Das Abwasserabgabengesetz - KommunalAkademie der Friedrich ...

FRIEDRICH
EBERT
STIFTUNG
RBEITSGRUPPE
KAA
KOMMUNALPOLITIK
D-53170 Bonn
Telefax 0228/88 36 95
Wegbeschreibung für die
kommunale Praxis
Das Abwasserabgabengesetz
W 12
(Wasser)
1. Einführung
Das erste Umweltprogramm der Bundesregierung aus dem Jahre 1971 (BT-Drucksache VI/2710) stellte das Verursacherprinzip
als wesentliches Element einer modernen Umweltpolitik in den Vordergrund. Als mögliche Instrumente, dieses Prinzip durchzusetzen,
kommen neben den ordnungsrechtlichen Ge- und Verboten und starker wirtschaftlich geprägten Anreizinstrumenten
wie etwa Zertifikats- oder Lizenzmodellen auch Abgabenlösungen in Frage. Gerade für den Bereich des Gewässerschutzes
ging die Bundesregierung davon aus, allein mit ordnungsrechtlichen Mitteln lasse sich hier nicht genug erreichen. Angesichts
der im Jahre 1971 vorhandenen Gewässerbelastungen und der deutlichen Defizite im wasserrechtlichen Vollzug wurde in
dem Umweltprogramm daher die Notwendigkeit gesehen, ökonomische Mittel und Anreize einzuführen. So heißt es in den
Erläuterungen zum Regierungsentwurf des Abwasserabgabengesetzes (BT-Drucksache 7/2272 S. 26), die Knappheit des Allgemeingutes
„Sauberes Wasser“ rechtfertige es, seine Beeinträchtigung durch Einleitungen von Abwasser in ein Gewässer
nicht ohne Gegenleistung zuzulassen. Diese Überlegung führte nach langen parlamentarischen Diskussionen zur Verabschiedung
des Abwasserabgabengesetzes im Jahre 1976 (BGBl. I S. 2721, berichtigt S. 3007). Das Gesetz trat zum 1. Januar 1978
in Kraft, doch wurde den Abgabepflichtigen ein gewisser Vorbereitungszeitraum gelassen; die Abgabepflicht selbst wurde
erst zum 1. Januar 1981 eingeführt.
Danach sollen die Einleiter von Abwasser durch die Abgabepflicht angeregt werden, die mit ihrem Abwasser in die Gewässer
gelangenden Schmutzfrachten zu vermindern und so letztlich den Wasserkreislauf zu entlasten. Je geringer die Gewässerbelastung,
um so geringer ist auch die Abwasserabgabe, die der jeweils betroffene Einleiter zu zahlen hat. Es handelt sich letztlich
um eine Sonderabgabe (Lenkungsabgabe) der eine Anreiz- und eine Ausgleichsfunktion zukommt. Mit diesen Begriffen
sind die Hauptzwecke der Abwasserabgabe gemeint. Diese Abgabe bietet einen Anreiz dafür, mehr und bessere Kläranlagen
zu bauen, abwasserärmere Produktionsverfahren zu entwickeln oder abwasserintensiv hergestellte Güter sparsamer zu verwenden
(sog. Anreizfunktion der Abwasserabgabe). Gleichzeitig soll sie dafür sorgen, daß die Kostenbelastung für das Vermeiden,
das Beseitigen und den Ausgleich von Gewässerschädigungen auf einen breiteren Personenkreis verteilt wird (sog.
Ausgleichsfunktion der Abwasserabgabe). Allerdings wird das Gesetz beiden Funktionen nur bedingt gerecht. Es erfaßt
nämlich nur Einleitungen von Abwasser in ein Gewässer (sog. Direkteinleitungen), während andere gewässerschädigende
Maßnahmen außer Betracht bleiben.
Im Rahmen dieser Wegbeschreibung soll versucht werden, einen Überblick über das System der Abwasserabgabe zu geben.
Die Feinheiten des Gesetzes und insbesondere die teilweise komplizierten Verrechnungsmöglichkeiten können allenfalls angerissen
werden.
1.1 Bundesrecht
Das geltende Abwasserabgabengesetz (AbwAG) November 1994 stützt sich wie das Wasserhaushaltsgesetz letztlich auf Artikel
75 GG. Danach hat der Bund, wie in W 1 bereits dargestellt, im Wasserrecht grundsätzlich nur eine Rahmenkompetenz,
die zudem durch die Änderung des Artikel 75 GG im Jahre 1994 weiter eingeschränkt wurde. Wie das WHG enthält deshalb
auch das AbwAG unmittelbar geltendes Recht einerseits und Rahmenvorschriften andererseits. Der Bund hat das materielle
Abgaberecht weitgehend geregelt und den Abgabetatbestand, die Berechnungsgrundlagen, die Abgabenhöhe sowie Gläubiger
und Schuldner festgelegt. In der Länderkompetenz verbleiben einzelne, im Abwasserabgabengesetz ausdrücklich geregelte
Ergänzungen bzw. Konkretisierungen des materiellen Rechts sowie insbesondere die vollzugsrelevanten Fragen des
formellen Abgaberechts. Dazu gehören etwa das Verwaltungsverfahren sowie Fragen der Zuständigkeiten und der Vollstreckung.
1.2 Landesrecht
Sämtliche Bundesländer haben die erforderlichen Ausführungsbestimmungen zur Vollziehung des AbwAG erlassen und darin
im Rahmen der bundesrechtlichen Spielräume je nach spezifischer Situation und Interessenlage auch unterschiedliche Modifikationen
des materiellen Rechts vorgenommen.
1.3 Wirkungen der Abwasserabgabe
Der Gesetzgeber ist bei der Entscheidung über die Ausgestaltung des Abwasserabgabengesetzes nicht der umweltökonomischen
Theorie gefolgt, das Ordnungsrecht durch ein Abgabesystem zu ersetzen. Vielmehr hat er entgegen der Empfehlung

des Sachverständigenrates für Umweltfragen den Weg einer Flankierung des Wasserrechts durch die Abwasserabgabe
gewählt. Das AbwAG sollte das WHG unterstützen, vor allem dadurch, daß es vorhandene Defizite des wasserrechtlichen
Vollzugs ausgleichen soll. Dem lag die Erkenntnis zugrunde, daß allein im Wege ordnungsrechtlicher Regelungen eine zügige
Verbesserung der Qualität der Gewässer durch entscheidende Verringerung der aus Abwassereinleitungen resultierenden
Schadstoffbelastung nicht erreicht werden kann. Die Abwasserabgabe wurde daher als eine in ökonomischer Hinsicht wirkende
in das Wasserrecht eingebundene flankierende Maßnahme in der Erwartung eingeführt, daß finanzielle Erwägungen
die Einleiter von Abwasser animieren, ihre Anstrengungen zur Verbesserung der Abwasserbeseitigung zu steigern und abwasserarme
oder abwasserlose Produktionsverfahren zu bevorzugen.
Ob und inwieweit die Abwasserabgabe in dieser Richtung gewirkt hat, wird unterschiedlich eingeschätzt. Gerade die letztlich
flankierende Wirkung macht es schwierig, Kausalitäten eindeutig zuzuordnen. Schaut man sich einzelne Untersuchungen an,
dann zeigen sie ein eher heterogenes Bild. Zum einen wird die Auffassung vertreten, es sei der Abwasserabgabe nicht gelungen,
die Vollzugsdefizite im ordnungsrechtlichen Bereich auszugleichen; zwischen dem betriebenen Verwaltungsaufwand
und den erreichten Verbesserungen bestehe überhaupt keine vernünftige Relation. Andererseits werden dem Gesetz durchaus
positive Steuerungswirkungen des Gesetzes in einzelnen Sparten der Industrie zugebilligt. Näher hierzu Böhm und Jarass,
jeweils aaO.
Betrachtet man die kommunale Praxis, dann muß man eine gewissen Wirkung der Abwasserabgabe anerkennen. Zwar ist der
Schwerpunkt der kommunalen Investitionen im Bereich des Gewässerschutzes sicherlich ordnungsrechtlich motiviert, doch
spielt die Abgabenbelastung und insbesondere die Möglichkeit ihrer Verminderung im Rahmen der Diskussionen über kommunale
Abwasserinvestitionen eine nicht unwesentliche Rolle. Und bei den industriellen Einleitern wird dies eher ausgeprägter
sein.
Schrifttum: Berendes „Das Abwasserabgabengesetz“, 3. Auflage, München 1995; Böhm „Die Wirksamkeit von Umweltlenkungsabgaben
am Beispiel der Abwasserabgabe“, Düsseldorf 1989; Dedy/Herra „Die Kleineinleiterabgabe nach der Änderung
des § 53 Abs. 3 LWG“, Städte- und Gemeinderat 1993 S. 78; Dedy/Landsberg „Anforderungen an eine Reform des
Abwasserabgabenrechts“, Stadt und Gemeinde 1993 S. 235; Ewringmann „Das Ende der Abwasserabgabe“ Zeitschrift für
angewandte Umweltforschung 1993 S. 153; Gawel „Kommunale Gebühren und Ökonomisierung des Gewässerschutzes“,
KStZ 1993 S. 64; Hulpke/Schendel „Das Abwasserabgabengesetz vor der 4. Novelle“, Zeitschrift für angewandte Umweltforschung
1993 S. 160; Jarass „Erfolgskontrolle des Abwasserabgabengesetzes“, Frankfurt 1990; Nisipeanu „Abwasserabgabenrecht“,
München 1991 S. 519 ff; Sieder/Zeitler/Dahme „Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz“, Loseblattkommentar.
2. Grundzüge der Abgabenerhebung
2.1 Abgabetatbestand
Eine Abwasserabgabe ist gemäß § 1 AbwAG für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer zu entrichten. Allerdings gilt das
Gesetz nur für sog. Direkteinleitungen, also für unmittelbare Einleitungen in ein Gewässer. Wer Abwasser mittelbar einem
Gewässer zuführt, indem er es in eine gemeindliche Abwasseranlage einleitet (sog. Indirekteinleitungen), wird nicht zur Abwasserabgabe
herangezogen. Abgabepflichtig ist regelmäßig der Betreiber einer Abwasseranlage, der diese Kosten wiederum
auf die Benutzer der Anlage – also zum Beispiel die Gebührenzahler – umlegt. Der Begriff Gewässer richtet sich nach § 1 Abs. 1
WHG.
2.2 Abgabenhöhe
Grundlage für die Berechnung der zu zahlenden Abwasserabgabe soll die Schädlichkeit des Abwassers sein. Je „schädlicher“
das Abwasser, desto höher ist die zu zahlende Abgabe. Der Grad der Schädlichkeit wird in Schadeinheiten bestimmt (§ 3 Abs. 1,
§ 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1 AbwAG). Der Abgabebetrag ergibt sich aus dem Produkt der Zahl der Schadeinheiten (ZSE) und dem
Abgabensatz. Das wirft die Frage nach der Bewertung der Schädlichkeit auf. Diese mußte im Gesetz selbst beantwortet werden,
um die Voraussetzungen für das Entstehen der Abgabeschuld mit der nötigen Bestimmtheit festzuschreiben. Das AbwAG
nennt die einschlägigen Parameter in § 3 des Gesetzes und konkretisiert das System in einer Anlage zu § 3 AbwAG. Es geht
demnach nicht um jedwede Gewässerbelastung, sondern die Abgabe richtet sich nach einer eigens festgelegten abgabenrechtlichen
„Schädlichkeit“.
Für jede der so ermittelten Schadeinheiten ist derzeit ein Abgabesatz in Höhe von 60,– DM, von 1997 an in Höhe von 70,– DM
zu entrichten (§ 9 Abs. 4 AbwAG).
2.3 Wann erhöht oder ermäßigt sich die Abgabeschuld?
Das AbwAG kennt ein sog. Bonus-Malus-System. Werden die Mindestanforderungen für Abwassereinleitungen nach § 7 a
WHG eingehalten, so ermäßigt sich der Abgabesatz (vgl. § 9 Abs. 5 AbwAG). Werden Überwachungswerte überschritten,
kann sich die Zahl der Schadeinheiten erhöhen (vgl. § 4 Abs. 4 AbwAG).
2.4 Die Abgabe entsteht nicht bei Direkteinleitung
Das Gesetz kennt Ausnahmen von der Abgabepflicht, sei es aus Gründen der Praktikabilität, sei es aufgrund mangelnder
Schädlichkeit oder aus anderen Erwägungen heraus. Erwähnenswert sind die „Schwellenwertfälle“ des § 3 Abs. 1 AbwAG
und die bundesrechtlichen Ausnahmeregelungen in § 10 Abs. 1 AbwAG, die zum Beispiel Abwasser von Schiffen betreffen.
Außerdem haben die Länder über § 10 Abs. 2 AbwAG die Möglichkeit, das Einleiten von Abwasser in Untergrundschichten,
in denen das Grundwasser wegen seiner natürlichen Beschaffenheit für eine Trinkwassergewinnung mit den herkömmlichen
Aufbereitungsverfahren nicht geeignet ist, von der Abgabepflicht auszunehmen.
2.5 Verrechnungsmöglichkeiten
Von größerer praktischer Bedeutung sind die in § 10 Abs. 3 bis 5 AbwAG vorgesehenen Verrechnungsmöglichkeiten.
2.5.1 § 10 Abs. 3 sieht die Möglichkeit vor, Investitionen für Abwasserbehandlungsanlagen iSd § 2 Abs. 3 AbwAG zu
verrechnen. Voraussetzung hierfür ist,

a) daß eine Behandlungsanlage errichtet oder erweitert wird,
b) daß deren Betrieb eine Minderung der Fracht einer der bewerteten Schadstoffe und Schadstoffgruppen beim Einleiten
in das Gewässer erwarten läßt und
c) daß ein Zusammenhang zwischen der Behandlungsanlage und der abgabepflichtigen Einleitung besteht.
2.5.2 § 10 Abs. 4 AbwAG wurde 1994 neu eingeführt und schafft eine Verrechnungsmöglichkeit für Anlagen, die das Abwasser
vorhandener Einleitungen einer Abwasserbehandlungsanlage zuführen, die den Anforderungen des § 18 b WHG
entspricht oder angepaßt wird. Erforderlich ist jedoch, daß bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht
zu erwarten ist. Hauptanwendungsfall dieser Vorschrift sind die sog. Verbindungssammler.
2.5.3 Die Vorschrift des § 10 Abs. 5 AbwAG schließlich erweitert die Verrechnungsmöglichkeiten für Investitionen in den
neuen Bundesländern. Sie lautet:
„(5) Werden in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet Abwasseranlagen errichtet oder erweitert, deren
Aufwendungen nach Absatz 3 oder 4 verrechnungsfähig sind, so können die Aufwendungen oder Leistungen hierzu
nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 auch mit Abwasserabgaben verrechnet werden, die der Abgabepflichtige für andere
Einleitungen in diesem Gebiet bis zum Veranlagungsjahr 2005 schuldet.“
Mit dieser Regelung wird den Abgabepflichtigen in den neuen Ländern eine besondere finanzielle Entlastung gewährt.
2.6 Die Verwendung des Abgabeaufkommens
Das Aufkommen aus der Abwasserabgabe steht den Ländern zu und ist gemäß § 13 Abs. 1 AbwAG für Maßnahmen, die der
Erhaltung oder Verbesserung der Gewässergüte dienen, zweckgebunden. § 13 Abs. 2 AbwAG nennt Beispiele solcher Maßnahmen.
Die Länder können bestimmen, daß der durch den Vollzug dieses Gesetzes und der ergänzenden landesrechtlichen
Vorschriften entstehende Verwaltungsaufwand aus dem Aufkommen der Abwasserabgabe gedeckt wird.
3. Näheres zur Abwasserabgabe für Schmutzwasser
Die Abwasserabgabe für Schmutzwasser ist das Kernstück des Abgabensystems und eigentlich der einzige Bereich, in dem dem
Gesetz mit einer gewissen Berechtigung nachgesagt werden kann, überhaupt eine Lenkungsfunktion zu haben. Anknüpfungspunkt
für die Berechnung der Schadstofffracht und damit der Abgabe ist die wasserrechtliche Einleitungserlaubnis. Deshalb
ordnet § 4 Abs. 1 AbwAG an, daß dieser Bescheid mindestens für die abgaberelevanten Schadstoffe bzw. Schadstoffgruppen
CSB, Phosphor, Stickstoff, AOX, Quecksilber, Cadmium, Chrom, Nickel, Blei und Kupfer die in einem bestimmten Zeitraum
im Abwasser einzuhaltende Konzentration und bei der Giftigkeit gegenüber Fischen den in einem bestimmten Zeitraum einzuhaltenden
Verdünnungsfaktor zu begrenzen (Überwachungswerte) hat. Außerdem ist die Jahresschmutzwassermenge festzulegen.
Enthält der Bescheid, was in der Praxis häufig vorkommt, nicht alle erforderlichen Überwachungswerte, so greift das
in § 6 AbwAG geregelte besondere System zur Ermittlung der Schadeinheiten.
Praktisch bedeutsam sind außerdem die Fälle der Überschreitungen bestimmter Überwachungswerte gemäß § 4 Abs. 4 AbwAG
sowie die Selbsterklärungsregelung in § 4 Abs. 5 AbwAG (vgl. dazu ausführlich Berendes, aaO, S. 87 ff., 101 ff.; Sieder/Zeitler/Dahme,
aaO, Rdnrn. 82 ff. zu § 4 AbwAG).
4. Näheres zur Abwasserabgabe für Niederschlagswasser
Das Berechnungssystem für Schmutzwasser kann aus naheliegenden Gründen (Wie oft regnet es wie intensiv?; Wie lassen
sich sämtliche Einleitungen erfassen?) nicht auf das Niederschlagswasser übertragen werden. Deshalb ordnet § 7 AbwAG
eine Pauschalierung bei Einleitung von verschmutztem Niederschlagswasser an. Die Zahl der Schadeinheiten von Niederschlagswasser,
das über eine öffentliche Kanalisation eingeleitet wird, beträgt demnach 12 % der Zahl der angeschlossenen
Einwohner. Für Einleitungen von befestigten gewerblichen Flächen über eine nicht öffentliche Kanalisation gelten flächenbezogene
Sonderregelungen. Die Zahl der angeschlossenen Einwohner oder die Größe der befestigten Fläche kann geschätzt
werden. Diese Pauschalierung ist Grund heftiger Kritik an der Abgabe für Niederschlagswasser, weil sie mit dem Grundgedanken
des Verursacherprinzips nur bedingt zu vereinbaren ist und weil sie wirtschaftliche Anreize zur Vermeidung der Schmutzfracht
vermissen läßt.
Nach § 7 Abs. 2 AbwAG können die Bundesländer bestimmen, unter welchen Voraussetzungen die Einleitung von Niederschlagswasser
ganz oder zum Teil abgabefrei bleibt. Von dieser Ermächtigung haben die Länder in unterschiedlicher Art und
Weise Gebrauch gemacht. Zum Teil stellen die Länder allgemein auf die in Betracht kommenden Anforderungen nach den
allgemein anerkannten Regeln der Technik ab. Andere Länder binden die Abgabebefreiung an zusätzliche Voraussetzungen
wie Anforderungen an die Niederschlagswassereinleitung und/oder an die Mischwasserbehandlung in der Kläranlage.
5. Grundzüge der Abwasserabgabe für Kleineinleitungen
5.1 Voraussetzungen der Kleineinleiterabgabe
Eine ausdrückliche Definition des Kleineinleiters enthält das AbwAG nicht. Aus dem Zusammenspiel der §§ 8 Abs. 1 und 9
Abs. 2 AbwAG wird aber deutlich, daß damit Einleiter gemeint sind, die weniger als 8 m3 Schmutzwasser aus Haushaltungen
und ähnliches Schmutzwasser pro Tag einleiten. Es geht demnach um die Einleitungen aus sog. Kleinkläranlagen im Sinne
der DIN 4261.
5.2 Befreiungsmöglichkeiten
Nach § 8 Abs. 2 AbwAG ist die Einleitung abgabefrei, wenn der Bau der Abwasserbehandlungsanlage mindestens den allgemein
anerkannten Regeln der Technik entspricht und die ordnungsgemäße Schlammbeseitigung sichergestellt ist. Außerdem
können die Länder bestimmen, unter welchen Voraussetzungen die Einleitung abgabefrei bleibt.

5.3 Umfang der Kleineinleiterabgabe
Die Zahl der Schadeinheiten beträgt die Hälfte der Zahl der nicht an die Kanalisation angeschlossenen Einwohner, soweit die
Länder nichts anderes bestimmen (§ 8 Abs. 1 AbwAG). Ist die Zahl der Einwohner nicht oder nur mit unverhältnismäßigem
Aufwand zu ermitteln, kann sie geschätzt werden. Jeder nicht an die Kanalisation angeschlossene Einwohner steht also abwasserabgabenrechtlich
im Ergebnis allenfalls für eine halbe Schadeinheit, wird also zur Zeit letztendlich 35,– DM Abwasserabgabe
pro Jahr belastet. Bei dieser Größenordnung liegt es nahe, die Wirkung der „Lenkungsabgabe“ in Zweifel zu ziehen
und deren Abschaffung zu fordern.
5.4 Kleineinleiterabgabe abschaffen!
Die Kleineinleiterabgabe wird auch heute noch mehr oder weniger vehement verteidigt. Sie sei unter dem Aspekt des Gewässerschutzes
sinnvoll und im Regelfall auch geeignet, Anreize für wasserwirtschaftliche Investitionen zu bieten. Zur Begründung
dieses Ansatzes wird dann aber nur wenig an handfester Argumentation geboten. Und die Praxis der Kleineinleiterabgabe
spricht eine andere Sprache: Die Entscheidung, ob ein kleiner Weiler an die öffentliche Kanalisation angeschlossen wird,
hängt genau wie die Entscheidung, ob ein Grundstückseigentümer seine nicht DIN-gerechte Kleinkläranlage gegen eine DINgerechte
austauscht, von allen möglichen Faktoren ab, nicht jedoch von einer „Lenkungsabgabe“ in Höhe von 35,– DM pro
Person. Diese Abgabe schafft allenfalls eine Unzahl von Formularen, Datenfriedhöfen und Streitigkeiten über die Voraussetzungen
der geschilderten Befreiungsmöglichkeiten. Näher zu Sinn oder Unsinn dieser Abgabe Berendes, aaO S. 120 einerseits;
Nisipeanu, aaO S. 557 andererseits.
6. Festsetzung der Abwasserabgabe
Die Festsetzung erfolgt von Amts wegen. Die Abwasserabgabe wird durch schriftlichen Bescheid, der dem Abgabepflichtigen
zuzustellen ist, festgesetzt. Für die Festsetzung ist die AO anzuwenden.
7. Rechtsbehelfe
Gegen die Festsetzung der Abwasserabgabe sind die üblichen Rechtsbehelfe nach der VwGO gegeben. Widerspruch und
Anfechtungsklage haben keine aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Das vorliegende Faltblatt ist Teil einer Loseblattsammlung, die laufend ergänzt wird. Die systematische Übersicht und weitere Faltblätter erhalten Sie auf Anfrage.
Stand: Dezember 1999