Selbstverpflichtung statt Umweltgesetzgebung - Prof. Dr. Hans ...
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<strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
<strong>statt</strong><br />
<strong>Umweltgesetzgebung</strong><br />
In Deutschland<br />
Hausarbeit zum Erwerb eines Leistungsscheins an der wirtschaft- und<br />
sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam<br />
Lehrstuhl für Finanzwissenschaften<br />
<strong>Prof</strong>. <strong>Dr</strong>. <strong>Hans</strong>-Georg Persen<br />
Eingereicht von:<br />
Arman Kaschanian<br />
Kantstr.11H, 14471 Potsdam<br />
Potsdam, den 23.12.2005
Inhaltsverzeichnis<br />
1. Einführung..........................................................................................................3<br />
2. Das Zustandekommen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en.............................................4<br />
2.1 Der Staat als Initiator......................................................................................4<br />
2.2 <strong>Selbstverpflichtung</strong>en durch <strong>Dr</strong>uckmittel des Staates....................................5<br />
2.3 <strong>Selbstverpflichtung</strong> unabhängig vom staatlichen Einfluss.............................6<br />
2.3.1Freiwillige Maßnahmen ohne staatlichen Einfluss...................................6<br />
2.3.2 <strong>Selbstverpflichtung</strong>en anlässlich potentieller hoheitlicher Maßnahmen..7<br />
3. Aspekte zum Zustandekommen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en.............................7<br />
3.1 Seitens des Staates...........................................................................................7<br />
3.2 Seitens der Wirtschaft......................................................................................8<br />
4. Nachteile von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en..................................................................9<br />
5.Die Rechtsnatur von Umweltabsprachen............................................................10<br />
6. Effizienz von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en.................................................................12<br />
7.Kartellrechtliche Problematik.............................................................................14<br />
2
1.Einführung<br />
Es ist in den letzten Jahren allgemein die Überzeugung entstanden, dass ein<br />
flächendeckender Umweltschutz weder wünschenswert noch realisierbar ist. Aus<br />
diesem Grund hat sich das Umweltrecht zu einem Experimentierfeld für neue<br />
politische und rechtliche Instrumente entwickelt. Da von staatlicher Seite verstärkt<br />
auf die Instrumentalisierung der gesellschaftlichen Selbstregulierung gesetzt wird,<br />
ist das Instrument der Selbstregulierung in der Umweltpolitik sehr populär<br />
geworden.<br />
Allgemein gesagt handelt es sich bei <strong>Selbstverpflichtung</strong> um Formen<br />
einvernehmlicher Verhaltensabstimmung zwischen Staat und Wirtschaft, d.h. das<br />
sich führende Unternehmen einer Branche darauf einigen ein bestimmtes Ziel zu<br />
erreichen. Die Ausgestaltung dieser Verhaltensabstimmungen kann sich<br />
hinsichtlich der Art der staatlichen Beteiligung, dem Grad der Verbindlichkeit,<br />
sowie der Funktion jedoch stark unterscheiden. Dies spiegelt sich auch in der<br />
terminologischen Vielfalt wieder: Selbstbindungsabkommen, Selbstbeschränkung,<br />
freiwillige Vereinbarung, Absprachen, gentlemen’s agreements, werden teilweise<br />
als identische und teilweise als sehr unterschiedliche Phänomene bezeichnet 1 . Das<br />
Auftreten von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en der Wirtschaft im Umweltbereich reicht bis<br />
an den Anfang der 70er Jahre und damit an den Beginn der Umweltpolitik<br />
zurück 2 . In der Folgezeit stieg die Zahl kontinuierlich an, so dass allein in der<br />
Bundesrepublik Deutschland seit Beginn der 80er Jahre je nach Zählweise<br />
zwischen 50 und 100 sogenannte <strong>Selbstverpflichtung</strong>en abgegeben worden, mit<br />
denen die Erklärenden Bereichsspezifisch umweltfreundliches Verhalten<br />
Zusagen 3 .<br />
Trotz der inzwischen starken Verbreitung sind die Positionen konträr. Teilweise<br />
werden <strong>Selbstverpflichtung</strong>en als unbürokratisches und flexibles Instrument<br />
gelobt, welches die freien Kräfte des Marktes und die eigenverantwortliche<br />
Innovationskraft der Wirtschaft dem Umweltschutz zu nutze macht. Auf diesem<br />
Wege könnten kostengünstig entscheidende Umweltentlastungen erreicht werden.<br />
1<br />
Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.1<br />
2<br />
Frenz, <strong>Selbstverpflichtung</strong> der Wirtschaft 2001, S.1<br />
3<br />
Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.29<br />
3
Für die Gegenposition bedeutet die Verwendung von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en die<br />
Kapitulation der Umweltpolitik vor den Interessen der Industrie, die Aushebelung<br />
demokratischer Entscheidungsverfahren und rechtstaatlicher Grundsätze.<br />
In Absolutheit kann wohl keine der beiden Positionen als zutreffend erachtet<br />
werden. Eine empirische Untersuchung nahezu aller bis zum Jahre 2001<br />
vorliegenden <strong>Selbstverpflichtung</strong>en hat ergeben, dass zwischen 69 und 83% als<br />
erfolgreich zu bezeichnen sind 4 .<br />
Es stellt sich damit die Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welcher<br />
konkreten Ausgestaltung das Instrument der <strong>Selbstverpflichtung</strong> tatsächlich<br />
geeignet ist, umweltpolitische Ziele zu erreichen und welche rechtlichen Grenzen<br />
dem Einsatz von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en entgegenstehen.<br />
2.Das Zustandekommen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
2.1 Der Staat als Initiator<br />
Bei dem allergrößten Teil der <strong>Selbstverpflichtung</strong>en in Deutschland ist die Rolle<br />
des Staates die eines Initiators, d.h. er regt in irgendeiner Form das Handeln der<br />
Industrie an, ohne jedoch als formeller Partner an der letztendlich bewirkten<br />
Aktion beteiligt zu sein 5 . Im Regelfall enthalten solche Initiativen<br />
unmissverständlich die Aufforderung, <strong>Selbstverpflichtung</strong>en zu beraten und<br />
einzugehen. Dies kann in ganz unterschiedlicher Weise geschehen. Der erste<br />
Anstoß kann in Gesprächen mit der Wirtschaft mündlich oder im Rahmen eines<br />
förmlichen Beschlusses der Bundesregierung, in Sitzungen des Bundestages,<br />
bisweilen in durch Bundestagsdrucksachen und -Plenarprotokollen<br />
dokumentierten Bundestagsbeschlüssen oder durch eine Presseerklärung der<br />
Bundesregierung, sogar auch in Gesetzesbegründungen zu Verordnungsermächtigungen<br />
erfolgen 6 .<br />
2.2 <strong>Selbstverpflichtung</strong>en durch <strong>Dr</strong>uckmittel des Staates<br />
4 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.1ff<br />
5 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 149<br />
6 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S97ff<br />
4
Eine weitere Möglichkeit für das Zustandekommen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en ist<br />
das der Staat, im Falle der Verweigerung einer <strong>Selbstverpflichtung</strong>, damit droht<br />
Normen zu schaffen. Durch die <strong>Dr</strong>ohung mit Rechtsformen können die Inhalte<br />
mehr oder weniger beeinflusst werden. Das <strong>Dr</strong>ohpotential des Staates und der<br />
Grad der Beeinflussung der Wirtschaft hängt davon ab, wie glaubhaft die<br />
<strong>Dr</strong>ohung ist. Die Glaubhaftigkeit wiederum hängt von den Kompetenzen zur<br />
Rechtsetzung und von der politischen Konstellation der an der Rechtsetzung<br />
beteiligten Organe ab 7 .<br />
In anderen Fällen wird die <strong>Dr</strong>ohung mit dem Normerlass kombiniert, mit einer<br />
Mischung aus Überzeugungsarbeit und moralischen wie psychologischen <strong>Dr</strong>uck<br />
auf den Verhandlungspartner. So appellierte die staatliche Seite beispielsweise im<br />
Vorfeld von Absprachen zum Verzicht auf umweltgefährdende oder<br />
gesundheitsschädliche Stoffe immer wieder an das Verantwortungsbewusstsein<br />
der beteiligten Wirtschaftskreise. Z.B. gingen dem Kohlenstoffdioxid-Abkommen<br />
mehrere Appelle an die Wirtschaft voraus, ihren Beitrag zu leisten, um eine<br />
weitere Erwärmung der Erdatmosphäre zu verhindern.<br />
Gravierender kann sich für die Betroffenen eine Ausrichtung der öffentlichen<br />
Nachfrage nach Produkten und Dienstleistungen an dem Ziel auswirken, das<br />
durch die Absprache erreicht werden soll. Diese Beeinflussungsform ist im<br />
Rahmen der Absprache zur Substitution von Asbest in Zementprodukten praktisch<br />
geworden. Die staatliche Seite drohte der Zementindustrie nicht nur mit einem<br />
gesetzlichen Verbot von Asbest, sondern fragte parallel dazu als Nachfrager von<br />
Bauleistungen nur noch asbestfreie Produkte nach 8 .<br />
2.3 <strong>Selbstverpflichtung</strong>en unabhängig vom staatlichen Einfluss<br />
2.3.1 Freiwillige Maßnahmen ohne staatliche Beteiligung<br />
Als ein Mittel staatlicher Umweltpolitik kommen naturgemäß nur solche<br />
freiwilligen Maßnahmen in betracht, die der Staat unter Zuhilfenahme des ihm zu<br />
7 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S97ff<br />
8 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S75ff<br />
5
Verfügung stehenden hoheitlichen Instrumentariums veranlasst. Kennzeichnend<br />
für eine <strong>Selbstverpflichtung</strong> ist in sofern der staatliche Anreiz in Form<br />
angedrohter ordnungsrechtlicher oder fiskalischer Maßnahmen oder auch das in<br />
Aussicht stellen von Vergünstigungen 9 . Daher treten <strong>Selbstverpflichtung</strong>en, die<br />
völlig unabhängig vom staatlichen Einfluss zustande kommen, eher selten auf. Sie<br />
sind idealistischer Natur, wenngleich sich die beteiligten Wirtschaftsunternehmen<br />
durchaus Vorteile versprechen mögen; sei es auch nur durch ein besseres Image<br />
gegenüber staatlichen Stellen. Primäre Zielrichtung solcher nicht staatlich<br />
angestoßenen <strong>Selbstverpflichtung</strong>en ist es aber eine positive Wirkung bei privaten<br />
zu erreichen.<br />
Aus diesem Grund können sich solche <strong>Selbstverpflichtung</strong>en, im bereits als<br />
Anwendungsfeld etablierten Umweltbereich tendenziell in dem Maße vermehren,<br />
in dem das Umweltbewusstsein der Verbraucher und dementsprechend deren<br />
Anforderungen an ein umweltfreundliches Verhalten von Unternehmen<br />
zunehmen. Dann ist es am ehesten denkbar, dass <strong>Selbstverpflichtung</strong>en gänzlich<br />
ohne staatliche Anregung bzw. Förderung und aus dieser Sicht völlig freiwillig<br />
eingegangen werden. Solche <strong>Selbstverpflichtung</strong>en werden in erster Linie den<br />
Verbrauchern gegenüber abgegeben, weniger dem Staat gegenüber, außer er<br />
macht sich in einem Bereich das Umweltbewusstsein der Verbraucher für eigene<br />
Zwecke zunutze und schafft ein staatliches Zertifizierungsverfahren. Ein Beispiel<br />
dafür ist die Umweltzeichenverordnung. Dann aber gibt er durch diesen<br />
Verfahrensrahmen immerhin eine gesicherte und vorsehbare Basis für eine<br />
<strong>Selbstverpflichtung</strong> Privater und auch Nutzen durch die Verleihung eines<br />
Zeichens. Er schafft damit Hilfe und Anreiz, diese Verpflichtung einzugehen, so<br />
dass die Grenze zu staatlich angestoßenen <strong>Selbstverpflichtung</strong>en verschwimmt 10 .<br />
2.3.2 <strong>Selbstverpflichtung</strong>en anlässlich potentieller hoheitlicher Maßnahmen<br />
Ein wesentlicher Grund für das Zustandekommen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en ist<br />
regelmäßig die Befürchtung , andernfalls werde das von der Wirtschaft erwartete<br />
Verhalten auf dem Gesetzeswege erzwungen. Insofern dient die<br />
9 Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.95<br />
10 Frenz, <strong>Selbstverpflichtung</strong> der Wirtschaft 2001, S.53ff<br />
6
<strong>Selbstverpflichtung</strong> der Vermeidung von Rechtsakten, weswegen sie auch als<br />
„regulative“ oder „normsetzende Umweltabsprache bezeichnet wird 11 .<br />
3.Aspekte zum Zustandekommen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
3.1 Seitens des Staates<br />
Aufgrund ihrer Komplexität können umweltrechtlicher Problemstellungen auf<br />
gesetzgeberischer Ebene oft nur mittels unbestimmter Rechtsbegriffe und<br />
Abwägungsklauseln gehandhabt werden, was sich auf der Vollzugsebene<br />
teilweise als problematisch erweist. Ursache dieser Probleme ist das dem Staat<br />
entscheidungsfindige Informationen fehlen, die nur das Unternehmen besitzt und<br />
ohne dessen Mithilfe für den Staat gar nicht oder nur mit erheblichen Aufwand zu<br />
ermitteln sind. Kooperation ist ergo Mittel zur Gewinnung von Informationen, die<br />
zur Reduzierung der Komplexität notwendig sind. Durch diesen<br />
Informationsgewinn wird die Gefahr verringert, bei der Entscheidungsfindung<br />
von falschenVoraussetzungen auszugehen.<br />
Weiterhin sprechen der Zeit- und Flexibilitätsaspekt für die Initiierung von<br />
<strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen. So können umweltfreundliche Sofortprogramme<br />
ermöglicht werden, wo andernfalls aufgrund langwieriger Gesetz- und<br />
Verordnungsgebungsverfahren umweltschützende Maßnahmen auf unbestimmte<br />
Zeit hin verschoben würden. Diesem Faktor wird in einer Zeit beschleunigten<br />
Wandels immer mehr Bedeutung zugemessen. Außerdem können die<br />
<strong>Selbstverpflichtung</strong>en problemlos modifiziert werden, da sie nicht an rechtliche<br />
Verbindlichkeiten gebunden sind. <strong>Selbstverpflichtung</strong>en ermöglichen jedoch nicht<br />
nur in zeitlicher Hinsicht eine erhöhte Flexibilität, sondern auch unter dem<br />
Gesichtspunkt, dass im Rahmen von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en besser auf die<br />
jeweiligen Gegebenheiten der verschiedenen Branchen eingegangen werden kann<br />
11 Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.96<br />
7
als es mit einer allgemeinen gesetzlichen Regelung möglich wäre, daher wird dem<br />
Instrument eine höhere Zielgenauigkeit zugeschrieben 12 .<br />
Ein weiterer wichtiger Aspekt ist der Kostenfaktor. <strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
entlasten den Staatshaushalt, indem gegenüber normative Regelungen Personalund<br />
Verwaltungskosten eingespart werden können. Diese Einsparungen rühren<br />
daher, dass der Verwaltungs- und Kontrollaufwand reduziert sowie<br />
Rechtsstreitigkeiten vermieden werden 13 .<br />
In vielen Situationen in der Umweltpolitik ist absehbar, dass eine gesetzliche<br />
Regelung nicht durchsetzbar ist oder aufgrund einer Vielzahl entgegenstehender<br />
Sachzwänge nicht zustande kommen wird. In diesen Fällen ist es die einzige<br />
Alternative, durch Gespräche mit den Verbänden zu einer Lösung des Problems<br />
zu gelangen. Nebeneffekt dieses Vorgehens ist zudem, dass das jeweilige<br />
Umweltproblem durch Presseberichte über die Verhandlungen ins öffentliche<br />
Bewusstsein gerückt wird.<br />
3.2 Seitens der Wirtschaft<br />
Auch aus Sicht der Wirtschaft liegt der entscheidende Vorteil von<br />
<strong>Selbstverpflichtung</strong>en in ihrer Flexibilität. Sie eröffnen der Wirtschaft<br />
Handlungsspielräume insbesondere bei Branchen- und Verbandszusagen, da sie<br />
wahlweise am Produkt oder am Produktionsverfahren ansetzen, nach<br />
Betriebsgröße variieren, als Rahmen- oder Stufenplan mit Kontrollschritten oder<br />
in Kombination mit Beihilfen und sonstigen flankierenden Maßnahmen<br />
ausgestaltet werden kann. Erforderliche Maßnahmen können an der<br />
Kostengünstigsten Stelle vorgenommen werden, wobei gerade der Verband die<br />
Möglichkeit hat, das Gesamtvolumen nach Kostengesichtspunkten und<br />
Leistungsfähigkeit seiner Mitgliedsunternehmen auf diese zu verteilen bzw.<br />
Defizite einzelner im Verband auszugleichen 14 .<br />
Ein weiterer Punkt, der das Mittel der <strong>Selbstverpflichtung</strong>en für die Industrie<br />
reizvoll macht, ist die Möglichkeit, die freiwillig übernommenen Verpflichtungen<br />
12 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.30ff<br />
13 Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht – unter<br />
besonderer Berücksichtigung der <strong>Selbstverpflichtung</strong>en 2001, S.227<br />
14 Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.85ff<br />
8
werbewirksam zu nutzen. Man hofft, durch eine umweltfreundliche Gestaltung<br />
der Produktpalette und des Unternehmensimages Marktvorteile zu erlangen.<br />
Außerdem können die Unternehmen durch die Wahl des richtigen Zeitpunktes<br />
ihrer Zusage auf aktuelle Umweltthemen reagieren ihr „Öko“- Produkt besser auf<br />
dem Markt etablieren oder auch Negativdiskussionen um ihre Produkte zu<br />
entschärfen.<br />
Ein unedler, aber durchaus praxisrelevanter Beweggrund ist der von<br />
Zeitverzögerung. Indem man sich auf Gespräche einlässt, die auf die Abgabe einer<br />
<strong>Selbstverpflichtung</strong> abzielen, und Kooperationsbereitschaft signalisiert, hofft man,<br />
eine gesetzliche Regelung abwenden zu können 15 . Wenn sich damit die<br />
Beschränkung für das Unternehmen schon nicht vollkommen vermeiden lässt, so<br />
wird die letztendlich abzugebende <strong>Selbstverpflichtung</strong> jedoch im Zweifel einen<br />
milderen Regelungsinhalt haben.<br />
4. Nachteile von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
Als Nachteile werden grundsätzlich verfassungsrechtliche Bedenken angeführt,<br />
die sich aus fundamentalen verfassungsrechtlichen Prinzipien wie dem<br />
Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergeben 16 .<br />
Über Hoheitsrechte wird im Wege von Handlungen disponiert, indem künftiges<br />
Recht als Tauschobjekt behandelt wird. Notwendige staatliche Maßnahmen<br />
werden verschleppt, da das Regelungsniveau abgesenkt wird, d.h. die<br />
Unternehmen werden gegenüber den Vertretern des Umweltschutzes nicht mehr<br />
eingestehen als die wirtschaftliche Lage zulässt.<br />
Hinzu kommt, dass <strong>Selbstverpflichtung</strong>en auf Seiten der Wirtschaft institutionell<br />
schlecht beherrschbar sind. Es besteht die Gefahr des Trittbrettfahrertums 17 ;<br />
gegenüber diesen keine Sanktionsmöglichkeiten weder von Seiten der Verbände<br />
noch von Seite des Staates bestehen.<br />
15 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.33/34<br />
16 Instrumente des Umweltrechts, Dokumentation zur 24. wissenschaftl. Fachtagung der<br />
Gesellschaft für Umweltrecht e.V., Berlin 2000, S.108<br />
17 Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht – unter besonderer<br />
Berücksichtigung der <strong>Selbstverpflichtung</strong>en 2001, S.227<br />
9
Ein weiteres Problem kann aus der engen Zusammenarbeit des Staates mit der<br />
Wirtschaft entstehen, denn der Kooperation ist stets die Gefahr der Kollaboration<br />
inhärent. Das bedeutet, dass zu enge Zusammenarbeit es der staatlichen Seite<br />
erschwert, notwendige Maßnahmen einseitig zu treffen. Voraussetzung für<br />
anspruchsvolle <strong>Selbstverpflichtung</strong>en, die sich nicht in bloßen Leerformeln<br />
erschöpfen, ist daher eine starke Verhandlungsposition des Staates. Wenn die<br />
staatliche Seite sich zu sehr auf die Ebene der Kooperation konzentriert, verliert<br />
das <strong>Dr</strong>ohpotential des Regelungserlasses an Glaubwürdigkeit.<br />
Eng mit dem Problem der Kollaboration verbunden ist die Gefahr, dass im<br />
Rahmen von Verhandlungen Abstriche an umweltpolitische Forderungen gemacht<br />
werden und damit Absprachen hinter dem ökologisch Erforderlichen und<br />
Möglichen zurückbleiben. Das Ergebnis ist eine Reduktion auf den kleinsten<br />
gemeinsamen Nenner 18 .<br />
Durch diese Interessenverflechtung zwischen Staat und Wirtschaft besteht auch<br />
die Gefahr, dass <strong>Dr</strong>ittinteressen (z.B. Individualverbraucher) auf der Strecke<br />
bleiben.<br />
5.Die Rechtsnatur von Umweltabsprachen<br />
Rechtlich verbindliche <strong>Selbstverpflichtung</strong>en setzen die Bereitschaft der<br />
Wirtschaft und des Staates voraus, deren rechtliche Voraussetzungen und Folgen<br />
in Kauf zu nehmen 19 . Der Reiz der <strong>Selbstverpflichtung</strong>en lag bislang aber darin,<br />
formale rechtliche Kategorien auszublenden.<br />
Es ist also nicht selbstverständlich, dass sich <strong>Selbstverpflichtung</strong>en überhaupt an<br />
rechtlichen Vorgaben messen lassen müssen. In der Literatur wird immerhin<br />
verschiedentlich betont, dass es sich bei ihnen um Absprachen (gentlemen’s<br />
agreements) handele, die lediglich auf die „tatsächlichen Wirkungen“ ausgerichtet<br />
seien. Man könnte das so verstehen, dass die Absprachen dem Recht insgesamt<br />
entzogen seien, weil sie sich lediglich im politsch-gesellschaftlichen Bereich<br />
bewegen. Dies ist jedoch nicht der Fall, die Absprachen bewegen sich nicht im<br />
rechtsfreien Raum. Selbst wenn die Absprachepartner eine wechselseitige<br />
18 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 35<br />
19 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.25<br />
10
echtliche Bindung nicht eingehen wollen, müssten sich die faktischen<br />
Auswirkungen der Absprachen an der Rechtsordnung messen lassen 20 .<br />
Eine Reihe von Absprachen zeichnen sich dadurch aus, dass sie neben der<br />
zwischen Behörden und Unternehmen/Verbänden (vertikale Ebene) getroffenen<br />
Abrede, auch Absprachen zwischen den einzelnen Unternehmen/ Verbände<br />
(horizontale Ebene) aufweisen. Diese horizontalen Absprachen dienen häufig dem<br />
Zweck, die in der vertikalen Ebene übernommenen Pflichten zu konkretisieren<br />
und Fragen der Finanzierung zu regeln. Mitunter sind diese beiden Ebenen<br />
dergestalt in einer einzigen <strong>Selbstverpflichtung</strong>serklärung miteinander verwoben,<br />
dass sich die beteiligten Unternehmen – vergleichbar einem mehrseitigen Vertrag<br />
– wechselseitig und auch gegenüber den Behörden bestimmte Leistungen<br />
zusagen 21 .<br />
Als Beispiel sei hier die Batterie-Selbstbindung genannt, in der sich die beteiligten<br />
Batteriehersteller, -importeure und der Handel gemeinsam und jeder für sich zu<br />
konkreten Maßnahmen verpflichten. Als Adressat der Erklärung wird die<br />
Bundesregierung genannt. Um eine Verpflichtung gegenüber den beteiligten<br />
staatlichen Institutionen zu begründen, hätte eine gemeinsame Erklärung der<br />
beteiligten Unternehmen genügt. Wenn sich darüber hinaus auch jedes einzelne<br />
Unternehmen zur Durchführung der detaillierten beschriebenen Maßnahmen<br />
verpflichtet, so spricht dies dafür, dass die Selbstbindung auch im Verhältnis zu<br />
den übrigen Unternehmen Wirkung entfalten soll, es sich genaugenommen also<br />
um eine mehrseitige Vereinbarung handelt.<br />
Dass die zwischen den Unternehmen getroffenen Absprachen vom<br />
Rechtsbindungswillen der beteiligten getragen sind, folgt nicht selten bereits aus<br />
der finanziellen Bedeutung derartiger Zusagen für das einzelne Unternehmen.<br />
Angesichts der drohenden Wettbewerbsnachteile und sonstigen Risiken, die die<br />
Nichteinhaltung einer Absprache durch einzelne Beteiligte für die jeweils anderen<br />
Unternehmen birgt, sind unverbindliche Absprachen zwischen den Unternehmen<br />
nur schwer vorstellbar 22 .<br />
20 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S116ff<br />
21 Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.110ff<br />
22 Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.111<br />
11
6. Effizienz von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
Die Erschließung neuer umweltrechtlicher bzw. umweltpolitischer<br />
Handlungsmöglichkeiten steht unter dem Leitgedanken der Effizienzmaximierung,<br />
da das bestehende Instrumentarium als ineffizient angesehen wird.<br />
Der Effizienzaspekt ist gerade in unserer Zeit von Bedeutung, in der<br />
umweltpolitische Anliegen gegenüber anderen politischen Themen (wie<br />
Konkurrenzfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschland, Bekämpfung der<br />
Arbeitslosigkeit) in den Hintergrund getreten sind. Eine Umweltschutzmaßnahme<br />
findet nur dann Akzeptanz, wenn sie auch unter ökonomischen Gesichtspunkten<br />
sinnvoll erscheint 23 .<br />
Betriebswirtschaftliche Effizienzvorteile können fördern dass sich die einzelnen<br />
Unternehmen an eine <strong>Selbstverpflichtung</strong> halten. Allerdings ist in diesen Fällen zu<br />
bezweifeln, ob die <strong>Selbstverpflichtung</strong> als solche überhaupt einen<br />
umweltschützenden Effekt hat und nicht vielmehr eine Entwicklung des<br />
„business as usual“ wiedergibt. Denn wenn eine Umweltschutzmaßnahme für ein<br />
Unternehmen wirtschaftlich vorteilhaft ist, sind weder staatliche Maßnahmen<br />
noch <strong>Selbstverpflichtung</strong>en notwendig. Von entscheidender Bedeutung ist<br />
deshalb die relativ betriebswirtschaftliche Effizienz von <strong>Selbstverpflichtung</strong>en im<br />
Vergleich zu ordnungsrechtlichen Lösungen. Sie wurde z.B. bei der<br />
<strong>Selbstverpflichtung</strong> zum Klimaschutz im Vergleich zu einer<br />
Wärmenutzungsverordnung positiv beurteilt 24 .<br />
Es gibt aber auch einige Belege dafür, dass sich <strong>Selbstverpflichtung</strong>en auf die<br />
Erhaltung eines ökonomischen und ökologischen Status quo beschränken oder<br />
eine ohnehin laufende technische Entwicklung unterstützen. So entsprachen<br />
beispielsweise die Reduktionsquoten, die die Aerosolindustrie im Rahmen der<br />
Absprachen zur FCKW 25 -Reduktion zusagte, zwar im wesentlichen den<br />
staatlichen Zielvorstellungen am Beginn der Verhandlung. Die anfänglichen<br />
Reduktionserfolge wurden aber dadurch begünstigt, dass auf Seiten der Wirtschaft<br />
23 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 16<br />
24 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.205<br />
25 Fluor-Chlor-Kohlenwasserstoffe<br />
12
Ersatzstoffe bekannt waren, deren Einsatz nicht mit starken Kostensteigerungen<br />
verbunden war. Hinzu kam, dass Absatzeinbußen für FCKW-haltige Sprays einen<br />
erheblichen <strong>Dr</strong>uck auf die betroffenen Treibgashersteller ausübten. In diesem<br />
Produktbereich wurden demgemäss weitgehend Reduktionsquoten zugesagt. Im<br />
Bereich der industriellen Verwendung von FCKW war der <strong>Dr</strong>uck der privaten<br />
Nachfrage dagegen geringer. Dies führte dazu, dass die Wirtschaft auch nur zu<br />
weit geringeren Ausmaßen zu Zugeständnissen bereit war. Die beteiligten<br />
staatlichen Stellen zeigten sich bemerkenswert konsequent, als sich die Wirtschaft<br />
nach dem Verlangen nach einer weiteren Substitution von FCKW gänzlich<br />
wiedersetzte, erließen sie die FCKW-Halonverbotsverordnung 26 .<br />
Das Fallbeispiel zeigt auch, dass das Verbraucherverhalten von entscheidender<br />
Bedeutung ist. Da die Umwelt ein öffentliches Gut ist und nur bedingt, d.h. bei<br />
entsprechend geschärftem Bewusstsein das Marktverhalten des einzelnen<br />
Verbrauchers steuert, versagt die Effizienz der reinen Marktwirtschaft hier oft 17 .<br />
Weniger standhaft blieb die staatliche Seite im Fallbeispiel des Kohlenstoffdioxid-Abkommens.<br />
Hier ist es der Wirtschaft gelungen, die staatliche Seite zu<br />
Abstrichen von den ursprünglich verfolgten Regelungszielen zu bewegen. Am<br />
Beginn der Verhandlung hatte die Bundesregierung noch das Ziel verfolgt, im<br />
Rahmen einer sogenannten Energiesparvariante die Reduktionsquoten zu<br />
ermitteln und durchzusetzen, die unter Ausschöpfung der technischen<br />
Möglichkeiten erreicht werden könnten. Dieses Ziel wurde im Laufe der<br />
Verhandlungen aufgegeben. Die vereinbarten Quoten halten sich im Rahmen der<br />
ohnehin laufenden technischen Entwicklung, d.h. sie schreiben lediglich die<br />
Entwicklung des industriellen Energieverbrauchs in den letzten vor der Absprache<br />
liegenden Jahre fort, ohne von der Wirtschaft eine rationellere<br />
Energieverwendung zu verlangen 27 .<br />
7. Kartellrechtliche Problematik<br />
Ziel des Kartellrechts ist es, den freien Wettbewerb zu schützen, der für eine<br />
funktionierende Marktwirtschaft unerlässlich ist.<br />
26 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S.84<br />
27 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S.84<br />
13
<strong>Selbstverpflichtung</strong>en, d.h. solche, die ohne jegliche staatliche Einflussnahme<br />
abgegeben wurden, sind an den Maßstäben des Kartellrechts zu messen 28 .<br />
Im Normalfall sind an Kartellen lediglich Private beteiligt. <strong>Selbstverpflichtung</strong>en<br />
hingegen werden in der Regel unter Einflussnahme und Billigung des Staates<br />
getroffen. Allen Versuchen vor allem des Schrifttums zum deutschen Kartellrecht,<br />
die Anwendbarkeit des Kartellrechts bei <strong>Selbstverpflichtung</strong>en wegen der<br />
staatlichen Initiative, Mitwirkung bzw. Unterstützung grundsätzlich in Frage zu<br />
stellen, ist eine Absage zu erteilen. Staatlich inspirierte Absprachen sollte kein<br />
sogenanntes „Kartellprivileg“ zugesprochen werden 29 . Das ist allein dadurch zu<br />
begründen, dass es sich bei <strong>Selbstverpflichtung</strong>en oft um Absprachen zwischen<br />
dem Staat, aber auch um Absprachen zwischen den Unternehmen (z.B. einer<br />
Branche oder eines Verbandes) untereinander handelt und es somit zwangsläufig<br />
auch private Absprachen innerhalb der <strong>Selbstverpflichtung</strong> gibt.<br />
Ein weiterer Punkt ist, dass die Bundesregierung die von ihr intendierten<br />
Gemeinwohlinteressen mit denen von der Wirtschaft vertretenen Eigeninteressen<br />
zu einem Konsens fähigem Ergebnis zu führen sucht. Die Gefahr dabei besteht,<br />
dass die Verhandlungspartner auf eine Lösung zusteuern, die zwar dem<br />
Gemeinwohl dient und zugleich die Eigeninteressen der Wirtschaft berücksichtigt,<br />
dabei aber zu Lasten <strong>Dr</strong>itter geht. Es kann der Gewaltenteilung dienen, wenn sich<br />
die Bundesregierung bei den Verhandlungen auf die Gemeinwohlinteressen<br />
konzentrieren kann und der Schutz des Wettbewerbs von Nichtbeteiligten durch<br />
das Bundeskartellamt gewährleistet wird 30 .<br />
Wirtschaftlich betrachtet möge zwar durchaus der Tatbestand bestehen, dass<br />
staatlich initiierte <strong>Selbstverpflichtung</strong>en wettbewerbsbeschränkend wirken, dies<br />
wäre jedoch auch bei jeder staatlichen Intervention (durch Gesetz oder<br />
Verwaltungsakt) der Fall, mit der auf die wirtschaftlichen Parameter Einfluss<br />
genommen wird. Trotzdem stünde bei diesen, als traditionellen Instrumenten<br />
hoheitlichen Handelns, eine Überprüfung anhand des GWB 31 außer Frage.<br />
Gleiches müsse dann auch für <strong>Selbstverpflichtung</strong>en gelten.<br />
28 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.181<br />
29 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.526ff<br />
30 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.520<br />
31 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen<br />
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Im falle des DSD 32 wurde z.B. eingewandt, dass das Duale System mit seinen<br />
Auswirkungen in der Verpackungsordnung (VerpackV) geregelt sei und<br />
deswegen wettbewerbsrechtliche Regelungen zurückzutreten hätten.<br />
§ 6 Abs. 3 VerpackV schreibt die Gründung eines solchen Systems jedoch nicht<br />
zwingend vor, er bietet lediglich die Möglichkeit sich einem System zum Zwecke<br />
der Befreiung von der Rücknahmepflicht anzuschließen. Zudem lässt die<br />
Verordnung auch die Entstehung mehrerer Systeme zu. Sie präjudiziert nicht die<br />
Frage des Wettbewerbs 33 .<br />
32 Duale System Deutschlands<br />
33 Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 182<br />
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Literaturverzeichnis<br />
Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht – unter<br />
besonderer Berücksichtigung der <strong>Selbstverpflichtung</strong>en 2001<br />
Frenz, <strong>Selbstverpflichtung</strong> der Wirtschaft 2001<br />
Hucklenbruch, Umweltrelevante <strong>Selbstverpflichtung</strong>en – ein Instrument<br />
progressiven Umweltschutzes? 2000<br />
Instrumente des Umweltrechts, Dokumentation zur 24. wissenschaftlichen<br />
Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V., Berlin 2000<br />
Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001<br />
Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002<br />
Rosenkötter, <strong>Selbstverpflichtung</strong>sabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001<br />
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