Der verwaltungsrechtliche Vertrag

RBEITSGRUPPE
KAA
KOMMUNALPOLITIK
D-53170 Bonn
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1. Begriff und Arten
Wegbeschreibung für die
kommunale Praxis
Der verwaltungsrechtliche Vertrag
VR19
(Verwaltungsrecht)
1.1 Begriff
§ 54 S. 1 BVwVfG definiert den verwaltungsrechtlichen Vertrag als Vertrag, durch den ein Rechtsverhältnis auf
dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet, geändert oder aufgehoben wird.
Die Vorschrift enthält neben dieser Legaldefinition auch die Anerkennung der grundsätzlichen Zulässigkeit dieser
Verwaltungsrechtlichen Handlungsform.
Eine Abgrenzungsproblematik entsteht in bezug auf den
■ Verwaltungsakt und den
■ privatrechtlichen Vertrag.
Der verwaltungsrechtliche Vertrag unterscheidet sich vom
■ Verwaltungsakt durch die Art und Weise des Zustandekommens; während der Vertrag aufgrund einer einvernehmlichen
und zweiseitigen Regelung zustande kommt, ist für den Verwaltungsakt die einseitige hoheitliche
Regelung typisch,
■ privatrechtlichen Vertrag durch den Regelungsgegenstand (»auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts«).
1.2 Arten
Es gibt verschiedene Unterteilungen des verwaltungsrechtlichen Vertrages:
a) Koordinationsrechtliche Verträge werden zwischen zwei (gleichgeordneten) Verwaltungsträgern geschlossen.
b) Bei subordinationsrechtlichen Verträgen (vgl. § 54 Satz 2 BVwVfG) ist regelmäßig auf der einen Seite die öffentliche
Hand, auf der anderen ein Privater beteiligt. Die Parteien stehen sonst im Verhältnis der Über- und Unterordnung,
sind hier aber ausnahmsweise – durch den Vertrag »gleichberechtigt«.
Beispiele:
■ Erteilung einer Baugenehmigung durch Vertrag,
■ Folgekostenverträge bei Erschließungsmaßnahmen (deren Zulässigkeit jedoch zweifelhaft ist: vgl. BVerwG, NJW 1980,
2538; Papier, JuS 1981, 498/500 ff.).
c) Vergleichsvertrag
Vergleichsweises Nachgeben kennzeichnen schlagwortartig den Gegenstand dieser Verträge. Ein Typenzwang
kann hieraus aber nicht abgeleitet werden, zumal die §§ 55, 56 BVwVfG nur für subordinationsrechtliche Verträge
gelten (vgl. § 54 S. 2 BVwVfG: Bezugnahme jeweils auf diese Vorschrift in § 55 VwVfG und § 56 Abs. 1 Satz 1
BVwVfG). Mit diesem Vertrag soll eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende
Ungewißheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden.
d) Austauschvertrag
Der Austausch von Leistungen ist Inhalt dieser Verträge.
2. Zulässigkeit
Ausgangspunkt ist wiederum § 54 BVwVfG. Danach dürfen sowohl koordinations- als auch subordinationsrechtliche
Verträge ohne besondere gesetzliche Ermächtigung geschlossen werden, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen.

Für das Sozialrecht gilt nach § 53 Abs. 2 SGB X eine weitere Zulässigkeitsvoraussetzung, die dem Schutz des Bürgers
dienen soll. Hiernach darf ein verwaltungsrechtlicher Vertrag über Sozialleistungen grundsätzlich nur geschlossen werden,
soweit die Erbringung der Leistung im Ermessen des Leistungsträgers steht; unzulässig ist ein verwaltungsrechtlicher
Vertrag danach bei allen Pflichtleistungen. Durchbrochen wird diese Regelung allerdings durch einige Ausnahmen
bei Vergleichs- und Austauschverträgen (vgl. §§ 54, 55 SGB X).
3. Form
§ 57 BVwVfG ordnet Schriftform an.
4. Nichtigkeit des verwaltungsrechtlichen Vertrags
a) Allgemeines
Die Folgen von Rechtsverstößen beim Abschluß verwaltungsrechtlicher Verträge unterscheiden sich von denen des
fehlerhaften Verwaltungsaktes.
Es gelten folgende Grundregeln:
■ Die Fehlerfolge ist hier meistens Nichtigkeit des Vertrages; anders beim Verwaltungsakt: grundsätzlich Wirksamkeit,
nur ausnahmsweise Nichtigkeit (§ 44 BVwVfG).
■ Einen aufhebbaren rechtswidrigen verwaltungsrechtlichen Vertrag entsprechend der Anfechtbarkeit und Rücknehmbarkeit
von rechtswidrigen Verwaltungsakten gibt es nicht.
■ Die Nichtigkeit tritt nicht bei jedem Rechtsverstoß ein, sondern dann, wenn ein in § 59 BVwVfG speziell bezeichneter
Nichtigkeitsgrund gegeben ist.
b) Nichtigkeitsregelung des § 59 BVwVfG
Die Grundstruktur der Fehlerregelung des § 59 BVwVfG ist folgende:
■ Abs. 1 und 3 gelten für sämtliche Verträge,
■ Abs. 2 gilt nur für subordniationsrechtliche Verträge.
Die Regelung ist abschließend. Bei sonstigen »Fehlern« wird die Wirksamkeit des Vertrages nicht berührt.
Im einzelnen gilt folgendes:
aa) Nichtigkeitsgründe nach § 59 Abs. 1 VwVfG
Die Nichtigkeit kann sich aus der entsprechenden Anwendung von BGB-Vorschriften in folgenden Fällen ergeben:
■ Geschäftsunfähigkeit bzw. Handlungsunfähigkeit, § 105 BGB, § 12 BVwVfG,
■ Minderjährigkeit, § 108 Abs. 1 BGB iVm § 107 BGB, vgl. auch § 108 Abs. 3, § 109 BGB,
■ Mentalreservation, § 116 BGB,
■ Scheinerklärung, § 117 BGB,
■ Scherzerklärung, § 118 BGB,
■ Formverletzung, § 125 Satz 1 BGB.
bb) Nichtigkeitsgründe nach § 59 Abs. 2 BVwVfG
Dieser Absatz gilt nur für subordinationsrechtliche Verträge. Die Vorschrift greift ferner in den Alternativen
der Nummern 1 - 3 nur ein, wenn der Vertrag eine Regelung enthält, die auch durch Verwaltungsakt hätte getroffen
werden können.
Im einzelnen ist zu beachten:
■ Nr. 3 gilt nur für Vergleichsverträge,
■ Nr. 4 nur für Austauschverträge.
Die einzelnen Tatbestände:
Nr. 1: Ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt wäre nichtig; diese Alternative verweist auf § 44 BVwVfG.
Nr. 2: Ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt wäre rechtswidrig, die Rechtswidrigkeit darf auch nicht auf
einem Verfahrens- oder Formfehler i.S. des § 46 BVwVfG beruhen; zusätzlich müssen beide Vertragspartner
die Rechtswidrigkeit kennen; also zwei Voraussetzungen: Rechtswidrigkeit und Kenntnis.
Die Vertragsparteien sollen nicht in bewußtem und gewolltem Zusammenwirken auf dem Umweg über
einen öffentlich-rechtlichen Vertrag einen rechtswidrigen Erfolg herbeiführen.
Nr. 3: Nichtvorliegen der besonderen Voraussetzungen eines Vergleichsvertrages i.S. des § 55 BVwVfG.
Nr. 4: Unzulässige Gegenleistung bei einem Austauschvertrag i.S. des § 56 BVwVfG.
c) Teilnichtigkeit
Die Regelung in § 59 Abs. 3 BVwVfG weicht von § 44 Abs. 4 BVwVfG ab. Grundsatz also: Teilnichtigkeit ergreift
im Zweifel den gesamten Vertrag.
d) Folgen der Nichtigkeit
Sie sind im BVwVfG nicht ausdrücklich geregelt.

Wenn der Vertrag nichtig ist, treten die gewollten Rechtsfolgen nicht ein. Bei erfolgtem Leistungsaustausch
erfolgt eine Rückgewähr nach den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs.
Hat die Behörde in Erfüllung eines nichtigen Vertrages einen Verwaltungsakt erlassen, so erfaßt die Nichtigkeit des
»Grundgeschäfts« nicht ohne weiteres den Verwaltungsakt. Entscheidend ist vielmehr allein § 44 BVwVfG. Im übrigen
kann eine Rücknahme bzw. ein Widerruf gem. §§ 48, 49 VwVfG in Betracht kommen.
Denkbar sind ferner Schadensersatzansprüche aus folgenden Gesichtspunkten:
■ § 122 BGB (bei Anfechtung) i.V.m. § 62 Satz 2 BVwVfG
■ § 307 BGB (bei objektiver ursprünglicher Unmöglichkeit) i.V.m. § 62 Satz 2 BVwVfG,
■ Verschulden bei Vertragsschluß (sog. culpa in contrahendo).
Das vorliegende Faltblatt ist Teil einer Loseblattsammlung, die laufend ergänzt wird. Die systematische Übersicht und weitere Faltblätter erhalten Sie auf Anfrage.
Stand: Januar 1999