Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung)

RBEITSGRUPPE
KAA
KOMMUNALPOLITIK
D-53170 Bonn
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Wegbeschreibung für die
kommunale Praxis
Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung
(Zweckvereinbarung)
S 2
(Kommunale
Sonderaufgaben)
1. Was ist eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung)?
Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung) ist keine öffentlich-rechtliche Körperschaft. Dadurch unterscheidet
sie sich ganz wesentlich vom kommunalen Zweckverband. Die Zweckvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag
(vgl. 54 ff. VwVfG). Durch sie können gemeindliche Aufgaben an einen der Beteiligten rechtsverbindlich übertragen werden.
Die Besonderheit der Zweckvereinbarung besteht darin, daß nach dem freien Willen der beteiligten Gemeinden und/oder
Landkreise
1.1 eine Aufgabe in die Zuständigkeit eines Beteiligten übernommen wird
(Die übernehmende Gemeinde wird zuständig und voll verantwortlich für die ordnungsgemäße Durchführung der Aufgabe.
Sie ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die richtige Beklagte. Die abgebenden Gemeinden besitzen keine Zuständigkeit
mehr und können allenfalls die Vereinbarung aufkündigen.) oder
1.2 eine Aufgabe für die übrigen Beteiligten durchgeführt wird
(Die Rechte und Pflichten der übrigen Beteiligten – als Träger der Aufgabe – bleiben hier völlig unberührt. Die die Aufgabe
durchführende Gemeinde handelt in fremdem Namen. Richtige Beklagte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bleiben die
für die Aufgabe zuständigen Gemeinden.) oder
1.3 Mitwirkungsrechte eingeräumt werden können
(Welcher Art dieses Mitwirkungsrecht sein soll, ist ausschließlich dem Willen der Beteiligten überlassen. In Betracht kommen
vor allem Zustimmungsvorbehalte für bestimmte Maßnahmen. Denkbar ist auch die Beteiligung von stimmberechtigten Vertretern
der mitwirkungsberechtigten Gebietskörperschaften in den Kollegialorganen der erfüllenden Körperschaft. Das Mitwirkungsrecht
kann aber auch in der Bereitstellung von Dienstkräften bestehen.)
Die Aufgabenübertragung ist in zweifacher Art und Weise möglich.
■ Durch Delegation: Einer der Beteiligten übernimmt eine einzelne Aufgabe der übrigen Beteiligten in seine Zuständigkeit.
Die übernehmende Gemeinde wird im Außenverhältnis in vollem Umfang allein zuständig und ist damit verantwortlich
für die Durchführung der Aufgabe. Die Aufgabe betreffende Hoheitsbefugnisse, etwa den Erlaß von Satzungen,
gehen im Hinblick auf diese Aufgabe auf die übernehmende Gemeinde über.
■ Bei der Übertragung eines Mandats bleibt die Zuständigkeit zur Wahrnehmung einer Aufgabe unberührt. Einem Beteiligten
wird lediglich die Durchführung dieser Aufgaben übertragen. Die übertragende Gemeinde bleibt gegenüber
dem Bürger verantwortlich. Sie wird lediglich von der übernehmenden Gemeinde in der Durchführung vertreten.
Ihrer Rechtsnatur nach ist die Zweckvereinbarung als koordinationsrechtlicher verwaltungsrechtlicher Vertrag anzusehen
(§ 54 Satz 1 VwVfG). Er bezieht sich auf einen öffentlich-rechtlichen Gegenstand und wird von gleichgeordneten Rechtsträgern
abgeschlossen, deren Willenserklärung gleichwertig sind (vgl. GemSenOGB vom 10.04.1986, BGHZ 97, 312 = NJW
1986, 2539). Weil Aufgaben und Befugnisse übetragen werden, kommt der Zweckvereinbarung auch Rechtsnormcharakter
zu. Subordinationsrechtliche Verträge werden zwischen Parteien geschlossen, die in einem Über-/Unterordnungsverhältnis
zueinander stehen.
Die Zweckvereinbarung besitzt Außenwirkung gegenüber jedermann.
2. Arten von Zweckvereinbarungen
Bei der Zweckvereinbarung existiert neben dem freiwilligen Zusammenschluß die Möglichkeit, die Aufgabenerfüllung mittels
einer Pflichtzweckvereinbarung durch die Aufsichtsbehörde zu erzwingen. Dies kann dann erforderlich werden, wenn
davon auszugehen ist, daß „eine kommunale Gebietskörperschaft eine bezeichnete Aufgabe nicht ordnungsgemäß erfüllen
kann, ihre Erfüllung jedoch im dringenden öffentlichen Interesse geboten ist“.

3. Die Rechtsgrundlagen und der Geltungsbereich
Regelungen über die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung) enthalten die Zweckverbandsgesetze der Länder
(vgl. Art. 8 KomZG Bay; § 25 f. GKZ BW; 23 f. GKG Bran, 24 f. KGG Hess, 165 f. GO MeVo, 13, 14 Nds; 23 GKG NRW,
12 ZwVG RhPf, 17 f. KGG Saarl, 71 f. Sächs. KomZG, 14 f. KGG SachsAn, 18 f. GKZ SchlH, 7 f. KGG Thür). Nur Niedersachsen
kennt dieses Rechtsinstitut nicht.
Durch den Abschluß der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (Zweckvereinbarung) entsteht kein neues Rechtssubjekt und es
gibt – mit Ausnahme der Möglichkeit der Bildung eines gemeinsamen Ausschusses in Baden-Württemberg (§ 25 Abs. 2 GKZ BW)
und Sachsen (§ 72 Abs. 2 Sächs. KomZG) – auch keine Organe.
Die kommunale Vereinbarung bewirkt nicht nur öffentlich-rechtliche Beziehungen zwischen den beteiligten Kommunen,
sondern auch eine für Dritte verbindliche Rechtslage. Im Regelfall gelten die Satzungen, welche die Aufgabe durchführende
Gemeinde A erläßt, nicht nur für deren Gebiet, sondern auch in den Gebieten der Gemeinde B, C, D und F, die an der kommunalen
Vereinbarung beteiligt sind.
4. Die zu übertragenden / zu übernehmenden Aufgaben
Bei den Aufgaben, die, wie unter 1.1 bis 1.3 dargestellt, wahrgenommen werden können, handelt es sich ausschließlich um
solche „kommunaler“ Art. Sie werden auch nur dann übertragen / übernommen, wenn es von der Natur der Sache her
zweckmäßiger und wirtschaftlicher ist, wenn eine Aufgabe beispielsweise nicht von vier Gemeinden unzureichend, sondern
von einer Gemeinde optimal auch für die anderen drei mit durchgeführt wird.
Bei den Aufgaben die von einer Gemeinde auch für die anderen beteiligten Kommunen durchgeführt werden können, kann
es sich beispielsweise handeln um:
■ den Um- und Ausbau oder die laufende Unterhaltung, Instandhaltung im Zuge von Bundes- und Landesstraßen,
■ die Benutzung von Abwasseranlagen wie beispielsweise Kanalisation und Klärwerke,
■ die Durchführung der Abfallbeseitigung oder/und Abfallverbrennung für alle beteiligten Gemeinden,
■ die Vereinbarung über ein gemeinsames Veterinäramt,
■ die gemeinsame Nutzung eines Friedhofes,
■ den Bau und die Unterhaltung eines Freibades,
■ die Übernahme der Aufgaben eines Schulträgers,
■ den Bau und die Unterhaltung einer zentralen Sportanlage u.a.m.
5. Inhalt und Genehmigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages
Der schriftlich abzuschließende öffentlich-rechtliche Vertrag (vgl. 57 VwVfG) sollte über folgenden „Mindest“inhalt verfügen:
■ Die Namen der Beteiligten,
■ die genaue Bezeichnung der Aufgaben,
■ die Bezeichnung der Gemeinde (Landkreis), die die Aufgaben übernimmt und durchführt,
■ die Übertragung der Befugnis, Satzungen anstelle der übrigen Beteiligten für deren Gebiet zu erlassen,
■ die Bestimmung des Mitwirkungsrechts der übrigen Beteiligten, sofern ein solches eingeräumt wird,
■ die Regelung des Kostenausgleichs,
■ die Art der öffentlichen Bekanntmachung sowie
■ die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung) von
den Beteiligten gekündigt werden kann und wie sich die Abwicklung zu vollziehen hat.
Nicht Gegenstand einer kommunalen Vereinbarung kann die Befugnis sein, für andere Beteiligte Bebauungspläne nach § 10
BauGB zu erlassen. Diese Aufgabe kann nur von einem Zweckverband oder einem Planungsverband nach § 205 BauGB
wahrgenommen werden.
Da durch die Zweckvereinbarung öffentlich-rechtliche Wirkungen unmittelbar für und gegen jedermann entstehen, kommt
ihrem Inhalt Rechtsnatur und der Vereinbarung selbst die Eigenschaft einer Quelle des öffentlichen Rechts zu. Der genannten
Gründe wegen bedarf die kommunale Vereinbarung, bei der Aufgaben und Zuständigkeiten übergehen, der Genehmigung
durch die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde. Die Genehmigung ist ortsüblich bekanntzumachen.
6. Die Kosten-, Satzungs- und Bekanntmachungsregelung
6.1 Die Kosten, die der Gemeinde entstehen, die die Aufgabe durchführt, sind aufzulisten und nach einem bestimmten
Schlüssel unter den beteiligten Kommunen aufzuteilen. Die Aufteilung, in der auch die Einnahmen aus Gebühren, Beiträgen
etc. aufzuführen sind, sollten auf jeden Fall Gegenstand der Zweckvereinbarung sein.
6.2 Die zur Erfüllung der gemeinsamen Aufgabe verpflichtete Gemeinde besitzt im Rahmen der ihr übertragenen Aufgabengebiete
die Satzungshoheit für das gesamte Gebiet der Beteiligten. Sie kann beispielsweise Benutzungs- und Benutzungsgebührensatzungen
für eine öffentliche Einrichtung erlassen. In Bayern (Art. 11 Abs. 2 KomZG Bay), Sachsen-Anhalt (§ 15 Abs.
2 GKG), Schleswig-Holstein (§ 19 Abs. 1 GKG) und Thüringen (§ 10 KGG) kann der zur Erfüllung verpflichteten Körperschaft
unter bestimmten Voraussetzungen auch ein Verordnungsrecht verliehen werden.
6.3 Von den an der Zweckvereinbarung Beteiligten ist im öffentlich-rechtlichen Vertrag schriftlich niederzulegen, welches
„Bekanntmachungsrecht“ anzuwenden ist, wenn beispielsweise eine Satzung bekanntzumachen ist, die auch im Gebiet der
anderen Gemeinden gelten soll.

7. Die Regelung der Geltungsdauer, Kündigung und Form der Abwicklung
7.1 Es obliegt allein der Entscheidung der an der Zweckvereinbarung beteiligten Kommunen, in dem öffentlich-rechtlichen
Vertrag eine Frist für die Geltungsdauer der Zusammenarbeit festzusetzen oder aber, sie „un“befristet gelten zu lassen.
7.2 Die Zweckvereinbarung sollte detaillierte Bestimmungen darüber enthalten, beim Vorliegen welcher Voraussetzungen
und in welcher Form sie von einem oder von allen Beteiligten gekündigt werden kann. Dieserhalb sollte auch festgelegt
werden, daß die Kündigung der Schriftform (vg. 126 BGB) bedarf und die Kündigungsfrist ein Jahr beträgt. Eine „kürzere“
Kündigungsfrist dürfte sich nach den Erfahrungen nicht empfehlen. Im übrigen besteht ein außerordentliches Kündigungsrecht
aus wichtigem Grund.
7.3 Einer detaillierten Regelung bedarf die Abwicklung der kommunalen Vereinbarung nach deren Kündigung. Hierbei ist
zu bedenken, daß die Gemeinde, die für die anderen eine Aufgabe in ihre Zuständigkeit übernimmt oder für die anderen
durchführt, entsprechende Einrichtungen schaffen mußte, an deren Kosten die Beteiligten anteilmäßig beteiligt worden sind.
8. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Zweckvereinbarung) im Überblick
Rechtsnatur ■ öffentlich-rechtlicher Vertrag
Arten ■ freiwilliger Zusammenschluß
■ Pflichtzweckvereinbarung
Aufgaben Mitnutzung von
■ Ver- und Entsorgungseinrichtungen
■ Infrastruktureinrichtungen
Mitglieder ■ Gemeinde
■ Gemeindeverbände
Organisation ■ Delegation
■ Mandat
Finanzierung ■ Gebühren/Beiträge
■ Umlagen
Eignung ■ für Aufgaben mit hohem Verbindlichkeitsgrad ohne eigene Rechtspersönlichkeit
gut geeignet
Das vorliegende Faltblatt ist Teil einer Loseblattsammlung, die laufend ergänzt wird. Die systematische Übersicht und weitere Faltblätter erhalten Sie auf Anfrage.
Stand: Juli 1996