<br />
Weise zu überprüfen, ob die Informationen und die ihm überlassenen Unterlagen auch für eine Übernahme in<br />
seine Prüfung geeignet sind und welcher Prüfer ihn informiert und ihm Unterlagen überlassen hat. Er hat dabei<br />
einen Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen herzustellen und die Inhalte sowie das Ausmaß der<br />
Übernahme zutreffend abzuwägen. Das Ergebnis ist vom Abschlussprüfer zu dokumentieren.<br />
1.1.1.4.2 Das Prüfungsergebnis<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über die Art und den Umfang seiner Prüfung des Jahresabschlusses<br />
sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen und den Bestätigungsvermerk in den<br />
Prüfungsbericht aufzunehmen. Bei der Festlegung der Inhalte und Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder<br />
des Vermerks über seine Versagung sind die Vorschriften des § 101 Absatz 4 bis 7 GO <strong>NRW</strong> zu beachten. Hinsichtlich<br />
des Bestätigungsvermerks können dabei die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“<br />
als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. Für die Darstellungen im Prüfungsbericht<br />
sowie für seine Gestaltung bestehen keine weiteren haushaltsrechtlichen Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist daher<br />
von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Jahresabschlussprüfung nach örtlichen Bedürfnissen<br />
eigenverantwortlich auszugestalten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1012
1.1.1.5 Der Zeitraum der Jahresabschlussprüfung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Für die Durchführung der Jahresabschlussprüfung durch den Rechnungsprüfungsausschuss ist ein abgegrenzter<br />
Zeitraum nicht ausdrücklich gesetzlich bestimmt worden. Die zeitliche Begrenzung ergibt sich bereits aus der<br />
Einordnung der Abschlussprüfung in den gesetzlich bestimmten Verfahrensablauf der Aufstellung und Feststellung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses. Für die Durchführung der Abschlussprüfung steht regelmäßig nur ein<br />
begrenzter Zeitraum im Folgejahr des abgelaufenen Haushaltsjahres zur Verfügung. Dieser Prüfungszeitraum<br />
beginnt, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses zur Prüfung<br />
erhalten hat.<br />
Der Ausschuss hat zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister den Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
innerhalb von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres folgenden Jahres dem Rat der Gemeinde zuzuleiten<br />
hat (vgl. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Abschlussprüfung muss dann so rechtzeitig beendet sein,<br />
dass der Rat spätestens bis zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres den vom Ausschuss<br />
geprüften Jahresabschluss durch Beschluss feststellen kann (vgl. § 96 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). In diesem<br />
Zusammenhang ist außerdem zu berücksichtigen, dass sich der Rechnungsprüfungsausschuss zur Durchführung<br />
der Jahresabschlussprüfung der örtlichen Rechnungsprüfung zu bedienen hat (vgl. § 59 Absatz 3 i.V.m. § 101<br />
GO <strong>NRW</strong>). Er kann sich auch eines Dritten gem. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedienen, wenn eine örtliche Rechnungsprüfung<br />
nicht besteht (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die haushaltsrechtlich gesetzten Fristen müssen im Rahmen der Aufstellung und Prüfung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses nicht vollausgeschöpft. Eine schnelle Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses ist vom<br />
Gesetzgeber gewollt, denn die Ergebnisse des gemeindlichen Jahresabschlusses sollen so bald wie möglich in<br />
die gemeindliche Haushaltsplanung einbezogen und ggf. bei der Haushaltsausführung der Gemeinde berücksichtigt<br />
werden. Ebenso ist die gemeindliche Aufsichtsbehörde an einer zeitnahen Anzeige des festgestellten Jahresabschlusses<br />
sehr interessiert. Der Aufstellung und Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses soll deshalb<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse ein angemessener Zeitplan zugrunde gelegt werden, ohne<br />
dass die gesetzlichen Fristen überschritten werden.<br />
1.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der Jahresabschlüsse von Sondervermögen):<br />
1.1.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift sind die Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1 Nummern 1, 2 und 4 GO <strong>NRW</strong> benannten<br />
Sondervermögen eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung. Zu diesen Sondervermögen der Gemeinde<br />
gehören das Gemeindegliedervermögen, das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen<br />
und die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen der Gemeinde. Es ist dabei zu<br />
beachten, dass die Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> für die Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen<br />
Eigenbetriebe gesetzlich zuständig ist (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Sie hat die Prüfung nach den<br />
Vorschriften des § 106 GO <strong>NRW</strong> vorzunehmen.<br />
Die Vorschrift enthält zwar ausdrücklich den Begriff „Jahresabschluss“ unter Bezugnahme auf die Sondervermögen<br />
nach § 97 Absatz 1 Nummern 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>. Diese Festlegung führt jedoch nicht zur Verpflichtung der<br />
Gemeinde, für die einzelnen gemeindlichen Sondervermögen auch einen eigenständigen Jahresabschluss aufzustellen.<br />
Diese Sondervermögen sind vielmehr im Haushalt der Gemeinde enthalten und bedürfen daher haushaltsmäßig<br />
keines eigenen „Jahresabschlusses“. Die Erträge und Aufwendungen dieser Sondervermögen im<br />
Haushaltsjahr sowie ihre Vermögens- und Schuldenlage sind dann im Jahresabschluss der Gemeinde auszuweisen.<br />
Ein „Abschluss“ als Ergebnis der Erfüllung der Zwecke der gemeindlichen Sondervermögen kann z. B. nach<br />
dem Stiftungsrecht geboten sein.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1013
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.2.2 Die Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummern 1 und 2 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.2.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung hat bei dem Gemeindegliedervermögen und beim Vermögen der rechtlich unselbstständigen<br />
örtlichen Stiftungen als gemeindliche Sondervermögen zu prüfen, inwieweit die Zwecke dieser<br />
Sondervermögen durch die Gemeinde im Haushaltsjahr erfüllt wurden. Der jeweilige „Jahresabschluss“ des einzelnen<br />
Sondervermögens muss mindestens die Erfüllung der Zwecke darstellen und sollte soweit möglich, auch<br />
ein zutreffendes Bild der wirtschaftlichen Lage des betreffenden Sondervermögens vermitteln. Die tatsächlichen<br />
örtlichen Verhältnisse wirken sich daher auch auf die Abschlussprüfung aus. In die vorzunehmende Abschlussprüfung<br />
der betreffenden Sondervermögen der Gemeinde sind daher die jeweils örtlich verfügbaren haushaltswirtschaftlichen<br />
Unterlagen über die Sondervermögen einzubeziehen.<br />
Die Gemeinde hat aber gleichwohl für jedes ihrer Sondervermögen einen gesonderten Nachweis über die Einhaltung<br />
der Zwecksetzung des Sondervermögens im abgelaufenen Haushaltsjahr zu führen, weil die Sondervermögen<br />
vom allgemeinen Gemeindevermögen getrennt zu führen sind. Diese Vorgabe kann im Einzelfall für die Gemeinde<br />
bedeuten, ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die<br />
zurechenbaren Vermögen und Schulden fest- bzw. aufzustellen, z. B. bei größeren rechtlich unselbstständigen<br />
örtlichen Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 2 GO <strong>NRW</strong>). Diese Unterlagen sind dann auch zum Gegenstand<br />
der örtlichen Prüfung zu machen.<br />
1.1.2.2.2 Das Gemeindegliedervermögen<br />
Das Gemeindegliedervermögen ist zwar Vermögen der Gemeinde, das jedoch aufgrund besonderer Berechtigungen<br />
von den Gemeindeeinwohnern und nicht von der Gemeinde selbst genutzt wird. Zum Gemeindegliedervermögen<br />
gehören auf dem Grundeigentum lastende Nutzungsberechtigungen, z. B. bei Wald- und Wegegrundstücken,<br />
die aus der geschichtlichen Entwicklung der Gemeinde heraus heute noch bestehen können. Auch kann<br />
in Einzelfällen das Nutzungsrecht nicht allen, sondern nur einer Gruppe von Einwohnern der Gemeinde zu stehen<br />
(Gemeindegliederklassenvermögen). Der Gemeinde obliegt aber die Pflicht, dieses Vermögen zu verwalten. Zum<br />
Gemeindegliedervermögen enthält § 99 GO <strong>NRW</strong> besondere Regelungen.<br />
1.1.2.2.3 Die rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen<br />
Bei rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen (fiduziarische Stiftungen) der Gemeinde werden i.d.R. durch<br />
einen Dritten als Stifter bestimmte Vermögensgegenstände mit einer bestimmten Zwecksetzung (Stifterwillen) der<br />
Gemeinde zu Eigentum übertragen. In diesen Fällen hat der Stifter die in seinem Eigentum befindlichen Vermögenswerte<br />
zugunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten örtlichen Zwecks entäußert, der nach<br />
seinem Willen durch die Gemeinde zu erfüllen ist. Diese Gegebenheiten führen dazu, dass die Gemeinde bei<br />
solchen Stiftungen nach außen im eigenen Namen auftritt. Sie ist jedoch im Innenverhältnis zum Stifter an dessen<br />
Stifterwillen gebunden.<br />
Der Gemeinde ist es ebenfalls möglich, eine rechtlich unselbstständige örtliche Stiftung zu errichten. Sie muss bei<br />
der Einbringung von Vermögensgegenständen in eine solche Stiftung jedoch die Voraussetzungen in der Vorschrift<br />
des § 100 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> beachten. Sofern diese Kriterien von der Gemeinde erfüllt werden, kann sie<br />
als Stifterin vorhandene Vermögenswerte zu Gunsten eines uneigennützigen, auf Dauer eingerichteten Zwecks<br />
entäußern. Die gemeindliche Aufgabe wird dadurch nicht aufgegeben, sondern ist dann durch einen Dritten zu<br />
erfüllen (Errichtung einer rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftung durch die Gemeinde selbst).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1014
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.2.3 Die Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong><br />
Zu den Sondervermögen nach dieser Vorschrift gehören die wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO <strong>NRW</strong>) und<br />
die organisatorisch verselbstständigten Einrichtungen (§ 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) der Gemeinde. Für die Gemeinde<br />
sind die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen wichtige Organisationseinheiten im<br />
Rahmen ihrer aufgabenbezogenen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung. Diese gemeindlichen<br />
Betriebe sind wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig und unter Beachtung der Eigenbetriebsordnung<br />
zu führen. Zu diesen Sondervermögen der Gemeinde gehören auch die gemeindlichen Krankenhäuser, die als<br />
organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtungen von der Gemeinde eigenverantwortlich betrieben<br />
werden (vgl. §§ 1 und 10 GemKHBVO).<br />
Für die Jahresabschlussprüfung dieser gemeindlichen Betriebe sind besondere Regelungen getroffen worden,<br />
sodass deren Jahresabschlussprüfung der Gemeindeprüfungsanstalt und nicht der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
obliegt (vgl. § 106 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich für die Jahresabschlussprüfung eines<br />
Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen<br />
Prüfers bedienen. Sie hat aber das Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts der betreffenden Gemeinde<br />
mitzuteilen. Die Gemeindeprüfungsanstalt hat das Prüfungsergebnis aus besonderem Anlass oder auf Anforderung<br />
auch den Kommunal- und den Fachaufsichtsbehörden mitzuteilen. Diese Regelungen gelten entsprechend<br />
auch für Einrichtungen der Gemeinde, die entsprechend den Vorschriften über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe<br />
geführt werden (vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Zu den Sondervermögen nach dieser Vorschrift zählen jedoch nicht unselbstständige Betriebe innerhalb der<br />
gemeindlichen Verwaltung. Derartige Betriebe sind als Regiebetriebe und Verwaltungsbetriebe rechtlich und<br />
wirtschaftlich unselbstständig. Sie sind Teil der gemeindlichen Verwaltung und in den Haushaltsplan der Gemeinde<br />
einbezogen sowie daran gebunden. Die diesen Betrieben zuzuordnenden Erträge und Aufwendungen sowie<br />
die Finanzmittel bzw. Zahlungen sind daher im gemeindlichen Haushaltsplan zu veranschlagen und im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss nachzuweisen. Ebenfalls fallen auch die „gemeindlichen“ Betriebe gewerblicher Art (BgA)<br />
nicht unter diese haushaltsrechtliche Vorschrift, weil diese lediglich für steuerrechtliche Zwecke „verselbstständigt“<br />
worden sind, z. B. zur Erfüllung der Körperschaftssteuer.<br />
1.1.2.4 Die Sondervermögen nach § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde kann aber auch noch über weitere Formen von Sondervermögen verfügen, z. B. Versorgungs- und<br />
Versicherungseinrichtungen. In diesen Fällen kann eine Prüfung eines förmlichen Jahresabschlusses vorzunehmen<br />
sein. Eine Prüfungspflicht entsteht, wenn für eine unter diese Vorschrift fallende Versorgungs- und Versicherungseinrichtung<br />
der Gemeinde eine abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung erfolgt bzw. ein eigener<br />
Rechnungskreis besteht, z. B. für eine eigene Zusatzversorgungskasse oder eine Eigenunfallversicherung.<br />
Bei gemeindlichen Einrichtungen nach dieser Vorschrift, die in den gemeindlichen Haushalt einbezogen sind,<br />
entsteht keine gesonderte Prüfungspflicht, denn ein eigenständiger Jahresabschluss wird dann für die Einrichtung<br />
nicht aufgestellt. Die Gemeinde hat aber dann gleichwohl für das Sondervermögen einen Nachweis zu führen,<br />
dass dessen Zwecksetzung im abgelaufenen Haushaltsjahr eingehalten wurde. Ein solcher Nachweis kann durch<br />
ein gesondertes Jahresergebnis (Abschluss) mit einer dazu gehörenden Übersicht über die zurechenbaren Vermögen<br />
und Schulden aufgestellt werden. Diese Unterlagen können dann zum Gegenstand der Prüfung nach<br />
Ablauf des Haushaltsjahres gemacht werden sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1015
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.3 Zu Nummer 3 (Prüfung des Gesamtabschlusses):<br />
1.1.3.1 Die Inhalte der Gesamtabschlussprüfung<br />
Die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde ist eine wichtige Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung,<br />
denn der Rechnungsprüfungsausschuss soll sich zu dessen Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung bedienen<br />
(vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Sie ist Voraussetzung für die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch<br />
den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 116 i.V.m. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Der Inhalt und die Durchführung<br />
dieser Abschlussprüfung sind deshalb näher bestimmt worden (vgl. § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Dabei<br />
wird auf bestimmte Vorschriften über die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses verwiesen (vgl. § 101<br />
Absatz 2 bis 8 GO <strong>NRW</strong>). In die vorzunehmende Abschlussprüfung sind alle Bestandteile des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde sowie dessen Anlagen einzubeziehen.<br />
Im Rahmen der Abschlussprüfung ist der Gesamtabschluss der Gemeinde dahin gehend zu prüfen, ob er ein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der<br />
Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses erstreckt dabei sich aber auch darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie<br />
ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Der Gesamtlagebericht<br />
ist auch daraufhin zu prüfen, ob er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben<br />
nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
erwecken.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss und die örtliche Rechnungsprüfung sowie ggf. weitere Abschlussprüfer haben<br />
sich deshalb einen Überblick über die rechtlichen und die wirtschaftlichen Gesamtverhältnisse der Gemeinde zu<br />
verschaffen. Dazu gehört, in die Abschlussprüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses auch die Jahresabschlüsse<br />
von den gemeindlichen Betrieben einzubeziehen, sofern die Betriebe als gemeindliche Tochtereinheiten<br />
dem Vollkonsolidierungskreis für den Gesamtabschluss angehören. Aus ihrer abschließenden Einschätzung<br />
haben diese Abschlussprüfer dann das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. Besondere<br />
Bedingungen der Gemeinde zu Inhalten und zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind dabei<br />
ausreichend und sachgerecht zu beachten.<br />
1.1.3.2 Die Abstimmung des Prüfungsprogramms<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss und die Abschlussprüfer der örtlichen Rechnungsprüfung sowie Dritte als<br />
Abschlussprüfer haben sich einen Überblick über die gesamten rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der<br />
Gemeinde zu verschaffen, um das örtliche Prüfungsprogramm und die Durchführung der Prüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses festlegen zu können. In dieser Betrachtung sind auch die Prüfungsergebnisse aus der<br />
Prüfung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe zu berücksichtigen, mindestens von den Betrieben,<br />
die als Tochtereinheiten der Gemeinde in den Vollkonsolidierungskreis des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
einbezogen werden. Aus der abschließenden Einschätzung und einer gegenseitigen Abstimmung aller an der<br />
Abschlussprüfung beteiligten Prüfer ist das von ihnen durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln.<br />
Die Abstimmung mit den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe erfordert dabei regelmäßig auch eine<br />
anschließende sachgerechte Zusammenarbeit. Deren Art und Umfang sind u.a. auch davon abhängig, welche<br />
Vorarbeiten zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses von der Verwaltung der Gemeinde und welche<br />
Leistungen von den gemeindlichen Betrieben zu erbringen sind. Ohne diese Kenntnisse kann i.d.R. auch die<br />
Abschlussprüfung eines gemeindlichen Betriebes nicht vollständig abgeschlossen werden. Die notwendige Zusammenarbeit<br />
der Prüfer in beiden Prüfungsbereichen soll u.a. dazu beitragen, dass Doppelprüfungen vermieden,<br />
der jeweilige Prüfungsumfang abgrenzbar wird und ein sinnvoller Informationsaustausch stattfinden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1016
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die besonderen Bedingungen der Gemeinde zu den Inhalten und zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
sind dabei zu beachten.<br />
Die Zusammenarbeit der Abschlussprüfer endet dabei nicht mit der Aufstellung des Prüfprogramms für den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss. Sie ist schon deshalb fortzusetzen, weil im Ablauf der Prüfung ggf. Abstimmungsbedarfe<br />
und Sachaufklärungen notwendig werden. Insbesondere zur Festlegung des Prüfungsergebnisses und<br />
zur Erstellung des Prüfungsberichtes benötigt der Abschlussprüfer auch betriebliche Informationen über die Prüfung<br />
der einzelnen Jahresabschlüsse der Betriebe, um die Konsolidierungswirkungen aus den Jahresabschlüssen<br />
beurteilen zu können. Nur durch eine Zusammenarbeit der Abschlussprüfer von Gesamtabschluss und den<br />
einzelnen Jahresabschlüssen kann sichergestellt werden, dass vom Gesamtabschlussprüfer ein Bestätigungsvermerk<br />
in verantwortlicher Weise erstellt wird. Die Zusammenarbeit der Abschlussprüfer ermöglicht es dabei,<br />
dass der Bestätigungsvermerk für den gemeindlichen Gesamtabschluss inhaltlich auf einer sachgerechten und<br />
den örtlichen Verhältnissen entsprechenden Basis aufgebaut wird und eine entsprechende Aussage enthält.<br />
1.1.3.3 Die Prüfungsgrundsätze für Abschlussprüfungen<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist insgesamt ein in mehrere Abschnitte zu unterteilender<br />
Vorgang, der sich von der Prüfungsplanung bis zur Berichterstattung über die durchgeführte Abschlussprüfung<br />
erstreckt. In die Prüfung sollen daher neben den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung auch die „Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger Abschlussprüfungen (GoA)“ einbezogen werden. Diese Grundsätze, die i.d.R. Mindeststandards<br />
für die Abschlussprüfung festlegen, sind nicht gesetzlich bestimmt, sondern werden aus unterschiedlichen<br />
Quellen abgeleitet, denn die Abschlussprüfung wird grundsätzlich mit dem Ziel durchgeführt, zutreffende<br />
Prüfungsaussagen unter Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit zu treffen.<br />
Diese möglichen Prüfungsgrundsätze sollen auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss eine entsprechende<br />
Anwendung finden. In diesem Zusammenhang sind z. B. vom IDW noch weitere Grundsätze zur Durchführung<br />
von Abschlussprüfungen sowie zu den darin vorzunehmenden Prüfungshandlungen bestimmt worden. Insbesondere<br />
werden Aussagen zur Qualitätssicherung der Prüfung, zum Prüfungsansatz, der Prüfungsdurchführung, zum<br />
Prüfungsbericht und dem Bestätigungsvermerk gemacht, die um Rechnungslegungshinweise ergänzt werden.<br />
Bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollten zudem die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung<br />
bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken<br />
bei Abschlussprüfungen“ zur Anwendung kommen.<br />
Die gemeindliche Abschlussprüfung des Gesamtabschlusses ist auch nach diesen Grundsätzen angemessen zu<br />
dokumentieren. Mit der Dokumentation der Prüfungstätigkeiten sollen die Informationen, die zum Prüfungsergebnis<br />
und zu einzelnen Prüfungsfeststellungen geführt haben, für Dritte transparent und nachvollziehbar gemacht<br />
werden. Zudem sind die Unterlagen der Abschlussprüfer über die Prüfung aufzubewahren. Sofern der Prüfer der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung angehört, sind die Vorschriften über die Aufbewahrung von gemeindlichen Unterlagen<br />
zu beachten (vgl. § 58 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.3.4 Der Umfang der Gesamtabschlussprüfung<br />
1.1.3.4.1 Allgemeines<br />
Der gemeindliche Gesamtabschluss muss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung vermitteln (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Zu den Prüfungsgegenständen gehört daher eine Vielzahl<br />
von gemeindlichen Sachverhalten, z. B. dass gemeindliche Betriebe zum Vollkonsolidierungskreis gehören, aber<br />
Betriebe der Gemeinde auch nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind. Die Gesamtabschlussprüfung um-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1017
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
fasst deshalb neben den Bestandteilen des gemeindlichen Gesamtabschlusses und seinen Anlagen auch die<br />
Beachtung der geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften sowie ergänzender Bestimmungen von Gesellschaftsverträgen<br />
und gemeindlichen Satzungen.<br />
Ein Prüfungsgegenstand ist dabei auch die Entscheidung der Gemeinde, bestimmte gemeindliche Betriebe nicht<br />
in den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen, weil diesen Betrieben eine untergeordnete Bedeutung<br />
zukommt. Zu prüfen ist aber auch, ob der Gesamtlagebericht, der dem Gesamtabschluss beizufügen ist, mit dem<br />
Gesamtabschluss und den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Außerdem ist dem Gesamtabschluss der<br />
gemeindliche Beteiligungsbericht beizufügen (vgl. § 117 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dieser Bericht ist jedoch kein<br />
Prüfungsgegenstand, auch wenn die darin enthalten Informationen eine vielfältige Bedeutung für die Gesamtabschlussprüfung<br />
haben.<br />
1.1.3.4.2 Die Prüfungsgegenstände<br />
1.1.3.4.1.1 Die Gesamtergebnisrechnung<br />
Die Gesamtergebnisrechnung baut auf der gemeindlichen Ergebnisrechnung auf und berücksichtigt die sich aus<br />
dem Gesamtabschluss der Gemeinde ergebenden Besonderheiten. Für deren Gestaltung finden die Vorschriften<br />
über die gemeindliche Ergebnisrechnung eine entsprechende Anwendung (vgl. § 49 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Entsprechend wird dadurch gemeindeübergreifend eine Mindesteinheitlichkeit gewährleistet. Es verbleiben der<br />
Gemeinde aber noch ausreichend Gestaltungsspielräume für ihre Ertrags- und Aufwandsarten. Die Bezifferung<br />
der Ertrags- und Aufwandspositionen sowie der Summen und Salden hat die Gemeinde in fachlicher und technischer<br />
Hinsicht eigenverantwortlich unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten festzulegen.<br />
1.1.3.4.1.2 Die Gesamtbilanz<br />
Die Gesamtbilanz der Gemeinde soll umfassend Auskunft über das gesamte Vermögen und über sämtliche<br />
Schulden der Gemeinde geben. Der Aufbau der gemeindlichen Gesamtbilanz soll dabei auf die wichtigen Bilanzposten<br />
ausgerichtet werden, die regelmäßig auch in der gemeindlichen Bilanz enthalten sein sollen (vgl. § 41<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Bei der gemeindlichen Gesamtbilanz soll ebenfalls gemeindeübergreifend eine Mindesteinheitlichkeit<br />
gewährleistet werden (vgl. § 49 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde hat in fachlicher und technischer<br />
Hinsicht die Gestaltung der Gesamtbilanz eigenverantwortlich vorzunehmen.<br />
Die örtlichen Gegebenheiten können ggf. so gewichtig sein, dass diese bei der Gestaltung der Gesamtbilanz nicht<br />
außer Betracht bleiben können. In der örtlichen Praxis ist deshalb z. B. zu prüfen, welchen Bilanzposten eine<br />
geringe Bedeutung zukommt, sodass ein Ansatz als gesonderter Posten entbehrlich sein kann. Im Gesamtanhang<br />
sind dann ausreichende Angaben Erläuterungen zu diesem Bilanzbereich zu machen. Die Gemeinde hat<br />
zudem die Bezifferung der Aktiv- und Passivposten eigenverantwortlich in fachlicher und technischer Hinsicht<br />
unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten festzulegen.<br />
1.1.3.4.1.3 Der Gesamtanhang<br />
Der Gesamtanhang im gemeindlichen Gesamtabschluss hat die erforderlichen Erläuterungen zur Gesamtergebnisrechnung<br />
und zur Gesamtbilanz zu enthalten. Dazu gehören auch Angaben über die nicht in den Gesamtabschluss<br />
einbezogenen gemeindlichen Betriebe. Die Gemeinde soll die Erläuterungen im Gesamtanhang möglichst<br />
so fassen, dass z. B. sachverständige Dritte die Wertansätze in der Gesamtbilanz beurteilen können. Für<br />
die äußere Gestaltung des Anhangs, seinen Aufbau und Umfang sind keine besonderen Formvorgaben vorgegeben<br />
worden. Es muss dem Gesamtanhang aber eine Gesamtkapitalflussrechnung beigefügt werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1018
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde sollte wegen der Fülle der Informationen den gemeindlichen Gesamtanhang unter Beachtung des<br />
Grundsatzes der Klarheit und Übersichtlichkeit grundlegend leserfreundlich strukturieren. Die im Gesamtanhang<br />
zu gebenden Informationen sollen dabei in einen sachlichen Zusammenhang mit den entsprechenden Bestandteilen<br />
des Gesamtabschlusses stehen. Es bietet sich deshalb z. B. für den Gesamtanhang an, mit allgemeinen<br />
Angaben zum aufgestellten Gesamtabschluss und zu den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden<br />
zu beginnen, um daran anknüpfend spezielle Erläuterungen zu den Posten der Gesamtbilanz und zu den Positionen<br />
der Gesamtergebnisrechnung zu geben.<br />
1.1.3.4.1.4 Die Gesamtkapitalflussrechnung<br />
Die Gemeinde hat innerhalb ihres Gesamtabschlusses eine Gesamtkapitalflussrechnung zusätzlich zur Gesamtbilanz<br />
und Gesamtergebnisrechnung aufzustellen. Der Gesamtabschluss soll dadurch seiner Aufgabe besser<br />
gerecht werden, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
zu vermitteln. Eine solche Darstellung der Zahlungsströme ist mindestens erforderlich, denn eine „Gesamtfinanzrechnung“<br />
entsprechend der gemeindlichen Finanzrechnung im Jahresabschluss ist für den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde nicht vorgesehen. Die Gesamtkapitalflussrechnung muss hinsichtlich ihrer Ausgestaltung auf den<br />
Gesamtabschluss der Gemeinde ausgerichtet werden.<br />
Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist daher eine Gesamtkapitalflussrechnung unter Beachtung des Deutschen<br />
Rechnungslegungsstandards Nummer 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der Justiz (BMJ) nach § 342<br />
Absatz 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Nach diesem Rechnungslegungsstandard stellt die Gesamtkapitalflussrechnung<br />
zeitbezogen die Zahlungsströme der wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“ dar, die<br />
zur Veränderung des Zahlungsmittelbestandes führen. Sie gibt Auskunft darüber, wie die gemeindliche Verwaltung<br />
zusammen mit den Betrieben der Gemeinde, soweit diese in den Gesamtabschluss einbezogen sind, die<br />
finanziellen Mittel erwirtschaftet.<br />
Die Gesamtkapitalflussrechnung ist als zusätzliches Instrument für den gemeindlichen Gesamtabschluss nur<br />
brauchbar, wenn sie sich nach dem beim Gesamtabschluss geltenden Grundsatz der Einheit auf dessen festgelegten<br />
Konsolidierungskreis bezieht. Es werden dadurch dann nur die Zahlungsströme erfasst, die mit außerhalb<br />
des Gesamtabschlusses stehenden Dritten bestehen. Die Zahlungsströme zwischen der gemeindlichen Verwaltung<br />
und den Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den Betrieben dürfen daher nicht in der Gesamtkapitalflussrechnung<br />
enthalten sein. Die Auswahl der in die Gesamtkapitalflussrechnung einzuziehenden Zahlungsströme<br />
der Betriebe ist daher anhand der jeweils angewandten Konsolidierungsmethode vorzunehmen.<br />
Die Daten für die in der Gesamtkapitalflussrechnung darzustellenden Zahlungsströme können unmittelbar aus<br />
den Buchungen in der Finanzbuchhaltung (originäre Ermittlung) oder aus den Bestandteilen des Gesamtabschlusses<br />
(derivative Ermittlung) abgeleitet werden. Dieses erfordert, dass die Zahlungen, z.B. durch eine entsprechende<br />
Kontoführung oder Buchungsschlüssel oder durch Abfragen abgegrenzt werden können. Im Rahmen<br />
der Gesamtkapitalflussrechnung sind eine originäre und eine derivative Ermittlung möglich. Die Anwendung der<br />
originären Ermittlung der Zahlungsströme erfordert, dass den Buchungen spezielle Buchungsschlüssel beigefügt<br />
werden, um eine einfache Auswertung vornehmen zu können.<br />
Die derivative Ermittlung der Zahlungsströme baut dagegen auf dem aufgestellten Gesamtabschluss bzw. den<br />
einzelnen Jahresabschlüssen auf. Die Angaben müssen dabei um zahlungsunwirksame Vorgänge bereinigt werden.<br />
Außerdem kann die Ermittlung der Zahlungsströme für die Gesamtkapitalflussrechnung aus den Ergebnissen<br />
aus der „Finanzrechnung“ der gemeindlichen Verwaltung und den Kapitalflussrechnungen der gemeindlichen<br />
Betriebe vorgenommen werden. Diese Methode wird als Bottom-up-Konzept bezeichnet. Eine weitere Ableitungsmöglichkeit<br />
im Rahmen der Gesamtkapitalflussrechnung wird als Top-down-Konzept bezeichnet. Bei dieser<br />
GEMEINDEORDNUNG 1019
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Methode stellen die gemeindliche Gesamtbilanz und die Gesamtergebnisrechnung die Ausgangsbasis für die<br />
Erstellung der Kapitalflussrechnung dar.<br />
1.1.3.4.1.5 Die Gesamtabschlussunterlagen<br />
Der gemeindliche Gesamtabschluss soll möglichst eine zutreffende Rechenschaft über die Ergebnisse der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft unter Berücksichtigung der Aufgabenerledigung geben. Dieses erfordert ggf. von<br />
der Gemeinde, dem gemeindlichen Gesamtabschluss nicht nur die haushaltsrechtlich bestimmten Anlagen beizufügen,<br />
sondern aus örtlicher Sicht sachlich wichtige Anlagen beizufügen, z.B. ein Gesamtanlagenspiegel oder ein<br />
Gesamteigenkapitalspiegel. Die haushaltsrechtlich bestimmten Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen<br />
DIE BESTANDTEILE DES GESAMTABSCHLUSSES<br />
Gesamtergebnisrechnung<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Entspricht die Gesamtergebnisrechnung den Anforderungen und<br />
enthält mindestens die vorgesehenen Positionen mit den Ist-<br />
Ergebnissen?<br />
Gesamtbilanz<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Entspricht die Gesamtbilanz den Anforderungen? Wird ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt?<br />
Gesamtanhang<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Enthält der Gesamtanhang ausreichende Erläuterungen zu den Posten<br />
der Gesamtbilanz und den Positionen der Gesamtergebnisrechnung?<br />
Ist eine Kapitalflussrechnung beigefügt?<br />
Gesamtlagebericht<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Werden die Anforderungen erfüllt?<br />
DIE ANLAGEN IM GESAMTABSCHLUSS<br />
Beteiligungsbericht<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Wird eine ausreichende Übersicht über die Beteiligungen gegeben?<br />
Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?<br />
Gesamtkapitalflussrechnung<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Wird der Finanzmittelfonds zutreffend dargestellt und ist er zutreffend<br />
ermittelt worden?<br />
Verbindlichkeitenspiegel<br />
Prüfungsauftrag:<br />
Wird eine ausreichende Übersicht über den Stand der Verbindlichkeiten<br />
gegeben? Werden die übrigen Anforderungen erfüllt?<br />
Abbildung 203 „Die Gesamtabschlussunterlagen der Gemeinde<br />
GEMEINDEORDNUNG 1020<br />
§ 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer<br />
1 und Absatz 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer<br />
2 und Absatz 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer<br />
3 und § 51 Absatz 2 und 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 und 4 GO<br />
<strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 2 und<br />
§ 51 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49<br />
Absatz 2 und § 52 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 51 Absatz 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 47<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>
1.1.3.4.2 Die Prüfung des Gesamtlageberichtes<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Gesamtabschluss ist nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen<br />
(vgl. § 51 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>). In diesem Bericht sollen mindestens der Geschäftsablauf im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr und die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde dargestellt und erläutert werden. Er soll<br />
dabei eine ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung entsprechende<br />
Analyse der Haushaltswirtschaft unter Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe und der wirtschaftlichen Gesamtlage<br />
enthalten. Im Gesamtlagebericht ist deshalb von der Gemeinde über alle Tatsachen und Sachverhalte<br />
zu berichten, die für eine Gesamtbeurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde erforderlich sind.<br />
Diesem örtlichen Bericht kommen somit umfassende und vielfältige Funktionen im Rahmen der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres zu.<br />
Der gemeindliche Gesamtlagebericht soll aber auch zukunftsbezogen sein und deshalb die notwendigen Erläuterungen<br />
zu den Chancen und Risiken der zukünftigen wirtschaftlichen Gesamtentwicklung der Gemeinde enthalten.<br />
Es gilt dabei für die Gemeinde, nicht nur einen Zusammenhang zu den produktorientierten Zielen und Leistungskennzahlen<br />
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im Haushaltsjahr herzustellen (vgl. § 12 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde soll auch auf die im Gesamtabschluss enthaltenen Ergebnisse ausreichend Bezug nehmen, soweit<br />
diese bedeutsam für das örtliche Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
sind. Außerdem sollen am Schluss des Gesamtlageberichts die gesetzlich bestimmten Angaben zu den Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde gemacht werden (vgl. § 116 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Im Rahmen der Gesamtabschlussprüfung ist daher der gemeindliche Gesamtlagebericht daraufhin zu prüfen, ob<br />
er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung<br />
von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Außerdem muss der<br />
Abschlussprüfer die im Gesamtlagebericht angegebenen künftigen Chancen und Risiken einschätzen und beurteilen.<br />
Im Rahmen der Prüfung des Gesamtlageberichts kann er dabei die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“<br />
als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen.<br />
1.1.3.4.3 Weitere prüfungsrelevante Sachverhalte<br />
1.1.3.4.3.1 Die Prüfung von Zwischenabschlüssen<br />
Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag<br />
gezeigt und dabei die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine einzige Einheit darstellt.<br />
Um dieses Gesamtbild sachgerecht zu erreichen, sollen auch die gemeindlichen Betriebe, die ein vom<br />
Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, entsprechend in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen<br />
werden. Die für die Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung<br />
des Abschlussstichtages wird dadurch geschaffen, dass der einzelne „abweichende“ Betrieb verpflichtet wird,<br />
einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses der Gemeinde,<br />
aufzustellen.<br />
Für die Prüfung, ob ein gemeindlicher Betrieb einen Zwischenabschluss aufzustellen hat, ist vorrangig dessen<br />
Abschlussstichtag ausschlaggebend. Es ist in solchen Fällen zu unterscheiden, ob der betriebliche Abschlussstichtag<br />
zwischen dem 30. September und dem 31. Dezember oder vor dem 30. September des Kalenderjahres<br />
liegt. Im örtlichen Einzelfall können auch noch andere Abschlussstichtage bestehen, z. B. bei Betrieben im gemeindlichen<br />
Kulturbereich. Diese Prüfung ist im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses relevant, wenn<br />
der Betrieb der Gemeinde für das durch den Gesamtabschluss zu vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage<br />
nicht untergeordneter Bedeutung ist (vgl.§ 116 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1021
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die Aufstellung eines Zwischenabschlusses durch einen gemeindlichen Betrieb soll eine auf den Abschlussstichtag<br />
bezogene Grundlage geschaffen werden, die für die notwendigen Konsolidierungsschritte zur<br />
Aufstellung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinde zwingend erforderlich ist. Die erhebliche Zeitdifferenz<br />
zwischen dem Abschlussstichtag des jeweiligen gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses<br />
wird dabei dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des Betriebes auf den Abschlussstichtag<br />
des Gesamtabschlusses fortzuschreiben ist. Durch diese Fortschreibung wird ein auf den Abschlussstichtag<br />
des Gesamtabschlusses und das Geschäftsjahr der Gemeinde gleicher „Abrechnungszeitraum“ für den<br />
gemeindlichen Betrieb geschaffen und die Konsolidierung gewährleistet.<br />
Ein solcher betrieblicher Zwischenabschluss muss grundsätzlich orientiert an den Erfordernissen des Jahresabschlusses<br />
des betreffenden Betriebes aufgestellt werden. Bei seiner Aufstellung durch den gemeindlichen Betrieb<br />
müssen jedoch bereits die für den gemeindlichen Gesamtabschluss geltenden Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden<br />
zur Anwendung kommen, auch wenn der Zwischenabschluss aus den Büchern des gemeindlichen<br />
Betriebes zu entwickeln ist. Ein solcher Zwischenabschluss stellt daher für den Betrieb der Gemeinde keinen<br />
unterjährigen Jahresabschluss dar. Seine Ableitung aus dem betrieblichen Jahresabschluss bzw. seine Aufstellung<br />
dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.<br />
Der Zwischenabschluss eines gemeindlichen Betriebes unterliegt daher auch nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung<br />
bei dem betreffenden Betrieb. Er unterliegt vielmehr wegen seiner gesamtabschlussbezogenen<br />
Aufstellung der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Die Prüfung des<br />
aufgestellten Zwischenabschlusses kann aber dem Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes<br />
übertragen werden (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die<br />
Prüfungsverantwortung auch für alle die dem Gesamtabschluss zugrunde liegenden Abschlüsse, auch wenn<br />
diese nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. Diese Sachlage gilt auch dann, wenn ein Zwischenabschluss<br />
vom Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes geprüft worden ist.<br />
1.1.3.4.3.2 Die Prüfung der Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses<br />
Für die Gemeinde besteht keine Ausnahmeregelung, durch die sie von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
befreit ist oder es ihr ermöglicht, auf dessen Aufstellung zu verzichten (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei einzelnen Gemeinden können jedoch besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Betätigung<br />
bzw. bei der Geschäftstätigkeit ihrer Betriebe vorliegen, die dazu führen, dass für die Gemeinde die Aufstellung<br />
eines Gesamtabschlusses als verzichtbar anzusehen ist. Im Rahmen einer Abwägung muss die Gemeinde<br />
dann feststellen, ob die örtlichen Gegebenheiten für einen solchen Verzicht vorliegen und dokumentieren.<br />
Ein solcher besonderer örtlicher Sachverhalt kann z. B. gegeben sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu<br />
konsolidieren Betrieb bzw. über keine Tochtereinheit verfügt. In solchen Fällen liegt dann die wichtigste Voraussetzung<br />
für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen<br />
Verwaltung und einem gemeindlichen Betrieb besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung kann<br />
dann nicht dadurch geheilt werden, dass die Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der Equity-Methode zu<br />
konsolidieren wären. In solchen Fällen erlischt vielmehr die Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung eines gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses.<br />
Dieser zulässige Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses macht jedoch gleichzeitig<br />
nicht auch die in der Vorschrift festgelegte Prüfung verzichtbar. Vielmehr ist in solchen Fällen die Prüfung dann in<br />
der Art und Weise auszuüben, dass zu prüfen ist, ob die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses vor Ort gegeben sind. Diese Prüfung endet ebenfalls mit einem Prüfungsbericht<br />
und einem Bestätigungsvermerk (vgl. § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Sofern im Rahmen der örtlichen<br />
Prüfung festgestellt wird, dass die Befreiungsvoraussetzungen bei der Gemeinde nicht vorliegen, kann der Bestä-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1022
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
tigungsvermerk ggf. versagt werden. Der Bürgermeister hat dann das Notwendige für die Aufstellung des Gesamtabschlusses<br />
für das abgelaufene Haushaltsjahr zu veranlassen.<br />
1.1.3.4.3.3 Sonstige Prüfungsgegenstände<br />
Zu den Prüfungsgegenständen im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses kann, abhängig von den<br />
örtlichen Verhältnissen, eine Vielzahl von weiteren gemeindlichen Sachverhalten gehören. Auch müssen die für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss relevanten Unterlagen und Informationen in die Durchführung der Gesamtabschlussprüfung<br />
einbezogen werden, z. B. die örtliche Gesamtabschlussrichtlinie. Die speziellen örtlichen Sachverhalte<br />
und Gegebenheiten, die für den Gesamtabschlussprüfer einen Prüfungsgegenstand darstellen, können<br />
nicht im Einzelnen benannt, sondern nur beispielhaft vorgestellt werden (vgl. Abbildung).<br />
Beispiele für Prüfungssachverhalte beim Gesamtabschluss<br />
- die Festlegung und Abgrenzung des örtlichen Konsolidierungskreises mit der Auswahl<br />
der gemeindlichen Betriebe, die zum Vollkonsolidierungskreis zählen.<br />
- die Festlegung und Abgrenzung der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-<br />
Methode konsolidiert werden.<br />
- die Festlegung und Abgrenzung der gemeindlichen Betriebe, die im Hinblick auf den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss von untergeordneter Bedeutung sind.<br />
- die zutreffende Anwendung von Wahlrechten und Vereinfachungen.<br />
- die konsolidierungsbedingten Anpassungen bei der Aufstellung der Gemeindebilanz<br />
II (Vereinheitlichung der Einzelabschlüsse).<br />
- die Durchführung der Kapitalkonsolidierung, der Schuldenkonsolidierung, der Zwischenergebniseliminierung,<br />
der Ertrags- und Aufwandskonsolidierung.<br />
- die Ermittlung der Anteile fremder Gesellschafter.<br />
- die zutreffende Aufstellung der Gesamtbilanz und der Gesamtergebnisrechnung<br />
einschließlich des Gesamtanhangs mit den Inhalten der Kapitalflussrechnung sowie<br />
den beizufügenden Spiegeln, z. B. Gesamtverbindlichkeitenspiegel, Gesamtanlagenspiegel,<br />
Gesamteigenkapitalspiegel.<br />
- die zutreffenden Darstellungen im Lagebericht hinsichtlich seines Zusammenhangs<br />
mit dem Gesamtabschluss und der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde.<br />
- die softwaregestützte Konsolidierung, bei der eine automatisierte Durchführung der<br />
Prozesse unter Anwendung bestimmter Festlegungen erfolgt.<br />
Abbildung 204 „Beispiele für Prüfungssachverhalte beim Gesamtabschluss“<br />
Zu den prüfungspflichtigen Sachverhalten im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses gehören insbesondere<br />
die örtliche Auslegung und die Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in den bei der Aufstellung<br />
des Gesamtabschlusses zu beachtenden Vorgab, z. B. die Begriffe „untergeordnete Bedeutung“, „Wesentlichkeit“<br />
und „Wirtschaftlichkeit“. Eine solche Prüfung kann ggf. auch zu besonderen Angaben im Prüfungsbericht führen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1023
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Außerdem kann abhängig von der Bedeutung oder Wesentlichkeit auch eine gesonderte Darstellung in der Dokumentation<br />
der Prüfung angezeigt sein.<br />
1.1.3.4.3.4 Keine Prüfung des Beteiligungsberichtes<br />
Die Gemeinde ist verpflichtet, ihren Beteiligungsbericht dem gemeindlichen Gesamtabschluss beizufügen (vgl. §<br />
117 GO <strong>NRW</strong>). Diese besondere Regelung ist ein Ausdruck dessen, dass eine alleinige Betrachtung der wirtschaftlichen<br />
Gesamtlage der Gemeinde im Rahmen des Gesamtabschlusses nicht immer ausreichend ist. Abhängig<br />
von den örtlichen Verhältnissen und den unterschiedlichen Zwecksetzungen kann eine Informationslücke<br />
zwischen den Ergebnissen des gemeindlichen Gesamtabschlusses und der Darstellung der gesamten wirtschaftlichen<br />
und nichtwirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde bestehen. Der gemeindliche Beteiligungsbericht vervollständigt<br />
daher die Informationen, die durch den Gesamtabschluss der Gemeinde gegeben werden. Er wird<br />
aber trotz dieser Zusammenhänge nicht zu einem eigenständigen Prüfungsgegenstand der örtlichen Gesamtabschlussprüfung<br />
der Gemeinde (vgl. § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Gleichwohl ist es geboten, im Rahmen der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
auch den gemeindlichen Beteiligungsbericht verfügbar zu haben, um z. B. die Festlegungen zum gemeindlichen<br />
Konsolidierungskreis besser nachvollziehen zu können. In diesem Zusammenhang können auch ggf.<br />
erkannte Unstimmigkeiten berichtigt werden. Dieser Nutzung stellt die inhaltliche Festlegung der Prüfungsgegenstände<br />
der Gesamtabschlussprüfung nicht entgegen (vgl. § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.3.5 Prüfungshandlungen und Prüfungsaussagen<br />
1.1.3.5.1 Die Prüfungshandlungen<br />
1.1.3.5.1.1 Die Verantwortung des Abschlussprüfers<br />
Der Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses hat die Art und den Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen<br />
sowie die Intensität und die Methoden der Abschlussprüfung unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes<br />
und des Zieles der Gesamtabschlussprüfung eigenverantwortlich und nach pflichtgemäßem<br />
Ermessen sorgfältig zu bestimmen. Er hat dabei auch die örtlichen Verhältnisse bei der Gemeinde sowie die<br />
gemeindliche Aufgabenerfüllung zu berücksichtigen. Dem Abschlussprüfer soll es dadurch im Ergebnis möglich<br />
sein, dass er Prüfungsaussagen zum gemeindlichen Gesamtabschluss mit hinreichender Sicherheit treffen kann.<br />
Seine Prüfungsverantwortung bedingt dabei, dass er auch die Jahresabschlüsse der in den Gesamtabschluss<br />
einbezogenen Betriebe und die dazugehörigen Prüfungsergebnisse beurteilen muss. Er darf diese Ergebnisse für<br />
seine Prüfungstätigkeit übernehmen und verwerten. Diese Rechte erfordern, dass die Gemeinde entsprechende<br />
Vorgaben gegenüber ihren Betrieben macht. Dazu muss Gesamtabschlussprüfer seinen Informationsbedarf festlegen,<br />
ggf. auch Prüfungshandlungen bestimmen, die von den Abschlussprüfern der einzelnen gemeindlichen<br />
Betriebe zu erfüllen sind. Die Festlegung des Informationsbedarfs und der Prüfungshandlungen bei den gemeindlichen<br />
Betrieben dienen dabei der Verwertung und Übernahme der Erleichterung der Tätigkeit des Abschlussprüfers<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses.<br />
1.1.3.5.1.2 Die Verwertung der Arbeiten Dritter<br />
Im Rahmen seiner Informationsrechte kann der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss im<br />
eigenverantwortlich die Arbeit eines betrieblichen Jahresabschlussprüfers verwerten. Er muss dabei einen Zusammenhang<br />
mit den eigenen Prüfungshandlungen herstellen und das Ausmaß der Übernahme zutreffend ab-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1024
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
wägen. In geeigneter Weise ist dabei durch den Abschlussprüfer zu überprüfen, ob die ihm vorgelegten Unterlagen<br />
auch für eine Verwertung geeignet sind. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie der Umfang der Verwertung<br />
bzw. die Gewichtung der Arbeitsergebnisse hat der Abschlussprüfer zu dokumentieren.<br />
Die dem Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses vorzulegenden Jahresabschlüsse müssen für ihn nachvollziehbar<br />
und akzeptabel sein. Diese Vorgabe gilt insbesondere, wenn die Überleitung der HB I in die KB II durch<br />
den gemeindlichen Betrieb durchgeführt wurde. Die zu übernehmenden Angaben aus der Arbeit der Abschlussprüfer<br />
der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe hat der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses zu<br />
überprüfen. Das Ergebnis dieser Arbeit ist von ihm ausreichend und nachvollziehbar zu dokumentieren. In den<br />
Fällen, in denen sich jedoch Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der betrieblichen Jahresabschlüsse ergeben,<br />
muss der Abschlussprüfer für den Gesamtabschluss ggf. zusätzliche Prüfungshandlungen und eventuell unter<br />
Berücksichtigung des Grundsatzes der Wesentlichkeit auch eine Korrektur in eigener Verantwortung vornehmen.<br />
1.1.3.5.1.3 Die Übernahme der Arbeiten Dritter<br />
Der Abschlussprüfer für den gemeindlichen Gesamtabschluss kann im Rahmen seiner Informationsrechte die<br />
Arbeiten eines anderen Abschlussprüfers übernehmen. Dazu zählen insbesondere Ergebnisse aus den Jahresabschlussprüfungen<br />
bei der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde, soweit dieses rechtlich<br />
und tatsächlich möglich ist. In diesem Rahmen ist ein Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen<br />
herzustellen, sodass die Inhalte und das Ausmaß der Übernahme zutreffend abgewogen werden können.<br />
Der Abschlussprüfer hat in diesen Fällen immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm überlassenen<br />
Unterlagen auch für eine Übernahme in seine Prüfung geeignet sind und welcher Prüfer ihm die Unterlagen überlassen<br />
hat. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie die Inhalte und das Ausmaß der Übernahme sind vom Abschlussprüfer<br />
ausreichend und nachvollziehbar zu dokumentieren.<br />
1.1.3.5.2 Die Prüfungsaussagen<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Abschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen unter Beachtung des<br />
Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen zu können. In den Fällen, in<br />
den der Abschlussprüfer eines einzelnen Jahresabschlusses seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt oder<br />
versagt hat, muss der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses dazu eigene Prüfungsfeststellungen treffen, ob<br />
und ggf. wie weit dadurch die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berührt wird. Ein solcher<br />
Sachverhalt kann ggf. dazu führen, dass auch der Bestätigungsvermerk zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
einzuschränken ist.<br />
Für seine Urteilsbildung kann der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses ggf. eigene Prüfungsfeststellungen<br />
bei den gemeindlichen Betrieben treffen, die in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Es ist deshalb als<br />
geboten angesehen worden, durch eine gesonderte gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer<br />
zu gewährleisten. Der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses hat dadurch die Möglichkeit, die Nachweise<br />
und Informationen von den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe zu erhalten, die für eine sorgfältige<br />
Prüfung notwendig sind (vgl. § 103 Absatz 4 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.1.3.5.3 Der Prüfungsbericht<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über die Art und den Umfang seiner Prüfung des Gesamtabschlusses der<br />
Gemeinde sowie über das Ergebnis seiner Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen und den Bestätigungsvermerk<br />
in den Prüfungsbericht aufzunehmen (vgl. § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Bei der Festlegung der Inhalte und<br />
GEMEINDEORDNUNG 1025
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Abgrenzungen des Bestätigungsvermerks oder des Vermerks über seine Versagung sind die Vorschriften des §<br />
101 Absatz 4 bis 7 GO <strong>NRW</strong> zu beachten.<br />
Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“ können dabei vom Abschlussprüfer<br />
als Beurteilungsmaßstäbe herangezogen werden. Für die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine<br />
Gestaltung bestehen über die genannten Vorschriften hinaus keine weiteren Vorgaben. Der Prüfungsbericht ist<br />
daher von den Verantwortlichen für die Gesamtabschlussprüfung eigenverantwortlich unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Bedürfnisse auszugestalten.<br />
1.1.3.6 Der Zeitraum der Gesamtabschlussprüfung<br />
Für die Durchführung der Gesamtabschlussprüfung ist gesetzlich kein genau abgegrenzter Zeitraum bestimmt<br />
worden. Gleichwohl ergibt sich aus der Einordnung der Prüfung des Gesamtabschlusses in den Verfahrensablauf<br />
der Aufstellung und Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, dass für die Durchführung der Prüfung<br />
nur ein begrenzter Zeitraum zur Verfügung steht. Der Zeitraum beginnt i.d.R., wenn der Bürgermeister den Entwurf<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses aufgestellt hat. Der Gesamtabschluss sollte unmittelbar nach seiner<br />
Aufstellung zur Abschlussprüfung zur Verfügung stehen.<br />
Der Beginn des Zeitraumes der Gesamtabschlussprüfung wird dadurch bestimmt, dass der Bürgermeister den<br />
Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses innerhalb von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres<br />
aufzustellen und dem Rat zuzuleiten (vgl. § 116 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Der Zeitraum endet spätestens zum 31.<br />
Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres, denn bis zu diesem Zeitpunkt hat der Rat der Gemeinde<br />
den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss zu bestätigen (vgl. § 116 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). In diesem<br />
konkreten Zeitraum muss die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfolgen. Die gemeindlichen Organe<br />
müssen die gesetzlich zugelassenen Fristen jedoch nicht voll ausschöpfen.<br />
Eine schnelle und kurzfristige Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist vom Gesetzgeber gewollt, denn<br />
die Ergebnisse des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollen so schnell wie möglich in der gemeindlichen Haushaltsplanung<br />
und bei der Haushaltsausführung der Gemeinde eine entsprechende Berücksichtigung finden. Die<br />
gemeindliche Aufsichtsbehörde ist daher ebenfalls an einer zeitnahen Anzeige des bestätigten Gesamtabschlusses<br />
nach Ablauf des Haushaltsjahres interessiert. Die tatsächliche Durchführung der Gesamtabschlussprüfung<br />
sollte daher nicht über die gesetzlich mögliche Zeit hinaus verlängert werden.<br />
1.1.4 Zu Nummer 4 (Laufende Prüfung in der Finanzbuchhaltung):<br />
1.1.4.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Die Zielsetzung der laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung wird durch die<br />
gesetzliche Festlegung „zur Vorbereitung der Prüfung des Jahresabschlusses“ besonders hervorgehoben. Diese<br />
Prüfung umfasst dabei nicht nur die Buchungen der gemeindlichen Geschäftsvorfälle einschließlich der Erfassung<br />
der Belege der Gemeinde und die Abwicklung der gemeindlichen Zahlungen, sondern auch die Einhaltung fachbezogener<br />
Vorschriften.<br />
Die mit der gemeindlichen Buchhaltung im Arbeitsablauf verbundenen Vorsysteme oder Nebenbuchhaltungen<br />
haben eine erhebliche Bedeutung für die laufende Prüfung. An diesen Stellen findet regelmäßig bereits eine wesentliche<br />
Informationsverarbeitung zur Vorbereitung der gemeindlichen Finanztransaktionen statt. Mit der Bestimmung<br />
wird daher auch klargestellt, dass die Prüfungsaufgabe auch unter den Aspekten der Prüfungsbestimmungen<br />
des § 101 GO <strong>NRW</strong> durchzuführen ist. Die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur<br />
GEMEINDEORDNUNG 1026
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Vorbereitung der Jahresabschlussprüfung soll dabei möglichst als eine zeitnahe Prüfung der Geschäftsvorfälle im<br />
Ablauf des Haushaltsjahres durchgeführt werden.<br />
In diesem Sinne sollen bereits bei der Abwicklung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle auftretende Fehler entdeckt<br />
und behoben werden. Es gilt, eine spätere Nacharbeitung oder ein förmliches Beanstandungsverfahren zur<br />
Fehlerbeseitigung zu vermeiden. Die laufende Prüfung der gemeindlichen Geschäftsvorfälle trägt daher zur Erleichterung<br />
der Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses durch den Rückgriff auf vorliegende Prüfungsergebnisse<br />
bei. Ohne eine solche Prüfung ist eine effiziente und effektive Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
kaum möglich. Dadurch kann der Umfang der Abschlussprüfung erheblich vermindert werden.<br />
1.1.4.2 Weitere Prüfungen<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung hat im Rahmen ihrer laufenden Prüfung auch regelmäßige Kontrollen zur Vermeidung<br />
von Überkompensationen bei der Gewährung von Ausgleichszahlungen an bestimmte Unternehmen, die<br />
mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut worden sind, durchzuführen.<br />
Nach europäischer Rechtsprechung dürfen gemeindliche Betriebe, die Dienstleistungen von allgemeinem<br />
wirtschaftlichem Interesse erbringen, nur aufgrund eines Betrauungsaktes tätig werden. Dafür müssen Parameter,<br />
anhand derer der Ausgleich berechnet wird, vorab festgelegt und durch regelmäßige Kontrolle geprüft<br />
werden, um eine Überkompensation zu vermeiden (vgl. Gem. Runderlass des MWME <strong>NRW</strong> und des IM <strong>NRW</strong><br />
vom 30.05.2008; SMBl. <strong>NRW</strong>. 651). Die örtliche Rechnungsprüfung kann sich bei ihren Kontrollen eines fachlichen<br />
Dritten oder anderer geeigneter Stellen bedienen.<br />
1.1.5 Zu Nummer 5 (Dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung):<br />
Die Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde ist eine weitere Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung.<br />
Aus Sicherheitsgesichtspunkten heraus ist es grundsätzlich notwendig, die Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde und ihrer Sondervermögen dauernd zu überwachen und nicht nur einmal jährlich zu prüfen. Die<br />
örtliche Rechnungsprüfung als unabhängige und dem Rat gegenüber verantwortliche Stelle innerhalb der gemeindlichen<br />
Verwaltung ist dafür gut geeignet. Ihre Aufgabe der dauernden Überwachung der gemeindlichen<br />
Zahlungsabwicklung ist zudem mit der gesetzlichen Aufgabe der laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung<br />
untrennbar verbunden (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>). Beide Aufgaben haben aus Sicherheitsgesichtspunkten<br />
heraus die gleiche Zielsetzung, jedoch eine eigenständige Bedeutung.<br />
Die gleiche Bedeutung hat auch die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der gemeindlichen Sondervermögen.<br />
Diese Überwachung und ggf. ein Prüfungsbedarf können z. B. aus dem Zusammenspiel der Zahlungsgeschäfte<br />
zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Sondervermögen der Gemeinde entstehen,<br />
sofern beide gemeindlichen Einheiten an einem Liquiditätsverbund zur gegenseitigen Bereitstellung von benötigten<br />
Zahlungsmitteln beteiligt sind. Daraus kann auch ein besonderer Prüfungsbedarf für die örtliche Rechnungsprüfung<br />
entstehen, besonders wenn die Gemeinde die Kontoführung innehat.<br />
In den Fällen einer dauernden Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde kann auf die einmal jährlich<br />
vorzunehmende unvermutete Prüfung der Zahlungsabwicklung verzichtet werden kann (vgl. § 30 Absatz 5<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Rechnungsprüfung kann durch ihre laufende Überwachungstätigkeit dazu beitragen,<br />
dass die Aufsicht über die Finanzbuchhaltung von der Gemeinde ordnungsgemäß wahrgenommen wird (vgl.<br />
§ 31 Absatz 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). In solchen Fällen obliegt die Entscheidung über eine Durchführung der unvermuteten<br />
Prüfung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde. Sie kann die haushaltsrechtlichen Mindestanforderungen<br />
umsetzen, aber auch darüber hinaus weitere Prüfungen der gemeindlichen Zahlungsabwicklung vornehmen<br />
lassen, insbesondere dann, wenn aus örtlichen Gegebenheiten heraus dazu ein Anlass besteht. Die örtliche<br />
GEMEINDEORDNUNG 1027
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Rechnungsprüfung verfügt für solche Fälle über die notwendigen Kenntnisse der Geschäftsvorfälle der Gemeinde<br />
und ihrer Sondervermögen.<br />
1.1.6 Zu Nummer 6 (Prüfung der DV-Buchführungsprogramme vor ihrer Anwendung):<br />
1.1.6.1 Der Umfang der Prüfungspflicht<br />
Die Vorschrift beinhaltet, dass alle DV-Buchführungsprogramme für die automatisierte Datenverarbeitung, soweit<br />
sie unmittelbare Auswirkungen auf die Rechnungssysteme der Finanzbuchhaltung der Gemeinde haben, unter<br />
das gesetzliche Prüfungsgebot für die örtliche Rechnungsprüfung fallen (vgl. § 27 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Prüfungspflicht besteht dabei sowohl für selbsterstellte als auch für von Dritten bezogene IT-Produkte. Soweit die<br />
Programme bereits vorher durch andere Stellen geprüft worden sind, sollen die aus dieser Prüfung entstandenen<br />
Prüfungsergebnisse in die örtliche Anwendungsprüfung der Gemeinde einbezogen werden. Die Prüfung soll<br />
dabei nicht unabhängig von der Implementierung und Produktivsetzung bei der Gemeinde vorgenommen werden,<br />
denn abhängig von ihrem Funktionsumfang und Einsatzgebiet haben Softwareprodukte regelmäßig auch Auswirkungen<br />
auf die gemeindliche Finanzbuchhaltung.<br />
Die Programmprüfung soll als praxisorientierte Anwendungsprüfung zudem regelmäßig vor dem ersten Praxiseinsatz<br />
eines DV-Programms, aber auch vor jeder neuen Programmversion, durchgeführt werden. Das Ziel der<br />
Programmprüfung besteht darin, die organisatorisch gesicherte Funktionsfähigkeit der Systeme der Buchführung<br />
und der Zahlungsabwicklung und der Zuliefersysteme sicherzustellen. Es soll geprüft und beurteilt werden, ob die<br />
gemeindlichen Geschäftsvorfälle zutreffend datentechnisch erfasst und ausreichend dokumentiert werden, damit<br />
die Aufgabenerfüllung der Gemeinde gewährleistet werden kann. Dazu gehört auch die Prüfung der Datenqualität<br />
und der Datensicherheit.<br />
Die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sind dabei insbesondere von der Wesentlichkeit<br />
und Bedeutung des Programms im Rahmen des von der Gemeinde in ihrer Finanzbuchhaltung eingesetzten IT-<br />
Systems sowie von der Komplexität des Programmablaufs bzw. des örtlichen IT-Systems abhängig. Die Prüfungshandlungen<br />
können auch durch Fallgestaltungen ausgelöst werden, bei denen eine richtige und vollständige<br />
Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten nicht gewährleistet werden kann,<br />
denn auch die Funktionalität der Datenverarbeitung und die Einhaltung des vorgegebenen Verfahrensablaufs<br />
muss gewährleistet sein.<br />
Der Prüfungspflicht der örtlichen Rechnungsprüfung unterliegen dadurch einerseits DV-Programme, die in der<br />
Finanzbuchhaltung der Gemeinde unmittelbar Anwendung finden. Andererseits besteht für die Gemeinde auch<br />
die Pflicht, die außerhalb der Finanzbuchhaltung eingesetzten Zulieferprogramme in die Programmprüfung einzubeziehen,<br />
falls mit deren Hilfe etwaige Ansprüche und Verpflichtungen der Gemeinde ermittelt werden und in der<br />
gemeindlichen Finanzbuchhaltung eine Weiterbearbeitung erfolgt. Dadurch kann sichergestellt werden, dass die<br />
richtige und vollständige Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten im gesamten<br />
Verfahrensablauf gewährleistet wird.<br />
1.1.6.2 Die Durchführung der Programmprüfung<br />
Der Einsatz von DV-Programmen durch die Gemeinde, die in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zur Abwicklung<br />
der Haushaltswirtschaft der Gemeinde eingesetzt werden, erfordert eine Funktionsfähigkeit der Programme<br />
im Sinne der Abwicklung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft. Die haushaltsrechtliche Verpflichtung zu dieser<br />
Prüfung enthält daher keine ausdrückliche Vorgabe für eine bestimmte Vorgehensweise bei der Durchführung der<br />
Programmprüfung. Die Durchführung der Prüfung soll aber die Feststellung ermöglichen, dass das einzusetzende<br />
Programm die in der örtlichen Praxis der Gemeinde vorkommenden Fälle erfassen kann und im Arbeits- und<br />
GEMEINDEORDNUNG 1028
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Programmablauf alle vorgesehenen Kontrollen ausreichen und funktionsfähig sind. Sie kann somit nach Zulassungskriterien<br />
und weiteren Prüfkriterien, ausgerichtet auf die vorgesehenen Anwendungen bei der Gemeinde, z.<br />
B. anhand von geeigneten Testfällen, vorgenommen werden.<br />
Die Programmprüfung kann aber auch als eine System- und Prozessprüfung bzw. eine ergebnisorientierte Prüfung<br />
durchgeführt werden, in die alle relevanten DV-Systemkomponenten einzubeziehen sind. Es sollen dabei die<br />
Funktionalitäten und Angemessenheit als auch das Kontrollgefüge der automatisiert ausgeführten finanzbuchhalterischen<br />
Tätigkeiten berücksichtigt werden. Die Eingabe, Verarbeitung und Ausgabe der Daten sowie die Speicherung<br />
und die langfristige Aufbewahrung der Daten, einschließlich der Zugriffs- und Bearbeitungsrechte der<br />
gemeindlichen Beschäftigten, müssen deshalb in die Aufbau- und Funktionsprüfung einbezogen werden.<br />
Das örtliche Prüfungsprogramm soll so ausgestaltet werden, dass insgesamt die Ordnungsmäßigkeit und die<br />
Sicherheit rechnungslegungsbezogener Programmfunktionen mit Blick auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
geprüft werden können, z. B. durch eigene Testfälle (beispielhafte Geschäftsvorfälle der Gemeinde). Die Durchführung<br />
der Prüfung soll belegen, dass beim Einsatz des Programms in der gemeindlichen DV-Buchführung die<br />
örtlichen Daten der Gemeinde vollständig und richtig erfasst, verarbeitet und gespeichert werden. Die vorhandenen<br />
Sicherungssysteme der automatisierten Datenverarbeitung sind deshalb unter Berücksichtigung der in § 27<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> bestimmten Vorgaben sowie die aufgrund des § 31 GemHVO <strong>NRW</strong> erlassenen örtlichen Vorschriften<br />
in die Programmprüfung einzubeziehen (Prüfung der Datensicherheit und der Dokumentation).<br />
Eine genaue organisatorische Abgrenzung lässt sich wegen der Querschnittsfunktion der automatisierten Datenverarbeitung<br />
sowie der gemeindlichen Finanzbuchhaltung insgesamt nicht in allgemeiner Form im Rahmen einer<br />
Prüfung vornehmen. Dadurch wird jedoch nicht die Frage berührt, dass regelmäßig die „Fachdienstelle“ in der<br />
gemeindlichen Verwaltung als anwendende Stelle für die Prüfung und Freigabe der einzusetzenden Programme<br />
zuständig ist. Für die Programmprüfung sind daher auch die Verwaltungsarbeiten in den Fachbereichen der gemeindlichen<br />
Verwaltung relevant, soweit diese Stellen auch Vorarbeiten für die Buchungen und Zahlungen durch<br />
die gemeindliche Finanzbuchhaltung beinhalten.<br />
Bei der Programmprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung ist daher zu berücksichtigen, dass örtlich oftmals<br />
vom Anfang bis zum Ende eines gemeindlichen Geschäftsvorfalls eine Verbindung zwischen allen daran Beteiligten<br />
durch automatisierte Weiterleitung bzw. Weiterverarbeitung besteht. Die Programmprüfung der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung kann sich deshalb nicht allein auf den Durchlauf bzw. die Arbeitsgänge in der gemeindlichen<br />
Finanzbuchhaltung beschränken. Sie muss bereits die Erfassung und Bearbeitung der fachlichen Daten, die fast<br />
immer die Grundlagen für die Ansprüche und Verpflichtungen der Gemeinde bilden und für die Buchführung und<br />
Zahlungsabwicklung relevant sind, in die DV-Programmprüfung einbeziehen (DV-Vorbuchführung).<br />
1.1.6.3 Die Dokumentation der Prüfungsergebnisse<br />
Die haushaltsrechtsrechtlichen Rahmenbedingungen, die Sicherheitsgesichtspunkte und andere spezielle örtliche<br />
Gegebenheiten erfordern, über die örtliche Prüfung von Programmen der DV-Buchführung einen Prüfungsbericht<br />
zu erstellen. Es sollen zutreffende Prüfungsaussagen mit Blick auf die örtliche Anwendung der Programme getroffen<br />
werden. Im Prüfungsbericht sind daher die Prüfungsergebnisse und der tatsächliche Prüfungsablauf sowie die<br />
Prüfungsumgebung, ggf. auch die Prüfungshandlungen, ausreichend darzustellen.<br />
Die Dokumentation der Programmprüfung soll dabei insbesondere den Prüfungsablauf, dass ermittelte Prüfungsergebnis<br />
sowie die getroffene abschließende Feststellung enthalten. Sie kann z. B. zum Inhalt haben, dass nach<br />
den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen das einzusetzende Programm bei sachgerechter Anwendung<br />
eine mit den haushaltsrechtlichen Grundsätzen und den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung in Einklang<br />
stehende Erfassung und Buchung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen ermöglicht. In der Dokumentation muss<br />
GEMEINDEORDNUNG 1029
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
ggf. auch auf Besonderheiten hingewiesen werden, wenn z. B. nicht sicher ist, ob eine richtige und vollständige<br />
Verarbeitung der für die gemeindliche Haushaltswirtschaft erforderlichen Daten gewährleistet werden kann.<br />
Die Dokumentation muss auch die Prüfungsfeststellungen enthalten, wenn die Programmprüfung mit einschränkenden<br />
Aussagen, vergleichbar dem Bestätigungsvermerks nach § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>, endet. Eine Orientierung<br />
des zu treffenden Prüfungsergebnisses an den inhaltlichen Abstufungen des Bestätigungsvermerks ist dabei<br />
möglich. Ebenso müssen auch ggf. bestehende Mängel eines Programms oder auch eine fehlende Eignung benannt<br />
und belegt werden. In solchen Fällen sollten zu den notwendigen Einschränkungen auch die Gründe dazu<br />
angegeben werden. Es sind ebenfalls ggf. bestehende Prüfungshemmnisse zu benennen und zu begründen. Die<br />
sich aus der Programmprüfung ergebende Dokumentation kann sich z. B. aus den folgenden Bestandteilen zusammensetzen<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Darstellung<br />
der sachlichen<br />
Anwenderanforderungen<br />
Darstellung<br />
der Programmtechnik<br />
Darstellung<br />
der Programmidentität<br />
Darstellung<br />
der Datensicherheit<br />
Darstellung<br />
der Arbeitsanweisungen<br />
Die Dokumentation zur Programmprüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1030<br />
- Aufgabenstellung<br />
- Anwenderoberflächen für Dateneingabe und -ausgabe<br />
- Datenbestände<br />
- Verarbeitungsregeln<br />
- Datenaustausch mit Dritten<br />
- Kontrollen (maschinell und manuell)<br />
- Fehlermeldungen und die Beseitigungsmaßnahmen<br />
- Umsetzung der sachlichen Erfordernis in das IT-Programm<br />
- Auswirkungen auf andere Programme<br />
- Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation<br />
- Mögliche maschinelle und manuelle Kontrollen<br />
- Nachweis der Verfahrensbeschreibung<br />
- Nachweis der Schnittstellen zu anderen Systemen<br />
- Nachweis des Freigabeverfahrens, der Kompetenzen, Testläufe und<br />
Einsatzkontrollen<br />
- Nachweis der maschinellen Kontrollen<br />
- Nachweis der Datenwiedergabe<br />
- Maßnahmen zur Verhinderung von unbefugten Datenänderungen<br />
- Maßnahmen zur Verhinderung von unbefugten Systemänderungen<br />
- Verfahren der Erteilung der Zugriffsberechtigungen<br />
- Nachweis der sachgerechten Erteilung der Zugriffsberechtigungen<br />
- Zuständigkeitsbereiche des Anwenders<br />
- Verantwortlichkeiten des Anwenders<br />
- Vorgesehene Abstimmungen<br />
- Vorgesehene manuelle Kontrollen<br />
- Maßnahmen bei Fehlermeldungen<br />
- Aufbewahrungspflichten und - fristen<br />
Abbildung 205 „Die Dokumentation zur Programmprüfung“<br />
Die Gemeinde kann im Einzelfall ggf. weitere Informationen und Hinweise geben, die für die örtliche Programmprüfung<br />
erforderlich sind. Soweit die gemeindlichen Informationen in die Programmprüfung einbezogen werden,<br />
sollen diese auch Eingang in die Dokumentation der Prüfung finden.
1.1.6.4 Das Erfordernis von Folgeprüfungen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Eine Programmprüfung kann sich immer nur auf die für den örtlichen Einsatz vorgesehene Version eines DV-<br />
Programms beziehen. Sofern im späteren Zeitablauf am eingesetzten und geprüften Programm wesentliche Erweiterungen<br />
oder Änderungen vorgenommen werden, ergibt sich daraus die Notwendigkeit einer erneuten Prüfung.<br />
Die Pflicht zur Programmprüfung besteht für die Gemeinde unabhängig davon, ob bei den eingesetzten<br />
gemeindlichen Programmen der Softwarehersteller Aktualisierungen vorgenommen oder weitere Programmfunktionen<br />
geschaffen hat oder die Gemeinde eine individuelle Lösung erarbeitet hat. Über die Folgeprüfungen ist<br />
ebenfalls ein Prüfungsbericht zu erstellen und eine Feststellung durch den Prüfer zu treffen.<br />
Eine Programmprüfung muss dabei i.d.R. nicht wegen zusätzlicher Anforderungen aus der fachlichen Anwendung<br />
bzw. der gemeindlichen Aufgabenerfüllung vorgenommen werden, wenn dadurch der Programmablauf nur unwesentlich<br />
berührt wird, z. B. durch betragsmäßige Änderungen bei einer Hilfe gegenüber Dritten. Die Gemeinde soll<br />
möglichst alle Veränderungen an einem geprüften Programm dokumentieren. Dadurch können die Unterschiede<br />
zwischen den Programmversionen transparent gemacht und und eindeutig bestimmt und die ggf. erforderlich<br />
werdenden Folgeprüfungen erleichtert werden.<br />
1.1.7 Zu Nummer 7 (Vorprüfung nach der Landeshaushaltsordnung <strong>NRW</strong>):<br />
1.1.7.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Nordrhein-Westfalen unterliegt nach den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften der Nachprüfung durch den Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen (LRH <strong>NRW</strong>) als selbstständige<br />
oberste Landesbehörde (vgl. §§ 88 LHO <strong>NRW</strong>). Dem Landesrechnungshof steht dabei auch ein Prüfungsrecht<br />
bei der Gemeinde zu, wenn diese als Stelle außerhalb der Landesverwaltung z. B. Teile des Haushaltsplans des<br />
Landes ausführt oder Landesmittel eigenständig verwaltet. Ein Prüfungsrecht des LRH besteht aber z. B. auch<br />
dann, wenn die Gemeinde vom Land Zuwendungen erhalten hat (vgl. § 91 Absatz 1 LHO <strong>NRW</strong>).<br />
In den haushaltsrechtlichen Vorschriften des Landes wird daher bestimmt, dass in den Fällen, in denen eine<br />
Stelle außerhalb der Landesverwaltung Teile des Haushaltsplans des Landes ausführt oder Ersatz von Aufwendungen<br />
erhält oder Mittel oder Vermögensgegenstände des Landes verwaltet, ihr auch die Vorprüfung obliegt,<br />
soweit mit dem Landesrechnungshof nichts anderes vereinbart ist (vgl. § 104 LHO <strong>NRW</strong>). Eine Vorprüfung hat<br />
den Zweck, die Prüfung durch den Landesrechnungshof vorzubereiten und zu ergänzen. Sie erstreckt sich darauf,<br />
ob die Landesmittel bestimmungsmäßig verwendet und wirtschaftlich verwaltet worden sind (vgl. § 91 Absatz<br />
2 Satz 1 LHO <strong>NRW</strong>). Bei der Vorprüfung sind deshalb von der Gemeinde die landesrechtlichen Vorschriften<br />
entsprechend anzuwenden, soweit mit dem Landesrechnungshof nichts anderes vereinbart ist.<br />
In diesem Zusammenhang kann der Bürgermeister in einer Gemeinde ohne eigene örtliche Rechnungsprüfung<br />
eine andere Stelle der gemeindlichen Verwaltung bestimmen, von der die Vorprüfung durchgeführt wird. Die Gemeinde<br />
kann aber auch entsprechend den Bestimmungen des GkG eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit<br />
einer Gemeinde abschließen, die über eine örtliche Rechnungsprüfung verfügt, um die gesetzliche Vorprüfungspflicht<br />
zu erfüllen.<br />
1.1.7.2 Die Vorprüfung durch die Gemeinde<br />
1.1.7.2.1 Die Prüfungszuständigkeiten<br />
Die Gemeinde, die Teile des Haushaltsplans des Landes ausführt oder vom Land Ersatz von Aufwendungen<br />
erhält oder Finanzmittel oder Vermögensgegenstände des Landes verwaltet, ist gesetzlich dazu verpflichtet, eine<br />
GEMEINDEORDNUNG 1031
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Vorprüfung unter entsprechender Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften durchzuführen (vgl. § 104 Absatz<br />
4 der LHO <strong>NRW</strong>). Diese gemeindliche Pflicht wird durch die Aufnahme in den Aufgabenkatalog der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung nochmals verdeutlicht, auch wenn die Prüfung im Interesse des Landes vorgenommen wird.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung ist in diesen Fällen dem Landesrechnungshof fachlich unterstellt und verpflichtet,<br />
dessen fachliche Anweisungen zu befolgen. Ihre Unabhängigkeit wird durch die Vorprüfung jedoch nicht eingeschränkt.<br />
Sie baut in diesen Fällen vielmehr auf den Gegebenheiten der Stellung des Landesrechnungshofs auf,<br />
sodass dessen Prüfungszuständigkeiten bzw. Prüfungsaufgaben zu beachten sind (vgl. z.B. § 91 LHO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang ist in der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen gesetzlich klargestellt worden, dass<br />
die Prüfung, ob die Gemeinde die erhaltenen zweckgebundenen Staatszuweisungen bestimmungsgemäß verwendet<br />
hat, der überörtlichen Prüfung obliegt (vgl. § 105 Absatz 3 Nummer 1 GO <strong>NRW</strong>). Diese Prüfungsaufgabe<br />
ist daher von der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen zu erledigen. Eine zusätzliche Prüfung der<br />
Staatszuweisungen durch die örtliche Rechnungsprüfung ist deshalb nicht erforderlich. Sie würde zudem die<br />
überörtliche Prüfung nicht ersetzen, sondern nur zu einer Doppelprüfung führen. In den Fällen kann grundsätzlich<br />
davon ausgegangen werden, dass der örtlichen Rechnungsprüfung bei zweckgebundenen Staatszuweisungen<br />
auch nicht die Verwendungsnachweisprüfung obliegt. Diese zuwendungsrechtliche Prüfung ist bei Zuwendungen<br />
des Landes vielmehr Aufgabe der vom Land bestimmten Bewilligungsbehörde, sofern nicht in besonderen Einzelfällen<br />
durch Vereinbarungen oder Nebenbestimmungen eine Ausnahme davon besteht.<br />
1.1.7.2.2 Die Durchführung der Vorprüfung<br />
Die Gemeinde hat die durch sie gesetzlich vorgesehene Vorprüfung in entsprechender Anwendung der für den<br />
Landesrechnungshof geltenden Bestimmungen und nach seinen fachlichen Weisungen durchzuführen. Sie untersteht<br />
bei ihrer Prüfungstätigkeit fachlich nur dem Landesrechnungshof, der die Vorlage der Prüfungsergebnisse<br />
jederzeit verlangen und sich die abschließende Entscheidung vorbehalten kann. Die Gemeinde entscheidet daher<br />
regelmäßig selbst über Art, Umfang und den zeitlichen Rhythmus der Vorprüfung, die entsprechend auch von ihr<br />
zu dokumentieren ist. Sie hat dabei insbesondere die Vorschriften der §§ 89 und 90 LHO <strong>NRW</strong> zu beachten, die<br />
nähere Bestimmungen zum Inhalt und Zweck der Prüfung durch den Landesrechnungshof beinhalten.<br />
Von der Gemeinde sind deshalb über die von ihr durchgeführten Vorprüfungen entsprechende Vorprüfungsniederschriften<br />
anzufertigen. Außerdem ist dem Landesrechnungshof jährlich über die Prüfungsergebnisse und die<br />
Zahl der Vorprüfungen zu berichten. Der Landesrechnungshof verlangt derzeit jährliche Berichte über die Prüfungsergebnisse<br />
und ggf. eine anlassbezogene Berichterstattung, z. B. bei Prüfungsergebnissen von besonderer<br />
Bedeutung. In diesem Zusammenhang aktualisiert er bei Bedarf seine Übersicht über die vorzuprüfenden Finanzvorfälle<br />
(vgl. § 100 LHO <strong>NRW</strong>). Der Landesrechnungshof kann sich aber auch jederzeit weitere Prüfungen und<br />
Berichte über den Umgang mit den zu bewirtschaftenden Landesmitteln verlangen. Er kann sich die abschließende<br />
Entscheidung über eine Prüfung aufgrund landesrechtlicher Bestimmungen vorbehalten.<br />
1.1.8 Zu Nummer 8 (Prüfung von Vergaben):<br />
Diese besondere Pflicht zur Prüfung von Vergaben beruht darauf, dass von der Gemeinde bestimmte Vergabegrundsätze<br />
anzuwenden sind, die das Innenministerium bekannt gibt. Für die Vergabe eines öffentlichen Auftrages<br />
besteht z. B. eine Ausschreibungspflicht, sofern nicht besondere Ausnahmetatbestände vorliegen (vgl. § 25<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Sämtliche Vergaben von Aufträgen der Gemeinde, also alle Lieferungen und Leistungen, unterliegen<br />
den Vergabevorschriften. Die Prüfung der Einhaltung der Vergabevorschriften ist daher eine Aufgabe der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung.<br />
Die Rechnungsprüfung hat dabei zu beachten, dass sich weitere besondere Erfordernisse ergeben, wenn gemeindliche<br />
Aufträge mit ihrem Geldwert oberhalb der Schwellenwerte (ohne Umsatzsteuer) der Europäischen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1032
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Union liegen. Die aktuellen Schwellenwerte ergeben sich aus § 100 Absatz 1 GWB i.V.m. § 2 der Verordnung<br />
über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) in der jeweils im Bundesgesetzblatt (BGBl) veröffentlichten Form.<br />
Mit diesen Vorschriften sind die Richtlinien des Europäischen Parlamentes und des Rates in deutsches Recht<br />
umgesetzt worden.<br />
Die Vergabekontrolle der örtlichen Rechnungsprüfung erstreckt sich dabei auf die Rechtmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit<br />
der gemeindlichen Vergaben. Die Vergabeprüfung ist daher nicht nachträglich, sondern vor der<br />
Rechtswirksamkeit der Verträge, also vor der tatsächlichen gemeindlichen Auftragsvergabe, durchzuführen. Sie<br />
ist unabhängig davon durchzuführen, ob die EU-Schwellenwerte überschritten wurden. Für die Prüfung enthalten<br />
daher die einschlägigen Vergabevorschriften wichtige Informationen.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Prüfung bei Aufgabendelegation):<br />
1.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
In die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind auch die Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge<br />
von Dritte einzubeziehen, wenn die Gemeinde bestimmte Aufgaben an Dritte delegiert hat, z. B. im Bereich „Soziale<br />
Sicherung“. Diese Pflicht zur Einbeziehung in die Jahresabschlusspüfung besteht auch dann, wenn die<br />
Zahlungsvorgänge selbst durch den Träger der Aufgabe vorgenommen werden. Die Verpflichtung zur Prüfung<br />
umfasst dabei alle an Dritte delegierten Aufgaben, die finanziell von erheblicher Bedeutung für die Gemeinde<br />
sind. Von der Gemeinde ist daher örtlich im Einzelfall zu prüfen, welche gemeindlichen Aufgaben im Rahmen<br />
einer Delegation auf andere Stellen oder von anderen Stellen auf die Gemeinde übertragen wurden.<br />
1.2.2 Die delegierten Aufgaben<br />
Eine Delegation von öffentlichen Aufgaben ist z. B. dem Kreis als örtlicher Träger der Sozialhilfe möglich. Er kann<br />
kreisangehörige Gemeinden zur Durchführung der ihm als Träger obliegenden Aufgaben durch Satzung heranziehen<br />
(vgl. § 3 AG-SGB XII <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde als Träger eines Jobcenters kann auch die „Gemeinsame<br />
Einrichtung“ mit der Bewirtschaftung von gemeindlichen Haushaltsmitteln beauftragen (vgl. § 44f Absatz 4 Satz 2<br />
SGB II). Solche Vorgaben sind sachlich geboten. Viele delegierte Aufgaben haben finanziell erhebliche Auswirkungen<br />
für die Gemeinde. Die Entscheidungen darüber werden aber durch Dritte getroffen.<br />
In die Prüfung einer Aufgabendelegation sollten auch die Jugendhilfeaufgaben bei kreisangehörigen Gemeinden<br />
einbezogen werden, die nicht örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sind. Diese Gemeinden können für<br />
ihren örtlichen Bereich gleichwohl Aufgaben der Jugendhilfe wahrnehmen (vgl. § 1a Absatz 3 AG-KJHG). Die<br />
Planung und Durchführung dieser Aufgaben liegt dann in der Verantwortung der Gemeinde. Sie ist aber in wesentlichen<br />
Punkten mit dem Kreis als örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe abzustimmen. Die Gesamtverantwortung<br />
des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe bleibt davon jedoch nicht unberührt. Aus Sicht des<br />
Kreises besteht ein Interesse an der Prüfung, ob die Aufgabe durch die Gemeinde ordnungsgemäß erledigt wird.<br />
2. Zu Absatz 2 (Übertragung von Aufgaben durch den Rat):<br />
2.1 Die Übertragung von Prüfungsaufgaben<br />
2.1.01 Allgemeine Sachlage<br />
Der Rat der Gemeinde kann der örtlichen Rechnungsprüfung besondere Prüfungsaufgaben übertragen, wenn<br />
dazu aus seiner Sicht ein örtlicher Bedarf oder Anlass besteht. Der Rat muss die Entscheidung über eine Erweite-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1033
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
rung der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung, die über die gesetzlichen Aufgaben hinaus geht, eigenverantwortlich<br />
treffen. Diese Entscheidung gehört zu den nicht übertragbaren Aufgaben des Rates (vgl. § 41 Absatz<br />
1 Buchstabe q GO <strong>NRW</strong>).<br />
In der Vorschrift werden für die Übertragung von Prüfungsaufgaben durch den Rat beispielhaft die beiden Aufgaben<br />
„Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit“ und „Prüfung der Betätigung der Gemeinde<br />
als Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften“ ausdrücklich benannt. Diese Aufgaben haben<br />
eine erhebliche Bedeutung für die örtliche Aufgabenerfüllung und den Geschäftsablauf in der gemeindlichen<br />
Verwaltung. Die Aufzählung der Prüfungsaufgaben in der Vorschrift ist daher nicht abschließend. Weitere mögliche<br />
Prüfungsaufgaben sollen daher vom Rat unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festgelegt werden.<br />
Von der örtlichen Rechnungsprüfung sind die vom Rat der Gemeinde übertragenen Prüfungsaufgaben zusätzlich<br />
zu den gesetzlich bestimmten Aufgaben zu erledigen. Sie beinhalten das Recht, auf Auskünfte und Einsicht in die<br />
Unterlagen der gemeindlichen Verwaltung, die aus Sicht der Prüfer für die Durchführung der Prüfungsaufgaben<br />
erforderlich sind. Der Rat ist dabei als Auftraggeber der örtlichen Rechnungsprüfung auch der Adressat des Prüfungsberichtes<br />
mit den darin enthaltenen Prüfungsergebnissen und Beurteilungen. Er hat eigenverantwortlich<br />
über die aus der Prüfung abzuleitenden örtlichen Umsetzungsmaßnahmen sowie über den Umgang mit dem<br />
Prüfungsbericht zu entscheiden.<br />
2.1.02 Keine unmittelbare Erteilung von Prüfaufträgen<br />
Die ausdrückliche Wortwahl in der Vorschrift, dass der Rat der örtlichen Rechnungsprüfung weitere Aufgaben<br />
übertragen kann, beinhaltet grundsätzlich, dass der Rat dieser Prüfungsinstanz nicht unmittelbar mit einzelnen,<br />
auf die gemeindliche Verwaltung bezogenen, Prüfungen beauftragen kann. Er kann aber über sein Kontrollrecht<br />
bzw. Unterrichtungsrecht vom Bürgermeister die notwendigen sachgerechten Auskünfte in Angelegenheiten der<br />
Gemeindeverwaltung verlangen, z. B. über die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft oder über die<br />
Aufgabenerledigung der Gemeinde (vgl. § 55 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sofern sich dabei ein besonderer Prüfungsbedarf<br />
ergibt, obliegt es dem Bürgermeister im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeiten und Rechte, zur Erfüllung<br />
des Informationsbedarfs des Rates ggf. auch die örtliche Rechnungsprüfung einzubinden, z. B. durch die<br />
Erteilung eines Prüfauftrages (vgl. § 62 i.V.m. § 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung der gemeindlichen Verwaltung):<br />
Eine herausragende Aufgabe für die örtliche Rechnungsprüfung ist die Prüfung der gemeindlichen Verwaltung auf<br />
Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit. Diese Prüfung kann dem Rat einen umfassenden Einblick in die Organisation<br />
der Verwaltung mit Erkenntnissen über Interessenkollisionen und die Effektivität der Verwaltungsarbeit<br />
ermöglichen. Der Rat kann dabei jederzeit von seinem Recht auf eine Aufgabenübertragung nach dieser Vorschrift<br />
Gebrauch machen. Es bedarf dafür nicht eines besonderen örtlichen Anlasses.<br />
In diesem Zusammenhang ist zudem zu berücksichtigen, dass zur überörtlichen Prüfung auch die Prüfung gehört,<br />
ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird (vgl. § 105 Absatz 3 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit dieser gesetzlichen Festlegung soll grundsätzlich keine „Nachprüfung“ einer Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
erfolgen. Bei der vergleichenden Prüfung der überörtlichen Prüfung rücken vielmehr die Gemeinde<br />
und ihr wirtschaftliches Handeln insgesamt ins Blickfeld der Prüfung. Durch einen Vergleich zwischen den<br />
Gemeinden durch die GPA <strong>NRW</strong> können zudem besser Schwachstellen im Verwaltungs- und Geschäftsablauf<br />
der Gemeinde aufgezeigt werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1034
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der wirtschaftlichen Betätigung):<br />
2.1.2.1 Die Prüfung der Ausübung der Verantwortlichkeiten<br />
Eine besondere Aufgabe für die örtliche Rechnungsprüfung sind die Prüfungen der Betätigung der Gemeinde als<br />
Gesellschafter, Aktionär oder Mitglied in Gesellschaften und anderen Vereinigungen des privaten Rechts oder in<br />
der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts. Ein Gegenstand der Prüfung kann dabei die Einhaltung der<br />
Weisungen des Rates durch die gemeindlichen Vertreter sowie deren Interessenvertretung für die Gemeinde in<br />
den Organen der gemeindlichen Betriebe sein. Diese Prüfung dient auch der Klärung, ob und ggf. in welchem<br />
Umfang durch die externe gemeindliche Aufgabenwahrnehmung sich unmittelbare finanzielle Auswirkungen auf<br />
die Gemeinde ergeben bzw. haushaltswirtschaftliche Folgen haben.<br />
2.1.2.2 Die Buch- und Betriebsprüfung<br />
Im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Betätigung kann sich die Gemeinde eine Buch- und Betriebsprüfung bei ihren<br />
Betrieben vorbehalten. Sie dient vor allem der Sicherung der finanziellen Interessen der Gemeinde, denn die<br />
gemeindlichen Betriebe nehmen vielfach die Finanzverantwortung eigenverantwortlich wahr. Die Prüfung soll<br />
daher auch Umstände berücksichtigen, aufgrund derer das Risiko einer künftigen Inanspruchnahme der Gemeinde<br />
bestehen könnte. Dabei sollte nicht unberücksichtigt bleiben, ob und auf welche Art und Weise der betreffende<br />
Betrieb in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen wird.<br />
Derartige Zwecksetzungen bestehen auch, wenn sich die Gemeinde bei Finanzleistungen an gemeindliche Betriebe<br />
eine Buch- und Betriebsprüfung vorbehalten hat, z. B. bei der Hingabe eines Darlehens oder der Gewährung<br />
einer Zuwendung nach § 43 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>). Zum Gegenstand der gemeindlichen Prüfung sind<br />
dabei auch die Festlegungen der Gemeinde zu machen, z. B. die vereinbarte betriebliche Gegenleistungsverpflichtung<br />
oder besondere Berichtspflichten.<br />
2.2 Die Beteiligung von Bürgermeister und Kämmerer<br />
Ein gesondertes Recht des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers, eine Stellungnahme zu den Ergebnissen<br />
von Prüfungen, die durch die Aufgabenübertragung des Rates der Gemeinde an die örtliche Rechnungsprüfung<br />
entstanden sind, enthält die Vorschrift jedoch nicht. In solchen Prüfungsangelegenheiten kann die Beteiligung des<br />
Bürgermeisters und/oder des Kämmerers nicht aus der Vorschrift über die gemeindliche Jahresabschlussprüfung<br />
abgeleitet werden (vgl. des § 101 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Vorschrift trifft lediglich für die Jahresabschlussprüfung eine gesonderte Regelung. Sie gilt jedoch auch für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss (vgl. § 116 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Der Rat kann aber bei örtlichem Bedarf<br />
oder aus sonstigem Anlass bereits bei der Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung eine gesonderte Beteiligung<br />
des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers festlegen.<br />
3. Zu Absatz 3 (Prüfaufträge des Bürgermeisters):<br />
3.1 Allgemeine Bedingungen<br />
Nach der haushaltsrechtlichen Vorschrift kann der Bürgermeister der örtlichen Rechnungsprüfung eigene Prüfaufträge<br />
erteilen, die sich auf seinen Amtsbereich beziehen müssen. Der Begriff „Amtsbereich“ umfasst dabei die<br />
gesamte gemeindliche Verwaltung und nicht nur die Aufgaben und Angelegenheiten, die der Bürgermeister sich<br />
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NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
zur eigenen Bearbeitung vorbehalten hat (vgl. § 62 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Dieses besondere Recht des<br />
Bürgermeisters ist geboten, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs<br />
der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Über solche Aufträge muss der Bürgermeister gleichzeitig den Rechnungsprüfungsausschuss informieren, der<br />
besondere Prüfungsaufgaben zu erledigen hat und dafür sich der örtlichen Rechnungsprüfung bedient (vgl. § 59<br />
Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Der Adressat des Prüfungsberichtes der örtlichen Rechnungsprüfung bleibt aber wegen der<br />
von ihm erteilten Prüfungsaufträge ausschließlich der Bürgermeister. Es ist dabei vor Ort eigenverantwortlich zu<br />
entscheiden, inwieweit auch der Rat der Gemeinde über diese Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
bzw. über die Prüfungstätigkeit und deren Ergebnisse informiert wird.<br />
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Bürgermeister macht dabei deutlich, dass dieser<br />
sich bei seinen Prüfaufträgen einer unabhängigen Stelle bedienen will. Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem<br />
Rat unmittelbar verantwortlich, ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt und frei von fachlichen<br />
Weisungen (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). In den Fällen, in denen der Bürgermeister diese örtlichen Gegebenheiten<br />
nutzen will, unterwirft er sich diesen Bedingungen und kann dann i.d.R. keine Vorgaben zur Art und Weise<br />
der Prüfung machen, z. B. zu den einzusetzenden Prüfern oder zur Prüfungsmethode. Dieser Grundsatz verbietet<br />
gleichwohl keine sachlich geprägten Abweichungen. Vor Ort auftretende Zweifelsfälle können daher nur zwischen<br />
den Beteiligten geklärt werden.<br />
3.2 Die Prüfaufträge<br />
Die Aufträge des Bürgermeisters sind von der örtlichen Rechnungsprüfung zusätzlich zu ihren gesetzlichen Aufgaben<br />
und den vom Rat übertragenen Aufgaben zu erledigen. Die Vorschrift enthält dabei keine besondere Aufzählung<br />
der möglichen Prüfaufträge des Bürgermeisters. Vielmehr sollen die Aufträge durch den Bürgermeister<br />
als Auftraggeber in Bezug auf die von ihm zu leitende gemeindliche Verwaltung und in Abhängigkeit von den<br />
örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde bestimmt werden.<br />
Die Erledigung der Prüfungsaufträge des Bürgermeisters ist von der örtlichen Rechnungsprüfung in einen Zusammenhang<br />
mit der Erledigung der gesetzlichen Aufgaben und der vom Rat übertragenen Aufgaben zu stellen.<br />
Sie sollte sich bei ihrer Entscheidung über die tatsächliche Durchführung dieser Prüfungsaufträge an der Reihenfolge<br />
im Aufbau der gesetzlichen Vorschrift orientieren. Die örtliche Rechnungsprüfung hat deshalb der Erledigung<br />
der gesetzlich bestimmten Aufgaben immer den Vorrang einzuräumen, sofern nicht aus besonderen örtlichen<br />
Gründen andere Prioritäten zu setzen sind.<br />
In den Fällen, in denen der örtlichen Rechnungsprüfung auch Aufgaben vom Rat übertragen worden sind, stehen<br />
diese den gesetzlichen Aufgaben nach. Sie stehen aber einer Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
durch den Bürgermeister grundsätzlich nicht entgegen. Hinsichtlich der Erledigung der übertragenen Prüfungsaufgaben<br />
des Rates und der Prüfungsaufträge des Bürgermeisters sollte die örtliche Rechnungsprüfung eine<br />
Abwägung unter örtlichen Gesichtspunkten vornehmen. Im Zweifelsfall ist wegen der gesetzlich aufgezeigten<br />
Reihenfolge der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung nach den gesetzlichen Aufgaben den für den Rat zu<br />
erledigenden Aufgaben der Vorrang einräumen.<br />
Zu den möglichen Prüfungsaufträgen, die der Bürgermeister der örtlichen Rechnungsprüfung erteilen kann, gehört<br />
z. B. eine Organisationsprüfung der gemeindlichen Verwaltung. Er kann aber auch Aufträge im Rahmen der<br />
örtlichen Korruptionsbekämpfung erteilen. Die Prüfung gemeindlicher Geschäftsvorfälle in Zuwendungsverfahren<br />
unter Einbeziehung der Zwecksetzungen und Vorgaben des Zuwendungsgebers kann ebenfalls vom Bürgermeister<br />
zum Gegenstand eines Prüfungsauftrages gemacht werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1036
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
In einigen Zuwendungsverfahren wird durch Nebenbestimmungen verlangt, dass die Gemeinde als Zuwendungsempfängerin<br />
bereits im Rahmen der Nachweisführung der zweckentsprechenden Verwendung der erhaltenen<br />
Finanzmittel eine unabhängige Stelle beteiligt. Sie soll dann das festgestellte Prüfungsergebnis dem der Bewilligungsstelle<br />
vorzulegenden Verwendungsnachweis beifügen. Als unabhängige Stelle wird dabei regelmäßig die<br />
örtliche Rechnungsprüfung eingeschaltet. Diese Stelle kann bei solchen Prüfungen ihre Erkenntnisse aus der<br />
laufenden Prüfung der Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung dafür nutzen.<br />
3.3 Die Beteiligung Dritter<br />
Über die Aufträge des Bürgermeisters an die örtliche Rechnungsprüfung ist wegen der Sachnähe zu anderen<br />
örtlichen Prüfungen der Rechnungsprüfungsausschuss zu unterrichten. Die Unterrichtungspflicht beinhaltet dabei<br />
kein Einspruchsrecht des Rechnungsprüfungsausschusses gegen die Erteilung des Prüfungsauftrages. Die Vorschrift<br />
schließt dabei nicht aus, dass der Bürgermeister auch den Finanzausschuss über die von ihm der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung erteilten Aufträge informiert. Die verpflichtende vorherige Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
bei der Auftragsvergabe an die örtliche Rechnungsprüfung gebietet es, dass der Ausschuss<br />
nicht nur über das von der örtlichen Rechnungsprüfung festgestellte Prüfungsergebnis, sondern auch über mögliche<br />
Folgemaßnahmen unterrichtet wird.<br />
Eine besondere Pflicht zur Unterrichtung des Rates der Gemeinde über die Prüfungsaufträge des Bürgermeisters<br />
an die örtliche Rechnungsprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Die Unterrichtung des Rates kann gleichwohl<br />
erfolgen. Sie kann unter dem Gesichtspunkt erfolgen, dass die örtliche Rechnungsprüfung dem Rat unmittelbar<br />
verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unterstellt ist (vgl. § 104 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Eine<br />
solche Unterrichtung kann unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten geboten sein, denn es obliegt<br />
dem Bürgermeister, den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten der Gemeinde zu<br />
unterrichten (vgl. § 62 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In diesem Zusammenhang besteht kein Recht des Kämmerers auf die Abgabe einer Stellungnahme zum Auftrag<br />
des Bürgermeisters an die örtliche Rechnungsprüfung oder zum Prüfungsergebnis. Ein Anspruch darauf kann<br />
auch nicht aus der Vorschrift über die gemeindliche Jahresabschlussprüfung abgeleitet werden (vgl. § 101 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>). Der Bürgermeister kann aber bei Bedarf eine gesonderte Beteiligung oder eine Information an den<br />
Kämmerer bei der Vergabe seiner Aufträge an die örtliche Rechnungsprüfung festlegen.<br />
4. Zu Absatz 4 (Sicherstellung der Informationsrechte der Prüfer):<br />
4.1 Zu Satz 1 (Recht auf Vorlage von Nachweisen und Informationen):<br />
4.1.1 Die Vorlagerechte des Prüfers<br />
Das Recht des Prüfers, für die Durchführung seiner Prüfungstätigkeit die Aufklärung und Nachweise verlangen zu<br />
können, die für eine sorgfältige Prüfung notwendig sind, soll die ordnungsgemäße Erledigung der Aufgaben sicherstellen.<br />
Als Prüfer im Sinne der Vorschrift gelten dabei die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung und Dritte,<br />
die im Auftrag der örtlichen Rechnungsprüfung tätig sind. Aus seiner gesetzlichen Aufgabenstellung heraus wird<br />
auch der Rechnungsprüfungsausschuss durch die Vorschrift erfasst, auch wenn dieser nicht ausdrücklich in der<br />
Vorschrift benannt wurde (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Prüfer können ihre Aufgaben regelmäßig nur dann ordnungsgemäß erfüllen, wenn ihnen die jeweils zum<br />
Prüfungsgegenstand gehörenden gemeindlichen Unterlagen zugänglich sind und die notwendigen Sachinformationen<br />
gegeben werden. Unter dieses gesetzliche Recht fallen daher alle Informationsbedürfnisse des Prüfers, die<br />
GEMEINDEORDNUNG 1037
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
zu seinem Verständnis und zur Klarstellung über die Prüfungsgegenstände beitragen können. Die gesetzlichen<br />
Regelungen dienen daher dem Schutz der örtlichen Rechnungsprüfung sowie den Schutz der Abschlussprüfer.<br />
Durch die Vorschrift sollen die Qualität und die Verlässlichkeit der Prüfungsarbeiten sowie des Prüfungsergebnisses<br />
gewährleistet werden. Die Regelungen sind daher nach Sinn und Zweck sowie der Ausrichtung auf die jeweils<br />
vorzunehmende Prüfung grundsätzlich weit auszulegen. Sie enthalten dabei die Pflicht der Gemeinde, die<br />
gegebenen Informationen auch belegen zu können. Diese Sachlage bedeutet jedoch nicht, keine mündlichen<br />
Auskünfte gegenüber dem Prüfer geben zu dürfen.<br />
Den Prüfern steht mit diesem Recht aber nicht eine uneingeschränkte Einsichtnahme in gemeindliche Unterlagen<br />
zu. Bei einer möglichen Forderung nach Nachweisen und Informationen im Rahmen einer Prüfung ist zu berücksichtigen,<br />
dass z. B. bei der Durchführung der Abschlussprüfung auch der Grundsatz der Wesentlichkeit sowie<br />
der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit Anwendung findet. Diese Grundsätze beschränken regelmäßig auch die<br />
Rechte des Prüfers. Sie dürfen daher z. B. nicht im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit eigenständig eine Suche nach<br />
brauchbaren Unterlagen der gemeindlichen Verwaltung vornehmen. Außerdem müssen die gewünschten Informationen<br />
und Nachweise dazu dienen, den Prüfungszweck auszufüllen.<br />
4.1.2 Die Mitwirkung der Gemeindeorgane<br />
Bei der Durchführung einer Jahresabschlussprüfung sind die Abschlussprüfer immer auch auf die Mitwirkung der<br />
„geprüften Verwaltungsstellen“ sowie des Rechnungsprüfungsausschusses und des Rates der Gemeinde als<br />
Auftraggeber angewiesen. Das Recht eines Abschlussprüfers auf Vorlage von Nachweisen und Informationen<br />
beinhaltet aber auch besondere Mitwirkungspflichten des Bürgermeisters einschließlich der Beschäftigten der<br />
gemeindlichen Verwaltung, auch wenn in der Vorschrift diese Pflichten nicht ausdrücklich hervorgehoben werden.<br />
In den Fällen, in denen seitens der gemeindlichen Verwaltung notwendige Unterlagen oder Nachweise zurückgehalten<br />
oder auch dem Prüfer die erbetenen Informationen verweigert werden, ist der Bürgermeister als Verantwortlicher<br />
für die gesamte gemeindliche Verwaltung i.d.R. der Ansprechpartner (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er<br />
kann dabei, insbesondere für spezielle fachliche Gegebenheiten, auch andere Verantwortliche benennen oder<br />
auch solche Angelegenheiten sich selbst vorbehalten. Es wird dadurch möglich, auftretende Prüfungshindernisse<br />
kurzfristig zu beseitigen, um möglichst eine Unterbrechung oder eine Verschiebung der Abschlussprüfung zu<br />
vermeiden. Ein solches Miteinander ist sachgerecht und kann dazu beitragen, eine Einschränkung des Bestätigungsvermerks<br />
zu vermeiden.<br />
In besonderen Ausnahmefällen kann auch der Rechnungsprüfungsausschuss bzw. der Rat der Gemeinde als<br />
Auftraggeber unmittelbar zum Ansprechpartner werden. Diese Beteiligung kann insbesondere in den Fällen geboten<br />
sein, in denen dem Abschlussprüfer die von ihm gewünschten Nachweise und Informationen von der gemeindlichen<br />
Verwaltung nicht zur Verfügung gestellt werden und er diese Sachlage als ein Prüfungshemmnis<br />
bewerten will. Die Mitwirkung bzw. die Vorlage von Nachweisen und Informationen soll der Abschlussprüfer aber<br />
nicht erzwingen oder erzwingen lassen.<br />
In solchen Fällen hat er vielmehr die Verweigerung der erbetenen Informationen in seinem Prüfungsbericht festzuhalten<br />
und in seine Gesamtbeurteilung einzubeziehen. Bei fehlenden Nachweisen über gemeindliche Tatbestände,<br />
die wesentlich für die Beurteilung des gemeindlichen Jahresabschlusses sind, muss der Prüfer abwägen,<br />
ob diese Sachlage aus seiner Sicht zu Einschränkungen oder zur Versagung des Bestätigungsvermerks für den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss führen soll (vgl. § 101 Absatz 3 und 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1038
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
4.1.3 Die Absicherung der Vollständigkeit der zu prüfenden Unterlagen<br />
4.1.3.1 Die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung<br />
Im Rahmen der ordnungsmäßigen Durchführung von Abschlussprüfungen besteht vielfach ein Bedürfnis für den<br />
Prüfer, sich von der gemeindlichen Verwaltung versichern zu lassen, dass die ihm vorgelegten Unterlagen sowie<br />
die Nachweise und die ihm erteilten Informationen richtig und vollständig sind (Vollständigkeitserklärung). In der<br />
Abwägung, ob eine solche Erklärung sachgerecht ist, hat er zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister durch<br />
seine Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses nach § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> eine öffentlich-rechtliche<br />
Verpflichtung erfüllt. Der Bürgermeister bringt mit seiner Unterschrift zum Ausdruck, dass der Entwurf<br />
aus seiner Verantwortung heraus richtig und vollständig ist. Er kann dazu besondere Einschränkungen machen<br />
oder Hinweise geben.<br />
Zur Abgabe einer Vollständigkeitserklärung durch den Bürgermeister besteht keine ausdrückliche gesetzliche<br />
Verpflichtung. Der Bürgermeister kann neben seiner Bestätigung des Entwurfs des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
aber freiwillig eine solche Erklärung zusätzlich gegenüber dem Abschlussprüfer bzw. der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung oder gegenüber den beauftragten Prüfern abgeben. In den Fällen, in denen vom Rechnungsprüfungsausschuss<br />
oder von der örtlichen Rechnungsprüfung ein Wirtschaftsprüfer mit der Durchführung einer<br />
Abschlussprüfung beauftragt wird, dürfte dieser Prüfer i.d.R. eine Vollständigkeitserklärung im Rahmen seiner<br />
Beauftragung verlangen (vgl. § 59 Absatz 3 und § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4.1.3.2 Der Bedarf für eine Vollständigkeitserklärung<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses baut auf den der örtlichen Rechnungsprüfung vorgelegten<br />
und vom Bürgermeister bestätigten Unterlagen auf (vgl. § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Der Abschlussprüfer kann im<br />
Rahmen seiner Prüfungstätigkeit und bei entsprechendem Bedarf von seinem Recht Gebrauch machen und<br />
verlangen, dass die für seine Prüfungstätigkeit notwendige Vollständigkeit der Unterlagen bestätigt wird. Er muss<br />
vor seinem Begehren jedoch sorgfältig prüfen, ob er zur Erledigung seiner Prüfungsaufgaben eine solche Bestätigung<br />
zwingend benötigt.<br />
Bei der vom Prüfer vorzunehmenden bedarfsorientierten Prüfung hat er u.a. zu berücksichtigen, dass der Kämmerer<br />
den Entwurf des Jahresabschlusses mit den Anlagen zu unterzeichnen hat, bevor er diesen Entwurf dem<br />
Bürgermeister zur Bestätigung vorlegt. Mit seiner Unterschrift bringt der Kämmerer zum Ausdruck, dass der von<br />
ihm aufgestellte Entwurf aus seiner Finanzverantwortung heraus den gesetzlichen Vorgaben entspricht und richtig<br />
und vollständig ist. Dieser Unterschrift ist auch im Sinne der Prüfungstätigkeiten eine erhebliche Bedeutung<br />
beizumessen. Der Kämmerer ist für das Finanzwesen in der Gemeinde zuständig bzw. hat die Finanzverantwortung<br />
in der Gemeinde inne.<br />
Der Abschlussprüfer hat im Rahmen seiner Bedarfsprüfung auch die Bestätigung des Entwurfs des Jahresabschlusses<br />
durch den Bürgermeister zu berücksichtigen. Diese Bestätigung bringt grundsätzlich zum Ausdruck,<br />
dass der Entwurf des gemeindlichen Jahresabschlusses aus der Verantwortung des Bürgermeisters heraus richtig<br />
und vollständig ist. Der Kämmerer sowie der Bürgermeister erfüllen mit ihrer Unterzeichnung eine öffentlichrechtliche<br />
Verpflichtung. Der Abschlussprüfer darf daher regelmäßig nicht unterstellen, dass nur durch eine ergänzende<br />
Vollständigkeitserklärung den haushaltsrechtlichen Vorschriften genügt wird.<br />
Ein Abschlussprüfer kann daher von seinem Recht nach Abgabe einer zusätzlichen Vollständigkeitserklärung nur<br />
Gebrauch machen, wenn nach seiner örtlichen Bedarfsprüfung noch erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der ihm<br />
vorgelegten Unterlagen bestehen. Dieser Sachverhalt muss für den gemeindlichen Abschluss wesentlich sein<br />
und die Zweifel müssen nicht auf eine andere Art und Weise ausgeräumt werden können. Das Einholen einer<br />
GEMEINDEORDNUNG 1039
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
zusätzlichen Erklärung des Bürgermeisters ist zwar in das Ermessen des Prüfers gestellt, jedoch hat er keinen<br />
Rechtsanspruch darauf.<br />
Das örtliche Erfordernis und der Umfang einer solchen zusätzlichen Erklärung im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses müssen an den Verantwortlichkeiten für den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
gemessen werden. In den Fällen, in denen vom Prüfer eine solche Erklärung vom Bürgermeister verlangt, sollte<br />
diese dann in Schriftform auf einem gesonderten Dokument abgegeben werden. Die Abgabe einer solchen Erklärung<br />
führt jedoch nicht zum Verzicht der Vorlage weiterer noch benötigter Nachweise und Informationen, denn sie<br />
stellt keinen Ersatz für die vom Prüfer für erforderlich gehaltenen Unterlagen dar.<br />
4.1.3.3 Die Inhalte einer Vollständigkeitserklärung<br />
Der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung kann zum Nachweis, dass ihm von der Gemeinde alle erforderlichen<br />
Unterlagen für seine Prüfung, z. B. des gemeindlichen Jahresabschlusses, vorgelegt worden sind, eine entsprechende<br />
Erklärung als "Vollständigkeitserklärung" verlangen. Eine solche Erklärung, die i.d.R. vom Bürgermeister<br />
abzugeben ist, kann zum Inhalt haben, dass dem Abschlussprüfer alle für seine Prüfung erforderlichen Unterlagen,<br />
Nachweise und Bestimmungen sowie Auskünfte gegeben bzw. zur Verfügung gestellt wurden. Es ist dabei<br />
örtlich zu entscheiden, ob die Jahresabschlussunterlagen dabei im Einzelnen benannt werden sollen.<br />
Eine Vollständigkeitserklärung ist deshalb von der Gemeinde unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten<br />
eigenverantwortlich zu gestalten. Sie kann bei Bedarf auch durch fachliche Zusatzerklärungen ergänzt werden,<br />
wenn dieses Instrument von der Gemeinde genutzt werden soll. Die Gemeinde kann die Abgabe einer Vollständigkeitserklärung<br />
auch auf einzelne Fachbereiche beschränken, wenn dafür ggf. ein örtliches Erfordernis im<br />
Rahmen der dezentralen Ressourcenverantwortung und des daraus zu entwickelnden gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
besteht.<br />
4.2 Zu Satz 2 (Informationsrechte gegenüber betrieblichen Abschlussprüfern):<br />
4.2.1 Allgemeine Zusammenhänge<br />
Der Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde hat<br />
gegenüber den Abschlussprüfern der gemeindlichen Betriebe das Recht, von diesen Prüfern die Aufklärung und<br />
Nachweise zu verlangen, die für eine sorgfältige Prüfung des Gesamtabschlusses notwendig sind. Der Gesetzgeber<br />
hat es wegen des engen Sachzusammenhangs zwischen den Abschlussprüfungen als geboten angesehen,<br />
durch eine gesetzliche Regelung die Durchsetzung von Prüfungsrechten auch gegenüber den Abschlussprüfern<br />
der gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten.<br />
Die haushaltsrechtliche Regelung soll jedoch nicht nur für die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
gelten, in dessen Bilanz die gemeindlichen Betriebe im Bereich "Finanzanlagen" anzusetzen sind. Die Vorgabe<br />
gilt für den gemeindlichen Gesamtabschluss, denn mit diesem ist die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde so darzustellen, als ob es sich bei der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche<br />
„Einheit“ aus der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde handeln würde.<br />
Für den Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde soll<br />
deshalb durch die Regelung gewährleistet werden, dass er mindestens insoweit zu Nachweisen und Informationen<br />
über den Jahresabschluss gemeindlicher Betriebe gelangen kann, wie diese Daten zweckbezogen für seine<br />
Abschlussprüfung von wesentlicher Bedeutung sind. Er hat deshalb mit den Abschlussprüfern der gemeindlichen<br />
Betriebe den jeweils notwendigen Informationsaustausch vorzunehmen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1040
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Diese haushaltsrechtliche Vorgabe bedeutet außerdem, dass dem gemeindlichen Abschlussprüfer bei Bedarf ggf.<br />
auch Einsichtsrechte in betriebliche Unterlagen und den betrieblichen Jahresabschluss durch die jeweiligen gesetzlichen<br />
Vertreter des betreffenden gemeindlichen Betriebes zu gewähren sind. Sie sollen z. B. nicht unter dem<br />
Gesichtspunkt des Bedürfnisses der Geheimhaltung verweigert werden, denn die Abschlussprüfer unterliegen<br />
einer grundsätzlichen Verschwiegenheitspflicht. Die Gemeinde soll deshalb ihren Betrieben entsprechende Vorgaben<br />
machen, damit die Betriebe diese in ihre Vereinbarungen mit ihren Abschlussprüfern aufnehmen.<br />
4.2.2 Die Umsetzung der Informationsrechte<br />
Bei einer Abschlussprüfung kann der verantwortliche Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
oder des Gesamtabschlusses bei Bedarf die notwendige Aufklärung und Nachweise über Prüfungsgegenstände<br />
und Prüfungshandlungen eines Dritten oder Prüfungshemmnisse im Rahmen seiner Informationsrechte verlangen,<br />
die für seine (gemeindliche) Prüfung notwendig sind. Diese Sachlage erfordert, den Informationsbedarf sowie<br />
die Art der Kommunikation zwischen den Abschlussprüfern bzw. die Berichterstattung der betrieblichen Abschlussprüfer<br />
unter der Berücksichtigung der Bedeutung der für den gemeindlichen Gesamtabschluss benötigten<br />
Informationen festzulegen.<br />
Der gesetzliche Anspruch des gemeindlichen Abschlussprüfers richtet sich dabei jedoch nur gegen den betrieblichen<br />
Abschlussprüfer. Er besteht nicht gegen den geprüften Betrieb, auch nicht in den Fällen, in denen ggf. mit<br />
Zustimmung der gesetzlichen Vertreter des gemeindlichen Betriebes wichtige Informationen aus betrieblichen<br />
Unterlagen gegeben werden müssen. Die Umsetzung dieser Vorgaben erfordert von der Gemeinde als Muttereinheit,<br />
dass im Rahmen ihrer örtlichen Gesamtabschlussrichtlinie die notwendigen Vorgaben gegenüber den<br />
gemeindlichen Betrieben festgelegt werden. Die gemeindlichen Betriebe werden dadurch verpflichtet, diese Vorgaben<br />
im Rahmen der Auswahl ihrer Abschlussprüfer zu berücksichtigen und mit den Prüfern derartige Informationspflichten<br />
zu vereinbaren bzw. ihnen aufzuerlegen.<br />
Nur eine örtlich bestehende rechtliche Grundlage ermöglicht dem Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
die Aufklärung und Nachweise vom Abschlussprüfer eines gemeindlichen Betriebes zu verlangen, die<br />
dieser für seine sorgfältige Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses benötigt. In diesem Zusammenhang<br />
kann es sachlich sinnvoll sein, dass der Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses auch an den<br />
Schlussbesprechungen der Abschlussprüfungen bei den gemeindlichen Betrieben teilnimmt, die im Rahmen des<br />
Gesamtabschlusses voll zu konsolidieren sind. Im Rahmen der jeweiligen Abschlussprüfung muss der Abschlussprüfer<br />
seinen Informationsbedarf bzw. das Auskunftsersuchen sowie die erhaltenen Antworten dokumentieren<br />
und aufbewahren.<br />
4.2.3 Die Verwertung erhaltener Informationen<br />
Im Rahmen des gesetzlichen Auftrages muss sich ein Abschlussprüfer immer ein eigenes Gesamturteil aufgrund<br />
seiner Erkenntnismöglichkeiten in der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bilden. Er trägt nicht nur<br />
die Verantwortung für seine eigene Prüfungstätigkeit, sondern auch für die Ergebnisse, die er aus den Arbeiten<br />
anderer Prüfer in die eigenen Arbeiten eigenverantwortlich einbezieht. Der Abschlussprüfer kann daher grundsätzlich<br />
nicht davon ausgehen, dass er die ihm durch andere Prüfer zugeleiteten Informationen ohne eigene<br />
Überprüfung übernehmen bzw. in die eigenen Prüfungshandlungen einbeziehen kann.<br />
Eine eigene Überprüfung muss auch dann vorgenommen werden, wenn die Dritten die bereitgestellten Informationen<br />
im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit erlangt haben. Der Abschlussprüfer hat deshalb in den Fällen, in denen<br />
er Aufklärung oder Nachweise von Dritten verlangt hat, immer in geeigneter Weise zu überprüfen, ob die ihm<br />
überlassenen Informationen und Unterlagen auch für eine Verwertung in seiner eigenen Prüfung geeignet sind<br />
und welcher Prüfer ihm die Informationen bzw. Unterlagen überlassen hat. In diesem Rahmen sind auch die ein-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1041
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
schlägigen Datenschutzbestimmungen sowie Festlegungen über Betriebsgeheimnisse zu berücksichtigen. Vom<br />
gemeindlichen Abschlussprüfer ist außerdem ein Zusammenhang mit den eigenen Prüfungshandlungen bei seiner<br />
Abschlussprüfung herzustellen, sodass die Inhalte und das Ausmaß der Verwertung zutreffend und nachvoll-<br />
ziehbar abgewogen werden können. Das Ergebnis dieser Überprüfung sowie das Ausmaß der Verwertung bzw.<br />
die Gewichtung der der erhaltenen Informationen sind vom Abschlussprüfer zu dokumentieren.<br />
5. Zu Absatz 5 (Beauftragung Dritter als Prüfer):<br />
5.1 Die Zwecke der Vorschrift<br />
5.1.1 Die örtliche Rechnungsprüfung als Aufgabe<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung ist bei den kreisfreien Städten, den Großen und den Mittleren kreisangehörigen<br />
Städten regelmäßig eine gesonderte Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung. Diese Städte<br />
sind gesetzlich verpflichtet, eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten (vgl. § 102 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die übrigen Gemeinden sollen eine „Örtliche Rechnungsprüfung“ einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis<br />
besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen (vgl. § 102 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung nimmt innerhalb der gemeindlichen Verwaltung eine Sonderstellung ein. Sie ist<br />
dem Rat der Gemeinde unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt<br />
sowie von fachlichen Weisungen frei (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde muss das örtliche Prüfungswesen näher ausgestalten, denn der Gesetzgeber hat ihr ausdrücklich<br />
die dafür erforderlichen Kompetenzen eingeräumt. Sie ist als geeignet angesehen worden, die ihr zugewiesenen<br />
Prüfungsaufgaben mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung zu erfüllen und den ordnungsgemäßen<br />
Gang der Prüfungsgeschäfte sicherzustellen. Unter Berücksichtigung der durchzuführenden Prüfungsaufgaben<br />
muss daher von der Gemeinde entschieden werden, in welchem Umfang eigenes Personal eingesetzt<br />
wird und Dritte als Prüfer beauftragt werden.<br />
Die Vorschrift enthält daher besondere die Unabhängigkeit der Prüfer sichernde Bestimmungen, um den Ausschluss<br />
jeglicher Einflussnahme der von der örtlichen Rechnungsprüfung zu prüfenden Stellen zu erreichen. Es<br />
soll zudem eine sinnvolle und effektive Prüfung gewährleistet werden. Diese gesetzliche Festlegung wirkt sich<br />
auch auf beauftragte Dritte aus, die bei örtlichem Bedarf als Prüfer oder Sachverständige in die Aufgabenerledigung<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung unter vorheriger Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses einbezogen<br />
werden können.<br />
5.1.2 Die Einschaltung Dritter als Prüfer<br />
5.1.2.1 Allgemeine Bedingungen<br />
Die Vorschrift bestimmt ausdrücklich, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung der Gemeinde mit Zustimmung<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses eines Dritten als Prüfer bedienen kann. Die Regelung beschränkt die Beauftragung<br />
Dritter als Prüfer dabei nicht auf die gemeindlichen Abschlussprüfungen. Vielmehr kann ein Dritter als<br />
Prüfer auch mit anderen Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden. Dadurch wird vor Ort eine<br />
flexible und wirtschaftliche Erledigung der Prüfungsaufgaben ermöglicht.<br />
Die Beauftragung eines Dritten setzt dabei voraus, dass bei der örtlichen Rechnungsprüfung ein entsprechender<br />
konkreter Prüfungsauftrag besteht oder ein solcher Auftrag konkret zu erwarten ist, z. B. aufgrund der haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften. Sie kann jedoch nicht allein auf den Aufgabenkatalog des Absatzes 1 der Vorschrift<br />
gestützt werden, sodass die Beauftragung eines Dritten, z. B. für mehrere künftige Jahresabschlüsse der Ge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1042
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
meinde im Voraus, als unzulässig anzusehen ist. Bei der Einschaltung eines Dritten als Prüfer bleibt die Verantwortung<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung insgesamt unberührt.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung muss sich daher auch immer selbst ein Prüfungsurteil über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss oder den Gesamtabschluss bilden. Sie sollte deshalb die Beteiligung von Dritten an ihren Abschlussprüfungen<br />
so ausgestalten, dass sie anschließend aufgrund ihrer Erkenntnismöglichkeiten noch ein eigenverantwortliches<br />
Urteil zum jeweiligen Prüfungsgegenstand fällen und einen eigenen Bestätigungsvermerk<br />
gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss abgeben kann. Die Vorschrift beinhaltet daher, dass bei der Entscheidung<br />
über die Beauftragung eines Dritten durch die örtliche Rechnungsprüfung der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
zu beteiligen ist.<br />
Ein Dritter als Prüfer wird im Rahmen einer Beauftragung durch die Gemeinde i.d.R. die betreffenden gemeindlichen<br />
Sachverhalte und ggf. auch Geschäftsvorfälle der Gemeinde mit seinem üblichen Prüfungsansatz umfassend<br />
und eigenverantwortlich prüfen. Die Gemeinde muss daher örtliche Besonderheiten ausdrücklich benennen<br />
und in der abzuschließenden Vereinbarung ggf. ausdrücklich aufzeigen. In diesem Zusammenhang sollte seitens<br />
der Gemeinde der Prüfungsauftrag so konkret und präzisiert sein, dass möglichst keine Differenzen im Ablauf der<br />
Prüfung entstehen können.<br />
Die einzelnen Auftragsinhalte und die Prüfungsbereiche müssen daher von der Gemeinde hinsichtlich ihrer Art<br />
und ihres Umfanges sachlich und zweckmäßig benannt, voneinander abgegrenzt und unter Beachtung der haushaltsrechtlichen<br />
Bedingungen und der örtlichen Gegebenheiten ausgestaltet werden. Im Rahmen der Beauftragung<br />
sind ebenso die Art und Weise sowie die Form der Berichterstattung über die Prüfungstätigkeit und die<br />
Darstellung des Prüfungsergebnisses festzulegen. Dazu gehört z. B. auch die Erstellung eines Bestätigungsvermerks<br />
oder eines Vermerks über seine Versagung (vgl. § 101 Absatz 3 bis 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.1.2.2 Persönliche Voraussetzungen<br />
Ein Dritter als Prüfer wird im Rahmen einer Beauftragung durch die Gemeinde regelmäßig eigenverantwortlich<br />
tätig. Er muss aber über eine für die Prüfungstätigkeit ausreichende Sachkunde in Form von rechtlichen und<br />
fachlichen Kenntnissen sowie über die gebotene Zuverlässigkeit verfügen. Die Vorschrift enthält dazu aber keine<br />
besonderen Regelungen. Gleichwohl müssen von der Gemeinde fachliche und persönliche Voraussetzungen für<br />
den Prüfer benannt werden. Solche Vorgaben bedeuten u.a., dass der Prüfer mit den zu prüfenden gemeindlichen<br />
Sachverhalten, mit den einschlägigen gesetzlichen und sonstigen Regelungen vertraut sein muss oder sich<br />
damit vertraut machen muss.<br />
Der Prüfer sollte möglichst sachgerechte Kenntnisse über die Ausübung der Geschäftstätigkeit der Gemeinde im<br />
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung haben oder erwerben. Er muss sich mit dem wirtschaftlichen Umfeld der Gemeinde<br />
befassen und sich damit auskennen oder vertraut machen. Die Anforderungen, die von der Gemeinde an<br />
Dritte als Prüfer festgelegt werden, dienen dazu, die ordnungsgemäße Erledigung der dem Dritten übertragenen<br />
gemeindlichen Prüfungsaufgaben sicherzustellen.<br />
5.1.3 Sonstige Aspekte<br />
Die gesetzlich benannten Prüfungsaufgaben sowie die Anforderungen an eine bedarfsgerechte Prüfung der<br />
haushaltswirtschaftlichen Vorgänge der Gemeinde erfordern entsprechend qualifizierte und erfahrene Prüfer, von<br />
denen ein entsprechender Nachweis bei einer Auftragung durch die Gemeinde gefordert werden sollte. So wird z.<br />
B. durch Art. 13 der EU-Richtlinie vom 09.06.2006 (Abschlussprüferrichtlinie) eine kontinuierliche Fortbildung der<br />
Abschlussprüfer im Rahmen angemessener Programme gefordert, um ihre theoretischen Kenntnisse und ihre<br />
beruflichen Fertigkeiten und Wertmaßstäbe auf einem ausreichend hohen Stand zu halten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1043
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde als Auftraggeber sollte mit einem Dritten, der bei der Durchführung der Abschlussprüfung einen<br />
Teil seiner Aufgaben an andere Personen abgibt, vereinbaren, dass die Qualifikation und Eignung dieser beteiligten<br />
Personen vom Auftragnehmer vorher zu prüfen ist. Die Vereinbarung sollte zudem vorsehen, dass deren<br />
Arbeitsergebnisse zu überwachen und auf Ordnungsmäßigkeit zu überprüfen sind.<br />
In diesem Zusammenhang muss die Gemeinde die für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen und Beteiligungen<br />
durchführen, wenn wegen der Inanspruchnahme der Prüferinnen und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden. Sie muss auch die Kosten in dem Umfange tragen,<br />
wie es zur Durchführung der abgegebenen Prüfungsaufgaben erforderlich ist bzw. Erstattungen für die übernommenen<br />
Prüfungsaufgaben geltend machen.<br />
Unter diese Vorschrift fällt jedoch nicht die Heranziehung eines Dritten als kompetenten Gesprächspartner, wenn<br />
bei der Durchführung einer örtlichen Prüfung etwa fachliche Zweifelsfragen aufgetreten sind, die es zu klären gilt,<br />
um Fehleinschätzungen bei der örtlichen Prüfung vorzubeugen. Abhängig von der tatsächlichen Einbindung eines<br />
Dritten als Prüfer oder Berater sind daher dessen Beteiligung sowie die Ergebnisse seiner Tätigkeit nachvollziehbar<br />
zu dokumentieren.<br />
Die Tätigkeit eines Dritten als Sachverständiger für die örtliche Rechnungsprüfung, um in ein Prüfungsurteil dessen<br />
Beurteilung einbeziehen zu können, erfordert, dass auch eine Unabhängigkeit des Sachverständigen als<br />
persönliche Voraussetzung neben seiner fachlichen Qualifikation. Bei dem beauftragten Sachverständigen darf<br />
daher keine wirtschaftliche und finanzielle Abhängigkeit von der Gemeinde oder eine persönliche Bindung an<br />
Verantwortliche der Gemeinde bestehen. Ein Sachverständiger sollte wie der Prüfer zudem einen klar umrissenen<br />
Auftrag erhalten, damit dessen Arbeitsergebnisse durch den Abschlussprüfer beurteilt und in sein Prüfungsurteil<br />
einbezogen werden können. Die Dokumentation des Sachverständigen ist außerdem in die Dokumentation<br />
des Prüfers zu übernehmen.<br />
5.2 Die Anwendung des Vergaberechts<br />
Die Beauftragung eines Dritten als Prüfer im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung stellt für die Gemeinde<br />
einerseits den Einkauf einer Dienstleistung dar. Für eine solche Dienstleistung ist der Wettbewerb offen, sodass<br />
ein entsprechender gemeindlicher (öffentlicher) Auftrag den vergaberechtlichen Bestimmungen unterliegt (vgl. §<br />
25 GemHVO <strong>NRW</strong>). Bei der Auswahl von Dritten als Prüfer ist zudem zu prüfen, ob ggf. Ausschlussgründe nach<br />
§ 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> bestehen. Es ist sinnvoll und sachgerecht, bereits vor der Beauftragung eines Dritten<br />
eine Erklärung darüber einzuholen, ob und ggf. welche geschäftlichen, finanziellen, persönlichen oder sonstigen<br />
Beziehungen zwischen ihm und der Gemeinde bestehen.<br />
Die Gemeinde muss andererseits den Umfang des Prüfungsauftrages eigenverantwortlich unter Beachtung der<br />
haushaltsrechtlichen Erfordernisse festlegen. Es ist dabei nicht ausreichend, bei einem solchen Prüfungsauftrag<br />
nur auf die Angebotsbeschreibungen in den vom Dritten eingereichten Unterlagen abzustellen, auch wenn diese<br />
Unterlagen ggf. Hinweise auf haushaltsrechtliche bzw. örtliche Prüfungsvorgaben enthalten. In diesem Zusammenhang<br />
muss auch das gesamte Verfahren, von der Auswahl eines Dritten als Prüfer für die örtliche Rechnungsprüfung<br />
der Gemeinde bis Abschluss seiner Tätigkeit, nachvollziehbar von der Gemeinde dokumentiert<br />
werden. Diese gemeindliche Pflicht gilt entsprechend, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss unmittelbar einen<br />
Dritten als Prüfer beauftragt (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1044
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
5.3 Fachliche Entscheidungen über die Beauftragung des Dritten<br />
5.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die ausdrückliche haushaltsrechtliche Regelung, dass sich die örtliche Rechnungsprüfung eines Dritten als Prüfer<br />
bedienen kann, legt die fachliche Entscheidung über die Beauftragung des Dritten in die Hand der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung. Die Auswahl des Dritten sowie seine Beauftragung zur Durchführung von Prüfungsaufgaben<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung fallen daher in die Zuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung. Sofern das für<br />
die Beauftragung notwendige Verwaltungsverfahren organisatorisch vom Bürgermeister im Rahmen der allgemeinen<br />
Verwaltung abgewickelt wird, bedarf es dabei des Einvernehmens der örtlichen Rechnungsprüfung. Die<br />
für die Beauftragung eines Dritten ausdrücklich vorgesehene Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
steht der fachlichen Entscheidungszuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung nicht entgegen.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss, der sich im Rahmen seiner Prüfungszuständigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
bedienen muss, soll bei der Beauftragung eines Dritten mitwirken (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 2 und § 101<br />
GO <strong>NRW</strong>). Nur in den Fällen, in denen keine örtliche Rechnungsprüfung besteht und der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
den Dritten unmittelbar selbst beauftragt, obliegt dem Ausschuss sowohl die fachliche Entscheidung<br />
über die Beauftragung des Dritten als auch dessen Auswahl (vgl. § 59 Absatz 3 Satz 3 i.V.m. § 103 Absatz 5 GO<br />
<strong>NRW</strong>). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass in den Fällen, in denen bei der örtlichen Prüfung ein<br />
Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine Versagung entsprechend der Prüfungsaufgaben nach § 103<br />
Absatz 1 Nummern 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong> abzugeben ist, diese Pflicht auch für den Dritten im Rahmen des übernommenen<br />
Prüfauftrages besteht.<br />
5.3.2 Ausschluss oder Befangenheit des Prüfers<br />
Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind auch die Ausschlussgründe für Prüfer nach<br />
§ 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> und § 104 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> zu beachten. Dabei dürfen mögliche zutreffende Ausschlussgründe<br />
nach anderen Rechtsvorschriften nicht unberücksichtigt bleiben z. B. für Wirtschaftsprüfer die §§<br />
49 und 53 WPO und die §§ 20 ff. BS WP/vBP. Es können bei den Dritten als Prüfer - wie bei den Prüfern der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung - mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe bereits vor der Durchführung der<br />
örtlichen Prüfungsaufgabe, aber ggf. auch erst während oder nach seiner Prüfungstätigkeit auftreten oder bekannt<br />
werden. In solchen Fällen sollte auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die<br />
entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können.<br />
Die für den Prüfer geltenden persönlichen Ausschließungsgründe in dieser Vorschrift berücksichtigen die Besonderheiten<br />
des Gemeinderechts. Ein Dritter darf deshalb z. B. nicht als Prüfer tätig sein, wenn er ein Mitglied des<br />
Rates der Gemeinde, ein Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers, ein Angehöriger des Verantwortlichen<br />
für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters ist. Bei einer Verwirklichung der in dieser Vorschrift<br />
aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für den betreffenden Prüfer ein Verbot, an der örtlichen Abschlussprüfung<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses mitzuwirken. Durch eine Selbstkontrolle<br />
der Prüfer soll zudem gewährleistet werden, dass örtliche Sachverhalte nicht von denselben Personen geprüft<br />
werden, die unmittelbar an der Entstehung beteiligt waren.<br />
5.3.3 Der Auftragsumfang des Prüfers<br />
Im Rahmen der fachlichen Entscheidung über die Beauftragung eines Dritten als Abschlussprüfer sind der Auftragsgegenstand<br />
sowie der Prüfungsumfang nachvollziehbar abzugrenzen. Die Beauftragung muss daher die<br />
vorgesehenen Prüfungssachverhalte sowie die Leistungen des Abschlussprüfers konkret beinhalten. Die Prüfung<br />
des Jahresabschlusses durch einen Dritten kann sich daher auch darauf erstrecken, ob die gesetzlichen Vor-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1045
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
schriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind.<br />
Sie kann auch die Buchführung, die Inventur, das Inventar der Gemeinde sowie die Übersicht über örtlich festgelegte<br />
Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände umfassen. Ggf. kann auch der gemeindliche Lagebericht<br />
nach § 48 GemHVO <strong>NRW</strong> ein Gegenstand der Prüfung durch den Dritten sein.<br />
In diesem Zusammenhang ist es deshalb bei der Beauftragung als nicht ausreichend anzusehen, nur auf die von<br />
Dritten eingereichten Prüfungsangebote abzustellen. Das abgegebene Angebot ist inhaltlich mit den haushaltsrechtlichen<br />
Prüfungsvorgaben abzugleichen. Ggf. bedarf es dann einer Abstimmung mit dem Dritten, um den<br />
tatsächlichen Umfang der vorzunehmenden Jahresabschlussprüfung festzulegen. In der Abstimmung muss beachtet<br />
werden, dass der gemeindliche Jahresabschluss dahin gehend zu prüfen ist, ob er ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter<br />
Beachtung der GoB ergibt. Es ist in diesem Zusammenhang auch klarzustellen, dass nicht allein die gemeindliche<br />
Rechnungslegung der Gegenstand der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung ist.<br />
Im Rahmen der Beauftragung eines Dritten ist von diesem ein Prüfungsbericht zu verlangen, in dem die Durchführung<br />
der örtlichen Prüfung sowie deren Ergebnisse dargestellt werden. Der Dritte muss dabei auch einen Bestätigungsvermerk<br />
oder ein Vermerk über seine Versagung entsprechend den durchgeführten Prüfungsaufgaben<br />
abgeben. Im Rahmen des übernommenen Prüfauftrages obliegt ihm in diesen Fällen die Prüfungspflicht (vgl.<br />
nach § 103 Absatz 1 Nummern 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong>). Der Dritte als Prüfer muss dabei aber auch den Dokumentationspflichten<br />
eines Abschlussprüfers genügen, sodass die Gemeinde ggf. die Aufbewahrung bzw. Herausgabe<br />
von Prüfungsunterlagen festlegen muss. Von der Gemeinde sind außerdem die möglichen Ausschlussgründe für<br />
Prüfer zu beachten (vgl. § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> und § 104 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.4 Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde<br />
Die Gemeinde kann sich bei der Durchführung der Aufgaben ihrer örtlichen Rechnungsprüfung nicht nur eines<br />
einzelnen Dritten bedienen, sondern auch die örtliche Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde auf der<br />
Grundlage der Vorschrift des § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> beauftragen. Sie kann bei einem solchen Bedarf eine<br />
entsprechende öffentlich-rechtliche Vereinbarung abschließen. Eine solche Vereinbarung kann auch Prüfungsaufgaben<br />
zum Gegenstand haben, die der Rat der Gemeinde der ihm unterstellten örtlichen Rechnungsprüfung<br />
übertragen hat (vgl. § 103 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Übertragung von Prüfungsaufgaben auf eine andere Gemeinde kann dabei in vollem Aufgabenumfang oder<br />
für Teilaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung erfolgen. Es muss dann auch aufgrund der Prüfung ein Bestätigungsvermerk<br />
oder ein Vermerk über seine Versagung im Rahmen der Aufgabenerledigung durch die Prüfer der<br />
anderen Gemeinde bzw. im Rahmen des übernommenen Prüfauftrages abgegeben werden. Die Vereinbarung<br />
über die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde auf der Grundlage des § 103<br />
Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> kann folgende beispielhaft aufgezählte Inhalte haben (vgl. Abbildung).<br />
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde<br />
VERTRAGSTEIL<br />
Präambel<br />
GEMEINDEORDNUNG 1046<br />
REGELUNGSINHALT<br />
Die Städte ... und ... streben eine interkommunale Zusammenarbeit für ihre<br />
Aufgabenbereiche „Örtliche Rechnungsprüfung“ an. Dieses Vorhaben wird<br />
vom jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss mitgetragen. Die örtlichen<br />
Rechnungsprüfungen sollen sich bei ihrer Aufgabenerfüllung der Prüfer der<br />
jeweils anderen örtlichen Rechenprüfung als „Dritte“ im Rahmen der gesetzlichen<br />
Bestimmung bedienen können. Dabei wird die Nutzung von Synergieeffekten<br />
durch einen stetigen Erfahrungsaustausch, die Entwicklung gemeinsamer<br />
Prüfstandards und –strategien sowie einen möglichst flexiblen Mitarbeitereinsatz<br />
im Rahmen der übernommenen Prüfungsaufgaben auf der Grund-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde<br />
VERTRAGSTEIL<br />
§ 1<br />
Vertragsgegenstand<br />
§ 2<br />
Art und Umfang<br />
der Zusammenarbeit<br />
§ 3<br />
Durchführung<br />
der Prüfaufgaben<br />
§ 4<br />
Personalmaßnahmen<br />
§ 5<br />
Kostenerstattung<br />
§ 6<br />
Übergangsfrist<br />
§ 7<br />
Zustimmung durch die<br />
Rechnungsprüfungsausschüsse<br />
GEMEINDEORDNUNG 1047<br />
REGELUNGSINHALT<br />
lage einer abgestimmten Prüfungsplanung angestrebt. In diesem Sinne soll<br />
durch eine Aufgabenkritik eine Effizienzsteigerung erreicht werden.<br />
Die Städte ... und ... vereinbaren, bei der Durchführung der Aufgaben ihrer<br />
örtlichen Rechnungsprüfung sich bei Bedarf der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
des Vertragspartners nach § 103 Absatz 5 GO zu bedienen.<br />
Die jeweilige örtliche Rechnungsprüfung kann sich nach gegenseitiger Abstimmung<br />
der anderen örtlichen Rechnungsprüfung zur Durchführung der<br />
gesetzlich zugewiesenen Aufgaben nach § 103 Absatz 1 GO bedienen. Dies<br />
kann auch erfolgen, wenn der Rat einer örtlichen Rechnungsprüfung weitere<br />
Aufgaben nach § 103 Absatz 2 GO übertragen hat. Die Übernahme der Prüfungsaufgaben<br />
kann nach gemeinsamer Abstimmung in vollem Aufgabenumfang<br />
oder für Teilaufgaben erfolgen. Soweit bei den Aufgaben nach § 103<br />
Absatz 1 Nrn. 1 bis 3 ein Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine<br />
Versagung abzugeben ist, obliegt diese Pflicht der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
bzw. der jeweiligen Prüferin oder dem jeweiligen Prüfer im Rahmen des<br />
übernommenen Prüfauftrages. Die Ausschlussgründe für Prüferinnen und<br />
Prüfer nach § 103 Absatz 7 GO sind zu beachten.<br />
Die Leiter der beiden örtlichen Rechnungsprüfungen verständigen sich jährlich<br />
untereinander über die von der anderen örtlichen Rechnungsprüfung zu<br />
übernehmenden Aufgaben. Sie stimmen sich über die Durchführung der<br />
Prüfungen und die sonstige Art und Weise der Zusammenarbeit ab und sichern<br />
die Erledigung der übernommenen Prüfaufgaben. Die Leiter stellen für<br />
jedes Haushaltsjahr eine Prüfungsplanung auf, in der die übernommenen<br />
Prüfaufgaben getrennt von den sonstigen jeweiligen örtlichen Prüfaufgaben<br />
auszuweisen sind. Diese Prüfungsplanung ist dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
im Rahmen der Berichtspflicht nach § 7 zur Kenntnis zu geben.<br />
Soweit wegen der Inanspruchnahme der Prüferinnen und Prüfer aus dieser<br />
Vereinbarung personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden,<br />
führt die jeweilige Stadt die daraus für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen<br />
und Beteiligungen durch.<br />
Eine Kostenerstattung in Ausführung dieser Vereinbarung findet in dem Umfange<br />
statt, wie es zur Durchführung der vom Vertragspartner übernommenen<br />
Prüfungsaufgaben erforderlich ist. Für die Ermittlung der Kosten sind jeweils<br />
die Grundlagen der prüfenden Stadt heranzuziehen.<br />
Es wird eine Übergangsfrist vom 01.01.2006 bis zum 31.12.2007 vereinbart.<br />
Nach Abschluss der Prüfung des Jahresabschlusses des Haushaltsjahres<br />
2006 jeder Stadt, spätestens zum 30.09.2007, ist von der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
ihrem Rechnungsprüfungsausschuss ein Erfahrungsbericht<br />
vorzulegen, der einen Vorschlag die weitere Zusammenarbeit bzw. Übernahme<br />
von Prüfungsaufgaben enthalten soll.<br />
Jeder Vertragspartner verpflichtet sich, die für diese Vereinbarung erforderliche<br />
Zustimmung ihres örtlichen Rechnungsprüfungsausschusses nach § 103<br />
Absatz 5 GO einzuholen. Stimmt einer dieser Ausschüsse der Vereinbarung<br />
nicht zu, gilt die Vereinbarung als nicht geschlossen. Wird die Zustimmung<br />
von einem örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss widerrufen, endet die<br />
Vereinbarung am Ende des Haushaltjahres, in dem der Widerruf erfolgt.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde<br />
VERTRAGSTEIL<br />
§ 9<br />
Inkrafttreten / Kündigung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1048<br />
REGELUNGSINHALT<br />
Soweit die Vereinbarung über die in § 6 genannte Übergangsfrist hinaus<br />
fortgesetzt wird, ist dem jeweiligen Rechnungsprüfungsausschuss über Art<br />
und Umfang der Inanspruchnahme des Vertragspartners bei der örtlichen<br />
Prüfung jährlich für das abgelaufene Haushaltsjahr zu berichten. Dem Bericht<br />
ist eine Übersicht über die tatsächlich durchgeführten Prüfungen und die<br />
Abweichungen von der Planung der übernommenen Aufgaben beizufügen.<br />
Diese Vereinbarung tritt nach Zustimmung aller zustimmungspflichtigen Gremien,<br />
frühesten jedoch am 01.01.2006 in Kraft. Sie wird bis zum 31.12.2010<br />
abgeschlossen und ist auf der Grundlage eines entsprechenden Beschlusses<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses bis zum 30.06. eines jeden Jahres mit<br />
Wirkung zum 01.01. des folgenden Kalenderjahres kündbar. Darüber hinaus<br />
ist die Vereinbarung innerhalb der Übergangsfrist unter Ausschluss hieraus<br />
resultierender Ansprüche jederzeit einseitig kündbar. Wird die Vereinbarung<br />
nicht gekündigt und bleibt die gesetzliche Vorschrift des § 103 Absatz 5 GO<br />
unverändert, so verlängert sich die Vereinbarung jeweils um ein Kalenderjahr.<br />
Abbildung 206 „Die Beauftragung der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde“<br />
Im Rahmen solcher Vereinbarungen sind auch die möglichen Ausschlussgründe nach § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong><br />
und § 104 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> zu beachten. Durch die Beauftragung hat die andere Gemeinde die Stellung eines<br />
Dritten im Sinne dieser Vorschriften inne. Es kann daher im Einzelfall sinnvoll und sachgerecht sein, bereits vor<br />
der Beauftragung einer anderen Gemeinde sich von dieser eine Erklärung darüber einzuholen, ob und ggf. welche<br />
geschäftlichen, finanziellen, persönlichen oder sonstigen Beziehungen zwischen den dann tätigen Prüfern<br />
und der Gemeinde als Auftraggeber bestehen.<br />
Mögliche Ausschluss- oder Befangenheitsgründe der Prüfer können aber auch erst während der Prüfungstätigkeit<br />
auftreten. In solchen Fällen sollte ggf. auch der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet werden, wenn die<br />
dafür entstandenen Gegebenheiten nicht unverzüglich beseitigt werden können. Soweit wegen der Inanspruchnahme<br />
der Prüferinnen und Prüfer personal- und dienstrechtlichen Vorschriften berührt werden, muss die Gemeinde<br />
die daraus für ihr Personal erforderlichen Maßnahmen und Beteiligungen durchführen.<br />
In diesem Zusammenhang müssen auch die Kosten in dem Umfange getragen werden, wie es zur Durchführung<br />
der abgegebenen Prüfungsaufgaben erforderlich ist bzw. Erstattungen für die übernommenen Prüfungsaufgaben<br />
geltend gemacht werden können. Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach dieser Vorschrift stellt dabei keine<br />
besondere Vereinbarung dar, die den Verfahrensvorschriften des GkG unterliegt. Dafür bedürfte es eines ausdrücklichen<br />
Verweises auf dieses Gesetz in der betreffenden haushaltsrechtlichen Vorschrift. Die örtliche Vereinbarung<br />
bedarf deshalb auch keiner Genehmigung nach § 24 GkG.<br />
5.5 Die Beteiligung des Rechnungsprüfungsausschusses bei der Beauftragung<br />
Die Beauftragung Dritter durch die örtliche Rechnungsprüfung bedingt, dass bei der Gestaltung entsprechender<br />
Verträge auch die Rechte des Rechnungsprüfungsausschusses der Gemeinde berücksichtigt bzw. in das Vertragswerk<br />
einfließen müssen. Der Ausschuss, der die gesetzlich zuständige Prüfungsinstanz für den Jahresabschluss<br />
und den Gesamtabschluss der Gemeinde ist, muss deshalb vor einer über die Amtshilfe hinausgehenden<br />
Zusammenarbeit der örtlichen Rechnungsprüfung mit Dritten beteiligt werden. Bei einer ausschreibungspflichtigen<br />
Beauftragung muss der Ausschuss jedoch nicht bereits vor der Ausschreibung beteiligt werden. Erst wenn<br />
der ausgewählte Dritte mit einer konkreten Prüfungsleistung beauftragt und im Rahmen einer Vereinbarung eine<br />
konkrete Dienstleistung von einem Dritten eingekauft werden soll, bedarf es der Zustimmung des Ausschusses.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Dem Rechnungsprüfungsausschuss steht dabei auch das Recht zu, zu einem späteren Zeitpunkt seine erteilte<br />
Zustimmung zu widerrufen.<br />
Bei einer mehrjährigen Vereinbarung über die Aufgabe „Rechnungsprüfung“ zwischen einzelnen Gemeinden soll<br />
zwischen den Vertragspartnern eine jährliche Abstimmung über die Prüfungsaufgaben erfolgen. Der jeweilige<br />
Rechnungsprüfungsausschuss ist dann über die Art und den Umfang der Inanspruchnahme des Vertragspartners<br />
zu unterrichten. Eine solche Abstimmung schafft in der örtlichen Prüfungsplanung eine Übersichtlichkeit und<br />
Nachvollziehbarkeit im Zusammenhang mit den sonstigen noch bestehenden eigenen örtlichen Prüfaufgaben.<br />
Nach Ablauf des Haushaltsjahres ist dann die Information des Rechnungsprüfungsausschusses über die tatsächlich<br />
durchgeführten Prüfungstätigkeiten für Dritte notwendig bzw. sachlich geboten.<br />
5.6 Kein Verzicht auf die Gesamtverantwortung<br />
In den Fällen, in denen sich die örtliche Rechnungsprüfung mit Zustimmung des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
Dritter als Prüfer bedient, trägt die örtliche Rechnungsprüfung weiterhin die Gesamtverantwortung für die Durchführung<br />
bzw. die ordnungsgemäße Erledigung der übertragenen Aufgabe. Der Dritte wird unabhängig von der<br />
örtlichen Gestaltung der vertraglichen Übertragung regelmäßig nur als Erfüllungsgehilfe der Gemeinde tätig. Die<br />
örtliche Rechnungsprüfung kann sich daher durch die Übertragung der Abschlussprüfung (ganz oder teilweise)<br />
auf einen Dritten nicht aus ihrer Verantwortung für die Jahresabschlussprüfung selbst entlassen. Sie muss weiterhin<br />
sicherstellen, dass ihr alle notwendigen Prüfungsdaten und Prüfungsergebnisse rechtzeitig zur Verfügung<br />
stehen, um ihrer gesetzlichen Prüfungspflicht rechtzeitig bis zur Feststellung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
(spätestens bis zum 31. Dezember) nachkommen zu können (vgl. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die prüferbezogenen Verantwortlichkeiten werden dadurch deutlich, dass diese im Rahmen ihrer Prüfung einen<br />
Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung nach § 101 Absatz 3 bis 7 GO <strong>NRW</strong> abzugeben<br />
haben. Dem Rechnungsprüfungsausschuss der Gemeinde müssen aber im Rahmen der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung<br />
nicht alle erstellten auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke der beteiligten Dritten vorgelegt<br />
werden. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die örtliche Rechnungsprüfung einen auf ihr Prüfungsergebnis bezogenen<br />
Bestätigungsvermerk verfasst und diesen dem Rechnungsprüfungsausschuss vorlegt.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss, der die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung des Jahresabschlusses<br />
gegenüber dem Rat der Gemeinde trägt, hat grundsätzlich einen eigenen Bestätigungsvermerk zu<br />
verfassen. In diesem Bestätigungsvermerk sind aber die Prüfungsergebnisse bzw. Bestätigungsvermerke der an<br />
der gemeindlichen Jahresabschlussprüfung beteiligten anderen Abschlussprüfer zu berücksichtigen. In Einzelfällen<br />
kann es sinnvoll sein, auf auftragsbezogene Bestätigungsvermerke zu verweisen und diese dann auch dem<br />
eigenen Bestätigungsvermerk beizufügen. Es ist auch möglich, den Bestätigungsvermerk durch weitere eigenständige<br />
Erklärungen der beteiligten Abschlussprüfer und der örtlichen Rechnungsprüfung zu ergänzen.<br />
In diesem Verfahren steht dem Rechnungsprüfungsausschuss aber auch das Recht zu, in einem eigenen Bestätigungsvermerk<br />
das aus seiner Sicht zutreffende Ergebnis darzustellen, insbesondere dann, wenn der Ausschuss<br />
das in einem Bestätigungsvermerk verankerte Prüfungsergebnis nicht mitgetragen kann, z. B. bei aufgetretenen<br />
Mängeln. Er kann ggf. für die Beratungen des Rates der Gemeinde über die Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses eine Anhörung der vorher tätigen Prüfer vorschlagen. Auch der Rat kann, wenn dafür ein<br />
gesonderter Bedarf besteht, eine solche Anhörung veranlassen. Aus der Prüfungstätigkeit heraus entsteht aber<br />
kein Recht auf Anhörung der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritter als Prüfer.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1049
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
6. Zu Absatz 6 (Bestätigungsvermerk und Abschlussprüfung):<br />
6.1 Die Pflichten der Abschlussprüfer<br />
Die Abschlussprüfer haben bei der Durchführung von gemeindlichen Prüfungsaufgaben einen Bestätigungsvermerk<br />
oder einen Vermerk über seine Versagung abzugeben (vgl. § 101 Absatz 3 bis 7 GO <strong>NRW</strong>). Diese Vorgabe<br />
dient der Klarstellung und der Transparenz des Prüfungsgeschehens und des Prüfungsergebnisses. Sie betrifft<br />
nicht nur den Rechnungsprüfungsausschuss, sondern auch die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder<br />
beauftragte Dritte als Prüfer, die bei gemeindlichen Abschlüssen im Rahmen der örtlichen Prüfung als Abschlussprüfer<br />
verantwortlich tätig sind.<br />
Die haushaltsrechtliche Regelung soll dabei sicherstellen, dass der Abschlussprüfer sich ein Urteil darüber bildet,<br />
ob der Prüfungsgegenstand den Anforderungen entspricht. Das Prüfungsergebnis soll deshalb in einem Bestätigungsvermerk<br />
dokumentiert werden. Die Urteilsbildung und die Dokumentation durch den Abschlussprüfer sollen<br />
dabei entsprechend dem Auftragsumfang erfolgen, jedoch unabhängig davon, ob die tatsächlich vorzunehmende<br />
Prüfung von ihm vollständig oder nur in Teilen erledigt wird. Der Rechnungsprüfungsausschuss, der die Gesamtverantwortung<br />
bei Abschlussprüfungen trägt, hat deshalb die Pflicht, ein Gesamturteil abzugeben.<br />
6.2 Der Verweis auf § 103 Absatz 1 Nummern 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong><br />
6.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde, die Prüfung der Jahresabschlüsse der in § 97 Absatz 1<br />
Nummern 1, 2 und 4 GO <strong>NRW</strong> benannten Sondervermögen und die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde<br />
stellen jeweils abgegrenzte und eigenständige Prüfungsaufgaben dar. Diese Prüfungsgegenstände werden<br />
als herausragende Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung angesehen und sind deshalb im gesetzlich<br />
bestimmten Aufgabenkatalog der örtlichen Rechnungsprüfung enthalten. Die Durchführung solcher Prüfungsaufgaben<br />
bedingt, dass sich der jeweilige Abschlussprüfer dabei ein eigenes Prüfungsurteil bilden muss.<br />
6.2.2 Die gemeindliche Jahresabschlussprüfung<br />
Die Prüfung des Jahresabschlusses der Gemeinde schließt neben den Bestandteilen des Jahresabschlusses und<br />
seinen Anlagen auch die dem Abschluss zugrunde liegende Buchführung ein. Der gemeindliche Jahresabschluss<br />
hat unter Beachtung der GoB ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu vermitteln. Die gemeindliche Buchführung muss dazu beitragen<br />
und hat den in mehreren haushaltsrechtlichen Vorschriften bestimmten Anforderungen zu entsprechen (vgl. § 93<br />
GO <strong>NRW</strong> i.V.m. §§ 27 ff. GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Der Jahresabschluss der Gemeinde soll die vorgesehenen Angaben und die zutreffenden Ansätze für die gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstände und Schulden enthalten. Er muss zudem in einem vorgeschriebenen Verfahren<br />
aufgestellt werden. In der Vorschrift wird deshalb ausdrücklich bestimmt, dass in die Prüfung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses auch die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte<br />
Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen sind. Die Prüfung der Beachtung der gesetzlichen<br />
haushaltsrechtlichen Vorschriften, der Regelungen der gemeindlichen Haushaltssatzung sowie ergänzender<br />
Satzungen, aber auch weiterer ortsrechtlicher Bestimmungen, ist ebenfalls ein wichtiger Gegenstand der Jahresabschlussprüfung.<br />
In diesem Zusammenhang ist zudem zu prüfen, ob der gemeindliche Lagebericht mit dem Jahresabschluss und<br />
den Erkenntnissen des Prüfers in Einklang steht. Die Angaben im Lagebericht der Gemeinde dürfen dabei keine<br />
GEMEINDEORDNUNG 1050
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde bei den Adressaten<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses erwecken. Außerdem muss im gemeindlichen Lagebericht auch eine ausreichende<br />
Auskunft zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde einschließlich ihrer wirtschaftlichen<br />
Entwicklung gegeben werden.<br />
6.2.3 Die Jahresabschlussprüfung der Sondervermögen<br />
6.2.3.1 Die Abschlussprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung<br />
Die Jahresabschlüsse bestimmter gemeindlicher Sondervermögen sind eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
(vgl. § 97 Absatz 1 Nummern 1, 2 und 4 GO <strong>NRW</strong>). Zu diesen Sondervermögen gehören das Gemeindegliedervermögen,<br />
das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen Stiftungen und die rechtlich<br />
unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen der Gemeinde. Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
hat bei diesen Sondervermögen zu prüfen, inwieweit der Jahresabschluss zutreffend die wirtschaftliche Lage<br />
dieser Sondervermögen darstellt.<br />
Die Anforderungen an die Jahresabschlussprüfung unterscheiden sich dabei nicht grundsätzlich von den Anforderungen<br />
an die gemeindliche Abschlussprüfung, sofern für einzelne Sondervermögen ein eigener Rechnungskreis<br />
besteht. In den Fällen, in denen gemeindliche Sondervermögen in den Haushalt der Gemeinde einbezogen sind<br />
und dadurch auch zum gemeindlichen Jahresabschluss gehören, kann sich die Prüfung der Sondervermögen auf<br />
die Einhaltung der Zwecke dieser Sondervermögen durch die Gemeinde beschränken.<br />
6.2.3.2 Die Abschlussprüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
Für die Jahresabschlussprüfung der wirtschaftlichen Unternehmen (§ 114 GO <strong>NRW</strong>) und organisatorisch verselbstständigte<br />
Einrichtungen (§ 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) ohne eigene Rechtspersönlichkeit als gemeindliche<br />
Betriebe (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>) sind besondere Regelungen getroffen worden. Deren Jahresabschlussprüfung<br />
obliegt daher der Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> und nicht der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
(vgl. § 106 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich für die Jahresabschlussprüfung eines Wirtschaftsprüfers, einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft<br />
oder in Einzelfällen eines hierzu befähigten eigenen Prüfers bedienen. Sie hat das<br />
Prüfungsergebnis in Form des Prüfungsberichts auch der betroffenen Gemeinde mitzuteilen. Wenn Veranlassung<br />
dazu besteht oder auf Anforderung, hat die Gemeindeprüfungsanstalt das Prüfungsergebnis auch den Kommunal-<br />
und den Fachaufsichtsbehörden mitzuteilen. Diese Regelungen gelten entsprechend auch für Einrichtungen,<br />
die entsprechend den Vorschriften über das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geführt werden (vgl. § 107 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
6.2.4 Die gemeindliche Gesamtabschlussprüfung<br />
6.2.4.1 Die Prüfung der Aufstellung des Gesamtabschlusses<br />
Die Prüfung des Gesamtabschlusses der Gemeinde schließt neben den Bestandteilen des Gesamtabschlusses<br />
und seinen Anlagen auch die die Prüfung der Beachtung der dafür geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften<br />
sowie ergänzender Bestimmungen von Gesellschaftsverträgen und gemeindlichen Satzungen ein. Der gemeindliche<br />
Gesamtabschluss muss unter Beachtung der GoB ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild<br />
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln. Zu den Prüfungsgegenständen<br />
gehören daher eine Vielzahl von gemeindlichen Sachverhalten. Dazu zählen z. B. die Festlegung des<br />
GEMEINDEORDNUNG 1051
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Vollkonsolidierungskreises und die Festlegung der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-Methode konsolidiert<br />
werden. Ebenso ist die Festlegung der gemeindlichen Betriebe, denen im Hinblick auf den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss eine untergeordnete Bedeutung zukommt, ein Prüfungsgegenstand.<br />
Die Gesamtabschlussprüfung umfasst aber auch die sich an die genannten Festlegungen anschließende Durchführung<br />
der Vollkonsolidierung sowie der Anwendung der Equity-Methode. Ein Prüfungsgegenstand ist zudem<br />
der Gesamtlagebericht, bei dem zu prüfen ist, ob der Bericht mit dem Gesamtabschluss und den Erkenntnissen<br />
des Abschlussprüfers in Einklang steht. Die Angaben im Gesamtlagebericht dürfen dabei nicht eine falsche Vorstellung<br />
von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Der Gesamtlagebericht<br />
muss außerdem aussagekräftige Auskünfte zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde<br />
bzw. ihrer wirtschaftlichen Entwicklung enthalten.<br />
Die Prüfung von Zwischenabschlüssen, sofern diese von einzelnen gemeindlichen Betrieben aufzustellen sind,<br />
gehört ebenfalls zur Gesamtabschlussprüfung. Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage<br />
der Gemeinde zum Abschlussstichtag gezeigt und die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt<br />
werden, als ob sie eine einzige Einheit (Gesamtheit) darstellt. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen gemeindliche<br />
Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, einen Zwischenabschluss aufstellen, um<br />
in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen zu werden. Mit einem Zwischenabschluss wird die für die<br />
Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss notwendige zeitliche Übereinstimmung der Geschäftsjahre<br />
mit den anderen Betrieben geschaffen.<br />
6.2.4.2 Die Prüfung des Verzichts auf einen Gesamtabschluss<br />
Bei einzelnen Gemeinden können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu<br />
führen, dass für die Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt<br />
liegt z. B. vor, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste<br />
Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen<br />
der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor.<br />
Die Prüfung der Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses gehört daher auch zu den Prüfungsaufgaben der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung im Rahmen ihrer Gesamtabschlussprüfung. In solchen Prüfungen ist zu berücksichtigen,<br />
dass keine gesonderte Ausnahmeregelung für die Gemeinde besteht, nach der sie generell auf die Aufstellung<br />
eines gemeindlichen Gesamtabschlusses verzichten kann bzw. von der Aufstellungspflicht befreit ist (vgl. § 116<br />
GO <strong>NRW</strong>). Im zu prüfenden örtlichen Einzelfall sind daher die besonderen örtlichen Gegebenheiten zu betrachten<br />
und zu bewerten, um die von der Gemeinde getroffene Verzichtsentscheidung zutreffend beurteilen zu können.<br />
6.3 Der Verweis auf § 101 Absatz 3 bis 7 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Pflicht des Abschlussprüfers, einen Bestätigungsvermerk oder einen Vermerk über seine Versagung abzugeben,<br />
wird durch den Verweis auf die Vorschriften des § 101 Absatz 3 bis 7 GO <strong>NRW</strong> ausdrücklich klargestellt. Ein<br />
Bestätigungsvermerk oder ein Vermerk über seine Versagung ist wegen des erweiterten Prüfungsgegenstandes<br />
und Prüfungsumfanges im Rahmen der Abschlussprüfungen sowie wegen der gewachsenen Bedeutung des<br />
gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde im Gefüge des gemeindlichen<br />
Haushaltsrechts geboten.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat dabei im Rahmen seiner Tätigkeit das Prüfungsergebnis in einem eigenen<br />
Bestätigungsvermerk zusammenzufassen, auch wenn mehrere Beteiligte an einer Abschlussprüfung mitgewirkt<br />
haben (vgl. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). In solchen Fällen kann der Rechnungsprüfungsausschuss auf den Bestä-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1052
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
tigungsvermerken aufbauen, den die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung oder Dritte als Prüfer im Rahmen<br />
ihres Prüfungsauftrages und ihrer vorzunehmenden Beurteilung abzugeben haben.<br />
Sofern sich die örtliche Rechnungsprüfung eines Dritten nach § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> bedient, muss der von<br />
dem Dritten vorzulegende Prüfungsbericht in einem der Prüfungsaufgabe entsprechenden Bestätigungsvermerk<br />
zusammengefasst und unter Angabe des Datums unterzeichnet sein. Die örtliche Rechnungsprüfung muss dann<br />
eine Beurteilung vornehmen und entscheiden, ob das Prüfungsergebnis übernommen werden kann. Sie muss<br />
keine nochmalige Prüfung durchführen, aber ihr Prüfungsergebnis in einem eigenen Bestätigungsvermerk zusammenfassen.<br />
Eine solche Überprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung muss aber aus ihrem Bestätigungsvermerk ersichtlich<br />
sein. Dabei muss auch angegeben werden, ob und ggf. welcher Dritte mit der Durchführung der Jahresabschlussprüfung<br />
beauftragt worden ist und zu welchem Ergebnis diese Prüfung geführt hat. Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
kann dabei aufgrund ihrer Prüfung auch einen eigenständigen Bestätigungsvermerk erstellen. Sie<br />
kann aber auch den Bestätigungsvermerk des Dritten vollständig übernehmen. Sie muss diese Sachlage dann<br />
aber durch eine entsprechende Ergänzung klarstellen.<br />
Weitere Ergänzungen sind möglich, wenn durch die zusätzlichen Bemerkungen das Prüfungsergebnis nachvollziehbarer<br />
wird. Der „abschließende“ Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung ist mit dem Prüfungsbericht<br />
zu verbinden und dem Rechnungsprüfungsausschuss zur weiteren Prüfung vorzulegen. Bedient sich der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung, ist es ausreichend, wenn gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung den Bestätigungsvermerk mit Angabe des<br />
Datums unterzeichnet.<br />
7. Zu Absatz 7 (Unabhängigkeit des Dritten als Prüfer):<br />
7.1 Zu Satz 1 (Ausschlussgründe):<br />
7.1.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Die haushaltsrechtliche Regelung dient dazu, die Unabhängigkeit der verantwortlich zeichnenden Prüfer für den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss zu gewährleisten und typische Interessenkonflikte im Zusammenhang mit der<br />
von ihnen vorzunehmenden Prüfungstätigkeit auszuschließen. Dabei gilt es, das Bestehen der Unabhängigkeit<br />
objektiv aus der Sicht eines sachkundigen Dritten zu beurteilen. Ein Prüfer ist deshalb grundsätzlich von der örtlichen<br />
Abschlussprüfung ausgeschlossen, wenn Gründe vorliegen, nach denen die Besorgnis der Befangenheit<br />
besteht, z. B. insbesondere Beziehungen zur Gemeinde in geschäftlicher, finanzieller oder persönlicher Art. Für<br />
einen Dritten als Wirtschaftsprüfer sind z. B. hinsichtlich seiner Rechte und Pflichten auch die Vorschriften der §§<br />
43, 44 und 49 WPO nicht unbeachtlich.<br />
Bei einer Verwirklichung der in der Vorschrift aufgezählten Ausschlusstatbestände besteht für die betreffende<br />
Person ein Verbot, an einer gemeindlichen Abschlussprüfung mitzuwirken. Mit der Vorschrift soll daher erreicht<br />
werden, dass der Abschlussprüfer sein Urteil frei von unsachgemäßen Erwägungen bildet. Es soll z. B. auch die<br />
unbefangene Urteilsfähigkeit des Prüfers nicht durch finanzielle Interessen beeinträchtigt werden. Durch diese<br />
Vorgaben sind i.d.R. die Abschlussprüfer betroffen, die den abzugebenden Bestätigungsvermerk verantwortlich<br />
zu unterzeichnen haben (vgl. (vgl. § 101 Absatz 3 bis 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Als persönliche Ausschließungsgründe bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde können auch weitere Gegebenheiten<br />
bestehen, die nicht ausdrücklich in der Vorschrift aufgeführt worden sind. Als persönliche Ausschließungsgründe<br />
bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde können auch weitere Gegebenheiten bestehen, die<br />
nicht ausdrücklich in der Vorschrift aufgeführt worden sind. Dazu gehören insbesondere Tätigkeiten des Dritten,<br />
GEMEINDEORDNUNG 1053
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
deren Ergebnisse zum Gegenstand der Abschlussprüfung gemacht werden können oder sich wesentlich auf die<br />
Abschlussprüfung auswirken können, z. B. bewertungsrelevante Leistungen, die Ansätze von Vermögensgegenständen<br />
und gemeindlichen Verpflichtungen zu bestimmen. Derartige Leistungen gelten als nicht zulässig, sofern<br />
der Dritte als Abschlussprüfer für die Gemeinde tätig ist, für die er zuvor Bewertungsleistungen erbracht hat.<br />
Für die Prüfung, ob und in welchem Umfang ein Ausschluss bzw. ein Hinderungsgrund bei einem Prüfer bestehen<br />
könnte, können auch andere Prüfungsvorgaben herangezogen werden, z. B. die Gründe, aufgrund derer<br />
Abschlussprüfer bei Unternehmen von öffentlichen Interesse ausgeschlossen sind (vgl. § 319a HGB). Die Besonderheiten<br />
der gemeindlichen Verhältnisse werden insbesondere jedoch durch die in der Vorschrift genannten<br />
Ausschlussgründe umgesetzt (vgl. Abbildung).<br />
Ein Dritter darf z.B. kein Prüfer sein,<br />
- als Mitglied des Rates der Gemeinde;<br />
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers<br />
- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers;<br />
- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters;<br />
- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche);<br />
- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des<br />
Jahresabschlusses mitgewirkt hat;<br />
- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde<br />
erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat;<br />
- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss auswirken;<br />
- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen<br />
der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen).<br />
Abbildung 209 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“<br />
Von der Gemeinde ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass das Verbot, als Prüfer nicht Mitglied<br />
des Rates, Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung<br />
oder seines Stellvertreters sein zu dürfen, nicht nur bei einer Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch<br />
bei denjenigen Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz<br />
verbunden sind.<br />
Durch diese Erweiterung wird den Regelungen des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz<br />
- LPartG) vom 16. Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung getragen. Die Vorgabe<br />
steht zudem mit § 31 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> in Verbindung, denn durch diese Vorschrift wird bestimmt, welche verwandtschaftlichen<br />
Verhältnisse unter dem Begriff „Angehöriger“ im Sinne der Gemeindeordnung zu subsumieren<br />
sind. Das Verbot soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von vornherein<br />
ausschließen und die persönliche Unabhängigkeit des Dritten als Prüfer gewährleisten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1054
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§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch eine Selbstkontrolle des Prüfers soll außerdem gesichert werden, dass Sachverhalte nicht von denselben<br />
Personen geprüft werden, die selbst unmittelbar an der Entstehung beteiligt waren. Es bietet sich deshalb an, vor<br />
der Auftragsvergabe an einen Dritten als Prüfer, spätestens aber vor Beginn der Prüfungsarbeiten, von einem<br />
Dritten als Abschlussprüfer ggf. eine Unabhängigkeitserklärung zu verlangen und dafür auch entsprechende<br />
vertragliche Vereinbarungen zu treffen. Im Rahmen der Beauftragung des Dritten als Prüfer sind sämtliche damit<br />
in Zusammenhang stehende Verwaltungsvorgänge zu dokumentieren.<br />
7.1.2 Das Selbstprüfungsverbot für Prüfer<br />
Die Zurückhaltung der verantwortlich zeichnenden Prüfer ist notwendig, um ihre Unabhängigkeit im Rahmen von<br />
Abschlussprüfungen zu wahren und sie nicht zu Prüfern für eigene Sachentscheidungen zu machen. Die Prüfer<br />
sollen deshalb z. B. nicht ein Mitglied von Entscheidungsgremien sein, in denen die Bewertungs- und Bilanzierungsmethoden<br />
für den gemeindlichen Jahresabschluss festgelegt werden. Sie sollen aber auch im Rahmen ihrer<br />
beratenden Begleitung der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses keine Entscheidungsvorlagen<br />
erarbeiten oder diese Unterlagen mit unterzeichnen. Ob eine Tätigkeit des Prüfers über eine Prüfungstätigkeit<br />
hinausgeht und und zu einem Selbstprüfungsverbot führt, kann nur im örtlichen Einzelfall beurteilt werden. Unter<br />
der Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten kann sich dabei ergeben, dass Tätigkeit eines Prüfers nicht<br />
nur von untergeordneter Bedeutung sind.<br />
Der Prüfer soll daher die Maßnahmen zur Prüfung seiner Unabhängigkeit für die Dauer der Abschlussprüfung und<br />
die seine Unabhängigkeit gefährdenden Umstände sowie die von ihm ergriffenen Schutzmaßnahmen ausreichend<br />
dokumentieren und dazu im von ihm zu erstellenden Prüfungsbericht entsprechende Angaben machen. Er<br />
braucht dabei jedoch nicht die von ihm durchgeführten Maßnahmen im Einzelnen anzugeben. Es ist vielmehr als<br />
ausreichend anzusehen, wenn der Prüfer im Prüfungsbericht bestätigt, dass er die auf seine Unabhängigkeit<br />
anwendbaren Regelungen beachtet hat. Außerdem sollte bei einem Wechsel eines Dritten als Abschlussprüfer<br />
der bisherige Abschlussprüfer dem neuen Abschlussprüfer über die Durchführung der bisherigen Abschlussprüfungen<br />
sowie über das Ergebnis der bisherigen Prüfungen informieren.<br />
Eine Einschränkung der Unabhängigkeit bzw. ein Selbstprüfungsverbot kann sich auch im Rahmen der Durchführung<br />
der Prüfung ergeben. Entsprechend den Vorgaben der Vorschrift bedarf es deshalb eines regelmäßigen<br />
Austausches der verantwortlich zeichnenden Prüfer. Dritte als Prüfer dürfen deshalb auch mehrmals beauftragt<br />
oder längerfristig beschäftigt werden, solange keine sonstigen Ausschlussgründe bestehen. Beim gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss kann ggf. ein Selbstprüfungsverbot für den verantwortlichen Prüfer auch dadurch entstehen,<br />
dass der Prüfer mit der Durchführung der Abschlussprüfung von bedeutenden gemeindlichen Betrieben beauftragt<br />
ist, die im Gesamtabschluss von der Gemeinde voll zu konsolidieren sind.<br />
Das Selbstprüfungsverbot gilt aber auch für die Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, wenn diese Prüfer im Wege<br />
der Beauftragung die Prüfungsaufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung erledigen, z. B. die Prüfung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses (vgl. § 105 Absatz 8 GO <strong>NRW</strong>). In solchen Fällen ist eine Mitwirkung des Prüfers<br />
bei der überörtlichen Prüfung des gleichen Prüfungsgegenstandes dann nicht mehr zulässig (vgl. § 105 Absatz 8<br />
GO <strong>NRW</strong>). Vergleichbare Sachlagen können sich auch aus der möglichen Beratungstätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
gegenüber der zu prüfenden Gemeinde ergeben.<br />
7.1.3 Die Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern<br />
Das Selbstprüfungsverbot als Unabhängigkeitsverständnis wirkt sich auch auf die Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern<br />
aus, z. B. bei Bürogemeinschaften, Kooperationen und Netzwerken, wenn ein Prüfer auf das Ergebnis<br />
der durchzuführenden Abschlussprüfung einen entsprechenden Einfluss nehmen kann. Bei einem solchen<br />
Sachverhalt ist immer die Frage zu klären, ob ein sachverständiger Dritter das Vorliegen der Besorgnis der Be-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1055
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 103 GO <strong>NRW</strong><br />
fangenheit als objektiv gegeben ansehen wird. Für jeden Prüfer besteht deshalb eine Nachweis- und Dokumentationspflicht,<br />
dass im Rahmen seines Prüfungsauftrages das Besorgnis der Befangenheit nicht besteht.<br />
Bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, die Wirtschaftsprüfern die Möglichkeit bieten, sich zur Berufsausübung<br />
zusammenzuschließen (vgl. 5. Abschnitt der Wirtschaftsprüferordnung), ist u.a. darauf abzustellen, ob die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft,<br />
die von einem verantwortlichen Wirtschaftsprüfer geführt werden muss, selbst beauftragt<br />
wird oder nur ein bestimmter Wirtschaftsprüfer dieser Gesellschaft tätig werden soll (vgl. § 319 Absatz 4<br />
HGB). Dabei ist zu beachten, wer nach Abschluss der Prüfung den Bestätigungsvermerk als verantwortlicher<br />
Prüfer zu unterzeichnen hat. Sofern dafür ein Wirtschaftsprüfer vorgesehenen ist, der gesetzlicher Vertreter der<br />
Wirtschaftsprüfungsgesellschaft oder einer ihrer Gesellschafter ist, kann sich ggf. ein Selbstprüfungsverbot für die<br />
Gesellschaft insgesamt ergeben.<br />
Bei Netzwerken ist darauf abzustellen, ob die Personen bei ihrer Berufsausübung zur Verfolgung gemeinsamer<br />
wirtschaftlicher Interessen für eine gewisse Dauer zusammenwirken (vgl. § 319b Absatz 1 Satz 3 HGB). Für diese<br />
Personen sollen vergleichbare Ausschlussgründe dann zum Tragen kommen, wenn das Netzwerkmitglied auf<br />
das Ergebnis der Abschlussprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses Einfluss nehmen kann. Die Netzwerkmitglieder<br />
sollen von der Durchführung einer Abschlussprüfung absehen, wenn zwischen ihnen oder ihrem<br />
Netzwerk und der Gemeinde unmittelbar oder mittelbar eine finanzielle oder geschäftliche Beziehung oder eine<br />
sonstige Verbindung besteht, wozu auch die Erbringung zusätzlicher Leistungen zählt. Ein Selbstprüfungsverbot<br />
kann aber auch für Prüfer entstehen, die in sonstigen Kooperationen zusammenwirken, wenn im Einzelfall die<br />
grundlegenden Kriterien tatsächlich und bezogen auf den Abschlussprüfer erfüllt sind.<br />
7.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 104 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>)<br />
Die Prüfer dürfen nicht an der Führung der Bücher der Gemeinde oder an der Aufstellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde mitgewirkt haben, wenn diese mit einer Abschlussprüfung<br />
beauftragt werden sollen (vgl. § 104 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Durch die Vorschrift wird daher ausdrücklich<br />
eine Verbindung zwischen den gesetzlichen Prüfungsaufgaben und der Stellung der Abschlussprüfer<br />
bzw. ihrer Unabhängigkeit hergestellt. Sie dient daher dazu, eine Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung zu vermeiden.<br />
Die Besorgnis der Befangenheit des Prüfers und daher eine Unvereinbarkeit seiner Prüfungstätigkeit mit der<br />
sonstigen Tätigkeit entsteht in den Fällen, in denen der Prüfer einen Sachverhalt zu beurteilen hat, an dessen<br />
Entstehung er selbst mitgewirkt hat und seine Beteiligung dabei von Bedeutung ist. Davon abzugrenzen ist die<br />
allgemeine Beratung, wenn diese eine Entscheidungshilfe für die Gemeinde darstellt und nicht die mögliche Prüfungstätigkeit<br />
des Beraters berührt. Der Gemeinde als zu beratende Stelle muss außerdem die Entscheidung in<br />
der Sache vorbehalten bleiben.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1056
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§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 104<br />
Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
(1) 1 Die örtliche Rechnungsprüfung ist dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm<br />
unmittelbar unterstellt. 2 Sie ist von fachlichen Weisungen frei.<br />
(2) 1 Der Rat bestellt die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung und die Prüfer und beruft sie ab. 2 Die Leitung<br />
und die Prüfer können nicht Mitglieder des Rates sein und dürfen eine andere Stellung in der Gemeinde nur innehaben,<br />
wenn dies mit ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist. 3 Sie dürfen nicht Zahlungen der Gemeinde abwickeln.<br />
(3) Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung darf nicht Angehöriger des Bürgermeisters, des Kämmerers oder<br />
des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters sein.<br />
(4) Für die Aufgaben nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 dürfen die Prüfer nicht an der Führung der Bücher oder an<br />
der Aufstellung des Jahresabschlusses oder des Gesamtabschlusses mitgewirkt haben.<br />
Erläuterungen zu § 104:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die örtliche Rechnungsprüfung als Organisationseinheit<br />
Bei den kreisfreien Städten, den Großen und den Mittleren kreisangehörigen Städten stellt die örtliche Rechnungsprüfung<br />
regelmäßig eine eigenständige Organisationseinheit innerhalb der gemeindlichen Verwaltung dar.<br />
Diese Städte haben aufgrund gesetzlicher Vorgaben eine örtliche Rechnungsprüfung zur Eigenkontrolle einzurichten<br />
(vgl. § 102 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die übrigen Gemeinden sollen eine örtliche Rechnungsprüfung<br />
einrichten, wenn bei ihnen dafür ein Bedürfnis besteht und die Kosten dafür in einem angemessenen Verhältnis<br />
zum voraussichtlichen Nutzen stehen.<br />
Der Gesetzgeber hat den Gemeinden ausdrücklich die erforderliche Kompetenz für eine eigene Prüfungsinstanz<br />
eingeräumt. Er hat die Gemeinden als geeignet angesehen, dass sie die ihnen zugewiesenen Prüfungsaufgaben<br />
mit der notwendigen personellen und sächlichen Ausstattung erfüllen können. Die Gemeinden haben dabei auch<br />
den ordnungsgemäßen Gang der Prüfungsgeschäfte grundsätzlich sicherzustellen. Sie können zudem die gebotene<br />
Unabhängigkeit ihrer eigenen Prüfungsinstanz als ratsunmittelbare Stelle gewährleisten.<br />
Innerhalb der gemeindlichen Verwaltung nimmt deshalb die örtliche Rechnungsprüfung als Organisationseinheit<br />
eine Sonderstellung ein, denn sie ist frei von fachlichen Weisungen. Die örtliche Rechnungsprüfung ist zudem<br />
dem Rat der Gemeinde gegenüber unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar<br />
unterstellt. Solche sachlichen Gegebenheiten sollen dazu beitragen, die Unabhängigkeit der Prüfer zu sichern. Es<br />
soll möglichst jegliche Einflussnahme der zu prüfenden Stellen ausgeschlossen und eine objektive und effektive<br />
Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung gewährleistet werden.<br />
2. Die Unabhängigkeit der Prüfer<br />
2.1 Die Inhalte der Unabhängigkeit<br />
Für die Anerkennung und Akzeptanz der Prüfungsergebnisse der der örtlichen Rechnungsprüfung durch den Rat<br />
der Gemeinde und die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten des gemeindlichen Jahresabschlusses und des<br />
GEMEINDEORDNUNG 1057
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
Gesamtabschlusses ist die Unabhängigkeit der Prüfer von grundlegender Bedeutung. Dieser persönliche Status<br />
erhöht für die genannten Adressaten den Wert der durch die Abschlüsse gegebenen Informationen. Sie möchten<br />
davon ausgehen, dass bei geprüften Abschlüssen der Gemeinde auch eine formelle und materielle Richtigkeit der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft besteht. Durch den Unabhängigkeitsstatus soll aber auch eine gewisse Sicherheit<br />
dafür bestehen, dass ein geprüfter Abschluss tatsächlich ein den örtlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermittelt.<br />
Diesen Zielen und Zwecken dient auch die unmittelbare Anbindung der örtlichen Rechnungsprüfung an den Rat<br />
der Gemeinde. Ebenso steht die gesetzliche Festlegung, dass die örtliche Rechnungsprüfung von fachlichen<br />
Weisungen frei ist, mit den Zielen und Zwecken in Einklang. Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung müssen<br />
daher im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit grundsätzlich Interessenkonflikte vermeiden. Sie sollten über die für eine<br />
Prüfungstätigkeit bei der Gemeinde notwendige Kompetenz verfügen und eine kritische Grundhaltung zur Geschäftstätigkeit<br />
der Gemeinde einnehmen, um ihre Prüfungsaufgaben ordnungsgemäß erfüllen zu können.<br />
Diese allgemein angemessene „prüferische Haltung“ bei den Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung erfordert<br />
von ihnen, kritisch örtliche Sachverhalte zu hinterfragen und haushaltswirtschaftliche Unterlagen zu beurteilen.<br />
Sie sollten auf besondere Umstände und Gegebenheiten achten oder darauf aufmerksam werden, aufgrund dessen<br />
eine wesentlich falsche Darstellung in einem gemeindlichen Abschluss entstehen kann, z. B. das zu vermittelnde<br />
Bild über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Die Prüfer sollen wegen ihrer Unabhängigkeit möglichst<br />
auch nicht zur Erbringung prüfungsfremder Leistungen verpflichtet werden. Zu den Leistungen, die zu einem<br />
Interessenkonflikt bei den Prüfern führen können, sind z. B. folgende Leistungen zu zählen (vgl. Abbildung).<br />
Prüfungsfremde Leistungen<br />
- Mitwirkung in der Finanzbuchhaltung bei Buchungen und Abschlüssen.<br />
- Tätigkeiten bei IT-Vorhaben in der Finanzbuchhaltung.<br />
- Tätigkeiten in Bilanzierungs- und Bewertungsangelegenheiten.<br />
- Tätigkeiten als Sachverständiger ohne Verbindung zu einem Prüfungsauftrag.<br />
- Tätigkeiten in personellen Angelegenheiten.<br />
- Erarbeitung und Umsetzung von Kontrollsystemen.<br />
- Tätigkeiten in der Beratung von Anlagegeschäften.<br />
Abbildung 208 „Prüfungsfremde Leistungen“<br />
Der besondere Status der örtlichen Rechnungsprüfung innerhalb der gemeindlichen Verwaltung beinhaltet aber<br />
auch sachbezogene Anforderungen an die Qualität der Prüfungsleistungen. Die Erwartung besteht dabei nicht<br />
nur für den Einzelfall, sondern für die gesamte Prüfungstätigkeit. Sie erstreckt sich zudem nicht auf einen einzelnen<br />
Abschluss, sondern soll grundsätzlich von „unbegrenzter“ Dauer sein. Es bedarf wie bei der gemeindlichen<br />
Aufgabenerledigung auch bei den Prüfungstätigkeiten einer regelmäßigen Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle.<br />
Das Bestehen der Unabhängigkeit ist dabei objektiv aus der Sicht eines sachkundigen Dritten zu beurteilen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1058
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat dafür ihre Kontrollfunktionen in Abhängigkeit von den örtlichen Verhältnissen eigenverantwortlich<br />
und bedarfsgerecht ausgestaltet und durchzuführen. Die örtliche Qualitätssicherung kann dann dazu beitragen,<br />
die Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung zu wahren, ihre Unparteilichkeit zu erhalten und ein<br />
Besorgnis der Befangenheit bei den Prüfern zu vermeiden. In die örtliche Kontrolle ist dabei auch die haushaltsrechtliche<br />
Regelung einzubeziehen, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger des<br />
Bürgermeisters, des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters<br />
sein darf. Die weitere Festlegung, dass ein Dritter nicht Prüfer sein darf, wenn bestimmte persönliche Ausschließungsgründe<br />
vorliegen, ist ebenfalls zu beachten (vgl. § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Gemeinde muss zudem berücksichtigen, dass die Unabhängigkeit der Prüfer auch aus ihrem privaten Bereich<br />
heraus gefährdet sein kann. Eine Befangenheit bei den Prüfern kann entstehen, wenn diese z. B. auch<br />
freiberuflich tätig sind und dabei Aufträge annehmen, die ihre hauptberufliche Tätigkeit fachlich berühren. Zur<br />
örtlichen Sicherung der Unabhängigkeit der Prüfer kann es deshalb je nach vorliegenden Kenntnissen gehören,<br />
vor dem Beginn der Erledigung einer Prüfungsaufgabe eine Unabhängigkeitserklärung vom beauftragten Prüfer<br />
zu verlangen. Es gehört aber auch dazu, im Rahmen der örtlichen Qualitätskontrollen auch den aktuellen Stand<br />
solcher Erklärungen nachzuhalten.<br />
2.2 Der Bürgermeister und die Prüfer<br />
Der Bürgermeister ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung<br />
(vgl. § 62 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). In diesem Rahmen gehört in organisatorischer Hinsicht auch die<br />
örtliche Rechnungsprüfung. Die Stellung des Bürgermeisters im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung ist<br />
jedoch auf die Tätigkeit des Dienstvorgesetzten beschränkt. Er kann aus seiner Stellung heraus aber der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung auch eigene Prüfaufträge erteilen (vgl. § 103 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Das Geschäftsverteilungsrecht des Bürgermeisters bei der örtlichen Rechnungsprüfung ist zudem dadurch eingeschränkt,<br />
dass die Bestellung und Abberufung der Leitung sowie der Prüferinnen und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
durch den Rat der Gemeinde vorgenommen werden muss. Bei der Bestellung der Prüferinnen und<br />
Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung bietet sich gleichwohl eine örtliche Abstimmung zwischen dem Rat der<br />
Gemeinde und dem Bürgermeister an. Sie ist insbesondere auch sachlich sinnvoll, wenn Beschäftigte der gemeindlichen<br />
Verwaltung eine Prüfungstätigkeit im Rahmen der örtlichen Rechnungsprüfung übernehmen sollen.<br />
Als Bedienstete der Gemeinde müssen die Leitung sowie der Prüferinnen und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
die für ihren Arbeitsbereich erforderlichen fachlichen und persönlichen Voraussetzungen erfüllen. Diese<br />
Anforderung dient dazu, eine zutreffende und unparteiisch vorzunehmende Prüfung innerhalb der gemeindlichen<br />
Verwaltung zu gewährleisten (vgl. § 74 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>) und die Qualität und Ordnungsmäßigkeit der Prüfung<br />
zu sichern. Die Verantwortlichkeit für die Durchführung der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung und die<br />
Koordination des Einsatzes der Prüferinnen und Prüfer sowie die Überwachung und Kontrolle obliegt dabei der<br />
Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung.<br />
Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung muss nicht - wie in anderen Ländern - den Status eines Beamten<br />
innehaben. Sie kann jedoch nicht wie andere Fachbereichs- oder Amtsleitungen allein in der Verantwortung des<br />
Bürgermeisters auf andere Dienstposten umgesetzt werden. Der Bürgermeister muss dazu dem Rat einen Vorschlag<br />
machen, denn der Rat bestellt die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung oder beruft sie ab. Für die<br />
Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung bestehen die besonderen Anforderungen, dass diese nicht Angehöriger<br />
des Bürgermeisters, des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters<br />
sein darf.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1059
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
1. Zu Absatz 1 (Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Verantwortlichkeiten gegenüber dem Rat):<br />
1.1.1 Die unmittelbaren Verantwortlichkeiten<br />
Nach der Vorschrift ist die örtliche Rechnungsprüfung dem Rat unmittelbar verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen<br />
Tätigkeit unmittelbar unterstellt. Diese gesetzlichen Festlegungen sind sachlich erforderlich, denn im gemeindlichen<br />
Bereich besteht keine Gewaltenteilung wie auf der staatlichen Ebene. Die Gemeinde wird insgesamt<br />
der Exekutive zugerechnet, sodass sowohl der Rat der Gemeinde als auch die gemeindliche Verwaltung gleichermaßen<br />
diesem Bereich angehören. Es ist deshalb sachgerecht, die örtliche Rechnungsprüfung organisatorisch<br />
in die Gemeindeverwaltung einzugliedern und ihr aber wegen der Prüfung der gemeindlichen Verwaltungsaufgaben<br />
eine Sonderstellung zu geben.<br />
Die Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung in der gemeindlichen Verwaltung ist jedoch nicht so ausgeprägt<br />
und weitgehend, dass daraus eine den staatlichen Prüfungsstellen vergleichbare Eigenständigkeit abgeleitet<br />
werden kann. Es soll aber die notwendige Unabhängigkeit für die örtliche Prüfungstätigkeit gesichert werden.<br />
Die Vorschrift verdeutlicht diesen Sachverhalt. Sie weist ausdrücklich die unmittelbare Verantwortlichkeit der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung gegenüber dem Rat aus. Diese gemeindliche Sachlage bedingt, dass der Rat der<br />
Gemeinde über die Ausstattung der örtlichen Rechnungsprüfung in Form von Personal und Sachmitteln eigenverantwortlich<br />
zu entscheiden hat. Er muss dabei deren Funktionsfähigkeit im Sinne der gesetzlichen Vorgaben<br />
berücksichtigen sowie auch im eigenen Interesse sichern.<br />
Auf eine Einbindung des Bürgermeisters wird dabei verzichtet. Die gesetzliche Zuordnung zum Rat der Gemeinde<br />
eröffnet auch nicht das Recht für den Bürgermeister, sachliche Anordnungen zu treffen. Es ist dabei nur seine<br />
Aufgabe als Dienstvorgesetzten zu prüfen, ob die örtliche Rechnungsprüfung ihre Pflicht erfüllt. In den Fällen, in<br />
denen dieser Pflicht nicht zeitnah genug nachgekommen wird, kann er eingreifen. Er kann in Ausnahmefällen<br />
auch dem Rat die Abberufung der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung vorschlagen. Die organisatorische<br />
Einordnung der örtlichen Rechnungsprüfung in die gemeindliche Verwaltung ermöglicht dieses Handeln.<br />
1.1.2 Die Verantwortlichkeiten und die Einschaltung Dritter<br />
Die Vorschriften über die Ausgestaltung und Ausübung der örtlichen Rechnungsprüfung durch die Gemeinde<br />
stehen einer Erledigung von örtlichen Prüfungsaufgaben durch Dritte nicht entgegen. Als private Dritte gelten<br />
dabei z. B. Wirtschaftsprüfer oder auch die örtliche Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde, die von der<br />
Gemeinde beauftragt werden können (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde behält dabei die Gesamtverantwortung<br />
für die örtliche Prüfung und ist im Rahmen ihrer Aufgaben für die ordnungsgemäße Erledigung der<br />
Prüfung verantwortlich. Sie darf sich aus dieser Verantwortung nicht selbst entlassen.<br />
Eine Gemeinde bzw. die örtliche Rechnungsprüfung, die Prüfungsaufgaben durch private Dritte erledigen lässt,<br />
muss z. B. die Prüfungsergebnisse des beauftragten Dritten anerkennen. Sie muss die Ergebnisse auch hinsichtlich<br />
einer Übernahme beurteilen, um einen eigenen Bestätigungsvermerk gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
bzw. dem Rat abgeben zu können. Diese Verpflichtung besteht für die Gemeinde auch bei einer Zusammenarbeit<br />
oder Beauftragung mit der örtlichen Rechnungsprüfung einer anderen Gemeinde als Prüfinstanz.<br />
In solchen Fällen kann die Prüfinstanz nicht unmittelbar dem Rat der auftraggebenden Gemeinde gegenüber<br />
verantwortlich und ihm in ihrer sachlichen Tätigkeit unmittelbar unterstellt sein (vgl. § 104 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1060
1.2 Zu Satz 2 (Fachliche Weisungsfreiheit):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch die ausdrückliche Regelung in der Vorschrift, dass die örtliche Rechnungsprüfung frei von fachlichen Weisungen<br />
ist, soll neben der persönlichen Unabhängigkeit der Prüfer auch die sachliche Unabhängigkeit der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung gewährleistet werden. Sie stellt daher ein Eingriffsverbot in die Prüfungstätigkeit aus<br />
fachlichen Gesichtspunkten dar. Die Regelung soll bei der Gemeinde eine sachlich geeignete und effektive Prüfung<br />
durch den Ausschluss der fachlichen Einflussnahme der zu prüfenden Stellen ermöglichen.<br />
Die fachliche Weisungsfreiheit wird in gesetzlicher Hinsicht nicht der Leitung und den Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
persönlich gewährt. Sie bezieht sich vielmehr auf die örtliche Rechnungsprüfung als Organisationseinheit.<br />
Dadurch werden auch die von ihr zu erledigenden Aufgaben, die Aufgabenübertragungen durch den<br />
Rat der Gemeinde und die Aufträge des Bürgermeisters davon erfasst (vgl. § 103 Absatz 2 und 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese fachliche Weisungsfreiheit stärkt die Sonderstellung der örtlichen Rechnungsprüfung innerhalb der gemeindlichen<br />
Verwaltung. Die sachliche Unabhängigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei jedoch nicht so<br />
weitgehend, dass daraus eine Eigenständigkeit abgeleitet werden kann, wie sie den staatlichen Prüfungsstellen<br />
zusteht.<br />
Die organisatorische Eingliederung der örtlichen Rechnungsprüfung in die gemeindliche Verwaltung bringt vielmehr<br />
auch Abhängigkeiten vom Bürgermeister als Verantwortlichen für die gemeindliche Verwaltung mit sich, z.<br />
B. durch seine Befugnisse als Dienstvorgesetzter auch für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung.<br />
Gleichwohl steht der örtlichen Rechnungsprüfung ein umfassendes Prüfungs- und Informationsrecht innerhalb<br />
der gemeindlichen Verwaltung zu. Das Ermessen der Prüfer bei der Wahl der Prüfungsmethoden und der<br />
Prüfungstiefe ist zudem relativ groß. Die Rechte und das Ermessen der Prüfer sind dabei jeweils im Rahmen der<br />
örtlichen Prüfungstätigkeit, abhängig von den zu prüfenden Sachverhalten und den örtlich vorliegenden Bedingungen,<br />
auszugestalten und ggf. in einer Prüfungsordnung festzulegen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Leitung und Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Bestellung und Abberufung):<br />
2.1.1 Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
In der Gemeinde, in der nach den gesetzlichen Vorgaben des § 102 GO <strong>NRW</strong> eine örtliche Rechnungsprüfung<br />
einzurichten ist, muss auch eine personelle Verantwortlichkeit in Form der Leitung dieser Prüfungsinstanz bestehen.<br />
Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei vom Rat der Gemeinde zu bestellen. Ihm steht auch<br />
das Recht der Abberufung der Leitung zu. Der Rat muss diese gesetzlichen Aufgaben selbst wahrnehmen. Er<br />
kann die Bestellung und Abberufung nicht delegieren, denn diese Aufgaben gehören zu den nicht übertragbaren<br />
Aufgaben des Rates (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe q GO <strong>NRW</strong>).<br />
Aus der Verwendung des Begriffs „Leitung“ in der Vorschrift lässt sich dabei ableiten, dass vom Rat mindestens<br />
ein Verantwortlicher für die örtliche Rechnungsprüfung zu bestellen ist. Dazu besteht keine Vorgabe hinsichtlich<br />
des Geschlechts. Vielmehr konnte durch die Verwendung dieses Begriffes auf geschlechtsspezifische Bezeichnungen<br />
verzichtet werden. Die Vorschrift enthält auch keine Vorgaben hinsichtlich des Beschäftigungsverhältnisses<br />
der Leitung. Es ist dadurch nicht zwingend erforderlich, eine Person in einem beamtenrechtlichen Status mit<br />
der Leitung zu beauftragen. Einem anderen qualifizierten Bewerber kann auch die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
übertragen werden.<br />
Die Vorschrift enthält außerdem keine Vorgabe zur Anstellungszeit der Leitung, sodass grundsätzlich von einer<br />
Besetzung auf unbefristete Zeit auszugehen ist. Der Rat kann aber im Rahmen seiner Bestellung ggf. zeitliche<br />
GEMEINDEORDNUNG 1061
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
Beschränkungen festlegen. Im Bedarfsfall sollte dazu jedoch ein gewichtiger Anlass bestehen, wenn im Rahmen<br />
einer Bestellung der Leitung gleichzeitig eine Befristung oder eine Probezeit festgelegt wird. Die zeitliche Dimension<br />
der Beauftragung einer verantwortlichen Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung liegt damit in der Verant-<br />
wortung des Rates der Gemeinde. Die Bestellung sowie die Abberufung der Leitung sind zudem vom Rat der<br />
Gemeinde mit einem Beschluss bei einfacher Mehrheit vorzunehmen, denn eine weitergehende Regelung wurde<br />
dazu nicht getroffen.<br />
Der Begriff „Leitung“ in der Vorschrift umfasst jedoch nicht die Stellvertretung der Leitung, da nach der Vorschrift<br />
kein allgemeiner Vertreter für die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung vorgesehen und durch den Rat zu<br />
bestellen ist. Eine solche Sachlage wurde z. B. für den Bürgermeister ausdrücklich bestimmt (vgl. § 68 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong>). Eine Vertretung der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung soll daher nur für die Abwesenheit der<br />
Leitung bestehen. Deren Bestellung ist daher als innerorganisatorische Maßnahme anzusehen, die durch die<br />
Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung und nicht durch den Rat der Gemeinde vorzunehmen ist. Sofern jedoch<br />
ein dringender örtlicher Bedarf für einen allgemeinen Vertreter der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung besteht,<br />
hat der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner Rechte die Möglichkeit, einen allgemeinen Vertreter der Leitung<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung zu bestellen und abzuberufen.<br />
Die Aufgabe des Rates der Gemeinde, die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung zu bestellen, ist Ausdruck<br />
seiner unmittelbaren haushaltswirtschaftlichen Verantwortung. Er muss in diesem Rahmen sicherstellen, dass<br />
geeignete Prüfungsergebnisse für die Tätigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses entstehen. Der Ausschuss<br />
hat die Ergebnisse zu beurteilen und festzulegen, wie der aus den Prüfungsergebnissen abzuleitende Bestätigungsvermerk<br />
zu fassen ist. Der Rat hat in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, die Gesamtverantwortung<br />
für die örtliche Prüfung bei der Gemeinde liegt. Die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung muss daher bei<br />
der Vergabe und Erledigung von Prüfungsaufgaben ggf. auch als Koordinator tätig sein. Sie muss für eine notwendige<br />
Zusammenfassung von Prüfungsergebnissen Sorge tragen sowie ggf. auch einen Vorschlag für ein<br />
Gesamturteil machen.<br />
2.1.2 Die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
In der Gemeinde, in der eine örtliche Rechnungsprüfung einzurichten ist, bedarf es neben der Leitung dieser<br />
Prüfungsinstanz auch einer ausreichenden Anzahl an Prüfern. Nach der Vorschrift sind auch die Prüfer der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung vom Rat der Gemeinde zu bestellen. Ihm steht aber auch das Recht der Abberufung der<br />
Prüfer zu. Der Rat muss diese gesetzliche Aufgabe selbst wahrnehmen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe q GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die Beschlüsse dazu sind vom Rat mit einfacher Mehrheit zu fassen, denn eine weitergehende Regelung<br />
wurde nicht getroffen.<br />
Die Pflicht des Rates, die Funktionsfähigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung auch im eigenen Interesse zu sichern<br />
und darüber eigenverantwortlich zu entscheiden, bedingt dabei seine Zuständigkeit auch für die Bestellung<br />
der Prüfer. Die Bestellung der notwendigen Zahl an Prüfern der örtlichen Rechnungsprüfung soll dabei sachgerecht<br />
unter Berücksichtigung des örtlichen Bedarfs und sonstiger fachlicher Gesichtspunkte erfolgen. Der Rat hat<br />
in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, inwieweit und in welchem Umfang ggf. Dritte mit Prüfungsaufgaben<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung beauftragt werden sollen (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Vorschrift enthält jedoch keine besonderen Regelungen über die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen<br />
für die Prüferinnen und Prüfer. Grundsätzlich müssen die Prüfer über eine für ihre Prüfungstätigkeit ausreichende<br />
Sachkunde in Form von rechtlichen und fachlichen Kenntnissen verfügen sowie die gebotene Zuverlässigkeit<br />
aufweisen. Diese Vorgaben bedeuten u.a., dass die Prüfer mit den zu prüfenden Sachverhalten, mit den<br />
einschlägigen gesetzlichen und sonstigen Regelungen vertraut sein sollen oder sich damit vertraut machen müssen.<br />
Sie sollten auch Kenntnisse über die Ausübung der Geschäftstätigkeit der Gemeinde im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung<br />
und im sonstigen wirtschaftlichen Umfeld haben bzw. sich damit vertraut machen. Vor Ort muss<br />
GEMEINDEORDNUNG 1062
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
dazu die Art und der Umfang sowie der Nachweis der Sachkunde und der Zuverlässigkeit festgelegt werden, um<br />
eine ordnungsgemäße örtliche Rechnungsprüfung sicherzustellen.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Sicherung der persönlichen Unabhängigkeit):<br />
Die Vorschrift sieht verschiedene Betätigungsbeschränkungen für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
einer Gemeinde vor. Insbesondere dürfen die Leitung und die Prüfer nicht Mitglieder des Rates der<br />
Gemeinde sein. Sie dürfen eine andere Stellung in der Gemeinde auch nur innehaben, wenn diese Stellung mit<br />
ihren Prüfungsaufgaben vereinbar ist. Durch diese gesetzlichen Vorgaben sollen mögliche Interessenkonflikte<br />
ausgeschlossen und die persönliche Unabhängigkeit der Leitung und der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
gewährleistet werden. In weiteren Vorschriften bestehende spezielle Einschränkungen sollen ebenfalls zur Sicherung<br />
der persönlichen Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung beitragen.<br />
In diesem Zusammenhang hat die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister deshalb zu prüfen, ob Beschäftigten<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung die Befugnis für die sachliche und rechnerische Feststellung erteilt werden kann,<br />
um Geschäftsvorfälle abzuwickeln, die die örtliche Rechnungsprüfung betreffen. Aus solchen Geschäftsvorfällen<br />
kann ein Zahlungsanspruch oder eine Zahlungsverpflichtung der Gemeinde entstehen, die auf ihren Grund und<br />
ihre Höhe zu prüfen und sachlich und rechnerisch festzustellen sind (vgl. § 30 Absatz 2 Satz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Für die örtliche Entscheidung kann dabei hilfsweise die Regelung für Beschäftigte der gemeindlichen Finanzbuchhaltung<br />
herangezogen werden. Diesen Beschäftigten darf die Befugnis zur sachlichen und rechnerischen<br />
Feststellung den Beschäftigten nur übertragen werden, wenn und soweit der Sachverhalt nur von ihnen beurteilt<br />
werden kann (vgl. § 30 Absatz 3 Satz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>). Entsprechend kann auch eine Regelung für die Prüfer<br />
der örtlichen Rechnungsprüfung getroffen werden, ohne die persönliche Unabhängigkeit zu gefährden.<br />
Unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der persönlichen Unabhängigkeit hat der Rat der Gemeinde eigenverantwortlich<br />
zu entscheiden, ob Beamte oder andere Beschäftigte mit den örtlichen Prüfungsaufgaben betraut<br />
werden. Für die der örtlichen Rechnungsprüfung sowie für die Prüfer bestehen in diesem Sinne keine ausdrücklichen<br />
dienstrechtlichen Vorgaben und Anforderungen. Es bestehen zudem auch keine speziellen Haftungsbestimmungen<br />
für diesen Personenkreis. Sie haben aber bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit zu haften, soweit<br />
sie z. B. Beamte sind (vgl. § 48 BeamStG). Die Gemeinde soll daher mit Dritten, die von der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
mit Prüfungsaufgaben entsprechend der Vorschrift des § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> beauftragt werden,<br />
die notwendigen Haftungsregelungen eigenverantwortlich vereinbaren.<br />
2.3 Zu Satz 3 (Verbot der Zahlungsabwicklung):<br />
Die Vorschrift enthält für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung die weitere Beschränkung,<br />
dass diese nicht die Zahlungen der Gemeinde abwickeln dürfen. Diese ausdrückliche Vorgabe stellt einen Zusammenhang<br />
mit der gemeindlichen Finanzbuchhaltung nach § 93 GO <strong>NRW</strong> her und soll ebenfalls Interessenkonflikte<br />
vermeiden. Sie stellt daher nicht nur eine Vorgabe für eine sachdienliche Gestaltung des gemeindlichen<br />
Verwaltungsablaufs bei der Abwicklung der Geschäftsvorfälle der Gemeinde dar. Vielmehr beinhaltet sie auch,<br />
dass die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung nicht über verpflichtende Erklärungen bzw. Zahlungen zulasten<br />
der Gemeinde entscheiden sollen.<br />
Das gesetzliche Verbot der Zahlungsabwicklung für die Leitung und die Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung ist<br />
auch darin begründet, dass der örtlichen Rechnungsprüfung die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde obliegt (vgl. § 93 Absatz 4 i.V.m. § 103 Absatz 1 Nummer 5 GO <strong>NRW</strong>). Die Verbote gelten auch<br />
dann, wenn einem Prüfer nicht gleichzeitig die Prüfung des betreffenden gemeindlichen Geschäftsvorfalls oder<br />
die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung obliegt. Die Gemeinde soll durch entsprechende örtliche<br />
Regelungen die Einhaltung dieser Verbote gewährleisten und eine entsprechende Überwachung vornehmen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1063
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
3. Zu Absatz 3 (Verwandtschaftsverbote für die Leitung):<br />
Zur Sicherung der Unabhängigkeit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung gehört, dass einer Einflussnahme<br />
oder einer Beeinträchtigung der Prüfung aus dem persönlichen Umfeld der Leitung unmittelbar entgegen gewirkt<br />
wird. Die Vorschrift sieht daher vor, dass die Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung nicht Angehöriger des Bürgermeisters,<br />
des Kämmerers oder des für die Zahlungsabwicklung Verantwortlichen und dessen Stellvertreters<br />
sein darf. Eine enge persönliche Beziehung zu diesem Personenkreis gemeindlicher Beschäftigter ist vom Landesgesetzgeber<br />
als eine Gefährdung bei der Unabhängigkeit der Leitung eingestuft und für nicht vertretbar angesehen<br />
worden. Der Rat der Gemeinde hat diese dienstrechtlichen Vorgaben bei der Bestellung der Leitung der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung zu beachten.<br />
Im Rahmen der Bestellung ist aber auch zu berücksichtigen, dass das Verwandtschaftsverbot nicht nur bei einer<br />
Verbindung durch eine Ehe gilt, sondern auch bei denjenigen Personen Anwendung findet, die durch eine Lebenspartnerschaft<br />
nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz verbunden sind. Diese Erweiterung trägt damit den Regelungen<br />
des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz - LPartG) vom 16.<br />
Februar 2001 (BGBl. I S. 266) Rechnung.<br />
Das gesetzliche Verbot soll insgesamt gesehen mögliche Interessenkonflikte durch persönliche Bindungen von<br />
vornherein ausschließen und die persönliche Unabhängigkeit der Leitung der örtlichen Rechnungsprüfung dauerhaft<br />
gewährleisten. Es steht zudem mit der Vorschrift des § 31 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> in Verbindung, denn dort wird<br />
im Sinne der Gemeindeordnung bestimmt, welche verwandtschaftlichen Verhältnisse unter dem Begriff „Angehöriger“<br />
zu subsumieren sind.<br />
4. Zu Absatz 4 (Mitwirkungsverbot für die Prüfer):<br />
4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Unabhängigkeit der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung soll auch durch besondere Mitwirkungsverbote<br />
geschützt werden. Die Vorschrift sieht deshalb ausdrücklich vor, dass die Prüfer nicht an der Prüfung des Jahresabschlusses<br />
der Gemeinde und bestimmter Sondervermögen sowie des Gesamtabschlusses der Gemeinde<br />
beteiligt sein dürfen, wenn sie an der Führung der Bücher oder an der Aufstellung des zu prüfenden Abschlusses<br />
mitgewirkt haben.<br />
Die Besorgnis der Befangenheit und eine Unvereinbarkeit der Prüfungstätigkeit mit der sonstigen Tätigkeit des<br />
Prüfers entstehen grundsätzlich in den Fällen, in denen der Prüfer einen Sachverhalt zu beurteilen hat, an dessen<br />
Entstehung er selbst mitgewirkt hat und seine Beteiligung daran von verantwortlicher Bedeutung ist. Ein solcher<br />
Ausschluss von der Prüfungstätigkeit ist auch in der Privatwirtschaft sowie im internationalen Bereich üblich. Von<br />
solchen Sachverhalten ist jedoch die zulässige Beratung abzugrenzen. Diese Tätigkeit stellt eine Entscheidungshilfe<br />
für die Gemeinde dar und berührt nicht die Prüfungstätigkeit. Diese Einordnung gilt jedoch nur, solange der<br />
Gemeinde als zu beratende Stelle die Entscheidung in der Sache vorbehalten bleibt.<br />
4.2 Das Selbstprüfungsverbot<br />
Die Zurückhaltung der Prüfer der örtlichen Rechnungsprüfung ist notwendig, um ihre Unabhängigkeit zu wahren<br />
und sie nicht zu Prüfern für eigene Sachentscheidungen zu machen. Dieses Selbstprüfungsverbot soll z. B. verhindern,<br />
dass ein Prüfer ein Mitglied eines Entscheidungsgremiums der Gemeinde wird, durch das die Bewertungs-<br />
und Bilanzierungsmethoden festgelegt werden. Ein Prüfer soll im Rahmen seiner beratenden Begleitung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1064
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Jahresabschlusses aber auch keine Entscheidungsvorlagen erarbeiten<br />
oder diese mit unterzeichnen. Ein Prüfer verstößt daher gegen das Selbstprüfungsverbot, wenn er z. B. im<br />
Rahmen einer Abschlussprüfung den Anhang im gemeindlichen Jahresabschluss prüft, den er selbst erstellt hat.<br />
In einem solchen Fall ist der Prüfer dann gehindert, über die Abschlussprüfung zu berichten und das Ergebnis der<br />
Prüfung in einem Bestätigungsvermerk nach § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> zusammenzufassen sowie zu unterzeichnen.<br />
Das Selbstprüfungsverbot erfasst dabei insbesondere die Abschlussprüfer bei der Gemeinde, die den abzugebenden<br />
Bestätigungsvermerk verantwortlich zu unterzeichnen haben (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Die persönlichen<br />
Ausschlussgründe können dabei nicht nur bei einem Dritten als Prüfer vielfältig sein. Die Gemeinde sollte daher<br />
auch andere Quellen nutzen, um Beeinträchtigungen und eine Beeinflussung bei gemeindlichen Abschlussprüfungen<br />
möglichst auszuschließen. Für jeden Prüfer besteht im Grundsatz eine Nachweis- und Dokumentationspflicht<br />
darüber, dass im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit die Besorgnis der Befangenheit nicht besteht. Mit den<br />
nachfolgenden beispielhaft benannten Ausschlussgründen sollen auch die gemeindlichen Verhältnisse Berücksichtigung<br />
finden (vgl. Abbildung).<br />
Ein Dritter darf z.B. kein Prüfer sein,<br />
- als Mitglied des Rates der Gemeinde<br />
Ausschluss und Befangenheit des Prüfers<br />
- als Angehöriger des Bürgermeisters oder des Kämmerers<br />
- als Angehöriger des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines Stellvertreters<br />
- als Beschäftigter der Betriebe der Gemeinde (verselbstständigte Aufgabenbereiche)<br />
- wenn er im Haushaltsjahr bei Führung der Bücher der Gemeinde oder bei der Aufstellung des<br />
Jahresabschlusses mitgewirkt hat<br />
- wenn er im Haushaltsjahr Finanzdienstleistungen oder Steuerberatungsleistungen für die Gemeinde<br />
erbracht oder eine Rechtsberatung außerhalb der Prüfungstätigkeit durchgeführt hat<br />
- wenn er im Haushaltsjahr Bewertungsleistungen für die Gemeinde erbracht hat, die sich auf den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss auswirken<br />
- wenn er an der Entwicklung, Einrichtung und Einführung von Rechnungslegungsinformationssystemen<br />
der Gemeinde beteiligt war (Verfahren der Verarbeitung von Geschäftsvorfällen)<br />
Abbildung 208 „Ausschluss und Befangenheit des Prüfers“<br />
Im Rahmen von Abschlussprüfungen hat daher ein Prüfer immer zu klären, ob seine Tätigkeit über eine Prüfungstätigkeit<br />
hinausgeht und die Tätigkeit nicht nur von untergeordneter Bedeutung ist. In welchen Fällen ein Selbstprüfungsverbot<br />
besteht, kann nur im Einzelfall und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten geklärt<br />
werden. Ein Selbstprüfungsverbot entsteht dabei nicht allein im mehrjährigen Zeitablauf, weil von einem Prüfer<br />
eine Vielzahl von Abschlussprüfungen durchgeführt und entsprechende Bestätigungsvermerke unterzeichnet<br />
wurden. Die Vorschrift enthält keine ausdrückliche Vorgabe für die Gemeinde, in regelmäßigen Abständen den<br />
verantwortlich zeichnenden Abschlussprüfer zu wechseln.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1065
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§ 104 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Entscheidung darüber ist sachgerecht vor Ort zu treffen. Entsprechend dürfen Dritte als Prüfer auch längerfristig<br />
beschäftigt werden, solange keine sonstigen Ausschlussgründe für die Personen bestehen. Das Selbstprüfungsverbot<br />
bei gemeindlichen Prüfungen wirkt sich zudem auch auf die die Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
<strong>NRW</strong> aus. Im Wege der Beauftragung kann die Gemeindeprüfungsanstalt als Dritter auch mit der Erledigung von<br />
Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung durch eine Gemeinde beauftragt werden. Eine Mitwirkung des dafür<br />
eingesetzten Prüfers bei einer überörtlichen Prüfung der gleichen Gemeinde ist dann nicht zulässig (vgl. § 105<br />
Absatz 8 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Als persönliche Ausschließungsgründe bei einem Dritten als Prüfer für die Gemeinde können auch weitere Gegebenheiten<br />
bestehen, die nicht ausdrücklich in der Vorschrift aufgeführt worden sind. Dazu gehören insbesondere<br />
Tätigkeiten des Dritten, deren Ergebnisse zum Gegenstand der Abschlussprüfung gemacht werden können oder<br />
sich wesentlich auf die Abschlussprüfung auswirken können, z. B. bewertungsrelevante Leistungen, die Ansätze<br />
von Vermögensgegenständen und gemeindlichen Verpflichtungen zu bestimmen. Derartige Leistungen gelten als<br />
nicht zulässig, sofern der Dritte als Abschlussprüfer für die Gemeinde tätig ist, für die er zuvor Bewertungsleistungen<br />
erbracht hat.<br />
4.3 Die Zusammenschlüsse von Wirtschaftsprüfern<br />
Das Selbstprüfungsverbot für Prüfer als Unabhängigkeitsverständnis wirkt sich auch auf Zusammenschlüsse von<br />
Dritten aus, z. B. Wirtschaftsprüfern. Insbesondere bei Bürogemeinschaften, Kooperationen und Netzwerken<br />
besteht die Möglichkeit, dass ein Prüfer auf das Ergebnis der durchzuführenden Abschlussprüfung Einfluss nehmen<br />
kann. Aber auch andere Formen von Zusammenschlüssen können betroffen sein. Ein Selbstprüfungsverbot<br />
kann dabei für Prüfer entstehen, wenn die Kriterien dafür tatsächlich und bezogen auf den Abschlussprüfer vorliegen.<br />
In diesem Zusammenhang ist deshalb immer die Frage zu klären, ob aufgrund des vorliegenden Sachverhaltes<br />
von einem sachverständigen Dritten das Vorliegen der Besorgnis der Befangenheit als objektiv gegeben<br />
ansehen werden könnte.<br />
Die Vorschrift ist auf den tatsächlich tätigen und verantwortlich zeichnenden Prüfer abgestellt, sodass das Selbstprüfungsverbot<br />
sich auch auf eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft wirken kann, wenn deren gesetzlicher Vertreter<br />
oder einer ihrer Gesellschafter unter den gleichen Bedingungen persönlich von einer Prüfung ausgeschlossen<br />
wäre. Bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften (vgl. 5. Abschnitt der Wirtschaftsprüferordnung), die Wirtschaftsprüfern<br />
die Möglichkeit bieten, sich zur Berufsausübung zusammen zu schließen, ist daher u.a. darauf abzustellen,<br />
ob die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die von einem verantwortlichen Wirtschaftsprüfer geführt werden muss,<br />
selbst beauftragt wird oder ein bestimmter Wirtschaftsprüfer dieser Gesellschaft (vgl. § 319 Absatz 4 HGB). Dabei<br />
ist zu beachten, wer als verantwortlicher Prüfer den Bestätigungsvermerk nach § 101 GO <strong>NRW</strong> gegenüber der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde zu unterzeichnen hat.<br />
Bei Netzwerken sollte u.a. darauf abgestellt werden, ob und wie die verbundenen Personen bei ihrer Berufsausübung<br />
zur Verfolgung gemeinsamer wirtschaftlicher Interessen für eine gewisse Dauer zusammenwirken (vgl. §<br />
319b Absatz 1 Satz 3 HGB). Für diese Personen können Ausschlussgründe dann zum Tragen kommen, wenn ein<br />
Netzwerkmitglied auf das Ergebnis der Abschlussprüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses bedeutenden<br />
Einfluss nehmen kann. Ein Mitglied eines Netzwerkes sollte von der Durchführung einer gemeindlichen Abschlussprüfung<br />
absehen, wenn zwischen ihm oder dem Netzwerk und der Gemeinde unmittelbar oder mittelbar<br />
eine finanzielle oder geschäftliche Beziehung oder eine sonstige Verbindung besteht. Besondere Leistungen, die<br />
zusätzlich zur Prüfungstätigkeit gegenüber der Gemeinde zu erbringen sind, können ggf. bereits dazu zählen.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1066
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 105<br />
Überörtliche Prüfung<br />
(1) Die überörtliche Prüfung als Teil der allgemeinen Aufsicht des Landes über die Gemeinden ist Aufgabe der<br />
Gemeindeprüfungsanstalt.<br />
(2) Die Gemeindeprüfungsanstalt ist bei der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht<br />
gebunden.<br />
(3) 1 Die überörtliche Prüfung erstreckt sich darauf, ob<br />
1. bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze und die zur Erfüllung<br />
von Aufgaben ergangenen Weisungen (§ 3 Absatz 2) eingehalten und die zweckgebundenen Staatszuweisungen<br />
bestimmungsgemäß verwendet worden sind,<br />
2. die Buchführung und die Zahlungsabwicklung ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.<br />
3. Die überörtliche Prüfung stellt zudem fest, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird.<br />
Dies kann auch auf vergleichender Grundlage geschehen.<br />
2<br />
Bei der Prüfung sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung zu berücksichtigen.<br />
(4) Die Gemeindeprüfungsanstalt teilt das Prüfungsergebnis in Form eines Prüfberichts<br />
1. der geprüften Gemeinde,<br />
2. den Aufsichtsbehörden und<br />
3. den Fachaufsichtsbehörden, soweit ihre Zuständigkeit berührt ist,<br />
mit.<br />
(5) 1 Der Bürgermeister legt den Prüfungsbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vor. 2 Der<br />
Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie<br />
über das Ergebnis seiner Beratungen.<br />
(6) Die Gemeinde hat zu den Beanstandungen des Prüfungsberichts gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen.<br />
(7) Die Gemeindeprüfungsanstalt soll Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und Verbände und Einrichtungen<br />
des öffentlichen Rechts<br />
1. in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und<br />
2. in bautechnischen Fragen, die mit der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen<br />
zusammenhängen auf Antrag beraten. Sonstige im öffentlichen Interesse tätige juristische Personen kann sie<br />
in diesen Fragen auf Antrag beraten.<br />
(8) Werden Prüfungsaufgaben nach § 92 Abs. 5 oder nach § 103 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
bei den Gemeinden durchgeführt oder haben sie daran mitgewirkt, dürfen diese Prüfer nicht an<br />
der überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken.<br />
Erläuterungen zu § 105:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die überörtliche Prüfung<br />
Im 10. Teil der Gemeindeordnung finden sich die Vorschriften über die Kontrolle des Haushalts der Gemeinde.<br />
In diesem Gefüge der gesetzlichen Verpflichtungen zur Prüfung des haushaltswirtschaftlichen Handelns der<br />
GEMEINDEORDNUNG 1067
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
Gemeinde ist zwischen der örtlichen Prüfung und der überörtlichen Prüfung zu unterscheiden. Während die<br />
örtliche Prüfung der Gemeinde selbst obliegt und eine Eigenkontrolle der Gemeinde darstellt, ist die überörtliche<br />
Prüfung der Gemeinden ein Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden (vgl. §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>). Sie ist<br />
der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen (GPA <strong>NRW</strong>) gesetzlich übertragen worden ist (vgl. § 105<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die überörtliche Prüfung ist - wie die örtliche Prüfung der Gemeinde - ein unverzichtbares Instrument für eine<br />
Kontrolle der Gesetz- und Ordnungsmäßigkeit des wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde sowie der haushaltswirtschaftlichen<br />
Geschäftsvorfälle der gemeindlichen Verwaltung. Die überörtliche Prüfung soll eine fachkundige<br />
Prüfung der Gemeinden unter den Gesichtspunkten der staatlichen Aufsicht ermöglichen. Wegen dieser<br />
außerhalb der Aufsichtsbehörden der Gemeinden liegenden Tätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt ist es<br />
geboten, die Aufsichtsbehörden möglichst frühzeitig in die vorgesehenen Prüfungen bei den Gemeinden einzubinden<br />
und nicht erst - wie es gesetzlich als Mindestvorgabe vorgesehen ist - in das Prüfungsgeschehen eingebunden<br />
werden, wenn die überörtliche Prüfung bei den Gemeinden abgeschlossen ist.<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt muss ihre Prüfungstätigkeit nach den gesetzlich bestimmten Aufgaben der<br />
überörtlichen Prüfung ausrichten. Ihr steht dazu ein umfassendes Informationsrecht für die Durchführung der<br />
überörtlichen Prüfung bei den Gemeinden zu. Die erfolgreiche Erledigung dieser Prüfungsaufgaben setzt dabei<br />
voraus, dass die Gemeinde die dafür notwendigen Informationen aus ihrem haushaltswirtschaftlichen Handeln<br />
für die überörtliche Prüfung bereitstellt. Im Rahmen der Prüfung hat die Gemeinde daher alle für die Prüfung<br />
erforderlichen Unterlagen und Nachweise den Prüfern vorzulegen und diesen alle erforderlichen Auskünfte zu<br />
erteilen. Die Gemeindeprüfungsanstalt soll bei ihrer Prüfung auch die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung berücksichtigen.<br />
Ein Zusammenhang mit der örtlichen Prüfung ist jedoch im Einzelnen nur herstellbar, soweit die örtliche Rechnungsprüfung<br />
dieselben gemeindlichen Sachverhalte zum Gegenstand ihrer gesetzlichen Prüfungsaufgaben<br />
oder der übertragenen Prüfungsaufgaben oder ihrer Prüfungsaufträge gemacht hat (vgl. § 103 Absatz 1 bis 3<br />
GO <strong>NRW</strong>). Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses und Gesamtabschlusses obliegt dabei nicht der<br />
überörtlichen Prüfung, sondern nur die Eröffnungsbilanz der Gemeinde, für die ein gesonderter Prüfungsbedarf<br />
gesehen wurde (vgl. § 92 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>).<br />
2. Die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen<br />
Die überörtliche Prüfung der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen wurde der Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-<br />
Westfalen zur zentralen Aufgabenerledigung durch das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt<br />
übertragen. Die Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> ist dazu als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts<br />
errichtet worden (vgl. § 1 GPAG <strong>NRW</strong>). Sie ist ein Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden, jedoch bei<br />
der Durchführung ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden (vgl. §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>). Die<br />
Gemeindeprüfungsanstalt unterliegt der Rechtsaufsicht des Innenministeriums <strong>NRW</strong> (vgl. § 12 GPAG <strong>NRW</strong>).<br />
Als Organe der Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> sind der Verwaltungsrat und der Präsident bestimmt worden (vgl.<br />
§ 3 GPAG <strong>NRW</strong>). Der Verwaltungsrat besteht aus neun ehrenamtlichen Mitgliedern und einem Vertreter des<br />
Innenministeriums (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 1 GPAG <strong>NRW</strong>) und beschließt über organisatorische und wirtschaftliche<br />
Angelegenheiten der Gemeindeprüfungsanstalt. In diesem Verwaltungsrat werden die Gemeinden (GV) in<br />
Nordrhein-Westfalen durch Vertreter ihrer Spitzenverbände repräsentiert (vgl. § 4 Absatz 1 Satz 2 GPAG <strong>NRW</strong>).<br />
Von der Gemeinde sind für die überörtliche Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> die festgesetzten<br />
Gebühren zu zahlen, die in entsprechender Anwendung des Kommunalabgabengesetzes erhoben werden (vgl. §<br />
10 Absatz 1 GPAG <strong>NRW</strong>). Sie sind für die Gemeindeprüfungsanstalt satzungsrechtlich festgelegt worden. Die<br />
Gemeindeprüfungsanstalt darf zusätzlich auch beratend tätig werden. Für die Beratung durch die Gemeindeprü-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1068
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
fungsanstalt ist - wie bei Beratungsaufträgen an Dritte - ein Entgelt zu zahlen, das mindestens kostendeckend<br />
sein soll (vgl. § 10 Absatz 2 GPAG <strong>NRW</strong>).<br />
Die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung werden von der Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> der Gemeinde und<br />
ihrer Aufsichtsbehörde in Form eines Prüfberichts mitgeteilt. Die Gemeinde hat gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
und der Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist Stellung zu nehmen, wenn der<br />
Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung Beanstandungen enthält (vgl. Absätze 4 bis 6 der Vorschrift). Die Umsetzung<br />
ihrer Einwendungen kann die Gemeindeprüfungsanstalt der Gemeinde aber nicht durch eine Weisung<br />
auferlegen. Sie muss in haushaltswirtschaftlicher Hinsicht die sachgerechte Umsetzung sowie deren Kontrolle der<br />
Bezirksregierung oder dem Landrat als gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörden überlassen.<br />
3. Die Aufgaben nach dem Korruptionsbekämpfungsgesetz<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt als überörtliche Rechnungsprüfung ist durch § 2 Absatz 1 KorruptionsbG gesetzlich<br />
zur Prüfeinrichtung in ihrem Zuständigkeitsbereich bestimmt worden. Ihr obliegt damit die Aufgabe, in allen Bereichen<br />
der Verwaltung zu prüfen, ob die notwendigen Vorkehrungen getroffen worden sind, um Korruptionsfälle<br />
nicht eintreten zu lassen. Über den Umfang und die Art der Prüfungsdurchführung sowie das Zusammenspiel mit<br />
der Erfüllung anderer Aufgaben entscheidet dabei die Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> in eigener Verantwortung.<br />
In diesem Zusammenhang steht auch die Pflicht der Gemeinde, im Rahmen ihrer Auftragsvergaben die Vergabe<br />
von Aufträgen, deren Wert 200.000 Euro übersteigt und die keine Inhousegeschäfte der Gemeinde darstellen, der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung und der Gemeindeprüfungsanstalt anzuzeigen (vgl. § 16 Absatz 1 KorruptionsbG).<br />
Eine solche Anzeigepflicht besteht entsprechend für die gemeindlichen Vermögensveräußerungen. In solchen<br />
Fällen sind der gemeindlichen Anzeige eine Liste der Angebote aller Bieterinnen und Bieter sowie Bewerberinnen<br />
und Bewerber mit Namen und Preis sowie die Auswahlentscheidung einschließlich Begründung beizufügen. Die<br />
beiden genannten Prüfeinrichtungen sind untereinander im Rahmen ihrer Zuständigkeit auskunftsverpflichtet.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Status der überörtlichen Prüfung):<br />
Die überörtliche Prüfung ist Teil der Aufsicht des Landes über die Gemeinden. Sie ist jedoch inhaltlich nicht Teil<br />
der Aufsicht nach den Vorschriften der §§ 119 ff. GO <strong>NRW</strong>, denn die Gemeindeprüfungsanstalt kann sich nicht<br />
der in diesen genannten Vorschriften aufgeführten Aufsichtsmittel bedienen. Die überörtliche Prüfung durch die<br />
Gemeindeprüfungsanstalt schafft jedoch eine Verbindung zwischen der Aufsicht des Landes und den haushaltswirtschaftlichen<br />
Tätigkeiten der Gemeinden. Zur Kontrolle und Prüfung der Haushaltswirtschaft der Gemeinden<br />
bedienen sich daher die Aufsichtsbehörden der Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> als zuständige überörtliche Prüfungsinstanz<br />
als Teil der Aufsicht des Landes.<br />
Eine solche Prüfungsinstanz kann eine Einheitlichkeit in der Rechtsanwendung durch die Gemeinden sichern und<br />
auch ausreichendes Spezialwissen in betriebswirtschaftlicher und steuerrechtlicher Hinsicht für die landesweit<br />
durchzuführenden Prüfungen bereitstellen. Die organisationsrechtliche Einordnung der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
außerhalb des eigentlichen Staatsaufbaus des Landes <strong>NRW</strong> und die rechtliche Selbstständigkeit (Unabhängigkeit<br />
und Weisungsfreiheit) führen zudem zu einer größeren Nähe zu den Gemeinden. Die Einheitlichkeit im Prüfungswesen<br />
der Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> trägt dabei zu geeigneten Informationen für die Beurteilung der<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft durch die Aufsichtsbehörden und die Gemeinden bei.<br />
Die überörtliche Prüfung unterscheidet sich zudem von der örtlichen Prüfung bzw. Rechnungsprüfung, die der<br />
einzelnen Gemeinde obliegt und daher unterschiedlich ausgestaltet ist. Zwischen der örtlichen Prüfung der Ge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1069
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§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
meinde und der überörtlichen Prüfung bestehen auch deshalb Unterschiede, weil voneinander abweichende<br />
Kriterien in die Prüfungen einbezogen werden und eine andere Sichtweise auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
erfolgt. Die überörtliche Prüfung der Haushaltsführung von Gemeinden setzt daher grundsätzlich eine<br />
abgeschlossene jahresbezogene örtliche Prüfung voraus.<br />
2. Zu Absatz 2 (Unabhängigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt):<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> als zuständige Stelle für die überörtliche Prüfung der Gemeinden ist als<br />
rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden (vgl. § 1 GPAG <strong>NRW</strong>). Sie ist bei der Durchführung<br />
ihrer Aufgaben unabhängig und an Weisungen nicht gebunden, um ihren gesetzlichen Prüfungsauftrag<br />
möglichst objektiv und willkürfrei gegenüber den betroffenen Gemeinden erledigen zu können. Die sachliche<br />
Unabhängigkeit umfasst ein Eingriffsverbot in die Prüfungstätigkeit aus fachlichen Gesichtspunkten heraus.<br />
Dadurch soll eine sinnvolle und effektive Prüfung bei der Gemeinde durch Ausschluss der fachlichen Einflussnahme<br />
der zu prüfenden Stellen garantiert werden.<br />
Diese rechtliche Sachlage erfordert einerseits umfassende Prüfungs- und Informationsrechte für die überörtliche<br />
Prüfung. Andererseits ist das Ermessen der Prüferinnen und Prüfer bei der Wahl ihrer Prüfungsmethoden und<br />
der Prüfungstiefe relativ groß. Die Prüfungs- und Informationsrechte sowie das Ermessen bei der Wahl der<br />
Prüfungsmethoden und Prüfungstiefe ist jeweils im Rahmen der überörtlichen Prüfungstätigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt,<br />
abhängig von den vor Ort zu prüfenden Sachverhalten und den bei den zu prüfenden Gemeinden<br />
vorliegenden Bedingungen im Einzelnen auszugestalten. Die Unabhängigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
ist aber auch für die Anerkennung der überörtlichen Prüfungsergebnisse durch den örtlichen Rechnungsprüfungsausschuss<br />
und den Rat der Gemeinde als Adressaten der überörtlichen Prüfung von grundlegender Bedeutung<br />
(vgl. §§ 40 und 59 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3. Zu Absatz 3 (Aufgabenkatalog der überörtlichen Prüfung):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Gesetzlich bestimmte Prüfungsaufgaben):<br />
3.1.0 Allgemeine Grundlagen<br />
Der Gemeindeprüfungsanstalt steht im Rahmen des gesetzlichen Aufgabenkatalogs der überörtlichen Prüfung ein<br />
umfassendes Informationsrecht für die Durchführung der überörtlichen Prüfung bei den Gemeinden zu. Diesen<br />
Prüfungen werden regelmäßig Leitfäden zugrunde gelegt, die zusammen mit Praktikern aus den Gemeinden<br />
erarbeitet wurden, und eine allgemeine Nachvollziehbarkeit der Prüfungen ermöglichen sollen. Die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
hat folgende besonderen Prüfungsaufgaben (vgl. Abbildung).<br />
Die Prüfungsaufgaben der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
Die überörtlichen Prüfungsaufgaben bei Gemeinden:<br />
- Die Prüfung, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden die Gesetze und die zur<br />
Erfüllung von Aufgaben ergangenen Weisungen eingehalten worden sind.<br />
- Die Prüfung, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinde die zweckgebundenen Staatszuweisungen<br />
bestimmungsgemäß verwendet worden sind.<br />
- Die Prüfung, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinde die Buchhaltung und die Zahlungsabwicklung<br />
ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1070
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§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Prüfungsaufgaben der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
Die überörtlichen Prüfungsaufgaben bei Gemeinden:<br />
- Die Feststellung, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich verwaltet wird.<br />
Abbildung 210 „Die Prüfungsaufgaben der Gemeindeprüfungsanstalt“<br />
Die erfolgreiche Erledigung dieser Prüfungsaufgaben setzt dabei voraus, dass die Gemeinde die dafür notwendigen<br />
Informationen aus ihrem haushaltswirtschaftlichen Handeln für die überörtliche Prüfung bereitstellt. Im<br />
Rahmen der Prüfung hat die Gemeinde daher alle für die Prüfung erforderlichen Unterlagen und Nachweise den<br />
Prüfern vorzulegen und diesen alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Die Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> soll<br />
bei ihrer Prüfung die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung berücksichtigen. Ein Zusammenhang<br />
mit der örtlichen Prüfung ist jedoch im Einzelnen nur herstellbar, soweit die örtliche Rechnungsprüfung<br />
dieselben gemeindlichen Sachverhalte zum Gegenstand ihrer gesetzlichen Prüfungsaufgaben oder der<br />
übertragenen Prüfungsaufgaben oder ihrer Prüfungsaufträge gemacht hat (vgl. § 103 Absatz 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.1 Zu Nummer 1 (Prüfung der Einhaltung rechtlicher Vorgaben und von Staatszuweisungen):<br />
3.1.1.1 Die Haushaltswirtschaft als Prüfungsgegenstand<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung darauf, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden<br />
sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze und die zur Erfüllung von Aufgaben ergangenen Weisungen (§ 3<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) eingehalten und die zweckgebundenen Staatszuweisungen bestimmungsgemäß verwendet<br />
worden sind. Diese allgemein gefasste Prüfungsaufgabe ist auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde ausgerichtet.<br />
Sie erfasst nur dann auch gemeindliche Sondervermögen, wenn diese Teile des gemeindlichen Haushalts<br />
sind, z.B. das Gemeindegliedervermögen und das Vermögen der rechtlich unselbstständigen örtlichen<br />
Stiftungen (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 1 und 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Sondervermögen der Gemeinde nach § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong> fallen ebenfalls unter diese Vorgabe,<br />
auch wenn diese gemeindlichen Vermögen als Betriebe über einen eigenen Rechnungskreis verfügen<br />
und besonderen gesetzlichen Vorschriften, auch hinsichtlich ihrer Abschlussprüfung, unterliegen (vgl. §§ 114<br />
i.V.m. 106 GO <strong>NRW</strong>). Bei den rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen als<br />
Sondervermögen der Gemeinde nach § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong> ist die Einbeziehung in die überörtliche<br />
Prüfung nicht von ihrem organisatorischen Status abhängig, auch wenn diese Vermögen der Gemeinde die<br />
für die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen der Eigenbetriebe geltenden Vorschriften sinngemäß<br />
anwenden können (vgl. § 97 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.1.2 Die Prüfung der Einhaltung der Gesetze<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung u.a. darauf, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinde<br />
sowie ihrer Sondervermögen die Gesetze eingehalten worden sind. Die Einhaltung der Gesetze umfasst<br />
dabei die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen,<br />
z. B. die gemeindliche Haushaltssatzung. Die Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen<br />
Vorschriften stellt daher eine reine Gesetz- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung dar.<br />
Für den gemeindlichen Bereich müssen jedoch die Besonderheiten berücksichtigt werden, dass die jährliche<br />
Haushaltssatzung nicht für sich alleine steht, sondern durch den damit in unmittelbarer Verbindung stehenden<br />
GEMEINDEORDNUNG 1071
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§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
Haushaltsplan näher ausgestaltet wird. Die Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr<br />
wird dann durch den Jahresabschluss der Gemeinde abgerechnet und abgeschlossen. Zusätzlich erfolgt durch<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss noch eine Betrachtung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde, weil<br />
dabei die Gemeinde einschließlich ihrer Betriebe wirtschaftlich wie eine einzige Einheit darzustellen ist.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die gesetzlich zuständige Aufsichtsbehörde der Gemeinde<br />
eine Rechtsaufsicht für die Gemeinde darstellt, denn die Aufsicht des Landes erstreckt sich darauf, dass die<br />
Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (vgl. § 119 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Entsprechend dieser<br />
Aufgabe ist die Aufsichtsbehörde der Gemeinde der Adressat der Anzeige der Gemeinde über ihre Haushaltssatzung<br />
und der Anzeige des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie der Anzeige des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
ist (vgl. § 80 Absatz 5, § 96 Absatz 2 und § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
<strong>NRW</strong> als überörtliche Prüfungseinrichtung übt dabei eine ergänzende Funktion im Sinne der Rechtsaufsicht des<br />
Landes aus. Sie soll ihre Aufgaben selbst ausgestalten, denn sie kann ihre Angelegenheiten eigenverantwortlich<br />
regeln (vgl. § 1 GPAG <strong>NRW</strong>). Die der Aufsichtsbehörde angezeigten haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der<br />
Gemeinde werden dabei in die Prüfung der Gemeinde einbezogen.<br />
3.1.1.3 Die Prüfung der Einhaltung der Weisungen<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung auch darauf, ob bei der Gemeinde die zur Erfüllung<br />
von Aufgaben ergangenen Weisungen eingehalten worden sind. Den Gemeinden können einerseits nur durch ein<br />
Gesetz besondere Pflichtaufgaben auferlegt werden (vgl. § 3 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits können den Gemeinden<br />
auch Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden, bei denen dann gleichzeitig der<br />
Umfang des Weisungsrechts gesetzlich und sachlich abzugrenzen ist (vgl. § 3 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung umfassen dabei insbesondere Aufgaben der Gemeinde, denen ein<br />
hoheitlicher Charakter zukommt und deren rechtliche Stellung gesetzlich gesondert bestimmt wurde, z. B. die<br />
Aufgaben des Feuerschutzes (vgl. § 4 FSHG <strong>NRW</strong>), die Aufgaben des Rettungsdienstes (vgl. § 6 Absatz 3 RettG<br />
<strong>NRW</strong>) und die Förderung und Nutzung von Wohnraum (vgl. § 3 Absatz 3 WFNG <strong>NRW</strong>) sowie das Führen des<br />
Liegenschaftskatasters (vgl. § 23 Absatz 1 Satz 2 VermKatG <strong>NRW</strong>). Diese Vielfalt der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
zeigt ein erhebliches Interesse des Landes daran, dass die gemeindlichen Aufgaben vor Ort in gleicher<br />
Art und Weise im Sinne des Landes vollzogen werden.<br />
3.1.1.4 Die Prüfung der Verwendung von Staatszuweisungen<br />
3.1.1.4.1 Inhalte der Vorschrift<br />
Die Vorschrift enthält für die überörtliche Prüfung die weitere besondere Aufgabe, die bestimmungsgemäße Verwendung<br />
der zweckgebundenen Staatszuweisungen (Bundes- und Landesmittel sowie Finanzmittel der Europäischen<br />
Union) bei den Gemeinden zu prüfen. Unter dem Begriff „Staatszuweisungen“ sind dabei alle Zuweisungen<br />
an die Gemeinde nach den entsprechenden staatlichen haushaltsrechtlichen Vorschriften zu verstehen, denn die<br />
Zuweisungen sind Leistungen an Stellen außerhalb der staatlichen Verwaltung. Diese staatlichen Finanzmittel<br />
werden den Gemeinden aufgrund gesetzlicher Bestimmungen und im Rahmen des staatlichen Zuwendungsrechts<br />
gewährt, z. B. durch das Land <strong>NRW</strong>. Sie stellen einen großen Anteil an den gesamten verfügbaren Finanzmitteln<br />
der Gemeinde dar.<br />
Die Prüfung der zweckgebundenen Staatszuweisungen erstreckt sich daher darauf, ob die Zuwendungsbedingungen<br />
von der Gemeinde eingehalten wurden und ob bei der Verwendung der Finanzmittel entsprechend<br />
zweckbezogen verfahren wurde. Die Prüfung ist dabei unabhängig davon vorzunehmen, ob der Gemeinde die<br />
Staatszuweisungen pauschal oder zweckgerichtet auf einzelne Maßnahmen gewährt wurden. Bei dieser Prüfung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1072
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§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
sind vorhandene Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde aus ihrer Tätigkeit bzw. Aufgabe, die<br />
Vorgänge in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung zu prüfen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>), von der<br />
Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> zu berücksichtigen.<br />
Ein Zusammenhang mit Ergebnissen der örtlichen Prüfung ist jedoch nur herstellbar, soweit die örtliche Rechnungsprüfung<br />
dieselben gemeindlichen Sachverhalte zum Gegenstand ihrer Prüfungen gemacht hat (vgl. § 103<br />
Absatz 1 bis 3 GO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Rechnungsprüfung kann bei der Prüfung dazu ggf. auch als Vorprüfungsstelle<br />
tätig gewesen sein, weil ihr die Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 der Landeshaushaltsordnung<br />
obliegt (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.1.4.2 Die Abgrenzung zur örtlichen Rechnungsprüfung<br />
Der örtlichen Rechnungsprüfung der Gemeinde obliegen im Zusammenhang mit zweckgebundenen Staatszuweisungen<br />
vielfach weitere Aufgaben. Solche Aufgaben können durch Bundes- oder Landesrecht konkret bestimmt<br />
sein, deren Umsetzung aber entweder dem Land oder den Gemeinden obliegt. Oftmals soll deshalb die zweckentsprechende<br />
Verwendung von Fördermitteln durch die örtliche Rechnungsprüfung im Rahmen des Verwendungsnachweises<br />
der Gemeinde bestätigt werden. Diese Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung wird durch<br />
eine Verpflichtung der Gemeinde durch den Zuwendungsgeber ausgelöst.<br />
Die Prüfung stellt jedoch nur eine „interne Vorprüfung“ durch die Rechnungsprüfung gegenüber dem Bürgermeister<br />
der Gemeinde dar, denn dieser muss durch den Verwendungsnachweis die Einhaltung der Vorgaben des<br />
Zuwendungsgebers bestätigen. In diesen Fällen vollzieht die örtliche Rechnungsprüfung daher keine verwaltungsmäßige<br />
Prüfung des Verwendungsnachweises im Zuwendungsverfahren. Diese Prüfung obliegt der jeweiligen<br />
Bewilligungsbehörde im Rahmen des ihr von der Gemeinde als Zuwendungsempfänger vorzulegenden Verwendungsnachweises<br />
(vgl. z. B. Nummer 11 der VVG zu § 44 LHO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Prüfungstätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung ist dabei der laufenden Prüfung der Vorgänge in der<br />
gemeindlichen Finanzbuchhaltung zuzurechnen (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>) und stellt daher keine<br />
„Sonderprüfung durch den Zuwendungsgeber“ dar. Der Adressat einer vom Zuwendungsgeber geforderten gesonderten<br />
Bestätigung, dass die Gemeinde die Förderbestimmungen eingehalten und die Zuwendungsmittel<br />
zweckentsprechend verwendet hat, ist nur der Bürgermeister. Er muss oftmals im Rahmen des Verwendungsnachweises<br />
aufgrund der Nebenbestimmungen eines Zuwendungsbescheides an die Gemeinde zusätzlich eine<br />
zweite (gesonderte) Bestätigung erbringen.<br />
Die örtliche Rechnungsprüfung kann auch in solchen Fällen grundsätzlich nur als eine nach innen wirkende Stelle<br />
angesehen werden. Ein Prüfungsauftrag im Rahmen einer Zuwendungsgewährung muss daher vom Bürgermeister<br />
der Gemeinde ausgehen und kann nicht unmittelbar durch den Zuwendungsgeber erfolgen. Eine von der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung abzugebende Bestätigung bei staatlichen Zuweisungen stellt dabei keine Vorprüfung<br />
im Sinne der Prüfung der Finanzvorfälle gemäß § 100 Absatz 4 LHO <strong>NRW</strong> dar, wie sie gesetzlich als Aufgabe der<br />
örtlichen Rechnungsprüfung bestimmt wurde (vgl. § 103 Absatz 1 Nummer 7 GO <strong>NRW</strong>).<br />
3.1.1.5 Keine Sonderprüfung der gemeindlichen Abschlüsse<br />
Die Zugehörigkeit des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses zur gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
bedingt, dass diese Abschlüsse nicht aus der überörtlichen Prüfung der Gemeinde ausgeschlossen werden dürfen.<br />
Jedoch ist die Einbeziehung dieser Abschlüsse in die überörtliche Prüfung anders auszugestalten als die<br />
überörtliche Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz. Für die gemeindliche Eröffnungsbilanz ist gesondert<br />
bestimmt worden, dass dieser Abschluss ein eigenständiger Prüfungsgegenstand der überörtlichen Prüfung ist<br />
GEMEINDEORDNUNG 1073
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
(vgl. § 92 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). Eine derartige Vorgabe besteht für den gemeindlichen Jahresabschluss und den<br />
Gesamtabschluss der Gemeinde dagegen nicht.<br />
Unter den überörtlichen Prüfungsrahmen, ob bei der Haushaltswirtschaft der Gemeinden sowie ihrer Sondervermögen<br />
die Gesetze eingehalten wurden, gehört jedoch auch die Prüfung der Einhaltung der haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften über den gemeindlichen Jahresabschluss und den Gesamtabschluss. Die Vielzahl der bei diesen<br />
Abschlüssen zu beachtenden Vorgaben gibt dabei keinen Anlass für die überörtliche Prüfung, diese Abschlüsse<br />
aus der Prüfung der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft herauszulösen und eigenständig als<br />
„Sonderprüfung“ zu führen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen verlangen vielmehr, dass die Prüfung dieser<br />
Abschlüsse im gesetzlichen Auftragsrahmen der überörtlichen Prüfung eingebettet bleiben muss, auch wenn<br />
diese Prüfungen besondere Anforderungen beinhalten.<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann den Rahmen der überörtlichen Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
eigenverantwortlich eine Vielzahl haushaltswirtschaftlicher und haushaltsrechtlicher Aspekte zu berücksichtigen,<br />
angefangen von den haushaltsrechtlichen Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltsplanung<br />
über die rechtlichen Festlegungen zum Jahresabschluss der Gemeinde bis hin zu den Vorschriften zum gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss. Sie muss dazu festlegen, unter welchen Prüfungsaspekten und in welchem Umfang der<br />
gemeindliche Jahresabschluss und der Gesamtabschluss in die überörtliche Prüfung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
einbezogen werden.<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt soll dabei möglichst die Vornahme von Prüfungshandlungen vermeiden, die bereits<br />
Gegenstand der örtlichen Prüfung sind (vgl. §§ 101 und 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>). In diesem Zusammenhang ist<br />
zudem die Vorgabe wichtig, dass Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt nicht an der überörtlichen Prüfung einer<br />
Gemeinde mitwirken dürfen, wenn diese an der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses<br />
und/oder des Gesamtabschlusses der Gemeinde mitgewirkt haben (vgl. Absatz 8 der Vorschrift).<br />
3.1.2 Zu Nummer 2 (Prüfung der Finanzbuchhaltung):<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die überörtliche Prüfung auch darauf, ob die Buchführung und die Zahlungsabwicklung<br />
der Gemeinde ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Diese Prüfung baut auf der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
auf, denn die laufende Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung zur Vorbereitung der Prüfung<br />
des Jahresabschlusses und die dauernde Überwachung der Zahlungsabwicklung der Gemeinde und ihrer<br />
Sondervermögen sowie die Vornahme der Prüfungen obliegen der örtlichen Rechnungsprüfung (vgl. § 103 Absatz<br />
3 Nummer 4 und 5 GO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Aufgabenteilung zwischen dem originären Buchungsgeschäft der<br />
Gemeinde und dem gemeindlichen Zahlungsverkehr ist in die überörtliche Prüfung einzubeziehen.<br />
Im Rahmen der Prüfung ist zu berücksichtigen, dass in der gemeindlichen Finanzbuchhaltung alle gemeindlichen<br />
Geschäftsvorfälle und die dadurch bedingten Veränderungen der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage<br />
der Gemeinde erfasst werden sollen. Die Finanzbuchhaltung der Gemeinde hat daher für die überörtliche<br />
Prüfung die notwendigen Angaben zu machen und die Daten zu liefern. Das örtliche Buchungsgeschehen bildet<br />
eine Grundlage der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und dient daher auch der überörtlichen Prüfung.<br />
Zur überörtlichen Prüfung gehört dabei auch, dass die Gemeinde die Pflicht hat, ihre örtliche Finanzbuchhaltung<br />
so auszugestalten, dass die ordnungsgemäße Erledigung der Aufgaben gesichert ist und die Verantwortlichen<br />
dafür bestimmt sind. Durch das erforderliche technische und kaufmännische Fachwissen soll die Qualität der<br />
Buchführung gewährleistet werden. Die Gemeinde hat zudem dafür Sorge zu tragen, dass die Kosten ihrer Finanzbuchhaltung<br />
sich in einem verträglichen Rahmen bewegen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1074
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§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
3.1.3 Zu Nummer 3 (Prüfung auf sachgerechte und wirtschaftliche Verwaltung):<br />
Nach der Vorschrift soll die überörtliche Prüfung auch feststellen, ob die Gemeinde sachgerecht und wirtschaftlich<br />
verwaltet wird (vgl. § 10 GO <strong>NRW</strong>). Durch diese Prüfungstätigkeit auf vergleichender Grundlage bestehen<br />
für die überörtliche Prüfung besondere Möglichkeiten für einen Einblick in die einzelne gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
zur Verfügung. Insbesondere diese Prüfungsaufgabe verdeutlicht, dass die überörtliche Prüfung<br />
grundsätzlich nicht mehr eine „Nachprüfung“ der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung darstellt.<br />
Bei der Prüfung auf sachgerechte und wirtschaftliche Verwaltung rückt vielmehr die gesamte Gemeinde ins<br />
Blickfeld der überörtlichen Prüfung. Eine vergleichende Prüfung kann zudem besser Schwachstellen im Verwaltungs-<br />
und Geschäftsablauf der Gemeinde erkennbar machen und ggf. einen sachgerechten Veränderungsbedarf<br />
aufzeigen. Die Prüfungserkenntnisse können zudem auch zu Anpassungen bei der Gestaltung und Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft führen. Die überörtliche Prüfung bietet durch ihre vor Ort gewonnenen<br />
Erkenntnisse der geprüften Gemeinde die Möglichkeit, im Rahmen ihrer gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
bedarfs- und sachgerechte (notwendige) Veränderungen vorzunehmen.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Einbeziehung vorhandener Prüfungsergebnisse):<br />
Nach der Vorschrift sollen bei der überörtlichen Prüfung die vorhandenen Ergebnisse der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
aus der Erledigung ihrer Aufgaben berücksichtigt werden. Daher muss der Aufgabenkatalog der örtlichen<br />
Rechnungsprüfung in die Betrachtung einbezogen werden (vgl. § 103 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die örtliche Rechnungsprüfung<br />
kann daher Prüfungsergebnisse aus der Prüfung des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses,<br />
aus der laufenden Prüfung der Vorgänge in der Finanzbuchhaltung und aus der dauernden Überwachung<br />
der gemeindlichen Zahlungsabwicklung sowie aus weiteren Prüfungsaufgaben liefern.<br />
Die überörtliche Prüfung hat dabei zu berücksichtigen, dass der Rat der Gemeinde der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
weitere Aufgaben übertragen und der Bürgermeister innerhalb seines Amtsbereichs unter Mitteilung an den<br />
Rechnungsprüfungsausschuss der örtlichen Rechnungsprüfung gesonderte Aufträge zur Prüfung erteilen können.<br />
Unter Berücksichtigung der Ortsbezogenheit sollen mögliche Doppelprüfungen bei der Gemeinde vermieden<br />
werden. Die örtliche Prüfung und die überörtliche Prüfung deshalb möglichst zusammenwirken.<br />
4. Zu Absatz 4 (Offenlegung des Prüfungsergebnisses):<br />
4.01 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt hat aus ihrer überörtlichen Prüfung das festgestellte Prüfungsergebnis in Form<br />
eines Prüfberichts mehreren Stellen mitzuteilen. Diese Stellen können von den Prüfungsergebnissen der geprüften<br />
Gemeinde in unterschiedlicher Weise betroffen sein. So muss z. B. die Aufsichtsbehörde der Gemeinde in<br />
Einzelfällen ggf. über die Ausräumung von Beanstandungen entscheiden, die aus aufgrund der Ergebnisse der<br />
Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt erhoben werden.<br />
Der Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt über die überörtliche Prüfung bei einer Gemeinde soll dafür<br />
einerseits einen schnellen Überblick über die Prüfungsergebnisse bieten, andererseits aber auch die erzielten<br />
Ergebnisse im Einzelnen darstellen sowie ein Gesamtergebnis aufzeigen. Die gesetzliche Regelung legt damit<br />
die erste Stufe eines Informations- und Entscheidungsverfahrens fest, das sich an die überörtliche Prüfung der<br />
Gemeindeprüfungsanstalt anschließt. Den Informationsbedürfnissen bestimmter Adressaten des Prüfungsberichtes<br />
wird dadurch ausreichend Rechnung getragen. Eine allgemeine Veröffentlichungspflicht des Prüfungsberichtes<br />
besteht weder für die Gemeindeprüfungsanstalt noch für die geprüfte Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1075
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
4.1 Zu Nummer 1 (Prüfungsinformationen an die geprüfte Gemeinde):<br />
Für die Gemeinde als Betroffene ist es sehr wichtig, über das Prüfungsergebnis der überörtlichen Prüfung informiert<br />
zu werden. Da sich aus den Prüfungen ggf. Veränderungen für die gemeindliche Haushaltswirtschaft oder<br />
für Verfahrensabläufe innerhalb der gemeindlichen Verwaltung ergeben können, ist die Offenlegung des Prüfungsergebnisses<br />
der überörtlichen Prüfung gegenüber der Gemeinde ausdrücklich gesetzlich verankert worden.<br />
Die Ergebnisse der vorgenommenen Analyse werden von der Gemeindeprüfungsanstalt im Rahmen ihres Prüfungsberichtes<br />
als „Feststellung“ bezeichnet. Zusätzlich werden im Prüfungsbericht von der GPA <strong>NRW</strong> anerkannte<br />
Verbesserungspotenziale als „Empfehlung“ ausgewiesen.<br />
Das von der Gemeindeprüfungsanstalt festgestellte Prüfungsergebnis wird abhängig von den örtlichen Gegebenheiten<br />
von den Prüfern mit den beteiligten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den betroffenen Organisationseinheiten<br />
der gemeindlichen Verwaltung erörtert. Bereits der Entwurf des Prüfungsberichtes wird der geprüften Gemeinde<br />
zur Kenntnis zugeleitet, sodass ggf. aufgetretene Missverständnisse vor der Herausgabe der endgültigen<br />
Fassung des Berichtes ausgeräumt werden können. Weitere Informationen erhält die Gemeinde im Rahmen<br />
einer Schlussbesprechung, in der von der Gemeindeprüfungsanstalt das Ergebnis präsentiert wird. Die Ergebnisse<br />
der überörtlichen Prüfung sollen den Verantwortlichen in der Gemeinde möglichst steuerungsrelevante Informationen<br />
und Handlungsempfehlungen liefern.<br />
4.2 Zu Nummer 2 (Prüfungsinformationen an die Aufsichtsbehörde):<br />
Nach der Vorschrift besteht für die Gemeindeprüfungsanstalt die Verpflichtung, das Prüfungsergebnis über die<br />
im Rahmen der überörtlichen Prüfung geprüfte Gemeinde der gesetzlich zuständigen Aufsichtsbehörde unmittelbar<br />
mitzuteilen. Diese Pflicht soll einerseits dem Unterrichtungsrecht der Aufsichtsbehörde nach § 121 GO<br />
<strong>NRW</strong> Rechnung tragen und andererseits die Aufsichtsbehörde darauf vorbereiten, dass ggf. eine aufsichtsrechtliche<br />
Entscheidung zu treffen ist, wenn die Gemeinde die durch die überörtliche Prüfung ausgesprochenen Beanstandungen<br />
nicht beseitigen kann oder will. Für diese Fälle bestehen besondere Bestimmungen.<br />
4.3 Zu Nummer 3 (Prüfungsinformationen an Fachaufsichtsbehörden):<br />
Nach der Vorschrift besteht für die Gemeindeprüfungsanstalt auch eine Informationspflicht gegenüber den<br />
Fachaufsichtsbehörden, wenn eine unmittelbare fachliche Betroffenheit wegen des Prüfungsergebnisses besteht.<br />
Diese Pflicht gilt auch im Rahmen der Prüfung von zweckgebundenen Staatszuweisungen (Bundes- und<br />
Landesmittel sowie Finanzmittel der Europäischen Union), die nach Nummer 1 in Absatz 3 der Vorschrift einen<br />
ausdrücklich benannten Prüfungsgegenstand für die überörtliche Prüfung darstellen. Solche Finanzmittel werden<br />
im Rahmen des staatlichen Zuwendungsrechts zweckbezogen der Gemeinde gewährt.<br />
5. Zu Absatz 5 (Verteilung des Prüfungsberichtes innerhalb der Gemeinde):<br />
5.1 Zu Satz 1 (Weitergabe des Prüfungsberichtes):<br />
5.1.1 Die Weitergabe an den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
Nach der Vorschrift hat der Bürgermeister den von der Gemeindeprüfungsanstalt erhaltenen Prüfungsbericht aus<br />
der in der Gemeinde durchgeführten überörtlichen Prüfung dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung<br />
vorzulegen. Dadurch wird der Aufgabe des Rechnungsprüfungsausschusses Rechnung getragen, denn er ist das<br />
zuständige Prüfungsorgan im Rahmen der örtlichen Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses sowie des<br />
GEMEINDEORDNUNG 1076
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
Gesamtabschlusses der Gemeinde und deshalb einer der wichtigsten Adressaten des Prüfungsberichtes der<br />
Gemeindeprüfungsanstalt <strong>NRW</strong> (vgl. § 57 i.V.m. § 59 sowie §§ 101 und 116 GO <strong>NRW</strong>).<br />
5.1.2 Die Weitergabe an Sonstige<br />
Die Vorschrift sieht zwar nur ausdrücklich vor, dass der Bürgermeister den Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
<strong>NRW</strong> dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vorzulegen hat. Diese Vorgabe schließt aber<br />
nicht die Weitergabe an andere Gremien der Gemeinde oder an weitere Beteiligte aus. Als weiterer Adressat<br />
könnte aber z. B. der Finanzausschuss nach § 57 i.V.m. § 59 GO <strong>NRW</strong> in Betracht kommen, denn dieser Ausschuss<br />
hat die gesetzliche Aufgabe, die Haushaltssatzung der Gemeinde vorzubereiten und die für die Ausführung<br />
des Haushaltsplans erforderlichen Entscheidungen zu treffen (vgl. § 59 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dem Finanzausschuss kommt eine entscheidungsvorbereitende Tätigkeit für den Rat der Gemeinde in haushaltswirtschaftlichen<br />
Fragen und Sachverhalten zu. Nach dieser Aufgabenzuordnung ist es sachlogisch, den<br />
Finanzausschuss auch über die Ergebnisse der überörtlichen Prüfung zu unterrichten. In der Entscheidung des<br />
Rechnungsprüfungsausschusses liegt es, ggf. weitere Ausschüsse des Rates der Gemeinde über die Prüfungsergebnisse<br />
der überörtlichen Prüfung zu informieren. Dem Finanzausschuss ist bisher zwar nur die Vorbereitung<br />
die Haushaltssatzung der Gemeinde ausdrücklich zugeordnet. Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse<br />
und des Stellenwertes des Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses könnte eine Beteiligung des Finanzausschusses<br />
im Einzelfall geboten sein.<br />
5.2 Zu Satz 2 (Unterrichtung des Rates):<br />
Nach der Vorschrift obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss als zuständiges Prüfungsorgan des Rates der<br />
Gemeinde die Pflicht, den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts der überörtlichen Prüfung<br />
sowie über das Ergebnis seiner Ausschussberatungen über den Prüfbericht zu unterrichten. Diese Vorgabe<br />
baut einerseits auf der gesetzlichen Zuständigkeit des Rechnungsprüfungsausschusses als Pflichtausschuss<br />
des Rates auf und andererseits auf den allgemeinen Informationspflichten im Rahmen seiner eigenen Ausschusstätigkeit<br />
gegenüber dem Rat auf (vgl. § 57 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit dieser Regelung wird den Informationsbedürfnissen des Rates der Gemeinde im Rahmen seiner Budgethoheit<br />
ausreichend Rechnung getragen. Um ihr zu genügen, soll der Rechnungsprüfungsausschuss durch eigene<br />
Beratungen zu einer Meinungsbildung über den Prüfbericht der überörtlichen Prüfung als Gremium kommen.<br />
Der Rat hat sich daher zu den möglicherweise im Prüfbericht enthaltenen Feststellungen und Hinweisen im<br />
Einzelnen eine Meinung zu bilden, so dass er gegenüber dem Rat der Gemeinde nicht nur über den wesentlichen<br />
Inhalt des Prüfberichtes berichten kann, sondern ggf. auch bereits Empfehlungen zum Umgang mit den<br />
Feststellungen der überörtlichen Prüfung geben kann.<br />
6. Zu Absatz 6 (Umgang mit Einwendungen der überörtlichen Prüfung):<br />
Der Prüfungsbericht der überörtlichen Prüfung über die Haushaltswirtschaft der Gemeinde kann Einwendungen<br />
oder Feststellungen und Hinweise oder Empfehlungen enthalten. Nach Erhalt eines Prüfungsberichtes, der<br />
Einwendungen enthält, hat die Gemeinde die gesetzliche Pflicht und das Recht, gegenüber der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
und ihrer Aufsichtsbehörde innerhalb einer dafür bestimmten Frist dazu eine Stellungnahme abzugeben.<br />
Die Gemeinde muss in ihrer Stellungnahme darlegen, ob und wie sie den Einwendungen abhilft und ihre<br />
Haushaltswirtschaft so führt, dass sie sich in der Zukunft im zulässigen haushaltsrechtlichen Rahmen bewegt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1077
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann, die Aufsichtsbehörde sollte der Gemeinde dazu eine bewertende Antwort<br />
geben. In den Fällen, in denen die Gemeinde den von der überörtlichen Prüfung vorgetragenen Einwendungen<br />
nicht nachkommen kann oder sie zu den im Prüfungsbericht angesprochenen Sachverhalten eine andere Auf-<br />
fassung als die Gemeindeprüfungsanstalt vertritt, muss sie diese Sachlage in ihrer Stellungnahme ausdrücklich<br />
und bezogen auf die jeweilige Einwendung darlegen.<br />
Für die Gemeindeprüfungsanstalt besteht damit die Möglichkeit, die von der Gemeinde vorgetragenen Argumente<br />
zu bewerten und ihre Auffassung hinsichtlich der angesprochenen Einwendungen zu überprüfen. Soweit<br />
die Gemeindeprüfungsanstalt weiterhin an ihrer Auffassung festhält, hat sie dieses der Gemeinde mitzuteilen<br />
und sollte gleichzeitig auch die Aufsichtsbehörde der Gemeinde darüber informieren. In solchen Fällen hat dann<br />
die Gemeinde ihre Aufsichtsbehörde um eine Entscheidung in der Sache zu bitten. Der aufsichtsrechtlichen<br />
Entscheidung soll dabei eine Beurteilung in der Sache vorausgehen, bei der die beanstandeten örtlichen Verhältnisse<br />
in sachlicher und zeitlicher Hinsicht, z. B. bezogen auf den Abschlussstichtag des Haushaltsjahres,<br />
objektiv betrachtet und auch hinsichtlich der haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen bewertet werden.<br />
Die von der Aufsichtsbehörde getroffene Entscheidung ist von der Gemeinde - auch bei gegenteiliger Auffassung<br />
- umzusetzen. Über die Entscheidung ist auch die Gemeindeprüfungsanstalt zu unterrichten. Durch diese<br />
Vorschrift soll eine Gleichbehandlung der Gemeinden beim Auftreten von Einwendungen im Rahmen der<br />
überörtlichen Prüfung gewährleistet werden. Das gesetzlich vorgesehene Verfahren über die Beseitigung der<br />
von der Gemeindeprüfungsanstalt ausgesprochenen Einwendungen dürfte sich grundsätzlich auf besondere<br />
Einzelfälle bei den Gemeinden beschränken.<br />
Bereits im Rahmen der Durchführung der überörtlichen Prüfung sollte daher von der Gemeinde versucht werden,<br />
vorhandene Differenzen über Sachverhalte der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zwischen den Prüfern<br />
der Gemeindeprüfungsanstalt und der Gemeinde als Geprüfte auszuräumen, z. B. ggf. auch im Rahmen der<br />
vorgesehenen Schlussbesprechung. Der Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt würde dann nur noch<br />
wichtige Hinweise und Empfehlungen, aber keine tatsächlichen Einwendungen mehr enthalten, weil diese bereits<br />
im gegenseitigen Einvernehmen zwischen der Gemeinde und der Gemeindeprüfungsanstalt sowie ggf.<br />
unter Beteiligung der Aufsichtsbehörde der Gemeinde im Vorfeld ausgeräumt werden konnten.<br />
7. Zu Absatz 7 (Beratungsrecht der Gemeindeprüfungsanstalt):<br />
7.1 Zu Satz 1 (Beratung bei unterschiedlichen Fragestellungen):<br />
7.01 Allgemeine Grundlagen<br />
Das Gesetz über die Errichtung einer Gemeindeprüfungsanstalt hat dieser auch die Möglichkeit der Beratung von<br />
Körperschaften, Anstalten, Stiftungen und Verbände und Einrichtungen des öffentlichen Rechts eingeräumt, zu<br />
denen auch die Gemeinden zu zählen sind. Eine solche Beratung baut nicht auf einer gesetzlichen Verpflichtung<br />
auf, sondern setzt bei den betreffenden Institutionen einen Bedarf und eine Entscheidung voraus, dass die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
als geeignete Stelle diese Aufgabe wahrnehmen soll.<br />
Diese Beratung muss von der jeweiligen Institution auf freiwilliger Basis beauftragt werden. Um diese Aufgabenstellung<br />
der Gemeindeprüfungsanstalt transparent zu machen und klarstellend von der gesetzlichen überörtlichen<br />
Prüfung abzugrenzen, enthält diese Vorschrift die Vorgabe, dass eine Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
eines vorherigen Antrags der betreffenden Institution bedarf. Außerdem werden in der Vorschrift zwei Beratungsfelder<br />
besonders herausgestellt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1078
7.1.1 Zu Nummer 1 (Beratung in Verwaltungsfragen):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Vorschrift lässt eine Beratung der Gemeindeprüfungsanstalt in Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit<br />
der öffentlichen Verwaltung bei den genannten Institutionen zu. Diese Beratung kann sich über die gesamten<br />
Möglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit erstrecken soweit dabei die Fragen der Organisation<br />
und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung im Mittelpunkt der Beratung stehen. Dabei sollen auch Erkenntnisse aus<br />
der überörtlichen Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt in die Beratung einfließen, um anhand fundierter Kenntnisse<br />
und praktischer Erfahrungen die notwendigen Beratungsleistungen erbringen zu können.<br />
7.1.2 Zu Nummer 2 (Beratung in bautechnischen Fragen):<br />
Die Beratung der Gemeindeprüfungsanstalt kann bei den genannten Institutionen sich auch auf bautechnische<br />
Fragen erstrecken sowie auf Fragen, die mit der Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung von baulichen Maßnahmen<br />
zusammenhängen. Diese Fachkenntnisse, die bei manchen Gemeinden oftmals nur anlassbezogen<br />
benötigt werden, können daher im Einzelfall bei der Gemeindeprüfungsanstalt abgerufen werden. Die Gemeinde<br />
erspart sich dabei das Vorhalten einer Vielzahl von besonderen baufachlichen Kenntnissen und Unterlagen.<br />
7.2 Zu Satz 2 (Beratung von im öffentlichen Interesse tätigen juristischen Personen):<br />
Die Vorschrift lässt auch eine Beratung durch die Gemeindeprüfungsanstalt bei sonstigen im öffentlichen Interesse<br />
tätigen juristischen Personen zu. Sie erweitert dadurch den möglichen Kreis von Institutionen und Stellen, die<br />
auf freiwilliger Basis besondere Leistungen der Gemeindeprüfungsanstalt in Anspruch nehmen können. Eine<br />
Beratung kann dabei von der Gemeindeprüfungsanstalt nur durchgeführt werden, wenn dieses zuvor von der<br />
juristischen Person beantragt wurde.<br />
Die Gemeindeprüfungsanstalt kann außerdem die juristische Person sowohl in Verwaltungsfragen als auch in<br />
bautechnischen Fragen beraten, auch wenn in der Gemeindeordnung - anders als im Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt<br />
der Satz 2 technisch an die eingerückte Nummer 2 des Satzes 1 angefügt worden ist. Es ist in<br />
diesen Fall sachgerecht, die Vorschrift des Satzes 2 nach ihrer Fassung im Gesetz über die Gemeindeprüfungsanstalt,<br />
also auf die Nummern 1 und 2 des Satzes 1 anzuwenden und nicht nur auf die Nummer 2 dieses Satzes.<br />
8. Zu Absatz 8 (Sicherung der Unabhängigkeit der Prüfer):<br />
8.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift dürfen Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt, die bei einer Gemeinde an Prüfungen nach § 92<br />
Absatz 5 oder nach § 103 Absatz 1 Nummern 1 und 3 GO <strong>NRW</strong> mitgewirkt haben, nicht an Prüfungstätigkeiten<br />
der überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken. Um die Unabhängigkeit der Prüfer bei der überörtlichen Prüfung<br />
zu erhalten, ist deshalb ein Mitwirkungsverbot für die Prüfer an einer überörtlichen Prüfung der Gemeinde, in<br />
die der gemeindliche Jahresabschluss und/oder der gemeindliche Gesamtabschluss einbezogen wird, gesetzlich<br />
verankert worden. Die Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses und des Gesamtabschlusses der Gemeinde<br />
obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde, der sich dabei der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
bedient (vgl. §§ 101 und 103 GO <strong>NRW</strong>). Der Jahresabschluss und der Gesamtabschluss sind dabei nicht<br />
selbstständige Gegenstände der überörtlichen Prüfung.<br />
Durch ein Selbstprüfungsverbot soll gewährleistet und sichergestellt werden, dass die Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt,<br />
die bereits als Dritte an örtlichen Prüfungen dieser Gemeinde mitgewirkt haben, nicht als Prüfer bei<br />
der überörtlichen Prüfung derselben Gemeinde eingesetzt werden. Diese Vorschrift verweist nicht ausdrücklich<br />
GEMEINDEORDNUNG 1079
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
auf die Vorschrift des § 103 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong>. Gleichwohl sollten die Ausschlussgründe für Prüfer auch bei<br />
einer überörtlichen Prüfung der Gemeinde Anwendung finden. Daher sollen auch die Prüfer nicht an einer<br />
überörtlichen Prüfung der Gemeinde mitwirken, wenn sie z. B. Mitglied des Rates der Gemeinde, Angehöriger<br />
des Bürgermeisters oder des Kämmerers oder des Verantwortlichen für die Zahlungsabwicklung oder seines<br />
Stellvertreters sind.<br />
Die Unabhängigkeit der Prüfer der überörtlichen Prüfung muss aber auch hinsichtlich der zulässigen Beratungstätigkeiten<br />
der Gemeindeprüfungsanstalt gewährleistet werden. Die Gemeindeprüfungsanstalt soll Körperschaften<br />
und Anstalten sowie sonstige Organisationseinheiten des öffentlichen Rechts hinsichtlich verwaltungstechnischer<br />
sowie in bautechnischen Fragen beraten (vgl. § 2 Absatz 4 GPAG <strong>NRW</strong>). Diese Aufgaben dürfen grundsätzlich<br />
auch durch die Beschäftigten erledigt werden, die als Prüfer tätig sind. Es muss jedoch durch qualitätssichernde<br />
Strukturen gewährleistet sein, dass die Unabhängigkeit der Prüfer nicht beeinträchtigt wird und eine Einflussnahme<br />
der zu Beratenden auf die überörtliche Prüfung ausgeschlossen wird, um eine objektive und effektive überörtliche<br />
Prüfung gewährleisten zu können. Das Vorliegen derartiger maßgebender Kriterien für die Prüfungstätigkeit<br />
soll immer aus Sicht eines sachkundigen Dritten beurteilt werden.<br />
8.2 Betroffene Prüfungsaufgaben<br />
8.2.1 Der Verweis auf § 92 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong><br />
Nach der Vorschrift hat der Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der Gemeinde die Eröffnungsbilanz vor<br />
ihrer Feststellung zu prüfen. Er hat die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte Restnutzungsdauern<br />
der Vermögensgegenstände in seine Prüfung einzubeziehen und über Art und Umfang der Prüfung<br />
sowie über das Ergebnis der Prüfung ist ein Prüfungsbericht zu erstellen. Der Umfang und der Inhalt der Prüfung<br />
der Eröffnungsbilanz erstrecken sich grundsätzlich auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften. Daher sind<br />
die Eröffnungsbilanz und der Anhang dahingehend zu prüfen, ob sie unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und der Schuldenlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln.<br />
Die örtliche Prüfung der gemeindlichen Eröffnungsbilanz hat eine Kontrollfunktion, eine Informationsfunktion und<br />
eine Beglaubigungsfunktion. Sie findet ihre Fortsetzung in der Prüfung der jährlichen Bilanz, die Bestandteil des<br />
Jahresabschlusses der Gemeinde ist. Dieser örtlichen Prüfung folgt dann noch die überörtliche Prüfung der gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz nach § 92 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. Durch<br />
den Verweis in der Vorschrift soll daher ein Selbstprüfungsverbot bei den Prüfern der Gemeindeprüfungsanstalt<br />
sichergestellt werden.<br />
8.2.2 Der Verweis auf § 103 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong><br />
8.2.2.1 Der Verweis auf Nummer 1<br />
Die Prüfung des Jahresabschlusses ist nach der Vorschrift eine Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung<br />
und Voraussetzung für die Feststellung des Jahresabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters<br />
(vgl. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sowie die Zuständigkeit für die<br />
Durchführung der Prüfung, aber auch die Behandlung des Prüfungsergebnisses sind gesondert in § 101 GO<br />
<strong>NRW</strong> „Prüfung des Jahresabschlusses, Bestätigungsvermerk“ geregelt. Der Jahresabschluss der Gemeinde ist<br />
danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Beachtung der<br />
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des Jahresabschlusses erstreckt sich darauf, ob<br />
GEMEINDEORDNUNG 1080
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 105 GO <strong>NRW</strong><br />
die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen<br />
beachtet worden sind.<br />
Es ist aber auch das Ergebnis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr zu<br />
prüfen, denn die Gemeinde hat zum Schluss eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresabschluss aufzustellen, in<br />
dem das Ergebnis der Haushaltswirtschaft des Haushaltsjahres nachzuweisen ist (vgl. § 95 Absatz 1 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). In die Prüfung sind die Buchführung, die Inventur, das Inventar und die Übersicht über örtlich festgelegte<br />
Nutzungsdauern der Vermögensgegenstände einzubeziehen. Der Lagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit dem<br />
Jahresabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde erwecken.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat über Art und Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung<br />
einen Prüfungsbericht zu erstellen. Der Bestätigungsvermerk oder der Vermerk über seine Versagung ist in den<br />
Prüfungsbericht aufzunehmen. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Jahresabschlusses der<br />
Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Die für den Rechnungsprüfungsausschuss tätigen<br />
Abschlussprüfer haben sich deshalb einen Überblick über die rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der<br />
Gemeinde zu verschaffen.<br />
Aus der abschließenden Einschätzung ist dann das durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. Die örtliche<br />
Prüfung des gemeindlichen Jahresabschlusses als jährlich durchzuführende Abschlussprüfung hat zudem<br />
eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion (vgl. § 322 HGB). Ihr folgt dann noch die überörtliche<br />
Prüfung durch Prüfer der Gemeindeprüfungsanstalt. Durch den Verweis in der Vorschrift soll daher ein Selbstprüfungsverbot<br />
von Prüfern sichergestellt werden.<br />
8.2.2.2 Der Verweis auf Nummer 3<br />
Die Prüfung des Gesamtabschlusses ist Pflichtaufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung und Voraussetzung für<br />
die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat sowie für die Entlastung des Bürgermeisters (vgl. § 116<br />
i.V.m. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Der Inhalt und die Durchführung der Prüfung sind in § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> geregelt.<br />
Der Gesamtabschluss der Gemeinde ist danach vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob<br />
er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung des<br />
Gesamtabschlusses erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen<br />
und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind.<br />
Der Gesamtlagebericht ist auch darauf zu prüfen, ob er mit dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine<br />
sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde erwecken. In die vorzunehmende Prüfung sind alle Bestandteile des Gesamtabschlusses der<br />
Gemeinde sowie die dazugehörigen Anlagen einzubeziehen. Der Abschlussprüfer hat sich deshalb einen Überblick<br />
über die rechtlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde zu verschaffen. Aus der abschließenden<br />
Einschätzung ist dann das durchzuführende Prüfungsprogramm zu entwickeln. Die örtliche Prüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses als jährlich durchzuführende Abschlussprüfung hat zudem eine Kontrollfunktion,<br />
eine Informationsfunktion und eine Beglaubigungsfunktion. Durch den Verweis in der Vorschrift soll ein Selbstprüfungsverbot<br />
von Prüfern sichergestellt werden.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1081
1. Die Inhalte und Ziele des Gesamtabschlusses<br />
1.1 Die Zwecke des Gesamtabschlusses<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
12. Teil<br />
Gesamtabschluss<br />
Mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften im 12. Teil der Gemeindeordnung sind wichtige Ziele aus der Reform<br />
des gemeindlichen Haushaltsrechts umgesetzt worden. Die Gemeinde ist nun jährlich zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses<br />
verpflichtet, um einen Gesamtüberblick über ihre Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
zu erhalten und fortzuschreiben. Sie wird dabei wie eine einzige wirtschaftliche Einheit betrachtet und<br />
muss deshalb auch ihre vielfältigen eigenständigen Organisationsformen berücksichtigen, die als Betriebe neben<br />
der gemeindlichen Verwaltung zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde beitragen. Nur deren vollständige Einbeziehung<br />
in den gemeindlichen Gesamtabschluss ermöglicht und sichert eine zutreffende Darstellung der wirtschaftlichen<br />
Gesamtlage der Gemeinde.<br />
Der Gesamtabschluss dient deshalb auch dazu, negativen Folgen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft, die<br />
sich aus der Verschiebung von gemeindlichen Aufgaben in die Betriebe der Gemeinde ergeben, entgegen zu<br />
wirken. Das nachfolgende angepasste Schaubild (Quelle: NKF-Dokumentation 2003 S. 477) verdeutlicht die<br />
Zusammenfassung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Betriebe der Gemeinde mit der gemeindlichen<br />
Verwaltung, um eine einzige wirtschaftliche Einheit zu bilden, die vielfach auch als „Konzern Kommune“ bezeichnet<br />
wird (vgl. Abbildung).<br />
Kernverwaltung<br />
“Konzern Kommune”<br />
Privatrechtliche<br />
Betriebe<br />
Kapitalgesellschaften<br />
Rechtlich selbst- ,<br />
ständige Stiftungen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1082<br />
Selbstständige “Kommunale Betriebe”<br />
Anstalten des<br />
öffentlichen Rechts<br />
Abbildung 211 „Der kommunale Konzern“<br />
Öffentlich-rechtliche Betriebe<br />
Eigenbetriebe und<br />
eigenbetriebsähnliche<br />
Einrichtungen<br />
Zweckverbände<br />
Die Gemeinde hat deshalb ihren Gesamtabschluss aus dem Einzelabschluss der gemeindlichen Verwaltung und<br />
den Einzelabschlüssen der gemeindlichen Betriebe aufzustellen (vgl. § 116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Als gemeindlicher<br />
Betrieb gilt dabei eine organisatorisch selbstständige Wirtschaftseinheit der Gemeinde, die kaufmännische<br />
oder wirtschaftliche Interessen verfolgt, und zwar unabhängig von ihrer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen<br />
Rechtsform. Sie kann im eigenen Namen ihre Geschäfte führen, Verträge abschließen und Dienstleistungen<br />
erbringen und wird von der Gemeinde als Muttereinheit oftmals in vollem Umfang kontrolliert. In den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften werden die gemeindlichen Betriebe auch als verselbstständigte Aufgabenbereiche bezeichnet<br />
(vgl. § 116 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Durch die Zusammenfassung dieser Jahresabschlüsse sollen vorhandene Informationsmängel im gemeindlichen<br />
Bereich in Bezug auf die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde behoben werden. Die gewählte Bezeichnung
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
„Gesamtabschluss“ beinhaltet dabei insbesondere den Einheitsgedanken, der der Zusammenfassung und dem<br />
Ziel der Darstellung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zugrunde liegt. Der Gesamtabschluss setzt<br />
dabei keine rechtsförmliche Zusammenfassung der gemeindlichen Betriebe mit der Verwaltung der Gemeinde<br />
voraus. Er gibt aber das Ergebnis der Gemeinde als einer fiktiven wirtschaftlichen Gesamtheit bzw. einer einzigen<br />
wirtschaftlichen Einheit unter Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung wieder. Die gemeindlichen<br />
Betriebe werden dadurch nicht in ihrer selbstständigen Tätigkeit eingeschränkt und verlieren auch nicht ihre<br />
Rechtsform.<br />
Diese Gegebenheiten bringen es mit sich, dass bei der Vollkonsolidierung im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses die unterschiedlichsten Leistungsbeziehungen zwischen der gemeindlichen<br />
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den Betrieben zu eliminieren sind (vgl. § 50<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> i.V.m. §§ 303 und 305 HGB). Diese Sachlage kann dabei auch ein Anlass für eine Prüfung durch<br />
die Gemeinde sein, ob zur besseren Aufgabenerfüllung eine konzeptionelle Neuordnung der gemeindlichen Beteiligungen<br />
sachlich sinnvoll ist. Die Beurteilung und die Entscheidung darüber sowie die mögliche Umsetzung<br />
obliegen dabei der Gemeinde in eigener Verantwortung.<br />
Die Vorschriften über die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind in Anlehnung an die handelsrechtlichen<br />
Vorschriften über den Konzernabschluss und den Konzernlagebericht sowie unter Berücksichtigung<br />
internationaler Standards erarbeitet worden (vgl. §§ 290 ff. HGB). Die handelsrechtlichen Vorschriften finden<br />
daher z.T. durch entsprechende Verweise eine unmittelbare Anwendung durch die Gemeinde. Die betreffenden<br />
Regelungen und die daraus abzuleitende Vorgehensweise wurde für die Gemeinde im Sinne der haushaltsrechtlichen<br />
Ziele und Zwecke als sachgerecht und geboten angesehen. Zu solchen Vorschriften gehören insbesondere<br />
die Bestimmungen im Handelsgesetzbuch über die Vollkonsolidierung (vgl. §§ 301, 303 bis 305, 307 bis 309<br />
HGB) und die Anwendung der Equity-Methode (vgl. §§ 311 und 312 HGB).<br />
Es bedurfte dabei aber keines ausdrücklichen Verweises auf weitere HGB-Vorschriften, denn z. B. sind die Pflicht<br />
zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses oder das gemeindliche Mutter-/Tochterverhältnis ausdrücklich haushaltsrechtlich<br />
bestimmt worden (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Die für den gemeindlichen Gesamtabschluss erlassenen<br />
Vorschriften enthalten dabei jedoch keine Regelungen, aufgrund derer ein gemeindlicher Betrieb allein wegen<br />
seiner Geschäftstätigkeit oder seiner Größe aus dem örtlichen Konsolidierungskreis der Gemeinde ausgeschlossen<br />
ist oder ausgeschlossen werden kann.<br />
1.2 Der Begriff „Gesamtabschluss“<br />
Die Zielsetzung und der Zweck, einen Gesamtüberblick über die Vermögens-, Schulden-, Finanz- und Ertragslage<br />
der Gemeinde zu gewinnen (wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde), erforderte, diesem gesonderten gemeindlichen<br />
Abschluss als Informationsinstrument eine zutreffende Bezeichnung zu geben. Die Übernahme wichtiger<br />
Konsolidierungsvorschriften aus dem Regelungsbereich „Konzernabschluss“ des Referenzmodells HGB<br />
hätte auch die Übernahme der Bezeichnung „Konzernabschluss“ ermöglicht. Die gemeindlichen Besonderheiten<br />
erforderten jedoch einerseits eine Abgrenzung von dem privatrechtlich geprägten handelsrechtlichen Begriff und<br />
andererseits einen Zusammenhang mit dem Ziel der Darstellung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde.<br />
Der Begriff „Konzernabschluss“ wurde deshalb nicht übernommen.<br />
Für den „zusammengeführten“ Abschluss der Gemeinde als eine einzige wirtschaftliche Einheit aus gemeindlicher<br />
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde ist daher die Bezeichnung „Gesamtabschluss“ festgelegt worden.<br />
Diese Bezeichnung soll einerseits verdeutlichen, dass eine Zusammenfassung aus den jahresbezogenen<br />
Ergebnissen der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde erfolgt, um die wirtschaftliche Gesamtlage<br />
der Gemeinde darzustellen. Andererseits soll der gewählte Begriff sachgerecht auch den Zielen und<br />
Zwecken eines solchen Abschlusses nach Ablauf eines Geschäftsjahres bzw. eines Haushaltsjahres ausreichend<br />
gerecht werden. Dabei soll sichergestellt werden, dass durch den Gesamtabschluss insgesamt ein „wirtschaftli-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1083
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
ches Gesamtergebnis“ der Gemeinde dargestellt wird. Durch den gewählten Begriff lassen sich aber auch die<br />
Besonderheiten bei der Gemeinde berücksichtigen, die gegenüber dem privatrechtlichen Bereich bestehen und<br />
aufgezeigt werden müssen.<br />
1.3 Die Anwendung der Einheitsgrundsätze<br />
1.3.1 Der Grundsatz „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“<br />
Die gesetzliche Festlegung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses soll zu einem Gesamtüberblick über die<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde unter Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
führen. Der Gesamtabschluss soll daher auch ein haushaltswirtschaftlich zutreffendes Ergebnis<br />
der gesamten jahresbezogenen Tätigkeit (Aufgabenerfüllung) der Gemeinde darstellen. Diese Vorgaben beinhalten,<br />
dass dem gemeindlichen Gesamtabschluss die „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“, gebildet aus gemeindlicher<br />
Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben, zugrunde gelegt wird. Eine faktische wirtschaftliche Einheit<br />
liegt dabei nicht vor und kann auch nicht angenommen werden, denn die Betriebe der Gemeinde führen die gemeindlichen<br />
Aufgaben selbstständig durch. Sie können aber wirtschaftlich betrachtet wie ein Fachbereich oder<br />
eine Abteilung der gemeindlichen Verwaltung angesehen werden.<br />
Eine solche Sichtweise erleichtert die Anwendung der Einheitstheorie in Form der „Fiktion der wirtschaftlichen<br />
Einheit“ durch die Gemeinde beim gemeindlichen Gesamtabschluss. Um eine „wirtschaftliche Einheit“ zwischen<br />
den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung tatsächlich zu schaffen, genügt es aber nicht,<br />
den Jahresabschluss der Verwaltung mit den Jahresabschlüssen der einzelnen Betriebe lediglich zusammenzurechnen.<br />
Vielmehr sind wegen der Verflechtungen der gemeindlichen Verwaltung mit den Betrieben der Gemeinde<br />
sowie zwischen den Betrieben besondere Konsolidierungsarbeiten erforderlich.<br />
Durch den gemeindlichen Gesamtabschluss kann daher, vergleichbar dem Jahresabschluss der gemeindlichen<br />
Verwaltung, ein haushaltswirtschaftliches Ergebnis für die gesamte Geschäftstätigkeit der Gemeinde ermittelt<br />
sowie die daraus entstehende Vermögens- und Schuldengesamtlage dargestellt werden. Es bedarf dazu aber<br />
grundsätzlich einer einheitlichen Anwendung von Ansatz-, Bewertungs- und Ausweisregeln sowie der Abgrenzung<br />
und Eliminierung „interner“ Beziehungen im Sinne des Gesamtabschlusses. Der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
macht dabei aber die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der gemeindlichen Betriebe<br />
nicht überflüssig, sondern baut vielmehr unmittelbar darauf auf.<br />
1.3.2 Der Verzicht auf den Grundsatz „Fiktion der rechtlichen Einheit“<br />
Durch die Konsolidierung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde<br />
wird bei der Gemeinde dem Grundsatz der Einheit vollständig Rechnung getragen. Dazu bestehen in zulässiger<br />
Weise auch vielfach rechtliche „Unternehmensverbindungen“ im gemeindlichen Bereich (vgl. §§ 107 ff. GO<br />
<strong>NRW</strong>). Die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ dürfte aber durch die tatsächlichen Verhältnisse bei der Gemeinde, bei<br />
der nebeneinander öffentliches und privates Recht durch die Betriebe und die Verwaltung anzuwenden ist, nur<br />
eingeschränkt möglich bzw. nicht vollständig umsetzbar sein. Gleichwohl wirkt sich die „Fiktion der rechtlichen<br />
Einheit“ beim gemeindlichen Gesamtabschluss mindestens mittelbar aus.<br />
Die Auswirkungen zeigen sich insbesondere dann, wenn im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses die<br />
„konzerninternen“ Beziehungen im gemeindlichen Beteiligungsportfolio, z. B. aus Lieferungen und Leistungen<br />
zwischen den Betrieben und der gemeindlichen Verwaltung, zu eliminieren sind. In den Fällen, in denen der<br />
Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ in vollem Umfang auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
Anwendung fände, wäre ein sehr strenger Maßstab bei der Umsetzung der „Einheitlichkeit“ nach den Anforderungen<br />
des gemeindlichen Jahresabschlusses anzulegen. Diese Sachlage würde sich dann auch auf den Umgang<br />
GEMEINDEORDNUNG 1084
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
mit den Ansatz-, Bewertungs- und Ausweissachverhalten bei der gemeindlichen Verwaltung und den gemeindlichen<br />
Betrieben auswirken. Der Verzicht auf die Anwendung des Grundsatzes der „Fiktion der rechtlichen Einheit“<br />
dürfte daher die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erleichtern.<br />
2. Das Mutter-Tochter-Verhältnis im gemeindlichen Bereich<br />
2.1 Die Verwaltung als öffentlich-rechtliche „Muttereinheit“<br />
Im Gesamtabschluss der Gemeinde soll die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der in den Gesamtabschluss<br />
einbezogenen gemeindlichen Betriebe und der Verwaltung der Gemeinde insgesamt so dargestellt<br />
werden, als ob es sich bei der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche Einheit handeln würde. Dieser<br />
Grundsatz erfordert einerseits, den gemeindlichen Gesamtabschluss aus Sicht der Muttereinheit „gemeindliche<br />
Verwaltung“ aufzustellen, sodass die Tochtereinheiten die gemeindlichen Betriebe als organisatorisch selbstständige<br />
Aufgabenbereiche anzusehen sind.<br />
Die organisatorischen Gegebenheiten der Gemeinde bei ihrer Aufgabenerfüllung prägen in einem erheblichen<br />
Maße das Vorliegen eines Mutter-Tochter-Verhältnisses. Der gemeindliche Konsolidierungskreis kann aber<br />
dadurch abgegrenzt werden, um die voll zu konsolidierenden Betriebe zu bestimmen (vgl. § 116 Absatz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Im Sinne des gemeindlichen Gesamtabschlusses wird deshalb jede wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche<br />
Betätigung der Gemeinde außerhalb ihrer Verwaltung als „Betrieb“ bezeichnet. Die Bezeichnung erfolgt unabhängig<br />
davon, ob die Betätigung der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form erfolgt.<br />
Unter Beachtung der konzeptionellen Vorschriften im 11. Teil der Gemeindeordnung „Wirtschaftliche Betätigung<br />
und nicht wirtschaftliche Betätigung“ (vgl. §§ 107 bis 115 GO <strong>NRW</strong>) und der Vorschrift des § 116 GO <strong>NRW</strong> stellt<br />
die Verwaltung der Gemeinde aus haushaltsrechtlicher Sicht die „Muttereinheit“ im Sinne des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses dar. Der Verwaltung werden besondere Kontrollfunktionen sowie Informations- und Mitwirkungsrechte<br />
gegenüber den gemeindlichen Betrieben als Tochtereinheiten zugestanden. Es kommt dabei nicht<br />
darauf an, ob bestimmte Rechte dem Rat der Gemeinde vorbehalten sind (vgl. § 41 GO <strong>NRW</strong>). Der gemeindlichen<br />
Verwaltung obliegt daher die Pflicht, jährlich einen gemeindlichen Gesamtabschluss unter Einbeziehung<br />
ihrer Tochtereinheiten in Form öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Betriebe aufzustellen.<br />
Die Betriebe der Gemeinde werden als gemeindliche Tochtereinheiten betrachtet, sofern jeweils die dafür einschlägigen<br />
Voraussetzungen im Sinne des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Sie werden dabei fiktiv<br />
so gestellt, als würden sie zu einem Teil der gemeindlichen Verwaltung, sodass insgesamt gesehen eine neue<br />
„Gesamtverwaltung“ entsteht. Ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben besteht<br />
im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses jedoch nicht nur mit den Betrieben in privatrechtlicher Form,<br />
sondern auch mit den Betrieben in öffentlich-rechtlicher Form. Durch diese Verbindungen können unmittelbare<br />
und mittelbare Beziehungen und Verknüpfungen zwischen der Gemeinde und ihren Betrieben sowie zwischen<br />
den gemeindlichen Betrieben bestehen. In diesem Zusammenhang soll deshalb haushaltsrechtlich zwischen<br />
verbundenen Unternehmen, Beteiligungen und Sondervermögen unterschieden werden.<br />
2.2 Die verbundenen Unternehmen als gemeindliche Tochtereinheiten<br />
Als gemeindliche Tochtereinheiten werden insbesondere Betriebe der Gemeinde eingestuft, die in der gemeindlichen<br />
Bilanz unter dem Bilanzposten „Anteile an verbundenen Unternehmen“ gesondert anzusetzen und im gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss voll zu konsolidieren sind. Diese Gegebenheiten liegen regelmäßig bei gemeindlichen<br />
Betrieben des privaten Rechts vor, wenn diese unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde stehen bzw.<br />
die Gemeinde auf den Betrieb einen beherrschenden Einfluss ausübt (vgl. § 15 ff. AktG sowie § 290 HGB).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1085
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Ein solcher Einfluss der Gemeinde auf einen Betrieb ist i.d.R. anzunehmen, wenn eine Beteiligung an dem Betrieb<br />
von mehr als 50 % vorliegt oder andere Gründe, z. B. ein Beherrschungsvertrag, für einen solchen Einfluss<br />
bei einem gemeindlichen Betrieb sprechen. Die Eigengesellschaften der Gemeinde, die dadurch gekennzeichnet<br />
sind, dass die Gemeinde alleinige Gesellschafterin des Unternehmens ist (Beteiligungsquote von 100 v.H.), sind<br />
regelmäßig als verbundene Unternehmen einzuordnen.<br />
In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass ein gemeindlicher Betrieb in der Form des privaten<br />
Rechts als Tochtereinheit der Gemeinde keine Prüfungsbefreiung für seinen eigenen Jahresabschluss in Anspruch<br />
nehmen kann (vgl. § 264 Absatz 3 HGB). Die Gemeinde kann zudem bei zu klärenden Fragestellungen im<br />
Rahmen ihres Gesamtabschlusses den Sachverhalt auch danach prüfen: „Wie würde gehandelt bzw. entschieden,<br />
wenn der jeweilige gemeindliche Betrieb tatsächlich ein Teil der gemeindlichen Verwaltung wäre“.<br />
2.3 Die Beteiligungen als gemeindliche Tochtereinheiten<br />
Als gemeindliche Tochtereinheiten werden auch die Betriebe der Gemeinde eingestuft, die in der gemeindlichen<br />
Bilanz unter dem Bilanzposten „Beteiligungen“ gesondert anzusetzen sind. Als „Beteiligungen“ sind dabei alle<br />
Anteile der Gemeinde, d.h. die mitgliedschaftlichen Vermögens- und Verwaltungsrechte an gemeindlichen Betrieben<br />
einzuordnen, die in der Absicht gehalten werden, eine dauernde Verbindung zu diesen Betrieben herzustellen.<br />
Eine Beteiligung der Gemeinde liegt i.d.R. vor, wenn sie an einem Unternehmen mit mehr als 20 v.H. beteiligt<br />
ist (vgl. § 271 Absatz 1 HGB). Als Beteiligungen kommen dabei in Betracht, die Anteile an Kapitalgesellschaften<br />
(dies betrifft auch gemeinnützige Gesellschaften) und die Anteile an sonstigen juristischen Personen.<br />
Ein Ansatz in der gemeindlichen Bilanz setzt dabei voraus, dass die Verbindung zum betreffenden Betrieb dem<br />
gemeindlichen Geschäftsbetrieb dient und einen Beitrag zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde leistet oder leisten<br />
kann. Eine Trennung der Beteiligungen in Unternehmen und Einrichtungen nach den Vorgaben der Vorschrift des<br />
§ 107 GO <strong>NRW</strong> (Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung) und der Vorschrift des § 108 GO <strong>NRW</strong> (Unternehmen<br />
und Einrichtungen des privaten Rechts) ist hier nicht relevant. Bei gemeindlichen Betrieben in der Rechtsform des<br />
privaten Rechts ist der Unternehmensbegriff im handelsrechtlichen Sinne anzuwenden. Es ist dabei unerheblich,<br />
ob bei der Gemeinde die Anteile an diesen Betrieben in Wertpapieren verbrieft sind oder nicht.<br />
2.4 Die Sondervermögen als gemeindliche Tochtereinheiten<br />
Als gemeindliche Tochtereinheiten werden auch die organisatorisch selbstständigen Betriebe der Gemeinde in<br />
öffentlich-rechtlicher Form eingestuft, die in der gemeindlichen Bilanz unter dem Bilanzposten „Sondervermögen“<br />
gesondert anzusetzen sind. Solche Tochtereinheiten sind gesondert in der gemeindlichen Bilanz anzusetzen,<br />
wenn sie eine abgesonderte Haushalts- und Wirtschaftsführung mit einem eigenen Rechnungswesen und Jahresabschluss<br />
haben (vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>). Sofern diese Gegebenheiten vorliegen, werden<br />
diese Einheiten haushaltsmäßig den rechtlich selbstständigen Betrieben der Gemeinde gleichgestellt. Diese<br />
haushaltswirtschaftliche Festlegung wirkt sich auch auf den gemeindlichen Gesamtabschluss aus.<br />
Zum Sondervermögen der Gemeinde, das in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden muss,<br />
gehören als gemeindliche Betriebe daher die wirtschaftlichen Unternehmen (vgl. § 114 GO <strong>NRW</strong>) und die organisatorisch<br />
verselbstständigten Einrichtungen (vgl. § 107 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) ohne eigene Rechtspersönlichkeit<br />
(vgl. § 97 Absatz 1 Nummer 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Eigenbetriebe und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen sind wichtige<br />
Organisationsgebilde der Gemeinde, die wirtschaftlich und verwaltungsmäßig selbstständig sind (vgl. Eigenbetriebsverordnung<br />
(EigVO <strong>NRW</strong>). Für solche Betriebe werden Sonderrechnungen und die Aufstellung eigener<br />
Jahresabschlüsse verlangt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1086
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die rechtlich unselbstständigen Versorgungs- und Versicherungseinrichtungen der Gemeinde können auch in den<br />
Gesamtabschluss einzubeziehende Sondervermögen der Gemeinde darstellen, z. B. eigene Zusatzversorgungskassen<br />
oder Eigenunfallversicherungen der Gemeinde. Diese Sachlage ist gegeben, sofern diese Einheiten von<br />
der Gemeinde als organisatorisch selbstständige Betriebe geführt und haushaltsmäßig in entsprechender Weise<br />
wie die Eigenbetriebe behandelt werden.<br />
3. Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
Die Gemeinde ist verpflichtet, jährlich zum Abschlussstichtag einen Gesamtabschluss unter Beachtung der<br />
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB) aufzustellen (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Neben den GoB hat die<br />
Gemeinde für ihren Gesamtabschluss auch die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK),<br />
die sich in der in der Privatwirtschaft entwickelt haben, zu beachten. Bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
sind außerdem die örtlichen Besonderheiten zu berücksichtigen. Diese Gegebenheiten beeinflussen<br />
die Arbeiten zur Aufstellung des Gesamtabschlusses in fachlicher und zeitlicher Hinsicht in einem wesentlichen<br />
Umfang.<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bzw. die dafür notwendige Konsolidierung erfordert zudem<br />
eine Vielzahl von „technischen“ Schritten, um das notwendige Zusammenspiel zwischen gemeindlicher Verwaltung<br />
und den gemeindlichen Betrieben zu erreichen. Diese Schritte müssen aufeinander aufbauen und aufeinander<br />
abgestimmt sein. Mit dem nachfolgenden Schema werden einige wichtige Schritte, die für die Erstellung<br />
des Gesamtabschlusses notwendig sind, in allgemeiner Form vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
BEZEICHNUNG<br />
Abgrenzung<br />
des gemeindlichen<br />
Konsolidierungskreises<br />
Aufbereitung<br />
der Einzelabschlüsse<br />
der Einheiten<br />
des Konsolidierungskreises<br />
Erstellen<br />
eines Summenabschlusses<br />
Durchführung<br />
Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
GEMEINDEORDNUNG 1087<br />
AUFGABEN<br />
Festlegungen:<br />
- welche gemeindlichen Betriebe mit der Gemeinde eine Rechtseinheit<br />
bilden,<br />
- an gemeindlichen Betrieben und Vermögensmassen mit Nennkapital<br />
die Gemeinde eine Beteiligung hält,<br />
- welche Anstalten von der Gemeinde auf der Grundlage der Verordnung<br />
über kommunale Unternehmen und Einrichtungen als Anstalt<br />
des öffentlichen Rechts getragen werden,<br />
- welche Mitgliedschaften in Zweckverbänden bestehen,<br />
- welche rechtlich selbstständigen kommunalen Stiftungen bestehen,<br />
bei denen die Gemeinde Stifter ist,<br />
- bei welchen sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträgern<br />
die Gemeinde aufgrund rechtlicher Verpflichtung deren finanzielle<br />
Existenz wesentlich sichert.<br />
- Vereinheitlichung des Bilanzstichtags,<br />
- Anpassen an die gemeindliche Bilanzierung und Bewertung sowie<br />
den Ausweis (Gemeindebilanz II – GB II),<br />
- Anpassen an die gemeindliche Ertrags- und Aufwandserfassung<br />
(Ergebnisrechnung II – ER II),<br />
- ggf. Währungsumrechnungen.<br />
- Addition der aktiven und passiven Bilanzposten aller einzelnen<br />
Bilanzen auf der Basis der GB II (Vollkonsolidierung),<br />
- Addition der Ertrags- und Aufwandspositionen der einzelnen GUV<br />
auf der Basis der ER II (Vollkonsolidierung),<br />
- Übernahme des fortgeschriebenen Beteiligungsbuchwertes (bei der<br />
Equity-Methode).<br />
- Vollkonsolidierung,
BEZEICHNUNG<br />
der Konsolidierungsmaßnahmen<br />
Aufstellung<br />
der Bestandteile und Anlagen<br />
des Gesamtabschluss<br />
Wirkungen<br />
der Gesamtsteuerung<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Schritte zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
GEMEINDEORDNUNG 1088<br />
AUFGABEN<br />
(Kapitalkonsolidierung nach der Erwerbsmethode),<br />
(Schuldenkonsolidierung), (Zwischenergebniseliminierung), Auf-<br />
-<br />
wands- und Ertragskonsolidierung),<br />
Konsolidierung nach der Equity-Methode<br />
(Kapitalanteilsmethode),<br />
- dabei insgesamt, Eliminierung der konzerninternen Beziehungen.<br />
- Gesamtergebnisrechnung,<br />
- Gesamtbilanz,<br />
- Gesamtanhang,<br />
- beizufügen: Kapitalflussrechnung nach DRS 2,<br />
- Anlagen:<br />
- Gesamtlagebericht,<br />
- Beteiligungsbericht.<br />
- Gesamtabschluss- bzw. Gesamtbilanzanalyse für die Ausgestaltung<br />
der örtlichen Steuerung.<br />
Abbildung 212 „Die Schritte zum Gesamtabschluss“<br />
Eines der wichtigsten Schritte zur Aufstellung des Gesamtabschlusses ist die Erstellung eines Summenabschlusses.<br />
Dieser Abschluss wird als Gemeindebilanz II (GB II) bezeichnet, um eine Abgrenzung zu den Jahresabschlüssen<br />
der einzelnen gemeindlichen Betriebe zu erreichen, die darin einbezogen werden. Der aus der Addition<br />
der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe gewonnene Summenabschluss ist dann durch weitere Konsolidierungsmaßnahmen<br />
zu einem Gesamtabschluss umzuformen. Zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
gehört aber auch, die Bilanzansätze der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe<br />
mit dem Eigenkapital des jeweiligen Betriebes zu verrechnen (Kapitalkonsolidierung).<br />
Die Forderungen und Verbindlichkeiten der in den Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe und<br />
der gemeindlichen Verwaltung sind gegeneinander aufzurechnen (Schuldenkonsolidierung). Hinzu kommt die<br />
Aufrechnung von Aufwendungen und Erträgen aus Geschäften zwischen den in den Gesamtabschluss einbezogenen<br />
gemeindlichen Betrieben und der gemeindlichen Verwaltung (Aufwands- und Ertragskonsolidierung). Außerdem<br />
sind die aus „Konzernsicht“ nicht realisierten Gewinne und Verluste sind aus den Beständen zu eliminieren<br />
(Zwischenergebniseliminierung).<br />
Die Gemeinde hat den Buchungen für den gemeindlichen Gesamtabschluss zudem sachgerechte Belege zugrunde<br />
zu legen, damit der Nachweis der richtigen und vollständigen Ermittlung der Ansprüche und Verpflichtungen<br />
erbracht wird (vgl. § 27 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Diese Buchungsbelege müssen dabei Hinweise enthalten,<br />
durch die eine Verbindung zu den Eintragungen in den Büchern hergestellt wird. Sie müssen ggf. eine Beurteilung<br />
darüber zulassen, dass für Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Anpassungsbuchungen<br />
vorzunehmen sind.<br />
Bei diesen Konsolidierungsarbeiten für den gemeindlichen Gesamtabschluss ist wesentlich, dass durch die rechnerische<br />
Zusammenfassung der Jahresergebnisse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe keine neue<br />
eigenständige Rechtspersönlichkeit entsteht, auch nicht in fiktiver Form. Der gemeindliche Gesamtabschluss hat<br />
zudem keine Zahlungsbemessungsfunktion, z. B. für die Berechnung von Ausschüttungen oder Verlustabdeckungen.<br />
Er ist auch nicht eine Grundlage für die Zwecke der Besteuerung. Der Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
dient daher ausschließlich der Information über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag<br />
eines Haushaltsjahres. Er ersetzt daher auch nicht die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung<br />
und der einzelnen Betriebe, auch wenn diese Einheiten ihre Abschlüsse zum gleichen Stichtag aufstellen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
4. Keine befreiende Wirkung des Gesamtabschlusses für die Betriebe<br />
In den Gesamtabschluss der Gemeinde sind auch die Betriebe der Gemeinde einzubeziehen, die bereits nach<br />
den Vorschriften des Handelsgesetzbuches ein Mutterunternehmen darstellen und deshalb zur Aufstellung eines<br />
Konzernabschlusses verpflichtet sind (vgl. § 290 HGB). Die Gemeinde erfüllt mit ihrem Gesamtabschluss keine<br />
Konzernrechnungslegungspflicht nach den einschlägigen handelsrechtlichen Vorschriften. In solchen Fällen tritt<br />
deshalb wegen der Verpflichtung der Gemeinde zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses nach haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften keine befreiende Wirkung hinsichtlich des betrieblichen Konzernabschlusses für die Betriebe<br />
ein, die Tochterunternehmen im Sinne der handelsrechtlichen Vorschriften sind (vgl. § 291 Absatz 1 Satz 1 HGB).<br />
Eine solche befreiende Wirkung tritt zwar generell unabhängig von der Rechtsform und der Größe des Mutterunternehmens<br />
nach dem Handelsrecht ein. Es besteht dafür aber die Bedingung, dass es sich bei demjenigen, der<br />
eine befreiende Wirkung durch seine Konzernrechnungslegung auslöst, um ein Unternehmen in der Rechtsform<br />
einer Kapitalgesellschaft handeln muss. Dieses Unternehmen muss zur Konzernrechnungslegung nach dem<br />
Handelsrecht verpflichtet sein. Als Mutterunternehmen, die einen befreienden Konzernabschluss nach den handelsrechtlichen<br />
Vorgaben erstellen können, scheiden aber die Gemeinden, der Bund und die Länder sowie Privatpersonen<br />
aus. Eine Prüfung der gemeindlichen Betriebe über das Vorliegen von Befreiungsvoraussetzungen<br />
nach den handelsrechtlichen Vorschriften wird dadurch entbehrlich.<br />
5. Der erste Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
5.1 Die Festlegung des Abschlussstichtages<br />
Die Gemeinde hat eigenverantwortlich unter Einbeziehung der gesetzlichen Vorgaben, den Stichtag für ihren<br />
ersten Gesamtabschluss festzulegen. Nach der einschlägigen gesetzlichen Bestimmung muss der erste gemeindliche<br />
Gesamtabschluss nach § 116 GO <strong>NRW</strong> spätestens bezogen auf den Stichtag 31. Dezember 2010<br />
von der Gemeinde aufgestellt werden. Die Gemeinde konnte dafür aber auch einen früheren Termin festlegen<br />
(vgl. § 2 NKFEG). Sie konnte bereits in der Zeit vom In-Kraft-Treten des NKFG zum 01.01.2005 einschließlich<br />
des Jahres 2009 einen Gesamtabschluss jeweils zum Schluss eines Haushaltsjahres aufstellen, wenn von ihr<br />
bereits ein Jahresabschluss nach § 95 GO <strong>NRW</strong> aufgestellt worden ist. Mit dem Stichtag soll u.a. eine zügige und<br />
einheitliche Einführung des Gesamtabschlusses durch die Gemeinden gewährleistet werden.<br />
5.2 Die Erstkonsolidierung<br />
5.2.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Aufstellung des ersten Gesamtabschlusses wird als Erstkonsolidierung bezeichnet, weil erstmals die gemeindliche<br />
Verwaltung und die gemeindlichen Betriebe in dem Gesamtabschluss der Gemeinde zusammengefasst<br />
werden. Der jeweilige Anteil der Gemeinde an einem Betrieb wird dabei gegen das anteilige Eigenkapital in<br />
der Form aufgerechnet (konsolidiert), dass der Beteiligungsbuchwert in der Bilanz der Gemeinde durch den Wert<br />
der einzelnen Vermögensgegenstände und Schulden des betreffenden Betriebes ersetzt wird. Die Aufstellung<br />
des Gesamtabschlusses orientiert sich daher an den handelsrechtlichen Regelungen über die Konzernrechnungslegung<br />
unter Berücksichtigung von gemeindlichen Besonderheiten. Die Konsolidierung wird dabei an die<br />
Bedingungen geknüpft, die für die Gemeinde als Muttereinheit gelten. Die gemeindlichen Betriebe als Tochtereinheiten<br />
müssen deshalb ggf. Anpassungen bei ihren bilanzierten Wertansätzen vornehmen.<br />
Der Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde sind die Wertverhältnisse<br />
im Zeitpunkt der Wertermittlung (Erwerbsstichtag) zugrunde zu legen, sodass eine Gesamtbilanz als „Gesamter-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1089
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
öffnungsbilanz“ erstellt werden kann. Zu berücksichtigen ist, dass vor dem betreffenden Haushaltsjahr, in dem der<br />
Abschlussstichtag liegt, i.d.R. noch keine Erträge und Aufwendungen sowie Zahlungen bei den gemeindlichen<br />
Betrieben im Sinne der wirtschaftlichen Einheit entstanden sind, die dem betreffenden Haushaltsjahr zugerechnet<br />
werden können.<br />
5.2.2 Die Festlegung eines Erwerbsstichtages<br />
5.2.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die erstmalige Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses nach den Vorschriften des gemeindlichen<br />
Haushaltsrechts und unter Anwendung von Vorschriften des Handelsgesetzbuches stellt eine besondere Fallgestaltung<br />
für die Gemeinde dar. Sie erfordert eine Festlegung des Beginns der wirtschaftlichen Einheit. Der erste<br />
gemeindliche Gesamtabschluss kann dann die Aufgabe erfüllen, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes<br />
Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln.<br />
Dieser Zeitpunkt wird als Erwerbsstichtag bezeichnet, zu dem für die erste Konsolidierung die bilanziellen Wertansätze<br />
auf der Grundlage der tatsächlichen Verhältnisse, betrachtet als „fiktive“ Anschaffung oder Errichtung<br />
eines gemeindlichen Betriebes, bestimmt werden. Dadurch kann ein „Konzernwirtschaftjahr“ beginnen, dass<br />
entsprechende Abstimmung zwischen der gemeindlichen Kernverwaltung und den gemeindlichen Betrieben erfordert.<br />
Außerdem wird durch die Festlegung des Zeitpunktes die für den gemeindlichen Gesamtabschluss vorgesehene<br />
Kapitalflussrechnung ermöglicht.<br />
Unter Berücksichtigung, dass der letztmögliche Stichtag für den ersten Gesamtabschluss gesetzlich bestimmt<br />
wurde (nach § 2 NKFEG der 31. Dezember 2010), jedoch nicht gleichzeitig festgelegt wurde, wann die Betrachtung<br />
und Bewertung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde beginnt, muss der sachgerechte Erwerbsstichtag<br />
örtlich festgelegt werden. In Anlehnung an die Einführung des NKF ist es für die Gemeinde sachlich sinnvoll,<br />
entweder den Eröffnungsbilanzstichtag oder den Jahresbeginn vor dem ersten Abschlussstichtag für den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss zu bestimmen.<br />
5.2.2.2 Der Eröffnungsbilanzstichtag als Erwerbszeitpunkt<br />
Der Erwerbsstichtag stellt den Ausgangspunkt für die Einbeziehung der gemeindlichen Betriebe in den örtlichen<br />
Gesamtabschluss dar. Dieser könnte in Zusammenhang mit der Einführung des NKF gebracht werden, sodass<br />
der jeweilige Eröffnungsbilanzstichtag der Gemeinde auch den Erwerbsstichtag darstellen würde. Für einen solchen<br />
Erwerbsstichtag spricht, dass die gemeindlichen Betriebe für diesen Zeitpunkt mit dem vorsichtig geschätzten<br />
Zeitpunkt zu bewerten waren und daher ein „Marktwert“ festzustellen bzw. diesem nahe zu kommen war,<br />
auch wenn gesetzlich Bewertungsvorgaben gemacht wurden und Bewertungsvereinfachungen zugelassen waren.<br />
Außerdem gelten die für den Eröffnungsbilanzstichtag ermittelten vorsichtig geschätzten Zeitwerte für die<br />
künftigen Haushaltsjahre als Anschaffungs- oder Herstellungskosten für das gemeindliche Vermögen, denn dieses<br />
ist gesetzlich bestimmt worden (vgl. § 92 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Mit dieser Festlegung wäre der Vorteil verbunden, dass alle gemeindlichen Betriebe stichtagsbezogen bewertet<br />
und entsprechend ihrer Zweckbestimmung aus Sicht der Gemeinde unter den „Finanzanlagen“ in der gemeindlichen<br />
Eröffnungsbilanz angesetzt wurden. Außerdem die für die gemeindlichen Betriebe ermittelten Werte als<br />
Anschaffungskosten dem der Gemeinde zustehenden anteiligen Eigenkapital in der jeweiligen Bilanz der gemeindlichen<br />
Betriebe. Dieser Sachverhalt würde bewirken, dass im Prinzip für alle Gemeinden eine vergleichbare<br />
Ausgangslage besteht, auch wenn einzelne Gemeinden von der Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, einen vor<br />
dem letztmöglichen Stichtag (1. Januar 2009) liegenden Jahresbeginn (frühestens der 1. Januar 2005) für ihre<br />
Eröffnungsbilanz zu wählen. Aber auch in diesen Fällen liegt aber ein fiktiver Erwerb der gemeindlichen Betriebe<br />
GEMEINDEORDNUNG 1090
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12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
vor, sodass deren Werte (fiktive Anschaffungskosten) ebenso bis zum örtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt<br />
fortzuführen sind.<br />
5.2.2.3 Der Erwerbszeitpunkt im Jahr des Abschlussstichtages<br />
Nach der Vorschrift des § 2 NKFEG ist spätestens zum Stichtag 31. Dezember 2010 von der Gemeinde der erste<br />
Gesamtabschluss aufzustellen. Im Zusammenhang mit den Vorschriften über den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
in § 116 GO <strong>NRW</strong> und mit der ausdrücklichen Verwendung des Wortes „Gesamtabschluss“ in der o.a.<br />
Vorschrift hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass auch der erste gemeindliche Gesamtabschluss aus<br />
allen seinen gesetzlich bestimmten Teilen bestehen muss. Diese Vorgabe der Vollständigkeit bringt es mit sich,<br />
dass der Erwerbszeitpunkt mindestens so bestimmt sein muss, dass auch eine Gesamtergebnisrechnung und<br />
eine Gesamtkapitalflussrechnung aufstellbar sind.<br />
In diesem Zusammenhang wäre in Anlehnung an die mögliche erstmalige Einbeziehung eines Tochterunternehmens<br />
nach den handelsrechtlichen Vorschriften in den Konzernabschluss der Zeitpunkt 1. Januar des Jahres, in<br />
dem am 31. Dezember der Stichtag des ersten Gesamtabschlusses liegt, der zutreffende Erwerbsstichtag. Dies<br />
ermöglicht, zum Abschlussstichtag einen gemeindlichen Gesamtabschluss mit allen seinen Bestandteilen aufzustellen.<br />
Diese Festlegung bewirkt, dass die Gemeinde für das betreffende Haushaltsjahr und zum Stichtag 1.<br />
Januar eine Gesamteröffnungsbilanz aufzustellen hat.<br />
5.2.2.4 Gesamtabschluss und „Jahreseröffnungsbilanz“<br />
Die Notwendigkeit für die Gemeinde, vor dem ersten gemeindlichen Gesamtabschluss ein Gesamtgeschäftsjahr<br />
zu bilden, um mindestens eine zutreffende Gesamtergebnisrechnung und eine Gesamtkapitalflussrechnung zu<br />
erreichen, erfordert wie zu Beginn eines jeden gemeindlichen Haushaltsjahres eine Eröffnungsbilanz für das<br />
Gesamtgeschäftsjahr. Eine solche jahresbezogene Eröffnungsbilanz stellt haushaltsrechtlich keine Gesamteröffnungsbilanz<br />
im Sinne der ersten NKF-Eröffnungsbilanz nach § 92 GO <strong>NRW</strong> dar, auch wenn im Sprachgebrauch<br />
dieser Begriff benutzt wird, d. h. die Verfahren nach der genannten Vorschrift sind nicht anzuwenden. Die Gesamteröffnungsbilanz<br />
stellt lediglich eine Eröffnungsbilanz dar, die zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres von<br />
der Gemeinde und zu Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres von den gemeindlichen Betrieben aufzustellen ist. Sie<br />
bedarf daher auch keiner gesonderten örtlichen und überörtlichen Prüfung sowie eines gesonderten Ratsbeschlusses<br />
und wird auch nicht öffentlich bekannt gemacht.<br />
5.2.2.5 Nicht vertretbare Erwerbszeitpunkte<br />
5.2.2.5.1 Der tatsächliche Anschaffungszeitpunkt<br />
Ein möglicher Zeitpunkt für den Erwerbsstichtag ist der Zeitpunkt, in dem die Gemeinde einen Betrieb tatsächlich<br />
errichtet oder erworben hat. Dabei würde ausreichend berücksichtigt, dass die Gemeinden i.d.R. bereits über<br />
sehr lange Zeit (z.T. mehrere Jahrzehnte) über ihre Betriebe verfügen. Die vielfach lange Zeit dürfte jedoch wiederum<br />
bewirken, dass es voraussichtlich sehr aufwändig oder in manchen Fällen sogar kaum machbar ist, die<br />
Anschaffungskosten zum in der Vergangenheit liegenden tatsächlichen Zeitpunkt des Erwerbs eines gemeindlichen<br />
Betriebes zu ermitteln und bis zum örtlich festgelegten Konsolidierungszeitpunkt fortzuführen. Gegen einen<br />
solchen Zeitpunkt sprechen auch die Erfahrungen aus der Einführung des NKF, denn deshalb wurde von vornherein<br />
nicht die Ermittlung der tatsächlichen und weit in der Vergangenheit liegenden Anschaffungskosten der gemeindlichen<br />
Vermögensgegenstände für die Bilanzierung verlangt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1091
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
5.2.2.3.2 Der Abschlussstichtag des ersten Gesamtabschlusses<br />
Als letzte Möglichkeit für den Zeitpunkt des Erwerbsstichtages bliebe unter Beachtung der gesetzlichen Festlegung<br />
des letztmöglichen Abschlussstichtages für den ersten Gesamtabschluss der Gemeinde (31. Dezember<br />
2010 nach § 2 NKFEG) und in Anlehnung an handelsrechtliche Vorschriften, den gesetzlich bestimmten Abschlussstichtag<br />
31. Dezember 2010 als „fiktiven“ Erwerbsstichtag anzusehen. Dies würde mit sich bringen, dass<br />
die Anforderungen der Vorschrift über die Aufstellung des ersten gemeindlichen Gesamtabschlusses (vgl. § 2<br />
NKFEG <strong>NRW</strong>) nicht in vollem Umfang erfüllt werden könnten.<br />
Die Gesamtergebnisrechnung würde nicht konsolidiert und würde wegen der notwendigen Anpassung einen<br />
geschätzten Ausgleichsposten enthalten. Die Gesamtkapitalflussrechnung müsste in einem solchen Fall entfallen.<br />
Deshalb wäre die Darstellung der Ertrags- und der Finanzgesamtlage der Gemeinde als unzureichend zu bewerten,<br />
denn sie würde mit den Zielsetzungen des NKF, insbesondere mit dem Ziel „Aktualität“ nicht in Einklang<br />
stehen. Deshalb bleibt auch fraglich, ob eine solche Vorgehensweise für einzelne Gemeinden wirklich zur Erleichterung<br />
der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beitragen würde.<br />
5.2.3 Ausnahmen von der Neubewertungspflicht für die Erstkonsolidierung<br />
Nach der Vorschrift des § 308 HGB sind Ausnahmen von der einheitlichen Bewertung möglich, z. B. wegen der<br />
Besonderheiten einzelner Geschäftszweige. In der Vorschrift werden dazu nur die Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen<br />
ausdrücklich erwähnt. Ob in analoger Anwendung für den gemeindlichen Bereich auch besondere<br />
Bereiche der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Betracht kommen können, wenn bei den Betrieben<br />
wesentliche Abweichungen bestehen, muss im Einzelfall entschieden werden, z. B. für Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen.<br />
Eine allgemeine Regelung, dass in den Fällen, in denen für Posten der Bilanz und der Ergebnisrechnung<br />
unterschiedliche Vorschriften für die Gemeinde und die gemeindlichen Betriebe bestehen, und diese<br />
Sachlage für die Aufstellung des Gesamtabschlusses unerheblich ist, besteht nicht. Sie dürfte den Zwecken und<br />
Zielen des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie der damit verbundenen Einheitstheorie zuwiderlaufen.<br />
Unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit können aber in besonderen Einzelfällen örtliche Besonderheiten<br />
bei bestimmten gemeindlichen Betrieben bestehen, aufgrund dessen es vertretbar ist, die im Jahresabschluss<br />
des betreffenden Betriebes angewandten Bewertungsmethoden für die Erstkonsolidierung beizubehalten.<br />
Die im Jahresabschluss des betreffenden Betriebes angesetzten Werte für Vermögensgegenstände und Schulden<br />
dürfen dann in den ersten Gesamtabschluss übernommen werden, ohne sie zuvor z. B. hinsichtlich stiller<br />
Reserven überprüft zu haben. Sofern eine solche Sachlage bei der Gemeinde besteht, sind von ihr dazu entsprechende<br />
Angaben im Gesamtanhang zu machen.<br />
6. Die Vorschriften für den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
6.1 Die Gesamtübersicht über die Vorschriften<br />
Die Vorschriften über den gemeindlichen Gesamtabschluss sollen gewährleisten, dass jährlich die Vermögens-,<br />
Finanz- und Ertragslage der Gemeinde insgesamt so dargestellt wird, als ob es sich bei der Gemeinde um eine<br />
einzige wirtschaftliche Einheit handeln würde. Die Gemeinde soll dabei auch hinsichtlich ihrer Aufgabenerfüllung,<br />
unabhängig von den organisatorischen Gegebenheiten, als Gesamtheit gezeigt werden. Für die Bestimmungen<br />
über den gemeindlichen Gesamtabschluss ist deshalb ein gesonderter Teil in der Gemeindeordnung und entsprechend<br />
in der Gemeindehaushaltsverordnung geschaffen worden.<br />
Die Einordnung des gesonderten 12. Teils “Gesamtabschluss“ nach den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft<br />
(8. Teil) und den Vorschriften über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung (11. Teil) stellt<br />
GEMEINDEORDNUNG 1092
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
sicher, dass im gemeindlichen Gesamtabschluss die Vermittlung entscheidungsrelevanter Informationen in den<br />
Vordergrund gestellt wird und die Informationsdefizite der Einzelabschlüsse der gemeindlichen Betriebe beseitigt<br />
werden sollen (vgl. Abbildung).<br />
Die Vorschriften im 12. Teil der Gemeindeordnung<br />
12. Teil<br />
Gesamtabschluss<br />
GEMEINDEORDNUNG 1093<br />
§ 116 Gesamtabschluss<br />
§ 117 Beteiligungsbericht<br />
§ 118 Vorlage- und Auskunftspflichten<br />
Abbildung 213 „Die Vorschriften im 12. Teil der Gemeindeordnung“<br />
Die Adressaten des Gesamtabschlusses sollen aufgrund der Informationen die wirtschaftliche Gesamtlage der<br />
Gemeinde beurteilen und sowie analysieren können, ob die Gemeinde in der Lage ist, ihre Aufgaben durch die<br />
gemeindliche Verwaltung und die gemeindlichen Betriebe zu erfüllen.<br />
6.2 Die Vorschriften im Einzelnen<br />
Der 12. Teil der Gemeindeordnung enthält daher grundlegende, nachfolgend vorgestellte Vorschriften zum gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss, die durch die Vorschriften des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
„Gesamtabschluss“ näher bestimmt werden (vgl. §§ 49 bis 52 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
- § 116 Gesamtabschluss<br />
Die Vorschrift bestimmt den Inhalt und den Zweck des Gesamtabschlusses näher. Sie ist der handelsrechtlichen<br />
Vorschrift für den Konzernabschluss (§ 290 HGB) nachgebildet worden. Durch den Gesamtabschluss<br />
wird die Qualität der Rechenschaft über die Aufgabenerledigung der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
wesentlich erhöht. Er trägt gleichzeitig zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten bei. Die<br />
Funktion des Gesamtabschlusses besteht in der Vermittlung des den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden<br />
Bildes der gesamten Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde. Die weiteren<br />
Voraussetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten des Gesamtabschlusses sowie die Vorgaben für die Umsetzung<br />
der Konsolidierung sind in den §§ 49 bis 52 des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung<br />
<strong>NRW</strong> näher bestimmt.<br />
- § 117 Beteiligungsbericht<br />
Aufgrund zahlreicher Ausgliederungen und Beteiligungen weisen die Gemeinden heute vielfach konzernähnliche<br />
Strukturen auf. Der Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss auf<br />
die einzelnen verselbstständigten Aufgabenbereiche (gemeindliche Betriebe) lenken. Daher muss der Bericht<br />
auch Angaben über alle gemeindlichen Betriebe umfassen, unabhängig davon, ob diese in den Konsolidierungskreis<br />
für den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen sind. Dazu dürfte es nicht ausreichend<br />
sein, lediglich in tabellarischer Form die Ziele der gemeindlichen Betriebe, die Erfüllung des öffentlichen<br />
Zwecks, die Beteiligungsverhältnisse, die Entwicklung der Bilanzen und der Gewinn- und Verlustrechnungen,<br />
die Leistungen der gemeindlichen Betriebe, die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen u.a. anzugeben<br />
und zu erläutern.<br />
Der Beteiligungsbericht soll aber auch vertiefte und notwendige Erkenntnisse für die produktorientierte Gesamtsteuerung<br />
der Gemeinde ermöglichen. Dies erfordert eine aufgabenbezogene Darstellung und Gliederung<br />
im Beteiligungsbericht, mindestens anhand der für die Verwaltung verbindlichen Produktbereiche (vgl. §<br />
4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Damit würde eine Gesamtübersicht über die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben durch<br />
die gemeindlichen Betriebe außerhalb der Verwaltung erreicht, unabhängig davon, von welchem Betrieb die<br />
einzelne gemeindliche Aufgabe erledigt wird. Entsprechend gegliederte Informationen erlauben eine bessere
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Einschätzung und differenzierte Beurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde sowie ihrer<br />
Chancen und Risiken, bezogen auf die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinde, ausgewiesen in den einzelnen<br />
gemeindlichen Produktbereichen.<br />
- § 118 Vorlage- und Auskunftspflichten<br />
Auf der Grundlage, dass der Gesamtabschluss die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der<br />
Gemeinde zusammen mit der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der in den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
einbezogenen gemeindlichen Betriebe so darzustellen hat, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben<br />
eine wirtschaftliche Einheit wäre, ist es für die Aufstellung eines solchen Gesamtabschlusses zwingend erforderlich,<br />
auch die dafür notwendigen Informationen und Unterlagen von den beteiligten gemeindlichen Betrieben<br />
zu erhalten. Dabei werden nach dem Grundsatz der gemeindlichen Einheit an den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde keine höheren Anforderungen gestellt, als an ihren Einzelabschluss. Außerdem baut die Vorschrift<br />
auf der Regelung in § 113 GO <strong>NRW</strong> auf, nach der zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen und<br />
Einrichtungen die erforderlichen Vorgaben getroffen werden, um die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer<br />
und unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung sicherzustellen.<br />
7. Die Anwendung von allgemeinen Grundsätzen<br />
7.1 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)<br />
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses ist unter Beachtung der GoB vorzunehmen. Zum privatrechtlichen Konzernabschluss<br />
nach dem Handelsrecht haben sich aber noch die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung<br />
(GoK) entwickelt. Die GoK ergänzen die für den Gesamtabschluss einschlägigen Vorschriften sowie<br />
die GoB. Die folgenden GoK sollen beim gemeindlichen Gesamtabschluss beachtet werden (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)<br />
- Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie).<br />
- Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises.<br />
- Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises).<br />
- Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung.<br />
- Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich).<br />
- Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen.<br />
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit.<br />
Abbildung 214 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung (GoK)“<br />
Diese Grundsätze sollen im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses gewährleisten, dass die Zusammenfassung<br />
der Jahresabschlüsse der einbezogenen Betriebe unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie<br />
erfolgt und der Gesamtabschluss ein Bild über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde vermittelt, als<br />
wäre die gemeindliche Verwaltung zusammen mit den Betrieben der Gemeinde eine wirtschaftliche Einheit. Dar-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1094
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
über hinaus kommen durch die Verweise auf gemeindliche Vorschriften über den Jahresabschluss auch die<br />
haushaltsrechtlichen Grundsätze beim gemeindlichen Gesamtabschluss zur Anwendung.<br />
7.2 Ausgewählte deutsche Rechnungslegungsstandards<br />
Im gemeindlichen Gesamtabschluss ist nach der Vorschrift die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung unter<br />
Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der Justiz<br />
(BMJ) nach § 342 Absatz 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Neben diesem Rechnungslegungsstandard<br />
bestehen noch weitere Standards, die für die inhaltliche Gestaltung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
genutzt werden können (vgl. Abbildung).<br />
NUMMER<br />
DRS 3<br />
DRS 4<br />
DRS 5<br />
DRS 7<br />
DRS 8<br />
DRS 12<br />
DRS 13<br />
DRS 14<br />
DRS 15<br />
DRS 19<br />
Ausgewählte deutsche Rechnungslegungsstandards<br />
Segmentberichterstattung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1095<br />
BEZEICHNUNG<br />
Unternehmenserwerbe im Konzernabschluss<br />
Risikoberichterstattung<br />
Konzerneigenkapital und Konzernergebnis<br />
Bilanzierung von Anteilen an assoziierten Unternehmen im Konzernabschluss<br />
Immaterielle Vermögensgegenstände des Anlagevermögens<br />
Grundsatz der Stetigkeit und Berichtigung von Fehlern<br />
Währungsumrechnung<br />
Lageberichterstattung<br />
Pflicht zur Konzernrechnungslegung und Abgrenzung des<br />
Konsolidierungskreises<br />
Abbildung 215 „Ausgewählte deutsche Rechnungslegungsstandards“<br />
Zu beachten ist, dass die Rechnungslegungsstandards ständig weiter entwickelt werden, um deren Aktualität und<br />
Anwendbarkeit im privatrechtlichen Bereich zu sichern. Die verabschiedeten Standards sowie ihre Änderungen<br />
werden vom Bundesministerium der Justiz im Bundesanzeiger bekannt gemacht.<br />
7.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen dazu dienen, die Anwendung der haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften, in Form von gesetzlichen Einzelvorschriften, zu verstärken und zu vervollständigen. Folgende allgemeine<br />
Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
- Grundsatz der Vollständigkeit.<br />
- Grundsatz der Richtigkeit und Willkürfreiheit.<br />
- Grundsatz der Verständlichkeit.<br />
- Grundsatz der Aktualität.<br />
- Grundsatz der Relevanz.<br />
- Grundsatz der Stetigkeit.<br />
- Grundsatz des Nachweises der Recht- und Ordnungsmäßigkeit.<br />
Abbildung 216 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“<br />
Bei der Anwendung der GoB ist zu beachten, dass die Inhalte dieser Grundsätze vielfach bereits zu gesetzlichen<br />
Regelungen (gesetzlich bestimmten Grundsätzen) geworden sind. Außerdem werden die GoB als Beurteilungsmaßstäbe<br />
für die örtliche Entscheidung benötigt, ob der Gesamtabschluss der Gemeinde ordnungsgemäß ist,<br />
denn er muss sowohl formell als auch materiell den haushaltsrechtlichen Anforderungen entsprechen. Außerdem<br />
bilden die GoB einen Bestandteil der Generalnorm, denn der gemeindliche Gesamtabschluss muss unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Durch<br />
die GoB wird der Gemeinde kein bestimmtes Buchführungssystem für den Gesamtabschluss vorgeschrieben.<br />
7.4 Weitere wichtige Grundsätze<br />
Neben den o.a. Grundsätzen sind weitere wichtige Grundsätze entwickelt worden, die nicht gesetzlich konkretisiert<br />
worden sind. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen<br />
Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und der Vermögens- und Schuldenpositionen<br />
verschaffen kann. Diese weiteren wichtigen Grundsätze, die auch bei der Gemeinde zur Anwendung<br />
kommen sollen, werden nachfolgend vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
ART DER GRUNDSÄTZE<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
DV-gestützter<br />
Buchführungssysteme (GoBS)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Datenverarbeitung (GoDV)<br />
Weitere wichtige Grundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 1096<br />
INHALTE UND ZWECKE<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sollen sicherzustellen,<br />
dass die Buchungen und sonstigen Aufzeichnungen vollständig,<br />
richtig, zeitgerecht und geordnet vorgenommen werden, wenn<br />
die Buchführung mithilfe automatisierter Datenverarbeitung erfolgt<br />
(vgl. § 27 Absatz 5 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Datenverarbeitung wurden zur<br />
Erfüllung der ordnungsmäßigen Buchführung und Bilanzierung bei<br />
einer DV-Buchführung entwickelt und umfassen im Wesentlichen
ART DER GRUNDSÄTZE<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Inventur (GoI)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Bilanzierung (GoBi)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Lageberichterstattung (GoL)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Abschlussprüfungen (GoA)<br />
Grundsätze<br />
ordnungsmäßiger<br />
Kapitalflussrechnung (GoKfr)<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Weitere wichtige Grundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 1097<br />
INHALTE UND ZWECKE<br />
die Sicherheit, die Funktionserfüllung und die Dokumentation.<br />
Die Grundsätze beziehen sich auf die Erstellung des Inventars und<br />
sollen sicherstellen, dass in der Inventur eine vollständige Erfassung<br />
des Vermögens und der Schulden erfolgt (vgl. § 91 GO <strong>NRW</strong><br />
i.V.m. § 28 und 29 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze der Aktivierung, Passivierung und Bewertung werden<br />
weiter detailliert. Dazu gehören auch die Grundsätze für die<br />
Bilanzgliederung (vgl. z.B. § 41 bis 43 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze spezifizieren die Anforderungen für die durch den<br />
Lagebericht vorzunehmende Informationsvermittlung (vgl. § 48<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Grundsätze finden hinsichtlich der jährlichen Abschlussprüfung<br />
Anwendung. Diese beinhalten u.a. Festlegungen zu den Prüfungshandlungen.<br />
Außerdem bestehen noch weitere Ergänzungen dieser<br />
Grundsätze durch die „Grundsätze ordnungsmäßiger Berichterstattung<br />
bei Abschlussprüfungen“ sowie die „Grundsätze für die ordnungsmäßige<br />
Erteilung von Bestätigungsvermerken bei Abschlussprüfungen“.<br />
Die Grundsätze finden bei der Aufstellung der gemeindlichen Gesamtkapitalflussrechnung<br />
Anwendung und sollen zu einer sachgerechten<br />
Erstellung beitragen (vgl. § 51 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Abbildung 217 „Weitere wichtige Grundsätze“<br />
Die Auslegung der GoB durch Rechtsprechung und Literatur sorgt zudem mittelbar für eine dynamische Anpassung<br />
des Rechts über das gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen.<br />
Die Grundsätze werden dann weiterentwickelt, wenn aus neuen Sachverhalten heraus dafür ein<br />
Erfordernis besteht.<br />
8. Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss<br />
Die Vorschrift des § 116 GO <strong>NRW</strong> enthält keine gesonderte Regelungen, die es der Gemeinde ermöglichen, auf<br />
die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses zu verzichten oder einzelne Ausnahmebestimmungen<br />
oder Kriterien, bei deren Vorliegen die Gemeinde im Einzelfall von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
befreit ist. Gleichwohl können bei einzelnen Gemeinden besondere Fallgestaltungen im Rahmen<br />
ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses<br />
entbehrlich wird (vgl. Abbildung).<br />
Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss<br />
- Die Gemeinde (Gemeindliche Verwaltung als Muttereinheit) verfügt über keinen voll zu konsolidierenden Betrieb,<br />
der eine Tochtereinheit der Gemeinde darstellt, sodass ein erforderliches Mutter-Tochter-Verhältnis als<br />
Voraussetzung für die Aufstellung des Gesamtabschlusses nicht vorliegt.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss<br />
- Die Gemeinde (Muttereinheit) verfügt über voll zu konsolidierende Betriebe, ihre Tochtereinheiten sind aber<br />
wegen der insgesamt bestehenden untergeordneten Bedeutung alle nicht voll zu konsolidieren.<br />
- Die Gemeinde verfügt nur über Betriebe bzw. Beteiligungen, bei denen die Equity-Methode zur Anwendung<br />
kommt.<br />
- Die Gemeinde verfügt nur über Betriebe bzw. Beteiligungen, die nach der Anschaffungswert-Methode in der<br />
Gesamtbilanz anzusetzen sind.<br />
Abbildung 218 „Der zulässige Verzicht auf einen Gesamtabschluss“<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde zwar über mehrere Betriebe, aber über keinen voll zu konsolidieren Betrieb<br />
verfügt, und kein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen Verwaltung und mindestens einem Betrieb<br />
der Gemeinde besteht, kann das Fehlen dieser Voraussetzung nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende<br />
Gemeinde über Betriebe verfügt, bei denen die Equity-Methode zur Anwendung kommt.<br />
Bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses erlischt jedoch nicht<br />
die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Pflicht zur Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.<br />
Vielmehr ist dann vom Rechnungsprüfungsausschuss zu prüfen, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht<br />
auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Er hat dabei die örtlichen Abwägungen<br />
zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis zutreffend ist. Eine solche Prüfung ist zu<br />
jedem Abschlussstichtag vorzunehmen, zu dem kein Gesamtabschluss von der Gemeinde aufgestellt wird.<br />
9. Vom Gesamtabschluss zur Gesamtsteuerung<br />
9.1 Die gemeindlichen Gegebenheiten<br />
Die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben einschließlich der Verpflichtung der Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft<br />
so zu planen und zu führen, dass die stetige Aufgabenerfüllung gesichert ist (vgl. § 3 und § 75 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Diese Vorgaben erfordern einen Überblick über die wirtschaftliche Gesamtlage und ein darauf ausgerichtetes<br />
Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde. Die auf den gesetzlich vorgesehenen Gesamtabschluss<br />
aufbauende Gesamtsteuerung ist dabei jedoch nicht als eine Addition von Verwaltungsprozessen anzusehen,<br />
sondern stellt ein verantwortliches ganzheitliches gemeindebezogenes Verwaltungsmanagement dar, das im<br />
Rahmen einer Stetigkeit fortlaufend bestehen muss. Dabei kann es örtlich sachlich sinnvoll sein, mehrere Gesamtabschlüsse<br />
in einer Zeitreihe verfügbar zu haben. Die Gemeinde sollte gleichwohl bereits mit ihrem ersten<br />
Gesamtabschluss sich über die Ziele und Zwecke ihrer örtlichen Gesamtsteuerung Klarheit verschaffen und von<br />
Anfang an - wie zukünftig auch - für eine Weiterentwicklung offen sein.<br />
Mit einer Gesamtsteuerung als Managementaufgabe können die gemeindlichen Geschäftsteile „Verwaltung“ und<br />
„Betriebe“ als eine Gesamtheit betrachtet und der gemeindliche Gesamtabschluss als aussagekräftige und steuerungsrelevante<br />
Informationsbasis genutzt werden, um als Gemeinde zukunftsorientiert und wirtschaftlich handeln<br />
zu können. Die gemeindliche Gesamtsteuerung geht daher über die heutige Haushaltssteuerung, die auf die<br />
gemeindliche Verwaltung und die damit verbundene örtliche Haushaltswirtschaft ausgerichtet ist, wesentlich hinaus.<br />
Sie schließt auch die gemeindliche Beteiligungsverwaltung mit ein, die vielfach, bezogen auf die Betriebe der<br />
Gemeinde, lediglich auf die Erfüllung der gesetzlich bestimmten Pflichten und auf die Erlangung weiterer Informationen<br />
ausgerichtet ist, wenn dazu ein örtlicher Bedarf oder Anlass besteht..<br />
Zur Umsetzung einer Gesamtsteuerung durch die Gemeinde muss der Rat der Gemeinde als oberstes Leitungsorgan<br />
im Rahmen und Sinne seiner Allzuständigkeit nicht nur auf die gemeindliche Verwaltung, sondern gleich-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1098
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
ermaßen auch auf die Betriebe der Gemeinde als verselbstständigte Aufgabenbereiche einwirken. Er muss dafür<br />
Sorge tragen, dass die für die Erledigung der gemeindlichen Aufgaben notwendige Steuerungskultur geschaffen<br />
und sachgerechte Steuerungsinstrumente eingesetzt und genutzt werden können (vgl. § 41 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Eine entsprechende Verpflichtung trifft auch den Bürgermeister als Vorsitzenden des Rates und als Verantwortlichen<br />
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten gemeindlichen Verwaltung (vgl. § 40<br />
Absatz 2 Satz 4 und § 62 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
9.2 Die örtliche Managemententwicklung<br />
Im Rahmen der örtlichen Verantwortlichkeiten sollte durch die Gemeinde ein strategisches Management mit einer<br />
strategischen Gesamtplanung entwickelt und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich<br />
ausgestaltet werden. Diese Aufgaben erfordern u.a. die örtliche Auswahl und Festlegung von Strategieund<br />
Produktfeldern sowie von messbaren Leistungs- und Finanzzielen mit zeitlichen Abgrenzungen. Außerdem<br />
ist ein entsprechendes gemeindebezogenes unterjähriges Berichtswesen einzurichten. Die gemeindliche Verwaltung<br />
und die Betriebe der Gemeinde sollten unter Berücksichtigung der dezentralen Ressourcenverantwortung<br />
und der produktorientierten Haushaltswirtschaft in die örtliche Gesamtsteuerung einbezogen werden, damit die<br />
Weiterentwicklung der mit Unterstützung eines operativen Managements erfolgreich sein kann.<br />
Diese Zielsetzungen bedürfen vielerorts einer Änderung in der Verwaltungskultur und eines neuen Zusammenwirkens<br />
zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ein gemeinsames Liquiditätsund<br />
Cash-Management, ein Zins- und Schuldenmanagement, eine gemeinsame Investitionsplanung, aber auch<br />
ein umfassendes Risikomanagement können in diesem Sinne für die Zusammenarbeit und den Zusammenhalt in<br />
der wirtschaftlichen Einheit bzw. der Gesamtheit „Gemeinde“ hilfreich sein. Unter Berücksichtigung der örtlichen<br />
Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen, um in der Gemeinde insgesamt ein wirtschaftliches<br />
Verwaltungshandeln und eine ordnungsmäßige Geschäftsführung der Verantwortlichen zu sichern.<br />
Vor diesem Hintergrund ist auch die Analyse des haushaltswirtschaftlichen Handelns der Gemeinde ständig gefordert.<br />
Es gilt, sich den veränderten Bedingungen anzupassen, um Fehleinschätzungen zu vermeiden und adäquates<br />
wirtschaftliches Handeln zu fördern. Die Jahresabschlüsse und der Gesamtabschluss können als stichtagsbezogene<br />
Abbilder der wirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde eine sachgerechte Beurteilung der Zielerreichung<br />
ermöglichen.<br />
9.3 Die örtliche Gesamtplanung<br />
Die gemeindliche Gesamtsteuerung unterliegt einer ständig steigenden Aktualität und benötigt daher nicht nur Ist-<br />
Daten aus den erstellten Jahresabschlüssen der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde,<br />
sondern zusätzlich auch Plandaten, um zukunftsbezogene Entscheidungen leichter treffen zu können. Sie erfordert<br />
daher eine laufende und zeitnahe Beurteilung der Verwaltungs- und Geschäftstätigkeit, um entscheidungsrelevante<br />
Schritte einleiten zu können. Es müssen aber auch Sondereffekte, die sich aus allgemeinen Rahmenbedingungen<br />
ergeben, für die örtliche Gesamtsteuerung relativiert werden. Es ist deshalb für die örtliche Gesamtsteuerung<br />
eine zukunftsbezogene Planung unverzichtbar,<br />
In einer solchen Gesamtplanung sollte die Haushaltsplanung der gemeindlichen Verwaltung mit den Wirtschaftsplänen<br />
der gemeindlichen Betriebe zusammengeführt werden. Es können daraus umsetzbare und messbare<br />
Ziele sowie abgegrenzte Handlungsfelder entstehen, die entsprechend zu koordinieren sind. Die örtliche Gesamtplanung<br />
sollte sich dabei nicht nur auf das nächste Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr erstrecken. Die bestehende<br />
Zeitreihe der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Gemeinde kann als Grundlage für den örtlichen<br />
Planungskorridor genutzt werden (vgl. § 84 GO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1099
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde hat ihrer Haushaltsplanung die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung und damit einen fünfjährigen<br />
Planungszeitraum zugrunde zu legen, der vom laufenden Haushaltsjahr ausgeht und in den das Haushaltsjahr<br />
als erstes Planungsjahr sowie drei weitere Planungsjahre eingebunden sind. Dadurch muss die Gemeinde<br />
ihre voraussichtlichen wirtschaftlichen Verhältnisse und ihre Leistungskraft nicht allein für das Haushaltsjahr als<br />
kurzfristigen Zeitraum, sondern für den gesamten Planungszeitraum offen legen. Sie muss dabei auch aufzeigen,<br />
wie sie die stetige Aufgabenerfüllung in Zukunft sichert.<br />
Im Rahmen ihrer jährlichen Haushaltssatzung müssen dem Rat der Gemeinde nicht nur der Haushaltsplan der<br />
gemeindlichen Verwaltung, sondern auch sachgerechte als Anlagen dazu vorgelegt werden (vgl. § 1 Absatz 2<br />
Nummer 8 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Übersicht über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde und ihre Entwicklung ist<br />
jedoch nicht vollständig, wenn nicht die Haushaltsplanung der Gemeinde und die Wirtschaftspläne der gemeindlichen<br />
Betriebe beigefügt werden, die einen solchen Plan aufstellen müssen, in geeigneter Weise zu einem Gesamtbild<br />
zusammengeführt wird (vgl. § 108 Absatz 3 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Bereits aufgrund der örtlichen Vielzahl solcher Einzelpläne ist es geboten, aus der gemeindlichen Gesamtsicht<br />
heraus einen haushaltsplanerischen Zusammenhang auch zwischen den Planungsunterlagen der Verwaltung<br />
und der Betriebe herzustellen. Die dem Haushaltsplan als gesonderte Unterlage beizufügende "Übersicht über<br />
die Wirtschaftslage und die voraussichtliche Entwicklung" der von der Planungsvorgabe betroffenen Betriebe<br />
dürfte i.d.R. keine zusammengefasste Planung darstellen. Eine Gesamtplanung ist aber wegen des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses geboten, auch wenn für die Gesamtergebnisrechnung bisher kein Plan-/Ist-Vergleich<br />
vorgesehen ist.<br />
Für eine Gesamtplanung muss zudem örtlich entschieden werden, ob diese produktorientiert oder organisatorisch<br />
aufgebaut wird. Mit dieser Kenntnis können die einzelnen Fachbereiche innerhalb der gemeindlichen Verwaltung<br />
ihren Beitrag und die Beiträge der gemeindlichen Betriebe koordinieren und zur "gesamten" Haushaltsplanung,<br />
notwendige Analysen zur Beurteilung von Chancen und Risiken vornehmen und sachgerechte Daten zur Verfügung<br />
stellen. Dadurch kann eine Grundlage für eine Gesamtplanung der Gemeinde entstehen und in einem ausreichenden<br />
Maße abgesichert werden. Die Betriebe der Gemeinde müssen als „Zulieferer“ entsprechend verpflichtet<br />
werden.<br />
Durch eine sachgerechte Zusammenführung der einzelnen Planungen zu einer Gesamtplanung wird es dann<br />
möglich, die gesamte Ergebnisstruktur der Gemeinde sowie ihre finanziellen Abhängigkeiten zu ermitteln. Es<br />
können aber auch die Chancen und Risiken für die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde besser eingeschätzt<br />
und die künftige wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zutreffender ermittelt und belastbar dargestellt<br />
werden.<br />
9.4 Die Gesamtsteuerung bei fehlendem Gesamtabschluss<br />
Im örtlichen Einzelfall können zu einem Abschlussstichtag bei der Gemeinde ggf. besondere Umstände vorliegen,<br />
die dazu führen, dass für das abgelaufene Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr der Gemeinde die Aufstellung des<br />
gemeindlichen Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Eine solche Gegebenheit unterbricht nicht nur die Zeitreihe<br />
der jährlichen Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, sondern kann sich auch in erheblichem Maße<br />
auf die gemeindliche Gesamtsteuerung auswirken.<br />
Diese örtliche Sachlage bedingt gleichwohl nicht, dass die Gemeinde deshalb auf die Fortsetzung ihrer Gesamtsteuerung<br />
verzichten kann. Bei einer Betrachtung der gemeindlichen Verwaltung und der gemeindlichen Betriebe<br />
als wirtschaftliche Einheit und einem entsprechenden Handeln der Verantwortlichen in der Gemeinde besteht aus<br />
Gründen der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde und ihrer Weiterentwicklung fortwährend ein sinnvoller<br />
Bedarf und Anlass für eine laufende Gesamtsteuerung der Gemeinde.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1100
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
12. Teil GO <strong>NRW</strong><br />
Aus diesen Gegebenheiten lässt sich daher ableiten, dass nicht auf eine gemeindliche Gesamtsteuerung verzichtet<br />
werden soll, auch wenn nach den haushaltsrechtlichen Vorschriften für die Gemeinde zum Abschlussstichtag<br />
eines Haushaltsjahres keine Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses besteht. In den Fällen des Ver-<br />
zichts auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss ist es für die Gemeinde gleichwohl sachlich notwendig, sich ein<br />
Bild bzw. einen Überblick über ihre wirtschaftliche Gesamtlage zu verschaffen. Der gemeindliche Jahresabschluss<br />
kann in solchen Fällen eine Ausgangsgrundlage für die örtliche Gesamtsteuerung bieten, wenn die Jahresabschlüsse<br />
der einzelnen gemeindlichen Betriebe dabei nicht unbeachtet bleiben.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1101
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 116<br />
Gesamtabschluss<br />
(1) 1 Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. 2 Er besteht aus der Gesamtergebnisrechnung,<br />
der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang und ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. 3 Der<br />
Rat bestätigt den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss. 4 § 96 findet entsprechende Anwendung.<br />
(2) 1 Zu dem Gesamtabschluss hat die Gemeinde ihren Jahresabschluss nach § 95 und die Jahresabschlüsse des<br />
gleichen Geschäftsjahres aller verselbstständigten Aufgabenbereiche in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher<br />
Form zu konsolidieren. 2 Auf den Gesamtabschluss sind, soweit seine Eigenart keine Abweichung erfordert,<br />
§ 88 und § 91 Abs. 2 entsprechend anzuwenden.<br />
(3) 1 In den Gesamtabschluss müssen verselbstständigte Aufgabenbereiche nach Absatz 2 nicht einbezogen<br />
werden, wenn sie für die Verpflichtung, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind.<br />
2 Dies ist im Gesamtanhang darzustellen.<br />
(4) Am Schluss des Gesamtlageberichtes sind für die Mitglieder des Verwaltungsvorstands nach § 70, soweit<br />
dieser nicht zu bilden ist, für den Bürgermeister und den Kämmerer, sowie für die Ratsmitglieder, auch wenn die<br />
Personen im Haushaltsjahr ausgeschieden sind, anzugeben:<br />
1. der Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen,<br />
2. der ausgeübte Beruf,<br />
3. die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1 Satz 3 des Aktiengesetzes,<br />
4. die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten Aufgabenbereichen der Gemeinde in öffentlichrechtlicher<br />
oder privatrechtlicher Form,<br />
5. die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher Unternehmen.<br />
(5) 1 Der Gesamtabschluss ist innerhalb der ersten neun Monate nach dem Abschlussstichtag aufzustellen. 2 § 95<br />
Absatz 3 findet für die Aufstellung des Gesamtabschlusses entsprechende Anwendung.<br />
(6) 1 Der Gesamtabschluss ist vom Rechnungsprüfungsausschuss dahingehend zu prüfen, ob er ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. 2 Die Prüfung des Gesamtabschlusses<br />
erstreckt sich darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen<br />
ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. 3 Der Gesamtlagebericht ist darauf zu prüfen, ob er mit<br />
dem Gesamtabschluss in Einklang steht und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. 4 § 101 Abs. 2 bis 8 gilt entsprechend.<br />
(7) In die Prüfung nach Absatz 6 müssen die Jahresabschlüsse der verselbstständigten Aufgabenbereiche nicht<br />
einbezogen werden, wenn diese nach gesetzlichen Vorschriften geprüft worden sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1102
Erläuterungen zu § 116:<br />
I. Allgemeines<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
1. Die Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde soll jährlich einen Gesamtabschluss aufstellen, damit der Gesamtüberblick über ihre Vermögens-,<br />
Schulden-, Finanz- und Ertragsgesamtlage gewährleistet und dauerhaft gesichert wird. Der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
dient aber auch dazu, den negativen Folgen auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft aus der<br />
Verschiebung von gemeindlichen Aufgaben in Betriebe der Gemeinde entgegen zu wirken. Als gemeindlicher<br />
Betrieb gilt dabei eine organisatorisch selbstständige Wirtschaftseinheit der Gemeinde, die kaufmännische oder<br />
wirtschaftliche Interessen verfolgt, und zwar unabhängig von ihrer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen<br />
Rechtsform. Durch den Gesamtabschluss der Gemeinde soll die Qualität der Rechenschaft über die Aufgabenerledigung<br />
der Gemeinde im abgelaufenen Haushaltsjahr wesentlich erhöht werden. Außerdem soll der gemeindliche<br />
Gesamtabschluss zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinde beitragen. In diesem<br />
Zusammenhang werden durch die Vorschrift die Inhalte und Zwecke des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
näher bestimmt.<br />
Die Funktion des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht in der Vermittlung des den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechenden Bildes der gesamten Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde.<br />
Die weiteren Voraussetzungen und Gestaltungsmöglichkeiten des Gesamtabschlusses sowie die Vorgaben<br />
für die Umsetzung der Konsolidierung sind unter Einbeziehung der §§ 117 und 118 GO <strong>NRW</strong> in den §§ 49 bis 52<br />
des siebten Abschnitts der Gemeindehaushaltsverordnung <strong>NRW</strong> näher bestimmt worden. Der Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde dient der Information über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde und ersetzt nicht die einzelnen<br />
Jahresabschlüsse der Gemeinde und ihrer Betriebe.<br />
Bei den getroffenen Festlegungen ist wesentlich, dass durch die rechnerische Zusammenfassung der Gemeinde<br />
mit ihren Betrieben die Fiktion einer wirtschaftlichen Einheit aus gemeindlicher Verwaltung und Betrieben der<br />
Gemeinde, aber keine eigenständige Rechtspersönlichkeit entsteht. Als Betrieb gilt dabei eine organisatorisch<br />
selbstständige Wirtschaftseinheit der Gemeinde, die kaufmännische oder wirtschaftliche Interessen verfolgt, und<br />
zwar unabhängig von ihrer Rechtsform. Der gemeindliche Gesamtabschluss hat dabei keine Zahlungsbemessungsfunktion,<br />
z.B. für die Berechnung von Ausschüttungen oder Verlustabdeckungen und ist auch keine Grundlage<br />
für Zwecke der Besteuerung.<br />
1.2 Die örtliche Prüfung vor der Feststellung<br />
Zum Budgetrecht des Rates der Gemeinde, den Rahmen und die Bedingungen zur Ausführung der jährlichen<br />
gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu bestimmen, gehört es, nach Ablauf des Haushaltsjahres das Ergebnis der<br />
gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft in Form des Gesamtabschlusses zu bestätigen. Dieses Recht beinhaltet<br />
aber auch die Pflicht des Rates, vor der Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses eine Prüfung<br />
in der Sache durchzuführen. In dieser Prüfung müssen die Prüfungsergebnisse der Jahresabschlüsse der gemeindlichen<br />
Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde berücksichtigt werden, weil der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
auf diesen Jahresabschlüssen aufbaut.<br />
Die Prüfung des Gesamtabschlusses obliegt dabei dem Rechnungsprüfungsausschuss, einem Pflichtausschuss<br />
des Rates (vgl. § 57 i.V.m. den § 59 GO <strong>NRW</strong>). Er ist gegenüber dem Rat berichtspflichtig und hat deshalb über<br />
die Art und den Umfang der Prüfung sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht mit einem Bestätigungsvermerk<br />
oder der Vermerk über seine Versagung zu erstellen. Die Gesamtabschlussprüfung stellt da-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1103
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
bei vorrangig eine gemeindeinterne und verwaltungstechnische Kontrolle dar. Sie dient als vorbereitende Maßnahme<br />
für die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses auch der Beschlussfassung durch den Rat.<br />
Das Ziel der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung ist ein Urteil des Rechnungsprüfungsausschusses darüber,<br />
ob und mit welchem Ergebnis der Auftrag des Rates die Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr entsprechend<br />
seinen Beschlüssen auszuführen, erledigt wurde. Der Nachweis darüber wird dadurch erbracht, dass<br />
der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung vermittelt und festgestellt wird, dass die gesetzlichen Vorschriften und die sie ergänzenden Satzungen<br />
und die sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung gilt es, relevante Prüfungsaussagen mit hinreichender<br />
Sicherheit unter Beachtung des Grundsatzes der Wesentlichkeit und des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit treffen<br />
zu können. Auch soll im Rahmen der Gesamtabschlussprüfung eine zukunftsorientierte Beurteilung der<br />
Chancen und Risiken für die gesamte wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde vorgenommen werden. In die<br />
gemeindliche Gesamtabschlussprüfung sollen daher auch qualitative sowie zukunftsbezogene, aber auch prozessorientierte<br />
Einflussfaktoren, die sich auf die Gemeinde auswirken, einbezogen und beurteilt werden. Eine<br />
lückenlose Prüfung sollte nur dann beabsichtigt werden, wenn das Ziel der Abschlussprüfung nicht anders erreicht<br />
werden kann. Die Abschlussprüfung ist ihrem Wesen nach nicht darauf ausgerichtet, einzelne Tatbestände<br />
und Verstöße gegen außerhalb der Ausführung der gemeindlichen Haushaltswirtschaft und Buchführung liegende<br />
Vorgaben aufzudecken und festzustellen.<br />
1.3 Keine gesonderte überörtliche Prüfung<br />
Die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde unterliegt der überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt.<br />
Diese Prüfung stellt dabei eine Aufsichtsprüfung dar (vgl. § 105 GO <strong>NRW</strong>). Sie unterscheidet sich<br />
zudem von der örtlichen Rechnungsprüfung dadurch, dass sie von einer außerhalb der Gemeindeverwaltung<br />
stehenden Stelle durchgeführt wird, während die örtliche Rechnungsprüfung i.d.R. durch eine gemeindeeigene<br />
Stelle vorzunehmen ist (vgl. § 102 GO <strong>NRW</strong>). In diese Prüfung kann der gemeindliche Gesamtabschluss soweit<br />
einbezogen werden, wenn ein entsprechendes sachliches Erfordernis besteht oder die Beurteilung der Haushaltswirtschaft<br />
besondere Informationen aus dem gemeindlichen Gesamtabschluss benötigt. Er wird dadurch<br />
jedoch nicht zum eigenständigen Prüfungsgegenstand der überörtlichen Prüfung, deren Berechtigung und Zuständigkeit<br />
auf der Vorschrift des § 105 GO <strong>NRW</strong> beruht.<br />
2. Die Adressaten des Gesamtabschlusses<br />
2.1 Die Ausgangslage<br />
Die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die Aufgabenerfüllung der Gemeinde lassen sich nach den gemeindlichen<br />
Zielen und nach der Transparenz über die örtliche Umsetzung sowie nach den Adressaten beurteilen. Als<br />
Adressaten sind dabei Gruppen und/oder Personen anzusehen, die durch das haushaltswirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde beeinflusst werden oder die ein besonderes Interesse an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
haben. Die Adressaten können Ansprüche auf gemeindliche Leistungen haben, z.B. im Rahmen der sozialen<br />
Sicherung, in Geschäftsbeziehungen mit der Gemeinde stehen, z. B. Kreditgeber, oder in ihren ortsbezogenen<br />
Lebensverhältnissen den Finanzbedarf für die gemeindliche Aufgabenerfüllung unmittelbar erfahren, z. B. als<br />
Grundsteuerpflichtige. Der Adressatenkreis besteht dabei aus einer unbestimmten Zahl von Interessengruppen<br />
und Personen mit unterschiedlichen Informationsbedürfnissen und Transparenzansprüchen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1104
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Interessen der Adressaten sind aber für die Gemeinde so gewichtig, dass diese in die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
einbezogen werden müssen. Deren Bedeutung für die Gemeinde zeigt sich z. B. daran, dass die<br />
Adressaten an der Aufstellung der gemeindlichen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen mitwirken können und die<br />
haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde ständig zur Einsichtnahme verfügbar sein müssen. Die Gemeinde<br />
hat dabei zu beachten, dass dafür besondere gesetzliche Vorgaben bestehen (vgl. §§ 80, 95 und 116 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Wichtige Adressatengruppen werden nachfolgend näher vorgestellt (vgl. Abbildung).<br />
ADRESSATENKREIS<br />
Der Rat<br />
der Gemeinde<br />
Der Bürgermeister<br />
der Gemeinde<br />
Die Beschäftigten<br />
der Gemeinde<br />
Die Betriebe<br />
der Gemeinde<br />
Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 1105<br />
INFORMATIONSINTERESSEN<br />
Die Informationen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind<br />
von der Haushaltsplanung bis zum gemeindlichen Jahresabschluss<br />
und dem Gesamtabschluss eine Grundlage für die Steuerung<br />
der Gemeinde durch den Rat als Träger der Gemeindeverwaltung<br />
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er ist als gemeindliches<br />
Vertretungsorgan für alle Angelegenheiten der Gemeinde<br />
grundsätzlich zuständig (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Dieses gemeindliche Organ nutzt dabei als Gremium auch die<br />
haushaltswirtschaftlichen Informationen gegenüber anderen Adressatengruppen,<br />
z. B. die Daten des gemeindlichen Jahresabschlusses,<br />
um bei Nachfragen der Bürgerinnen und Bürger sowie<br />
gegenüber anderen Dritten ggf. im Sinne einer Rechenschaft<br />
sachgerechte Angaben machen zu können. Das Informationsinteresse<br />
des Rates wird aber auch durch die Kontrollaufgabe über die<br />
gemeindliche Verwaltung begründet (vgl. § 55 GO <strong>NRW</strong>). Es<br />
richtet sich auch auf das erzielbare Jahresergebnis aus und dient<br />
aber auch dazu, eine Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der<br />
wirtschaftlichen Lage umsetzen zu können.<br />
Im Rahmen der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ist der Bürgermeister<br />
ein wichtiger Adressat, denn einerseits ist er verantwortlich<br />
für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs<br />
der gesamten Verwaltung der Gemeinde und leitet und verteilt die<br />
Geschäfte (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits bedarf es<br />
im Rahmen des jährlichen Jahresabschlusses der Entscheidung<br />
der Ratsmitglieder über seine Entlastung wegen der Ausführung<br />
der gemeindlichen Haushaltswirtschaft (vgl. § 96 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Dadurch besteht beim Bürgermeister ein erhebliches Informationsbedürfnis,<br />
das sich zudem unmittelbar und mittelbar auf<br />
seine Managemententscheidungen auswirken dürfte. Sein Informationsinteresse<br />
richtet sich daher auch auf das erzielbare Jahresergebnis<br />
aus und dient aber auch dazu, eine eigenständige<br />
Bilanzpolitik unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage<br />
umsetzen zu können.<br />
Die Beschäftigten der Gemeinde verfolgen ihre Interessen insbesondere<br />
über ihre gewählten Vertreter und sind gleichzeitig an die<br />
Vorgaben der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gebunden.<br />
Daher besteht i.d.R. vielfach ein Bedarf der Beschäftigten an<br />
Informationen über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde sowie<br />
über deren Risiken und Chancen, um persönliche Entscheidungen<br />
im Zusammenhang mit ihrem Arbeitsverhältnis treffen zu können.<br />
Insbesondere in den Fällen der defizitären Haushaltslage einer<br />
Gemeinde dürfte sich das Informationsinteresse der Beschäftigten<br />
ändern, da diese einerseits durch gesetzliche Vorgaben und örtliche<br />
Regelungen in der Ausführung der oftmals im Rahmen der<br />
Beschlüsse des Rates in der eigenverantwortlichen Bewirtschaftung<br />
des Haushalts beschränkt werden und andererseits oftmals<br />
ihre persönlichen Entwicklungen betroffen sehen.<br />
Die gemeindlichen Betriebe stellen ebenfalls Adressaten für die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft dar, denn vielfach bestehen
ADRESSATENKREIS<br />
Die Bürgerinnen und Bürger<br />
der Gemeinde<br />
Die Aufsichtsbehörde<br />
der Gemeinde<br />
Die Kreditgeber<br />
der Gemeinde<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 1106<br />
INFORMATIONSINTERESSEN<br />
umfangreiche Finanzbeziehungen zwischen der gemeindlichen<br />
Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde. Ihre Tätigkeit im<br />
Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung führt zudem dazu,<br />
die Betriebe als ein eigenständiger Adressatenkreis anzusehen<br />
und zu behandeln. Außerdem bilden die Betriebe bei besonderen<br />
haushaltswirtschaftlichen Gegebenheiten, z.B. im Rahmen der<br />
Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nach § 116<br />
GO <strong>NRW</strong>, noch gesonderte Interessengruppen gegenüber der<br />
gemeindlichen Verwaltung.<br />
Für die gemeindliche Haushaltswirtschaft sind die Bürgerinnen und<br />
Bürger als ein Teil der Bevölkerung in der Gemeinde eine wichtige<br />
Adressatengruppe, denn diese sind zu den Gemeindewahlen<br />
wahlberechtigt (vgl. § 21 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Gegenüber den<br />
Einwohnern und Abgabepflichtigen, die z.B. nach § 80 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong> Einwendungen gegen die gemeindliche Haushaltssatzung<br />
erheben können, ist der Unterschied von nicht erheblicher<br />
Bedeutung. Ein Einwohner ist die Person, die in der Gemeinde<br />
wohnt (vgl. § 21 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die Abgabepflichtigen können<br />
dabei Grundbesitzer und Gewerbetreibende sein, die ihren<br />
Wohnsitz aber nicht in der Gemeinde haben müssen. Die Bürgerinnen<br />
und Bürger bestimmen dagegen über ihre Wahlberechtigung<br />
nach den §§ 7 und 8 KWahlG die Zusammensetzung des<br />
Rates der Gemeinde, der für alle Angelegenheiten der Gemeinde<br />
und damit auch für die gemeindliche Haushaltswirtschaft grundsätzlich<br />
zuständig ist (vgl. § 41 Absatz 1 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Nach der Gemeindeordnung soll die Aufsicht des Landes die<br />
Gemeinde in ihren Rechten schützen und die Erfüllung der Pflichten<br />
sichern (vgl. § 11 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde hat daher<br />
die Aufgabe die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinde<br />
zu überwachen. Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in die<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft wird durch eine Vielzahl von<br />
Bestimmungen festgelegt, z.B. durch die Anzeige des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses nach § 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz<br />
2 GO <strong>NRW</strong>. Besonders aber in den Fällen einer defizitären Haushaltslage<br />
der Gemeinde, die ggf. zur Verringerung der allgemeinen<br />
Rücklage und damit ggf. zu einem Haushaltssicherungskonzept<br />
führt, ist die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde gefordert (vgl. § 76<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Aufsichtsbehörde der Gemeinde gehört<br />
daher zu den wichtigsten Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
als Teil der Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Sie<br />
hat jedoch zu berücksichtigen, dass der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
nicht Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105<br />
GO <strong>NRW</strong> ist.<br />
Die Gemeinde darf im Rahmen ihrer Investitionstätigkeit Kredite<br />
aufnehmen, wenn die daraus übernommenen Verpflichtungen mit<br />
der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen<br />
(vgl. § 86 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Sie kann auch zur Sicherung<br />
der rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Kredite zur Liquiditätssicherung<br />
bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten<br />
Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur<br />
Verfügung stehen (vgl. § 89 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>). Die Banken und<br />
Sparkassen sowie die Kreditinstitute sind daher ein potentielles<br />
Interessente an Informationen über die wirtschaftliche Lage der<br />
Gemeinde, über ihre Haushaltsplanung sowie über den gemeindlichen<br />
Jahresabschluss und die künftigen Risiken und Chancen.<br />
Dieses Interesse ist noch dadurch verstärkt worden, dass die<br />
Banken als Wertpapierdienstleistungsunternehmen verpflichtet<br />
sind, ihre Kunden, also auch die Gemeinde, anhand der gesetzlich<br />
vorgegebenen Kriterien zu klassifizieren und diese Einstufung<br />
Auswirkungen auf die Bankleistungen gegenüber der Gemeinde
ADRESSATENKREIS<br />
Die Geschäftspartner<br />
der Gemeinde<br />
Die sonstige<br />
Öffentlichkeit<br />
3. Die Unterrichtung des Rates<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
hat.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1107<br />
INFORMATIONSINTERESSEN<br />
Die Geschäftspartner der Gemeinde, zu denen nicht nur die Lieferanten,<br />
sondern auch die Bürgerinnen und Bürger als Kunden zu<br />
zählen sind, erbringen Leistungen für die Gemeinde oder nehmen<br />
gemeindliche Leistungen in Anspruch. Bereits der gemeindliche<br />
Haushaltsplan kann dabei unter Berücksichtigung seiner Produktorientierung<br />
einen Einblick in das Leistungsspektrum der Gemeinde<br />
bieten. Die Lieferanten als Geschäftspartner der Gemeinde haben<br />
daher regelmäßiges Interesse an Informationen über die wirtschaftlichen<br />
Lage der Gemeinde und den künftigen Risiken und<br />
Chancen. Sie richten dabei ihren Blick vielfach auch auf den Zahlungsverkehr<br />
der Gemeinde, um feststellen zu können, ob und in<br />
welchen Umfang sie ggf. statusmäßig wie kurzfristige Kapitalgeber<br />
fungieren müssen.<br />
Die Öffentlichkeit als Adressat der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
beinhaltet in dieser Form auch einige der bereits zuvor<br />
benannten Interessengruppen, z.B. die Bürgerinnen und Bürger.<br />
Sie umfasst insgesamt jedoch eine unbestimmbare Zahl von<br />
Interessengruppen und Personen, die sich jeweils auch aus spezifischen<br />
Interessen heraus sich über das haushaltswirtschaftliche<br />
Handeln der Gemeinde und die sich daraus ergebenden finanziellen<br />
Wirkungen informieren wollen.<br />
Abbildung 219 „Die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses“<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses und seine Bestätigung durch den Rat sind gesetzlich<br />
bestimmten Fristen unterworfen worden (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Die in diesem gesetzlichen Rahmen festgelegten<br />
Aufstellungsfristen stellen dabei nicht nur eine Grenze für den Abschluss der örtlichen Arbeiten dar. Mit diesen<br />
Fristen wird auch bezweckt, dass im Rahmen des jährlich wiederkehrenden Haushaltskreislaufs der Rat der Gemeinde<br />
frühzeitig durch einen aktuellen Gesamtabschluss über die weitere Entwicklung der Gemeinde informiert<br />
wird. Diese Gegebenheiten hat die Gemeinde zu beachten, wenn aus zwingenden örtlichen und sachlogischen<br />
Gründen die gesetzten Fristen überschritten werden müssen. In diesen Fällen obliegt dem Bürgermeister die<br />
Unterrichtungspflicht, denn er hat den Rat der Gemeinde über alle wichtigen Gemeindeangelegenheiten zu unterrichten<br />
(vgl. § 62 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
4. Der Verzicht auf einen Gesamtabschluss<br />
Die Vorschrift enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde generell von<br />
der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht<br />
aber möglich sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In diesen Fällen besteht<br />
bei der Gemeinde kein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der gemeindlichen Verwaltung und einem der Betriebe<br />
der Gemeinde als wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss. Das Fehlen dieser<br />
Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die<br />
nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind. Das Vorliegen der Voraussetzungen ist von der Gemeinde zu<br />
jedem neuen Abschlussstichtag zu prüfen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
In den Verzichtsfällen entsteht zudem eine besondere Unterrichtungspflicht gegenüber dem Rat, denn dieser soll<br />
in jedem Haushaltsjahr den gemeindlichen Gesamtabschluss bestätigen. Er wird aber durch den Verzicht auf die<br />
Aufstellung des Gesamtabschlusses von seiner Aufgabe befreit. Gleichwohl erlischt in diesen Fällen des Ver-<br />
zichts nicht die grundsätzliche Prüfungspflicht für den gemeindlichen Gesamtabschluss. Die Prüfungspflicht ist<br />
dann nur darauf ausgerichtet, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses vorliegen. Mit dem festgestellten Prüfungsergebnis kann dann der notwendigen Unterrichtspflicht<br />
gegenüber dem Rat sachlich und verfahrensmäßig - entsprechend der ansonsten notwendigen Zuleitung<br />
des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat - nachgekommen werden.<br />
Ein Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist jedoch nicht über die Experimentierklausel<br />
möglich (vgl. § 129 GO <strong>NRW</strong>). Nach dieser Vorschrift kann zur Erprobung neuer Steuerungsmodelle und<br />
zur Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung im Einzelfall eine zeitlich begrenzte Ausnahme von<br />
organisations- und haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung zugelassen werden. Die Zulassung<br />
einer Ausnahme von der Vorgabe des § 116 GO <strong>NRW</strong> würde eine geeignete Alternative erfordern, um dem<br />
Zweck der Vorschrift zu genügen und die Erfüllung des Gesetzesauftrages sicherzustellen.<br />
Ein alleiniger Verzicht auf die Umsetzung einer gesetzlichen Vorgabe dürfte nicht geeignet sein und auch kein<br />
neues Steuerungsmodell im Sinne der Vorschrift darstellen, aber auch nicht zur Weiterentwicklung der kommunalen<br />
Selbstverwaltung beitragen. Unter der Annahme, dass die Nutzung der Experimentierklausel möglich wäre,<br />
würde eine zugelassene Ausnahme nur befristet in die Zukunft wirken. Aus der Vorschrift der Gemeindeordnung<br />
lässt sich jedenfalls keine mehrjährige Rückwirkung ableiten. Die bereits bestehende gesetzliche Verpflichtung,<br />
einen Gesamtabschluss bezogen auf die Abschlussstichtage 31. Dezember 2010 und 31. Dezember 2011 aufstellen,<br />
lässt sich auch mit der Experimentierklausel nicht umgehen.<br />
5. Die Prüfung bei Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses<br />
Die Vorschrift des § 116 GO <strong>NRW</strong> enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde<br />
generell von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden<br />
können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die<br />
Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses zum Abschlussstichtag entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt<br />
liegt z. B. vor, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In solchen Fällen fehlt<br />
es an der wichtigsten Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-<br />
Verhältnis zwischen der gemeindlichen Verwaltung und mindestens einem Betrieb der Gemeinde besteht. Das<br />
Fehlen dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe<br />
verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären.<br />
Die Gemeinde kann in solchen Fällen auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses zwar verzichten,<br />
jedoch erlischt nicht die in dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Prüfungspflicht. Sie ist bei einem nicht<br />
erforderlichen Gesamtabschluss von der örtlichen Rechnungsprüfung in der Art und Weise auszuüben, dass<br />
geprüft wird, ob örtlich die Voraussetzungen dafür vorliegen. Sofern im Rahmen der örtlichen Prüfung jedoch<br />
festgestellt wird, dass für die Gemeinde eine Verpflichtung zur Aufstellung eines örtlichen Gesamtabschlusses<br />
besteht, ist vom Bürgermeister das Notwendige dazu zu veranlassen. Ein solcher Verzicht wirkt nur für den betreffenden<br />
Abschlussstichtag. Von der Gemeinde ist zu jedem nachfolgenden Abschlussstichtag erneut zu beurteilen,<br />
ob eine Pflicht zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht. Ebenso ist das Ergebnis<br />
einer solchen örtlichen Abwägung und Entscheidung von der örtlichen Rechnungsprüfung zu prüfen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1108
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Gesamtabschluss):<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1 Zu Satz 1 (Pflicht der Gemeinde zur Aufstellung des Gesamtabschlusses):<br />
1.1.1 Das Verfahren zur Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
Nach dieser Vorschrift hat die Gemeinde in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen<br />
Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Der Entwurf des<br />
Gesamtabschlusses wird vom Kämmerer aufgestellt, dem Bürgermeister zur Bestätigung zugeleitet und nach<br />
seiner Prüfung vom Rat bestätigt (vgl. § 116 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Der Bestätigung des Gesamtabschlusses der<br />
Gemeinde gehen mehrere Verfahrensschritte, die terminlich bestimmt sein müssen, voraus. Die nachfolgende<br />
Übersicht zeigt den Verfahrensablauf schematisch auf (vgl. Abbildung).<br />
Das Aufstellungsverfahren beim Gesamtabschluss<br />
AUFSTELLUNGSSCHRITT<br />
Aufstellung des Entwurfes<br />
Zuleitung des Entwurfes<br />
Prüfung<br />
des Gesamtabschlusses<br />
Beratung und Bestätigung<br />
des Gesamtabschlusses<br />
Anzeige<br />
des Gesamtabschlusses<br />
Bekanntmachung<br />
des Gesamtabschlusses<br />
Verfügbarhalten<br />
des Gesamtabschlusses<br />
1.1.2 Die Zwecke des Gesamtabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 1109<br />
ZUSTÄNDIGKEITEN<br />
durch den Kämmerer und Bestätigung durch den<br />
Bürgermeister (§ 116 Absatz 5 i.V.m. § 95 Absatz 3<br />
GO <strong>NRW</strong>).<br />
an den Rat (§ 116 i.V.m. § 95 Absatz 3 Satz 2 GO<br />
<strong>NRW</strong>; soll innerhalb von neun Monaten nach Ablauf<br />
des Haushaltsjahres erfolgen).<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss (§ 116<br />
Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>) Welcher Bestätigungsvermerk<br />
liegt vor? (§ 101 Absatz 4 und 5 GO <strong>NRW</strong>).<br />
durch den Rat (§ 116 Absatz 1GO <strong>NRW</strong>; bis spätestens<br />
31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden<br />
Jahres), Entlastung des Bürgermeisters (§<br />
116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 1 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>).<br />
bei der Aufsichtsbehörde (§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96<br />
Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
(§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>; soll<br />
verfügbar gehalten werden).<br />
(§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>; er<br />
soll bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses<br />
verfügbar gehalten werden).<br />
Abbildung 220 „Das Aufstellungsverfahren beim Gesamtabschluss“<br />
In der Haushaltswirtschaft der Gemeinde kommt dem Gesamtabschluss - wie im kaufmännischen Rechnungswesen<br />
der Konzernabschluss - eine große Bedeutung zu. Er gibt Rechenschaft über die gesamte Aufgabenerledi-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
gung und die wirtschaftliche Gesamtentwicklung der Gemeinde unter Einbeziehung ihrer Betriebe als verselbstständigte<br />
Aufgabenbereiche. Die Gemeinde ist daher verpflichtet, jährlich zum Abschlussstichtag 31. Dezember<br />
des Haushaltsjahres einen Gesamtabschluss unter Beachtung der GoB aufzustellen. Der gemeindliche Gesamt-<br />
abschluss soll ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln.<br />
In den Gesamtabschluss der Gemeinde sind deshalb in der Gesamtbilanz die Vermögensgegenstände, Schulden<br />
und Rechnungsabgrenzungsposten der gemeindlichen Verwaltung sowie der in den Konsolidierungskreis einbezogenen<br />
Betriebe der Gemeinde anzusetzen. In die Gesamtergebnisrechnung sind die Erträge und Aufwendungen<br />
vollständig aufzunehmen. Die Bilanzierungspflichten richten sich dabei unter Beachtung der GoB nach den<br />
für den Jahreabschluss der Gemeinde geltenden Vorschriften, einschließlich der zulässigen Bilanzierungswahlrechte<br />
und Bilanzierungsverbote.<br />
1.1.3 Die Grundsätze für den ordnungsgemäßen Gesamtabschluss<br />
1.1.3.1 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung<br />
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses ist unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
vorzunehmen. Zum handelsrechtlichen Konzernabschluss haben sich noch die Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Konzernrechnungslegung (GoK) entwickelt. Diese Grundsätze sollen auch beim Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
zur Anwendung kommen. Die einzelnen Grundsätze sind nachfolgend aufgeführt (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung<br />
- Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie).<br />
- Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises.<br />
- Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises).<br />
- Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung.<br />
- Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich).<br />
- Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen.<br />
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit.<br />
Abbildung 221 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung“<br />
Diese Grundsätze sollen im Rahmen der Aufstellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde gewährleisten, dass<br />
die Zusammenfassung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde<br />
unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der Gesamtabschluss ein Bild über die wirtschaftliche<br />
Gesamtlage der Gemeinde vermittelt, als wäre die gemeindliche Verwaltung zusammen mit den Betrieben<br />
der Gemeinde eine einzige wirtschaftliche Einheit („Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“).<br />
Die GoK ergänzen in diesem Sinne die für den Gesamtabschluss einschlägigen haushaltsrechtlichen und handelsrechtlichen<br />
Vorschriften einschließlich der GoB. Zu den GoK gehören auch die Deutschen Rechnungsle-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1110
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
gungsstandards. Diese Standards gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung auch für den Gesamtabschluss,<br />
wenn sie vom Bundesministerium der Justiz (BMJ) nach § 342 Absatz 2 HGB bekannt gemacht worden<br />
sind. Die Gemeinden müssen daraus den DRS 2 der Aufstellung der Kapitalflussrechnung zugrunde legen (vgl. §<br />
51 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Bei der örtlichen Aufstellung des Gesamtabschlusses kann es notwendig werden, zwischen konkurrierenden<br />
Sachverhalten eine Abwägung nach vernünftiger kaufmännischer Beurteilung vorzunehmen, weil sich aus den<br />
Konsolidierungspflichten, -wahlrechten und -verboten i.V.m. den zu beachtenden Grundsätzen ggf. Zielkonflikte<br />
für die Gemeinde ergeben können. Die vernünftige Beurteilung beinhaltet dabei die Prüfung von Chancen und<br />
Risiken unter Beachtung des Vorsichtsprinzips, des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und des Grundsatzes der<br />
Wesentlichkeit. Sie muss in sich schlüssig und willkürfrei sein, sodass das Ergebnis aus objektiven Gegebenheiten<br />
logisch ableitbar ist. Unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit muss zudem zwischen den Kosten der Rechnungslegung<br />
und dem Informationszuwachs ein angemessenes Verhältnis bestehen.<br />
1.1.3.2 Der Grundsatz „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“<br />
Die gesetzlichen Festlegungen von Zielen und Zwecken des gemeindlichen Gesamtabschlusses sollen zu einem<br />
Überblick über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde führen. Dadurch soll<br />
ein haushaltswirtschaftlich zutreffendes Ergebnis der gesamten jahresbezogenen Tätigkeit (Aufgabenerfüllung)<br />
der Gemeinde ermöglicht und dargestellt werden. Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben soll die Gemeinde als<br />
eine einzige wirtschaftliche Einheit gelten, bei der die Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit der gemeindlichen<br />
Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde zusammengefasst und darstellt werden, ohne dass dafür eine eigenständige<br />
rechtliche Einheit zu schaffen ist. Es bedarf dazu der einheitlichen Anwendung von Ansatz-, Bewertungs-<br />
und Ausweisregeln sowie der Abgrenzung und Eliminierung der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen<br />
den Beteiligten. Der gemeindliche Gesamtabschluss macht dabei die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Verwaltung<br />
und der gemeindlichen Betriebe nicht überflüssig.<br />
Diese Gegebenheiten führen dazu, dass dem gemeindlichen Gesamtabschluss die „Fiktion der wirtschaftlichen<br />
Einheit“ zugrunde zu legen ist. Das Vorliegen einer faktischen wirtschaftlichen Einheit kann dabei i.d.R. nicht<br />
angenommen werden, denn viele gemeindliche Betriebe des Vollkonsolidierungskreises führen zwar gemeindliche<br />
Aufgaben durch, doch diese in rechtlich selbstständiger Form. Sie können vergleichsweise wie ein Fachbereich<br />
oder eine Abteilung der gemeindlichen Verwaltung betrachtet werden. Einer solchen Betrachtung bedarf es<br />
beim gemeindlichen Gesamtabschluss, sodass die Einheitstheorie in Form der „Fiktion der wirtschaftlichen Einheit“<br />
eine zutreffende und sachgerechte rechnungslegende Form für die Gemeinde darstellt und entsprechend<br />
umzusetzen ist.<br />
Zur Herstellung einer „wirtschaftlichen Einheit“ zwischen den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen<br />
Verwaltung genügt es aber nicht, die einzelnen Jahresabschlüsse mathematisch zusammenzurechnen. Vielmehr<br />
ist unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den<br />
Betrieben der Gemeinde sowie zwischen den Betrieben ein haushaltswirtschaftliches Ergebnis zu ermitteln, das<br />
in wirtschaftlicher Hinsicht der Aufgabenerfüllung der Gemeinde entspricht. Die daraus entstandene Vermögensund<br />
Schuldengesamtlage ist im gemeindlichen Gesamtabschluss zutreffend darzustellen und zu vermitteln.<br />
1.1.3.3 Der Grundsatz der Wesentlichkeit<br />
Der Grundsatz der Wesentlichkeit konkretisiert den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit insoweit, als er bestimmt,<br />
dass aus der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit nur dann Vereinfachungen der Rechnungslegung<br />
begründet werden können, wenn sich hieraus keine Informationsnachteile für die Adressaten des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses ergeben. Er kann dabei quantitativ in einem bestimmten Wert als auch qualitativ in<br />
GEMEINDEORDNUNG 1111
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
einer Eigenschaft zur Anwendung kommen. Im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde ist die Wesentlichkeitsgrenze<br />
aus der Bedeutung des jeweiligen örtlichen Sachverhaltes abzuleiten.<br />
Die Anwendung der Wesentlichkeit ist aber auch davon abhängig, wie sich die wirtschaftlichen Entscheidungen<br />
und die daraus entstehenden Informationen sich auf die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
auswirken. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass mehrere Abweichungen für sich allein betrachtet als unwesentlich<br />
anzusehen sind, zusammen aber durchaus als wesentlich zu bewerten sind. Im Zweifelsfall ist erforderlich,<br />
zutreffende Informationen über die Abweichung zu erhalten, sodass ggf. für die notwendig gewordene Entscheidung<br />
eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden kann. Die im Rahmen des Gesamtabschlusses zu<br />
gebenden Informationen sind dann als wesentlich anzusehen, wenn durch ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte<br />
oder unvollständige Darstellung die auf der Basis des Gesamtabschlusses getroffenen wirtschaftlichen Entscheidungen<br />
der Abschlussadressaten beeinflussen können.<br />
Eine Relevanz ist daher z. B. anzunehmen, wenn die Informationen dadurch die Adressaten beeinflussen, dass<br />
sie ihnen bei der Beurteilung von vergangenen, aktuellen oder zukünftigen Ereignissen helfen oder ihre Beurteilung<br />
bestätigten oder korrigieren. Entscheidungsrelevante Informationen sollen deshalb im gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
ausgewiesen werden. Der gemeindliche Gesamtabschluss ist nur verständlich und akzeptabel<br />
und seine Informationen bedeutsam, wenn alle wesentlichen Informationen gegeben werden. Der Grundsatz ist<br />
daher von der Gemeinde im Einzelfall bei auftretenden Abweichungen vom Regelfall unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse anzuwenden. Er beinhaltet jedoch nicht zwangsläufig, dass eine haushaltsrechtliche Vorschrift<br />
nicht angewendet werden muss, wenn der Verzicht darauf nur eine geringe Auswirkung auf die Aussagekraft,<br />
z.B. von Ergebnissen im gemeindlichen Jahresabschluss, hat.<br />
1.1.3.4 Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit<br />
Dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit kommt bei der örtlichen Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
aufgrund seiner Informationsfunktion eine große Bedeutung zu. Im gemeindlichen Gesamtabschluss müssen<br />
zwar grundsätzlich alle Bilanzierungssachverhalte (einzeln) erfasst werden, jedoch muss unter dem Aspekt der<br />
Wirtschaftlichkeit zwischen den Kosten der Rechnungslegung und dem Informationszuwachs bzw. dem Nutzen<br />
ein angemessenes Verhältnis bestehen. Der Aufwand, der im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
erforderlich ist, muss in angemessener Relation zu den zu erwartenden Ergebnissen stehen.<br />
Zulässige Vereinfachungen sollten daher bereits bei der Planung der Aufstellung berücksichtigt werden. Die Entscheidung,<br />
ob eine Unwirtschaftlichkeit bei der Aufbereitung einzelner Sachverhalte gegeben ist, muss örtlich<br />
unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände und der aus der Entscheidung entstehenden Auswirkungen<br />
entschieden werden, denn allgemeine Rahmenbedingungen bestehen nicht.<br />
Bei der Beurteilung ist aber auch auf die einzelne zu beachtende Vorschrift abzustellen, sodass ggf. ein Konflikt<br />
mit einer anderen Vorschrift entstehen kann. Ein solcher Konflikt ist im Rahmen einer Abwägung und Beachtung<br />
der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild<br />
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, zu lösen. In diesem<br />
Zusammenhang muss auch beurteilt werden, ob das im Vergleich zur Vollständigkeit entstehende Abweichungsrisiko<br />
im Sinne der Aufgabe bzw. Informationsfunktion des gemeindlichen Gesamtabschlusses tragfähig ist.<br />
Im Rahmen der Anwendung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit findet als Prüfungsgrundsatz auch der<br />
Grundsatz der Wesentlichkeit eine entsprechende Anwendung. Es ist von der Gemeinde abzuwägen, ob durch<br />
den aus Wirtschaftlichkeitsgründen geringeren Aufwand möglicherweise Informationen weggelassen werden oder<br />
eine fehlerhafte Darstellung entsteht, durch die zu treffende wirtschaftliche Entscheidungen der Adressaten des<br />
gemeindlichen Gesamtabschlusses beeinflusst werden können. Im Zweifelsfall ist es für die Gemeinde erforderlich,<br />
zutreffende Informationen über Abweichungen zu geben, z. B. im Gesamtanhang, sodass für die notwendig<br />
gewordenen Entscheidungen ggf. eine überschlägige Ermittlung erforderlich werden kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1112
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
1.1.3.5 Der Grundsatz der untergeordneten Bedeutung<br />
Im gemeindlichen Haushaltsrecht ist bestimmt worden, dass gemeindliche Betriebe nicht in den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn sie die für die Erfüllung der Verpflichtung der Gemeinde, ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. Diese Regelung konkretisiert damit den für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss allgemein geltenden Grundsatz der Wesentlichkeit. Für die Entscheidung<br />
der Gemeinde, ob dieser Grundsatz zur Anwendung kommen kann, sind ausschließlich die örtlichen Verhältnisse<br />
zu betrachten, denn die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde ist von dem Gesamtbild der jeweils relevanten Umstände vor Ort abhängig.<br />
An einen möglichen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
sind strenge Anforderungen zu stellen. Es muss bei der Anwendung des Grundsatzes bzw. der Inanspruchnahme<br />
der gesetzlichen Befreiungsregelung immer sowohl die Vermögenslage, die Schuldenlage, die<br />
Ertragslage sowie die Finanzlage der Gemeinde betroffen sein. Im Einzelfall kann auch die örtliche Aufgabenerfüllung<br />
von Bedeutung sein. Sie darf daher bei der Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines gemeindlichen<br />
Betriebes nicht unberücksichtigt bleiben. Ob die Voraussetzungen für eine Nichteinbeziehung eines gemeindlichen<br />
Betriebes in den Gesamtabschluss sachlich vor Ort gegeben sind, muss von der Gemeinde unter<br />
Beachtung der einschlägigen gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse<br />
geprüft und entschieden werden.<br />
Für die Anwendung des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ im Rahmen der Abgrenzung und Bestimmung des<br />
örtlichen Konsolidierungskreises gilt daher, dass eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes<br />
nicht bereits dann gegeben ist, wenn von der Gemeinde nur ein geringer Anteil an einem solchen Betrieb gehalten<br />
wird. Ein einzelner gemeindlicher Betrieb kann isoliert für sich betrachtet von untergeordneter Bedeutung für<br />
die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sein, eine Vielzahl davon kann dann aber in der Gesamtheit durchaus<br />
Bedeutung erlangen und ihr Einfluss auf die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage wesentlich<br />
sein. Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von mehreren gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde muss daher die Betrachtung der einzelnen betroffenen Betriebe von untergeordneter Bedeutung<br />
durch eine Gesamtbetrachtung aller betroffenen Betriebe ergänzt werden. Eine solche Betrachtung kann<br />
ggf. dazu führen, dass die betreffenden gemeindlichen Betriebe in ihrer Gesamtheit in den Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde einzubeziehen sind.<br />
Der Grundsatz der untergeordneten Bedeutung ist auch bei der Equity-Methode unmittelbar anzuwenden, wenn<br />
ein oder mehrere gemeindliche Betriebe zusammen für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde von untergeordneter<br />
Bedeutung sind (vgl. § 311 Abs. 2 HGB). Diese handelsrechtliche Vorschrift besteht zusätzlich zur Regelung<br />
der haushaltsrechtlichen Vorschrift. Die haushaltsrechtliche Vorschrift trennt dabei nicht zwischen der Vollkonsolidierung<br />
und der Anwendung der Equity-Methode, sondern ist auch den Gesamtabschluss insgesamt ausgerichtet.<br />
Aus dem Nebeneinander der Vorschriften kann daher nicht geschlossen werden, dass sich der Grundsatz<br />
in der haushaltsrechtlichen Vorschrift nur auf gemeindliche Betriebe bezieht, die voll zu konsolidieren sind.<br />
1.1.3.6 Der Verzicht auf den Grundsatz „Fiktion der rechtlichen Einheit“<br />
Dem Einheitsgedanken im gemeindlichen Bereich wird durch die Konsolidierung der Jahresabschlüsse der gemeindlichen<br />
Kernverwaltung und der Betriebe der Gemeinde in der Fiktion der wirtschaftlichen Einheit in ausreichendem<br />
Maße Rechnung getragen. Es bedarf daher nicht zwingend zusätzlich noch der Fiktion der rechtlichen<br />
Einheit „Gemeinde“, denn deren Schaffung wird durch das Nebeneinander von öffentlich- rechtlichen und privat-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1113
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
rechtlichen Betrieben in sinnvoller Weise erheblich erschwert. Insbesondere auch deshalb, weil im Rahmen einer<br />
Fiktion der rechtlichen Einheit die gemeindlichen Betriebe und die gemeindliche Verwaltung fiktiv als rechtlich<br />
unselbstständige Einheiten der Gemeinde zu behandeln wären und die Gemeinde als eine einzige Einheit keine<br />
Rechtspersönlichkeit bzw. kein rechtliches Gebilde darstellen würde. Unter diesen Gesichtspunkten und wegen<br />
der rechtlichen Verhältnisse bzw. dem Nebeneinander von öffentlichem und privatem Recht sowie von Bundesund<br />
Landesrecht soll die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ nicht zur Anwendung kommen.<br />
Sofern aber der Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ in vollem Umfang auch beim gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
zur Anwendung kommen würde, wäre ein strenger Maßstab an die Umsetzung der „Einheitlichkeit“<br />
und an den Umgang mit Ansatz-, Bewertungs- und Ausweissachverhalten anzulegen. Die gemeindlichen<br />
Betriebe müssten dann z. B. für mögliche Überleitungen aus ihren Jahresabschlüssen streng nach den Vorgaben<br />
für den Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung vorgehen, um die rechtliche Einheit auch tatsächlich zu<br />
erreichen. Die „Fiktion der rechtlichen Einheit“ wirkt sich auf den gemeindlichen Gesamtabschluss mindestens<br />
jedoch mittelbar aus. Diese Wirkungen zeigen sich z. B. durch die Eliminierung bzw. Aufrechnung von „internen“<br />
Beziehungen zwischen den Betrieben und der gemeindlichen Verwaltung oder zwischen den Betrieben, z. B. aus<br />
Lieferungen und Leistungen. Der Verzicht auf den Grundsatz der „Fiktion der rechtlichen Einheit“ dürfte deshalb<br />
die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erleichtern.<br />
1.1.3.7 Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze<br />
Die sachgerechte Anwendung der Grundsätze bei der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses führt<br />
unter Beachtung ihrer qualitativen Merkmale grundsätzlich zu einer wirklichkeitsgetreuen Darstellung der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde. Soweit sich die örtlichen Entscheidungen an<br />
diesen Grundsätzen orientieren, entstehen relevante, verlässliche und verständliche Informationen über die wirtschaftliche<br />
Gesamtlage der Gemeinde. Um dieses Ziel sicherzustellen, sind z. B. die Gliederungsvorschriften zur<br />
gemeindlichen Bilanz konkretisiert worden. Insbesondere sind der Grundsatz der Klarheit und der Grundsatz der<br />
Übersichtlichkeit zu beachten (vgl. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Bewertungsvorschriften in den §§ 32 bis 36, 42 und<br />
43 GemHVO <strong>NRW</strong> prägen dabei das Vorsichtsprinzip weiter aus. Diese Vorschriften finden auch auf den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss grundsätzlich Anwendung.<br />
1.1.4 Der Gesamtabschluss bei fehlender Vollkonsolidierung<br />
Die Gemeinde hat in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember einen Gesamtabschluss unter<br />
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung aufzustellen. Zu dieser gemeindlichen Verpflichtung<br />
enthält die Vorschrift keine gesonderten Ausnahmeregelungen. Deshalb müsste die Gemeinde auch dann einen<br />
Gesamtabschluss aufstellen, wenn sie über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt. In solchen Fällen würde<br />
dann der gemeindliche Gesamtabschluss aus dem Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung und den<br />
Jahresabschlüssen der gemeindlichen Betriebe, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren sind, entstehen.<br />
Diese Verkürzung würde jedoch grundsätzlich nicht mit dem Sinn und Zweck des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
in Einklang stehen.<br />
Die Gemeinde soll ihren Jahresabschluss und die Jahresabschlüsse des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlicher<br />
Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form zum gemeindlichen Gesamtabschluss konsolidieren.<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses setzt aber voraus, dass neben der gemeindlichen<br />
Verwaltung mindestens noch ein weiterer gemeindlicher Betrieb besteht, der voll zu konsolidieren ist. Diese allgemeine<br />
Voraussetzung kann nicht durch einen gemeindlichen Betrieb erfüllt werden, auf den die Equity-Methode<br />
anzuwenden ist. Diese Methode ist nicht auf die Vorgehensweise der Vollkonsolidierung ausgerichtet, sondern<br />
dadurch charakterisiert, dass der Wertansatz für den gemeindlichen Betrieb entsprechend der Entwicklung des<br />
anteiligen bilanziellen Eigenkapitals des Betriebes fortgeschrieben wird. Anders als bei der Vollkonsolidierung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1114
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
werden daher das Vermögen, die Schulden sowie die Aufwendungen und Erträge des assoziierten gemeindlichen<br />
Betriebes nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss übernommen. Aus dieser Sachlage kann abgeleitet werden,<br />
dass von der Gemeinde kein Gesamtabschluss aufzustellen ist, wenn sie zum Abschlussstichtag über keinen<br />
Betrieb verfügt, der voll zu konsolidieren ist.<br />
1.1.5 Der Gesamtabschluss bei Betrieben von untergeordneter Bedeutung<br />
Ein Verzicht auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss kann für die Gemeinde in Betracht kommen, wenn sie<br />
nur über gemeindliche Betriebe von untergeordneter Bedeutung verfügt. Sofern für mehrere gemeindliche Betriebe<br />
zweifelhaft ist, ob diese für die Gemeinde von untergeordneter Bedeutung sind, ist die untergeordnete Bedeutung<br />
nicht einzeln für jeden Betrieb, sondern insgesamt für alle betroffenen Betriebe festzustellen. Ein einzelner<br />
Betrieb kann für sich genommen von untergeordneter Bedeutung für die Gemeinde sein, eine Vielzahl davon<br />
können jedoch in ihrer Gesamtheit durchaus eine wirtschaftliche Bedeutung der Gemeinde haben.<br />
Die dafür notwendige Prüfung muss sehr sorgfältig vorgenommen werden. Bei der Entscheidung über die untergeordnete<br />
Bedeutung von mehreren gemeindlichen Betrieben darf zudem das Informationsinteresse der Adressaten<br />
des Gesamtabschlusses nicht außer Betracht bleiben. Die Entscheidung darüber muss daher in Eigenverantwortung<br />
der Gemeinde unter sachgerechter Abwägung der örtlichen Verhältnisse getroffen werden.<br />
1.2 Zu Satz 2 (Bestandteile des Gesamtabschlusses):<br />
1.2.1 Die einzelnen Bestandteile und Anlagen<br />
Die Vorschrift legt die Bestandteile des Gesamtabschlusses der Gemeinde, der jährlich zu erstellen ist, fest. Er<br />
besteht aus der Gesamtergebnisrechnung, der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang. Der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
ist zudem um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen. Die nähere Ausgestaltung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses wird in der Gemeindehaushaltsverordnung bestimmt. Die Vorschrift in § 49 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> benennt dazu nochmals die Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses und legt durch die in<br />
Absatz 3 dieser Vorschrift enthaltenen Verweise einen Rahmen für deren Anwendung fest.<br />
Für die Gesamtergebnisrechnung wird auf den § 38 GemHVO <strong>NRW</strong> (Ergebnisrechnung) und für die Gesamtbilanz<br />
auf den § 41 GemHVO <strong>NRW</strong> (Bilanz) verwiesen. Dadurch wird deutlich, dass der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
nicht nur materiell, sondern auch formell auf den Strukturen, die für den gemeindlichen Jahresabschluss<br />
gelten, aufbaut. Diese Sachlage gilt auch für den Gesamtanhang und den Gesamtlagebericht, auch wenn dafür<br />
eigene Vorschriften geschaffen worden sind (vgl. § 51 GemHVO <strong>NRW</strong>). Dem gemeindlichen Gesamtabschluss ist<br />
außerdem ein Beteiligungsbericht der Gemeinde beizufügen (vgl. § 117 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Entsprechend der<br />
benannten Vorschriften sind daher dem Gesamtabschluss auch die darin bestimmten Anlagen beizufügen.<br />
1.2.1.1 Die Gesamtergebnisrechnung<br />
Die Gesamtergebnisrechnung ist aus der gemeindlichen Ergebnisrechnung abgeleitet und an die Besonderheiten<br />
des Gesamtabschlusses angepasst worden. In der Gesamtergebnisrechnung sind für die gemeindlichen und<br />
betrieblichen Ertrags- und Aufwandsarten jeweils Jahressummen auszuweisen (vgl. § 49 Absatz 2 i.V.m § 38<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Struktur der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung wird nachfolgend aufgezeigt (vgl.<br />
Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1115
ERGEBNISBEREICHE<br />
Ordentliche<br />
Gesamterträge<br />
Ordentliche<br />
Gesamtaufwendungen<br />
Ordentliches<br />
Gesamtergebnis<br />
Gesamtfinanzergebnis<br />
Gesamtergebnis<br />
der laufenden<br />
Geschäftstätigkeit<br />
Außerordentliches<br />
Gesamtergebnis<br />
Gesamtjahresergebnis<br />
Nachrichtlich:<br />
Verrechnung mit der<br />
allgemeinen Rücklage<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Struktur der Gesamtergebnisrechnung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1116<br />
ERGEBNIS- UND AUFWANDSARTEN<br />
Steuern und ähnliche Abgaben<br />
Zuwendungen und allgemeine Umlagen<br />
Sonstige Transfererträge<br />
Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte<br />
Privatrechtliche Leistungsentgelte<br />
Kostenerstattungen und Kostenumlagen<br />
Sonstige ordentliche Erträge<br />
Aktivierte Eigenleistungen<br />
Bestandsveränderungen<br />
Personalaufwendungen<br />
Versorgungsaufwendungen<br />
Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen<br />
Bilanzielle Abschreibungen<br />
Transferaufwendungen<br />
Sonstige ordentliche Aufwendungen<br />
Saldo aus<br />
Summe der ordentlichen Gesamterträge<br />
Summe der ordentlichen Gesamtaufwendungen<br />
Saldo aus<br />
Finanzerträge<br />
Erträge aus assoziierten Beteiligungen<br />
Finanzaufwendungen<br />
Aufwendungen aus assoziierten Beteiligungen<br />
Summe aus<br />
Ordentlichem Gesamtergebnis<br />
Gesamtfinanzergebnis<br />
Saldo aus<br />
Außerordentlichen Erträge<br />
Außerordentlichen Aufwendungen<br />
Summe aus<br />
Gesamtergebnis der laufenden<br />
Geschäftstätigkeit<br />
Außerordentlichem Gesamtergebnis<br />
Saldo<br />
aus Erträgen und Aufwendungen bei<br />
Vermögensgegenständen<br />
aus Erträgen und Aufwendungen bei<br />
Finanzanlagen<br />
Abbildung 222 „Die Struktur der gemeindlichen Gesamtergebnisrechnung“<br />
Für die gesamte Aufgabenerfüllung der Gemeinde sollen dadurch das tatsächliche Ressourcenaufkommen und<br />
der tatsächliche Ressourcenverbrauch im abgelaufenen Haushaltsjahr abgebildet werden. Zur Vervollständigung<br />
des Gesamtbildes über die Haushaltswirtschaft des Jahres ist es erforderlich, aus der Ergebnisrechnung im gemeindlichen<br />
Jahresabschluss auch die Verrechnungen von Erträgen und Aufwendungen mit der allgemeinen<br />
Rücklage nachrichtlich zu übernehmen, mindestens in Form des Verrechnungssaldos (vgl. § 38 i.V.m. § 43 Ab-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
satz 3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Angabe des Verrechnungssaldos dürfte dabei als ausreichend anzusehen sein. In<br />
welchem Umfang ggf. gleichartige bedeutende Geschäftsvorfälle auch bei den gemeindlichen Betrieben entstehen<br />
und in gleicher Weise in der Gesamtergebnisrechnung nachrichtlich anzugeben sind, muss sich erst unter<br />
Berücksichtigung des Grundsatzes der Wesentlichkeit in der gemeindlichen Praxis erweisen.<br />
1.2.1.2 Die Gesamtbilanz<br />
Die Gesamtbilanz ist der Konzernbilanz nachgebildet. Die Bilanz ist als Gegenüberstellung von Vermögen und<br />
Finanzierungsmitteln der Gemeinde zum Abschlussstichtag ein wesentlicher Bestandteil des doppischen Rechnungssystems<br />
(vgl. § 49 Absatz 2 i.V.m. § 41 GemHVO <strong>NRW</strong>). Die Gesamtbilanzen der Gemeinden müssen<br />
einheitlich gegliedert sein. Daher ist festgelegt worden, dass die Bilanzbereiche „Anlagevermögen“, „Umlaufvermögen“,<br />
„Eigenkapital“, Schulden“ und „Rechnungsabgrenzungsposten“ mit den dazugehörigen Posten in jede<br />
gemeindliche Gesamtbilanz gehören. Die Gesamtbilanz ist dabei von der Gemeinde in eine Aktivseite und eine<br />
Passivseite zu unterteilen. Die Gliederung der beiden Seiten der Bilanz soll dabei nach Fristigkeiten erfolgen.<br />
Auf der Aktivseite der Bilanz wird das Vermögen der Gemeinde mit den zum Abschlussstichtag ermittelten Werten<br />
angesetzt und es wird zwischen Anlagevermögen (langfristig) und Umlaufvermögen (kurzfristig) unterschieden.<br />
Damit wird die Mittelverwendung der Gemeinde dokumentiert. Auf der Passivseite werden zuerst das Eigenkapital<br />
und dann das Fremdkapital gezeigt. Auch auf dieser Seite gilt das Prinzip der Fristigkeit, denn die allgemeine<br />
Rücklage steht vor der Ausgleichsrücklage (im Eigenkapital) und die Kredite für Investitionen stehen vor<br />
den Krediten zur Liquiditätssicherung. Dadurch wird die Mittelherkunft bzw. die Finanzierung des Vermögens<br />
offengelegt und dokumentiert.<br />
Die Aufgliederung der gemeindlichen Gesamtbilanz kann von der Gemeinde je nach Bedeutung einzelner Posten<br />
durch „davon-Vermerke“ weiter untergliedert werden, wenn dies in Bezug auf ihre Aufgabenerfüllung sachgerecht<br />
und in Bezug auf das Gesamtbild der gemeindlichen Bilanz vertretbar ist. Sie soll umfassend Auskunft über das<br />
gesamte Vermögen und sämtliche Schulden der Gemeinde geben. Dieses ermöglicht es der Gemeinde, noch<br />
besser als bisher Erkenntnisse über die bisherige Entwicklung der Gemeinde zu erlangen und diese für die Zukunft<br />
zu nutzen. Die Struktur der gemeindlichen Bilanz wird nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz<br />
AKTIVA<br />
1. Anlagevermögen<br />
1.1 Immaterielle Vermögensgegenstände<br />
1.2 Sachanlagen<br />
1.2.1 Unbebaute Grundstücke und grund-<br />
stücksgleiche Rechte<br />
(örtlich weiter zu untergliedern)<br />
1.2.2 Bebaute Grundstücke u. grund-<br />
stücksgleiche Rechte<br />
(örtlich weiter zu untergliedern)<br />
1.2.3 Infrastrukturvermögen<br />
1.2.3.1 Grund und Boden des Infrastruktur-<br />
vermögens<br />
1.2.3.2 Bauten des Infrastrukturvermögens<br />
(örtlich weiter zu untergliedern)<br />
1.2.4 Bauten auf fremden Grund und Boden<br />
1.2.5 Kunstgegenstände, Kulturdenkmäler<br />
1.2.6 Maschinen und technische Anlagen,<br />
Fahrzeuge<br />
1.2.7 Betriebs- und Geschäftsausstattung<br />
1.2.8 Geleistete Anzahlungen und<br />
Anlagen im Bau<br />
1.3 Finanzanlagen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1117<br />
PASSIVA<br />
1. Eigenkapital<br />
1.1 Allgemeine Rücklage<br />
1.2 Sonderrücklagen<br />
1.3 Ausgleichsrücklage<br />
1.4 Ergebnisvorträge<br />
1.5 Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag<br />
1.6 Ausgleichsposten für die Anteile anderer<br />
Gesellschafter<br />
1.7 Gesamtbilanzgewinn/Gesamtbilanzverlust<br />
2. Sonderposten<br />
2.1 Sonderposten für Zuwendungen<br />
2.2 Sonderposten für Beiträge<br />
2.3 Sonderposten für den Gebührenausgleich<br />
2.4 Sonstige Sonderposten<br />
3. Rückstellungen<br />
3.1 Pensionsrückstellungen<br />
3.2 Rückstellungen für Deponien und Altlasten<br />
3.3 Instandhaltungsrückstellungen<br />
3.4 Steuerrückstellungen<br />
3.5 Sonstige Rückstellungen
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz<br />
AKTIVA<br />
1.3.1 Anteile an verbundenen Unternehmen<br />
1.3.2 Anteile an assoziierten Unternehmen<br />
1.3.3 Übrige Beteiligungen<br />
1.3.4 Sondervermögen<br />
1.3.5 Wertpapiere des Anlagevermögens<br />
1.3.6 Ausleihungen<br />
2. Umlaufvermögen<br />
2.1 Vorräte<br />
2.1.1 Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe, Waren<br />
2.1.2 Geleistete Anzahlungen<br />
2.2 Forderungen und sonstige<br />
Vermögensgegenstände<br />
2.2.1 Forderungen<br />
2.2.2 Sonstige Vermögensgegenstände<br />
2.3 Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
2.4 Liquide Mittel<br />
3. Aktive Rechnungsabgrenzung<br />
4. Nicht durch Eigenkapital gedeckter<br />
Fehlbetrag<br />
GEMEINDEORDNUNG 1118<br />
PASSIVA<br />
4. Verbindlichkeiten<br />
4.1 Anleihen<br />
4.2 Verbindlichkeiten aus Krediten für<br />
Investitionen<br />
4.3 Verbindlichkeiten aus Krediten zur<br />
Liquiditätssicherung<br />
4.4 Verbindlichkeiten aus Vorgängen, die<br />
Kreditaufnahmen wirtschaftlich<br />
gleichkommen<br />
4.5 Verbindlichkeiten aus Lieferungen und<br />
Leistungen<br />
4.6 Sonstige Verbindlichkeiten<br />
4.7 Erhaltene Anzahlungen<br />
5. Passive Rechnungsabgrenzung<br />
Abbildung 223 „Die Struktur der gemeindlichen Gesamtbilanz“<br />
Die Bezifferung der Aktiv- und Passivposten in der gemeindlichen Gesamtbilanz ist von der Gemeinde unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Gegebenheiten eigenverantwortlich in fachlicher und technischer Hinsicht festzulegen<br />
ist. Nach dem Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit müssen zudem die Bezeichnungen der einzelnen<br />
Bilanzposten klar und verständlich und es müssen jeweils die begrifflichen Inhalte erkennbar und nachvollziehbar<br />
sein. Auch muss jeder Bilanzposten mit einer eigenen Ziffer gekennzeichnet werden und mit dem dazugehörigen<br />
Wertansatz (in Ziffern ausgedrückter Betrag) in einer eigenen Zeile stehen. Entsprechend der Fristigkeit müssen<br />
die Bilanzposten in sinnvoller Weise aufeinanderfolgen und untereinander gesetzt sein.<br />
1.2.1.3 Der Gesamtanhang<br />
Im gemeindlichen Gesamtanhang finden sich die erforderlichen zusätzlichen Erläuterungen zum Gesamtabschluss,<br />
z. B. die Darstellung der nicht in den Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe der Gemeinde. In Anlehnung<br />
an die Vorschriften über das kaufmännische Rechnungswesen enthält daher der Gesamtanhang die besonderen<br />
Erläuterungen zu einzelnen Bilanzpositionen, die neben der Beschreibung eine Ergänzung, Korrektur und<br />
Entlastung von Bilanz bezwecken und deren Interpretation unterstützen sollen (vgl. § 49 Absatz 2 i.V.m. § 44<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>). In den gemeindlichen Gesamtanhang gehören deshalb insbesondere auch Erläuterungen zu<br />
den verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden. Gleichzeitig sind im Gesamtanhang die Zusatzinformationen<br />
anzugeben, die für die Beurteilung der Bilanz der Gemeinde eine besondere Bedeutung haben und zu<br />
einem besseren Verständnis einzelner Sachverhalte führen.<br />
Die erforderlichen Informationen sollen im sachlichen Zusammenhang mit den Teilen der Gesamtergebnisrechnung<br />
und der Gesamtbilanz sowie ihren Untergliederungen stehen. Um das zu vermittelnde Bild der Vermögensund<br />
Schuldenlage der Gemeinde klar und verständlich darzustellen, soll dem Gesamtanhang ein Gesamtanlagenspiegel<br />
beigefügt werden. Bei der Erarbeitung ist aber auch der spätere Adressatenkreis (Rat, Bürgerinnen<br />
und Bürger) zu berücksichtigen. Das nachfolgende Schema soll eine mögliche Gliederung des gemeindlichen<br />
Gesamtanhangs aufzeigen (vgl. Abbildung).
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtanhangs<br />
1 Allgemeine Angaben<br />
2<br />
3<br />
4<br />
5<br />
6<br />
7<br />
8<br />
Bilanzierungs- und<br />
Bewertungsmethoden<br />
Erläuterungen<br />
zur Gesamtbilanz<br />
Erläuterungen<br />
zur Gesamtergebnisrechnung<br />
Erläuterungen<br />
zur Kapitalflussrechnung<br />
Sonstige Angaben<br />
Hinweise<br />
auf sonstige Unterlagen<br />
Hinweise<br />
auf Verantwortliche<br />
9 Weitere Besonderheiten<br />
GEMEINDEORDNUNG 1119<br />
Einführung, Erläuterungspflichten, gesetzliche<br />
und örtliche Vorschriften u.a.<br />
Angaben zu genutzten Ansatzwahlrechten<br />
und Bewertungswahlrechten u.a.<br />
gegliedert nach Anlage- und Umlaufvermögen,<br />
Eigenkapital und Fremdkapital<br />
u.a.<br />
gegliedert nach Arten der Erträge und der<br />
Aufwendungen<br />
gegliedert nach Arten des Cashflow in den<br />
drei Bereichen<br />
z. B. nicht bilanzierungsfähige Sachverhalte,<br />
aber wirtschaftliche Bedeutung haben<br />
z. B. Gesamtanlagenspiegel u.a., wenn<br />
nicht bereits unter den vorherigen Abschnitten<br />
, oder Gesamteigenkapitalspiegel<br />
z. B. auf Nennung der Verantwortlichen<br />
am Schluss des Lageberichts nach § 116<br />
Absatz 4 GO <strong>NRW</strong><br />
Wichtige örtliche Sachverhalte, die nicht<br />
bereits anzugeben waren<br />
Abbildung 224 „Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtanhangs“<br />
Für die äußere Gestaltung des Gesamtanhangs, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen<br />
Formvorgaben vorgesehen. Die von der Gemeinde bestimmte grundlegende Gliederungsstruktur für den Gesamtanhang<br />
sollte möglichst jährlich beibehalten werden, um die Nachvollziehbarkeit durch Dritte als Adressaten<br />
der Rechnungslegung zu erleichtern. Bei der Erarbeitung und Gestaltung des Gesamtanhangs ist zudem der<br />
Adressatenkreis des Gesamtabschlusses (Rat, Bürgerinnen und Bürger, Aufsichtsbehörde) zu berücksichtigen.<br />
1.2.1.4 Der Gesamtlagebericht<br />
Der gemeindliche Gesamtabschluss ist um einen Gesamtlagebericht zu ergänzen, in dem der Geschäftsablauf<br />
und die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde darzustellen und zu erläutern sind (vgl. § 51 Absatz 1 GemH-<br />
VO <strong>NRW</strong>). Die Inhalte des gemeindlichen Gesamtlageberichts sind danach so zu fassen, dass der Bericht ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde vermitteln kann. Er ist dadurch auf den Gesamtabschluss der Gemeinde ausgerichtet, denn<br />
dieser Abschluss bietet die Möglichkeit, sachgerechte Informationen über die wirtschaftlichen Gesamtverhältnisse<br />
der Gemeinde (aus der Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben) in einem Zahlenwerk zusammenzufassen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Dieser integrierten Gesamtsicht soll auch der Gesamtlagebericht Rechnung tragen. Das nachfolgende Schema<br />
soll mögliche thematische Inhalte des Gesamtlageberichts aufzeigen (vgl. Abbildung).<br />
Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtlageberichts<br />
ABSCHNITT<br />
Rahmenbedingungen<br />
der gemeindlichen<br />
Verwaltungstätigkeit<br />
Ergebnisüberblick<br />
und Rechenschaft<br />
Steuerung und<br />
Produktorientierung<br />
Überblick<br />
über die<br />
wirtschaftliche<br />
Gesamtlage<br />
Wichtige Vorgänge<br />
und Nachträge<br />
Chancen<br />
Risiken<br />
Örtliche<br />
Besonderheiten<br />
Verantwortlichkeiten<br />
Anlagen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1120<br />
INHALTE<br />
Allgemeine örtliche Verhältnisse und Besonderheiten.<br />
Überblick über die wichtigen Ergebnisse des Gesamtabschlusses<br />
und Rechenschaft über die gesamte Haushaltswirtschaft der<br />
Gemeinde einschließlich der Einhaltung der öffentlichen Zwecksetzung<br />
durch die gemeindlichen Betriebe.<br />
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung entsprechende Analyse der produktorientierten<br />
Haushaltswirtschaft von Kernverwaltung und Betrieben<br />
unter Einbeziehung der Ziele und Kennzahlen.<br />
Ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung entsprechende Analyse der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
unter Einbeziehung der produktorientierten Ziele und Leistungskennzahlen,<br />
ggf. Angaben über eine Krise.<br />
Bericht über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher,<br />
die nach Schluss des Haushaltsjahres eingetreten sind,<br />
und deren Wirkungen auf die Haushaltswirtschaft von gemeindlicher<br />
Verwaltung und Betrieben.<br />
Chancen für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde mit<br />
Angabe der zugrunde liegenden Annahmen.<br />
Risiken für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde mit<br />
Angabe der zu Grunde liegende Annahmen, ggf. auch der Gegenmaßnahmen<br />
und der Risikoüberwachung.<br />
Umsetzung eines Sanierungskonzeptes zur Wiedererreichung<br />
und dauerhaften Sicherung des Haushaltsausgleichs und/oder<br />
zum Aufbau von Eigenkapital (Beseitigung der Überschuldung),<br />
z. B. bei der gemeindlichen Verwaltung.<br />
Angaben zu den Mitgliedern des Verwaltungsvorstands und<br />
Bürgermeister und Kämmerer sowie zu den Ratsmitgliedern<br />
nach § 95 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>, ggf. auch zur Geschäftsführung<br />
der gemeindlichen Betriebe des Vollkonsolidierungskreises.<br />
z. B. Gesamtergebnisse im Zeitvergleich, Kennzahlen im Zeitvergleich,<br />
Prognosen im Zeitvergleich.<br />
Abbildung 225 „Die Gestaltung des gemeindlichen Gesamtlageberichts“<br />
Den Informationsbedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger und des Rates sowie der Aufsichtsbehörde der Gemeinde<br />
ist dabei in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Es können zur Konkretisierung und Ausgestaltung<br />
des gemeindlichen Gesamtlageberichtes auch Erfahrungen und Erkenntnisse aus der Berichterstattung der ge-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
meindlichen Betriebe genutzt werden. Diese Kenntnisse sind dann auf die Bedürfnisse einer Berichterstattung<br />
über das vergangene und zukünftige Handeln der Gemeinde zu übertragen und sachgerecht weiter zu entwickeln.<br />
Zudem kann die Analyse der zum Abschlussstichtag vorliegenden wirtschaftlichen Gesamtlage der Ge-<br />
meinde mithilfe betriebswirtschaftlicher Kennzahlen erfolgen. Es bleibt der Gemeinde aber überlassen, mit welchen<br />
Kennzahlen sie arbeiten will, um ihre wirtschaftliche Gesamtlage zu beurteilen bzw. beurteilen zu lassen.<br />
Für die äußere Gestaltung des Gesamtlageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind dabei jedoch keine besonderen<br />
Formvorgaben vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung.<br />
Die Gliederung des Gesamtlageberichts in einzelne Elemente muss deshalb dazu beitragen, dass der<br />
Bericht seine Aufgabe erfüllen kann. Die Inhalte des Lageberichts sollen daher möglichst systematisch aufgebaut<br />
und für die Adressaten transparent und nachvollziehbar gemacht werden.<br />
1.2.1.5 Der Beteiligungsbericht<br />
Unter Einbeziehung des § 117 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> hat die Gemeinde ihren Beteiligungsbericht, in dem sie<br />
ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung, bezogen auf ihre einzelnen Betriebe, erläutert, dem Gesamtabschluss<br />
beizufügen. Der Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde vom Gesamtabschluss auf<br />
die einzelnen gemeindlichen Betriebe lenken. Er umfasst deshalb Angaben über jeden Betrieb der Gemeinde,<br />
unabhängig davon, ob der Betrieb in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen<br />
ist. Die Lage jedes einzelnen gemeindlichen Betriebes steht daher im Blickpunkt der Berichterstattung und<br />
nicht die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Stichtag des Gesamtabschlusses. Der Bericht ermöglicht<br />
dadurch vertiefte und notwendige Erkenntnisse für die Gesamtsteuerung der Gemeinde.<br />
Der gemeindliche Beteiligungsbericht muss daher bestimmte Informationen über die gemeindlichen Betriebe<br />
enthalten, um eine differenzierte Betrachtung zu gewährleisten, z. B. über Ziele und Leistungen, die Erfüllung<br />
des öffentlichen Zwecks. Er darf außerdem nicht als ein Werk betrachtet werden, dass jedes Jahr als neue Aufgabe<br />
zu erledigen ist. Die Fortführung der Aufgabenerledigung durch die gemeindlichen Betriebe erfordert, dass<br />
durch den Aufbau einer Zeitreihe im Beteiligungsbericht auch eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse gesichert und<br />
die Entwicklung der gemeindlichen Betriebe transparent gemacht wird. Der Beteiligungsbericht ist daher von der<br />
Gemeinde jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses, fortzuschreiben.<br />
1.2.2 Die Gesamtabschlussunterlagen<br />
1.2.2.1 Die haushaltsrechtlichen Gesamtabschlussunterlagen<br />
Nach den einschlägigen haushaltsrechtlichen Vorschriften hat die Gemeinde ihrer Aufsichtsbehörde die nachfolgend<br />
aufgeführten Gesamtabschlussunterlagen vorzulegen. Die in der Übersicht aufgeführten Unterlagen sind für<br />
die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags-<br />
und Finanzgesamtlage der Gemeinde unverzichtbar und ermöglichen einen aktuellen Überblick über die<br />
wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde (vgl. Abbildung).<br />
Gesamtergebnisrechnung<br />
Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen<br />
BESTANDTEILE DES GESAMTABSCHLUSSES<br />
GEMEINDEORDNUNG 1121<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer 1 und Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>
Gesamtbilanz<br />
Gesamtanhang<br />
Gesamtlagebericht<br />
Beteiligungsbericht<br />
Gesamtkapitalflussrechnung<br />
Gesamtverbindlichkeitenspiegel<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1122<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 1 Nummer 2 und Absatz 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 1 und § 51 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
ANLAGEN ZUM GESAMTABSCHLUSS<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 51 Absatz 1 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong><br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 52 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 51 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong> i.V.m. § 49 Absatz 2 und § 47 GemHVO <strong>NRW</strong><br />
Abbildung 226 „Die gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen“<br />
1.2.2.2 Ergänzende Gesamtabschlussunterlagen<br />
1.2.2.2.1 Die Übersicht über den gemeindlichen Konsolidierungskreis<br />
Den Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses muss ein Überblick über den Konsolidierungskreis der<br />
Gemeinde gegeben werden, damit für diese auch auf einfache Art nachvollziehbar wird, welche gemeindlichen<br />
Betriebe in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogen worden sind. Die Übersicht über die gesamte Beteiligungsstruktur<br />
einer Gemeinde, die dem Beteiligungsbericht unter Angabe der Höhe der Anteile der Gemeinde<br />
an jedem Betrieb (in Prozent) beizufügen ist, geht über dieses Erfordernis hinaus (vgl. § 52 Absatz 1 Nummer 3<br />
GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Der aufzustellende Beteiligungsbericht soll Angaben über alle Betriebe der Gemeinde enthalten, unabhängig<br />
davon, ob diese in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind. Für einen Überblick über die in die<br />
Vollkonsolidierung im gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe ist ein einfacher Überblick ausreichend.<br />
Durch einen Auszug aus der Übersicht über die gemeindliche Beteiligungsstruktur kann die notwendige<br />
Übersicht über den tatsächlichen Konsolidierungskreis der Gemeinde geschaffen werden.<br />
1.2.2.2.2 Der Gesamteigenkapitalspiegel<br />
Im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist es sachgerecht, diesem auch einen Gesamteigenkapitalspiegel<br />
beizufügen. Durch einen solchen Eigenkapitalspiegel sollen die Adressaten des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses detaillierte Informationen über alle Veränderungen des Gesamteigenkapitals der<br />
Gemeinde, bezogen auf die einzelnen Eigenkapitalposten, in systematischer Form erhalten. In diesem Zusammenhang<br />
sind die wesentlichen Geschäftsvorfälle, die sich auf die einzelnen Eigenkapitalposten im Gesamtabschluss<br />
auswirken, mit ihren Wertgrößen differenziert darzustellen und zu beschreiben.<br />
Die Ausgestaltung des gemeindlichen Gesamteigenkapitalspiegels kann dabei nach dem örtlichen Bedarf der<br />
Gemeinde und in sinnvoller Anwendung der Vorgaben der IAS 1.96 bis 101 für kapitalmarktorientierte Mutterun-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
ternehmen sowie an dem Deutschen Rechnungslegungsstandard Nr. 7 (DRS 7) für nicht kapitalmarktorientierte<br />
Mutterunternehmen vorgenommen werden.<br />
1.2.2.2.3 Der Gesamtanlagenspiegel<br />
Die Gemeinde hat im Zusammenhang mit der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses nicht die ausdrückliche<br />
Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtanlagenspiegels, denn die Vorschrift des § 49 Absatz 3 GemHVO<br />
<strong>NRW</strong> enthält keinen Verweis auf die Vorschrift des § 45 GemHVO <strong>NRW</strong> als Regelung über den gemeindlichen<br />
Anlagenspiegel. Im Sinne der Informationsfunktion des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist es jedoch sachgerecht,<br />
diesem Abschluss einen Gesamtanlagenspiegel beizufügen.<br />
Ein Gesamtanlagenspiegel entsteht dabei regelmäßig aus den Anlagenspiegeln der in den Gesamtabschluss<br />
einbezogenen gemeindlichen Betriebe. Deren Daten sollen unter Beachtung der Grundsätze, die für den Anlagenspiegel<br />
der Gemeinde als Muttereinheit gelten, zusammengefasst werden. Die Gemeinde hat in diesem<br />
Rahmen eigenverantwortlich festzulegen, welche gesamtabschlussbezogenen Anlagenzugänge und Anlagenabgänge<br />
sie darin erfasst. Sie kann sich dabei z. B. auf wesentliche oder bedeutende Vorgänge beschränken.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat):<br />
1.3.1 Die Beratung und Entscheidung<br />
Nach der Vorschrift hat der Rat der Gemeinde den geprüften Gesamtabschluss durch Beschluss zu bestätigen<br />
und nicht - wie den Jahresabschluss der Gemeinde – festzustellen. Diese Besonderheit ist wegen der in den<br />
Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, deren festgestellte Jahresabschlüsse dadurch konsolidiert<br />
werden und wegen der besonderen Informationsfunktion über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde,<br />
sachgerecht und angemessen. Die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses stellt eine Erklärung des<br />
Rates der Gemeinde dar, dass der ihm zugeleitete Gesamtabschluss den gesetzlichen Anforderungen entspricht,<br />
das erreichte Gesamtergebnis der gesamten gemeindlichen Haushaltswirtschaft im abgelaufenen Haushaltsjahr<br />
entspricht und die Auswirkungen daraus auf das Vermögen und die Schulden der Gemeinde sowie die Chancen<br />
und Risiken für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde zutreffend dargestellt sind.<br />
Dem Rat der Gemeinde und den zuständigen Ausschüssen müssen mindestens alle haushaltsrechtlich bestimmten<br />
Gesamtabschlussunterlagen zur Beratung vorgelegt werden, um die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
durch den Rat zu ermöglichen. Diese Unterlagen sind auch für die Vermittlung eines den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
gegenüber der Öffentlichkeit unverzichtbar. Sie ermöglichen den Interessenten einen aktuellen Überblick<br />
über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde.<br />
Eine Bürgerbeteiligung der Gemeinde am haushaltswirtschaftlichen Geschehen geht grundsätzlich jedoch nicht<br />
soweit, dass die Bürger beantragen können, anstelle des Rates selbst über den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
entscheiden zu können oder der Rat diese Handhabung beschließen könnte (vgl. § 26 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss ist gesetzlich ein besonderes Aufstellungsverfahren gesetzlich bestimmt<br />
worden, das mit der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat endet. Der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde ist daher als Gegenstand eines Bürgerbegehrens oder eines Bürgerentscheids für unzulässig<br />
erklärt worden (vgl. § 26 Absatz 2 Nummer 4 GO <strong>NRW</strong>). Eine solche Unzulässigkeit kann gleichzeitig auch<br />
für die Entscheidung der Ratsmitglieder über die Entlastung des Bürgermeisters angenommen werden, denn das<br />
Entscheidungsrecht steht den einzelnen Mitgliedern des Rates und nicht dem Rat als Gremium zu.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1123
1.3.2 Der Gegenstand des Bestätigungsbeschlusses<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Gegenstand des Bestätigungsbeschlusses des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
ist der ihm vom Bürgermeister zugeleitete Entwurf. Sofern seitens des Rates keine Bedenken gegen<br />
diese Vorlage bestehen, kann er den gemeindlichen Gesamtabschluss unter Berücksichtigung des erzielten Prüfungsergebnisses<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses durch Beschluss bestätigen. Ein Änderungsbedarf, der<br />
sich möglicherweise aus der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses oder aus der Beratung des Rates<br />
über den Gesamtabschluss noch ergeben hat, muss nicht dazu führen, dass vor der Beschlussfassung des Rates<br />
der gemeindliche Gesamtabschluss in entsprechender Weise zu überarbeiten ist.<br />
Bei einem Änderungsbedarf, der sich klar und eindeutig bestimmen lässt, kann es als ausreichend angesehen<br />
werden, wenn im Ratsbeschluss über die Bestätigung eine oder mehrere Maßgaben für die Vornahme der Änderungen<br />
des Gesamtabschlusses im Sinne des Rates enthalten sind. Es entsteht dadurch ein Auftrag des Rates<br />
an die gemeindliche Verwaltung, bei dem es dann dem Bürgermeister obliegt, für die Erledigung dieses Auftrages<br />
Sorge zu tragen und vor der Bekanntmachung den Gesamtabschluss in die vom Rat beschlossene Form zu bringen.<br />
Erst nach Erledigung dieses Auftrages liegt eine Fassung des Gesamtabschlusses der Gemeinde vor, die<br />
zum Gegenstand der Anzeige an die Aufsichtsbehörde und der gesetzlich vorgesehenen Bekanntmachung gemacht<br />
werden kann.<br />
1.3.3 Die Mitwirkung von Verfahrensbeteiligten<br />
1.3.3.1 Die Mitwirkung des Bürgermeisters<br />
Für die Mitwirkung des Bürgermeisters am Bestätigungsbeschluss des Rates der Gemeinde über den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich geboten ist. Einerseits ist die Vorschrift<br />
des § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zu beachten, nach der der Bürgermeister ein Mitglied im Rat der Gemeinde<br />
kraft Gesetzes ist und ihm ein Stimmrecht zusteht. Andererseits schränkt die Vorschrift die Rechte des Bürgermeisters<br />
nur für den Fall wieder ein, dass die Ratsmitglieder über seine Entlastung entscheiden, denn in der Sache<br />
gilt er dann als befangen. Durch die Vorschrift wird daher der Bürgermeister nicht ausdrücklich von der Teilnahme<br />
an der Abstimmung über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausgeschlossen.<br />
In der Sache „Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen<br />
heraus geboten sein, dass der Bürgermeister auf die Ausübung des ihm nach § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zustehenden<br />
Stimmrechtes verzichtet. Nach § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> hat der Bürgermeister den ihm vom Kämmerer vorgelegten<br />
Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses zu bestätigen, bevor er diesen dem Rat zuleitet. Der<br />
Bürgermeister kommt dieser Pflicht durch seine Unterzeichnung des Entwurfs nach und übernimmt damit die<br />
verwaltungsmäßige Verantwortung, denn er ist verantwortlich für die Leitung und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs<br />
der gesamten Verwaltung (vgl. § 62 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Außerdem steht dem Bürgermeister in diesem<br />
Zusammenhang neben seiner Verantwortung für den gemeindlichen Gesamtabschluss auch ein Änderungsrecht<br />
bezogen auf den Entwurf des Kämmerers zu.<br />
1.3.3.2 Die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
Für die Mitwirkung des Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses am Bestätigungsbeschluss des Rates<br />
der Gemeinde über den gemeindlichen Gesamtabschluss ist örtlich zu beurteilen, ob diese Mitwirkung sachlich<br />
geboten ist. Einerseits ist der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ein Mitglied im Rat der Gemeinde<br />
und ihm steht daher ein Stimmrecht zu. Andererseits schränkt die Vorschrift des § 31 die Rechte von Ratsmitgliedern<br />
nur für den Fall ein, dass die in der Vorschrift genannten Ausschließungsgründe vorliegen, sodass die<br />
betreffenden Ratsmitglieder dann in der Sache als befangen gelten. In keiner Vorschrift der Gemeindeordnung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1124
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
wird aber der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung<br />
über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ausgeschlossen.<br />
In der Sache „Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses“ dürfte es jedoch aus Verfahrensgründen<br />
heraus geboten sein, dass der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses auf die Ausübung seines ihm<br />
zustehenden Stimmrechtes verzichtet. Nach § 101 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> hat der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
nach der Prüfung des ihm vom Rat übergebenen Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
den dazugehörigen Bestätigungsvermerk zu unterzeichnen, bevor er den geprüften Entwurf wieder<br />
dem Rat zurückgibt. Diese Pflicht ist ausdrücklich in der Vorschrift bestimmt worden. Der Vorsitzende des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
übernimmt durch seine Unterzeichnung die Verantwortung für das Ergebnis der<br />
Abschlussprüfung, denn der Ausschuss ist gesetzlich für diese Prüfung zuständig (vgl. § 59 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.4 Zu Satz 4 (Anwendung des § 96 GO <strong>NRW</strong>):<br />
1.4.01 Allgemeine Grundlagen<br />
Die in der Vorschrift enthaltene Verweisung auf die haushaltsrechtlichen Vorgaben in § 96 GO <strong>NRW</strong> soll ergänzend<br />
zu den Regelungen über die Aufstellung und die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sicherstellen,<br />
dass die Behandlung des Gesamtabschlusses der Gemeinde entsprechend den Vorgaben zum gemeindlichen<br />
Jahresabschluss zu erfolgen hat (vgl. Abbildung).<br />
Die Anwendung des § 96 GO <strong>NRW</strong> auf den Gesamtabschluss<br />
- Frist zur Bestätigung des Gesamtabschlusses (bis spätestens 31. Dezember des auf<br />
das Haushaltsjahr folgenden Jahres).<br />
- Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde.<br />
- Behandlung des Gesamtergebnisses.<br />
- Entlastung des Bürgermeisters durch die Ratsmitglieder.<br />
- Anzeige des Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde.<br />
- Öffentliche Bekanntmachung des Gesamtabschlusses.<br />
- Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme.<br />
Abbildung 227 „Die Anwendung des § 96 GO <strong>NRW</strong> auf den Gesamtabschluss“<br />
Mit dem Gebot zur Anwendung der Vorschrift soll u.a. sichergestellt werden, dass die Bürgerinnen und Bürger<br />
und die Aufsichtsbehörde über den gemeindlichen Gesamtabschluss informiert werden. Der Gesamtabschluss<br />
muss deshalb so gestaltet sein, dass er auch für diese Zwecke geeignet ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1125
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
1.4.1 Die Frist der Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
Die Verweisung auf die Vorschrift des § 96 GO <strong>NRW</strong> beinhaltet eine Fristsetzung für die Bestätigung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde bis spätestens 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres. Der Kämmerer muss danach innerhalb von neun Monaten nach dem Abschlussstichtag<br />
den Gesamtabschluss aufstellen und vom Bürgermeister bestätigen lassen. Der Bürgermeister leitet den<br />
aufgestellten Gesamtabschluss dem Rat zu. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat dabei die Aufgabe, den Entwurf<br />
des Gesamtabschlusses zu prüfen, damit der Rat einen geprüften Gesamtabschluss bestätigen kann.<br />
Die zeitliche Begrenzung in dieser Vorschrift soll dabei gewährleisten, dass der zeitliche Unterschied zwischen<br />
dem Abschlussstichtag und der Bestätigung des Gesamtabschlusses noch vertretbar bleibt. Es soll auch ermöglicht<br />
werden, dass Auswirkungen und Erkenntnisse aus diesem Abschluss auf die künftige Haushaltswirtschaft<br />
und das Beteiligungsmanagement der Gemeinde unverzüglich umgesetzt werden können. Außerdem sollen die<br />
Bürgerinnen und Bürger und die Aufsichtsbehörde über den Gesamtabschluss zeitgerecht informiert werden. Der<br />
Gesamtabschluss muss deshalb auch für eine Unterrichtung der Bürgerinnen und Bürger sowie zur Anzeige an<br />
die Aufsichtsbehörde geeignet sein.<br />
1.4.2 Die Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
1.4.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Der Verweis in der Vorschrift soll u.a. sicherstellen, dass der Rat der Gemeinde sich in vergleichbarer Weise wie<br />
mit dem gemeindlichen Jahresabschluss auch mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss befasst. Der Rat der<br />
Gemeinde hat nach Abschluss des Haushaltsjahres die gemeindliche Haushaltswirtschaft und die wirtschaftliche<br />
Betätigung der Gemeinde, soweit diese sich wirtschaftlich im Gesamtabschluss der Gemeinde auswirken, zu<br />
überprüfen und über das Ergebnis einen Beschluss zu fassen bzw. den gemeindlichen Gesamtabschluss zu<br />
bestätigen. Der jährliche Abschlussstichtag für den gemeindlichen Gesamtabschluss stellt dabei keinen willkürlichen<br />
Schnitt durch das gemeindliche Verwaltungshandeln und die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde dar.<br />
Die für den Rat der Gemeinde vorzunehmende Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses obliegt dabei<br />
dem Rechnungsprüfungsausschuss als Pflichtausschuss des Rates (vgl. § 57 Absatz 2 i.V.m. § 59 Absatz 3 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Daran schließt sich die Beratung über die Inhalte und Prüfung des Gesamtabschlusses an, die mit der<br />
Bestätigung des Gesamtabschlusses und der Entscheidung über die Verwendung des Gesamtergebnisses endet.<br />
Sofern vom Rat die Bestätigung des Gesamtabschlusses verweigert wird, sind wie bei der Feststellung des gemeindlichen<br />
Jahresabschlusses die Gründe dafür gegenüber dem Bürgermeister anzugeben.<br />
1.4.2.2 Der Beschluss des Rates<br />
Die Pflicht der Gemeinde, für jedes Haushaltsjahr einen Gesamtabschluss aufzustellen, wird dadurch abgeschlossen,<br />
dass der Rat der Gemeinde im Rahmen seiner gesetzlichen Zuständigkeit einen entsprechenden<br />
Beschluss fasst, denn er kann diese Aufgabe nicht übertragen (vgl. § 41 Absatz 1 Buchstabe j GO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Bürgermeister hat dabei dafür Sorge zu tragen, dass der gemeindliche Gesamtabschluss fristgerecht vom Rat<br />
bestätigt wird. Diese Rechte und Pflichten kann der Bürgermeister aufgrund seiner Stellung innerhalb der Gemeinde<br />
durchsetzen. Als Mitglied und Vorsitzender des Rates (Mitglied kraft Gesetzes) muss er dafür sorgen,<br />
dass ein Beschluss über den gemeindlichen Gesamtabschluss im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen gefasst<br />
wird (vgl. § 40 Absatz 2 Satz 3 GO <strong>NRW</strong>). Dem Bürgermeister steht dabei nicht das Recht zu, die Tagesordnung<br />
und die Beratungen so zu gestalten, dass ein Beschluss des Rates über den Entwurf des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses auf unbestimmte Zeit verschoben wird.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1126
1.4.3 Die Behandlung des Gesamtergebnisses<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
1.4.3.1 Die Verrechnung mit der allgemeinen Rücklage<br />
Der Rat der Gemeinde soll im Rahmen seiner Bestätigung des Gesamtabschlusses beschließen, wie der in der<br />
Gesamtergebnisrechnung enthaltene und in der Gesamtbilanz ausgewiesene Gesamtüberschuss verwendet oder<br />
der Gesamtfehlbetrag gedeckt werden soll. Die tatsächliche Möglichkeit für eine Verwendung besteht jedoch nur<br />
darin, dass der Gesamtüberschuss oder der Gesamtfehlbetrag mit dem Gesamteigenkapital, in Form des Bilanzpostens<br />
„Allgemeine Rücklage“, verrechnet wird, denn eine Alternative besteht nicht.<br />
Die Verrechnung eines Gesamtfehlbetrages mit dieser Rücklage führt dabei nicht zu aufsichtsrechtlichen Konsequenzen,<br />
wie diese bei einer entsprechenden Verrechnung des Jahresfehlbetrages im Einzelabschluss der Gemeinde<br />
gesetzlich vorgesehen sind. Auf den gemeindlichen Gesamtabschluss findet weder die Vorschrift des §<br />
75 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> noch des § 76 GO <strong>NRW</strong> eine entsprechende Anwendung. Die Verrechnung des Gesamtjahresergebnisses<br />
mit der allgemeinen Rücklage zieht daher auch keine aufsichtsrechtlichen Konsequenzen oder<br />
Pflichten der Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde nach sich.<br />
1.4.3.2 Keine Verrechnung mit der Ausgleichsrücklage<br />
Für die Verrechnung des Gesamtüberschusses oder des Gesamtfehlbetrages aus dem gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
steht die Ausgleichsrücklage nach § 75 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> nicht zur Verfügung. Diese besondere<br />
bilanzielle Rücklage im Einzelabschluss der Gemeinde wird unverändert in die gemeindliche Gesamtbilanz übernommen.<br />
Dieser Bilanzposten kann nicht mit Bilanzposten aus den Einzelabschlüssen der gemeindlichen Betriebe<br />
zusammengefasst werden, weil ein solcher Eigenkapitalposten in deren Bilanzen nicht anzusetzen ist.<br />
Die Ausgleichsrücklage im gemeindlichen Jahresabschluss steht unmittelbar mit der gesetzlichen Vorgabe des<br />
jährlichen Haushaltsausgleichs, bezogen auf die gemeindliche Verwaltung, in Verbindung. Die Ausgleichsrücklage<br />
stellt daher beim Gesamtabschluss eine zweckbezogene Sonderrücklage im Gesamteigenkapital dar, die wie<br />
andere zweckbezogene Sonderrücklagen nicht für die zweckfreie Verrechnung des Gesamtjahresergebnisses der<br />
Gemeinde zur Verfügung stehen.<br />
1.4.3.3 Die Verrechnung in der Gesamtbilanz<br />
Der Bürgermeister kann im Rahmen seiner Bestätigung des Gesamtabschlusses bzw. vor der Beschlussfassung<br />
über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde im Rahmen seiner<br />
Vorlage eine Empfehlung über die Behandlung des Gesamtergebnisses abgeben. Sofern ausreichend sicher ist,<br />
dass der Rat nicht von der vorgeschlagenen Gesamtergebnisverwendung abweicht, bestehen keine Bedenken,<br />
den Vorschlag bereits in der Gesamtbilanz dieses Gesamtabschlusses umzusetzen. Es ist dann in der Gesamtbilanz<br />
statt eines Gesamtjahresergebnisses (Überschuss oder Fehlbetrag) einen „Gesamtbilanzgewinn“ oder „Gesamtbilanzverlust“<br />
auszuweisen.<br />
1.4.4 Die Entlastung des Bürgermeisters<br />
Im Zusammenhang mit der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat der Gemeinde entscheiden die<br />
Ratsmitglieder auch über die Entlastung des Bürgermeisters. Diese Entlastung ist eine Festlegung der Ratsmitglieder<br />
dahingehend, dass aufgrund des vorgelegten Gesamtabschlusses und der vorgenommenen Prüfung<br />
keine Einwendungen gegen die im Haushaltsjahr ausgeübte Geschäftstätigkeit des Bürgermeisters, bezogen auf<br />
GEMEINDEORDNUNG 1127
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
die gemeindliche Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde, erhoben werden. Innerhalb seiner Verantwortung<br />
für die gemeindliche Verwaltung trägt der Bürgermeister auch eine Verantwortung für die gemeindlichen Betriebe.<br />
Die gemeindliche Verwaltung ist einerseits die Muttereinheit gegenüber ihren Betrieben als Tochtereinheiten.<br />
Andererseits sind die Betriebe nur zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben zulässig, sodass die Verantwortung<br />
des Bürgermeisters im Grundsatz auch auf deren Existenz und deren Tätigkeit im Sinne der Ziele und Zwecke<br />
der Gemeinde umfassend erstreckt.<br />
In diesem Zusammenhang ist die Vorschrift des § 40 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> zu beachten, nach der der Bürgermeister<br />
kraft Gesetzes ein Mitglied im Rat der Gemeinde ist und ihm ein Stimmrecht zu steht. Die Vorschrift schränkt<br />
aber gleichzeitig die Stimmrechte des Bürgermeisters wieder ein. Der Bürgermeister gilt, wenn die Ratsmitglieder<br />
durch Beschluss über seine Entlastung entscheiden, in der Sache als befangen. Durch die Vorschrift wird daher<br />
der Bürgermeister ausdrücklich von der Teilnahme an der Abstimmung über seine Entlastung ausgeschlossen.<br />
Im Rahmen ihrer Beratungen über den gemeindlichen Gesamtabschluss und ihrer Entscheidung über die Entlastung<br />
des Bürgermeisters haben daher die Ratsmitglieder die im Haushaltsjahr ausgeübte Geschäftstätigkeit des<br />
Bürgermeisters, bezogen auf die gemeindliche Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde, zu würdigen. Eine<br />
sorgfältige Beurteilung der örtlichen Gegebenheiten ist insbesondere dann notwendig, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat.<br />
Diese Sorgfalt besteht auch, wenn der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt worden ist<br />
oder der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung<br />
über den gemeindlichen Gesamtabschluss vorzunehmen. Auf diese besonderen Sorgfaltspflichten kann auch<br />
dann nicht verzichtet werden, wenn bereits zuvor durch eine Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
als zuständige Prüfungsinstanz und der gemeindlichen Verwaltung versucht wurde, die im Gesamtabschluss<br />
aufgetretenen Fehler zu beseitigen. Dem Bürgermeister wird aber grundsätzlich ein Anspruch auf<br />
seine Entlastung zugestanden, wenn die gemeindliche Geschäftstätigkeit im abgelaufenen Haushaltsjahr ordnungsgemäß<br />
geführt worden ist. Die Entlastung des Bürgermeisters kann vorbehaltlos oder mit Vorbehalten ausgesprochen<br />
werden. Sie kann aber auch verweigert werden.<br />
1.4.5 Die Unterzeichnung des bestätigten Gesamtabschlusses<br />
In der Vorschrift über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses in Form der Beschlussfassung<br />
durch den Rat der Gemeinde ist nicht ausdrücklich geregelt, dass der Gesamtabschluss nach seiner Bestätigung<br />
durch den Rat auch zu unterzeichnen ist. Ausgehend davon, dass über die vom Rat gefassten Beschlüsse, also<br />
auch über die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses, eine Niederschrift zu fertigen und diese u.a.<br />
vom Bürgermeister zu unterzeichnen ist, stellt sich die Frage nach einer eigenständigen Unterzeichnung des<br />
Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister.<br />
Eine solche Unterzeichnung muss als sachgerecht und erforderlich angesehen werden, weil bereits die Anzeige<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses an die Aufsichtsbehörde konkrete Informationen darüber erfordert, dass<br />
der Gesamtabschluss in seiner vorgelegten Form auch vom Rat der Gemeinde gebilligt wurde. Die weitere Öffentlichkeitsbeteiligung<br />
durch die öffentliche Bekanntmachung und die Einsichtnahme in den Gesamtabschluss<br />
bis zur Feststellung des folgenden Gesamtabschlusses (vgl. § 96 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>) sind weitere sachliche<br />
Gründe für die Vornahme einer eigenständigen Unterzeichnung des Werkes „Gesamtabschluss“.<br />
Die Vornahme der Unterzeichnung des gemeindlichen Gesamtabschlusses stellt dabei eine funktionale und keine<br />
persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde als Vorsitzender des Rates der Gemeinde dar<br />
(vgl. § 40 Absatz 2 Satz 4 GO <strong>NRW</strong>). Andererseits hat der Bürgermeister auch die Pflicht, die Beschlüsse des<br />
Rates auszuführen (vgl. § 62 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Er erfüllt daher mit seiner Unterzeichnung eine öffentlich-rechtliche<br />
Verpflichtung und bringt damit zum Ausdruck, dass dieser aus seiner Verantwortung als Vorsitzender<br />
des Rates der Gemeinde heraus richtig und vollständig ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1128
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Unterzeichnung des Bürgermeisters beinhaltet aber auch eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass<br />
der gemeindliche Gesamtabschluss alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür<br />
vorgeschrieben bzw. notwendig sind. Der Bürgermeister hat bei seiner Unterzeichnung zudem darauf zu achten,<br />
dass er den gemeindlichen Gesamtabschluss anschließend unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzeigt (vgl. § 96<br />
Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>).<br />
1.46 Die Anzeige des Gesamtabschlusses bei der Aufsichtsbehörde<br />
1.4.6.1 Die Anzeigepflicht der Gemeinde<br />
Aus der ausschlaggebenden Bedeutung der Art und des Ausmaßes der Erfüllung der kommunalen Aufgaben, die<br />
im Gesamtabschluss gezeigt wird, ergibt sich die Pflicht der Gemeinde, den vom Rat bestätigten Gesamtabschluss<br />
der Aufsichtsbehörde unverzüglich anzuzeigen. Es besteht aber auch die Notwendigkeit für die Aufsichtsbehörde,<br />
sich jeweils zum Ende eines Haushaltsjahres einen Überblick über die gesamte wirtschaftliche<br />
Lage der Gemeinde zu verschaffen. Die mit dem Gesamtabschluss der Aufsichtsbehörde der Gemeinde vorzulegenden<br />
Unterlagen sind für eine Gesamtübersicht über die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde, die auch die Aufsichtsbehörde haben sollte, unverzichtbar.<br />
Die Gemeinde hat in den Fällen, in denen der Rat der Gemeinde seiner gesetzlichen Verpflichtung zur Bestätigung<br />
des Gesamtabschlusses bis zu dem in § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> festgelegten Termin nicht nachkommt, und<br />
deshalb der gemeindliche Gesamtabschluss nicht angezeigt werden kann, die Aufsichtsbehörde unverzüglich<br />
darüber zu unterrichten. In dem Bericht an die Aufsichtsbehörde hat die Gemeinde die Gründe für das Versäumnis<br />
anzugeben sowie aufzuzeigen, welcher Verfahrensstand zur Bestätigung des Gesamtabschlusses besteht.<br />
Sie hat auch anzugeben, wann die Bestätigung durch den Rat vorgesehen ist und bis zu welchem Zeitpunkt die<br />
Anzeige bei der Aufsichtsbehörde nachgeholt wird. Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren auch<br />
eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.<br />
1.4.6.2 Die aufsichtsrechtliche Prüfung<br />
1.4.6.2.1 Allgemeine Prüfungsgesichtspunkte<br />
Die Aufsichtsbehörde hat aber den ihr nach § 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> angezeigten Gesamtabschluss<br />
mit seinen Anlagen grundsätzlich dahingehend zu prüfen, ob dieser formal und inhaltlich den einschlägigen<br />
Rechtsvorschriften entspricht. Der eigentlichen Abschlussanalyse soll daher eine formelle Prüfung vorausgehen,<br />
bei der auf die Ordnungsmäßigkeit des vom Rat bestätigten Gesamtsabschlusses abzustellen ist. Die<br />
Aufsichtsbehörde hat nicht nur die Vollständigkeit der vorgelegten Abschlussunterlagen, sondern auch das Vorliegen<br />
einer ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit und Aussagekraft dieser Unterlagen zu prüfen, denn der<br />
gemeindliche Gesamtabschluss hat unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zu vermitteln.<br />
Die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde erfordert zudem, auch das Verfahren der Aufstellung des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde zu kennen, um ggf. erkannte Rechtsverstöße mit den verfügbaren Mitteln beanstanden zu können.<br />
1.4.6.2.2 Die Prüfung bei eingeschränkten oder anderen Bestätigungsvermerken<br />
Im Rahmen der Anzeige des Gesamtabschlusses hat die Aufsichtsbehörde auch zu berücksichtigen, ob und wie<br />
bei der Entscheidung über die Bestätigung des Gesamtabschlusses und der Entlastung des Bürgermeisters das<br />
Ergebnis der Prüfung des Rechnungsprüfungsausschusses berücksichtigt worden ist, soweit dieser Ausschuss<br />
GEMEINDEORDNUNG 1129
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
keinen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt hat. Insbesondere dann, wenn Verstöße gegen haushaltsrechtliche<br />
Vorschriften vorliegen, müssen Ursache und Wirkung von der Gemeinde auch gegenüber ihrer Aufsichtsbehörde<br />
transparent gemacht werden.<br />
Bei einem eingeschränkten oder einem anderen Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
muss auch die Tragweite der Einschränkung oder Versagung begründet und erkennbar sein. Der Ausschuss<br />
muss die Bedeutung von Mängeln und mögliche nicht beurteilbare Bereiche zum Ausdruck bringen, sodass die<br />
von ihm gemachten Einschränkungen von der Aufsichtsbehörde gewichtet und gewürdigt werden können. In<br />
solchen Fällen ist ggf. auch die Stellungnahme des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers zum Prüfungsbericht<br />
des Rechnungsprüfungsausschusses zu berücksichtigen, wenn eine solche im Rahmen der Aufstellung und<br />
Feststellung des Jahresabschlusses abgegeben wurde.<br />
Insbesondere in den Fällen, in denen der Rechnungsprüfungsausschuss einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk<br />
erteilt hat, der Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt worden ist oder der Bestätigungsvermerk<br />
deshalb versagt wurde, weil der Ausschuss nicht in der Lage war, eine Beurteilung vorzunehmen,<br />
bedarf es für die aufsichtsrechtliche Beurteilung auch einer Beteiligung des Kämmerers und des Bürgermeisters.<br />
Eine Beteiligung des Bürgermeisters und/oder des Kämmerers sollte auch dann erfolgen, wenn bereits zuvor<br />
durch eine Zusammenarbeit im Gesamtabschluss einige aufgetretene Fehler, die der Vermittlung eines den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der<br />
Gemeinde entgegenstanden, beseitigt worden sind.<br />
1.4.6.3 Die Anzeige bei einem Verzicht des Gesamtabschlusses<br />
Die Vorschrift enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde generell von<br />
der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht<br />
aber möglich sein, wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die<br />
wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen<br />
der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung<br />
kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der<br />
Equity-Methode zu konsolidieren wären.<br />
In solchen Fällen entfällt nicht die Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde der Gemeinde, denn diese soll<br />
den in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31. Dezember i.d.R. aufzustellenden gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
vorgelegt bekommen. Vielmehr muss bei einem zulässigen Verzicht auf die Aufstellung eines<br />
gemeindlichen Gesamtabschlusses auch darüber in Kenntnis gesetzt werden. In den Fällen des Verzichts auf die<br />
Aufstellung des Gesamtabschlusses erlischt auch nicht die grundsätzliche Prüfungspflicht, sondern diese ist dann<br />
darauf ausgerichtet, ob örtlich die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses vorliegen. In diesem Sinne sollte die Anzeigepflicht sachlich und verfahrensmäßig darauf<br />
ausgerichtet sein, dass der Aufsichtsbehörde eine geprüfte Verzichtserklärung im Rahmen des vorgesehenen<br />
Anzeigeverfahrens von der Gemeinde vorgelegt wird. Die Aufsichtsbehörde sollte in jedem Anzeigeverfahren<br />
auch eine Rückäußerung an die Gemeinde geben und darin ihre aufsichtsrechtliche Einschätzung aufzeigen.<br />
1.4.7 Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses<br />
1.4.7.1 Allgemeine Voraussetzungen<br />
Durch den Verweis auf § 96 GO <strong>NRW</strong> besteht für die Gemeinde die Pflicht, ihren Gesamtabschluss öffentlich<br />
bekannt zu machen und danach bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar<br />
zu halten. Damit sollen die Einwohner und Abgabepflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über den<br />
GEMEINDEORDNUNG 1130
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Gesamtabschluss des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert werden. In diesem Zusammenhang ist die Bekanntmachungsverordnung<br />
zu beachten, die inhaltliche Vorgaben und Verfahrensvorgaben zur Durchführung der<br />
Bekanntmachung von gemeindlichen Satzungen enthält. Der gemeindliche Gesamtabschluss unterliegt hinsichtlich<br />
seiner Veröffentlichung ebenfalls dieser Verordnung.<br />
Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits Adressaten des gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die<br />
Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen. Daher besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit<br />
an Informationen über die gesamte wirtschaftliche Lage der Gemeinde. Aus diesem Grund soll der gemeindliche<br />
Gesamtabschluss bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar<br />
gehalten werden. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, der sich durch die gesamte<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht. Bei der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses durch die<br />
Gemeinde ist zudem die Bekanntmachungsverordnung zu beachten, die Regelungen zu den Formen und dem<br />
Vollzug einer Bekanntmachung durch die Gemeinde enthält.<br />
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen<br />
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen<br />
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen<br />
dazu bestehen (vgl. z. B.: Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen - BITV<br />
<strong>NRW</strong>). Außerdem darf die Bekanntmachung nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares Maß<br />
reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
entgegen gewirkt wird.<br />
1.4.7.2 Die Zwecke der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses<br />
Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses erfüllt als Information an die Einwohner und Abgabepflichtigen<br />
aber nur dann ihren Zweck, wenn darin auch die wichtigsten Ergebnisse aus der Gesamtergebnisrechnung und<br />
aus der Gesamtbilanz öffentlich gemacht werden. Es ist dazu aber nicht erforderlich, den gesamten gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss mit seinen Anlagen zum Inhalt der Bekanntmachung, z.B. im Amtsblatt der Gemeinde, zu<br />
machen. Die Bekanntmachungsverordnung lässt es zu, dass bestimmte Materialien, die zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
gehören, stattdessen zu jedermanns Einsicht an einer bestimmten Stelle der gemeindlichen Verwaltung<br />
ausgelegt werden (vgl. § 3 Absatz 2 BekanntmVO).<br />
Die Einwohner und Abgabepflichtigen können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse über den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss und damit über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde verschaffen. Es<br />
bleibt der Gemeinde überlassen, ob sie den Jahresabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im<br />
Internet verfügbar macht oder in sonstiger Weise ihre Einwohner und Abgabepflichtigen über ihre wirtschaftliche<br />
Lage und das Ergebnis des abgelaufenen Haushaltsjahres informiert. Sie sollte in ihrer Bekanntmachung ggf.<br />
bereits die betreffende Internetseite angeben. Diese besondere Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen<br />
der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG <strong>NRW</strong>) unberührt.<br />
Bei einem Verfügbarhalten des gemeindlichen Gesamtabschlusses im Internet sollte in der örtlichen<br />
Bekanntmachung des Gesamtabschlusses darauf hingewiesen und dazu die einschlägige Internetadresse angegeben<br />
werden.<br />
1.4.7.3 Der Vollzug der Bekanntmachung<br />
Die öffentliche Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist mit Ablauf des Erscheinungstages des Amtsblattes<br />
oder der Zeitung vollzogen. Erfolgt die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen, ist die Bekanntmachung mit<br />
Ablauf des Tages der zuletzt erschienenen Zeitung vollzogen (vgl. § 6 BekanntmVO). Die Öffentlichkeit kann<br />
nicht innerhalb einer bestimmten Auslegungsfrist von dem vom Rat bestätigten Gesamtabschluss Kenntnis neh-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1131
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
men. Sie soll sich vielmehr im Rahmen des langfristigen Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses und der Einsichtnahme<br />
informieren. Auch bei diesem Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses ist die Bekanntmachung mit<br />
Ablauf des Erscheinungstages vollzogen.<br />
1.4.7.4 Der Verzicht auf die Bekanntmachung<br />
Bei einzelnen Gemeinden kann ein Verzicht auf die Bekanntmachung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
dadurch möglich sein, dass die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die<br />
wichtigste Voraussetzung für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen<br />
der Kernverwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor. Das Fehlen dieser Voraussetzung<br />
kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe verfügt, die nach der<br />
Equity-Methode zu konsolidieren wären. Der Wegfall ist in jedem Haushaltsjahr für den Abschlussstichtag 31.<br />
Dezember, zu dem kein gemeindlicher Gesamtabschluss aufzustellen ist, erneut zu prüfen.<br />
In den Fällen eines zulässigen Verzichts auf die Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses müssen<br />
die Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft über diese besondere gemeindliche Sachlage in Kenntnis<br />
gesetzt werden. Die Gemeinde hat dazu eigenverantwortlich zu entscheiden, ob sie diesen örtlichen Sachverhalt<br />
gesondert bekannt macht. Es ist aber auch als vertretbar anzusehen, den Verzicht auf die Aufstellung eines gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses in die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses einzubeziehen,<br />
denn durch die beiden gemeindlichen Abschlüsse wird regelmäßig der gleiche Adressatenkreis angesprochen.<br />
1.4.8 Unmittelbare Informationen über die Gesamtabschlussprüfung<br />
1.4.8.1 Keine Bekanntgabepflicht für den Prüfungsbericht<br />
Für die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses ist zu berücksichtigen, dass wie der Rat auch die Bürgerinnen<br />
und Bürger als Adressaten aus der Gesamtabschlussprüfung nach § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> konkrete Empfehlungen<br />
zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns<br />
der Gemeinde verlangen, damit für sie entscheidungsrelevante Informationen zur Verfügung stehen.<br />
Aus dieser weiten Zielvorgabe für die Gesamtabschlussprüfung entsteht jedoch keine gesonderte Pflicht für<br />
die Gemeinde, den Bürgerinnen und Bürgern den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses in vollem<br />
Umfang verfügbar zu machen.<br />
Bei der Entscheidung der Gemeinde, ob und ggf. in welchem Umfang ein Prüfungsbericht über den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss der Öffentlichkeit allgemein zugänglich gemacht werden soll, ist zu berücksichtigen, dass<br />
nur der Rat der Gemeinde der Adressat des Prüfungsberichtes ist. Der Rat hat den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
mit der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses beauftragt und sollte daher über eine Veröffentlichung<br />
des Berichtes entscheiden. Es sollte dafür ein Bedarf bestehen. Zudem ist zu beachten, dass der Rat in<br />
öffentlicher Sitzung über das Ergebnis der Abschlussprüfung berät und seine Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
unter Einbeziehung des Prüfungsergebnisses vornimmt. Mit dieser öffentlichen Tätigkeit des Rates dürfte<br />
bereits eine ausreichende Information für die Öffentlichkeit über die Art und den Umfang der durchgeführten Prüfung<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses gewährleistet sein.<br />
1.4.8.2 Informationen über das Prüfungsergebnis<br />
Das Prüfungsergebnis der Gesamtabschlussprüfung sollte dem o.a. Adressatenkreis verfügbar gemacht werden,<br />
der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung des Gesamtabschlusses informiert werden möchte oder sich<br />
informiert. Da das Prüfungsergebnis nach § 116 Absatz 6 i.V.m. § 101 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> in einem Bestätigungs-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1132
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
vermerk zusammenzufassen ist, bietet es sich an, diesen Bestätigungsvermerk dem der Aufsichtsbehörde nach §<br />
116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong> anzuzeigenden Gesamtabschluss sowie der Bekanntmachung<br />
des Gesamtabschlusses nach § 116 Absatz 1 i.V.m. 96 Absatz 2 Satz 2 GO <strong>NRW</strong> beizufügen. Damit wird<br />
dem Informationsbedürfnis des oben genannten Adressatenkreises in ausreichendem Umfang genüge getan.<br />
1.4.9 Das Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses der Gemeinde<br />
1.4.9.1 Die Zwecke des Verfügbarhaltens<br />
Die haushaltsrechtliche Vorgabe des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Gesamtabschlusses setzt das bürgerfreundliche<br />
Verfahren über die Informationen aus der gemeindlichen Haushaltsplanung und dem Jahresabschluss<br />
fort, denn es besteht ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die aus der Haushaltswirtschaft<br />
entstandene aktuelle wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde. Die Interessenbekundung im Rahmen<br />
des Verfügbarhaltens des gemeindlichen Gesamtabschlusses ermöglicht der gemeindlichen Verwaltung, mithilfe<br />
dieser Bürgerbeteiligung die künftigen haushaltswirtschaftlichen Gesamtziele und Gesamtleistungen besser zu<br />
bestimmen und zu messen sowie die Wirkungen des gesamten Handelns der Gemeinde zu beurteilen. Die Offenlegung<br />
von Daten des gemeindlichen Gesamtabschlusses und ein längerfristiges Verfügbarhalten können daher<br />
zur Verbesserung der Qualität der gemeindlichen Haushaltswirtschaft beitragen.<br />
Die Bürgerinnen und Bürger verlangen regelmäßig mehr Transparenz über haushaltswirtschaftliche Daten und<br />
neue Zugänge zu den gemeindlichen Haushaltsinformationen, denn diese nehmen die Leistungen der Gemeinde<br />
in Anspruch und nutzen die gemeindlichen Einrichtungen. Aufseiten vieler Bürgerinnen und Bürger besteht daher<br />
ein großes und berechtigtes Informationsinteresse am gesamten haushaltswirtschaftlichen Handeln der Gemeinde.<br />
Diesen Gegebenheiten soll die Gemeinde durch ein umfassendes, verständliches und zugängliches örtliches<br />
Informationsangebot über ihre Haushaltswirtschaft und damit auch über den gemeindlichen Gesamtabschluss in<br />
ausreichendem Maße Rechnung getragen werden.<br />
Die Gemeinde hat einerseits gegenüber den Bürgerinnen und Bürger die allgemeine gesetzliche Verpflichtung, ihr<br />
Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (vgl. § 10 Satz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>) und andererseits hat sie das Wohl ihrer Einwohner zu fördern (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Abhängig<br />
von den tatsächlichen örtlichen Informationsbedürfnissen wird durch die Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen<br />
Unterlagen der Gemeinde vielfach das Interesse der Einsichtnehmende jedoch nicht ausreichend<br />
befriedigt. Oftmals wird von diesen Personen zudem eine Freigabe weiterer Informationen und Daten zur eigenen<br />
Verwendung gefordert, um eigene Interpretationen vornehmen zu können und durch die gemeindliche Verwaltung<br />
hergestellte Zusammenhänge zu hinterfragen.<br />
Unter Beachtung des Datenschutzes kann es grundsätzlich zu einem offenen Umgang mit geeigneten Verwaltungsdaten<br />
im Sinne der für die Bürgerinnen und Bürger zu erbringenden Dienstleistungen kommen. Vielfach gilt<br />
es dabei für die Interessierten, einen schnellen und einfachen Überblick über die gemeindliche Haushaltswirtschaft<br />
und den daraus entstandenen Gesamtabschluss zu bekommen. Für die Entwicklung einer Zusammenarbeit<br />
zwischen den Bürgerinnen und Bürgern, dem Rat der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung bedarf<br />
es aber einer klaren Willensbekundung aller Beteiligten.<br />
1.4.9.2 Der Zeitraum des Verfügbarhaltens<br />
Der Gesamtabschluss ist nach seiner öffentlichen Bekanntmachung bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses<br />
zur Einsichtnahme verfügbar zu halten und nicht nur an wenigen Tagen auszulegen. Insgesamt<br />
gesehen steht den Bürgerinnen und Bürgern der Jahresabschluss damit in einem Zeitraum zu Verfügung, in dem<br />
das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der gemeindlichen Verwaltung auf dem erstellten Gesamtab-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1133
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
schluss aufbaut. Durch das nachfolgende Beispiel soll deutlich werden, dass der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
solange verfügbar zu halten ist, wie noch kein weiterer bestätigter Gesamtabschluss besteht (vgl. Abbildung).<br />
Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses 2013<br />
AUFGABE<br />
Aufstellung und Zuleitung<br />
des Entwurfs des Gesamtabschlusses an den Rat<br />
Prüfung des Entwurfs des Gesamtabschlusses<br />
durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
durch den Rat<br />
Anzeige des Gesamtabschlusses<br />
an die Aufsichtsbehörde<br />
Bekanntmachung<br />
des Gesamtabschlusses<br />
Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses<br />
bis zur Feststellung des folgenden<br />
Gesamtabschlusses<br />
GEMEINDEORDNUNG 1134<br />
DATUM<br />
Bis zum 30. September 2014<br />
Örtliche Fristsetzung<br />
Bis zum 31. Dezember 2014<br />
Nach Bestätigung durch den Rat<br />
Nach Bestätigung durch den Rat<br />
Bis zum 31. Dezember 2015<br />
Abbildung 228 „Der Zeitraum des Verfügbarhaltens des Gesamtabschlusses 2013“<br />
Den Bürgerinnen und Bürgern steht der gemeindliche Gesamtabschluss damit in einem Zeitraum zu Verfügung,<br />
in dem das weitere haushaltswirtschaftliche Handeln der Gemeinde i.d.R. auch auf dem erstellten Gesamtabschluss<br />
aufbaut. Mit der öffentlichen Bereitstellung und dem Einsichtsrecht in diese „Basis“ für das künftige gemeindliche<br />
Handeln wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung getragen, der sich durch das<br />
gesamte gemeindliche Haushaltsverfahren zieht. Es bleibt aber der Gemeinde überlassen, ob sie den bestätigten<br />
Gesamtabschluss in herkömmlicher Weise als Druckwerk bereithält oder im Internet verfügbar macht.<br />
Die Gemeinde muss dabei dafür Sorge tragen, dass die bereitgestellten haushaltswirtschaftlichen Informationen<br />
barrierefrei verfügbar sind und der Zugang dazu nicht eingeschränkt ist, sodass z. B. für Menschen mit Behinderungen<br />
ggf. Hindernisse für ihre Teilhabe am haushaltswirtschaftlichen Geschehen bzw. an den Entscheidungsprozessen<br />
dazu bestehen (vgl. z. B. die „Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung Nordrhein-Westfalen -<br />
BITV <strong>NRW</strong>“). Außerdem darf die gesetzliche Frist nicht so ausgestaltet werden, dass diese auf ein unvertretbares<br />
Maß reduziert ist und damit dem Zweck der Beteiligung der Öffentlichkeit an der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
entgegen gewirkt wird.<br />
Die rechtlichen Festlegungen zur Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen Unterlagen der Gemeinde bilden<br />
dabei den Rahmen für das Handeln der Gemeinde, den sie selbstständig und eigenverantwortlich auszufüllen<br />
hat. Sie hat das Recht bzw. ihr obliegt die Pflicht, unter Berücksichtigung der Interessen und Möglichkeiten der<br />
Adressaten ihrer Haushaltswirtschaft die Formen und Orte der Einsichtnahme in die haushaltswirtschaftlichen<br />
Unterlagen festzulegen. Dabei kann die Gemeinde selbstverständlich auch Prioritäten setzen.
1.4.9.3 Das Verfügbarhalten im Internet<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gemeinde soll nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit ihren Gesamtabschluss möglichst in verschiedenen<br />
Medienformen öffentlich zur Einsichtnahme bereitstellen. Mit der Veröffentlichung von Haushaltsunterlagen im<br />
Internet kann ein wichtiger Beitrag zur Transparenz über die gemeindliche Haushaltswirtschaft geleistet werden.<br />
Sie ist eine zeitgemäße Form, die auch dazu beitragen kann, dem Bürger den Zugang zum Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde zu erleichtern.<br />
Der vom Rat der Gemeinde bestätigte und veröffentlichte Gesamtabschluss der Gemeinde unterliegt grundsätzlich<br />
nicht dem personenbezogenen Datenschutz. Mit dem Abschluss wird gegenüber den Bürgern der Nachweis<br />
über das haushaltsmäßige und wirtschaftliche Handeln der Gemeinde im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
im Haushaltsjahr bzw. Geschäftsjahr erbracht. Die Gemeinde sollte beim Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses<br />
im Internet bereits bei dessen örtlicher Bekanntmachung darauf hinweisen und dazu die einschlägige<br />
Internetadresse angeben.<br />
Die Gemeinde muss beim ihrem Informationsangebot über den gemeindlichen Jahresabschluss im Internet (Verfügbarhalten<br />
im Internet), aber auch bei ihren sonstigen Online-Auftritten und -Angeboten sowie bei den von ihr<br />
zur Verfügung gestellten Programmoberflächen im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung berücksichtigen,<br />
dass deren technische Gestaltung auch die Nutzung durch Menschen mit Behinderung ermöglicht (vgl. § 1<br />
i.V.m. § 10 BGG <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss daher nach bestem Bemühen die Erstellung eines barrierefreien<br />
Angebotes vornehmen und bestimmte Aspekte dabei berücksichtigen (vgl. Abbildung).<br />
ASPEKTE<br />
Verantwortung<br />
Auffindbarkeit<br />
Zugänglichkeit<br />
Nutzbarkeit<br />
Bedienbarkeit<br />
Verständlichkeit<br />
Lesbarkeit<br />
Kostenfreiheit<br />
Belegbarkeit<br />
Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet<br />
GEMEINDEORDNUNG 1135<br />
INHALTE<br />
Veröffentlichung nur auf Internetseiten, die in der Verantwortung der Gemeinde<br />
liegen.<br />
Gestaltung der Internetseiten zur Wahrnehmung der gezeigten Elemente.<br />
Zulassung eines uneingeschränkten Nutzerkreises.<br />
Berücksichtigung der Bedürfnisse aller Nutzerinnen und Nutzer.<br />
Sicherstellung der Bedienbarkeit und der einfachen Navigation.<br />
Sicherstellung der Verständlichkeit der Informationen und der Funktionalität<br />
der Bedienung.<br />
Einsatz der natürlichen Sprache, in Größe, Form und Zeichen, z.B. auch<br />
die Gebärdensprache.<br />
Zulassung des kostenfreien Lesens und Ausdruckens.<br />
Angaben zur Einsichtnahme des Jahresabschlusses in Papierform.<br />
Abbildung 229 „Aspekte für das Verfügbarhalten im Internet“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Inhalte und das Erscheinungsbild des gemeindlichen Jahresabschlusses im Internet sind daher so zu gestalten,<br />
dass sie für alle Interessierten wahrnehmbar sind (vgl. § 2 BITV <strong>NRW</strong>). Als Barrierefreiheit wird dabei die<br />
Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der von der Gemeinde gestalteten Lebensbereiche für alle Men-<br />
schen angesehen, sodass der Zugang und die Nutzung für Menschen mit Behinderung in der allgemein üblichen<br />
Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe möglich sein müssen. Zu den zu gestalteten<br />
Lebensbereichen gehören nicht nur bauliche Anlagen und technische Gebrauchsgegenstände, sondern<br />
auch die Systeme der Informationsverarbeitung.<br />
Für Internetauftritte und Internetangebote sowie andere grafische Programmoberflächen der Informationstechnik<br />
von Behörden der Bundesverwaltung, die öffentlich zugänglich sind, sind durch eine Verordnung des Bundes<br />
besondere Anforderungen bestimmt worden. Die „Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik<br />
nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung - BITV 2.0) ist im<br />
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden (vgl. BGBl. I S. 1843). Die Gemeinde unterliegt nicht dieser Verordnung.<br />
Sie kann die Verordnung aber als Hilfestellung für die Gestaltung ihrer eigenen Angebote nutzen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Konsolidierung der Jahresabschlüsse):<br />
2.1.1 Die wirtschaftliche Einheit „Gemeinde“<br />
Nach dieser Vorschrift hat die Gemeinde ihren Jahresabschluss (gemeindliche Verwaltung) und die Jahresabschlüsse<br />
des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlichen Betriebe als verselbstständigte Aufgabenbereiche in<br />
öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form zu einem Gesamtabschluss zu konsolidieren (Fiktion der wirtschaftlichen<br />
Einheit). Unter dem Begriff „Wirtschaftliche Einheit“ wird dabei regelmäßig eine organisatorische<br />
Gesamtheit von Personen und/oder Sachen verstanden, bei denen die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit<br />
auf Dauer ausgelegt ist und eine eigene Zielsetzung verfolgt wird. Im gemeindlichen Gesamtabschluss kann die<br />
Fiktion der wirtschaftlichen Einheit als gegeben angesehen werden, denn die Gemeinde ist öffentlich-rechtlich der<br />
„Inhaber“ ihrer Verwaltung und alleine oder zusammen mit Dritten der öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche<br />
„Inhaber“ ihrer Betriebe.<br />
Die gemeindliche Verwaltung soll daher mit den gemeindlichen Betrieben zusammengefasst werden, damit im<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde so dargestellt<br />
wird, als ob es sich bei der Gemeinde um eine einzige wirtschaftliche Einheit handelt. Außerdem soll der<br />
gemeindliche Gesamtabschluss einen aus dem Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung und den Jahresabschlüssen<br />
der Betriebe der Gemeinde abgeleiteten eigenständigen Abschluss darstellen (Einheitstheorie).<br />
Diese Vorgabe setzt für die Einbeziehung der Betriebe in den gemeindlichen Gesamtabschluss generell ein Mutter-Tochter-Verhältnis<br />
zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben voraus. Es ist nicht von der<br />
Rechts- oder Organisationsform der einzelnen Betriebe abhängig.<br />
Die beschriebene „Generalnorm“ hat dabei erhebliche Bedeutung, auch wenn sie nicht ausdrücklich in einer einzigen<br />
Vorschrift enthalten ist. Vielmehr ist sie in vielen Einzelvorschriften enthalten, die im Rahmen der Aufstellung,<br />
Prüfung und Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses zur Anwendung kommen. Der gemeindliche<br />
Gesamtabschluss stellt daher einen aus den Jahresabschlüssen der Kernverwaltung und der in den Gesamtabschluss<br />
einbezogenen gemeindlichen Betriebe abgeleiteten eigenständigen Abschluss der gesamten wirtschaftlichen<br />
Einheit „Gemeinde“ dar. Dabei ist zu berücksichtigen, dass dann die verselbstständigten Aufgabenbereiche<br />
nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden müssen, wenn sie für die Verpflichtung,<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1136
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Vor diesem Hintergrund sind deshalb auftretende örtliche Zweifelsfragen bei der Aufstellung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses immer unter Beachtung dieser Generalnorm zu lösen, d. h. bildlich gesehen, ist die einzelne<br />
Frage unter dem Gesichtspunkt zu klären, als ob die gemeindliche Verwaltung um die gemeindlichen Betriebe<br />
erweitert worden wäre. Diese Sachlage bringt es z. B. mit sich, dass die Leistungsbeziehungen innerhalb des<br />
„Konzerns Gemeinde“ eliminiert werden müssen. Wegen der öffentlich-rechtlichen Verhältnisse bei den Gemeinden<br />
kann es im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses jedoch keine Fiktion der rechtlichen Einheit<br />
geben. Anders als im privatwirtschaftlichen Bereich kommt es bei den Gemeinden auch faktisch nicht zu einem<br />
tatsächlichen rechtlichen Verbund.<br />
2.1.2 Die Bezeichnung der gemeindlichen Aufgabenbereiche<br />
2.1.2.1 Der Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“<br />
Für die Organisationseinheiten der Gemeinde außerhalb der gemeindlichen Verwaltung, die grundsätzlich in den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen sind, ist in den haushaltsrechtlichen Vorschriften der Begriff<br />
„Verselbstständigte Aufgabenbereiche“ gebildet worden, der zweckmäßig und sachlich auf die gesamte gemeindliche<br />
Aufgabenerfüllung zu beziehen ist. Die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zu vermitteln, erfordert,<br />
den haushaltsrechtlichen Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“ weit auszulegen und unabhängig<br />
davon zu betrachten, ob die Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde im Rahmen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
eine wirtschaftliche, nicht wirtschaftliche oder eine hoheitliche Aufgabe erfüllen.<br />
Für die Einbeziehung von gemeindlichen Aufgabenbereichen in einer eigenständigen Organisationsform in den<br />
Gesamtabschluss der Gemeinde ist es außerdem unerheblich, ob vor der Gründung oder Errichtung eines gemeindlichen<br />
Betriebes bereits eine gesonderte Organisationseinheit in der gemeindlichen Verwaltung bestand, in<br />
der die an den gemeindlichen Betrieb übertragene Aufgabe zuvor erledigt wurde. Der Begriff „verselbstständigte<br />
Aufgabenbereiche“ ist zudem auch nicht nur nach der Vorschrift über die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde<br />
zu bewerten, auch wenn er auch in dieser Vorschrift seinen Ausgang findet (vgl. § 107 GO <strong>NRW</strong>). Es bietet sich<br />
deshalb an, den Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“ durch den Begriff „Betrieb“ zuersetzen.<br />
2.1.2.2 Der Begriff „Betrieb“<br />
Zur Vereinfachung in der Anwendung der haushaltsrechtlichen Vorschriften wird statt des Begriffes „Verselbstständigte<br />
Aufgabenbereiche“ der Begriff „Betrieb“ für die außerhalb der gemeindlichen Verwaltung bestehenden<br />
Einheiten der Gemeinde benutzt. Als Betrieb gelten dabei alle Organisationseinheiten der Gemeinde, unabhängig<br />
von ihrer Rechtsform. Ein gemeindlicher Betrieb in diesem Sinne stellt eine Wirtschaftseinheit der Gemeinde dar,<br />
in der Dienstleistungen oder Produkte für Dritte zur örtlichen Bedarfsdeckung im Rahmen der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung bereitgestellt werden.<br />
Die gemeindlichen Organisationseinheiten können als gemeindliche Betriebe wirtschaftlich und organisatorisch<br />
selbstständig und auch rechtlich selbstständig sein. Die Betriebe können zudem in öffentlich-rechtlicher oder<br />
privatrechtlicher Form bestehen. Mit dieser inhaltlichen Abgrenzung des Begriffs „Betrieb“ können alle Organisationseinheiten<br />
der Gemeinde außerhalb der gemeindlichen Verwaltung erfasst werden, die zur Aufgabenerledigung<br />
der Gemeinde beitragen und als Tochtereinheiten bzw. Konsolidierungseinheiten oder als assoziierte Betriebe<br />
für den gemeindlichen Gesamtabschluss von Bedeutung sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1137
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.3 Die Zusammensetzung des Konsolidierungskreises<br />
2.1.3.1 Die gemeindliche Ausgangslage<br />
Das gemeindewirtschaftliche Handeln wird durch gemeinderechtliche und durch gesellschaftsrechtliche Vorschriften<br />
geprägt. Als Gemeindewirtschaftsrecht bildet es einen eigenständigen Teilbereich in der Gemeindeordnung<br />
(vgl. 11. Teil der GO <strong>NRW</strong>). Dieser Teilbereich enthält insbesondere Bestimmungen zur Zulässigkeit der wirtschaftlichen<br />
Betätigung der Gemeinde, durch die auch eine Abgrenzung zwischen wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher<br />
Betätigung erfolgt (vgl. § 107 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Normierung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Organisationsformen, die für die wirtschaftliche<br />
und nicht-wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde zur Verfügung stehen sowie die Voraussetzungen, unter denen<br />
privatrechtliche organisierte gemeindliche Betriebe möglich sind, wird dort näher bestimmt (vgl. § 108 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Diese Vorgaben für die Errichtung von gemeindlichen Betrieben bestimmen auch die örtliche Zusammensetzung<br />
des Konsolidierungskreises der Gemeinde mit. Die Einbeziehung in den Konsolidierungskreis ist dabei<br />
nicht von der Rechts- oder Organisationsform der einzelnen Betriebe abhängig.<br />
In diesem Zusammenhang steht auch der gemeindliche Gesamtabschluss, für den in der Vorschrift bestimmt<br />
worden ist, welche gemeindlichen Betriebe mit ihren Jahresabschlüssen in den Gesamtabschluss der Gemeinde<br />
einzubeziehen sind. Dabei wird der Grundsatz der Vollständigkeit beachtet, denn zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
sollen neben der gemeindlichen Verwaltung alle Betriebe der Gemeinde in öffentlich-rechtlicher oder<br />
privatrechtlicher Form zusammengeführt werden. Unter dem gesetzlichen Begriff „Verselbstständigte Aufgabenbereiche“<br />
sind dabei organisatorisch abgegrenzte gemeindliche Aufgaben zu verstehen, die nicht in der gemeindlichen<br />
Verwaltung, sondern in den öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestalteten Betrieben der Gemeinde<br />
erledigt werden. Die Aufgaben der Gemeinde werden daher im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
wieder zu einem Gesamtbild zusammengeführt.<br />
2.1.3.2 Die Abgrenzung des Konsolidierungskreises<br />
Für den gemeindlichen Gesamtabschluss wird der Konsolidierungskreis vergleichbar mit dem Handelsrecht abgegrenzt.<br />
Es sind die gemeindlichen Betriebe in den Gesamtabschluss einzubeziehen, die unter der einheitlichen<br />
Leitung der Gemeinde stehen oder auf die die Gemeinde einen beherrschenden Einfluss hat. Diese Betriebe<br />
müssen für die Erfüllung der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu vermitteln,<br />
von Bedeutung sein.<br />
Beim gemeindlichen Konsolidierungskreis ist außerdem zu berücksichtigen, dass dieser in Zukunft auch Veränderungen<br />
unterliegen kann, z. B. wenn durch eine Veräußerung ein gemeindlicher Betrieb aufgegeben wird, der<br />
dann aus dem gemeindlichen Konsolidierungskreis ausscheidet. Die Errichtung oder der Erwerb neuer gemeindlicher<br />
Betriebe verändert ebenfalls den gemeindlichen Konsolidierungskreis, wenn diese Betriebe in den Gesamtabschluss<br />
einzubeziehen sind. Die möglichen Konsolidierungseinheiten der Gemeinde werden nachfolgend aufgezeigt<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Die Konsolidierungseinheiten<br />
Mit dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung<br />
sind zu konsolidieren, die Jahresabschlüsse<br />
- der gemeindlichen Betriebe, die mit der Gemeinde eine Rechtseinheit bilden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1138
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§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Konsolidierungseinheiten<br />
Mit dem Jahresabschluss der gemeindlichen Kernverwaltung<br />
sind zu konsolidieren, die Jahresabschlüsse<br />
- der gemeindlichen Betriebe und Vermögensmassen mit Nennkapital, an denen die Gemeinde<br />
eine Beteiligung hält.<br />
- der Anstalten, die von der Gemeinde auf der Grundlage rechtlicher Vorschriften als Anstalt des<br />
öffentlichen Rechts (AÖR) alleine oder zusammen mit anderen Gemeinden oder sonstigen Dritten<br />
getragen werden.<br />
- der Zweckverbände, in denen die Gemeinde Mitglied ist.<br />
- der rechtlich selbstständigen kommunalen Stiftungen, bei denen die Gemeinde Stifter ist.<br />
- der sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger, deren finanzielle Existenz aufgrund<br />
rechtlicher Verpflichtungen wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, sodass ein Abhängigkeitsverhältnis<br />
zur Gemeinde besteht (institutionelle Finanzunterstützung).<br />
Abbildung 230 „Die Konsolidierungseinheiten“<br />
Zu jedem Abschlussstichtag ist daher von der Gemeinde der für den davorliegenden Gesamtabschluss gebildete<br />
Konsolidierungskreis zu überprüfen und ggf. anzupassen. Die Betriebe gewerblicher Art (BgA) als ausschließliche<br />
steuerrechtliche Betriebsform sowie die gemeindlichen Regiebetriebe als Teile der gemeindlichen Verwaltung<br />
stellen zwar Betriebsformen dar. Diese Einheiten sind aber nicht in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss einzubeziehen, weil sie keine eigenständigen gemeinderechtlichen Organisationsformen<br />
darstellen.<br />
2.1.3.3 Die Sparkassen und der Konsolidierungskreis<br />
2.1.3.3.1 Keine Einbeziehung der Sparkassen<br />
Eine Besonderheit stellen die Sparkassen in der Rechtsform einer landesrechtlichen Anstalt öffentlichen Rechts<br />
in der Trägerschaft der Gemeinde dar (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 1 SpkG <strong>NRW</strong>). Der Landesgesetzgeber hat erstmals<br />
im Sparkassengesetz vom 18.11.2008 (GV. <strong>NRW</strong>. S. 696) entschieden, dass die gemeindlichen Sparkassen<br />
nicht im Jahresabschluss der Gemeinden anzusetzen sind (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 2 SpkG <strong>NRW</strong>). In der Begründung<br />
zum NKFG vom 16.11.2004 ist dieser Wille des Landesgesetzgebers bereits zum Ausdruck gebracht<br />
worden, dass die gemeindlichen Sparkassen nicht zu bilanzieren sind und daher auch nicht in den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss einbezogen werden sollen. Die damalige Willensbekundung des Gesetzgebers folgte einer<br />
Entscheidung der Länder im Rahmen der Bemühungen um eine Reform des gemeindlichen Haushaltsrechts.<br />
Dieser Festlegung steht nicht entgegen, dass die Sparkassen als wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden<br />
eingestuft werden und daher als eine Vermögensmasse der Gemeinden zu betrachten sind, die in den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss einbezogen werden müsste (vgl. § 1 Absatz 1 Satz 1 SpkG <strong>NRW</strong>). Das o.a. gesetzliche<br />
Verbot lässt es aber gleichwohl nicht zu, eine Sparkasse in der Trägerschaft der Gemeinde in den Konsolidierungskreis<br />
für ihren gemeindlichen Gesamtabschluss aufzunehmen. In diesem Zusammenhang erfordert es das<br />
Transparenzgebot, dass die Gemeinde entsprechende Angaben im Gesamtanhang zu machen, wenn sie Trägerin<br />
einer Sparkasse ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1139
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§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
2.1.3.3.2 Keine Einbeziehung der Beteiligungen der Sparkassen<br />
Die gemeindlichen Sparkassen besitzen vielfach Unternehmen und weitere Beteiligungen. Die Festlegung des<br />
Gesetzgebers, die Sparkassen nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehen, umfasst in seinem Sinne nicht nur<br />
die originäre öffentlich-rechtliche Anstalt „Sparkasse“, sondern auch deren Unternehmen und Beteiligungen sowie<br />
die sonstigen Anteilsverhältnisse der Sparkasse. Unter Berücksichtigung dieser Verhältnisse und der Aufgabe<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses soll nicht nur die originäre öffentlich-rechtliche Anstalt „Sparkasse“ nicht<br />
in den Gesamtabschluss der Gemeinde einbezogen werden, sondern die gesamte „Gruppe“ Sparkasse. Der<br />
Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss umfasst daher nicht die Sparkasse einschließlich<br />
der ihr zugehörigen Betriebe und sonstigen Beteiligungen.<br />
In den Fällen, in denen die Gemeinde jedoch selbst unmittelbar oder mittelbar über einen gemeindlichen Betrieb<br />
an einem Unternehmen der Sparkasse beteiligt ist, muss dieser gemeindliche Anteil von der Gemeinde unter<br />
Anwendung der zutreffenden Konsolidierungsmethode in ihren Gesamtabschluss einbezogen werden. Diese<br />
Einbeziehung entspricht der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses und steht dem Willen des Landesgesetzgebers<br />
nicht entgegen.<br />
2.1.3.3.3 Die Sparkassenzweckverbände und der Konsolidierungskreis<br />
Aus dem Verbot der Einbeziehung der Sparkassen in den Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
ist jedoch nicht der Schluss zu ziehen, dass dadurch auch die Mitgliedschaft der Gemeinde in einem<br />
Sparkassenzweckverband nicht in den Gesamtabschluss einzubeziehen ist. Die gemeindlichen Zweckverbände,<br />
zu denen auch Sparkassenzweckverbände gehören, stellen eine öffentlich-rechtliche Organisationsform dar,<br />
deren Wert je nach Einfluss der Mitglieder in der gemeindlichen Gesamtbilanz wie ein verbundenes Unternehmen<br />
oder eine Beteiligung anzusetzen und grundsätzlich in den Gesamtabschluss einzubeziehen sind.<br />
Für die Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss ist wie bei den wirtschaftlichen oder nicht wirtschaftlichen<br />
Tochtereinheiten der Gemeinde nicht die gewählte Organisationsform ausschlaggebend, sondern die<br />
von der Gemeinde für den einzelnen Betrieb bestimmte öffentliche Zwecksetzung. Ob und in welcher Form ein<br />
Sparkassenzweckverband in den gemeindlichen Gesamtabschluss einzubeziehen ist, hängt daher örtlich u.a.<br />
auch von der wirtschaftlichen Bedeutung der einzelnen Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Sparkassenzweckverband<br />
ab. Grundsätzlich ist daher ein Sparkassenzweckverband in den Konsolidierungskreis einzubeziehen.<br />
Das Ansatzverbot für die von ihm getragene Sparkasse bewirkt aber einen Ansatz des Zweckverbandes mit dem<br />
Erinnerungswert. Diese Sachlage ist bei den örtlichen Konsolidierungsarbeiten von der Gemeinde zu beachten.<br />
2.1.3.4 Die gemeindlichen Betriebe als Teilkonzerne<br />
Im Rahmen der Bestimmung des gemeindlichen Konsolidierungskreises, in den die gemeindliche Verwaltung als<br />
Muttereinheit und die Betriebe der Gemeinde als Tochtereinheiten einbezogen werden, kann der Sachverhalt<br />
bekannt werden, dass ein gemeindlicher Betrieb in einer Rechtsform des privaten Rechts bereits nach den handelsrechtlichen<br />
Vorschriften ein Mutterunternehmen darstellt und deshalb zur Aufstellung eines handelsrechtlichen<br />
Konzernabschlusses verpflichtet ist (vgl. §§ 290 ff. HGB). In einem solchen Fall kommt es auf die Rechtsform<br />
der Tochterunternehmen dieses gemeindlichen Betriebes nicht an.<br />
Der eigenständige handelsrechtliche Konzernabschluss ist dann als Abschluss dieses gemeindlichen Betriebes<br />
zu behandeln und haushaltsrechtlich als „Teilkonzernabschluss“ im Rahmen des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
in die Konsolidierung einzubeziehen. Diese Vorgehensweise ermöglicht, auf eine gesonderte Konsolidierung<br />
der einzelnen Jahresabschlüsse der konzernangehörigen gemeindlichen Betriebe zu verzichten. Aus<br />
GEMEINDEORDNUNG 1140
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§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Transparenz- und Informationsgründen sollte der handelsrechtliche Konzernabschluss dann dahingehend gekennzeichnet<br />
werden, dass er gemeindebezogen einen „Teilkonzernabschluss“ darstellt.<br />
Ein gemeindlicher Betrieb, der handelsrechtlich ein Mutterunternehmen darstellt, bliebe dabei gleichzeitig eine<br />
Tochtereinheit in seinem Verhältnis zur gemeindlichen Verwaltung als Muttereinheit und würde ein gemeindlicher<br />
„Teilkonzern“ im Gesamtabschluss sein. Diese Sachlage muss für die Adressaten beider Abschlüsse durch besondere<br />
Angaben unmittelbar erkennbar und nachvollziehbar sein. Die zulässige Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“<br />
in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfordert aber auch die Beachtung folgender Voraussetzungen<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Die Voraussetzungen bei Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“<br />
- Es wird ein vollständiger handelsrechtlicher Konzernabschluss eines gemeindlichen Betriebes<br />
aufgestellt.<br />
- Die Kapitalverflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen den im Teilkonzern voll zu konsolidierenden<br />
Betrieben und der gemeindlichen Kernverwaltung müssen aufgedeckt und berücksichtigt<br />
werden.<br />
- Die Kapitalverflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen den im Teilkonzern voll zu konsolidierenden<br />
Betrieben und anderen voll zu konsolidierenden gemeindlichen Betrieben müssen aufgedeckt<br />
und berücksichtigt werden.<br />
- Änderungen der Konsolidierungsstruktur im Vergleich zum Abschluss der gemeindlichen Kernverwaltung<br />
müssen berücksichtigt werden.<br />
- Im handelsrechtlichen Konzern aufgedeckte stille Reserven müssen auf Ebene des gemeindlichen<br />
„Teilkonzerns“ fortgeschrieben werden.<br />
Abbildung 231 „Die Voraussetzungen bei Einbeziehung eines „Teilkonzernabschlusses“<br />
Die örtlichen Gegebenheiten führen jedoch weder dazu, dass auf den handelsrechtlichen Konzernabschluss noch<br />
auf den gemeindlichen Gesamtabschluss verzichtet werden kann. Die Ziele und Zwecke ermöglichen aber der<br />
Gemeinde, in den gemeindlichen Gesamtabschluss nicht jeden gemeindlichen Betrieb einzubeziehen, der dem<br />
handelsrechtlich geprägten „Konzern“ angehört, sondern nur das Mutterunternehmen als gemeindlicher Betrieb<br />
mit seinem Konzernabschluss entsprechend zu berücksichtigen. Das Handelsrecht enthält dazu eine ausdrückliche<br />
Regelung in diesem Sinne (vgl. § 312 Absatz 6 HGB). Der gemeindliche Gesamtabschluss ist dann in einem<br />
solchen Fall nach einem Stufenkonzept - vergleichbar dem handelsrechtlichen Konzept – aufzubauen.<br />
2.1.3.5 Die Besonderheiten bei finanziellen Abhängigkeitsverhältnissen<br />
Die sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträger außerhalb der Gemeinde, deren finanzielle Existenz<br />
aufgrund rechtlicher Verpflichtungen wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird, sollen in den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss einbezogen werden. Diese Sachlage erfordert eine erweiterte Betrachtung. Im Rahmen der<br />
IMK-Arbeiten in 2003 war es nicht beabsichtigt, jeden Aufgabenträger, der einen Zuschuss der Gemeinde erhält,<br />
aufgrund einer gemeindlichen Finanzleistung in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen. Ein Aufgabenträger,<br />
der einen Zuschuss zu seiner Einrichtung von der Gemeinde erhält, z. B. zu einem Kindergarten, soll<br />
deshalb nicht allein dadurch vollkonsolidierungspflichtig sein, denn vielfach werden von der Gemeinde die Zuschüsse<br />
wegen der Trägerschaft einer Einrichtung zur Durchführung gemeindlicher Aufgaben gewährt.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1141
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die ausschlaggebende Voraussetzung für die Einbeziehung eines Dritten als Aufgabenträger in den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss soll aber ein finanzielles Abhängigkeitsverhältnis von der Gemeinde sein. Ein solches<br />
Verhältnis kann nur dann als gegeben im Sinne der Konsolidierung angesehen werden, wenn die finanziellen<br />
Beziehungen zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger darin bestehen, die Durchführung einer gemeindlichen<br />
zweckbezogenen Aufgabe durch einen bestimmten Aufgabenträger als örtliche Institution durchführen zu<br />
lassen und dauerhaft zu erhalten und zu sichern. Aus dem bestehenden Verhältnis zwischen der Gemeinde und<br />
dem Aufgabenträger muss daher erkennbar und nachvollziehbar sein, dass ein institutionelles (finanzielles) Abhängigkeitsverhältnis<br />
des Aufgabenträgers von der Gemeinde besteht. Die jährlichen Finanzleistungen der Gemeinde<br />
an den Aufgabenträger sollen deshalb so hoch sein, dass diese als Erträge des Aufgabenträgers seine<br />
Aufwendungen überwiegend decken. Sie müssen aber auch eine Bedeutung für die Gemeinde haben bzw. für die<br />
Gemeinde erheblich sein. Außerdem müssen auch die sonstigen Voraussetzungen für die Einbeziehung in den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss erfüllt werden.<br />
In die örtliche Betrachtung und Bewertung ist auch einzubeziehen, ob die finanzielle Abhängigkeit eines sonstigen<br />
rechtlich selbstständigen Aufgabenträgers von der Gemeinde bei seiner laufenden Geschäftstätigkeit oder aus<br />
seiner Investitionstätigkeit und/oder Finanzierungstätigkeit heraus besteht. Bei einer ausschließlichen finanziellen<br />
Abhängigkeit aus der laufenden Geschäftstätigkeit des Aufgabenträgers heraus dürfte aufgrund der aufwandswirksamen<br />
Finanzleistungen der Gemeinde, die auch in die Gesamtergebnisrechnung einfließen, i.d.R. eine vollständige<br />
Einbeziehung des Aufgabenträgers in den gemeindlichen Gesamtabschluss nur in Betracht kommen,<br />
wenn zusätzlich eine besondere Bedeutung des Aufgabenträgers hinsichtlich der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
besteht. Einer entsprechenden Bedeutung bedarf es auch dann, wenn eine finanzielle Abhängigkeit aus der<br />
Investitionstätigkeit und/oder der Finanzierungstätigkeit des Aufgabenträgers heraus besteht und die Gemeinde<br />
ihre finanziellen Investitionsleistungen als Rechnungsabgrenzungsposten bilanzieren kann oder der wirtschaftlicher<br />
Eigentümer der angeschafften Vermögensgegenstände geworden ist.<br />
Aus diesen Gegebenheiten heraus lässt sich für eine Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss ableiten,<br />
dass bei einem fremden Aufgabenträger, der als Institution finanziell von der Gemeinde abhängig ist, die<br />
Gemeinde auch in dessen Entscheidungsgremien vertreten sein soll. Sofern dieses vor Ort nicht gegeben ist,<br />
spricht dieses Indiz, unabhängig von der finanziellen Größenordnung der gemeindlichen Zuschüsse für die laufende<br />
Geschäftstätigkeit, dafür, dass dieser Aufgabenträger aus der "Gesamtabschlusssicht" der Gemeinde von<br />
untergeordneter Bedeutung ist. Eine solche Abgrenzung muss in Einklang mit den sonstigen örtlichen Verhältnissen<br />
stehen, die zu einem Verzicht auf die Einbeziehung gemeindlicher Betriebe oder anderer Dritter in den gemeindlichen<br />
Konsolidierungskreis führen. Sie muss mit diesen Gegebenheiten aber nicht identisch sein.<br />
2.1.3.6 Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis<br />
Die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert von der Gemeinde die Beachtung einer Vielzahl<br />
von Eckpunkten, um unter Berücksichtigung ihrer tatsächlichen örtlichen Verhältnisse die wirtschaftliche Gesamtheit<br />
zutreffend herzustellen und abzubilden (vgl. Abbildung).<br />
Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis<br />
ECKPUNKTE<br />
Vollständigkeitsgrundsatz<br />
Weltabschlussprinzip<br />
GEMEINDEORDNUNG 1142<br />
INHALTE<br />
Die gemeindliche Verwaltung und die Betriebe der Gemeinde<br />
in öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Form sind<br />
zusammenzufassen.<br />
In den gemeindlichen Gesamtabschluss sind grundsätzlich<br />
alle Betriebe der Gemeinde einzubeziehen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis<br />
ECKPUNKTE<br />
Vollkonsolidierung<br />
Equity-Konsolidierung<br />
Finanzanlagevermögen<br />
Sparkassen<br />
und ihre Beteiligungen<br />
Betriebe als Teilkonzerne<br />
Untergeordnete Bedeutung<br />
Finanzielle Abhängigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 1143<br />
INHALTE<br />
Betriebe, die unter der einheitlichen Leitung der Gemeinde<br />
stehen oder auf die sie einen beherrschenden Einfluss<br />
ausübt (§ 50 Absatz 1 und 2 GemHVO <strong>NRW</strong>) werden im<br />
Rahmen der Vollkonsolidierung in den Gesamtabschluss<br />
einbezogen.<br />
Betriebe unter einem maßgeblichen Einfluss der Gemeinde<br />
werden „at Equity“ in den Gesamtabschluss einbezogen.<br />
Alle übrigen Betriebe werden unter der Gesamtbilanzposition<br />
„Finanzanlagevermögen“ ausgewiesen.<br />
Die Sparkassen werden aufgrund des gesetzlichen Bilanzierungsverbotes<br />
und ihre Beteiligungen aufgrund einer Konvention<br />
nicht in den Gesamtabschluss einbezogen.<br />
Unter Beachtung der Abschlussvoraussetzungen und der<br />
Durchführung daraus folgender Arbeitsschritte kann ein<br />
handelsrechtlicher Konzernabschluss als Abschluss eines<br />
gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss einbezogen<br />
werden.<br />
Die Betriebe, die für die Vermittlung eines den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
von untergeordneter Bedeutung sind, müssen nicht in den<br />
Gesamtabschluss einbezogen werden.<br />
Bei den sonstigen rechtlich selbstständigen Aufgabenträgern,<br />
deren finanzielle Existenz aufgrund rechtlicher Verpflichtungen<br />
wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird,<br />
sodass ein Abhängigkeitsverhältnis zur Gemeinde besteht<br />
(institutionelle Finanzunterstützung), muss die Erheblichkeit<br />
und Bedeutung für den Gesamtabschluss festgestellt werden.<br />
Abbildung 232 „Die Eckpunkte für den gemeindlichen Konsolidierungskreis“<br />
2.1.3.7 Die Veränderungen des Konsolidierungskreises<br />
Der Konsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss kann in Zukunft sachlichen Veränderungen<br />
unterliegen, wenn z. B. durch eine Veräußerung ein gemeindlicher Betrieb aufgegeben wird, sodass dieser dann<br />
aus dem gemeindlichen Konsolidierungskreis ausscheidet. Auch durch die Errichtung oder den Erwerb neuer<br />
Betriebe durch die Gemeinde verändert sich der gemeindliche Konsolidierungskreis. Zum folgenden Abschlussstichtag<br />
sind dann die entsprechenden Veränderungen vorzunehmen, z. B. die neuen Betriebe in die gemeindliche<br />
Konsolidierung einzubeziehen. Die Gemeinde hat zu jedem Abschlussstichtag ihren Konsolidierungskreis zu<br />
überprüfen und ggf. anzupassen.<br />
Die Gemeinde hat in solchen Fällen im Gesamtanhang sachgerechte Angaben darüber zu machen und ggf. in<br />
zeitlicher Hinsicht eine Vergleichbarkeit herzustellen. Sie ist insbesondere dann berichtspflichtig, wenn die aufge-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
tretenen Änderungen bei ihren Beteiligungen wesentlich sind und das vom gemeindlichen Gesamtabschluss zu<br />
vermittelnde Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde beeinträchtigt werden könnte. Einige Messgrößen<br />
oder Anhaltspunkte dafür können aus dem Vergleich des Einzelabschlusses zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
gewonnen werden, sodass die Anwendung des Grundsatzes der Wesentlichkeit konkretisiert wird.<br />
2.1.4 Einbeziehung der Jahresabschlüsse des gleichen Geschäftsjahres<br />
2.1.4.1 Der einheitliche Abschlussstichtag<br />
Der gemeindliche Gesamtabschluss setzt sich aus dem Jahresabschluss der Gemeinde nach § 95 GO <strong>NRW</strong> und<br />
den Jahresabschlüssen des gleichen Geschäftsjahres aller gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder<br />
privatrechtlicher Form zusammen. Die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, die Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzlage der einbezogenen Betriebe so darzustellen, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben<br />
insgesamt eine einzige wirtschaftliche Einheit wäre, erfordert, dass die Jahresabschlüsse der am Gesamtabschluss<br />
Beteiligten grundsätzlich bezogen auf den gleichen Abschlussstichtag aufgestellt werden. Die Einheitlichkeit<br />
des Abschlussstichtages ist ein wichtiger Tatbestand, um einem möglichst aussagefähigen gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss aufzustellen.<br />
Der Abschlussstichtag für den gemeindlichen Gesamtabschluss wird durch den Jahresabschluss der gemeindlichen<br />
Verwaltung bestimmt und ist der 31. Dezember eines jeden Jahres als Abschlussstichtag für das gemeindliche<br />
Haushaltsjahr. Bei dieser Festlegung des Abschlussstichtages ist berücksichtigt worden, dass für die gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft das Kalenderjahr das Haushaltsjahr und für viele gemeindliche Betriebe das Kalenderjahr<br />
das Geschäftsjahr darstellt (vgl. § 78 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong> und § 12 EigVO <strong>NRW</strong>). Gleichwohl besteht<br />
bei einzelnen Betrieben ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr, weil z. B. die betrieblichen Bedürfnisse<br />
dieses erfordern. Diese Abweichung stellt jedoch kein grundsätzliches Hindernis für die Einbeziehung des<br />
betreffenden Betriebes in den Gesamtabschluss dar. Es können dadurch zur Abgrenzung ggf. Anpassungsarbeiten<br />
durch den betroffenen Betrieb erforderlich werden oder ein gesonderter Zwischenabschluss aufzustellen sein.<br />
2.1.4.2 Die Aufstellung eines Zwischenabschlusses<br />
2.1.4.2.1 Die zeitliche Abgrenzung<br />
Im NKF soll die wirtschaftliche Einheit der Gemeinde mit ihren Betrieben u.a. dadurch erreicht werden, dass auch<br />
die gemeindlichen Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr haben, vom Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde nicht ausgeschlossen werden. Ein abweichendes Geschäftsjahr eines gemeindlichen<br />
Betriebes kann zu Problemen bei der Durchführung der Konsolidierung durch die Gemeinde führen. Es erschwert<br />
z. B. die „internen“ Aufrechnungen zwischen der gemeindlichen Verwaltung und diesen Betrieben der Gemeinde,<br />
oder macht sie nicht möglich. Durch einen gesonderten Zwischenabschluss zum Abschlussstichtag des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses wird bei diesen Betrieben versucht, abweichend von ihrem Geschäftsjahr einen Zeitraum<br />
zu schaffen, der dem Haushaltsjahr der Gemeinde entspricht, und für den von der Gemeinde ein Gesamtabschluss<br />
aufzustellen ist.<br />
Aus einem solchen Zwischenabschluss ergeben sich keine unmittelbaren rechtlichen Auswirkungen auf die Geschäftstätigkeit<br />
des gemeindlichen Betriebes. In den Fällen, in denen bei einem gemeindlichen Betrieb das abweichende<br />
Geschäftsjahr in der Zeit vom 30. September bis zum 31. Dezember endet, weil z. B. die betrieblichen<br />
Bedürfnisse dies erfordern, wird unterstellt, dass durch besondere konsolidierungstechnische Buchungen<br />
die notwendigen Eliminierungen „interner“ Vorgänge für den Gesamtabschluss erreicht werden können. Ob eine<br />
solche Eliminierung noch gelingt, wenn der Abschlussstichtag des Betriebes der 31. Juli ist, ist sehr zweifelhaft,<br />
sodass die betrieblichen Verhältnisse besser durch einen Zwischenabschluss abgebildet werden sollten.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1144
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch Landesrecht können die rechtlich selbstständigen gemeindlichen Betriebe nicht verpflichtet werden, ihren<br />
Jahresabschluss bezogen auf den Abschlussstichtag der gemeindlichen Verwaltung aufzustellen, auch wenn<br />
diese zum Vollkonsolidierungskreis für den gemeindlichen Gesamtabschluss gehören. Bei erheblichen zeitlichen<br />
Abweichungen kann daher nur eine qualitative Abschlussaussage durch einen Zwischenabschluss durch den<br />
betreffenden Betrieb erreicht werden, der zeitraumbezogen mit den Abschlüssen der übrigen gemeindlichen<br />
Betriebe als gleichwertig gelten kann. Eine gesonderte haushaltsrechtliche Vorschrift über einen aufzustellenden<br />
Zwischenabschluss durch einen Betrieb besteht nicht. Die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den<br />
gemeindlichen Gesamtabschluss über einen Zwischenabschluss muss von der Gemeinde örtlich eingeschätzt<br />
und entschieden werden, auch wenn der Betrieb ein um weniger als drei Monate vom Haushaltsjahr der Gemeinde<br />
abweichendes Geschäftsjahr hat.<br />
Das Ergebnis einer örtlichen Abwägung kann daher auch darin bestehen, dass ein Betrieb keinen Zwischenabschluss<br />
aufzustellen hat. Die Gemeinde geht in solchen Fällen i.d.R. davon aus, dass ein Verzicht zu keiner Beeinträchtigung<br />
des durch den Gesamtabschluss zu vermittelnden Bildes über die wirtschaftliche Gesamtlage der<br />
Gemeinde führt. Beim Vorliegen einer solchen Sachlage müssen jedoch die betrieblichen Vorgänge von besonderer<br />
Bedeutung für die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde, die zwischen<br />
dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
eingetreten sind, in der Gesamtbilanz und der Gesamtergebnisrechnung berücksichtigt oder im Gesamtanhang<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses angegeben werden.<br />
2.1.4.2.2 Die Pflicht zur Aufstellung<br />
In den gemeindlichen Gesamtabschluss sollen auch die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe einbezogen<br />
werden, deren Abschlussstichtage um mehr als drei Monate vor dem Abschlussstichtag 31. Dezember liegen.<br />
Diese Betriebe sollen einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses,<br />
aufstellen, um trotz der unterschiedlichen Geschäftsjahre die notwendige Übereinstimmung für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss zu erreichen. Die erhebliche Zeitdifferenz zwischen den Abschlussstichtagen<br />
wird in diesen Fällen dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des betreffenden gemeindlichen Betriebes<br />
auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses fortgeschrieben wird.<br />
Von gemeindlichen Betrieben, deren Geschäftsjahr zu einem Zeitpunkt endet, bei dem eine erhebliche Zeitdifferenz<br />
zum Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses besteht, z. bei einem Abschlussstichtag 31.<br />
Juli, soll von der Gemeinde von dem jeweiligen Betrieb ein Zwischenabschluss als Fortschreibung seines Jahresabschlusses<br />
verlangt werden. Dadurch wird ein auf den Abschlussstichtag und den Zeitraum des Gesamtabschlusses<br />
ausgerichteter gleicher „Abrechnungszeitraum“ geschaffen und gewährleistet. An den Inhalt eines<br />
Zwischenabschlusses sind dabei die gleichen Qualitäts- und Quantitätsanforderungen zu stellen, wie an den<br />
originären Jahresabschluss. Diese Vorgabe besteht deshalb, weil ein betrieblicher Zwischenabschluss auf dem<br />
jeweiligen tatsächlichen betrieblichen Jahresabschluss aufgebaut wird. Er ist dadurch ordnungsgemäß aus den<br />
Büchern und sonstigen Unterlagen des betreffenden gemeindlichen Betriebes zu entwickeln, enthält jedoch nur<br />
eine entsprechende zeitanteilige Gewinn- und Verlust-Rechnung des Betriebes.<br />
2.1.4.2.3 Die Prüfungspflicht<br />
Ein Zwischenabschluss stellt keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden Betriebes der Gemeinde<br />
dar. Seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.<br />
Der Zwischenabschluss eines gemeindlichen Betriebes unterliegt deshalb auch nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung<br />
beim betreffenden Betrieb. Vielmehr unterliegt ein Zwischenabschluss wegen seiner gesamtabschlussbezogenen<br />
Aufstellung der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen Gesamtabschlusses.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1145
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung nicht nur für den aufgestellten gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss zugrunde liegenden Abschlüsse, die nicht<br />
nach anderen Vorschriften geprüft worden sind.<br />
2.1.4.3 Die Angleichungsmaßnahmen bei einem Verzicht<br />
Bei der örtlichen Entscheidung der Gemeinde über einen Verzicht eines Zwischenabschlusses durch einen gemeindlichen<br />
Betrieb ist immer zu berücksichtigen, ob es möglich ist, durch besondere konsolidierungstechnische<br />
Buchungen wichtige betriebliche Vorgänge aus der Zeit zwischen dem Abschlussstichtag des betrieblichen Jahresabschlusses<br />
und dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses, in der Gesamtbilanz und der<br />
Gesamtergebnisrechnung der Gemeinde zu berücksichtigen. Dabei müssen die betrieblichen Vorgänge bedeutend<br />
für den gemeindlichen Betrieb und den Gesamtabschluss der Gemeinde sein. Die Entscheidung darüber<br />
kann unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Wesentlichkeit mithilfe der Summe der „betrieblichen“ Geschäftsvorfälle<br />
bestimmt werden, die für die Frage der Berücksichtigung im gemeindlichen Gesamtabschluss in<br />
Betracht kommen.<br />
In bestimmten Fällen kann auch die zeitliche Hauptgeschäftstätigkeit eines Betriebes dafür ausschlaggebend<br />
sein, dass der betriebliche Abschlussstichtag regelmäßig nach dem Abschlussstichtag der Gemeinde liegt, z. B.<br />
bei Betrieben mit Saisongeschäften. In jedem Fall müssen die notwendigen Eliminierungen „interner“ Vorgänge<br />
erreicht werden, damit ein gemeindlicher Betrieb auf einen Zwischenabschluss verzichten kann. Durch die Gemeinde<br />
muss dabei gewährleistet werden, dass bei ihrem Gesamtabschluss keine Informationslücke über die<br />
wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde entsteht. Sie muss außerdem dazu beitragen, Missbräuche auszuschließen.<br />
In einer Zusammenarbeit zwischen den Betrieben der Gemeinde und der gemeindlichen Verwaltung<br />
muss erreicht werden, dass die betrieblichen Jahresabschlüsse mit vom Gesamtabschluss abweichendem Zeitbezug<br />
gleichwohl miteinander sachgerecht konsolidiert werden können.<br />
2.1.5 Die Daten im betrieblichen Jahresabschluss<br />
2.1.5.1 Die Anwendung des § 266 HGB (Abbildung der Bilanzen)<br />
Die gemeindlichen Betriebe haben ihre Bilanz in Kontoform aufzustellen (vgl. 266 HGB). In der betrieblichen Bilanz<br />
der einzelnen gemeindlichen Betriebe sollen daher folgende Posten ausgewiesen sein (vgl. Abbildung).<br />
AKTIVA<br />
A. Anlagevermögen,<br />
I. Immaterielle Vermögensgegenstände,<br />
II. Sachanlagen,<br />
III. Finanzanlagen,<br />
B. Umlaufvermögen,<br />
I. Vorräte,<br />
II. Forderungen und sonstige<br />
Vermögensgegenstände,<br />
III. Wertpapiere,<br />
IV. Kassenbestand, Bundesbankguthaben,<br />
Guthaben bei Kreditinstituten und Schecks,<br />
C. Rechnungsabgrenzungsposten<br />
Die Struktur der Bilanz nach § 266 HGB<br />
GEMEINDEORDNUNG 1146<br />
PASSIVA<br />
A. Eigenkapital:<br />
I. Gezeichnetes Kapital;<br />
II. Kapitalrücklage;<br />
III. Gewinnrücklagen:<br />
IV. Gewinnvortrag/Verlustvortrag;<br />
V. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag.<br />
B. Rückstellungen:<br />
C. Verbindlichkeiten:<br />
D. Rechnungsabgrenzungsposten.<br />
Abbildung 233 „Die Struktur der Bilanz nach § 266 HGB“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die großen und mittelgroßen Kapitalgesellschaften haben auf der Aktivseite ihrer Bilanz die in Absatz 2 und auf<br />
der Passivseite die in Absatz 3 bezeichneten Posten gesondert und in der vorgeschriebenen Reihenfolge auszuweisen<br />
(vgl. § 267 Absatz 3 HGB). Kleine Kapitalgesellschaften brauchen dagegen nur eine verkürzte Bilanz<br />
aufzustellen, in die nur die in den Absätzen 2 und 3 der Vorschrift mit Buchstaben und römischen Zahlen bezeichneten<br />
Posten gesondert und in der vorgeschriebenen Reihenfolge aufgenommen werden müssen (vgl. §<br />
267 Absatz 1 HGB). Diese reduzierte Darstellung der betrieblichen Bilanz kann unabhängig von der Größe der<br />
gemeindlichen Betriebe im Beteiligungsbericht für jeden Betrieb abgebildet werden, wenn nicht eine für die Jahresabschlussanalyse<br />
aufgestellte Strukturbilanz ausreichend ist.<br />
2.1.5.2 Die Anwendung des § 276 HGB (Abbildung der Gewinn- und Verlustrechnungen)<br />
2.1.5.2.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Vorschrift lässt zu, dass für die Abbildung der Gewinn- und Verlustrechnungen der gemeindlichen Betriebe<br />
die Erleichterungen nach § 276 HGB in Anspruch genommen werden können. Nach dieser handelsrechtlichen<br />
Vorschrift dürfen kleine und mittelgroße Kapitalgesellschaften die Posten nach § 275 Absatz 2 Nummer 1 bis 5<br />
oder Absatz 3 Nummer 1 bis 3 und 6 HGB zu einem Posten unter der Bezeichnung "Rohergebnis" zusammenfassen.<br />
Kleine Kapitalgesellschaften brauchen außerdem die in § 277 Absatz 4 Satz 2 und 3 HGB verlangten<br />
Erläuterungen zu den Posten "außerordentliche Erträge" und "außerordentliche Aufwendungen" nicht zu machen.<br />
Bei der Aufstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der gemeindlichen Betriebe ist noch zu beachten, ob und<br />
bei welchem Betrieb das Gesamtkostenverfahren oder das Umsatzkostenverfahren zur Anwendung kommt. Bei<br />
der Auswahl des Verfahrens kommen als Kriterien regelmäßig deren Aussagefähigkeit, die Transparenz und die<br />
Vergleichbarkeit sowie das Informationsinteresse der Adressaten des betrieblichen Jahresabschlusses in Betracht.<br />
Zu berücksichtigen ist aber auch, ob von der Gemeinde ein Gesamtabschluss aufzustellen ist.<br />
2.1.5.2.2 Die Gliederung beim Gesamtkostenverfahren<br />
Das Gesamtkostenverfahren (GKV) ist leistungsbezogen und weist alle Herstellungskosten des gemeindlichen<br />
Betriebes unabhängig davon aus, ob die betriebliche Gesamtleistung (Produkte und sonstige Leistungen) auch<br />
am Markt abgesetzt worden sind. Die Gegenüberstellung der gesamten Produktionskosten und der Gesamtleistung<br />
führt z. B. dazu, dass der Ausweis der Umsatzerlöse um Bestandsveränderungen und aktivierte Eigenleistungen<br />
erweitert werden muss. Der entstandene Aufwand wird dabei nach den wichtigsten Aufwandsarten verteilt.<br />
Nach § 276 Absatz 2 HGB sind bei Anwendung des Gesamtkostenverfahrens in der Gewinn- und Verlust-<br />
Rechnung der einzelnen gemeindlichen Betriebe eine Vielzahl von Posten auszuweisen (vgl. Abbildung).<br />
Die Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren<br />
1. Umsatzerlöse<br />
2. Erhöhung oder Verminderung des Bestands an fertigen und unfertigen Erzeugnissen<br />
3. andere aktivierte Eigenleistungen<br />
4. sonstige betriebliche Erträge<br />
5. Materialaufwand:<br />
a) Aufwendungen für Roh-, Hilfs- und Betriebsstoffe und für bezogene Waren<br />
b) Aufwendungen für bezogene Leistungen<br />
6. Personalaufwand:<br />
a) Löhne und Gehälter<br />
b) soziale Abgaben und Aufwendungen für Altersversorgung und für Unterstützung,<br />
davon für Altersversorgung<br />
7. Abschreibungen:<br />
a) auf immaterielle Vermögensgegenstände des Anlagevermögens und Sachanlagen<br />
sowie auf aktivierte Aufwendungen für die Ingangsetzung und Erweiterung<br />
GEMEINDEORDNUNG 1147
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren<br />
des Geschäftsbetriebs<br />
b) auf Vermögensgegenstände des Umlaufvermögens, soweit diese die in der Kapitalgesellschaft<br />
üblichen Abschreibungen überschreiten<br />
8. sonstige betriebliche Aufwendungen<br />
9. Erträge aus Beteiligungen,<br />
davon aus verbundenen Unternehmen<br />
10. Erträge aus anderen Wertpapieren und Ausleihungen des Finanzanlagevermögens,<br />
davon aus verbundenen Unternehmen<br />
11. sonstige Zinsen und ähnliche Erträge,<br />
davon aus verbundenen Unternehmen<br />
12. Abschreibungen auf Finanzanlagen und auf Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
13. Zinsen und ähnliche Aufwendungen,<br />
davon an verbundene Unternehmen<br />
14. Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit<br />
15. außerordentliche Erträge<br />
16. außerordentliche Aufwendungen<br />
17. außerordentliches Ergebnis<br />
18. Steuern vom Einkommen und vom Ertrag<br />
19. sonstige Steuern<br />
20. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag<br />
Abbildung 234 „Die Gliederung der GuV beim Gesamtkostenverfahren“<br />
Eine reduzierte Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen darf die erwünschten Informationen nicht beeinträchtigen.<br />
Sie muss auch für die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses geeignet sein.<br />
2.1.5.2.3 Die Gliederung beim Umsatzkostenverfahren<br />
Das Umsatzkostenverfahren (UKV) in der Gewinn- und Verlust-Rechnung ist grundsätzlich umsatzbezogen. Bei<br />
der Anwendung dieses Verfahrens durch die gemeindlichen Betriebe ist eine Vielzahl von Posten in der betrieblichen<br />
Gewinn- und Verlust-Rechnung auszuweisen (vgl. Abbildung).<br />
Die Gliederung der GuV beim Umsatzkostenverfahren<br />
1. Umsatzerlöse<br />
2. Herstellungskosten der zur Erzielung der Umsatzerlöse erbrachten Leistungen<br />
3. Bruttoergebnis vom Umsatz<br />
4. Vertriebskosten<br />
5. allgemeine Verwaltungskosten<br />
6. sonstige betriebliche Erträge<br />
7. sonstige betriebliche Aufwendungen<br />
8. Erträge aus Beteiligungen,<br />
davon aus verbundenen Unternehmen<br />
9. Erträge aus anderen Wertpapieren und Ausleihungen des Finanzanlagevermögens,<br />
davon aus verbundenen Unternehmen<br />
10. sonstige Zinsen und ähnliche Erträge,<br />
davon aus verbundenen Unternehmen<br />
11. Abschreibungen auf Finanzanlagen und auf Wertpapiere des Umlaufvermögens<br />
12. Zinsen und ähnliche Aufwendungen,<br />
davon an verbundene Unternehmen<br />
13. Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit<br />
14. außerordentliche Erträge<br />
15. außerordentliche Aufwendungen<br />
16. außerordentliches Ergebnis<br />
17. Steuern vom Einkommen und vom Ertrag<br />
18. sonstige Steuern<br />
19. Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag.<br />
Abbildung 235 „Die Gliederung der GuV beim Umsatzkostenverfahren“<br />
GEMEINDEORDNUNG 1148
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Herstellungskosten werden dabei abhängig davon ausgewiesen, in welchem Umfang die betrieblichen Produkte<br />
und Leistungen am Markt abgesetzt worden sind und unabhängig davon, in welchem Wirtschaftsjahr die<br />
Herstellungskosten für den gemeindlichen Betrieb entstanden sind. Die Herstellungskosten der nicht verkauften<br />
betrieblichen Erzeugnisse werden deshalb nicht in der Gewinn- und Verlust-Rechnung des Betriebes, sondern in<br />
der Bilanz als Halb- oder Fertigfabrikate angesetzt. Der entstandene Aufwand wird dabei nach den betrieblichen<br />
Arbeitsbereichen verteilt. Eine reduzierte Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnungen der Unternehmen und<br />
Einrichtungen darf die erwünschten Informationen nicht beeinträchtigen.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 88 und § 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>):<br />
2.2.1 Der Verweis auf § 88 GO <strong>NRW</strong><br />
Für den Gesamtabschluss der Gemeinde sollen grundsätzlich die Vorschriften und Sonderregelungen für den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss gelten, soweit die Eigenart des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Abweichung<br />
notwendig macht, die zusätzliche oder besondere Regelungen erfordert. Durch die ausdrückliche Verweisung<br />
in der Vorschrift auf § 88 GO <strong>NRW</strong> sollen die Regelungen über die im gemeindlichen Jahresabschluss auszuweisenden<br />
Rückstellungen der Gemeinde auch für den gemeindlichen Gesamtabschluss gelten. Zum vollständigen<br />
Ressourcenverbrauch der Gemeinde gehört auch die Bildung von Rückstellungen für Verpflichtungen,<br />
deren Eintritt dem Grunde nach zu erwarten ist, deren Höhe und Fälligkeitstermin jedoch noch ungewiss, aber<br />
dennoch ausreichend sicher sind, die wirtschaftliche Ursache aber bereits eingetreten ist.<br />
Durch die Bildung von Rückstellungen durch die Gemeinde werden die gemeindlichen Aufwendungen der Verursachungsperiode<br />
zugerechnet, obwohl die entsprechenden Leistungen der Gemeinde erst zu einem späteren<br />
Zeitpunkt erfolgen. Diese Vorgaben setzen im jeweiligen Haushaltsjahr ein „verpflichtendes Ereignis“ der Gemeinde<br />
gegenüber Dritten (Außenverpflichtung) oder gegenüber sich selbst (Innenverpflichtung) voraus. Ein<br />
solches gemeindliches Ereignis schafft eine rechtliche oder faktische Verpflichtung für die Gemeinde, aufgrund<br />
dessen sie keine rechtliche Alternative zur Erfüllung der Verpflichtung hat, sodass von ihr Rückstellungen zu<br />
bilden und zu bilanzieren sind.<br />
2.2.2 Der Verweis auf § 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong><br />
Für den Gesamtabschluss der Gemeinde sollen grundsätzlich die Vorschriften und Sonderregelungen für den<br />
gemeindlichen Jahresabschluss gelten, soweit die Eigenart des gemeindlichen Gesamtabschlusses keine Abweichung<br />
notwendig macht, die zusätzliche oder besondere Regelungen erfordert. Durch die ausdrückliche Verweisung<br />
in der Vorschrift auf § 91 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong> sollen die Regelungen über die im gemeindlichen Jahresabschluss<br />
auszuweisenden Wertansätze für Vermögensgegenstände und Verbindlichkeiten der Gemeinde auch für<br />
den gemeindlichen Gesamtabschluss gelten.<br />
Im Jahresabschluss der Gemeinde kommt der Bilanz eine große Bedeutung zu. Sie gibt umfassend Auskunft<br />
über das Vermögen und die Schulden der Gemeinde. Grundsätzlich sind darin das Vermögen und die Schulden<br />
der Gemeinde nach der zivilen Rechtslage zu bilanzieren, sodass Forderungen beim Anspruchsberechtigten zu<br />
aktivieren und Verbindlichkeiten beim Schuldner zu passivieren sind. Die Eignung eines Vermögensgegenstandes<br />
oder einer Verbindlichkeit, dem Grunde nach in der gemeindlichen Bilanz angesetzt werden zu können, wird<br />
mit dem Begriff „Bilanzierungsfähigkeit“ umschrieben. Das gemeindliche Vermögen ist auf der Aktivseite der Bilanz<br />
anzusetzen. Es wird deshalb auch der Begriff „Aktivierungsfähigkeit“ dafür verwendet. In entsprechender<br />
Weise findet der Begriff „Passiervierungsfähigkeit“ für die auf der Passivseite der gemeindlichen Bilanz anzusetzenden<br />
gemeindlichen Verpflichtungen Anwendung.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1149
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
3. Zu Absatz 3 (Keine Einbeziehung von Betrieben bei untergeordneter Bedeutung):<br />
3.1 Zu Satz 1 (Verzicht auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben):<br />
3.1.1 Die Inhalte der Vorschrift<br />
Im gemeindlichen Haushaltsrecht ist bestimmt worden, dass gemeindliche Betriebe nicht in den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn sie die für die Erfüllung der Verpflichtung der Gemeinde, ein<br />
den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind. Diese Abgrenzung berücksichtigt einerseits<br />
die Art der Verbindung zwischen der gemeindlichen Verwaltung und den Betrieben der Gemeinde, aber auch die<br />
Intensität der gemeindlichen Einflussnahme auf den gemeindlichen Betrieb.<br />
Ein Betrieb der Gemeinde ist nur dann von untergeordneter Bedeutung, wenn der gemeindliche Gesamtabschluss<br />
beim Verzicht auf die Einbeziehung des Betriebes kein wesentlich anderes Bild der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde ergibt, als wenn der Betrieb in den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
einbezogen worden wäre. In den Fällen, in denen mehrere gemeindliche Betriebe von untergeordneter<br />
Bedeutung sind, sind diese nur dann nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen, wenn diese<br />
Betriebe insgesamt von untergeordneter Bedeutung sind.<br />
Die Vorschrift konkretisiert damit den für den gemeindlichen Gesamtabschluss allgemein geltenden Grundsatz<br />
der Wesentlichkeit. Sie enthält aber weder eine Definition des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ noch benennt<br />
sie allgemeine Messgrößen oder Kennzahlen zur örtlichen Handhabung dieser Abgrenzung. Für die örtliche<br />
Prüfung und Entscheidung der Gemeinde, ob diese Vorschrift vor Ort zur Anwendung kommen kann, bestehen<br />
nur einige allgemein anwendbare Kriterien. Im Einzelfall könnte die Anwendung allgemeiner Kriterien problematisch<br />
sein, weil die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde insbesondere von den örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde und dem Gesamtbild der relevanten<br />
Umstände vor Ort abhängig ist.<br />
Die Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlichen Organisationsformen oder in Formen<br />
des privaten Rechts sollen nicht allein wegen der gemeindlichen Besitzverhältnisse zu einem Gesamtabschluss<br />
vollkonsolidiert werden. Bei der Prüfung der untergeordneten Bedeutung ist aber vom Status des einzelnen gemeindlichen<br />
Betriebes auszugehen. Eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes kann daher<br />
bestehen, wenn der Betrieb eine Tochtereinheit (Vollkonsolidierung) oder einen assoziierten Betrieb (Equity-<br />
Methode) oder eine einfache Beteiligung (Anschaffungswertprinzip) der Gemeinde darstellt. Die Vorschrift setzt<br />
daher in einem ersten Schritt eine Abgrenzung des Konsolidierungskreises voraus, um danach die Bedeutung der<br />
einzelnen gemeindlichen Betriebe zu gewichten. Auf diese Weise verhindert die Vorschrift im Rahmen der Aufstellung<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses einen nicht vertretbaren Aufwand bei der Gemeinde.<br />
3.1.2 Der Begriff „Untergeordnete Bedeutung“<br />
3.1.2.1 Die Inhalte und Zwecke<br />
Die Gemeinde hat im Rahmen ihrer Beurteilung, ob und wie ein gemeindlicher Betrieb in den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde einzubeziehen ist, eine Abgrenzung mithilfe des Begriffs „Untergeordnete Bedeutung“ aus Sicht<br />
des Gesamtabschlusses der Gemeinde vorzunehmen. Dieser Begriff drückt den Grundsatz der Wesentlichkeit im<br />
Gefüge des gemeindlichen Gesamtabschlusses aus und konkretisiert ihn. Nach dem Grundsatz der Wesentlichkeit<br />
ist eine Information im gemeindlichen Gesamtabschluss wesentlich, wenn durch ihr Weglassen oder ihre<br />
fehlerhafte Darstellung wirtschaftliche Entscheidungen beeinflusst werden können. Andererseits darf die Gemein-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1150
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
de keinen gemeindlichen Betrieb in ihren Gesamtabschluss einbeziehen, bei dem die Kriterien für eine untergeordnete<br />
Bedeutung vorliegen.<br />
Grundsätzlich sind daher an einen möglichen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den<br />
Gesamtabschluss der Gemeinde strenge Anforderungen zu stellen. Es muss bei der Inanspruchnahme der gesetzlichen<br />
Befreiungsregelung immer sowohl die Vermögenslage, die Schuldenlage, die Ertragslage sowie die<br />
Finanzlage der Gemeinde betroffen sein. Dabei kommt es aber auch auf die Geschäftstätigkeit des gemeindlichen<br />
Betriebes und seine Beziehungen zu den anderen gemeindlichen Betrieben sowie seinen Status im Rahmen<br />
der gemeindlichen Aufgabenerfüllung an. Die Entscheidung der Gemeinde unterliegt dem Stetigkeitsgebot,<br />
sodass die örtliche Entscheidung langfristig auszurichten und beizubehalten ist, soweit die Voraussetzungen<br />
dafür vorliegen.<br />
Für die Anwendung des Begriffes „Untergeordnete Bedeutung“ im Rahmen der Abgrenzung und Bestimmung des<br />
örtlichen Konsolidierungskreises gilt z. B., dass eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes<br />
nicht bereits dann gegeben ist, wenn von der Gemeinde nur ein geringer Anteil an einem solchen Betrieb gehalten<br />
wird. Der Beteiligungsanteil der Gemeinde an einem Betrieb kann lediglich einen ersten Einstieg in die Prüfung<br />
bieten, welche Bedeutung dem Betrieb tatsächlich in Bezug auf den Gesamtabschluss die Abbildung der<br />
wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde zukommt. Ein geringer Beteiligungsumfang der Gemeinde an einem<br />
gemeindlichen Betrieb kann z. B. zur Folge haben, dass die Durchsetzung der Geschäftspolitik der Gemeinde in<br />
einem solchen Betrieb nicht mehr möglich ist und ein „Control“-Verhältnis nicht mehr ausgeübt werden kann.<br />
Die untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes für den Gesamtabschluss der Gemeinde ist ins<br />
besondere von den örtlichen Verhältnissen in der Gemeinde und dem Gesamtbild der relevanten Umstände abhängig.<br />
So sind z. B. in die Beurteilung eines gemeindlichen Betriebes mit Tochtereinheiten diese auch in die<br />
Betrachtung einzubeziehen. Die örtliche Beurteilung muss daher ein Gesamtbild aller Umstände schaffen und ist<br />
daher entsprechend aufzubauen und zu dokumentieren. Von der Gemeinde muss unter Beachtung der einschlägigen<br />
gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse geprüft und entschieden<br />
werden, ob die Voraussetzungen für die Nichteinbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss<br />
vor Ort sachlich gegeben sind.<br />
3.1.2.2 Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines Betriebes<br />
Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung ist auf den einzelnen gemeindlichen Betrieb sowie auf das Gesamtbild<br />
aller Umstände und nicht auf die starren Zahlen des jeweiligen Beteiligungsverhältnisses der Gemeinde<br />
abzustellen. Die Bedeutung eines einzelnen Betriebes kann zudem nur im Zusammenhang mit der gesamten<br />
Geschäftstätigkeit der Gemeinde als „Konzern“, bezogen auf den Abschlussstichtag, bewertet werden. Deshalb<br />
ist die untergeordnete Bedeutung eines Betriebes nicht allein über das Verhältnis der betreffenden Bilanzsummen<br />
zu beurteilen.<br />
Von der Gemeinde muss vielmehr im Einzelnen die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage des zu<br />
beurteilenden gemeindlichen Betriebes im Verhältnis zum gemeindlichen Gesamtabschluss gemessen werden,<br />
damit die Einflüsse der Konsolidierung des betreffenden Betriebes auf das gemeindliche Gesamtergebnis bewertet<br />
werden können. Auch kann im Einzelfall die Aufgabenerfüllung von Bedeutung sein und darf daher bei der<br />
Beurteilung der untergeordneten Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes nicht unberücksichtigt bleiben.<br />
Für die vorzunehmende Beurteilung können verschiedene Messgrößen in Betracht kommen, z.B. die Bilanzsumme,<br />
der Wert des Anlagevermögens, der Umfang der Verbindlichkeiten sowie der Rückstellungen, aber auch die<br />
Summe der Erträge sowie der Aufwendungen, das erzielte Jahresergebnis oder der Beitrag zur gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung im Sinne der Gesamtsteuerung der Gemeinde. Die zu ermittelnden Verhältniszahlen sollten<br />
GEMEINDEORDNUNG 1151
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
sich im Bereich zwischen 0 bis 3 % der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde bewegen, um von der allgemeinen<br />
Gesamtlage her, von einer untergeordneten Bedeutung ausgehen zu können.<br />
Diese Gegebenheiten müssen aber nicht in jedem Einzelfall zutreffend sein. Sofern besondere Messgrößen oder<br />
Kennzahlen im Rahmen der Beurteilung genutzt werden, gilt es, zwischen den ausgewählten Wert- bzw. Messgrößen<br />
eine Beziehung herzustellen und die Ergebnisse um eine qualitative Beurteilung unter Berücksichtigung<br />
aller örtlichen Umstände zu ergänzen. Nur eine Gesamtbetrachtung ermöglicht eine örtliche Feststellung, ob ggf.<br />
eine untergeordnete Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes vorliegt. Diese Sachlage zeigt, dass bei der örtlichen<br />
Prüfung und Beurteilung der Frage der untergeordneten Bedeutung von der Gemeinde unterschiedliche<br />
Aspekte zu berücksichtigen sind. Mögliche Messgrößen werden nachfolgend aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Messgrößen zur Feststellung der untergeordneten Bedeutung<br />
Vermögensstand<br />
Schuldenstand<br />
Ertragslage<br />
Finanzlage<br />
Aufgabenerfüllung<br />
Geschäftstätigkeit<br />
Status<br />
GEMEINDEORDNUNG 1152<br />
Das Verhältnis zwischen dem Anlagevermögen des Betriebes in seiner<br />
Abschlussbilanz und der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde.<br />
Das Verhältnis zwischen den Verbindlichkeiten des Betriebes in seiner<br />
Abschlussbilanz und der Gesamtbilanzsumme der Gemeinde.<br />
Die Summe der ordentlichen Erträge in der „Ergebnisrechnung“ (GuV)<br />
im Verhältnis zur Summe der ordentlichen Erträge in der Gesamtergebnisrechnung.<br />
Den Casflow aus der laufenden Geschäftstätigkeit, den Casflow aus der<br />
Investitionstätigkeit sowie den Cashflow aus der Finanzierungstätigkeit.<br />
Der einzelne Beitrag zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde in Bezug auf<br />
das gesamte gemeindliche Aufgabenspektrum.<br />
Die Geschäftstätigkeit des gemeindlichen Betriebes und seine Beziehungen<br />
zu den anderen gemeindlichen Betrieben und zur Kernverwaltung<br />
der Gemeinde.<br />
Der Status des einzelnen Betriebes im Rahmen der gemeindlichen<br />
Aufgabenerfüllung.<br />
Abbildung 236 „Die Messgrößen zur Feststellung der untergeordneten Bedeutung“<br />
Es sollten für die örtliche Beurteilung von der Gemeinde aber auch weitere oder andere Vergleichsgrößen und<br />
Kennzahlen als quantitative und qualitative Messgrößen herangezogen werden, wenn diese eine zutreffendere<br />
Betrachtung der Bedeutung eines gemeindlichen Betriebes ermöglichen. Einen Einstieg in die Beurteilung der<br />
untergeordneten Bedeutung eines Betriebes (1. Stufe) kann dabei das gemeindliche Beteiligungsverhältnis bei<br />
einem betroffenen Betrieb darstellen (vgl. Abbildung).<br />
Beispiele für Beteiligungsverhältnisse von untergeordneter Bedeutung<br />
Gemeindlicher<br />
Betrieb<br />
Gewerbepark GmbH<br />
Stammkapital<br />
Euro<br />
Anteilsbetrag<br />
Euro<br />
Anteilsverhältnis<br />
%<br />
67.500 1.500 0,022
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§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Beispiele für Beteiligungsverhältnisse von untergeordneter Bedeutung<br />
Lokalradio GmbH<br />
Marketing GmbH<br />
Windkraft GmbH<br />
GEMEINDEORDNUNG 1153<br />
50.000 1.000 0,02<br />
92.500 5.000 0,054<br />
450.000 15.000 0,033<br />
Abbildung 237 „Beispiele für Beteiligungsverhältnisse von untergeordneter Bedeutung“<br />
Im Falle des Verzichts auf die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss können ggf.<br />
wesentliche Verpflichtungen oder Risiken der Gemeinde nicht im gemeindlichen Gesamtabschluss abgebildet<br />
werden, z. B. bei Projektgesellschaften. In solchen Fällen kann daher eine Einbeziehung in den Gesamtabschluss<br />
gleichwohl geboten sein. Ebenso sollte eine Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss erfolgen,<br />
wenn sonst wesentliche Vermögensteile der Gemeinde im Gesamtabschluss unberücksichtigt bleiben. In der<br />
örtlichen Beurteilung ist zudem zu berücksichtigen, ob „konzerninterne“ Beziehungen mit dem ggf. nicht in den<br />
Gesamtabschluss einzubeziehenden Betrieb bestehen.<br />
Bei der Entscheidung über die untergeordnete Bedeutung von gemeindlichen Betrieben darf das Informationsinteresse<br />
der Adressaten des Gesamtabschlusses der Gemeinde nicht außer Betracht bleiben. Die Entscheidung<br />
über die Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss ist daher insgesamt unter Betrachtung<br />
der örtlichen Verhältnisse sowie bei auftretenden Abweichungen von den o.a. Messgrößen im Einzelfall<br />
zu beurteilen und vorzunehmen, wenn nicht andere gewichtige Gründe dagegen stehen.<br />
3.1.2.3 Die Beurteilung der untergeordneten Bedeutung mehrerer Betriebe<br />
Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von mehreren gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss der<br />
Gemeinde muss die Betrachtung der einzelnen betroffenen Betriebe von untergeordneter Bedeutung durch eine<br />
Gesamtbetrachtung aller betroffenen Betriebe ergänzt werden. Ein einzelner gemeindlicher Betrieb kann isoliert<br />
für sich betrachtet von untergeordneter Bedeutung für die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sein, eine<br />
Vielzahl davon kann dann aber in der Gesamtheit durchaus Bedeutung erlangen und ihr Einfluss auf die Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage wesentlich sein, sodass diese gemeindlichen Betriebe in ihrer<br />
Gesamtheit in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind.<br />
Die untergeordnete Bedeutung mehrerer gemeindlicher Betriebe darf – wie bei einem einzelnen Betrieb - nicht<br />
allein an den Verhältnissen der Bilanzsummen gemessen werden. Es ist vielmehr geboten, unter Einbeziehung<br />
qualitativer Messgrößen die jeweiligen „Gesamtverhältnisse“ bezogen die Vermögensgesamtlage, die Schuldengesamtlage,<br />
die Ertragsgesamtlage und Finanzgesamtlage der Gemeinde in eine Gesamtbetrachtung einzubeziehen<br />
und zu beurteilen. Es bieten sich für die örtliche Beurteilung insbesondere Verhältniszahlen an, die sich im<br />
Bereich zwischen 0 bis 3 % der jeweils zu bildenden Summen bewegen sollten. Bei Überschreitungen der Messgrößen<br />
in den artenbezogenen Betrachtungen kann in Zweifelsfällen auch eine Durchschnittsbildung als Hilfsgröße<br />
zu einer angemessenen Entscheidung im Zusammenhang mit der Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses,<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild zu vermitteln, beitragen.<br />
In der gemeindlichen Praxis dürfte es vielfach sachgerecht sein, bei der Beurteilung der untergeordneten Bedeutung<br />
mehrerer gemeindlicher Betriebe auch die durch diese Betriebe zu erbringenden Beiträge für die gemeindliche<br />
Aufgabenerfüllung in der Beurteilung zu berücksichtigen. Die notwendige Prüfung dazu muss sehr sorgfältig<br />
vorgenommen werden. Insbesondere dann, wenn örtlich davon ausgegangen wird, dass alle vorhandenen ge-
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
meindlichen Betriebe von untergeordneter Bedeutung seien und deshalb auch ein Verzicht auf die Aufstellung<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses insgesamt in Betracht kommen könnte. Bei der gemeindlichen Beurteilung<br />
muss die Einbeziehung aller Kriterien sichergestellt werden. Ob die Voraussetzungen für die Nichteinbeziehung<br />
mehrerer gemeindlicher Betriebe in den Gesamtabschluss sachlich gegeben sind, muss dabei von der Gemeinde<br />
unter Beachtung der einschlägigen gemeinderechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der<br />
örtlichen Verhältnisse geprüft und entschieden werden.<br />
3.1.2.4 Die Berücksichtigung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung<br />
In die Prüfung, ob ein oder mehrere gemeindliche Betriebe von untergeordneter Bedeutung im Rahmen der Aufstellung<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind, ist auch zu berücksichtigen, welchen Beitrag der einzelne<br />
Betrieb für die gemeindliche Aufgabenerfüllung in Bezug auf das gesamte Aufgabenspektrum erbringt. Sofern<br />
mehrere gemeindliche Betriebe oder ein Betrieb mit Tochtereinheiten als von untergeordneter Bedeutung eingestuft<br />
werden und auf ihre Einbeziehung in den gemeindlichen Gesamtabschluss verzichtet werden soll, bedarf es<br />
zuvor einer besonderen Prüfung. Es muss beurteilt werden, ob durch einen solchen Verzicht nicht das Bild der<br />
gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Bezug auf die Darstellung der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde<br />
verfälscht wird bzw. ob der Verzicht mit dem gemeindlichen Aufgabenspektrum noch in Einklang steht.<br />
Bei dieser Gesamtbetrachtung soll von der Gemeinde berücksichtigt werden, dass die Gesamtsteuerung der<br />
Gemeinde nicht allein auf dem Gesamtabschluss aufbaut, sondern auch auf den von der Gemeinde zu erfüllenden<br />
Aufgaben. Im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss muss daher einer Verfälschung des<br />
Bildes der gemeindlichen Aufgabenerfüllung entgegen gewirkt werden. Ggf. muss deshalb in Betracht gezogen<br />
werden, dass gleichwohl bestimmte gemeindliche Betriebe, die nach anderen Kriterien als von untergeordneter<br />
Bedeutung zu bewerten sind, in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden.<br />
In den Fällen, in denen gleichwohl auf die förmliche Einbeziehung der nicht so bedeutenden gemeindlichen Betriebe<br />
in den Gesamtabschluss der Gemeinde verzichtet wird, muss durch zusätzliche Erläuterungen im Gesamtanhang<br />
gewährleistet werden, dass dieser Tatbestand nicht zu einer Verfälschung des durch den gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss zu vermittelnden Bildes und/oder zu einem Informationsverlust für die Adressaten des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses führt.<br />
3.1.2.5 Die untergeordnete Bedeutung bei der Equity-Methode<br />
Die unmittelbare Anwendung des § 311 HGB bei der Konsolidierung nach der Equity-Methode lässt einen Verzicht<br />
auf die Einbeziehung von gemeindlichen Betrieben in den Gesamtabschluss der Gemeinde zu, wenn ein<br />
oder mehrere Betriebe zusammen für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden<br />
Bildes der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde von untergeordneter Bedeutung<br />
sind (vgl. § 311 Absatz 2 HGB). Diese handelsrechtliche Vorschrift besteht zusätzlich zur haushaltsrechtlichen<br />
Regelung. Eine gegenseitige Beeinträchtigung besteht dadurch nicht.<br />
Die gemeindliche Vorschrift lässt einen Verzicht der Einbeziehung eines gemeindlichen Betriebes in den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde zu, wenn dieser für die Verpflichtung der Gemeinde, mit ihrem Gesamtabschluss<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung ist. Zudem ist die gemeinderechtliche<br />
Vorschrift unabhängig von der anzuwendenden Konsolidierungsmethode, sodass es in diesem Sinne einer Anwendung<br />
der HGB-Vorschrift nicht in jedem Einzelfall bedarf. Aus diesem Nebeneinander der Vorschriften kann<br />
jedoch nicht geschlossen werden, dass sich die Vorschrift des § 116 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> nur auf gemeindliche<br />
Betriebe bezieht, die voll zu konsolidieren sind.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1154
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
3.1.2.6 Die Wirkungen der untergeordneten Bedeutung<br />
Die Entscheidung der Gemeinde, dass ein gemeindlicher Betrieb wegen seiner tatsächlichen untergeordneten<br />
Bedeutung nicht in ihren Gesamtabschluss einzubeziehen ist, führt zum Verzicht auf die Vollkonsolidierung dieses<br />
Betriebes im Rahmen der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Sie führt jedoch nicht zu einem<br />
Ansatzverzicht des entsprechenden Beteiligungswertes des Betriebes in der gemeindlichen Gesamtbilanz.<br />
In den Fällen, in denen gemeindliche Betriebe wegen ihrer untergeordneten Bedeutung nicht nach der Vorschrift<br />
des § 50 GemHVO <strong>NRW</strong> zu konsolidieren sind, werden diese Betriebe nach dem Anschaffungswertprinzip und<br />
damit mit ihren fortgeführten Anschaffungskosten in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen (At-Cost-<br />
Konsolidierung) bzw. in der gemeindlichen Gesamtbilanz angesetzt. Dieser Sachverhalt bedeutet z. B., dass<br />
Beteiligungserträge sich nicht auf den Beteiligungsbuchwert auswirken, sondern nur in der Ergebnisrechnung der<br />
Gemeinde als Muttereinheit zu erfassen sind.<br />
3.1.3 Der Zusammenhang zu § 311 HGB<br />
Die haushaltsrechtliche Vorschrift ermöglicht für sämtliche gemeindlichen Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder<br />
privatrechtlicher Form, dass diese nicht in den Gesamtabschluss der Gemeinde einzubeziehen sind, wenn ein<br />
oder mehrere Betriebe zusammen für die Verpflichtung der Gemeinde, mit ihrem Gesamtabschluss ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der<br />
Gemeinde zu vermitteln, von untergeordneter Bedeutung sind.<br />
Zusätzlich zu dieser Vorschrift besteht im Zusammenhang mit der Anwendung der Equity-Methode nach § 311<br />
Absatz 2 HGB eine gesonderte handelsrechtliche Regelung über die untergeordnete Bedeutung von Betrieben,<br />
die über die Regelung in der haushaltsrechtlichen Vorschrift unmittelbar zur Anwendung kommt. Diese HGB-<br />
Vorschrift ersetzt weder die GO-Vorschrift für den Bereich der Konsolidierung nach der Equity-Methode, noch<br />
schränkt die handelsrechtliche Vorschrift die Regelung in § 116 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> dahingehend ein, dass die<br />
GO-Vorschrift sich nur auf gemeindliche Betriebe bezieht, die als Tochtereinheit der gemeindlichen Kernverwaltung<br />
und daher in Form der Vollkonsolidierung (vgl. §§ 300 bis 309 HGB) in den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
einbezogen werden.<br />
Bei einem Verzicht auf die Einbeziehung von untergeordneten gemeindlichen Betrieben in öffentlich-rechtlicher<br />
oder privatrechtlicher Form in den gemeindlichen Gesamtabschluss bedarf es dann im Rahmen der Equity-<br />
Methode keiner gesonderten Anwendung des § 311 Absatz 2 HGB. Die Festlegung der Gemeinde, dass ein<br />
gemeindlicher Betrieb von untergeordneter Bedeutung für die Vermittlung eines den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde ist, hat daher<br />
zur Folge, dass dieser Betrieb weder in die Vollkonsolidierung noch in die Konsolidierung nach der Equity-<br />
Methode eingeht, sondern mit den fortgeführten Anschaffungskosten in der Gesamtbilanz anzusetzen ist.<br />
3.2 Zu Satz 2 (Erläuterungspflichten im Gesamtanhang):<br />
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, im Gesamtanhang darzustellen und zu erläutern, welche ihrer Betriebe<br />
wegen einer untergeordneten Bedeutung nicht in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen worden sind.<br />
Dies sind wichtige Angaben, die für die Aufgabe des gemeindlichen Gesamtabschlusses, ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde zu<br />
vermitteln, notwendig sind. Ohne diese Angaben könnte das abzugebende Bild beeinträchtigt sein.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1155
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Im Gesamtanhang kann, ausgehend von der Übersicht über alle Betriebe der Gemeinde im Beteiligungsbericht<br />
nach § 117 GO <strong>NRW</strong>, ein Überblick über die gemeindlichen Betriebe von untergeordneter Bedeutung geschaffen<br />
werden. In welcher Art und Weise sowie in welchem Umfang die Gemeinde örtlich über die Abgrenzung der Be-<br />
triebe von untergeordneter Bedeutung im Gesamtanhang informiert, muss unter Berücksichtigung der gegebenen<br />
örtlichen Verhältnisse abgewogen und von der Gemeinde eigenverantwortlich festgelegt werden. Die Erläuterungen<br />
im Gesamtanhang zu den getroffenen Entscheidungen über die untergeordnete Bedeutung von gemeindlichen<br />
Betrieben müssen nachvollziehbar und auf die Adressaten des Gesamtabschlusses ausgerichtet sein.<br />
4. Zu Absatz 4 (Angabe der Verantwortlichen im Gesamtlagebericht):<br />
4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Nach der Vorschrift haben die Mitglieder des Verwaltungsvorstands der Gemeinde (vgl. § 70 GO <strong>NRW</strong>), soweit<br />
dieser nicht zu bilden ist, der Bürgermeister und der Kämmerer sowie die Ratsmitglieder am Schluss des Gesamtlageberichtes<br />
ausgewählte Angaben über ihre persönlichen Verhältnisse zu machen. Die Angabepflichten<br />
bestehen auch für die Personen, die im Haushaltsjahr ausgeschieden sind bzw. ihre Tätigkeit aufgegeben haben.<br />
Für die Auswahl des Personenkreises ist dabei entscheidend, dass diese Schlüsselpositionen und Verantwortlichkeiten<br />
in der Gemeinde innehaben bzw. innegehabt haben. Sie haben oder hatten durch ihre Stellung einen<br />
maßgeblichen Einfluss auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft und damit auf die Vermögens- und Schuldenlage<br />
sowie die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinde.<br />
Die gesetzlich bestimmten Angaben sind von dem festgelegten Personenkreis jeweils bezogen auf den jährlichen<br />
Stichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses und nicht bezogen auf den Zeitpunkt der Bestätigung des Entwurfs<br />
des Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister oder den Zeitpunkt der Bestätigung des Gesamtabschlusses<br />
durch den Rat zu machen. Unter die Angabepflichten fallen insbesondere personenbezogene Mandate,<br />
die von dem benannten Personenkreis in vielfältiger Form ausgeübt werden, z. B. Aufsichtsratsmandate, Beiratsmandate,<br />
Geschäftsführer- oder Vorstandstätigkeiten, Mitgliedschaften in einer Gesellschafterversammlung<br />
oder einer Verbandsversammlung, Mitgliedschaften im Verwaltungsräten, Mitgliedschaften im Kreditausschuss<br />
von Sparkassen, Mitgliedschaften im Kuratorium von Stiftungen.<br />
Aus Transparenzgründen sollten dabei auch Mandate benannt werden, die aus der beruflichen Funktion heraus<br />
entstanden sind, die bei der Gemeinde ausgeübt wird. Das Innehaben eines solchen Mandates muss dabei nicht<br />
unmittelbar als Vertreter der Gemeinde bestehen. Es sollten auch Mandate aufgrund berufsfachlicher Zusammenschlüsse<br />
angegeben werden, die neben dem Hauptberuf bestehen. In diesem Zusammenhang sollten auch<br />
Funktionen in Institutionen angegeben werden, wenn deren finanzielle Existenz aufgrund rechtlicher Verpflichtungen<br />
wesentlich durch die Gemeinde gesichert wird (institutionelle Finanzunterstützung), z. B. die Mitgliedschaft<br />
oder der Vorsitz im Aufsichtsrat oder auch die Vorstandstätigkeit in einem Verein.<br />
Über die in der Vorschrift bestimmten Pflichtangaben wird auf mögliche typische Interessenkonflikte der Verantwortlichen<br />
hingewiesen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung<br />
sind. Mit den Angaben soll die berufliche Belastung der verantwortlichen Personen aufgezeigt und deren Kompetenz<br />
erkennbar gemacht werden. Ein Verzicht auf diese Angaben ist nicht zulässig. Auch besteht keine Schutzklausel,<br />
nach der in besonderen Fällen lediglich nur eingeschränkte Angaben gemacht werden dürfen, außer das<br />
Wohl der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder würde gefährdet.<br />
Zu jedem Gesamtabschluss der Gemeinde sind daher am Schluss des Gesamtlageberichtes von jedem Einzelnen<br />
aus dem in der Vorschrift benannten Personenkreis unter Nennung des Namens individualisierte Angaben zu<br />
machen, um Auskunft über die persönlichen Verhältnisse in Bezug auf die Haushaltswirtschaft der Gemeinde zu<br />
geben. Die persönlichen Angaben dienen dazu, den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft gegenüber,<br />
die Verantwortlichkeiten für den Jahresabschluss der Gemeinde hervorzuheben und dabei eine ausrei-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1156
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
chende Auskunft über die persönlichen Verhältnisse in Bezug auf mögliche Interessenkonflikte im Zusammenhang<br />
mit der Gemeinde zu geben (vgl. Abbildung).<br />
Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde<br />
ANGABEPFLICHTEN<br />
- Familienname mit mindestens einem ausgeschriebenen<br />
Vornamen<br />
- der ausgeübte Beruf<br />
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und<br />
anderen Kontrollgremien i.S.d. § 125 Abs. 1<br />
Satz 3 des Aktiengesetzes<br />
- die Mitgliedschaft in Organen von verselbstständigten<br />
Aufgabenbereichen der Gemeinde<br />
in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher<br />
Form<br />
- die Mitgliedschaft in Organen sonstiger privatrechtlicher<br />
Unternehmen<br />
GEMEINDEORDNUNG 1157<br />
BEISPIELE FÜR MANDATE<br />
………..<br />
………..<br />
- die Mitgliedschaften in Aufsichtsräten und<br />
anderen Kontrollgremien von Aktiengesellschaften<br />
und anderen Gesellschaften,<br />
- Beirat bei Aktiengesellschaften<br />
- Mitglied der Gesellschafterversammlung<br />
(Gesellschafterausschuss), z. B. bei gemeindlichen<br />
Betrieben der Abfallbeseitigung,<br />
Abwasserbeseitigung, Energieversorgung,<br />
Stadtentwicklung, Stadtmarketing,<br />
Verkehrsinfrastruktur, Verkehrsbetrieb,<br />
Wasserversorgung, Wirtschaftsförderung,<br />
- Mitglied der Verbandsversammlung,<br />
- Mitglied des Verwaltungsrats,<br />
- Mitglied in besonderen Ausschüssen,<br />
- Mitglied einer Kommission,<br />
- Mitglied eines Fachbeirates,<br />
- Mitglied der Geschäftsführung<br />
- Mitglied im Beirat von Versicherungsgesellschaften,<br />
- Mitglied im Stiftungsrat, Beirat oder Kuratorium<br />
von Stiftungen<br />
Abbildung 238 „Die Angabepflichten der Verantwortlichen in der Gemeinde“<br />
Angabepflichtig im gemeindlichen Gesamtlagebericht sind dagegen nicht das Innehaben von Aktien und damit die<br />
grundsätzliche Zugehörigkeit zur Hauptversammlung einer Aktiengesellschaft. Auch wenn die versammelten<br />
Aktionäre als Verbund dieses Organ bilden, ist dieses Gremium nicht personenbezogen wie die anderen Organe<br />
der Aktiengesellschaft, die allesamt nach Namen gebildet werden. Die Verbindung der einzelnen Personen (Aktionäre)<br />
zur Hauptversammlung wird nur durch das Innehaben von Aktien und nicht durch Namen, Ämter oder<br />
Funktionen bestimmt.<br />
Weitere über die Pflichtangaben hinausgehende Angaben, z. B. Angaben über die Höhe der Entgelte für die<br />
Tätigkeit in Organen, werden im Zusammenhang mit dem im Gesamtlagebericht zu machenden Angaben nicht<br />
gefordert. Die Angaben hängen nicht vom pflichtgemäßen Ermessen der betreffenden Personen ab, denn es<br />
kommt nicht darauf an, ob dieser Teil der gemeindlichen Berichterstattung zum Verständnis des Gesamtabschlusses<br />
notwendig ist. Die zu machenden Angaben sind daher aus dem Blickwinkel der Adressaten des Jahresabschlusses<br />
und nicht aus dem Blickwinkel der Organmitglieder zu betrachten und zu prüfen.
4.2 Die Auskünfte der Mitglieder des Rates<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Nach der derzeitigen Rechtslage sind die Mitglieder des Rates und der Ausschüsse verpflichtet, Auskünfte über<br />
ihre wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse zu geben, soweit das für die Ausübung ihres Mandats von<br />
Bedeutung sein kann. Dabei können Name, Anschrift, der ausgeübte Beruf sowie andere vergütete und ehrenamtliche<br />
Tätigkeiten veröffentlicht werden (vgl. § 43 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>). Die Pflicht zu persönlichen Angaben, die<br />
öffentlich gemacht werden dürfen, wird durch die o.a. Vorschriften für den Bereich der gemeindlichen Haushaltswirtschaft<br />
näher bestimmt. Dadurch wird die notwendige Transparenz über mögliche Verflechtungen der Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde mit Dritten gewährleistet, die Auswirkungen auf das haushaltswirtschaftliche Handeln<br />
der Gemeinde haben können.<br />
4.3 Die Auskünfte über die Geschäftsführung der Gemeinde<br />
Für die Gemeinde besteht die gesetzliche Verpflichtung, am Schluss des Gesamtlageberichtes ausgewählte<br />
Angaben über diese Verantwortlichen in der Gemeinde zu machen, um auf mögliche typische Interessenkonflikte<br />
hinzuweisen, die im Zusammenhang mit der ausgeübten Tätigkeit stehen und dafür von Bedeutung sind (vgl. §<br />
116 Absatz 4 GO <strong>NRW</strong>). Diese Angabepflichten bieten sich als Anlass an, im Lagebericht auch Aussagen über<br />
die ordnungsgemäße Geschäftsführung dieser Verantwortlichen zu machen.<br />
Zu solchen Auskünften gehören u.a. auch Angaben über eine ausreichende Informationsversorgung und die<br />
Erfüllung der Berichtspflichten sowie Kontrollen im Sinne eines wirtschaftlichen Verwaltungshandelns zum Wohle<br />
der Gemeinde. Es können Angaben über die Arbeitsweise der Organe und über Führungspraktiken, ggf. unter<br />
Benennung gesetzlicher Standards, gemacht werden. Es bedarf nur entsprechender Angaben über die Arbeit des<br />
gesamten Gremiums und nicht einer personenbezogenen Zuordnung auf seine Mitglieder, soweit die gesetzlich<br />
vorgesehenen Gremien der Gemeinde die Verantwortung tragen. Zudem müssen nicht die sachlichen Beratungsinhalte<br />
von Sitzungen und Beratungen zum Gegenstand der Berichterstattung gemacht werden.<br />
Den Angaben über das tatsächliche Zusammenwirken nicht nur zwischen dem Rat der Gemeinde, der gemeindlichen<br />
Verwaltung und den gemeindlichen Betrieben, sondern auch zwischen dem Rat und seinen Ausschüssen<br />
sowie dem Bürgermeister und dem Verwaltungsvorstand kommt eine besondere Bedeutung zu. Unter Berücksichtigung<br />
der örtlichen Gegebenheiten bedarf es dazu ggf. auch verbindlicher Regelungen vor Ort, um Informationen<br />
aus dem gemeindlichen Bereich sicherzustellen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass der gemeindliche Gesamtlagebericht<br />
kein Marketinginstrument darstellt.<br />
5. Zu Absatz 5 (Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses):<br />
5.1 Zu Satz 1 (Aufstellungsfrist):<br />
5.1.1 Die zeitliche Einordnung<br />
Nach der Vorschrift ist der Gesamtabschluss ist innerhalb der ersten neun Monate nach dem Abschlussstichtag<br />
(31. Dezember) aufzustellen. Er baut auf dem Jahresabschluss der gemeindlichen Verwaltung und den Jahresabschlüssen<br />
der in den Gesamtabschluss einzubeziehenden gemeindlichen Betriebe auf. Die neunmonatige Frist<br />
für die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den Rat der Gemeinde dient dazu, den<br />
Abschluss technisch vorzubereiten und im Rahmen der Aufstellung die erforderlichen Entscheidungen aus Sicht<br />
und in Verantwortung der gemeindlichen Verwaltung zu treffen. Außerdem hat der Rat einen Anspruch darauf,<br />
möglichst zeitnah an das Ende des Haushaltsjahres über das Ergebnis und den Vollzug der gesamten Geschäftstätigkeit<br />
der Gemeinde und der gemeindlichen Betriebe im abgelaufenen Haushaltsjahr sowie über den Stand des<br />
Vermögens und der Schulden informiert zu werden.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1158
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Durch eine fristgerechte Zuleitung kommt der Bürgermeister seiner Pflicht nach, den Rat über alle wichtigen Angelegenheiten<br />
der Gemeindeverwaltung zu unterrichten (vgl. § 55 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Die gesetzliche Fristvorgabe<br />
soll daher den Bedürfnissen des Rates Rechnung tragen, damit der Rat seiner Kontrollfunktion nachkommen<br />
kann. Sie soll aber ebenfalls der Verwaltung der Gemeinde Rechnung tragen, die wirtschaftlichen Entscheidungen<br />
zeitnah zu treffen. Dafür müssen die Ist-Ergebnisse aus dem Handeln der Gemeinde und der Betriebe im<br />
vergangenen Haushaltsjahr sowie die daraus resultierenden Wertansätze der gemeindlichen Gesamtbilanz<br />
schnellstmöglich ermittelt werden.<br />
Die Fristvorgabe trägt damit auch zur Bedeutung und Wertigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie<br />
zur Tragfähigkeit der Entscheidung über die Entlastung des Bürgermeisters bei. Die Fristbestimmung in dieser<br />
Vorschrift berücksichtigt, dass i.d.R. nur geprüfte Jahresabschlüsse der Betriebe in den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
einbezogen werden sollen. Für die Jahresabschlüsse bestehen abhängig von der Rechtsform folgende<br />
Fristen (vgl. Abbildung).<br />
EINHEIT<br />
Gemeindliche<br />
Verwaltung<br />
Gemeindliche<br />
Eigenbetriebe<br />
Gemeindliche<br />
Kapitalgesellschaften<br />
Gemeindliche<br />
Betriebe<br />
in Form einer<br />
GmbH<br />
Gemeindliche<br />
Betriebe<br />
in Form einer<br />
Aktiengesellschaft<br />
Die Aufstellungs- und Feststellungstermine von Abschlüssen<br />
ANFORDERUNGEN BEIM JAHRESABSCHLUSS<br />
AUFSTELLUNGSFRIST<br />
Einzelabschluss<br />
innerhalb von<br />
drei Monaten<br />
nach Ablauf<br />
des Haushaltsjahres<br />
Einzelabschluss<br />
bis zum Ablauf<br />
von drei Monaten<br />
nach Ende<br />
des Wirtschaftsjahres<br />
Einzelabschluss<br />
innerhalb der<br />
ersten drei Monate<br />
des Geschäftsjahres<br />
für das vergangene<br />
Geschäftsjahr<br />
Einzelabschluss<br />
innerhalb der<br />
ersten drei Monate<br />
des Geschäftsjahres<br />
für das vergangene<br />
Geschäftsjahr<br />
Einzelabschluss<br />
innerhalb der<br />
ersten drei Monate<br />
des Geschäftsjahres<br />
für das vergangene<br />
Geschäftsjahr<br />
GEMEINDEORDNUNG 1159<br />
FESTSTELLUNGSFRIST<br />
Bis spätestens<br />
31. Dezember<br />
des dem Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres<br />
Innerhalb<br />
eines Jahres<br />
nach Ende<br />
des Wirtschaftsjahres<br />
Spätestens vor Ablauf<br />
des zwölften Monats<br />
des dem<br />
Abschlussstichtag<br />
folgenden<br />
Geschäftsjahres<br />
und Vorlagefrist<br />
beim Bundesanzeiger<br />
Bis zum Ablauf der<br />
ersten acht Monate<br />
nach dem<br />
Geschäftsjahr,<br />
und Vorlagefrist<br />
beim Bundesanzeiger<br />
Keine Frist für den<br />
Geschäftsführer und<br />
den Aufsichtsrat<br />
oder die<br />
Hauptversammlung,<br />
jedoch Vorlagefrist<br />
beim Bundesanzeiger<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 95 Absatz 3<br />
und<br />
§ 96 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
§ 26 Absatz 1 und 2<br />
EigVO<br />
§ 264 Absatz 1<br />
und<br />
§ 325 Absatz 1<br />
HGB<br />
§ 264 Absatz 1<br />
und<br />
§ 325 Absatz 1<br />
HGB<br />
§ 42a Absatz 2<br />
GmbHG<br />
§ 242, § 264 Absatz 1<br />
und<br />
§ 325 Absatz 1<br />
HGB<br />
§§ 172 und 173<br />
AktG
EINHEIT<br />
Gemeindliche<br />
Verwaltung<br />
Gemeindliche<br />
Betriebe<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Aufstellungs- und Feststellungstermine von Abschlüssen<br />
ANFORDERUNGEN BEIM GESAMTABSCHLUSS<br />
AUFSTELLUNGSFRIST<br />
Gesamtabschluss<br />
innerhalb von<br />
neun Monaten<br />
nach Ablauf<br />
des Haushaltsjahres<br />
Konzernabschluss<br />
innerhalb der<br />
ersten fünf Monate<br />
des Konzerngeschäftsjahres<br />
für das vergangene<br />
Konzerngeschäftsjahr<br />
GEMEINDEORDNUNG 1160<br />
FESTSTELLUNGSFRIST<br />
Bis spätestens<br />
31. Dezember<br />
des dem Haushaltsjahr<br />
folgenden Jahres<br />
Spätestens vor Ablauf<br />
des zwölften Monats<br />
des dem<br />
Abschlussstichtag<br />
folgenden<br />
Geschäftsjahres<br />
und Vorlagefrist<br />
beim Bundesanzeiger<br />
Abbildung 239 „Die Aufstellung- und Feststellungstermine von Abschlüssen“<br />
VORSCHRIFTEN<br />
§ 116 Absatz 1 und 5<br />
i.V.m.<br />
§ 96 Absatz 1<br />
GO <strong>NRW</strong><br />
§ 290 Absatz 1<br />
und<br />
§ 325 Absatz 1 und 3<br />
HGB<br />
Zur Fristwahrung müssen der Gemeinde die notwendigen Unterlagen und Informationen über die Abschlüsse der<br />
gemeindlichen Betriebe rechtzeitig vorliegen. Sofern ein gemeindlicher Betrieb zur Aufstellung eines Konzernabschlusses<br />
verpflichtet ist, muss dieser Abschluss ebenfalls kurzfristig wie die betrieblichen Jahresabschlüsse<br />
nach HGB-Vorschriften aufgestellt werden. Die Abschlüsse werden anschließend von den gesetzlich bestimmten<br />
Abschlussprüfern vor der Feststellung geprüft. In den örtlichen Zeitplan zur Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
sind die Fristen der gemeindlichen Betriebe über die Aufstellung und Feststellung einzubeziehen.<br />
Nachfolgende werden daher einige Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan für den gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
aufgezeigt (vgl. Abbildung).<br />
Die Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan<br />
- Termin für die Gesamtabschlussrichtlinie einschließlich Änderungen und Ergänzungen<br />
- Termin für die Durchführung der letzten Zahlungen und Buchungen<br />
- Termin für die Saldenabstimmungen<br />
- Termin für festgestellte Jahresabschlüsse und Gemeindebilanzen II<br />
- Termin für ergänzende Informationen und Berichte, z.B. für den Gesamtlagebericht<br />
- Termin für die Durchführung der konsolidierungsvorbereitenden Maßnahmen<br />
- Termin für die Durchführung der Konsolidierung<br />
- Termin für die Vorlage des aufgestellten Gesamtabschlusses an den Bürgermeister<br />
- Termin für die Zuleitung an den Rat der Gemeinde
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan<br />
- Termin für die Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat<br />
- Termin für die Anzeige an die Aufsicht und die öffentliche Bekanntmachung<br />
Abbildung 240 „Die Eckpunkte für den örtlichen Zeitplan“<br />
Für die örtliche Prüfung bei der Gemeinde ist es zulässig, bereits während der Aufstellungsphase des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses eine begleitende Abschlussprüfung einzuleiten. Gleichzeitig sollte aber auch eine laufende<br />
Überwachung erfolgen, um die gesetzlich bestimmten Termine einhalten zu können. Dafür bietet sich die<br />
Aufstellung eines eigenen Terminplans für den gemeindlichen Gesamtabschluss an, der jährlich, ggf. auch unterjährig,<br />
kalendermäßig zu aktualisieren ist.<br />
5.1.2 Die zeitgerechte Aufstellung<br />
Die Aufstellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde nach Ablauf des Haushaltsjahres darf von den Verantwortlichen<br />
in der Gemeinde nicht unangemessen verzögert werden. Es besteht die Gefahr, dass die durch den<br />
Gesamtabschluss zu gebenden Informationen über die gesamte Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Haushaltsjahres<br />
sowie die Vermittlung eines Bildes über die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde sonst ihre Bedeutung<br />
für die Adressaten des gemeindlichen Gesamtabschlusses verlieren. Zur Klärung der örtlichen Sachlage<br />
sollte daher sachverständig abgewogen und beurteilt werden, welche Daten der Gemeinde vorliegen oder Aspekte<br />
bekannt sein müssen, damit ein gemeindlicher Gesamtabschluss aufgestellt werden kann.<br />
Grundsätzlich gilt dabei, dass der Gemeinde nicht alle Daten vorliegen oder alle Aspekte vollständig bekannt<br />
sein, damit mit der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses begonnen werden kann. Es kommt wie<br />
beim Jahresabschluss der Gemeinde auch beim Gesamtabschluss auf die notwendigen Entscheidungsgrundlagen,<br />
den Nutzen für die Adressaten und die Verlässlichkeit der vorliegenden Informationen an. Diese Gegebenheiten<br />
müssen den möglichen Entscheidungsprozessen der Verantwortlichen in der Gemeinde und der Adressaten<br />
gerecht werden können.<br />
Die Erweiterung und Vervollständigung sowie die Verbesserung der notwendigen Geschäftsunterlagen der Gemeinde<br />
bleibt dabei ein wichtiges Ziel im Zeitablauf der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Die<br />
Gemeinde darf daher nicht in ein allgemeines Abwarten auf noch mögliche Informationen eintreten, z. B. aus<br />
ihren Betrieben. Eine solche Vorgehensweise ist auch vorübergehend nicht im Sinne der Ziele und Zwecke des<br />
gemeindlichen Gesamtabschlusses vertretbar.<br />
5.2 Zu Satz 2 (Verweis auf § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>):<br />
5.2.1 Die Aufstellung durch den Kämmerer<br />
Für die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sind die Vorschriften über die Aufstellung des Jahresabschlusses<br />
der Gemeinde entsprechend anzuwenden. Die Verweisung in dieser Vorschrift soll dieses sicherstellen.<br />
Der Kämmerer hat daher in Anwendung des § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> den Entwurf des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde aufzustellen. Er hat dabei die Generalnorm in Absatz 6 dieser Vorschrift zu beachten, nach der<br />
der Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde<br />
GEMEINDEORDNUNG 1161
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
vermitteln muss. Dieses Gebot kann nur unter Beachtung des Vollständigkeitsgebots nur dann erfüllt werden,<br />
wenn der Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses alle vorgesehenen Bestandteile und Anlagen umfasst.<br />
Nach der Fertigstellung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses hat der Kämmerer diesen zu unterzeichnen<br />
und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorzulegen. Er hat bei der Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde zu beachten, dass der Bürgermeister den von ihm bestätigten Entwurf innerhalb<br />
von neun Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres dem Rat zur Bestätigung zuzuleiten hat. Das gesamte Aufstellungsverfahren<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses erfordert daher eine klare Aufgabenverteilung und<br />
Terminplanung. Es ist deshalb von der Gemeinde örtlich festzulegen, wer welche Abschlussarbeiten bis zu welchem<br />
Termin zu erbringen hat. Dabei ist ein Zusammenhang mit den für den Jahresabschluss notwendigen Abstimmungsarbeiten<br />
und den zu klärenden Sachverhalten herzustellen.<br />
5.2.2 Die Bestätigung durch den Bürgermeister<br />
5.2.2.1 Die Inhalte der Bestätigung<br />
Der Bürgermeister hat den vom Kämmerer aufgestellten und ihm vorgelegten Entwurf des Gesamtabschlusses zu<br />
bestätigen. Für diese Bestätigung ist aber keine bestimmte Form vorgeschrieben. Außerdem hat der Bürgermeister<br />
im Rahmen seiner Tätigkeit das Recht, von dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf abzuweichen. Er<br />
kann eigenverantwortlich entscheiden, ob aus seiner Sicht ein Bedarf für Änderungen des Entwurfs des Gesamtabschlusses<br />
besteht und in welchem Umfang diese Änderungen vorgenommen werden sollen. Der Bürgermeister<br />
kann aber zum Entwurf auch Einschränkungen machen oder weitere Hinweise geben.<br />
Eine Abstimmung mit dem Kämmerer ist bei einem Änderungsbedarf sinnvoll und sachgerecht, aber nicht verpflichtend.<br />
Die Vornahme der Bestätigung des Entwurfs des Gesamtabschlusses stellt eine funktionale und keine<br />
persönliche Rechtshandlung des Bürgermeisters der Gemeinde dar. Soweit der Bürgermeister diese gesetzliche<br />
Pflicht aus persönlichen Gründen nicht wahrnehmen kann, ist in einem solchen Falle die Bestätigung des Entwurfs<br />
des Gesamtabschlusses unter Beachtung der geltenden Vertretungsregelungen durch den dann Vertretungsberechtigten<br />
vorzunehmen (vgl. § 68 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Die Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses durch den Bürgermeister kommt dadurch zum Ausdruck,<br />
dass dieser den ihm vorgelegten Entwurf in Form einer eigenhändigen Unterschrift unter Angabe des Datums zu<br />
unterzeichnen hat. Er erfüllt mit seiner Bestätigung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und bringt damit zum<br />
Ausdruck, dass der Entwurf aus seiner Verantwortung heraus richtig und vollständig ist, sofern er dazu keine<br />
besonderen Einschränkungen macht oder Hinweise gibt.<br />
Seine Unterzeichnung beinhaltet daher eine Vollständigkeitserklärung dahingehend, dass der Entwurf des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses alle Bestandteile und Anlagen zur Erfüllung seiner Aufgabe enthält, die dafür<br />
vorgeschrieben bzw. notwendig sind. Der Bürgermeister hat bei der Erteilung seiner Bestätigung darauf zu achten,<br />
dass er den von ihm bestätigten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses innerhalb von neun Monaten<br />
nach dem Abschlussstichtag dem Rat zur Prüfung und Bestätigung zuzuleiten hat. Mit seiner Unterschrift und<br />
dem Datum wird daher die Einhaltung der rechtlichen Vorgabe nachgewiesen.<br />
5.2.2.2 Die Informationspflichten des Bürgermeisters<br />
Der Bürgermeister hat das Recht, vom dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
abzuweichen, bevor er diese dem Rat der Gemeinde zuleitet. Weicht der Bürgermeister von<br />
dem ihm vorgelegten Entwurf ab, hat er vor der Zuleitung des Entwurfs an den Rat der Gemeinde den Kämmerer<br />
über seine abweichende Auffassung zu informieren und ihm die sich daraus ergebenden oder bereits von ihm<br />
GEMEINDEORDNUNG 1162
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
vorgenommenen Änderungen des Entwurfs offen zu legen. Dem Kämmerer steht in diesem Falle das Recht zu,<br />
eine Stellungnahme zu dem durch den Bürgermeister geänderten Entwurf des Gesamtabschlusses abzugeben.<br />
Die Befugnis des Bürgermeisters, Änderungen an dem ihm vom Kämmerer vorgelegten Entwurf des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses vornehmen zu dürfen, geht jedoch nicht so weit, dass er wegen des möglicherweise<br />
weitreichenden Umfangs seiner für notwendig angesehenen Änderungen eigenständig einen neuen Entwurf des<br />
gemeindlichen Gesamtabschlusses aufstellen darf. Das Recht zur Aufstellung des Entwurfs des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde steht gesetzlich nur dem Kämmerer und nicht dem Bürgermeister zu. Sofern wegen der<br />
Änderungen der Entwurfsfassung noch Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister bestehen<br />
bleiben, sind diese im Rahmen der Beratungen des Rates zur Bestätigung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
möglichst auszuräumen.<br />
5.2.3 Die Wirkungen der Unterzeichnungen<br />
Mit ihren Unterschriften auf dem von ihnen aufgestellten und bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
erfüllen der Kämmerer und der Bürgermeister eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung und haben damit<br />
ausreichend ihre Verantwortung als Nachweis im Sinne der Vorschrift dokumentiert. Sie bringen damit zum Ausdruck,<br />
dass der von ihnen aufgestellte Entwurf des Gesamtabschlusses aus ihrer Verantwortung heraus richtig<br />
und vollständig ist. Außerdem wird das Ergebnis des gesamten wirtschaftlichen Handelns der Gemeinde im abgelaufenen<br />
Haushaltsjahr nach festgelegten haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Regeln aufzeigt.<br />
Der gemeindliche Gesamtabschluss muss daher unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde vermitteln, sofern der Kämmerer und/oder der Bürgermeister dazu keine besonderen<br />
Einschränkungen machen oder Hinweise geben. Die Verpflichtung zur Unterzeichnung des Entwurfs beinhaltet<br />
dabei nicht, dass der Kämmerer und der Bürgermeister sämtliche Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses einzeln zu unterzeichnen haben. Der Gesamtabschluss ist vielmehr buchtechnisch so zusammenzufassen,<br />
dass erkennbar und nachvollziehbar wird, dass sich die Unterschriften des Kämmerers und<br />
des Bürgermeisters auf die Gesamtheit aller Teile beziehen.<br />
5.2.4 Die Zuleitung an den Rat<br />
Der Bürgermeister hat in Anwendung des § 95 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong> den Entwurf des Gesamtabschlusses an den<br />
Rat zu Bestätigung zuzuleiten. Durch den gemeindlichen Gesamtabschluss legt der Bürgermeister deshalb Rechenschaft<br />
gegenüber dem Rat ab und legt dar, wie er seinen Auftrag ausgeführt hat, zu welchem Ergebnis die<br />
gesamte Haushaltswirtschaft im Verlaufe des Haushaltsjahres geführt hat, welche Auswirkungen sich daraus auf<br />
das gesamte Vermögen und die gesamten Schulden der Gemeinde ergeben und welche Chancen und Risiken<br />
sich insgesamt für die künftige Gesamtentwicklung der Gemeinde ergeben. Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses an den Rat dient daher dazu, dem Rat die Informationen für seine gesetzlich<br />
vorgesehene Beschlussfassung zukommen zu lassen. Sie bedeutet jedoch nicht, dass der Rat den Entwurf (des<br />
Gesamtabschlusses) unmittelbar festzustellen hat. Vielmehr nimmt der Rat den Entwurf im Rahmen der Zuleitung<br />
nur entgegen, um ihm dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung weiterzuleiten.<br />
Nach Durchführung der gesetzlich vorgesehenen Prüfung hat der Rat die Feststellung des ihm vom Bürgermeister<br />
vorgelegten Gesamtabschlusses vornehmen. Andererseits dient die Zuleitung der gemeindlichen Gesamtabschlussunterlagen<br />
an den Rat auch dazu, den Ratsmitgliedern die nötigen Informationen über die gesamte gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft zu geben, damit diese die ihnen zustehende eigene Mitwirkung bei der Bestätigung<br />
des Gesamtabschlusses ausüben können. Der Bürgermeister, der die Zuleitung des Entwurfs des Gesamt-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1163
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
abschlusses an den Rat veranlasst, kann im Rahmen seiner Vorlage bereits darlegen, wie von ihm die gesamte<br />
gemeindliche Haushaltswirtschaft entsprechend dem Auftrag des Rates ordnungsgemäß ausgeführt wurde.<br />
5.2.5 Der Vollzug der Zuleitung<br />
5.2.5.1 Die Ratsbeteiligung vor der Prüfung<br />
Der Adressat der Zuleitung des vom Bürgermeister bestätigten Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
mit seinen Anlagen ist der Rat der Gemeinde, als Kollegialorgan, das seine Beschlüsse in Sitzungen fasst (Sitzungsprinzip)<br />
und nicht das einzelne Ratsmitglied. Die Zuleitung des bestätigten Entwurfs des Gesamtabschlusses<br />
mit seinen Anlagen an den Rat der Gemeinde wird in der gemeindlichen Praxis i.d.R. dadurch vollzogen,<br />
dass durch den Bürgermeister ein entsprechender Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung der nächsten<br />
Sitzung des Rates gesetzt wird, denn er hat die Ratssitzungen einzuberufen (vgl. § 47 Absatz 1 S. 1 GO <strong>NRW</strong>)<br />
und die Tagesordnung in eigener Verantwortung festzulegen (vgl. § 48 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Im Rahmen der beschlussfähigen<br />
Zusammenkunft des Rates (Sitzung) kann dann die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses als erledigt betrachtet werden.<br />
Für die weiteren Beratungen bzw. die Verweisung an den Rechnungsprüfungsausschuss ist es wichtig, dass<br />
jedes Ratsmitglied über ausreichende Beratungsunterlagen über die abgeschlossene gesamte gemeindliche<br />
Haushaltswirtschaft verfügen kann, denn ihm stehen hinsichtlich der Beschlussfassung eigene Mitwirkungsrechte<br />
zu. Es muss daher gewährleistet werden, dass der Rat der Gemeinde nach der Prüfung sachgerecht die Bestätigung<br />
des ihm vorgelegten Gesamtabschlusses mit seinen Anlagen treffen kann.<br />
In den Fällen, in denen der Kämmerer von der ihm gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, eine<br />
abweichende Stellungnahme zu dem vom Bürgermeister bestätigten Entwurf des Gesamtabschlusses abzugeben,<br />
ist der Bürgermeister verpflichtet, diese Stellungnahme mit dem Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
dem Rat vorzulegen. In der betreffenden Ratssitzung besteht dann für Bürgermeister und auch für den<br />
Kämmerer ein Rederecht, sodass die Ergebnisse aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr und die damit verbundene<br />
Zielerreichung sowie die Chancen und Risiken für die wirtschaftliche Gesamtentwicklung der Gemeinde ggf.<br />
aus unterschiedlichen Sichten dargestellt werden.<br />
5.2.5.2 Die Ratsbeteiligung nach der Prüfung<br />
Der vom Bürgermeister bestätigte Entwurf des gemeindlichen Gesamtabschlusses mit seinen Anlagen ist dem<br />
Rat der Gemeinde zur Bestätigung zuzuleiten. Der Adressat der Vorlage ist damit grundsätzlich der Rat als Kollegialorgan.<br />
Aus dem Zusammenspiel dieser Regelung mit der haushaltsrechtlichen Regelung, das der Rat den<br />
vom Rechnungsprüfungsausschuss geprüften Gesamtabschluss zu bestätigen hat (vgl. Absatz 1 der Vorschrift),<br />
kann abgeleitet werden, dass die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den Rat<br />
auch dann als vollzogen anzusehen ist, wenn der Entwurf unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss übergeben<br />
und gleichzeitig der Rat in einer Vorlage darüber unterrichtet wird. Eine solche Vorgehensweise ist als<br />
sachgerecht im Sinne der Bestätigung des Gesamtabschlusses durch den Rat anzusehen, denn dem Rat werden<br />
keine Rechte vorenthalten, noch wird er bei einem solchen Verfahren ausgeschlossen.<br />
Der Rat kann im Wege der Unterrichtung das Gesamtjahresergebnis sowie Eckwerte der wirtschaftlichen Lage<br />
der Gemeinde zur Kenntnis nehmen, wie es auch bei einer Zuleitung an den Rat bzw. über den Rat an den<br />
Rechnungsprüfungsausschuss möglich ist. Solche Eckwerte können z.B. Daten aus der Ergebnisrechnung, der<br />
Finanzrechnung und der Bilanz sein, wobei die Ratsvorlage auch wichtige mit den Bestandteilen des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses in Verbindung stehende wesentliche Feststellungen enthalten sollte, z. B. Informationen<br />
aus dem Gesamtanhang sowie Einschätzungen aus dem Gesamtlagebericht (vgl. §§ 37 ff. GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1164
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die unmittelbare Übergabe des zu prüfenden Gesamtabschlusses an den Rechnungsprüfungsausschuss ist auch<br />
deshalb vertretbar, weil die Beteiligung anderer Ausschüsse des Rates, z.B. des Finanzausschusses, nicht die<br />
vorherige Beteiligung des Rates erfordert. Die Verkürzung des Verfahrensweges führt daher materiell zu keinen<br />
Einschnitten der Rechte noch der Zwecke, auf die die haushaltsrechtlichen Vorschriften ausgerichtet sind. In die<br />
örtliche Abwägung, ob eine direkte Übergabe des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses an den<br />
Rechnungsprüfungsausschuss erfolgen soll, müssen daher die genannten Gegebenheiten, aber auch die Einhaltung<br />
der gesetzlich bestimmten Frist für die Bestätigung des Gesamtabschlusses, bis spätestens 31. Dezember<br />
des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres, einbezogen werden.<br />
Eine unmittelbare Übergabe des Entwurfs an die örtliche Rechnungsprüfung ist jedoch nicht zulässig. Diese<br />
Sachlage gilt auch dann, wenn der Rechnungsprüfungsausschuss gleichzeitig unterrichtet wird. Es bedarf immer<br />
eines Prüfungsauftrages, der jedoch nicht von der gemeindlichen Verwaltung erteilt werden kann, weil ihr Handeln<br />
auch Gegenstand der Abschlussprüfung ist. Die Zuleitung des Entwurfs des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
an den Rat ist als vollzogen anzusehen, wenn der Entwurf unmittelbar dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
übergeben und gleichzeitig der Rat unterrichtet wird.<br />
6. Zu Absatz 6 (Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses):<br />
6.1 Zu Satz 1 (Zwecke der Prüfung des Gesamtabschlusses):<br />
6.1.1 Allgemeine Sachlage<br />
Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses obliegt dem Rechnungsprüfungsausschuss des Rates der<br />
Gemeinde, der sich dazu der örtlichen Rechnungsprüfung bedient (vgl. § 59 GO <strong>NRW</strong>). Der Gesamtabschluss ist<br />
daher nicht noch ein eigenständiger Gegenstand der überörtlichen Prüfung nach § 105 GO <strong>NRW</strong>. Der Inhalt der<br />
Prüfung des Gesamtabschlusses sowie die Darstellung des Ergebnisses dieser Prüfung werden in dieser Vorschrift<br />
näher bestimmt. Es wird dazu unter Bezugnahme auf den örtlichen Prüfungsgegenstand klargestellt, dass<br />
in einem Bestätigungsvermerk das Ergebnis der Prüfung zusammengefasst und beurteilt wird, ob der Gesamtabschluss<br />
den rechtlichen Bestimmungen entspricht und dieser unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
Buchführung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt.<br />
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat bei der Gesamtabschlussprüfung zu beachten, dass der Rat der Gemeinde<br />
bis zum 31. Dezember des dem Haushaltsjahr folgenden Jahres den Gesamtabschluss zu bestätigen hat (vgl.<br />
§ 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>). Er hat daher den Ablauf seiner Prüfung entsprechend zu gestalten.<br />
Durch diese Zielbestimmung bekommt die Prüfung des Gesamtabschlusses durch den Rechnungsprüfungsausschuss<br />
eine Kontroll-, Informations- und Beglaubigungsfunktion. Diese Vorschrift stellt zudem einen allgemeinen<br />
Rechnungslegungsgrundsatz dar, der als Generalnorm die Vorlage eines den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechenden Bildes der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde unter Beachtung der Generalnorm für den<br />
Gesamtabschluss gewährleisten soll.<br />
Die Generalnorm enthält dazu die Vorgabe, dass der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter<br />
Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung abgeben muss. Außerdem dient die Generalnorm als<br />
Leitlinie, um örtliche Konsolidierungssachverhalte und Besonderheiten zu klären. In diesem Zusammenhang ist z.<br />
B. der Grundsatz der Wesentlichkeit immer dann anzuwenden, wenn dadurch der Einblick in die Vermögens-,<br />
Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde verbessert wird. Der notwendige Abwägungsprozess<br />
ist dabei vom Rechnungsprüfungsausschuss unter Berücksichtigung der vorliegenden örtlichen Gegebenheiten<br />
vorzunehmen.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1165
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Bei der Erstellung des Bestätigungsvermerks als Ergebnis der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
hat der Rechnungsprüfungsausschuss zu berücksichtigen, dass auch die Jahresabschlüsse der gemeindlichen<br />
Verwaltung und der Betriebe der Gemeinde geprüft sind. Die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
kann erst dann als abgeschlossen angesehen werden, wenn auch die Prüfung der Jahresabschlüsse, auf die der<br />
Gesamtabschluss aufgebaut ist, mit Bestätigungsvermerken abgeschlossen worden ist. Der Bestätigungsvermerk<br />
für den gemeindlichen Gesamtabschluss sollte daher erst nach diesem Zeitpunkt aufgestellt werden. Es dürfte<br />
sonst ein erhebliches Risiko für das Prüfungsurteil aus der Abschlussprüfung bestehen.<br />
6.1.2 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung<br />
6.1.2.1 Das Regelsystem der Grundsätze<br />
Das gemeindliche Haushaltsrecht stellt wie das Handelsrecht die GoB in einen Zusammenhang mit den gesetzlichen<br />
Vorschriften über den Jahresabschluss der Gemeinde. Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung sind<br />
ein gesetzlich verankertes Regelungssystem, stehen jedoch nicht über dem Gesetz. Sie können sich als unbestimmter<br />
Rechtsbegriff nur im Rahmen der gesetzlichen Regelungen unter Beachtung von Sinn und Zweck des<br />
Gesetzes oder einzelner Vorschriften entwickeln.<br />
Als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ist daher jedes Verfahren und jede Methode anzuerkennen, die<br />
dazu führen, dass gesetzliche Regelungen im Einzelfall ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewandt werden.<br />
Folgende allgemeine Grundsätze gelten als Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der Vollständigkeit<br />
Grundsatz<br />
der Richtigkeit<br />
und Willkürfreiheit<br />
Grundsatz<br />
der Verständlichkeit<br />
Grundsatz<br />
der Aktualität<br />
GEMEINDEORDNUNG 1166<br />
INHALTE DES GRUNDSATZES<br />
In der Buchführung sind alle Geschäftsvorfälle sowie die Vermögens-<br />
und Schuldenlage vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet<br />
zu erfassen und zu dokumentieren. Daraus folgt das Erfordernis<br />
des systematischen Aufbaus der Buchführung unter Aufstellung<br />
eines Kontenplans, das Prinzip der vollständigen und verständlichen<br />
Aufzeichnung sowie das Belegprinzip, d. h. die Grundlage für<br />
die Richtigkeit der Buchung bildet den Buchungsbeleg mit der<br />
Festlegung „Keine Buchung ohne Beleg.“ Dazu zählt auch die<br />
Einhaltung der vorgesehenen Aufbewahrungsfristen.<br />
Die Aufzeichnungen über die Geschäftsvorfälle durch die Gemeinde<br />
müssen die Realität möglichst genau abbilden, sodass die Informationen<br />
daraus begründbar und nachvollziehbar sowie objektiv richtig<br />
und willkürfrei sind. Sie müssen sich in ihren Aussagen mit den<br />
zugrunde liegenden Dokumenten decken und der Buchführungspflichtige<br />
bestätigen kann, dass die Buchführung eine getreue<br />
Dokumentation seiner Geschäftsvorfälle nach den rechtlichen<br />
Bestimmungen und den GoB erfolgt.<br />
Die Informationen des Rechnungswesens sind für den Rat und die<br />
Bürger als Öffentlichkeit so aufzubereiten und verfügbar zu machen,<br />
dass die wesentlichen Informationen über die Vermögens-<br />
und Schuldenlage klar ersichtlich und verständlich sind.<br />
Es ist ein enger zeitlicher Bezug zwischen dem Zeitraum, über den<br />
Rechenschaft gegeben wird, und der Veröffentlichung der Rechenschaft<br />
herzustellen.
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)<br />
GRUNDSATZ<br />
Grundsatz<br />
der Relevanz<br />
Grundsatz<br />
der Stetigkeit<br />
Grundsatz<br />
des Nachweises<br />
der Recht- und<br />
Ordnungsmäßigkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 1167<br />
INHALTE DES GRUNDSATZES<br />
Das Rechnungswesen muss die Informationen bieten, die zur<br />
Rechenschaft notwendig sind, sich jedoch im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit<br />
und Verständlichkeit auf die relevanten Daten beschränken.<br />
Dabei soll der Aufwand der Informationsbeschaffung in<br />
einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Informationsbereitstellung<br />
stehen.<br />
Die Grundlagen des Rechnungswesens, insbesondere die Methoden<br />
für Ansatz und Bewertung des Vermögens, sollen in der Regel<br />
unverändert bleiben, sodass eine Stetigkeit im Zeitablauf erreicht<br />
wird. Notwendige Anpassungen sind besonders kenntlich zu machen.<br />
Im Jahresabschluss ist über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde zutreffend Rechenschaft abzulegen.<br />
Abbildung 241 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung (GoB)“<br />
Die GoB sollen sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen Zeit einen Überblick<br />
über die Aufzeichnung von Buchungsvorfällen und die Aufzeichnung von Vermögens- und Schuldenpositionen<br />
verschaffen kann und Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden, aber auch, dass diesem Dritten ein qualifizierter<br />
Einblick in die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde möglich ist. In der praktischen<br />
Anwendung können sich aber ggf. Zielkonflikte ergeben. Dann ist es bei der örtlichen Ausgestaltung des<br />
Rechnungswesens notwendig, zwischen konkurrierenden Sachverhalten unter Beachtung der o.a. Grundsätze<br />
eine Abwägung vorzunehmen. Bedarf es dabei einer Auslegung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung,<br />
sind dazu i.d.R. die juristischen Auslegungskriterien heranzuziehen.<br />
6.1.2.2 Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze<br />
Für den gemeindlichen Gesamtabschluss spielen auch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze eine wichtige<br />
Rolle. Jeder dieser Grundsätze soll sicherstellen, dass ein sachverständiger Dritter sich in einer angemessenen<br />
Zeit einen Überblick über die Aufzeichnung von gemeindlichen Geschäftsvorfällen und die Aufzeichnung von<br />
Vermögens- und Schuldenpositionen verschaffen kann. Durch die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze<br />
sollen auch Manipulationsmöglichkeiten verhindert werden. Sie lassen sich in folgende Grundsätze untergliedern<br />
(vgl. Abbildung).<br />
Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze<br />
GRUPPE<br />
Allgemein<br />
geltende Grundsätze<br />
Bilanzierungsgrundsätze<br />
ZUGEORDNETE GRUNDSÄTZE<br />
- Grundsatz der Bilanzidentität;<br />
- Grundsatz der Bilanzkontinuität,<br />
- Grundsatz der Wesentlichkeit,<br />
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit,<br />
- Aktivierungsgrundsatz,
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze<br />
GRUPPE<br />
Bewertungsgrundsätze<br />
GEMEINDEORDNUNG 1168<br />
ZUGEORDNETE GRUNDSÄTZE<br />
- Passivierungsgrundsatz,<br />
- Grundsatz der Vollständigkeit,<br />
- Grundsatz des Saldierungsverbots,<br />
- Grundsatz der Pagatorik,<br />
- Grundsatz der stichtagsbezogenen Bewertung,<br />
- Grundsatz der Einzelbewertung<br />
- Grundsatz der Vorsicht, auch als<br />
- Realisationsprinzip,<br />
- Imparitätsprinzip,<br />
- Niederstwertprinzip,<br />
- Höchstwertprinzip,<br />
- Grundsatz der Bewertungsstetigkeit.<br />
Abbildung 242 „Die Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze“<br />
Es soll aber durch die Grundsätze auch erreicht werden, dass diesem Dritten ein qualifizierter Einblick in die<br />
Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde möglich ist. Zudem sorgt die Auslegung<br />
der GoB durch Rechtsprechung und Literatur mittelbar für eine dynamische Anpassung des Rechts über das<br />
gemeindliche Rechnungswesen an die aktuellen nationalen und internationalen Entwicklungen.<br />
6.1.2.3 Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung<br />
Handelsrechtlich haben sich zum Konzernabschluss die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung<br />
(GoK) entwickelt, die auch beim Gesamtabschluss der Gemeinde zu beachten sind. Diese Grundsätze sollen im<br />
Rahmen des Gesamtabschlusses gewährleisten, dass die Zusammenfassung der Jahresabschlüsse der einbezogenen<br />
Betriebe unter Anwendung der maßgeblichen Einheitstheorie erfolgt und der Gesamtabschluss ein Bild<br />
über die wirtschaftliche Lage der Gemeinde vermittelt, als wäre die gemeindliche Verwaltung zusammen mit den<br />
einbezogenen Betrieben der Gemeinde eine einzige wirtschaftliche Einheit (vgl. Abbildung).<br />
Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung<br />
- Grundsatz der Fiktion der rechtlichen Einheit (Einheitstheorie)<br />
- Grundsatz der Einheitlichkeit (der Abschlussstichtage, der Währung, des Ausweises<br />
- Grundsatz der Vollständigkeit (des Konsolidierungskreises)<br />
- Grundsatz der Einheitlichkeit der Bilanzierung und Bewertung<br />
- Grundsatz der Stetigkeit der Konsolidierungsmethoden (zeitlich und sachlich)<br />
- Grundsatz der Eliminierung konzerninterner Beziehungen<br />
- Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Wesentlichkeit<br />
Abbildung 243 „Die Grundsätze ordnungsmäßiger Konzernrechnungslegung“
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Die GoK ergänzen in diesem Sinne die für den gemeindlichen Gesamtabschluss einschlägigen Vorschriften sowie<br />
die von der Gemeinde anzuwendenden Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung. Über diese Grundsätze<br />
hinaus kommen durch die Verweise auf gemeindliche Vorschriften über den Jahresabschluss auch haushaltsrechtliche<br />
Grundsätze zur Anwendung.<br />
6.1.3 Die „Generalnorm“<br />
6.1.3.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Regelung in der Vorschrift, dass der gemeindliche Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermitteln muss,<br />
stellt die „Generalnorm“ für die Aufstellung und Feststellung des Gesamtabschlusses der Gemeinde dar. Unter<br />
Berücksichtigung dieser Norm sind Zweifelsfragen bei der Auslegung und Anwendung von haushaltsrechtlichen<br />
Einzelvorschriften zu klären. Sie ersetzt dadurch aber nicht die einzelnen Bestimmungen.<br />
Die Norm kann im Einzelfall vielmehr bewirken, dass die Gemeinde im Gesamtanhang nach § 51 Absatz 2<br />
GemHVO <strong>NRW</strong> weitere Informationen über wichtige örtliche Sachverhalte geben muss, damit der gemeindliche<br />
Gesamtabschluss die von ihm gesetzlich geforderte Aussagekraft hinsichtlich der Vermögens-, Schulden-, Ertrags-<br />
und Finanzgesamtlage der Gemeinde als Bild der wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde erreicht.<br />
Dabei gilt, dass bei diesen vier Bereichen keine Rangfolge besteht und der gemeindliche Gesamtabschluss deshalb<br />
für diese vier Bereiche gleichwertig ein entsprechendes Bild der jeweiligen Lage vermitteln muss. Die Gemeinde<br />
hat dafür Sorge zu tragen, dass möglichst keiner dieser Bereiche zugunsten anderer Bereiche vernachlässigt<br />
wird.<br />
6.1.3.2 Der Begriff „Vermögensgesamtlage“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Vermögensgesamtlage“, für<br />
den es keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung<br />
und damit an den Regelungen für die Vermögensgegenstände, die auf der Aktivseite der gemeindlichen<br />
Gesamtbilanz anzusetzen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben ein Wirtschaftsgut<br />
dadurch als Vermögensgegenstand charakterisiert wird, das mit ihm ein wirtschaftlicher Wert vorliegt,<br />
das Wirtschaftsgut selbstständig nutzungsfähig und bewertbar ist. Die auf der Aktivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz<br />
angesetzten Vermögensgegenstände dienen daher dazu, dass die Gesamtbilanz damit ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögensgesamtlage der Gemeinde vermitteln kann. Ergänzende<br />
Angaben zum Vermögen der Gemeinde enthält der Gesamtanhang nach § 51 Absatz 2 GemHVO <strong>NRW</strong>.<br />
6.1.3.3 Der Begriff „Schuldengesamtlage“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Schuldengesamtlage“, für den<br />
es keine gesetzliche Definitionen und keine einheitliche Begriffsbestimmungen gibt, an der kaufmännischen Auslegung.<br />
Es ist dabei zu berücksichtigen, dass im allgemeinen Wirtschaftsleben, ausgehend von der Gesamtbilanz<br />
der Begriff „Schuldengesamtlage“ dadurch abgegrenzt wird, dass nicht das Eigenkapital und die Sonderposten<br />
sowie die passive Rechnungsabgrenzung dazu zu zählen sind. Die auf der Passivseite der gemeindlichen Gesamtbilanz<br />
angesetzten Verbindlichkeiten dienen daher dazu, dass die Gesamtbilanz damit ein den tatsächlichen<br />
Verhältnissen entsprechendes Bild der Schuldengesamtlage der Gemeinde vermitteln kann.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1169
6.1.3.4 Der Begriff „Ertragsgesamtlage“<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Ertragsgesamtlage“, für den es<br />
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung<br />
und damit an den Regelungen über die gemeindliche Gesamtergebnisrechnung, denn dieses Werk stellt eine<br />
zeitraumbezogene Rechnung dar, in der das Zustandekommen des Erfolgs der Gemeinde nach Arten, Höhe und<br />
Quellen abgebildet wird.<br />
Die Gesamtergebnisrechnung ist unter Beachtung des Grundsatzes der Ergebnisspaltung aufgebaut, sodass die<br />
ordentlichen und die außerordentlichen Ergebniskomponenten darin getrennt voneinander aufgezeigt werden.<br />
Dadurch werden Informationen darüber geliefert, in welchem Umfang und aus welchem Anlass sich das Eigenkapital<br />
der Gemeinde innerhalb eines Haushaltsjahres verändert hat. Die Ertragslage weist daher das Gesamtergebnis<br />
des abgelaufenen Haushaltsjahres der Gemeinde aus.<br />
6.1.3.5 Der Begriff „Finanzgesamtlage“<br />
Das Haushaltsrecht für Gemeinden orientiert sich bei der Auslegung des Begriffs „Finanzgesamtlage“, für den es<br />
keine gesetzliche Definition und keine einheitliche Begriffsbestimmung gibt, an der kaufmännischen Auslegung<br />
und damit an den Regelungen über die Kapitalflussrechnung nach DRS 2. Dieses ermöglicht eine zeitraumbezogene<br />
Rechnung zur Bestimmung des Finanzmittelfonds, denn im Rahmen des Gesamtabschlusses der Gemeinde<br />
wird die gemeindliche Finanzgesamtlage auf der Grundlage der Veränderungen des Finanzmittelfonds beurteilt.<br />
Der gemeindliche Gesamtabschluss wird mit einer Gesamtkapitalflussrechnung zusätzlich zur Gesamtbilanz<br />
und Gesamtergebnisrechnung seiner Aufgabe besser gerecht.<br />
Die dazu die geforderte Gesamtkapitalflussrechnung (vgl. § 51 Absatz 3 GemHVO <strong>NRW</strong> ist nach der Vorschrift<br />
unter Beachtung des Deutschen Rechnungslegungsstandards Nr. 2 (DRS 2) in der vom Bundesministerium der<br />
Justiz (BMJ) nach § 342 Absatz 2 HGB bekannt gemachten Form aufzustellen. Nach diesem Rechnungslegungsstandard<br />
stellt die Kapitalflussrechnung zeitbezogen die Zahlungsströme der wirtschaftlichen Gesamtheit „Gemeinde“<br />
dar, die zur Veränderung des Zahlungsmittelbestandes führen, und gibt Auskunft darüber, wie die Kernverwaltung<br />
der Gemeinde zusammen mit ihren Betrieben, soweit diese in den Gesamtabschluss einbezogen<br />
sind, die finanziellen Mittel erwirtschaftet.<br />
6.1.4 Die Prüfung bei Entbehrlichkeit des Gesamtabschlusses<br />
Die Vorschrift des § 116 GO <strong>NRW</strong> enthält keine gesonderte Ausnahmeregelung, die es ermöglicht, dass die Gemeinde<br />
generell von der Aufstellung eines gemeindlichen Gesamtabschlusses befreit ist. Bei einzelnen Gemeinden<br />
können besondere Fallgestaltungen im Rahmen ihrer Beteiligungen vorliegen, die dazu führen, dass für die<br />
Gemeinde die Aufstellung eines Gesamtabschlusses entbehrlich wird. Ein solcher Sachverhalt liegt z.B. vor,<br />
wenn die Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb verfügt, denn dann liegt die wichtigste Voraussetzung<br />
für einen gemeindlichen Gesamtabschluss, dass ein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Kernverwaltung<br />
der Gemeinde und einem ihrer Betriebe besteht, nicht vor.<br />
Das Fehlen dieser Voraussetzung kann nicht dadurch geheilt werden, dass die betreffende Gemeinde über Betriebe<br />
verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. In solchen Fällen erlischt jedoch nicht die in<br />
dieser Vorschrift enthaltene ausdrückliche Pflicht zur Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses. Vielmehr<br />
ist sie dann vom Rechnungsprüfungsausschuss in der Art und Weise auszuüben, dass zu prüfen ist, ob örtlich die<br />
Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorliegen. Er hat<br />
dabei die örtliche Abwägung zu prüfen und festzustellen, ob das daraus entstandene Ergebnis zutreffend ist.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1170
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
6.2 Zu Satz 2 (Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung):<br />
Nach der Vorschrift erstreckt sich die Prüfung des Gesamtabschlusses darauf, ob die gesetzlichen Vorschriften<br />
und die sie ergänzenden Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen beachtet worden sind. Die<br />
Prüfung der von der Gemeinde zu beachtenden rechtlichen Vorschriften stellt daher eine reine Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfung<br />
im Rahmen der gemeindlichen Gesamtabschlussprüfung dar. Diese Vorgabe ändert<br />
sich auch nicht durch das Prüfungsziel, ob der Gesamtabschluss der Gemeinde ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde unter Beachtung<br />
der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ergibt. Die Prüfung der Einhaltung der haushaltsrechtlichen<br />
Bestimmungen im Rahmen der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bezieht sich auf die Vorschriften<br />
über die Rechnungslegung bzw. der Konsolidierung, solange es noch keine verbindlichen Vorgaben<br />
über eine Gesamtplanung und haushaltsmäßige Ausführung auf der Ebene des Gesamtabschlusses gibt, die mit<br />
dem Gesamtabschluss abgerechnet wird.<br />
6.3 Zu Satz 3 (Prüfung des Gesamtlageberichtes):<br />
Der Gesamtlagebericht ist daraufhin zu prüfen, ob er mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss in Einklang steht<br />
und ob seine sonstigen Angaben nicht eine falsche Vorstellung von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und<br />
Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Die Angaben im Gesamtlagebericht dürfen nicht keine falsche Vorstellung<br />
von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde erwecken. Außerdem<br />
muss im Gesamtlagebericht auch zu den künftigen Chancen und Risiken der Gemeinde Auskunft gegeben werden,<br />
die der Prüfer einzuschätzen hat. Dabei kann er die „Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung“<br />
als Beurteilungsmaßstäbe heranziehen. Der jährliche Gesamtlagebericht der Gemeinde hat daher eine umfassende<br />
und vielfältige Ergänzungsfunktion zum gemeindlichen Gesamtabschluss. Seine Aussagen müssen daher<br />
klar, sorgfältig abgewogen und zeitnah sein.<br />
Bei seiner Aufstellung sind die Grundsätze ordnungsmäßiger Lageberichterstattung (GoL) zu beachten. Für die<br />
äußere Gestaltung des Gesamtlageberichts, seinen Aufbau und Umfang sind jedoch keine besonderen Formvorgaben<br />
vorgegeben worden. Die Fülle der Informationen verlangt aber eine grundlegende Strukturierung. Auch die<br />
Gliederung des Gesamtlageberichts muss mit ihren einzelnen Elementen dazu beitragen, dass der Gesamtlagebericht<br />
der Gemeinde im Zusammenhang mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde vermittelt.<br />
Die Prüfungshandlungen sind nach den gleichen Grundsätzen vorzunehmen, wie sie bei der Prüfung der<br />
Bestandteile des gemeindlichen Gesamtabschlusses zur Anwendung kommen.<br />
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde kein Prüfungsgegenstand<br />
ist, auch wenn dieser Bericht dem gemeindlichen Gesamtabschluss als Anlage beizufügen ist (vgl. § 117 GO<br />
<strong>NRW</strong>). Diese Nichteinbeziehung des gemeindlichen Beteiligungsberichtes in die Prüfung des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde nach § 116 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong> lässt sich aus den Absätzen 1 und 6 des § 116 GO <strong>NRW</strong> ableiten,<br />
denn diese benennen ausdrücklich die in die Gesamtabschlussprüfungen einzubeziehenden Teile, zu denen nicht<br />
der Beteiligungsbericht gehört.<br />
6.4 Zu Satz 4 (Verweis auf § 101 Absatz 2 bis 8 GO <strong>NRW</strong>):<br />
6.4.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Verweisung in der Vorschrift auf § 101 Absatz 2 bis 8 GO <strong>NRW</strong> stellt klar, dass die Regelungen über die<br />
Prüfung des Jahresabschlusses auf den Gesamtabschluss entsprechend anzuwenden sind. Von der Möglichkeit<br />
GEMEINDEORDNUNG 1171
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
der Stellungnahme des Bürgermeisters (vgl. § 101 Absatz 2 GO <strong>NRW</strong>) über die Beurteilung des Prüfungsergebnisses<br />
mit Bestätigungsvermerk (vgl. § 101 Absatz 3 - 5 GO <strong>NRW</strong>) sowie des Lageberichtes und der Chancen<br />
und Risiken der Gemeinde (vgl. § 101 Absatz 6 GO <strong>NRW</strong>) bis zur Festlegung, dass sich der Rechnungsprü-<br />
fungsausschuss zur Durchführung der Prüfung der örtlichen Rechnungsprüfung bedienen soll, soll eine entsprechende<br />
Anwendung der Prüfungshandlungen bestehen.<br />
6.4.2 Die Inhalte des Bestätigungsvermerks für den Gesamtabschluss<br />
Über Art und Umfang der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie über das Ergebnis der Prüfung<br />
ist ein Prüfungsbericht durch den Rechnungsprüfungsausschuss zu erstellen (vgl. § 101 GO <strong>NRW</strong>). Dieser hat<br />
das Ergebnis der Prüfung in einem Bestätigungsvermerk zusammenzufassen. Der Bestätigungsvermerk soll<br />
dabei den Gegenstand, die Art und den Umfang der Prüfung beschreiben. Es sind dabei die angewandten Rechnungslegungsgrundsätze<br />
und Prüfungsgrundsätze anzugeben. Der abzugebende Bestätigungsvermerk soll aber<br />
auch eine Beurteilung des Prüfungsergebnisses enthalten.<br />
Durch die Tenorierung entstehen fachliche Grundsätze und Klarstellungen, damit detaillierte Aussagen im Bestätigungsvermerk<br />
gemacht werden und dieser das getroffene Gesamturteil wieder spiegelt, denn der Inhalt des<br />
Bestätigungsvermerks wird durch das Ziel der Gesamtabschlussprüfung bestimmt. Der Bestätigungsvermerk<br />
entfaltet eine rechtliche Wirkung dadurch, dass erst nach seiner Erstellung und Unterzeichnung gilt die Gesamtabschlussprüfung<br />
als abgeschlossen und der gemeindliche Gesamtabschluss als geprüft. Erst danach kann der<br />
gemeindliche Gesamtabschluss vom Rat der Gemeinde bestätigt werden.<br />
Die Beurteilung des Prüfungsergebnisses soll zudem allgemein verständlich und problemorientiert unter Berücksichtigung<br />
des Umstandes erfolgen, dass Rat und Verwaltungsvorstand der Gemeinde den Gesamtabschluss zu<br />
verantworten haben. In diesem Zusammenhang ist auch auf Risiken, die die stetige Aufgabenerfüllung und die<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde insgesamt gefährden, gesondert einzugehen. Die Vorschrift benennt dazu vier<br />
Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks. Der Rechnungsprüfungsausschuss kann einerseits<br />
einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilen. Der Ausschuss kann aber in besonderen Einzelfällen<br />
auch erklären, dass sich im Rahmen seiner Prüfung außerstande sieht, ein Urteil über den vorliegenden Gesamtabschluss<br />
abzugeben (vgl. Abbildung).<br />
Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks<br />
Aus dem Bestätigungsvermerk des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
muss sich deshalb zweifelsfrei ergeben<br />
- ob der einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk oder<br />
- einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt oder<br />
- den Bestätigungsvermerk aufgrund von Beanstandungen versagt oder<br />
- der Bestätigungsvermerk deshalb versagt wird, weil sich der Ausschuss als Prüfungsgremium<br />
nicht in der Lage ist, eine Beurteilung vorzunehmen.<br />
Abbildung 244 „Die Möglichkeiten der Tenorierung des Bestätigungsvermerks“<br />
In den Fällen, in denen Beanstandungen ausgesprochen werden, ist der Bestätigungsvermerk einzuschränken<br />
oder zu versagen. Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur erteilt werden, wenn der geprüfte Jahresabschluss<br />
unter Beachtung der vom Prüfer vorgenommenen, in ihrer Tragweite erkennbaren Einschränkung ein den<br />
GEMEINDEORDNUNG 1172
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
tatsächlichen Verhältnissen im Wesentlichen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde vermittelt.<br />
In besonderen Einzelfällen, in denen die Beanstandungen so erheblich sind, dass kein den tatsächlichen Verhältnissen<br />
entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde mehr<br />
vermittelt wird, ist der Bestätigungsvermerk durch den Abschlussprüfer zu versagen. Der Bestätigungsvermerk ist<br />
auch dann zu versagen, wenn der Prüfer nach Ausschöpfung aller angemessenen Möglichkeiten zur Klärung des<br />
Sachverhaltes nicht in der Lage ist, eine Beurteilung über den Prüfungsgegenstand abzugeben. Die Versagung<br />
ist dann in einem gesonderten Vermerk, der nicht als Bestätigungsvermerk zu bezeichnen ist, aufzunehmen. Die<br />
Einschränkung oder Versagung ist zu begründen.<br />
6.4.3 Die Ausgestaltung des Bestätigungsvermerks<br />
Der Bestätigungsvermerk ist vom Rechnungsprüfungsausschuss sachverhaltsabhängig im Rahmen seiner Abschlussprüfung<br />
zu gestalten und von seinem Vorsitzenden des Rechnungsprüfungsausschusses zu unterzeichnen.<br />
Die „Grundsätze für die ordnungsmäßige Erteilung von Bestätigungsvermerken“, die bei den Wirtschaftsprüfern<br />
zur Anwendung kommen, können für den gemeindlichen Bestätigungsvermerk als Beurteilungsmaßstäbe<br />
herangezogen werden.<br />
In den Fällen, in denen der Bestätigungsvermerk in eigener Verantwortung von der Gemeinde gestaltet wird,<br />
sollte dieser nicht bei jedem neuen Jahresabschluss eine neue Form erhalten. Es bietet sich deshalb für den<br />
Bestätigungsvermerk eine Grundgliederung aus Überschrift, Einleitung und Sachverhaltsdarstellung sowie einer<br />
daran anschließenden Beurteilung an. Der Prüfer kann auch zu einem uneingeschränkten Bestätigungsvermerk<br />
Hinweise auf Umstände aufnehmen, auf die er in besonderer Weise aufmerksam machen will, die aber sein positives<br />
Prüfungsurteil über den gemeindlichen Gesamtabschluss nicht einschränken.<br />
Dem Rechnungsprüfungsausschuss müssen auch nicht alle auftragsbezogenen Bestätigungsvermerke von Dritten<br />
vorgelegt werden. Es ist vielmehr ausreichend, wenn die für die Prüfung des Gesamtabschlusses verantwortliche<br />
Stelle einen darauf bezogenen Bestätigungsvermerk verfasst und diesen dem Rechnungsprüfungsausschuss<br />
vorgelegt, der die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung des Gesamtabschlusses der<br />
Gemeinde trägt. Bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses kann sich der Rechnungsprüfungsausschuss<br />
auf den ihm vorgelegten Bestätigungsvermerk der örtlichen Rechnungsprüfung stützen. Er kann diesen<br />
Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung zu seinem eigenen Bestätigungsvermerk machen.<br />
Diese Vorgabe gilt entsprechend für die örtliche Rechnungsprüfung, wenn sie für ihre Prüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses einen Dritten beauftragt hat (vgl. § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong>). Es liegt jedoch immer in der<br />
Verantwortung des jeweiligen Auftraggebers, ob er den ihm vom Abschlussprüfer vorgelegten Bestätigungsvermerk<br />
in vollem Umfang übernimmt oder diesen ergänzt, ändert oder ihm auch eine eigene Form gibt. Ein uneingeschränkter<br />
Bestätigungsvermerk kann dabei z.B. folgende Fassung haben (vgl. Abbildung).<br />
Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss<br />
Bestätigungsvermerk des Abschlussprüfers<br />
Der Gesamtabschluss der Gemeinde … für das Haushaltsjahr ..., bestehend aus der Gesamtergebnisrechnung,<br />
der Gesamtbilanz und dem Gesamtanhang, wurde nach § 116 Absatz 6 i.V.m. § 103 Absatz 5<br />
und 6 GO <strong>NRW</strong> unter Einbeziehung des Gesamtlageberichts geprüft. In die Prüfung sind die haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften sowie ergänzende Regelungen der örtlichen Satzungen und sonstige ortsrechtliche<br />
Bestimmungen, soweit sich diese auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen, einbezogen<br />
worden. Die Prüfung wurde so geplant und durchgeführt, dass Unrichtigkeiten und Verstöße, die sich auf<br />
die Darstellung des durch den Gesamtabschluss unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger<br />
GEMEINDEORDNUNG 1173
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss<br />
Buchführung und durch den Gesamtlagebericht zu vermittelnden Bildes der Vermögens-, Schulden-,<br />
Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde … wesentlich auswirken, mit hinreichender Sicherheit<br />
erkannt werden konnten.<br />
Bei der Festlegung der Prüfungshandlungen sind die Kenntnisse über die Geschäfts- und Verwaltungstätigkeit<br />
und über das wirtschaftliche und rechtliche Umfeld der Gemeinde einschließlich der gemeindlichen<br />
Betriebe sowie die Erwartungen über mögliche Fehler berücksichtigt worden. Im Rahmen der Prüfung<br />
wurden die Nachweise für die Angaben im Gesamtabschluss und Gesamtlagebericht überwiegend auf<br />
der Basis von Stichproben beurteilt. Die Prüfung hat die Beurteilung der Jahresabschlüsse der in den<br />
Gesamtabschluss einbezogenen gemeindlichen Betriebe, der Abgrenzung des Konsolidierungskreises,<br />
der angewandten Bilanzierungs- und Konsolidierungsgrundsätze und Konsolidierungsmethoden sowie<br />
der wesentlichen Einschätzungen des Bürgermeisters der Gemeinde sowie eine Würdigung der Gesamtdarstellung<br />
des Gesamtabschlusses und des Gesamtlageberichts umfasst.<br />
Die Prüfung hat zu keinen Einwendungen geführt.<br />
Nach den bei der Prüfung gewonnenen Erkenntnissen entspricht der Gesamtabschluss den haushaltsrechtlichen<br />
Vorschriften sowie den ergänzenden Regelungen der örtlichen Satzungen und den sonstigen<br />
ortsrechtlichen Bestimmungen, soweit diese sich auf die gemeindliche Haushaltswirtschaft beziehen. Der<br />
Gesamtabschluss vermittelt unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung ein den<br />
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde … einschließlich der gemeindlichen Betriebe.<br />
Der Gesamtlagebericht steht in Einklang mit dem Gesamtabschluss und vermittelt insgesamt auch ein<br />
zutreffendes Bild von der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage der Gemeinde einschließlich<br />
der gemeindlichen Betriebe. In diesem Bericht werden die Chancen und Risiken der zukünftigen<br />
wirtschaftlichen Gesamtentwicklung der Gemeinde … zutreffend dargestellt.<br />
Abbildung 245 „Ein Beispiel für einen Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss“<br />
Dem Rat der Gemeinde kann daher auch ein Bestätigungsvermerk vorgelegt werden, der von mehreren Prüfern<br />
oder Prüfungsstellen nach den Regeln des § 101 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> unterzeichnet wurde. Sie sind aber in einem<br />
solchen Fall gleichwohl zu einer eigenen Prüfung verpflichtet, um zu entscheiden, ob ein vorgelegter Bestätigungsvermerk<br />
in vollem Umfang inhaltlich übernommen, abgeändert oder ergänzt wird. Das Prüfungsergebnis<br />
muss dann auf dem betreffenden Bestätigungsvermerk durch eine entsprechende Ergänzung und eine Unterzeichnung<br />
nach § 101 Absatz 7 GO <strong>NRW</strong> nachvollziehbar und transparent gemacht werden. Die besondere Verpflichtung<br />
der Prüfer und prüfenden Stellen, einen auf ihre Prüfung bezogenen Bestätigungsvermerk zu verfassen,<br />
ist wegen ihrer Verantwortung als Abschlussprüfer des gemeindlichen Jahresabschlusses geboten.<br />
6.4.4 Die Erstellung eines Prüfungsberichtes<br />
Die Vorschrift über die Prüfungsaufgaben des Rechnungsprüfungsausschusses enthält nicht ausdrücklich die<br />
Vorgabe, über Art und Umfang der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses sowie über das Ergebnis der<br />
Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen wie sie in der Vorschrift des § 101 Absatz 1 S. 5 und 6 enthalten sind.<br />
Die Vorgaben in dieser Vorschrift, dass der Rechnungsprüfungsausschuss über Art und Umfang der Prüfung<br />
sowie über das Ergebnis der Prüfung einen Prüfungsbericht zu erstellen hat und der Bestätigungsvermerk oder<br />
der Vermerk über seine Versagung ist in den Prüfungsbericht aufzunehmen ist, sollte daher bei der Gesamtabschlussprüfung<br />
über den Verweis auf den § 101 GO <strong>NRW</strong> entsprechend zur Anwendung kommen. Der Prüfungsbericht<br />
über die gemeindliche Gesamtabschlussprüfung sollte eine Vielzahl von Prüfungsaussagen zur wirtschaftlichen<br />
Gesamtlage der Gemeinde enthalten.<br />
Der Abschlussprüfer hat daher Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen unter Berücksichtigung<br />
der Gegebenheiten bei der Gemeinde eigenverantwortlich in Kenntnis der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und<br />
der Buchführung der Gemeinde nach pflichtgemäßem Ermessen sorgfältig zu bestimmen, sodass Prüfungsaussagen<br />
mit hinreichender Sicherheit getroffen werden können und ein Prüfungsbericht erstellt werden kann. Für<br />
GEMEINDEORDNUNG 1174
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
die Darstellungen im Prüfungsbericht sowie für seine Gestaltung bestehen jedoch keine Vorgaben. Der Prüfungsbericht<br />
ist von der Gemeinde bzw. von den Verantwortlichen für die Gesamtabschlussprüfung nach örtlichen<br />
Bedürfnissen eigenverantwortlich auszugestalten und zu unterzeichnen. Er sollte durch seine besonderen Aussa-<br />
gen und Darstellungen auch eine vorbeugende Wirkung, insbesondere hinsichtlich der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten<br />
entfalten und zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten beitragen. Gleichwohl kann er deren künftige<br />
Vermeidung aber nicht garantieren.<br />
6.4.5 Die Informationen über die Gesamtabschlussprüfung<br />
6.4.5.1 Keine pflichtige Bekanntgabe des Prüfungsberichtes<br />
Eine gesonderte Bekanntgabe des Prüfungsberichtes des Rechnungsprüfungsausschusses über den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde ist haushaltsrechtlich nicht festgelegt worden. Aus der Abschlussprüfung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses erwartet der Rat der Gemeinde als Auftraggeber dieser Prüfung und damit als Adressat<br />
des Prüfungsberichtes regelmäßig konkrete Empfehlungen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, der Ordnungsmäßigkeit<br />
und der Funktionsfähigkeit des Verwaltungshandelns der Gemeinde, damit für ihn entscheidungsrelevante<br />
Informationen zur Verfügung stehen. Dieser Anspruch wird vielfach aber von den Bürgerinnen<br />
und Bürger der Gemeinde erhoben.<br />
Aus dieser weiten Zielvorgabe für die Gesamtabschlussprüfung entsteht jedoch keine gesonderte Pflicht für die<br />
Gemeinde, den Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses allgemein zu veröffentlichen und dadurch<br />
auch den Bürgerinnen und Bürgern in vollem Umfang verfügbar zu machen. Der Prüfungsbericht des Rechnungsprüfungsausschusses<br />
sowie das Prüfungsergebnis der Abschlussprüfung werden im Rat in öffentlicher<br />
Sitzung beraten. Der Rat hat dann unter Einbeziehung des Prüfungsergebnisses den Gesamtabschluss zu bestätigen.<br />
Für die Information über die durchgeführte Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses ist damit eine<br />
ausreichende Öffentlichkeit gewährleistet, sodass es keiner gesonderten Veröffentlichung des Berichts bedarf.<br />
6.4.4.5 Die Informationen über das Prüfungsergebnis<br />
Das Prüfungsergebnis dagegen sollte dem Adressatenkreis der gemeindlichen Haushaltswirtschaft verfügbar<br />
gemacht werden, der im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung des Gesamtabschlusses informiert werden<br />
möchte oder sich informiert. Das in einem Bestätigungsvermerk zusammengefasste Prüfungsergebnis kann auch<br />
der Aufsichtsbehörde der Gemeinde zur Kenntnis gegeben und daher den anzuzeigenden Unterlagen beigefügt<br />
werden (vgl. § 116 Absatz 1 i.V.m. § 96 Absatz 2 Satz 1 GO <strong>NRW</strong>). Es bietet sich aber auch an, den Bestätigungsvermerk<br />
der Bekanntmachung des Gesamtabschlusses beizufügen (vgl. § 116 Absatz 1 i.V.m. 96 Absatz 2<br />
Satz 2 GO <strong>NRW</strong>). Dadurch wird den Informationsbedürfnissen in ausreichendem Umfang genüge getan.<br />
7. Zu Absatz 7 (Prüfung der Einzelabschlüsse):<br />
7.1 Der Verzicht auf nochmalige Prüfung der Einzelabschlüsse<br />
Die Vorschrift stellt entsprechend den handelsrechtlichen Vorschriften klar, dass im Rahmen der Prüfung des<br />
gemeindlichen Gesamtabschlusses die geprüften Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe nicht noch einmal<br />
vollständig zu prüfen sind. Damit werden Doppelprüfungen durch die Abschlussprüfer vermieden. Dieses<br />
setzt jedoch voraus, dass die Jahresabschlussprüfung des Einzelabschlusses ordnungsgemäß erfolgt und kein<br />
einschränkender Bestätigungsvermerk erteilt worden ist. In diesen Fällen wird der Abschlussprüfer des Gesamtabschluss<br />
nicht grundsätzlich von einer Prüfungspflicht der Einzelabschlüsse der gemeindlichen Betriebe freigestellt,<br />
denn er trägt die Gesamtverantwortung für die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses.<br />
GEMEINDEORDNUNG 1175
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
In geeigneter Weise ist deshalb eine Überprüfung der Einzelabschlüsse durch den Abschlussprüfer dahingehend<br />
erforderlich, ob die einzelnen Jahresabschlussprüfungen den Vorschriften entsprechen und ob die Vorschriften<br />
für eine Übernahme dieser Abschlüsse in den gemeindlichen Gesamtabschluss beachtet worden sind. Diese<br />
Aufgabe ist vom Abschlussprüfer in eigener Verantwortung und nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmen.<br />
Insgesamt gesehen müssen die dem Abschlussprüfer des gemeindlichen Gesamtabschlusses vorgelegten Jahresabschlüsse<br />
für ihn nachvollziehbar und akzeptabel sein.<br />
Diese Sachlage gilt insbesondere für die Überleitung der HB I in die GB II. Daraus folgt, dass der Abschlussprüfer<br />
des Gesamtabschlusses die Arbeit der Abschlussprüfer der Jahresabschlüsse der gemeindlichen Betriebe zu<br />
überprüfen hat. Das Ergebnis dieser Arbeit ist von ihm zu dokumentieren. In den Fällen, in denen sich jedoch<br />
Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit der betrieblichen Jahresabschlüsse ergeben, muss der Abschlussprüfer für<br />
den Gesamtabschluss ggf. zusätzliche Prüfungshandlungen und eventuell unter Berücksichtigung des Grundsatzes<br />
der Wesentlichkeit auch eine Korrektur vornehmen.<br />
In den Fällen, in den der Abschlussprüfer eines einzelnen Jahresabschlusses seinen Bestätigungsvermerk eingeschränkt<br />
oder versagt hat, muss der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses eigene Prüfungsfeststellungen<br />
treffen, ob und ggf. wie weit dadurch die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berührt<br />
wird. Ein solcher Sachverhalt kann ggf. dazu führen, dass auch der Bestätigungsvermerk zum Gesamtabschluss<br />
einzuschränken ist. Für seine Urteilsbildung kann der Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses ggf. Prüfungsfeststellungen<br />
bei den gemeindlichen Betrieben treffen, die in den Gesamtabschluss einbezogen werden. Es war<br />
deshalb geboten, durch eine gesetzliche Regelung die Durchsetzung der Rechte der Prüfer, die für eine sorgfältige<br />
Prüfung notwendigen Nachweise und Informationen zu erhalten, auch gegenüber den Abschlussprüfern der<br />
gemeindlichen Betriebe zu gewährleisten (vgl. § 103 Absatz 4 Satz 2 GO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Überprüfung ist Teil der Prüfungstätigkeit des Abschlussprüfers des Gesamtabschlusses, denn es müssen<br />
die möglichen Auswirkungen auf Prüfungsfeststellungen des Abschlussprüfers beurteilt werden. Auch dieser Teil<br />
der Abschlussprüfung ist zu dokumentieren. Der Abschlussprüfer hat in diesen Fällen die Möglichkeit, die Arbeiten<br />
eines anderen Prüfers eigenverantwortlich und aus seiner Sicht als Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses<br />
zu verwerten. In welchem Ausmaß und mit welcher Gewichtung eine Verwertung vorgenommen wird, hängt u.a.<br />
auch davon, ob und wie die geprüfte gemeindliche Organisationseinheit in den Gesamtabschuss der Gemeinde<br />
einbezogen wird. Daher ist auch die Dokumentation der Überprüfung durch den Abschlussprüfer des Gesamtabschlusses<br />
von Bedeutung, zumal dieser Prüfer volle Verantwortung für den Bestätigungsvermerk für den Gesamtabschluss<br />
trägt. Dies gilt entsprechend auch für aufgestellte Zwischenabschlüsse.<br />
In diesem Zusammenhang steht auch die Verpflichtung des Abschlussprüfers festzustellen, ob gemeindliche<br />
Betriebe von der Prüfungsbefreiung des § 264 Absatz 3 HGB Gebrauch gemacht haben und entsprechende<br />
Angaben im Gesamtanhang enthalten sind. Er hat in diesen Fällen nicht die Pflicht zur Prüfung, ob die Voraussetzungen<br />
für die handelsrechtliche Erleichterung bei den jeweiligen betreffenden Betrieben der Gemeinde vorgelegen<br />
haben. Eine solche Prüfungsaufgabe würde nicht mit dem Zweck der Anhangsangabe in Einklang stehen<br />
und nicht die Ordnungsmäßigkeit des gemeindlichen Gesamtabschlusses berühren. Andererseits besteht aber für<br />
den Abschlussprüfer eine Hinweispflicht, wenn er erkennt, dass die Voraussetzungen für eine solche Befreiung<br />
nicht vorlagen.<br />
7.2 Die Prüfung der Zwischenabschlüsse<br />
Im gemeindlichen Gesamtabschluss soll die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde zum Abschlussstichtag<br />
gezeigt und die Gemeinde mit ihren Betrieben so dargestellt werden, als ob sie eine Gesamtheit darstellt. Um<br />
dieses zu erreichen, sollen auch gemeindliche Betriebe, die ein vom Kalenderjahr abweichendes Geschäftsjahr<br />
haben, in den gemeindlichen Gesamtabschluss einbezogen werden. Die für die Einbeziehung in den gemeindli-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1176
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 116 GO <strong>NRW</strong><br />
chen Gesamtabschluss notwendige Übereinstimmung wird dadurch geschaffen, dass der betreffende Betrieb<br />
verpflichtet wird, einen gesonderten Zwischenabschluss, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses<br />
der Gemeinde, aufzustellen. Der Zwischenabschluss schafft eine stichtagsbezogene Grundlage, die für<br />
die notwendigen Konsolidierungsschritte zwingend erforderlich ist.<br />
Die erhebliche Zeitdifferenz zwischen dem Abschlussstichtag des gemeindlichen Betriebes und dem Abschlussstichtag<br />
des Gesamtabschlusses wird dadurch überbrückt, dass der Jahresabschluss des Betriebes auf den Abschlussstichtag<br />
des Gesamtabschlusses fortzuschreiben ist. Dadurch wird ein auf den Abschlussstichtag und den<br />
Zeitraum des Gesamtabschlusses (Geschäftsjahr der Gemeinde) gleicher „Abrechnungszeitraum“ für den gemeindlichen<br />
Betrieb geschaffen und gewährleistet. Für die Prüfung, ob ein gemeindlicher Betrieb einen Zwischenabschluss<br />
aufzustellen hat, ist dessen Abschlussstichtag ausschlaggebend, denn es ist zu unterscheiden,<br />
ob der Abschlussstichtag zwischen dem 30. September und dem 31. Dezember oder vor dem 30. September<br />
liegt oder ob ggf. im Einzelfall auch ein anderer Abschlussstichtag besteht.<br />
Ein solcher Zwischenabschluss muss zwar orientiert an den Erfordernissen des Jahresabschlusses des betreffenden<br />
Betriebes aufgestellt werden, bei seiner Aufstellung durch den gemeindlichen Betrieb müssen jedoch<br />
bereits die für den gemeindlichen Gesamtabschluss geltenden Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden zur<br />
Anwendung kommen, auch wenn der Zwischenabschluss aus den Büchern des gemeindlichen Betriebes zu<br />
entwickeln ist. Der Zwischenabschluss stellt jedoch keinen unterjährigen Jahresabschluss des betreffenden Betriebes<br />
der Gemeinde dar, denn seine Ableitung bzw. Aufstellung dient ausschließlich der Erstellung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses. Er unterliegt daher auch nicht der Pflicht zur Jahresabschlussprüfung beim<br />
betreffenden Betrieb nach den handelsrechtlichen Vorschriften.<br />
Die Prüfung des Zwischenabschlusses kann aber dem Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen<br />
Betriebes nach § 103 Absatz 5 GO <strong>NRW</strong> übertragen werden. Wegen seiner gesamtabschlussbezogenen Aufstellung<br />
unterliegt ein solcher Zwischenabschluss vielmehr der Prüfungspflicht des Abschlussprüfers des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses. Der Rechnungsprüfungsausschuss hat daher die Prüfungsverantwortung nicht nur für<br />
den aufgestellten gemeindlichen Gesamtabschluss, sondern für alle die dem Gesamtabschluss zugrunde liegenden<br />
Abschlüsse, die nicht nach anderen Vorschriften geprüft worden sind. Dieses gilt auch dann, wenn ein Zwischenabschluss<br />
vom Jahresabschlussprüfer des betreffenden gemeindlichen Betriebes geprüft worden ist.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1177
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 117<br />
Beteiligungsbericht<br />
(1) 1 Die Gemeinde hat einen Beteiligungsbericht zu erstellen, in dem ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche<br />
Betätigung, unabhängig davon, ob verselbstständigte Aufgabenbereiche dem Konsolidierungskreis des Gesamtabschlusses<br />
angehören, zu erläutern ist. 2 Dieser Bericht ist jährlich bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses<br />
fortzuschreiben und dem Gesamtabschluss beizufügen. 3 Der Beteiligungsbericht ist dem Jahresabschluss<br />
nach § 95 beizufügen, wenn kein Gesamtabschluss nach § 116 aufzustellen ist.<br />
(2) 1 Der Beteiligungsbericht ist dem Rat und den Einwohnern zur Kenntnis zu bringen. 2 Die Gemeinde hat zu<br />
diesem Zweck den Bericht zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. 3 Auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme ist in<br />
geeigneter Weise öffentlich hinzuweisen.<br />
Erläuterungen zu § 117:<br />
I. Allgemeines<br />
1. Die Zwecke der Vorschrift<br />
Die Gemeinden weisen aufgrund zahlreicher Beteiligungen vielfach konzernähnliche Strukturen auf, um ihre<br />
gemeindlichen Aufgaben zu erfüllen. Der gesetzlich bestimmte Beteiligungsbericht soll daher den Blick der Gemeinde<br />
von ihrem Gesamtabschluss auf die einzelnen gemeindlichen Betriebe lenken (vgl. § 116 GO <strong>NRW</strong>). Der<br />
Bericht muss daher Angaben über alle gemeindlichen Betriebe aus der Gesamtsicht der Gemeinde enthalten, um<br />
die gewünschten Auskünfte geben zu können. Es muss aber von der Gemeinde gewährleistet werden, dass der<br />
gemeindliche Beteiligungsbericht auch die haushaltsrechtlich bestimmten Angaben zu jedem gemeindlichen<br />
Betrieb enthält (vgl. § 52 Absatz 1 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Diese Informationspflicht für den Beteiligungsbericht der Gemeinde besteht unabhängig davon, ob die gemeindlichen<br />
Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Rechtsform geführt werden. Bei der Gestaltung der<br />
Inhalte des Beteiligungsberichts ist deshalb nicht allein auf die Vorschriften des 11. Teils der Gemeindeordnung<br />
über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde abzustellen (vgl. §§ 107 ff. GO <strong>NRW</strong>).<br />
Es kommt auch nicht darauf an, ob und welche gemeindlichen Betriebe in den Konsolidierungskreis für den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde einbezogen werden (vgl. § 50 GemHVO <strong>NRW</strong>).<br />
Abhängig von den örtlichen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der Erfordernisse des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses ist es erforderlich, im gemeindlichen Beteiligungsbericht eine Vielzahl von betrieblichen Gegebenheiten<br />
aufzuzeigen. Dazu gehören die Ziele der gemeindlichen Betriebe, die Erfüllung des öffentlichen<br />
Zwecks, die Beteiligungsverhältnisse, die Entwicklung der betrieblichen Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen,<br />
die Leistungen der Beteiligungen, die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen. Sie sollen möglichst<br />
in tabellarischer Form aufgezeigt sowie sachgerecht erläutert werden (vgl. § 52 GemHVO <strong>NRW</strong>). Der Gemeinde<br />
steht es dabei nicht zu, die offenzulegenden Informationen abhängig von der Größe eines gemeindlichen<br />
Betriebes und der von ihm zu erfüllenden Aufgabe auswählen zu können.<br />
2. Kein Verzicht auf den Beteiligungsbericht<br />
Auf die Erstellung eines gemeindlichen Beteiligungsberichts, der jährlich und stichtagsbezogen dem gemeindlichen<br />
Gesamtabschluss beizufügen ist, kann die Gemeinde nicht verzichten. In den Fällen, in denen von der Gemeinde<br />
zum Abschlussstichtag des Haushaltsjahres kein Gesamtabschluss aufzustellen ist, soll der Beteiligungsbericht<br />
dem jeweiligen Jahresabschluss der Gemeinde beigefügt werden (vgl. § 95 GO <strong>NRW</strong>). Diese Handha-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1178
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
bung ist sachgerecht, denn mit dem gemeindlichen Jahresabschluss wird eine Verbindung zum Beteiligungsbericht<br />
der Gemeinde hergestellt. In der Bilanz der Gemeinde sind die gemeindlichen Betriebe angesetzt (vgl. § 41<br />
Absatz 3 Nummer 1.3 GemHVO <strong>NRW</strong>). Außerdem werden in der Ergebnisrechnung und der Finanzrechnung der<br />
Gemeinde die ggf. von ihr im Haushaltsjahr gewährten Finanzzuschüsse an die Betriebe sowie die von den Betrieben<br />
erbrachten Finanzleistungen offengelegt.<br />
3. Keine Prüfung des Beteiligungsberichtes<br />
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist dem gemeindlichen Gesamtabschluss beizufügen. Dadurch soll der<br />
Bericht die Informationen, die durch den Gesamtabschluss der Gemeinde gegeben werden, vervollständigen. Die<br />
Beifügung führt dabei nicht dazu, dass der Bericht in die Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses einzubeziehen<br />
ist. Er wird aber auch nicht zu einem eigenständigen Prüfungsgegenstand der örtlichen Gesamtabschlussprüfung<br />
der Gemeinde, auch wenn Zusammenhänge zum gemeindlichen Gesamtabschluss bestehen.<br />
Gleichwohl kann es geboten sein, im Rahmen der Prüfung der Bestandteile und Anlagen des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses auch den gemeindlichen Beteiligungsbericht verfügbar zu haben. Im Rahmen der Prüfung<br />
des Gesamtabschlusses können dadurch die Beteiligungsstruktur der Gemeinde und die daraus vorgenommene<br />
Zuordnung der gemeindlichen Betriebe zum Konsolidierungskreis für die Vollkonsolidierung besser nachvollzogen<br />
werden. Bei ggf. erkannten Unstimmigkeiten zwischen dem gemeindlichen Beteiligungsbericht und dem Gesamtabschluss<br />
sollten die Prüfer eine entsprechende Berichtigung veranlassen.<br />
II. Erläuterungen im Einzelnen<br />
1. Zu Absatz 1 (Pflicht zur Erstellung eines Beteiligungsberichtes):<br />
1.1 Zu Satz 1 (Bericht über wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung):<br />
1.1.1 Allgemeine Grundlagen<br />
Die Gemeinde hat bezogen auf den Abschlussstichtag des gemeindlichen Gesamtabschlusses jährlich einen<br />
Beteiligungsbericht zu erstellen bzw. fortzuschreiben. Sie hat darin ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche<br />
Betätigung zu erläutern. Im gemeindlichen Beteiligungsbericht sind daher alle gemeindlichen Betriebe als Unternehmen<br />
und Einrichtungen im Sinne des § 107 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong> in privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher<br />
Form gesondert anzugeben und zu erläutern. Eine Beschränkung auf die Zugehörigkeit zum Vollkonsolidierungskreis<br />
des Gesamtabschlusses besteht dabei nicht.<br />
Durch den Beteiligungsbericht wird daher die Gesamtübersicht über sämtliche Betriebe der Gemeinde hergestellt<br />
und eine mögliche Informationslücke zum gemeindlichen Gesamtabschluss geschlossen. In den Gesamtabschluss<br />
der Gemeinde werden grundsätzlich alle gemeindlichen Betriebe einbezogen. Diese werden darin aber<br />
dann nur aus der Gesamtsicht der Gemeinde und nicht in ihrer jeweiligen Eigenständigkeit dargestellt. Im Beteiligungsbericht<br />
soll dagegen die Gemeinde ihre gesamte Beteiligungsstruktur in Form eigenständiger Betriebe<br />
aufzeigen, unabhängig davon, ob die Betriebe in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Form bestehen. Die<br />
gesetzlich bestimmten wichtigen Informationen im gemeindlichen Beteiligungsbericht werden nachfolgend dargestellt<br />
(vgl. Abbildung).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1179
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
Die Inhalte des gemeindlichen Beteiligungsberichts<br />
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde soll Auskunft geben über:<br />
- die Ziele der gemeindlichen Betätigung in Form von Betrieben.<br />
- die Erfüllung des öffentlichen Zwecks durch jeden Betrieb.<br />
- die Beteiligungsverhältnisse zu jedem Betrieb.<br />
- die Entwicklung der Bilanzen und der Gewinn- und Verlustrechnungen der einzelnen<br />
Betriebe.<br />
- die Leistungen der einzelnen Betriebe.<br />
- die wesentlichen Finanz- und Leistungsbeziehungen der Betriebe untereinander und mit<br />
der gemeindlichen Verwaltung.<br />
- der Zusammensetzung der Organe der einzelnen Betriebe.<br />
- den Personalbestand eines jeden Betriebes.<br />
Abbildung 246 „Die Inhalte des gemeindlichen Beteiligungsberichts“<br />
Zur Erstellung des Beteiligungsberichtes muss die Verwaltung der Gemeinde rechtzeitig die notwendigen Informationen<br />
von ihren gemeindlichen Betrieben erhalten. Den Betrieben sind daher durch eine entsprechende Gestaltung<br />
der Satzungen, Gesellschaftsverträge usw. besondere Berichtspflichten aufzuerlegen. Diese Pflichten<br />
kann die Gemeinde von ihren Betrieben fordern, denn es dient auch der Aufstellung des gemeindlichen Gesamtabschlusses<br />
(vgl. §§ 113 und 118 GO <strong>NRW</strong>). Die Gemeinde muss auch bei den gemeindlichen Betrieben ihre<br />
Interessen in einem ausreichenden Maße verfolgen, um die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer und<br />
unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung sicherzustellen.<br />
1.1.2 Die Ausrichtung des Beteiligungsberichtes<br />
In einem gemeindlichen Beteiligungsbericht ist die wirtschaftliche Lage jeden einzelnen gemeindlichen Betriebes<br />
in den Blickpunkt zu stellen und nicht die wirtschaftliche Gesamtlage der Gemeinde. Der Beteiligungsbericht<br />
muss daher die haushaltsrechtlich bestimmten Informationen über die gemeindlichen Betriebe enthalten, z. B.<br />
über Ziele und Leistungen, die Erfüllung des öffentlichen Zwecks. Er darf außerdem nicht als ein Werk betrachtet<br />
werden, dass jedes Jahr als neue Aufgabe zu erledigen ist, auch wenn ein neuer Jahresabschluss von den Betrieben<br />
aufzustellen ist. Die Fortführung der gemeindlichen Aufgabenerledigung erfordert dabei, dass der Beteiligungsbericht<br />
durch den Aufbau einer Zeitreihe eine Vergleichbarkeit der jahresbezogenen betrieblichen Ergebnisse<br />
sichert und die voraussichtliche Entwicklung der Betriebe transparent macht.<br />
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist deshalb jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses, fortzuschreiben. Es ist dabei ggf. gesondert auf Veränderungen der betrieblichen Struktur<br />
der Gemeinde einzugehen, z. B. wenn durch eine Veräußerung ein Betrieb von der Gemeinde aufgegeben wird,<br />
der dann ggf. auch aus dem Konsolidierungskreis ausscheidet. Die Errichtung oder der Erwerb neuer Betriebe ist<br />
ebenfalls, abhängig von der Beteiligungsstruktur und ggf. dem Konsolidierungskreis, berichtspflichtig. Die gemeindliche<br />
Beteiligungsstruktur ist daher in Bezug auf den Konsolidierungskreis zu jedem Abschlussstichtag von<br />
GEMEINDEORDNUNG 1180
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
der Gemeinde zu überprüfen und ggf. anzupassen. Die Änderungen wirken sich dabei auch auf die Berichterstattung<br />
im Beteiligungsbericht aus.<br />
1.1.3 Der Beteiligungsbericht und die Gesamtsteuerung<br />
Der Beteiligungsbericht soll zur Gesamtsteuerung der Gemeinde beitragen und dafür vertiefte und notwendige<br />
Erkenntnisse über die Betriebe ermöglichen. Diese Aufgabe erfordert eine produktorientierte bzw. aufgabenbezogene<br />
Darstellung und Gliederung im Beteiligungsbericht. Dazu ist eine Orientierung anhand der für die gemeindliche<br />
Verwaltung verbindlichen Produktbereiche möglich, in die die gemeindlichen Betriebe schwerpunktmäßig<br />
einzuordnen wären (vgl. § 4 GemHVO <strong>NRW</strong>). Eine solche Ausrichtung würde die Erfüllung der gemeindlichen<br />
Aufgaben durch die gemeindlichen Betriebe in eine Gesamtübersicht stellen, unabhängig davon, von welchen<br />
Betrieben die einzelnen Aufgaben erledigt werden.<br />
Entsprechend gegliederte Informationen im gemeindlichen Beteiligungsbericht dürften dann eine bessere Einschätzung<br />
und eine differenzierte Beurteilung der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde sowie ihrer<br />
Chancen und Risiken erlauben. Die Beurteilung der Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung der Gemeinde in<br />
den einzelnen gemeindlichen Aufgaben- (Produkt-) bereichen würde erleichtert. Den Gemeinden bleibt es dabei<br />
freigestellt, über die gesetzlichen inhaltlichen Anforderungen hinausgehende Informationen in den Beteiligungsbericht<br />
aufzunehmen, der zum Stichtag des Gesamtabschlusses nach § 116 GO <strong>NRW</strong> aufzustellen ist. Diese<br />
Ergänzungen sollten dann dazu beitragen, das Bild über die Aufgabenerledigung durch die gemeindlichen Betriebe<br />
zu verbessern und das Verständnis für die Geschäftsaktivitäten der Gemeinde außerhalb der gemeindlichen<br />
Verwaltung zu fördern.<br />
1.1.4 Die Abbildung der gemeindlichen Beteiligungsstruktur<br />
Die Gemeinde kann die gesetzliche Pflicht, ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung zu erläutern,<br />
dadurch gut umsetzen, dass sie die textlichen Erläuterungen über ihre wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche<br />
Betätigung durch eine bildhafte Darstellung ihres Betätigungsumfanges ergänzt. Eine solche Übersicht sollte<br />
dann eine Beteiligungsstruktur mit allen gemeindlichen Betrieben aufzeigen. Die vielfach verfügbare Übersicht<br />
über die Beteiligungen in privatrechtlicher Form wäre dazu noch um die gemeindlichen Betriebe in öffentlichrechtlicher<br />
Form zu ergänzen. Es kann dabei sachlich sinnvoll sein, die örtliche Übersicht über die Beteiligungsstruktur<br />
der Gemeinde einerseits in Beteiligungen an gemeindlichen Betrieben in öffentlich-rechtlicher Form und<br />
andererseits in Beteiligungen an gemeindlichen Betrieben in privatrechtlicher Form zu trennen, sofern keine Verflechtungen<br />
in der gemeindlichen Beteiligungsstruktur bestehen. Außerdem dürfte es sich nicht bei jeder Beteiligung<br />
in öffentlich-rechtlicher Form anbieten, diese mit „Anteile jeder Gemeinde in Prozent" - wie bei einer privatrechtlichen<br />
Beteiligung - anzugeben.<br />
Insbesondere bei einer Beteiligung von mehreren Gemeinden an einem Betrieb in öffentlich-rechtlicher Form<br />
kann es erforderlich werden, zusätzliche Erläuterungen zu geben. Der Anlass oder die Grundlage einer solchen<br />
Beteiligung besteht regelmäßig in der Übertragung gemeindlicher Aufgaben und nicht zwingend nur in der Hingabe<br />
von Kapital. Diese Sachlage sollte daher bei der Darstellung derartiger Beteiligungen eine entsprechende<br />
Berücksichtigung finden. Der jeweilige Beteiligungsumfang der Gemeinde kann dabei dadurch ggf. klargestellt<br />
werden, dass zum betreffenden Betrieb mindestens die Anzahl der beteiligten Gemeinden angegeben wird.<br />
Aus einer Übersicht über die gesamte gemeindliche Beteiligungsstruktur lässt sich dann ein Auszug für den Gesamtabschluss<br />
erstellen, um einen Überblick über die in die Konsolidierung einzubeziehenden Betriebe zu erhalten.<br />
Daraus kann dann weiterentwickelt werden, welche gemeindlichen Betriebe dem „Vollkonsolidierungskreis“<br />
angehören und welche Betriebe „At-Equity“ zu konsolidieren sind. Auch die Betriebe, die nicht in den Gesamtabschluss<br />
einbezogen werden, können gesondert dargestellt werden. Die nachfolgende Abbildung zeigt beispielhaft<br />
die privatrechtliche Beteiligungsstruktur einer Stadt auf (Quelle: Organigramm der Stadt Münster).<br />
GEMEINDEORDNUNG 1181
100 %<br />
100 %<br />
92,09 %<br />
45,41%<br />
1 %<br />
10 %<br />
10 %<br />
33,33 %<br />
4,02 %<br />
0,45 %<br />
37,16%<br />
33,33%<br />
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
Wohn + Stadtbau,<br />
Wohnungsunternehmen der Stadt<br />
Stadthalle GmbH<br />
Zoologischer Garten GmbH<br />
Institut für Biosensorik GmbH<br />
Museum Heimathaus GmbH<br />
Airportparken GmbH<br />
Regionalverkehr GmbH<br />
100%<br />
1,27 %<br />
0,001 %<br />
1 % Pferdemuseum GmbH<br />
100 %<br />
16,67%<br />
100 %<br />
100 %<br />
100%<br />
Einkaufszentrale GmbH<br />
Gewerbepark Lohenheide GmbH<br />
Stadtsparkasse<br />
Gewerbepark GmbH<br />
WRW GmbH (1)<br />
LEG GmbH (2)<br />
Verkehrsdienst<br />
GmbH<br />
Entwicklungsgesellschaft Stadtmitte<br />
GmbH<br />
Theater Grafenhaus GmbH<br />
88,22 %<br />
70 %<br />
AWS Abfallwirtschaft<br />
(Eigenbetrieb)<br />
Stadtmarketing (Eigenbetrieb)<br />
ITVB (Eigenbetrieb)<br />
GEMEINDEORDNUNG 1182<br />
Stadt .........<br />
32,29 %<br />
50 %<br />
50 %<br />
99 %<br />
35,22 %<br />
53,33 %<br />
1,64 %<br />
3,02 %<br />
25 %<br />
50 %<br />
100 %<br />
5,89 %<br />
5,89 %<br />
15 %<br />
20 %<br />
Stadtwerke GmbH<br />
Energiehandelsgesellschaft<br />
mbH<br />
Windkraft GmbH<br />
Fernwärmeversorgung<br />
GmbH<br />
Bauindustrie GmbH<br />
Flughafen GmbH<br />
Intermobil GmbH<br />
Vereinigung ehemaliger<br />
kommunaler Aktionäre<br />
GmbH<br />
Landeseisenbahn GmbH<br />
Lokalradio<br />
GmbH & Co.KG<br />
NDIX GmbH<br />
Verkehrs GmbH<br />
CET GmbH<br />
79 %<br />
Technologiepark GmbH<br />
Wirtschaftsförderung<br />
GmbH<br />
Abbildung 247 „Ein Beispiel einer städtischen Beteiligungsstruktur“<br />
10 %<br />
100 %<br />
100 %<br />
33,33%<br />
33,33%<br />
100 %<br />
100 %<br />
100 %<br />
100 %<br />
AHS GmbH<br />
Parking Services<br />
GmbH<br />
Luftfahrt GmbH<br />
Cargo Services<br />
GmbH<br />
Passenger<br />
GmbH<br />
AS Services<br />
GmbH<br />
Security Services<br />
GmbH<br />
WL Spedition<br />
GmbH<br />
Lokalradio<br />
Betriebsgesellschaft<br />
mbH
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
1.2 Zu Satz 2 (Fortschreibung des Beteiligungsberichtes):<br />
1.2.1 Die Fortschreibung des Beteiligungsberichtes<br />
Der gemeindliche Beteiligungsbericht ist jährlich, bezogen auf den Abschlussstichtag des Gesamtabschlusses<br />
(31. Dezember), fortzuschreiben. Die gemeindliche Pflicht ist sachgerecht, denn durch die jährlichen Abschlüsse<br />
der Gemeinde und ihrer gemeindlichen Betriebe und deren Zusammenführung zu einem Gesamtabschluss wird<br />
zu jedem Abschlussstichtag ein aktuelles Bild der gesamten wirtschaftlichen Lage der Gemeinde ermöglicht. Mit<br />
dem Beteiligungsbericht soll dabei eine differenzierte Darstellung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde durch die<br />
Abbildung der Daten der einzelnen gemeindlichen Betriebe erreicht werden.<br />
Der Beteiligungsbericht der Gemeinde hat daher, aufbauend auf den Jahresabschlüssen der einzelnen gemeindlichen<br />
Betriebe, immer zeitnahe Angaben zu den einzelnen gemeindlichen Betrieben zu enthalten. Die Vorschrift<br />
enthält deshalb eine gesetzliche Pflicht für die Gemeinde, ihren Beteiligungsbericht jährlich fortzuschreiben.<br />
Dadurch wird eine aktuelle Beziehung zwischen den im Bericht gebotenen Informationen und den dahinterstehenden<br />
Aufgaben und Jahresergebnissen der gemeindlichen Betriebe immer wieder neu geschaffen. Die jährliche<br />
Fortschreibung des Beteiligungsberichtes sichert somit die notwendige Aktualität für die Adressaten der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft.<br />
1.2.2 Beteiligungsbericht und Gesamtabschluss<br />
Die Vorschrift legt ausdrücklich fest, dass der Beteiligungsbericht der Gemeinde dem gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
beizufügen ist. Diese besondere Regelung ist Ausdruck dessen, dass eine alleinige Betrachtung der<br />
wirtschaftlichen Gesamtlage der Gemeinde nicht immer ausreichend ist. Abhängig von den örtlichen Verhältnissen<br />
kann sich eine Informationslücke zwischen den Ergebnissen des gemeindlichen Gesamtabschlusses und der<br />
gesamten wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde ergeben. Eine solche Lücke gilt es<br />
gegenüber den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft zu vermeiden bzw. zu schließen, denn im<br />
Beteiligungsbericht steht die wirtschaftliche Lage eines jeden einzelnen gemeindlichen Betriebes im Blickpunkt.<br />
Der Bericht vervollständigt daher nicht nur den Gesamtabschluss der Gemeinde, sondern er ermöglicht auch<br />
vertiefte und notwendige Erkenntnisse über die gemeindlichen Betriebe, die für die gemeindliche Gesamtsteuerung<br />
von Bedeutung sein können. Die Beifügung des Beteiligungsberichts zum gemeindlichen Gesamtabschluss<br />
verpflichtet aber nicht die Gemeinde, diese beiden Werke auch buchtechnisch miteinander zu verbinden. Ein<br />
solcher Zusammenschluss lässt sich weder aus der Regelung über die Beifügung des Beteiligungsberichtes zum<br />
Gesamtabschluss noch durch die Prüfungsrelevanz des gemeindlichen Gesamtabschlusses begründen. Die<br />
Pflicht der Gemeinde, den Beteiligungsbericht ihrem Gesamtabschluss beizufügen, lässt die Eigenständigkeit des<br />
Beteiligungsberichts unberührt.<br />
1.3 Zu Satz 3 (Beteiligungsbericht beim Jahresabschluss)<br />
Bei einer Gemeinde kann ein Verzicht auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss dadurch möglich sein, dass die<br />
Gemeinde über keinen voll zu konsolidieren Betrieb als Tochtereinheit verfügt. In solchen Fällen liegt daher örtlich<br />
kein Mutter-Tochter-Verhältnis zwischen der Verwaltung der Gemeinde und einem ihrer Betriebe vor. Ein bestehendes<br />
Mutter-Tochter-Verhältnis ist jedoch die wichtigste Voraussetzung für die Aufstellung eines gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses. Das Fehlen dieser Voraussetzung kann zudem nicht dadurch geheilt werden, dass die Gemeinde<br />
über Betriebe verfügt, die nach der Equity-Methode zu konsolidieren wären. Ein Verzicht auf einen ge-<br />
GEMEINDEORDNUNG 1183
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
meindlichen Gesamtabschluss ist aber auch bei einem bestehenden Mutter-Tochter-Verhältnis möglich, wenn die<br />
gemeindlichen Betriebe lediglich von untergeordneter Bedeutung sind (vgl. § 116 Absatz 3 GO <strong>NRW</strong>).<br />
In den Fällen, in denen bei der Gemeinde keine Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses besteht, entfällt<br />
gleichwohl nicht die Pflicht der Gemeinde, einen Beteiligungsbericht aufzustellen. Die Gemeinde muss auch in<br />
solchen Fällen eine Einsichtnahme in den gemeindlichen Beteiligungsbericht dem Rat der Gemeinde und den<br />
Bürgerinnen und Bürger ermöglichen. In den Fällen des Verzichts auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss ist<br />
es daher nach der Vorschrift sachgerecht vorgesehen, den Beteiligungsbericht dem gemeindlichen Jahresabschluss<br />
beizufügen, um auf diesem Wege die Einsichtnahme zu ermöglichen.<br />
2. Zu Absatz 2 (Veröffentlichung des Beteiligungsberichtes):<br />
2.1 Zu Satz 1 (Informationspflichten der Gemeinde):<br />
Die Vorschrift verpflichtet die Gemeinde, dem Rat und den Einwohnern der Gemeinde den aufgestellten Beteiligungsbericht<br />
zur Kenntnis zu bringen. Diese Informationspflicht soll gewährleisten, dass die Gemeinde den Adressatenkreis<br />
ihrer Haushaltswirtschaft nicht nur über das haushaltswirtschaftliche Geschehen bei der gemeindlichen<br />
Verwaltung unterrichtet, sondern auch über den Umfang ihrer wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen<br />
Betätigung. Der Beteiligungsbericht ist deshalb hinsichtlich seiner öffentlichen Kenntnisnahme in einem Gesamtzusammenhang<br />
mit dem gemeindlichen Gesamtabschluss gestellt worden.<br />
Die gesetzliche Vorgabe schränkt jedoch den Gestaltungsfreiraum der Gemeinde bei ihrem Beteiligungsbericht<br />
nicht ein. Der Bericht muss so gestaltet sein, dass dieser für eine Unterrichtung der Adressaten der gemeindlichen<br />
Haushaltswirtschaft geeignet ist. Mit dem Beteiligungsbericht sollen den Adressaten verlässliche und geeignete<br />
Informationen zur Verfügung gestellt werden. Es sollen die Chancen und Risiken der Gemeinde transparent<br />
gemacht und ein Einblick in die jeweilige betriebliche Vermögens-, Schulden- und Ertragslage ermöglicht werden.<br />
Es gilt daher für die Gemeinde, einen lesbaren und verständlichen Beteiligungsbericht zu erstellen, sodass die<br />
Adressaten bürgerfreundlich und bürgernah über die vielfältigen Formen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung im<br />
abgelaufenen Haushaltsjahr informiert werden. Aus diesem Grund soll der Beteiligungsbericht möglichst zusammen<br />
mit dem Gesamtabschluss, auch in zeitlicher Hinsicht, bekannt gemacht und zur Einsichtnahme verfügbar<br />
gehalten werden. Dadurch wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit Rechnung getragen, der sich durch die gesamte<br />
Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht.<br />
Die Bekanntmachung des Gesamtabschlusses erfüllt als Information an die Bürgerinnen und Bürger aber nur<br />
ihren Zweck, wenn den Interessenten anschließend auch ausreichende Informationsmöglichkeiten über das örtliche<br />
Geschehen geboten werden. Es bleibt dabei der Gemeinde überlassen, ob sie in herkömmlicher Weise ein<br />
Druckwerk des Beteiligungsberichtes auslegt, den Beteiligungsbericht im Internet verfügbar macht oder in sonstiger<br />
Weise darüber informiert. Diese besondere Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde<br />
lässt dabei die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes unberührt.<br />
2.2 Zu Satz 2 (Öffentliche Einsichtnahme in den Bericht):<br />
Die Gemeinde muss es den Adressaten der gemeindlichen Haushaltswirtschaft ermöglichen, Einsicht in den<br />
Beteiligungsbericht nehmen zu können. Die Gemeinde hat deshalb ihren Beteiligungsbericht zur Einsichtnahme<br />
verfügbar zu halten. Die Bürgerinnen und Bürger können sich dann entsprechend ihrem Bedarf weitere Kenntnisse<br />
über die wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde verschaffen. Es bleibt aber der Gemeinde<br />
überlassen, ob sie den Beteiligungsbericht in herkömmlicher Weise als Druckwerk oder im Internet verfügbar<br />
macht oder in sonstiger Weise ihre Bürgerinnen und Bürger informiert. Diese besondere Vorschrift über<br />
GEMEINDEORDNUNG 1184
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 117 GO <strong>NRW</strong><br />
den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde lässt die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes<br />
Nordrhein-Westfalen (IFG <strong>NRW</strong>) unberührt.<br />
Die gesetzliche Vorgabe über die Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht muss in einen Zusammenhang mit<br />
dem gemeindlichen Gesamtabschluss gestellt werden, denn der Beteiligungsbericht der Gemeinde ist nach der<br />
Regelung dem Gesamtabschluss der Gemeinde beizufügen. Von daher bedarf es keiner weiteren gesonderten<br />
Regelung über die Einsichtnahme in den gemeindlichen Beteiligungsbericht. Die einschlägigen Regelungen in §<br />
116 Absatz 1 GO <strong>NRW</strong>, die auf die Vorschrift des § 96 GO <strong>NRW</strong> verweisen, kommen bereits unmittelbar zur<br />
Anwendung.<br />
Der Gesamtabschluss der Gemeinde ist daher bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses zur Einsichtnahme<br />
verfügbar gehalten werden. In dieser Zeit soll auch die Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht der<br />
Gemeinde möglich sein. Damit wird dem Grundsatz der Öffentlichkeit ausreichend Rechnung getragen, der sich<br />
durch die gesamte Haushaltswirtschaft der Gemeinde zieht. Die Bürgerinnen und Bürger sind einerseits Adressaten<br />
des gemeindlichen Handelns und sollen andererseits die Arbeit von Rat und Verwaltung der Gemeinde unterstützen.<br />
Es besteht daher ein berechtigtes Interesse der Öffentlichkeit an Informationen über die gesamte wirtschaftliche<br />
Lage der Gemeinde, also auch zu den einzelnen gemeindlichen Betrieben.<br />
2.3 Zu Satz 3 (Bekanntgabe der Einsichtnahme):<br />
Die Gemeinde ist durch die Vorschrift verpflichtet, auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme in den gemeindlichen<br />
Beteiligungsbericht ist in geeigneter Weise öffentlich hinzuweisen. Die Informationen über die wirtschaftliche und<br />
nichtwirtschaftliche Betätigung sind regelmäßig nur dann den Bürgerinnen und Bürgern zugänglich, wenn diese<br />
auch über die Möglichkeit der Einsichtnahme in gemeindliche Unterlagen bzw. den Beteiligungsbericht unterrichtet<br />
werden. Erst dann können sich diese entsprechend ihrem Bedarf auch Kenntnisse über die wirtschaftliche und<br />
nichtwirtschaftliche Betätigung der Gemeinde in Form ihrer Betriebe verschaffen.<br />
Das langfristige Verfügbarhalten des Gesamtabschlusses dient dabei dem Informationsinteresse der Bürgerinnen<br />
und Bürger, denn ihr Interesse an haushaltswirtschaftlichen Ergebnissen der Gemeinde besteht nicht nur im zeitlichen<br />
Umfeld der Bekanntgabe des Gesamtabschlusses durch die Gemeinde. Der Beteiligungsbericht kann dabei<br />
in die Bekanntmachung des gemeindlichen Gesamtabschlusses eingebunden werden, denn der Gesamtabschluss<br />
ist bis zur Bestätigung des folgenden Gesamtabschlusses der Gemeinde verfügbar zu halten (vgl. § 116<br />
Absatz 1 i.V.m. § 96 GO <strong>NRW</strong>). Wegen der fachlichen Zusammenhänge zwischen den gemeindlichen Betrieben<br />
im Gesamtabschluss und der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinde in Form dieser Betriebe dürfte regelmäßig<br />
für den Gesamtabschluss wie für den Beteiligungsbericht ein gleicher Interessentenkreis bestehen.<br />
In den Fällen, in denen bei der Gemeinde keine Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses besteht, entfällt<br />
gleichwohl nicht die Pflicht der Gemeinde, einen Beteiligungsbericht aufzustellen. Die Gemeinde muss auch in<br />
solchen Fällen eine Einsichtnahme in den gemeindlichen Beteiligungsbericht dem Rat der Gemeinde und den<br />
Bürgerinnen und Bürger ermöglichen. In den Fällen des Verzichts auf einen gemeindlichen Gesamtabschluss ist<br />
es daher als vertretbar und sachgerecht anzusehen, wenn die Bekanntgabe der Einsichtnahme in den Beteiligungsbericht<br />
in die Bekanntmachung des gemeindlichen Jahresabschlusses eingebunden wird.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1185
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 118 GO <strong>NRW</strong><br />
§ 118<br />
Vorlage- und Auskunftspflichten<br />
Die Gemeinde ist verpflichtet, bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für die in § 116<br />
bezeichneten Organisationseinheiten darauf hinzuwirken, dass ihr das Recht eingeräumt wird, von diesen Aufklärung<br />
und Nachweise zu verlangen, die die Aufstellung des Gesamtabschlusses erfordert.<br />
Erläuterungen zu § 118:<br />
1. Die Inhalte der Vorschrift<br />
Nach der Vorschrift muss die Gemeinde bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für ihre<br />
gemeindlichen Betriebe ihre Interessen in ausreichendem Maße verfolgen und rechtlich absichern. Insbesondere<br />
aufgrund des gemeindlichen Gesamtabschlusses, der die Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzgesamtlage<br />
der Gemeinde so darzustellen hat, als ob die Gemeinde mit ihren Betrieben eine einzige wirtschaftliche Einheit<br />
wäre, ist eine solche Vorgabe zwingend erforderlich. Der Gemeinde muss es möglich sein, für die Aufstellung<br />
ihres Gesamtabschlusses die notwendigen Informationen und Unterlagen von den gemeindlichen Betrieben vollständig<br />
und zeitgerecht zu erhalten.<br />
Die Vorschrift baut zudem auf der Vorschrift des § 113 GO <strong>NRW</strong> auf, die zur Vertretung der Gemeinde in Unternehmen<br />
und Einrichtungen die erforderlichen Vorgaben im Sinne der gemeindlichen Aufgabenerfüllung enthält.<br />
Es soll dadurch die notwendige Vernetzung zwischen mittelbarer und unmittelbarer gemeindlicher Verwaltung<br />
sichergestellt werden. Außerdem besteht auch ein Zusammenhang mit der Vorschrift des § 108 Absatz 1 GO<br />
<strong>NRW</strong>, die Vorgaben darüber enthält, die von der Gemeinde bei der Gründung oder Beteiligung an einem Unternehmen<br />
in Privatrechtsform zu beachten sind. Die Vertreter der Gemeinde in den gemeindlichen Betrieben haben<br />
dem Rat der Gemeinde zudem über alle Angelegenheiten von besonderer Bedeutung frühzeitig zu unterrichten.<br />
Die gesetzlichen Vorgaben für die Gemeinde dienen auch dem Erhalt der gemeindlichen (öffentlichen) Kontrolle<br />
über die Betriebe der Gemeinde. Sie können außerdem zur Gewährleistung einer Transparenz über das Handeln<br />
der gemeindlichen Betriebe beitragen, die wegen der Gesamtsteuerung der Gemeinde geboten ist. Die rechtlichen<br />
Vorgaben der Vorschrift tragen dann insgesamt zu einer sachgerechten Anbindung der gemeindlichen Betriebe<br />
an die Verwaltung der Gemeinde bei. Sie sollen gleichzeitig unter Beachtung bundesrechtlicher Vorschriften<br />
gewährleisten, dass die gemeindlichen Betriebe unternehmensrechtlich nicht eingeschränkt werden. Die<br />
Gemeinde muss sich in eigener Verantwortung eine ausreichende Grundlage für die Umsetzung schaffen.<br />
2. Die Verpflichtungen der Gemeinde<br />
Mit der Vorschrift wird die Gemeinde verpflichtet, im Rahmen ihrer Möglichkeiten darauf hinzuwirken, dass ihr von<br />
den gemeindlichen Betrieben alle notwendigen Informationen und Unterlagen zur Verfügung gestellt werden, die<br />
für die Aufstellung des Gesamtabschlusses erforderlich sind. Sie soll die notwendigen Kenntnisse erlangen können,<br />
um die Aufstellung des Gesamtabschlusses ordnungsgemäß durchführen zu können und die Richtigkeit der<br />
darin enthaltenen Angaben gewährleisten. Die landesrechtliche Regelung lässt dabei die geltenden handelsrechtlichen<br />
und gesellschaftsrechtlichen Vorschriften unberührt.<br />
Diese Sachlage bedingt auch bei dieser Vorschrift, dass die Gemeinde durch die Landesregelung kein unmittelbares<br />
Eingriffsrecht auf ihre Betriebe hat, soweit die bundesrechtlichen Vorschriften etwas anderes beinhalten.<br />
Sie muss sich aber bei der Ausgestaltung von Gründungsverträgen oder Satzungen für ihre gemeindlichen Betriebe<br />
auch ihre Informationsrechte angemessen sichern. Die Umsetzung bzw. Erfüllung der gesetzlichen Pflicht<br />
GEMEINDEORDNUNG 1186
NEUES KOMMUNALES FINANZMANAGEMENT<br />
§ 118 GO <strong>NRW</strong><br />
durch die Gemeinde dürfte grundsätzlich leichter durchsetzbar sein, je größer die tatsächliche Beteiligung der<br />
Gemeinde an einem ihrer Betriebe ist.<br />
Die Verpflichtung der Gemeinde soll insgesamt gewährleisten, dass die gemeindlichen Betriebe die von der Verwaltung<br />
der Gemeinde für die Aufstellung des Gesamtabschlusses benötigten Informationen tatsächlich zur Verfügung<br />
stellen. Ausgehend davon, dass die gemeindliche Verwaltung als Muttereinheit über den gemeindlichen<br />
Betrieben als Tochtereinheiten steht, hat sie aufgrund eines Beherrschungsverhältnisses die Möglichkeit, in diesem<br />
Rahmen die benötigten Informationen und Nachweise von ihren Betrieben zu verlangen. In der gemeindlichen<br />
Praxis stellt diese gesetzliche Vorgabe oftmals einen „Neuanfang“ in der Beziehung zwischen der gemeindlichen<br />
Verwaltung und den Betrieben dar.<br />
3. Die Auswirkungen auf Abschlussprüfungen<br />
Das Recht der Gemeinde, die notwendige Aufklärung und sachgerechte Nachweise für die Aufstellung des gemeindlichen<br />
Gesamtabschlusses von ihren Betrieben zu verlangen, muss auch den Informationsbedarf des Abschlussprüfers<br />
des gemeindlichen Gesamtabschlusses einschließen. Der Abschlussprüfer hat u.a. die Aufgabe,<br />
Art und Umfang der erforderlichen Prüfungshandlungen sowie die Intensität und die Methoden der Abschlussprüfung<br />
unter Berücksichtigung des Prüfungsgegenstandes und des Zieles der Abschlussprüfung eigenverantwortlich<br />
zu bestimmen. Er muss die Gegebenheiten bei der Gemeinde berücksichtigen und in Kenntnis der Aufgabenerfüllung<br />
der Gemeinde der Gemeinde sowie nach pflichtgemäßem Ermessen seine Prüfungsaussagen zum<br />
Gesamtabschluss mit hinreichender Sicherheit festlegen.<br />
Die Verantwortung des Abschlussprüfers bei der Prüfung des gemeindlichen Gesamtabschlusses bedingt dabei,<br />
dass er auch die Jahresabschlüsse der in den Gesamtabschluss einbezogenen Betriebe und die dazugehörigen<br />
Prüfungsergebnisse beurteilen muss, wenn er die Ergebnisse für seine Prüfungstätigkeit übernehmen und verwerten<br />
will. Diese Rechte erfordern deshalb auch, dass die Gemeinde entsprechende Vorgaben gegenüber ihren<br />
Betrieben macht. Eine unterlassene Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben kann im Rahmen der gemeindlichen<br />
Abschlussprüfung dazu führen, dass für den Abschlussprüfer ein Prüfungshemmnis vorliegen könnte, das sich<br />
ggf. auch auf den von ihm gegenüber der Gemeinde abzugebenden Bestätigungsvermerk auswirken kann.<br />
ΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞΞ<br />
GEMEINDEORDNUNG 1187