Selbstverpflichtung statt Umweltgesetzgebung - Prof. Dr. Hans ...

Selbstverpflichtungen
statt
Umweltgesetzgebung
In Deutschland
Hausarbeit zum Erwerb eines Leistungsscheins an der wirtschaft- und
sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam
Lehrstuhl für Finanzwissenschaften
Prof. Dr. Hans-Georg Persen
Eingereicht von:
Arman Kaschanian
Kantstr.11H, 14471 Potsdam
Potsdam, den 23.12.2005

Inhaltsverzeichnis
1. Einführung..........................................................................................................3
2. Das Zustandekommen von Selbstverpflichtungen.............................................4
2.1 Der Staat als Initiator......................................................................................4
2.2 Selbstverpflichtungen durch Druckmittel des Staates....................................5
2.3 Selbstverpflichtung unabhängig vom staatlichen Einfluss.............................6
2.3.1Freiwillige Maßnahmen ohne staatlichen Einfluss...................................6
2.3.2 Selbstverpflichtungen anlässlich potentieller hoheitlicher Maßnahmen..7
3. Aspekte zum Zustandekommen von Selbstverpflichtungen.............................7
3.1 Seitens des Staates...........................................................................................7
3.2 Seitens der Wirtschaft......................................................................................8
4. Nachteile von Selbstverpflichtungen..................................................................9
5.Die Rechtsnatur von Umweltabsprachen............................................................10
6. Effizienz von Selbstverpflichtungen.................................................................12
7.Kartellrechtliche Problematik.............................................................................14
2

1.Einführung
Es ist in den letzten Jahren allgemein die Überzeugung entstanden, dass ein
flächendeckender Umweltschutz weder wünschenswert noch realisierbar ist. Aus
diesem Grund hat sich das Umweltrecht zu einem Experimentierfeld für neue
politische und rechtliche Instrumente entwickelt. Da von staatlicher Seite verstärkt
auf die Instrumentalisierung der gesellschaftlichen Selbstregulierung gesetzt wird,
ist das Instrument der Selbstregulierung in der Umweltpolitik sehr populär
geworden.
Allgemein gesagt handelt es sich bei Selbstverpflichtung um Formen
einvernehmlicher Verhaltensabstimmung zwischen Staat und Wirtschaft, d.h. das
sich führende Unternehmen einer Branche darauf einigen ein bestimmtes Ziel zu
erreichen. Die Ausgestaltung dieser Verhaltensabstimmungen kann sich
hinsichtlich der Art der staatlichen Beteiligung, dem Grad der Verbindlichkeit,
sowie der Funktion jedoch stark unterscheiden. Dies spiegelt sich auch in der
terminologischen Vielfalt wieder: Selbstbindungsabkommen, Selbstbeschränkung,
freiwillige Vereinbarung, Absprachen, gentlemen’s agreements, werden teilweise
als identische und teilweise als sehr unterschiedliche Phänomene bezeichnet 1 . Das
Auftreten von Selbstverpflichtungen der Wirtschaft im Umweltbereich reicht bis
an den Anfang der 70er Jahre und damit an den Beginn der Umweltpolitik
zurück 2 . In der Folgezeit stieg die Zahl kontinuierlich an, so dass allein in der
Bundesrepublik Deutschland seit Beginn der 80er Jahre je nach Zählweise
zwischen 50 und 100 sogenannte Selbstverpflichtungen abgegeben worden, mit
denen die Erklärenden Bereichsspezifisch umweltfreundliches Verhalten
Zusagen 3 .
Trotz der inzwischen starken Verbreitung sind die Positionen konträr. Teilweise
werden Selbstverpflichtungen als unbürokratisches und flexibles Instrument
gelobt, welches die freien Kräfte des Marktes und die eigenverantwortliche
Innovationskraft der Wirtschaft dem Umweltschutz zu nutze macht. Auf diesem
Wege könnten kostengünstig entscheidende Umweltentlastungen erreicht werden.
1
Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.1
2
Frenz, Selbstverpflichtung der Wirtschaft 2001, S.1
3
Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.29
3

Für die Gegenposition bedeutet die Verwendung von Selbstverpflichtungen die
Kapitulation der Umweltpolitik vor den Interessen der Industrie, die Aushebelung
demokratischer Entscheidungsverfahren und rechtstaatlicher Grundsätze.
In Absolutheit kann wohl keine der beiden Positionen als zutreffend erachtet
werden. Eine empirische Untersuchung nahezu aller bis zum Jahre 2001
vorliegenden Selbstverpflichtungen hat ergeben, dass zwischen 69 und 83% als
erfolgreich zu bezeichnen sind 4 .
Es stellt sich damit die Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welcher
konkreten Ausgestaltung das Instrument der Selbstverpflichtung tatsächlich
geeignet ist, umweltpolitische Ziele zu erreichen und welche rechtlichen Grenzen
dem Einsatz von Selbstverpflichtungen entgegenstehen.
2.Das Zustandekommen von Selbstverpflichtungen
2.1 Der Staat als Initiator
Bei dem allergrößten Teil der Selbstverpflichtungen in Deutschland ist die Rolle
des Staates die eines Initiators, d.h. er regt in irgendeiner Form das Handeln der
Industrie an, ohne jedoch als formeller Partner an der letztendlich bewirkten
Aktion beteiligt zu sein 5 . Im Regelfall enthalten solche Initiativen
unmissverständlich die Aufforderung, Selbstverpflichtungen zu beraten und
einzugehen. Dies kann in ganz unterschiedlicher Weise geschehen. Der erste
Anstoß kann in Gesprächen mit der Wirtschaft mündlich oder im Rahmen eines
förmlichen Beschlusses der Bundesregierung, in Sitzungen des Bundestages,
bisweilen in durch Bundestagsdrucksachen und -Plenarprotokollen
dokumentierten Bundestagsbeschlüssen oder durch eine Presseerklärung der
Bundesregierung, sogar auch in Gesetzesbegründungen zu Verordnungsermächtigungen
erfolgen 6 .
2.2 Selbstverpflichtungen durch Druckmittel des Staates
4 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.1ff
5 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 149
6 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S97ff
4

Eine weitere Möglichkeit für das Zustandekommen von Selbstverpflichtungen ist
das der Staat, im Falle der Verweigerung einer Selbstverpflichtung, damit droht
Normen zu schaffen. Durch die Drohung mit Rechtsformen können die Inhalte
mehr oder weniger beeinflusst werden. Das Drohpotential des Staates und der
Grad der Beeinflussung der Wirtschaft hängt davon ab, wie glaubhaft die
Drohung ist. Die Glaubhaftigkeit wiederum hängt von den Kompetenzen zur
Rechtsetzung und von der politischen Konstellation der an der Rechtsetzung
beteiligten Organe ab 7 .
In anderen Fällen wird die Drohung mit dem Normerlass kombiniert, mit einer
Mischung aus Überzeugungsarbeit und moralischen wie psychologischen Druck
auf den Verhandlungspartner. So appellierte die staatliche Seite beispielsweise im
Vorfeld von Absprachen zum Verzicht auf umweltgefährdende oder
gesundheitsschädliche Stoffe immer wieder an das Verantwortungsbewusstsein
der beteiligten Wirtschaftskreise. Z.B. gingen dem Kohlenstoffdioxid-Abkommen
mehrere Appelle an die Wirtschaft voraus, ihren Beitrag zu leisten, um eine
weitere Erwärmung der Erdatmosphäre zu verhindern.
Gravierender kann sich für die Betroffenen eine Ausrichtung der öffentlichen
Nachfrage nach Produkten und Dienstleistungen an dem Ziel auswirken, das
durch die Absprache erreicht werden soll. Diese Beeinflussungsform ist im
Rahmen der Absprache zur Substitution von Asbest in Zementprodukten praktisch
geworden. Die staatliche Seite drohte der Zementindustrie nicht nur mit einem
gesetzlichen Verbot von Asbest, sondern fragte parallel dazu als Nachfrager von
Bauleistungen nur noch asbestfreie Produkte nach 8 .
2.3 Selbstverpflichtungen unabhängig vom staatlichen Einfluss
2.3.1 Freiwillige Maßnahmen ohne staatliche Beteiligung
Als ein Mittel staatlicher Umweltpolitik kommen naturgemäß nur solche
freiwilligen Maßnahmen in betracht, die der Staat unter Zuhilfenahme des ihm zu
7 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S97ff
8 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S75ff
5

Verfügung stehenden hoheitlichen Instrumentariums veranlasst. Kennzeichnend
für eine Selbstverpflichtung ist in sofern der staatliche Anreiz in Form
angedrohter ordnungsrechtlicher oder fiskalischer Maßnahmen oder auch das in
Aussicht stellen von Vergünstigungen 9 . Daher treten Selbstverpflichtungen, die
völlig unabhängig vom staatlichen Einfluss zustande kommen, eher selten auf. Sie
sind idealistischer Natur, wenngleich sich die beteiligten Wirtschaftsunternehmen
durchaus Vorteile versprechen mögen; sei es auch nur durch ein besseres Image
gegenüber staatlichen Stellen. Primäre Zielrichtung solcher nicht staatlich
angestoßenen Selbstverpflichtungen ist es aber eine positive Wirkung bei privaten
zu erreichen.
Aus diesem Grund können sich solche Selbstverpflichtungen, im bereits als
Anwendungsfeld etablierten Umweltbereich tendenziell in dem Maße vermehren,
in dem das Umweltbewusstsein der Verbraucher und dementsprechend deren
Anforderungen an ein umweltfreundliches Verhalten von Unternehmen
zunehmen. Dann ist es am ehesten denkbar, dass Selbstverpflichtungen gänzlich
ohne staatliche Anregung bzw. Förderung und aus dieser Sicht völlig freiwillig
eingegangen werden. Solche Selbstverpflichtungen werden in erster Linie den
Verbrauchern gegenüber abgegeben, weniger dem Staat gegenüber, außer er
macht sich in einem Bereich das Umweltbewusstsein der Verbraucher für eigene
Zwecke zunutze und schafft ein staatliches Zertifizierungsverfahren. Ein Beispiel
dafür ist die Umweltzeichenverordnung. Dann aber gibt er durch diesen
Verfahrensrahmen immerhin eine gesicherte und vorsehbare Basis für eine
Selbstverpflichtung Privater und auch Nutzen durch die Verleihung eines
Zeichens. Er schafft damit Hilfe und Anreiz, diese Verpflichtung einzugehen, so
dass die Grenze zu staatlich angestoßenen Selbstverpflichtungen verschwimmt 10 .
2.3.2 Selbstverpflichtungen anlässlich potentieller hoheitlicher Maßnahmen
Ein wesentlicher Grund für das Zustandekommen von Selbstverpflichtungen ist
regelmäßig die Befürchtung , andernfalls werde das von der Wirtschaft erwartete
Verhalten auf dem Gesetzeswege erzwungen. Insofern dient die
9 Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.95
10 Frenz, Selbstverpflichtung der Wirtschaft 2001, S.53ff
6

Selbstverpflichtung der Vermeidung von Rechtsakten, weswegen sie auch als
„regulative“ oder „normsetzende Umweltabsprache bezeichnet wird 11 .
3.Aspekte zum Zustandekommen von Selbstverpflichtungen
3.1 Seitens des Staates
Aufgrund ihrer Komplexität können umweltrechtlicher Problemstellungen auf
gesetzgeberischer Ebene oft nur mittels unbestimmter Rechtsbegriffe und
Abwägungsklauseln gehandhabt werden, was sich auf der Vollzugsebene
teilweise als problematisch erweist. Ursache dieser Probleme ist das dem Staat
entscheidungsfindige Informationen fehlen, die nur das Unternehmen besitzt und
ohne dessen Mithilfe für den Staat gar nicht oder nur mit erheblichen Aufwand zu
ermitteln sind. Kooperation ist ergo Mittel zur Gewinnung von Informationen, die
zur Reduzierung der Komplexität notwendig sind. Durch diesen
Informationsgewinn wird die Gefahr verringert, bei der Entscheidungsfindung
von falschenVoraussetzungen auszugehen.
Weiterhin sprechen der Zeit- und Flexibilitätsaspekt für die Initiierung von
Selbstverpflichtungsabsprachen. So können umweltfreundliche Sofortprogramme
ermöglicht werden, wo andernfalls aufgrund langwieriger Gesetz- und
Verordnungsgebungsverfahren umweltschützende Maßnahmen auf unbestimmte
Zeit hin verschoben würden. Diesem Faktor wird in einer Zeit beschleunigten
Wandels immer mehr Bedeutung zugemessen. Außerdem können die
Selbstverpflichtungen problemlos modifiziert werden, da sie nicht an rechtliche
Verbindlichkeiten gebunden sind. Selbstverpflichtungen ermöglichen jedoch nicht
nur in zeitlicher Hinsicht eine erhöhte Flexibilität, sondern auch unter dem
Gesichtspunkt, dass im Rahmen von Selbstverpflichtungen besser auf die
jeweiligen Gegebenheiten der verschiedenen Branchen eingegangen werden kann
11 Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.96
7

als es mit einer allgemeinen gesetzlichen Regelung möglich wäre, daher wird dem
Instrument eine höhere Zielgenauigkeit zugeschrieben 12 .
Ein weiterer wichtiger Aspekt ist der Kostenfaktor. Selbstverpflichtungen
entlasten den Staatshaushalt, indem gegenüber normative Regelungen Personalund
Verwaltungskosten eingespart werden können. Diese Einsparungen rühren
daher, dass der Verwaltungs- und Kontrollaufwand reduziert sowie
Rechtsstreitigkeiten vermieden werden 13 .
In vielen Situationen in der Umweltpolitik ist absehbar, dass eine gesetzliche
Regelung nicht durchsetzbar ist oder aufgrund einer Vielzahl entgegenstehender
Sachzwänge nicht zustande kommen wird. In diesen Fällen ist es die einzige
Alternative, durch Gespräche mit den Verbänden zu einer Lösung des Problems
zu gelangen. Nebeneffekt dieses Vorgehens ist zudem, dass das jeweilige
Umweltproblem durch Presseberichte über die Verhandlungen ins öffentliche
Bewusstsein gerückt wird.
3.2 Seitens der Wirtschaft
Auch aus Sicht der Wirtschaft liegt der entscheidende Vorteil von
Selbstverpflichtungen in ihrer Flexibilität. Sie eröffnen der Wirtschaft
Handlungsspielräume insbesondere bei Branchen- und Verbandszusagen, da sie
wahlweise am Produkt oder am Produktionsverfahren ansetzen, nach
Betriebsgröße variieren, als Rahmen- oder Stufenplan mit Kontrollschritten oder
in Kombination mit Beihilfen und sonstigen flankierenden Maßnahmen
ausgestaltet werden kann. Erforderliche Maßnahmen können an der
Kostengünstigsten Stelle vorgenommen werden, wobei gerade der Verband die
Möglichkeit hat, das Gesamtvolumen nach Kostengesichtspunkten und
Leistungsfähigkeit seiner Mitgliedsunternehmen auf diese zu verteilen bzw.
Defizite einzelner im Verband auszugleichen 14 .
Ein weiterer Punkt, der das Mittel der Selbstverpflichtungen für die Industrie
reizvoll macht, ist die Möglichkeit, die freiwillig übernommenen Verpflichtungen
12 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.30ff
13 Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht – unter
besonderer Berücksichtigung der Selbstverpflichtungen 2001, S.227
14 Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.85ff
8

werbewirksam zu nutzen. Man hofft, durch eine umweltfreundliche Gestaltung
der Produktpalette und des Unternehmensimages Marktvorteile zu erlangen.
Außerdem können die Unternehmen durch die Wahl des richtigen Zeitpunktes
ihrer Zusage auf aktuelle Umweltthemen reagieren ihr „Öko“- Produkt besser auf
dem Markt etablieren oder auch Negativdiskussionen um ihre Produkte zu
entschärfen.
Ein unedler, aber durchaus praxisrelevanter Beweggrund ist der von
Zeitverzögerung. Indem man sich auf Gespräche einlässt, die auf die Abgabe einer
Selbstverpflichtung abzielen, und Kooperationsbereitschaft signalisiert, hofft man,
eine gesetzliche Regelung abwenden zu können 15 . Wenn sich damit die
Beschränkung für das Unternehmen schon nicht vollkommen vermeiden lässt, so
wird die letztendlich abzugebende Selbstverpflichtung jedoch im Zweifel einen
milderen Regelungsinhalt haben.
4. Nachteile von Selbstverpflichtungen
Als Nachteile werden grundsätzlich verfassungsrechtliche Bedenken angeführt,
die sich aus fundamentalen verfassungsrechtlichen Prinzipien wie dem
Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergeben 16 .
Über Hoheitsrechte wird im Wege von Handlungen disponiert, indem künftiges
Recht als Tauschobjekt behandelt wird. Notwendige staatliche Maßnahmen
werden verschleppt, da das Regelungsniveau abgesenkt wird, d.h. die
Unternehmen werden gegenüber den Vertretern des Umweltschutzes nicht mehr
eingestehen als die wirtschaftliche Lage zulässt.
Hinzu kommt, dass Selbstverpflichtungen auf Seiten der Wirtschaft institutionell
schlecht beherrschbar sind. Es besteht die Gefahr des Trittbrettfahrertums 17 ;
gegenüber diesen keine Sanktionsmöglichkeiten weder von Seiten der Verbände
noch von Seite des Staates bestehen.
15 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.33/34
16 Instrumente des Umweltrechts, Dokumentation zur 24. wissenschaftl. Fachtagung der
Gesellschaft für Umweltrecht e.V., Berlin 2000, S.108
17 Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht – unter besonderer
Berücksichtigung der Selbstverpflichtungen 2001, S.227
9

Ein weiteres Problem kann aus der engen Zusammenarbeit des Staates mit der
Wirtschaft entstehen, denn der Kooperation ist stets die Gefahr der Kollaboration
inhärent. Das bedeutet, dass zu enge Zusammenarbeit es der staatlichen Seite
erschwert, notwendige Maßnahmen einseitig zu treffen. Voraussetzung für
anspruchsvolle Selbstverpflichtungen, die sich nicht in bloßen Leerformeln
erschöpfen, ist daher eine starke Verhandlungsposition des Staates. Wenn die
staatliche Seite sich zu sehr auf die Ebene der Kooperation konzentriert, verliert
das Drohpotential des Regelungserlasses an Glaubwürdigkeit.
Eng mit dem Problem der Kollaboration verbunden ist die Gefahr, dass im
Rahmen von Verhandlungen Abstriche an umweltpolitische Forderungen gemacht
werden und damit Absprachen hinter dem ökologisch Erforderlichen und
Möglichen zurückbleiben. Das Ergebnis ist eine Reduktion auf den kleinsten
gemeinsamen Nenner 18 .
Durch diese Interessenverflechtung zwischen Staat und Wirtschaft besteht auch
die Gefahr, dass Drittinteressen (z.B. Individualverbraucher) auf der Strecke
bleiben.
5.Die Rechtsnatur von Umweltabsprachen
Rechtlich verbindliche Selbstverpflichtungen setzen die Bereitschaft der
Wirtschaft und des Staates voraus, deren rechtliche Voraussetzungen und Folgen
in Kauf zu nehmen 19 . Der Reiz der Selbstverpflichtungen lag bislang aber darin,
formale rechtliche Kategorien auszublenden.
Es ist also nicht selbstverständlich, dass sich Selbstverpflichtungen überhaupt an
rechtlichen Vorgaben messen lassen müssen. In der Literatur wird immerhin
verschiedentlich betont, dass es sich bei ihnen um Absprachen (gentlemen’s
agreements) handele, die lediglich auf die „tatsächlichen Wirkungen“ ausgerichtet
seien. Man könnte das so verstehen, dass die Absprachen dem Recht insgesamt
entzogen seien, weil sie sich lediglich im politsch-gesellschaftlichen Bereich
bewegen. Dies ist jedoch nicht der Fall, die Absprachen bewegen sich nicht im
rechtsfreien Raum. Selbst wenn die Absprachepartner eine wechselseitige
18 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 35
19 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.25
10

echtliche Bindung nicht eingehen wollen, müssten sich die faktischen
Auswirkungen der Absprachen an der Rechtsordnung messen lassen 20 .
Eine Reihe von Absprachen zeichnen sich dadurch aus, dass sie neben der
zwischen Behörden und Unternehmen/Verbänden (vertikale Ebene) getroffenen
Abrede, auch Absprachen zwischen den einzelnen Unternehmen/ Verbände
(horizontale Ebene) aufweisen. Diese horizontalen Absprachen dienen häufig dem
Zweck, die in der vertikalen Ebene übernommenen Pflichten zu konkretisieren
und Fragen der Finanzierung zu regeln. Mitunter sind diese beiden Ebenen
dergestalt in einer einzigen Selbstverpflichtungserklärung miteinander verwoben,
dass sich die beteiligten Unternehmen – vergleichbar einem mehrseitigen Vertrag
– wechselseitig und auch gegenüber den Behörden bestimmte Leistungen
zusagen 21 .
Als Beispiel sei hier die Batterie-Selbstbindung genannt, in der sich die beteiligten
Batteriehersteller, -importeure und der Handel gemeinsam und jeder für sich zu
konkreten Maßnahmen verpflichten. Als Adressat der Erklärung wird die
Bundesregierung genannt. Um eine Verpflichtung gegenüber den beteiligten
staatlichen Institutionen zu begründen, hätte eine gemeinsame Erklärung der
beteiligten Unternehmen genügt. Wenn sich darüber hinaus auch jedes einzelne
Unternehmen zur Durchführung der detaillierten beschriebenen Maßnahmen
verpflichtet, so spricht dies dafür, dass die Selbstbindung auch im Verhältnis zu
den übrigen Unternehmen Wirkung entfalten soll, es sich genaugenommen also
um eine mehrseitige Vereinbarung handelt.
Dass die zwischen den Unternehmen getroffenen Absprachen vom
Rechtsbindungswillen der beteiligten getragen sind, folgt nicht selten bereits aus
der finanziellen Bedeutung derartiger Zusagen für das einzelne Unternehmen.
Angesichts der drohenden Wettbewerbsnachteile und sonstigen Risiken, die die
Nichteinhaltung einer Absprache durch einzelne Beteiligte für die jeweils anderen
Unternehmen birgt, sind unverbindliche Absprachen zwischen den Unternehmen
nur schwer vorstellbar 22 .
20 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S116ff
21 Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.110ff
22 Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000, S.111
11

6. Effizienz von Selbstverpflichtungen
Die Erschließung neuer umweltrechtlicher bzw. umweltpolitischer
Handlungsmöglichkeiten steht unter dem Leitgedanken der Effizienzmaximierung,
da das bestehende Instrumentarium als ineffizient angesehen wird.
Der Effizienzaspekt ist gerade in unserer Zeit von Bedeutung, in der
umweltpolitische Anliegen gegenüber anderen politischen Themen (wie
Konkurrenzfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschland, Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit) in den Hintergrund getreten sind. Eine Umweltschutzmaßnahme
findet nur dann Akzeptanz, wenn sie auch unter ökonomischen Gesichtspunkten
sinnvoll erscheint 23 .
Betriebswirtschaftliche Effizienzvorteile können fördern dass sich die einzelnen
Unternehmen an eine Selbstverpflichtung halten. Allerdings ist in diesen Fällen zu
bezweifeln, ob die Selbstverpflichtung als solche überhaupt einen
umweltschützenden Effekt hat und nicht vielmehr eine Entwicklung des
„business as usual“ wiedergibt. Denn wenn eine Umweltschutzmaßnahme für ein
Unternehmen wirtschaftlich vorteilhaft ist, sind weder staatliche Maßnahmen
noch Selbstverpflichtungen notwendig. Von entscheidender Bedeutung ist
deshalb die relativ betriebswirtschaftliche Effizienz von Selbstverpflichtungen im
Vergleich zu ordnungsrechtlichen Lösungen. Sie wurde z.B. bei der
Selbstverpflichtung zum Klimaschutz im Vergleich zu einer
Wärmenutzungsverordnung positiv beurteilt 24 .
Es gibt aber auch einige Belege dafür, dass sich Selbstverpflichtungen auf die
Erhaltung eines ökonomischen und ökologischen Status quo beschränken oder
eine ohnehin laufende technische Entwicklung unterstützen. So entsprachen
beispielsweise die Reduktionsquoten, die die Aerosolindustrie im Rahmen der
Absprachen zur FCKW 25 -Reduktion zusagte, zwar im wesentlichen den
staatlichen Zielvorstellungen am Beginn der Verhandlung. Die anfänglichen
Reduktionserfolge wurden aber dadurch begünstigt, dass auf Seiten der Wirtschaft
23 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 16
24 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.205
25 Fluor-Chlor-Kohlenwasserstoffe
12

Ersatzstoffe bekannt waren, deren Einsatz nicht mit starken Kostensteigerungen
verbunden war. Hinzu kam, dass Absatzeinbußen für FCKW-haltige Sprays einen
erheblichen Druck auf die betroffenen Treibgashersteller ausübten. In diesem
Produktbereich wurden demgemäss weitgehend Reduktionsquoten zugesagt. Im
Bereich der industriellen Verwendung von FCKW war der Druck der privaten
Nachfrage dagegen geringer. Dies führte dazu, dass die Wirtschaft auch nur zu
weit geringeren Ausmaßen zu Zugeständnissen bereit war. Die beteiligten
staatlichen Stellen zeigten sich bemerkenswert konsequent, als sich die Wirtschaft
nach dem Verlangen nach einer weiteren Substitution von FCKW gänzlich
wiedersetzte, erließen sie die FCKW-Halonverbotsverordnung 26 .
Das Fallbeispiel zeigt auch, dass das Verbraucherverhalten von entscheidender
Bedeutung ist. Da die Umwelt ein öffentliches Gut ist und nur bedingt, d.h. bei
entsprechend geschärftem Bewusstsein das Marktverhalten des einzelnen
Verbrauchers steuert, versagt die Effizienz der reinen Marktwirtschaft hier oft 17 .
Weniger standhaft blieb die staatliche Seite im Fallbeispiel des Kohlenstoffdioxid-Abkommens.
Hier ist es der Wirtschaft gelungen, die staatliche Seite zu
Abstrichen von den ursprünglich verfolgten Regelungszielen zu bewegen. Am
Beginn der Verhandlung hatte die Bundesregierung noch das Ziel verfolgt, im
Rahmen einer sogenannten Energiesparvariante die Reduktionsquoten zu
ermitteln und durchzusetzen, die unter Ausschöpfung der technischen
Möglichkeiten erreicht werden könnten. Dieses Ziel wurde im Laufe der
Verhandlungen aufgegeben. Die vereinbarten Quoten halten sich im Rahmen der
ohnehin laufenden technischen Entwicklung, d.h. sie schreiben lediglich die
Entwicklung des industriellen Energieverbrauchs in den letzten vor der Absprache
liegenden Jahre fort, ohne von der Wirtschaft eine rationellere
Energieverwendung zu verlangen 27 .
7. Kartellrechtliche Problematik
Ziel des Kartellrechts ist es, den freien Wettbewerb zu schützen, der für eine
funktionierende Marktwirtschaft unerlässlich ist.
26 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S.84
27 Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001, S.84
13

Selbstverpflichtungen, d.h. solche, die ohne jegliche staatliche Einflussnahme
abgegeben wurden, sind an den Maßstäben des Kartellrechts zu messen 28 .
Im Normalfall sind an Kartellen lediglich Private beteiligt. Selbstverpflichtungen
hingegen werden in der Regel unter Einflussnahme und Billigung des Staates
getroffen. Allen Versuchen vor allem des Schrifttums zum deutschen Kartellrecht,
die Anwendbarkeit des Kartellrechts bei Selbstverpflichtungen wegen der
staatlichen Initiative, Mitwirkung bzw. Unterstützung grundsätzlich in Frage zu
stellen, ist eine Absage zu erteilen. Staatlich inspirierte Absprachen sollte kein
sogenanntes „Kartellprivileg“ zugesprochen werden 29 . Das ist allein dadurch zu
begründen, dass es sich bei Selbstverpflichtungen oft um Absprachen zwischen
dem Staat, aber auch um Absprachen zwischen den Unternehmen (z.B. einer
Branche oder eines Verbandes) untereinander handelt und es somit zwangsläufig
auch private Absprachen innerhalb der Selbstverpflichtung gibt.
Ein weiterer Punkt ist, dass die Bundesregierung die von ihr intendierten
Gemeinwohlinteressen mit denen von der Wirtschaft vertretenen Eigeninteressen
zu einem Konsens fähigem Ergebnis zu führen sucht. Die Gefahr dabei besteht,
dass die Verhandlungspartner auf eine Lösung zusteuern, die zwar dem
Gemeinwohl dient und zugleich die Eigeninteressen der Wirtschaft berücksichtigt,
dabei aber zu Lasten Dritter geht. Es kann der Gewaltenteilung dienen, wenn sich
die Bundesregierung bei den Verhandlungen auf die Gemeinwohlinteressen
konzentrieren kann und der Schutz des Wettbewerbs von Nichtbeteiligten durch
das Bundeskartellamt gewährleistet wird 30 .
Wirtschaftlich betrachtet möge zwar durchaus der Tatbestand bestehen, dass
staatlich initiierte Selbstverpflichtungen wettbewerbsbeschränkend wirken, dies
wäre jedoch auch bei jeder staatlichen Intervention (durch Gesetz oder
Verwaltungsakt) der Fall, mit der auf die wirtschaftlichen Parameter Einfluss
genommen wird. Trotzdem stünde bei diesen, als traditionellen Instrumenten
hoheitlichen Handelns, eine Überprüfung anhand des GWB 31 außer Frage.
Gleiches müsse dann auch für Selbstverpflichtungen gelten.
28 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S.181
29 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.526ff
30 Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002, S.520
31 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
14

Im falle des DSD 32 wurde z.B. eingewandt, dass das Duale System mit seinen
Auswirkungen in der Verpackungsordnung (VerpackV) geregelt sei und
deswegen wettbewerbsrechtliche Regelungen zurückzutreten hätten.
§ 6 Abs. 3 VerpackV schreibt die Gründung eines solchen Systems jedoch nicht
zwingend vor, er bietet lediglich die Möglichkeit sich einem System zum Zwecke
der Befreiung von der Rücknahmepflicht anzuschließen. Zudem lässt die
Verordnung auch die Entstehung mehrerer Systeme zu. Sie präjudiziert nicht die
Frage des Wettbewerbs 33 .
32 Duale System Deutschlands
33 Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001, S. 182
15

Literaturverzeichnis
Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht – unter
besonderer Berücksichtigung der Selbstverpflichtungen 2001
Frenz, Selbstverpflichtung der Wirtschaft 2001
Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen – ein Instrument
progressiven Umweltschutzes? 2000
Instrumente des Umweltrechts, Dokumentation zur 24. wissenschaftlichen
Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V., Berlin 2000
Köpp, Normvermeidende Absprachen zwischen Staat und Wirtschaft 2001
Michael, Rechtsetzende Gewalt im kooperierenden Verfassungsstaat 2002
Rosenkötter, Selbstverpflichtungsabsprachen der Industrie im Umweltrecht 2001
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